Relatorio Final Da Cpi Divida Publica - 11-05-2010 - Versao Autenticada

CMARA DOS DEPUTADOS
Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar a dvida pblica da Unio, Estados e Municpios, o pagamento de juros da mesma, os beneficirios destes pagamentos e o seu impacto nas polticas sociais e no desenvolvimento sustentvel do Pas
RELATRIO FINAL
RELATRIO FINAL Comisso Parlamentar de Inqurito destinada a investigar a dvida pblica da Unio, Estados e Municpios, o pagamento de juros da mesma, os beneficirios destes pagamentos e o seu impacto nas polticas sociais e no desenvolvimento sustentvel do Pas
RELATOR: DEPUTADO PEDRO NOVAIS PRESIDENTE: DEPUTADO VIRGLIO GUIMARES
MAIO DE 2010
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CONTEDO
I. ORIGEM E OBJETO DA CPI..................................................................................... 5 II. PRIMEIRAS CONSIDERAES .............................................................................. 6 DVIDA INTERNA ................................................................................................. 9 DVIDA EXTERNA .............................................................................................. 10 DVIDA DE ESTADOS E MUNICPIOS............................................................... 12 III. CONCLUSES...................................................................................................... 15 DVIDA PBLICA................................................................................................ 15 TAXA DE JUROS................................................................................................ 18 DVIDA EXTERNA .............................................................................................. 19 AUDITORIA ........................................................................................................ 20 TRANSPARNCIA.............................................................................................. 23 DVIDA DE ESTADOS E MUNICPIOS............................................................... 24 IMPACTO NAS POLTICAS SOCIAIS................................................................. 28 IV. RECOMENDAES ............................................................................................. 31 PROJETO DE LEI N PROJETO DE LEI N , DE 2010 ......................................................................... 36 , DE 2010 .......................................... 38 , DE 2010 ......................................................................... 42 PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N
V. COMPOSIO DA COMISSO............................................................................. 45 VI. AGRADECIMENTOS ............................................................................................ 46 VII. ENCAMINHAMENTOS......................................................................................... 47 ANEXO A AUDINCIAS PBLICAS........................................................................ 48 1. AUDINCIA EM 23 DE SETEMBRO DE 2009 COM OS ECONOMISTAS RAUL VELLOSO (CONSULTOR) E MRCIO POCHMAN (PRESIDENTE DO IPEA) ....... 48 2. AUDINCIA EM 30 DE SETEMBRO DE 2009 COM OS ADVOGADOS ARISTTELES ATHENIENSE (VICE-PRESIDENTE DA COMISSO INTERNACIONAL DO CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL) E JOELSON DIAS (SECRETRIO DA COMISSO DE RELAES INTERNACIONAIS DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL). ....................... 55 3. AUDINCIA EM 07 DE OUTUBRO DE 2009 COM SLVIA MARA LEITE CAVALCANTE (VICE-PRESIDENTE DE ADMINISTRAO DO CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE)........................................................................... 56
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4. AUDINCIA PBLICA REALIZADA EM 14 DE OUTUBRO DE 2009 COM CLUDIO FIGUEIREDO COELHO LEAL (SUPERINTENDENTE DA REA DE CRDITO DO BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL BNDES) E MARIA DIRLENE TRINDADE MARQUES (CONSELHEIRA FEDERAL DO CONSELHO FEDERAL DE ECONOMIA)........................................ 58 5. AUDINCIA EM 21 DE OUTUBRO DE 2009 COM CARLOS FRANCISCO THEODORO MACHADO RIBEIRO DE LESSA (EX-REITOR DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO) .......................................................................... 62 6. AUDINCIA EM 28 DE OUTUBRO DE 2009 COM ARNO HUGO AUGUSTIN FILHO (SECRETRIO DO TESOURO NACIONAL). .............................................. 66 7. AUDINCIA EM 05 DE NOVEMBRO DE 2009 COM MURILO PORTUGAL FILHO (VICE-DIRETOR DO FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL - FMI). .................. 73 8. AUDINCIA EM 11 DE NOVEMBRO DE 2009 COM O MINISTRO JOO SAYAD (ATUAL SECRETRIO DE CULTURA DO ESTADO DE SO PAULO). ................ 83 9. AUDINCIA EM 18 DE NOVEMBRO DE 2009 COM ARMNIO FRAGA NETO (EX-PRESIDENTE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL) E PAULO SRGIO SOUTO (PRESIDENTE DO CONSELHO REGIONAL DE ECONOMIA DO RIO DE JANEIRO) ............................................................................................................... 85 10. AUDINCIA DE 25 DE NOVEMBRO DE 2009 COM O PROFESSOR DRCIO GARCIA MUNHOZ (ECONOMISTA) ...................................................................... 98 11. AUDINCIA EM 09 DE DEZEMBRO DE 2009 COM SRGIO MIRANDA (EXDEPUTADO FEDERAL) E FRANCISCO LUIZ LOPREATO (PROFESSOR DO INSTITUTO DE ECONOMIA DA UNICAMP). ....................................................... 105 12. AUDINCIA EM 16 DE DEZEMBRO DE 2009 COM LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA (PROFESSOR EMRITO DA FUNDAO GETLIO VARGAS FGV) ............................................................................................................................. 114 13. AUDINCIA EM 10 DE FEVEREIRO DE 2010 COM DER DE MORAIS DIAS (SECRETRIO DE ESTADO DE FAZENDA DE MATO GROSSO) E JOO PEDRO CASAROTTO (MEMBRO DA FEDERAO BRASILEIRA DE ASSOCIAES DE FISCAIS DE TRIBUTOS ESTADUAIS FEBRAFITE) ........................................ 125 14. AUDINCIA EM 24 DE FEVEREIRO DE 2010 COM MARIA DE LOURDES MOLLO (PROFESSORA DO DEPARTAMENTO DE ECONOMIA DA UNIVERSIDADE DE BRASLIA), MAURCIO DE ALBUQUERQUE VANDERLEY (SECRETRIO DA SECRETARIA DE MACROAVALIAO GOVERNAMENTAL DO TCU) E ELENA GARRIDO (DIRETORA DO DEPARTAMENTO JURDICO DA CONFEDERAO NACIONAL DE MUNICPIOS CNM).................................... 129 15. AUDINCIA EM 14 DE ABRIL DE 2010 COM O SR. GUIDO MANTEGA (MINISTRO DA FAZENDA) E O SR. HENRIQUE MEIRELLES (PRESIDENTE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL) .......................................................................... 140 ANEXO B DVIDA EXTERNA ................................................................................ 153 I. TRABALHOS DE COMISSES ANTERIORES ................................................. 153
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II. A COMISSO DO SENADO DE 1987-89 ......................................................... 153 III. DIFICULDADES ESTATSTICAS E DE REGISTROS DE CONTABILIDADE PBLICA .............................................................................................................. 158 IV. DVIDA EXTERNA, AUDITORIA DA DVIDA E HISTRIA DA DVIDA NO PERODO ANTERIOR CONSTITUIO ........................................................... 162 V. DVIDA EXTERNA DE 1990 A 2004................................................................. 165 VI. DVIDA EXTERNA DE 2005 EM DIANTE........................................................ 171 VII. AUDITORIA DA DVIDA EXTERNA, MORATRIA E RENEGOCIAO. O CASO DO EQUADOR .......................................................................................... 177 VIII. EXPRESSES E TERMOS ESPECFICOS .................................................. 180 ANEXO C DVIDA INTERNA ................................................................................. 184 I - HISTRICO DO CRESCIMENTO E DAS MUDANAS NA GESTO DA DVIDA PBLICA INTERNA.............................................................................................. 184 O PERODO 1964-1994.................................................................................... 184 O PERODO 1995-2002.................................................................................... 187 O PERODO 2003-2008.................................................................................... 190 O PERODO RECENTE.................................................................................... 193 II. TEMAS QUE SURGIRAM DO DEBATE SOBRE A DVIDA PBLICA INTERNA .............................................................................................................. 198 FATORES DO CRESCIMENTO DA DVIDA INTERNA..................................... 198 METAS PARA A INFLAO E A TAXA DE JUROS ......................................... 210 III. APNDICE: CONCEITOS DA DVIDA PBLICA............................................. 215 ANEXO D DVIDA DE ESTADOS E MUNICPIOS................................................. 233 1. HISTRICO DO ENDIVIDAMENTO DE ESTADOS E MUNICPIOS E SUA RENEGOCIAO................................................................................................. 233 2. EVOLUO DA DVIDA DE ESTADOS E MUNICPIOS .................................. 245 ANEXO E ESTATSTICAS DA DVIDA .................................................................. 257
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I. ORIGEM E OBJETO DA CPI

1. Esta Comisso Parlamentar de Inqurito, criada em 8/12/2008, mediante o Requerimento de Instituio de CPI n 8, do mesmo ano, do Deputado IVAN VALENTE, destinou-se a investigar a dvida pblica da Unio, Estados e Municpios, o pagamento de juros da mesma, os beneficirios destes pagamentos e o seu impacto nas polticas sociais e no desenvolvimento sustentvel do Pas. A CPI foi instalada em 19/8/2009, sendo eleito Presidente o nobre Deputado VIRGLIO GUIMARES. Foi prorrogada trs vezes, com previso de encerramento em 14/05/2010. 2. Coube-nos a honrosa tarefa de relatar os trabalhos. Quero cumprimentar nosso Presidente pela maneira respeitosa e estimulante como os conduziu, e aos demais membros desta Comisso, pelo interesse e participao ativa nos debates. 3. Os relatores parciais que repartiram conosco esta incumbncia estiveram altura das expectativas da Comisso e mostraram objetividade e responsabilidade no trato da matria. Queremos expressamente agradecer Deputada J MORAES e aos Deputados EDUARDO VALVERDE e MRCIO REINALDO MOREIRA. Cabe ressaltar que o tempo disponvel para seu trabalho foi exguo diante de empreitada de tal envergadura. 4. Sem dvida esta CPI fez o mais profundo trabalho de investigao e anlise da dvida pblica permitido pelas informaes disponveis, sendo portanto uma auditoria de largo alcance histrico e prtico. Como, porm, esta uma CPI da Cmara dos Deputados, e o art. 26 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias preconiza uma comisso mista do Congresso Nacional, ficar portanto a cargo deste, se assim julgar conveniente, a criao de eventual comisso mista para prosseguir ou estender o trabalho realizado.
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II. PRIMEIRAS CONSIDERAES

5. O tema dvida pblica dos mais atuais e instigantes. Tal interesse no por acaso. Nossos convidados e os participantes desta Comisso, nos debates, expuseram a complexidade do assunto. A dvida determina quanto o governo precisa arrecadar e quanto pode gastar. Para discutirmos a dvida pblica, no podemos ficar restritos s finanas pblicas, ainda que, numa viso simplificada, economistas atribuam o endividamento ao excesso de despesas sobre receitas. Abordamos e aprofundamos o exame da poltica monetria e das taxas de juros, do regime de metas de inflao e da poltica cambial, incluindo volume adequado de reservas, intervenes no mercado de cmbio e o controle de capitais internacionais. 6. A partir dos debates no mbito da Comisso, fomos ganhando clareza sobre como incorporar em nosso Relatrio os resultados de anlises parlamentares anteriores do mesmo tema, as contribuies de historiadores e analistas econmicos, e as preocupaes com aspectos especficos do tema caros aos membros desta CPI. 7. Na nossa primeira reunio, diversos parlamentares trouxeram suas preocupaes sobre o tema da dvida pblica. Queria destacar duas intervenes. O Deputado IVAN VALENTE nos alertou para que o pagamento do servio da dvida pblica consumiu 30,5% do oramento de 2008 com juros e amortizaes. O Deputado MRCIO REINALDO MOREIRA, por sua vez, lembrou-se de que, quando Secretrio de Oramentos da Unio, em 1986/1987, j vislumbrava a dvida pblica praticamente na casa dos 48%, 50% da receita, e no se viam caminhos para superar essa fase.
9. Temos a destacar as dificuldades com que a Comisso se deparou. Dois principais aspectos permaneceram polmicos e indefinidos durante todos os trabalhos: do ponto de vista metodolgico, como empreender a investigao a que se destinava a CPI; temporalmente, que perodo de nossa histria econmica deveria ser coberto por empreitada dessa natureza. Diversos expositores e membros da CPI confessaram ignorar qual marco jurdico orientaria as investigaes sobre a dvida externa, 6
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8. De outro lado, o consultor Raul Velloso, em audincia de 23/9/09, disse que, para fins de se comparar o servio da dvida com outros itens de despesa e avaliar quanto de recursos eram consumidos naquela finalidade, caberia usar o supervit primrio apurado no exerccio, que, por definio, a parcela da receita efetivamente usada para pagar juros.
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mesmo que se tratasse da comisso mista prevista no art. 26 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. 10. Entre auditar a dvida pblica, predominantemente externa, do sculo XX, e o aprofundamento dos debates sobre polticas alternativas de governo para dvida, juros e cmbio, prevaleceu a segunda via. A comisso parlamentar de inqurito assumiu cada vez mais um carter informativo, para aprofundamento do assunto e a formulao de recomendaes. 11. Um segundo gargalo foi a extrema pobreza das estatsticas fiscais e do setor externo referentes a perodos anteriores a 1991. At 1994, inclusive, a inflao se conjugava com essa deficincia para obscurecer todos os nmeros da economia. Apenas em 1991 deu-se incio apurao das necessidades de financiamento do governo central, cuja responsabilidade foi mais tarde transferida Secretaria do Tesouro Nacional. A srie histrica da dvida pblica apurada pelo Banco Central, com a abertura que hoje conhecemos, retroage a 2000, enquanto maiores agregados, a 1991. Os fatores de variao da dvida somente passaram a ser elaborados e publicados a partir de 1999. 12. A documentao referente a perodos pregressos tambm difcil de obter. Diversos requerimentos de informaes, propostos por ilustres colegas desta Comisso, no puderam ser respondidos pelo Banco Central e pelo Ministrio da Fazenda. Por exemplo, o Banco Central admitiu que o impediam de prestar informaes o lapso j decorrido dos fatos objeto do pedido, a desativao de sistemas que operavam os dados poca, e ainda o fato de que determinadas informaes, tal como solicitadas, eram complexas e exigiam ampla pesquisa nos arquivos de papis. 13. Ainda assim, os ministrios da rea econmica e o Banco Central do Brasil, secretarias estaduais de Fazenda, a Controladoria Geral da Unio (CGU) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU) forneceram um volume considervel de documentos em papel e em meio magntico. Esse material permaneceu disponvel para consultas na Secretaria da Comisso, e assim continuar, encerrados os trabalhos. Esperamos que tenham atendido, ao menos em parte, s necessidades dos autores dos requerimentos. 14. Depoimentos colhidos pela CPI confirmaram que o fator mais importante para o crescimento da dvida pblica foram as altas taxas de juros. 15. O Comit de Poltica Monetria (Copom) foi institudo em 1996, inspirado em modelos norte-americano e alemo, com o objetivo de estabelecer as diretrizes para a poltica monetria e de definir a taxa de juros. Atualmente, uma vasta gama de autoridades monetrias em todo 7
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o mundo adota prtica semelhante. O regulamento do Copom (anexo Circular 3.297, de 31/10/05) sofreu muitas alteraes. Recentemente, a de maior importncia veio mediante o Decreto 3.088/1999, de 21/6, que adotou o sistema de metas de inflao. Desde ento, as decises do Copom passaram a ter como objetivo cumprir as metas definidas pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN). A taxa de juros fixada na reunio do Copom a meta para a taxa Selic (taxa mdia dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos federais, apurados no Sistema Especial de Liquidao e Custdia). 16. O Copom composto pelos membros da diretoria colegiada do Banco Central do Brasil: o presidente, que tem o voto de qualidade; e os diretores de Poltica Monetria, Poltica Econmica, Estudos Especiais, Assuntos Internacionais, Normas e Organizao do Sistema Financeiro, Fiscalizao, Liquidaes e Desestatizao, e Administrao. Tambm participam do primeiro dia da reunio 5 chefes de departamentos, e outros detentores de cargos selecionados. 17. O CMN constitudo pelo Ministro da Fazenda (presidente), pelo Ministro do Planejamento e pelo Presidente do Banco Central (Bacen). Os servios de secretaria do CMN so exercidos pelo Bacen. Junto ao CMN funciona a Comisso Tcnica da Moeda e do Crdito (Comoc), composta pelo Presidente do Bacen, na qualidade de Coordenador, pelo Presidente da Comisso de Valores Mobilirios (CVM), pelo Secretrio Executivo do Ministrio do Planejamento, pelo Secretrio Executivo do Ministrio da Fazenda, pelo Secretrio de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda, pelo Secretrio do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda e por quatro diretores do Bacen, indicados por seu Presidente. 18. Houve requerimentos de informaes ao Banco Central solicitando o detalhamento das variveis analisadas pelo Copom para a tomada de decises de poltica monetria e a fundamentao tcnica para o estabelecimento das taxas de juros (frmulas etc.). Nas respostas o Banco informou que o Copom se rene por dois dias; que no segundo dia so analisadas as projees atualizadas para a inflao, baseadas em diferentes hipteses de comportamento das principais variveis macroeconmicas; e que aps essa anlise os membros do Comit decidem, por votao, o patamar da taxa bsica de juros que mantm a inflao na meta, bem como o tom geral da comunicao da deciso. As decises no decorreriam da aplicao de uma frmula. 19. A inflao dos preos administrados foi assunto objeto de debates na Comisso, por entenderem alguns que, se expurgados, permitiriam que a inflao cedesse mais rapidamente, e que a taxa bsica de juros poderia ser mais baixa. Alternativamente, as sugestes seriam a de 8
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progredir na desindexao da economia, construir um novo ndice como referncia do controle da inflao, ou acabar com a administrao de preos, direo esta na qual o Banco Central disse estar caminhando.
DVIDA INTERNA
20. A dvida pblica interna cresceu, especialmente na primeira metade da dcada de 1990, com a maior liberdade de movimentao de capitais. Teve tambm um forte aumento em funo de sua indexao ao cmbio e da maxidesvalorizao de 1999. Outra razo do aumento foram os esqueletos, como o reconhecimento das dvidas do Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS), e, ainda, o programa de recuperao de bancos pblicos e o refinanciamento da dvida dos Estados e Municpios. 21. Mais recentemente, outro fator tem determinado o crescimento acelerado da dvida interna: grande quantidade de divisas tem ingressado no Brasil, tanto em virtude de nosso supervit comercial com o exterior, como de capital externo atrado pelas altas taxas de juro e em busca de outras aplicaes rentveis (basicamente ttulos pblicos e bolsa de valores). O Banco Central adquire essas divisas para acumular reservas internacionais (que j superam a casa dos US$ 245 bilhes) e, para conter o aumento da base monetria, endivida a Unio por meio das operaes de mercado aberto, em aes articuladas com o Tesouro. 22. A estratgia de financiamento da dvida pblica mobiliria federal, expressa no Plano Anual de Financiamento (PAF), vem tendo por objetivos o alongamento do prazo mdio da dvida pblica e a diminuio do percentual vincendo em 12 meses; a substituio gradual dos ttulos remunerados pela Selic e pela variao cambial por ttulos com rentabilidade prefixada ou vinculada a ndices de preos; o aperfeioamento do perfil do passivo externo, por meio de emisses de ttulos com prazos de referncia (benchmarks), programa de resgate antecipado e operaes estruturadas; o incentivo ao desenvolvimento das estruturas a termo de taxas de juros para os ttulos pblicos; e a ampliao da base de investidores. Existe progresso, portanto, deve ser reconhecido.
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DVIDA EXTERNA
23. Reconhea-se que o problema da divida externa no foi percebido somente agora. A iniciativa desta CPI no pioneira, a menos do fato de que estamos sendo capazes de manter a atualidade do debate sobre a dvida e de enriquecer nossos conhecimentos, para que o Parlamento possa exercer em cada vez melhores condies seu papel de fiscalizao e controle dos atos do Executivo. A dvida externa sempre intrigou os desenvolvimentistas. Sobre ela j se debruaram instituies de pesquisa nacionais e estrangeiras, economistas e, destacadamente, os movimentos sociais, argindo o impacto prejudicial do servio da dvida na execuo das polticas pblicas. Muitos deles acompanharam os nossos trabalhos. 24. No se pode ignorar o contexto histrico e econmico que deu origem dvida pblica brasileira. As concluses e recomendaes de relatores das Comisses criadas com propsitos afins na dcada de 1980 refletem, em certa medida, a percepo que o Parlamento brasileiro teve do processo de endividamento externo contemporaneamente aos atos, fatos e dados analisados, e ainda concepes prevalecentes poca sobre o modelo de desenvolvimento adequado ao Pas e sobre as relaes entre os capitais financeiros internacionais, o centro e a periferia do sistema econmico mundial. 25. Uma vertente predominante da teoria econmica postula que patamares razoveis de endividamento externo complementam a poupana interna e contribuem para o crescimento de pases em desenvolvimento. Essa forma de financiamento menos nefasta que emisso de moeda e inflao. A teoria diz tambm que se o financiamento externo for dirigido para o investimento produtivo e se no ocorrerem choques externos adversos, o retorno ser mais alto que nas economias avanadas, e o crescimento se encarregar de prover os recursos e as divisas necessrias para o pagamento da dvida externa. 26. O papel da poupana externa foi positivo nos anos de crescimento acelerado da economia brasileira (8,6% ao ano na dcada de 1970). O choque adverso ocorreu no final dos anos 1970 e incio de 1980. Sob a liderana de Thatcher e Reagan, a poltica macroeconmica nos pases centrais mudou significativamente e redundou na imposio prolongada de severas perdas, diretas ou indiretas, ao Brasil e ao grupo de pases endividados perante bancos estrangeiros. Os anos 1980 foram a dcada perdida: anualmente o PIB cresceu em mdia 1,6%, e o PIB per capita caiu 0,6%.
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27. Vinte anos mais tarde, o quadro diferente. O analista que consultar as estatsticas de balano de pagamentos do Banco Central constatar que, no final de fevereiro, nossa divida externa bruta era de US$ 203 bilhes, mas ramos credores lquidos de US$ 53,5 bilhes. A dvida externa bruta do setor pblico no financeiro era de US$$ 77,1 bilhes, sendo a totalidade de mdio e longo prazo, enquanto o setor pblico financeiro e o setor privado, sem contar emprstimos inter-companhias, deviam US$ 125,9 bilhes. A dvida pblica externa tambm no existe (negativa no equivalente a 9,6% do PIB), contando os crditos lquidos do Banco Central (de 13,4% do PIB). O governo federal e suas estatais devem, somados, R$ 100,5 bilhes. Nossas reservas, no conceito de liquidez internacional, alcanavam US$ 241,1 bilhes.
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DVIDA DE ESTADOS E MUNICPIOS

28. A dvida de Estados e Municpios acumulou-se ao amparo do governo federal, que foi, historicamente, fonte de crdito, ou garantidor de emprstimos, ou, em ltima instncia, provedor de socorro financeiro desses entes da Federao. Em contrapartida, o endividamento dessas esferas, se de um lado permitiu-lhes a ampliao da capacidade de gastos em determinados perodos, de outro, aumentou-lhes a dependncia da Unio. Para alguns analistas, os fez perder em parte a autonomia financeira. 29. A dvida de Estados e Municpios veio crescendo desde meados dos anos 1970, e ao final dos anos 1980 havia se transformado em um problema para as finanas pblicas nacionais. Sucessivas renegociaes das dvidas foram empreendidas em favor deles, mas as normas fiscais estaduais e municipais eram relativamente frouxas, e os problemas de solvncia ressurgiam. Em particular, a Unio no conseguia impor um teto ao endividamento pblico. Os Estados controlavam bancos pblicos, que financiavam seus governos, que por sua vez no honravam os servios da dvida junto a esses bancos, nem os bancos junto ao Banco Central. 30. O comportamento das dvidas estaduais, antes de sua assuno pelo governo federal, foi afetado de maneira decisiva pela poltica de juros reais elevados implantada aps o Plano Real e tornou inevitvel um novo programa de refinanciamento, desta vez em carter definitivo. O crescimento acelerado do estoque, aliado necessidade da alocao de recursos oramentrios cada vez maiores para o pagamento de encargos, levou a uma situao fiscal insustentvel para os Estados mais endividados, justamente os de maior peso econmico. Em consequncia, aumentou o risco de inadimplncia dos papis de emisso estadual e, com a desconfiana do mercado, aumentaram proibitivamente os custos de rolagem para todo o setor pblico. Isto reduziu o poder de barganha dos Estados e uma soluo negociada com a Unio foi o caminho de menor custo. No obstante, condies duras foram impostas aos Estados, que transcenderam a questo financeira, envolvendo o ajuste fiscal e patrimonial dessas unidades. 31. O comprometimento crescente dos recursos fiscais dos Estados mais importantes da Federao com os encargos de sua dvida mobiliria e a ameaa de bancarrota de alguma unidade federada estavam impondo ao setor pblico como um todo maiores custos de financiamento, e risco sistmico ao setor financeiro privado. 12
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32. Em 1997, sob a disciplina jurdica da Lei 9.496/97, a Unio assumiu e refinanciou a dvida de 26 Estados, com prestaes mensais limitadas a percentagens entre 11,5% e 15% da receita lquida real (RLR) das unidades credoras. 33. Essa soluo imps aos devedores uma srie de condicionantes. O programa de ajuste fiscal subjacente, acordado com o Tesouro e sujeito a acompanhamento regular, estabeleceu metas para a relao dvida/receita lquida dos Estados. Paralelamente, visou a aumentar o investimento, mediante o controle das despesas com salrios e a melhoria da arrecadao de receitas prprias, a privatizao, permisso ou concesso de direitos estaduais, e reforma administrativa e patrimonial. Limitou a emisso de novos ttulos e contratao de novas dvidas, inclusive junto a organismos financeiros internacionais, ao cumprimento da trajetria decrescente da dvida estabelecida no programa. 34. A renegociao das dvidas municipais, por seu turno, envolveu primeiramente a dvida contratual, atravs da Lei 8.727/93, seguida do estabelecimento de limites e condies para operaes de crdito, atravs da Resoluo do Senado Federal 11, de 1994. A dvida mobiliria foi refinanciada nos termos da MP 1.811/99. Essa segunda renegociao foi conduzida semelhana da dvida mobiliria estadual, com restries e obrigaes impostas aos Municpios. Essa dvida estava concentrada em grandes Municpios, com So Paulo e Rio de Janeiro respondendo por quase 90% do total refinanciado. 35. Alm disso, a Lei 8.212/91 estabeleceu o parcelamento dos dbitos previdencirios dos Municpios, importante componente do seu endividamento para com a Unio. Sucederam-se a Lei 9.639/98, a MP 2.129-4/2000, a Lei 11.196/05 e a Lei 11.960/09. Os dbitos municipais e os de responsabilidade de autarquias e fundaes municipais para com o INSS puderam ser parcelados em at 240 prestaes mensais consecutivas. Caso a prestao no seja paga na data do vencimento, sero retidos e repassados Receita Federal do Brasil recursos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) suficientes para sua quitao 36. A Lei 11.960/09 alterou pela ltima vez a legislao que disciplina o parcelamento e o pagamento da dvida previdenciria dos Municpios. Dispositivo introduzido no Congresso previu o encontro de contas entre os Municpios e a Unio em relao a todos esses dbitos, mas foi vetado pelo Executivo. Na justificativa do veto argumentou-se que o dispositivo permitia, genericamente, a compensao de crditos e dbitos previdencirios sem levar em considerao a personalidade jurdica dos rgos de previdncia criados por alguns Municpios, o que 13
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descaracterizaria o instituto jurdico da compensao, s admitida havendo identidade entre os devedores recprocos. Alegou-se, ainda, que o dispositivo referiu-se a situaes em que a interpretao da legislao relativa a obrigaes tributrias conflituosa ou litigiosa, sem definir tais situaes, entre outros aspectos. 37. O processo de renegociao das dvidas estaduais e municipais, condicionado a um ajuste rigoroso, culminou com a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Houve reconhecidamente avanos no estabelecimento de regras fiscais, que se aplicaram a todas as esferas governamentais. 38. Desde aquela poca, foram variadas as reivindicaes de governadores e prefeitos, com o propsito de ampliar o espao em seus oramentos para o investimento, acelerar o crescimento e ampliar a base de cobrana de receitas prprias. 39. Todas, invariavelmente, implicariam a reviso dos contratos, proibida pelo art. 35 da LRF. Houve propostas de transferir a bancos privados a dvida junto Unio; diminuir a relao dvida/receita, que tem que ser perseguida no processo de ajuste fiscal; reduzir o percentual da RLR comprometido com o parcelamento; e reduzir a taxa real de juros e substituir o indexador do saldo devedor. Nas audincias, as duas ltimas dessas propostas, para os Estados, foram reafirmadas perante a Comisso. 40. Em seu depoimento, o Ministro da Fazenda declarou-se contrrio a mudanas na LRF, temendo que uma abertura, por menor que seja, resultasse em sucessivas alteraes da lei que a desfigurassem. 41. A soluo para que os Estados pudessem ampliar seus limites de endividamento teria sido encontrada. Afirmou ainda o ministro que praticamente todos os Estados se beneficiaram de aumentos do chamado espao fiscal, que teria somado 35 bilhes de reais, de 2007 a 2009, Acrescentou que existem regras claras, transparentes, utilizadas para aumentar a autorizao de endividamento no mbito dos contratos de renegociao das dvidas quando a situao fiscal de um Estado melhora e ele ganha capacidade de endividamento. 42. Haveria, como conclumos de nossas observaes ou foram citados por diversos de nossos convidados, ajustes possveis de ser feitos na nossa poltica macroeconmica, sem o abandono de bons princpios de gesto adotados j l se vai uma dcada.
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III. CONCLUSES
43. Em uma poca de crise da histria mundial, so muitos os postulados postos em cheque.1
DVIDA PBLICA
44. A dvida pblica era menor, cumpria papel diferente e tinha outra composio nos anos 1970, 1980 e 1990. A economia brasileira cresceu desde a primeira crise importante da dvida externa dos anos 1980 e se transformou. 45. A relao de complementaridade entre a administrao das dvidas pblicas externa e interna no pode ser ignorada. Assim, no correto atribuir-se o rpido crescimento da dvida do setor pblico a partir do fim da dcada de 1980 exclusivamente capitalizao de juros e a reestruturaes da dvida externa. A dvida externa foi subsequentemente transformada em dvida pblica interna, que predomina em nossos dias, mediante iniciativas planejadas como, por exemplo, a de 2006 para resgate dos bnus Brady e outros ttulos da dvida pblica mobiliria federal externa. Alm disso, sucederam-se programas econmicos variados e crises cambiais, que se fizeram acompanhar de elevadas taxas reais de juros. 46. O rpido crescimento das operaes compromissadas2 em relao ao PIB e ao total da dvida pblica aumentou a proporo da dvida pblica indexada Selic, alm de ter encurtado seu prazo mdio de vencimento.
Olivier Blanchard e outros, em fevereiro deste ano, publicaram o j citadssimo estudo Rethinking Macroeconomic Policy, (Repensando a poltica macroeconmica), em que reavaliam os principais elementos do consenso que prevalecia antes da crise, e apontam os que foram confirmados e os que foram desmentidos. Para eles, por exemplo, a crise confirmou que desejvel que a dvida pblica seja baixa na fase ascendente do ciclo, dando margem para aument-la quando necessrio se agir contra a crise. Do mesmo ms Capital Inflows: The Role of Controls (Influxos de capitais. O papel dos controles), em que economistas, tambm do Fundo Monetrio Internacional, citam pases emergentes, entre eles o Brasil, que adotaram mecanismos para controlar o fluxo de capitais e reconhecem o mrito dessa iniciativa. Esses pases esto preocupados com a entrada abundante de recursos externos para se beneficiar de taxas de juros mais altas que em pases desenvolvidos resultando em apreciao da moeda nacional e valorizao irreal de diversos ativos , o que lhes pode causar problemas quando a crise acabar.
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47. Essas operaes compromissadas do Banco Central atingiram em fevereiro cerca de meio trilho de reais, e esto registradas tanto nas estatsticas da dvida lquida total, como nas da dvida bruta do setor pblico. Isso faz com que, no final de 2009, a dvida bruta do governo geral apurada pelo Banco Central em suas estatsticas fiscais, tenha alcanado praticamente R$ 2 trilhes, o equivalente a 63% do PIB. As operaes compromissadas no fazem parte, no entanto, dos registros da dvida pblica mobiliria federal interna. 48. Vivemos em 2010 uma situao em que a dvida pblica est sob certo controle. No entanto, a forma como a administramos continua sendo o grande desafio. A preocupao fundamental hoje impor a essa dvida um perfil racional e limites, que permitam que a poltica de juros seja plenamente eficaz e que a taxa de juros caia a padres civilizados. 49. A CPI obteve acesso aos trabalhos realizados pelo TCU, devendo-se ressaltar em suas recomendaes a urgncia da regulamentao do art. 30, incisos I e II, da Lei de Responsabilidade Fiscal, no que concerne fixao dos limites globais para o montante da dvida consolidada3 da Unio e para o montante da dvida pblica mobiliria4 federal. 50. O art. 52 da Constituio trata das competncias privativas do Senado, no que tange ao endividamento da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. O inciso VI do artigo diz que cabe ao Senado dispor sobre os limites globais para os montantes das dvidas consolidadas dos entes da Federao. O atendimento a esse dispositivo constitucional foi desmembrado. Estados e Municpios j tiveram seus limites fixados. 51. Tramita na Comisso de Assuntos Econmicos do Senado o Projeto de Resoluo 84, de 2007, que contempla somente o governo federal, fixando o limite global para sua dvida consolidada em 3 vezes e meia a receita corrente lquida (RCL) da Unio. 52. Tambm tramita, no Senado Federal, o Projeto de Lei da Cmara (PLC) 54, de 2009, que fixa o limite para a dvida mobiliria federal em 6 vezes e meia a RCL. Se aprovados esse e o projeto acima citado, as determinaes teriam aplicao imediata.
No mercado financeiro, denomina-se operao compromissada a venda de ttulos com compromisso de recompra assumido pelo vendedor, conjugadamente com o compromisso de revenda assumido pelo comprador. Segundo a LRF (art. 29, I), dvida pblica consolidada ou fundada o montante total, apurado sem duplicidade, das obrigaes financeiras do ente da Federao, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito, para amortizao em prazo superior a doze meses. 4 Segundo a LRF (art. 29, II), dvida pblica mobiliria a dvida pblica representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municpios.
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53. Foi possvel melhorar o perfil da dvida mobiliria federal, com a quase eliminao dos ttulos indexados taxa de cmbio, e com o aumento da proporo dos pr-fixados, o que d maior previsibilidade evoluo da dvida. Esses resultados so importantes porque ajudam a mitigar os efeitos deletrios de uma anomalia regulatria de nosso sistema: enquanto em outros pases o banco central define a taxa de juros de curto prazo e espera que essa definio tenha influncia no mercado, de forma a repercutir na taxa de juros de longo prazo - a que o governo paga nos seus ttulos -, no Brasil o Banco Central define a Selic, e essa a taxa pela qual grande parte dos ttulos do Tesouro imediatamente remunerada. 54. A relao entre a dvida lquida do setor pblico e o PIB, embora no seja este um indicador aceito internacionalmente, caiu de 55,5% do PIB em dezembro de 2002, para 36,0% do PIB em dezembro passado, mas voltou a subir em 2009, com a crise. 55. Estamos convencidos, a partir de palestras e debates, de que devemos preferir o conceito de dvida bruta do setor pblico, no s para fazer comparaes com a ampla maioria dos pases que o adotam, mas tambm para finalidades analticas. A diferena entre dvida bruta e dvida lquida so os ativos financeiros de que o governo teoricamente dispe para quitar essa dvida, como, por exemplo, emprstimos feitos pelo Tesouro a instituies financeiras oficiais, que dificilmente sero recuperados com a rapidez necessria em situao de emergncia. Nossa dvida pblica bruta elevada em proporo do PIB, na comparao com os pases emergentes. 56. Segundo o Secretrio do Tesouro Nacional, os bancos nacionais detm hoje 27% da dvida pblica mobiliria federal interna; os bancos estrangeiros, 6%; os fundos de investimentos, 50%; fundos e entidades de previdncia, 6%; pessoas jurdicas no financeiras, 2%; pessoas fsicas basicamente o Tesouro Direto , 0,5%; e investidores no residentes, 5,5%. Se um conjunto de instituies financeiras compra ttulos de responsabilidade do Tesouro Nacional, isso no significa que pertenam aos banqueiros ou, de forma geral, ao sistema financeiro. Sabemos que hoje, embora boa parte dos ttulos esteja em carteira de bancos, eles detm os ttulos em nome de um segmento de poupadores que aplica em investimentos (CDB, por exemplo) lastreados nesses ttulos.
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TAXA DE JUROS
57. A taxa de juros e a poltica monetria so assuntos altamente controversos, que produzem tenses inclusive dentro dos governos. Nos ltimos anos, tem predominado a viso favorvel a uma desinflao mais rpida, em contraponto aos que defendiam a acomodao da poltica monetria, de maneira a reduzir os custos fiscais e econmicos decorrentes de altas taxas de juros. A primeira posio foi favorecida tambm pelos resultados alcanados no controle das presses inflacionrias. 58. No Brasil, so razes de poltica monetria que definem a taxa de juros bsica, praticamente o nico instrumento do sistema de metas de inflao, pelo qual o Brasil optou. No h presso pelo lado fiscal. 59. As composies do Conselho Monetrio Nacional e do Copom, que j sofreram alteraes desde que criados, revelam o enfoque exclusivo na poltica monetria e a prevalncia dos dirigentes do Banco Central e dos ministros da rea econmica nas decises referentes fixao da taxa bsica de juros. Os pontos de vista do setor produtivo e dos trabalhadores, por exemplo, no so levadas em conta e dificilmente esto refletidos na meta de inflao e na meta de juros a ser perseguida. Alguns integrantes desta CPI consideraram que essa questo estaria madura para ser abordada. 60. Alternativas levantadas na CPI para esse quadro foram a participao de representantes do setor privado no Conselho, e a participao de mais reas do governo no Copom, para alm das autoridades econmicas. O Congresso detm atualmente um papel secundrio na definio de polticas econmicas, bem menor do que lhe deveria caber
63. A alta taxa de juros tambm contribui para manter o nosso cmbio sobrevalorizado, com conseqncias negativas para o balano de pagamentos e para os setores exportadores de manufaturados. 64. Reservas elevadas em dlares, no ativo, e dvida interna, no passivo, geram um diferencial de taxas de juros negativo para o setor pblico e 18
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62. Dos debates na CPI concluiu-se que o Brasil ainda tem uma cultura de juros excessivamente elevados, do que exemplo a lei da caderneta de poupana, que estabelece em 6% os juros mnimos a serem pagos.
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61. A administrao de alguns preos da economia diminui o efeito da poltica monetria sobre a inflao, pois, quando aplicada, sujeita apenas os demais produtos. O componente inercial sustenta a inflao, aumenta o prazo no qual a poltica monetria atinge seus objetivos, e mantm a taxa de juros nominal mais elevada.
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um custo elevado de manuteno das reservas. A poltica de acumulao de reservas, entre outros fatores, promoveu o aumento substancial das operaes compromissadas de curto prazo do Banco Central, usadas em operaes do mercado aberto, para anular o impacto da converso das divisas em reais. Ocorre que a remunerao ao credor do sistema financeiro a taxa bsica de juros da economia. A Selic est em 8,75% e prestes a aumentar. De outro lado, nossas reservas so aplicadas predominantemente em ttulos da dvida pblica norte-americana (US treasury bonds), escolha de menor risco, cujo retorno no ano de 0,5%. 65. A discrepncia entre juros recebidos e pagos aumenta os custos da poltica monetria, o que prejudicial ao Pas.
DVIDA EXTERNA
66. A economia brasileira atualmente maior, mais dinmica e diversificada, e muito menos dependente dos capitais externos. Ao mesmo tempo, a gesto pblica brasileira conquistou reconhecimento internacional, habilitando-nos a negociar esses recursos em termos bastante vantajosos. 67. Alm de menores custos de captao do financiamento externo, existe outro elemento positivo relativamente situao de que hoje desfrutamos. Referimo-nos ao fato de que estamos hoje numa categoria distinta de tomadores porque estamos livres da ingerncia dos credores internacionais na formulao de nossa poltica econmica. Isso se deve em grande parte adoo de boas prticas de gesto macroeconmica. 68. A dvida pblica externa d-se hoje em contexto profundamente diferente de quando, em vezes anteriores, o Parlamento ou uma de suas Casas se deteve para examin-la. Negativa em termos lquidos, no atualmente um problema de balano de pagamentos, nem fiscal, exceto quanto ao diferencial entre juros internos e juros externos citado acima. 69. No devemos nos iludir com a situao relativamente cmoda dos indicadores de solvncia externa do setor pblico brasileiro, nem com as sucessivas melhorias da avaliao de risco do pas. Nossa responsabilidade e a de nossas autoridades da rea econmica a de avaliar as perspectivas para alm do momento propcio que o pas atravessa e, aproveitando a experincia de ao menos 3 dcadas de poltica econmica, responder prontamente aos desafios futuros, para 19
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proteger o emprego e a renda da populao. As condies atuais no duraro para sempre. Nossa histria econmica tem exemplos abundantes de momentos de crise que, quando mal diagnosticados, aprofundaram nossas dificuldades financeiras e as distncias sociais no Brasil. O fato de justamente os Estados Unidos e a Inglaterra estarem atualmente no epicentro de uma nova crise duradoura prova do carter cclico do pensamento econmico e do comportamento da economia global. 70. Taxa de juros, taxa de cmbio e os nveis de atividade interna e externa exigem nossa ateno no mais longo prazo. Se o cmbio permanecer valorizado, paulatinamente nossas contas externas se deterioraro, e problemas de endividamento externo podem ressuscitar. A economia globalizada acumula elementos de imprevisibilidade, que afetam o padro de financiamento dos governos e a dvida. Nessa economia, a mobilidade de capitais enseja a fuga abrupta dos aplicadores estrangeiros, movidos pela averso ao risco. Temos presente, para ilustrar esse ponto, a crise do endividamento grego, a primeira sria ameaa Unio Europia desde sua criao em 1993, que rapidamente encareceu a rolagem dos ttulos da dvida soberana daquele pas. 71. Parcela expressiva do contraditrio que subsiste acerca da dvida pblica externa repousa em clusulas que nossos negociadores aceitaram em sucessivas rolagens. Ocorre que o fizeram sem contrariar as resolues do Senado. As resolues pertinentes silenciam sobre muitas condies, limitando-se por vezes em estabelecer o teto para a emisso de novos ttulos. Parte dos desdobramentos da questo da dvida externa no passado, que presentemente possamos criticar, decorreu da pouca cautela com que o Senado exerceu sua competncia, renunciando em parte a ela.
73. Caso tivssemos decidido pela auditoria da dvida externa, chegaramos a um impasse, pois no estariam disponveis, no prazo de funcionamento da CPI, registros estatsticos e documentais suficientes das operaes da dvida externa realizadas at o final dos anos 1990. 20
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72. Enquanto o Supremo Tribunal Federal no julgar ao ajuizada pela OAB, referente investigao do endividamento externo brasileiro pelo Congresso Nacional, permanecer a dvida sobre se ainda pertinente, uma vez que a citada Comisso investigativa foi criada, embora no tenha tido relatrio aprovado. Um fato a destacar que se esgotou h muito o prazo estabelecido pela Constituio para que se promovesse o pretendido exame analtico e pericial.
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AUDITORIA
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Acrescente-se a essa dificuldade o nmero extremamente reduzido de tcnicos disposio da Comisso durante seu funcionamento, para se realizar esse tipo de exame. 74. Acreditamos que o mecanismo de auditoria no teria sido hoje indicado no mbito dos trabalhos desta Comisso, at mesmo porque seu objeto perdeu a importncia que teve 20 anos atrs, com a soluo satisfatria posterior da crise da dvida externa e nenhuma indicao de recrudescimento recente de problemas nessa rea. Acresa-se aos argumentos acima o fato de que diversos expositores, inclusive o representante do TCU, especificamente perguntados, disseram desconhecer qualquer indcio de ilegalidade ou comportamento suspeito de agentes pblicos nos perodos em que observaram ou participaram do processo de contratao e de renegociao da dvida pblica. Aqueles que levantaram crticas ao processo de endividamento e aos termos acertados nas sucessivas renegociaes no ofereceram CPI elementos que fundamentassem acusaes concretas contra procedimentos ou pessoas 75. O Tribunal de Contas da Unio possui mandato constitucional (art. 71) e legal (Lei n 8.443/92) para realizar auditorias na gesto da dvida pblica federal, com escopo abrangente e ampliado pela LRF. Quando de sua exposio a esta CPI, o representante daquela Corte descreveu os mecanismos utilizados pelo Tribunal para auditar a dvida pblica brasileira e emitir pareceres, obrigatoriamente encaminhadas apreciao do Congresso. A Comisso foi informada pelo expositor das auditorias especficas sobre a dvida pblica brasileira realizadas pelo TCU ao longo dos ltimos anos, incluindo: i) avaliao da gesto da dvida pblica federal; ii) auditoria de anlise dos riscos de gesto e operacionais; iii) avaliao da composio da dvida lquida, em que foram examinados os ativos e os haveres da Unio; iv) verificao especfica quando da migrao da responsabilidade do Banco Central, em relao divida externa, para o Tesouro Nacional; v) auditoria sobre a divida contratual externa, para avaliar a aplicao dos recursos e seu custo efetivo; vi) verificao da pertinncia e exatido do clculo do resultado primrio pela variao da dvida pblica (abaixo da linha). Alm disso, a pedido do Congresso Nacional, faz periodicamente, o acompanhamento das garantias concedidas pela Unio a Estados e Municpios em operaes de crdito externas. Da exposio do representante do TCU, constatamos que seus trabalhos, embora menos freqentes que o desejado, do resultados. Informou-nos que auditoria do Tribunal detectou, por exemplo, operaes de remisso de dvida que no tinham sido autorizadas pelo Senado Federal, e adotou as providncias cabveis
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76. Pelas razes expostas acima, no nos inclinamos a sugerir a contratao de auditoria externa para esse fim.
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TRANSPARNCIA 77. A transparncia das contas pblicas um princpio da responsabilidade fiscal e atributo crescentemente valorizado pela sociedade. A LRF foi um marco nas finanas pblicas. De outro lado, a boa aplicao dessa lei est estreitamente associada ampla divulgao, peridica, obrigatria, de dados que espelhem com fidelidade a situao das contas do governo. Ocorrem-nos quatro observaes para registro neste Relatrio. Em primeiro lugar, independentemente do indicador de finanas pblicas que estejamos pretendendo acompanhar, o Executivo nos 10 ltimos anos poderia ter avanado ainda mais para melhorar a informao, como, por exemplo, facilitar a comparabilidade entre dados produzidos e publicados pelo Banco Central, Tesouro Nacional e a Secretaria de Oramentos Federais do Ministrio do Planejamento, incluindo os da dvida pblica. Em segundo lugar, sem desmerecer o valor analtico do conceito de resultado primrio, as atenes dos economistas e as pautas dos parlamentares desde a implementao da LRF esto dirigidas quase que apenas para este indicador. Ainda, a evoluo das dvidas pblicas bruta e lquida no tem tido a divulgao perante o Congresso e os debates merecidos, no obstante desde 2001 o Tesouro Nacional elaborar seus planos anuais de financiamento. Por fim, as relaes entre o Tesouro e o Banco Central e a dvida, no caso das emisses diretas, passam cada vez menos pelo Oramento. 78. Somos favorveis a que se exija prvia autorizao oramentria para o uso dos recursos derivados da emisso de ttulos, qualquer que seja a forma de emisso. No entanto, a tendncia tem sido no sentido contrrio, como no caso dos volumosos emprstimos recentes do Tesouro ao BNDES.
In verbis: Art. 167. So vedados:(...)
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80. O valor consignado no Oramento da Unio a ttulo de juros e encargos da dvida compreende somente a parcela desses encargos que supera o montante correspondente aplicao de um ndice de preos (o IGP-M) sobre o saldo devedor anterior. Essa atualizao monetria computada no grupo de despesas amortizao. Nesse contexto, importante lembrar da denominada regra de ouro5, que probe a
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79. O processo da fixao da taxa de juros bsica pelo Copom no traz a desejvel transparncia, uma vez que as atas das reunies, que so referncia para o mercado financeiro, simplesmente registram o nmero de membros do Copom que votaram em cada alternativa, sem citar-lhes os nomes nem as justificativas de seus votos.
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emisso de ttulos para pagar despesas correntes, dentre s quais os juros tambm expressa no art. 12, 2 da LRF6, que reza que o montante das operaes de crdito no pode ser superior ao das despesas de capital. Alguns especialistas argumentam que, ao extrair a parcela da atualizao monetria do rendimento dos ttulos da dvida, classificando tal atualizao monetria como parte do principal, o montante das despesas de capital ficaria inflado, diminuindo-se artificialmente o valor dos juros. Podemos ao menos concluir que esse procedimento tem que ser mais bem explicitado, em prol da transparncia. 81. A questo da transparncia ressurge nos tpicos relativos a Estados e Municpios, a seguir.
DVIDA DE ESTADOS E MUNICPIOS

82. O governo federal controla a dvida dos entes federativos, no apenas limitando o crdito bancrio oficial oferecido aos mesmos. Propostas de reduzir o percentual de vinculao de receitas dos Estados ao pagamento da dvida ou de aumentar seus limites de endividamento comprometeriam o supervit primrio do setor pblico consolidado, ou obrigariam a Unio a poupar mais em compensao, para uma dada meta fiscal. 83. A dinmica da dvida estadual refinanciada pela Unio preocupante. Apesar dos pesados encargos, ainda que mais baixos que os das
III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; (,,) 6 In verbis: Art. 12. As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e premissas utilizadas. o 1 Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo s ser admitida se comprovado erro ou omisso de ordem tcnica ou legal. o 2 O montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria. o 3 O Poder Executivo de cada ente colocar disposio dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, no mnimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio subseqente, inclusive da corrente lquida, e as respectivas memrias de clculo.
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dvidas originais, os Estados tm tido dificuldades em amortiz-la. Resduos decorrentes de correo e juros somam-se dvida. Dados da Secretaria do Tesouro Nacional mostram que, para um montante de R$ 105 bilhes, em valores correntes, refinanciado em 1997 e 1998, os Estados deviam em fins de 2008, ou seja, dez anos depois, por conta da Lei 9.496/97 e do Programa de Incentivo Reduo da Presena do Setor Pblico Estadual na Atividade Financeira Bancria e a Privatizao de Instituies Financeiras Estaduais PROES7, R$ 320 bilhes. 84. A evoluo do saldo das dvidas estaduais refinanciadas pela Unio difere muito de Estado para Estado. Pudemos identificar alguns fatores, alm do indexador e dos juros reais, que afetam sua dinmica: (a) seu estoque inicial em relao RLR, receita esta que determina o montante dos pagamentos mensais Unio; e (b) o comportamento ao longo do tempo dessa receita, o que reflete tanto o esforo de arrecadao do Estado, quanto o crescimento da sua economia. Nesse sentido, os riscos de insolvncia no so iguais para todos os devedores, e qualquer soluo que venha a ser engendrada deve ter em conta essas peculiaridades.8 85. O custo para os Estados dos contratos firmados ao amparo da Lei 9.496/97, com a correo dos saldos devedores pelo IGP-DI mais uma taxa que variou de 6% a 7,5% ao ano, revelou-se excessivo por diversas razes. 86. Primeiro, o ndice escolhido mostrou-se voltil, absorvendo efeitos das variaes cambiais do perodo, e apresentou picos, principalmente nos
O Proes foi institudo originalmente pela MP 1.514, de 07.08.1996, reeditada diversas vezes, revogada, e reeditada pela MP 2.192, de 24.08.2001. Temos, em particular, no art. 5: 1 As obrigaes correspondentes ao servio dos financiamentos concedidos pela Unio, nos termos desta Medida Provisria, podero ser computadas conjuntamente com as obrigaes relativas ao refinanciamento de dvidas previsto pela Lei no 9.496, de 11 de setembro de 1997, especificamente para fins de aplicao do limite mximo de comprometimento da Receita Lquida Real - RLR referido no art. 5 da citada Lei. O Proes foi regulamentado pela Resoluo CMN 2.365, de 28.07.1997. 8 O Estado que no momento da assinatura do contrato tivesse um estoque de dvida alto em relao sua receita e um menor potencial de crescimento de receita teria mais dificuldade de amortizar a dvida do que um Estados com uma proporo dvida/receita menor de incio e um maior potencial de crescimento. Em particular, os Estados mais ricos So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Rio Grande do Sul que concentravam a maior proporo da dvida mobiliria renegociada (quase 90% do total), em razo de terem suas economias e seus sistemas de arrecadao j consolidados, tiveram maior dificuldade de crescer e de aprimorar sua cobrana de tributos, o que lhes desfavoreceu. Essas quatro unidades federativas continuam sendo as que enfrentam os maiores problemas com a dvida refinanciada. O contrrio aconteceu com Estados que apresentavam maior potencial de crescimento econmico poca da renegociao.
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anos de 1999 e 2002, que afetaram fortemente o estoque da dvida e o saldo devedor, bem mais do que se, por exemplo, o IPCA tivesse sido escolhido para atualizao. Esse fator fez com que, mesmo com o pagamento rigoroso dos juros e amortizaes pelos devedores, o estoque da dvida tenha aumentado significativamente. 87. O subsdio concedido aos Estados pela Unio no incio do processo, tanto no instante inicial da assinatura dos contratos, quanto aps a assuno das obrigaes estaduais e sua troca por ttulos federais, que pagavam juros de mercado superiores ao fixado entre as partes, pode se compensar ao longo do tempo, ou mesmo reverter em favor da Unio. Tal hiptese decorreria do comportamento do indexador da dvida, ou em razo da queda da taxa de juros bsica dos ttulos federais. Nesse sentido, pode haver margem para uma mudana das condies atuais, para refletir o cambiante panorama econmico. 88. Ainda, o crescimento do saldo devedor, em razo das taxas de juros e do indexador adotados, pode comprometer a solvncia da dvida no longo prazo, uma vez que, ao fim do contrato, haver refinanciamento por mais dez anos sem limitao de pagamentos a um percentual da RLR. Assim, o crescimento excessivo do saldo devedor, se no afeta diretamente o pagamento de encargos no curto prazo, poder inviabilizar o equilbrio financeiro dos Estados no longo prazo. So justas as preocupaes com a solvabilidade dessa dvida no futuro. 89. No simples buscar mecanismos que atenuem a dinmica negativa acima descrita, sem comprometer as conquistas j alcanadas na rea da disciplina fiscal. Sabemos que a postura do governo federal em relao a quaisquer pleitos dos Estados tem sido no sentido de preservar a LRF, relativamente a seu art. 35. Esse artigo veda a realizao de operao de crdito entre um ente da Federao, diretamente ou por intermdio de fundo, autarquia, fundao ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administrao indireta, ainda que sob a forma de novao, refinanciamento ou postergao de dvida contrada anteriormente. 90. Sabemos tambm que o governo federal, para evitar mudanas que corrompam a LRF, tem optado por equacionar administrativamente a questo no campo restrito de tcnicos do Tesouro Nacional e do Ministrio da Fazenda, mediante a reavaliao da capacidade de endividamento dos Estados. 91. Esse avano aponta para uma sada interessante e uma mudana importante. O aumento da margem de endividamento, se antes era impedimento, pois os governadores pleiteavam a alterao dos termos contratuais, passou a ser em parte possvel, ainda que decorrente da interpretao da lei ou dos prprios contratos, ou mediante a reviso dos 26
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nmeros. Com efeito, difcil imaginar que, em um horizonte de taxas de juros reais civilizadas e estabilidade econmica, no se possa rever uma relao federativa, repassando aos Estados parte do alvio financeiro conseguido com a melhora consistente do cenrio macroeconmico. 92. desejvel que esse processo se revista de maior transparncia. At hoje, sob a alegao da necessidade de se preservar o sigilo dos contratos, no se deu publicidade aos fatores que propiciaram a reavaliao da capacidade de endividamento dos Estados beneficiados. A falta de transparncia fica patente do fato de sabermos somente pela palavra do Ministro da Fazenda que, desde 2007, somou R$ 35 bilhes o chamado espao fiscal adicional, autorizado aos Estados. Regras ou critrios para promover os ajustes caso a caso nos so desconhecidos. O fato de praticamente todos os Estados terem se beneficiado de algum aumento do limite para contrair novas dvidas levanta dvidas sobre a rigidez desses critrios. 93. O Congresso esteve ausente desses entendimentos, porque delegou o controle e administrao dos contratos: cada um deles foi originalmente apreciado pelo Senado, e Resolues posteriores ao refinanciamento e LRF contm expressa referncia Lei 9.496/97, recepcionando seus termos como condies para o endividamento. 94. Ao largo da intermediao parlamentar, abriu-se a possibilidade de entendimentos entre o governo federal e governos estaduais, e se pode supor que algumas exigncias possam ser abrandadas, sempre que estiverem em jogo matrias de importncia, como por exemplo, a participao dos Estados em investimentos prioritrios. O custo da formao de supervit adicional para reduzir a dvida pblica consolidada a patamares previamente estabelecidos transfere-se Unio, de forma no transparente. 95. Na opinio de palestrantes e membros da Comisso, a alterao dos contratos vigentes seria defensvel do ponto de vista econmico se os recursos desvinculados do pagamento da dvida refinanciada fossem efetivamente direcionados para investimentos, capazes de gerar atividade produtiva nos Estados e elevar as receitas futuras que por sua vez contribuiriam para melhorar a dinmica da prpria dvida. No entanto, no h garantia de que a reduo pura e simples do percentual de RLR consumido com o pagamento da dvida implique o aumento do investimento estadual no mesmo montante, em vez de, ao menos em parte, das despesas correntes. 96. No que tange aos Municpios, alm das questes comuns envolvendo os encargos refinanciados pela Unio, o problema financeiro mais premente a dvida com o fisco federal, em particular o INSS. Segundo 27
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dados da Receita Federal do Brasil, essa dvida em outubro de 2009 chegava a R$ 32,6 bilhes, De acordo com a Confederao Nacional de Municpios CNM, h uma srie de irregularidades no cmputo desses dbitos, bem como questionamentos que vm sendo aceitos pelo Judicirio, gerando crditos dos Municpios contra o INSS. A CNM questionou a legitimidade dessa dvida, por conta de autuaes indevidas e crditos prescritos, de acordo com a Smula Vinculante n 8 do Supremo Tribunal Federal9, e multas e juros correspondentes. Essa situao recomenda a realizao de um encontro de contas entre o INSS e os Municpios. 97. No momento, a cobrana dessas dvidas tem sido feita inclusive com a reteno automtica de recursos do Fundo de Participao dos Municpios em caso de no pagamento, ainda que persistam dvidas sobre o montante desses dbitos. A justificativa para o veto ao dispositivo prevendo encontro de contas, includo pelo Congresso na Lei 11.960/09, que disciplina o parcelamento e o pagamento da dvida previdenciria municipal, mostra concretamente a existncia de controvrsias entre o pleito dos Municpios e a disposio de atend-los por parte da Unio. H uma grande variedade de demandas que no podem ser tratadas de forma conjunta e uniforme, nem gerar compensaes automticas. 98. A LRF foi um divisor de guas. Nem por isso nos associamos queles que no suportariam ver essa Lei alterada, por medo de que haja um retrocesso. Pelo contrrio, apesar de acharmos que ela no deva ser afrouxada, pode ser aperfeioada e ampliada.
IMPACTO NAS POLTICAS SOCIAIS

