Polticas pblicas

Coletnea Volume 2

Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional Paulo Carvalho Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa Paula Montagner Diretor de Gesto Interna Lino Garcia Borges
Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006. 2 v. ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.) 1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas. I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo. CDU 35 Diretoria de Formao Profissional Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas na produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e Juliana Silveira Leonardo de Souza. Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso: Luis Antonio Violin e Larissa Mamed Hori Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da ENAP. Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007 Reimpresso Tiragem: 2.000 exemplares ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178 Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

Prefcio Apresentao Introduo Poltica pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura Enrique Saravia Captulo I Formulao Principios generales de tcnica legislativa Jos Hector Meehan Captulo II Implementao Implementao: uma viso geral Michael Hill Federalismo e polticas sociais no Brasil: problemas de coordenao e autonomia Marta Arretche Captulo III Execuo El papel de la burocracia en el proceso de determinacin e implementacin de las polticas publicas Joan Subirats A poltica industrial no Brasil, 1985-1992: polticos, burocratas e interesses organizados no processo de policy-making Maria das Graas Rua e Alessandra T. Aguiar

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Captulo IV Novos arranjos para a poltica pblica Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao Carla Bronzo Ladeira Carneiro Redes de Poltica Pblica Gilles Massardier Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas no nvel local de governo Marta Ferreira Santos Farah Captulo V O contexto poltico dos pases em transio e os modelos de poltica pblica A formulao da poltica pblica nos pases em desenvolvimento: a utilidade dos modelos contemporneos de tomada de deciso Oliver Saasa Implementacin de las polticas y asesora presidencial Eugenio Lahera Parada

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CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS: DESAFIOS PARA

SUA INSTITUCIONALIZAO
Carla Bronzo Ladeira Carneiro

Introduo
A questo dos conselhos insere-se fundamentalmente na rea da governana democrtica. Como canais institucionalizados de participao, os conselhos marcam uma reconfigurao das relaes entre Estado e sociedade e instituem uma nova modalidade de controle pblico sobre a ao governamental e, idealmente, de co-responsabilizao quanto ao desenho, monitoramento e avaliao de polticas. Como elementos de democracia direta, os conselhos podem ser considerados expresso de um novo modelo de relao entre Estado e sociedade? Se sim, quais os constrangimentos que operam nos nveis jurdico, formal e institucional e que condicionam sua atuao? Qual a capacidade que esses novos atores tm para intervir na esfera pblica? Quais os limites da capacidade de interveno dessa nova institucionalidade na vida poltica? Dito ainda de outra forma, os conselhos influenciam o desenvolvimento de uma cultura cvica e tm impacto na ao pblica? Tem-se como pressuposto que os conselhos sinalizam possibilidades de avano na gesto de polticas pblicas, fomentando prticas mais participativas, articulando mecanismos de accountability e gerando responsabilidade pblica. Indubitavelmente, a emergncia dos conselhos sinaliza uma ruptura com o arcabouo jurdico e institucional vigente at a Constituio de 1988. Suas inovaes expressam pelo menos duas dimenses: uma tcniconormativa e outra relativa ampliao da democracia. Se anteriormente o
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modelo concebia conselhos comunitrios e populares, o modelo atual institui novas atribuies e altera seu perfil: no mais conselhos atuantes no mbito do microterritrio, mas conselhos setoriais paritrios em diversas esferas de poder e com poderes deliberativos, alocativos e regulatrios. A emergncia de conselhos setoriais, superando o formato anterior que os identificava exclusivamente com o plano do territrio, representa um avano. O formato setorial dos conselhos permite, pelo menos potencialmente, a superao de desigualdades regionais e uma compreenso mais global da poltica, permitindo uma atuao mais consistente na definio de diretrizes de polticas que caminhem no sentido da eqidade e da efetividade. O estudo que serviu de base para este artigo utilizou fontes e dados diversos, na tentativa de montar um quadro o mais amplo e complexo possvel das condies e dos desafios com que se deparam os conselhos setoriais no exerccio de sua funo pblica. Foram utilizadas as informaes relativas composio dos mandatos e ao processo de constituio dos conselhos; foram examinadas as atas das plenrias na tentativa de abordar o processo de conformao da agenda e da dinmica de funcionamento dos conselhos; foram aproveitadas as respostas ao questionrio enviado para todos os municpios mineiros e, por fim, foram realizadas visitas e entrevistas em nove municpios do estado, buscando identificar dimenses apenas captveis a partir de pesquisa de campo. Os resultados, embora no-conclusivos, permitem uma compreenso mais qualificada dos processos envolvidos na constituio dos conselhos e de seu papel na conduo de polticas pblicas mais comprometidas com o ideal da governana democrtica.

