EL PRINCIPIO DE IMPULSO DE OFICIO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PRINCIPLES OF OFFICIAL IN ADMINISTRATIVE PROCEDURE

AMERICA LOURDES ALEGRIA CASTILLO ESTUDIANTE DE DERECHO Escuela Profesional de Derecho Universidad Catlica Los ngeles de Chimbote Ciclo de estudios: III Lulex124@hotmail.com

REA DE ESTUDIO: Derecho Procesal Administrativo METODO EMPLEADO: Analtico

Chimbote, julio 25 de 2013 _______________________________________________________________ Resumen El artculo aborda el tema de los principios de impulso de oficio y de verdad material en el marco de los fines y objetivos que cumplen los principios del procedimiento administrativo contenidos en la Ley del Procedimiento

Administrativo General. Asimismo, presenta las caractersticas y elementos constitutivos ms significativos de cada principio, as como la vinculacin que cada uno tiene para con el personal de la administracin pblica como encargada de instruir y resolver cada procedimiento administrativo con celeridad, certeza y veracidad.

Palabras claves Principios del procedimiento administrativo principios generales del Derecho principio de impulso de oficio inicio del procedimiento conclusin del procedimiento

Abstract This article addresses the principles of official initiative and material truth under goals and purposes framework that complies with principles of administrative procedure, contained in General Administrative Procedure Law. Furthermore features and most significant constituent elements of each principle are presented in this article, as well as the connection of each one of them with Public Administration employees since they are in charge of instructing and resolve each administrative procedure with speed, certainty and truthfulness.

Keyword Principles of administrative procedure General Principles of Law Principle of Official Initiative Initiation of proceeding Conclusion of procedure.

INTRODUCCION La Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley N 27444), tiene una denominacin que felizmente no es gratuita, ni casual. En efecto, tanto como que se trata de una norma general, entendida por su carcter de genrica en su mbito de aplicacin para la administracin pblica y los administrados, advertimos que es general por la importante influencia que empieza a marcar en el ordenamiento jurdico administrativo a partir de su vigencia. De esta manera, las leyes aprobadas por el Congreso de la Repblica, as como los decretos legislativos aprobados por el Poder Ejecutivo se han adicionado a dicho ordenamiento, sin dejar de tener en cuenta los contenidos y alcances de una importante norma legal como es la Ley del Procedimiento Administrativo General, publicada el 11 de abril de 2001 y que se encuentra vigente a partir del 11 de octubre del mismo ao. Los contenidos y alcances de la Ley del Procedimiento Administrativo General, ciertamente, presentan aspectos e instituciones jurdico-administrativas de gran avanzada e inters para el Derecho administrativo, entre las que destaca, sin lugar a dudas, el tema de los principios del procedimiento administrativo. En primer lugar, corresponde sealar que los principios del procedimiento administrativo general son aplicables a todos los procedimientos

administrativos que son de cargo de las entidades pblicas en su aplicacin cotidiana con los administrados, con lo que se instrumentalizan las garantas que establece el ordenamiento constitucional. En segundo lugar, es menester indicar que los mismos principios no solo tienen una aplicacin intrasistmica, sino que, ms bien, se irradian a todo el ordenamiento jurdico administrativo

que rige el funcionamiento de la administracin pblica en trminos de estructura organizacional. En esa lnea de razonamiento, los principios del procedimiento administrativo general coadyuvan a explorar soluciones y mecanismos de actuacin administrativos totalmente compatibles con los fines legales y estatutarios de las entidades pblicas, lo cual se configura a favor de la defensa de los derechos constitucionales y legales de los ciudadanos que recurren a los servicios y prestaciones que realiza la administracin pblica. MORN, U. (2003), nos seala que: en materia de procedimientos, resulta imposible que el legislador lo prevea todo, por lo que los principios, por ser tales, generarn insumos jurdicos de interpretacin, que, a su vez, se reflejarn en las mejores prcticas administrativas, y en la jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional.(1) Asimismo, de los principios del procedimiento administrativo se ha escrito que los procedimientos administrativos son una proyeccin de los principios generales del Derecho

I.

NOCIONES GENERALES DEL TEMA.

PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Y PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO OCHOA, C. (2002), seala: Como cuestin preliminar debe precisarse el concepto de principios procedimentales. Para algunos prevalece un enfoque axiolgico, para otros predomina un enfoque descriptivo de las directrices bajo las cuales el legislador ha normado el procedimiento. Asumimos, el criterio de

que los principios del procedimiento como los principios generales del derecho en su versin procedimental. (2) OCHOA, C. (2002), nos dice: Si asumiramos el enfoque descriptivo, se asumira como principios del procedimiento administrativo a las opciones o soluciones tcnicas adoptadas por el legislador y plasmadas en la ley. Entonces tendramos que resignarnos a reconocer como tales a una serie de pseudoprincipios (3) Consideramos que los principios generales del derecho no son mximas empricas o formulas rituales sino principios ontolgicos que surgen de la praxis jurdica y que han sido codificados o incorporados a las leyes. Definicin: En la administracin pblica confluyen un conjunto de recursos humanos, de diversas profesiones y distintas especialidades. Algunos profesionales se encuentran vinculados ms que otros en instruir procedimientos

administrativos, generar documentos o proyectar normas legales internas, as como en realizar actividades de atencin al pblico usuario. Ms all de matices de funciones y los cargos que cada uno ostente al interior de la administracin pblica, lo cierto es que todos ellos deben tener un conocimiento ms que bsico de los principios que rigen la funcin pblica y consiguientemente de los que sustentan el Derecho administrativo JIMNEZ. R, (2011), establece que: El principio de impulso de oficio determina, precisamente, que el procedimiento contine hasta que la solicitud del administrado se resuelva correcta y oportunamente. Los procedimientos administrativos especiales presentan etapas en las que se realizan actos preparatorios, informes prerresolutivos, entre otros, por lo que es posible que el

caso concreto presente algunas situaciones que no puedan ser resueltas por el funcionario a cargo del procedimiento en cuya instancia discurre el procedimiento. Qu hacer en estos casos? El hecho concreto puede determinar que se recurra a una instancia interna de la cual se obtenga un informe o una opinin especializada y relacionada siempre con el tema o el hecho en cuestin. (4) BREWER, A. (2011), indica lo siguiente: En la ley peruana tambin se estableci el principio del impulso de oficio, al establecer el artculo 4.1.3 que las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolucin de las cuestiones necesarias. Se trata de un principio derivado del principio de la oficialidad, tambin denominado principio inquisitivo, conforme al cual, como lo establece en la ley argentina, corresponde a la administracin, la impulsin e instruccin de oficio, sin perjuicio de la participacin de los interesados en las actuaciones. Este principio tambin est establecido como principio del procedimiento administrativo en la ley de Bolivia (artculo 4n), y la misma expresin se encuentra en las leyes de Brasil (artculo 29) y de Costa Rica (artculo 222) y, en sentido similar, se desarrolla en la ley del Per (artculo 159). (5)

II. PRINCIPIO DE LA OFICIALIDAD La Fundacin KONRAD-ADENAUER-STIFTUNG (2009) seala que: Siendo el procedimiento administrativo bsicamente, como se ha dicho, un asunto de la Administracin, uno de los principios generales establecidos en las leyes de procedimiento administrativo es el principio de la oficialidad, derivado adems

del

carcter

del

procedimiento

administrativo

como

asunto

de

la

Administracin. (6)

III.

EL PRINCIPIO DE LA INICIATIVA DE OFICIO Ello implica que adems de los casos en los cuales la Administracin puede iniciar de oficio una actuacin, si bien es posible y comn que el administrado tenga derecho a participar en el procedimiento, por ejemplo, instado a la Administracin para iniciar su actividad siendo esta, en definitiva, un asunto de esta ltima, una vez desencadenado el procedimiento administrativo, el desarrollo y movilizacin del mismo est a cargo de la propia Administracin. Ahora bien, este principio de la oficialidad comprende otros aspectos fundamentales conforme a los cuales se puede sistematizar el anlisis de todas las normas de las leyes latinoamericanas en la materia; y estos son: el principio de la iniciacin de oficio (iniciativa oficial), es decir, la posibilidad de que el procedimiento se inicie.

IV.

PRINCIPIO DE LA IMPULSIN DE OFICIO El principio de la oficialidad, derivado del principio de la legalidad objetiva, tiene como primera hiptesis la impulsin de oficio del procedimiento. En efecto, si bien el procedimiento puede ser iniciado de oficio o a peticin de parte, la impulsin de ste corresponde en todos los casos a la administracin. Ello es as porque en la actuacin de los rganos administrativos no debe satisfacerse simplemente un inters individual sino tambin un inters colectivo, y el propio inters administrativo: De all que la inaccin del administrado no pueda determinar en ningn caso la paralizacin del

procedimiento. Por ello nos parece desaconsejable proyectar la creacin legislativa de una tal caducidad o perencin de instancia, pues es muy difcil que la paralizacin de un procedimiento pueda ser debida a actos del particular ya que, normalmente, su continuacin no depende de la voluntad del particular. Y, por supuesto, es errado pretender aplicar por analoga, en ausencia de normas expresas, la institucin procesal de la perencin de instancia: Si la ley expresamente no lo determina, la institucin procesal mencionada es inaplicable, pues, como decimos, el principio imperante en el procedimiento administrativo no es la impulsin de las partes, sino la impulsin de oficio, principio ste a nuestro juicio incompatible con el de la perencin o caducidad de instancia.

