Qual reforma poltica?

Francisco C. Weffort
do Senado mostrou algumas pontas do iceberg de desequilbrios e distores que afetam o conjunto do sistema institucional brasileiro. Talvez por isso tenha havido naqueles debates tanta confuso e excessos. que eles revelavam fatos extremamente desagradveis para muitos dentre os que nos habituamos ideia do Brasil como uma democracia consolidada. Ocorrendo em meio a um processo de desenvolvimento social e democrtico, a crise do Senado mostrou que nosso sistema de representao amadurece falhas e impasses que podem gerar consequncias negativas para a democracia no pas. As revelaes daqueles meses se concentraram na figura do senador Jos Sarney, recm-eleito presidente da instituio. Foi caminho aberto para submeter luz do dia a face corporativista de alguns senadores que, como ele, parecem mais preocupados em defender benesses e prebendas para amigos, parentes e funcionrios, do que em enfrentar os problemas que afetam a federao brasileira. Mas h algo mais do que corporativismo, nepotismo e corrupo. Em um esforo para se desvencilhar das criticas que recebia, Jos Sarney disse que a crise no era dele, mas do prprio Senado. Foi ento que recebeu apoio pblico do presidente da Repblica. Sarney no um homem comum, disse ele. E depois desse apoio, o presidente do Senado passou a afirmar que o criticavam por sua aliana com o chefe do governo federal. Jos Sarney revelou assim, sua maneira, pelo menos uma parte da verdade que se abriu nos debates. De fato, a crise no atingiu apenas seu nome, j bastante chamuscado por eventos passados. Mas atingiu a todo o Senado, cuja credibilidade pblica chegou a baixssimos nveis. Consolidou-se nesses meses de turbulncia brasiliense a imagem do Senado como instituio oligrquica. J seria bastante grave, mas no ainda isso, porm, o mais grave. Fenmenos de regresso oligrquica no so propriamente novidades na histria de nosso instvel desenvolvimento democrtico. No andamento do debate, houve quem chegasse a propor at mesmo a supresso do Senado, considerando a sua existncia desnecessria, at mesmo prejudicial, para a democracia no pas. Se h alguma precipitao nesse tipo de proposta, ela serve, contudo, para enfatizar a gravidade da situao. Depois de serenados os nimos, a questo que se coloca outra. Vale perguntar: que revela a crise do Senado sobre os males que afetam a democracia no Brasil?
ltima crise

Suplentes: um vazio de autonomia

Comecemos por alguns pontos sobre o prprio Senado. Que dizer, por exemplo, da regra legal que estabeleceu a estranha figura dos suplentes de senaestudos avanados

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dor? O Senado tem hoje 18 suplentes atuando como efetivos, ou seja, mais de 20% dos 81 senadores que compem a cmara alta. Como se v, sua participao est longe de ser irrelevante. Pelo menos em termos numricos, o problema dos suplentes no um mero detalhe. Nem a questo se resume apenas em desvios de conduta deste ou daquele. Trata-se de uma questo estrutural, das razes da prpria instituio. Os suplentes so figuras que no receberam nenhum voto. Muitos deles so completamente ignorados pelo eleitor. Se o eleitor conhece algum deles, isso deriva de fatos que nada tm a ver com os mecanismos institucionais que os levaram chamada cmara alta. H nessa figura institucional a que aderem polticos desconhecidos, quase annimos, algo que prenuncia o gosto do Senado pelo sigilo que se revelou na denncia dos atos secretos. Segundo a lei, cada candidato a senador pode designar dois suplentes, os quais no se submetem ao voto do eleitor. Embora seus nomes possam ser propagandeados na campanha, no neles que o eleitor vota, e, sim, no candidato a titular da chapa. Como explicar essa estranha figura institucional sem perceber o papel que os suplentes, em muitos casos, desempenham na campanha do candidato efetivo? H excees, mas muitos deles s tm a justificar a sua posio na chapa pela colaborao financeira que do ao titular na obteno de recursos. Alguns deles, de fato, so mais do que colaboradores, so financiadores da campanha do candidato titular. Quaisquer que sejam as qualidades pessoais (e mesmo polticas) deste ou daquele, temos a um mecanismo que pode ajudar a entender o descrdito do Senado como instituio. Terminadas as eleies, o suplente est sempre disponvel como quadro auxiliar do senador eleito. E assume o lugar do efetivo quando este deixa as funes para as quais foi eleito para assumir outras, em geral no Executivo federal. Nesses casos, o efetivo vai em frente e o suplente fica para trs, guardando o lugar para o caso do eventual retorno do cabea de chapa. J se tentou justificar esse sistema com exemplos tirados das experincias de outros pases. Mas precisaramos copiar de outros pases uma to precria figura institucional? Nossa prpria experincia tem vrios exemplos dessas figuras institucionais que permitem a determinados personagens ocupar posies no Parlamento sem passar pelo teste das urnas. Ou j nos esquecemos da figura dos senadores binicos? Foi uma experincia que, como a dos governadores binicos, no serviu em nada democracia. Deveramos saber de antemo que os suplentes, tal como atualmente definidos em lei, tambm no servem a ela. Tal como est hoje, a figura do suplente diz algo de muito grave sobre o regime democrtico do qual faz parte. Assim como os senadores binicos do passado, essa figura institucional caracteriza uma dimenso subalterna do Senado como instituio. Tal como definida hoje, a figura do suplente constitui vazios de autonomia do Senado em face dos demais poderes da Repblica, especialmente em face do Executivo, que concentra sempre a maior soma de recursos e de voestudos avanados