Questes terico-conceituais para anlise dos conselhos

Os conselhos e a concepo de esfera pblica e deliberao Os conselhos podem ser vistos como institucionalizao setorial da esfera pblica, segundo uma concepo habermasiana? De acordo com definio pioneira de Habermas, a esfera pblica o espao da crtica argumentativa e
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deliberativa e da democratizao da autoridade e do poder poltico, distinguindo-se tanto do Estado quanto do mercado, capaz de preservar uma autonomia prpria. Um ponto importante da concepo de Habermas sobre a esfera pblica refere-se ao seu lcus: tal espao pressupe uma distino clara entre sociedade civil e Estado (HABERMAS, 1984). Os conselhos so espaos pblicos (no-estatais) que sinalizam a possibilidade de representao de interesses coletivos na cena poltica e na definio da agenda pblica, apresentando um carter hbrido, uma vez que so, ao mesmo tempo, parte do Estado e da sociedade. Distinguem-se de movimentos e de manifestaes estritas da sociedade civil, uma vez que sua estrutura legalmente definida e institucionalizada e que sua razo de ser reside na ao conjunta com o aparato estatal na elaborao e gesto de polticas sociais. O estatuto jurdico dos conselhos, concebidos como espaos de participao, de controle pblico, para a elaborao e gesto de polticas, no permite uma completa autonomia desse subsistema em relao aos outros dois (econmico e poltico), como sugere Habermas na conceituao da esfera pblica. Nesse sentido, os conselhos no so apenas locais informais de comunicao: sua composio paritria (membros governamentais e no-governamentais) e o carter constitucional definem os conselhos como parte do Estado, com todos os perigos e dilemas inerentes a esse status. Os conselhos so canais de participao poltica, de controle pblico sobre a ao governamental, de deliberao legalmente institucionalizada e de publicizao das aes do governo. Dessa forma, constituem espaos de argumentao sobre (e de redefinio de) valores, normas e procedimentos, de formao de consensos, de transformao de preferncias e de construo de identidades sociais. Tm poder de agenda e podem interferir, de forma significativa, nas aes e metas dos governos e em seus sistemas administrativos. Os conselhos, como espaos de formao das vontades e da opinio, so tambm mecanismos de ao, que inserem na agenda governamental as demandas e os temas de interesse pblico, para que sejam absorvidos, articulados politicamente e implementados sob a forma de polticas pblicas. Portanto, mais do que um canal comunicacional para ressonncia das demandas sociais, os conselhos possuem dimenso jurdica e tm poder de tornar efetivos as questes, os valores e os dilemas vivenciados no espao da sociedade civil.
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possvel pensar os conselhos (setoriais, paritrios, municipais e estaduais), recentemente definidos constitucionalmente como espaos privilegiados de participao e de interlocuo entre Estado e sociedade civil, como instncias de publicizao? Se sim, quais os elementos empricos que limitam e condicionam sua atuao como expresso da esfera pblica? Conselhos como mecanismos de accountability A noo de accountability poltica pressupe a existncia do poder e a necessidade de que este seja controlado. Isso constitui sua razo de ser. Como podemos analisar os conselhos como mecanismos de accountability? A noo de accountability horizontal, tal como formulada de forma seminal por ODonnell, aponta para a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (ODONNELL, 1998, p. 40). A accountability horizontal, entendida dessa forma, produto de uma rede de agncias, internas ao Estado, principalmente. Entretanto, o autor reconhece a existncia de outros mecanismos de controle nas poliarquias contemporneas, externas aos poderes Executivo, Legislativo ou Judicirio. ODonnell identifica aqui as vrias agncias de superviso, como os ombudsmen e as instncias responsveis pela fiscalizao das prestaes de contas (ODONNELL, 1998). O que se argumenta que a noo de accountability horizontal, embora necessria para o tema da governana democrtica, insuficiente para garantir a legitimidade necessria para o exerccio da democracia. O conceito de soberania popular, implcito na concepo da democracia, exige uma base de legitimidade que vai alm da existncia de mecanismos de checks and balances entre os rgos do governo e, tambm, dos tradicionais mecanismos de controle atravs das eleies. Uma concepo alternativa de accountability fornecida a partir de outros recortes, e configura o mbito da accountability societal. Tais perspectivas partem de uma matriz terica que privilegia a dicotomia Estado