99. As dotaes oramentrias so a autorizao legal para que se realizem as despesas. Despesas com o servio da dvida no Oramento so a previso de pagamento de juros e de amortizao do principal. So despesas brutas, ou seja, nelas includo o servio da dvida referente a ttulos em carteira do Banco Central, e delas no so descontadas as receitas federais correspondentes juros e amortizao recebidos pelas unidades oramentrias que oferecem emprstimos, em particular
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Smula Vinculante n 8: So inconstitucionais os pargrafo nico do artigo 5 do Decreto-lei 1569/77 e os artigos 45 e 46 da Lei 8.212/91, que tratam de prescrio e decadncia de crdito tributrio.
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operaes oficiais de crdito e os fundos oramentrios. Juros e amortizao no Oramento so estimados em regime de caixa pela Secretaria do Tesouro Nacional e pela Secretaria de Oramentos Federais, tendo preponderantemente como base o montante da dvida pblica de responsabilidade do Tesouro Nacional. A mesma metodologia se aplica execuo. 100. Sob tal critrio e sem considerar o refinanciamento da dvida mobiliria federal, na execuo do Oramento de 2009 despesas com o servio da dvida corresponderam a 28% do total das despesas primrias e financeiras, e no Oramento de 2010 a estimativa de que representem 15%. 101. Os nmeros do Oramento divergem metodologicamente dos apurados pelo Banco Central por debaixo da linha. Isso ocorre porque no Oramento est sendo computado o pagamento dos juros e encargos relativos parcela da dvida bruta da Unio que vencer no decorrer do exerccio financeiro. Por sua vez, sob o enfoque econmico do Banco Central, calculam-se os juros acumulados no perodo e a contribuio desses encargos para as necessidades de financiamento do setor pblico. 102. Quando muito alta, a dvida pblica impe maiores restries execuo de polticas pblicas, proporcional aos recursos que o governo tem que apartar para pagar seus encargos e ainda garantir uma determinada meta de reduo da dvida. O ideal seria que o governo pudesse usar toda a sua receita para atender as prioridades nacionais, que ainda so muitas. Entre elas, esto em primeiro plano as polticas sociais e o desenvolvimento sustentvel. Mesmo assim, vale lembrar que o supervit primrio alcanado nos anos recentes no impediu, no fim dos anos 1990, o incio de programas de transferncia de renda, ampliados a partir da. Similarmente, foram desenvolvidos projetos de investimentos prioritrios como o Projeto Piloto de Investimento (PPI) e, mais recentemente, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). 103. Vimos que a dvida pblica vem caindo em proporo do PIB, devido ao crescimento acelerado da economia brasileira, com baixa inflao e contas pblicas ajustadas. A responsabilidade fiscal teve, entre outros mritos, o de permitir que os preos fossem contidos em patamares civilizados e que a renda dos grupos menos favorecidos ficasse mais protegida. O crescimento da economia se reflete nas estatsticas, que mostra menor desemprego hoje, dando ao trabalhador estabilidade e renda, e que mais indivduos ascenderam classe mdia. 104. Queria destacar que o crescimento satisfatrio que a economia passou a ter neste perodo no dependeu do endividamento, nem do dficit 29
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pblico. um novo tipo de crescimento, mantido o equilbrio fiscal e o controle da inflao, portanto gerando mais empregos.
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IV. RECOMENDAES
105. O Parlamento deve continuar a discutir o papel dos capitais estrangeiros na formao da poupana. Cabe Cmara fiscalizar a qualquer tempo os compromissos assumidos pelo governo, podendo contar com o auxlio do TCU. 106. Cabe s autoridades exercer seu acompanhamento para que a dvida externa continue sob controle e seja benigna ao pas. Nossa responsabilidade e a de nossas autoridades da rea econmica a de avaliar as perspectivas e os riscos para alm do momento propcio que o pas atravessa e, aproveitando a experincia de ao menos 3 dcadas de poltica econmica, responder prontamente aos desafios futuros na rea externa, tendo em vista proteger o emprego e a renda da populao. 107. Compete ao Senado estabelecer, alm dos limites globais para as operaes de crdito externo da Unio, as condies para essas operaes (art. 52, inciso VII, da Constituio). O estabelecimento dessas condies, refletindo-se nas clusulas contratuais ou nas caractersticas das emisses soberanas, restaurar plenamente ao mbito parlamentar os instrumentos de superviso e controle sobre a dvida externa. Clusulas contratuais externas e condies de emisso desses ttulos devem ser debatidas politicamente e julgadas desejveis ou indesejveis para o pas. 108. A auditoria da dvida tarefa que se espera seja rotineira aos rgos federais de controle. O Tribunal de Contas da Unio deve ser estimulado a manter e fortalecer um programa regular de auditoria da dvida pblica interna e externa, com a dupla finalidade de suprir o Congresso com avaliaes peridicas dessas operaes e de identificar iniciativas, nessa rea, que signifiquem risco fiscal. 109. Devemos continuar defendendo a democratizao do acesso informao sobre as contas pblicas e a autorizao legislativa, sem excees, para o uso dos recursos do Oramento. Assim, Congresso e sociedade podero acompanhar a aplicao das receitas pblicas e avaliar a conduo da poltica fiscal. 110. O Ministrio da Fazenda deve concluir prontamente, tornar disponvel ao cidado via Internet, e manter atualizado, sistema de registro das dvidas pblicas interna e externa, tal como exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 32, 4). O TCU vem fazendo essa recomendao e deve continuar a faz-la, para sanar tal pendncia e garantir transparncia dvida. A LRF prev que o registro seja 31
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centralizado, dado amplo acesso ao pblico, e informe ao menos encargos e condies de contratao das operaes de crdito e limites relativos s dvidas consolidada e mobiliria, bem como as garantias concedidas pelo ente. 111. Constatamos a necessidade de que seja aprovado o Projeto de Resoluo 84, de 2007, do Senado Federal, que dispe sobre o limite global para o montante da dvida consolidada da Unio. O limite proposto, de 350% da RCL, compatvel com a srie histrica da relao dvida consolidada/receita corrente lquida. 112. Constatamos tambm a necessidade de que seja aprovado, com urgncia, o PLC 54, de 2009, que tambm tramita no Senado, fixando o limite para a dvida mobiliria federal. O limite proposto, de 650% da RCL, compatvel com a srie histrica da relao dvida mobiliria federal /receita corrente lquida. 113. Similarmente, em relao rigidez dos juros, ficou clara a necessidade, e recomendamos a aprovao o mais rpido possvel, de proposio legislativa que altere a Lei 8.088/1990, de 31/10, para que a taxa de remunerao da caderneta de poupana deixe de ser elemento que limite a queda da taxa bsica no mdio e longo prazos. Estamos cientes de que projeto de lei nesse sentido, de autoria do Deputado VIRGLIO GUIMARES, tramita nesta Casa, preservando os pequenos poupadores, e dever servir de estmulo aos nossos debates. 114. urgente ampliar o debate da poltica monetria; do uso do principal instrumento do sistema de metas de inflao, a taxa de juros; e da composio dos colegiados que do o rumo e implementam essa poltica, para decidir se esse quadro deve ser alterado. O Congresso avaliar se o instrumental disposio das autoridades monetrias deve servir apenas ao controle dos preos ou, tambm e em que medida, para perseguir metas de atividade econmica e de emprego, a exemplo de bancos centrais de outros pases. O setor privado passar a ter representao no CMN e mais rgos do governo, integraro o Comit de Poltica Monetria, se os fatos apontarem nesta direo, 115. Os ilustres Deputados VIRGLIO GUIMARES e RICARDO BERZOINI declararam, na discusso, que estudaro a matria e conjuntamente formularo proposio legislativa para regular o uso da meta de taxa de juros como instrumento de poltica econmica e a composio do CMN e do Copom. O projeto de lei que vier a ser apresentado ser inspirado nos trabalhos desta CPI. 116. Nessa mesma linha de ao, e de forma a fortalecer o papel do Congresso, tanto como Poder legislativo, quanto instrumento de controle social, desde j esta CPI se associa disposio do Deputado PAULO 32
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RUBEM SANTIAGO, de propor uma Lei de Diretrizes Monetrias e Cambiais. 117. Estamos, como parte integrante deste Relatrio, propondo alteraes legislativas. 118. Para assegurar a identificao, no Oramento, de juros reais e da parcela dos juros nominais que consignada como amortizao, estamos apresentando projeto de lei complementar alterando a LRF (art. 5), mediante a incluso de dispositivo determinando que a separao entre as duas parcelas conste de projeto de lei oramentria, da lei, do Siafi e dos relatrios de execuo. 119. Somos favorveis a que se exija prvia autorizao oramentria para o uso dos recursos derivados da emisso de ttulos, qualquer que seja a forma de emisso e qualquer que seja a despesa que financie. Estamos propondo incluso de dispositivo com esse comando na LRF (no mesmo art. 5). A tendncia tem sido, muitas vezes, no sentido contrrio, como no caso dos volumosos emprstimos recentes do Tesouro ao BNDES. Entendemos que o Congresso, sabendo que existe um limite, legal ou terico, dvida bruta, deva poder fazer suas escolhas no momento em que se efetua a emisso, e no, diante do fato consumado, simplesmente referendar nas propostas oramentrias futuras as despesas obrigatrias relativas a juros e amortizao. 120. Nos termos desse mesmo projeto de lei complementar, tendo em vista a finalidade de dar transparncia s decises do Comit de Poltica Monetria, propomos que a LRF (art. 7) determine que as atas do referido Comit contenham o voto e as razes do voto de cada integrante em reunies que decidirem sobre a meta da taxa de juros bsica.
122. Especificamente, para acomodar situaes como a inadequao dos ndices usados para corrigir os saldos devedores de Estados no mbito da renegociao de suas dvidas pela Lei 9.496/97, ou o limite mximo de comprometimento da RLR com o atendimento do servio da dvida refinanciada, estamos apresentando no projeto de lei complementar proposta de alterao da LRF (art. 35), no sentido de autorizar via lei 33
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121. Tendo em vista que originalmente a LRF previu que apenas o Tesouro Nacional emitisse dvida pblica e a importncia que assumiram as operaes compromissadas do Banco Central no total da dvida interna, nesse mesmo projeto de lei complementar (alterando o art. 9 da LRF), propomos que, quando da avaliao semestral do cumprimento dos objetivos e metas das polticas monetria, creditcia e cambial, o Banco Central tambm apresente a justificativa da evoluo de suas operaes compromissadas no perodo.
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ordinria a reviso dos contratos, desde que a critrio da Unio e para restabelecer o equilbrio econmico-financeiro desses contratos. 123. Proposio de nossa autoria, desta feita por meio de projeto de lei alterando a Lei 9.496/97 (art. 6-A), amplia a capacidade de os Estados investirem. Ela autoriza a deduo das prestaes, no equivalente a at 3% da RLR, se desembolsados em contrapartida a financiamento de instituies multilaterais de fomento ou complementarmente a projetos de investimento da Unio cuja despesa possa ser abatida da sua meta de resultado primrio. aceitvel que mecanismo de reduo do supervit primrio semelhante a PPI e PAC, que beneficia a Unio, seja estendido aos Estados. A complementaridade dos projetos da Unio e dos Estados ser confirmada em convnio. 124. Outra alterao da Lei 9.496/97 sendo proposta requer o encaminhamento para a Comisso Mista de Oramento, todo ms, de demonstrativo da execuo dos contratos de renegociao da dvida dos Estados. A inteno a de dar elementos CMO para acompanhar esses contratos, que so a parcela mais relevante do endividamento dessa esfera de governo. Os dados agregados disponveis a respeito nos stios do Banco Central e do Tesouro Nacional no identificam valores especficos da renegociao, nem os agregam. 125. Postulamos o encontro de contas entre Municpios e o INSS relativamente a crditos e dbitos previdencirios recprocos, buscando, em projeto de lei que consta deste Relatrio, alternativa ao texto do dispositivo vetado da Lei 11.960/09, que leve em conta as controvrsias entre as partes. Estamos criando incentivo para que a Unio se movimente na direo de equacionar essas dvidas, sem que simultaneamente os Municpios se acomodem no descumprimento das obrigaes renegociadas ao amparo da atual legislao. Est previsto que o Municpio no poder comprometer mais que 5% de sua cota mensal do FPM caso o encontro de contas no esteja concludo no prazo previsto na Lei. De outro lado, incumbe a Unio baixar o regulamento que orientar o acerto entre eles, desde que esteja fundamentado em parecer da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, e dispe que o Municpio perder o direito ao benefcio caso no confirme, nos prazos que a Lei estabelece, sua adeso ao regulamento desse encontro de contas ou no preste as informaes solicitadas. 126. O Congresso, particularmente o Senado, deve exercer plenamente a competncia de fixar o limite para o endividamento estadual e municipal, insistimos. O aumento da margem de endividamento do Estado , na prtica, mudana importante, ainda que decorrente da interpretao do contrato de renegociao da dvida ou da Lei. Deve ser justificado
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perante o Senado e divulgado o aumento do espao fiscal, quando ocorrer. 127. necessrio que qualquer processo que implique alteraes nos termos em que a dvida de Estados e Municpios foi assumida pela Unio se revista da maior transparncia, quer ocorram mediante reviso dos nmeros ou mediante renegociao que a LRF possa vir a autorizar. crucial o estabelecimento de critrios e condies claras para que os Estados possam aumentar seus limites de endividamento.
Sala da Comisso, em 11 de maio de 2010.
Deputado PEDRO NOVAIS
Relator
Deputado VIRGLIO GUIMARES Presidente
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PROJETO DE LEI N
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(CPI - Dvida Pblica)

D nova redao aos art. 6-A e 10 da Lei N 9.496, de 11 de setembro de 1997. O Congresso Nacional decreta: Art. 1 O art. 6-A da Lei n 9.496, de 11 de setembro de 1997, passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 6-A Podero, tambm, ser deduzidos das prestaes os valores efetivamente desembolsados pelos Estados: I entre a data de assinatura do contrato de refinanciamento e a data do incio de sua eficcia, referentes ao pagamento de dvidas objeto do refinanciamento previsto nesta Lei; II conforme previamente estabelecido em convnio ou instrumento congnere entre o Estado e a Unio, at o equivalente a 3 (trs) por cento da RLR, com investimento, realizado como contrapartida de financiamento de instituies multilaterais de fomento ou complementarmente a projetos da Unio cujas despesas possam ser abatidas da meta de resultado primrio de que trata o art. 4, 1, da Lei Complementar n 101, de 2000. Art. 2 O art. 10 da Lei n 9.496, de 11 de setembro de 1997, passa a vigorar com a seguinte redao: I s Comisses de Finanas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal cpias dos contratos de refinanciamento disciplinados nesta Lei; e II Comisso de que trata o art. 166, 1, da Constituio Federal, mensalmente, demonstrativo, dos ltimos doze meses, do saldo devedor, atualizao monetria, acertos e incorporaes, amortizaes pagas e juros pagos, das dvidas refinanciadas com base nesta Lei e na Medida Provisria 2.192, de 24 de agosto de 2001. Art. 3 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
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Art. 10. O Ministro de Estado da Fazenda encaminhar:
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JUSTIFICAO
A Lei n 9.496, de 11 de setembro de 1997 promoveu profunda reforma nas finanas pblicas e foi precursora do novo regime iniciado com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Entretanto, o investimento dos Estados tem sido fortemente prejudicado pela incapacidade de eles contratarem novos emprstimos e pela necessidade de formar supervit primrio para pagar os servios da dvida. Passada mais de uma dcada da renegociao das dvidas estaduais ao amparo dessa Lei, e considerando que a Unio concebeu os mecanismos do PPI e do PAC para ampliar o seu espao de investimento, aceitvel que o mesmo seja estendido aos Estados, nos casos de contrapartida de financiamento de instituies multilaterais ou quando se comprometam, nos termos de convnio ou congnere previamente assinado com a Unio, a realizar em suas jurisdies aes complementares a projetos prioritrios da alada federal. A proposio visa tambm a dar elementos Comisso de Oramento para acompanhar a execuo dos contratos de renegociao da dvida dos Estados. Os contratos amparados pela legislao citada so a parcela mais relevante do endividamento dessa esfera de governo, com largo horizonte de pagamentos pela frente. So, no entanto, de difcil acompanhamento pelo Congresso, posto que os dados agregados disponveis nos stios do Banco Central do Brasil e do Tesouro Nacional no identificam seus valores especficos, nem os agregam.
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PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N

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Altera a Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. O Congresso Nacional decreta: Art. 1 O art. 5 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, passa a vigorar acrescido dos seguintes 2-A e 4: Art. 5 ...................................................................................................................... 1 ............................................................................................................... ...................................................................................................................... 2-A Toda emisso de ttulos da dvida pblica de responsabilidade do Tesouro Nacional, quaisquer que sejam a finalidade e a forma da emisso, e a despesa a que far face, entendida tambm como despesa a transferncia e a entrega dos ttulos a autarquia, fundao, empresa pblica ou sociedade de economia mista, integrantes da administrao pblica federal, sero consignadas na lei oramentria e nos crditos adicionais. .......................................................................................................................... . 4 O projeto de lei, a lei e os relatrios de execuo oramentria, assim como o sistema informatizado integrado de administrao financeira, demonstraro separadamente as parcelas dos juros nominais apropriadas a ttulo de juros reais e de atualizao monetria do principal da dvida mobiliria. Art. 2 O art. 7 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, passa a vigorar acrescido do seguinte 4: Art. 7 ...................................................................................................................... 1 ............................................................................................................... ...................................................................................................................... 4 As atas do Comit de Poltica Monetria do Banco Central do Brasil ou outro que o venha a substituir contero o voto e as razes de voto de cada 38
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um de seus membros em reunies que decidirem sobre a meta da taxa de juros bsica. Art. 3 O 5 do art. 9 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 9 ...................................................................................................................... 1 ............................................................................................................... ...................................................................................................................... 5 No prazo de noventa dias aps o encerramento de cada semestre, o Banco Central do Brasil apresentar, em reunio conjunta das comisses temticas pertinentes do Congresso Nacional, avaliao do cumprimento dos objetivos e metas das polticas monetria, creditcia e cambial, evidenciando o impacto e o custo fiscal de suas operaes e os resultados demonstrados nos balanos, bem como a justificativa da evoluo de suas operaes compromissadas no perodo. Art. 4 O art. 35 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, passa a vigorar acrescido do seguinte 1-A: Art. 35 ............................................................................................................. 1 ..................................................................................................................
........................................................................................................................
Art. 5 O inciso IV do caput do art. 53 da Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redao
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1-A Excetuam-se tambm da vedao a que se refere o caput a renegociao, a critrio da Unio, de contratos de refinanciamento de que trata a Lei n 9.496, de 11 de setembro de 1997, quanto s condies nela referidas nos incisos I e II do caput do art. 3 e no art. 5, desde que para restabelecer, a partir dessa renegociao, o equilbrio econmico-financeiro dos contratos, na forma da lei.
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Art. 53 ............................................................................................................. I .................................................................................................................... ........................................................................................................................ IV - despesas com juros, na forma do 4 do art. 5; ........................................................................................................................ Art. 6 Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicao.
JUSTIFICAO
A Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000, promoveu profunda reforma nas finanas pblicas e inaugurou um novo regime fiscal. Ela vedou qualquer renegociao de contrato de refinanciamento entre a Unio e os Estados, como forma de evitar que um novo ciclo de desmandos pudesse vir a ocorrer futuramente. Ocorre que as condies do mercado financeiro se alteraram profundamente desde ento, e tanto o ndice escolhido para a correo dos saldos devedores, como a taxa real de juros, ambos expressos na Lei 9.496/97, se revelaram inapropriados ou excessivos luz da evoluo benigna da economia brasileira. Sem pretender rever o passado, nossa proposio de que nova lei ordinria possa ser debatida no Congresso, para restabelecer o equilbrio econmico-financeiro dos contratos a partir da data de sua reviso, podendo tambm, alm desses dois elementos, mudar o percentual de comprometimento das receitas dos Estados com as prestaes.
Somos favorveis a que se exija prvia autorizao oramentria para o uso dos recursos derivados da emisso de ttulos, qualquer que seja a forma de emisso. Para sanar esse problema, estamos exigindo, neste projeto de lei complementar, que toda emisso de ttulos da dvida pblica de responsabilidade do Tesouro Nacional, quaisquer que sejam a finalidade e a forma da emisso, e a despesa a que far face, sejam consignadas no Oramento. importante observar que os resgates dos ttulos, em momento 40
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A CPI da dvida levantou outras questes que esto sendo sanadas aqui, no mbito da LRF. Os debates sobre a evoluo da dvida pblica brasileira acabaram levando seus participantes e convidados a abordar questes como a taxa bsica de juros, o endividamento do Banco Central e o tratamento oramentrio de despesas com o servio da dvida, que, em prol da transparncia, foram objeto das demais alteraes propostas.
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futuro, sero englobados em lei oramentria sob a natureza de amortizao da dvida, sem que haja sua individualizao. Estamos propondo que os juros nominais no Oramento e na execuo oramentria sejam separados em juros reais e a correo monetria implcita nos juros nominais pagos. A LRF incorporou como elementos de acompanhamento pelo Congresso audincia com o Banco Central e esclarecimentos sobre seus custos e atingimento de metas. A taxa de juros sabidamente explica a maior parte do crescimento da dvida pblica, o que nos levou a propor que, para conhecimento do processo de deciso, as atas das reunies traro o voto e as razes do voto de cada membro do Comit de Poltica Monetria. Tambm se prev neste projeto de lei complementar que, nas audincias semestrais do Banco Central, alm da avaliao do cumprimento dos objetivos e metas das polticas monetria, creditcia e cambial e dos resultados dos balanos, ser dada a justificativa da evoluo de suas operaes compromissadas no perodo.
Relator
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Altera a Lei n 11.196, de 21 de novembro de 2005. O Congresso Nacional decreta: Art. 1 A Lei n 11.196, de 21 de novembro de 2005, passa a vigorar acrescida do seguinte artigo: Art. 103-B. O Poder Executivo promover o encontro de contas entre dbitos e crditos recprocos dos Municpios e do Regime Geral de Previdncia Social. 1 O Municpio interessado na compensao dever firmar termo de adeso, na forma prevista em regulamento, a ser baixado at 120 (cento e vinte) dias da publicao desta Lei. 2 O regulamento dispor sobre: I o prazo, no inferior a 120 (cento e vinte) dias, para que os Municpios prestem, a contar da adeso, as informaes solicitadas para o encontro de contas previsto no caput; sob pena de perda do benefcio previsto neste artigo; II os dbitos e os crditos passveis de compensao entre os Municpios e o Regime Geral de Previdncia Social, fundamentadamente em parecer da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional que considere:
b) dbitos prescritos em razo da Smula Vinculante n 8 do Supremo Tribunal Federal; c) pagamentos realizados indevidamente a ttulo de contribuio previdenciria dos agentes eletivos federais, estaduais ou municipais prevista na alnea h do inciso I do art. 12 da Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991;
III regras de compensao recproca, incluindo prazos, fatores de correo, descontos, juros e demais encargos; 42
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a) a personalidade jurdica de rgos credores e devedores, para fins da aplicao do instituto jurdico da compensao e da Lei n 9.796, de 5 de maio de 1999;
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3 O prazo para a concluso do encontro de contas ser de 180 (cento e oitenta) dias, contado a partir do trmino do prazo de que trata o 2, I, deste artigo, podendo ser prorrogado por igual perodo. 4 Esgotado o prazo previsto no 3, as parcelas mensais da amortizao de dvidas dos Municpios, includas as de autarquias e fundaes por eles institudas e mantidas, para com o Instituto Nacional do Seguro Social, renegociadas com a Unio, na forma da Lei, no podero ultrapassar 5% (cinco por cento) de suas respectivas cotas mensais do Fundo de Participao dos Municpios, enquanto o encontro de contas no estiver concludo. Art. 2 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
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JUSTIFICAO
Postulamos o encontro de contas entre Municpios e o INSS relativamente a crditos e dbitos previdencirios recprocos, buscando, em projeto de lei que estamos propondo neste Relatrio, alternativa ao texto do art. 103-A vetado da Lei 11.960/09. Prevendo que o Municpio no poder comprometer mais que 5% de sua cota mensal do FPM caso o encontro de contas no esteja concludo no prazo previsto na Lei, est criado um estmulo para a Unio promover tempestivamente o encontro de contas. De outro lado, a proposio no deixa a Unio refm de Municpio devedor que pretenda procrastinar a soluo da questo financeira entre as duas partes, pois o Municpio perder o direito ao benefcio caso no confirme sua adeso, e adiante no preste as informaes solicitadas, nos prazos que a Lei estabelece. Ainda, incumbe a Unio que baixar o regulamento que orientar o acerto entre eles, desde que esteja fundamentado em parecer da Procuradoria Geral de Unio onde devero estar examinados os aspectos que envolvem a aplicabilidade do instituto da compensao e outros em litgio.
Relator
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V. COMPOSIO DA COMISSO
Presidente: Virglio Guimares (PT/MG) 1 Vice-Presidente: Mrcio Reinaldo Moreira (PP/MG) 2 Vice-Presidente: Ivan Valente (PSOL/SP) 3 Vice-Presidente: Hugo Leal (PSC/RJ) Relator: Pedro Novais (PMDB/MA)
Titulares PMDB/PT/PP/PR/PTB/PSC/PTC/PTdoB
Aelton Freitas (PR/MG) Carlos Alberto Canuto (PSC/AL) Eduardo Valverde (PT/RO) Ernandes Amorim (PTB/RO) Hugo Leal (PSC/RJ) Manoel Junior PMDB/PB (vaga do PSB/PDT/PCdoB/PMN) Mrcio Reinaldo Moreira (PP/MG) Nelson Meurer (PP/PR) Pedro Novais (PMDB/MA) Ricardo Berzoini (PT/SP) Vignatti (PT/SC) Virglio Guimares (PT/MG) Vital do Rgo Filho (PMDB/PB)
Suplentes
Eduardo Amorim (PSC/SE) Fernando Ferro (PT/PE) Iriny Lopes (PT/ES) Jos Rocha (PR/BA) Leonardo Quinto (PMDB/MG) Paulo Pimenta (PT/RS) Pedro Eugnio (PT/PE) Pedro Fernandes (PTB/MA) Regis de Oliveira (PSC/SP)
3 vagas
PSDB/DEM/PPS
Alfredo Kaefer (PSDB/PR) Antonio Carlos Pannunzio (PSDB/SP) Ilderlei Cordeiro (PPS/AC) Jos Carlos Aleluia (DEM/BA) Jos Maia Filho (DEM/PI) Luiz Carlos Hauly (PSDB/PR) Luiz Carreira (DEM/BA) Bruno Arajo (PSDB/PE) Duarte Nogueira (PSDB/SP) Edson Aparecido (PSDB/SP) Raul Jungmann (PPS/PE)
3 vagas
PSB/PDT/PCdoB/PMN
J Moraes (PCdoB/MG) Paulo Rubem Santiago (PDT/PE) Dr. Ubiali (PSB/SP) Julio Amin (PDT/MA)
Vanessa Grazziotin (PCdoB/AM) Sarney Filho (PV/MA)
PV (Deputado do PSOL ocupa a vaga) PRB

Cleber Verde (PRB/MA)
1 vaga
PSOL
Ivan Valente (PSOL/SP) - vaga do PV
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(Deputado do PMDB/PT/PP/PR/PTB/PSC/PTC/PTdoB ocupa a vaga)
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VI. AGRADECIMENTOS
128. Gostaria de agradecer aos consultores da Casa que trabalharam diretamente com as Relatorias, Senhores Ingo Antnio Luger, Joo Ricardo Santos Torres da Motta e Jos Fernando Cosentino Tavares, e ainda, por suas contribuies, a Senhora Mrcia Rodrigues Moura e os Senhores Aurlio Guimares Cruvinel e Palos, Flvio Leito Tavares e Jos de Ribamar Barreiros Soares. 129. Nossos agradecimentos vo tambm para o Secretrio da Comisso, Sr. Saulo Augusto Pereira, e a Sra. Francy Lourdes Pereira Borges e o Sr. Rogrio Pena Barbosa, assistentes da Comisso. So extensivos aos demais servidores do Departamento de Comisses, cujo Diretor, Sr. Slvio Avelino da Silva, pessoalmente contribuiu com nossos trabalhos, e aos dos Departamentos de Taquigrafia e de Polcia Legislativa e da Coordenao de Audiovisual. 130. Tambm agradeo Sra. Maria Lcia Fattorelli Carneiro, Auditora-Fiscal da Receita Federal do Brasil, e ao Sr. Aldo Olmos Molina Jnior, Auditor Interno da Caixa Econmica Federal, requisitados para assessorar a CPI da Dvida Pblica. Tambm requisitados, somos gratos a Antnio Tiago Loureiro Arajo dos Santos, Auditor de Finanas e Controle Externo do TCU, Cristine Barbosa Maia, servidora do MPU, Larcio Bernardes dos Reis, servidor do MPU, Raimunda Nonata Carlos Ferreira, assistente social do Departamento de Sade Indgena do Ministrio da Sade, e Tito Belchior Silva Moreira, Auditor de Finanas e Controle Externo do TCU.
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VII. ENCAMINHAMENTOS
131. Este Relatrio deve ser encaminhado, tendo em vista suas concluses e recomendaes: a) Mesa da Cmara dos Deputados, conforme art. 37, inciso I, do Regimento Interno desta Casa; b) ao Senado Federal, destacando-se aquelas relativas ao projeto de Resoluo 84, de 2007, que dispe sobre o limite global para o montante da dvida consolidada da Unio, e ao PLC 54, de 2009, que fixa o limite para a dvida mobiliria federal, ambos os projetos tramitando naquela Casa; c) ao Ministrio da Fazenda, destacando-se aquelas referentes pronta implementao do sistema de registro das dvidas pblicas interna e externa, de amplo acesso ao pblico, tal como exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (art. 32, 4) e outras, no tocante transparncia dos dados de finanas pblicas, aos termos de ampliao dos limites de endividamento estaduais e aos registros no Siafi das despesas com juros; d) ao Ministrio do Planejamento e Oramento, destacando-se aquelas referentes elaborao e execuo do oramento; e) ao Tribunal de Contas da Unio, destacando-se aquelas referentes aos trabalhos de auditoria da dvida; e f) ao Banco Central do Brasil. 132. Deixamos de recomendar o envio do Relatrio do Ministrio Pblico da Unio, por no ser o caso, segundo o art. 37, inciso II, do Regimento Interno desta Casa.
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ANEXO A AUDINCIAS PBLICAS

Este Anexo procura registrar resumidamente as intervenes dos membros da CPI, de forma a sublinhar suas preocupaes, e extrair as manifestaes principais das exposies de nossos convidados. Os apanhados que se seguem so um resumo das principais opinies de convidados e parlamentares, e no substituem as notas taquigrficas, que trazem o contedo e o sentido integral das audincias.
1. AUDINCIA EM 23 DE SETEMBRO DE 2009 COM OS ECONOMISTAS RAUL VELLOSO (CONSULTOR) E MRCIO POCHMAN (PRESIDENTE DO IPEA) EXPOSIES Raul Velloso Em uma contabilidade simplificada, no balano no financeiro, o saldo primrio a diferena da arrecadao das receitas no financeiras e as despesas de pessoal, de custeio dos programas de durao continuada e dos investimentos. A necessidade de financiamento do setor pblico no financeiro a diferena entre a despesa de juros e o supervit que vem do Tesouro. Isso o que produz o aumento da dvida do governo, supondo que a conta de juros superior ao resultado primrio que vem do Tesouro. Ento, isso que d o aumento da dvida lquida, ou seja, o aumento da dvida lquida definido como a despesa de juros menos o resultado primrio. O Banco Central recebe, ento, o encargo de financiar esse aumento da dvida, juntamente com outras funes que ele desempenha. No seu ativo simplificado, tem as reservas e ttulos privados, que so aplicaes do Banco Central. O Banco Central, essencialmente, compra ou vende reservas, faz emprstimos para o setor privado (ou Estados e Municpios, se for o caso) e, do outro lado, ele se financia. Ele se financia com dvida externa pblica e a dvida mobiliria, que o item de fechamento, outras dvidas internas e a base monetria, que a emisso de moeda. O Banco Central, ento, tem o monoplio da emisso de moeda, o monoplio de compra e venda de reservas internacionais em divisas e faz alguns emprstimos que esto contabilizados e que lhe do receita de juros. Quer dizer, ele aplica, tem uma receita de juros, paga juros sobre a dvida que est do outro lado. A diferena mais juros pagos menos juros recebidos, que d a despesa lquida de juros, que, deduzido o supervit primrio, vem para o Banco Central financiar no momento seguinte. Essa mais ou menos a dinmica que funciona.
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O quadro da dvida lquida depende de como se processa esse ativo e passivo. Os principais fatores de evoluo (macro) da Razo Dvida/PIB so: i) Selic real e taxa de cmbio real, que compem o custo real implcito da dvida; ii) taxa de crescimento do PIB; iii) supervit primrio/PIB. A questo fundamental da solvncia pblica : Qual o supervit primrio requerido para estabilizar a razo dvida/PIB? Porque o supervit primrio serve de marco? Porque a gente sabe que se o supervit for menor do que aquele marco, a razo dvida/PIB sobe; se for maior do que aquele marco, a razo dvida/PIB cai. Ento importante saber esse supervit. E ele calculado de uma maneira relativamente simples: o custo implcito real menos o crescimento do PIB. O custo implcito real a taxa de juros implcita das dvidas e dos ativos. Real porque ns estamos descontando a inflao e estamos trabalhando com a razo do PIB. Menos a taxa de crescimento do PIB. O componente mais importante do custo implcito real a taxa Selic, diante do peso das dvidas ligadas Selic. O custo implcito real, menos o crescimento do PIB, me d a primeira parte dessa equao. Multiplicado pelo estoque da dvida no perodo anterior, ele me diz qual o supervit da linha divisria. Ou seja, para haver equilbrio da razo dvida/PIB preciso que o supervit primrio se iguale ao (custo real implcito da dvida - crescimento do PIB)x Estoque da dvida do perodo anterior. Assim, quanto maior o crescimento da dvida, mais eu preciso do supervit; quanto maior a taxa de crescimento do PIB, menos eu preciso do supervit; e quanto maior o estoque inicial de dvidas mais se precisa do supervit. A questo realmente relevante a dinmica da dvida e no o seu estoque. Ningum que investe em dvida pblica imagina a dvida pblica zerar. Sabe-se que possvel o governo ter uma dvida elevada e, conforme a sua credibilidade, ter a capacidade de cobrar impostos no futuro e bancar essa dvida. A questo relevante saber se a dvida crescente ou declinante. Da a importncia desse conceito, porque ele vai refletir se a dvida em algum momento vai explodir ou ento se ela caminhar na direo de volta ao equilbrio. As relaes entre essas variveis macroeconmicas fundamentais juros reais implcitos, crescimento do PIB, supervit primrio, razo dvida/PIB inicial determinam a evoluo da razo dvida/PIB. Os juros reais implcitos so uma composio da Selic, das taxas que o Banco Central recebe pelas reservas e das taxas que o governo recebe pelos emprstimos que faz. As reservas so elementos importantes na composio da dvida porque entram abatendo a dvida. Os juros reais implcitos podem ficar diferentes da Selic principalmente quando o Banco Central ou o governo pagam uma taxa de juros pelos ativos que adquirem menor do que custa para o governo ou o Banco Central captar dinheiro para comprar aqueles ativos. Se por exemplo, em um dado perodo h forte acumulao de reservas, como no Brasil recentemente as reservas saram de 20 bilhes para 200 bilhes e como se capta Selic do lado do passivo (dvida mobiliria) e compram-se reservas do outro, que tm taxa de juros de praticamente zero, ento h um custo dessa acumulao que aparece nos juros reais implcitos. Da a taxa de juro real do conjunto da dvida pode
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ser bem superior Selic. Da mesma forma, quando o BNDES faz um emprstimo e cobra menos do que a Selic, esse subsdio aparece implcito nessa taxa de juros.
Dvida Lquida/PIB
61,0
Em %, jan96 a jul09
Set02: 56,9
56,0
51,0
46,0
44,1
41,0
Nov08:37,7
36,0
31,0
Exclusive Petrobras
26,0
jan/96
jan/97
jan/98
jan/99
jan/00
jan/01
jan/02
jan/03
jan/04
jan/05
jan/06
jan/07
jan/08
A evoluo da razo dvida/pblica nos ltimos anos mostra, ento, que o pico dessa varivel foi atingido em setembro de 2002 com 56,9% do PIB. Esse perodo explosivo
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J em novembro de 2008, vspera de estourar a crise, o crescimento potencial do PIB passou para 4,8% ao ano, e o supervit elevado induziu uma trajetria de queda da razo dvida/PIB (que saiu de 49,5% do PIB para 35% do PIB), o que torna muito mais fcil se administrar esse problema. Ento, com o PIB crescendo a 4,8%, mesmo com uma pequena queda no custo implcito da dvida, o supervit primrio requerido para estabilizar a razo dvida/PIB caiu para apenas 1,7% do PIB. E o observado foi 4,3% do PIB. Por essa razo a dvida estava em um forte processo de queda e, quando sobreveio a crise, o Pas estava na melhor posio de solvncia dos ltimos anos. Do ponto de vista de solvncia, a questo da dvida pblica deixou de ter a importncia que tem tido nos ltimos anos.
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Recentemente, dois momentos importantes bem ilustram essas relaes. Em 2000, prevalecia uma taxa de juro real implcita da ordem de 11% ao ano, com um PIB potencial da ordem de 2,5% ao ano. A razo dvida/PIB da partida era da ordem de 50%, ou seja, a dvida lquida era metade do PIB. Mesmo com um supervit primrio observado bastante elevado, em torno de 3,5% do PIB, o supervit requerido para estabilizar a razo dvida/PIB era 4,1% do PIB, o que significa que a razo dvida/PIB estava em ascenso. Havia, portanto, muita preocupao com o problema de solvncia. Ento, mesmo tendo havido um grande ajuste fiscal, a razo dvida/PIB ainda assim pode estar subindo e piorando a solvncia.
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(1996 a 2002) se deu a despeito de um supervit j alto, de 3,5% do PIB. Apesar de o Pas ter mudado com muito sucesso o regime cambial, aumentado fortemente a razo supervit primrio/PIB, a razo dvida/PIB continuava a subir, gerando uma posio macroeconmica muito vulnervel. Isso ilustra que esse problema muito complexo e tem que ser resolvido quase que com todas as peas do quebra-cabea. A dvida tem de cair, o PIB tem de crescer mais, os juros tm de cair, e o supervit aumentar, porque s com uma pea difcil de resolver. E isso o que se nota de l para c, at a vspera da crise. Aps a deflagrao da crise, a razo dvida/PIB voltou a aumentar. J subiu para 44,1% do PIB, refletindo uma tendncia mundial de desarranjo fiscal. relevante indagar se isso representa uma mudana definitiva da gesto da dvida ou no. Mas, por enquanto, parece haver controle, porque, com essa razo dvida/PIB e a perspectiva que continua firme, a consensual de queda das taxas de juros, deve provavelmente continuar a recuperao do crescimento em 2010, colocando novamente uma trajetria de queda da razo dvida/PIB assim que passar um determinado momento. Nesse sentido, desse ponto de vista, a gesto da dvida pblica brasileira, apesar da crise, passa por um de seus momentos mais tranquilos da histria recente. Mrcio Pochmann Neste momento, o Brasil sinaliza informaes consistentes de que est saindo muito rpido da crise econmica internacional, o que abre uma perspectiva indita de o Brasil de fato abandonar um ciclo de alta presena da dvida pblica. Essa trajetria aprisionou o Pas no ltimo quarto de sculo. De fato, desde a crise da dvida externa, desde 1981 a 1983, o Brasil interrompeu uma das mais exuberantes trajetrias de expanso econmica, em que transitou muito rapidamente de uma sociedade agrria para uma sociedade urbana industrial. A inflexo que ocorreu na crise da dvida, e as oportunidades que o Brasil escolheu a partir do ajuste da crise da dvida externa, o colocaram por mais de 2 dcadas em um ambiente que pode ser identificado como um ciclo da financeirizao da riqueza ou do rentismo financeiro. Tal ciclo foi materializado em prticas excessivas de juros reais muito elevados, acima da mdia internacional, que asfixiaram o setor produtivo, de um lado; e a dvida pblica, que tinha simbiose entre a externa e a interna, passou a exigir um ajuste fiscal permanente. Essa combinao de juros reais elevados com ajuste fiscal permanente jogou o Pas em uma trajetria de decadncia.
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Juros nom inais e dv ida pblica no perodo 1994-2009 em % PIB

