INFLUNCIA DOS GASTOS PBLICOS NO CRESCIMENTO ECONMICO DOS MUNICPIOS DO CEAR

Jair Andrade de Arajo -Doutor em Economia e Professor do curso de graduao em Economia da UFC/Sobral. E-mail: jairandrade@ufc.br. Telefone: (085) 91747491 Vitor Borges Monteiro -Mestre em Economia e Professor do curso de graduao em Economia da UFC/Sobral. E-mail: vimonteiro5@hotmail.com Cristina Arago Cavalcante -Economista pela UFC/Sobral. E-mail: cris-aragao@hotmail.com

CLASSIFICAO JEL: H59

INFLUNCIA DOS GASTOS PBLICOS NO CRESCIMENTO ECONMICO DOS MUNICPIOS DO CEAR

RESUMO

O presente trabalho tem o intuito de explanar o tema dos gastos pblicos e sua relao com o crescimento econmico, trazendo uma reviso da literatura nacional, da internacional e uma anlise da influncia de algumas despesas por funo sobre o crescimento econmico nos municpios cearenses. Tais despesas seriam com: administrao e planejamento; legislativo; custeio com pessoal; assistncia e previdncia social; e sade e saneamento. Para essa anlise, foram utilizados dados em painel de uma amostra de 73 municpios dos 184 municpios cearenses no perodo de 2002 a 2005, em uma abordagem dinmica de acordo com Arellano Bond (1991). E como modelo terico, adotou-se uma extenso da funo de produo de Barro (1990). Seu objetivo justamente tentar encontrar para os municpios cearenses, quais tipos de gastos estariam influenciando seu crescimento econmico (PIB per capita municipal). Os dados em estudo foram obtidos junto ao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, ao Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear IPECE, e ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica- IBGE. Palavras-chave: finanas pblicas; gastos pblicos; crescimento econmico; PIB e municpios cearenses.
ABSTRACT This paper aims to explain the theme of public expenditures and their relationship with economic growth, bringing an approach to national and international literature and an analysis of the influence of certain expenses by function on economic growth municipalities in Cear. Such expenses would be with: administration and planning, legislative, costing personnel, assistance and welfare, and health and sanitation. For this analysis, we used panel data from a sample of 73 municipalities out of 184 municipalities in Ceara in the period 2002 to 2005, in a dynamic approach according to Arellano and Bond (1991). And as a theoretical model, we adopted an extension of the production function of Barro (1990). Your goal is just trying to find the municipalities of Cear, what types of expenditures would be influenced positively or negatively on economic growth (GDP per capita municipal). The data in this study were obtained from the Institute of Applied Economic Research - IPEA, the Institute for Research and Economic Strategy of Ceara - IPECE, and the Brazilian Institute of Geography and Statistics-IBGE. Keywords: public finance, public spending, economic growth, GDP and municipalities in Ceara.

1 INTRODUO Gasto pblico um dos temas mais importantes em finanas pblicas e tambm um dos principais alvos das crticas dos economistas que defendem maior eficincia. Ter conhecimento de como melhor alocar os recursos do governo de grande utilidade a toda sociedade, e para isso toma-se o produto interno bruto (PIB) de uma economia como forma de acompanhar a eficincia dos gastos governamentais. Falar em gasto pblico discorrer sobre a utilizao da receita oramentria do Estado brasileiro. O oramento uma forma de planejamento, sendo que o oramento pblico desempenha papel primordial como instrumento de interveno econmica. Este trabalho analisa a influncia dos gastos pblicos no crescimento econmico de 73 municpios do Cear no perodo de 2002 a 2005. Tendo em vista que os gastos pblicos e o crescimento econmico so relevantes tomada de decises em polticas pblicas, a partir do conhecimento e de uma boa anlise interpretativa de suas variveis, as decises podem contribuir significativamente para uma gesto e alocao eficiente dos recursos pblico. Conhecer a influncia dos gastos pblicos nos municpios cearenses seria de fundamental importncia, sendo sempre um diferencial para os municpios conhecer quais gastos geram retornos positivos ao seu crescimento. Prope-se como problemtica, justamente, encontrar quais os tipos de gastos governamentais dos municpios cearenses que se relacionam positivamente ou negativamente com os PIB's municipais do estado do Cear, ou seja, com o crescimento econmico nesses municpios. O presente trabalho est assim organizado. A seo 2 faz um apanhado sobre o gasto pblico, dividindo-se da seguinte forma: finanas pblicas e gastos pblicos; conceitos e classificaes; legislao; gasto pblico e crescimento econmico, abordando a literatura internacional e nacional; e gastos pblicos municipais do Cear. J na seo 3 apresentado o modelo terico, na seo 4 a base de dados e na seo 5 o modelo economtrico utilizado. Em seguida, na seo 6 so apresentados os resultados e discusses acerca destes. E por fim, na ltima seo, so feitas as consideraes finais abordando os resultados mais consistentes. Esse trabalho pretende abordar as vrias posies e argumentaes dadas ao efeito dos gastos pblico sobre crescimento econmico, ou seja, analisar a relao dos tipos de gastos pblicos com o crescimento do produto de uma economia.