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e sociedade civil, partilhando a idia de que o controle da sociedade sobre a ao governamental constitui uma especificidade e merece uma distino das perspectivas de accountability vertical ou horizontal, abrindo vertentes para a discusso da accountability societal. Ao apresentarem a noo de accountability societal, Smulovitz e Peruzzotti (2000, p. 7) a definem como um mecanismo de controle noeleitoral, que emprega ferramentas institucionais e no institucionais (aes legais, participao em instncias de monitoramento, denncias na mdia, etc.) e que se baseia na ao de mltiplas associaes de cidados, movimentos, ou mdia, objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questes para a agenda pblica ou influenciar decises polticas a serem implementadas pelos rgos pblicos. Entretanto, quando especificam esse conceito, os autores acabam por limit-lo em demasia, ao afirmarem que a accountability societal ativada sob demanda e dirigida para questes singulares, podendo vigiar aes governamentais (como accountability horizontal), mas no necessitando de titulaes constitucionais. Resta saber se aqueles mecanismos dotados de titulao jurdica e constitucional podem ainda ser considerados elementos de accountability societal, ou se essa caracterstica os exclui dessa categoria, como o caso dos conselhos. A noo de accountability societal incorpora novos atores, tais como associaes, ONGs, movimentos sociais e mdia. Diferentemente das accountabilities horizontal e vertical (que operam basicamente por meio do mecanismo do voto eleitoral), os agentes da accountability societal no possuem, segundo essa definio, mandato para sanes legais, mas apenas simblicas, ainda que algumas aes dessa forma de controle possam gerar sanes legais. Essa limitao da qualidade do constrangimento a ser exercido pelos mecanismos de accountability societal, retirando da a capacidade de ao direta desses mecanismos na gesto governamental, constitui, a nosso ver, uma limitao para a compreenso dos conselhos, por exemplo, como instrumentos de uma accountability ampliada. Para que a noo de accountability societal possa abranger os conselhos, torna-se necessrio reconsiderar essa definio, incorporando, nesse mbito, mecanismos que apresentem uma configurao jurdico-institucional e que no sejam apenas mobilizadores de sanes simblicas.
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Uma concepo alternativa de controle pblico fornecida por Nuria Cunill Grau (2000). A autora aponta que a influncia direta da sociedade sobre o Estado pode se dar atravs da incluso de novos atores nas instncias de deciso ou da criao de instncias institucionalizadas de mediao Estadosociedade. Nesse ponto, avana em relao delimitao de accountability dos autores antes citados. Em contraposio ao modelo convencional de participao, sustentado pelo pluralismo, que enfatiza a colaborao funcional mais do que a influncia e controle sobre o exerccio da poltica, e alm de um modelo alternativo de participao cidad que envolve o reconhecimento bsico da autonomia poltica da esfera social em relao ao Estado, a autora pergunta se possvel desenhar outros recursos que possam ser usados diretamente pela sociedade para sancionar ou forar a administrao pblica a reagir como resultado do exerccio do controle social. Parece que a autora questiona que estruturas associativas da sociedade civil sejam os nicos agentes da prtica argumentativa e autnoma, questionando a definio de accountability societal dos autores citados. A autora problematiza a ao dos mecanismos de controle institucionalizados, uma vez que guardam a necessidade de autonomia em relao s instncias estatais, mas paradoxalmente dependem do Estado para se efetivar. A prtica do controle institucionalizado mostra que o carter dos recursos disponveis de importncia fundamental para a accountability e esses recursos so, em grande parte, fornecidos pelo Estado. De acordo com a autora, toda vez que se pretende institucionalizar o controle pblico atravs da criao de rgos especiais depende-se diretamente da eficincia do controle exercido pelo prprio Estado (CUNILL GRAU, 2000, p. 19). A eficcia de novas institucionalidades, independentemente de seu poder de mobilizao, depende das oportunidades de participao e deliberao abertas pelo Estado, da transparncia e compromisso deste com princpios democrticos e participativos e com a criao de mecanismos institucionais adequados para o exerccio da accountability. Sem dvida, os conselhos locais, estaduais e nacionais constituem experincias de inovao institucional que acenam para a ampliao dos espaos de deliberao pblica, uma vez que so estruturas jurdico-constitucionais de carter permanente, com representao paritria entre Estado e
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sociedade civil e com amplos poderes de controle sobre a poltica. Portanto, mais do que expresso e mecanismo de mobilizao social, os conselhos apontam para uma nova forma de atuao de instrumentos de accountability societal, pela capacidade de colocar tpicos na agenda pblica, de controlar seu desenvolvimento e de monitorar processos de implementao de polticas e direitos, atravs de uma institucionalidade hbrida, composta de representantes do governo e da sociedade civil. O tempo de maturao de uma nova construo institucional geralmente longo e a experincia dos conselhos muito recente para permitir generalizaes conclusivas. Entretanto, o exame da participao e das aes realizadas expressa processos e lana luz sobre os resultados, ou sobre o impacto possvel de sua atuao na implementao de polticas e novas diretrizes estratgicas.