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tos. Esse vazio de autonomia se torna evidente quando assumem as funes do titulares cujos lugares se tornaram vagos por assumirem funes no Executivo. Se que se entende que os senadores precisam realmente de suplentes, h que inventar algum mecanismo pelo qual esses passem pelo teste das urnas. Pode-se admitir, por exemplo, que o segundo colocado na eleio para o Senado seja considerado suplente. O que no pode continuar a situao atual em que o suplente apenas um agregado do titular.

Posio subalterna da Federao

A crise do Senado remete para o tema da autonomia do Parlamento, includa a Cmara, essa com vcios iguais ou maiores que os do Senado. H mais tempo, no perodo da ditadura de 1964, mais grave do que a estranha frmula institucional do suplente de senador que mencionei antes, foi o casusmo institucional pelo qual o regime de ento transformou em Estados os antigos territrios da Repblica. Desde ento, o risco que passamos a correr no apenas o de uma condio subalterna do Senado, mas de uma condio subalterna da prpria Federao ao Executivo. Alguma desigualdade na representao parlamentar aceitvel em uma federao democrtica quando atende a razes histricas reconhecidas como legtimas. Tal o caso da discrepncia de representao entre alguns grandes Estados do Sudeste e alguns pequenos Estados do Nordeste. Mas a desigualdade de representao dos Estados se torna gritante em sua injustia quando resulta de casusmos que acabam por se tornar permanentes. Nos termos em que o regime militar, por razes de preservao do prprio poder, operou essa mudana, a histrica desigualdade da representao no Congresso foi levada a extremos insustentveis em qualquer democracia que tome a srio os princpios nos quais se fundamenta. Para comear pelo Senado, eis a anomalia instaurada desde ento: senadores dos novos Estados passaram a se eleger por alguns poucos milhares de votos, enquanto senadores dos Estados histricos podem chegar a centenas de milhares de votos, alguns at a milhes de votos. No ficou apenas nisso. Na mesma poca militar, essa mudana foi complementada por outra que concedeu a cada ex-territrio oito representantes na Cmara Federal, uma representao muito acima das propores definidas por suas populaes. O resultado disso que hoje, nos novos Estados nascidos dos ex-territrios (aos quais se acrescentou, mais recentemente, o Tocantins), a proporo de populao por deputado se encontra muito abaixo da mdia nacional. Hoje, considerados todos os Estados brasileiros, includos os novos no clculo, temos uma media nacional de 370 mil habitantes por deputado. No Acre, no Amap e em Roraima, esse quociente no alcana 100 mil. Alcana 200 mil em Rondnia e no Tocantins, o que apenas se aproxima da metade do quociente nacional. No pas, com 26 Estados e um Distrito Federal, so 18 as unidades da Federao acima dos 300 mil habitantes por deputado.
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Cultura dos casusmos