2 GASTOS PBLICOS 2.1 O gasto pblico em finanas pblicas Um dos tericos mais conhecidos da matria finanas pblicas Richard Musgrave, segundo seu trabalho em 1980, finanas pblicas a terminologia que tem sido tradicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da poltica econmica que envolve o uso de medidas de tributao e de dispndios pblicos. A teoria das finanas pblicas, em uma viso ampla, gira em torno da existncia das falhas de mercado que tornam necessria a presena do governo e o estudo de suas funes, da teoria da tributao e do gasto pblico. Concorrncia imperfeita, externalidades, informao assimtrica e mercados incompletos so manifestaes de falha de mercado. Essas falhas, no contexto normativo, podem ser corrigidas por polticas pblicas, como legislao especfica, taxao, por exemplo. Outra forma de correo acontece quando o governo controla os preos por meio de tabelamento ou fixao do preo mnimo. 2

Os gastos pblicos podem ser considerados como um dos principais meios de atuao do governo. Atravs deles, o governo manifesta as suas prioridades mediante a prestao de servios pblicos bsicos e a realizao de investimentos. Vrios fatores afetam o nvel dos gastos pblicos e suas oscilaes, dentre eles: a renda nacional, a capacidade do governo em obter receitas, problemas sociais, mudanas polticas, desenvolvimento tecnolgico, gastos pblicos em perodos anteriores, entre outros. Esses influenciam no comportamento e no nvel de gastos governamentais, direta ou indiretamente, em qualquer pas do mundo. O tamanho do Estado talvez seja mais bem mensurado se medido atravs do gasto pblico, todavia, tem-se a alternativa de faz-lo atravs de suas modalidades de financiamento. Para financiar seus gastos, o governo pode utilizar-se da emisso de moeda, do lanamento de ttulos pblicos, dos emprstimos bancrios (interno e externo) e da tributao. Cada uma dessas fontes de financiamento provocar conseqncias diferentes sobre as atividades econmicas do pas, e, independentemente desses efeitos, a tributao tem sido, e deve ser, o principal meio de financiamento dos gastos governamentais. E j que as atividades do governo esto ligadas ao bem estar dos cidados, esses gastos financiados pelo contribuinte deveriam, portanto, assegurar benefcios aos indivduos. O gasto pblico necessita, entretanto, ser diminudo em algumas circunstncias, isso para se compensar sua expanso em anos anteriores, e/ou num combate a inflao. Ao longo do sculo XX, o gasto pblico teve uma grande elevao, principalmente entre os pases envolvidos na primeira e na segunda Guerra Mundial, sendo que o esforo de guerra com tudo que isso implica em termos de gastos militares foi um dos determinantes mais importantes, historicamente, da expanso do gasto pblico no mundo (GIAMBIAGI; ALM, 2008, p. 35).

2.2 Conceitos e Classificaes O gasto pblico seria a soma de todos os gastos governamentais (despesas da administrao direta e indireta) mais as despesas com atividade econmica produtiva do governo. Em geral, os gastos so apresentados e classificados de acordo com sua finalidade, natureza e funo, abrangendo apenas o governamental, desconsiderando os gastos das atividades econmicas do governo. Todavia, observando-se o grau de detalhamento das informaes, a apresentao dos gastos realizados pela administrao direta e indireta pode ser dividida em grandes agregados, categorias econmicas ou em funes (RIANI, 2002, p.54). No livro Economia do setor pblico no Brasil organizado por Biderman e Arvate (2004), Cavalieri e Pazello apresentaram um artigo, onde enfatizaram, dentre outros assuntos, que os gastos sociais, em particular, observam-se bem elevados no Brasil. Sendo a composio destes analisada sob aspectos de sua natureza ou do tipo de atividade. Baseada na teoria do bem-estar, a princpio, a discusso sobre a ao do governo em tributar e gastar buscava uma situao ideal para o indivduo e para a sociedade. Todavia, com a Segunda Guerra Mundial, a relao do comportamento dos gastos pblicos com o crescimento econmico passou a se apresentar como uma nova linha de estudo (RIANI, 2002, p.58). Para tentar explicar as foras responsveis por essa relao, foram utilizados por alguns economistas dois tipos bsicos de modelos: um modelo macroeconmico, que considera o tempo e utilizam variveis agregadas, tal como o PIB, na tentativa de explicar os gastos pblicos; e um modelo microeconmico, que adota os fundamentos 3

microeconmicos do processo de deciso na explicao do aumento dos gastos pblicos (RIANI, 2002, p.58). Segundo Santos (2008), a despesa pblica vinculada legislao financeira e ao crdito oramentrio, respeitada a constituio, , para a administrao pblica, todo seu dispndio realizado. Barro e Sala-i-Martin (1995 apud OLIVEIRA; MARQUES JNIOR; JACINTO, 2006, p. 3) classificaram o gasto produtivo como: bem pblico tpico, bem privado ou bem pblico parcialmente excludente (bem sujeito ao fenmeno do congestionamento como no caso de estradas, aeroportos, etc.). 2.3 Legislao Todos esses conceitos e classificaes j apresentados so embasados em alguma legislao. Por exemplo, no artigo 12, capitulo II da lei 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, onde o gasto pblico classificado em gasto corrente (despesas de custeio e transferncias correntes) e gasto com capital (investimentos, inverses financeiras e transferncias de capital). A Portaria n 42/99 do Ministrio do Oramento e Gesto faz atualizaes na Lei 4.320/64, estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes especiais, e d outras providncias. A Constituio Federal do Brasil de 1988, no inciso I de seu artigo 163 no captulo sobre finanas pblicas, estabeleceu que estas sejam dispostas por lei complementar. E em seu artigo 165, dita que sero estabelecidos, atravs de leis de iniciativa do Poder Executivo, o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais. O oramentrio mereceu grande ateno por parte dos parlamentares. A Constituio de 1988 traz quais receitas e despesas pblicas devem integrar o oramento pblico e merecer a aprovao do poder legislativo. A Lei Complementar n 96, de 31 de maio de 1999, estabelecia os limites das despesas com pessoal, na forma do art. 169 da Constituio, porm essa foi revogada pela Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que estabelece normas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Nessa Lei encontra-se: um captulo sobre o planejamento, com sees para o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentria e Lei Oramentria Anual; outro sobre receitas pblicas; e o captulo IV que trata da despesa pblica, dentre elas, a despesas com pessoal na seo II. O projeto de lei oramentria prev as receita e fixa as despesas, desde j elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar. 2.4 Gasto pblico e crescimento econmico Giambiagi e Alm (2008), em anlise s contas nacionais para o ano de 2006, apresentaram que aproximadamente 15% do emprego eram devidos ao governo, e 20% do PIB devido a seu consumo corrente. Segundo ndices globais, nos ltimos 50 anos, o Brasil apresentou uma expanso considervel em seu setor pblico, isso ocasionou um crescimento significativo do volume de despesas do governo e uma maior participao das despesas totais no Produto Interno Bruto (PIB) do pas. Como conseqncia desse aumento nas despesas, foi observada tambm uma elevao semelhante no volume total de recursos necessrios ao financiamento da expanso das atividades do governo. Em diversos pases, a guerra teria como efeito o aumento da relao entre o gasto pblico e o PIB, todavia, no seria o nico, 4