Participao e representao
Um primeiro conjunto de questes pertinentes para anlise dos conselhos refere-se dimenso da representatividade e participao. Essa questo foi abordada a partir do exame das atas, que forneceu elementos para anlise da freqncia da participao dos conselheiros estaduais e dos principais assuntos discutidos nas plenrias do Conselho Estadual de Assistncia Social (Ceas) e do Conselho Estadual dos Direitos da Criana e do Adolescente (Cedca), e tambm com base nas entrevistas e questionrios aplicados aos conselhos municipais1. Como resultado das entrevistas e questionrios, tem-se que a escolha dos representantes no-governamentais dos conselhos acontece quase sempre de forma autnoma, sem interferncia do poder pblico municipal. Os representantes so eleitos ou indicados pelas entidades, na maioria das vezes. Entretanto, no basta constatar o carter aparentemente democrtico do processo de escolha dos representantes. Cabe analisar, de fato, a qualidade da participao. O ndice de freqncia s reunies um dado relevante, na medida em que pode sugerir o grau de comprometimento e a prioridade concedida participao nos conselhos por parte das entidades no-governamentais e
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das prprias secretarias de instncias governamentais. Os resultados apontam para uma baixa presena dos atores governamentais nos momentos de deliberao dos conselhos, o que pode espelhar a pouca importncia conferida a esse mecanismo e espao de discusso coletiva sobre os rumos das polticas para a infncia e juventude e de assistncia social no Estado. Alm disso, geralmente os membros governamentais nomeados como conselheiros no tm poder real de deciso, uma vez que o processo decisrio no mbito administrativo muitas vezes no leva em considerao as discusses que acontecem nos conselhos. A participao residual de grande parte dos conselheiros governamentais pode indicar um certo descompromisso e a no-prioridade desse espao de debate no processo decisrio e na gesto da poltica. O exame da simples presena ou no dos conselheiros (e suas respectivas instituies) nas plenrias pode expressar, portanto, a natureza do compromisso institucional com o conselho, apontando para uma maior ou menor importncia atribuda a esse canal de deliberao. Uma secretaria ou entidade no-governamental, uma vez ausente (ou com participao restrita) nas reunies plenrias, abdica de seu direito de debater e, portanto, de interferir sobre as decises e encaminhamentos relativos poltica. E se o faz porque tem uma avaliao negativa a respeito da importncia do conselho ou apresenta dificuldades para uma atuao mais qualificada e efetiva. Praticamente todos os conselheiros mencionaram os enormes desafios para garantir uma presena mais ativa e ampla dos diversos segmentos sociais. No plano local, todos os entrevistados de ambos os conselhos tambm apontaram para essa questo da precariedade da participao. Para eles, a ausncia ou a presena restrita das organizaes no-governamentais (participao sempre dos mesmos) uma das principais falhas do conselho, tendo sido salientado que essa ausncia ainda mais forte no caso governamental. Nas entrevistas realizadas no nvel municipal, em todos os casos, com diferenas de grau, a fraca participao mais grave do lado dos representantes governamentais. Percebe-se que o grupo dos representantes nogovernamentais parece ter mais coeso e sintonia com a agenda da rea, demonstrando mais conhecimento das questes envolvidas do que o grupo