V.

EXCEPCIONES AL PRINCIPIO DE LA IMPULSIN DE OFICIO GORDILLO, A. (1964), seala que: El principio de la impulsin de oficio, desde luego, no significa que toda impulsin procesal deba proceder de la administracin: En todos aquellos casos en que la iniciacin del procedimiento depende del particular (reclamaciones, recursos), es evidente que el impulso inicial lo provee el particular, aunque luego de ese acto del particular retoma su aplicacin el principio general, y la continuacin del procedimiento se rige otra vez por el principio de la impulsin de oficio. (7)

VI.

PRINCIPIO DE OFICIOSIDAD VARGAS, K. (2008), en la Revista Jurdica de Seguridad Social nos dice que: Se refiere a la facultad dada a la Administracin para ordenar y efectuar actos

dentro de un procedimiento, aunque stos no hayan sido expresamente solicitados por alguna de las partes. (8) DROMI, J. (1983), por medio del principio en comentario seala que: incumbe a la autoridad administrativa dirigir el procedimiento y ordenar la prctica de cuanto sea conveniente para el esclarecimiento y resolucin de la cuestin planteada. El principio de oficialidad es el que domina el procedimiento administrativo. (9)

1. ALCANCES DEL PRINCIPIO DE IMPULSO DE OFICIO. JIMNEZ, R. (2011) seala que: El inters en concluir un procedimie nto administrativo no solamente alcanza al administrado, sino tambin a la administracin pblica. Algunos procedimientos sern ms complejos que otros, o algunos sern ms sencillos, sobre todo cuando tengan un alto componente de operatividad en el otorgamiento o reconocimiento del derecho del administrado. No resolver un procedimiento administrativo o resolverlo tardamente genera un pasivo en la gestin pblica administrativa de la entidad. Pero tambin puede generar responsabilidad o efectos procesales diferentes a los que por su propio contenido podra tener. Si la entidad concluye con la resolucin de los procedimientos a su cargo, tendr menos carga procesal pendiente, menos reclamos y mayor tiempo para atender otras actividades. (10) Claro est que no todas las entidades pblicas tienen igual carga procesal, ni en nmero ni en complejidad. Es por ello que el principio de impulso de oficio constituye, adems de un principio jurdico, un insumo para que la administracin pblica en general implemente todos los mecanismos de

organizacin y simplificacin administrativa que se encuentren a su disposicin. De esta forma, las autoridades administrativas impulsarn de oficio el procedimiento y ordenarn la realizacin o la prctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y la resolucin de las cuestiones planteadas. Por lo tanto, la continuidad del procedimiento administrativo no depender del administrado, sino, esencialmente, de la autoridad

administrativa.

2. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS. a. Aplicacin obligatoria Los principios del procedimiento administrativo vinculan a las entidades pblicas no solamente por estar contenidos en la Ley de Procedimiento Administrativo General, sino tambin y sobre todo, en nuestra opinin por constituir el fundamento rector de la actuacin administrativa, por el cual la administracin pblica tiene la obligacin de atender los petitorios y reclamos que son planteados por los administrados. MORON, J. (2001) cuando comenta el artculo 75, inciso 2, de la Ley del Procedimiento Administrativo General: se trata de un refuerzo del carcter vinculante de los principios del procedimiento administrativo consagrados en el artculo 4 del ttulo preliminar, con el objetivo de establecer ntidamente que no solo constituyen elementos integradores en caso de vacos, de referentes interpretativos, de defectos normativos o en lo relacionado al desarrollo ulterior de la normativa, sino que son verdaderas obligaciones de ineludible cumplimiento para las autoridades administrativas. El autor nacional agrega que, como tal, el principio de impulso de oficio entre otros se convierte en