pois esse aumento continuou apresentando uma tendncia mesmo aps 1945. Outras causas desse efeito seriam o crescimento do PIB per capita e o aumento relativo dos servios (GIAMBIAGI; ALM, 2008). Ainda sobre o gasto pblico, pode-se citar certa presso em favor de seu aumento, principalmente nos setores sociais. Vale salientar tambm que, no Brasil, a urbanizao foi muito importante depois de 1940/1950. E, sendo assim, mesmo reconhecendo a relevncia e legitimidade do aumento desses gastos, necessria a contrapartida para o seu financiamento. Esta poderia dar-se, preferivelmente, atravs de impostos e/ou com um pequeno aumento da dvida pblica numa economia em expanso. 2.4.1 Literatura internacional Uma relao simples entre o oramento do governo e a atividade econmica proposta por Keynes em seus modelos de demanda agregada, ou seja, um corte no dficit do governo reduziria consumo e produto. Este corte seria dado via aumento de impostos e/ou reduo dos gastos. As polticas de estabilizao so bastante influenciadas por esses modelos, todavia, nem sempre se apresentam consistentes com a realidade (KEYNES, 1985). J em 1820, Thomas R. Malthus, autor da Lei dos Rendimentos Decrescentes, demonstrava uma inquietao proveniente dos efeitos da relao entre gasto pblico e o crescimento econmico sobre a economia (SANTANNA, 2006). O economista alemo Adolph Wagner (1890 apud SantAnna, 2006), estabeleceu a Lei dos Dispndios Pblicos Crescentes, conhecida tambm como Lei de Wagner, que tratava do aumento das atividades do Estado. Segundo ele, para que houvesse crescimento da renda per capita, seria necessrio que o governo participasse cada vez mais na oferta de bens pblicos. Sustentou-se a idia de que, em qualquer estado progressista, seria inevitvel que os gastos pblicos crescessem mais rapidamente que a renda nacional. J em 1958, para ele, que foi um dos primeiro a buscar explicar uma relao existente entre gastos pblicos e crescimento econmico, a expanso das atividades do governo era vista como efeito do progresso social. Alguns dos motivos utilizados para constatar essa tendncia do crescimento dos gastos pblicos eram o crescimento populacional, conflitos blicos, ao para o desenvolvimento (tecnoburocracia) e a baixa produtividade do setor pblico comparada ao setor privado. conhecida tambm, uma corrente de linha ortodoxa que fundamenta na teoria ricardiana, a relao do crescimento econmico e o gasto pblico. Nesta, o consumidor modifica, de acordo com a poltica de tributao e gastos do governo, o seu gasto com consumo e poupana. Um pouco da literatura existente sobre o tema demonstra o quo importante ele , e tem se tornado cada vez mais presente nas preocupaes dos pesquisadores. Atravs desses estudos sobre os gastos do governo, procura-se ter uma melhor viso sobre polticas pblicas que devam ser tomadas. 2.4.1.1 Relao positiva do gasto pblico com o crescimento econmico Nessa sesso so abordadas consideraes de diversos autores internacionais que constataram uma relao positiva entre gastos pblicos e o crescimento econmico. Aschauer (1989) ao analisar a relao dos gastos pblicos com o crescimento econmico, foi um dos primeiros a associar a idia de que, atravs da produtividade do setor privado, os gastos pblicos podem vir a elevar o crescimento econmico. Ele utilizou dados da economia dos EUA e ao estimar por MQO (Mnimos Quadrados Ordinrios) qual 5