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dos representantes governamentais, bem como um acentuado engajamento em movimentos sociais. Pouco freqentes s reunies, os representantes governamentais ignoram as atividades desenvolvidas pelo conselho, bem como as reais atribuies do conselheiro. O fato de as reunies serem no horrio do expediente facilita a ida dos representantes governamentais, mas so enormes as dificuldades para garantir sua presena constante. Ainda que a participao de representantes no-governamentais seja relativamente maior, ela ainda bastante limitada e desigual, no plano estadual ou no nvel local. Tanto no caso da assistncia quanto no da criana e do adolescente, alguns poucos participam mais ativamente, enquanto a maioria tem uma baixa presena nas reunies plenrias. A anlise emprica mostra que certas entidades detm recursos de mobilizao maiores, capazes de atender demandas, articular agendas e interesses de maior amplitude. Esse fato ressalta no apenas a heterogeneidade, mas tambm a desigualdade no que genericamente denominado sociedade civil. As entidades no so todas iguais e nem todas (talvez muito poucas) tm condies de arcar com os custos da participao e capacidade tcnica para intervir efetivamente na agenda e nas deliberaes do conselho. Alm dos constrangimentos de tempo e financeiros, existe uma desigualdade na distribuio, entre os membros, de recursos de conhecimento, informao e competncia especializada. Ainda, as entidades precisam, freqentemente, superar prticas e vises clientelistas na relao com o Estado. Muitas vezes foi salientado nas entrevistas nos conselhos locais que grande parte das entidades busca o conselho na tentativa de conseguir recursos para financiar suas atividades, apresentando uma participao muito tmida e mesmo residual nos espaos de deliberao sobre a poltica municipal. A questo como garantir a qualidade da participao, tanto para representantes do governo quanto para representantes da sociedade civil. Para esses ltimos, trata-se de viabilizar condies, instrumentos e conhecimentos que permitam a discusso e o debate mais informado e, portanto, mais igualdade e paridade na participao. A excessiva heterogeneidade entre os participantes dos conselhos no permite que estes sejam efetivamente paritrios: membros no-governamentais e governamentais possuem disponibilidades, capacidades e conhecimentos muito diferenciados,
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o que dificulta a realizao da dimenso igualitria de participao. Para os representantes do Estado, a participao em conselhos e fruns integra suas atribuies profissionais remuneradas e o custo da participao em geral muito menor do que para os representantes de entidades da sociedade civil, para as quais difcil compatibilizar as demandas mais imediatas com as discusses de maior alcance exigidas nesses fruns de deciso. Assim, a abertura de espaos e a inovao institucional, ainda que indispensveis, no so suficientes para uma efetiva participao. Esta exige tambm a qualificao dos atores envolvidos e a democratizao das informaes a respeito dos problemas, aes e financiamento das polticas sociais. Produo, disponibilidade e acesso informao so dimenses que no podem estar restritas discricionariedade do governo. O problema da assimetria informacional continua sendo um entrave para um melhor desenvolvimento dos conselhos. Atores sociais com capacidade de interveno diversa recolocam a assimetria da participao de outra forma. Os membros das entidades so efetivamente representativos de foras autnomas e expresso de vontades sociais? As exigncias de conhecimento minimamente especializado acabam por, paradoxalmente, favorecer a incluso (nos conselhos) de indivduos mais bem capacitados, com mais recursos e que nem sempre constituem a expresso viva, ou mais direta, das foras sociais mais atuantes ou a expresso de sua pluralidade. Quanto aos assuntos tratados nas plenrias dos dois conselhos, a anlise mostra que grande parte das discusses foi direcionada para o exame de questes internas aos conselhos, tendo como foco sua estruturao. Como se pde verificar, em ambos os conselhos as discusses plenrias focalizaram o debate de temas relacionados sua organizao e estruturao interna. Esse ponto, longe de ser trivial, indica uma dificuldade de os conselhos cumprirem, de forma mais efetiva, seu papel constitucional.

