Conhecer para resolver a cidade ilegal Erminia Maricato Na dcada de 40, quando apenas 31% da populao brasileira eram

urbanos, as cidades eram vistas como o lado moderno e avanado de um pas predominantemente agrrio e atrasado. De 1940 a 1980 o PIB brasileiro cresceu a 7% ao ano, o que um aumento excepcional sob qualquer ponto de vista. O processo de urbanizaoindustrializao parecia representar um caminho para a independncia de sculos de dominao da produo agrrio-exportadora e de mando coronelista. No incio do sculo XXI, quando 82% da populao do pas so urbanos, a imagem das cidades, especialmente das metrpoles, se apresenta bastante diversa daquela de 60 anos antes. Violncia, enchentes, poluio do ar, poluio das guas, favelas, desmoronamentos, infncia abandonada etc. etc. Em apenas nove metrpoles moram 50 milhes de pessoas, mais do que a populao da maior parte dos pases da Europa ou da Amrica Latina. Em 50 anos, a populao urbana brasileira cresceu mais de 100 milhes de indivduos. A sociedade apenas comea a se dar conta de que o avassalador processo de urbanizao foi acompanhado da modernizao no modo de vida, no ambiente construdo, nas comunicaes, sem deixar, entretanto, de reproduzir seu lado arcaico. Isto , a modernizao e apenas para alguns; a cidadania e os direitos, idem. No se trata de alimentar a noo da cidade dual ou fraturada. Ela pode ser utilizada para facilitar a compreenso da segregao e da excluso, mas pode conduzir a uma falcia: a de que o atual modelo de desenvolvimento poderia ser estendido a todos. H uma relao biunvoca entre esse moderno e esse arcaico. Os aparelhos eletroeletrnicos chegam s favelas antes da unidade sanitria completa (e evidentemente antes da moradia digna). A relao de favor e o clientelismo continuam a mediar as relaes sociais, como h sculos. A aplicao da lei se subordina s relaes de poder. A questo fundiria urbana um n no desatado, como sempre o foi no campo, ao longo dos sculos. O latifndio, que nos Estados Unidos foi eliminado no sculo XVIII, atravessou impassvel at o incio do sculo XXI, no Brasil. A aplicao da funo social da propriedade encontra obstculos de vrias origens: pela via do Judicirio, pela correlao de foras local, pela precariedade dos cadastros ou registros de propriedades. Durante os anos 80 e 90, sob novas relaes internacionais, a desigualdade se aprofunda. O desemprego cresce e as polticas sociais recuam. Aumenta exponencialmente o nmero de favelas, como mostra o IBGE no Censo de 2000 (embora de forma bastante subdimensionada). Aumenta a populao de rua e o nmero de crianas abandonadas. Levantamentos cientficos comprovam o que nossos olhos constatam diariamente. Talvez a maior novidade esteja na exploso de um novo tipo de violncia: a chamada violncia urbana. Alguns indicadores sociais continuam a ter uma evoluo positiva desde os anos 40. Entre os mais importantes podemos citar a queda da mortalidade infantil e o aumento da esperana de vida ao nascer. Mas, nos anos 90, o aumento no nmero de homicdios passa a influir at mesmo na expectativa de vida dos homens, em nvel nacional, em especial dos jovens, pretos e pardos (MARICATO:1996). A relao entre habitat e violncia dada pela segregao territorial. Regies inteiras so ocupadas ilegalmente. Ilegalidade urbanstica convive com a ilegalidade na resoluo de conflitos: no h lei, no h julgamentos formais, no h Estado. dificuldade de acesso aos servios de infra-estrutura urbana (transporte precrio, saneamento deficiente, drenagem inexistente, difcil acesso aos servios de sade, educao, cultura e creches, maior exposio ocorrncia de enchentes e desabamentos) somam-se menores

oportunidade de emprego, maior exposio violncia (marginal ou policial), difcil acesso justia oficial, difcil acesso ao lazer, discriminao racial. A excluso um todo: social, econmica, ambiental, jurdica e cultural. No meio urbano, o investimento pblico orientado pelos lobbies bem organizados alimenta a relao legislao / mercado imobilirio restrito / excluso social. E nas reas desprezadas pelo mercado imobilirio, nas reas ambientalmente frgeis, cuja ocupao vetada pela legislao e nas reas pblicas, que a populao pobre vai se instalar: encostas dos morros, beira dos crregos, reas de mangue, reas de proteo aos mananciais... Na cidade, a invaso de terras uma regra, e no uma exceo. Mas ela no ditada pelo desapego lei ou por lideranas que querem afront-la. Ela ditada pela falta de alternativas. E o que vamos ver por meio de dados empricos.