o efeito do gasto pblico sobre o PIB da economia, obteve que seria possvel um aumento de 0,36 a 0,39 no produto com o aumento de 1% no capital pblico. Em seu trabalho, ele buscava explicao para a diminuio nas taxas de crescimento da produtividade nos EUA que se apresentou na dcada de 70, obteve ainda, resultados significativos da participao do capital pblico em investimento com infra-estrutura sobre o crescimento econmico. Ram (1986), Barro (1990) e Cashin (1995) foram outros autores que analisaram e concluram que, por meio da elevao da produtividade do setor privado, os gastos pblicos conseguem elevar o crescimento econmico, resultado obtido atravs da analise de setores responsveis pela produo de insumos usados pela iniciativa privada. Para tanto, foram citados servios com infra-estrutura (transporte, telecomunicaes e energia) e com defesa nacional, preservando os direitos de propriedade. No modelo terico desenvolvido por Barro (1990), o gasto pblico incorporado na funo de produo para determinar seu efeito sobre o produto da economia. Como j mencionado acima, para ele a produtividade do setor privado e a acumulao de capital da economia so influenciados pela estrutura e a eficincia na proviso de bens e servios pblicos, todavia, as externalidades geradas pelos gastos pblicos s seriam positivas at um determinado limite. Ainda em 1990, Samuelson e Nordhaus argumentaram que os nveis de produo e de emprego so influenciados de forma significativa pelos gastos pblicos com bens e servios, portanto, em seu trabalho, tais autores sustentaram a importncia da eficincia na alocao dos recursos pblicos na economia (SAMUELSON; NORDHAUS, 1990 apud SANTANNA, 2006). Em outro trabalho, Barro (1991) argumentou que os gastos com defesa e educao so considerados produtivos. Isso aconteceria, pois ao se proteger os direitos de propriedade atravs de gastos com segurana, o investimento e o crescimento aumentam, e j os gastos com educao deveriam ser compreendidos como investimento em capital humano. Easterly e Rebelo (1993) fizeram uma analise do crescimento econmico entre diferentes pases e categorias de investimento pblico, para tanto, utilizaram um conjunto de regresses em cross-section, e constataram que, para os pases em desenvolvimento, o investimento pblico em transporte e comunicao levam a um maior crescimento econmico. Devarajan et. al. (1996) tambm teve como foco pases em desenvolvimento, tinham como objetivo encontrar quais os componentes dos gastos pblicos poderiam ser considerados produtivos no longo prazo. Foram analisados 43 pases em desenvolvimento ao longo de 20 anos, e constatou-se que gastos normalmente produtivos, quando feitos em excesso podem se tornar improdutivos. Sendo assim, observaram que somente se associavam a um maior crescimento econmico, gastos correntes como categoria ampla. 2.4.1.2 Relao negativa do gasto pblico com o crescimento econmico Nos trabalhos de Srinivasan (1985), Buchanan (1980) e Bhagwati (1982), passada a idia de que os gastos pblicos representam apenas interesses de grupos, sendo, portanto, improdutivos. Para eles os gastos do governo no possuem relao sobre o produto. A maioria dos autores estudados no adotam essa viso, ou seja, no partem do mesmo pressuposto do interesses de grupos, e no consideram todos os gastos do governo como sendo improdutivos. Seguindo o apanhado da pesquisa, Landau (1983) e Barth e Bradley (1987) apontaram a existncia de uma relao negativa entre as despesas de consumo do governo e o crescimento do PIB per capita (BARRO, 1989). Lembrando-se da questo dos gastos serem produtivos devido relao com o 6

setor privado, pode-se citar alguns autores que distinguiram os bens e servios pblicos entre aqueles que entram na funo utilidade e outros que complementam a produo do setor privado. Aschauer e Greenwood (1985), Barro (1990) entre outros autores defenderam que bens e servios pblicos que entram na funo utilidade geram efeitos negativos sobre o PIB, isto sendo devido elevao dos impostos para financi-los, e, como conseqncia, uma reduo no retorno dos investimentos privados. Ao estudar 47 pases, Kormendi e Meguire (1985) analisaram o crescimento do PIB per capita e a participao do gasto total do governo no PIB, sendo que no encontraram nenhuma relao significativa. Contudo, ao ampliar o modelo a 115 pases, obtiveram uma relao negativa estatisticamente significante entre a participao do governo no PIB e o crescimento real do produto. Sabe-se que gastos com defesa e educao so de grande importncia na sociedade, no obstante para Kormendi e Meguire (1985) e Summers e Heston (1988), esse tipo de despesa considerada improdutiva, o que se contrape aos argumentos de Barro (1990). Um bom desempenho econmico est associado a consolidaes fiscais bem sucedidas. Alesina e Perotti (1995, 1997), comparando dois tipos de consolidao fiscal, observaram evidncias de que cortes nos salrios pblicos e nos benefcios previdencirios garantem uma maior probabilidade de sucesso do que aumentar impostos. Esses cortes gerariam um otimismo, o que acabaria estimulando o produto, todavia, esses cortes so visivelmente temporrios. Como j citado anteriormente, Devarajan et. al. (1996) apresentaram em seu trabalho um estudo ao longo de 20 anos num conjunto de 43 pases em desenvolvimento. Eles observaram que gastos com capital, transporte e comunicao, sade e educao, que so considerados normalmente como produtivos, podem ser improdutivos caso realizados em excesso. SCHMITZ (1996) e COLE et all (2004) apontaram que, juntamente com a alta arrecadao de receita tributria, os altos gastos pblicos nos pases em desenvolvimento contribuem para que estes apresentem renda per capita menores que nos pases desenvolvidos. Na mesma linha, num estudo de 39 pases de baixa renda, Gupta et. al. (2002) obtiveram evidncias de que a composio dos gastos apresenta bastante influncia no crescimento econmico de curto prazo. E confirmando a idia de Alesina e Perotti (1995, 1997), desta feita mais abrangente, sustentaram que se conseguem taxas de crescimento mais elevadas com ajustes fiscais provenientes de cortes nos gastos correntes ao invs de aumentos nos impostos. A idia da influncia de poltica fiscal sobre o produto de uma economia tambm foi discutida por Herrera e Blanco (2004), que estimaram esse impacto no curto prazo e no longo prazo, concluindo que, em longo prazo, subsdios apresentavam efeitos negativos sobre o produto. 2.4.1.3 Relao no significativa do gasto pblico com o crescimento econmico Kormendi e Meguire (1985), num estudo para 47 pases, no encontraram influncias da participao do gasto total do governo no PIB sobre a taxa de crescimento do produto per capita. Estudando regresses em cross-section para pases em desenvolvimento, e analisando diferentes categorias de investimentos pblicos, Easterly e Rebelo (1993) no obtiveram evidncias estatsignificativas de que os gastos pblico, diferentes dos de transporte e comunicao, sejam considerados produtivos. 7