Desempenho institucional
A atuao efetiva dos conselhos de suma importncia para avaliar os desafios com que se deparam essas novas institucionalidades para cumprir as diretrizes legais. Quanto ao desempenho institucional, o questionrio
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aplicado possibilitou dois eixos de consideraes. No primeiro, o respondente assinalava quais aes foram executadas. No segundo, foram formuladas perguntas com respostas abertas sobre a primeira, segunda e terceira ao principal realizada pelo conselho. Interessava saber no apenas o que havia sido feito, mas tambm qual era a prioridade. As mais importantes atribuies dos conselhos, de acordo com as legislaes, regulamentos, princpios e diretrizes, no foram, para a maioria dos conselhos da criana e do adolescente, executadas. Para o primeiro conjunto de perguntas, quase um tero no implantou conselhos tutelares, uma das principais prerrogativas constitucionais dos conselhos de direitos. Mais da metade dos conselhos no elaborou um diagnstico sobre a situao da criana e do adolescente, quase 60% no determinaram as diretrizes para as polticas de atendimento relativas s medidas de proteo e 65% no elaboraram diretrizes para a adoo de medidas socioeducativas. A grande maioria, mais de 63% dos conselhos, nem mesmo promoveu cursos ou seminrios para capacitao dos representantes, e quase 67% no formularam programas relativos s diretrizes de educao e sade, por exemplo, atribuio central dos conselhos de acordo com as diretrizes do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda). Existe uma patente fragilidade de mecanismos institucionalizados de controle sobre a execuo das polticas, e os nmeros indicam a distncia entre as competncias estabelecidas legal e juridicamente para os conselhos e os resultados de sua implantao em processos sociais e institucionais complexos. Ao lado da dificuldade de efetivar a participao, a anlise das atividades realizadas pelos conselhos locais mostra que um percentual deles, ainda reduzido, desenvolve aes especficas do papel dos conselhos. Quando se trata de atribuies dos conselhos, o que mencionado refere-se s atividades-fim da poltica, o atendimento direto de casos de violao de direitos, distanciando-se, portanto, de uma atuao mais no mbito da advocacy e da formulao de diagnsticos e diretrizes da poltica, de accountability e de controle pblico sobre a ao governamental. Alm da assimetria informacional, falta aos conselhos a posse e o uso de instrumentos que permitam a efetivao de sua dimenso normativamente deliberativa. O fato de o Executivo no considerar o conselho
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co-gestor da poltica definitivamente mina o poder constitucionalmente sancionado dos conselhos. Em praticamente todos os conselhos locais pesquisados, os representantes no conhecem as condies dos fundos, os recursos que possuem e a que se destinam. Essas informaes permanecem restritas, na quase totalidade dos casos, ao Executivo municipal, quando no exclusivamente ao prefeito. Embora as determinaes constitucionais faam dos conselhos os gestores dos fundos, na realidade eles sabem muito pouco sobre esse assunto. Alm disso, os fundos no so objeto de polticas explcitas de captao de verbas, e, pelo que declaram os entrevistados, no existem recursos sobre os quais os conselhos poderiam deliberar. O caso da assistncia apresenta uma dinmica prpria, uma vez que os recursos do governo federal so repassados aos fundos municipais para o custeio dos antigos convnios da LBA. As verbas so mnimas e j vm destinadas ao pagamento per capita de algumas entidades, no tendo o conselho poder para alterar essa destinao. Algumas entrevistas reforam a idia de que os conselhos de assistncia vm sendo criados, junto com os fundos, exclusivamente para receber per capita dos convnios da extinta LBA. Os planos, tambm instrumentos necessrios para o repasse dos recursos, so produzidos por assistentes sociais para vrios municpios, sem nenhum diagnstico sustentando as iniciativas, de forma pouco pertinente realidade municipal. A eficcia dos conselhos depende das oportunidades de participao e deliberao abertas pelo Estado e da transparncia e compromisso deste com princpios democrticos e participativos. Essa questo nos remete para o exame da intrincada e complexa relao dos conselhos com o Executivo municipal.