O UNIVERSO URBANO ILEGAL Se somarmos a populao moradora de favelas com a populao moradora de loteamentos ilegais teremos aproximadamente metade de todos os habitantes de So Paulo e tambm do Rio de Janeiro (CASTRO E SILVA:1997). Em relao legislao urbanstica (parcelamento do solo, zoneamento, meio ambiente apenas para citar as principais) e legislao edilcia (cdigo de obras), estamos diante de uma "situao na qual a regra se torna mais exceo do que regra e a exceo mais regra do que exceo". Essa gigantesca ilegalidade no percebida nem pelas instituies brasileiras, nem pela mdia e nem pela prpria universidade. Nas maiores cidades brasileiras, So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, mais de 1/5 dos habitantes mora em favelas. Em Salvador e Fortaleza a cifra chega a 1/3, e em Recife, 40% da populao mora em favelas. At mesmo a mitificada Curitiba convive com um anel de invases que praticamente cerca todo o municpio, agredindo fortemente as reas de proteo dos mananciais. O que define a favela a completa ilegalidade da relao do morador com a terra. Trata-se de reas invadidas. O que a difere dos loteamentos ilegais o contrato de compra e venda que garante algum direito ao morador do loteamento, tambm chamado popularmente de loteamento clandestino. Muitas so as variantes que o loteamento ilegal pode assumir. Em geral a ilegalidade pode estar na burla s normas urbansticas: diretrizes de ocupao do solo, dimenso dos lotes, arruamento, reas pblicas e institucionais, que devem ser doadas para o poder pblico, esto entre as mais comuns. H casos, entretanto, em que a ilegalidade est na documentao de propriedade, na ausncia da aprovao do projeto pela prefeitura ou no descompasso entre o projeto aprovado e sua implantao. A irregularidade na implantao do loteamento impede o registro do mesmo pelo cartrio de registro de imveis, prejudicando, conseqentemente, os compradores. O loteamento ilegal e a favela so as alternativas mais comuns de moradia da maior parte da populao urbana de renda baixa e mdia baixa. Foi a "soluo" que o desenvolvimento urbano, no Brasil, deu para grande parte para os moradores das grandes cidades. Como j foi destacado, essa ilegalidade no resultado de uma atitude de confrontao em relao legislao, mas sim resultado da falta de opes. As favelas no constituam uma forma importante de moradia na cidade de So Paulo at a dcada de 80. No incio dos anos 70, menos de 1 % da populao paulistana morava em favelas. Essa situao evoluiu de tal modo que a cidade apresentava aproximadamente 20% de moradores de favelas em meados dos anos 90. Rio de Janeiro e Recife tiveram, desde o

comeo do sculo XX, uma proporo expressiva de moradores de favelas, como mostra a literatura, incluindo um dos clssicos estudos da sociedade brasileira, Sobrados e mocambos, de Gilberto Freyre. Em So Paulo, concomitantemente ao declnio dos cortios, os loteamentos ilegais tornaram-se a forma predominante de moradias dos trabalhadores, a partir dos anos 40. Os investimentos em moradia de aluguel foram desestimulados pelas medidas de congelamento dos aluguis. Os parcelamentos de solo na periferia urbana combinaram-se aos transportes sobre rodas. Os nibus, enquanto transporte pblico, viabilizaram a expanso perifrica de baixa densidade propiciada pelos loteamentos populares. A periferia se expandiu. Alm das favelas e loteamentos ilegais, o cortio a outra forma predominante de moradia popular. No comeo do sculo XX o cortio era a forma principal de moradia dos trabalhadores urbanos. Os grandes planos (que previram uma legislao urbanstica modernizante) e obras de reformas urbanas de reas centrais, das principais cidades brasileiras, nesse perodo, combateram a falta do saneamento e ao mesmo tempo expulsaram essas populaes de reas urbanas centrais, cerceando os investimentos nos cortios de aluguis. Apesar de essa forma de moradia ser quantitativamente importante em cidades que apresentam bairros desvalorizados pelo mercado imobilirio e apesar de constituir uma outra ilegalidade (a lei do inquilinato dificilmente aplicada), no trataremos do cortio aqui.