E no trabalho de Herrera e Blanco (2004), tambm j citado anteriormente, apresentou-se que, no longo prazo, gastos com consumo ou previdncia no influenciam o produto, e no curto prazo, essa situao se estende aos gastos do governo. 2.4.2 Literatura nacional Ferreira (1996), Ferreira e Malliagros (1998) e Rocha e Giuberti (2005) seguiram o modelo de Barro (1990), no qual considera quantidade de bens e servios pblicos, capital e trabalho como insumos na funo de produo. Estes autores abordaram a influncia sobre o crescimento econmico por parte dos gastos pblicos agregados e dos investimentos em infra-estrutura. Conforme Ferreira (1996) analisou a elasticidade dos gastos com portos, setor martimo e ferrovias, telecomunicaes, energia eltrica e com o capital total no perodo de 1970 a 1993. Apontou uma elasticidade do capital federal de infra-estrutura variando entre 0,34 e 1,12, e a de capital total entre 0,71 e 1,05. Ferreira e Malliagros (1998), incluram o setor rodovirio aos gastos em infra-estrutura do trabalho anterior, sendo que observados no perodo de 1950-1995, eles encontraram maiores elasticidades no setor de energia eltrica. Em seguida ficaram as elasticidades dos setores de transporte destacando-se os efeitos do transporte ferrovirio, seguido pelo porturio e rodovirio - e telecomunicaes. J Mazoni (2005) observou que os gastos pblicos podem exercer influncia de forma direta e indireta sobre o produto da economia. Sendo indiretamente, atravs dos investimentos privados. Ele afirmou que, no longo prazo, os gastos com consumo do governo e o produto possuem uma relao negativa, todavia, entre os investimentos (pblicos e privados) e o produto essa relao positiva. Vale salientar que no se apresentou relao entre ambos os investimento, sendo a influncia do investimento privado cerca de 2,6 vezes maior que a do investimento pblico sobre o PIB. Essa analise foi feita no perodo de 1970 a 2003. De acordo com Reis e Valadares (2004) a reduo dos gastos correntes em todos os nveis de governo como a nica alternativa para melhorar o ajuste fiscal. Essa reduo traria melhores condies para uma recuperao sustentada do crescimento da economia, tornando possvel sociedade optar por novas medidas. Como tais eles citaram: i) reduzir a carga tributria; ii) aumentar o esforo fiscal, sinalizando reduo mais rpida do endividamento pblico e viabilizando menores taxas de juros; iii) ampliar investimentos pblicos com taxa de retorno positiva. No trabalho de Rocha e Giuberti (2005), foi feito um estudo com dados em painel para os estados brasileiros no perodo de 1986-2002. Elas abordaram os gastos pblicos sobre caractersticas econmicas (corrente ou de capital) e sobre uma classificao funcional, sendo avaliadas despesas com defesa, educao, sade, transporte e comunicao. Sendo no longo prazo, diagnosticada uma relao negativa entre o crescimento econmico e os gastos correntes do governo, e outras duas positivas, com os gastos de capital e com as despesas funcionais citadas acima. E no curto prazo, elas inferiram que um corte nos gastos em consumo seria mais benfico economia do que cortes nos gastos em investimento. SantAnna (2006) analisou a relao entre PIB e gastos sociais dos municpios no estado do Esprito Santo, mas, para tanto, no obteve relao estatstica. Em seu trabalho os gastos sociais municipais esto representados pelos indicadores de assistncia e previdncia, sade e saneamento, educao e cultura, habitao e urbanismo. No estudo de Santos (2008), utilizando dados em painel, foi avaliado o efeito do gasto pblico sobre o PIB dos municpios do Cear, para tanto, adotou-se uma extenso da funo de produo sugerida por Barro (1990). O presente trabalho faz uma anlise 8

similar, porm adotando uma metodologia diferenciada. Santos (2008) observou que a varivel estoque de capital humano representava o maior retorno ao PIB per capita, sugerindo aos gestores pblicos um maior investimento em educao. Esse resultado corrobora com os modelos de crescimento econmico de Lucas (1988) e Barro (1990) que apresentam o capital humano como propulsor do crescimento, e com Irffi et al. (2008) que destaca essa importncia para os municpios cearenses. Ele constatou, ainda, que o PIB municipal : pouco sensvel, inelstico, a varivel estoque de capital fsico; e influenciado positivamente por gastos com sade e saneamento. Finalizando essa breve abordagem sobre o que j foi escrito sobre a relao dos gastos pblicos e o crescimento econmico, cita-se a pesquisa realizada por Freitas, Castro Neto e Lu (2009) para o mdio prazo no Nordeste brasileiro. Nesse estudo, eles encontraram resultados significativos tanto para gastos correntes quanto para gastos de capital, sendo o primeiro relacionado negativamente, e o segundo relacionado positivamente com o crescimento econmico. Portanto, a conteno de gastos de custeio e ampliao de investimento pblico na regio foram sugeridas para a elevao do produto do Nordeste. 2.5 Gastos pblicos municipais do Cear Ao se enfatizar os gastos pblicos em nveis de Unio, estados, Distrito Federal e municpios, pretende-se maximizar a eficincia do setor pblico. Podem ser citados como os principais gastos municipais as despesas com: educao; sade e saneamento; sendo seguidos por despesas administrativas, com o legislativo ou em previdncia. Podem ser citados outros gastos importantes para os municpios como os gastos com habitao, iluminao e pavimentao pblicas, transporte e os com regulamentao de atividades comerciais locais. Analisando esses gastos, percebe-se que um municpio seria o melhor para executar obras na rea urbana. Sobre a distribuio das responsabilidades de gastos, a teoria proposta por Oates argumenta que: cada bem pblico deve ser provido pelo nvel de governo que represente de forma mais prxima a rea geogrfica que se beneficia daquele bem (BIDERMAN; ARVATE, 2004). A evoluo da despesas total dos municpios cearenses mostrada no grfico 1. Verifica-se que ocorreu um crescimento das despesas totais dos municpios cearenses, o que segue a mesma tendncia encontrada por Barroso (2004) para os anos de 1991 a 2001. Esse crescimento corrobora com a Lei de Wagner citada no incio desse trabalho. A anlise da evoluo das despesas municipais totais (adotadas como a soma das despesas por funo) passou de aproximadamente 3,62 bilhes de Reais em 2002 a um pouco mais de 4,70 em 2005 nos municpios cearenses.