Autonomia e dependncia: o difcil equilbrio

Depois de dez anos do Estatuto da Criana e do Adolescente e quase sete anos da promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social, onde estamos? Claro que o tempo transcorrido pouco para esperarmos resultados sedimentados, mas os obstculos encontrados na prtica para efetivao do potencial de emancipao dos conselhos sinalizam que, para ser efetiva, a accountability societal requer uma sociedade civil organizada e capaz de exercer influncia sobre o sistema poltico e sobre as burocracias pblicas,
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fortalecendo a dimenso associativa da cidadania. Alm disso, a performance dos conselhos tem uma ligao intrnseca com a qualidade do governo municipal. A questo dos recursos controlados pelos agentes tempo, informao, capacidade tcnica etc. configura-se como elemento central para a anlise dos conselhos e de seu potencial como instrumento de accountability societal. Ao se analisar empiricamente os conselhos municipais, tem-se um cenrio desalentador: queixas comuns de falta de recursos, de precariedade das instalaes fsicas, do carter marginal que o conselho ocupa no poder municipal, da baixa presena dos representantes nas reunies plenrias, das dificuldades do exerccio da deliberao, entre outras. Parece claro que o funcionamento dos conselhos depende de suas condies fsicas, materiais e institucionais. A realidade na maioria dos municpios pesquisados mostra que nem sempre os conselhos apresentam as condies mnimas de subsistir, o que espelha um baixo grau de institucionalizao e uma fraca autonomia dos conselhos e sua dependncia excessiva do Executivo municipal. Na maioria dos casos, os conselhos funcionam em salas cedidas no espao da prefeitura, com uso de recursos como telefone, material de consumo, etc. tambm pertencentes ao Executivo municipal. Se o governo reconhece a relevncia do trabalho desenvolvido pelos conselhos, existe alguma chance de estes funcionarem. Se no existe esse reconhecimento, no h qualquer condio de o conselho subsistir. Tais questes corroboram as tenses entre a dimenso formal legal e a atuao de fato dos conselhos. Ainda que a autonomia em relao ao Estado seja necessria para viabilizar o exerccio do controle por parte de agncias institucionalizadas, a eficincia destas depende, e muito, da atuao do Estado. Essa questo tem a ver com a autonomia necessria para que os conselhos possam efetivar o controle da sociedade sobre o governo e com o grau de abertura deste para uma prtica efetivamente democrtica. Sem essa permeabilidade do Estado, fica difcil para os conselhos se constiturem como expresso da esfera pblica e como canal de comunicao entre Estado e sociedade. Como Nuria Cunill Grau (2000) aponta, um certo nvel de autonomia em relao ao Estado torna-se necessrio para viabilizar o exerccio do controle por parte de agncias institucionalizadas, sendo que a eficincia
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depende, e muito, da atuao do Estado. A anlise emprica sugere fortemente a profunda dependncia, para um efetivo funcionamento dos conselhos, do aparato governamental. A questo da autonomia remete, portanto, dimenso da efetividade do poder de deciso dos conselhos. A perspectiva dos conselhos como espaos de poder implica alteraes no desenho institucional e na estrutura do poder estatal. Para que o conselho seja efetivamente um espao de deciso e de controle social das aes do Estado, necessrio que o sistema administrativo considere novas questes em sua agenda, que apresente uma efetiva disposio para partilhar o poder de deciso e o controle da implementao das polticas, que altere sua lgica de funcionamento e sua racionalidade, incorporando na formulao e gesto de polticas sociais as demandas sociais canalizadas a partir da participao de diversos atores da sociedade civil. Para implementar tais mudanas, necessrio que se explicite um projeto municipal que considere os conselhos canais efetivos de participao, garantindo uma presena mais qualificada de organizaes e secretarias comprometidas com a consolidao de mecanismos de participao e deliberao suficientemente adaptados e abertos para viabilizar uma comunicao efetiva entre Estado e sociedade. Nem sempre essa abertura de todo possvel. As instituies, principalmente as ligadas ao aparato estatal, oferecem resistncias de diversas ordens no que se refere a mudanas em sua lgica interna e em seus mtodos de ao. Em sua maioria, esto organizadas para agir de forma verticalizada, setorializada e especializada. O foco na intersetorialidade uma diretriz acertada. Ao buscar a articulao horizontal das polticas e programas municipais, a perspectiva da intersetorialidade aponta em direo contrria fragmentao, verticalizao e excessiva setorizao das polticas, marcas caractersticas do aparato institucional das administraes pblicas ainda predominantes no Pas. Tal estratgia permite resultados mais significativos quanto ao impacto e sustentabilidade dessas polticas, evitando sobreposio de aes e garantindo s mesmas maior organicidade. Para viabilizar a horizontalidade, contudo, muitos so os limites. A lgica setorial expressa-se na cultura organizacional fruto da diversidade
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de secretarias e de programas especializados , assim como nos mecanismos de destinao dos recursos. A maioria dos repasses, principalmente nas reas de sade, educao e assistncia social, acaba por fortalecer aes setoriais. Conseguir essa articulao, inclusive do ponto de vista financeiro, no algo simples e demanda um longo prazo. Na questo do financiamento, h necessidade de uma nova lgica de interveno no desenho e oferta dos servios sociais, possibilitando ampliar o impacto do gasto social, racionalizando procedimentos e somando esforos de reas diversas. No que se refere s mudanas necessrias no sistema administrativo para que seja ampliado o impacto dos conselhos, muitos desafios permanecem. Um deles tem a ver com a fragmentao dos conselhos. Em um mesmo municpio podem coexistir conselhos setoriais diversos, o que dificulta, por sua vez, uma articulao das polticas locais. Tal constrangimento cria dificuldades de participao, uma vez que usualmente no existem pessoas, quadros e entidades em nmero suficiente para uma representao qualificada em vrias instncias de deliberao. Tem-se, assim, o desafio urgente de buscar mecanismos de integrao dos conselhos, de forma a minimizar os efeitos perversos de sua fragmentao.