A ILEGALIDADE RESULTANTE DE UM MERCADO IMOBILIRIO EXCLUDENTE E AUSNCIA DE POLTICAS PBLICAS ABRANGENTES A evoluo das favelas acompanhou o processo de urbanizao da sociedade brasileira. Ela determinada pelo processo da chamada reproduo da forca de trabalho. Na sociedade escravocrata, a moradia do trabalhador era provida pelo patro, bem como os demais itens de sua subsistncia. A emergncia do trabalho livre d origem ao problema da habitao. O patro est livre dessa incumbncia. A partir da abolio caberia ao trabalhador pagar por sua moradia. Essa mudana deveria implicar assalariamento e formao do mercado urbano de moradias, como ocorreu nos pases capitalistas centrais, no sem muito conflito. De fato, em pases da Europa, nos Estados Unidos e Canad trs condies garantiram a realizao do direito generalizado moradia: a subordinao da propriedade privada ao capital produtivo (combate aos ganhos rentistas decorrentes da propriedade fundiria e imobiliria), a regulao do financiamento com subsdios destinados a inserir camadas da populao no mercado ou atendimento pela promoo pblica e a expanso da infra-estrutura e equipamentos urbanos via controle sobre o desenvolvimento urbano e o uso e a ocupao do solo. No se trata apenas de uma questo de rendas baixas, como muitos crem. H uma correspondncia entre salrio e preo da moradia graas a essas outras medidas. Em paises perifricos e semi-perifricos, como o Brasil, onde a industrializao se deu com salrios deprimidos e grande parte dos trabalhadores no se integrou ao mercado de trabalho formal, a moradia no tambm obtida via mercado formal. Freqentemente, at mesmo ao trabalhador empregado na indstria fordista (a moderna indstria automobilstica) falta poder aquisitivo para comprar sua moradia no mercado legal privado. At mesmo a classe mdia mdia tem dificuldade de entrar no mercado imobilirio residencial. Trabalhadores regularmente empregados, como bancrios, professores

secundrios, policiais civis e militares ou outros funcionrios pblicos, no ganham o suficiente para contrair um financiamento que, em geral, num mercado como So Paulo exige mais de 10 salrios mnimos como renda familiar. Esse limite exclui 60% das famlias da regio metropolitana para as quais restam ou as polticas pblicas ou a informalidade. O fato de o mercado legal no atingir as rendas mdias inviabiliza as polticas pblicas voltadas para as faixas de menor renda cinco salrios mnimos para baixo, onde se concentra o dficit habitacional brasileiro. Dificilmente as polticas pblicas de moradia conseguem fugir do destino de atender as faixas de renda mdia e mdia baixa, como se viu com o Sistema Financeiro da Habitao e seu organismo executor central, o Banco Nacional de Habitao, em seus 22 anos de existncia, de 1964 a 1986. Ou como se pode ver com o PAR Plano de Arrendamento Residencial, no incio do sculo XXI, em todo o Brasil. Salta aos olhos a irracionalidade de dar prioridade baixa renda (e isso feito nos discursos, invariavelmente), quando camadas situadas mais acima no tm acesso moradia. A essncia das ocupaes ilegais e da produo dessa cidade informal est na ausncia de uma poltica pblica que abranja a ampliao do mercado legal privado (em outras palavras, preciso baratear o produto), prevendo a participao de agentes lucrativos e no lucrativos e a promoo pblica subsidiada para as famlias cujas rendas estejam abaixo dos cinco salrios mnimos. Em outras palavras, as favelas e os loteamentos ilegais continuaro a se reproduzir enquanto o mercado privado e os governos no apresentarem alternativas habitacionais. A questo da ilegalidade e das alternativas de moradia legal uma questo de poltica urbana (funo social da propriedade e investimento voltado para a ampliao e democratizao da infra-estrutura urbana) e de regulao do financiamento imobilirio. A habitao, juntamente com transportes pblicos e saneamento urbano, deveriam ser os temas prioritrios do urbanismo brasileiro. Este, entretanto, continua a se guiar por modismos provenientes de realidades bastante diferentes da nossa (MARICATO:2000).