30,0
60,0
50,0 25,0
40,0 20,0
30,0 15,0
20,0 10,0
5,0
10,0
0,0 1994.12 1995.04 1995.08 1995.12 1996.04 1996.08 1996.12 1997.04 1997.08 1997.12 1998.04 1998.08 1998.12 1999.04 1999.08 1999.12 2000.04 2000.08 2000.12 2001.04 2001.08 2001.12 2002.04 2002.08 2002.12 2003.04 2003.08 2003.12 2004.04 2004.08 2004.12 2005.04 2005.08 2005.12 2006.04 2006.08 2006.12 2007.04 2007.08 2007.12 2008.04 2008.08 2008.12 2009.04
0,0
Juros nom ina is
Dvida lquida
O ciclo de expanso histrico do Brasil, que atingiu seu pico em 1980, foi interrompido pela crise da dvida externa entre 1981 e 1983, modificando o enfoque no mercado interno como o principal elemento do dinamismo econmico, para a gerao de saldos de exportao para o pagamento da dvida, que, infelizmente, foram obtidos por um excedente forado pela recesso. A partir da, na mdia, esse foi um perodo de baixssimo dinamismo, porque a economia ficou relativamente paralisada nas duas ltimas dcadas. A razo dvida/PIB nesse perodo oscilou, atingindo seu menor valor no incio dos anos 90 e seu pico ao final de 2002, quando, ento, se iniciou uma fase de descenso. A problemtica da dvida e da forma que o Brasil escolheu para gerenci-la, no entanto, est diretamente ligada a dois elementos-chave que ocorreram em funo da crise da dvida e do encaminhamento da questo poltica no Brasil a partir do fim do ciclo militar. O primeiro elemento que a opo pelo mercado externo, decorrente da crise da dvida externa, colocou para o setor produtivo no Brasil uma perspectiva de tendncia decrescente dos lucros. Somente os setores com capacidade de competio e pelo apoio de polticas pblicas voltadas para essa finalidade conseguiram ter algum xito, e o agronegcio, que teve um xito importante do ponto de vista das exportaes. Diante da tendncia de queda da taxa de lucro nos anos 80 e 90, constituiu-se uma macroeconomia financeira com o objetivo de compensar essa tendncia decrescente dos lucros produtivos, o que se deu basicamente pela financeirizao da riqueza, por mecanismos que possibilitaram aos setores econmicos ter uma rentabilidade que
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compensava parte da inviabilidade de se expandirem basicamente pelo mercado interno. De outro lado, o Brasil abandonou o regime militar e entrou numa fase de regime democrtico, o que exigiu respostas a questes sociais e demandas que foram reprimidas durante aquele regime. A combinao da financeirizao da riqueza com a presso pelo atendimento dessas demandas reprimidas gerou um aumento na carga tributria bruta muito significativo de 24,5% do PIB, em 1980, para quase 36% do PIB, em 2008. Grande parte desse aumento serviu para o atendimento dessas demandas de uma sociedade democrtica, refletidas nas transferncias e subsdios aposentadorias rurais, LOAS, bolsa-famlia, dedues de imposto de renda para a classe mdia que se elevaram de 7,3% do PIB em 1980, para 15,3% do PIB em 2008. De outra parte, o pagamento de juros reais subiu de 1,7% do PIB, em 1980, para 5,6% do PIB em 2008, chegando a picos de 7% do PIB ao longo o perodo. No obstante, olhando do ponto de vista da carga tributria lquida aquilo que efetivamente pode ser gasto em custeio de pessoal, pagamento de atividades tradicionais do Estado, definida como a carga tributria bruta menos transferncias e subsdios , em 1980 tinha-se 15,5% do PIB de carga tributria lquida para 24,5% de carga bruta, enquanto em 2008, de 35,8% de carga bruta, somente 14,9% do PIB refletiam a carga tributria lquida, ou seja, a capacidade de gastos do Estado brasileiro reduziu-se. O financiamento desse aumento de carga tributria bruta se deu na base da pirmide social brasileira. O aumento de tributao foi muito mais intenso sobre aqueles que ganham at 2 salrios mnimos, elevando-se de 28,6% da renda em 1996, para 48,9% em 2003. Houve, recentemente, mudanas positivas na gesto da dvida. Primeiro, a diminuio da dependncia da dvida externa, que hoje representa 4 a 5% do total da dvida pblica no Brasil. Em segundo lugar, a opo por acumular reservas permitiu a reduo da dvida externa lquida para praticamente zero. De outra parte, na gesto da dvida interna, houve drstica reduo da dependncia ao cmbio. O Brasil ainda apresenta, em comparao internacional, baixa capacidade de gastos, apesar da alta carga tributria bruta, o que em parte se deve alta proporo de despesas com juros. Outro ponto importante reside nas dvidas estaduais e municipais e no peso exercido sobre estas administraes subnacionais. RESPOSTAS Raul Velloso Em resposta indagao do RELATOR acerca de qual seria o ponto timo da razo dvida/PIB, a dvida pode ser tanto maior quanto menor puder ser a taxa de juros ou o custo implcito da dvida. Quando se tem uma dvida alta, mas uma taxa de juros muito baixa, pode-se administrar essa dvida com muito mais facilidade, com menor supervit, mesmo crescendo pouco.
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Sobre a questo do alto custo de rolagem da dvida e de seu servio, levantados pelo Deputado IVAN VALENTE, o palestrante fez, inicialmente, um esclarecimento tcnico sobre o servio da dvida devida e paga. O servio da dvida paga, por definio, o prprio supervit primrio, j que este representa a parcela da receita que usada para pagar os juros devidos da dvida. O dficit nominal a diferena entre os juros e o supervit, ou seja, uma parte fica incorporada no estoque da dvida e a outra paga. Essa distino importante para se compararem grandezas equivalentes no Oramento. Servio da dvida pago o supervit primrio. O que pago normalmente muito menor do que aparece e se imagina. H um pedao que vai ser incorporado dvida e um problema que vai ficar para o futuro, para geraes. S que esse, no futuro, pode no ser pago. Como exemplo, imagine-se que, no futuro, se d um calote na dvida. Aquele pedao que foi incorporado no vai ser pago. Ou, ento, se a inflao acelera e corri a dvida, ele foi incorporado e tambm no ser pago. O supervit primrio que se paga no chega a 13% da receita. Sem querer minimizar o problema, tem-se que usar os conceitos corretos. De outra parte, olhando-se o gasto, excluindo-se o pagamento do supervit primrio, este representa mais ou menos 13% da receita. Dos 87% que sobram decompostos nos vrios usos, pode-se constatar que, nos ltimos anos, foi feita uma completa reestruturao do gasto em favor de certos segmentos que muitos no Brasil gostariam de ver com um peso cada vez maior no Oramento. Por exemplo, os benefcios assistenciais e subsidiados, que so basicamente transferncias totalmente ou parcialmente financiadas pelo Tesouro, que aumentaram de 3% do total do gasto em 1987 para 24,5% em 2008. Ou seja, houve uma mudana estrutural importante que no percebida, apesar dos juros elevados do perodo. Quanto questo da necessidade de auditoria levantada pelo RELATOR, o palestrante afirmou que no da sua alada opinar sobre a existncia ou no de irregularidades na dvida. Considera que pode, sim, haver uma discusso tcnica sobre a poltica econmica ou monetria mais adequada ou no para o Pas, mas, a seu ver, a coisa no to feia quanto parece. Respondendo Deputada J MORAES em relao s suas preocupaes sobre o crescimento econmico futuro, o palestrante reitera a importncia da questo de como crescer mais do que a mdia mundial nos prximos anos, o que passa pelo aumento da capacidade de investimento da economia, e que contribui, com mais crescimento, para resolver muitos dos problemas discutidos nesse debate. Acredita, ainda, em uma firme trajetria de queda de juros reais para os prximos cinco ou seis anos. Mrcio Pochman De maneira geral acredita que o endividamento em si no bom ou mau, dependendo das finalidades para as quais utilizado. Defende as auditorias para todo o tipo de polticas pblicas, para a sociedade verificar se os recursos pblicos esto sendo bem utilizados, o que, a seu ver, tambm vale para a dvida pblica.
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Cr ainda que no se pode restringir a anlise do esforo de pagamento da dvida ao supervit primrio, j que o endividamento condiciona todas as polticas pblicas e as opes de poltica econmica.
2. AUDINCIA EM 30 DE SETEMBRO DE 2009 COM OS ADVOGADOS ARISTTELES ATHENIENSE (VICE-PRESIDENTE DA COMISSO INTERNACIONAL DO CONSELHO FEDERAL DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL) E JOELSON DIAS (SECRETRIO DA COMISSO DE RELAES INTERNACIONAIS DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL). EXPOSIES Aristteles Atheniense A Ordem dos Advogados do Brasil ajuizou no Supremo Tribunal Federal ao especfica destinada a compelir o Congresso Nacional a investigar o endividamento externo brasileiro, tendo como base o cumprimento do artigo 26 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio de 1988, que estabelecia, no prazo de um ano, contado da promulgao da nova Carta, a necessidade de se promover a auditoria da dvida externa, visando torn-la quantitativamente conhecida desde o seu embrio. Houve controvrsia na Ordem em relao ao que deveria ser ajuizada, tanto quanto sua forma, como sua oportunidade. No entanto, prevaleceu o entendimento de que esta era necessria para que se possa saber como essa dvida foi contrada. H necessidade reconhecida pela entidade da realizao de um debate mais amplo sobre a questo. H questes relevantes como, por exemplo, a perda de soberania prevista na Clusula de Ao Coletiva introduzida nos ttulos da dvida externa brasileira desde 2003, que elege o foro competente para dirimir qualquer conflito ou controvrsia a ela relacionada o da cidade de Nova York Com 21 anos de atraso a Ordem espera que se corrija essa omisso no cumprimento das determinaes constitucionais relacionadas ao tema. Joelson Dias A Ordem reconhece que uma parcela significativa do endividamento externo tenha sido saldada, mas entende que houve uma converso significativa e expressiva de endividamento externo em interno, bem como de dvida, antes contratual, em dvida mobiliria, refletindo a complexidade do tema e a propriedade da CPI e de sua investigao. Esta pode apontar respostas para a sociedade, inclusive em relao aos sacrifcios impostos ao oramento pblico pela realizao de supervits primrios cada vez mais expressivos e seus impactos nas polticas sociais.
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RESPOSTAS
O RELATOR indagou aos palestrantes sobre o prazo da dvida que deveria ser auditada, conforme a Constituio, e sobre sua opinio sobre o que poderia ser uma auditoria da dvida externa. Em que se constituiria esta auditoria, se o exame dos contratos, se o exame da renovao dessa dvida, se o exame do pagamento ou a interpelao de pessoas, bem como o que aconteceria com a dvida j paga. Em relao ao prazo, o palestrante afirmou no ter elementos maiores da prpria Constituinte sobre essa questo. A seu ver, a parte mais importante de uma auditoria seria saber como a dvida foi contrada, quais foram seus elementos jurdicos, se houve contrato, que garantias foram oferecidas. O RELATOR tambm indagou o que a OAB fez no sentido de descobrir se realmente houve indcios de que as normas de controle interno no foram obedecidas em relao dvida, como parece ter sido a desconfiana que motivou o Constituinte na redao do art. 26 do ADCT, ou se somente se restringiu ao no STF. O palestrante respondeu que a manifestao desses rgos pblicos de auditoria e controle, a seu ver, no suficiente para afastar a possibilidade de indagaes maiores, e que a Ordem no teve a desconfiana sobre isto, mas apenas optou por provocar a Corte Suprema sobre a questo. Em resposta ao Presidente da Comisso, Deputado VIRGLIO GUIMARES, que lhe indagou sobre que colaborao a Ordem poderia dar para passar a limpo essa questo, inclusive da legalidade das dvidas, o palestrante considera que a progresso de trabalhos da CPI e seu aprofundamento no esvaziariam a realizao de uma auditoria, caso ela seja decidida como resultado da ao, no vendo qualquer incompatibilidade com os trabalhos da CPI.
Slvia Mara Leite Cavalcante Em 2008, mais de 30% do Oramento foi destinado a juros e amortizao de dvida pblica. Que dvida essa o que deve ser questionado pela CPI. O Ato das Disposies Transitrias da Constituio Federal de 1988 previa, dentro de 1 ano, que esse trabalho de investigao fosse realizado. Passaram-se 11 anos e ainda no foi. A sociedade brasileira necessita um Oramento 2010-2011 com um percentual de dvida pblica, de pagamento de dvida pblica, bastante minorado. Esse o nosso
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3. AUDINCIA EM 07 DE OUTUBRO DE 2009 COM SLVIA MARA LEITE CAVALCANTE (VICE-PRESIDENTE DE ADMINISTRAO DO CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE)
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objetivo no Conselho Federal de Contabilidade. Colocar nossa estrutura de contadores disposio desta CPI para auxiliar no que for possvel.
RESPOSTAS O RELATOR indagou palestrante quais iniciativas o Conselho fez at agora para processar uma auditoria da dvida pblica, no que foi respondido que at agora no h uma iniciativa prpria, mas apenas aes de apoio Auditoria Cidad. O RELATOR arguiu se essa entidade, a Auditoria Cidad, pertence ao Conselho Federal de Contabilidade, e foi informado de que uma entidade no governamental. O Deputado IVAN VALENTE questionou palestrante sobre qual concepo que a categoria tem da dvida brasileira, da sua formao, o impacto que ela tem na vida econmica, social, poltica e ambiental dos brasileiros, e o que significa o pagamento de juros da dvida pblica e as amortizaes na vida poltica do Pas. Indagou, ainda, como o Conselho pode contribuir para criar uma movimentao na sociedade para sensibilizar o maior nmero de pessoas. A palestrante ponderou que dedicar 30,57% do Oramento para pagar juros e amortizaes da dvida, em detrimento de, por exemplo, um pouco mais de dois pontos percentuais em educao, mostra o prejuzo social, em funo das necessidades de recursos que tem a sociedade. Afirmou que ningum pregou at hoje que no se pague a dvida, mas sim discutir e analisar se essa dvida existe, se legal e se deve realmente ser paga como est sendo paga. Na viso do Conselho Federal, cabe o papel de motivar os demais contabilistas para participarem voluntariamente desse trabalho de investigao. O Presidente da Comisso, Deputado VIRGLIO GUIMARES, questionou a palestrante sobre o valor que ela havia se referido relativamente ao pagamento de juros e amortizaes, o que ela informou que era um valor percentual do oramento federal que havia sido calculado pela Auditoria Cidad. Em seguida, indagou se ela conheceria e gostaria de denunciar alguma ilegalidade sobre a dvida, ou se teria alguma suspeita a respeito de algum item da dvida, no que ela respondeu que no tinha suspeita especfica, mas apenas que, como profissional e cidad, achava que se pagavam muitos juros da dvida e que a dvida precisaria ser auditada. O PRESIDENTE insistiu em saber se ela indicaria algum caminho prtico, alguma linha de investigao, no que ela argumentou que investigar os contratos seria um bom caminho. O PRESIDENTE colocou, ento, que lhe parecia que a palestrante suspeitava que a dvida contratual fosse o foco maior para fazer reviso dos contratos, mas ponderou que a dvida contratual brasileira hoje basicamente com o FONPLATA, o Banco Mundial e o Banco Interamericano. A palestrante afirmou que compreendia, mas que, por serem bancos, cobravam juros sobre juros, ou praticavam anatocismo, mas no soube precisar, ao indagada, qual percentual da dvida ela considerava que se derivava do anatocismo. Ao ser indagada sobre se teria alguma sugesto para a CPI, a palestrante afirmou que a sugesto que teria a fazer era a de se montar uma comisso de trabalho com
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tcnicos, economistas, contadores ou administradores, que seriam pessoas preparadas, especialmente o contador da rea pblica, para proporcionar CPI e a seus membros as informaes tcnicas, fazer um trabalho analtico, detalhado, juntando contrato por contrato. A Auditoria Cidad j tem muitos caminhos a trilhar. A partir disso, podem-se fazer os clculos e chegar ao montante que a comisso tcnica de trabalho ofereceria para anlise da CPI. Esse seria um caminho.
4. AUDINCIA PBLICA REALIZADA EM 14 DE OUTUBRO DE 2009 COM CLUDIO FIGUEIREDO COELHO LEAL (SUPERINTENDENTE DA REA DE CRDITO DO BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL BNDES) E MARIA DIRLENE TRINDADE MARQUES (CONSELHEIRA FEDERAL DO CONSELHO FEDERAL DE ECONOMIA).
EXPOSIES
Cludio Figueiredo Coelho Leal O BNDES comeou a operar com mais intensidade junto ao setor pblico nos anos mais recentes, porque havia uma incapacidade de endividamento do setor pblico no perodo de alta inflao, o que impedia, do ponto de vista do risco de crdito, o BNDES de fazer muitas operaes de crdito. Tambm, com a Lei de Responsabilidade Fiscal, foram definidos parmetros de endividamento, que passaram a ser importantes na mensurao e na determinao do preo desse risco, dando graus de segurana e de tranquilidade para que as instituies financeiras viessem a assumir operaes de crdito. O limite de endividamento do setor pblico, ao longo do tempo, foi sendo flexibilizado por conta de programas especficos. E para esses programas especficos, a atuao do BNDES foi muito intensa. Por exemplo, o Programa Caminho da Escola, que tem por objetivo a aquisio de veculos escolares por Municpios, tinha um oramento de 3 bilhes de reais, e foi um programa absolutamente bem-sucedido sob todos os aspectos. Outro foi o programa voltado para a aquisio de mquinas e implementos de construo para intervenes em vias urbanas, tambm destinado a Municpios. So programas interessantes, porque com uma s ao se atingiam dois objetivos. Um, que o setor pblico pudesse assumir um financiamento em condies adequadas, do ponto de vista do pagamento do crdito, Ao mesmo tempo, se incentivava e se estimulava a produo da indstria de mquinas. Todas essas aes tm muito a ver com a misso, com o papel do BNDES, de financiar atividades que promovam o desenvolvimento e que ao mesmo tempo aumentem a oferta e a capacidade produtiva.
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H tambm o PEF - Programa Emergencial de Financiamento para Estados. O BNDES foi chamado a ocupar um espao que os bancos privados no puderam preencher, nesse perodo imediatamente aps a crise de setembro de 2008. um programa emergencial, que teve por objetivo compensar a queda das transferncias do FPM em funo da crise econmica. Para cada Estado foi alocado um percentual de compensao, e essa compensao se d por meio de financiamento do BNDES, em condies adequadas de prazo e custo, em um papel claramente anticclico. Esse programa vem tendo uma aceitao excelente por parte dos Estados. Outros dois programas, que tm por objetivo modernizar a administrao pblica, capacitar secretarias municipais ou estaduais de Fazenda e demais Secretarias, para modernizar a gesto, so o PMAT - Programa de Modernizao da Administrao Tributria para Municpios, e o PMAE, que a mesma coisa para Estados. As operaes do BNDES com o setor pblico nos ltimos 12 ou 13 anos vm evoluindo. Em 2008, por exemplo, deu-se o recorde de operaes contratadas com o setor pblico pelo BNDES. Foram quase 6 bilhes e 400 milhes de reais, de um desembolso total do Banco de 92 bilhes de reais, o que indica que o financiamento pblico provavelmente no vai ser jamais majoritrio nos desembolsos do Banco, apesar de os nmeros virem crescendo ao longo do tempo. Outro programa do Banco o Programa Multisetorial Integrado - PMI. um programa que tem por objetivo financiar intervenes localizadas em uma determinada regio. So projetos estruturantes, e o programa teve valor bastante significativo no ano passado. H ainda o financiamento do PAC, com saneamento, infra-estrutura urbana .... Por exemplo, l no Acre, foi um projeto de 650 milhes de reais que tem esse carter estruturante de diversas intervenes agrupadas no mesmo financiamento. O gasoduto Coari/Manaus tambm teve grande financiamento do banco. Este ano, o BNDES fez um financiamento para a Petrobras, financiamento pblico, de 25 bilhes de reais. Foi a maior operao de crdito da histria do BNDES. Nesse sentido, setor pblico um conceito que vai alm de administrao direta. A ao do BNDES no financiamento ao setor pblico uma ao regulada por uma resoluo do Conselho Monetrio Nacional, que impe limites a esse endividamento e ao prprio BNDES, porque a mesma resoluo estabelece que nenhum banco pode ter mais de 45% do seu patrimnio comprometidos com operaes de crdito ao setor pblico. Esses 45%, no caso do BNDES, como o patrimnio do BNDES alguma coisa em torno de 40 bilhes de reais, do uns 20 bilhes de reais. Mas s com a Petrobras j foram 25 bilhes de reais. que para a Petrobras saiu uma resoluo especfica dando tratamento parte. As operaes com o setor pblico so operaes garantidas por receitas vinculadas dos fundos de participao. So garantias lquidas. A experincia de crdito do BNDES com o setor pblico uma experincia muito bem-sucedida no que se refere a nveis reduzidssimos ou praticamente inexistentes de inadimplemento. So operaes que tm um fluxo de aprovao usual no Banco, quer dizer, no h nenhum tratamento diferenciado pelo fato de ser setor pblico. Provavelmente o Banco dever aumentar a ao de financiamento ao setor pblico por conta de 2 fenmenos que no so contraditrios. O primeiro, porque o investimento pblico
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assumiu efetivamente um papel anticclico na crise, e por ali que a economia aos poucos vem retomando a atividade. Segundo, porque se anunciam a pacotes muito grandes de investimento, como a Copa do Mundo de 2014 e as Olimpadas de 2016, que devero solicitar, ao lado de engenharias financeiras mais criativas que envolvam financiamentos de concesses, PPP e, provavelmente, tambm financiamento direto a setor pblico, ou para arenas esportivas. J h um grupo de trabalho no BNDES tratando especificamente da Copa de 2014. Em breve dever ser reunido tambm grupo para tratar do projeto das Olimpadas de 2016. Maria Dirlene Trindade Marques Vive-se uma crise do capitalismo, que pode ser comparada com a crise dos anos 1930, mas muito mais profunda. Na crise dos anos 1930, boa parte da humanidade ainda no era regulada pelo Capital. Apenas em torno de 80% da humanidade estavam sob a gide do capitalismo e que, portanto, iriam sofrer essa crise. Tinha uma parte que estava implantando o socialismo, e tinha outra grande parte que era a populao rural. Com a globalizao, e a uniformizao de todo o controle do capital pela humanidade, a financeirizao vai ser a resposta encontrada pelo sistema para poder viabilizar a continuidade da acumulao. A situao atual leva a paroxismos, tanto que hoje circula 4 vezes mais de capital financeiro pelo mundo, em relao ao PIB. A questo importante a seguinte: ser possvel conseguir aproveitar essas circunstncias para buscar um modelo alternativo, onde se pudesse, portanto, romper com a dependncia, com a injustia social, criando melhores condies para o crescimento do Pas? Essa a importncia desta CPI. Ela tambm pode trazer um aumento da transparncia, fornecendo sociedade brasileira todas as informaes sobre os diferentes acordos, sobre a relao entre as dvidas externa e interna, sobre o significado dessas dvidas. Mostrar sociedade brasileira os prejuzos ou ganhos ocorridos quanto s diferentes operaes realizadas pode ser um papel fundamental desta CPI. Ela pode tambm mostrar sociedade brasileira o significado das renegociaes e das diferentes operaes com os seus diferentes prazos, com o custo gerado, quem vai ser o credor e o devedor, as clusulas restritivas, para que se possam hierarquizar as prioridades e entender o que foi ali realizado. Pode tambm mostrar a toda a sociedade como se deram os juros na renegociao e como foram feitos os contratos novos. Como tambm tem acontecido a cobrana de juros sobre juros, como foi j denunciado no relatrio apresentado pelo Senador Fernando Henrique, em 1987. Pode, ainda, criar uma facilidade para se ter um tratamento diferenciado para o grande, o mdio e o pequeno investidor, caso se queira fazer uma poltica que possa tratar diferenciadamente cada um desses investidores, e criar uma situao favorvel ao governo para viabilizar uma renegociao com os credores. Enfim, esta CPI pode passar a limpo a histria do endividamento brasileiro, criando as condies para mudar a relao do Estado no seu tratamento com as dvidas interna e externa,
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melhorando a sua capacidade de negociao e evitando situaes ocorridas ao longo de toda a histria. Por exemplo, em 2006, houve recompra dos ttulos estrangeiros com o argumento, dado pelo governo, de garantir a confiana dos mercados. No entanto, visvel, para todos aqueles que acompanham a situao da economia, que se vendiam ttulos com juros, que variavam de 4 a 6% ao ano, e se emitiam novos ttulos com juros acima de 8,5%. Qualquer um que quiser pode calcular o que isso representou em perdas para o povo brasileiro. Foram bilhes de reais apenas nessa diferena. Tambm se pode colocar a discusso do swap reverso, que a troca da dvida interna indexada ao dlar por uma dvida interna indexada aos juros brasileiros, que so os juros mais altos do mundo. E se discutir por que aqui no Brasil se mantm a mais alta taxa de juros do mundo, uma questo fundamental para se entender a situao atual das dvidas interna e externa. Nesse sentido, a CPI um instante privilegiado para abrir todas as contas, entender a lgica de todo esse processo e interferir nos rumos da economia brasileira. Pode-se fazer histria com esta CPI. Discutir e tornar pblica no s a legalidade das dvidas, mas dizer se h legitimidade nos acordos e contratos realizados, se foram contra os interesses do povo brasileiro e se houve m gesto nessa situao, e a quem servem esses acordos.
RESPOSTAS O Deputado HUGO LEAL consultou o representante do BNDES se ele teria condies de responder qual a natureza do programa de emprstimos financiado com a emisso de ttulos pblicos, se o BNDES ficou com os ttulos pblicos, se os vendeu no mercado para obter recursos financeiros para a realizao desses emprstimos. Em sntese, o que fez o BNDES com os 100 bilhes de reais em ttulos que foram emitidos pela Unio para capitalizao do Banco e qual a natureza dos emprstimos que foram beneficiados com esse aporte, j que h uma diferena evidente nas taxas de juros cobradas pelo BNDES, a TJLP, e a Selic. Com relao ao emprstimo do Tesouro, o palestrante ponderou que o oramento do BNDES vem crescendo muito nos ltimos anos, resultado do prprio crescimento da economia. Com isso, o BNDES estava chegando ao limite da sua capacidade de emprstimo, por conta da limitao do seu prprio patrimnio. Como banco regulado pela regra da Basilia, j havia atingido uma alavancagem que impediria o BNDES de dar prosseguimento a financiamentos importantes para o Pas. Lembrou que boa parte do resultado recente do Tesouro teve a ver com distribuio de dividendos do BNDES. O emprstimo do Tesouro, de 100 bilhes de reais, est nesse contexto. No se disse capaz de detalhar o custo total desses emprstimos, mas ponderou que os emprstimos do BNDES no so somente emprstimos TJLP. As fontes de recursos do BNDES so oriundas do FAT; do retorno dos emprstimos; do giro da sua carteira de renda varivel, de aes; de captaes a mercado que eventualmente faz por meio de emisses de debntures; e, mais recentemente, por emprstimos do Tesouro. Essas fontes todas compem um aglomerado de recursos que so repassados nas mais diversas moedas. Parte desses 100 bilhes de reais que vieram sob a forma de
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emprstimo do Tesouro foi repassada Petrobras nesse emprstimo de 25 bilhes de reais, anteriormente mencionado, na forma de ttulos. Sendo uma quantia muito elevada, a possibilidade de monetizao desses ttulos tem que ser feita aos poucos.
5. AUDINCIA EM 21 DE OUTUBRO DE 2009 COM CARLOS FRANCISCO THEODORO MACHADO RIBEIRO DE LESSA (EX-REITOR DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO) EXPOSIES Carlos Lessa O endividamento absolutamente necessrio para que uma economia capitalista funcione. Sem endividamento, a mquina de crescimento capitalista como se fosse uma poro de peas mveis sem lubrificante. Sem lubrificao, ela trava, no funciona. A dvida em si, no nem um bem nem um mal. Tudo depende da forma como criada e da maneira pela qual transacionada. A emisso primria de dvida, que fenmeno econmico que ocorre com famlias, empresas e setor pblico, cria uma riqueza chamada riqueza mobiliria, que no uma riqueza real. O sistema financeiro, atravs dos intermedirios financeiros, pode multiplicar essa riqueza, tendo como lastro aquela dvida mobiliria primria. No Brasil, a dvida pblica tem uma trajetria misteriosa e no houve adequados estudos sobre como ela se constituiu. O que esteve por trs do espantoso crescimento da dvida pblica nos anos 90 ainda uma interrogao. Nesse mesmo perodo, a economia brasileira no cresceu, ou seja, o Brasil se endividou, mas esse endividamento no gerou crescimento. Quando gera crescimento, o endividamento repe as bases de sua sustentao. No caso de uma famlia ou de uma empresa, endividamento sem elevao de renda ou de lucro significa insolvncia; no setor pblico, pode no ser assim, porque ele tem o poder de tributar. Porm, a tributao para cobrir servios de dvida uma reduo da renda disponvel das pessoas que pagam os impostos, mas que acaba direcionada, de alguma forma, a outros agentes econmicos. E quais seriam as razes do endividamento pblico? No necessariamente so boas razes. A dvida pode ser olhada por dois ngulos distintos. Se os juros so pagos a partir de um crescimento da base tributria, e se o endividamento gera um crescimento da base tributria, independente de modificaes do quadro legal, o endividamento pode ser um mecanismo extremamente adequado de financiamento de gasto pblico. Por outro lado, se os juros devidos superam o aumento da arrecadao, mantidas constantes as demais condies, a dvida vai crescer. E vai crescer, em ltima instncia, para cobrir os juros que esto sendo pagos. E quando o mecanismo de crescimento da dvida por expanso dos juros, o crescimento da dvida no melhora o desempenho da economia como um todo.
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Se o Brasil se endividasse para melhorar sua estrutura logstica, que uma das piores entre as grandes economias do mundo, o sistema de transportes de mercadorias teria seus custos reduzidos, aumentando o poder de compra da populao, o que seria altamente justificvel. Agora, se o Brasil tem um sistema de cmbio flutuante, com taxa de juros hiper-elevada, capitais de curto prazo do mundo inteiro podem vir para o Pas se a taxa de juros atraente. Compram papis financeiros do Pas para se beneficiar do juro elevado, mas os dlares que eles vendem vo ser comprados com emisso de reais. Para no haver uma enorme expanso da base monetria, o Banco Central emite ttulos do Tesouro, letras financeiras do Tesouro, e enxuga o excesso de liquidez. Ento, cresce o ativo as reservas internacionais e cresce a dvida pblica brasileira. Como ns pagamos um juro real muito elevado e a remunerao do nosso ativo pela taxa de juros internacional, que est caindo, h um subsdio colossal que ns estamos pagando, sob a forma de diferencial de juros, para beneficiar o aplicador do exterior. Ter reservas internacionais timo, mas se estas so excessivas pssimo, porque, para t-las, incorre-se em uma perda anual, principalmente se isso for financiado com a rolagem da dvida pblica interna. uma armadilha semelhante ao que a literatura denomina doena holandesa. A Holanda, a exemplo de outros pases europeus, descobriu recursos de petrleo no mar, no caso, gs. Comeou a exportar gs e teve uma enxurrada de cambiais derivadas dessa exportao. Valorizou enormemente a sua moeda, o florim, de tal maneira que desapareceu a agricultura e grande parte da indstria holandesa se deslocou para outros pases. Quando as reservas de gs comearam a cair, encontraram uma Holanda devastada. No Brasil, a situao parecida, porque os dlares so internalizados atravs da emisso de ttulos de dvida e vo para a conta de reservas, que geram prejuzo. Ao mesmo tempo, fica cada vez mais difcil exportar e cada vez melhor para os importadores, o que uma poltica econmica horrvel, um pesadelo. Faltam sinais de uma maturidade reflexiva na poltica econmica brasileira e a dvida pblica uma das dimenses desse problema. Internacionalmente, o caso brasileiro peculiar. Houve a valorizao do real no mundo inteiro. O iene s se valorizou em relao ao dlar em 3%. A moeda que mais se valorizou em relao ao dlar foi o real brasileiro. O Brasil est mais prximo da enfermidade holandesa do que qualquer outro pas do mundo.
RESPOSTAS Em reposta indagao do Deputado LUIZ CARLOS HAULY, a respeito do risco dos emprstimos do BNDES a pases estrangeiros, o palestrante citou um exemplo, o do financiamento de compradores de avies da EMBRAER, que pode significar um risco considervel, j que a garantia do prprio avio vendido. Devido ao volume de operaes h mais de 400 avies financiados , com uma crise da aviao regional americana, por exemplo, o BNDES se tornaria o maior proprietrio de avies do planeta sem condies de revenda. Alm disso, a fabricao de avies no Brasil utiliza peas importadas; como se o BNDES financiasse a indstria de aeropeas internacional. J emprstimos para empreiteiras fazerem obras na Venezuela,
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Equador ou Angola no so necessariamente de alto risco, porque geralmente esto associados idia de que a empreiteira vai comprar equipamentos no Brasil, vai comprar materiais no Brasil, alm de coisas locais. Mas so operaes de risco bem menores e muito menores do que as dos avies. Ao comentar a indagao do Deputado LUIZ CARLOS HAULY sobre o peso do diferencial de juros pagos na dvida interna e da remunerao dos ativos das reservas internacionais, o palestrante afirmou que o Brasil est gastando uma quantidade enorme de recursos nessa questo. A manuteno em boas condies de toda a rede rodoviria brasileira custaria 5 bilhes de reais. A sub-manuteno dessa rede produz fretes reais mais altos, porque encurta a esperana de vida do caminho, eleva o frete. E s nessa diferena de juros, paga-se vinte e poucos bilhes de reais. Indagou, ento, porque o Brasil no usa um pedao dessa reserva internacional para comprar ativos brasileiros que foram vendidos muito baratos para o exterior e tm um potencial enorme, tais como ouro em p ou aes da Petrobras na Bolsa de Valores de Nova York. Grande parte das aes preferenciais da Companhia Vale do Rio Doce tambm est no exterior. melhor apostar no Brasil, muito melhor ter em carteira aes da Vale do Rio Doce e aes da Petrobras do que ttulos do tesouro norte-americano. Para o Brasil seria muito melhor. Seria um melhor uso para o Fundo Soberano. Comentando o pronunciamento do Deputado PAULO RUBEM SANTIAGO, que teceu consideraes sobre a necessidade de se aplicar um modelo econmico alternativo ao neoliberalismo na conduo da poltica econmica, o palestrante afirmou que um erro muito grande pressupor uma receita nica para os problemas econmicos, que h exemplos para tudo na experincia mundial e que as recomendaes baseiam-se em hipteses. A seu ver, por exemplo, as despesas de custeio podem ser mais importantes do que as de investimento porque, em muitos casos, refletem o funcionamento e a operao adequada e eficiente da estrutura de prestao de servios pblicos, cujo custo supera o da simples construo da estrutura fsica. Em relao questo de gastar mais do que arrecada e se endividar, o palestrante ponderou que o raciocnio que se aplica para pessoas no se aplica para o Pas como um todo. Se no Pas houver mo de obra disponvel, conhecimento tcnico-cientfico suficiente, capacidade de produzir mquinas, capacidade disponvel na indstria de cimento, pode-se implementar um programa de obras pblicas, porque o gasto com a obra pblica estimula a indstria a produzir. E ela produzindo gera salrios, e a as pessoas gastando os salrios vo gerar arrecadao de impostos. o contrrio, ou seja, o gasto pblico na frente eleva o produto da economia, e o produto da economia elevado permite pagar. A questo da poupana extremamente importante, mas a poupana gerada pelas decises que voc assume em relao ao futuro. Ela no uma restrio em relao ao futuro. Por exemplo, no tendo energia eltrica, no se tem investimento. No investir em gerao de energia eltrica compromete mais o investimento futuro do que propriamente a questo da poupana. Quanto a uma reduo mais drstica nas taxas de juros, o palestrante sugeriu que os bancos oficiais fizessem uma poltica coordenada de reduo do spread, o que foraria o sistema bancrio privado a segui-los, pela competio de mercado. Com isso, haveria uma tendncia generalizada reduo da carga de juros. Fala-se muito
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da carga fiscal, mas agora h uma carga de juros terrvel sobre a pobreza, embutida na exploso recente do crdito pessoal. Provocado pelo debate, o palestrante comentou sobre emprstimos do BNDES Petrobras no valor de 40 bilhes, que considera positivo em razo da economia do petrleo ser uma coisa com grandes perspectivas de crescimento no Brasil. Concorda com a posio do governo de que o Brasil no exportar petrleo cru, que os efeitos dinmicos da economia do petrleo sero todos orientados para o interior da economia brasileira ou seja, no importaremos navios de Cingapura ; que os lucros do petrleo sejam usados para criar um fundo para a educao e para a sade. Alertou, contudo, para os riscos da maldio de ser exportador de petrleo. Se ter petrleo uma bno, ser exportador pode ser uma maldio. A Indonsia, por exemplo, tinha muito petrleo, fazia parte da OPEP, mas exportou petrleo a menos de 3 dlares e hoje importadora de petrleo, agora a 80 dlares. O Mxico tinha 48 bilhes de reservas de petrleo. Depois da dvida foi obrigado a entregar seu petrleo e suas reservas esto reduzidas a 14 bilhes, correndo o risco de virar importador de petrleo.
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6. AUDINCIA EM 28 DE OUTUBRO DE 2009 COM ARNO HUGO AUGUSTIN FILHO (SECRETRIO DO TESOURO NACIONAL). EXPOSIES
Arno Augustin A anlise da evoluo da dvida lquida do setor pblico no Brasil, nos ltimos anos, mostra que sua relao com o PIB subiu de um patamar em torno de 30%, na dcada de 1990, para at 53,53% em 2003. Esse patamar foi revertido no sentido de uma relao dvida/PIB declinante, de tal forma que, no final de 2008, esse percentual j havia cado para 38,8%. Apesar dos percalos decorrentes da crise financeira internacional, esse processo de queda da relao dvida/PIB pode ser considerado irreversvel e importante para o Brasil enfrentar esses momentos de maior turbulncia. A anlise da relao entre as reservas e a dvida do setor pblico mostra que as reservas so hoje em torno de 3 vezes o valor da dvida externa brasileira. Isso uma mudana significativa. Hoje, a dvida total, pblica e privada, menor do que as reservas. Examinando a inflao e suas metas, conclui-se que o contexto macroeconmico em que se insere a dvida do Pas de tranqilidade. H vrios anos que a inflao gira em torno das metas estabelecidas pela banda superior e pela inferior. Hoje, a previso de uma inflao inferior, inclusive, meta estabelecida. A dvida pblica no Brasil existe por duas razes: existe a dvida pblica em funo da motivao fiscal, que aquela administrada pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), e existe a dvida pblica cujo objetivo o controle da poltica monetria, que feita pelo Banco Central.
A STN gerencia a dvida por meio de trs coordenaes. A COGEP, que a rea de planejamento, projeta aquilo que o Tesouro entende ser o melhor gerenciamento da dvida, o que o melhor em termos de perfil da dvida, em termos de alongamento, e que tipo de ttulos emitir. A CODIP, que a rea de operao, faz o dia a dia, as compras e vendas de ttulos a partir daquilo que foi planejado. Finalmente, a CODIV a rea de controle. Essa separao de funes existe desde 1999 e considerada um
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Essa distino uma separao clssica de funes. No Brasil, com clareza, separase o que funo monetria e o que funo fiscal. A dvida originria de resultados oramentrios do passado, que precisa ser rolada, a dvida fiscal que a STN administra; a dvida para realizar a poltica monetria decorre da ao do Banco Central no mercado secundrio, com ttulos que, inclusive, no ele que emite. De fato, o Banco Central no mais emite ttulos no Brasil, pois a Lei de Responsabilidade Fiscal no permite. So ttulos do Tesouro que so por ele utilizados para realizar a poltica monetria.
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modelo de boa organizao para efeitos de gerenciamento. A partir de maio de 2002, o Tesouro Nacional passou a ser o nico emissor de ttulos da dvida interna e, a partir de 2005, tambm a dvida externa passou para a STN. As atividades de gerenciamento da dvida pblica so transparentes, com a divulgao do que se faz para a sociedade, para os investidores e interessados. Todo ano, elabora-se um Plano Anual de Financiamento - PAF, anunciado no incio do ano, em janeiro, no qual se informa quais so os objetivos em termos de perfil da dvida. Por exemplo, informa-se que, no ano xis, se pretende aumentar o ndice de prefixados da dvida pblica para tanto, ou o percentual de ttulos indexados aos preos para tanto. E esse um trabalho importante porque d ao mercado e d sociedade instrumentos de transparncia e clareza. Alm disso, mensalmente se apresenta sociedade uma relao de datas e de ttulos que sero ofertados, para efeito de leiles, e se elabora um relatrio da dvida, o que ocorreu ao longo daquele ms. Qual o objetivo da gesto da dvida pblica? minimizar o custo de financiamento, mas assegurando tambm nveis prudentes de risco e contribuindo com o bom funcionamento do mercado. Esses nveis prudentes de risco so muito importantes, como mostrou a atual crise internacional, em que o Brasil, por estar em um nvel de segurana muito grande, minimizou os custos da crise. Quais so as diretrizes que norteiam essa gesto? Alongamento do prazo mdio, ou seja, a idia de que se deve ter um prazo mdio da dvida brasileira o mais alongado possvel. Por que isso importante? Porque isso reduz o risco de refinanciamento. Se ao longo de um determinado ano o Tesouro precisar refinanciar um volume muito grande de ttulos, isso significa uma tendncia de forar a alta do preo, do prprio juro. Se o Pas passa a ter uma dvida refinanciada ao longo de um prazo grande, isso reduz, ou cria condies para que a taxa de juros tenha um percentual menor. Portanto, o prazo mdio ou, alternativamente, o percentual vincendo em 12 meses, so questes importantes e so diretrizes que norteiam os planos anuais. Outra diretriz a substituio gradual dos ttulos indexados Selic por ttulos com rentabilidade prefixada. Por que isso importante? Porque, em momentos de maior tenso, a Selic tende a variar para um lado e para outro, e, na histria do Brasil, muitas vezes subindo de forma significativa e aumentando de forma rpida a dvida. O ttulo prefixado tem uma rentabilidade prevista, ou seja, um nvel de segurana maior do ponto de vista do Tesouro, e por isso h a percepo de que mais adequado. Em geral, os pases buscam ter um percentual alto de ttulos prefixados. No caso do passivo externo, a principal diretriz o aperfeioamento do seu perfil. O Brasil no precisa mais emitir dvida externa com o objetivo de obter reservas. O objetivo mudou. Hoje, o de melhorar o perfil, substituir ttulos do passado por recompra, que tm taxas maiores, por ttulos com prazos de referncia mais adequados e com taxas menores. Outra diretriz importante a ampliao da base de investidores, atravs do Tesouro Direto, pelo qual qualquer cidado pode aplicar em ttulos pblicos. Isto d s pessoas o mesmo direito que o prprio sistema financeiro tem de aplicar em ttulos pblicos, que so ttulos de boa rentabilidade. A anlise da evoluo do perfil da dvida mostra que, em 2003, o Brasil tinha apenas 9% da sua dvida prefixada. E agora, em setembro de 2009, 31% da dvida so
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prefixados. A contrapartida disso que a dvida em Selic, que representava poca 46% do total, representa agora apenas 34%. E aquilo que era em cmbio, 32%, agora 6,9%. Ou seja, aumentou o percentual prefixado e diminuram Selic e cmbio. Aumentou tambm a parcela atrelada a ndices de preos, que passou de 10% em 2003, para 26% em setembro de 2009. Isso significa que h hoje algo em torno de 55% a 60% da dvida prefixada e vinculada a ndice de preo, ou seja, o atrelamento da dvida Selic e cmbio minoritrio. Esse um objetivo que tem sido alcanado. Isso se d de forma mais rpida ou lenta, conforme as condies de mercado. Em perodos de turbulncia, o prefixado sobe de preo e a STN emite menos prefixado para no sancionar uma taxa que considera inadequada. O percentual da dvida vincenda em 12 meses hoje em torno de 25%. E o nosso prazo mdio est em 3 anos e 6 meses, que um bom prazo mdio. Este prazo vem crescendo e isto positivo, na viso do Tesouro. Em relao dvida externa, esta que j foi de 67 bilhes de dlares, vem caindo e est hoje em 57 bilhes de dlares. E vem sendo substituda, os antigos ttulos Brady por captaes soberanas, que so os novos bnus que vm sendo lanados e que tm novos prazos de referncia, com um perodo definido e taxas menores. Qual o impacto marginal da desvalorizao cambial na relao dvida/PIB, ou seja, qual o impacto nessa relao, de 1% de desvalorizao cambial? No passado, quando o cmbio desvalorizava, o efeito era o de aumentar a dvida do Pas. Ento, por exemplo, em janeiro de 2004, se houvesse 1% de desvalorizao do cmbio, o efeito era aumentar a dvida em 0,20% do PIB.
46%
3 ,0 2 ,8
44% 4 3 ,3 1 % 4 2 ,7 2 % 42% 4 1 ,8 2 % 2 ,3 3 2 ,4 2 ,2 40% 1 ,9 7 38% 1 ,6 8 1 ,6 3 3 7 ,6 8 % Tx C m b io (R$ / U S$ ) (Dir) 1 ,2 34% 8 0 / n a j 8 0 / v e f 8 0 / r a m 8 0 / r b a 8 0 / i a m 8 0 / n u j 8 0 / l u j 8 0 / o g a 8 0 / t e s 8 0 / t u o 8 0 / v o n 8 0 / z e d 9 0 / n a j 9 0 / v e f 9 0 / r a m 9 0 / r b a 9 0 / i a m 9 0 / n u j 9 0 / l u j 9 0 / o g a 1 ,0 1 ,6 1 ,4 36% DLSP/ PIB (Esq ) 2 ,0 1 ,8 4 3 ,9 6 % 2 ,6
1 ,8 9
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Hoje, quando h uma desvalorizao do cmbio, o efeito diminuir a dvida do Brasil. Isso foi confirmado na prtica, aquilo que as simulaes em cenrio de stress j indicavam, refletindo que o perfil da nossa dvida est mais preparado para esses momentos. De fato, a relao dvida/PIB era de 41,82% em agosto de 2008. Quando houve o stress, ou seja, quando houve a desvalorizao do cmbio, a relao dvida/PIB caiu para 37,68% e terminou o ano abaixo de 40%. Ou seja, o efeito da desvalorizao cambial, o efeito da crise internacional, foi uma queda da relao dvida/PIB. Esta relao, mais recentemente, voltou a crescer. Por que razo? Porque o cmbio, na medida em que se foi estabilizando, passou a se valorizar. E isto tem um impacto de aumento na relao dvida/PIB, na medida em que o Pas credor lquido, ou seja, as reservas internacionais superam muito a nossa dvida externa. A emisso de ttulos internacionais de 30 anos era, na dcada de 90 e, por exemplo, no incio dos anos 2000, a taxas de 13%, 12%, portanto, valores bem altos. A nossa ltima emisso, agora em 30 de setembro de 2009, foi de 5,8%. Uma emisso realizada depois da crise. A nossa curva, mesmo aps a crise, continua a ser uma curva declinante, com valores e taxas menores.Quais so os detentores da dvida do Pas? Essa uma questo importante, quem compra os ttulos. So s bancos? Como funciona isso? Os bancos nacionais tm 27% da dvida; os bancos estrangeiros, 6% da dvida; os fundos de investimentos, 49,99%, 50% da dvida, e depois fundos, as entidades de Previdncia, 6%; pessoas jurdicas no financeiras, 2%; pessoas fsicas basicamente o Tesouro Direto , 0,5%; investidores no residentes, ou seja, estrangeiros, 5,56%.
In ve st id o r e s n o -r e sid e n t e s R $ 7 6 .2 3 b i (5 ,5 6 %) O u t r a s in t it u i e s fin a n c e ir a s R$ 5 .5 5 b i (0 ,4 0 % )
O utros R$ 9 .1 9 b i ( 0 ,6 7 %)
Pe s so a s f sic a s Pe s so a s ju r d ic a s n o R $ 5 .9 6 b i fin a n c e ir a s (0 ,4 3 % ) R$ 3 5 .2 9 b i (2 ,5 7 %) En t id a d e s d e p r e v id n c ia (a b e r t a s e fe c h a d a s) R $ 8 6 .3 1 b i (6 ,3 0 %)
Ba n c o s e st r a n g e ir o s R$ 8 6 .7 3 b i ( 6 ,3 3 %)
Ba n c o s n a c io n a is R$ 3 8 0 .3 4 b i (2 7 ,7 4 %) Fu n d o s d e in v e st im e n t o R$ 6 8 5 .4 3 b i (4 9 ,9 9 %)
Um conjunto de instituies financeiras compra a nossa dvida. Isso no significa que a dvida de propriedade exclusiva dos banqueiros ou, de uma forma geral, do sistema financeiro. Significa que eles compram os ttulos, muitas vezes em nome de
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clientes, como , em geral, o caso dos fundos de investimentos, pessoas fsicas, cidados que aplicam ali os seus recursos. Ento, o detentor final de um ttulo pblico a prpria sociedade, apesar de parte importante ser das prprias instituies financeiras. Mesmo assim, aquilo que eles tm que no de fundo de investimento no necessariamente significa que capital deles. Muitas vezes eles tomam emprstimos em vrios lugares e os aplicam em ttulos pblicos, assim como aplicam em Bolsa e nas mais variadas formas de aplicao. Apesar do recente fracasso das agncias de rating no mundo, o Brasil, mesmo no momento de maior crise internacional, passou a ter o que se chama de grau de investimento. O Brasil passou a ter uma avaliao positiva das 3 principais agncias de rating do mundo: a Standard & Poor's, a Fitch e a Moody's. E a ltima delas, no caso a Moody's, deu esse upgrade agora, recentemente, depois da crise internacional. Isso demonstra o tipo de reao que o mercado tem aos fundamentos do Brasil testados numa crise real. Quando aconteceu de fato uma crise internacional de grandes propores, o Brasil se demonstrou capaz de venc-la com grande tranquilidade. Isso no aconteceu em muitos pases. Dezenove pases tiveram rebaixamento de classificao de risco nesse perodo. Houve 30 mudanas de tendncia para negativo e 5 de positivo para estvel. O Brasil foi um dos pases que melhor desempenho teve do ponto de vista das agncias de rating, o que no deixa de ser um reconhecimento, a despeito das justas crticas ao trabalho dessas agncias no perodo. Por fim, o Brasil, segundo o Instituto Internacional de Finanas, que faz uma avaliao da relao da transparncia com os investidores, com a sociedade, do ponto de vista das prticas, lder entre os emergentes, com a classificao mxima. Ou seja, ele considerado um pas com transparncia, do ponto de vista da sua gesto de dvida, e isso uma vitria no s da STN, como tambm do Banco Central.
RESPOSTAS Respondendo ao Deputado IVAN VALENTE sobre o porqu de as taxas de juros serem to altas no Brasil, as maiores do mundo, o palestrante afirmou que hoje no Brasil a taxa de juros definida basicamente por razes de poltica monetria. No h presso fiscal. Portanto, a taxa de juros a que porque o Brasil optou por um sistema de controle de inflao no qual a taxa de juros tem uma importncia grande. O Copom faz a anlise e conclui que essa taxa de juros aquela que mantm a inflao na meta. No por uma razo de presso decorrente dos gastos. Sobre a indagao do Deputado IVAN VALENTE em relao dvida contrada pelo Banco Central, as operaes compromissadas, o palestrante ponderou que, do ponto de vista da poltica de combate inflao, na qual a taxa de juros tem uma responsabilidade, o Banco Central se utiliza de um instrumento, que so os ttulos que o Tesouro coloca sua disposio, para fazer as operaes chamadas compromissadas. So operaes, boa parte delas, dirias, boa parte delas de prazo curto, com a finalidade de enxugar a liquidez. Elas no fazem parte do estoque da dvida pblica do Tesouro Nacional, ou seja, elas no esto nos relatrios apresentados. Elas so do Banco Central e, basicamente, a contrapartida das
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reservas. Ou seja, o Banco Central, toda vez que entra cmbio no Pas, ele compra moeda estrangeira e, evidentemente, para isso ele precisa enxugar essa liquidez. E ele o faz atravs das operaes compromissadas. Sobre se o custo dessa poltica de enxugamento de liquidez no muito alto, o Secretrio respondeu que o custo da poltica monetria uma opo do Pas. Se o Pas entende que tem que ter inflao baixa e que esse o melhor sistema de controle de inflao, ele vai ter as taxas Selic que so definidas. uma opo. Mas uma opo do Pas, coisa que no passado no era assim. Em relao crtica do Deputado IVAN VALENTE s agncias de rating, o palestrante disse concordar, mas que era fato que o Brasil teve uma melhoria importante de desempenho junto a essas agncias no perodo da crise, porque os nossos fundamentos so muito bons. At elas tiveram que reconhecer isso, o que no ocorria antes. Em resposta ao Deputado PAULO RUBEM SANTIAGO sobre se o Tesouro tem receitas prprias, o palestrante afirmou que a STN uma secretaria do Ministrio da Fazenda que tem atribuies definidas no regimento do Ministrio, que administra, do ponto de vista financeiro do Siafi, o conjunto dos recursos da Unio. Ento, no h distino de recursos da Receita ou do Tesouro, so todos do povo brasileiro. So todos administrados no Siafi pela STN, salvo os fundos especficos. Sobre os questionamentos do Deputado PAULO RUBEM SANTIAGO em relao ao Tesouro Direto, o palestrante explicou que nesse programa no h qualquer diferena em relao aos leiles de ttulos pblicos, exceto que este leilo est colocado disposio do cidado comum. Ou seja, permite que um cidado qualquer, aplique em ttulo pblico mesmo no sendo instituio financeira. Esse seu objetivo. Ento, ele no uma liberalidade, mas colocado disposio da populao brasileira com as mesmas condies que so dadas para o mercado financeiro. Ou seja, o cidado no precisa ter um banco, aplicar no fundo de investimento do banco, pagar taxa administrao do banco, para ter a rentabilidade do ttulo. Ele pode aplicar diretamente. A filosofia do Tesouro Direto a de disponibilizar essa opo de aplicao s pessoas, at para que a sociedade compreenda como funciona esse mercado, para dar um grau de transparncia maior. H um grande nmero de pequenos investidores no Tesouro Direto. Sobre a indagao a respeito das razes para a utilizao da Selic nos ttulos pblicos, o palestrante afirmou que as LFT utilizam a Selic e, historicamente, essa participao era quase total. A maior parte da nossa dvida era vinculada Selic, participao que est reduzindo. Ento, historicamente, essa dvida foi assim constituda. Uma estratgia de gerenciamento a de aos poucos ir diminuindo a parcela vinculada Selic, porque a poltica monetria uma coisa e poltica fiscal outra. Os ttulos tm que ser rolados e a poltica monetria no pode ter impacto to grande na dvida pblica. O objetivo, ento de que, se a Selic tiver que subir ou baixar, isso no pode impactar de forma to forte a dvida Sobre as indagaes da Deputada J MORAES a respeito das dvidas de Estados e Municpios, o Secretrio ponderou que as condies mais favorveis da dvida hoje permitem que o governo possa fazer poltica fiscal com mais flexibilidade. Foi uma conquista. Hoje h essa opo. Por exemplo, houve reduo de supervit primrio em
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plena crise para atender s necessidades de mais gastos. A Secretaria do Tesouro Nacional emprestou 100 bilhes ao BNDES para que as empresas pudessem investir. Em relao aos Estados e Municpios, a Unio j repassou 2 bilhes de reais extraordinrios aos Municpios em 2009, em funo da queda do FPM. A reduo do resultado primrio reflete a opo do Pas em pagar os Municpios, porque, caso contrrio, muitos deles no teriam condies de pagar a folha. Para os Estados, foram criadas duas linhas especiais, atravs do BNDES, no valor total de 10 bilhes de reais, para um programa emergencial tanto para contornar a crise do FPE, quanto para compensar a diminuio de algumas de suas prprias receitas. Ento, isso foi feito com objetivo anticclico, um conjunto de intervenes que o Brasil hoje pode fazer, porque a relao dvida/PIB vem caindo, porque melhorou o gerenciamento da dvida. Alm disso, desde 2007 e 2008, o Tesouro, dada a melhora da situao fiscal dos Estados e Municpios, vinha ampliando os limites de endividamento de Estados e Municpios que podiam, dentro dos limites da LRF. Assim, muitos deles tiveram a condio de, justamente no momento da crise, estar com financiamentos recentemente aprovados pelo Tesouro e por instituies financeiras, algumas internas ou multilaterais, o Banco Mundial, o BID e tambm a CEF. E isso um elemento importante de enfrentamento de crise, porque lhes permitiu uma folga no momento em que a receita caiu em funo da crise. A seu ver, sustentvel o endividamento dos Estados e Municpios. A maior parte dos Estados e Municpios melhorou a sua relao entre dvida e receita e, mesmo com a crise, essa situao continua absolutamente tranquila. No h dificuldades de pagamentos, nem inadimplncias maiores, e com os programas anuais que so feitos com os Estados, de forma federativa, com bastante sucesso, esto sendo equacionados os problemas e permitindo obras importantes dos entes federados no momento em que o Pas precisa de obras e investimentos. Em reposta ao Deputado ALFREDO KAEFER sobre o que deveria ser feito para alongar a dvida, o palestrante afirmou que faria o que j vem sendo feito, ou seja, diminuir a relao entre dvida e PIB e diminuir o percentual de LFT indexado Selic. Disse que o prazo mdio da dvida vem melhorando significativamente.
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Sobre a indagao do montante a ser pago de juros em 2009, o Secretrio exps que o estoque da dvida administrada pelo Tesouro, em setembro de 2009, de 1 trilho e 478 milhes de reais. O pagamento at setembro, critrio caixa, de 53 bilhes de reais no ano de 2009.
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7. AUDINCIA EM 05 DE NOVEMBRO DE 2009 COM MURILO PORTUGAL FILHO (VICE-DIRETOR DO FUNDO MONETRIO INTERNACIONAL - FMI). EXPOSIES Murilo Portugal Um crdito pblico slido um dos principais ativos de um pas. A colocao de dvida junto ao pblico, a par da tributao, instrumento muito importante de que os governos modernos em todo o mundo dispem para o seu financiamento e para desempenhar melhor as suas funes. O endividamento pblico permite financiar o investimento, a construo de ativos, que so de custo elevado e de durao longa. Quando o governo financia esses ativos, como uma hidreltrica, um porto ou uma estrada, mediante emisso de dvida, ele est distribuindo equitativamente entre os contribuintes do presente e os contribuintes do futuro o custeio e os riscos de construo desse tipo de ativos, que vo gerar benefcios esperados superiores ao seu custo por um longo perodo e por vrias geraes de contribuintes. A dvida tambm um instrumento til para o governo suavizar a volatilidade sazonal que existe nas receitas tributrias ou para enfrentar quedas temporrias na arrecadao tributria, como vem ocorrendo agora, ou para financiar despesas extraordinrias para os quais os recursos tributrios no sejam suficientes. A dvida pblica tambm tem um papel importante no desenvolvimento do mercado de capitais, porque representa geralmente o ttulo de crdito mais seguro e mais lquido que existe na maioria dos pases. Por isso ela funciona como um padro de comparao de risco e de retorno para os outros papis emitidos pelo setor privado. E permite que os cidados poupem uma parte da sua renda no presente, transferindo para o futuro, atravs da compra de ttulos pblicos, um poder de consumo que ampliado pelos juros que eles recebem. Por exemplo, no Brasil, em torno de 56% da dvida pblica detida por fundos de investimento e fundos de penso que agregam as poupanas de milhes de brasileiros. Alm disso, h mais de 160 mil brasileiros que compram ttulos do Tesouro diretamente. No entanto, a dvida pblica brasileira tem uma imagem negativa junto opinio pblica, em razo de uma histria conturbada. A dvida associada ao pagamento de juros elevados, com ocorrncia de moratrias ou de outras formas implcitas de no pagamento, problemas que, infelizmente, foram muito recorrentes no passado. Esses eventos negativos no decorrem de um problema inerente natureza da dvida em si mesmo, e sim da longa histria de inflao excessivamente alta e voltil, e de indisciplina fiscal no Brasil. Essa situao j mudou, embora as percepes ainda no tenham mudado de forma definitiva, pois estas demoram bastante a mudar. Houve, de fato, um progresso muito grande nas reas da inflao e da disciplina fiscal nos ltimos 15 anos. A inflao vem sendo mantida sob o controle desde 1994, e o regime de metas de inflao tem ganhado cada vez mais credibilidade, graas dedicao do Banco Central em cumprir as metas estabelecidas.
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Desde 2004, o Banco Central j vem cumprindo as metas de inflao. Isso fundamental para a gesto da dvida pblica, porque a inflao alta e voltil que prevaleceu no passado encareceu a dvida, ocasionou um grande encurtamento nos prazos da dvida interna e levou a uma emisso crescente de dvida indexada, seja a ndice de preos, seja taxa de cmbio, seja taxa de juros flutuantes de um dia. Isso aumentou muito a vulnerabilidade nossa a choques que pudessem ocorrer nessas variveis. Antes do lanamento do Plano Real, o prazo mais longo para ttulos do Tesouro com taxas de juros prefixados era de 14 dias. Hoje, o prazo mdio da dvida pblica federal de trs anos e meio. O percentual de dvida que precisava ser rolado a cada ano, naquela poca, era de 300%, ou seja, trs vezes o estoque da dvida tinha que ser rolado todo ano, em razo do prazo curto. Hoje, apenas 27% do estoque da dvida vencem a cada ano. A inflao tambm tem um impacto grande no custo da dvida, porque os participantes dos leiles do Tesouro tm que incluir no clculo, para definir a taxa de juros que eles vo pedir no leilo, qual a inflao esperada no futuro. Ento, a inflao esperada funciona como um piso para a taxa de juros nominal. Quanto maior a inflao esperada, maior ser a taxa de juros nominal. Agora esse piso de apenas 4,5%, porque a meta de inflao 4,5%, mas no passado foi mais alto. Se a inflao for voltil, ou seja, se no houver confiana de que vo ser atingidas as metas de inflao, os emprestadores do governo vo incluir uma margem para essa volatilidade, para alm dessa inflao esperada. Por exemplo, a margem de 2% acima da meta de inflao que existe, j levaria o piso da taxa de juros nominal para 6,5%. Entretanto, a margem que includa para esse risco da inflao voltil no se restringe apenas a essa que temos, mas o desvio padro da inflao da sua mdia histrica. Por isso to importante o Banco Central cumprir as metas de inflao. Cada ano que o Banco Central cumpre a meta de inflao ele contribui para o aumento da credibilidade que, com o tempo, vai se refletir na reduo da taxa de juros no futuro. Outro ponto essencial, para ser possvel uma boa gesto da dvida pblica, a disciplina fiscal, que garanta a manuteno da sustentabilidade da dvida no mdio prazo. Para que a dvida no cresa explosivamente at o ponto em que ela no vai poder ser paga, preciso que o supervit primrio seja pelo menos igual diferena entre a taxa de crescimento do PIB e a taxa de juros real multiplicada pelo estoque da dvida do ano anterior. O supervit primrio realmente o fator mais importante para garantir que a dvida vai-se manter em um patamar em que ela pode ser paga. Isso muitas vezes no aconteceu no passado. Por exemplo, nos 10 anos anteriores ao Plano Real, o supervit primrio mdio no Brasil foi de 2% do PIB. Em 1994, houve um aumento grande do supervit primrio, para mais de 5% do PIB, e isso contribuiu muito para o sucesso do Plano. Mas isso no foi mantido nos anos posteriores. Com isso, a dvida do setor pblico voltou a crescer. De fato, a dvida lquida, que em 1995 alcanava 28% do PIB, passou a subir seguidamente por vrias razes, no s devido a esse esforo fiscal insuficiente, mas tambm devido assuno de dvidas dos Estados e dos Municpios pela Unio, e
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depois a choques externos. Foi s a partir de 1999 que o supervit primrio foi elevado novamente. Desde 1999, at 2008, o supervit primrio mdio foi de 3,75% do PIB. Muitos avanos foram conseguidos na rea fiscal, como, por exemplo, a concluso do processo de rolagem das dvidas estaduais; o fechamento de vrios bancos estaduais; o reconhecimento de vrias dvidas ocultas que existiam, os chamados esqueletos. A soluo desses problemas foi muito importante do ponto de vista estrutural para o Brasil, mas em um primeiro momento eles geraram um aumento de dvida. Por exemplo, entre 1998 e 1999, a dvida cresceu 6 pontos percentuais do PIB em razo da assuno pela Unio das dvidas estaduais. A crise cambial de 1999 tambm causou uma grande depreciao da taxa de cmbio. E a dvida aumentou 8 pontos percentuais do PIB, em razo do elevado percentual de dvida contratada em dlar que existia quela poca. Somente a partir de 2003 ocorreu uma significativa reduo do estoque da dvida e uma melhora na sua composio. O aumento do supervit primrio para 4,25%, que foi efetivado em 2003, foi essencial nesse processo, porque provocou uma melhora nas expectativas. Outro fator muito importante na gesto da dvida pblica brasileira foi a elevao das reservas internacionais, como contrapartida dos ganhos ocorridos na melhoria dos termos de trocas externas e dos supervits comerciais alcanados. Em razo de todas essas melhoras, entre 2003 e 2008, a relao dvida/PIB caiu 17 pontos percentuais do PIB para 38%. A acelerao do crescimento econmico tambm ajudou, a partir de 2004, mas o papel principal, na verdade, coube ao supervit primrio. De fato, a anlise da composio para a reduo da dvida feita por diferentes fatores mostra que os dois itens principais de reduo foram o supervit primrio e as variaes cambiais que ocorreram. Alm das referidas redues do tamanho da dvida e da melhora dos prazos, houve tambm grande evoluo na composio da dvida. O percentual da dvida indexada ao dlar caiu de 22% do total para apenas 4% em 2008, praticamente acabou, e houve ampliao da dvida com taxas de juros prefixadas. Pela primeira vez na sua histria, o Brasil passou a ser um credor lquido externo, j que as reservas internacionais superaram o estoque da dvida externa, tanto pblica quanto privada. Nessa crise, o Brasil, ao invs de tomar dinheiro emprestado do FMI, emprestou quela instituio. Ento, a dvida externa no Brasil, que j foi no passado um bicho papo, deixou de ser um problema. Alm disso, houve uma significativa reduo nas taxas de juros, de forma continuada. Tanto as taxas de juros nominais, como as taxas de juros reais pagas pelo governo tm cado constantemente. Em 1997, na crise da sia, foi necessrio elevar a taxa nominal de juros de um dia para o outro, de 20% para 46%, para defender a taxa de cmbio. Por isso, a adoo da poltica de cmbio flutuante foi um avano muito grande que ocorreu na gesto macroeconmica do Brasil, porque diminuiu a necessidade de se ter que elevar a taxa de juros para estabilizar o cmbio. Em 2002 e 2003, tambm houve dificuldades. Naquele ano, foi preciso elevar a taxa de juros, no mais para 46%, como tinha ocorrido na crise da sia, mas para 26%. Na crise atual, pela primeira vez, ao invs de se elevar a taxa de juros, ela foi reduzida e atualmente se encontra no patamar mais baixo da nossa histria. Esses, portanto, foram progressos importantes.
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Paralelamente, houve muitos progressos nos processos internos de gesto da dvida pblica na Secretaria do Tesouro. A Secretaria publica todos os anos um Plano Anual de Financiamento, especificando os montantes, as diretrizes e a estratgia, que seguida para a dvida interna e para a dvida externa. Tambm publica um cronograma dos leiles que o Tesouro vai realizar e relatrios mensais sobre a gesto da dvida. Alm disso, mantm um programa, que muito conceituado internacionalmente, de relacionamento com investidores institucionais, mediante a edio de notas tcnicas sobre temas de relevncia, da realizao de conferncias telefnicas com investidores, de visitas aos principais centros financeiros do mundo, o que confere ao Brasil, pelo Institute of International Finance, o ttulo de melhor, entre mais de 30 pases emergentes, em termos de comunicao com os investidores e de transparncia na gesto da dvida pblica. Mais informao tambm ajuda a reduzir os custos, porque os investidores institucionais ficam conhecendo melhor o trabalho que vem sendo feito. Enfim, as polticas prudentes seguidas pelo Brasil, na rea fiscal, na rea monetria e na rea cambial, aumentaram muito a solidez da economia brasileira e permitiram limitar os impactos negativos da atual crise financeira. A queda na taxa de crescimento causada pela crise j foi revertida. No entanto, em funo dela a dvida vai subir este ano, talvez entre 4 e 5 pontos percentuais do PIB, em razo da queda no crescimento, da reduo do supervit primrio e das polticas anticclicas que foram corretamente adotadas, conforme exigia o momento. O governo, no entanto, j anunciou que vai elevar novamente o supervit primrio para 3,3% do PIB, a partir de 2010. Isso de extrema importncia para que a poltica fiscal volte a ser conduzida como antes, com o objetivo de reduzir o estoque da dvida e de continuar esse processo de melhoria. As estimativas do FMI indicam que, caso o supervit primrio volte a 3,3% do PIB e seja mantido nesse nvel nos anos seguintes, a dvida lquida vai cair entre 9 e 10 pontos percentuais do PIB at 2014. No obstante, apesar dos avanos, a dvida pblica ainda elevada no Brasil, pelos padres internacionais, em relao aos pases emergentes. Para fazer essas comparaes com outros pases, ao invs de usar o conceito de dvida lquida, devese usar o conceito de dvida bruta, por ser esse o conceito que os outros pases usam e porque, afinal de contas, a dvida bruta que tem que ser paga. De fato, a diferena entre dvida bruta e dvida lquida so os ativos financeiros de que o governo dispe eventualmente para pagar essa dvida, so as reservas internacionais e os crditos financeiros que o governo tem a receber dos agentes pblicos e privados. E por isso to importante garantir a qualidade e a solvncia desses ativos. Por exemplo, quando se prope o no recebimento de crditos que a Unio tem junto aos Estados e Municpios, isso significa, na verdade, ampliar a dvida da Unio, embora a dvida do setor pblico fique inalterada. Ento, comparando-se a dvida bruta do Brasil com a dvida bruta das economias emergentes, sob qualquer critrio, as economias emergentes que fazem parte do G20, as economias emergentes da Amrica Latina, ou as economias emergentes que, como o Brasil, tm o grau de investimento, a dvida bruta do Brasil, que atualmente da ordem de 67% do PIB, ainda elevada pelos padres internacionais.
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H vrios estudos internacionais que apontam como nvel de dvida recomendvel para os pases emergentes, porque so pases que esto mais sujeitos a choques externos, o nvel entre 30% e 50% do PIB de dvida bruta. Ento, esse estoque de dvida bruta que o Brasil tem elevado e ainda um problema a ser resolvido, problema que j est resolvido para o caso da dvida externa. Quanto ao prazo, apesar dos avanos, a dvida de curto prazo no Brasil ainda elevada, em torno de 30% do PIB, padro elevado em relao aos pases emergentes, o que aumenta o risco de financiamento e aumenta a vulnerabilidade para eventuais aumentos da inflao ou aumentos na taxa de juros. H, portanto, trs prioridades importantes para dvida no Brasil: primeiro, continuar reduzindo a dvida bruta; segundo, continuar ampliando o prazo; e terceiro, ampliar a parcela da dvida que colocada a taxas de juros prefixadas, que atualmente prxima a 31% do total da dvida. Uma preocupao importante diz respeito a se esses avanos em relao gesto da dvida esto sendo feitos custa de uma reduo dos gastos sociais no Brasil e custa de uma reduo do crescimento econmico. Esta uma preocupao legtima, presente na sociedade e tambm em todos os governos recentes no Brasil. Pela experincia pessoal em trs governos, afirmo que o pagamento da dvida pblica no tem diminudo o gasto social no Brasil. Com efeito, comparando-se o gasto social no Brasil com pases similares, este significativamente maior e vem crescendo durante todo o perodo anteriormente referido. O gasto social no Brasil se elevou de 19% do PIB, em 1996, para 23% do PIB em 2006. As despesas com a Previdncia Social, em particular, comparadas as dos pases emergentes, so substancialmente mais elevadas no Brasil e continuam crescendo. Podem, inclusive, ser consideradas excessivamente elevadas em relao idade mdia da populao brasileira. Sob o mesmo critrio de comparao, as despesas com sade so mais elevadas do que a mdia dos outros pases e tambm continuam crescendo. E as despesas com educao esto dentro da mdia. Isso mostra que o pagamento da dvida no tem sido feito atravs de reduo do gasto social. Ele tem sido feito atravs de aumento de tributao. No entanto, apesar de gastos crescentes nesses setores, h conscincia de que ainda h grandes carncias na rea social no Brasil. Mas a soluo dessas carncias depende no apenas de gastar mais nesses setores, mas principalmente de gastar melhor nesses e em todos os setores. De fato, existe uma tendncia em algumas parcelas da opinio pblica brasileira de medir a prioridade que atribuda a esse ou aquele setor por o quanto se gasta nele. Mas, na verdade, o que importa para a populao so a quantidade e a qualidade dos servios pblicos que so prestados atravs desse gasto, a qualidade e a quantidade de servios pblicos que so oferecidos pelo Estado. preciso fazer mais e fazer melhor com menos recursos na prestao de servios pblicos pelo Estado populao do Brasil. Fazer mais e melhor com menos no uma contradio, mas tem sido a forma pela qual a humanidade tem progredido atravs dos sculos, e pela qual o setor privado
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atua. Na verdade, fazer mais e melhor com menos significa aumentar a produtividade. Essa a forma que se deve procurar buscar em relao atuao do governo. Focalizar os programas sociais naquelas camadas da populao que realmente precisam mais do gasto social mostra-se um exemplo importante. Os gastos com Previdncia Social no Brasil, que so elevados em relao mdia internacional, podem beneficiar desproporcionalmente mais os grupos de rendas mais altas. O sucesso do programa Bolsa Famlia, que um grande exemplo feito e ampliado atualmente no Brasil, mostra o que pode ser alcanado atravs da focalizao melhor do gasto social. No fcil colocar em prtica a idia de se fazer mais e melhor com menos, ao contrrio, muito difcil, precisa-se de perseverana e determinao. Mas possvel e necessrio. Talvez isso requeira uma mudana de cultura ou de foco, uma maior ateno no sentido de medir e comparar os custos unitrios de cada um dos servios que o governo presta populao, para se poder descobrir onde se est gastando mal, onde se est gastando excessivamente, o que no medido, no gerido. Requer a definio de metas para o aumento do volume de servios que o governo presta populao. Enfim, requer uma nova estratgia de alocao do gasto pblico adicional em relao aos aumentos de gastos e como eles vo ser decididos. Os aumentos de gastos, para todos esses setores, deveriam ser decididos com base no cumprimento de metas estabelecidas, metas de reduo do custo unitrio, metas de aumento do volume dos servios prestados populao, metas de melhoria da qualidade dos servios prestados populao, e no s com base em vinculaes automticas de receitas a determinadas despesas. Na rea do investimento pblico, o Brasil est bem abaixo da mdia, embora as despesas de investimento tenham crescido muito a partir de 2003. H agora um programa especfico, o PAC, para ampliao do investimento pblico, mas ele ainda insuficiente. preciso gerar aumentos de produtividade, reduo nos custos unitrios, para que se poupe dinheiro para usar nessas reas. Houve grandes avanos nos ltimos anos na gesto macroeconmica e na gesto da dvida. possvel continuar reduzindo o estoque da dvida, ampliando seu prazo e melhorando a sua composio, o que, com o passar do tempo, vai continuar levando a uma reduo da taxa de juros e a uma reduo dos custos de rolagem. importante consolidar a confiana no crdito publico no Brasil, reafirmando o respeito aos contratos e o pagamento das dvidas pblicas pelos vrios nveis de governo, nas condies em que elas foram contratadas. Seria importante apoiar a poltica do governo de elevar o supervit primrio para 3,3% do PIB, no prximo ano, e manter esse supervit em nveis semelhantes para os anos seguintes. Tambm seria importante estimular que o Banco Central mantenha a dedicao que ele vem tendo em cumprir as metas de inflao. E deve-se enfrentar o tema da composio do gasto e da melhoria da eficincia do gasto no Brasil em todas as reas.
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RESPOSTAS Em resposta indagao do RELATOR sobre se conhecia alguma irregularidade na construo da dvida pblica brasileira, o palestrante afirmou no ter conhecimento de nenhuma irregularidade na contratao da dvida pblica do Brasil no longo perodo em que esteve associado a esses temas. O processo de contratao de dvida no Brasil muito cuidadoso. No caso da dvida interna, isso feito atravs de leiles pblicos. Ento, a contratao, na verdade, totalmente transparente, atravs de leiles em que vencem as propostas que tm menor custo para o governo. Em relao dvida externa, tambm disse no conhecer nenhuma irregularidade. Essas contrataes todas dependem de aprovao de vrios rgos no mbito do Executivo Secretaria do Tesouro, Banco Central, Procuradoria da Fazenda Nacional mas tambm no mbito do Legislativo, atravs do Senado Federal. Sobre o questionamento do RELATOR a respeito da possibilidade de se mudar o paradigma das finanas pblicas brasileiras em relao ao endividamento, o palestrante opinou que no considera possvel no ter dvidas. A sua idia era exatamente a de mostrar que a dvida pblica exerce papel muito importante no financiamento do governo e na formao do mercado de capitais. No h exemplo de pas que no tenha dvida, principalmente dvida bruta. Muitos no tm dvida lquida, mas todos tm dvida bruta. Em resposta ao Deputado LUIZ CARREIRA sobre se o perfil dos detentores da dvida era adequado em comparao a outros pases emergentes, o palestrante afirmou no ter ali a estatstica sobre a composio da dvida de outros pases, nem informaes detalhadas sobre quem so as pessoas que tm cotas nos fundos de investimento. Comentou que essa segregao de difcil interpretao. O sistema bancrio , na verdade, um intermedirio entre poupadores e tomadores de recurso. Ento, muitas aplicaes que o sistema bancrio faz, por exemplo, as aplicaes no mercado aberto, eles as fazem em nome dos seus correntistas. Os recursos de uma aplicao em um CDB de um banco podem ser aplicados no mercado aberto. Ento, a parcela de dvida que detida pelos bancos no significa que aquilo dinheiro de propriedade dos prprios bancos. Uma parte dinheiro dos bancos, outra parte dos correntistas. Seguramente, a classe mdia contribui bastante no financiamento da dvida pblica, seja via Tesouro Direto, seja de forma indireta atravs de fundos mtuos ou fundos de investimento. Sobre indagaes gerais a respeito do supervit primrio e de sua utilizao, o palestrante exps que o supervit primrio no uma inveno. um conceito que existe na macroeconomia. Como mencionado anteriormente, existe uma necessidade mnima de que supervit primrio seja igual diferena entre a taxa de crescimento do PIB e a taxa real de juros, multiplicando-se essa diferena pela relao de dvida pblica do ano anterior. O supervit primrio precisa ser maior do que o nmero que sai desse clculo, para que a dvida no cresa. Na verdade, o supervit primrio a maneira pela qual um tomador de recursos paga juros ao emprestador de recurso. Se h intolerncia dos credores em relao dvida quando ela est muito alta, tambm existe intolerncia dos devedores. s vezes, h a percepo de que as pessoas so contra a dvida, so contra os juros, mas so a favor do dficit, o que
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uma coisa ilgica, porque, na verdade, a dvida um acmulo de dficits no passado. Se nunca tivesse existido qualquer dficit, se ele fosse zero, qualquer que fosse a taxa de juros, no haveria crescimento de dvida. H um componente dos juros, mas a origem disso, na verdade, o dficit. O supervit primrio , ento, realmente um conceito importante que existe na economia. Sobre a indagao do Deputado VIRGLIO GUIMARES a respeito da possibilidade de se utilizar um supervit menor no somente como uma medida anticclica, mas como forma de acelerar o crescimento, tirar proveito dos bons fundamentos e sacar um pouco contra o futuro, o palestrante argumentou ser possvel existir essa ideia de ter contas fiscais calculadas em relao s quais esto os resultados estruturais, considerando-se o ciclo da economia. Como o ciclo tem dois lados, nos momentos em que o Pas est crescendo mais rpido do que seu crescimento potencial, ele vai poupar mais. Ento ele vai gastar mais nos perodos em que est crescendo menos e vai poupar mais nos perodo em que est crescendo mais rpido. Essa a ideia de se ter um mecanismo anticclico. Isso j foi feito no Brasil. No perodo de grande crescimento se aumentou o supervit primrio, agora, se diminuiu o supervit primrio. Com a volta ao perodo de crescimento, seria muito importante que o supervit seja aumentado, como j meta do governo, no ano que vem, e que seja mantido por um perodo para permitir a reduo da dvida. Talvez seja ainda um pouco cedo para adotar a ideia de sacar um pouco mais contra o futuro. Na verdade, a prpria dvida j sacar contra o futuro. O Pas precisa, ainda, fazer algum esforo para manter essa dvida em uma tendncia descendente. Sobre os questionamentos do Deputado IVAN VALENTE a respeito do papel do FMI em todos esses anos, se trouxe alguma coisa de bom para o Brasil, o palestrante afirmou que o Fundo uma cooperativa de crdito feita por todos os pases do mundo, aps a Segunda Guerra Mundial, para evitar os problemas que tinham levado grande flutuao e grande inflao dos anos 1920 e grande depresso dos anos 1930. O Fundo ajuda pases que esto em dificuldades, que esto em crise, logo, quando ele vai atuar porque a situao difcil, o que exige decises difceis. O Fundo uma espcie de um hospital, no bom ou ruim por si s. No h muita alegria em um hospital, o que no quer dizer que o hospital seja ruim. A depender do estado do paciente, as recomendaes podem ser mais duras, mas no so imposies, so decises racionais diante de alternativas piores. Considerou que o acordo ou os acordos que o Brasil teve com o Fundo foram favorveis ao Brasil, no sentido de se evitar um resultado pior, caso esses acordos no existissem. E fica sempre difcil comparar o que aconteceu e o que existiu contra um contrafactual, o que no aconteceu e no existiu exatamente em razo daquela interveno. Alm disso, os recursos que os pases colocam disposio do Fundo, na verdade, so parte das suas reservas internacionais; ento esses recursos no esto sendo retirados de nenhum outro uso interno que o Pas fosse fazer. Em relao aos questionamentos sobre a poltica de acumulao de reservas e seu custo para o Pas, o palestrante disse pensar que as reservas internacionais tiveram um papel muito importante para o Brasil responder de uma maneira mais positiva a essa crise do que ocorreu em crises passadas. como um seguro: s se v o valor do seguro na hora em que o seguro tem que ser utilizado. Se o seguro nunca
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utilizado, a impresso que fica de sua inutilidade, mas, na verdade, ele um mecanismo de prudncia. A seu ver, a composio da dvida deve ser mais concentrada em moeda local. H um custo de acumulao de reservas e, em algum momento, o Pas tem que definir qual o nvel adequado para as suas reservas internacionais. Sobre as perguntas em relao dvida de Estados e Municpios, o palestrante colocou que, na verdade, a Unio paga um subsdio para refinanciar a dvida dos Estados e dos Municpios. A rigor, se os Estados e os Municpios no tivessem feito refinanciamento com a Unio, eles estariam atualmente pagando muito mais caro, em termos de juros, do que eles tm que pagar para a prpria Unio. Existe um clculo de qual o subsdio que o governo Federal paga aos Estados e aos Municpios, por ter refinanciado as suas prprias dvidas. O que se tem que avaliar como existia e como era essa situao antes do refinanciamento da dvida. Na verdade, esses Estados tinham dvidas junto ao pblico e pagavam mais do que a Selic, porque o risco de crdito dos Estados era maior do que o risco de crdito do governo federal. Ento, o governo Federal repartiu com os Estados o benefcio da sua credibilidade maior; assumiu essas dvidas e emitiu ttulos da sua prpria dvida para substituir a dvida dos Estados junto ao pblico, pactuando com os Estados um pagamento de juros menores do que aqueles que eles vinham pagando no passado. possvel que em um ou outro momento os juros pagos pelos Estados Unio tenham superado os juros de mercado, mas, nesse perodo todo, eu tenho certeza absoluta de que nesse perodo todo, desde que essas dvidas foram assumidas pela Unio em 1993 at agora, a conta altamente positiva para os Estados. Eles pagaram menos, tendo feito esse refinanciamento com a Unio, do que se eles tivessem que fazer os pagamentos diretamente. Uma pergunta importante se haveria outro modelo alternativo. Por exemplo, quando os governos se confrontaram com a deciso de ter que fazer aqui no Brasil o PROER, ser que poderia ter sido feita outra coisa? Ser que quando se pagou as contas do Fundo de Compensao de Variaes Salariais poderia ter sido feita alguma outra coisa diferente? Ou a assuno da dvida dos Estados? A seu ver, existem outros modelos, mas eles so menos exitosos do que o modelo que vem sendo seguido. possvel, por exemplo, um pas decidir no pagar as dvidas e fazer uma moratria. O que se observa, contudo, que os pases resistem muito a fazer isso, e s o fazem quando no h nenhuma alternativa, e isso uma constante. Porque quando os pases fazem isso, a experincia , em geral, pior. Alguns estudos do FMI, por exemplo, analisam o supervit primrio que os pases mantm antes e depois de reestruturao de dvidas. Em geral, h um aumento significativo do supervit primrio, depois da reestruturao de dvida. At 5 anos depois da reestruturao de dvida, h um aumento do supervit primrio que, em geral, era zero, para at 3 pontos percentuais do PIB, apesar da reestruturao de dvida. Ento, no parece que uma coisa seja uma alternativa a outra. Alm disso, todas essas questes tm de ser decididas quando so adotadas inicialmente as polticas que geram a necessidade de se fazer uma dvida. Por exemplo, o Fundo de Compensao de Variaes Salariais foi uma dvida que foi feita em 1980, quando o governo decidiu dar um subsdio a todos os muturios do Fundo Nacional de Habitao e todos os muturios do BNH. Sem discutir se foi uma deciso
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certa ou errada, no se pode depois querer culpar o sujeito que emprestou o dinheiro ao governo pelo tipo de uso que foi feito. Ento, se o governo toma emprestado dinheiro de algum hoje, dinheiro que est no fundo mtuo, a pessoa que est emprestando no pergunta se o governo vai usar esse dinheiro para pagar juros ou se o governo vai usar esse dinheiro para fazer investimentos. Eu acho que a dvida deve ser usada principalmente para fazer investimentos. Mas a pessoa que est emprestando no pergunta isso, no pergunta se isso vai ser usado para o gasto social ou para qualquer outro tipo de gasto. Seria impossvel se organizar algum sistema em que, depois que essa pessoa emprestou ao governo, em um momento de dificuldade com as suas prprias poupanas, ela v ser responsabilizada por um uso daquela poupana considerado posteriormente inadequado por alguns. Um sistema baseado nisso seria bastante difcil de ser mantido de forma continuada. Sobre as indagaes do Deputado EDUARDO VALVERDE, sobre se h modelo alternativo para o crescimento diferente de recorrer poupana externa e a investimentos diretos, o palestrante afirmou que h alternativas alm de se endividar e de aumentar a carga tributria ou a captao da poupana externa para atender s necessidades da populao. A melhoria da qualidade de vida da maioria da populao depende mais do que acontece na economia do setor privado, que realmente o que cria as riquezas, o emprego e a renda no Pas, do que do governo. O governo exerce um papel muito importante no resultado total, porque detm, atravs da tributao, 38% da renda gerada. Ento, se o governo for menos eficiente que o restante da economia, claro que isso vai ter um peso muito grande para os outros 63% que esto fora do governo, mas que so os que geram tambm os 37% que o governo utiliza. Uma alternativa possvel, ento, fazer mais e melhor com menos. Isso significa aumento de produtividade, o que necessitaria uma ateno maior ao custo unitrio de prover cada servio pblico, ter metas para que o volume e a qualidade de servios prestados populao aumentassem e que fossem redistribudos gastos adicionais do governo dentro de uma lgica de cumprimento dessas metas. Atualmente, a lgica de alocao de recursos no por vinculaes automticas de receitas a determinados setores. Essa seria uma alternativa. Sobre a contradio entre supervit nominal e supervit primrio, apontada pelo Deputado LUIZ CARLOS HAULY, o palestrante no concorda. Se for adotado o supervit nominal, isso significa que a integridade dos juros, todos os anos, ser paga e no mais se tomar dinheiro emprestado para pagar juros e a dvida necessariamente cai. O mesmo vale para a utilizao dos conceitos de dvida lquida e dvida bruta. Os dois so teis para coisas diferentes. A dvida que tem que ser rolada e, em algum momento, paga, a dvida bruta. Por isso, a maioria dos pases enfoca mais a dvida bruta do que a dvida lquida. A dvida lquida significa que o Pas tem ativos que permitem liquidar a dvida bruta. Por exemplo, se reservas de 230 bilhes de dlares forem para zero, pode-se usar esses recursos para pagar a dvida bruta. Se os emprstimos que a Unio faz s vezes a bancos pblicos forem exigidos e pagos, que so ativos que o governo tem e so deduzidos da dvida bruta, podem-se usar esses recursos para pagar a dvida bruta.
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8. AUDINCIA EM 11 DE NOVEMBRO DE 2009 COM O MINISTRO JOO SAYAD (ATUAL SECRETRIO DE CULTURA DO ESTADO DE SO PAULO). EXPOSIES Joo Sayad At 2003/2004 a dvida pblica brasileira era colocada para o credor sem risco de juros e sem risco de variao cambial. Era moeda porque a dvida pblica estava indexada. Hoje parcela nessa condio representa cerca de 30%. Ainda assim, a participao maior na dvida a de vencimento em at 2 anos. Em outros pases (EUA, Unio Europia...), quando o governo gasta mais do que arrecada, compensa com ttulos de mais longo prazo e juros fixos. Quem compra reduz sua liquidez e no resgata facilmente nem sem prejuzo. E se a taxa de juros subir, perder dinheiro, como quando se compra CDB de prazo longo de algum banco. Hoje mais da metade, antes toda, a dvida se financia com papel que tem cara de dinheiro, serve como dinheiro, rende mais que dinheiro e no tem efeito contracionista. Nos EUA o aumento de juros impe perda nominal. Alm disso, a variao da taxa afeta somente o setor privado, pois o Tesouro j vendeu seus papis taxa prefixada e no afetado. L o BC pode ser independente, e o Oramento no tem nada a ver com isso. No Brasil, diferente. Nossa dvida pblica varivel e de curto prazo. Quando sobem os juros o Oramento afetado. A autarquia gasta dinheiro pblico sem autorizao do Congresso. Outro aspecto: at a presidncia de Armnio Fraga, o BC ainda emitia dvida e o Tesouro assumia os custos. Este absurdo no acontece mais. J disse no passado antigo Secretrio do Tesouro (Andrea Calabi) que era o Tesouro que deveria ser independente (do BC).
Com o aumento da taxa, tambm aumenta a rentabilidade das aplicaes dos estrangeiros. Da talvez o aumento dos juros. A Escola de Chicago ensina que quando temos 2 objetivos de poltica econmica (e.g., estabilidade de preos e equilbrio externo), temos que ter 2 instrumentos. Como a taxa de juros afeta a economia interna? No reduz a liquidez, no reduz a riqueza, e afeta o cmbio.
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Metas de inflao so uma idia americana e europia, mas nossa dvida jabuticaba, muito lquida e de curto prazo. No Brasil, diferentemente dos EUA, quando sobem os juros, a remunerao dos detentores dos ttulos aumenta junto. Essa diferena para os EUA muda o enfoque. No se justifica os jornais dizerem, quando o Copom aumenta a meta da taxa bsica, que est havendo arrocho. Juros, como os benefcios da Previdncia, so transferncias governamentais ao setor privado (rentistas), e essas transferncias sobem proporcionalmente. E a economia no contrai, a menos daqueles que passem a poupar mais para obter a taxa de juros mais alta.
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No h dvidas de que a queda do cmbio melhora a inflao, como naquele julho em que acabou nossa inflao. Na Alemanha, o dia de outubro no ps-guerra em que acabou a inflao foi quando reescalonaram a dvida com os EUA. O palestrante pessoalmente contra o sistema de metas de inflao, mas disse que o setor financeiro gosta. No ps-Real, os juros foram l para cima para garantir o cmbio fixo. Quem viveu a era de Gustavo Franco no BC no aceita que a taxa real de juros possa ser menor que 10%. Com dvida de 50% do PIB e taxa real de 10%, juros sero de 5% do PIB, que alguns acham que no pode baixar. Se com o Pr-sal se pudesse resgatar toda a dvida pblica, a moeda desapareceria, porque 50% da dvida moeda, lquida. Ciro Gomes mencionou chamar os credores para renegociar a dvida, como se chamando o Bradesco ele, em nome de seus clientes, pudesse aceitar reduo dos juros.
RESPOSTAS Respondendo a perguntas do RELATOR, considerou que o TCU examina as contas pblicas, e no deve haver ilegitimidade na dvida pblica. No cabe uma auditoria da dvida pblica, nos moldes em que se especula. Para os economistas, esse no um tema relevante. Quanto ao percentual do PIB que deveria idealmente representar a dvida pblica brasileira, no teve resposta. Se um pas for crescer, pode se endividar e investir, e resgatar a dvida em pouco tempo. Se a dvida lquida, equivale a dinheiro, e pode ser alta. No Tratado de Maastricht, o teto de 30% do PIB. Quanto ao fato de serem as metas de inflao meramente indicativas, como entendia o RELATOR, concordou e acrescentou que a taxa de juros o instrumento para que a indicao se materialize. J calculou que, se remunerada pela poupana (6% reais), levando em conta crescimento e supervits alcanados, a dvida seria menor hoje Respondendo a perguntas e observaes do Deputado LUIZ CARLOS HAULY quanto ao custo da manuteno das reservas internacionais, referiu-se queda da taxa de juros de 12% para 8%, taxa real de hoje, de 4%. Nos EUA, a taxa foi de 5% para zero. Se a remunerao das reservas de US$ 230 bilhes aproximadamente nula, o custo brasileiro alto num mundo globalizado. Em dlares a remunerao tem sido mais alta, de cerca de 30%. Comprado a R$ 2, rende 8%, gera R$ 2,16, e vendido a R$ 1,70. Quanto ao cmbio flutuante, no existiria outra possibilidade. Se o cmbio fosse fixo, o Brasil atrairia todo o capital especulativo internacional. Sobre outros instrumentos para combater a inflao, pensa que ncora para os preos a moeda internacional. No se pode fixar o cmbio, como se fez no Real, e a inflao caiu.
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Respondendo ao PRESIDENTE e ao Deputado ALFREDO KAEFER, concordou que o cmbio est sobrevalorizado. Desde 1999 o dlar perdeu espao no mundo, mas no tanto como no Brasil. Sobre no se conseguir rolar a dvida com juros mais baixos, histria. O que fariam os aplicadores com o dinheiro? Comprariam aes, j caras? Dlares? Seria bom para reduzir a apreciao do real. No v dificuldade de se rolar a dvida, nem acredita que a inflao ressurgiria com a queda dos juros, pois ainda assim os produtos estrangeiros esto baratos. O que faria com a dvida pblica? Nada. Continuaria tentando ampliar os prazos, reduzir a liquidez e baixar a taxa de juros. A taxa de juros o seguro desemprego do capital. Se os juros forem elevados, ser mais difcil convencer bancos a emprestar para as empresas.
9. AUDINCIA EM 18 DE NOVEMBRO DE 2009 COM ARMNIO FRAGA NETO (EXPRESIDENTE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL) E PAULO SRGIO SOUTO (PRESIDENTE DO CONSELHO REGIONAL DE ECONOMIA DO RIO DE JANEIRO)
Armnio Fraga Para que dvida pblica? Para que os governos se endividam e que consequncias isso tem para o funcionamento de uma economia? Em tese, existem 2 razes clssicas para um ente qualquer se endividar. Uma se endividar para investir e a outra seria se endividar em momentos de dificuldade, para, depois, quando as coisas melhorarem, pagar o que se contraiu de dvida. Esse seria, do ponto de vista do cidado, um padro de endividamento voltado para suavizar o padro de vida da pessoa, da famlia, ao longo da sua vida.
Isso, em tese. Na prtica, os governos podem acabar se endividando mais do que seria justificvel com base nessas razes. Esse comportamento claramente um comportamento que tem origem em certo curto prazismo, que, infelizmente, acaba tentando todos os governos. Tem a ver com o fato de que as geraes futuras no
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Outra razo seria a de governos que tm projetos de investimento e procuram se endividar para financiar esses projetos. A justificativa de que estes so investimentos que geram um retorno, no caso do governo, social adequado, no necessariamente um projeto especificamente, mas s vezes, um projeto que ajuda a desenvolver uma regio, gerando mais imposto futuro. Isso, do ponto de vista mais amplo, se paga com resultado positivo para a sociedade.
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No caso de um governo, esse comportamento tem a ver com o ciclo econmico. Tipicamente nos momentos de desacelerao ou de recesso, a arrecadao cai, e os governos passam a funcionar com dficit, para no ter que se reforar o movimento recessivo que tipicamente vem em funo dos ciclos naturais das economias.
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esto aqui para se defender das dvidas que so acumuladas. Ento, as coisas vo sendo feitas, e vo-se acumulando dvidas, e quem vier depois que se vire de um jeito ou de outro. Ento so problemas. Neste momento, no mundo, se observa, principalmente nos pases desenvolvidos, um preocupante crescimento da relao dvida/PIB. Interessante que h certa inverso histrica. Os pases em desenvolvimento, que tipicamente tm uma histria macroeconmica mais conturbada, esto tendo um comportamento mais disciplinado e vm se beneficiando disso, enquanto que os pases desenvolvidos correm o risco de entrar numa fase de incerteza de estagnao muito grande. Desses padres de endividamento, o mais notrio o americano, que tem um dficit pblico superior a 10% do PIB. E bem sabido que num perodo de 5 a 10 anos, esse dficit tende a piorar em funo dos custos do sistema de sade americano e em parte tambm da Previdncia. Ento, um quadro extremamente complexo e preocupante. Nesse perodo de sada de recesso, a economia ainda est frgil, o desemprego muito alto, as famlias ainda muito endividadas, as empresas com muita capacidade ociosa, o sistema financeiro ainda descapitalizado. Ento, muito difcil tambm no curto prazo tomar medidas de conteno, sob pena de se acabar numa recada da recesso, o que seria gravssimo. Sobre a dvida brasileira, a nossa dvida lquida est em torno de 45% do PIB. Ela subiu bastante a no ltimo ano. Boa parte disso tem a ver com a valorizao do real e tambm com a desacelerao. O supervit primrio foi reduzido, como recomendvel que se faa num momento de recesso. A dvida bruta, por seu turno, est em torno de 65% do PIB. Isso mostra que ela no pequena, apesar de ser perfeitamente administrvel. Um segundo ponto que ela custa caro. Analisando-se a conta de juros nominais ela est em 5,5% do PIB. Ento, nossa dvida no das menores e, a taxa de juros, apesar de ter cado bastante, continua bastante alta, implicando um servio da dvida caro. Do lado mais positivo, ns temos que o prazo da dvida vem se alongando. Isso bom, porque reduz a nossa vulnerabilidade. A taxa de juros vem caindo tambm ao longo dos anos, de forma lenta.
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Existem componentes importantes por trs do endividamento. Primeiro, o crescimento das despesas do governo como proporo do PIB. Ele saiu de 17% do PIB e foi para 23% do PIB em quinze anos. O fato mais relevante que 94% das despesas so gastos correntes e transferncias, e s 6% so investimentos, o que grave. Houve aumento de despesas de 6 pontos percentuais do PIB, mas no houve, nesse perodo, aumento do investimento pblico.
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Dvida Bruta - setor pblico (% do PIB, nova metod.)