Concluses
Como tipo ideal, e tambm como uma utopia possvel, os conselhos contribuem para aproximar o governo dos cidados e para o enfraquecimento das redes de clientelismo, trazendo alianas e conflitos de interesse para esferas pblicas de deciso; permitem maior grau de acerto no processo de tomada de decises; ajudam na identificao mais rpida de problemas e na construo de alternativas de ao; aumentam a transparncia administrativa e pressionam as diversas reas do governo em direo a aes mais integradas. De forma geral, os resultados da pesquisa apontam para uma singela constatao, no desprovida, porm, de importncia. Ao lado da dificuldade de efetivar a participao, a anlise das atividades realizadas pelos conselhos mostra que um percentual ainda reduzido deles desenvolve aes especficas de advocacy ou de definio de diretrizes, elaborao de diagnsticos e capacitao de conselheiros. Grande parte executa tarefas que no
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constituem as atividades-ncleo dos conselhos, que so o motivo maior de sua criao. Inmeras respostas poderiam ser oferecidas para justificar a ainda relativa debilidade da atuao dos conselhos nas polticas aqui consideradas. Em vez de ressaltar apenas a importncia poltica desses novos construtos institucionais para a democratizao das polticas, cabe lembrar as dificuldades que os conselhos encontram, na prtica, para exercer esse papel. Os desafios para que os conselhos sejam de fato o canal de expresso de uma demanda organizada da sociedade, atuando como mecanismos de accountability (controle pblico sobre a ao do Estado) e de participao cidad, esto ainda longe de ser superados para a grande maioria dos conselhos municipais. A questo dos recursos controlados pelos agentes tempo, informao, capacidade tcnica, etc. configura-se como elemento central para a anlise dos conselhos e de seu potencial como instrumento de accountability societal. Entre as potencialidades dos conselhos e a sua efetividade na formulao e controle dessas polticas, h uma longa distncia a ser percorrida. A anlise emprica demonstra que ainda necessrio superar muitas barreiras para que os conselhos efetivem seu papel, corroborando as tenses entre a dimenso formal e legal e a atuao efetiva dos conselhos. De fato, no se pode desconsiderar que os mecanismos de acompanhamento, por parte dos conselhos, da execuo das polticas so ainda frgeis e a capacidade de intervir no rumo das polticas nos municpios ainda bastante limitada, dependente de condies sociais, polticas e institucionais ainda no totalmente exploradas e identificadas. Alm do grau de induo e permeabilidade do poder pblico municipal s demandas e aos canais de deliberao existentes, a efetiva atuao dos conselhos depende de outros fatores, como efervescncia da vida associativa e participativa local e o quantum de capital social disponvel e em uso. Essa efetividade tem relao com os recursos que os conselhos controlam e com o perfil e a trajetria pessoal e profissional dos atores envolvidos, sinalizando a extrema dificuldade para identificar as variveis determinantes do grau de desempenho dos conselhos. Tem-se como hiptese, contudo, que a efetivao do potencial de emancipao dos conselhos requer uma sociedade civil organizada e capaz de exercer influncia sobre o sistema poltico e
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sobre as burocracias pblicas, fortalecendo a dimenso associativa da cidadania. Alm disso, a performance dos conselhos tem uma ligao intrnseca com a qualidade do governo municipal. A descentralizao da assistncia social e das polticas sociais de forma geral, diretriz constitucional presente na retrica de praticamente todos os atuantes na poltica, no ocorre por decreto nem se resolve automaticamente em decorrncia das garantias legais. Estabelecer de forma clara e detalhada as competncias de cada esfera de governo no financiamento da poltica, cumprir o oramento previsto, garantir repasses de fundo a fundo constituem alguns dos mais urgentes desafios para a efetivao das polticas de assistncia e para infncia e adolescncia. Isso sem falar na efetivao necessria do papel dos fundos municipais, estaduais e nacional , instituies criadas formalmente e que no conseguem aglutinar recursos estveis governamentais nem captar recursos da sociedade. Um caminho de democratizao foi constitucionalmente aberto pela Constituio Cidad de 1988. Passados mais de 13 anos, os principais obstculos para uma atuao mais consistente dos conselhos esto ligados s dificuldades para realizar e ampliar a participao, viabilizar o envolvimento e o compromisso de atores centrais, tanto governamentais quanto nogovernamentais, e instituir mecanismos de controle e deliberao efetivos, o que daria condies para que a dimenso igualitria e deliberativa do conselho pudesse, de fato, garantir maiores nveis de eficincia, efetividade e eqidade nas polticas sociais.

Nota
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Foram realizadas ao todo 52 entrevistas em nove municpios mineiros, sendo 33 do conselho da criana e 19 do conselho da assistncia. Foram entrevistados 18 representantes nogovernamentais e 15 membros governamentais nos conselhos da criana e oito membros no-governamentais e 11 governamentais para o caso dos conselhos de assistncia. Quanto aos questionrios, estes foram remetidos diretamente aos conselhos da criana ou a prefeituras municipais de 723 municpios em Minas Gerais, considerando os dados do IBGE para 1990. Dos 238 municpios que responderam aos questionrios, 111 possuem Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente. Alm disso, foram analisadas e sistematizadas todas as atas das plenrias realizadas nos dois conselhos estaduais: 21 do Ceas e 94 do Cedca. 165

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Referncias bibliogrficas
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Carla Bronzo Ladeira Carneiro doutora em Sociologia e Poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais. Professora da Escola de Governo, Fundao Joo Pinheiro, Minas Gerais. Atua como professora e pesquisadora na rea de polticas sociais, em especial polticas de proteo social, de superao da pobreza e assistncia social. Texto originalmente publicado em: CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira. Conselhos de polticas pblicas: desafios para sua institucionalizao. Revista de Administrao Pblica (RAP). Rio de Janeiro 36, n. 2, pp. 277-292, mar./abr. 2002. Reimpresso autorizada pela autora e pela Revista de Administrao Pblica (RAP). 166