Nessa democracia representativa carregada de distores, temos tambm, de tempos em tempos, propostas de reformas. Lamentvel que, como as mencionadas antes, so inspiradas no mesmo esprito casustico das distores que, em princpio, deveriam corrigir. Na ausncia de uma discusso nacional capaz de considerar o conjunto do sistema institucional na perspectiva do aprimoramento da democracia, criou-se uma expresso nova para essa sucesso ininterrupta de tentativas. Juntas, elas formariam uma reforma poltica fatiada. No passam, porm, de casusmos que se somam, ano a ano, em face das exigncias de autopreservao dos poderosos de planto. Ao longo do tempo, os casusmos de origem ditatorial se casaram com outros, nascidos esses de circunstncias democrticas e juntos produziram resultados que, muitas vezes, agravam os problemas que, supostamente, pretendem resolver. Um exemplo ntido dos casusmos democrticos o das medidas provisrias (MP) estabelecidas pela Constituio de 1988. As MP foram concebidas, segundo se diz, seguindo exemplos italianos, para que o Executivo pudesse enfrentar situaes de urgncia e circunstncias excepcionais. A ratificao (ou recusa) do Congresso viria depois. O que significa que as MP, mesmo atendido o esprito da lei que as criou, implicam, desde logo, um grave risco, pois sua ratificao (ou recusa) teria que vir quando suas iniciativas j estariam em execuo. Quanto s MP, nossa situao, porm, ainda pior do que isso. Como as Casas do Congresso esto, com frequncia, emperradas em seus prprios assuntos ou se revelam demasiado lentas, o Executivo foi, pouco a pouco, transformando as medidas provisrias em medidas de rotina. Assim, as MP, embora nascidas de uma conjuntura democrtica, mais se parecem hoje com revivescncias dos decretos dos perodos ditatoriais. certo que hoje as MP tm prazos definidos para a considerao do Congresso, prazos alm dos quais teramos trancada a pauta do Parlamento pretendendo-se com isso pressionar em favor da celeridade da atividade parlamentar. Como no mais das vezes a lentido permanece, surge dessa situao, paradoxalmente, uma razo a mais para novas MP. Essa cultura dos casusmos obedece, na verdade, a uma certa lgica. a lgica que vem produzindo ao longo do tempo o sistema institucional que temos diante de ns: um presidencialismo forte, um parlamento dbil e um federalismo desequilibrado, alis praticamente inexistente. Na sucesso das crises e dos casusmos que buscam corrigi-las, chegamos assim a um presidencialismo de tipo imperial que tem s mos recursos autoritrios quando, eventualmente, lhe faltem recursos democrticos para as iniciativas que pretende tomar. evidente o domnio do Executivo federal sobre a maioria dos Estados, por meio de uma rede complexa de distribuio de poder e de recursos que valem como prmios e que a sua supresso pode valer como castigo. Hoje, esse poder imperial, de ajuda ou de castigo, chega aos milhares de municpios que se espalham na vastido do territrio brasileiro.
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Uma grande democracia eleitoral