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de z/ 06 fe v/ 0 ab 7 r/0 7 ju n/ 0 ag 7 o/ 0 ou 7 t/0 de 7 z/ 07 fe v/ 0 ab 8 r/0 8 ju n/ 0 ag 8 o/ 0 ou 8 t/0 de 8 z/ 08 fe v/ 0 ab 9 r/0 9 ju n/ 0 ag 9 o/ 09
Como conseqncia, h uma presso na taxa de juros, o aumento na carga tributria. O baixo nvel de investimento privado tem vrias razes, mas dentre elas, com certeza, o custo do capital no Brasil. Enfim, como resultado disso tudo: pouco investimento, pouco crescimento. H muito tempo o Brasil no investe mais do que 20% do PIB. Em momentos mais difceis a taxa de investimentos caiu at 15%, 16% do PIB. Com essa taxa de investimento no possvel sustentar um ritmo de crescimento de 6% ao ano, ou coisa assim, de maneira sustentada, sem trazer de volta a inflao, sem trazer de volta a vulnerabilidade da balana de pagamentos tambm. E por que a nossa taxa de juros to alta? Um aspecto que precisa ser considerado o que aconteceu com a inflao. Se o Banco Central consistentemente mantivesse a taxa de juros acima do necessrio para deixar a inflao parada, a taxa de inflao deveria passar prolongados perodos abaixo da meta. Mas no foi o caso. Nossa inflao tem ficado mais ou menos dentro da meta. No parece ser a poltica do Banco Central. Mas h alguma coisa errada, e podem-se destacar trs pontos, o primeiro o j mencionado crescimento do gasto pblico. O segundo o comportamento do crdito na economia. Ele tem crescido por razes muito boas, mas cria um problema para o Banco Central. No momento em que o Banco Central est tentando controlar a inflao, o mercado de crdito vem com inovaes positivas, como crdito consignado, alienao fiduciria, cdula de crdito bancrio e, quase que espontaneamente, aumenta o crdito; ou quando, por exemplo, o crdito dos bancos pblicos tambm turbinado. Isso dificulta tremendamente a vida do Banco Central. Ento, ainda no tivemos a chance realmente de ter o espao que gostaramos para a reduo da taxa de juros. Alm disso, a nossa taxa de juros reflete um pouco a nossa histria, uma histria de moratrias, hiperinflao, descontrole. Foram perodos extremamente custosos do ponto de vista social, com estagnao, recesso, falta de rumo na economia. Isso j
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foi superado, mas existe como uma histria ainda relativamente fresca. E os hbitos dos poupadores vo mudando, mas no mudam da noite para o dia. Outro ponto a relao da taxa de juros com a taxa de cmbio. Esse modelo, com muita nfase no gasto pblico e no crdito pblico, um modelo que pressiona a taxa de juros para cima e, como resultado, ele pressiona a taxa de cmbio para baixo. uma equao muito natural. Um pas como o Brasil, que est relativamente arrumado, est indo bem, est vivendo uma fase boa, passou bem por essa crise, com boas regras de defesa na rea financeira, por um trabalho bem-feito do Banco Central, esse pas com essa cara boa uma grande potncia agrcola, uma grande potncia agora, tudo indica tambm, nos hidrocarbonetos, no petrleo, acaba atraindo muito investimento, tem um bom histrico j de vrios anos, com transies polticas, e paga 10% de juros longos, paga 8,75% na Selic. Isso atrai muito capital. O grande desafio, ento, o de se criar condies para se ter uma taxa de juros mais baixa, sem voltar a ter inflao, porque no tem muita graa correr o risco de inflacionar outra vez. Esse o grande desafio, criar essas condies. Enfim, a dvida no pequena e tem como fatores subjacentes um crescimento continuado e insustentvel do gasto pblico. Tudo isso precisa ser debatido, mas o modelo atual muito tentador no curto prazo. Porque fcil aprovar um pouco mais de gasto aqui, aprovar um pouco mais de crdito ali, mas se o Pas no est investindo ele no est criando as condies para crescer. Se o Pas no investir em infra-estrutura, em educao, ele no vai crescer. Em acontecendo isso, na prtica, pe presso na taxa de juros para cima e pe presso para baixo, no cmbio, o que dificulta a vida da indstria e da agricultura, e no um modelo bom.
Paulo Srgio Souto H uma contradio entre a afirmao de que os fundamentos econmicos do Brasil vo muito bem e a instabilidade social que o Pas vivencia, problemas na educao, sade e infra-estrutura. O crescimento recente da dvida pblica brasileira espantoso. Em termos nominais essa dvida em dezembro de 1994 era de apenas 59,4 bilhes, ela foi multiplicada por 30 depois de todos esses anos e hoje ela se situa, segundo dados de setembro, em 1 trilho e 815 bilhes de reais. Sob o ponto de vista de proporo do PIB, observamos que a evoluo espetacular, comea em torno de 12%, no final de 1995, e hoje chegamos, nessa dvida em ttulos, a algo superior a 55% do PIB. E por que essa exploso espetacular? A questo fundamental a taxa de juros. Naquele momento, no nascedouro do Plano Real, a questo fundamental lanada como forma de se controlar a inflao era a ncora cambial. Isso pressupe, evidentemente, que o Pas dispusesse de reservas capazes de garantir a novolatilidade do Real e garantir aquela paridade, de um para um entre a nova moeda, o real, e o dlar.
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H tambm explicaes que apontam que o grande problema foi a federalizao da dvida de Estados e Municpios pela Unio. Isso em parte explica o problema, porque, de alguma maneira, o desequilbrio nas contas de Estados e Municpios era uma decorrncia da prpria caracterstica do Plano Real. As privatizaes nesse perodo cumpriram um papel importante, assim como a taxa de juros, no sentido da atrao de recursos externos para sustentar a ncora cambial e a paridade do real com o dlar. O arranjo macroeconmico constitudo no incio do Plano Real naufragou em 1998, obrigando o Pas a fazer um novo acordo com o FMI e h o fim da ncora cambial. Porm, a questo da taxa de juros continua sendo uma caracterstica maior da poltica monetria. Agora, a grande razo perseguir as metas inflacionrias, objeto, inclusive, de um compromisso do governo brasileiro no mbito desse acordo com o FMI. No perodo entre 1995 e 1998, houve apenas 1 ano, em 1997, que houve dficit primrio, conceito introduzido de forma estranha porque exclui o elemento principal de nossas despesas que a despesa com juros e encargos do endividamento, mas muito pequeno, proporcional a 0,25% do PIB. Isso, no entanto, no impediu a evoluo espetacular da dvida pblica. De 1999 em diante, tivemos supervits primrios expressivos. Esse resultado primrio foi em 1999, de 2,13% do PIB, at 2002, quando chegou a 2,16%. A evoluo, em termos proporcionais ao PIB da carga de juros pagos foi algo escandaloso, porque o Pas teve que despender 8,35% do PIB, em 1999; 4,66%, em 2000; 5,1%, em 2001; 8,3%, em 2002, em pagamento de juros. Essa dvida foi muito mal administrada, a altas taxas de juros e principalmente a prazos muito curtos. A partir de 2001, essa administrao da dvida tornou-se temerria. Sob o pretexto de se procurar conferir segurana aos credores, em ltima instncia, evitar o pior, evitar a volta da inflao, a administrao do Banco Central dolarizou boa parte dessa dvida, manteve taxas de juros elevadssimas, inclusive as elevou, e operou encurtamento nos prazos da dvida pblica de maneira muito forte e de maneira muito perigosa. De fato, houve uma troca importante de ttulos, de prazos mais alongados, por prazos mais curtos, inclusive com fortes concentraes em 2003, que seria o primeiro ano de administrao do novo governo, bem como para vencimento em 2002. Alm do encurtamento, aumentou a participao de ttulos com correo cambial, que passou de 22,1%, em janeiro de 2001, para 37,77% em setembro de 2002. Ento, se armou uma bomba relgio no colo justamente dos candidatos sucesso presidencial de 2002, foi necessrio um novo acordo com o FMI, o que colocou o desafio para os prprios candidatos Presidncia em 2002 em pegar ou largar, no momento em que a administrao da dvida pblica era absolutamente explosiva. E talvez essa tenha sido uma das razes para a inflexo espetacular que nas concepes de poltica econmica o ento candidato Lula acabou por assumir. Ou seja, talvez essa tenha sido uma das grandes razes que fizeram com que o candidato Lula no s aceitasse os termos do FMI, como, principalmente, assumisse, na ntegra, um tipo de padro, de gesto da dvida pblica que, inclusive, permaneceu a partir de 2003.
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A partir de 2004, houve taxas de crescimento acima do incremento populacional, mas a grande varivel que determinou, inclusive, essa trajetria de crescimento econmico nesses anos de 2004/2008, foi o panorama externo. De fato, houve um crescimento expressivo do saldo na balana comercial a partir de 2002, que evoluiu de maneira muito significativa at o recorde de 2006, quando atingiu 46,5 bilhes de reais, o que permitiu aliviar a presso permanente e crescente da conta de servios e rendas, cujo comportamento resultado da desnacionalizao da economia brasileira, atravs da remessa de dividendos e lucros. O saldo em transaes correntes, no entanto, se reduz entre 2005 e 2007 e se torna negativo em 2008. A essncia do modelo passvel de crtica. Esse modelo, alm de promover forte endividamento, cria constrangimentos ao crescimento econmico. Taxas de crescimento acima de 4,5% ao ano, dentro desse modelo, tornam-se indesejveis. No sem razo, no final de 2007, antes dos sintomas mais graves da crise externa, a discusso, no mbito do Governo Lula, envolvia o seguinte dilema: frente a essa deteriorao das nossas contas externas, temia-se que o Banco Central voltasse a elevar a taxa de juros de maneira significativa. E surgiu, inclusive, a idia de termos um dficit nominal zero, que implicaria elevar s alturas o supervit primrio. Crescer mais incompatvel com o modelo.
Reservas e operaes de Mercado Aberto