QUE FAZER COM A CIDADE ILEGAL? Afirmar que preciso produzir moradias para a populao que h muitas dcadas no tem opo seno as formas ilegais no ajuda a dar soluo para a cidade que se formou sem considerar as leis, sem acesso a recursos financeiros e sem acesso a recursos tcnicos de engenharia, arquitetura, urbanismo, paisagismo, saneamento bsico etc. Se fosse possvel remover para novas localizaes todos os moradores de favelas, esta seria a soluo mais acertada. Mas os nmeros mostram que isso impossvel. Remover os moradores das reas ambientalmente frgeis parece extremamente lgico e racional at que os dados quantitativos sejam conhecidos. Na bacia do Guarapiranga, manancial de gua que serve a 1/3 da populao do municpio de So Paulo, moram mais de 600.000 pessoas. No outro manancial, localizado tambm na regio sul do municpio, a bacia Billings, moram mais de 750.000 pessoas. Nas favelas de So Paulo moram aproximadamente 2 milhes de pessoas. Em capitais mais pobres, onde o problema do saneamento mais crtico, como Belm, Macei, Recife, So Luis, os problemas so proporcionalmente maiores. Depois de relutar em reconhecer essa realidade, o Estado, no Brasil, abandonou o discurso da remoo pelo discurso da urbanizao de favelas. Essa mudana se consolidou nos anos 80, quando muitos governos municipais perceberam que era mais

vivel economicamente, e at mais urgente, se levarmos em conta as normas de sade pblica, realizar a urbanizao das favelas do que remover seus moradores para novas moradias. A urbanizao implica, no mnimo, iluminao, gua tratada, esgoto, drenagem, coleta de lixo, circulao viria e de pedestres e eliminao dos riscos de vida. Uma das causas dessa atitude foi, sem dvida, econmica. A urbanizao por famlia custa entre 10% a, no mximo, 50% (nas urbanizaes mais caras) de uma nova moradia. Em grande parte das favelas os moradores j investiram muito de seus recursos na construo da casa. O problema principal no , portanto, a unidade habitacional, mas o ambiente urbanizado. A moradia pode ser construda por meio da chamada autoconstruo, ainda que de forma precria, muitas vezes. A infra-estrutura, os equipamentos coletivos e os servios pblicos somente podem ser providenciados pelo Estado, e nunca pelas famlias individualmente. Desde 1963, quando do Seminrio Nacional do IAB (Instituto de Arquitetos do Brasil), a questo urbana se sobrepe questo da unidade habitacional. Ela requer um tratamento via polticas pblicas e, portanto, coletivas, sempre. A outra, como um bem de consumo privado (ainda que constituindo uma mercadoria especial), pode, em muitos casos, ser adquirida no mercado. Claro que ela tambm exige a regulao pblica, pois pode comprometer a sade do morador e do meio ambiente. Mas ambas as naturezas so diferentes. Outro motivo que impulsionou a urbanizao de assentamentos ilegais est na vontade dos moradores, que muitas vezes preferem permanecer onde esto por convenincia de localizao - oferta de trabalho, rede de amigos e familiares, oferta de equipamentos e servios urbanos, etc. No o caso de detalharmos aqui aspectos econmicos, sociais, urbansticos e ambientais to bem estudados em diversas pesquisas e teses (BUENO:2000; LABHAB:2000). O acmulo de conhecimento com polticas de urbanizao de favelas e mesmo de loteamentos ilegais bastante razovel no Brasil, especialmente aps os esforos feitos em diversos municpios durante os anos 90. Rio de Janeiro, Diadema, Recife e Belo Horizonte foram pioneiras, seguidas de So Paulo, Porto Alegre, Fortaleza, Goinia, Salvador, entre outras. Rio, com o programa "Favela Bairro", e Diadema, com o programa "Projeto Integrado", buscam somar interveno na habitao outros programas sociais ligados a educao, trabalho, qualificao profissional, meio ambiente etc. Dessas experincias surgiram novos padres de urbanizao, que, ao invs do chamado urbanismo funcionalista, ortogonal e impositivo, buscam tirar partido das formas espontneas e orgnicas surgidas da construo informal. Digamos que, a grosso modo, essa urbanizao tem muito mais a ver com a cidade medieval do que com a cidade moderna. A circulao viria se combina a uma rede de vias de pedestre que busca resolver o acesso da ambulncia, do gs engarrafado, da coleta do lixo, de forma adequada. Aps as obras de urbanizao, freqente os moradores passarem a investir na melhoria de suas casas, especialmente nas fachadas e acabamentos. O sentimento de segurana, a elevao da auto-estima e a satisfao so notveis (BUENO:2000). At mesmo a segurana decorrente de violncia melhora com a iluminao , a limpeza, a circulao de veculos. Estamos com isso descrevendo a tendncia genrica do processo de urbanizao de favelas. Nem todos os casos seguem esse rumo promissor. A sada do poder pblico do local aps as obras pode acarretar um retorno ao clima de terra de ningum ou faroeste, com depredao das construes, ocupao de vias e reas pblicas, amontoamento de lixo, entre outras conseqncias decorrentes da ausncia da regulao das relaes sociais e do espao, que atribuio do Estado. No vamos