Em meio a tantos defeitos, essa democracia frgil se alimenta de umas poucas virtudes. No h como negar que temos liberdade de voto. Isso no vem de ontem. Deixamos para trs h muito tempo as eleies de bico de pena, da Primeira Repblica. Deixamos tambm no passado as prticas usuais nas eleies da Segunda Repblica, que podiam ser livres, mas ainda enfrentavam, s vezes, situaes duvidosas na apurao dos votos. Ficaram tambm no passado as restries, que vivemos por muito tempo sob o peso da guerra fria, que limitavam ou proibiam a participao poltica de determinados segmentos ideolgicos. Hoje, somos, pelo menos do ponto de vista eleitoral, uma das maiores democracias do mundo. Ocorre, porm, que o voto, nas circunstncias brasileiras, convive com uma enorme distncia entre os representantes e os representados. Sabemos de pesquisas segundo as quais grande parte dos eleitores se esquece rapidamente dos nomes dos deputados nos quais votou nas ltimas eleies. Quanto aos eleitos, muitos deles se esquecem rapidamente de suas promessas de campanha. Isso particularmente verdadeiro para eleies parlamentares, especialmente as eleies para a Cmara Federal, embora possa ocorrer tambm para as Assembleias Legislativas. No ocorre, porm, o mesmo com as eleies majoritrias, nas quais, pelo menos do lado popular, as adeses de massa parecem regidas por sentimentos mais duradouros e, talvez, por uma memria mais atenta. Alm da liberdade de votar, sem dvida um elemento particularmente saudvel na democracia, sobretudo quando essa ainda frgil, oportuno lembrar a ao da imprensa, e, em geral, dos meios de comunicao. No obstante as frequentes denncias que apresentam do cenrio poltico e talvez por isso mesmo , os meios de comunicao tm servido para diminuir a distncia que separa representantes e representados. No por acaso, durante tanto tempo tornou-se generalizada no Senado a prtica dos atos secretos. que o grande temor de polticos que atuam apenas para a preservao do seu prprio poder (para no falar dos apenas desonestos que, alis, no so poucos) no propriamente o eleitorado, mas a opinio pblica, formada pelo debate nos jornais e na mdia em geral. Os efeitos dessa ao de controle dos meios de comunicao so maiores nas grandes cidades e, sobretudo, nos segmentos de classe mdia. Pode-se dizer que tardam a chegar aos mais pobres, especialmente os das regies mais pobres do pas. Mas, de conjunto, o que se pode afirmar que tm repercusso no controle das instituies de Estado e, finalmente, na disposio de voto de grande parte da populao. Aqui, h que ressaltar que as cidades, sobretudo as grandes cidades, mais expostas aos meios modernos de comunicao, alteram de maneira significativa, e para melhor, a imagem que se pode construir sobre a democracia no pas.
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Representao e sistemas de voto

Temos no Brasil a combinao de dois sistemas de voto, o majoritrio para os Executivos e para o Senado, e o proporcional para as Cmaras municipais, estaduais e federal. O sistema de representao proporcional, de voto em listas abertas, foi adotado a partir de 1930 e tomou em conta a crtica da revoluo s eleies de bico de pena que sempre asseguravam vitria ao partido (ou oligarquia) dominante. Enfatizando a liberdade de opinies, e sobretudo o direito de expresso das minorias, esse sistema eleitoral foi adotado nas eleies de 1932, 1934 e 1935, consolidando-se a partir da redemocratizao de 1945. Segundo as regras da representao proporcional, o eleitor escolhe o deputado de sua preferncia em uma lista de candidatos organizada por um partido, em disputa com outros partidos que organizam as suas prprias listas. Essas listas, uma para cada partido, sos as chamadas listas abertas, cujos nomes valem como sugesto ao eleitor que entre eles escolher livremente. Outra caracterstica dessas listas que valem para um nico distrito, entendendo-se por distrito o Estado da Federao de domiclio eleitoral do candidato. Embora se reconhea que todos os mtodos de escolha eleitoral tm problemas, em nosso caso parece que esses problemas vieram se tornando cada vez mais graves nos 70 anos de sua aplicao, nem sempre contnua, s circunstncias brasileiras. Nas condies atuais, o primeiro grande problema desse sistema est em sua aplicao a distritos de enorme populao como so os formados pela maioria dos Estados da Federao brasileira. So as mesmas unidades nas quais se elegem os senadores e governadores, com a diferena de que esses se submetem ao sistema majoritrio, no qual vence o que tiver mais votos. Havendo duas vagas, como os senadores em algumas eleies, entra tambm o segundo colocado na votao. Segundo alguns pesquisadores, no sistema proporcional, a escolha do candidato em lista aberta tende a acirrar a competio pelo voto dentro do partido ao qual pertence. Em vez de estimular a competio desse partido com os demais, o sistema proporcional tende a transformar o prprio partido em campo de luta eleitoral. Diz um pesquisador: os candidatos tm como principais adversrios os colegas da prpria lista e no de outros partidos (J. Nicolau). E assim, a campanha de cada candidato tende a assumir um carter eminentemente pessoal, tornando-se menos relevante o significado da legenda sob a qual se apresenta para competio. Observam alguns pesquisadores que os prprios candidatos reconhecem que suas campanhas tm um carter predominantemente pessoal, e que seus partidos nelas desempenham um papel apenas secundrio. O pior da aplicao do sistema proporcional nas atuais circunstncias brasileiras que, alm de enfraquecer os partidos, arrisca tornar irrelevantes os prprios eleitores. que o voto em lista aberta se combina com as coligaes eleitorais e com um peculiar mecanismo de distribuio das sobras. Por isso,