(R$ bilhes)
Nota: Reservas convertidas por taxa de cmbio R$1,80
Fonte: Banco Central
Enfim, este um modelo econmico que precisa ser mudado porque ele endivida espetacularmente o Pas e impede um crescimento econmico mais acelerado. A dvida interna, hoje, j ultrapassa a marca de 1,8 trilho de reais. O governo procura apontar que o estoque dessa dvida de 1,3 trilho. Na verdade, ele no inclui as
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chamadas operaes de mercado aberto. Essas operaes de mercado aberto merecem toda a ateno. A imprensa divulga a justificativa de que os bancos buscam proteo em ttulos. Essas operaes de mercado aberto totalizavam em setembro dvidas no montante de 430 bilhes de reais, equivalentes a 23,7% do total de ttulos. A alegao para essas operaes de mercado aberto que o Banco Central retm ttulos que so do Tesouro por fora de prejuzos do Banco Central com a aquisio de dlares, na formao de reservas. O dlar est se valorizando, enquanto o Banco Central remunera esses ttulos taxa Selic ou a taxas maiores. Somente nos 12 primeiros dias de novembro, o Tesouro j emitiu 12,6 bilhes em ttulos da dvida interna, sendo 10 bilhes de reais a taxas de juros pr-fixadas, a uma taxa mdia de 11% ao ano, portanto, maior que a taxa Selic. E no dia 12, a taxa paga pelos ttulos chegou a mais de 13% ao ano. O montante dessas operaes de mercado aberto motivada por esterilizao de reservas permite concluir que a razo maior do endividamento no se encontra em um desequilbrio fiscal de natureza primria. A soluo seria alterar a poltica macroeconmica como um todo. Precisam-se restabelecer rgidos mecanismos de controle sobre os fluxos de capital no Brasil. Em segundo lugar, reduzir as taxas de administrao da dvida e ampliar os investimentos pblicos, e promover, de fato, reformas tributria e fiscal para valer. Quanto dvida, preciso resgatar o compromisso do art. 26 do ADCT da Constituio Federal e promover uma auditoria da dvida externa e interna. RESPOSTAS: Paulo Srgio Souto Sobre o questionamento formulado aos palestrantes a respeito de como reduzir a taxa de juros no Brasil, o representante dos economistas do Estado do Rio de Janeiro afirmou que, na verdade, isso uma contrapartida de um poder de mercado absoluto que os credores da dvida tm em relao ao Banco Central. A administrao da dvida pblica brasileira parece muito generosa, no sentido de emitir ttulos e, principalmente, negociar ttulos a taxas de juros muito elevadas, principalmente a prazos muito curtos. E tudo isso convive com um quadro de absoluta liberdade de movimentao de capitais no Pas. Ento, a perspectiva ou a possibilidade de uma fuga de capitais sempre palpvel. Ento, necessrio se restabelecerem controles rgidos sobre os fluxos de capitais no Brasil, o que dar muito mais autonomia para o Banco Central fazer uma negociao, de fato, com os olhos no interesse do Pas, junto aos credores da dvida, porque a perspectiva, a possibilidade de fuga de capitais estar absolutamente restringida. Em relao rentabilidade dos estrangeiros, questionada pelo Deputado IVAN VALENTE, o palestrante afirmou que as taxas que esto sendo negociadas com estes credores so taxas bem superiores taxa Selic, e eles ainda so beneficiados pelo processo de valorizao do real. Ento, o investidor estrangeiro ganha pela taxa Selic
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e ganha tambm pela valorizao do real. Segundo a imprensa, s nesse ano essa rentabilidade pode ter chegado a 50%. Quanto aos impactos do esforo fiscal no crescimento potencial do Pas, questionamento formulado pelo Deputado IVAN VALENTE, o palestrante colocou que se mais de 30% do Oramento comprometido com o pagamento de juros e amortizaes, onde a rea da educao contemplada com menos de 3%, precisamente 2,57%, no possvel se ter a educao como prioridade. At outubro de 2009, segundo dados do Siafi, as despesas com juros e amortizaes da dvida foram 268 bilhes; gastos com pessoal, 120 bilhes; gastos com a Previdncia, 161 bilhes. O valor gasto com a dvida equivale a 7 vezes os gastos com a sade, 13 vezes os gastos com a educao ou 192 vezes os gastos com reforma agrria. Essas so as prioridades. A prioridade o pagamento da dvida pela forma como ela est sendo gerida. Em resposta indagao do Deputado PEDRO FERNANDES sobre se h corrupo na dvida pblica brasileira, o palestrante afirmou que no da sua competncia abordar esse tema, mas lembrou que o sistema poltico brasileiro vulnervel presso dos financiadores entre os quais se encontra em destaque os bancos. Armnio Fraga Comentando os questionamentos ao potencial de crescimento brasileiro, o palestrante ponderou que h uma concordncia quanto necessidade de se reforarem os alicerces do Pas, para que ele possa crescer de maneira sustentada. Essa questo tem a ver com a capacidade de o Pas investir e educar, no que o Brasil est realmente muito defasado. A distribuio de renda brasileira, terrvel como ela , no um acidente. O Pas est meio que desenhado para gerar isso. Felizmente, isso vem melhorando ao longo dos ltimos anos. Comeou a partir do Plano Real. Teve um impacto enorme, com foco tambm dos governos do Presidente Fernando Henrique e do Presidente Lula, dentro do possvel, nesse Oramento estrangulado para as reas de sade, educao, reforma agrria e outras mais. Sobre irregularidades na conduo do Banco Central, o palestrante discordou dessas consideraes, afirmando que, na viso do Banco Central, no houve qualquer descumprimento de lei, em que pesem eventuais acusaes, que sero julgadas e avaliadas no foro apropriado, a Justia, mas, a seu ver, todo o esforo jurdico, tanto do Banco Central quanto da rea fazendria, tem sido feito de maneira sistemtica, muito sria. Sobre a gesto da dvida no perodo de 2002, um cenrio de stress no mercado financeiro, o palestrante relatou que, realmente, 2002 foi um ano dramtico e que no foi um objetivo da poltica encurtar os prazos da dvida. Na realidade, o mercado, quando percebeu que possivelmente a poltica econmica brasileira ia mudar de rumo na linha, alis, do que o Partido dos Trabalhadores sempre defendeu e escreveu, quando o mercado percebeu que isso era uma realidade, o mercado congelou, e realmente no se conseguia papis que vencessem em 2003. Eles venciam dentro de
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2002, inclusive no se conseguia colocar papis que vencessem sequer em dezembro de 2002, naquele momento. A seu ver, esta foi uma crise terrvel e um grande equvoco do mercado. Inclusive, o palestrante afirmou que, naquele momento, teve o privilgio de conversar com o candidato a presidente Lula e defendeu publicamente a viso de que o Pas no ia se atirar pela janela; e no se atirou, como se constatou em seguida. Naquele momento, conseguiu-se com o FMI uma linha de crdito que era totalmente defasada. Eram 20% do crdito desembolsado naquele governo e 80% com o prximo presidente, que naquele momento ningum sabia quem seria. O FMI naquele momento concedeu essa linha, sem exigncia de mudana de poltica. Foi uma coisa nica na histria do FMI, um gesto de confiana no s no governo de ento, mas no que viria depois. A seu ver, isso ajudou muito. Discordando do que havia afirmado o representante do CORECON-RJ, o palestrante afirmou que a deciso do Governo Lula de manter essa linha de poltica foi muito alm do acordo com o FMI, que foi encerrado relativamente rpido, e houve uma manuteno da mesma por opo de poltica econmica e no por imposio do mercado. Quanto s opes de poltica econmica, o palestrante recordou que o Brasil tambm, infelizmente, j foi um laboratrio de ideias, uma usina infernal de planos, planos heterodoxos, e o resultado sempre foi terrvel. E as coisas evoluem, mudam. Por essa razo, ele ainda tem muito receio. No a favor de pensamento nico, do fim da histria, mas preocupa-se com a volta da histria, do sculo XIX. Por exemplo, em relao ao cmbio, quando fez parte da diretoria externa do Banco Central, em 1991, 1992, foi introduzida uma taxao de fluxo de curto prazo, que no funcionou. A flexibilizao da rea cambial, incluindo as CC5, fez parte de um movimento que representou uma longa evoluo na direo de trazer para a luz do dia esses movimentos que aconteciam s escuras. Ningum via, no havia distino entre movimentos necessrios economia, at justos no direito das pessoas, e movimentos ligados a dinheiro criminoso que no podia aparecer luz do dia. Ento, houve toda uma evoluo que, a seu ver, foi muito positiva e que trouxe muitos benefcios para o Pas.
Em relao questo da auditoria da dvida colocada pelo Deputado IVAN VALENTE, o palestrante disse ver uma espcie de algoritmo: auditoria, renegociao, reduo da dvida, resoluo do problema e se revelou muito ctico com relao a esse caminho, mas considera uma questo tica importante se descobrir se alguma coisa foi ilegal ou objeto de corrupo, o que at hoje, a seu ver, no est claro.
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A respeito das taxas de juros elevadas no Brasil, o palestrante concorda com a afirmao. De fato, se for contado o juro nominal, quando ele refinanciado todo ano, a dvida est crescendo. O Pas no est amortizando dvida nenhuma e a dvida est crescendo. No entanto, acha que se exagera um pouco. A seu ver, a conta certa do peso econmico dos juros seria pegar a taxa de juros real que o governo paga e aplicar dvida. D um nmero mais baixo, mas ainda um nmero elevado. Concorda que esse um problema que precisa ser resolvido, mas discorda do caminho apontado pelo debatedor para se resolver isso.
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Sabe-se que houve, por exemplo, um endividamento externo grande na dcada de 70, envolvendo grandes projetos. Falava-se muito que nos projetos havia corrupo. Ningum sabe, de fato, uma coisa complicada. E hoje, enfim, impossvel ser contra esse tipo de coisa. O TCU vive auditando. Eu at espero que o TCU se fortalea cada vez mais, porque esse trabalho fundamental, e deve ser feito com muito cuidado. Quanto reestruturao da dvida, o palestrante acredita que isso no d certo, que ruim. A seu ver, o governo se endivida, passa pelo Oramento, que votado no Congresso todo ano. Uma reestruturao unilateral possvel. s parar de pagar, mas isso no recomendvel. Seria fcil, inclusive quando se tem mesmo uma dvida que no bancria, uma dvida que est na mo de bnus. Se parar de pagar, podese alugar o Maracan e vai aparecer todo mundo l, porque todo mundo vai tentar receber. Esse no o problema. O problema que gera um sinal muito ruim criar outra vez, reintroduzir no Pas certa cultura da moratria. At onde avalia, essa dvida foi toda acumulada legitimamente, e tem que ser paga. No entanto, concorda que se tem que dar um jeito de reduzir esses juros, mas defende outros caminhos, do lado mais macro. Em sua opinio, pagar a dvida uma boa escolha. Sobre a questo do rentismo, do crescimento baixo e da concentrao de renda, levantada pelo Deputado PAULO RUBEM SANTIAGO, afirmou que daria para falar por duas horas sobre o tema. Concorda que o Brasil uma sociedade um pouco rentista, conseqncia de algo que veio acontecendo ao longo dos anos. Em um pas onde aplicadores ganharam durante anos 15%, 18% de juros, mexe-se com o comportamento das pessoas. Isso muito ruim e precisa, com o tempo, ser resolvido. Mas, a verdade que o juro caiu. Ele era 20%, agora est a 8,75% e, a seu ver, deve cair mais, com o tempo, se for preservado esse modelo, com alguns ajustes sugeridos anteriormente. H um limite para a carga tributria e tem-se que pensar no que fazer com esse dinheiro. A questo de soberania com relao ao mercado uma questo de difcil implementao prtica. Existe a o mercado. O que o governo poderia fazer? Ele j est alongando os prazos. Ele desdolarizou. Alguns at acham que desdolarizou muito rpido. Mas difcil. A seu ver, o governo fez bem, tinha que desdolarizar mesmo. Inclusive a dvida em dlar feita na poca da crise, com interveno de cmbio e tudo, que parecia um exagero, mostrou-se uma viso correta e valeu pena fazer aquele esforo. Em relao questo do crescimento baixo, da concentrao de renda, o palestrante no v soluo sem que haja realmente uma revoluo na educao, que no passa s pelo governo. Uma coisa surpreendente no Brasil certa falta de interesse da maioria das famlias, com exceo talvez das mais ricas, na educao, ao contrrio do que ocorre em outros pases como a China. Naquele pas, por sua experincia pessoal recente, disse ter visto as famlias preocupadas com a educao de seus filhos, cobrando uma educao melhor, suplementando essa educao com sua renda, muitas vezes muito modesta. E eles fazem um esforo para pagar mais. J o tema da infra-estrutura no Brasil, a seu ver, dramtico e no se est investindo. Se o Brasil crescer mais 2 anos a 5%, vai-se ter uma crise ainda mais grave do que a atual na infra-estrutura. preciso investir. Se o governo no vai ter dinheiro para investir, vai ter que alavancar o setor privado, e preciso que isso seja feito com mais nfase e, em algumas reas, com mais competncia.
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Voltando questo dos juros altos, o palestrante afirmou que este o maior n, maior do que o do cmbio. Se o juro cair, como deve ocorrer com o tempo, a tendncia que a presso sobre o cmbio diminua. A dvida brasileira alta. O gasto pblico e a carga tributria tambm so altos. Tem-se uma poltica de crdito que boa, que trouxe mais crdito para o cidado, fez crescer o crdito. E o Banco Central, no momento em que o crdito est subindo, porque as condies melhoraram, porque o risco baixou, ele fica apertado. Esse o ponto. A seu ver, suplementar essa poltica, na linha do que o debatedor Paulo Souto havia sugerido, com controles de cmbio, salrios e juros difcil. Controle de salrio, a seu ver, seria impensvel. Controle de juros ainda mais difcil. Um programa para reduzir o spread bancrio, no entanto, seria defensvel. Isso j foi implementado pelo Banco Central na sua poca, uma primeira tentativa de medir o spread e divulg-lo todo ms e apresentar uma pauta. Ela reduziu pela metade, mais ou menos, o spread bancrio e, a seu ver, h espao para que essa reduo continue, d para trabalhar nisso. Sobre as questes formuladas pelo Deputado IVAN VALENTE a respeito da disponibilidade dos contratos de renegociao da dvida externa de 1992, no Plano Brady, o palestrante colocou que, com relao aos contratos de 1992, na verdade a negociao foi concluda, mas os contratos demoraram bastante a serem assinados. Eles existem, e surpreendente, a seu ver, que esses contratos no estejam disponveis. A dvida dvida do Tesouro, mas supe que isso no esteja na mo do Banco Central, mas pode ser que o Banco Central tenha cpia tambm. Esses contratos, na prtica, foram contratos de reduo de dvida. Foi todo o exerccio do Plano Brady. Era uma reduo da nossa dvida, que ocorreu. E o que se emitiu foram bnus. Foram sete, salvo engano, instrumentos de dvida, que devem ser at pblicos. Os instrumentos da emisso so esses ttulos com vrios prazos diferentes, com certas garantias e tudo mais. Os contratos foram assinados depois da sua sada da Diretoria do BACEN, em novembro de 1992. Alguma coisa do Clube de Paris se assinou, tambm foi renegociado, tambm com desconto, mas os contratos do Plano Brady foram assinados depois e devem estar disponveis. Em relao indagao do Deputado IVAN VALENTE sobre por que no foram consideradas as ilegalidades, como contratos com juro flutuante, anatocismo e coresponsabilidade dos credores, o palestrante argumentou que at onde o governo entendia poca, a avaliao era de que no havia. H uma discordncia, o governo no acredita que esses contratos eram ilegais. O que veio de juro sobre juro, que, inclusive foi objeto de grande reduo na negociao, foi relativo ao perodo em que se interrompeu o pagamento. A houve uma negociao sobre o juro atrasado, que, a seu ver, foi amplamente favorvel ao Brasil, porque se conseguiu uma grande reduo, maior at do que do principal em alguns casos, mas no se lembra dos nmeros exatos. Foi uma negociao extremamente complexa, mas os dados tambm existem. Quanto co-responsabilidade dos credores, ela de alguma forma foi levada em conta, porque eles deram um desconto, at bom, a seu ver, na poca. Foi um desconto satisfatrio. A respeito das formulaes do Deputado IVAN VALENTE quanto emisso de bnus externos sem registro na SEC e tambm quanto s regras de sobrealocao e sua relao com derivativos, o palestrante informou que o tipo de ttulo que foi emitido no era uma emisso para o pblico pequeno. Conforme sua lembrana, no eram ttulos
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que precisariam ser registrados na SEC porque eles no foram distribudos para o pblico, todos que foram emitidos a ao longo do tempo, pelo tamanho de cada ttulo individual. Sobre a questo da alocao, uma praxe no mercado se reservar um espao, o que ocorre nas emisses de aes tambm. Nas emisses de aes, eles chamam, em ingls, de sapato verde. Trata-se dos adicionais, que o tal do overallotment. praxe de mercado tambm um pouquinho a mais; se o mercado estiver quente, aproveita-se e faz-se a emisso. Quanto relao com derivativos, de fato, os ttulos servem de lastro para derivativos. Existe um mercado muito ativo, muito complicado, cheio de problemas, que o mercado que chamam de swap de default, que so, no fundo, contratos de seguro; o que eles so na prtica, um seguro contra uma moratria de um emissor, tanto privado quanto pblico. E so mercados muito pouco transparentes e que usam como lastro ttulos do emissor. E realmente um mercado extremamente complexo. Por exemplo, no caso da dvida externa brasileira, um mercado que acontece fora do Brasil, nos grandes centros financeiros, e que em alguns casos se mostrou bastante complicada, sem dvida. E existe um movimento hoje no mundo na direo de se trazer para mercados organizados, centralizados e transparentes, que so as bolsas. Em 2001, o Congresso deu autoridade para que o Banco Central do Brasil fiscalize todas as clearings, que so onde esses mercados futuros e outros derivativos, aqui no Brasil, tendem a acontecer. Aqui no Brasil, ao contrrio do que acontece l fora, boa parte dessas negociaes ocorre na Bolsa, o que, a seu ver, positivo. No uma garantia absoluta, porque a prpria Bolsa tem que ser muito bem administrada, porque, se houver problemas com ela, como quase aconteceu no incio de 1999, isso tambm pode trazer risco sistmico. Da a preocupao do Banco Central, em pedir ao Congresso esse poder que o Congresso acabou concedendo. Sobre o espao para a queda de juros, o palestrante afirmou acreditar que o Brasil tem condies, ao longo do tempo, de ter juros mais baixos sem ter a volta da inflao. Mas, para isso preciso calibrar um pouco a poltica macroeconmica, preciso que a taxa de crescimento do gasto pblico e da carga tributria caia. Alm disso, preciso ficar um pouco mais de olho no crescimento do crdito. importante o crdito pblico ajudar na hora da crise, mas, depois que a crise passa, ele tem que voltar ao normal, porque, se isso no acontecer, o espao que existe para a queda dos juros desaparece. Ento, a poltica de exagerar no gasto pblico e exagerar no crdito pblico uma poltica que provoca a alta dos juros e a queda do cmbio e as duas coisas, a seu ver, trazem efeitos indesejados. Quanto afirmativa do Deputado IVAN VALENTE de que o problema a dvida e no o gasto, o palestrante afirmou que, em sua opinio, so os dois. A dvida no um problema insolvel, mas ela grande e cara, e, portanto, um assunto relevante. Por outro lado, o gasto, para um pas com o nvel de renda do Brasil, alto para padres globais. A seu ver, preciso questionar tambm como esse dinheiro gasto. E essa uma disputa poltica que ainda no aconteceu no Brasil. Em sua opinio, o debate sobre as prioridades do gasto muito importante. Revelou que, muitas vezes, no governo, esteve em situaes especficas em que surgia uma discusso sobre subsdio a determinados setores ele sempre indagava porque no se alocava esses recursos na educao. Essa uma discusso relevante. Existe, no Brasil, uma tendncia a criar espaos para discusso fora do Oramento, criar fundos, o que ruim. A seu ver, deveria estar tudo dentro do Congresso. Abriria mais espao para
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essas realocaes importantes, como para a educao. medida que se vai enrijecendo o Oramento, criando-se espaos extraoramentrios, perde-se a democracia e, provavelmente, perde-se a justia social, a distribuio de renda e tudo mais. Quanto renegociao da dvida, o palestrante considera que no o melhor caminho. A seu ver, melhor enfrentar essa questo. Ela tem evoludo favoravelmente. preciso acreditar, o modelo est dando certo. Mas o Pas precisa investir mais tambm, negcio de oferta e demanda. s vezes a demanda est crescendo, a oferta precisa crescer, para evitar gargalos. Quanto sua opinio sobre anistia de recursos remetidos ao exterior de forma irregular, questionamento do Deputado IVAN VALENTE, o palestrante afirmou que essa questo da anistia extremamente complicada e que no tem opinio firme sobre o tema, pois uma questo tica muito difcil. Existem gradaes de crime no dinheiro no declarado, mas o fato que ele todo de origem, de uma forma ou de outra, ilegal. Em relao s operaes de mercado aberto, o palestrante considera bvio que elas guardem um paralelo com acumulao de reservas, porque natural. Se o governo no emitir ttulos para enxugar, ocorre uma inundao monetria e isso o que se procura evitar. De fato, existe um custo de acumular tanta reserva. um custobenefcio, que, a seu ver, at agora valeu a pena, mas no barato. um seguro, mas no barato. Com relao a quem so os credores e seu perfil, pergunta do Deputado IVAN VALENTE, o palestrante disse no saber quais so as razes e quais so os limites que a rea jurdica do governo v para divulgar isso de uma forma mais fina ou classificada em grupos, por exemplo. A seu ver, individualmente impossvel, por razes de sigilo. Alguma divulgao por classe de detentor seria interessante. Mesmo assim preciso tomar certo cuidado, pelo seguinte: X% esto nas mos dos bancos. E quem so os credores dos bancos? o povo tambm. De certa forma, em ltima instncia, isso. Respondendo pergunta do Deputado PEDRO FERNANDES sobre a independncia do Banco Central, o palestrante disse ser a favor de uma autonomia do Banco Central muito bem definida, a chamada autonomia operacional. Ou seja, o Banco Central no pode ser livre para fazer o que quiser, ele tem que receber uma misso do governo e tem que segui-la, correr atrs dessa misso. A seu ver, essa ideia ainda no est madura aqui no Pas. Com relao s perguntas do Deputado ALFREDO KAEFER, uma sobre como reduzir os juros e alongar a dvida e a outra sobre cmbio administrado e valorizao do real, o palestrante respondeu que no acredita em um mercado de cmbio totalmente livre. A seu ver, o Banco Central tem que sempre ter o direito e a munio para intervir. Ele tem feito isso, fez isso na sua poca na instituio, e continua a fazer hoje. Alm disso, o Banco Central tambm pode regular o mercado, como tem feito. A seu ver, so preferveis as medidas de carter prudencial que visem a coibir grandes alavancagens ou grandes descasamentos. Inclusive, recentemente o Banco Central fez, atravs de uma circular, a partir dessa crise das empresas que tinham vendido muito cmbio a
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descoberto durante esse ltima crise, exigncias de informao e est querendo consolidar isso, o que uma medida muito boa. Quanto volta do modelo cmbio administrado, o palestrante se diz um pouco ctico. Considera perigoso ter uma meta de cmbio real. Em tese, isso possvel, se houver controles prova de vazamento do cmbio, mas na prtica difcil. A seu ver, um alvo mvel e o governo pode e deve se posicionar, mas ter uma meta de cmbio real perigoso e j se tentou isso ao longo dos anos e no deu certo. Ento um pouco uma viso mais intermediria, uma administrao mais leve, mais presente.
10. AUDINCIA DE 25 DE NOVEMBRO DE 2009 COM O PROFESSOR DRCIO GARCIA MUNHOZ (ECONOMISTA) EXPOSIES Drcio Garcia Munhoz A questo da dvida pblica muito importante em razo de seu impacto no Oramento. No Brasil, os encargos da rea financeira no se discutem. Discute-se dficit, discute-se aumento da dvida, discute-se tudo, mas nunca se pretende discutir a origem do endividamento e o custo do endividamento. O endividamento pblico brasileiro cresceu a partir dos anos 60 com a criao dos ttulos indexados. O governo dava ttulos para o DNER construir estradas ou asfaltar, pagando os empreiteiros com ttulos pblicos. Simultaneamente, a Rede Ferroviria Federal era autorizada a assumir um emprstimo externo para investimentos, e que o Tesouro pagaria os juros e as prestaes. Nos anos 70, foi introduzida a Lei Complementar n 12, que autorizava o Banco Central a emitir ttulos para cobrir os ttulos que vencessem e emitir ttulos para cobrir os juros e os encargos das dvidas, desde que o Conselho Monetrio Nacional aprovasse. Na prtica, isso funcionou como uma forma de se tirar os encargos da dvida do Oramento, que podia ser executado livremente, sem sofrer a componente de custo da dvida, ou seja, sem os problemas da decorrentes. Embora a dvida pblica no tivesse controle oramentrio, ela cresceu, mais ou menos, como cresceu o PIB. Como o PIB dobrou, pde-se dobrar a dvida pblica em termos reais. Ento, a dvida pblica e a execuo oramentria no interferiram uma na outra e tambm no houve problemas maiores, porque a dvida ficou, do incio ao final da dcada, em torno de 6,5% a 7,5% do PIB. Mais ou menos isso. Se a dvida interna estava controlada pela Lei Complementar n 12 e fora do Oramento, a dvida externa cresceu muito nos anos 70 porque, quando o petrleo subiu, as polticas macroeconmicas dos pases centrais fizeram com que a dvida aparecesse no Terceiro Mundo, nos pases emergentes, que no consumiam petrleo praticamente. Em decorrncia dessas polticas, ao final dos anos 70, havia uma brutal dvida externa e inflao ascendente. As polticas macroeconmicas adotadas no incio dos anos 80, como a maxidesvalorizao de 79, contriburam para o aumento da inflao. Medidas
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corretivas, como o fim da correo cambial e da correo monetria puxaram a dvida mobiliria para baixo. Ou seja, foram introduzidos componentes redutores de custo na economia. No adiantou muito, porque os juros externos continuavam crescendo e a dvida continuou crescendo, at a ocorrncia do impasse de 1982 na dvida externa. Nesse momento que a dvida interna e a dvida externa comeam a se cruzar no Brasil, porque, dado o endividamento externo, no havia divisas para dar conversibilidade moeda estrangeira. Ento, o governo tomou uma deciso orientando o Banco Central e os devedores, empresas, Estados, Municpios, que estes liquidassem a dvida externa em moeda nacional junto ao Banco Central e o Banco Central passaria a assumir a dvida externa junto aos devedores originais. Em contrapartida dos recursos recebidos em moeda nacional, o Banco Central comprava ttulos pblicos do Tesouro. Esse procedimento permitiu ao governo mitigasse o crescimento da dvida interna, que em 81 j subia por conta do aumento de juros, em funo de no se considerar os ttulos em carteira do Banco Central como parte da dvida. Assim, o Banco Central se endividava externamente, recebia moeda nacional e comprava ttulos da dvida interna, que aparentemente estava sob controle. Uma prtica comum desde antes de 80 era no dar indexao plena a ttulos da pblica, porque parte deles so recursos aplicados no curto prazo, capital de giro de empresas, e se considerava que no havia razo para se dar uma remunerao real a capital de giro. Ento, sempre se utilizou uma subindexao, correo menor ORTN ou correo menor em determinados indexadores que apareceram depois. Isso tinha o efeito de puxar a dvida real para baixo. No deixava estourar. Em meados dos anos 80, houve uma modificao radical nas finanas pblicas brasileiras, que foi o fim da conta movimento, que, na prtica, foi o fim do oramento paralelo do Tesouro que foi transferido para um oramento paralelo do Banco Central. Isto porque o Brasil sempre teve dois oramentos: o oramento fiscal e um oramento paralelo. Juscelino criou o Fundo de gios e Bonificaes, do Banco do Brasil, que capitalizava recursos oriundos de operaes com taxas de cmbio diferenciadas. O sujeito ia comprar o dlar no Banco do Brasil e, dependendo da finalidade, cobrava-se um determinado preo, um preo-base, que ia a leilo. As empresas que tinham interesse em comprar pagavam um sobrepreo, se o dlar era para uma finalidade menos recomendada, e outro sobrepreo do leilo. Ento, o Banco do Brasil comprava por x os dlares e, na mdia, vendia por 2x. E sobrava dinheiro na mo do Banco do Brasil. O Fundo de gios e Bonificaes, por lei, tinha a finalidade de subsidiar exportaes, aquelas que so gravosas, que tm dificuldade de exportar; financiar a agricultura e financiar a construo e a pavimentao de estradas. Quando Jnio Quadros comeou a desmontar o sistema de taxas mltiplas, o governo comeou a perder essa fonte de receita. Passou-se, ento a usar a conta de movimento. O que era a conta de movimento? O papel moeda emitido um papel em branco, que passa a valer dinheiro. O governo passou a destinar para financiar a agricultura, as emisses, atravs da conta de movimento. E os compulsrios que so os depsitos recolhidos pelos bancos no Banco Central, que tambm no tinham remunerao, faziam parte da conta de movimento. O Banco Central passava ao Banco do Brasil um valor mais ou menos equivalente s emisses mais o compulsrio.
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O Banco do Brasil tinha, ento, recursos para financiar a agricultura. Quando houve a unificao cambial, e o fim do Fundo de gios e Bonificaes, a conta de movimento passou a suprir recursos extra-oramentrios para financiar a agricultura. Quando o Banco Central passou a dever em dlares e ter ttulos do Tesouro em moeda nacional, no incio dos anos 80, ele tinha os direitos corrigidos por um ndice e as obrigaes corrigidas por outro. O Banco Central passou a ser responsvel por parte da despesa de encargos sobre a dvida. Em vez de jogar no balano e dar um prejuzo grande, ele inventou umas contas no ativo e foi jogando l, como se tivesse um crdito com algum. Ia escondendo despesas e o balano dava lucros to grandes que chegavam a ser quase igual ao do Oramento da Repblica. Em 85, ento, surge a idia de denunciar a agricultura como responsvel pelas emisses, responsvel pela inflao, e eliminar a conta de movimento. A idia era dar os recursos ao Banco Central para cobrir aquele rombo que era quase igual o do Oramento da Repblica naquela ocasio. Ento, comeou-se a rearranjar o Oramento, mas sem dar recursos adicionais para o Tesouro. A dvida pblica que era administrada pela Lei Complementar n 12, fora do Oramento, correu parte, mas no se emitiu 1 real, 1 cruzeiro de ttulo pblico para cobrir dficit do governo, s para gerar a dvida. Com o fim da Lei Complementar n 12 e da conta de movimento, foi tudo para dentro do Oramento. A partir da, o Tesouro passou a emitir ttulos para financiar a agricultura. Pela primeira vez, ele fez uma emisso grande de ttulos para dar ao Banco do Brasil, para financiar a agricultura. Mas isso provocou um desarranjo nas finanas pblicas. O rombo do Banco Central, para ser coberto, implicou darem a conta do Tesouro com custo zero para o Banco Central aplicar em ttulos pblicos, com alta rentabilidade, e tambm todo papel moeda emitido. E sabe-se que quem ganha com a emisso quem pe o dinheiro em circulao. Somente se coloca em circulao o dinheiro novo, atravs de uma operao ativa. Ou se empresta para algum, algo que no lhe custou nada, passa a valer x, ou se compra ouro, ou se compra ttulos pblicos ou se empresta para instituies. Ou seja, emisses representam um papel em branco que passa a valer um bom dinheiro na mo de quem vai colocar em circulao. Enfim, o que era oramento paralelo do Tesouro, passou a ser o oramento paralelo do Banco Central. Desde ento, o Banco Central, primeiro, no pagava nada sobre os depsitos do Tesouro e aplicava em ttulos do Tesouro. Depois, uma vez saneadas suas finanas, passou a pagar juros ao Tesouro. Mas continua ganhando as emisses e os juros sobre o meio circulante. Porque, no meio circulante, quando se compra um ttulo tm-se juros eternamente. Se eu emito dinheiro todo ano, eu tenho todo ano uma receita de juros, que no pago, juro zero, e tenho uma receita do papel moeda novo. Quando vem o Governo Collor, no incio de 90, ele no d correo inflacionria nos ttulos pblicos e provoca uma reduo brutal na dvida pblica, em maro, abril de 90, foi mais ou menos da ordem de 50 bilhes de dlares a reduo. Reduziu um tero o valor real da dvida pblica. Ento, s nos anos 90, com o governo Collor at a entrada do Plano Real, houve uma reduo aproximada de 80 bilhes de dlares na dvida pblica federal. Alm disso, na renegociao externa houve uma baixa de papis, uma vez que os papis eram representados por dlares e o governo, na renegociao
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externa, assumiria a dvida em dlar diretamente, rasgando papis da dvida interna. Ento, houve uma reduo prxima de 30 bilhes de dlares tambm. Aps o Plano Real, sabe-se que a dvida subiu muito. O problema de valorizao cambial estourou o balano de pagamentos, gerando um desequilbrio externo perto de 200 bilhes de dlares nos 8 anos de Plano Real. Isso implicou taxas de juros elevadas para atrair dlares, e a dvida pblica subiu, por causa do custo financeiro. Alm disso, houve o problema de que, ao se aumentar os encargos financeiros, o oramento fiscal estourou, forando a elevao de tributos. O aumento da carga tributria foi repassado a preos e reduziu a renda do trabalho, que travou a economia. A retirada de todos os controles oficiais sobre capitais de curto prazo contribuiu para a atrao de capitais especulativos e contribuiu para a mudana da poltica cambial, com o abandono do sistema de cmbio administrado. O capital especulativo quer liberdade de movimentao e liberdade cambial para ganhar na oscilao. Nos anos 2000, o endividamento estava grande, com o modelo de estmulo ao capital de curto prazo funcionando. Depois de 2002, com taxas de juros elevadas, a dvida cresce. No se pode usar o argumento de que a dvida pblica deve ser contada apenas pelo o que est no mercado. Os ttulos que esto no Banco Central tm que ser honrados pelo Tesouro, e o Tesouro paga os encargos financeiros dele. Ento, estamos com uma dvida perto de 2 trilhes. O que devemos tirar dele? Devemos tirar o saldo do Tesouro no Banco Central. E quanto que o Tesouro tem em caixa no Banco Central? Apenas algo como 400 bilhes de reais, quase receitas de 1 ano, receitas fiscais de 1 ano. Por que o Tesouro tem tanto dinheiro l? Se eu sou devedor eu s tenho direito depositado porque emiti ttulos a mais. E realmente essa uma incgnita. Voc tem 400 bilhes, perto disso, o Banco Central tem do Tesouro mais ou menos igual o montante com ttulos pblicos, que ele comprou. Ento, eu tenho aqui 400 bilhes de reais de ttulos pblicos emitidos a mais e 400 bilhes em depsito que no tem justificativa, l no Banco Central. E as coisas vo se embaralhando mais. Por que, na medida em que eu tenho reservas muitos grandes, 200 e poucos bilhes de reservas, no como China e Japo. O Brasil no tem supervit. Ele devedor. Ele tem uma dvida externa hoje de 270 bilhes de dlares. Ento, se eu tenho 213 de reserva, minha dvida podia ser 100 bilhes menor. E custa muito caro. Por qu? Porque se paga juros internos hoje da ordem de uns 9, 10% sobre a dvida pblica de 1,6 trilho, tirando os 400 bilhes de depsito no Banco Central. Por que 10% e no Selic? Porque o custo mdio da dvida maior que a Selic, devido s colocaes de curto prazo. Recentemente, se colocou uma regra em que no precisa mais jogar toda a despesa do Banco Central como despesa no balano. Se o Banco Central tem um recurso aplicado em dlares e o preo do dlar cai tem uma perda. Essa perda registrada no balano. Ento, fica um balano em que se jogam despesas diretamente na conta do Tesouro enquanto outras despesas so jogadas diretamente no patrimnio do Banco Central. Outra norma que, antes o Banco Central colocava ttulos na rua para recolher dinheiro para comprar os dlares, agora se d ttulos do Tesouro ao Banco Central sem contrapartida financeira, ou seja, ele no paga. Ora, se o Tesouro emite um ttulo da dvida, tem que registrar como dvida, algum que comprou tem que pagar. Ento, a Medida Provisria n 435 diz que no precisa pagar, que no d
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contrapartida financeira. Ento, chega-se ao balano do Banco Central e o que se v? V-se que o Banco Central tem 450 bilhes de ttulos pblicos e ele est cobrindo isso hoje com os depsitos do Tesouro no Banco Central e est cobrindo tambm com mais o meio circulante, o papel moeda emitido, que no custa nada a ele. Quando a gente pega a parte de cima verifica que os dlares tm como contrapartida a colocao de ttulos internamente, agora os ttulos colocados em moeda nacional. Ento, o Banco Central cobre as reservas com ttulos que ele coloca com o compromisso de recompra em moeda nacional e com prefixao da rentabilidade. Ora, qualquer mexida no dlar, e no sentido de valorizao, o que acontece? H uma perda, porque se garantiu ao comprador do ttulo uma rentabilidade. Quanto a perda? No se sabe, porque agora nem o balano mais diz quanto . Isso falta de controle da dvida. Na verdade, quando o dlar sobe ou desce, no se deveria ter, no mbito do governo, nenhum impacto. Outro problema srio que o Banco Central tem haveres com uma correo, obrigaes com outra. O Banco Central usou uma srie de critrios agora, como custo de amortizao, preo justo do mercado, que significam que, com alguns foi contratada a remunerao no incio, com outros, a remunerao pela taxa de inflao; alguns outros poucos pelo dlar; e os depsitos em moeda estrangeira. os haveres em moeda estrangeira dependem da taxa de cmbio. H uma anomalia total ali que no permite que se tenha controle. O que deveria ocorrer que reservas do Tesouro tm que figurar, no balano do Banco Central, como um depsito do Tesouro em dlares, e do outro lado aplicaes do Banco Central nas reservas. Por exemplo, foram aplicados em ttulos americanos 100 bilhes de dlares, h um depsito do Tesouro de 100 bilhes de dlares em moeda nacional. Quando um sobe ou desce, eles se anulam, zeram as coisas. Porque tem que haver transparncia. Dadas as necessidades urgentes de investimentos e gastos sociais do Pas, administrar reservas dessa forma desperdiar um dinheiro importante. S se vai conseguir isso se realmente houver transparncia nas relaes do Tesouro com o Banco Central, se a partir de agora no se puder mais subsidiar o Banco Central, que so as emisses e meio circulante a custo zero. No se pode dar ttulos para o Banco Central fazer poltica monetria. Ele tem de fazer poltica monetria com ttulos prprios para a gente saber quanto custa. Quando se colocou na Lei de Responsabilidade Fiscal que o Banco Central no pode emitir ttulos para fazer poltica monetria, ele vai ao Tesouro. Muitos pensaram que isso era restritivo ao Banco Central. No era, o Banco Central faz poltica monetria vontade, pe a juros onde quiser, porque o Tesouro paga a conta, e no aparece para o Banco Central, aparece na conta do Tesouro. Ele tem de fazer poltica monetria com ttulos prprios. Os capitais de curto prazo no do base para as reservas brasileiras, porque so volteis, entram e saem. O que d estabilidade s reservas? Investimentos diretos. Parte deles capital financeiro, mas um investimento direto. Tem tido um saldo razovel. Alm disso, h os emprstimos intercompanhias. um tipo de investimento que no investimento; uma operao bancria que se algum fizer aqui dentro preso. E as empresas estrangeiras podem fazer. Ento, voc tem tido um volume crescente de emprstimo financeiro e tem tambm um volume razovel, no muito grande, em ttulos pblicos e muito pouco na bolsa. Ento, o que garante as reservas
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basicamente o investimento direto, ainda que seja capital financeiro, o que significa que eu no dependo de manter liberdade de movimentao de capitais, a no ser para apoio poltico. Um aspecto relevante, ento, para a reduo do custo da dvida pblica a regularizao da relao financeira entre Tesouro e Banco Central. Tambm possvel racionalizar o fluxo de recursos externos, porque recursos externos no so importantes para o Pas. No possvel tambm ter uma taxa de cmbio ultravalorizada como agora, porque isso pode repetir o ciclo de endividamento externo dos anos 90. RESPOSTAS Respondendo pergunta do Deputado IVAN VALENTE sobre a influncia na inflao de o Banco Central ter recebido a dvida externa em moeda nacional, o palestrante afirmou que a compra de dlares est aumentando as reservas e aumentando os compromissos externos do Pas. Porque aumento de reserva uma iluso. Est aumentando reserva por um lado, est aumentando compromissos do Pas por outro lado. Isso deve causar impacto inflacionrio. Mas, toda poltica do Brasil para que no se tenha presses inflacionrias. Ou seja, com o cmbio, sacrifica-se a economia, sacrifica o crescimento, sacrifica a indstria, sacrifica a agricultura, sacrifica o emprego, tudo para no causar aumento da inflao. Segurar o cmbio artificialmente segurar a inflao artificialmente. A seu ver, h uma troca entre o essencial e o secundrio. O essencial a economia funcionar. O essencial a economia crescer, gerar emprego. O objetivo primeiro e praticamente nico o controle da inflao. O Presidente do Banco Central se louva e se torna heri na medida em que mantm a economia sob controle dentro das tais metas de inflao de 4,5%. E isso no o essencial. Em sua opinio, os instrumentos de poltica monetria, os instrumentos de poltica econmica s podem ter como objetivo o crescimento da economia, a manuteno e crescimento do emprego. uma subverso.
Com essas taxas altas, o custo financeiro alto. Como no se deixa a inflao subir? Mantendo a economia travada, enfraquecendo a barganha salarial. Isso implica que os salrios sejam depreciados por presso do mercado de trabalho. Os altos encargos financeiros no provocam inflao, porque se consegue segurar os salrios, porque a economia est travada.
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H presses inflacionrias, na medida em que so colocados ttulos compromissados, com remuneraes altas. Isto envolve determinar uma rentabilidade alta para o capital financeiro no produtivo e determinar um patamar de remunerao na captao. Se esse patamar de remunerao na captao de 10% ou 12%, isso acaba justificando a rigidez das taxas para baixo. Primeiro, as taxas aplicadas na colocao primria, depois as taxas de captao dos bancos, e acaba justificando uma taxa que chega at a 200% nas operaes bancrias e para as melhores empresas, em torno de 30% no Brasil.
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Em relao s indagaes sobre a MP 435, formuladas pelo Deputado IVAN VALENTE, o palestrante afirmou que essa Medida Provisria uma excrescncia, porque ela alterou aquelas regras que diziam que o Banco Central impedido de emitir ttulos para fazer poltica monetria. O correto seria o Banco Central ser obrigado a fazer poltica monetria com os prprios ttulos, porque, na hora em que ele jogar as taxas para cima, ele sabe que o balano vai acusar. Ou seja, vai sangrar. Com isso, entra tambm a questo da transparncia. Quatrocentos e tantos bilhes de ttulos colocados no mercado com as operaes compromissadas, compromisso de recompra. So garantidas as condies do contrato, porque ali tem a Selic ou ttulos indexados a ndice de preos. Mas no h contrapartida financeira. No se sabe bem de onde surgiram as operaes compromissadas, olhando o balano. V-se no ativo 450 bilhes aplicados em ttulos e no passivo v-se operaes compromissadas. Essa uma operao de captao com algum instrumento, que tinha de explicitar e abrir. Essa falta de transparncia faz com que a dvida cresa de forma incontrolvel, sem que se saiba por qu. Sabe que custo financeiro, mas com inflao zero. A Selic baixou? Baixou. Mas com inflao zero. Mas, pelo IGP-DI que est dando, ela est altssima. Ela est perto de 1% do real, e para o aplicador externo est maior ainda com a valorizao cambial. Na colocao de curto prazo ela est maior porque tudo prefixado. Em relao indagao do Deputado LUIZ CARLOS HAULY sobre o nvel de reservas timo, o palestrante afirmou que no recomendaria um tero ou um quarto do montante atual, como sugeriu o Deputado, mas seria at mais moderado. Algo como 100 bilhes de reservas j seria grande. Sobre o espao para os juros carem, o palestrante considera difcil. Se a Selic est em 9% e colocam-se ttulos no curto prazo pagando 12%, 13% e 14%, como possvel se conseguir uma reduo na taxa de juros l na ponta, l na frente? muito difcil assim. Ento, a questo dos juros est no ambiente, que toda uma farsa. Comea pela autonomia do Banco Central, depois passa por um negcio que eles criaram, o tal do Copom, que um clube. O Copom se rene depois que os bancos falam como que est a situao, o que eles esto pensando. O Banco Central ento se rene e estabelece ao Copom que ele faa assim. Essa a Selic. uma taxa tabelada, com todo o jeito de que o mercado est mesmo formando taxas. Sobre os regimes de cmbio administrado e cmbio flutuante, indagao do Deputado LUIZ CARLOS HAULY, o palestrante afirmou que no tem porque deixar o cmbio flutuando porque, com a componente de capital especulativo de curto prazo no circuito, como que se pode deixar uma taxa livre. O cmbio formador de custo e no pode ficar ao sabor da especulao, porque afeta a economia real. A seu ver deveria existir uma taxa dupla, uma taxa comercial e uma taxa para a turma especular. Sobre os problemas de administrao da dvida pblica e da administrao fiscal, abordados pela Deputada J MORAES, o palestrante afirmou que, no Brasil, quando o Banco Central com a poltica monetria, com a poltica cambial e com a poltica do capital estrangeiro determina e d os parmetros, a Fazenda tem de se adaptar. A Fazenda a coadjuvante, e isso est invertido. Poltica fiscal s depois que o Banco Central fizer algo e isso surtir efeito. Qual o custo dos encargos? Quem sabe quanto vai se perder com essas operaes compromissadas? Ento, tudo mais fica subordinado a essa questo. Esse um problema de transparncia e independncia.
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E h ainda o problema de se ter dado ao Banco Central o comando das polticas macroeconmicas. O Banco toma certas decises e amarra a poltica macroeconmica. Como se pode ter a poltica macroeconmica ditada por uma instituio que tem, por formao inclusive, estrutura para tratar s do financeiro? E tratar do financeiro no pode vir frente da poltica, no se pode colocar assim.
11. AUDINCIA EM 09 DE DEZEMBRO DE 2009 COM SRGIO MIRANDA (EXDEPUTADO FEDERAL) E FRANCISCO LUIZ LOPREATO (PROFESSOR DO INSTITUTO DE ECONOMIA DA UNICAMP). EXPOSIES
Srgio Miranda Qual o conceito da dvida pblica? Que dvida essa? A dvida pblica atual difere da dvida do passado. Enquanto a dvida do passado era basicamente externa quando o Brasil quebrou em 1982 foi porque no tinha dlares capazes de cumprir seus compromissos e era alicerada em emprstimos com o setor bancrio privado, naquele af de conseguir dlares. Os recursos eram direcionados a projetos encabeados principalmente por estatais, e muitos deles ficaram parados. Naquele perodo, se qualquer empresa conseguisse um financiamento externo para tocar uma obra aqui no Brasil, ela garantia a execuo da obra sem licitao, apenas pelo fato de ter obtido o financiamento para aquela obra. Principalmente esse esforo de obteno de dlares veio atravs da busca de execuo, no final do Governo Geisel, do II PND. Como decorrncia, o Brasil quebrou. A dvida atual diferente. Ela basicamente financeira. No fruto de projetos ou, em contrapartida, de financiamentos ao Estado para desenvolver obras. A partir de 1992, ela uma dvida financeira.
A respeito da legalidade da dvida, muitas vezes indagada no mbito dessa Comisso, deve-se atentar para os chamados esqueletos: Fundo de Compensao de Variao
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A questo dos juros como determinante da construo da dvida pode ser vista nos dados. De 1996 at hoje, somente em um ano, o de 1997, houve dficit primrio. Em todos os outros houve supervit. Ento, no so os gastos pblicos primrios os responsveis pelo crescimento da dvida. O responsvel pelo crescimento da dvida so os juros reais altssimos que se do no Brasil a partir de 1992. Antes de 1992, os juros eram baixos e, muitas vezes, negativos. Ento, pode-se afirmar com segurana que a dvida no Brasil o custo da poltica econmica.
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Ento, a dvida atual reflete o custo da poltica econmica. Ela decorre de uma poltica deliberada de juros reais elevados, decorre de um subsdio implcito na construo de um mercado financeiro como forma de base ao financiamento da economia, que, pelas caractersticas do nosso Pas, quem assume os riscos do mercado financeiro o Estado nacional.
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Salarial, SUNAMAM, SIDERBRAS, RFFSA, IAA, IAPAS. Houve autorizao legal para securitizar esses dbitos, transformando-os em ttulos pblicos? Qual o custo? O caso do FCVS algo que me impressiona. Nesses 3 ltimos anos, pelo relatrio da Comisso de Oramento, se pagou, em mdia, 600 milhes por ano de FCVS. Qual a origem? Qual era o montante inicial? Como que est sendo essa correo? Quanto ainda falta pagar de FCVS? Todos esses esqueletos tiveram autorizao judicial, autorizao legal do Congresso para serem incorporados dvida pblica? Esse um bom caminho de investigao. Quanto ao peso da dvida no Oramento, segundo boletim divulgado pela Auditoria Cidad da Dvida estaria em torno de 30% do Oramento, deve-se atentar para o seguinte: em todo Oramento, logo aps o texto da lei, existe o Quadro 1 do Oramento. O Quadro 1 faz uma diviso dos recursos por rgo no Oramento. A primeira subdiviso envolve todos os Ministrios e considera encargos financeiros da Unio como um rgo. O que so os encargos financeiros da Unio? a amortizao lquida, no o refinanciamento. Refinanciamento est logo embaixo, refinanciamento da dvida pblica mobiliria federal. So os juros e amortizao lquida. E, de fato, o nmero que bate que os encargos financeiros da Unio representam 30,06% do total. A segunda maior despesa do Ministrio da Previdncia Social, que representa 26,42%. Os juros do Oramento so juros reais, ao contrrio do Banco Central que apresenta juros nominais. Desconta-se a inflao. A inflao considerada amortizao da dvida pela contabilidade oramentria. So juros brutos, e os juros da necessidade de financiamento do Banco Central so juros lquidos. descontado aquilo que o Estado recebe de juros. E, por ltimo, os juros oramentrios so juros em regime de caixa. Aquilo que efetivamente gasto quando vence um ttulo. Os juros, no Banco Central, esto em regime de competncia. Em certa medida muito mais preciso, para se avaliar o compromisso das finanas pblicas com juros, acompanhar o relatrio do Banco Central, a nota de poltica fiscal, que divulgada todo ms, do que propriamente a questo oramentria. Quanto s operaes compromissadas, essas so ttulos pblicos, ttulos da Unio, ttulos do Tesouro Nacional que esto em mos do Banco Central e que so colocados em mercado com o compromisso de recompra. Ento, ao se analisar o montante de ttulos pblicos que esto em mercado, tem-se, naturalmente, que somar os ttulos pblicos que esto em mercado pelo Tesouro com as Operaes Compromissadas. interessante que as operaes compromissadas, para poder se manterem dentro do Plano Anual de Financiamento do Tesouro Nacional, a partir de 2006, o Tesouro comeou a se financiar apenas o necessrio para as suas necessidades. Antes, o Tesouro sempre assumia compromissos com o mercado acima das suas necessidades. E, a partir da, enquanto a dvida lquida se mantm mais ou menos estvel, com crescimento pequeno, a dvida mobiliria que incorpora aqueles ttulos pblicos do Tesouro em mercado, no emitidos pelo Banco Central, mas na sua posse, que so negociados nas operaes compromissadas, d um salto de qualidade.
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Essas operaes compromissadas tm montante superior s reservas internacionais. E o Banco Central agora, quando os bancos brasileiros esto um excesso de moeda em caixa pela queda dos depsitos compulsrios, o Banco Central age em funo do interesse do mercado e coloca mais ttulos do que o necessrio apenas para comprar dvida, comprar dlar que vem ingressando no Pas. uma operao estranha. So 500 milhes de reais em ttulos com clusula de recompra, boa parte deles sendo ttulos de curtssimo prazo. Isso cria uma enorme distoro. Se somarmos as operaes compromissadas, 26,5%, segundo dados de novembro do Banco Central, com os ttulos vinculados Selic, emitidos pelo Tesouro, tem-se mais de 50%, quase 55%. Se o Banco Central aumenta a taxa de juros isso repercute diretamente em mais da metade dos ttulos. Por essa razo, a mdia do custo da dvida pblica no como se pensa, os 8,75% da Selic, mas muito mais do que isso, podendo chegar a 11%, 12%, 13%. Outra coisa estranha que em todos os pases do mundo os ttulos pblicos so os ativos mais seguros, tm a sua rentabilidade definida, esto baseados no poder soberano do Estado, ento no haver inadimplncia e eles sempre funcionam como o piso das aplicaes financeiras. No Brasil diferente. Entre todos os ativos financeiros do mercado, a remunerao bsica do ttulo pblico o teto e no o piso. Os ttulos mais rentveis, CDI, depsitos interbancrios, tm remunerao menor do que a taxa Selic. O CDB, Certificado de Depsitos Bancrios, a prpria taxa de poupana, a remunerao da caderneta de poupana, e, por ltimo, o FGTS, que remunerado apenas com 3%. Conforme noticia a imprensa, o dlar futuro dita o cmbio no Brasil. O volume de transaes futuras 5 vezes maior que as do mercado vista. No resto do mundo, a cotao da moeda determinada por seu valor vista. O mercado de dlar futuro no Brasil o segundo maior mercado de derivativos de cmbio transacionados em prego do mundo. O Brasil no um grande player internacional, um grande exportador ou importador, mas tem o segundo maior mercado de derivativos de cmbio do mundo. Isso tambm merece ateno. Um dos motivos do crescimento da dvida que o Estado brasileiro subsidia a construo de um mercado financeiro que no assume por si os riscos dos papis, quem assume o risco de fato o Estado brasileiro. Na crise de 98 e 99, por exemplo, quando houve a mudana da poltica cambial, todo o risco cambial daquele perodo foi assumido diretamente pelo Tesouro Nacional. A a dvida d um salto, mesmo entrando depois a quebra do Banco Marka e do Banco FonteCindam. E agora, recentemente, a Lei de Responsabilidade Fiscal proibiu o Banco Central de emitir ttulos; mas no mesmo ano que iria entrar em vigor essa proibio, o Banco Central emite swaps cambiais justamente para garantir proteo, hedge queles que dependem de dlar. A Lei de Responsabilidade Fiscal, por influncia de seu RELATOR, PEDRO NOVAIS, procurou, de forma sistemtica, criar condies para que o Congresso tivesse conhecimento, participasse do debate desses custos da poltica monetria e cambial. De fato, consta explicitamente de seu texto que, em uma srie de audincias do Banco Central no Congresso, deveria ser explicitado o impacto e o custo fiscal das operaes do Banco Central e o resultado demonstrado nos seus balanos. Apesar disso, uma avaliao precisa dos custos da poltica econmica nunca foi feita.
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Esse debate sobre a questo financeira do Estado brasileiro encoberto. Esse debate deveria ser um debate central na Comisso de Oramento. No feito, porque a Comisso de Oramento dedica-se meramente a discutir emendas. No h limites para o endividamento da Unio, apesar de haver propostas tramitando no Congresso h mais de 10 anos. No se pode fixar o limite, segundo os tericos das finanas do Banco Central, porque o mercado iria testar esse limite. Mesmo a regra de ouro, que era uma coisa fundamental, porque est na Constituio, est na Lei de Responsabilidade Fiscal, no cumprida. Para fazer cumprir a regra de ouro, isto , as operaes de crdito no podem ser superiores s despesas de capital, para evitar o financiamento de despesa corrente por operao de crdito, a despesa de juros classificada contabilmente como despesa de custeio. custeio. E, de repente, estourou a despesa de juros. E no fechava a regra de ouro. A, o que que ocorre? Incluram investimentos das estatais, mas no incluram tambm as operaes de crdito das estatais. Agora, recentemente, nos 2 ltimos oramentos que a regra de ouro vem sendo cumprida. A coisa mais importante dessa CPI a discusso do custo dessa poltica. H um sistema tributrio, que cobra uma carga excessiva de impostos injustos e ruins, porque cumulativos e indiretos. O crescimento dessa carga de impostos se d em funo de se criar condies para cumprir as metas de supervit primrio. Mas ruim a forma como realizada o supervit primrio, contrariando a Lei de Responsabilidade Fiscal em mais um artigo. O art. 8, pargrafo nico, diz textualmente: Os recursos legalmente vinculados finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto da sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daqueles em que ocorrer o ingresso. Esse recurso est depositado na conta nica, como recurso vinculado. Recentemente, o governo, atravs de lei ordinria, contrariando a LRF, d uma rapa nos recursos vinculantes que esto na conta nica para, principalmente na sua relao com o Banco Central, fazer a amortizao da dvida. A dvida deve ser debatida tambm nessa compreenso, no apenas como um passivo pblico. A dvida um ativo privado; a forma de materializao da riqueza do setor privado brasileiro. Por isso, est ocorrendo, recentemente, uma enorme presso para aumentar os juros. Vai aumentar; o mercado disse que vai aumentar, j est calculado mais de 10% a partir de janeiro de 2011. Quando se aumentam os juros, algum ganha, isso no neutro. Importante tambm, mesmo, a questo do supervit. O governo praticamente incluiu todo investimento como exceo para o supervit. Antes era o PPI, o Plano Piloto de Investimento, que no era respeitado, que no era cumprido, agora recentemente incluiu todo o PAC, como uma forma de se diminuir o supervit primrio. E o papel dos bancos pblicos tambm foi alterado. Banco pblico no pode agir no mercado como banco privado. Ele tem responsabilidades pblicas, e forar o aumento do crdito, principalmente naquele momento de crise. A questo dos juros, no d para gente olhar os juros apenas no Oramento. Era melhor usar os juros nominais do Banco Central. De janeiro a outubro, no ltimo relatrio, foram pagos juros de 125 bilhes, em 2009. Em 2007, pagou-se ao governo central, 104 bilhes. Por trs disso est uma poltica de subsdio ao mercado e de distoro do prprio papel do Banco Central nesse processo. O sistema financeiro brasileiro saudvel, porque no tem como funo financiar o desenvolvimento do
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Pas, porque baseado em aplicaes em ttulos pblicos, que so garantidas pela poltica do Banco Central que age de acordo com os interesses daqueles que tm uma enorme liquidez, que so os bancos, o setor, o capital financeiro nacional. O fato que No podemos conviver com essa anomalia de manter taxas de juros reais to altas durante to longo perodo.
Francisco Lopreato A parte crucial da discusso sobre a dvida pblica mobiliria federal est concentrada na questo dos juros, entender por que a taxa de juros no Brasil to alta. A montagem do mercado aberto brasileiro e a questo da dvida pblica brasileira comeam a ganhar peso a partir de 1964, quando foi criado o mercado aberto de ttulos pblicos, basicamente com a ORTN. E, desde aquele momento de construo desse mercado aberto e de exploso da dvida interna brasileira, sempre quem arcou com o risco foi o governo, o Banco Central fundamentalmente. Todas as vezes que ocorria algum problema no carregamento dessa dvida, sempre era provocada uma troca de ttulos ou uma reduo de risco para que o setor privado jogasse a dvida para o Banco Central. Essa questo ganhou um peso muito grande nos anos 80, quando o Brasil passou um perodo extremamente difcil de crise fiscal, a partir da crise da dvida externa, que se transformou numa grande crise fiscal de todo o setor pblico e a forma de financiamento do setor pblico brasileiro se colocou em cima da dvida pblica. No se poderia correr o risco de que houvesse uma fuga dos ttulos da dvida pblica, porque, se corrssemos esse risco, e se ocorresse uma fuga dos ttulos da dvida pblica, o governo brasileiro teria que monetizar todo aquele imenso valor da dvida e, consequentemente, seria o caminho mais curto para uma hiperinflao. Se no houve de fato a hiperinflao, houve a garantia de uma remunerao, que se chamou de moeda indexada: um ttulo que rolava todos os dias no overnight e que tinha uma remunerao em termos reais. Estava, portanto, garantida a valorizao da riqueza financeira. Isso criou uma peculiaridade de qualquer eliminao de risco por parte do setor privado. O Brasil conseguiu a sua estabilizao, conseguiu voltar a crescer nos ltimos anos, mas se fez uma srie de reformas. Mas uma questo ficou intocada at hoje: a questo da dvida pblica. E a est a razo fundamental porque ns temos o maior juro do mundo h muito tempo. No se alterou, por exemplo, a questo das operaes compromissadas. Ns mantemos ttulos Selic. Por qu? Porque qualquer problema h uma fuga para o Selic, que uma ncora favorvel, uma bia para o capital privado. Mas, agora, diante da crise mundial, todos querem um capital de curto prazo e altamente remunervel. Ento, correm para operaes compromissadas. Para se pensar em reformulao da questo da dvida, tem-se que mexer com questes complicadas, como a remunerao da poupana, porque no d para garantir uma taxa de juros menor. Tem-se que mexer com a taxa de juros, porque a
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taxa de juros tem um ganho real de 6,16%, 17% e meio por cento acumulados, mais a iseno do Imposto de Renda. Isso d um piso para a taxa de juros no Brasil imenso. Isso implica mexer necessariamente mexer com a poupana, porque essa taxa de juros foi criada num momento em que a inflao era muito alta, os juros eram muito altos. Segundo, tem-se que mexer com a Selic, acabar com a Selic, fazer ttulo pr-fixado. Mexer na remunerao dos fundos de investimentos, na remunerao dos fundos de penso, porque fundo de penso tem uma taxa que tem que ser remunerada obrigatoriamente, que impede. E qualquer forma de cair a taxa de juros vai bater nos fundos de investimento, e isso um problema, porque vai mexer com interesses dos bancos. No toa que toda vez que a taxa de juros cai, como agora, todo mundo do setor financeiro fica preocupado, porque no pode baixar mais do que isso porque seno os fundos de investimento perdem, os fundos de penso no tm como remunerar, respeitar a remunerao que exigida no estatuto, e ns temos problemas. Ento, a questo fundamental remover esses entraves queda dos juros. O piso tem que reduzir. Em relao dvida estadual, ela muito importante, ao lado da dvida federal. Durante a crise fiscal dos anos 80, os governos estaduais se endividaram e tiveram problemas srios, no s os governos estaduais, como o governo federal e todo o setor pblico brasileiro. A crise se arrastou durante muito tempo. Agora, a questo dos Estados ganhou uma dimenso muito grande, porque a dvida estadual no foi deflacionada na mesma proporo que a dvida federal, com o Governo Collor. E ela cresceu muito, em funo da taxa de juros a partir do Marclio Marques Moreira, ou do Plano Real, que chegou a mais de 60% da taxa de juros. Como a dvida estadual fundamentalmente era rolada integralmente, o principal e os juros, mesmo depois de proibido qualquer novo endividamento, s a rolagem da dvida fez com que a dvida estadual ganhasse uma dimenso muito grande. Isso provocou, no comeo, l no limiar do Plano Real, um pouquinho antes, um grande risco de ingovernabilidade por parte dos governos estaduais. Eles haviam perdido qualquer poder de manejar as suas finanas pblicas. Com isso, eles se tornaram refns do governo federal e aceitaram um processo de renegociao das suas dvidas, porque era necessrio, fundamental, no tinha como ser diferente. Eles aceitaram um processo de renegociao da dvida, que o governo federal demorou a fazer, demorou a incluir as dvidas mobilirias, que era a principal questo. As dvidas contratuais j haviam sido renegociadas em renegociaes anteriores e, portanto, a grande questo era a dvida mobiliria. Esse processo beneficiou os 4 principais Estados brasileiros que tinham a dvida mobiliria mais elevada: So Paulo, Minas, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul. As condies dessa renegociao variaram de Estado para Estado e foram feitas caso a caso. Em termos gerais, a negociao foi feita em torno de 6% de juros mais IGP-DI. Essas condies vigoravam a partir do momento em que o Estado pagava 20% do estoque da dvida. Lgico, como os Estados estavam numa crise muito grande, esses 20% de pagamento do estoque da dvida s poderiam vir de uma fonte: privatizaes.
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Na verdade, a renegociao das dvidas dos Estados no foi simplesmente uma renegociao da dvida, mas ela foi alm, ela foi um programa de reviso patrimonial ou de reestruturao patrimonial do Estado. Havia ainda um limite, um teto de 13% da chamada receita lquida real. O Estado paga, atualmente, at 13% da receita lquida real, o que exceder a isso, o servio da dvida que exceder a isso, juros e amortizao, vai para o final da fila e ter, no final dos 30 anos da renegociao, um refinanciamento por mais 10 anos. Alm disso, os Estados foram obrigados a gerar, obrigatoriamente, alguns resultados fiscais. Comprometeram-se a gerar supervits primrios, a reduzir a relao entre dvida e receita lquida, a se comprometer com determinado valor de gasto de pessoal e tambm, praticamente, ficou vetada a possibilidade de eles fazerem novas operaes de crdito. A partir da, fundamentalmente, no h operao de crdito dos governos estaduais. Liberou um pouquinho nos ltimos 2 anos, o Governo Lula deu uma liberada, mas, se compararmos no todo, o peso dessas operaes de crdito bastante pequeno. Esse programa tinha sentido, era necessrio, mas imps regras duras que s foram aceitas pela ausncia de qualquer poder de barganha dos governadores com o governo federal. Esse programa de ajuste teve um papel, passou, no d para voltar atrs. Agora, o momento outro, que exige mudanas. Primeiro, preciso rever essas condies de renegociao sem jogar fora os ganhos at agora alcanados. Algo como uma parada para reviso e repensar essa questo. Sem isso, os Estados no tm como investir, ou investem menos do que teriam potencial. E quais so alguns dos problemas que os Estados esto vivendo? Primeiro, como eles s podem contratar operaes de crdito se respeitarem a trajetria da dvida, h todo um clculo, que a Secretaria do Tesouro Nacional impe, que determina quanto possvel contratar de operaes de crdito. Ento, eles no podem praticamente contratar operaes de crdito ou um percentual muito pequeno. Alm do mais, h um custo da dvida bastante elevado, 6% mais IGP, e outro problema, que o prprio IGP. O IGP um ndice altamente voltil, sujeito a variaes provocadas pelo cmbio, pela situao da economia internacional e que variou bastante fortemente, ao longo do tempo. Por exemplo, em 2002, houve um IGP de 26 e alguma coisa, contando mais os 6% dos juros, deu mais de 32% de custo da dvida. Na grande maioria dos casos, o crescimento da receita est abaixo do IGP. Ento, o resultado disso foi que houve um crescimento do custo da dvida muito alto e, com isso, cresceu fortemente o resduo. E cresceu fortemente a prpria dvida. Os Estados esto pagando a dvida. O gasto com a dvida foi muito grande, e a dvida continua em expanso, sobretudo nos Estados mais importantes. No simplesmente negar a dvida, porque renegar a dvida seria criar um problema para o Pas, um desarranjo completo nas finanas pblicas. preciso pensar na Federao, no Pas. H necessidade de rever e pensar um pouco no pacto federativo e buscar meios de reduzir esse custo da dvida. Isso poder ser feito atravs de uma renegociao, que pode ser feita pelo mercado. Mas, para isso, tem que reduzir a taxa de juros, porque o mercado no vai estar muito disposto a financiar uma renegociao da dvida se ele tem a possibilidade de aplicar em ttulos da dvida pblica ganhando tranquilamente uma alta taxa de juros. E
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tambm pode ser feita uma renegociao pelo governo federal. Existe agora essa possibilidade, porque h uma situao internacional, com uma taxa de juros internacional muito baixa. O Pas est em uma situao favorvel com taxa de juros internacional muito baixa e h um processo de queda da taxa Selic. Ento, esse processo de renegociao seria uma forma de ampliar o espao fiscal e permitir que os Estados voltem a investir. Essa engenharia financeira no simples. Mas a questo central para o encaminhamento da soluo a deciso poltica. O Tesouro, no momento, nem admite discutir o tema. S depois da aceitao da possibilidade de renegociao que se pode pensar na engenharia financeira possvel. De qualquer forma, dentro da questo da dvida pblica, fundamental rever a dvida dos Estados. Por qu? Os Estados hoje detm uma parcela substancial do nvel de gasto, tanto corrente, quanto de capital, de investimento. E se estiverem travados, quase que um Pas, um carro andando com um freio de mo puxado. preciso destravar esse campo. RESPOSTAS Srgio Miranda Respondendo Deputada J MORAES, o palestrante afirmou que o supervit primrio no feito para pagar juros diretamente, porque os juros so pagos 99% por ttulos da dvida pblica. O supervit primrio esteriliza esses recursos, porque nem na necessidade de financiamento aparece como ativo do Tesouro depsito no Banco Central e aparece anulado por um passivo do Banco Central. Ento, os juros so pagos com novos ttulos, basta entrar no Oramento e ver qual a fonte de pagamento dos juros, pelo menos os juros oramentrios. Quanto ao problema do supervit no Brasil, o palestrante defende o equilbrio das contas pblicas, mas no no sentido de ter o equilbrio agora, fazer supervit zero, fazer o dficit zero, intertemporal. Durante um perodo, preciso ter o equilbrio, lutar pelo equilbrio das contas pblicas, lutar pela estabilidade da moeda. No so reivindicaes de direita, uma questo lgica de dar condies ao funcionamento do mercado. Agora, supervit brasileiro ruim e alto. Cada brasileiro paga 1% da sua conta de telefone para o FUST. Isso vai para fazer supervit primrio. Examinando as fontes que financiam o encargo financeiro da Unio, grande parte dessas fontes so fontes vinculadas, fontes vinculadas a taxas. De vez em quando, o Banco Central, o Congresso aprova uma lei que limpa essas vinculaes e manda para pagar juros. O supervit, ento ruim. A carga tributria aumentou no Brasil, de fato, para dar solvncia dvida pblica. O choque externo fez com que houvesse alteraes na poltica econmica; diminuiu-se o supervit, hoje praticamente todo investimento est fora do supervit; impuseram-se restries entrada de capital, IOF; mudou-se o carter dos bancos pblicos. Nesse momento especial ps-crise, se reduzir os juros no vai haver fuga de capitais, porque eles o capital externo est vindo para c. Esse era o momento para reduzir.
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Sobre a criao de um teto para os encargos financeiros, o palestrante afirma que h determinao constitucional e da Lei de Responsabilidade Fiscal, mas no cumprida. O argumento do Banco Central contra o limite que o mercado vai testar o limite, vai emparedar o Banco Central. Francisco Lopreato Sobre a interveno do Deputado ALFREDO KAEFER em relao importncia da negociao das dvidas estaduais com a Unio, o palestrante afirmou que concorda. Naquele momento, teria que ser feita, no tinha como deixar de ser feita por uma questo. Os principais Estados estavam com a sua governabilidade comprometida em funo do crescimento exponencial que havia com a rolagem da dvida mobiliria dos Estados em funo da alta taxa de juros. Ento, foi fundamental. Foi uma escolha, sempre existem alternativas. A seu ver, nunca h uma s soluo para os casos que aparecem. Aquela foi a soluo que o governo federal determinou e que os Estados no tiveram qualquer poder de barganha. Eles tinham poder de barganha durante os anos 80. Naquele momento no tinham mais. Ento, foi a soluo que foi dada. A questo do ajuste a ferro e fogo dos Estados est superada. Os Estados cumpriram a tarefa de fazer um ajuste fiscal, fizeram o supervit, reduziram a relao dvida/receita, de comprometeram com o controle da despesa de pessoal. Ento, eles fizeram o dever de casa. Naquele momento, era o momento de ajuste, de mudana do regime fiscal do Pas. Hoje no se trata mais disso. Hoje se trata da questo do Pas voltar a crescer ou continuar a taxa de crescimento em condies que no levem a uma nova situao de deteriorao das condies fiscais. Ento, o momento outro. Por isso, como o momento outro, possvel se reunir condies para barganhar por uma mudana das condies da renegociao da dvida. basicamente uma questo poltica, porque a necessidade de dar solvncia a essa dvida est clara. Quanto forma de se reduzir os juros no Brasil, o palestrante colocou que no Brasil as alternativas so poucas. H ttulos de longo prazo, curto prazo, indexado a todos os ndices de preo, a taxa de cmbio. Mas o Banco Central tem que aprender a brigar com o mercado financeiro. O sistema financeiro ainda joga como se fosse ainda nos anos 80, com medo de haver uma fuga de recursos da dvida. A postura do Banco Central tem de passar a ser mais dura em relao negociao da dvida pblica e, junto com isso, olhar uma reforma desse sistema da dvida pblica como um todo. Comeando pela postura mais dura do Banco Central, passando pela ideia das operaes compromissadas, que tambm outra forma de manter o dinheiro lquido sem risco nenhum, mexer na poupana, mexer nos fundos de penso. Os fundos de penso tm contrato de 6% e mais inflao. Mas isso uma posio de fora e uma posio de mudana institucional, de renegociao dos fundos de penso, renegociao com os fundos de investimento, renegociao com a poupana, reviso da existncia do ttulo Selic. A partir da cria-se condies para no remunerar mais a poupana com 7% e tanto, cria a possibilidade de no remunerar um fundo de investimento com 8% ou 9%. E cria-se a possibilidade de reduzir a taxa de juros. Agora, uma briga de gente grande, tem de ter bastante flego.
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12. AUDINCIA EM 16 DE DEZEMBRO DE 2009 COM LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA (PROFESSOR EMRITO DA FUNDAO GETLIO VARGAS FGV)
EXPOSIES Luiz Carlos Bresser Pereira O palestrante iniciou dizendo que nunca fez trabalho especfico sobre a dvida pblica, mas que tem trabalhado, pelo menos desde 2001, em relao ao problema da taxa de juros definida pelo Banco Central, da carga de juros que o governo brasileiro paga e sobre o impacto que essa taxa de juros tem sobre a dvida pblica nacional. Disse que escreveu, junto com o Prof. Yoshiaki Nakano, um trabalho chamado Uma Estratgia de Crescimento com Estabilidade, que teve repercusso nacional e suscitou um grande debate na imprensa e na academia. Revelou que havia criticado a poltica econmica, reservadamente, durante todo o primeiro Governo Fernando Henrique (a ele pessoalmente, no em pblico!). O palestrante disse que naquela poca o argumento fundamental para que existisse uma taxa de juros como a brasileira, em torno de 12% reais - era a maior taxa de juros do mundo - era simples: a taxa de juros seria alta no Brasil porque o Risco Brasil era alto. E como o Brasil tinha uma dvida externa alta, o Risco Brasil seria alto. Bresser e Nakano mostraram naquele trabalho que isso era falso, que pases que tinham riscos muito maiores tinham os juros muito menores. A os crticos disseram: Bom, a causa a inflao. Mas, segundo o expositor, no h nenhuma razo para que um pas precise, para manter uma inflao baixa, de uma taxa de juros real de 9%, 10%, ou 11%, quando outros pases, do nvel de desenvolvimento do Brasil tm uma taxa de juros muito menor, trs ou quatro vezes menor. Disse o palestrante: Ento quando respondamos com esse argumento, trs ilustres economistas que participaram do Plano Real meus velhos amigos Prof. Prsio Arida, Prof. Bacha e Prof. Andr Resende escreveram um douto pleito dizendo que o problema era outro: era a falta de segurana, de seguridade jurdica. Ou seja, ns, os brasileiros, no garantiramos suficientemente a propriedade dos contratos, porque o sistema legal e jurdico brasileiro no era para isso, e portanto era por isso que a taxa de juro era alta no Brasil. O palestrante afirmou que achava que isso no fazia o menor sentido, pois pases com nveis de segurana jurdica muito menor, para propriedades e contratos, tm taxas de juros menores. E o Brasil mesmo, em pocas passadas, quando tinha o sistema judicirio mais incompleto, tinha taxas de juros muito menores. Depois, segundo o palestrante, adveio mais uma explicao, onde voltava a questo da inflao, mas de maneira mais sofisticada: No, a taxa de juros no Brasil 9%, 10%, porque 9% a taxa de juro natural do Brasil. Quer dizer, qualquer taxa abaixo de 9% teria de dar alta inflao. E concluiu: E como ns estamos hoje com uma taxa de juros real em torno de 5% neste ano a mdia deve ser 6%, mas estamos em 5%, mais ou menos, de taxa real , deveramos estar vendo uma brutal inflao aqui no Brasil!
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Na verdade, disse o palestrante, existe um problema em relao taxa de juros que tem pesado de 6% a 7% do PIB sobre o oramento brasileiro - mais do que a sade e mais do que a educao que a do porque dessa taxa ser mantida? Primeiro, segundo o palestrante, era preciso adiantar que a taxa de juros baixou, recentemente, embora tenha baixado pouco. De outra parte, realmente teria se percebido que as suas crticas no eram crticas populistas, que eram crticas responsveis, crticas de pessoas que acham que deve haver um ajuste fiscal at mais duro do que est sendo feito, que acham que deve haver um equilbrio em conta corrente muito maior do que est acontecendo. Mas, apesar disso, segundo o expositor, o fato concreto que essa poltica de altas taxas, que era a poltica do PSDB, foi continuada pelo governo do PT: houve grandes mudanas na poltica do PT ao nvel do Ministrio da Fazenda e ao nvel do BNDES, mas no Banco Central, que quem define a taxa de juros, continua a mesma lgica, a mesma poltica e a mesma ideia do Banco Central independente. O palestrante afirmou que achava a tese de Banco Central independente um absurdo. Com agncias reguladoras independentes para fazer a definio de preos ele estaria de acordo, mas que poltica monetria, poltica cambial, que so polticas fundamentais para o Pas, no poderia ser entregue a tcnicos. Era como dizer que os polticos que esto no Congresso so todos irresponsveis. E era esquecer uma coisa muito simples: que esses tcnicos so facilmente capturveis!
DESPESA COM JUROS (EM % DO PIB) E TAXA REAL DE JUROS (EM %) VALORES ANUAIS
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Percentuais
10 8 6 4 2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Despesa com juros / PIB
Taxa real de juros (Selic / IPCA)
O palestrante explicou que os grandes defensores do Banco Central independente so exatamente aqueles a quem interessa fundamentalmente capturar o Banco Central,
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que o sistema financeiro em geral. O palestrante afirmou que tudo isso aconteceu num quadro de neoliberalismo, que o quadro dos ltimos 30 anos, o qual agora, finalmente, estria acabando com a presente crise. Mas que na Amrica Latina j teria comeado a acabar com a crise do Mxico, em 1994, com a crise do Brasil, em 1998, e com a crise da Argentina, em 2001, crises essas que foram produto dessa lgica econmica que defende banco independente, taxas de juros altssimas e dficits em conta corrente muito elevados. O palestrante se perguntou qual era a chance de tudo isso mudar, e respondeu que via pouca, apesar de j ter mudado um pouco: Assim, ns vimos em vrios momentos o Presidente da Repblica pressionar um pouco o Banco Central e isso talvez explique um pouco essa queda recente da taxa de juros, afora a recesso, naturalmente, que explica mais ainda. Voltando taxa de juros real, o palestrante mostrou que a mesma, desde 2000, ela girou em torno de 10%, sendo que a ltima vez que esteve muito alta foi no ano de 2004. Depois ela veio caindo, e esse processo de queda, ao ver do expositor, tem a ver, em parte, com a presso que houve dentro da sociedade. Houve uma grande discusso econmica que sensibilizou parte do governo, mas no o suficiente para que se mudasse a poltica. Disse o professor: Se houvesse essa mudana, essa taxa de juros poderia perfeitamente estar no em 6%, na mdia, ou em 5% na ponta, mas poderia est em 2% ou 3%, reais. Ns passaramos a ter taxas de juros civilizadas, que, ento, pressionariam muito menos a dvida pblica. Isso seria fundamental para o Pas - o Pas no gastaria tanto dinheiro com rentistas. Mas, os interesses neste particular so muito grandes, no s dos rentistas muito ricos, mas tambm dos remediados, que j tm o seu dinheirinho aplicado a juros e gostam de receber a sua taxa de juros. Acha o palestrante que os brasileiros nunca pensaram seriamente em taxas de juros: em 1964, quando os militares assumiram o governo, eles definiram uma taxa de juros real para a caderneta de poupana de 6% - que no praticada, pois a taxa real da caderneta de poupana est entre 2% e 3%. Mas, a ningum parecia absurdo pagar 6% em termos reais, quando nos pases desenvolvidas a taxa real que se consegue 1%, 2%, ou 3%, no mximo. O palestrante adicionou, que tudo isso ainda no seria suficiente para explicar essa taxa de juros to alta no Brasil, e que era preciso considerar que os brasileiros ainda so refns da alta taxa de inflao. O Brasil teve uma alta taxa de inflao entre 1980 e 1994. Nesses 14 anos as taxas de inflao deixaram de ser consideradas por ano para ser consideradas por ms, 10%, 20%, 30%, ou 40% ao ms. Foi a poca da alta inflao inercial, e, em janeiro e fevereiro de 1990, chegou-se a 80%, hiperinflao. Essa taxa de inflao prejudicou muito ao Brasil e deixou os brasileiros profundamente atingidos, pois criava uma insegurana muito grande. Da que o critrio que os brasileiros tm do que seja uma boa poltica macroeconmica, do que seja estabilidade macroeconmica, que a inflao esteja baixa. Por isso o Banco Central s tem um objetivo. J nos Estados Unidos, segundo o Prof. Bresser, na lei que criou o Banco Central, est dito que ele tem trs objetivos: controlar a inflao, garantir o emprego e ter taxas de juros moderadas um ponto importante j que uma economia com juros reais entre 6% e 9%, no pode ser considerada uma economia estabilizada.
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Quanto dvida pblica brasileira, no perodo ps 1994, o palestrante frisou que ela aumentou em grande parte por causa dos juros, que nos anos 1990 foram maiores ainda do que so hoje, mas ela aumentou tambm pelo PROER, ou seja, pela crise bancria que ns tivemos aps 1994. Segundo o professor, o PROER foi uma poltica para salvar bancos, similar a que est sendo feito agora pelos americanos e europeus, e o salvamento pelo PROER foi bem executado. Finalmente, o palestrante disse que, desde meados da dcada atual, comeou a se preocupar cada vez mais com a taxa de cmbio, pois foi a taxa de cmbio que levou crise brasileira de 1998, foi em parte a que levou nossa crise de 2002, e foi que levou a Argentina brutal crise que teve. O palestrante disse que achava que os parlamentares deveriam, cada vez mais, se preocupar com a taxa de cmbio, porque a taxa de cmbio um preo macroeconmico, como a taxa de juros e a taxa de inflao so outros. Haveria mais dois: a taxa de salrios e a taxa de lucro, o que totaliza cinco preos macroeconmicos: Para um pas funcionar bem, tem que ter uma taxa de lucro satisfatria para os empresrios, tem que ter uma taxa de inflao moderada, tem que ter uma taxa de juros moderada outra vez, tem que ter salrios crescendo com a produtividade e tem que ter uma taxa de cmbio competitiva. Quanto taxa de cmbio o palestrante frisou que a tese que desenvolveu, junto com um grupo de economistas, que um pas como o Brasil s cresce se ele neutralizar a tendncia sobre-apreciao da taxa de cmbio, tendncia essa, alis, que interessa profundamente aos nossos concorrentes: A taxa de cmbio um preo com o qual os pases se preocupam muito, especialmente os pases ricos que tm moeda reserva, ou seja, que tenham a moeda dlar, a moeda euro, a moeda libra, ou a moeda iene. Estes pases no podem administrar sua taxa de cmbio, enquanto ns podemos. Nossa taxa de cmbio tende a se apreciar, seja por causa da doena holandesa, fator muito importante para isso, seja por causa da atrao que o Pas exerce para a entrada de capitais. O palestrante disse que se algum lhe pergunta hoje por que as taxas de crescimento do Brasil, nos ltimos 10 anos, foram um pouco mais que um tero da taxa de crescimento dos outros trs BRICs, a resposta porque eles administram sua taxa de cmbio fortemente, enquanto que ns no! Ns temos uma taxa de cmbio altamente sobrevalorizada, que permite aos investidores estrangeiros a enviar lucros para o exterior em uma quantidade muito maior do que deveriam, dados os lucros que realizam em reais. Isso interessa s multinacionais e aos outros governos porque permite a eles ter uma balana comercial favorvel ao seu pas. Assim, concluiu o palestrante, de um modo geral os pases asiticos dinmicos cresceram mais que o dobro do que cresceu o Brasil, nos ltimos 30 anos. J nos ltimos 10 anos, o Brasil melhorou um pouco, graas aos preos das commodities. Mas, em todo esse perodo, a grande diferena que a taxa de cmbio seriamente administrada nesses pases, e no Brasil no . E, ressaltou o professor, nos dizem os economistas ortodoxos o tempo todo, assim porque impossvel administrar o cmbio, porque impossvel fazer controle de capitais. O palestrante disse que achava que quando o Ministrio da Fazenda resolveu fazer um controle de capital de 2%, com o IOF, fez muito bem, mas no foi suficiente. E que ele no fez mais porque o governo no pode resolver esse assunto sozinho: preciso que a sociedade tambm comece a discutir esses assuntos. Assim, o palestrante entende que ns temos de ter uma taxa de juros correta, moderada, e uma taxa de cmbio competitiva. Acha que, para termos isso, ns brasileiros precisamos ter uma estratgia nacional de
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desenvolvimento, como j tivemos, entre 1930 e 1980: Ns tnhamos o nacionaldesenvolvimentismo, que era a nossa estratgia. Agora temos que fazer um aggiornamento, uma modernizao do nacional-desenvolvimentismo, em direo a um novo desenvolvimentismo. Isso possvel e uma questo poltica de toda a Nao no poltica de partido, mas de toda a Nao. RESPOSTAS Iniciando os debates, o Deputado PEDRO NOVAIS perguntou ao palestrante, que embora a dvida lquida e bruta no fosse to alta, o que que se poderia fazer com relao taxa de cmbio, para evitar o dano que o Real sobrevalorizado est causando aos exportadores? Disse tambm que a taxa de juros era o burro de pancadas de todos ns, brasileiros, daqueles que recebem algum trocado com as aplicaes nos fundos de investimento. Assim, o que ns iramos fazer com as nossas pobres economias se no houvesse os fundos de investimento para neles aplicar? O palestrante respondeu que, quanto dimenso da dvida pblica brasileira, ela realmente no to alta e vem baixando nos ltimos anos. Disse tambm, que embora tenha centrado sua exposio na taxa de juros e no na dvida pblica, quando se fala numa auditoria da dvida pblica, h a suspeita de que a contabilidade da dvida pblica tenha sido mal feita. O palestrante disse que no acreditava nisso, que achava que ns j superamos a fase de fraudes contbeis e que o sistema contbil do Estado brasileiro muito bom, inclusive o do Banco Central. Disse que o que realmente importava era a taxa de juros, porque essa taxa de juros continua alta demais e que era possvel baix-la sem gerar inflao. Da mesma forma, tambm seria possvel obter-se uma taxa de cmbio melhor. O palestrante disse no ser impossvel administrar-se a taxa de cmbio de longo prazo. O Brasil j administrou sua taxa de cmbio entre 1930 e 1991, para ser preciso, antes da abertura financeira, e houve duas crises apenas, uma crise grave em 1964 e outra em 1980. Mas, de um modo geral, administrou-se muito bem a taxa de cmbio. Perguntou o palestrante: Se a China administra sua taxa de cmbio, o Taiwan sempre administrou, a ndia administra sua taxa de cmbio, ento por que ns no podemos administr-la? Disse que havia vrias maneiras de administrar-se a taxa de cmbio. Citou a doena holandesa e disse que embora o Presidente Lula j tenha se referido a ela quando falou sobre o problema do pr-sal, a doena holandesa no tem origem apenas no petrleo. Uma doena holandesa causada por petrleo ou por diamantes pode ser muito grave, mas uma doena holandesa causada pelo caf, como a que o Brasil sempre teve, menos grave, mas a mesma doena. E a sua gravidade se determina pela necessidade de correo da diferena entre duas taxas de cmbio de equilbrio. O palestrante explicou o seu modelo: a taxa de cmbio de equilbrio corrente, que a taxa de cmbio que equilibra a conta corrente do Pas, intertemporalmente, a taxa de mercado. Mas, quando se tem a doena holandesa, tem-se uma segunda taxa de cmbio de equilbrio, que a verdadeira, e que chamada de taxa de cmbio de equilbrio industrial. Como se define essa taxa de cmbio? a taxa de cmbio que necessria para que indstrias, utilizando tecnologia no estado da arte mundial, sejam competitivas. Na Frana, as duas taxas so iguais, assim como na Inglaterra, nos
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Estados Unidos, ou no Japo. Agora, por exemplo, na Venezuela, a taxa de cmbio de equilbrio corrente incrivelmente maior. Disse o professor que todo pas que tem a doena holandesa tem a taxa de cmbio sobrevalorizada, porque a taxa de cmbio que conta a industrial: um absurdo ter-se uma indstria que tem todas as tecnologias mais modernas e que no seja competitiva por causa da taxa de cmbio! Segundo o palestrante o tipo de doena holandesa brasileira, com o caf ou com a soja ou com a cana-de-acar ou com o ferro varia com o preo internacional dessas commodities, mas, grosso modo, pode se situ-la est em torno de 25% a 30%. Ou seja, um imposto de 25% a 30% resolveria, neutralizaria essa apreciao? Um imposto neutralizaria essa apreciao pelo seguinte: suponha-se que o equilbrio industrial uma taxa de R$ 2,30 e o equilbrio corrente de R$ 1,70, uma diferena de 60 centavos. O que o governo faria para neutralizar a doena holandesa? Ele colocaria um imposto de 60 centavos na exportao daqueles produtos: isso deslocaria a curva de oferta para cima, de forma que, p.ex., o produtor de soja s pode exportar a R$ 2,30 o dlar. Da que, aps uma transio ele no pode mais oferecer a sua soja taxa de R$ 1,70: agora, ele precisa da taxa de R$ 2,30, que tambm a taxa que o resto da indstria, que no usa desse recurso natural, precisa. O palestrante reafirmou que a doena holandesa traz o cmbio do equilbrio industrial para o equilbrio corrente. No equilbrio corrente h dficit em conta corrente, mas o pas continua crescendo em funo de uma srie de polticas: a poltica de crescer com poupana externa; a poltica de juros altos para atrair investimentos; a poltica de juros altos para fazer a ncora cambial e justificar a meta de inflao. Essas so polticas sistematicamente adotadas e fortemente defendidas pela ortodoxia convencional, pelo Consenso de Washington. O palestrante continuou dizendo que, em 1994, antes de comear o Governo FHC, a conta corrente do Brasil era zero: ningum estava disposto a emprestar dinheiro para um pas que estava com uma inflao de 30% ao ms. Quando o Plano Real deu certo, o Governo Fernando Henrique comeou com uma poltica de crescimento com poupana externa, e poupana externa quer dizer dficit em conta corrente, quer dizer endividamento a ser financiado por investimento direto ou por emprstimos internacionais. Disse o professor: Isso era para ser a salvao do Brasil: amos crescer com poupana externa, porque o Brasil no tinha recursos para financiar o seu desenvolvimento. Ainda em 1999, seis anos depois de 1994, o dficit em conta corrente foi de 4,7% do PIB. A taxa de investimento em 1994, mdia de trs anos, era de 17% do PIB. Dezessete por cento do PIB mais essa maravilhosa poupana externa que ns tnhamos recebido significava dos quais 65% foram investimentos direto ento a taxa de investimento agora do Brasil deveria ser 17%, mais 4,7%, total de 21,7%, E quanto foi? Rigorosamente 17%, ou seja, a poupana externa foi toda para o consumo. A taxa de cmbio se apreciou, os salrios aumentaram artificialmente e foi tudo para o consumo. No perodo seguinte, aconteceu o inverso. O Brasil entrou em supervit em conta corrente e a taxa de investimento deveria cair. E quanto caiu o investimento? Nada. At aumentou um pouquinho. Portanto essas polticas a de crescimento de poupana externa e a poltica de combate inflao com ncora cambial ou com meta de inflao, que uma ncora cambial disfarada apreciam o cmbio e levam o pas a como est hoje. E a isso se adiciona, segundo o Prof. Bresser, o populismo cambial: o populismo cambial o fato de que, quando o cmbio aprecia, os salrios crescem e todo mundo fica feliz, e desde que a crise no venha
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antes da prxima eleio, tudo bem! Portanto, a taxa de cmbio uma coisa muito sria e muito poltica. O palestrante reafirmou que tem defendido o que chama de estratgia do novo desenvolvimentismo, o qual, do ponto de vista macroeconmico, est baseada em trs coisas: (i) dficit fiscal muito baixo, preferivelmente zero; (ii) zero de dficit em conta corrente ou supervit em conta corrente quando houver doena holandesa; e (iii) taxa de juros moderadas. O palestrante afirmou que a favor da responsabilidade fiscal, que est na lei hoje no Brasil, mas por que no haver tambm responsabilidade cambial? Disse: Por que no se pode ter dficit pblico, mas se pode ter dficit em conta corrente o quanto se quiser? J se est prevendo para o ano que vem (2010) um alto dficit em conta corrente. Este dficit s vem de direo aos interesses dos outros pases, nossos concorrentes. O professor citou o conhecido trilema do Mundell: Mundell, um economista canadense, dizia: Voc tem trs coisas, mobilidade de capitais, poltica monetria e poltica cambial, e mostrou que no se pode ter liberdade nas trs - de uma delas preciso desistir. A posio ortodoxa , segundo o palestrante: Como eu preciso necessariamente de liberdade em poltica monetria, e como eu preciso de mobilidade de capitais, eu no vou ter poltica cambial. Ao que o palestrante retrucou: Porque eu no digo o contrrio? Eu vou dizer assim: eu vou ficar com poltica monetria e vou ficar com controle de capitais, e tendo o controle de capitais, eu vou ter poltica cambial, eu vou administrar minha taxa de cmbio. Isso , segundo o palestrante, perfeitamente vivel e no precisa ser feito radicalmente, pode ser feito gradualmente: possvel ser feito, e preciso que a sociedade entenda que necessrio ser feito. Em seguida o palestrante respondeu a questes de trs deputados. Inicialmente o Deputado RICARDO BERZOINI, abordou justamente o impacto que a taxa de juros teve na formao da dvida, especialmente no perodo mais recente. Disse lembrar que, em 1994, a relao dvida/PIB era em torno de 30%, e que a propaganda econmica que se fez naquele perodo, especialmente pelos economistas mais vinculados PUC do Rio de Janeiro, era de que no havia problema algum em gerarem-se dficits elevados em transaes correntes, porque isso seria bom para atrair capital externo para o Brasil, o que, por sua vez, produziria um ciclo de eficincia econmica no Brasil. Um dos vetores utilizados para isso foi a taxa de juros. O deputado disse que, at hoje, quem sustenta a necessidade de taxas de juros mais elevadas que a mdia mundial fala em atrao de capital externo para cobrir desequilbrios o que no seria o caso hoje, pois no temos esse desequilbrio, assim como no temos dvida pblica com nvel de risco e nvel de credibilidade baixo. Podemos, enfim, segundo o deputado, reduzir a taxa de juros real sem dificuldade. O Deputado RICARDO BERZOINI comentou tambm sobre a poltica monetria para combater a inflao. Ele disse achar que o grave equvoco, alm da questo do chamado populismo cambial, no perodo ps-1994, foi exatamente o de no se trabalhar com a poltica monetria como uma forma de compensao, e, assim, evitarse de criar uma cultura da poupana interna de juros altos no Brasil. Falou da questo da taxa de juros da poupana: a lei da caderneta de poupana que estabelece em 6% os juros mnimos evidentemente colocaria uma trava para a reduo dos juros, aumentada pelo fato da poupana ser isenta de tributao, e os fundos de renda fixa no. Pergunta o deputado, ento, qual seria a forma de fazer com que o instrumento da poltica monetria possa ser usado sem criar essa cultura de juros elevados?
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Porque, segundo o deputado, se praticarmos um juro parecido com o europeu ou com o americano, ns teremos certamente muita gente pensando se vale a pena manter as suas aplicaes nesse tipo de ativo. E como ns temos, ainda, uma dvida bruta em torno de 60% do PIB para rolar com prazo de vencimento no to longo quando seria razovel, essa uma questo importante: como desmontar gradualmente essa cultura de remunerao elevada e como criar instrumentos de captao para o Poder Pblico que permita rolar dvida sem precisar de juros to atrativos. Finalmente, o deputado referiu-se questo cambial, dizendo que a maior parte dos economistas que se alinham com a defesa do cmbio flutuante acha que qualquer tipo de interveno, at essa pequena do IOF que foi feita, significa intervencionismo no cmbio. Mas que, em sua opinio, a questo cambial fundamental para a soberania nacional. Assim, um projeto de desenvolvimento de mdio e longo prazo para o Brasil tem que levar em considerao o que a China fez e o que outros pases esto fazendo, e que representou um caminho para assegurar um nvel de industrializao competitivo. Por isso o deputado concorda com a avaliao de que, na verdade, precisamos destravar um pouco o debate entre oposio e situao, para discutir um cenrio de desenvolvimento nacional para os prximos 20 ou 30 anos. O Deputado PAULO RUBEM SANTIAGO disse crer que um ponto de partida essencial para ns situarmos os objetivos desta CPI ou o debate da dvida pblica respondermos quais so os objetivos da Repblica Federativa do Brasil, descritos no art. 3 da Constituio. A, se observarmos as questes que so objeto de decises macroeconmicas vemos que h um conjunto de teses que muitas vezes se jogam para a sociedade como autnticos dogmas. Assim, tambm a questo do endividamento um desafio para um projeto de desenvolvimento: o endividamento em si nem ruim, nem bom, ele tem que responder necessidade de o Pas responder superao das desigualdades regionais, da baixa capacidade de investimento do Estado. Disse: Isso significaria romper com aquele conjunto de dogmas que muitas vezes colocado como se fosse cincia exata. Mas sabemos que por trs de algumas dessas decises consideradas nicas, universais ou exatas, h um conjunto de interesses. Assim, talvez, a nossa primeira manifestao de uma prdoena holandesa no foram as reservas petrolferas, no foi o caf de outrora, mas sim a permanncia de uma poltica monetria que sinalizou para o exterior que aqui era um porto seguro para que os capitais viessem: grandes grupos que olham para o Brasil hoje j sinalizaram que a sua preferncia vir para o Brasil e aplicar em ttulos da dvida mobiliria. O deputado frisou que hoje crescem as opinies na mdia econmica e na rea acadmica de que ns precisamos estabelecer mecanismos que fortaleam a relao da democracia com a economia: as decises econmicas no podem, de maneira alguma, serem tomadas ao arrepio da discusso democrtica. Isso colocaria para esta CPI, o seguinte: alm de auditarmos contabilmente a dvida e os impactos dessa dvida na poltica cambial, na poltica monetria ou na capacidade de investimento do Estado, temos de ver aonde podemos criar freios, para que no se tomem decises que amanh vo se revelar desastres econmicos, mesmo se tomadas dentro da lei, dentro do pleno exerccio das atribuies dos rgos monetrios e fazendrios. Assim, concluiu o deputado PAULO RUBEM SANTIAGO, os Deputados e Senadores so amparados por uma Constituio que diz que todo poder emana de povo, mas esse todo poder no o to grande assim, e para algumas coisas eles no tm poder algum. Deputados e Senadores no tm autoridade e
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autonomia para analisar o impacto da poltica cambial. Disse o deputado que um dos objetivos desta CPI teria de ser o de desmontar o mencionado conjunto de dogmas de interesse, autntica ideologia do lucro fcil travestido de cincia econmica. O Deputado EDUARDO VALVERDE indagou ao Professor Bresser Pereira, se a dvida pblica , na verdade, uma forma de captao da poupana, seja interna ou externa: Quando o consumo das famlias, o consumo do Estado e o consumo privado chegam a um certo patamar em que no se poupa, no h poupana interna, buscase captar poupana de alguma fonte. Essa uma operao feita em todo o mundo. Um pas onde a poupana interna aqum da necessidade, certamente a busca de captao de poupana externa acabaria sendo um complemento ao aumento do custo das famlias e aumento da despesa do Estado. Ento, indagou o deputado, como fazer com que o Pas mantenha o crescimento do consumo das famlias, mantenha o crescimento do investimento do Estado, mantenha o consumo do setor privado sem captar poupana externa. De que forma isso pode ser feito sem alavancar a dvida pblica ou a adoo do supervit primrio um instrumento de conciliao desse contexto? O Prof. Bresser iniciou as suas respostas, dizendo que, no plano da macroeconomia e das finanas pblicas, cr que devam existir vrios objetivos: um, uma inflao baixa; dois, uma responsabilidade fiscal; trs, uma taxa de juros moderada; quatro, um cmbio competitivo e, finalmente, o que parecido com o cmbio competitivo, uma responsabilidade cambial. O palestrante disse que em 1987, quando ele era Ministro da Fazenda e declarou que ia fazer ajuste fiscal, a bancada econmica do seu partido, o PMDB, montou um movimento muito forte dentro do partido para que ele fosse expulso! O palestrante acha que mais tarde a sociedade brasileira conseguiu formar uma idia muito forte contra a inflao e assim ns fomos capazes de dominar a inflao. Disse: Se no tivssemos as indexaes que ns continuamos a ter nos servios pblicos, nos contratos, se esta Casa, se este Parlamento pusesse uma lei, proibindo terminantemente o Estado brasileiro, em qualquer um dos 3 nveis, de fazer qualquer contrato com indexao, a nossa inflao baixaria bem mais, mas que, de qualquer forma, em matria de inflao, avanamos muito, assim como avanamos em matria de responsabilidade fiscal, no s porque a lei fiscal foi aprovada, mas porque, j no Governo Fernando Henrique, no segundo perodo, houve uma responsabilidade fiscal muito maior. E, no Governo Lula, basicamente tambm est havendo responsabilidade fiscal. Isso seria uma conquista brasileira: os brasileiros perceberam que inflao muito ruim, que dficit pblico muito ruim. Quanto ao supervit primrio, o palestrante disse que achava que foi bom, por um lado, em 1998, que o FMI nos dissesse que era preciso apertar o cinto fiscal. O que ele achava pssimo era usar para isso a medida do supervit primrio. A medida correta seria a do dficit pblico, pois com um supervit primrio de 3%, depois de 4%, 4,5%, ainda continuvamos com um dficit pblico de 3% do PIB: E os juros somem, j que o supervit primrio o dficit pblico no considerados os juros. Ento, este um conceito que interessa muito ao setor financeiro. Segundo o prof. Bresser preciso usar o do dficit pblico mesmo. O palestrante prosseguiu dizendo que a questo dos juros moderados vem sendo discutida intensamente no Brasil, desde 2001, e que achava que se conseguiu um pouco nessa discusso, mas pouco. Achava que ainda h bastante a avanar nessa matria: fundamentalmente, preciso que ns compreendamos que a rolagem da
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dvida pblica brasileira no precisa dessa taxa de juros, j que os rentistas no tm alternativa quanto a onde por o seu dinheiro. Da que a dvida perfeitamente rolvel. H uma questo de ordem regulatria no sistema, pois, no Brasil. Nos pases normais o Banco Central define a taxa de juros de curto prazo e espera que essa definio tenha influncia no mercado, de forma que a taxa de juros de longo prazo, que a que o governo paga nos seus ttulos, seja influenciada por essa poltica de curto prazo. No Brasil, no. O Brasil um Pas em que, rigorosamente, o Banco Central tabela a taxa de juros, porque, no momento que ele define a Selic, e essa a taxa pela qual os ttulos do Tesouro so remunerados, automaticamente e diretamente. Segundo o Prof. Bresser essa era uma coisa muito estranha e que devia acabar, pois essa taxa de juros tabelada no deixa que o mercado funcione. Em relao ao cmbio competitivo, o palestrante ressaltou que s recentemente comeou uma boa discusso brasileira e mundial. Ele disse que no que ele chama de macroeconomia do desenvolvimento a taxa de cmbio foi includa. Mas que teramos que avanar muito mais nisso, ao ponto de inventar a responsabilidade cambial. Segundo o palestrante quando se pensa em termos de responsabilidade cambial, pensa-se na doena holandesa e que correto deslocar-se a curva de oferta, a taxa de cmbio do equilbrio corrente para o equilbrio industrial. Pois quando se tem a taxa de cmbio industrial, tem-se um supervit em conta-corrente. Ora, com um supervit em conta-corrente, deve ter-se um supervit fiscal correspondente. Disse o professor: E ento se pega pelo menos uma boa parte do dinheiro desse imposto que foi o imposto que se usou para fazer aquele deslocamento da curva de oferta , se pega esse dinheiro e coloca-se em um fundo soberano no exterior. Dessa forma que se conserva uma taxa de cmbio competitiva e tem-se supervit em conta-corrente e supervit cambial. De forma que, se voc tem supervit de conta-corrente, no que voc est crescendo sem poupana externa, voc est crescendo com despoupana externa. O palestrante deu o exemplo do Brasil onde at recentemente tnhamos supervit em conta-corrente e crescemos muito mais que nos anos 1990, em que ns tnhamos dficit em conta-corrente e estvamos crescendo com poupana externa. E tambm o exemplo da China que cresce alucinadamente com enorme supervit em conta-corrente, como alis todos os outros pases asiticos tambm cresceram basicamente com supervit. A razo seria que quando se cresce com poupana externa, no se neutraliza sua doena holandesa e a taxa de cmbio fica ruim: Assim, nos anos 90, ns aumentamos em 4,5% a nossa poupana externa: 65% dos bilhes de dlares que isso representou em 6 anos foram financiados por investimento direto estrangeiro, e, no entanto, no aumentou nenhum ponto percentual a taxa de investimento, ou seja, foi tudo para o consumo. Por isso, o palestrante disse que achava que o Brasil iria se desenvolver muito mais se crescesse com poupana interna. Disse tambm que o mercado interno era um ativo fundamental de um pas, e tambm para o Brasil. O Deputado EDUARDO VALVERDE voltou a indagar como o Brasil, que historicamente um pas com uma poupana interna pequena, tanto que a taxa de investimento sobre o PIB nem sequer chega a 20%, poderia manter a taxa de crescimento de investimento em relao ao PIB, mantendo crescendo o consumo das famlias, j que o mercado interno o nosso principal patrimnio? Disse que adotou-se na dcada de 90 a ideia de vender ativos e de encolher o Estado para manter o investimento crescendo. Essa foi a frmula adotada em meados da dcada de 90, mas
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ela no deu certo. Ento, indagou: Seria possvel manter o investimento do Estado, a taxa de investimento do Estado no patamar de 20%, 22%, 23% e manter o crescimento de consumo das famlias, j que temos de observar que, por outro lado, o Estado brasileiro ainda est muito aqum do seu tamanho correto? O palestrante respondeu dizendo que era muito importante distinguir-se dois tipos de dficit: uma coisa o dficit pblico, e outra coisa o dficit em conta-corrente. O dficit pblico o dficit do Estado, do aparelho do Estado. O dficit em conta-corrente o dficit do Pas, da Nao brasileira. So duas coisas diferentes. Ento, prosseguiu, no perodo ps-Real o dficit pblico aumentou, porque o governo pagava juros altssimos e alm disso, nos primeiros 4 anos, fez uma poltica fiscal frouxa. Isso foi um motivo para o aumento da dvida pblica do Estado brasileiro. Foi s a partir da crise de 1998 que o governo comeou a fazer ajuste fiscal. Agora, segundo o Prof. Bresser, houve tambm uma outra coisa, que foi o aumento do dficit em contacorrente. O dficit em conta-corrente aumentou porque o governo fez uma ncora cambial, e essa ncora cambial implicou uma forte valorizao do cmbio e essa forte valorizao implicou um aumento das importaes, diminuio das exportaes, dficit em conta-corrente, elevao dos salrios artificialmente e, no final, crise. O palestrante disse que essa eram duas coisas bem separadas, e que ele havia sido crtico dos dois erros, mas especialmente do segundo. Quanto questo mais geral, de como aumentar a poupana, o palestrante disse que o principal objetivo do Brasil, no plano econmico, era o crescimento econmico com distribuio de renda. Como fazer isso: Ns sabemos que para aumentar a taxa de crescimento precisa-se aumentar a taxa de investimento. E o investimento, em princpio, financiado pela poupana. Ento, precisa-se aumentar a poupana e j que no somos capazes de aumentar a poupana, vem uma soluo fcil: usar a poupana externa. Mas, considerando que se oua o alerta dado, e no se use a poupana externa, como que se aumenta a poupana interna? A resposta que a primeira medida para aumentar a poupana interna ter uma taxa de cmbio competitiva; a segunda ter um equilbrio fiscal de forma que o Estado possa, inclusive, ter alguma poupana pblica. E o que vem a ser a poupana pblica? a receita do Estado menos a despesa corrente do Estado. Se tivermos uma poupana pblica positiva, ela financiar o investimento pblico. Mas, o palestrante repetiu, a determinante fundamental da poupana, e mais importante ainda do que o ajuste fiscal, a taxa de cmbio. E explicou que, do lado da demanda, quando se deprecia a moeda, colocando-a no nvel competitivo do equilbrio industrial, se reduz os salrios reais, ou seja, aumentam os lucros, as oportunidades de investimento e o financiamento para o investimento. Esse seria um raciocnio keynesiano. Segundo o professor, uma das coisas fundamentais que Keynes fez foi dizer o seguinte: Olha, no primeiro voc ter a poupana e depois voc ter o investimento. o inverso. Voc primeiro investe, porque voc tem financiamento e o financiamento fundamental. Voc primeiro investe, a renda aumenta e a sua poupana aparece. Ento, se tivermos uma taxa de cmbio competitiva, teremos oportunidade de investimento lucrativo para os empresrios, que investiro no mercado externo e no mercado interno. O investimento aumenta e a poupana vai aumentando pari passu. Disse o professor: Esse um mecanismo fundamental para se aumentar a poupana. Todo pas que tem uma taxa de cmbio competitiva tem poupana mais elevada.
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13. AUDINCIA EM 10 DE FEVEREIRO DE 2010 COM DER DE MORAIS DIAS (SECRETRIO DE ESTADO DE FAZENDA DE MATO GROSSO) E JOO PEDRO CASAROTTO (MEMBRO DA FEDERAO BRASILEIRA DE ASSOCIAES DE FISCAIS DE TRIBUTOS ESTADUAIS FEBRAFITE)
EXPOSIES
der de Morais Dias O PIB de Mato Grosso, historicamente, cresce o dobro do Pas. um ritmo de crescimento chins: a evoluo do PIB de Mato Grosso saiu de 9 bilhes e 900 milhes de reais, em 1998, para 42 bilhes e 687 milhes de reais, em 2007. A participao de Mato Grosso no PIB nacional que, em 1994, era de 0,69%, passou para 1,72%, em 2007. A previso de fechamento em 2010 com relao ao PIB da ordem de 56 bilhes de reais. Mato Grosso vem sendo sacrificado enorme e drasticamente na sua capacidade de investimento pelos recursos que o pagamento de juros e amortizao da dvida pblica retira dos cofres do Estado. O perfil da dvida de Mato Grosso, e a correo que ela sofreu, serve para exemplificar o que acontece com todos os Estados brasileiros. Entre a Lei n 8.727/89 e o momento atual, o Estado desembolsou R$ 2 bilhes e 370 milhes. Tanto a Lei n 9.496, bem como a Lei n 8.727/89 aglutinou dvidas dos Estados ciclicamente. J em 1997 havia sido pago R$ 1 bilho e 582 milhes dessa dvida, e R$ 2 bilhes e 5 milhes de outras dvidas. Mesmo assim, Mato Grosso teve, de 1998 a 2009, um desembolso da ordem de R$ 5 bilhes e 956 milhes de reais para pagamento de dvidas. So praticamente 6 bilhes de reais que, em 10 anos, foram destinados ao pagamento de dvidas com a Unio. No caso da Lei n 8.727 a evoluo do saldo devedor da dvida pblica do Estado de Mato Grosso saiu de 1 bilho 385 milhes de reais, chegando hoje, apesar das amortizaes, a R$ 1 bilho e 668 milhes. O saldo devedor da Lei n 9.496 ainda de R$ 2 bilhes 485 milhes. Essa dvida tinha um saldo inicial de 957 milhes de reais. E ainda h um saldo devedor, de outras dvidas, que em 1998 era de 837 milhes, e que hoje de 651 milhes. Ou seja, na Lei n 8.727 e na Lei n 9.496 as dvidas foram praticamente dobradas. Esse o perfil da dvida de Mato Grosso: foram efetivamente pagos dessa dvida, em 10 anos, 5 bilhes e 956 milhes de reais, quase o dobro da origem dessa dvida, e o Estado ainda deve 4 bilhes e 804 milhes de reais. Essa a triste realidade dos estados brasileiros. Detalhando ainda mais o caso de Mato Grosso: R$ 3 bilhes 179 milhes sofreram correo. Apenas com essa correo, o saldo devedor aumentou em R$ 3 bilhes e 357 milhes e, com os juros, mais R$ 4 bilhes e 226 milhes. Amortizando-se os R$ 5 bilhes 956 milhes, ainda ficamos com um saldo dvedor de R$ 4 bilhes 804 milhes.
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Como exerccio, fez-se uma comparao entre o IGP-DI e o IPCA. Usando o IGP-DI mais 6% ao ano, se for usado o perfil de julho de 1998 a julho de 2007, obtemos: em julho de 1998, 10,3% ao ano; em julho de 1999, 15,2% ao ano; em julho de 2000, 20,9% ao ano; em julho de 2001, 18,2% ao ano; em 2002, 16,4% ao ano; em 2003, 34,6%, em julho de 2004, 16,8% ao ano; em julho de 2005, 12,7% ao ano; em julho de 2006, 7% ao ano; e em julho de 2007, 10,2% ao ano. Se, na data da origem dos contratos, tivessem sido acordados juros prefixados de 10,5% ao ano, o Estado teria economizado mais de 1 bilho e 200 milhes de reais, especialmente nas Leis n 9.496 e n 8.727. Essa a realidade brasileira. Todos sabem que ilegal a cobrana de juros sobre juros, e qualquer deciso do Supremo na direo de que h ilegalidade nisso. Mesmo assim, nenhum Estado brasileiro se levantou contra isso, nenhuma ao foi proposta no Supremo Tribunal para se declarar a ilegalidade dessa cobrana de juros sobre juros. Se ns temos a cultura de um pas estabilizado, de um pas que est no rumo certo, de um pas que est com as suas finanas procurando equilbrio, pelo menos o governo do Estado de Mato Grosso j fez a sua lio. Ns estamos equilibrados fiscalmente. O balano do Estado de Mato Grosso hoje um balano que merece a anlise de auditorias internacionais. Se ns estamos fazendo a lio de casa, por que ns estamos pegando a cultura da inflao do passado e a projetando para o futuro? Por que ns no trabalhamos com juros prefixados? Vivemos um novo momento macroeconmico neste Pas. No possvel que incentivemos e retroalimentemos a inflao com a indexao da dvida pblica brasileira. No possvel que essa cultura permanea. E um outro apelo que gostaria de deixar frisar que comprometer 15%, em mdia, das receitas correntes dos Estados brasileiros reduzir drasticamente a capacidade de investimento dos Estados. Em 2014, em tese, haver uma queda, sobremaneira, no estoque dessas dvidas, com a liquidao desses resduos, se a economia comportar-se bem. Ento, por que ns vamos andar num degrau alto e pular para o primeiro de repente? A Unio vai sentir esse baque em 2014 e 2015. Por que no atenuarmos isso a partir de agora? Porque no reescalonarmos isso a partir de agora? No vejo, em nenhum momento, esse tema fora da discusso das eleies que acontecero agora em 2010. O governo pode se antecipar a isso, fazer um gesto aos Estados e aos Municpios brasileiros no sentido de pelo menos sinalizar para uma soluo para tudo isso. Mato Grosso est sendo penalizado, e os Estados brasileiros esto sendo penalizados. A nossa logstica est sendo aviltada, como no caso dos trs corredores de escoamento da safra de Mato Grosso, via rodoviria, que so as BRs 158, 163 e 364. Precisamos melhorar a logstica de Mato Grosso e do Brasil. Para isso, vamos deixar de pagar juros e correes! Pagaremos o que correto pagar: juros prefixados. E os Estados vo poder planejar, vo poder saber quanto exatamente vo desembolsar anualmente. E essa diferena no poder ser reinvestida no custeio da mquina pblica brasileira. Essa diferena ter de ser obrigatoriamente aplicada em infraestrutura e programas sociais, enfim, o que o Congresso Nacional assim entender.
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Jamais para o custeio da mquina pblica, mas para a infra-estutura deste Pas. Se fizermos isso, o Brasil entra, sem dvida alguma, num novo momento da sua histria. Joo Pedro Casarotto Ns fizemos uma anlise das contas da Unio, enfocando a questo da dvida dos Estados, uma anlise abrangente dos grandes nmeros. Usamos nmeros de todos os Estados. Tomamos os dados de 1999 a 2008, 10 anos de dvida, e comeamos em 1999 porque dados anteriores no esto mais disponveis nos sites da Internet. E os de 2009, ainda no estavam consolidados. Mas os dados de 1999 a 2008 do uma bela amostragem. So 10 anos de pagamentos da dvida, que foi renegociada por 25 Estados brasileiros, na poca, em 1997 e 1998. O que estava acontecendo naquela oportunidade? Os Estados estavam financeiramente estrangulados em funo da poltica de juros praticados pela Unio: altssimas taxas de juros que se colocavam nos maiores patamares de juros pagos no mundo. Ento, as dvidas mobilirias comearam a ter um crescimento explosivo. O Plano Real acabou com a inflao, mas tambm com uma grande fonte de receita dos Estados, que era a receita inflacionria. medida que a inflao aumentava o preo do produto, arrecadava-se o ICMS automaticamente. Quase no se precisava fazer fiscalizao porque o dinheiro entrava quase automaticamente no cofre do Estado. Com a edio do Plano Real, essa fonte de receita secou. Os Estados estavam praticamente insolventes, colocando em risco o Plano Real. Era imprescindvel, portanto, a Unio tomar uma atitude. H clara responsabilidade da Unio, como conseqncia da poltica adotada. Na exposio que o Presidente da Repblica enviou a este Congresso, para encaminhar as contas de 2008, ficou bem claro: Na segunda metade da dcada de 90 ficou evidenciada a necessidade de equacionar as dificuldades financeiras enfrentadas pelos estados, em razo das mudanas econmicas ocorridas nos ltimos anos. A Unio reconhece que as dificuldades dos Estados no eram porque os governadores eram perdulrios; eram decorrentes das medidas econmicas e das polticas econmicas da Unio. Um plano tipo o Plano Real no se acaba em si - ele gera custos, ele gera outras necessidades. E uma das necessidades que ocorreu, foi a de resolver o problema dos Estados. Esse problema se resolveu fazendo um emprstimo e assumindo, para a Unio, as dvidas que os Estados tinham. E os Estados passaram a ter um nico credor: a Unio. Em dezembro de 98, os Estados deviam 93 bilhes de reais. Corrigindo-se esses valores para valores presentes, em dezembro de 2008, chega-se ao valor de 184 bilhes. Neste decndio, os estados pagaram 96 bilhes de reais. Trazendo esses 96 bilhes para valores presentes, em 2008, chega-se a 119 bilhes de reais. E qual o saldo devedor desse emprstimo? Em dezembro de 2008: 320 bilhes de reais. algo que chega a ser assustador. A variao do valor IGP-DI mais 6%, que foi o contrato menos oneroso assinado pelos Estados - porque houve Estados que assinaram IGP-DI mais 7,5%, nesse decndio -
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foi de 366%. As aplicaes financeiras variaram: Selic, 352%; CDB/Pr, 315%; o Tesouro Direto vende ttulos fixados pelo IGP-DI, s vezes mais 5%, s vezes mais 6%, dependendo do dia da negociao. Eu fiz meu clculo com IGP-DI mais 6%, at para facilitar um pouco a comparao. Esse nmero rendeu 311%. Aplicaes feitas em IPCA mais 6%, que usam o mesmo critrio do IGP-DI mais 6%, renderam 205%. E a Caderneta de Poupana, 138%. Portanto, enquanto tivemos um rendimento, na Caderneta de Poupana, nesse decndio, de 138%, a Unio cobrou dos Estados 366%. Note-se que o rendimento de aplicaes financeiras est lquido de Imposto de Renda, porque recorrente, nas anlises feitas por economistas, muitos vinculados ao prprio governo, comparar o IGP-DI mais 6% com a Selic bruta, dizendo que esse o custo de captao do governo federal, o que no corresponde verdade, no meu entendimento. Porque o governo federal vende o ttulo, capta o dinheiro, mas, quando paga o rendimento, desconta o imposto. Portanto, nada mais correto do que descontar, no mnimo, os 15% de Imposto de Renda, que a alquota mnima cobrada pelo governo federal, pela Unio, neste decndio. Se fosse adotada a alquota mdia do Imposto de Renda aplicado sobre as aplicaes financeiras ela seria de 19,5%, ou seja, essa diferena seria muito maior. Nossa opinio contraria a dos analistas que dizem que a Unio est subsidiando os Estados. A nosso ver, o subsdio exatamente o contrrio: os Estados esto subsidiando a Unio. O emprstimo que o governo federal fez para os Estados foi tratado como se fosse uma operao bancria comercial qualquer. Ao se examinar a lei que estabeleceu e autorizou o emprstimo, pode-se constatar que as condies utilizadas so as mesmas adotadas pelos bancos comerciais: cobrana de juros; utilizao da Tabela Price; correo monetria muitas vezes superior inflao; ausncia da clusula de equilbrio econmico-financeiro; e autonomia. Qualquer banco d uma certa autonomia, uma relativa autonomia para o gerente. Nesse caso, a autoridade negociadora da Unio tambm teve uma relativa autonomia, porque os juros que estavam na lei diziam no mnimo 6%. E a autoridade negociadora da Unio com o Estado cobrou de alguns estados at 7,5%.
Ao se decompor esse 366%, da variao do IGP-DI mais 6%, nota-se que a variao do IGP-DI pura, sem acrscimo de juros, foi de 175% - e que 191% so de responsabilidade dos juros. No faz sentido a Unio cobrar juros dos Estados, j que a renegociao era uma medida que era imprescindvel que ela adotasse, at para salvar o Plano Real. Cobrar juros, e nesses valores, simplesmente inaceitvel.
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Com isso, o governo federal fez um grande negcio: investimento altamente rentvel e dependncia eterna dos Estados. Os Estados esto eternamente dependentes da Unio, porque essa dvida impagvel. Essa dvida no se paga nunca mais.
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O comprometimento da receita variou de 11,5% a 15%. A grande maioria dos estados ficou com 13%, mas tem estados que foram de 11,5% a 15%. Portanto, a autonomia de gerncia que o gestor tinha assemelha-se integralmente a uma operao bancria. A est o motivo de a dvida estar onde est. O governo federal no fez um plano complementar ao Plano Real, assumindo o custo daquele plano. Ele apenas aplicou aos Estados uma operao bancria comercial.
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Sempre se fala que o IGP-DI para corrigir a perda de valor. Mas, perda de valor aquisitivo da moeda, no Brasil, se corrige com IPCA e no com IGP. O IGP-DI um dado levantado por uma instituio privada: o IBRE, da Fundao Getlio Vargas. Essa instituio privada pe e dispe como bem entende sobre o IGP-DI. Normalmente o IGP-DI utilizado pelos bancos, porque o IGP-DI antecipa uma inflao que talvez nem venha a acontecer. Quando a Unio faz um contrato com a iniciativa privada pela Lei das Licitaes, l est prevista a clusula de equilbrio econmico-financeiro do contrato. Por que que aqui ns no tivemos nem isso? Ns tivemos problema da desvalorizao cambial em 1999, que explodiu o IGP-DI. Em 2002, tivemos outra uma situao cambial estrondosa, que tambm explodiu o IGP-DI. E nada pde ser feito, porque nos contratos nem sequer estava prevista a clusula de equilbrio econmico-financeiro, que a Unio faz todo dia, inclusive para preservar o lucro dos empresrios. Por que com os Estados no aconteceu isso? No ano passado, houve reduo das receitas estaduais pela crise e reduo dos repasses da Unio. No havia uma clusula de equilbrio econmico-financeiro e nada pde ser feito. Outra questo muito importante que os 6%, ou 7,5% muito maior que o juro real da economia. Hoje, os Estados esto pagando juros bem mais elevados do que o juro real da economia. Qual a soluo? Os Estados esto falidos. No pagam os precatrios. No pagar precatrio significa no obedecer a uma deciso judicial. E no obedecer a uma deciso judicial atinge o sistema republicano. Alm disso, os Estados esto contingenciando crditos fiscais do ICM. No momento em que os Estados contingenciam, probem o empresrio de fazer o crdito, o que contribui para a destruio do prprio ICMS, porque um dos pilares do ICMS a apropriao do crdito fiscal. O que pode ser feito? Nem renegociar, nem repactuar: tem-se que refazer o contrato desde a origem. No se pode renegociar, pois a renegociao foi mal feita: no foi uma atitude de Unio, foi uma atitude de gerente de banco. preciso refazer os contratos sob algumas diretrizes: proibio da cobrana de juros e nenhuma indexao, ou, no mximo, a do IPCA. Se os Srs. Deputados entenderem que cobrir a perda do valor aquisitivo da moeda importante, o IPCA, mas nunca IGP-DI, e tampouco qualquer outro ndice. Caso isso fosse adotado, seria necessrio se recalcular todos os planos de amortizao. E, mesmo assim, teramos a mais 20 anos para pagar, porque o prazo de 30 anos. Nesses anos teramos de incluir a necessria clusula de equilbrio econmico e financeiro do contrato para evitar que se volte, por decises de poltica econmica, de novo, situao em que nos encontramos. No estamos criticando as posies adotadas; estamos simplesmente mostrando que essas posies, essas medidas econmicas trouxeram conseqncias - e a principal das conseqncias foi a extino da federao brasileira. 14. AUDINCIA EM 24 DE FEVEREIRO DE 2010 COM MARIA DE LOURDES MOLLO (PROFESSORA DO DEPARTAMENTO DE ECONOMIA DA UNIVERSIDADE DE BRASLIA), MAURCIO DE ALBUQUERQUE VANDERLEY
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(SECRETRIO DA SECRETARIA DE MACROAVALIAO GOVERNAMENTAL DO TCU) E ELENA GARRIDO (DIRETORA DO DEPARTAMENTO JURDICO DA CONFEDERAO NACIONAL DE MUNICPIOS CNM)
EXPOSIES
Maria de Lourdes Mollo A professora comeou apresentando problemas para a dvida e para a economia brasileira, provocados pela atual poltica monetria. A taxa de juros, tal como est, dificulta o pagamento da dvida e subsidiariamente cria problemas para a economia brasileira. Abriu a discusso sobre a questo da dvida confrontando os argumentos tericos, pr e contra. Os argumentos pr seriam os argumentos do pensamento dominante liberal, mais ortodoxo, neoclssico, e, os argumentos contra, os argumentos dos crticos antiliberais a esse respeito. O primeiro problema a prpria dvida. Por que a taxa de juros to elevada? A ideia que passada a de que no a taxa de juros que a causa da dvida, mas que a taxa de juros alta como consequncia da divida elevada. Argumenta-se que falta credibilidade ao governo, fazendo com que o mercado exija taxa de juros alta para rolar a dvida. E se a credibilidade no melhora, a taxa de juros no baixa. Para que se baixe o dficit e ento a dvida, seria absolutamente necessrio aumentar-se o supervit primrio, para ento os credores acreditarem na capacidade de o governo pagar o que deve, e, ento, os juros carem. J a posio da professora e dos crticos antiliberais a seguinte: a taxa de juros afeta, em primeiro lugar, o servio da dvida; e, se esse servio menor, a prpria dvida cai e a credibilidade do governo sobre o pagamento tende a aumentar. Mais que isso: essa credibilidade, em regra, sinalizada pela relao dvida/PIB. E a relao dvida/PIB, que o mercado olha extremamente prejudicada por uma taxa de juros alta. O numerador da relao aumenta em funo do servio da dvida e o denominador cai porque o investimento fica desestimulado. Existem estudos, alguns economtricos, mostrando que a taxa de juros elevada correlacionada com o EMBI, que indica a credibilidade do governo. Mas o supervit primrio aumentado no acarreta uma baixa da taxa de juros, o que significa que a proposta de aumento do supervit primrio no uma proposta conveniente se se quer resolver o problema da dvida. A posio de novo dos economistas liberais de que a taxa de juros alta no cria muito problema para o investimento, porque aumenta a poupana e isso financia investimentos novos e crescimento. Ao contrrio, os economistas antiliberais dizem que, quando a taxa de juros dos ttulos pblicos elevada, isso um chamariz para que as poupanas se situem em ativos lquidos ao invs de irem para a mo dos investidores.
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E isso que inibe enormemente os investimentos no Brasil. Os investimentos so geralmente de mdia e longa maturao e precisam de taxas de juros para emprstimos de longo prazo. S que a taxa de juros para emprstimos de longo prazo, dentro da perspectiva antiliberal, um composto da taxa de juros de curto prazo e de um prmio de liquidez que devido ao fato de que, a longo prazo, o emprstimo implica uma incerteza e um risco maior. Ento, absolutamente necessrio que a taxa de juros de longo prazo supere a de curto prazo. Ora, se a taxa de juros de curto prazo, como a dos ttulos pblicos, elevada, e a ela ainda tem que sobrepor-se um prmio de liquidez, a taxa de juros de longo prazo inviabiliza qualquer investimento, porque no h rentabilidade esperada do investimento que possa superar essa taxa de juros. isso que faz com que, ao longo do tempo, haja uma queda surpreendente do investimento. A taxa de juros elevada inviabiliza a estruturao de um mercado financeiro domstico arrumado porque os poupadores no tm por que colocar dinheiro disposio dos investidores em ttulos de mdio e de longo prazo, uma vez que eles tm como colocar esses recursos em ttulos pblicos de curto prazo e de elevada liquidez sem risco nenhum e com taxas de juros que so campes do mundo. por isso que os investimentos no Brasil, em regra, so auto-financiados ou financiados, ao longo do tempo, pelo BNDES ou com recursos externos e muito pouco com recursos do mercado financeiro domstico, o que tambm ilustra o prejuzo que a taxa de juros elevada vem provocando, ao longo do tempo, economia brasileira. Outro aspecto que taxas de juros altas tendem, segundo os liberais, a produzir uma entrada de recursos externos sob a forma de poupana. O que seria interessante, segundo eles, para financiar o investimento e o crescimento. Mas o que se percebe que o dinheiro que vem um dinheiro para especulao, para aplicaes de curto prazo e muito pouco fica em investimentos de mdia e de longa maturao. Mais do que isso, existem hoje trabalhos detalhados mostrando que ns estamos cada vez mais sujeitos a ciclos de liquidez internacional e a dependncia em que ns ficamos da entrada desse capital especulativo - quando as coisas vo bem na economia mundial! Mas, justamente quando ns mais precisamos de recursos em perodos de baixa liquidez, o dinheiro que deveria vir, para compensar perdas de exportaes ou para permitir pagamento de dvidas, no vem. De fato, h uma dependncia do ciclo de liquidez da parte do Brasil e uma impossibilidade de essa liquidez ser garantida apenas com taxas de juros altas, apesar dos problemas que as taxas de juros altas provocam no Brasil. Outro problema muito srio a apreciao cambial. uma coisa complicada, porque deteriora a nossa balana de pagamentos no s quantitativamente, mas qualitativamente. O saldo da balana comercial brasileiro repete problemas dos anos 50 e 60. Quando a taxa de juros est muito elevada e se estimula a entrada de capital especulativo, ns temos apreciao cambial. Essa apreciao faz com que os produtos nacionais se tornem pouco competitivos. Desde o incio dos anos 2000, a participao dos produtos industrializados cai muito nos produtos de exportao. Crescem os produtos bsicos, commodities, de pequeno valor agregado, e os semimanufaturados permanecem mais ou menos constantes. Isso um retrato da perda de competitividade brasileira por si s.
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Alm disso, crescem as exportaes de baixa tecnologia, produtos do tipo commodity ligeiramente industrializados. Estes ganham participao na nossa pauta de exportaes. Os produtos de alta e de mdia tecnologia perdem participao no nosso saldo comercial. Isso quer dizer que o Pas fica cada vez mais dependente de produtos tecnolgicos do exterior e sujeitos a uma grande deteriorao dos termos de intercmbio e de uma enorme dependncia de exportaes cada vez mais quantitativamente elevadas, para comprar produtos tecnolgicos. Isso porque produtos com menor tecnologia tendem a ser mais competitivos. Tem muita gente que produz. Portanto, os preos tendem a crescer menos do que os produtos com tecnologia altamente sofisticada, que so controlados por poucos grupos e que, portanto, tendem a ter seus preos crescendo mais do que os produtos bsicos e os produtos menos sofisticados. Por outro lado, quando pases enriquecem, como o caso dos pases desenvolvidos, eles precisam menos de produtos bsicos e mais de produtos sofisticados - eles completam a renda que cresce com maior quantidade de produtos sofisticados e proporcionalmente menos produtos bsicos. Por ltimo, eles substituem produtos bsicos por produtos sintticos. Tudo isso faz com que a demanda de produtos bsicos e poucos sofisticados tecnologicamente no cresa na mesma proporo da demanda de produtos tecnologicamente avanados. Isso significa que cada vez vamos ter que exportar mais para conseguir importar menos, alm de ficar mais submetidos tecnologia internacional. A posio liberal diz que isso foi muito bom na crise, porque os produtos bsicos, de fato, so os mais necessrios e tem sensibilidade menor demanda. Ento, na hora em que a crise veio, ns continuamos exportando a mesma coisa. Mas ns no podemos fazer uma poltica industrial pensando apenas na crise. da maior importncia que o Brasil tenha uma poltica econmica visando o mdio e longo prazo. Finalmente, os economistas liberais no percebem muito a ligao negativa que a taxa de juros alta tem com o crescimento. Eles no aceitam que isso vai reduzir muito o investimento, porque todo estmulo monetrio considerado incapaz de mexer na economia de forma permanente, por causa de um pressuposto que se chama de moeda neutra.
Por ltimo, a ideia de que a alta da taxa de juros baixa a inflao ou controla a inflao uma ideia de inflao de demanda, que acha que todo crescimento de preos pode ser explicado por um excesso de demanda com relao oferta. Acha-se que no h como reduzir demanda, se no houver taxa de juros alta. A concepo monetria dos antiliberais tal que no existe o suposto de pleno emprego e de neutralidade da moeda -como existe para os liberais - e, em funo disso, o que se diz que o aumento da taxa de juros reduz a demanda sim, mas pode reduzir tambm a oferta. E,
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Apesar disso, a falta de crescimento extremamente danosa para a reduo das desigualdades brasileiras e para a reduo da pobreza, porque se o crescimento no reduz pobreza nem desigualdade, porque pode ser concentrado, o inverso no verdadeiro. Ou seja, a falta de crescimento desemprega, reduz salrios e reduz, em particular, no caso brasileiro, a arrecadao do governo, que absolutamente fundamental, tem sido absolutamente fundamental para reduzir, como vem reduzindo, a desigualdade e a pobreza do Brasil nos ltimos anos.
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ao fazer isso de forma duradoura impede, inclusive, a mdio e a longo prazos, que a situao inflacionria possa ser contornada ou reduzida. Abandonar o monetarismo significa abandonar a poltica do Banco Central. A tese monetarista est por trs de um crculo vicioso: na medida em que a taxa de juros sobe, aumenta a dificuldade de rolar a dvida. E, para rolar a dvida, ela tem de subir de novo. Por outro lado, na medida em que a taxa de juros sobe, a arrecadao cai, porque o PIB cai. E a a necessidade de se endividar do governo se amplia. O argumento sempre o de aumento da taxa de juros. A alternativa seria a de controlar preos ou de estimular ofertas localizadas, que estejam provocando estrangulamento. Para isso o governo tem que ter arrecadao, a fim de bancar infra-estrutura e regulamentao, que garantam que os objetivos do Pas possam ser alcanados. Maurcio de Albuquerque Wanderlei O convidado de incio referiu-se ao fato de sua Secretaria no TCU examinar a questo da dvida, para dar suporte ao Congresso Nacional nas discusses sobre as contas do Presidente, mas de no trabalhar sozinha no controle da dvida. A secretaria faz parte de um sistema de controle, integrado pela Controladoria-Geral da Unio - que o controle interno-, a AGU e o Ministrio Pblico, que tambm tm por incumbncia zelar pela boa gesto e pela economicidade dos atos de gesto do governo. J no Tribunal de Contas da Unio esse tema muito amplo, sendo diversas as secretarias que tratam da questo da dvida. Comentou que o controle externo da dvida pblica no um problema com que s o TCU e o Congresso brasileiro se deparam, mas que este uma questo de frum internacional. No mbito internacional, temos uma organizao, a INTOSAI Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores , que congrega todas as entidades de fiscalizao superior do mundo, com quase duzentos pases. O tema dvida pblica foi elencado como muito relevante, e foi criado um Comit de Dvida Pblica, do qual participa o TCU, para discutir entre os pases qual deve ser o papel do Tribunal e o foco das auditorias respectivas. O TCU coordena o trabalho sobre auditoria de sistemas de informao de dvida pblica e acesso a essas informaes: em um ou dois anos ser produzido um documento contendo diretrizes a respeito. O TCU tem como primeiro instrumento para controle da dvida o acompanhamento quadrimestral do relatrio de gesto fiscal. A LRF obriga o Poder Executivo de todas as esferas da Federao a encaminhar as informaes pertinentes aos Tribunais de Contas, e depois, aos respectivos Poderes Legislativos. Analisam a evoluo da dvida e a fidedignidade das informaes encaminhadas que, ao fim e ao cabo, so utilizadas na avaliao da gesto dessa dvida, por todos os interessados. O TCU tambm faz auditorias especficas sobre a dvida, pblica, focando principalmente na gesto e nos fatores de risco mais relevantes dessa gesto. Faz ainda, periodicamente, por solicitao do Congresso Nacional, o acompanhamento das garantias concedidas pela Unio a Estados e Municpios em operaes de crdito
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externas, para ver se o Tesouro teve os devidos cuidados ao conceder essas garantias. O Senado, toda vez que aprova uma operao de crdito em que a Unio garanta Estados e Municpios, manda o respectivo processo para o TCU. Em decorrncia dessa solicitao do Congresso e do volume de processos (12 auditorias s em 2009), foi elaborada a Instruo Normativa TCU n 59, que define os procedimentos para que o Tribunal possa acompanhar a atuao dos rgos do Executivo, principalmente Ministrio da Fazenda e Secretaria do Tesouro, que autorizam a realizao dessas operaes. O palestrante disse trazer ainda algumas sugestes Comisso, ao Sr. RELATOR e aos Srs. Deputados, que eventualmente possam aperfeioar ainda mais esse processo de gesto da dvida pblica e a transparncia. A sugesto do expositor foi de que o Relatrio Prvio sobre as contas do Presidente seja base e oportunidade para que o Congresso discuta esse assunto, a partir dos nmeros ali apresentados. Sobre o relatrio de gesto fiscal o palestrante disse haver trs 3 tpicos que dizem respeito dvida pblica. O primeiro uma anlise da dvida consolidada lquida federal, em que so examinados todos os clculos relacionados com o valor que apresentado. Disse que j foi encontrada uma srie de problemas com esses nmeros. Periodicamente, o TCU recomenda ou determina que o Tesouro Nacional e o Banco Central aperfeioem a divulgao dessas informaes. O segundo relativo a operaes de crdito interna e externa: qual o fluxo, no quadrimestre, de operaes de crditos internos e externos. O terceiro, sobre a concesso de garantias por parte da Unio a Estados e Municpios - e se de fato existem as contra-garantias. Esse documento tambm encaminhado quadrimestralmente ao Congresso Nacional. Quanto a auditorias especficas sobre dvida pblica, o expositor trouxe alguns exemplos, embora tenha encaminhado uma relao com mais de 50 para a Comisso. Algumas so mais antigas, outras mais recentes. O primeiro foi de uma auditoria realizada no ano 2001, dizendo respeito dvida contratual externa. Procurou-se avaliar como estavam sendo aplicados os recursos obtidos por meio de financiamento e o custo efetivo dessas contrataes. Isso porque, muitas vezes, quando se assina um contrato de financiamento externo com o BID ou com o Banco Mundial, tem-se uma expectativa de taxa de juro, de taxa de permanncia e ainda uma srie de encargos que podem vir a ser pagos. Observou-se que o custo era muito alm do esperado poca da assinatura do contrato, seja porque no se conseguia gastar no prazo que estava previsto e a se pagava taxa de permanncia por esse tipo de emprstimo , seja pelas dificuldades da prpria gesto no pagamento desses contratos. Outra auditoria interessante, segundo o expositor, foi feita em 2004 ano importante, porque houve migrao da responsabilidade do Banco Central em relao dvida externa para o Tesouro e abordou o acordo que definia as atribuies dos rgos e os mecanismos de transio. O TCU acompanhou proximamente esse processo e fez recomendaes, preocupado com que a Secretaria do Tesouro no tivesse a experincia suficiente para assumir as tarefas, em particular a de gerir a emisso e colocao de ttulos da Repblica no mercado internacional.
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Em 2005 foi feita uma auditoria da composio da dvida lquida, em que foram examinados tambm os ativos e os haveres da Unio o fluxo de incorporao e desincorporao de ativos e passivos para ver se os nmeros que estavam sendo divulgados contemplavam todos os itens, e quais e se eram de fato ativos os que estavam sendo descontados no clculo da Dvida Consolidada Lquida. Muitas vezes, os valores que estavam indicados nos relatrios no correspondiam aos valores que a auditoria conseguiu apurar nas outras fontes de informao, seja no Banco Central, seja no BNDES, seja no prprio Siafi. Foram detectadas operaes de remisso de dvida que no tinham sido autorizadas pelo Senado Federal. Da resultaram melhorias no processo de gesto. Em uma auditoria de anlise dos riscos operacionais nas reas de dvida pblica e dos haveres da Unio na Secretaria do Tesouro, procurou-se verificar a capacidade da instituio na gesto da dvida, se havia pessoal e sistema de informao, quais os processos de trabalho. A partir do conhecimento de como o Tesouro atua, pde-se estabelecer um cronograma de auditorias para abordar aspectos de risco para a Unio. O Palestrante citou as auditorias em projetos que contam com financiamento externo, ressaltando que uma relao dessas auditorias foi encaminhada CPI, e que era uma atividade diuturna do Tribunal fazer auditorias nesse tipo de projeto, verificar o custo da obra, e verificar como se deu o pagamento. Por ltimo, relatou a auditoria que foi feita em 2005, para analisar o clculo do resultado abaixo da linha. No mbito desse trabalho, foi possvel verificar que havia espao para a melhoria na publicao das Notas para a Imprensa do Banco Central referente poltica fiscal. O Tribunal determinou ao Banco Central que publicasse, nas referidas Notas, demonstrativo com informaes conciliadas sobre estoques e fluxos relativos aos ativos financeiros e s obrigaes que compem a Dvida Lquida do Setor Pblico, assim como demonstrativo que evidenciasse, para cada um dos ajustes (de privatizao, patrimoniais, metodolgicos e externos), memrias de clculo e premissas utilizadas. Assim, qualquer pesquisador poderia analisar o que est acontecendo mensalmente. O expositor trouxe e exibiu alguns exemplos de como eram antes e depois os citados demonstrativos. Hoje se vai encontrar nas tabelas aberturas com o saldo da dvida do governo no ms anterior, a necessidade de financiamento do setor pblico no ms em curso, os ajustes, tipos de ajuste e, ao final, como ficou a dvida. Como sugestes deixadas para a CPI, o expositor considerou crucial atender necessidade de concluso o marco regulatrio fiscal. Disse que a LRF foi importante, pois criou mecanismos de controle que permitem ao Tribunal fiscalizar a aplicao dos recursos. Em relao dvida, tm sido bastante teis os relatrios que foram criados e implementados a partir da LRF. O convidado entende, entretanto, que ainda h espao para evoluo nisso em relao Unio. Hoje, a Unio o nico ente da Federao para o qual o Senado Federal ainda no definiu limite para a emisso de ttulos pblicos e a contratao de dvida lquida contratual, como reclamam a Constituio e a LRF. Na poca, o Executivo encaminhou proposta de limite tanto para a Unio quanto para Estados e Municpios. Ela foi desmembrada no Senado e apenas foram aprovados limites para Estados e Municpios. Isso faz com que o TCU, ao analisar os nmeros da Unio, fique sem parmetro de avaliao. No caso, a
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proposta, a poca, era a fixao de um limite da Dvida Consolidada Lquida. Essa dvida deveria corresponder, no mximo, a 350% da Receita Corrente Lquida (RCL) federal e, no caso da dvida mobiliria federal, na proposta que foi encaminhada, o limite era de 650% da RCL. Sugeriu, ainda, a definio de prazo pelo Congresso para o julgamento pelo Poder Legislativo das prestaes de contas dos Chefes do Poder Executivo da Unio, dos Estados e dos Municpios. No caso da Unio o TCU prepara e encaminha seu Parecer Prvio, mas as ltimas contas do Presidente da Repblica julgadas foram as de 2001! Segundo o palestrante, esse tambm seria momento para que se pusesse em discusso, na questo da dvida pblica, a implementao, pelo Ministrio da Fazenda, do sistema eletrnico centralizado de amplo acesso para acompanhamento da dvida pblica da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Esse sistema uma exigncia da LRF, art. 32, 4, e tambm do art. 27 da Resoluo n 43 do Senado, e permitiria conhecer todas as informaes sobre dvidas como encargos, condies de contratao, saldos atualizados, limites das dvidas, operaes de crdito e garantias concedidas. Hoje h dificuldade para se obter esses nmeros. A sugesto CPI de que faa uma recomendao no sentido de que seja priorizada a implementao desse sistema. Elena Garrido A Confederao Nacional de Municpios uma entidade de representao dos 5.563 Municpios brasileiros, que trabalha para melhorar as condies da gesto pblica dessas unidades da Federao. Luta na defesa da autonomia do ente pblico Municpio, principalmente nas reas administrativa e financeira. O municpio brasileiro foi elevado condio de ente federado na Constituio de 1988, mas nos seus aspectos administrativo e financeiro, para os quais tem autonomia, dificilmente consegue exerc-la. Os demais entes jogam sobre os ombros do Municpio a responsabilidade pela implantao das diversas polticas pblicas, mas no momento em que lhe so atribudas inmeras responsabilidades na execuo dessas polticas, tambm indispensvel que lhe sejam repassados os recursos financeiros necessrios, coisa que, infelizmente, no tem acontecido. Embora exista uma Lei de Responsabilidade Fiscal que imponha a obrigao, a todo aquele que vier a gerar uma despesa, estabelecer de onde vai sair o recurso para cobrir essa despesa, isto, no que se relaciona aos Municpios, no tem sido respeitado e nem sequer considerado. Essa uma das grandes razes pelas quais os municpios brasileiros enfrentam hoje inmeras dificuldades financeiras. Quando uma ao governamental repassada para o Municpio executar, leva para ele a responsabilidade de admitir pessoal, um maior encargo financeiro, um encargo permanente e que gera boa parte desse endividamento que os Municpios enfrentam. Apesar disso, aps a implantao da Lei de Responsabilidade Fiscal, nos 3 anos seguintes, ficou constatado que os entes pblicos que mais rapidamente atenderam s diretrizes e as determinaes da lei foram exatamente os Municpios.
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A prestao de contas que o Tribunal de Contas da Unio recomenda que seja feita, os Municpios obrigatoriamente a atendem. Se o Prefeito Municipal no a fizer, ele deixa de receber recursos para dividir com a sua comunidade. Ento, o Municpio, dentro das suas responsabilidades, tem procurado atender a todas essas determinaes legais. Quanto aos nveis de endividamento, o Senado Federal estabeleceu que os Municpios no podero ultrapassar 1,5% da sua Receita Corrente Lquida, o que, efetivamente, atendido plenamente. Dos 5.563 Municpios brasileiros, hoje, so apenas 21 que no tm capacidade de endividamento: os outros todos podem endividar-se, de acordo com o que estabelece a Lei de Responsabilidade Fiscal. No entanto, a mais importante de todas as dvidas municipais e a que mais preocupa a dvida dos Municpios brasileiros junto Previdncia. Os Municpios brasileiros esto endividados em decorrncia do no pagamento, por alguns deles, das contribuies previdencirias e em decorrncia da autuao de dbitos com interpretaes equivocadas. A partir de 1988, o ente pblico Municpio passou a ter a possibilidade de tratar seu servidor pblico com estatuto prprio; depois, a Emenda Constitucional n 20 estabeleceu uma forma de contribuio para o regime prprio de Previdncia. Ao longo dessa trajetria, esses regimes prprios foram iniciados e alguns Municpios trabalharam com eles; surgiram ento regras ministeriais que inviabilizaram a existncia desses regimes e eles acabaram sendo extintos. Isto fez com que, nesse vai e vem de normas e regras, os Municpios acabassem gerando essa dvida previdenciria. Ento, a autuao com interpretaes equivocadas tambm o motivo desta dvida. E, finalmente, o perodo de autuao de 10 anos, que, ns sabemos, na verdade de 5 anos - e a Previdncia nunca respeitou este prazo de 5 anos, sempre fez a autuao em 10 anos. Foi necessrio que uma Smula Vinculante do STF estabelecesse a obrigatoriedade do respeito aos 5 anos. Mesmo assim, ns ainda estamos discutindo o respeito ao que estabelece a Smula Vinculante n 8. Essas so as razes que ampliaram o endividamento dos Municpios. A dvida dos Municpios brasileiros com a Previdncia hoje de mais de 22 bilhes de reais. De onde ela veio? Como ela foi produzida? Do parcelamento convencional, aquele criado pela Lei n. 8.212, de 1991, que estabelecia a possibilidade do refinanciamento em at 60 meses. Desse refinanciamento, h um total de dvida dos Municpios que est sendo pago e amortizado, mas ainda restam 2 bilhes de reais. E do parcelamento especial, resultante da Medida Provisria n. 2.129, de 2008, bem como da Lei n. 9.639, de 1998, h um total de 20 bilhes. Verifica-se que, somente nos meses de junho, julho e agosto do ano de 2009, o INSS reteve do Fundo de Participao dos Municpios 338,4 milhes relativos a parcelamentos. Isso feito no dia 10 de cada ms, no primeiro decndio do repasse do FPM. Alm desses 338,4 milhes, os Municpios depositaram uma mdia de 43 milhes, aqueles pagamentos que eles fazem atravs de Guias de Recolhimento da Previdncia Social. Essa forma como o recurso retirado do ente pblico Municpio e que acaba impedindo a execuo de polticas pblicas e obrigando a novos endividamentos, porque as polticas precisam ser atendidas. No entanto, os municpios brasileiros tm crditos. E so reajustados de forma distinta dos seus dbitos. Para tudo aquilo que o Municpio deve, vale Taxa Selic; j para tudo
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aquilo que os outros devem aos municpios, as taxas so outras. Normalmente, bem mais baixas. O que os Municpios brasileiros tm a reclamar e a receber da Previdncia? Em primeiro lugar, todos os crditos relativos a agentes polticos que foram indevidamente recolhidos a partir de 1998, por fora de regra depois declarada inconstitucional, isto todo o estoque da compensao previdenciria. E embora o Senhor Presidente da Repblica tenha assinado um decreto determinando que esse estoque fosse pago, at hoje os Municpios brasileiros no conseguiram receber nada dessa determinao. Depois, todos os recursos retidos indevidamente, na forma em que estabeleceu a Smula Vinculante n 8. Por qu? Porque os Municpios pagam dvidas de 10 anos, quando, na verdade, elas prescrevem em 5 anos. E, ainda, multas e juros e outros encargos da dvida. Os 5.563 Municpios tm direito parte referente s contribuies dos agentes polticos recolhidos indevidamente, inconstitucionalmente, no perodo de 1998 a 2004. Em uma amostra de 31 Municpios que ingressarem em juzo para reaver essa quantia, a mdia de 27 mil reais por agente poltico. Fazendo a projeo desses 27 mil reais atualizados pela Taxa Selic, isso representa 47 mil reais. Estendendo-se esse valor dos agentes polticos em atividade no perodo de 1998 a 2004, que foi o perodo inconstitucional, nos Municpios de pequeno porte, que abrangem 70.482 agentes nesse perodo, tem-se a aproximadamente 3 bilhes e 300 milhes de reais. Esse um valor subestimado, porque so Municpios de pequeno porte, mas esse valor pode chegar a muito mais. Os salrios praticados pelos Municpios acima de 100 mil habitantes so, em mdia, 3 vezes maiores; assim, pode-se estimar mais 2 bilhes de reais a receber, totalizando, ento, R$ 5 bilhes relativos a agentes polticos. Esses so os valores estimados da compensao previdenciria: so 1.911 Municpios com RPPS que, portanto, teriam direito compensao. Destes: (i) inativos requerimentos no deferidos: 273.207, onde a mdia por requerimento seria de R$ 28.529,44, o que d um valor total estimado a receber de R$ 7.794.442.714,08; e (ii) inativos requerimentos deferidos: 65.951, com um valor estimado recebido de R$ 1.881.545. 097,44. A diferena a ser recebida est entre R$ 5,9 bilhes a R$ 7 bilhes da compensao relativa ao estoque. Note-se a enorme diferena e a enorme dificuldade que os Municpios tm em decorrncia da existncia desses crditos e do no pagamento deles. O Municpio no recebe esses valores, mas ele precisa mensalmente cobrir as despesas, os encargos dos parcelamentos e depositar o valor correspondente a sua dvida com a Previdncia. A Smula Vinculante n 8, editada pelo Supremo Tribunal Federal, impe a obrigatoriedade de serem autuados apenas os ltimos 5 anos. Quer dizer, a dvida somente vale sobre os ltimos 5 anos. Todos os Municpios brasileiros esto pagando dvidas dos ltimos 10 anos. Os reparcelamentos feitos correspondem aos ltimos 10 anos, porque as autuaes eram feitas sobre 10 anos. Segundo estimativas, se os municpios devem R$ 22,2 bilhes, deveriam ser retirado do total da sua dvida em torno de R$13,9 bilhes. Estariam devendo 8,3 bilhes e no o total que est sendo cobrado. No total dessa dvida esto includos juros, multas e encargos legais que recaem sobre esse endividamento, e que sero reduzidos agora,
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por fora da Lei n 11.960, no momento do reparcelamento, de 50% a 100%, dependendo do nmero de parcelas. Alis, isso j est includo nesse total de parcelamento que os Municpios esto aproveitando em decorrncia da Lei n 11.960. Da que os nossos crditos, na realidade, em nmeros redondos e subestimados, representam R$ 25,4 bilhes. E o nosso dbito de R$ 22 bilhes. Na realidade, acusados que somos de ser os responsveis por boa parcela desse endividamento, teramos a receber R$ 3,2 bilhes, se consegussemos que acontecesse o encontro de contas que h muito tempo se vem solicitando e que no acontece. Ou seja, ns poderamos zerar esse endividamento se o encontro de contas vier a acontecer.. Alm disso, a dvida dos Municpios vem sendo corrigida pela Taxa Selic, que sobe muito rapidamente. Qualquer outro ndice tornaria bem mais vivel a realizao do pagamento por parte dos entes pblicos e estaria extorquindo bem menos da populao brasileira que, l no Municpio, recebe sade, educao, e assistncia.
C o m p a r a o d e n d ic e s d e c o r r e o - 1 9 9 8 = 1 0 0
695 595 495 395 295 195 95 1 9 9 8 .0 1
1 9 9 9 .0 1
2 0 0 0 .0 1
2 0 0 1 .0 1
IP C A
2 0 0 2 .0 1
2 0 0 3 .0 1
IG P - D I
2 0 0 4 .0 1
2 0 0 5 .0 1
S e lic
2 0 0 6 .0 1
TJ LP
2 0 0 7 .0 1
2 0 0 8 .0 1
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Mesmo assim, o parcelamento conquistado ao longo de 2009 foi parcialmente positivo, porque desafogou um pouco a situao desesperadora em que estavam os Municpios. Mas desafogou prorrogando, levando o problema para frente. Para poder fazer o parcelamento, os prefeitos foram obrigados a desistir de toda e qualquer ao que tivessem na Justia, a este respeito. E isso representa que eles assumiram e reconheceram uma dvida que, na verdade, no corresponde ao real endividamento.
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Restam as seguintes questes: em relao aplicao da Smula Vinculante n 8, os valores prescritos ou a serem expurgados esto sendo atualizados? De que forma? J que a dvida atualizada pela Selic, ser que este indexador est sendo aplicado para retirar da dvida os valores que estavam sendo cobrados indevidamente? Sero expurgados tambm os valores referentes a multas, juros e outros encargos com a mesma correo? E os Municpios que no optaram pelo parcelamento ou tiveram seu parcelamento indeferido vo ter expurgados esses valores, que legalmente esto determinados e estabelecidos? No h nenhum regramento nesse sentido.
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RESPOSTAS Respondendo ao Deputado IVAN VALENTE em relao ao papel do Tribunal nas auditorias de estoque de dvida, o expositor Maurcio de Albuquerque Wanderlei registrou, primeiro, a dificuldade que o TCU teve para levantar as informaes. Grande parte delas ocorreu h 15 anos, 20 anos. Parte dos trabalhos no ficou em publicaes do Tribunal, e sim em anexos de processos. Afirmou que existe espao para se continuar fazendo o trabalho de avaliar o estoque da dvida. Segundo o convidado, j teriam avaliado a prpria gesto da STN em relao dvida mobiliria. Respondendo ao Deputado MRIO REINALDO MOREIRA, comentou que o Tribunal realizou algumas auditorias sobre a gesto das reservas internacionais, seu custo, e sobre como o Banco Central est lidando com elas no exterior. O TCU tambm tem acompanhado os avais da Unio a estados e municpios, com base na sua Instruo Normativa n 59. Esta traz um dispositivo especfico que obriga o Tesouro a informar, nos relatrios quadrimestrais de acompanhamento da gesto fiscal, a situao desses avais, como, por exemplo, se houve alguma honra. A propsito, a Unio tem se resguardado de ter que honrar esses avais a partir de clusulas que permitem uma eventual reteno de valores de FPM e FPE. Respondendo ao Deputado ALFREDO KAEFER, se o Senado tivesse fixado os limites que foram propostos originalmente em relao dvida consolidada lquida e divida mobiliria federal, ainda se teria espao para crescimento tanto da dvida consolidada lquida quanto da divida mobiliria federal. Respondendo ao Deputado VIRGLIO GUIMARES sobre as atuaes do Tribunal que redundaram em modificaes no valor da dvida, anulao de contrato, disse que o TCU encaminhou CPI uma relao extensa de trabalhos e de determinaes do Tribunal. Os acrdos esto todos na Internet. O Acrdo n 415, de 2007, por exemplo: fez-se uma auditoria na composio da dvida pblica federal, analisou-se o fluxo de incorporao e desincorporao de ativos e passivos. Encontrou-se registro incorreto de dvida no Siafi. Identificou-se operao financeira externa sem autorizao prvia do Senado Federal. Foram identificadas regras de proviso diferentes para crditos de liquidao duvidosa nos fundos constitucionais e nos bancos. Isso redundou numa srie de determinaes. 15. AUDINCIA EM 14 DE ABRIL DE 2010 COM O SR. GUIDO MANTEGA (MINISTRO DA FAZENDA) E O SR. HENRIQUE MEIRELLES (PRESIDENTE DO BANCO CENTRAL DO BRASIL)
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A dvida pblica brasileira, e particularmente a dvida externa, j foi um grande problema para o Pas. No passado esta dvida j causou muitos aborrecimentos e muitos constrangimentos. Nos perodos de crise era comum que viessem ao Brasil os representantes da banca internacional, representantes dos credores, representantes do Fundo Monetrio, dizer aqui o que fazer em matria de poltica econmica e impor condies para o pagamento da dvida ao Pas, que muitas vezes ficou impagvel. No incio dos anos 1970, a dvida lquida, que a mais importante, estava ao redor de 10% do PIB brasileiro. Aps a crise da dvida, a crise do petrleo e as dificuldades dos EUA, o presidente do Federal Reserve de ento aumentou violentamente as taxas de juros americanas, o que quebrou os pases endividados. A evoluo da dvida pblica brasileira naquela poca - s a dvida externa era 50% do PIB- causava um pagamento de juros alto, e o servio da dvida diminua o espao para as demais atividades. O Estado estava constrangido ao pagamento desta dvida e com isto tinha que inviabilizar aes sociais, investimentos e tudo o mais. Ento, era bastante difcil para o Brasil conviver com uma dvida dessa natureza. Ao longo dos anos 80 esta dvida foi diminuindo, tambm porque o Pas no conseguia crdito no exterior, e chegou-se a ter um default em 1986, ou seja, o Brasil deixou de pagar e declarou a impossibilidade de pagamento da dvida, o que trouxe srios problemas para a economia brasileira. Ao longo dos anos 1990, antes do incio do Plano Real, a dvida externa lquida estava ao redor de 10% do PIB. Com o cmbio fixo e o endividamento externo que ocorreu nesse perodo, houve uma nova escalada da dvida externa, que chegou novamente prximo dos 30% do PIB, e permaneceu nesse patamar. Ao final de 2001 e 2002, mais uma vez houve constrangimentos, com reservas baixas, e o Brasil teve que recorrer a um emprstimo do FMI. Naquela poca recorrer ao Fundo significava grandes dificuldades econmicas para o Pas e, tambm, submeter-se s determinaes do Fundo Monetrio, do ponto de vista da poltica interna. A partir de 2003, a dvida externa passa a cair fortemente de modo que a dvida lquida, hoje, se tornou negativa: as reservas do pas so maiores do que a sua dvida externa total, e, a partir de 2007, a dvida lquida passou a ser negativa, mudando completamente a situao da economia brasileira.
Neste perodo a dvida caiu, em parte, porque a economia brasileira passou a ter um forte crescimento. Esse crescimento no se deu com o endividamento e com o dficit pblico: um novo tipo de crescimento, um crescimento mais forte da economia
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J a dvida lquida total do setor pblico, no incio dos anos 90, estava prxima dos 52% do PIB e subiu para 64% do PIB, aproximadamente, no final de 2002. Esse movimento se deu, em parte, por causa do cmbio, pois quando o real se desvaloriza havendo dvida em dlar - aumenta a dvida em reais. De l para c a dvida vem caindo, e, ao final de 2008, ela estava em torno de 40% do PIB - caindo, portanto, quase 20 pontos percentuais nesse perodo.
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A dvida lquida do governo central - a dvida total s do governo central, excluindo Estados e Municpios - no incio dos anos 90, estava em torno de 15% do PIB e ficou mais ou menos nesse patamar at 1997 ou 1998, quando comea uma escalada que vai at 35% do PIB, no final de 2002. Depois volta a cair, sobe um pouco na crise do ano passado e, a partir de 2010, j se mostra em uma trajetria descendente.
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brasileira, mantido o equilbrio fiscal e o controle da inflao, uma modalidade de crescimento que gerou muito mais empregos. Nesse perodo, a dvida no foi um obstculo para o crescimento da economia brasileira, pelo contrrio, o Pas cresceu diminuindo esta dvida, o que muito salutar. Ento, ela deixou de ser um problema nesse perodo. Dvida pblica, todos os pases do mundo tm, no h nenhum pas que no tenha dvida, mesmo os pases avanados. E hoje, particularmente, os pases avanados tm dvidas bastante elevadas, maiores at do que os pases emergentes. Por exemplo, o Japo tem uma dvida pblica de mais de 220% do PIB, ou seja, mais de duas vezes o PIB. Porm, apesar de tudo isso ningum considera o Japo um pas de risco. L as taxas de juros so prximas a zero e o pas vive com problemas de deflao, de modo que o servio da dvida pesa muito pouco nas contas japonesas. J para um pas emergente, em geral, as taxas de juros so mais elevadas e a dvida pode pesar mais. A Grcia, pas que hoje est s voltas com problemas de dvida, por exemplo, tem uma dvida pblica de mais de 100% do PIB. Tem dificuldades para o seu pagamento, e a dvida constantemente renegociada: h vencimentos da dvida e diante dos vencimentos tem-se que renovar o crdito, portanto, ir ao mercado. O mercado pode impor condies e ento h a necessidade de se conseguir a renovao para se fazer o pagamento. Se no houver renovao, o pas fica inadimplente e quebra. Especificamente no caso grego, as dificuldades econmicas do pas fazem com que o mercado exija que o pagamento de juros elevados, e imponha um ajuste interno na economia grega. uma condio para que ela possa receber o dinheiro. Isso mostra como a dvida pode ser um instrumento de domnio de organismos internacionais sobre um determinado pas. Sem analisar aqui o desempenho econmico da Grcia, se foram ou no cometidos erros, o fato que, quando chega nesse ponto, o pas fica subordinado aos ditames dos credores ou do Fundo Monetrio. O Fundo Monetrio mudou em relao ao que era no passado, porm, num caso como o da Grcia, aqueles que vo financiar esto impondo condies. Cortar gastos pblicos, aposentadorias e benefcios sociais, so as imposies que esto sendo colocadas para a Grcia. Ento, o que importa no s o tamanho da dvida, mas tambm a qualidade dessa dvida, se a dvida de curto prazo ou de longo prazo, e se os juros so altos ou baixos. importante no s olhar para o tamanho da dvida, mas para a sua composio e a sua longevidade. No caso brasileiro, houve uma mudana de composio: por exemplo, em dezembro de 1995, a dvida externa representava mais de 40% da dvida total - e a dvida externa mais complicada de administrar do que a dvida interna, porque na dvida externa entram as relaes com os credores internacionais, e a dvida interna voc pode emitir e administrar aqui dentro. Houve uma diminuio da dvida externa na composio da dvida brasileira, chegando a um patamar em torno de 12%, 13% do PIB, o que um avano qualitativo. Quanto composio da dvida pblica brasileira, em julho de 2000 havia uma forte composio em ttulos indexados ao cmbio, que variavam de acordo com a variao do cmbio. Esse um ttulo ruim: prefervel no t-lo, apesar de ele ser necessrio em certas circunstncias. Pode ser preciso colocar um ttulo e captar dinheiro no mercado, mas o mercado, temendo uma variao cambial, no aceitar um ttulo
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indexado ao IGPM, ou a algum ndice nacional, e exigir um ttulo atrelado ao cmbio. A, no caso de uma grande desvalorizao da moeda, aquele ttulo vai render muito e o investidor no perde com a desvalorizao cambial. Mas para as contas pblicas ruim, porque se ocorrer uma grande desvalorizao do cmbio, a dvida sobe fortemente. Ento, os ttulos cambiais foram praticamente eliminados da dvida brasileira, foi feito um saneamento. H emisso de ttulos do governo brasileiro no exterior, os chamados Globais, que a melhor maneira de se captar recursos no exterior, colocando ttulos de longo prazo do governo. A pior maneira ficar no endividamento de curto prazo, depender de capitais de curto prazo, que so os mais especulativos, que entram e saem com rapidez. Uma dvida composta por ttulos de longo prazo a melhor coisa, porque se acontece uma crise, ningum pode cobrar. Se aquele ttulo no venceu e algum quiser vender, vai vender no mercado secundrio, vai perder alguma coisa, mas o governo no ser cobrado desses ttulos. Em 1997 o Global de 30 anos era negociado no mercado externo a 10,9% mais a variao cambial, ou seja, um ttulo soberano do governo brasileiro em dlar remunerava 10,9%. No ano 2000 a remunerao subiu para 13% em dlar. A partir de 2004, houve forte reduo dos juros pagos por esses ttulos. O Brasil ficou mais slido, mais confivel, e as taxas caram bastante, chegando, em 2009, a 5,8% acima do dlar, o que uma taxa bastante razovel para um ttulo de 30 anos de vencimento. E, alm de haver demanda para ttulos de 30 anos do governo brasileiro, o volume tambm mudou muito. Nos anos 90, colocavam-se em torno de 200, 300 milhes de dlares, um volume pequeno, pois no havia demanda. Tudo isso mostra a solidez da economia brasileira, pagando juros cada vez menores pela dvida externa brasileira. Nesse perodo, a vulnerabilidade da economia brasileira diminuiu muito. A relao entre reservas e dvida externa do setor pblico, em 2002, por exemplo, representava apenas 34%. Hoje, em 2009, as reservas representam 295%, quase 300%, da dvida externa do setor pblico. As reservas permitiriam pagar 3 vezes a dvida externa do setor pblico. Incluindo-se a a dvida privada, que, de responsabilidade do setor privado, as reservas antes representavam apenas 18% do total da dvida externa e, hoje, representam 107%. Ou seja, o governo tem reserva suficiente para pagar a dvida externa inteira e ainda sobra alguma coisa. Uma das razes para a diminuio da vulnerabilidade externa e a melhora das reservas foi o melhor desempenho comercial do Pas. O Brasil estava estacionado em um patamar de cerca de 50 bilhes de dlares, tanto de importao quanto de exportao, ao longo dos anos 1990. A partir de 2002-2003, houve uma elevao significativa das exportaes brasileiras e uma elevao mais moderada das importaes, gerando um saldo comercial que chegou a 40 bilhes de dlares. No momento, ele menor, mas esse processo permitiu a diminuio da vulnerabilidade externa e a acumulao de reservas. O bom desempenho do Brasil no setor externo deveu-se a uma poltica mais agressiva do Pas na rea de comrcio exterior e a uma diversificao dos nossos parceiros comerciais. O Brasil, antes, era muito concentrado em Estados Unidos e Unio Europia, e houve diversificao aumentando muito o comrcio com a sia e com a Amrica Latina. Diminuiu a participao do comrcio com pases avanados e
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aumentou a com os pases emergentes, em termos relativos. Isso contribuiu para que o Pas enfrentasse melhor a crise. Quanto ao dficit em transaes correntes, nas condies em que o Pas se encontra, ele no um problema e no ameaa a estabilidade nem a vulnerabilidade. Na dcada de 1990, ele sempre esteve em torno de 3,5% e 4% do PIB. Houve um perodo que ele ficou em supervit, quando o cmbio estava muito desvalorizado e as exportaes aumentaram muito, mas hoje h dficit. Porm, uma coisa ter dficit em transaes correntes quando se tem uma dvida externa elevada e reservas baixas, com cmbio fixo, e outra coisa quando voc tem um dficit em transaes correntes, mesmo que razovel, de 2% a 2,5% do PIB, como hoje, mas com reservas elevadas e dvida externa baixa. A situao do Pas hoje muito melhor, muito diferente. O Brasil no est no grupo dos devedores, mas dos credores. As taxas de juros hoje so muito mais baixas e, portanto, a dvida pesa muito menos do que pesava. No existe ingerncia dos banqueiros internacionais na poltica econmica, como havia no passado, e a poltica econmica autnoma. A dvida no atrapalha a realizao de investimentos e de programas sociais, como atrapalhava no passado. Hoje, ns fazemos investimentos e programas sociais. O dficit em transaes hoje financia investimento, no consumo, como j aconteceu no passado. Portanto, a dvida externa ou a dvida pblica deixou de ser um problema para o Pas. Presidente Henrique Meirelles Houve uma inverso de um crculo vicioso da economia brasileira para um crculo virtuoso. O sistema de metas de inflao, a inflao na meta e o aumento da estabilidade macroeconmica reduzem o risco de inflao. Reduzindo o risco de inflao, isso reduz o prmio de risco na economia. Cmbio flutuante, reservas internacionais elevadas, dvida externa lquida cadente reduzem o risco externo da economia, o que leva tambm a uma diminuio dos prmios de riscos da economia. Os supervits primrios, com a dvida pblica cadente, reduzem o risco fiscal juntamente com o maior crescimento. Tambm isso leva a uma reduo do prmio de risco e essas redues do prmio de risco levam a uma reduo da taxa de juros real na economia, ao longo do tempo, aliado a uma maior credibilidade. Esse efeito ampliado, porque, na medida em que h uma reduo na taxa de juros alm do crescimento dos saldos primrios que ajudam na reduo da dvida pblica e na reduo da carga de juros do setor pblico ainda assim a trajetria da inflao orbita em torno do centro da meta, nos ltimos anos. Portanto, no uma poltica monetria que seja excessivamente conservadora nem uma poltica monetria que permita surtos inflacionrios. As previses dos analistas para as inflaes dos prximos meses e dos prximos 2 anos, confirmam uma maior credibilidade do governo brasileiro e do setor pblico no controle da inflao. Em conseqncia, apesar da trajetria da taxa Selic subir e descer, dependendo dos ciclos de aperto monetrio, ela tem uma tendncia, que, nos ltimos anos, tem sido de queda. A estabilizao da economia e as medidas tomadas
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na hora certa, com uma maior previsibilidade de inflao, geram, de fato, uma tendncia de queda. Observando-se a taxa de juros real, pelas taxas de juros dos mercados futuros, que a melhor maneira de se medi-la nos mercados interfinanceiros - note-se que ela uma taxa de juros de 360 dias nominal, mas descontada a inflao futura, esperada por 12 meses -, v-se, novamente, que a linha de tendncia da taxa de juros real da economia brasileira est caindo. Isto foi funo das polticas responsveis adotadas, seja na rea monetria e cambial, seja na rea fiscal. As taxas de juros nominais de mercado tambm tm tido uma trajetria cadente nos ltimos anos. De novo, ela sobe e desce, dependendo dos ciclos econmicos, mas a tendncia, na medida em que a economia estabilizada - independente de que em alguns momentos essa taxa suba, em funo de maiores expectativas de inflao - de queda ao longo do tempo. A taxa de juros conseqncia exatamente de maior credibilidade, de maior previsibilidade e de uma boa administrao. Ela vem caindo paulatinamente, nos ltimos anos e isso tem um reflexo nos juros pagos na dvida lquida do setor pblico. Se tomarmos os juros nominais apropriados acumulados em 12 meses, vemos que os juros pagos caram de 9,5% do PIB, em agosto de 2003, para 5,4% do PIB, em fevereiro de 2010, ou seja, tambm os juros nominais pagos pelo setor pblico vm caindo de uma forma gradual nos ltimos anos. O que importa em poltica econmica o resultado, que o custo real no final pago pela sociedade brasileira. O custo mdio acumulado da dvida mobiliria interna, em termos percentuais ao ano, caiu de 17%, em dezembro de 2005, para 13,6%, em novembro de 2008, para 10,6%, em fevereiro de 2010. Ento, o custo mdio de juros da dvida pblica est caindo, o que significa queda gradual do custo do Tesouro. O resultado de toda a estabilizao econmica , assim, o conjunto de circunstncias, saldos primrios, maior crescimento e a taxa de juros real da economia caindo.
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Vejamos um sumrio dos resultados da responsabilidade macroeconmica: reduo dos prmios de risco; reduo da dvida lquida do setor pblico; dvida externa lquida negativa; melhoria dos indicadores de sustentabilidade externa; liquidao antecipada da dvida estruturada, com todos os credores, Clube de Paris, fundos e com o FMI; grau de investimento; spread e Risco Pas reduzidos. Esse o resultado, tambm, da dvida externa brasileira, que hoje , em termos lquidos, negativo, o que significa: as reservas so maiores do que a dvida. A isso se soma dvida total como percentagem do produto, cadente, e juros reais da economia, tambm cadentes. Um dos benefcios da menor taxa de risco o nvel de investimentos do Pas, o total de investimentos. Uma queda da taxa de risco aumenta os investimentos. Muitas vezes se pensa que o investimento apenas resultado de alguma ao direta do governo. Mas existe uma correlao direta entre queda do Risco Pas, maior previsibilidade, maior confiana, maior estabilidade e o aumento do investimento. As famlias esto mais preparadas e as empresas esto preparados para investir mais a partir de uma maior estabilidade, maior previsibilidade, e maior credibilidade. Por exemplo, o investimento estrangeiro direto tambm vem crescendo nos ltimos anos, investimento direto em mquinas e equipamentos, que no investimento no mercado financeiro. Temos investimento de brasileiros e investimento de estrangeiros. O resultado disso, do ponto de vista do bem estar da populao, que o percentual de brasileiros que so parte da classe mdia cresceu de 41,6%, em junho de 2003, para 53,2%, em junho de 2009. E a classe baixa, que a Classe E, foi de 30,4% para 18,3% da populao brasileira, claramente uma trajetria cadente. 30 milhes de brasileiros entraram na classe mdia nesses ltimos sete anos, um aumento direto de renda por parte da populao brasileira, e 9,1 milhes de empregos foram criados desde 2003, efeito direto da economia. A taxa de desemprego de fevereiro foi: em 2003, 11,6%; em 2004, 12%; em 2005, 10,7%; em 2006, 10,1%; em 2007, 9,9%; em 2008, 8,7%; em 2009, 8,5%; e, em 2010, 7,4%.
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Alm disso, um nmero enorme de brasileiros se beneficiaram do aumento da arrecadao tributria e da capacidade atual do governo federal de prover programas sociais, de modo a diminuir a desigualdade. A poltica econmica deve ser medida pelos resultados da poltica. E os resultados da poltica mostram melhora do padro de vida da populao, melhora do poder de compra nos ltimos anos, e aumento do emprego. Portanto, estes so os resultados da poltica. No se pode apenas analisar itens pontuais, mas tem-se que olhar o resultado geral da poltica econmica aplicada no Pas. Quanto ao crescimento do produto, de 1999 a 2002, por exemplo, a taxa mdia de crescimento do produto foi 2,1%; de 2003 a 2005, 3,3%; e de 2006 a 2008, 5%. Houve uma queda em 2009, ao redor de zero, um resultado positivo, comparado com a maior parte dos pases do mundo que durante a crise tiveram um crescimento negativo, e temos hoje uma previso, do Banco Central, de crescimento de 5,8% para o ano de 2010. De novo, como resultado da poltica econmica, da responsabilidade macroeconmica, tem-se um crescimento maior da economia brasileira. RESPOSTAS O RELATOR, Deputado PEDRO NOVAIS indagou sobre os conceitos de dvida bruta e dvida lquida e sua adequao. Questionou a considerao de ativos ilquidos, como FAT e emprstimos a instituies oficiais como ativos que possam ser considerados disponveis para pagamento das obrigaes da dvida. Indagou, ainda, sobre os critrios, a seu ver, pouco transparentes, de flexibilizao dos limites de endividamento dos estados. O Deputado IVAN VALENTE questionou sobre a dvida externa e os juros flutuantes, a transformao de dvida externa em interna, e se no seria adequada a realizao de uma auditoria da dvida. Questionou, ainda, porque o Brasil tem que pagar a maior taxa de juros do mundo e sobre o processo de definio das taxas de juros no Brasil, bem como quem so os beneficirios dela.
Em resposta aos debatedores, o Ministro Guido Mantega considerou ser importante levar em considerao tanto a dvida bruta quanto a dvida lquida, os dois parmetros, mas disse dar mais importncia dvida lquida, porque ela leva em considerao as reservas. A seu ver, o que faz efeito na economia brasileira a dvida lquida e no a bruta, at por considerar o fato extremamente relevante da vida econmica da atualidade, que o de pela primeira vez haver volume respeitvel de reservas no Pas,
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O Deputado PAULO RUBEM SANTIAGO indagou por que at hoje a remunerao dos ttulos da dvida mobiliria est indexada mesma taxa de juros que utilizada para manter a inflao no centro da meta, j que, em tese, a economia brasileira est desindexada. Questionou, ainda, qual a resposta das autoridades apreciao cambial que impacta a dvida pblica e qual a interveno que se faz para combater a apreciao do cmbio, e como o Brasil fugir da tendncia de se tornar um exportador exclusivamente de commodities. Questionou, tambm, quem confere o prmio de risco e a que isso se refere e como se compem as reservas internacionais brasileiras.
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de 245 bilhes de dlares. Isso faz toda a diferena, conforme foi vista na crise pela qual o Pas passou. Os quase 500 milhes de reais de reservas, so lquidos, esto disposio, podem ser usados a qualquer momento e sem maiores dificuldades. Na crise foram tomadas medidas excepcionais, com mais eficcia no Brasil, do que em muitos outros pases. Por exemplo, foi estimulada a ao do BNDES. Foram repassados, no primeiro momento da crise, 100 bilhes de reais para o BNDES. A seu ver, isso foi absolutamente necessrio e imprescindvel para dar liquidez economia e garantir recursos para investimento. O BNDES procurou reativar o investimento do Pas, que, em um primeiro momento, se retraiu. Isso teve muita eficcia, porque o investimento deslanchou: seu crescimento foi da ordem de 16% a 17% em relao ao ano anterior. Esse recurso aumenta a dvida bruta, porm um recurso que ser devolvido, retornar ao Estado, porque so investimentos produtivos. Isso diferente de quando se aumenta a dvida para pagar juros ou para financiar consumo como j foi feito no passado. Da que foi extremamente produtivo. No ano de 2010 est prevista a colocao de mais R$ 80 bilhes no BNDES com vistas ao prosseguimento dos programas de investimento. Em sua opinio, o efeito dessa medida o de reduzir a taxa de juros, porque o BNDES cobra as menores taxas de juros do mercado. Esta ao do BNDES foi acertada, pois foi em um perodo de crise, e o BNDES no vai continuar dispondo desses recursos do Tesouro, assim como o mercado dever responder melhor s necessidades de crdito. Acrescentou o Ministro que em nenhum momento foi violada a Lei de Responsabilidade Fiscal e que tudo foi feito absolutamente dentro da legislao. Nesse ponto, afirmou ser ele o principal defensor da Lei de Responsabilidade Fiscal, e disse ser contrrio a projeto, que est tramitando no Senado, de flexibilizao desta Lei. A seu ver, podem muitas vezes at existir argumentos consistentes para fazer uma ou outra mudana, mas entende que qualquer pequena abertura pode gerar grandes mudanas, comprometendo o futuro de toda a Lei. Afirmou que, dentro da Lei de Responsabilidade Fiscal, foi reavaliada a capacidade de endividamento dos Estados brasileiros, dentro das regras.
Em relao aos juros, o palestrante afirmou que o Brasil chegou a ser campeo mundial de juros, pagando juros reais de 20% ao ano, o que um absurdo. Mas, a seu ver, a situao de hoje nada tem a ver com essa situao do passado, que est superada. Considera um equvoco dizer que estamos pagando 36% de juros, juros e
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Portanto, a seu ver, a Lei de Responsabilidade Fiscal deve ser respeitada, e ela no impediu o aumento do espao fiscal para os Estados, para fazerem investimentos e melhorias econmicas e sociais.
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Quanto a isso, afirmou existirem regras claras, transparentes, utilizadas quando melhora a situao fiscal de um Estado: Se ele arrecadou mais, est pagando as suas dvidas, teve melhoria, ele ganha capacidade de endividamento. Afirmou que, em funo disso, foi aumentado o espao fiscal dos Estados brasileiros. Praticamente todos os estados brasileiros se beneficiaram de um aumento no espao fiscal, de 2007 a 2009, em um total de 35 bilhes de reais, atravs de projetos definidos de investimento em metr, saneamento e melhorias urbanas, mediante crditos do Banco Mundial, do BID e do BNDES.
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amortizao. Amortizao rolagem da dvida, significa que h ttulos vencendo e se paga o ttulo, a a contabilidade nacional registra esse pagamento, que amortizao. Depois se coloca outro ttulo no mercado. O pagamento de juros no Oramento, que o que importa, no ano passado foi 5,4% do PIB, em nmeros brutos. Este ano dever ser 4,8%, o que alto. Mas houve avanos, porque se pagava, at pouco tempo atrs, 7% ou 8% do PIB com juros. Quanto dvida externa, acrescentou que essa no mais um problema, embora j tenha sido: hoje os juros so muito menores e no so os maiores do mundo. Um Global de 30 anos paga 5,8% acima do dlar, 2% ou 3% em termos reais. um juro bastante razovel. A seu ver, de fato, a dvida externa foi transformada em dvida interna porque muito melhor a dvida interna, que mais fcil de rolar, no depende de flutuaes do mercado internacional, dos seus humores, das taxas de juros internacionais, portanto, muito melhor administrada. Acrescentou, ainda, que no foi s a dvida externa que caiu, caiu tambm a dvida interna. A dvida externa e a dvida pbica esto diminuindo e esta ltima est hoje em torno de 40% do PIB. Quanto s operaes de recompra, o Ministro disse que isto feito periodicamente. So ttulos muito longos, de 10, 20 e 30 anos. A operao se faz em momentos de tenso do mercado, quando h medo no mercado internacional e alguns querem se desfazer dos ttulos brasileiros. Nos momentos em que se fez, no foi com gio, mas com desgio, ganhando dinheiro. O expositor salientou que os juros de mercado tambm esto caindo no Brasil. O governo aumentou a sua participao no crdito e hoje os bancos pblicos so responsveis por mais de 40% do crdito no Pas - e as taxas de juros dos bancos pblicos so menores do que as do setor privado. O BNDES hoje representa uma parte importante desse crdito, assim como o Banco do Brasil, todos cobrando juros menores. No h tampouco uma exploso da dvida interna. Ela est diminuindo em relao ao PIB. A emisso de ttulos do Tesouro para pagar o Banco Central tambm absolutamente normal. uma gesto interna e no h nenhuma despesa em relao a isso. O Banco Central precisa de ttulos para enxugar a liquidez do mercado, principalmente por causa da compra de divisas externas. H alguma despesa com o diferencial de taxas, mas importante ter reservas, porque as reservas do solidez ao Pas. Quanto questo de uma auditoria da dvida, o palestrante a considera desnecessria, porque h hoje transparncia nas contas e a dvida bem conhecida. A dvida seria transparente ele no acredita que haja qualquer irregularidade na sua gesto. Voltando aos juros, o palestrante afirmou que, para o consumidor brasileiro, os juros so muito elevados: os spreads do setor privado so muito elevados, mas melhoraram em relao ao passado. Ainda falta concorrncia no setor financeiro, mas essa concorrncia est sendo estimulada pelos bancos pblicos. A seu ver, quando o crdito no Brasil for to barato como em outros pases, haver uma expanso muito grande do mercado consumidor brasileiro. Em relao desindexao, afirmou que a economia brasileira, infelizmente, ainda no est desindexada. H um resqucio do perodo inflacionrio, uma parte dos preos
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ainda administrada, o que significa que ainda h certa indexao, que mantm um piso na inflao. Mas isso, com o tempo, dever ser resolvido. Os preos administrados so resultado de contratos, feitos pelas administraes anteriores, de energia eltrica, telecomunicaes, e que devem ser respeitados. Mas, quando eles vencerem, pode-se modificar a composio desses contratos. De fato, ainda h uma indexao que mantm um pouco de inflao e um pouco de inrcia inflacionria. Quanto ao Brasil voltar a ser um pas agroexportador, o palestrante considerou a ideia infundada, porque no Brasil, hoje, a agricultura tem uma participao no PIB de apenas 5,5%. Disse que a agricultura brasileira muito eficiente, a produtividade vem aumentando, e que no haveria nenhum demrito ou prejuzo em o Pas exportar commodities. Existem crenas do passado que teriam de ser revistas: assim, exportar commodities hoje muito lucrativo. No se poderia raciocinar nos termos dos anos 1960 e 1970, quando exportar commodities era desvantajoso: Hoje h vantagem. O minrio de ferro que um produto de pouco valor agregado sobe 100% de preo e o Brasil aufere esse resultado. O problema no est em exportar. O que no se pode descurar a parte industrial e por isso h uma poltica industrial no Brasil com fortes estmulos para a expanso de toda a cadeia produtiva. Disse o Ministro que a indstria est to slida quanto a agricultura. O Pas exporta produtos primrios e manufaturados. Com a crise, diminuiu a exportao de manufaturados, mas isso seria passageiro, porque h uma indstria competitiva, que exporta avies, automveis, e produtos com tecnologia. O governo estimula o investimento nos setores produtivos. O saldo comercial se reduziu porque o Brasil continua a crescer mais do que os outros pases, importando mais, enquanto reduziuse o mercado para exportar mais, para manter o ritmo de exportao. Isso, segundo o Ministro, deve mudar nos prximos anos, quando houver uma reconstruo no mercado internacional. J o dficit em transaes correntes, em sua opinio, passageiro, porque tem-se gerado poupana interna, e o Pas no deve depender da poupana externa. Mas provisoriamente, no h nenhum problema, porque o dficit em transaes correntes no est sendo coberto por capital especulativo, o capital que vai embora de uma hora para outra. E o investimento externo bem vindo porque no de curto prazo, e bom para o Pas. Quanto ao prmio de risco, este vem baixando, o que significa que o Pas considerado mais slido. Isso se reflete em emprstimos com uma taxa menor e crescimento de reservas, que so um fator de estabilidade para a economia brasileira. Respondendo s indagaes do Deputado IVAN VALENTE, o Presidente do Banco Central Henrique Meirelles abordou a questo do anatocismo, ou a cobrana de juros sobre juros. Segundo ele est-se tomando esse procedimento de capitalizao dos juros, baseado na Medida Provisria n. 2.170-36, de 2001. Mas h, de fato, uma Ao Direta de Inconstitucionalidade, sem julgamento, no Supremo Tribunal Federal, proposta pelo PL, hoje PR, contra o art. 5 da MP. Mas enquanto est em julgamento, a Medida Provisria tem plena vigncia e eficcia e s resta cumpri-la. Sobre a questo dos detentores dos ttulos pblicos, indagada pelo Deputado IVAN VALENTE, Henrique Meirelles afirmou que recebeu o pedido da CPI, que foi a determinao de ttulos de credores, no caso do setor pblico, por tipo, por
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classificao, por residncia, entre outras. Relatou que o Banco Central buscou os registros existentes. At 1993, no existia uma srie dessas classificaes; a partir de 1994, passaram a existir. As classificaes foram sendo aperfeioadas com o correr do tempo e foi reportado exatamente tudo aquilo que est registrado. J a informao sobre os credores dos fundos de investimento no est registrada na Selic. Ento, do ponto de vista do Banco Central, no h esse registro. Em relao pergunta sobre se possvel aplicar reservas em ttulos brasileiros, formulada pelo Deputado LUIZ CARLOS HAULY, Meirelles afirmou que o Tesouro tem uma posio de caixa em ttulos brasileiros, em reais. O problema que a no so consideradas reservas internacionais, pela prpria definio. Reserva internacional exatamente a reserva aplicada em ttulos de outros pases e visa exatamente a dar ao Pas uma reserva em moeda externa, para prevenir crises de divisas. Respondendo considerao da Deputada J MORAES de que a estabilidade resolva tudo e seja um valor nico, afirmou estar de acordo, ou seja, considera que no um valor nico e no resolve tudo. Uma srie de outras polticas pblicas so da maior importncia, sejam polticas sociais, sejam polticas de crdito, polticas de investimento, polticas de educao e polticas de sade. O que se enfatiza a importncia da estabilidade para os indicadores econmicos, para um crescimento maior e para uma gerao maior de tributos, que permitiu todas essas polticas serem implementadas. Quanto s questes de inflao, o palestrante afirmou que, no Copom, leva-se em conta todas as observaes, pois o Banco Central dispe de um vasto aparato de coleta de informaes, desde a chamada Pesquisa Focus, que busca informaes, opinies de economistas, de universidades, de federaes e sindicatos, at outros tipos de pesquisas e, ainda, reunies com economistas. um volume muito grande de informaes, mas o que prevalece, no final, a anlise das prprias reas tcnicas do Banco Central. So modelos macroeconomtricos que foram desenvolvidos atravs dos anos, e que fazem com que o Banco Central tenha projees de inflao para o seu horizonte relevante. E isso publicado. Assim, o relatrio de inflao do prprio Banco Central, que publicado trimestralmente, o grande documento-base de anlise do Banco Central para sua tomada de decises. Segundo seu Presidente, o Banco Central tem um grande nmero de especialistas, de tcnicos, de doutores, de pessoas que esto nessa rea h muitos anos e tem um grande banco de dados, que vm coletando informaes h muitos anos, desenvolvendo modelos de anlises, que visam exatamente permitir que o Banco Central possa tomar decises baseadas em uma anlise tcnica, que levem em conta o que, de fato, a projeo mais confivel da inflao futura. Sobre o desemprego, o palestrante frisou que, em fevereiro de 2010, o desemprego no Brasil foi de 7,2%; na Alemanha, de 7,5%; na Itlia, de 8,5%; no Chile, nosso vizinho, de 8,5%; na Venezuela, de 8.6%; nos Estados Unidos, de 9,7%; na zona do euro, na Europa continental, de 10%; na Frana, de 10,1%; em Portugal, de 10,3%; na Irlanda, de 13,7%; e na Espanha, de 19%. Sobre a interveno do Deputado PAULO RUBEM SANTIAGO a respeito das diferenas regionais no nvel de emprego, o palestrante concordou e atualizou as informaes apontando dados da pesquisa mensal do emprego do IBGE. A taxa de
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desemprego de fevereiro de 2010 no Brasil era 7,4%, em Recife, 8,8%, e em Salvador; 11%. Em relao composio do Copom, pergunta formulada pelo Deputado HUGO LEAL, Henrique Meirelles afirmou que teria que haver alguma mudana legislativa, porque a composio dos membros votantes no Banco Central, no necessariamente do Copom, mas do rgo que toma a deciso no Copom, que a Diretoria Colegiada, definida pela Constituio. So diretores apontados pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Senado Federal. No necessariamente o Diretor tem de ter uma funo executiva no Banco Central. Este pode perfeitamente ter um Diretor que seja apontado pelo Presidente da Repblica, aprovado pelo Senado Federal e que seja um representante da sociedade sem funo executiva no Banco. Isso possvel, mas a pessoa tem que ser apontada pelo Presidente da Repblica como Diretor e aprovada pelo Senado Federal. Essa uma exigncia da Constituio.
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ANEXO B DVIDA EXTERNA