deber de actuacin permanente para las autoridades, con lo cual estas quedan sujetas a la responsabilidad consiguiente. (11) b. Deber de impulso y direccin del procedimiento por la administracin La Ley del Procedimiento Administrativo General seala tambin que la autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuacin que fuese necesaria para su tramitacin, as como superar cualquier obstculo que se oponga a la regular tramitacin del procedimiento. Un aliado material de este principio entre otros debe ser el uso frecuente de las tecnologas de la informacin a nivel institucional, as como tambin a nivel inter-institucional; es decir, la interconexin que debe tener toda entidad con otras bases de datos pblicas, con lo cual se puede recabar la informacin correspondiente para impulsar el procedimiento, al mismo tiempo que se genera certeza en las decisiones. El principio de impulso de oficio no solo debe proyectar programticas buenas intenciones para el debido procedimiento, sino que debe contar con un soporte material que haga ms viable y eficaz el desarrollo de los procedimientos administrativos a cargo del personal de la administracin pblica. c. Conclusin del procedimiento administrativo El principio de impulso de oficio no solamente debe conllevar a la realizacin de actuaciones tipo las que, por lo dems, son necesarias y tiles, sino que es su labor que todas ellas se conduzcan, eficientemente, a la etapa resolutiva. El procedimiento administrativo debe concluir por regla general mediante resolucin o manifestacin expresa de la administracin. Con ello, se atiende el inters del particular, al mismo tiempo que la entidad cumple con sus funciones legales y estatutarias.

La excepcin ser que el procedimiento sea resuelto mediante la aplicacin procesal del silencio administrativo positivo por accin de la parte interesada. Esta ser una manifestacin de cmo el principio de impulso de oficio no ha sido activado debida y oportunamente. Pero lo anotado tambin debe constituir un momento de reflexin y de anlisis sobre la razn por la cual el procedimiento no fue resuelto por los rganos competentes de la

administracin en los plazos establecidos por la normatividad correspondiente. d. Procedimientos excluidos del principio de impulso de oficio Si bien es cierto que la realizacin del inters pblico constituye el componente esencial de la administracin pblica, no lo es menos que existen diversos procedimientos cuyos resultados interesan significativamente a la parte solicitante. As pues, por ejemplo, la Ley del Procedimiento Administrativo General regula la figura de las peticiones graciables, entendidas como aquellas que pretenden satisfacer un inters individual o el de varias personas con nexo comn, como puede ser el caso de las solicitudes de donacin que se formulan ante una entidad pblica. La peticin, en este caso, interesa esencialmente a la parte que formula el pedido. Otros casos pueden ser el procedimiento registral inscripcin a peticin de la parte interesada de obtener un determinado ttulo, el procedimiento de solicitud de duplicado de documento nacional de identidad, o el procedimiento de venta directa de un predio estatal que se tramita ante una entidad pblica.

VII.

CONCLUSIONES El procedimiento debe ser impulsado de oficio en todos sus trmites. La administracin tiene la obligacin y responsabilidad de dirigir el procedimiento,

ordenando que se practique todas las diligencias necesarias para dictar la resolucin. Es responsabilidad de tramitar el procedimiento a los titulares del rgano y el personal que est a su cargo. Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realizacin o prctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolucin de las cuestiones necesarias El principio de impulso de oficio no solamente debe conllevar a la realizacin de actuaciones, sino que es su labor que todas ellas se conduzcan, eficientemente, a la etapa resolutiva. El principio de la oficialidad, derivado del principio de la legalidad objetiva, tiene como primera hiptesis la impulsin de oficio del procedimiento.

VIII.

FUENTES BIBLIOGRAFICAS

1.

MORN URBINA, J. (2001). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. (p. 24). Per Lima, Gaceta Jurdica.

2.

OCHOA CARDICH, C. (2002), Los Principios del Procedimiento Administrativo en la Ley del Procedimiento Administrativo General. Per (pp. 127), Editora Jurdica Grijley E.I.R.L.

3. 4.

OCHOA CARDICH, C. (2002). Ob. Cit. (pp. 128). JIMNEZ MURILLO, R. (2011). Los principios de impulso de oficio y verdad material en el procedimiento administrativo. (pp. 193). Per. Derecho PUCP.

5.

BREWER CARAS, A. (2011). La regulacin del procedimiento administrativo en Amrica Latina con ocasin de la primera dcada (2001-2011) de la Ley de

Procedimiento Administrativo General del Per (ley 27444). (pp. 61-62). Per. Derecho PUCP. 6. KONRAD-ADENAUER-STIFTUNG e. V. (2009). Procedimiento y justicia administrativa en Amrica Latina. (pp. 189). Alemania. Fundacin Konrad Adenauer. 7. GORDILLO, A, (1964), Administracin, y Fundacin de Derecho Administrativo, (p. 3), Montevideo La Revista de Derecho, Jurisprudencia. 8. VARGAS LPEZ, K. (2008). Principios del Procedimiento Administrativo Sancionador. (pp. 62). Argentina. REVISTA JURDICA DE SEGURIDAD SOCIAL. 9. DROMI, J. (1983), Instituciones del Derecho Administrativo. (pp. 509), Argentina: Editorial Astrea. 10. 11. JIMNEZ MURILLO, R. (2011). Ob. Cit. (pp. 194). MORN URBINA, J. (2001). Ob. cit., (pp. 218)