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os partidos tendem a programar suas listas escolhendo um ou alguns candidatos com a suposta de capacidade de puxar votos. Submetem assim uma eleio parlamentar como se fosse uma eleio de massas, o que perfeitamente verossmil, j que os candidatos, em princpio, concorrem em todo o Estado. Um talento puxador de voto pode assim conseguir um estoque que beneficie diversos candidatos de seu partido que ss no conseguiriam o mnimo necessrio para se eleger. Tudo isso se combina com as coligaes eleitorais entre legendas diferentes, para um efeito surpreendente: o eleitor termina sem saber qual dos candidatos seu voto ajudou a eleger. Observe-se, porm, que, em geral, os sistemas eleitorais so objeto de dvidas e formam um amplo campo de incertezas. A alternativa da mera substituio do voto em lista aberta pelo voto em lista fechada poderia conceder demasiado poder s direes partidrias. Pretendendo conceder maior significao ao partido, poderia, se operar sem os devidos contrapesos, criar um mecanismo adicional em favor das oligarquias partidrias j existentes. Uma segunda alternativa se apresenta para complementar o voto em lista fechada com outro mecanismo capaz de aumentar o controle do eleitor sobre o destino do seu prprio voto. Essa alternativa seria a de adaptar s condies brasileiras o sistema aplicado na Alemanha que, nas eleies parlamentares, oferece ao eleitor o direito de escolher dois candidatos ao Parlamento. O eleitor escolheria um candidato, o nico do partido em questo, que concorreria com outros candidatos, cada um deles representando individualmente seu partido, em um distrito no distrito de dimenses menores. O eleitor teria ainda um segundo voto que seria dado lista partidria de sua preferncia. Como no sistema eleitoral brasileiro considerado de conjunto, combinamse aqui dois sistemas de voto, o majoritrio para a escolha no distrito e o proporcional para a escolha da lista. O que se pretende garantir, no distrito, a maior proximidade do representante com o representado, e na lista, a liberdade de opinio das minorias. As eleies majoritrias ficariam para o Senado, prefeituras dos municpios, governos dos Estados e governo federal. Quanto s eleies parlamentares, haveria que abandonar o atual distrito nico, criando nos Estados distritos menores, em nmero que deveria obedecer aos critrios democrticos de proporcionalidade.