I. TRABALHOS DE COMISSES ANTERIORES
1. Comisses da Cmara, do Senado e mista nos precederam no tema do endividamento externo, como na Tabela abaixo:
Comisso, Casa e Objeto
Instalao, Presidncia e Relatoria
Documento Disponvel
Instalao: 16/08/1983 CPI da Cmara dos Deputados destinada a apurar as causas e consequncias da dvida brasileira e o Acordo com o FMI Presidente: Dep. Alencar Furtado Relator: Dep. Sebastio Nery Relatrio Final Aprovado em 10/09/1984
Instalao: 14/04/1987 Comisso Especial do Senado Federal para a Dvida Externa, destinada a examinar a questo da dvida externa Presidente: Senador Carlos Chiarelli brasileira e avaliar as razes que levaram o Governo a suspender o pagamento dos encargos financeiros dela Relator: Relatrio Final decorrentes, nos planos externo e interno Sen. Fernando Henrique Cardoso Aprovado em 23/08/1989 Instalao: 11/04/1989 Presidente: Dep. Waldeck Ornelas Relator: Comisso Especial Mista destinada ao exame analtico e pericial dos atos e fatos geradores do endividamento externo brasileiro Art. 26 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias Sen. Severo Gomes Presidente: Dep. Waldeck Ornelas Relator: Dep. Luiz Salomo
Relatrio Parcial Apreciado em 9/8/1989 Aprovado, com uma exceo nas concluses
Apreciado em 05/09/1989 No aprovado
2. A Comisso Especial, criada por meio do Requerimento n 17, de 1987, do Senado Federal, destinada a examinar a questo da Dvida Externa Brasileira e avaliar as razes que levaram o governo a suspender os encargos financeiros dela decorrentes, no plano externo e interno teve como Presidente o Senador Carlos Chiarelli e como Relator o Senador 153
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II. A COMISSO DO SENADO DE 1987-89
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Fernando Henrique Cardoso. Teve seu relatrio final aprovado em 23/8/1989. 3. O Relatrio dessa Comisso serve para demonstrar os problemas que a dvida externa representou na dcada dos 1980, as anlises ento predominantes, e, ainda, as preocupaes que suscitava, incluindo j consideraes sobre seu impacto nas polticas sociais e no desenvolvimento sustentvel do Pas. O Relatrio foi aprovado em 23 de agosto de 1989. De todos os documentos aprovados, recuperados e revistos, o mais recente, cujos trabalhos em andamento se refletiram na redao da Constituio de 1988. Por todas essas razes, suas principais concluses foram aqui resumidas e transcritas. 4. O Relatrio trata das origens da dvida brasileira e faz alertas a esse respeito. O ponto de partida do exame do endividamento brasileiro dos anos 1970 a aceitao do fato de que, de incio, pases carentes de recursos podem utilizar poupana externa como complemento da poupana domstica: em si esse processo normal, mas pode envolver srios riscos, como a experincia brasileira nos anos recentes demonstra, se no existir clareza na conduo da poltica econmica, quanto ao mercado financeiro internacional. 5. Para situar historicamente esse processo, o Relatrio rememora a crise do petrleo de fins de 1973, que dificultou que a economia brasileira continuasse a se expandir com a rapidez de antes. Nessas circunstncias, o Governo Geisel, desde o incio de 1974, fez a opo de, ao invs de ajustar a economia aos novos preos internacionais de bens, servios e matrias-primas, deslanchar um gigantesco programa de substituio de importaes de bens de capital e de insumos bsicos. 6. O financiamento desse programa seria feito atravs da reciclagem internacional dos chamados petrodlares.10 O plano foi possibilitado pela intermediao dos bancos estrangeiros, que avaliavam e negociavam os emprstimos, o endosso do FMI e o apoio dos governos dos pases credores estratgia de crescimento econmico com financiamento externo. Assim, o Relatrio conclui que a crise da dvida externa do Terceiro Mundo envolve a co-responsabilidade dos devedores e dos credores. 7. Inicialmente a estratgia de financiamento do II PND e da decorrente sustentao da demanda agregada surtiu efeitos positivos: de 1974 a 1978
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A tese dominante era de que o Pas no necessitava de ajustamentos de curto prazo, pois os projetos do Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) dotariam o sistema de suficiente capacidade de exportao para absorver os custos do endividamento externo. Como se v, aos olhos dos credores tratava-se de uma questo de balano de pagamentos e capacidade de cumprir compromissos em moeda internacionalmente aceita.
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o Brasil contou com o ingresso lquido de capitais estrangeiros sob diversas formas, mas particularmente na forma de emprstimos dos bancos privados internacionais. Nesse perodo o excedente de recursos fnanceiros internacionais permitiu ao Brasil no s rolar sua divida como obter, sem maiores dificuldades, dinheiro novo dos banqueiros. 8. O quadro comeou a mudar com o segundo choque do petrleo, de 1979. A ele se somou a reao da poltica monetria norte-americana prolongada inflao dos anos 1970, que originou o denominado choque de juros, que derrubou a taxa de crescimento da Amrica Latina, antes da ordem de 6% ao ano, em mdia. 9. No cerne do problema brasileiro estava o fato de que grande parte dos dbitos externos brasileiros havia sido contratada a taxas de juros flutuantes: dessa forma, o choque dos juros provocou uma elevao da dvida sem a contrapartida real de bens e servios. A partir desse momento, a dvida externa brasileira assume um carter eminentemente financeiro: os novos emprstimos, na verdade, so obtidos para rolar em grande medida e a nvel agregado os juros e as amortizaes. 10. Como destaca o Relatrio, nesse contexto tambm se observou forte deteriorao dos preos dos produtos de exportao dos pases em desenvolvimento no exportadores de petrleo. 11. No Brasil, a questo da dvida assume preponderncia em 1983: pela Programao do Setor Externo, de dezembro de 1982, a economia brasileira teria que obter US$ 6 bilhes de supervit comercial. Dado que os juros dos dbitos externos para 1983 eram estimados em cerca de US$ 10 bilhes, ficou claro para a Comisso poca que, na ausncia de novos emprstimos externos, a partir desse momento o Brasil marchava para a chamada transferncia lquida de recursos reais para o exterior, com o fim especifico de cumprir o servio da divida externa. Revelava-se um problema fundamental, o de compatibilizar crescimento econmico com transferncia de renda real para o exterior. 11 12. O Relatrio cita que, nos dois primeiros anos do Governo Reagan, as taxas de juros internacionais atingiram patamares jamais alcanados: a prime rate chegou a 21% em 1981 (18,8%, na mdia anual). A ortodoxia da poltica econmica dos Estados Unidos combinou o pior dos mundos para
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Como pode um pais pobre, de repente, passar a financiar os pases ricos, transformando-se de importador em exportador de capitais? No curto prazo, se uma sociedade suporta uma recesso profunda por 2 ou 3 anos, seu sistema econmico capaz de criar uma capacidade ociosa tal que basta uma acelerao da demanda agregada no perodo seguinte - sobretudo se puxada pelo setor exportador atravs da compresso da relao salrio-cmbio - para que a economia volte a crescer. Vale registrar que o crescimento econmico derivado das condies acima descritas pode ter flego curto, simplesmente ocupando a capacidade ociosa deliberadamente criada. Esgotada essa capacidade, as atividades econmicas voltam a dar sinais de excesso de demanda.
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os pases ento chamados subdesenvolvidos - uma poltica monetria contracionista com uma poltica fiscal e comercial expansionista. Embora essa poltica tenha permitido alguma expanso da economia mundial, trouxe tona a crise financeira de 1982. 13. O Relatrio chama a ateno para que os pases em desenvolvimento necessitariam gerar saldos em transaes correntes gigantescos para servir os juros. Sabe-se que o Brasil teve um excelente desempenho, quanto ao supervit comercial, que de US$ 6 bilhes em 1983 passou a US$ 13,0 bilhes em 1985. O preo desse ajuste, no entanto, foi um brutal aumento no desemprego: Foi seguramente a recesso mais violenta da economia brasileira. A contrao no perodo 1981-83 comprometeu a performance da economia brasileira pelo resto da presente dcada.12 14. Aps o recrudescimento da inflao entre novembro de 1985 e janeiro de 1986, em fins de fevereiro o governo brasileiro adotou um programa de estabilizao de preos, o Plano Cruzado. Este gerou uma exploso do consumo interno, o que, aliado reduo das exportaes, levou queda dos recursos externos culminando com o abandono do Plano: internamente, era lanado o Cruzado II, sinalizando aos credores a disposio de abandonar a heterodoxia do Plano Cruzado e de recompor a capacidade financeira do setor pblico. 15. Entre janeiro e fevereiro de 1987 os saldos comerciais do Brasil caram vertiginosamente13 e, diante disso, o governo brasileiro declarou a suspenso do pagamento dos juros aos bancos privados (em 20 de fevereiro de 1987). 16. O Relatrio destaca o processo de crescente estatizao da divida externa brasileira: o Estado brasileiro detm atualmente 87,4% da divida externa registrada (junho de 1988), seja na forma direta, seja na forma de aval do governo federal ou dos governos estaduais.
Ademais, o redirecionamento da economia para a produo de bens exportveis exacerbou o crnico processo inflacionrio, de sorte que, do patamar de 100% de inflao anual do inicio da dcada, saltamos para o patamar prximo a 240% em 1984-85. A desorganizao financeira do setor pblico impediu que os supervits comerciais fossem mais ou menos esterilizados, sem maiores transtornos poltica monetria, politica fiscal, taxa de juros e inflao: a acumulao dos dlares decorrentes dos excedentes comerciais (em grande medida gerados pelo setor privado) acaba por elevar o dficit do setor pblico (governo e estatais). Este, face sua incapacidade de gerar poupana para investimentos (devido divida externa), incapacidade de aumentar a eficincia dos gastos pblicos, impossibilidade poltica de realinhar tarifas de insumos produzidos pelas estatais, opta por financiar-se de duas formas: pela emisso de titulas pblicos e pela emisso primria de moeda. 13 Para, na mdia, US$ 120 milhes mensais, correspondendo a 1/10 do valor mdio observado nos mesmos meses dos anos anteriores; nesses dois meses o pas perdeu mais US$ 1,3 bilho de suas reservas (conceito de caixa), e as linhas de crdito das instituies do Clube de Paris no foram reabertas.
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17. De todo o descrito o Relator conclui que:
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a) entre 1/4 e a metade da atual dvida externa registrada e a no registrada do Brasil referem-se ao efeito da alta das taxas de juros internacionas sobre o estoque efetivo da dvida. Portanto, entre 25 e 50 bilhes de dlares no entraram no pas sob a forma de bens e de servios externos. Referem-se, exclusivamente, a juros e spreads sobre juros e spreads"; b) "a transferncia de recursos reais acima citada corresponde, na mdia, a quase 20% ao ano da poupana nacional e a 3,5% do PIB: trata-se de cifra superior, da histrica transferncia da Alemanha na segunda metade dos anos 2014; c) a repetio da experincia recessiva do perodo 1981-83 inaceitvel, pois comprometeu o desempenho da economia brasileira pelo resto da dcada. No perodo de 1980-85 a renda per capita caiu 13,5%. d) A concesso de crditos pelos organismos internacionais - principalmente BIRD e FMI, dos quais somos scios - continua sujeita a condicionalidades formais e no formais. preciso firmeza para mud-las. Tais mudanas contribuiro, inegavelmente, para que possamos reverter este quadro de estagnao decenal de nossa economia. 18. Finalmente, o Relatrio analisa a poltica do Governo Sarney com respeito dvida, destacando uma grande descontinuidade15. Em especial se pergunta: Tendo havido o abandono da parte no convencional da proposta do governo brasileiro, feita pelo ministro Bresser Pereira, e tendoNossos levantamentos indicam que as transferncias de recursos reais para o exterior - na forma de juros, lucros, dividendos e outros servios de fatores (lquidos), excludos as amortizaes de emprstimos - atingiram US$ 63,8 bilhes no perodo de 1983-1988. Portanto, uma mdia anual acima de US$ 9 bilhes. Descontando-se o movimento lquido de capitais estrangeiros, na forma de capitais autnomos e compensatrios e transferncias unilaterais, o Brasil remeteu ao exterior mais de US$ 40 bilhes lquidos no perodo. 15 Cada um dos quatro Ministros da Fazenda, nos ltimos quatro anos, adotou estratgia distinta: a) na gesto Dornelles (que no foi de anlise da Comisso) a poltica econmica visava ao controle do dficit pblico e possibilidade de uma negociao altiva, embora nos moldes clssicos, com os bancos internacionais; b) o ministro Funaro, atravs do Plano Cruzado, procurou inovar mtodos no s na poltica interna, como pretendeu colocar nfase nos aspectos polticos da renegociao da dvida - contribuindo para uma nova ordem econmica internacional. c) o Ministro Bresser Pereira, sem colocar de lado a preocupao com o crescimento, buscou, de novo, entendimentos - independentemente de condicionalidades - com o FMI, propondo, de forma inovadora a nvel mundial, a securitizao da dvida. d) j o Ministro Mailson da Nbrega fez um acordo rapidamente, deixando de lado a maioria dos pressupostos de negociao e a preocupao com um nivel adequado das reservas. Assim, se a moratria de fevereiro de 1987 foi considerada como uma moratria tcnica para proteger as reservas cambiais do pas e sua justificativa baseava-se em que ela foraria uma negociao em melhores condies, na gesto Mailson da Nbrega o governo tomou medidas concretas para tornar o Brasil corrente nos pagamentos dos juros. Abdicou-se daquilo que era a pedra de toque da poltica anterior: encontrar uma soluo negociada de longo prazo para o problema da divida externa, de acordo com nossa capacidade de pagamento e com as condies de desgio sinalizadas pelo prprio mercado financeiro internacional.
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se suspendido a moratria, cabe a pergunta: ento, por que foi feita a moratria? Entrou-se nela por fora de circunstncias: o nvel das reservas cara estrepitosamente. Saiu-se dela sem nenhum proveito: as vantagens conseguidas atravs da negociao no diferem, seno para pior, das obtidas por pases que no entraram em moratria. (..) Tudo isto revela a falta de firmeza do governo na conduo da poltica do pas com relao dvida: o zigue-zague das propostas revela improviso e os resultados obtidos, magros, revelam uma poltica imprpria da dvida. 19. O Relator finaliza chamando a ateno para o Plano Brady, que reconhece que o problema o tamanho da divida dos pases pobres e esta precisa ser reduzida16 e conclui que s uma negociao poltica, a ser conduzida pelo novo Presidente eleito e apoiada pelo Pas permitir redefinir a questo da dvida em termos justos.
III. DIFICULDADES ESTATSTICAS E DE REGISTROS DE CONTABILIDADE PBLICA