detalhar esses casos aqui, mas apenas lembrar que a urbanizao de favelas implica na manuteno e na presena do poder pblico como em qualquer outro bairro da cidade para sua sustentabilidade. No toda favela, entretanto, que pode ser urbanizada. H assentamentos que colocam em risco seus moradores ou que tornam irrecuperveis reas ambientalmente frgeis e estratgicas para o interesse difuso. rara a obra de urbanizao que no exija a remoo de uma parte da populao da favela. A implantao das redes de gua, esgoto e drenagem, alm da circulao viria, assim o exige. A remoo de famlias situadas em reas de risco tambm exige novas moradias para onde levar essa populao. importante, e as famlias removidas demandam, que a remoo se d para lugares prximos, de forma a no interromper as rotinas relacionadas a escola, trabalho, amizades etc. Dado o custo de uma nova moradia e a dificuldade de encontrar reas adequadas para a remoo, os projetistas e administradores pblicos tm procurado diminuir o mais possvel esse numero at quando no comprometa os padres mnimos de qualidade de vida urbana, os quais esto dependentes de muita reflexo ainda. A urbanizao de favelas deve levar em conta ainda a questo das reas pblicas. Em algumas regies de So Paulo e Rio de Janeiro a maior parte das reas destinadas a praas foram ocupadas por favelas, ficando bairros inteiros praticamente sem reas livres e verdes. Esse um fator fundamental de rebaixamento da qualidade de vida. A maior parte das favelas est em reas pblicas ou ambientalmente frgeis. Sua requalificao exige um plano urbanstico: parte das favelas pode ser urbanizada (ou parcialmente urbanizada), parte deve ser removida. Um diagnstico detalhado baseado em critrios geotcnicos, ambientais, econmicos e sociais e que deve apontar as diretrizes de interveno em cada ncleo de favela, oferecendo como prognstico um plano para ser implementado ao longo do tempo, de acordo com as condies de investimento do poder pblico. Esse conhecimento muito importante para o Brasil e somente aqui ou em pases semelhantes ao nosso ele pode ser desenvolvido. Sistematiz-lo uma importante tarefa da universidade.

REGULARIZAO FUNDIRIA DE FAVELAS E LOTEAMENTOS Apesar de breve, queremos crer que a argumentao desenvolvida foi suficiente para demonstrar a importncia, ou at mesmo a inevitabilidade, da urbanizao dos assentamentos ilegais como nica forma de levar melhores condies de vida para grande parte da populao urbana. No exagerado admitir que as solues para os assentamentos ilegais constituem, por excelncia, iniciativas voltadas para atenuar a desigualdade social brasileira plasmada nos espaos urbanos. A dimenso dos nmeros e a disponibilidade escassa de recursos so o que determina, em ltima instncia, essa opo. A regularizao fundiria um complemento natural da urbanizao. No se trata de um mero apego norma legal. Apenas com a regularizao jurdica podemos reconhecer como cidados os moradores dessas reas. O endereo oficial um elemento fundamental para a qualidade de vida e para a satisfao pessoal. Ele confere dignidade aos moradores, alm de facilitar a recepo de correspondncia, a busca de trabalho ou at mesmo a entrega de bens adquiridos no comrcio.