Democracia majoritria e democracia delegativa

Se no mbito do Congresso temos que falar de uma democracia oligrquica, nas eleies para os cargos executivos e mesmo para o Senado, pelo menos em alguns Estados h que falar de uma democracia de massas. Isso vale em particular para a eleio presidencial, mas tambm para as eleies dos governadores de muitos Estados, em particular os de maior populao. Quanto ao Senado, talvez seja essa uma razo pela qual aquela instituio, sempre formada por eleies majoritrias, se tenha tornado, apesar de tudo, mais transparente que a Cmara, onde provavelmente os vcios so iguais, se no maiores.
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As caractersticas do presidencialismo no Brasil coincidem em muitos pontos com a descrio apresentada pelos tericos a respeito da democracia majoritria, em contraste com a democracia consensual (Arend Lijphart). Em vez de uma democracia consensual que, em princpio, preconiza a participao nas decises de governo de todos os afetados por elas, a democracia majoritria entende que o governo democrtico seja o governo da maioria, e que os excludos do governo formem a oposio. Difcil distinguir no Brasil quanto da dominncia da democracia majoritria sobre uma possvel democracia consensual um fenmeno do campo cultural e ideolgico, e quanto um fenmeno da realidade institucional da organizao da Repblica. certo, porm, que ocupa uma posio de dominncia, com traos como os que seguem: a predominncia do Executivo sobre o Congresso; os governos de um partido que, submetido ao Executivo, predomina sobre a chamada base aliada; o controle do Executivo sobre o Banco Central etc. Seja por descrdito dos Parlamentos, seja por mritos prprios do presidencialismo, a preferncia popular claramente pelos sistemas de voto de maioria. Algum sinal dessa preferncia popular j ocorrera no plebiscito de 1963, quando nas condies de um parlamentarismo de circunstncia, a alternativa de regressar a um regime presidencialista foi amplamente vitoriosa. Foi tambm o que vimos em 1993 quando uma maioria de 55% da populao se definiu em favor do presidencialismo e recusou o parlamentarismo como regime poltico. Essa democracia majoritria brasileira, porm, dividida entre oligarquias parlamentares e executivos escolhidos pelas massas, sofre dos males tpicos do que Guillermo ODonnell chamou de uma democracia delegativa. Embora se possa dizer que toda representao envolve uma delegao, a democracia delegativa se caracteriza em situaes de enorme distncia entre representantes e representados. Nos vazios criados por essa distncia, consagrada pela tradio e pela durao dos vcios institucionais, as coisas se passam como se, no ato de votar, o representado entregasse ao representante um cheque em branco. Evidentemente, concorre para essa delegao esse sentimento de identidade do eleitor com os candidatos aos executivos. O que, porm, se busca caracterizar algo mais, um sentimento que tem muito de contedo pessoal e quase nada de contedo poltico e programtico. Um dos traos da democracia delegativa que o eleitor pode ser esquecido por seus lideres, quase tanto quanto esquecido pelos parlamentares que elegeu e dos quais, porm, o eleitor nem mesmo se lembra. So conhecidas as mudanas de programa de candidatos ao Executivo, no apagar das luzes da campanha. E, sobretudo, quando eleito, no andamento do governo, quando alguns executivos falam de suas promessas passadas como bravatas de campanha. No fim das contas, o que sobra do candidato para o eleitor no a proposta de um programa de governo, mas uma imagem pessoal. Talvez uma pouco mudada, s vezes um tanto deteriorada, mas que sempre se pode realimentar nas tradies do personalismo ibrico de um pas como o nosso.
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So evidentes as dificuldades a enfrentar em uma reforma poltica. Especialmente porque irrelevantes os partidos para qualquer tema de maior significao, e pouco lembrados os eleitores em qualquer debate dessa natureza, bvio que prevalecem, nas leis eleitorais como em outros pontos dbeis do sistema, os interesses dos que conseguiram se eleger. At onde se pode prever, estaremos por isso durante algum tempo submetidos lgica de autopreservao do sistema formado de remendos e s incertezas geradas pela nossa cultura de casusmos. Creio, portanto, que, ainda uma vez, a alternativa que resta de recorrer opinio pblica. S por meio de um debate que a oriente sobre os problemas institucionais poderemos chegar a uma verdadeira reforma.
resumo A crise, revelada mais uma vez nos acontecimentos sobre o Senado, impe o re-

conhecimento de distores institucionais que se vm acumulando h dcadas no sistema poltico brasileiro. A oligarquizao das principais instituies parlamentares formadas de eleies por um antiquado sistema de representao proporcional constitui uma evidncia desse fenmeno. Uma das bases da crise um enorme distanciamento entre representantes e representados, associada reconhecida debilidade dos partidos e do sistema partidario. A oligarquizao dos Parlamentos se combina com executivos por meio de eleies majoritarias que seguem o modelo de uma democracia delegativa.
palavras-chave: abstract

Democracia, Partidos, Sistemas de representao.

The crisis, revealed once again by the events in Brazils Senate, force us to acknowledge the existence of institutional distortions that have accumulated in the Brazilian political system for decades. The oligarchization of the main Parliamentary institutions whose members are chosen at elections based on an old-fashioned proportional representation system is evidence of such a phenomenon. One of the bases of this crisis is an increasingly wider gap between the representatives and those who they represent, associated with the infamous weakness of political parties and of the party system itself. Such parliament oligarchization is combined with Executives elected by means of a majority system which follows a model that might be seen as an delegative democracy. Democracy, Parties, Representation systems.

keywords:

Francisco C. Weffort professor aposentado do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, da Universidade de So Paulo (FFLCH-USP), e pesquisador do Centro de Estudos da Cultura Contempornea (Cedec). Foi ministro da Cultura do governo Fernando Henrique Cardoso. Lecionou tambm no Wilson Center e no Helen Kellogg Institute. autor, entre outras, das seguintes obras: O populismo na poltica brasileira (Paz e Terra, 1978), Por que democracia? (Brasiliense, 1984), Os clssicos da poltica (Org.) (Brasiliense, 1989) e Qual democracia (Cia. das Letras, 1992). @ f.weffort@terra.com.br Recebido em 21.9.2009 e aceito em 25.9.2009.

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