20. No obstante o empenho de todos que nos auxiliaram na elaborao deste Relatrio, reconhea-se a extrema pobreza das estatsticas fiscais referentes a perodos anteriores a 1991, que foram objeto de inmeros requerimentos de informao de membros da Comisso. At 1994, a inflao se conjugava com essa deficincia para obscurecer todos os nmeros da economia. 21. A importante evoluo nessa rea nas duas ltimas dcadas foi impulsionada pela disseminao do uso da informtica o Siafi foi instalado oficialmente em 1987, ainda incipiente, um ano depois da criao do Tesouro Nacional e da Internet; pela necessidade de monitorar tempestivamente os resultados da poltica fiscal, para o acompanhamento dos programas de estabilizao acordados com o Fundo Monetrio Internacional em 1982, 1992 e 1998; e pela aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000 (LRF), que, dentre outros mritos, consagrou no Brasil a cultura da transparncia das contas pblicas. Em todos esses casos, progrediu muito mais rapidamente o acompanhamento dos fluxos do que dos estoques.
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O mercado secundrio dos ttulos da dvida indica expectativas baixas quanto a seu pagamento integral. As provises feitas pelos bancos, do mesmo modo, mostram que uma negociao realista j esperada por eles, que se prepararam para evitar que as perdas provoquem desarranjos maiores na economia mundial.
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22. O relatrio trimestral Brasil Econmico, pioneiro na divulgao peridica de informaes sobre a situao econmica do Pas, foi publicado pela primeira vez em dezembro de 1982, exclusivamente em ingls, com o ttulo Brazil Adjustment to the International Economy and External Financing Needs, pelo Departamento Econmico do Banco Central. Brasil Econmico, nos termos da apresentao de seu trigsimo-sexto nmero, foi criado em decorrncia da necessidade de e manter os bancos credores informados da situao econmica do Pas. A publicao deixou de existir em 1993. 23. At o final dos anos 1980, as estatsticas existentes eram apuradas pelo Banco Central abaixo da linha; no havia dados acima da linha com que serem confrontadas; e eram muito agregadas. Supervits ou dficits eram resultado da variao da dvida pblica entre os finais de dois perodos. 24. Note-se a linha do tempo: embora o Banco tenha comeado a operar em 1965, somente em 1985 foi promovido o reordenamento financeiro governamental, com a separao das contas e das funes do Banco Central, Banco do Brasil e Tesouro Nacional. Em 1986 foi extinta a conta movimento e o fornecimento de recursos do Banco Central ao Banco do Brasil passou a ser identificado nos oramentos das duas instituies, eliminando-se os suprimentos automticos de fundos que prejudicavam a atuao do Banco Central. O processo de reordenamento e separao das contas do governo se estendeu at 1988, quando as funes de autoridade monetria foram transferidas progressivamente do Banco do Brasil para o Banco Central, enquanto as atividades atpicas exercidas por esse ltimo, como as relacionadas ao fomento e administrao da dvida pblica federal, foram transferidas para o Tesouro Nacional. 25. Em 1991, a Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda deu incio apurao das necessidades de financiamento do governo central, cuja responsabilidade foi mais tarde transferida Secretaria do Tesouro Nacional. O Banco Central, por sua vez, passou a divulgar os resultados abaixo da linha mensalmente em 1995. Gradualmente foram sendo melhoradas e mais desagregadas as estatsticas fiscais, porm parece ter havido menos empenho nessa direo em anos mais recentes. Somente se passou a elaborar e a publicar os fatores de variao da dvida a partir de 1999. O penltimo aprimoramento desses dados foi introduzido em 2008, com a srie retroagindo a 2006, para apurao da dvida bruta e lquida do setor pblico na nova metodologia. Na antiga metodologia, a srie comea em dezembro de 2000. O ltimo foi substituir o PIB valorizado pelo PIB corrente como referncia do tamanho da dvida nas estatsticas oficiais. Utilizando-se as sries temporais do Banco Central, as estatsticas oficiais relevantes para a dvida externa partem de janeiro de 1991 e, tabuladas, oferecem a Tabela da prxima pagina. 159
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26. Na falta de estatsticas e contabilidade que atendam a nosso interesse por informaes precisas em relao renegociao da dvida externa at fins dos anos 1990, os interessados se podem valer do livro disponibilizado na Internet em http://www.bc.gov.br/rex/ftp/livro_divida_externa.pdf. 27. Caso nos tivssemos decidido por uma auditoria da dvida externa no mbito desta CPI, haveria dificuldades pela indisponibilidade imediata de registros suficientemente detalhados das operaes at o final dos anos 1990. Na hiptese de ressurgir a iniciativa da criao da comisso mista de que trata o ADCT, fique esse alerta. 28. Em relao aos dados objeto de inmeros requerimentos de informao, os resultados pareceram-nos escassos. Em relao dificuldade de recuperao de documentos mais antigos, sabe-se que mesmo o Tribunal de Contas da Unio teve que deslocar servidores a seus arquivos em prdio no final da Asa Norte de Braslia para localizar documentos solicitados. 29. Diversos requerimentos de informaes referentes a perodos anteriores no puderam ser respondidos tempestivamente pelo Banco Central e pelo Ministrio da Fazenda. 30. Houve respostas do Banco Central a requerimentos reconhecendo que dado o tempo decorrido e dificuldades j descritas em notas anteriores, no h como realizar, no curto prazo, pesquisa para identificar.... Ademais, os dados esto registrados em sistemas informatizados que j foram desativados, cuja operao complexa e para a qual esta Autarquia no dispe de especialistas com os conhecimentos necessrios. Haveria que se constituir grupo de trabalho para se estudar os termos dos contratos e a seguir proceder pesquisa, tarefa que no possvel desenvolver com os atuais recursos da Unidade ou que as informaes solicitadas ... so de grande complexidade e exigem atenta pesquisa da documentao, alm de avaliao a ser feita pela rea de informtica sobre a viabilidade de se reativar os sistemas utilizados para esta negociao. Para sua resposta, faz-se necessria criteriosa pesquisa nos documentos e entendimento de seu teor, corroborando a necessidade do prazo adicional de 60 dias. 31. Nada sugere que problemas como esses voltaro a ocorrer no futuro em relao administrao da dvida pblica federal, haja vista a automao do governo, a profissionalizao crescente dos servidores e o maior controle derivado da legislao e da atuao dos rgos especializados. Reforamos a importncia da atuao do Congresso Nacional para que continue deitando razes essa cultura da transparncia e da responsabilizao dos agentes pblicos.
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DIVIDA EXTERNA LQUIDA DO SETOR PBLICO, 1991-2009 Saldos Acumulados 1991 Janeiro R$ Milhes Setor Pblico Consolidado Governo Federal e Banco Central Governo Federal Banco Central Governos Estaduais e Municipais Empresas Estatais Empresas Estatais Federais Item para Memria Produto Interno Bruto Dezembro 1995 R$ Milhes Setor Pblico Consolidado Governo Federal e Banco Central Governo Federal Banco Central Governos Estaduais e Municipais Empresas Estatais Empresas Estatais Federais Item para Memria Produto Interno Bruto 745.090,9 Dezembro 2000 R$ Milhes Setor Pblico Consolidado Governo Federal e Banco Central Governo Federal Banco Central Governos Estaduais e Municipais Empresas Estatais Empresas Estatais Federais Item para Memria Produto Interno Bruto 1.236.588,8 Dezembro 2005 R$ Milhes % PIB 1.364.384,6 Dezembro 2006 R$ Milhes % PIB 1.745.985,4 Dezembro 2007 R$ Milhes % PIB 1.744.125,7 Dezembro 2008 R$ Milhes % PIB 2.035.848,3 Dezembro 2009 R$ Milhes % PIB % PIB 876.299,7 Dezembro 2001 R$ Milhes % PIB 968.874,4 Dezembro 2002 R$ Milhes % PIB 990.977,7 Dezembro 2003 R$ Milhes % PIB 1.160.035,1 Dezembro 2004 R$ Milhes % PIB 38.132,35 23.713,34 ... ... 2.265,54 12.153,47 ... % PIB 5,12 3,18 ... ... 0,30 1,63 ... 147,1 Dezembro 1996 R$ Milhes 31.593,17 12.677,15 ... ... 3.005,71 15.910,31 ... % PIB 3,61 1,45 ... ... 0,34 1,82 ... 1.830,5 Dezembro 1997 R$ Milhes 38.580,30 17.488,15 ... ... 4.302,87 16.789,28 ... % PIB 3,98 1,80 ... ... 0,44 1,73 ... 54.408,4 Dezembro 1998 R$ Milhes % PIB 510.298,6 Dezembro 1999 R$ Milhes % PIB % PIB Dezembro R$ Milhes 35,53 21,97 ... ... 1,64 11,92 ... % PIB 24,16 14,94 ... ... 1,11 8,11 ... Dezembro 1992 R$ Milhes % PIB Dezembro 1993 R$ Milhes % PIB Dezembro 1994 R$ Milhes % PIB
4,52 ... ... 0,36 ...
... ...
...
341,51 206,78 ... ... 19,83 114,91 ...
18,66 11,30 ... ... 1,08 6,28 ...
7.753,59 4.204,61 ... ... 545,59 3.003,39 ...
14,25 7,73 ... ... 1,00 5,52 ...
44.357,26 32.440,83 ... ... 1.806,16 10.110,28 ...
8,69 6,36 ... ... 0,35 1,98 ...
57.176,61 5,77 38.812,24 3,92 79.392,85 8,01 (40.580,61) (4,10) 6.148,21 0,62 12.216,16 1,23 7.765,47 0,78
108.768,75 9,38 83.163,82 7,17 123.789,93 10,67 (40.626,12) (3,50) 9.402,36 0,81 16.202,57 1,40 9.268,55 0,80
111.322,29 9,00 85.394,52 6,91 143.571,23 11,61 (58.176,71) (4,70) 11.059,13 0,89 14.868,64 1,20 8.299,23 0,67
128.728,60 9,43 103.252,35 7,57 164.622,01 12,07 (61.369,66) (4,50) 13.036,15 0,96 12.440,09 0,91 5.467,37 0,40
237.539,43 13,60 197.590,39 11,32 256.731,50 14,70 (59.141,11) (3,39) 21.308,04 1,22 18.641,00 1,07 8.887,77 0,51
194.605,95 11,16 160.277,32 9,19 218.767,42 12,54 (58.490,10) (3,35) 19.034,56 1,09 15.294,08 0,88 7.480,96 0,43
156.981,67 7,71 125.117,24 6,15 198.197,38 9,74 (73.080,14) (3,59) 18.630,93 0,92 13.233,50 0,65 6.525,20 0,32
Setor Pblico Consolidado 70.620,52 3,27 -25.530,99 -1,05 -196.594,50 -7,01 -328.561,48 -10,64 -287.930,0 -9,19 Governo Federal e Banco Central 46.793,32 2,17 -47.003,44 -1,94 -214.782,90 -7,66 -356.653,64 -11,54 -313.195,4 -10,00 Governo Federal 172.031,79 7,97 136.107,58 5,61 104.432,94 3,72 126.456,17 4,09 94.992,8 3,03 Banco Central (125.238,47) (5,80) (183.111,02) (7,55) (319.215,84) (11,38) (483.109,81) (15,64) (408.188,19) (13,04) Governos Estaduais e Municipais 15.129,79 0,70 14.479,53 0,60 12.331,53 0,44 18.554,10 0,60 16.446,8 0,53 Empresas Estatais 8.697,41 0,40 6.992,92 0,29 5.856,87 0,21 9.538,06 0,31 8.818,6 0,28 Empresas Estatais Federais 4.588,54 0,21 2.412,90 0,10 2.016,65 0,07 4.241,89 0,14 4.772,2 0,15 Item para Memria Produto Interno Bruto 2.157.441,1 2.424.692,8 2.803.987,7 3.089.429,1 3.131.452,7
Fonte: Banco Central do Brasil -DEPEC. Elaborao das Consultorias.
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IV. DVIDA EXTERNA, AUDITORIA DA DVIDA E HISTRIA DA DVIDA NO PERODO ANTERIOR CONSTITUIO
32. O Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da Constituio federal de 1988 trouxe a seguinte determinao: Art. 26. No prazo de um ano a contar da promulgao da Constituio, o Congresso Nacional promover, atravs de Comisso mista, exame analtico e pericial dos atos e fatos geradores do endividamento externo brasileiro. 1 - A Comisso ter a fora legal de Comisso parlamentar de inqurito para os fins de requisio e convocao, e atuar com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. 2 - Apurada irregularidade, o Congresso Nacional propor ao Poder Executivo a declarao de nulidade do ato e encaminhar o processo ao Ministrio Pblico Federal, que formalizar, no prazo de sessenta dias, a ao cabvel. 33. Enquanto o Supremo Tribunal Federal no julgar ao ajuizada pela OAB, referente investigao do endividamento externo brasileiro pelo Congresso Nacional, permanecer a dvida sobre se ainda pertinente, uma vez que a citada Comisso investigativa foi criada, embora no tenha tido relatrio aprovado. Um fato a destacar que se esgotou h muito o prazo estabelecido pela Constituio para que se promovesse o pretendido exame analtico e pericial. 34. O endividamento externo, predominantemente perante credores privados, foi tema central dos debates de poltica econmica nos anos 1980 no Brasil, porque o estoque da dvida havia se avolumado rapidamente, com a elevao das taxas internacionais de juros, enquanto a economia brasileira perdia flego. Havia concomitantemente a suposio de que, em perodo autoritrio anterior, os compromissos externos tivessem sido assumidos irresponsavelmente, ou pelo menos sem a devida prestao de contas sociedade. 35. Esse perodo sombrio, no plano econmico, foi chamado de dcada perdida, porque se comparava o crescimento praticamente nulo da renda per capita com anos anteriores do milagre econmico entre 1971 e 1980, o PIB per capita cresceu em mdia 6%. A perda deveu-se, segundo diversos analistas, a programas de ajuste estrutural mal sucedidos, acertados com o Fundo Monetrio Internacional, e ecloso e persistncia da crise da dvida17.
Crise da dvida ou inadimplncia de um ente soberano a incapacidade de um governo de cumprir suas obrigaes com o principal e os juros de sua dvida externa nas datas devidas.
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36. Na dcada de 1970 os preos das commodities tiveram sbito aumento de preos no mercado internacional, o que favoreceu o Brasil. A melhora da relao de trocas a nosso favor e de outros pases de menor desenvolvimento foi fruto do crescimento mundial e da maior demanda por matrias primas. Esse crescimento foi acompanhado de inflao, e nos mercados de capitais dos pases desenvolvidos a taxa real de juros se manteve anormalmente baixa. 37. Os bancos do hemisfrio Norte operavam na intermediao extremamente lucrativa dos supervits dos pases da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo, redirecionando os denominados petrodlares para os pases hoje chamados de emergentes. Nesse ambiente, emprestar para a Amrica Latina parecia seguro, uma vez que os pases da regio dispunham de receitas de exportao para cumprir seus compromissos externos. Prevaleceu nessa poca raciocnio similar ao que precedeu crises seguintes, inclusive a crise financeira de 2008: a tecnocracia governamental dos pases tomadores estaria zelando para que os recursos fossem usados em investimentos de retorno compatvel com os emprstimos assumidos; e os bancos, tendo em conta os volumes elevados postos disposio dos tomadores, estariam avaliando os negcios, para ter certeza de que os recursos fossem bem aplicados, e devolvidos. 38. Quando os bancos centrais dos pases ricos decidiram controlar a inflao e aumentaram as taxas de juros no comeo dos anos oitenta do sculo passado, os custos de carregamento dos emprstimos para os pases em desenvolvimento, indexados s taxas de juros de curto prazo, cresceram acentuadamente. A poltica monetria apertada afetou a atividade econmica dos pases desenvolvidos e a demanda global, e ao mesmo tempo despencaram os preos das commodities (queda de at 70% em certos casos, em relao ao pico), levando moratria do Mxico, logo depois do Brasil e de mais uma dezena de pases. 39. A diferena maior do choque externo que o Brasil sofreu entre 1979 e 1982, relativamente a crises anteriores, parece dever-se basicamente ao comportamento das taxas internacionais de juros, em particular dos Estados Unidos e demais pases industrializados. O aumento dos juros reais das operaes com eurodlares, de 0,7% entre 1974-1978, para 5,3% em 1979-1982, desestabilizou o Brasil, no apenas por seu impacto no servio da dvida, mas tambm pelo efeito negativo nos preos dos produtos primrios exportados pelo Brasil, no nvel de atividade econmica dos pases industrializados, e na capacidade importadora de nossos clientes em desenvolvimento. A vulnerabilidade do Brasil ao choque dos juros foi resultado da parcela significativa e crescente da dvida externa sujeita a taxas de juros flutuantes em mos de bancos comerciais e outras 163
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instituies financeiras 75% do saldo devedor da dvida pblica de mdio e longo prazo. 40. Na dcada sucederam-se, no caso do Brasil, quatro acordos de renegociao fracassados (1983, 1984, 1986 e 1988) e a declarao de duas moratrias (fevereiro de 1987 juros e principal; e julho de 1989 juros). Em 1983 (fase I), o Brasil tomou recursos junto aos bancos estrangeiros para pagar outros emprstimos externos, incluindo dvidas externas do setor privado cujos servios vinham sendo depositadas em cruzeiros no Banco Central, que os assumia como dvida do governo, na indisponibilidade de moeda estrangeira. Os acordos negociados com os bancos privados estrangeiros a partir de 1983 foram denominados CGA1983 (Credit and Guaranty Agreement ou Acordo de Crdito de Garantia) e DFA-1983 (Deposit Facility Agreement) e demais acordos recorrentes de 1984, 1886 e 1988 (fases II a IV). 41. Introduziu-se, a partir de 1987, a idia de securitizao, que envolveu a troca de dvida contratual por bnus com prazos longos de vencimento e taxas de juros de acordo com a capacidade de pagamento do pas. O Plano Brasileiro de Financiamento de 1988 (de estrutura mais complexa e maior abrangncia em relao aos acordos anteriores), cuja vigncia teve incio em outubro do mesmo ano, apresentou as seguintes caractersticas: (a) ingresso de recursos a ttulo de dinheiro novo; (b) reescalonamento das obrigaes de mdio e longo prazos; (c) manuteno das linhas de crdito comercial e interbancrio; e (d) converso voluntria de dvida contratual em bnus, denominado Brazil Investment Bond (BIB) ou Exit Bond. O acordo alcanado pelo Brasil e seus credores denominou-se Multi-Year Debt Facility Agreement (MYDFA). Essa renegociao cobriu a grande maioria da dvida brasileira de ento junto a bancos comerciais. Um ano depois, o Brasil anunciou que no conseguiria pagar os servios da dvida nas condies previstas no MYDFA.
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42. Estudiosos calcularam que do Plano Baker, secretrio do Tesouro do presidente Ronald Reagan, de 1985, resultou o aumento da dvida dos 15 maiores pases tomadores, na maioria latino-americanos, de US$ 350 bilhes em 1981, para US$ 500 bilhes no inicio de 1989. No era a soluo para a crise, pois no trazia desconto significativo que viabilizasse o cumprimento dos compromissos pelos devedores.
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V. DVIDA EXTERNA DE 1990 A 2004

43. No incio dos anos 1990, o mercado internacional de capitais voltou a prover recursos para a Amrica Latina, a despeito de a regio ter, no passado recente, vivido uma dcada de inadimplncia e estagnao. Segundo os analistas, o otimismo poca se alicerava no fato de as autoridades nacionais estarem dispostas a combater o desequilbrio fiscal, que se identificava como a causa da incapacidade de os governos cumprirem seus compromissos externos, como tambm de a taxa de juros norte-americana ter cado substancialmente do patamar recorde de 20% a que chegara na dcada. 44. Muito da histria da dvida latino-americana da dcada de noventa e a sada do impasse esto associados aos Brady bonds, criados em maro de 1989. O Secretrio do Tesouro americano Nicholas Brady defendia a adoo de medidas que reduzissem a dvida do ento chamado Terceiro Mundo. 45. A novidade dos ttulos Brady foi permitir aos bancos comerciais a troca de seus crditos contra pases em desenvolvimento por instrumentos negociveis em mercado, permitindo-lhes retirar essa dvida dos balanos. Na poca, o mercado de dvida soberana era estreito e com pouca liquidez. A padronizao da dvida do mercado emergente facilitou a disperso do risco entre emprestadores. Em troca de emprstimos de bancos comerciais, os pases emitiram novos ttulos para o principal da dvida, e mesmo para os juros em atraso. Os novos ttulos em alguns casos vieram a valer mais que os antigos. 46. Como o crdito passou a ser canalizado mediante ttulos, e no bancos, a expectativa dos analistas era de que essa nova dvida no se prestaria a renegociaes foradas pelos devedores, pois seus detentores estavam pulverizados. Sem a possibilidade de uma renegociao, seria difcil a moratria.18 47. Na primeira etapa, os credores negociavam com os devedores as condies dos novos crditos. As alternativas combinavam variadas opes de sada, para credores que pretendessem reduzir seu grau de exposio ao dado pas, mediante desconto na dvida, e de dinheiro novo, para credores que acreditavam que, no saindo, teriam ganho com a operao. O ganho de capital resultaria de que o devedor, com a dvida reduzida, teria menor probabilidade de se tornar inadimplente no futuro. A ampliao do
No foi o que aconteceu. O surto de emprstimos dos 1990 acabou numa srie de crises financeiras, sendo a primeira a do Mxico em dezembro de1994, as do Brasil em 1998 e 2002, a moratria recorde da Argentina em 2001 (US$ 95 bilhes), e a do Uruguai em 2002.
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crdito aos devedores soberanos sob a forma de dinheiro novo correspondia a um tributo sobre o ganho esperado em decorrncia da melhoria do risco do pas. Essa primeira etapa tratou, portanto, da determinao do desconto efetivo nas opes de sada, e ao mesmo tempo dos montantes de novos emprstimos necessrios nas opes de dinheiro novo. 48. Na segunda etapa, os bancos converteram seus crditos em operaes escolhidas dentre um cardpio de opes com o qual haviam concordado na etapa anterior. Todos os bancos que queriam interromper suas operaes de emprstimos externos tiveram a oportunidade de escolher a opo de sada, geralmente mediante desconto, no mbito da reestruturao da dvida soberana. O cardpio permitiu ainda reduzir o problema do holdout,19 em que certos detentores de ttulos tinham incentivo a no participar da reestruturao na esperana de alcanar um melhor acordo separadamente. 49. Como j mencionado, as negociaes por intermdio dos ttulos Brady geralmente incluam alguma forma de desconto, significando que o valor dos bnus resultantes da reestruturao da dvida era menor que o valor nominal ou de face anterior dos crditos. O principal dessas operaes era geralmente garantido por bnus cupom-zero de 30 anos do Tesouro americano comprados pelo pas devedor usando reservas do FMI, do
O problema do holdout surge quando o responsvel pela emisso dos ttulos est inadimplente ou quase inadimplente, e faz uma oferta de troca na tentativa de reestruturar a dvida. Essa troca exige a concordncia dos detentores de uma parcela mnima da dvida, regra geral mais de 90%, porque, a menos que os termos do contrato disponham em contrrio, os credores que no concordarem com a renegociao preservaro seu direito de cobrar o pagamento integral (ao par, ou o valor nominal). Esses credores discordantes e com o pleno direito ao pagamento perturbam o processo de reestruturao, apostando em que a renegociao chegar ao fim sem sua aquiescncia, implicando que seus ttulos sero quitados integralmente, enquanto os demais tero os pagamentos reduzidos, nos termos do acordo. Ainda, caso as demandas dos holdouts seja proporcionalmente pequenas, o emissor pode acabar por satisfazer as exigncias desse grupo para no ser incomodado. Quando os detentores dos ttulos da dvida esto dispersos, como comumente o caso, pode ser difcil contat-los em nmero suficiente e estimul-los a avaliar os novos termos propostos, impedindo que o devedor alcance a percentagem de adeso necessria para rever o contrato (verso nossa, baseada em http://en.wikipedia.org/wiki/Holdout_problem). Segundo http://www.financialpolicy.org/DSCNolan.htm, em 1992, o Brasil anunciou a securitizao, nos moldes do Plano Brady, da dvida relativa ao MYFDA. Os credores do Brasil tiveram diferentes opes de bnus, pelos quais trocariam a dvida existente. A maioria dos credores preferiu bnus ao par, com garantia, que lhes assegurava o pagamento integral do principal, e reduo nos juros. Aps ter obtido o compromisso dos credores com a renegociao, o governo brasileiro decidiu alterar os termos do contrato, querendo que os credores convertessem ao menos 35% da dvida em bnus com garantia que concediam uma grande reduo do principal. Em 1993 todos os credores do MYDFA aceitaram os novos termos, exceto a famlia Dart, da Flrida, que vinham desde 1991 acumulando ttulos da dvida brasileira de bancos credores no mercado secundrio, com desconto de 60% ou mais, chegando a deter US$ 1,4 bilho, o quarto maior credor. Com a aceitao dos novos termos pelos demais, a famlia Dart passaria a ter 100% do que ainda permanecia como MYFDA, o que lhe permitia (mais de 50%, de acordo com o acordo) ir justia e receber a totalidade de principal e juros. Para se defender, o Banco Central do Brasil, converteu todos os ttulos do MYFDA, exceo de US$ 1,6 bilho, ficando como detentor majoritrio da dvida, e no a famlia Dart. Houve questo judicial, e finalmente a vitria coube aos Dart. Pegaram carona na renegociao, permaneceram de fora, espera de melhor negcio, e conseguiriam. Compraram a dvida brasileira no mercado secundrio; diferentemente dos demais credores, no sofreram desconto do principal; na justia, receberam todos os juros atrasados; e realizaram o lucro securitizando em eurobnus sua posio em dvida soberana brasileira.
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Banco Mundial e do prprio pas. Os pagamentos dos juros muitas vezes eram tambm garantidos por ttulos. 50. No Brasil, o Plano Brady, serviu de modelo para a bem sucedida renegociao entre outubro de 1990 (governo Collor) e julho de 1992, mediante a qual o pas saiu da moratria.20 Foi feita em duas etapas, a primeira encerrada em maio de 1991, da qual resultou o acordo para regularizao de juros devidos e no pagos entre 1989 e 1990 e a emisso de US$ 7,13 bilhes dos ttulos denominados Interest Due and Unpaid (IDU)21. 51. Pelos termos do acordo, os IDU seriam emitidos aps o cumprimento de algumas condies, entre as quais a assinatura futura do acordo de reestruturao do total da dvida de mdio e longo prazos do setor pblico brasileiro. Essa segunda etapa22 se concluiu em julho de 1992. A emisso de novos ttulos aconteceu em 1994. A oscilao dos juros foi em parte afastada, pois a dvida velha foi trocada por novos ttulos de mesmo valor. 52. O referido acordo promoveu a troca, em abril de 1994, de praticamente toda a dvida de responsabilidade do setor pblico por uma combinao de sete bnus de emisso da Repblica. A Tabela da pgina seguinte mostra os ttulos emitidos no processo de renegociao da dvida externa, iniciado no final dos anos 1980 e terminado na primeira metade da dcada de 1990. Os dois primeiros instrumentos so aqueles que ficaram conhecidos como Pr-Bradies. Os acordos contemplavam, ainda, a transferncia de responsabilidade da dvida externa do Banco Central para a Unio, que passou a ser a devedora dessas obrigaes, propiciando melhor diviso das tarefas entre as autoridades monetria e fiscal. O Banco Central passou a atuar como agente do Tesouro Nacional nas emisses dos ttulos no mercado externo (e assim ficou at 2005). 53. Houve trs tipos principais de bnus no mbito do Plano Brady. Os par bonds (bnus ao par) eram emitidos no mesmo valor do emprstimo original, mas a taxa de juros (cupes) dos ttulos ficava abaixo do mercado. Os discount bonds (bnus de desconto) eram emitidos com desconto em relao ao valor original do emprstimo, mas os credores recebiam a taxa de juros de mercado. Os debt-conversion bonds (bnus de reestruturao) eram emitidos no mesmo valor do emprstimo original, e a taxa de juros (cupes) dos ttulos igualava-se do mercado.
Em 18/12/1990 foi baixada a Resoluo do Senado Federal n 82, estabelecendo os parmetros para as negociaes da dvida pblica externa. 21 Foram emitidos em novembro de 1992, com datas retroativas a 1/1/1991. No possuam garantias de principal e juros. A emisso foi autorizada pela Resoluo do Senado Federal n 20/91. 22 O Plano Brasileiro de Financiamento de 1992 (tambm chamado Plano Brady) foi aprovado no Senado Federal pela Resoluo n 98/92, de 29/12.
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54. Certas caractersticas do acordo no mbito do Plano Brady seriam decisivas para o equacionamento do endividamento externo, quais sejam: a) a existncia de garantias (com a compra de ttulos do Tesouro dos Estados Unidos) para trs dos ttulos emitidos O principal dessas operaes era geralmente garantido por bnus cupom-zero de 30 anos do Tesouro americano comprados pelo pas devedor usando reservas do FMI, do Banco Mundial e do prprio pas. Os pagamentos dos juros muitas vezes eram tambm garantidos por ttulos; e, principalmente, b) a possibilidade de o Brasil fazer operaes com os novos ttulos emitidos, tais como recompra de ttulos no mercado (debt buy-back), sua compra antecipada, pr-pagamentos e operaes de troca dos ttulos emitidos por novos ttulos distintos (debt-for-debt exchanges), o que permitia futuras reestruturaes do passivo externo com flexibilidade. 55. Para o Brasil o desconto efetivo foi estimado em estudo muito citado academicamente em 7,6% do saldo pr-existente.23 Calcula o Tesouro Nacional em aproximadamente US$ 55 bilhes a dvida antiga de mdio e longo prazo do setor pblico substituda pelos novos ttulos.24 Se correta esta estimativa e os dados da Tabela, o desconto a valores de emisso se aproximaria de 25%. 56. Em 1999, o Equador se tornou o primeiro pas a se tornar inadimplente em relao aos ttulos Brady (US$ 6 bilhes) relativo dvida renegociada em 1994. O primeiro pas a resgat-los foi o Mxico, em 2003. 57. A flexibilidade na administrao do passivo externo, junto com o Plano Real que necessitava de influxo de capitais externos para viabilizar sua ncora cambial , possibilitou a emisso em outros mercados desde 1995. O Brasil retomou suas emisses voluntrias escolhendo o mercado japons (6/1995), com tanto sucesso que aumentou o volume inicialmente planejado A demanda por essa primeira emisso foi to grande que o volume inicialmente planejado (Y$ 20 bilhes) foi quadruplicado. 58. Outra emisso, em marcos alemes, contribuiu para totalizar lanamento no primeiro ano de cerca de US$ 1,7 bilho, quase esgotando o limite autorizado pelo Senado Federal poca (US$ 2 bilhes). Em 1996 e aps a realizao de outras emisses nos mercados japons, italiano e ingls , com os efeitos da crise do Mxico j dissipados, o Brasil pde finalmente retornar ao mercado de dlares (mais lquido, permitindo emisses em maiores volumes), com um ttulo de cinco anos.
Ver em, por exemplo, em http://revistas.fee.tche.br/index.php/indicadores/article/view/872/1151, O Brasil no Plano Brady: avaliao de alguns aspectos do acordo de 1994, de Paulo Nogueira Batista Jr. e Armnio de Souza Rangel (IEFEE, Vol. 22, N 4 ,1995). 24 Ver em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/divida_publica/downloads/div_r_bib.pdf.
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Ttulo
Condies Acordo de reestruturao da dvida de 1988 e 1992
Emisso (US$ bilhes)
Vencimento
BIB ou Exit Bond (Bnus de Sada)
IDU (Interest Due and Unpaid)
Taxa de juros: 6%; prazo: 15 anos; carncia: 10 anos Taxas de juros fixas, crescentes nos 3 primeiros anos (7,8125%; 8,375%; e 8,75%); Libor+13/16%; prazo: 20 anos; carncia: 10 anos
1,06 15/09/2013
7,13 01/01/2001
Plano Brady (Plano Brasileiro de Financiamento de 1992)
Discount Bond (Bnus de Desconto)
Desconto de 35%/valor de face; juros variveis: Libor+ 0,8125%; prazo de 30 anos, com pagamento nico ao fim do prazo Taxas de juros fixas, crescentes (4% no primeiro ano e 6% no trigsimo); prazo de 30 anos, com pagamento nico ao fim do prazo Taxas de juros fixas, crescentes (4%
7,28 15/04/2024
Par Bond (Bnus ao Par)
8,45 15/04/2024
Front-Loaded Interest Reduction Bond no primeiro ano e 5% no sexto, -FLIRB (Bnus de Reduo Libor+13/16% em diante); prazo: 15 Temporria de Juros)
anos; carncia: 9 anos
1,74 15/04/2009
C-Bond -Front-Loaded Interest Reduction with Capitalization Bond (Bnus de Capitalizao) DCB - Debt Conversion Bond (Bnus de Reestruturao ou de Converso da Dvida) New Money Bond (Bnus de Dinheiro Novo) EI (Eligible Interest Bond) Total
Taxa de juros: 8%, sendo menor nos primeiros 6 anos; diferena capitalizada; prazo: 20 anos; carncia: 10 anos Taxa de juros : Libor+0,8125%; prazo: 18 anos; carncia:10 anos Taxa de juros : Libor+0,875%; prazo: 15 anos;carncia: 7 anos Taxa de juros: 8%, sendo menor nos primeiros 4 anos; prazo: 10 anos; carncia: 3 anos
7,41 15/04/2014
8,49 15/04/2012 2,24 15/04/2009
5,63 15/04/2006 49,43 ...
59. At a ecloso da crise asitica, no incio do segundo semestre de 1997, o pas havia acessado o mercado internacional oito vezes, com emisses na Europa e nos Estados Unidos. Uma das emisses no mercado norte169
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Fonte: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/divida_publica/downloads/Parte%201_2.pdf e http://www.bcb.gov.br/htms/Infecon/DividaRevisada/negociacoes_credores_privados.pdf.
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americano foi do ttulo de mais longo prazo at ento 30 anos (denominado Global 2027), mostrando a boa aceitao do mercado. 60. A despeito das sucessivas crises internacionais, o pas continuou tendo acesso ao mercado externo. Em 1998, foram realizadas trs operaes, tambm nos mercados europeu e norte-americano, at a ecloso da crise na Rssia. Em 1999, aps a desvalorizao cambial, o Brasil voltava ao mercado realizando, novamente, operaes de troca de dvida reestruturada. O mercado passaria ainda pelos efeitos da crise argentina em 2001. Por fim, o perodo eleitoral em 2002 e as incertezas inerentes a ele impactaram tambm o mercado de dvida. No obstante, durante todos esses anos foi possvel alcanar os mercados, contando o governo com a flexibilidade da escolha, tanto em relao ao momento adequado para efetivar a operao quanto do prprio mercado e do instrumento utilizado. Com a volta da normalidade econmica em 2003, os anos seguintes permitiram ao Brasil fazer lanamentos no mercado externo sem dificuldades.
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VI. DVIDA EXTERNA DE 2005 EM DIANTE