Um documento de posse ou propriedade tambm d ao seu possuidor mais segurana e tranqilidade. Apenas quem viveu uma situao instvel em relao moradia pode aquilatar sua real dimenso. Esse sentimento mais agudo quando a previdncia social no assegura um futuro sereno para a maior parte da populao, como acontece no Brasil. A regularizao de assentamentos ilegais, entretanto, tem enfrentado mais problemas do que a prpria urbanizao. Enquanto a urbanizao de favelas constitui uma experincia generalizada em todo o Brasil e encontrvel em toda grande cidade, as iniciativas de regularizaes bem-sucedidas exigem um trabalho cuidadoso de busca. Os exemplos que encontraram resistncias talvez sejam mais numerosos do que os exemplos bemsucedidos, como revela vasta literatura tcnica e acadmica: MARICATO: 1997; CUNHA:1991; FERNANDES:1998; DENALDI:2000, entre outros. Em So Paulo, durante o governo de Luza Erundina, 134 favelas passaram por processos de urbanizao completos ou parciais, mas nenhuma delas foi regularizada. Um projeto de lei que fixava a Concesso de Direito Real de Uso da Terra foi enviado pelo Executivo a Cmara Municipal em 1989. O PL previa que, a cada ano, o Executivo municipal enviaria Cmara uma relao das favelas a serem urbanizadas (que devido s obras a serem executadas deveriam compor o oramento anual da prefeitura), e a Cmara autorizaria a relao e aprovaria sua regularizao ao final das obras. Aps intensas discusses com associaes de moradores de favelas e os vereadores, um substitutivo definiu a compra e venda da terra (por valor simblico), ao invs da concesso gratuita. O substitutivo negociado na Cmara Municipal ficou em discusso at o final do governo, em 1992, sem votao. Em belo Horizonte, a Cmara Municipal aprovou lei (n. 3.532 de 1983), proposta pelo programa municipal PROFAVELA, com a finalidade de legalizar essas reas, mas encontrou "sria resistncia sua implementao dentro e fora da prefeitura" (SOMARRIBA E AFONSO:1987, citado em FERNANDES:1998, p.152). Sobre a luta dos moradores de favelas e a lei, Fernandes comenta: "Eles lutaram muito pela lei, e agora precisam continuar lutando para v-la aplicada" (FERNANDES:1998, p.165). Em Porto Alegre, uma bem-sucedida urbanizao de vilas (como so conhecidas as favelas no Rio Grande do Sul) no logrou dar finalizao ao programa com as respectivas regularizaes. Segundo depoimentos dos dirigentes do DEMHAB - Departamento Municipal de Habitao, em 2000, a resistncia vinha mais da mquina municipal do que do prprio Judicirio. A exposio de Rosana Denaldi, diretora de Habitao da Prefeitura de Santo Andr, na Regio Metropolitana de So Paulo, no seminrio "Gesto da terra urbana e habitao de interesse social", detalha as dificuldades de implementar a regularizao mesmo quando a lei municipal para essa finalidade foi criada (para os casos nos quais a base legal para a competncia municipal indiscutvel) e mesmo quando o Executivo municipal est empenhado. A principal causa, segundo Rosana, est na fragmentao das instituies que participam do processo de regularizao: vrios setores da prefeitura, ministrio pblico, cartrios de registro de imveis e Judicirio. Em Santo Andr, merece destaque ainda o forte preconceito social contra a regularizao das favelas. Esse preconceito parte de vizinhos, mas tambm de vereadores e outras autoridades e funcionrios pblicos. As experincias bem-sucedidas de regularizao de favelas anteriores ao Estatuto da Cidade incluem as iniciativas pioneiras das PREZEIS de Recife e Jaboato, assim como a experincia do municpio de Diadema, que ampliou largamente a abrangncia da Concesso de Direito Real de Uso da Terra nas favelas urbanizadas (PINHO:1998).