GRFICO 1: EVOLUO DA DESPESA TOTAL DOS MUNICPIOS CEARENSES (em bilhes de reais de 2005)
5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 2002 2003 2004 2005

Fonte: Elaborao prpria, IPEADATA. Agora separando as despesas de acordo com Teixeira (2002), classificam-se em: despesa com social (despesas em educao e cultural, habitao e urbanismo, sade e saneamento, assistncia e previdncia e segurana pblica, isto , consistem em gastos que representam um beneficio direto para a sociedade); despesa com infra-estrutura (despesas com agricultura, indstria e comrcio, transporte, energia e recursos minerais, e comunicao); despesa com overhead (gastos com legislativo e planejamento incluindo as despesas com administrativo). O grfico 02 mostra o quo elevadas so as despesas com o social em detrimento de baixssimos investimentos em infra-estrutura. GRFICO 2: COMPOSIO DOS GASTOS MUNICIPAIS (em bilhes de reais de 2005)
2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00 2002 2003 2004 2005 D.Overhead D.Sociais D.Infra-Estrutura

Fonte: Elaborao prpria, IPEADATA. Sendo as despesas com infra-estrutura demonstradas isoladamente, logo a seguir, para uma melhor visualizao do seu comportamento durante o perodo. Verifica-se uma diminuio dessas despesas no perodo 2004 a 2005 nos municpios cearenses.

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GRFICO 3: DESPESAS COM INFRA-ESTRUTURA(em bilhes de reais de 2005)

0,045 0,04 0,035 0,03 0,025 0,02 0,015 0,01 0,005 0 2002 2003 2004 2005

Fonte: Elaborao prpria, IPEADATA. A transparncia da gesto pblica entra em uma nova fase com a Lei Complementar n 131/2009, a fim de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Segundo notcia divulgada no Portal Terra, ainda nesse ano de 2010 ser lanado um novo sistema de acompanhamento do gasto pblico, tendo como objetivo facilitar a comparao das despesas e estimular o aumento da eficincia da gesto. O Sistema de Informaes de Custos Governamentais (SIC-Gov) ajudar o administrador a melhor gerir seus recursos. 3 MODELO TERICO O presente trabalho baseia-se no modelo de crescimento endgeno desenvolvido por Barro (1990), onde inclui os gastos do governo, financiados por impostos, como insumo na funo de produo. A dimenso do governo, atravs de seus gastos e tributos, auxiliaria o crescimento do produto at atingir um nvel timo, ou seja, os gastos pblicos geram externalidades positivas at um determinado nvel acima do qual o aumento dos gastos tem repercusso negativa sobre as taxas de crescimento do produto e da poupana. Neste modelo, o crescimento gerado endogenamente atravs da acumulao conjunta de capital e gastos do governo. Barro (1990) considera que a quantidade de bens e servios pblicos per capita entram como insumo na funo de produo. Sem a presena desses, a funo de produo apresenta retornos decrescentes de escala. J considerando sua presena, tal funo exibiria retornos constantes de escala. Os gastos pblicos seriam complementares aos investimentos privados, e seu baixo nvel reduziria o retorno do capital fsico, por isso, fazse necessrio guardar determinada proporo na combinao dos insumos privados e pblicos. Assim sendo, este trabalho estima a funo de produo Y = f(K, L, G) onde Y o produto da economia (PIB), K (capital fsico) e L (capital humano) so utilizados como insumos privado, e G representa os bens e servios pblicos. A proxy 11

adotada para o capital fsico foi o consumo de energia eltrica industrial por municpio cearense, e a proxy para o capital humano foi o nmero de pessoas com o ensino fundamental completo por municpio. J a varivel G ficou aqui representadas pelas despesas municipais. 4 BASE DE DADOS A amostra em anlise para o presente trabalho corresponde a 73 municpios1 dos 184 municpios cearenses durante o perodo de 2002 a 2005. Os dados utilizados para a realizao dessa pesquisa foram obtidos no site do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), no Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear (IPECE) e no site do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O PIB e as despesas por funo foram extrados do site do IPEA, enquanto o consumo de energia eltrica industrial por municpio cearense (proxy para investimento privado/capital fsico) e o nmero de pessoas com o ensino fundamental completo por municpio cearense (capital humano) foram fornecidos pelo IPECE. J os dados com o nmero de habitantes para os municpios cearenses foram encontrados no site do IBGE. Todos os valores foram deflacionados de acordo com o INPC tendo 2005 como o ano base. As despesas por funo estudadas nesse trabalho correspondem aos gastos com: administrao e planejamento; legislativo; custeio com pessoal; assistncia e previdncia social; e sade e saneamento. No presente modelo, o PIB per capita a varivel dependente e as demais variveis explicativas so consideradas exgenas, ou independentes. 5 MODELO ECONOMTRICO Com intuito de verificar o impacto dos gastos pblicos municipais por funo sobre o PIB per capita dos municpios cearenses utilizar-se- o modelo de painel dinmico desenvolvido por Arellano e Bond (1991). As relaes econmicas, muitas vezes, so de natureza dinmica, definidas a partir da interao contnua dos seus mecanismos internos. Essa proposio geral certamente vlida quando se analisa o processo de crescimento econmico, no presente trabalho, o PIB per capita. Na esfera da anlise emprica, a metodologia de dados em painel possibilita o melhor entendimento do carter dinmico. Na metodologia Arellano e Bond (1991) esse entendimento dinmico ainda mais preciso, pois a natureza dinmica explicitamente modelada ao incluir variveis dependentes defasadas como variveis explicativas. Considere o seguinte modelo em dados em painel dinmico:

y it = y i ,t 1 + X it + it

it = i + vit E ( i ) = E (vit ) = E ( i vit ) = 0

1

(1)

Acarap, Acara, Aiuaba, Altaneira, Amontada, Antonina do Norte, Apuiars, Aquiraz, Aracati, Aracoiaba, Araripe, Arneiroz, Assar, Barbalha, Barroquinha, Bela Cruz, Campos Sales, Canind, Carir, Catarina, Caucaia, Cedro, Chaval, Corea, Crates, Crato, Cruz, Deputado Irapuan Pinheiro, Eusbio, Farias Brito, Forquilha, Fortaleza, General Sampaio, Graa, Guaramiranga, Ibiapina, Icapu, Ipaumirim, Ipu, Iracema, Itarema, Jaguaretama, Jaguaribara, Jijoca de Jericoacoara, Jucs, Mauriti, Milagres, Milha, Mombaa, Morajo, Nova Olinda, Nova Russas, Ors, Pacatuba, Pacoti, Palhano, Paracuru, Parambu, Pedra Branca, Pentecoste, Pereiro, Piquet Carneiro, Porteiras, Potengi, Redeno, Russas, Santa Quitria, Santana do Cariri, So Gonalo do Amarante, So Joo do Jaguaribe, Tejuuoca, Umirim e Viosa do Cear.

12

Onde, Xit um vetor de variveis explicativas de dimenso 1x K e o vetor de coeficientes, Kx1, associado a esses regressores. O componente de erro do modelo, it , composto por dois elementos ortogonais: um componente aleatrio idiossincrtico vit e efeitos individuais fixos constantes no tempo, i. Um problema associado a este modelo a correlao da varivel depende defasada com o efeito fixo do modelo na equao (1). Para tanto, Arellano e Bond (1991) sugerem o modelo em primeira diferena (equao 2) como estratgia de eliminar o efeito fixo, desta forma, corrigindo o problema da endogeneidade causado pela Cov( y it 1 , i ) 0 .
yit = 0 + yit 1 + 2 X it + Vit (2) Entretanto h uma persistncia da endogeneidade, pois Cov(y it 1 , vit ) 0 . Assim, o procedimento usual do modelo Arellano e Bond (1991) o uso de variveis instrumentais. Aplicando-se essa metodologia a funo de produo do modelo terico adotado e logaritimizando a equao, tem-se a seguir que: log[ PIBCAPITAit ] = 1 log[ PIBCAPITAit 1 ] + 2 log[(CF / POP)it ] + 3 log[(CH / POP)it ] + 4 log[( DAP / POP)it ] + 5 log[( DL / POP)it ] + (3) 6 log[( DP / POP)it ] + 7 log[( DPV / POP)it ] + 8 log[( DSS / POP)it ] + it

Onde i representa cada um dos 73 municpios cearenses da amostra, t o tempo adotado de 2002 a 2005 e as demais variveis tais como: LOG(PIBCAPITAit-1) LOG((CF/POP) it) LOG((CH/POP) it) LOG((DAP/POP) it) LOG((DL/POP) it) LOG((DP/POP) it) LOG((DPV/POP) it) LOG((DSS/POP) it) logartimo do PIB per capita defasado e um ano; logartimo do capital fsico per capita; logartimo do capital humano per capita; logartimo das despesas por funo - administrao e planejamento (per capita); logartimo das despesas por funo - legislativo (per capita); logartimo das despesas de custeio com pessoal (per capita); logartimo das despesas por funo - assistncia previdenciria (per capita); e logartimo das despesas por funo - sade e saneamento (per capita).

6 RESULTADOS E DISCUSSES

Na tabela 1 a seguir, encontram-se os resultados do painel dinmico, cuja equao estimada logaritimizada a fim de se obter as elasticidades atravs dos coeficientes. Note que existem apenas quatro anos na base de dados e, ao proceder em primeira diferena, perde-se uma informao temporal, j que se inclui a varivel dependente defasada (PIB per capita defasado) como varivel explicativa. Perde-se outra, ainda, por uma limitao da srie temporal, s sendo possvel incluir uma varivel 13

dependente defasada em dois perodos como instrumento. Entretanto, pelo teste J-statistic, no se pode rejeitar a hiptese nula de que o instrumento seja vlido. De acordo com o painel dinmico, tal instrumento de especificao adotado ficaria da seguinte forma: LOG(PIBCAPITA(-2)) LOG(CF/POP) LOG(CH/POP) LOG(DAP/POP) LOG(DL/POP) LOG(DP/POP) LOG(DPV/POP) LOG(DSS/POP) LOG(DEC/POP). Todas as variveis estimadas apresentam significncia esperadas. Com exceo do Pib per capita defasado e um perodo e o varivel capital humano per capita que no apresentaram coeficientes significativos. TABELA 1: RESULTADO DA ESTIMATIVA DO PAINEL DINMICO Varivel LOG(PIBCAPITA(-1)) LOG(CF/POP) LOG(CH/POP) LOG(DAP/POP) LOG(DL/POP) LOG(DP/POP) LOG(DPV/POP) LOG(DSS/POP) Coeficiente 0.014074 0.029131 0.006856 -0.057166 -0.004477 0.077077 0.017406 -0.062650 Erro Padro 0.155045 0.011417 0.009254 0.025238 0.002348 0.043305 0.008646 0.029414 t-Estatstico 0.090775 2.551611 0.740811 -2.265069 -1.907090 1.779864 2.013181 -2.129959 Prob. 0.9280 0.0131 0.4615 0.0268 0.0609 0.0798 0.0482 0.0370