AS CONTRIBUIES DO ESTATUTO DA CIDADE A figura da usucapio especial de imvel urbano foi inserida na Constituio Federal de 1988, artigo 183. Ela busca assegurar a posse efetiva de uma rea ou edificao urbana de at, no mximo, 250 m2 para o morador que a ocupa por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio. Alm da exigncia de rea mxima e da ausncia de contestao, o beneficirio no pode ser proprietrio de outro imvel urbano ou rural. Vamos nos deter aqui, fundamentalmente, em seus aspectos urbansticos. A usucapio especial urbana no se aplica s reas pblicas. Sob a argumentao de defesa do meio ambiente e do patrimnio pblico, as foras que se opuseram a regularizao de assentamentos ilegais em reas pblicas lograram no inserir a possibilidade de regularizao da ocupao dessas reas, por usucapio, na CF de 1988. (Infelizmente, essas mesmas foras no lutam pelas alternativas habitacionais para a populao que invade reas pblicas, nica soluo eficaz para a salvao do patrimnio pblico.) A novidade trazida pelo Estatuto da Cidade a possibilidade da usucapio coletiva, para os casos em que se constata a dificuldade de definir a demarcao de cada lote e seu possuidor, o que bastante freqente. Essa dificuldade torna excessivamente morosa ou inviabiliza muitos processos de regularizao devido ao custo do levantamento e a complexidade da definio dos limites individuais. Para o que nos interessa, isto , para uma viso essencialmente urbanstica, cabe destacar os seguintes pargrafos do artigo 10 do Estatuto da Cidade: Pargrafo 2. A usucapio especial coletiva de imvel urbano ser declarada pelo juiz, mediante sentena, a qual servir de ttulo para registro no cartrio de registro de imveis. Pargrafo 3. Na sentena o juiz atribuir igual frao ideal de terreno a cada possuidor, independentemente da dimenso do terreno que cada um ocupe, salvo hiptese de acordo escrito entre os condminos, estabelecendo fraes ideais diferenciadas. Essa possibilidade da usucapio coletiva dever facilitar e tornar mais rpidos muitos dos casos de regularizao, em especial de loteamentos ilegais, cuja documentao de propriedade apresenta muitas contradies e at mesmo de cortios. Mas tambm nas favelas nas quais h dificuldade de demarcao de lotes individuais, devido excessiva fragmentao ou superposio de moradias, ela poder facilitar o processo. So partes legtimas para requerer a usucapio especial urbana o possuidor, o conjunto dos possuidores ou uma associao de moradores que os represente. A interveno do Ministrio Pblico obrigatria e "est prevista a assistncia judiciria gratuita, inclusive perante o cartrio de registro de imveis" (art 12, 2). O estranhamento que a lei suscita ao urbanista o fato de um ncleo de favela ou de loteamento ilegal ser passvel de regularizao em condies urbansticas totalmente inadequadas, como aquelas que abrigam moradias em situao de risco geotcnico (desmoronamentos), ausncia de saneamento ou rede de drenagem. Raramente uma ocupao espontnea, que envolva certo nmero de pessoas, que no contou com o concurso de qualquer conhecimento tcnico de engenharia e arquitetura, apresenta condies adequadas de moradia para seus ocupantes. Outro aspecto relevante est na

insero dessa ocupao na malha urbana existente no entorno. importante, para essa rea e para a prpria cidade, que haja uma continuidade no arruamento e nos acessos de veculos ou de pedestres. um imperativo da circulao urbana e da prpria rea. Melhor seria se o Executivo apresentasse um plano para a urbanizao desses ncleos, concomitantemente regularizao. A interveno obrigatria do Ministrio Pblico poder assegurar essa condio, pois a lei no garante que a prefeitura vai ser ouvida no processo de regularizao e nem mesmo que a sentena judicial seja embasada em laudo tcnico urbanstico que esclarea os aspectos acima apontados. importante que esses argumentos no sejam utilizados para protelar ainda mais a situao de subcidadania e de excluso social de vastas camadas da populao urbana. O que se afirma aqui que a pura e simples regularizao sem as necessrias condies adequadas de vida urbana no basta. Essas questes aqui apontadas so potencializadas na redao da Medida Provisria 2.220, de 4 de setembro de 2001, que trata da concesso de uso especial (art. 183, 1 da CF, 88), como vamos ver. Elas ganham mais nfase quando se trata da regularizao de assentamentos sobre reas pblicas pois, apesar de todas as resistncias, h alguma dificuldade em defender propriedades privadas ocupadas devido ao estado de abandono em que se encontravam.