Especificao dos Efeitos Cross-section fixo (primeira diferena) Mdia da varivel dependente S.E. of regression J-statistic Fonte: Elaborao prpria Observa-se que de acordo com os resultados na tabela 01, que o capital fsico da funo de produo adotada, as variveis de despesa com administrao e planejamento, despesa com assistncia previdenciria e despesas com sade e saneamento so significativas em nvel de 5%. Verifica-se que um aumento de 10% no capital fsico - CF/POP corresponderia a um aumento de 0,29% do PIB per capita, ou seja, um aumento em capital fsico contribui para crescimento do PIB corroborando com trabalhos na literatura j discutida anteriormente. J as despesas por administrativas e de planejamento apresentam sinal negativo e significativo. Verifica-se que a um aumento 10% dessas despesas acarretaria um decrscimo de 0,57% do PIB per capita. De certa forma, pode-se dizer que esse resultado pode est inferindo a ineficincia dos gastos pblicos na mquina administrativa. Esse setor no estaria contribuindo para elevao do crescimento econmico dos municpios cearenses. Portanto, seria interessante que os governos locais tentassem diminuir os gastos nessas alquotas a fim melhor aumentar o crescimento econmico da regio. -0.035315 S.D. dependent var Soma dos quadrados dos 0.081645 resduos 1.012208 Instrumento de classificao 0.073986 0.433287 9

14

As despesas com assistncia previdenciria - DPV/POP apresentou sinal significativo e positivo, ou seja, uma elevao de 10% dessa varivel corresponderia a uma elevao de 0,17% no crescimento econmico da regio. Esse resultados corroboram com aqueles que afirmam que gastos nesse setor contribuem para aumentar o crescimento econmico. J as despesas com sade e saneamento - DSS/POP apresentou coeficiente significativo e negativo, ou seja, um aumento de 10% dessas despesas ocorreria uma diminuio de aproximadamente 0,63% do PIB per capita. As variveis de despesas com o legislativo e despesas de custo com o pessoal foram significativas apenas em nvel de 10%. Sendo que um aumento de 10% na varivel DL/POP acarretaria uma diminuio de apenas um pouco mais que 0,04% do PIP per capita. J com esse mesmo aumento em DP/POP, o produto teria um incremento de 0,77%. Comparando-se com alguns resultados encontrados por Roberto Santos (2008), em sua anlise tambm para municpios cearenses, observou-se resultado divergente quanto s despesas com sade e saneamento, visto que se apresentaram em uma relao positiva com o PIP per capita. Em seu trabalho, apontaram o capital fsico como inelstico e o capital humano com resultado significativo e bem elevado. Devarajan et. al.(2006) observaram que gastos com sade e educao, geralmente positivos, podem ser improdutivos caso realizados em excesso. Das despesas analisadas as que apresentaram maior retorno ao PIB per capita dos municpios foram respectivamente: despesa de custeio com pessoal (positivamente); despesa com sade e saneamento (negativamente); e despesa com administrao e planejamento tambm negativamente. O PIB municipal mostrou-se praticamente insensvel a variaes nas despesas com o legislativo dos municpios cearenses, ou seja, o crescimento econmico dos municpios cearenses seria inelstico a despesas com o legislativo.

7 CONSIDERAES FINAIS

O presente trabalho fez uma reviso dos principais resultados encontrados na literatura sobre os efeitos dos gastos pblicos no crescimento econmico. A maior parte analisa os gastos pblicos e seus efeitos no curto prazo. Grande parte de outros trabalhos analisaram o efeito dos gastos pblicos em infra-estrutura, sendo sua maioria positiva em relao ao crescimento econmico, todavia essa anlise para os municpios do Cear no foi abordado pelas baixas despesas com infra-estrutura. Segundo a anlise de vrios autores, gastos sociais no contribuiriam para o crescimento do PIB no curto prazo, j gastos com investimento contribuiriam. Sendo que para os municpios cearenses analisados, os gastos sociais com assistncia previdenciria foram positivos, e os com sade e saneamento negativos. Nesse estudo as despesas mais significativas foram as de sade e saneamento, administrao e planejamento que se apresentaram negativamente relacionadas com o PIB per capita dos municpios cearenses, e as despesas de custos com pessoal que mostrou positivamente relacionada. Conclui-se que investimentos em capital fsico contribuem para crescimento do PIB corroborando com trabalhos na literatura. J as despesas administrativas e de planejamento acarretaria um decrscimo no PIB per capita. De certa forma, pode-se dizer que esse resultado pode est inferindo a ineficincia dos gastos pblicos na mquina administrativa. Esse setor no estaria contribuindo para elevao do crescimento 15

econmico dos municpios cearenses. Portanto, seria interessante que os governos locais tentassem diminuir os gastos nessas alquotas a fim melhor aumentar o crescimento econmico da regio. Essa mesma relao encontrada com as despesas com sade e saneamento DSS/POP apresentou coeficiente significativo e negativo, ou seja, um aumento de 10% dessas despesas ocorreria uma diminuio de aproximadamente 0,63% do PIB per capita. As despesas com assistncia previdenciria elevam o crescimento econmico da regio, corroborando com aqueles que afirmam que gastos nesse setor contribuem para aumentar o crescimento econmico. As variveis de despesas com o legislativo e despesas de custo com o pessoal foram significativas apenas em nvel de 10%. Sendo que um aumento de 10% na varivel DL/POP acarretaria uma diminuio de apenas um pouco mais que 0,04% do PIP per capita. J com esse mesmo aumento em DP/POP, o produto teria um incremento de 0,77%.
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