A MEDIDA PROVISRIA 2.220 E A CONCESSO DE USO ESPECIAL Repetem-se muitas das condies observadas na usucapio especial urbana: ter direito concesso gratuita de direito especial para fins de moradia o ocupante, por no mnimo cinco anos, de imvel pblico situado em rea urbana, medindo no mximo 250 m2 de rea, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano e rural. Essa figura jurdica repete a condio da concesso coletiva como foi descrito para a usucapio urbana. Na medida provisria foi corrigido o lapso constitudo pela ausncia do Executivo municipal. A forma de sua insero, porm, pode dificultar em alguns casos a aplicao da medida provisria. O artigo 4 reza que "no caso da ocupao acarretar risco sade dos ocupantes, o Poder Pblico garantir ao possuidor o exerccio direito de que tratam os arts. 1 e 2 em outro local". Por mais bvia, tica e humana que se afigure essa determinao, se levarmos em considerao a dimenso do nmero de ocupantes de rea pblicas que esto em situao que pode ser conceituada como "risco sade" (desmoronamentos, enchentes, insalubridade) nas grandes metrpoles brasileiras, o cumprimento dessa determinao (os termos utilizados so "o Poder Pblico garantir") extremamente difcil. Parece-nos que um plano de urbanizao e remoo de moradores de favelas e reas de risco, acompanhado de cronograma elaborado pelo Poder Pblico, pode distribuir no tempo a tarefa de dar soluo a um quadro construdo durante dcadas de ausncia de polticas pblicas de moradia para a populao de baixa renda. No h como resolver essa situao rapidamente, seja pela dimenso dos recursos financeiros necessrios, seja pela multido de indivduos cujo cotidiano ser atingido, seja ainda pela falta de capacidade administrativa dos Executivos municipais para uma tarefa que exige mais profissionais capacitados do que conta o pas. J no artigo 5 a interveno do Poder Pblico facultativa: facultado ao Poder Publico assegurar o exerccio do direito de que tratam

os artigos 1 e 2 em outro local na hiptese de ocupao de imvel: I - de uso comum do povo; II - destinado a projeto de urbanizao; III - de interesse de defesa nacional, da preservao ambiental e da proteo dos ecossistemas naturais; IV - reservado construo de represas e obras congneres ou V situado em via de comunicao. Ao contrario da situao anterior, nesse caso de se estranhar que o Poder Pblico possa se eximir de responsabilidade. Repetimos que o melhor seria exigir um plano de investimento pblico distribudo ao longo de um certo tempo e que a Cmara Municipal fosse, de alguma forma, co-responsvel pelo mesmo. Por esse caminho estariam assegurados os recursos necessrios para que o Executivo providenciasse as novas moradias destinadas aos removidos dessas reas. 0 artigo 6 garante que a administrao pblica pode outorgar o ttulo de concesso especial para fins de moradia, e no caso da recusa deste, ele poder ser obtido por via judicial. Tambm atribuda, e corretamente neste caso, ao Poder Pblico municipal a tarefa de dar uma certido que ateste a localizao do imvel em rea urbana e sua destinao para fins de moradia para instruir o requerimento de concesso de imvel pertencente Unio ou Estados (artigo 6, 2). No artigo 9 facultado ao Poder Pblico autorizar o uso de imvel pblico para fins comerciais. Do ponto de vista urbanstico essa medida contribui para corrigir a legislao urbanstica que se refere ao uso habitacional exclusivo, impedindo, freqentemente, o necessrio uso comercial e de servios sem os quais a habitao no se realiza satisfatoriamente. Alm de condenar os pequenos negcios ilegalidade, a legislao funcionalista do residencial exclusivo dificulta as oportunidades de gerao de renda, to fundamentais nas comunidades de baixa renda. A concesso de uso especial para fins de moradia e a concesso de uso para fins comerciais em imveis pblicos, dentro das condies descritas na medida provisria, somente podero ser obtidas pelos ocupantes de imveis que l estavam at a data de 30 de junho de 2001. Essa nos parece uma medida intil, caso a promoo pblica de habitao social no seja implementada a partir dessa data e caso tambm o Poder Pblico no exera o poder de polcia sobre o uso e a ocupao do solo, especialmente nas reas ambientalmente frgeis, como manda a legislao.

CONCLUSO Apesar das controvrsias que certamente essa nova legislao gerar, seu impacto positivo indiscutvel. Alguma soluo deve ser dada para essa parcela da populao urbana que vive na ilegalidade e que, como vimos, pode chegar a 50% em nossas grandes metrpoles. No possvel protelar a busca de solues, qualquer que seja a argumentao utilizada. A regularizao de assentamentos ilegais da forma como esto formulados acima exige um entendimento entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e exige tambm um acordo sobre o modus operandi, o que, em outras palavras, pode significar lei complementar (um plano de interveno progressiva de urbanizao e regularizao das ocupaes ilegais) aliada a uma estratgia de gesto.

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