61. Desde 2005, diversos pases latino-americanos, entre os quais o Brasil, estiveram envolvidos na recompra de seus ttulos soberanos, em pagamentos antecipados da dvida externa ou na troca de papis. Essa estratgia para administrar a dvida foi facilitada pelo ingresso de aplicaes estrangeiras nos mercados emergentes, pela apreciao das moedas nacionais e pela acumulao de reservas oficiais. 62. medida que os pases conseguiam voltar aos mercados de capitais e as taxas de juros caam, os ttulos Brady foram ficando relativamente dispendiosos. Alm disso, esses ttulos imobilizavam as garantias que haviam sido dadas nos acordos de reestruturao da dvida. Esses eram os incentivos aos devedores para reduzir ou eliminar sua exposio a tais ttulos por meio de recompra ou troca. O saldo de ttulos Brady em mercado j tinha cado de cerca de US$154 bilhes em 1994, para US$10,7 bilhes em meados de dezembro de 2006.25 63. Bons indicadores da economia e a grande liquidez internacional geraram um fluxo positivo de recursos externos para o Brasil, permitindo aumento das reservas internacionais e criando flexibilidade para que o governo federal tomasse diversas providncias relacionadas gesto da dvida externa. O pas, ainda em 2005, realizou o pr-pagamento de sua dvida com o FMI, no valor de US$ 20,4 bilhes, e antecipou o pagamento da dvida remanescente com o Clube de Paris26 no valor de US$ 1,74 bilho. 64. O ano de 2005 foi ponto de inflexo na histria do endividamento externo brasileiro. Foi implementado um programa de mdio prazo de uso de reservas internacionais para recompra de ttulos brasileiros em circulao no mercado internacional27. O Tesouro Nacional realizou, entre 21/7 e 1/8
Ao amparo da Resoluo n 20 do Senado Federal, de 16/11/2004, que autoriza a Unio a realizar operaes de administrao de passivos. A autorizao foi dada amplamente, para emisso de ttulos, de responsabilidade do Tesouro Nacional, no exterior, com contrapartida em moeda corrente nacional ou estrangeira; e para a administrao de passivos, de responsabilidade do Tesouro Nacional, contemplando operaes de compra, de permuta e outras
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Ver em http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2007/wp0758.pdf, A Primer on Sovereign Debt Buybacks and Swaps, de Carlos Medeiros, Magdalena Polan, e Parmeshwar Ramlogan. 26 A existncia de um passivo classificado como dvida reestruturada, como era o caso da dvida com o Clube de Paris, influa negativamente na relao do Pas com credores e investidores, alm de refletir de forma negativa na avaliao do risco. O Clube de Paris uma instituio informal que rene um grupo de pases credores, na maior parte da OCDE, que renegocia a dvida governamental de pases em dificuldades financeiras. A mais importante condio para um pas devedor pleitear negociao de sua dvida externa perante o clube era a adoo de um programa de estabilizao aprovado pelo FMI. Com isso, os pases credores ficavam dispensados de supervisionar o desempenho econmico do pas devedor. As dvidas passveis de reescalonamento podem ser assim definidas: de entidades pblicas e privadas relativas a pagamentos de juros e amortizaes, assim como de atrasados, de emprstimos de mdio e longo prazos relacionados com emprstimos concedidos pelo governo ou agncia oficial do pais credor; e crditos comerciais garantidos ou segurados pelo governo ou agncia do pas credor.
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de 2005, operao de troca voluntria do estoque de C-Bonds por um novo ttulo, denominado A-Bond28, de caractersticas semelhantes, com vencimento em 2018. Em 15/10/2005, valendo-se de uma clusula contratual de opo de recompra29, realizou-se o resgate antecipado, ao par, do restante dos C-Bonds que no estiveram includos na troca de agosto.30 Naquele ano foram recomprados C-Bonds totalizando US$ 5,6 bilhes em valor de face. 65. Em 2006, o programa de recompra de ttulos pblicos incluindo os ttulos da dvida pblica mobiliria federal externa com vencimento at 2010 e todos os ttulos da dvida reestruturada (ttulos Brady), independentemente dos seus vencimentos executado pelo Tesouro e pela mesa de operaes do Banco Central no mercado secundrio , resgatou US$ 6,5 bilhes de ttulos Brady (valor de face) em abril, terminando assim uma importante fase da histria do endividamento externo. Tambm foram resgatados mais de US$ 5,8 bilhes em valor de face de outros ttulos da dvida externa, com vistas melhora de seu perfil. Houve ainda Tender Offer, que retirou US$ 1,3 bilho de ttulos em valor de face do mercado. Como os ttulos resgatados tinham vencimento principalmente no curto prazo, houve alongamento do prazo mdio da dvida externa. As recompras diminuram o fluxo de pagamentos externos, no perodo entre 2006 e 2024, em US$ 8,5 bilhes, sendo US$ 6,1 bilhes referentes ao principal da dvida e US$ 2,5 bilhes referentes aos juros. 66. O governo brasileiro passou de forma crescente a tomar emprstimos em reais, captando de residentes e de no residentes, dos ltimos mediante a colocao, com sucesso, de bnus globais expressos em nossa moeda. A primeira emisso, no mercado internacional, desses ttulos, o BRL 2016, teve lugar em setembro de 2005, com vencimento em 2016.
modalidades de operaes, inclusive com derivativos financeiros. Ainda, tais operaes poderiam alcanar US$75 bilhes, ou seu equivalente em outras moedas, colocados de uma s vez ou parceladamente; 28 ABond (8% Amortizing Global Bonds): Bnus de dvida soberana, com pagamento semestral de cupom, emitido em troca do CBond. O ABond, com vencimento em 2018, tem seu montante de principal amortizado semestralmente em 18 parcelas iguais, iniciando-se em julho de 2009. 29 A chamada "opo de recompra ao par" um jargo do mercado que significa o direito de um emissor resgatar um ttulo quando sua cotao est igual (100%) ao valor nominal do papel. Com isso, cria-se uma espcie de "teto virtual" para a cotao do papel, pois o seu valor dificilmente ultrapassa muito os 100% que podem ser pagos caso o governo opte pelo resgate. Ao efetuar uma troca, os C-Bonds seriam substitudos por papis que no possuem clusulas de recompra. Logo, teriam, na teoria, potencial infinito de valorizao - e quanto mais valorizados os ttulos, menor o riscopas. No auge da tenso eleitoral em 2002, o C-Bond chegou a ser cotado a apenas 48% do seu valor de face, o pior desempenho desde a crise do Mxico em 1995. 30 Tambm a partir desse ano, a estratgia de endividamento passaria a se concentrar na definio de benchmarks, com o incio da reabertura de emisses de um ttulo diversas vezes, aumentando sua liquidez em mercado. Tal estratgia tinha por objetivo a construo de uma curva de juros externa.
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67. Em 2006 o pas emitiu mais um instrumento expresso em reais, com prazo de 15 anos de vencimento (o BRL 2022), montando o segundo ponto da curva externa em moeda local. Esse ttulo seria emitido mais duas vezes (reabertura) ao longo do ano, fazendo com que seu estoque chegasse a R$ 3 bilhes. No ano seguinte, emitiu-se, em quatro oportunidades, o BRL 2028, ttulo em reais com vinte anos de prazo. Dessa forma, o Brasil terminou 2007 com um estoque de cerca de R$ 10,2 bilhes em ttulos externos em moeda local. 68. Esse conjunto de medidas atenuou substancialmente o impacto da crise financeira recente no Brasil e melhorou sua avaliao de risco. Em particular, a composio da dvida era mais segura e a depreciao do real diminuiu a dvida pblica, que j vinha em queda, em vez de aument-la. 69. A partir de 2007, iniciou-se programa, agora em carter permanente, de recompra dos ttulos da dvida externa ao longo de toda a curva. O objetivo do programa foi de melhorar o perfil da curva de juros soberana no mercado externo, pelo resgate antecipado de ttulos soberanos que distorcem a curva. Naquele ano foram recomprados US$ 5,4 bilhes, representando 12,2% do estoque da dvida externa ao final de 2006. 70. Em 2008 o Tesouro Nacional deu continuidade a esse programa. Com a liquidez de mercado reduzida por conta do cenrio internacional adverso, as recompras aconteceram em menor volume (US$ 1,5 bilho), mas continuaram a refletir a estratgia de retirar instrumentos menos lquidos e troc-los por ttulos benchmark, que serviam como melhor referncia para a curva externa. 71. De outro lado, o Tesouro Nacional efetuou somente uma operao de colocao externa, a segunda reabertura do Global 2017, registrando a menor taxa de juros historicamente paga por um ttulo brasileiro em dlares com prazo de 10 anos. A operao teve spread de apenas 140 pontos-base acima do ttulo do Tesouro americano com vencimento em janeiro de 2017 e a taxa obtida na emisso, de 5,3% a.a., representou o menor custo de captao j obtido por um papel brasileiro em emisses externas. A demanda foi superior oferta, e a base de investidores, distribuda entre os mercados norte-americano, europeu e asitico, foi maior e mais heterognea que operaes precedentes. Essa operao foi a primeira a ser realizada aps a concesso do grau de investimento pela agncia classificadoras de risco Standard & Poor's. 72. Em 2009, o Tesouro Nacional efetuou cinco operaes externas, por meio de emisso de ttulos em dlares, captando um total de US$ 4,1 bilhes: a emisso de dois novos benchmarks31 de 10 e 30 anos, respectivamente o
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Do glossrio do Tesouro Nacional, temos: Modelo de Estrutura tima de Longo Prazo Para a DPF (Benchmark/Composio tima) - Modelo economtrico desenvolvido pela Secretaria do Tesouro Nacional com o
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Global 2019N e o Global 2041, e trs reaberturas, duas do Global 2019N e uma do Global 2037. 73. No caso dos instrumentos de 10 anos, a primeira colocao foi em janeiro de 2009, sendo que o Brasil foi uma dos primeiros emissores a atuar, aps um perodo de baixa atividade do mercado. Passado o perodo de maior volatilidade oriunda da crise financeira internacional, as taxas de retorno dos ttulos de 10 anos brasileiros apresentaram tendncia de queda. Isso permitiu ao Tesouro Nacional realizar emisses ao longo do ano a taxas cada vez menores, culminando com a ltima reabertura no Global 2019N, em dezembro, a uma taxa de retorno de 4,75% a.a., a menor j registrada para uma emisso de ttulos do governo brasileiro em dlares. 74. A sistemtica de emisses de ttulos pblicos soberanos no mercado internacional caracteriza-se por ofertas pblicas no regulares, cujos montantes totais acumulados de emisso foram definidos pela Resoluo do Senado Federal n 20/04 em US$ 75 bilhes. A Tabela seguinte mostra a situao da dvida externa mobiliria federal em fevereiro de 2010. 75. O montante j usado do limite est somado est na parte inferior da prxima Tabela. 76. Raros analistas atribuem atualmente maior importncia dvida externa, uma vez que o pas credor lquido, merc da rpida acumulao de reservas externas que teve lugar a partir de 2005, refletindo em especial o aumento do preo das commodities no mercado internacional e a queda da averso ao risco. Alm disso, o pas hoje conta com dvida externa no s reduzida, mas bem distribuda no tempo, com risco cambial bastante baixo em comparao com o incio da dcada. Um dos grandes problemas de poltica econmica enfrentado pelo Brasil ao longo dos ltimos trinta anos tornou-se absolutamente administrvel.
objetivo de definir a estrutura tima de dvida pblica no longo prazo. Resulta da aplicao de modelos estocsticos de finanas ao comportamento futuro das varveis macroeconmicas chaves relacionadas divida (taxa de juros, cmbio e inflao); os resultados obtidos so utilizados para a construo de fronteira eficiente de carteiras da dvida pblica no espao risco-retorno. dessa forma que a metodologia gera composies timas para a dvida pblica no longo prazo supondo steady state com quatro ttulos diferentes: pr-fixados, indexados a taxa de juros, indexados ao cmbio e indexados inflao. Na prtica o Modelo de Benchmark constitui uma importante referncia para as estratgias de financiamento do Tesouro no curto e mdio prazos.
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VII. AUDITORIA DA DVIDA EXTERNA, MORATRIA E RENEGOCIAO. O CASO DO EQUADOR

77. Membros da CPI e expositores trouxeram ao debate a moratria do Equador, cuja moeda o dlar norte-americano desde 2000, e as subseqentes renegociaes com os credores, pretendendo avaliar se o Brasil teria ganhos se a mesma estratgia fosse adotada. Esse caso no semelhante ao do Brasil, e no poderia servir-nos de exemplo. O Equador no ator principal da cena financeira global e sua dvida era primordialmente externa e junto a bancos estrangeiros. 78. Similaridade instigante foi o fato de o Equador ter introduzido, duas dcadas depois do Brasil, em sua constituio de setembro 2008, a exigncia de uma auditoria de sua dvida externa. As condies polticas que se seguiram aprovao da nova Carta conduziram sua realizao, embora o cancelamento de parte da dvida no tenha sido resultado especfico e direto da identificao de eventuais irregularidades na contratao, execuo ou renovao dos contratos. 79. A nova constituio passou a conter dispositivos marcantes sobre endividamento e sobre o pagamento da dvida pblica, que buscam capacitar o poder cidado a vigiar e auditar o endividamento pblico32 e
Verbis: Seccin tercera Endeudamiento pblico Art. 289.- La contratacin de deuda pblica en todos los niveles del Estado se regir por las directrices de la respectiva planificacin y presupuesto, y ser autorizada por un comit de deuda y financiamientode acuerdo con la ley, que definir su conformacin y funcionamiento. El Estado promover las instancias para que el poder ciudadano vigile y audite el endeudamiento pblico. Art. 290.- El endeudamiento pblico se sujetar a las siguientes regulaciones: 1. Se recurrir al endeudamiento pblico solo cuando los ingresos fiscales y los recursos provenientes de cooperacin internacional sean insuficientes. 2. Se velar para que el endeudamiento pblico no afecte a la soberana, los derechos, el buen vivir y la reservacin de la naturaleza. 3. Con endeudamiento pblico se financiarn exclusivamente programas y proyectos de inversin para infraestructura, o que tengan capacidad financiera de pago. Slo se podr refinanciar deuda pblica externa, siempre que las nuevas condiciones sean ms beneficiosas para El Ecuador. 4. Los convenios de renegociacin no contendrn, de forma tcita o expresa, ninguna forma de anatocismo o usura. 5. Se proceder a la impugnacin de las deudas que se declaren ilegtimas por organismo competente. En caso de ilegalidad declarada, se ejercer el derecho de repeticin. 6. Sern imprescriptibles las acciones por las responsabilidades administrativas o civiles causadas por la adquisicin y manejo de deuda pblica. 7. Se prohbe la estatizacin de deudas privadas. 8. La concesin de garantas de deuda por parte del Estado se regular por ley. 9. La Funcin Ejecutiva podr decidir si asumir o no asumir deudas de los gobiernos autnomos descentralizados. Art. 291. Los rganos competentes que la Constitucin y la ley determinen realizarn anlisis financieros, sociales y ambientales previos del impacto de los proyectos que impliquen endeudamiento pblico, para determinar su posible financiacin. Dichos rganos realizarn el control y la auditora financiera, social y ambiental en todas las fases del endeudamiento pblico interno y externo, tanto en la contratacin como en el manejo y la renegociacin.
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buscam impedir ou anular a contratao de emprstimos que: (a) sejam desnecessrios, ilegtimos ou ilegais; (b) atentem contra a soberania nacional, os direitos, a qualidade de vida e o meio ambiente; e (c) estatizem dvidas privadas. Ainda, limitam o endividamento pblico ao financiamento da infra-estrutura ou a projetos que tenham retorno financeiro assegurado. Os contratos de refinanciamento da dvida pblica no podero conter clusulas que permitam o anatocismo ou a usura, e os da dvida externa, em particular, s podero ocorrer quando as novas condies forem mais favorveis ao Estado. 80. Espelhando essas convices, o Equador tornou-se o primeiro pas a auditar a legitimidade e a composio de sua dvida externa. Muitos emprstimos, de acordo com o relatrio de outubro de 2008 da Comisso para a Auditoria Integral da Dvida Pblica (CAIC), violaram as leis nacionais, a regulamentao da Security and Exchange Comission (a Comisso de Valores Mobilirios norte-americana) e os princpios gerais do direito internacional, ao mesmo tempo em que se procurou demonstrar que a dvida foi usada pelos credores internacionais para subtrair recursos, atentar contra a soberania do pas e enfraquecer o Estado. A Comisso examinou todas as dvidas, externa, comercial (junto aos bancos), multilateral, governo a governo e interna, de 1976 a 2006. 81. De acordo com o relatrio da CAIC, a dvida pblica do Equador alcanava cerca de U$13,5 bilhes, e o pas desembolsa mais para pagamentos do servio da dvida (U$1.75 bilho em 2007) que com sade e outros programas sociais (assistncia, ambiente, habitao e desenvolvimento urbano) somados. A Comisso concluiu que a dvida equatoriana, crescente nas trs ltimas dcadas, caracterizou-se pela pouca transparncia33 e fez com que esses pagamentos ocupassem o espao de outras despesas do Oramento, ao mesmo tempo em que tornam recorrente a dependncia do Estado e da economia nacional dos crditos e das negociaes em andamento com credores estrangeiros.34 82. Criou-se tambm com o episdio precedente no uso da ilegitimidade da dvida como argumento jurdico para a moratria de pases endividados. Em resposta ao apelo equatoriano Amrica Latina para reagir unida dvida externa, depois disso, at onde se sabe, Venezuela, Bolvia e Paraguai criaram suas prprias comisses para auditar a dvida. Analistas temeram que o exemplo equatoriano atrasse mais pases fortemente endividados e a recesso global os pressionasse a aderir moratria. Em
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Ver em http://www.auditoriadeuda.org.ec/.
Dos emprstimos obtidos entre 1989 e 2006, 14% foram usados em projetos sociais. Os restantes 86 % pagaram servios da dvida previamente acumulada. Entre 1982 e 2006, o Equador pagou aos detentores da dvida externa U$$119,8 bilhes de amortizao e juros, enquanto recebeu novos emprstimos de US$106,3 bilhes, o que implicou transferncia negativa de US$13,6 bilhes.
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dezembro de 2008, ao recrudescer a crise financeira internacional, desaparecer o crdito externo e cair abruptamente a cotao do petrleo quase 60% de suas receitas de exportaes, de que o oramento depende em cerca de 40% , o Equador restringiu e tributou importaes e declarou moratria dos pagamentos de juros sobre a parcela referente a sua dvida comercial externa (US$ 3,9 bilhes) cuja contratao a CAIC considerou eivada de vcios35 e sobre Bnus Globais 2012 no valor de US$1,25 bilho, Seguiu-se em maio de 2009 a inadimplncia relativa aos juros sobre Bnus Globais 2030. A recompra a cotaes desvalorizadas desses bnus sugeria que fosse declarada a moratria relativamente ao Bnus Globais 2015, o que no ocorreu, dado que, segundo os analistas, boa parte deles est em carteira da Venezuela. 83. A emisso dos bnus globais foi resultado da moratria e renegociao anteriores do pas, em 1999, que a citada Comisso acusou de ter sido manipulada por Salomon Smith Barney, hoje parte do Citigroup, que teria reestruturado a dvida com taxas de juros de 10% e 12% sem autorizao do Equador. 84. O anncio trouxe insegurana no mundo financeiro, e a agncia de risco Standard and Poor's baixou a avaliao do Equador para CCC. Em variados momentos anteriores da histria equatoriana a ameaa de moratria da parte de ministros da Fazenda desvalorizou a dvida externa do pas e propiciou a recompra de seus ttulos com desconto. O relatrio da Comisso acabou servindo ao mesmo propsito e prestou-se ainda a uma nova renegociao de parte da dvida. 85. A moratria serviu para reduzir linearmente a dvida externa, derrubando o preo de mercado dos ttulos de sua emisso e barateando a recompra. Em junho de 2009, o Equador anunciou que tinha chegado a um acordo com 91% de seus credores para readquiri-los a 35 centavos por dlar de valor de face. Esperava-se que o Equador pagasse US$ 1.075 milhes por dvida de US$ 3.375 milhes.
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A Comisso descobriu evidncias de procedimentos ilegais e ilcitos nas sucessivas renegociaes com bancos privados estrangeiros, ...que prejudicaram o Equador e beneficiaram os credores, ...juntamente com artifcios contbeis e a dispensa do estatuto das limitaes (entre aspas, verso nossa). A investigao da CAIC denunciou dirigentes de bancos estrangeiros e indiciou antigos presidentes, ministros da fazenda e presidentes do banco central. O Presidente Correa encaminhou o relatrio ao Procurador Geral, para as providncias legais.
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VIII. EXPRESSES E TERMOS ESPECFICOS

86. Esta seo do Relatrio explica ou comenta alguns poucos conceitos ou elementos do jargo financeiro que foram citados no decorrer das exposies e intervenes dos membros da CPI. 87. Financeirizao (financialization ou financiarisation). Importantes contribuies para a literatura de economia poltica defendem que as mudanas que o setor financeiro atravessa esto entre os principais elementos, ou mesmo as foras motrizes das recentes transformaes do capitalismo nos pases desenvolvidos. Esse movimento tem sido denominado financeirizao. Segundo um autor (ver na pgina 2, em http://www.levyinstitute.org/pubs/wp_525.pdf), financeirizao um processo pelo qual os mercados financeiros, as instituies financeiras e as elites financeiras ganham maior influncia sobre a poltica econmica e sobre os resultados da atividade econmica. A financeirizao transforma o funcionamento do sistema econmico nos planos macro e micro. Seus efeitos principais so (a) aumentar a importncia do setor financeiro em relao ao setor real da economia; (b) transferir renda do setor real para o setor financeiro; e (c) aumentar a desigualdade de renda e contribuir para que os salrios fiquem estagnados. Ademais, h razes para se acreditar que a financeirizao pode pr a economia em risco de inflao da dvida e recesses prolongadas. A financeirizao se manifesta por 3 diferentes canais: mudanas na estrutura e nas formas de operao dos mercados financeiros, mudanas no comportamento das sociedades no-financeiras e mudanas de poltica econmica. Frear esse processo exige uma pauta multifacetada que (a) restabelea a poltica de controle sobre os mercados financeiros; (b) questione o paradigma de poltica econmica neoliberal incentivado pela financeirizao; (c) torne as empresas atentas aos interesses dos acionistas, que no apenas do mercado financeiro; e (d) reforme o processo poltico, para diminuir a influncia das empresas e das elites ricas. 88. Anatocismo ou usura. A figura do anatocismo, capitalizao dos juros, vedada por lei. O Decreto 22.626/33 (chamado Lei da Usura), que dispe sobre os juros nos contratos e d outras providncias, diz que (artigo 4): " proibido contar juros dos juros;..." Tambm, nesse sentido a Smula 121/63 do STF diz: " vedada a capitalizao de juros, ainda que expressamente convencionada." J a Smula 596/76 estabelece que As disposies do Decreto 22.626/33 no se aplicam s taxas de juros e aos outros encargos cobrados nas operaes realizadas por instituies pblicas ou privadas, que integram o sistema financeiro nacional. O STF ao editar a referida Smula 121 pretendeu deixar claro que a capitalizao dos juros s permitida quando houver previso legal que a autorize e 180
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apenas nesses casos. Por exemplo, tem-se admitido a capitalizao anual dos juros, com base na segunda parte do artigo 4 da Lei da Usura que fala "...; esta proibio no compreende a acumulao de juros vencidos aos saldos lquidos em conta corrente de ano a ano." Ainda, para perodos inferiores ao anual, somente permitida a capitalizao dos juros quando se tratar das hipteses previstas pela legislao que, especificamente, se refere a alguns ttulos de crdito, ou seja, cdulas e notas de crdito comercial, rural e industrial. A 17 edio da Medida Provisria n 1.963 trouxe a possibilidade de capitalizao dos juros (artigo 5): "Nas operaes realizadas pelas instituies integrantes do Sistema Financeiro Nacional, admissvel a capitalizao de juros com periodicidade inferior a um ano." 89. A propsito, 32 ilustres professores de finanas, em sua maioria de Rio e So Paulo, lanaram em outubro de 2009 o seguinte manifesto a favor dos juros compostos (ver seus nomes e instituio de ensino em que lecionam em http://www.professordutra.com.br/blog/?tag=anatocismo): Os professores abaixo identificados, que ministram cursos nas reas de finanas das principais universidades brasileiras, autores de livros e de outros trabalhos sobre essa importante cincia, preocupados com a restrio legal de se capitalizar juros, apelam para os representantes dos poderes Legislativo e Judicirio que reexaminem as razes que levaram referida restrio, e ponderem sobre a validade atual dos argumentos utilizados no passado. A restrio legal mencionada, no mbito do STF, est sintetizada no texto da Smula n 121, cuja redao a seguinte: vedada a capitalizao de juros, ainda que expressamente convencionada. Essa proibio contrria a tudo que se faz no mundo real, no s no que se refere s prticas internacionais no mercado financeiro e de capitais, como tambm em tudo o que se ensina nas universidades e nos textos dos livros de finanas dos autores mais conceituados. Pode-se assegurar que a quase totalidade das operaes financeiras realizadas no mundo, bem como todos os estudos de viabilidade econmico-financeira, so efetivados com base no critrio de juros compostos, ou capitalizao composta. Proibir a capitalizao dos juros implica em colocar na marginalidade os fundamentos de uma cincia matemtica respeitada, aplicada e reconhecida no mundo inteiro. Apenas para ilustrar, seguem algumas operaes realizadas no nosso mercado, calculadas com base nesse critrio, comeando pelas aplicaes financeiras: cadernetas de poupana, fundos de investimento em renda fixa, fundos de previdncia, fundos de penso, fundo de garantia por tempo de servio (FGTS), ttulos de capitalizao, ttulos de renda fixa privados e todos os ttulos da dvida pblica federal, estadual e municipal, sejam eles com rendimentos pr ou ps-fixados; do lado dos emprstimos e financiamentos tem-se o crdito pessoal parcelado, financiamento de veculos, todas as formas de credirio 181
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de lojas, emprstimos para aposentados, financiamentos e repasses de recursos feitos pelo BNDES, todas as modalidades de financiamentos habitacionais realizados dentro e fora do SFH e muitos outros. Em contrapartida, o nmero de operaes calculadas com base em juros simples insignificante; entre as mais conhecidas esto as de juros de mora, adiantamento sobre contratos de cambio (ACC) e as de clculo de juros sobre saldos devedores dos cartes de crdito. Do ponto de vista matemtico, operacional e contbil, o critrio de juros compostos coerente e consistente, quaisquer que sejam os valores, taxas e prazos envolvidos, e quaisquer que sejam as formas de pagamentos. O mesmo no ocorre com o critrio de juros simples que, se utilizado, provoca distores irreversveis, principalmente nas operaes de emprstimos ou de aplicaes financeiras envolvendo dois ou mais pagamentos. A preocupao sobre o tema aumenta na medida em que se toma conhecimento de pronunciamentos e decises judiciais fundamentadas em argumentos equivocados, que contrariam a lgica e o bom senso, afetando negativamente o ensino da cincia financeira e da prpria cincia jurdica. Membros dos poderes Legislativo e Judicirio tm enorme responsabilidade perante a sociedade brasileira no que diz respeito elaborao e aplicao das leis; os professores universitrios tambm se sentem responsveis perante essa mesma sociedade no que se refere formao tcnica e cientfica dos estudantes e dos profissionais que atuam no mercado financeiro e de capitais. E em nome da responsabilidade perante o ensino que se prope uma reviso das regras que ainda restringem a capitalizao de juros. (Assinaturas) 90. Contas CC5. Sigla do documento normativo Carta-Circular 5, editada pelo Banco Central em 1969. O nome permanece sendo utilizado pelo mercado at hoje, apesar de a referida Carta-Circular ter sido revogada em 1996, pela Circular 2.677, que atualmente regula esse tipo de operao. As chamadas operaes CC5 podem ser descritas como sendo pagamentos/recebimentos em moeda nacional entre residentes no pas e residentes no exterior, mediante dbitos/crditos em conta em moeda nacional mantida no pas pelo no-residente. 91. Security Exchange Comission. Verso norte-americana da Comisso de Valores Mobilirios. Sobre o registro de ofertas de ttulos no rgo, verificou-se em http://www.sec.gov/answers/regis33.htm que, ao amparo da Lei de Valores Mobilirios de 1933 (traduo nossa): Nem todas as ofertas de valores mobilirios tm que ser registradas na SEC. As excees mais comuns exigncia de registro so: oferta privada para um nmero limitado de pessoas ou instituies; oferta de tamanho limitado; ofertas dentro do Estados; e valores mobilirios dos governos municipal, estadual e federal.
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92. Sobre-alocao (over allotment). Quanto a regras de over allotment e a relao dessas emisses excedentes com derivativos, uma praxe no mercado se reservar um espao para elas. Isso tambm ocorre nas emisses de aes e em ingls se chama sapato verde, usado quando o mercado est aquecido. Da internet (traduo nossa). Um sapato verde (green shoe), tambm conhecido por opo ou clusula de alocao suplementar (over-allotment option ou over-allotment provision), d entidade que intermedia o lanamento e a distribuio dos valores mobilirios o direito de vender ttulos adicionais em oferta registrada, se a demanda por esses ttulos exceder o volume oferecido inicialmente ou se o preo de venda ficar acima do preo de oferta. O sapato verde pode chegar a at 15% do nmero original de ttulos oferecidos. Essa opo muito usada porque o nico meio permitido pela SEC ao intermedirio para estabilizar o preo de uma nova emisso depois que o preo foi definido. O intermedirio funciona como um corretor. O preo dos ttulos ou aes estabelecido em acordo entre o emitente e os compradores. A responsabilidade do intermedirio financeiro para o lanamento ser bem sucedido a de assegurar que quando os ttulos comecem a ser negociados no mercado, sua cotao no fique abaixo do preo de oferta. Os emitentes por vezes no autorizam o sapato verde em transao quando tm um objetivo especfico e rejeitam a possibilidade de captar mais recursos que o previsto. O mecanismo de funcionamento dessa opo que d estabilidade e liquidez a uma oferta pblica exemplificado a seguir: uma empresa pretende vender 1 milho de aes numa oferta pblica, por intermdio de um banco de investimento ou grupo de bancos. Quando a oferta a primeira que disponibilizar essas aes para negcio no mercado, chama-se oferta pblica inicial (IPO). Quando uma oferta pblica negociada abaixo do preo de oferta, gera a percepo de que esse preo instvel ou inadequado, reforando a presso vendedora. Para lidar com essa situao, o intermedirio financeiro vende 150 mil ttulos a mais a seus clientes, para depois recompr-los em mercado pelo preo de oferta ou abaixo dele, segurando a cotao do papel. Caso os ttulos alcancem valor mais alto em mercado e o preo no caia, os 15% excedentes no sero recomprados e se concretizar a opo de sobrealocao.
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ANEXO C DVIDA INTERNA
I - HISTRICO DO CRESCIMENTO E DAS MUDANAS NA GESTO DA DVIDA PBLICA INTERNA

O PERODO 1964-1994
1. Iniciamos comentando o histrico que antecede o perodo central de nossa anlise da dvida interna, o qual devido preciso muito maior dos dados a partir da derrocada da alta inflao o que vai de 1995 at os dias atuais. Situa-se geralmente o incio da histria moderna da dvida pblica interna no Brasil com a efetivao, em 1965, do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), que, entre outras mudanas, visava reformas no sistema financeiro nacional e, dentro destas, o desenvolvimento de um mercado eficiente de ttulos pblicos. Destacamse, no novo contexto, a edio da Lei n 4.357, de 1964, que criou a correo monetria, e a Lei n 4.595, tambm de 1964, que instituiu a reforma bancria, criou o Banco Central e o Conselho Monetrio Nacional (CMN). Estas medidas tinham um duplo objetivo, quanto ao mercado financeiro, visando tanto o financiamento dos dficits pblicos quanto a viabilizao das operaes de poltica monetria. A instituio da correo monetria deveu-se percepo, entre outros motivos, de que um amplo mercado de ttulos pblicos teria, em condies de mdia/alta inflao, de proporcionar proteo contra a perda do poder aquisitivo da moeda. Deriva da o lanamento de um ttulo indexado inflao, a Obrigao Reajustvel do Tesouro Nacional (ORTN). A criao de ttulos com correo monetria veio a representar um grande impulso ao desenvolvimento do mercado de ttulos pblicos brasileiro, que apresentou, naqueles anos, elevadas taxas de crescimento. A partir do final da dcada de 1960, o crescente endividamento pblico buscava basicamente fortalecer o mercado de ttulos pblicos a fim de facilitar a conduo da poltica monetria Dessa forma, no incio da dcada de 1970 tornou-se possvel a criao das Letras do Tesouro Nacional (LTNs), mais adequadas execuo daquela poltica.36
2.
36
De fato, iniciou-se a um grande aumento da participao das LTNs no total da dvida pblica.
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3.
No incio da dcada de 1970, com taxas de crescimento da economia excepcionalmente altas e inflao controlada, a poltica de endividamento pblico teve bastante sucesso, materializado, por exemplo, na emisso regular de ttulos prefixados, ou na inaugurao do processo de colocao desses ttulos por meio de oferta pblica (leilo). J a partir de meados da dcada de 1970, quando o pas experimentou forte aumento das taxas de inflao, observou-se renovado aumento da preferncia dos investidores pelas ORTN, tendncia que se manteve pelo restante da dcada. J na dcada de 1980, a situao agravou-se com a ecloso do segundo choque do petrleo e com o choque de juros que detonou a crise da dvida externa na Amrica Latina. Para o Brasil isso significou altos patamares da inflao e forte desacelerao do crescimento. Do ponto de vista do gerenciamento da dvida mobiliria interna, a consequncia imediata foi a manuteno da preferncia dos investidores pelas ORTNs, tendncia que se manteve at o Plano Cruzado. Ao mesmo tempo iniciouse um processo de reduo do prazo dos ttulos prefixados. Naquela poca tomaram-se vrias medidas de longo alcance para as finanas pblicas federais como a extino da conta movimento entre o Banco do Brasil e o Banco Central e a criao da Secretaria do Tesouro Nacional. Tambm se decidiu pela transferncia da administrao da dvida pblica do Banco Central para o Ministrio da Fazenda/STN. Finalmente, o Decreto-Lei n 2.376/1987, estabeleceu que a dvida pblica s poderia ser elevada para cobrir dficit no Oramento Geral da Unio (OGU), ou para atender parcela do servio da dvida no includa neste oramento.37 Recorde-se que uma das medidas do Plano Cruzado foi a extino da correo monetria em todos os contratos com menos de 360 dias de durao. Essa medida acarretou, no mercado da dvida pblica, a virtual impossibilidade de colocao de OTNs (as antigas ORTNs) e levou o Banco Central a criar um ttulo prprio - a Letra do Banco Central (LBC), remunerada pela taxa Selic, com indexao diria, o qual teve aceitao imediata.38
4.
5.
6.
37
No entanto, como denota Villela Pedras em recente trabalho (VILLELA PEDRAS, Guilherme Binato, Histria da dvida pblica no Brasil: de 1964 at os dias atuais em CAPUTO, CARVALHO, MEDEIROS Orgs. - Dvida Pblica: a experincia brasileira Tesouro Nacional, 2009) o mesmo Decreto-Lei n 2.376 estabeleceu que: [...] se o Tesouro Nacional no fizer colocao de ttulos junto ao pblico, em valor equivalente ao montante dos que forem resgatados, o Banco Central do Brasil poder subscrever a parcela no colocada. Em outras palavras, embora fosse um avano institucional em relao prtica anterior, qualquer que fosse a necessidade de rolagem, esta seria passvel de financiamento via Banco Central, bastando para isso que o mercado se recusasse a dar o financiamento. 38 Na esteira desse sucesso o governo federal criou as Letras Financeiras do Tesouro (LFTs), que tinhas as mesmas caractersticas da LBC, sendo porm de responsabilidade do Tesouro Nacional e destinados ao financiamento de dficits oramentrios.
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7.
Com o fim do Plano Cruzado, o Brasil ingressou na fase de taxas inflacionrias altas e muito altas, interrompidas por sucessivos e sempre mais frgeis planos de estabilizao - o Plano Bresser e o Plano Vero. No mercado financeiro isto significava nveis crescentes de incerteza, o que levou o financiamento pblico a ser efetuado progressivamente com a emisso de LFTs. J a Constituio de 1988, proibiu formalmente ao Banco Central a financiar o governo federal e, a partir de ento, o Banco Central s poderia adquirir ttulos diretamente do Tesouro em montante equivalente ao principal vencendo em sua prpria carteira.39 A posse do novo Presidente da Repblica, em 1990, foi marcada pela imediata edio do Plano Collor40, plano no qual era dada posio central ao equilbrio das contas pblicas.41 De fato vimos, no incio da dcada passada, a obteno de saldos primrios positivos no governo central, bem como de resultados operacionais confortveis. A situao nos Estados e Municpios era parecida, e tambm nas empresas estatais as quedas das taxas de juro permitiram a queda do seu dficit. No que diz respeito dvida interna a dvida do governo Central caiu bastante, durante o Plano Collor I, de US$ 65 bilhes para apenas 9 bilhes, subindo novamente depois de 1992, mas no a ponto de tornarse novamente ameaa estabilidade macroeconmica.42 A correspondente conta com juros caiu ainda mais j que, com o congelamento, o governo havia feito a troca compulsria de grande parte da dvida em mercado por outra, retida por 18 meses no Banco Central, rendendo BTN + 6% a.a.
8.
9.
Mais tarde, com a Lei de Responsabilidade Fiscal ( 3, art. 39), esta regra foi aprimorada ao estabelecer que as colocaes para a carteira do Banco Central s podem ser efetuadas taxa mdia do leilo realizado, no dia, em mercado. 40 Suas principais caractersticas eram as seguintes: (i) reforma monetria que reintroduziu o Cruzeiro; (ii) bloqueio de ativos financeiros (cerca da metade do volume dos depsitos vista, 80% dos investimentos em fundos de curto prazo e um tero dos depsitos em cadernetas de poupana); (iii) reformas administrativa e fiscal, a qual tinha a ambiciosa meta de ajustar fortemente o setor pblico atravs da diminuio dos encargos da divida publica, do corte de subsdios, do aumento da tributao (especialmente um aumento nico na alquota do Imposto sobre Operaes Financeiras IOF); (iv) primeiras privatizaes; (v) elevao de tarifas pblicas; (vi) congelamento de preos por um ms e expurgo dos salrios da inflao passada; (vii) introduo do regime de cmbio flutuante; e (viii) abertura comercial e baixa acentuada das tarifas alfandegrias. 41 Vale notar que este equilbrio foi parcialmente alcanado, devido, principalmente aos seguintes fatores: 1- do lado das receitas pblicas federais: (i) s especificidades do Plano Collor e (ii) ao aumento progressivo das contribuies sociais; 2- do lado das despesas pblicas federais: (i) queda duradoura das despesas com pessoal e encargos; (ii) corte de subvenes, a partir de 1992 tambm para as empresas estatais; 3- forte queda nas despesas com juros reais, devido tambm ao fato de que mesmo depois das devoluo dos ativos confiscados o estoque da dvida federal no voltou aos nveis do final da dcada anterior (houve queda tambm nas taxas de juro internacionais). 42 devoluo dos ativos congelados somar-se-ia, a partir de 1993 o aumento da dvida interna em funo da esterilizao dos efeitos monetrios de um processo de acmulo de reservas internacionais, que caracterizou os anos anteriores edio do Plano Real.
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10. A outra face da moeda foi a credibilidade fortemente abalada do Tesouro, manifesta em grandes dificuldades para a emisso de LTNs a partir de 1991, o que fez o BACEN emitir um instrumento com caractersticas idnticas, para fins de poltica monetria, o Bnus do Banco Central (BBC). Quando, a partir do final de 1991, os valores dos ativos congelados comearam a ser devolvidos, o Tesouro lanou as Notas do Tesouro Nacional (NTNs)43. 11. Um evento importante na direo da separao entre as atividades fiscais e monetrias foram as medidas conhecidas como Operao CaixaPreta, que buscavam dar maior transparncia ao relacionamento Tesouro Nacional Banco Central. Nesta ocasio foi reestruturada a carteira de ttulos de responsabilidade do Tesouro Nacional no Banco Central, bem como feito o resgate antecipado de ttulos do Tesouro Nacional na carteira do Banco Central, com recursos obtidos via emisso de ttulos do Tesouro em mercado.
O PERODO 1995-2002
12. Este perodo abrange os dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardos os quais por sua vez, foram quase que congruentes com dois regimes cambiais distintos: o quase-fixo antes de janeiro de 1999 e o atual, de cmbio flutante. Neste perodo a poltica fiscal cumpria tambm a funo macroeconmica de no deixar a dvida pblica assumir uma trajetria explosiva. O crescimento da dvida teve, porm, razes distintas nas duas fases. Na primeira fase, a do cmbio fixo, o crescimento do estoque da dvida pblica mobiliria federal interna (DPMFi) se devia, em primeiro lugar s altas taxas de juro, necessrias inclusive para financiar o dficit em conta corrente.44 J na segunda fase, a dvida tinha aumentado de tal forma, que, mesmo com taxas de juro reais bem menores, havia o temor de ela se tornar instvel, de forma que optou-se, a partir da, pela obteno de altos supervits primrios.45
43
As NTNs tinham diversas sries, dependendo de seu indexador, como p.ex. o dlar (NTN-D), o IGP-M (NTN-C) e a TR (NTN-H). 44 Alguns responsveis pela poltica econmica dos primeiros anos do Plano Real achavam que essa necessidade de entradas de capital externo seria passageira: com a abertura de economia esperava-se um choque de concorrncia tal, que se revolucionariam as estruturas produtivas e logo teramos saldos comerciais positivos. 45 Inaugura-se a uma nova fase na poltica econmica nacional: quando da crise da Rssia, em meados 1998, o governo conseguiu aprovar, no Congresso Nacional, o Plano de Estabilizao Fiscal, que foi seguido, no final do ano, de um acordo com o FMI, onde as metas de obteno de supervit primrio eram centrais (foram acordadas metas de 2,6%, 2,8% e 3% do PIB nos trs anos a partir de 1999, sendo 1,8% em 1999, 2% em 2000 e 2,3% em 2001 de responsabilidade do governo central). Este acordo com o FMI teve, nos anos seguintes, onze revises e foi seguido por novo acordo em 2002.
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13. Nesta poca, a austeridade fiscal indubitavelmente aumentou e, a partir de 1998, observam-se expressivos supervits primrios, que lograram baixar o nvel do dficit pblico, apesar da carga crescente de juros. No entanto, o montante da dvida continuou a crescer tanto pelos dficits nominais como pela depreciao cambial e do aumento da parcela da dvida indexada ao dlar, e, ainda, pelo reconhecimento de esqueletos.46 14. Neste contexto, a dvida interna do governo federal foi a que proporcionalmente sofreu o maior incremento, tambm em funo da renegociao das dvidas dos Estados e Municpios feita pela Unio (Lei n 8.727, de 5 de novembro de 1993, e Lei n 9.496, de 11 de setembro de 1997)47. 15. Resumindo, pode-se dizer que a despeito do inusitado sucesso na estabilizao da inflao, a partir do Plano Real a dvida pblica comeou a apresentar forte elevao, o que pode ser explicado principalmente pela rgida poltica monetria, a qual acarretou uma taxa real de juros mdia muito elevada e, ainda, pelo reduzido supervit primrio na poca do cmbio fixo. Somou-se a isso o reconhecimento de passivos, os chamados esqueletos, e, tambm, o programa de negociao da dvida dos Estados. Colocando a mesma informao em um grfico que vem at os dias de hoje, temos a situao da pgina seguinte. 16. J a DPMFi em mercado cresceu em mdia taxa de 24,8% a.a. na segunda metade da dcada de 1990, o que, somado a um reduzido prazo mdio, fez com que com que o alongamento passasse a ser parte fundamental na gesto do endividamento. Como em outras pocas tambm depois de 1995 as mudanas na estratgia de endividamento foram fortemente influenciadas pelas turbulncias pelas quais passou a economia internacional. Assim, nos primeiros anos aps o Plano Real, o governo logrou melhorar substancialmente a composio da dvida: com a estabilidade econmica, foram elevados os volumes emitidos de LTNs, bem como os prazos ofertados em leilo.48
46
Do outro lado, as receitas da privatizao diminuiram o estoque da dvida, especialmente no primeiro mandato FHC. 47 No que concerne Lei n 8.727/93, o refinanciamento foi implementado no final de 1993, com a adeso de 25 Estados e 112 Municpios, proporcionando um reescalonamento de dvidas da ordem de US$ 20,8 bilhes. O programa de 1997 contou com a adeso de 26 Estados da Federao. Vale recordar que a renegociao implicou em restries impostas a novos endividamentos pelos Estados, principalmente por meio de ttulos (dvida mobiliria estadual). 48 Estes aumentaram inicialmente de um ms para dois e trs meses de prazo; em 1996, apenas LTNs de seis meses de prazo passaram a ser ofertadas, at que, em fins de 1997 o Tesouro Nacional conseguiu colocar ttulos prefixados com dois anos de prazo.
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Resultado do setor pblico (% do PIB)

6% 4% 2% 0% -2% -4% -6% -8% -10% -12% -14%
de z ju /95 n de /96 z ju /96 n de /97 z ju /97 n/ de 98 z ju /98 n/ de 99 z ju /99 n/ de 00 z ju /00 n/ de 01 z ju /01 n/ de 02 z ju /02 n/ de 03 z ju /03 n de /04 z ju /04 n de /05 z ju /05 n de /06 z ju /06 n de /07 z ju /07 n de /08 z ju /08 n/ 09
FONTE: Grfico apresentado pelo convidado Dr. Armnio Fraga CPI.
Dficit Nominal Supervit Primrio Juros Nominais
17.
Aps a ecloso da crise da sia a situao mudou e a opo imediata do Ministrio da Fazenda foi a reduo nos prazos, voltando a ofertar LTNs de trs meses. J aps a crise da Rssia o Tesouro Nacional decidiu voltar a emitir LFTs, e a partir de 1998 o governo passou a privilegiar instrumentos ps-fixados mais longos.
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No entanto, como destaca Villela Pedras em seu trabalho supra citado, neste perodo os avanos representados pela estabilizao da economia no surtiram todos os efeitos esperados sobre a dvida pblica, em termos de composio dos instrumentos. Assim, as expressivas emisses diretas representadas pelo reconhecimento dos passivos contingentes e as altas taxas de juros vistas como necessrias consolidao da estabilidade, fizeram que o estoque da dvida pblica crescesse muito. Isto levou necessidade de que seu prazo mdio fosse elevado, a fim de evitar que o risco de refinanciamento a cada ano ficasse demasiado grande. A partir de 1999 o governo voltou tambm a emitir ttulos indexados a ndices de preos (IGP-M), com o objetivo de reforar o processo de alongamento da dvida pblica, aproveitando elevada demanda advinda de fundos de penso.
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18.
Este processo foi potencializado com a mudana no regime cambial em princpios de 1999. Com a implantao deste regime reduziu-se, a mdio prazo, a volatilidade das taxas de juros e o risco de mercado da dvida pblica. A partir de 1999, o prazo das LFTs ofertadas em leilo foi aumentado para dois anos, enquanto as LTNs voltaram a ser emitidas com prazos de trs e seis meses.49
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O PERODO 2003-2008
19. Este perodo inicialmente marcado por um significativo esforo na rea fiscal. O aumento do supervit primrio e o retorno da taxa de cmbio a patamares mais prximos aos prevalecentes antes da desvalorizao ocorrida no segundo semestre de 2002, permitiram reduzir significativamente o dficit nominal e desacelerar a trajetria de endividamento do setor pblico. 20. A manuteno de nveis elevados de supervit primrio implicou, porm, em novos aumentos da carga tributria e conteno das despesas de custeio e capital. O investimento pblico caiu em 2003 e 2004, recuperando-se progressivamente apenas a partir de 2005.50 21. A estratgia fiscal bsica adotada pelo governo federal, permitiu reduzirse o dficit nominal do setor pblico, que passou de 4,6% do PIB em 2002, para 1,5% do PIB em 2008. A permanncia de valores relativamente elevados do dficit nominal reflete o impacto da conta de juros sobre o equilbrio das contas pblicas e absorveu parte importante do esforo fiscal realizado no perodo.51 22. Vimos que a taxa bsica de juros j vinha, h muito tempo, mantendo-se em patamares muito elevados. Mesmo depois de superado o momento mais crtico da desvalorizao do real nos primeiros meses de 1999 e adotado o sistema de metas de inflao, a taxa permaneceu muito alta at dezembro de 2005. 23. Como vimos nos debates desta CPI, a taxa de juros e a poltica monetria so assuntos altamente controversos. Nos ltimos anos, tem predominado a viso favorvel a uma desinflao mais rpida, em contraponto s posies que defendiam a acomodao da poltica monetria, de maneira a reduzir os custos fiscais e econmicos envolvidos na elevao excessiva da taxa de juros. A proposta mais conservadora foi muito favorecida tambm pelos resultados alcanados no controle das presses inflacionrias. Essa manuteno de uma trajetria de desinflao acelerada implicou, sem dvida, em custos fiscais considerveis.52
As despesas correntes mantiveram-se praticamente constantes como proporo do PIB e os gastos com pessoal e encargos sociais cresceram abaixo da taxa de crescimento do PIB, passando de 4,81% em 2002 para 4,53% do PIB em 2008.
51 50
Os juros nominais do setor pblico representam parcela significativa do PIB brasileiro: em 2003 equivaliam a 8,54% do PIB, caindo para 7,32% em 2005 e reduzindo-se, em 2008, para 5,62% do PIB. Assim, em 2004, a reduo da meta de inflao provocou a progressiva elevao da taxa de juros a partir de setembro poltica que se estenderia at outubro de 2005 contribuindo para desacelerar o ciclo de crescimento que se iniciara no ltimo trimestre de 2003.
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24. Vale resumir, no entanto, que apesar da poltica monetria bastante rgida, foi possvel diminuir, ao longo do perodo 2003/2008, a velocidade de endividamento interno e melhorar o perfil da dvida pblica total, com a quase eliminao dos ttulos indexados taxa de cmbio e o aumento da proporo dos ttulos pr-fixados, que do maior previsibilidade evoluo da dvida. A relao dvida lquida/PIB caiu de 55,5% em dezembro de 2002 para 36,0% em dezembro passado, quando voltou a subir. Isto pode ser visualizado no grfico abaixo, o qual retrata que a queda na DLSP, observada at a crise financeira de 2008, resultou da queda da dvida externa lquida.
Dvida Lquida, interna e externa (% PIB, dez00 a jul09)
70,0 60,0
53,3
50,0
44,1
40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
dez/00
dez/02
dez/03
dez/04
dez/05
dez/06
dez/07
dez/01
dez/08
jun/01
jun/02
jun/03
jun/04
jun/05
jun/06
jun/07
jun/08
- 10,0 - 20,0
jun/09
-9,2
Div.Liq.Total
Div.Ext.Liq.
Div.Int.Liq.
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25. A forte queda da razo dvida lquida/PIB observada ao final de 2008 em meio crise financeira internacional mostra que tem havido uma mudana relevante nas contas pblicas brasileiras. Como o pas se tornou credor externo lquido em 2007, uma valorizao do real aumenta o valor de parte importante dos ativos, reduzindo a dvida lquida. por esse motivo que presso sobre o Real no fim de 2008 a contribuiu para o fortalecimento de nossa posio fiscal, ao contrrio do que ocorria no passado. Do mesmo modo, a apreciao do real, que anteriormente reduzia a dvida lquida do setor pblico (DLSP), hoje tende a elev-la. A contrapartida da queda da dvida externa foi a elevao do volume de ttulos da dvida interna de sua carteira que o BACEN utiliza como lastro
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FONTE: Grfico apresentado pelo convidado Dr. Raul Velloso CPI.
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para as operaes compromissadas).
de
poltica
monetria
(as
operaes
26. A melhora do perfil da dvida permitiu reduzir seus custos de financiamento. As diretrizes da gesto da dvida pblica mobiliria federal passaram a expressar o compromisso de aumentar o prazo mdio de vencimento dos ttulos, reduzir a proporo daqueles que vencem no curto prazo (at 12 meses) e reduzir a participao dos papis indexados a alguma taxa de juros, substituindo-os por ttulos com rentabilidade prfixada ou vinculada a ndices de preos. 27. Finalmente, vale ressaltar que, no ano de 2008, com a arrecadao federal crescendo a ritmo superior a 10% ao ano em termos reais, o governo decidiu poupar uma parcela adicional de 0,5% do PIB e constituir o Fundo Soberano do Brasil. Neste contexto a gerao de supervit primrio passa a ter uma funo anticclica: o pas poupa recursos em anos de forte crescimento e os gasta em perodos de baixa atividade econmica, buscando um processo de crescimento mais equilibrado. 28. Quanto ao gerenciamento da DPMFi pela Secretaria do Tesouro no perodo, preciso ressaltar que, a partir de 2003, houve melhora na percepo dos investidores quanto ao rumo da economia, tendo em vista a postura do novo governo, de continuidade em matria fiscal e monetria.53 Frente a essa melhora, a STN passou a adotar medidas voltadas ao desenvolvimento do mercado.54 Iniciou-se a emisso das NTN-B, ttulo indexado ao IPCA, e que representa hoje parte significativa da composio da dvida pblica. Ainda em 2003, foram emitidos ttulos prefixados mais longos, com pagamentos de cupons peridicos de juros (NTN-F), prtica que visa o alongamento da dvida prefixada.55 29. Em 2006 o governo daria mais um passo no sentido de estimular o alongamento e a prefixao da dvida, atravs da iseno de Imposto de Renda sobre ganhos de capital para investidores estrangeiros (Lei n
53
De fato, ao final de 2002, a participao de ttulos indexados taxa Selic na DPMFi havia chegado a 60%, enquanto a participao de prefixados era de apenas 2%, e os ttulos cambiais representavam 22%. 54 Uma medida importante foi a adoo da concentrao de vencimentos em datas especficas, o que aumenta a liquidez dos instrumentos: reduziu-se o nmero de vencimentos ao tempo em que se aumentava o volume emitido para cada um deles. Concomitantemente, para minimizar um possvel risco de refinanciamento gerado pela medida, o Tesouro passou a fazer leiles de compra antecipada de ttulos prefixados, bem como a realizar leiles de recompra de ttulos indexados inflao, como forma de estimular a compra destes pelo mercado. 55 Outra mudana introduzida em 2003 foi a do sistema de dealers, que at ento era de responsabilidade do Banco Central. Assim, foram criados dois grupos, primrios e especialistas, cujos objetivos bsicos so, respectivamente, adquirir ttulos nos leiles e negociar tais ttulos no mercado secundrio.
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11.312, de 27 de junho de 2006).56 J em 2007 o Tesouro Nacional emitiu o primeiro ttulo prefixado com prazo de dez anos, a NTN-F 2017.
O PERODO RECENTE
30. A Dvida Pblica Federal (DPF) de responsabilidade do Tesouro Nacional em mercado passou de R$ 1.345,4 bilhes para R$ 1.407,6 bilhes, entre dezembro de 2007 e de 2008, como mostra a Tabela da prxima pgina.57 J a DPMFi cresceu R$ 38,5 bilhes, de R$ 1.236,5 bilhes para R$ 1.275,1 bilhes, fruto, principalmente, da apropriao de R$ 155,8 bilhes de juros. Destaca-se, em dezembro, a emisso de ttulos para integralizar cotas do Fundo Fiscal de Investimento e Estabilizao pelo Fundo Soberano, no valor de R$ 14,24 bilhes naquele ms. 31. J os ativos lquidos em moeda estrangeira no Banco Central montavam, no final de 2008, a R$ 482,7 bilhes (eram R$ 320,4 bilhes no final de 2007). Como foi observado neste Relatrio, a manuteno desses ativos tem custo, que pode ser avaliado pela diferena entre as taxas de juros bsica interna e a de remunerao externa (incidente sobre os ativos em moeda estrangeira). A taxa Selic, que remunera as operaes compromissadas desenvolvidas pelo Banco Central, bem superior s taxas de remunerao das reservas internacionais. 32. No tocante estratgia de financiamento da DPF, expressa no Plano Anual de Financiamento - PAF 2008, esta tinha por objetivos minimizar os custos de financiamento no longo prazo, assegurando a manuteno de nveis prudentes de risco e contribuindo para o bom funcionamento do mercado de ttulos pblicos. Planejava-se para tanto, o alongamento do prazo mdio da dvida pblica e a diminuio do percentual vincendo em 12 meses; a substituio gradual dos ttulos remunerados pela Selic e pela variao cambial por ttulos com rentabilidade prefixada ou vinculada a ndices de preos; o aperfeioamento do perfil do passivo externo, por meio de emisses de ttulos com prazos de referncia (benchmarks), programa de resgate antecipado e operaes estuturadas; o incentivo ao desenvolvimento das estruturas a termo de taxas de juros para os ttulos pblicos; e a ampliao da base de investidores.
56
Como os investidores externos aplicam mais a longo prazo, a mencionada iseno permitiu o aumento do perfil da dvida interna, atravs da colocao de NTN-Fs e NTN-Bs de prazos mais elevados. 57 A variao da DPF decorreu principalmente da apropriao de juros, incluindo variao cambial relativamente poro externa da dvida.
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DVIDA PBLICA FEDERAL (DPF) DE RESPONSABILIDADE DO TESOURO NACIONAL EM MERCADO, 2008 Variao nos Quadrimestres em Relao ao Quadrimestre Anterior e no Ano
(R$ milh es)
Quadrimestres Fatores de variao 1 ESTOQUE EM 31/DEZ/07 DPMFi DPFe ESTOQUE EM 31/DEZ/08 DPMFi DPFe Variao Nominal DPMFi DPFe I - Gesto da Dvida - TN (I.1 + I.2) I.1 - Emisso/Resgate Lquido I.1.1 - Emisses DPMFi Oferta Pblica / 1 Diretas / 2 DPFe I.1.2 - Resgates DPMFi Pagamentos Correntes / 4 DPFe Pagamentos Correntes / 5 Resgates Antecipados Programa de Recompra de Ttulos / 6 I.2 - Juros Nominais (apropriao por competncia) DPMFi / 7 DPFe Juros / 8 Variao Cambial ... ... ... ... ... ... (15.057) (5.783) (9.274) (15.057) (63.310) 100.112 99.975 98.985 990 137 (163.422) (154.635) (154.635) (8.787) (8.133) (654) (654) 48.253 48.877 (624) 2.896 (3.520) 2 ... ... ... ... ... ... 1.264 4.553 (3.289) 1.264 (51.467) 68.716 67.229 71.259 (4.030) 1.487 (120.183) (116.286) (116.286) (3.897) (3.335) (562) (562) 52.731 53.610 (879) 2.718 (3.597) 3 ... ... ... ... ... ... 75.962 39.770 36.192 75.962 (16.885) 73.055 72.526 48.669 23.857 529 (89.940) (86.043) (86.043) (3.897) (3.202) (695) (695) 92.847 53.287 39.560 3.239 36.321 1.345.425 1.236.539 108.885 1.407.594 1.275.082 132.512 62.169 38.540 23.629 62.169 (131.662) 241.883 239.730 218.913 20.817 2.153 (373.545) (356.964) (356.964) (16.581) (14.670) (1.911) (1.911) 193.831 155.774 38.057 8.853 29.204 Ano
/9
Font e: Relat rio, S ecretaria do Tesouro Naciona l STN/MF . Elabora o dos autores.
/ 1 Em isses de ttulos de DPM Fi que ocorrem pri nci palment e por mei o de leiles ou por m eio do Program a Tesouro Direto, excluindo ttulos da Dvida Securitizada e TDA. No incluem as operaes de troca/permuta de ttul os nem os cancelam entos ocorridos no quadri mestre.
/ 3 Em isses de bnus no mercado externo e i ngressos de recursos de contratos com organism os m ulti laterais, bancos privados e agnci as de crdito. / 4 Pagam entos de amortizaes e juros da DPMFi . /5 Pagam entos de amortizaes e juros da DPFe m obili ri a e contratual. / 6 Program a de recompra antecipada da Dvida Pbl ica M obiliria Federal Externa - DPMFe. / 7 Contempl a a atuali zao m onetri a do pri nci pal e a apropriao de juros reais da DPMFi . / 8 Saldo dos juros apropriados por com petncia no per odo. / 9 Dem onstra o efei to da apreciao/depreciao do dlar e demai s m oedas subjacentes DPF e em relao ao real.
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Obs.:A partir do relatrio do 2 quadrimestre de 2007 passou-se a incorporar ao saldo da DPMFi o estoque de TDA e da dvida securitizada. O acrscimo de R$ 25.692 milhes foi incorporado aos estoques da DPMFi e da DPF de 31/12/2007.
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/ 2 Referem -se s em isses para f ins especf icos autori zados em lei (e. g. permuta de ttulos com bancos), s emisses sem contraparti da financeira para at ender aos Programas de Reforma Agrria (TDA), Proex, FIES, PND, PESA e F CVS e aos cancelamentos de ttul os recebi dos em leil es de troca e outros.
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RELATRIO FINAL
33.
Quanto ao ano de 2009, dados recentemente divulgados em documentos oficias da STN58, mostram que, com relao evoluo das expectativas dos agentes econmicos os impactos da crise financeira internacional e as medidas econmicas implantadas para super-las foram os principais marcos norteadores, sendo que as percepes relativas ao desempenho da economia brasileira evoluram no sentido da recuperao da economia brasileira.
34. Lembremos que, do lado do crdito, a crise financeira internacional havia retrado seus tradicionais canais e o incio de 2009 foi marcado por quedas nos preos de ativos, elevada averso ao risco e volatilidade nas cotaes das moedas. Assim, os principais bancos centrais mantiveram a poltica monetria flexvel da iniciada com a crise. Os governos tambm continuaram com programas fiscais, para contrapor-se aos efeitos contracionistas da crise. Tambm o governo brasileiro adotou vrias aes para estimular o consumo, a produo e o crdito.59 As incertezas acerca do crescimento do produto caram significativamente ao longo do primeiro semestre de 2009 e as perspectivas para o produto de 2010 subiram substancialmente. J as repercusses da crise sobre as expectativas de inflao foram, como era de se esperar, de arrefecimento.60 35. No que tange poltica monetria, aumentou a percepo de que a poltica monetria deveria ser mais expansionista. O arrefecimento do nvel de atividade tambm sugeriu a necessidade do setor pblico estimular a demanda agregada por meio da reduo da meta de supervit primrio de 3,8% para 2,5% do PIB, destacando-se a excluso da apurao do resultado relativo s empresas do Grupo Petrobras. 36. A partir do meio do ano de 2009, surgiram evidncias de que o Brasil estaria superando a crise, e, com ambiente inflacionrio favorvel, o Copom pode efetuar cortes na taxa Selic nas reunies de junho e julho, encerrando o ciclo de flexibilizao monetria, taxa Selic de 8,75% a.a. J a partir de agosto a averso global ao risco cedeu perante os sinais
58
60
A partir de maio de 2009, as projees de IPCA para 2009 e 2010 se estabilizaram, permanecendo em nveis levemente inferiores meta de inflao (4,5%), na maior parte do tempo.
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Especialmente o Relatrio Anual da Dvida Pblica de 2009, publicado pelo Ministrio da Fazenda/Secretaria do Tesouro Nacional, em janeiro de 2010. 59 As principais aes foram: (i) a reduo dos depsitos compulsrios bancrios, (ii) incentivos para a compra da carteira de emprstimo de bancos pequenos e mdios, (iii) realizaes de leiles de cmbio e de linhas de crdito para exportadores, (iv) reduo das taxas de juros de emprstimos e dos custos financeiros para os bancos pblicos e ampliao dos recursos para o BNDES, (v) desoneraes tributrias (IRPF, IPI, IOF), (vi) expanso dos investimentos em infra-estrutura, (vii) antecipao das transferncias para Municpios e linhas especiais de crdito para Estados, e (viii) aumento do Programa de Investimento da Petrobrs.
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disseminados de que o mundo voltava a crescer, o que fortaleceu a tendncia apreciao cambial. 37. Do lado da administrao da DPMFi, em 2009, a STN ressalta que a execuo da estratgia de financiamento do Tesouro por meio das emisses no mercado domstico obedeceu ao estabelecido no PAF 2009.61 No que tange ao montante de financiamento da DPF em 2009, houve resgate de R$ 484,8 bilhes, frente a emisses de R$ 470,8 bilhes, dos quais R$ 109,5 bilhes correspondentes a emisses diretas sem contrapartida financeira (operaes com o BNDES, no valor de R$ 105 bilhes, e com a Caixa Econmica Federal, no valor de R$ 2 bilhes).62 38. Com respeito ao emprstimo concedido ao BNDES, de R$ 100 bilhes, este foi feito mediante a transferncia de ttulos do Tesouro Nacional (Lei 11.948/09), em 6 etapas, ao longo de 2009. O pagamento dos emprstimos ser feito em at 30 anos, com amortizaes peridicas e taxas de juros definidas em cada contrato. 39. Em 2009 o Tesouro deu prosseguimento estratgia de construo de pontos de referncia ao longo da estrutura de maturao, por meio da concentrao dos vencimentos em datas definidas.63 40. Quanto ao estoque da DPF este cresceu R$ 100,05 bilhes, passando de R$ 1.397 bilhes, em dezembro de 2008, para R$ 1.497,39 bilhes, em dezembro de 2009. J a DPMFi subiu 10,6%, fruto principalmente da combinao da apropriao de juros de R$ 133,3 bilhes e da emisso lquida de R$ 42,9 milhes. 41. Olhando o perfil do endividamento, percebe-se o alongamento do prazo de seus instrumentos. Assim, em 2009 o prazo mdio da DPF alcanou 3,53 anos (para limites entre 3,4 e 3,7 propostos no PAF 2009), contra
61
Especialmente: (i) quanto aos ttulos prefixados: aumento na participao de LTN e NTN-F no estoque total da DPF; manuteno das emisses de LTN com prazos de referncia de 6, 12 e 24 meses e de NTN-F com vencimentos de 3, 5 e 10 anos; (ii) quanto aos ttulos remunerados com ndices de preos: aumento na participao da NTN-B no estoque total da DPF e emisso de ttulos com prazos de referncia de 3,5, 10, 20, 30 e 40 anos; e (iii) quanto aos ttulos indexados taxa Selic: emisses com prazo superior ao prazo mdio da DPF. 62 Do ponto de vista de caixa - que s considera as emisses com fluxos financeiros - registraram-se resgates lquidos de R$ 112,6 bilhes dos vencimentos do ano. 63 Merece destaque, tambm, a receita transferida pelo Banco Central, advinda do seu resultado em 2008, que foi, fundamentalmente, proveniente dos ganhos obtidos com o carregamento das reservas internacionais e com as operaes de swap em moeda estrangeira. A STN ressalta que estes recursos, somados aos destinados exclusivamente gesto da DPF, permitiu que o Tesouro Nacional evitasse financiar-se em condies desfavorveis, evitando presses que seriam geradas por novas emisses em momentos de instabilidade.
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3,50 anos ao final de 2008. J o aumento dos prazos de emisso se refletiu mais pronunciadamente na reduo do percentual da DPF vincendo em 12 meses. Esse indicador reduziu-se de 25,36% para 23,63%, percentual que assegura a manuteno da tendncia de baixo risco de refinanciamento da dvida.64 J a participao dos ttulos remunerados a ndices de preos ficou praticamente estvel em 2009, ao redor de 26% da DPF e a participao de ttulos indexados taxa Selic na DPF terminou 2009 em 33,4%, valor levemente superior aos 32,4% registrados em dezembro de 2008. Em relao ao custo mdio da DPF acumulado em doze meses, este apresentou forte queda, em decorrncia principalmente da elevada valorizao do real frente ao dlar e da menor variao do IGP-M em 2009. Outro fator que contribuiu para a reduo do custo foi a diminuio da taxa Selic ao longo do ano.65 42. Finalizando, pode-se dizer quanto ao gerenciamento da dvida por parte da STN, que em 2008, com o agravamento da crise no mercado internacional, a poltica de administrao de dvida adotou inicialmente uma postura mais conservadora em termos de composio da dvida, buscando no adicionar volatilidade a um mercado j nervoso. Dessa forma, observou-se, ao final do ano de 2008, a reduo na participao dos ttulos prefixados e o aumento na participao dos ttulos indexados taxa Selic. importante, entretanto, ressaltar que, apesar da referida volatilidade, houve progresso em termos de reduo de risco de refinanciamento, com melhorias nos indicadores prazo mdio e percentual vincendo em 12 meses. Em 2009, como vimos, a situao melhorou. 43. No entanto, permanece a grande dificuldade encontrada pelo governo para alongar o prazo da dvida e aumentar a participao dos instrumentos prefixados, em substituio aos indexados pela taxa Selic. Como vimos nesta CPI, h uma convergncia na opinio de analistas de vrias correntes, no sentido que ainda convivemos, no Brasil, com as seqelas de um histrico de inflao elevada e da conseqente indexao. Mas, apesar de a eliminao deste resqucio ainda ser
64
Esse resultado foi possvel tambm devido ao baixo volume de emisses de ttulos de curto prazo: apenas 10,6% das emisses realizadas em 2009 tinham prazo de vencimento inferior a 12 meses. Em contrapartida, de se notar que a participao relativa de ttulos prefixados no volume total da DPF apresentou elevao, de 29,9%, em dezembro de 2008, para 32,2%, em dezembro de 2009. Essa elevao na participao relativa dos ttulos prefixados na DPF deveu-se tambm expectativa favorvel quanto rentabilidade desses ttulos, devido ao movimento esperado de reduo das taxas de juros para combater os efeitos da crise. 65 Assim, enquanto em dezembro de 2008 esse custo representava 15,9% a.a. para a DPF, sendo 13,6% a.a. para a DPMFi, em dezembro de 2009 esses valores foram, respectivamente, de 9,4% a.a. e 10,7% a.a. Em particular, o custo mdio da DPMFi, que no impactado de forma relevante por movimentos na taxa de cmbio, tende a acompanhar claramente os movimentos da taxa bsica de juros da economia, porm com maior estabilidade, devido maior participao dos ttulos prefixados em seu estoque.
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fundamental para que a estrutura da dvida pblica domstica no Brasil possa assemelhar-se quela encontrada nos pases desenvolvidos, o avano das prticas gerenciais da dvida ao longo dos ltimos anos materializou-se em incontestvel melhora na estrutura da dvida pblica no Brasil.
II. TEMAS QUE SURGIRAM DO DEBATE SOBRE A DVIDA PBLICA INTERNA

44. Passamos, a seguir, a colocar mais alguns elementos a respeito de questes que provocaram importantes debates na CPI.
FATORES DO CRESCIMENTO DA DVIDA INTERNA
46. Por outro lado, o Requerimento de Informaes n 42/2009 solicitou ao Banco Central detalhamento da gama ampla de variveis, analisadas
66
Sobre esta tabela a STN ressalta que: De forma mais direta, o BC tambm pblica regularmente uma tabela com os fatores de variao da DLSP, desde 1996. Tal tabela encontra-se a seguir. Fundamental tambm perceber a importncia dos supervits primrios para a administrao da trajetria da DLSP. Se no fossem as metas de supervit primrio, a DLSP poderia estar em um nvel R$ 678,3 bilhes acima daquele observado em Jul/2009. A incorporao de juros ao estoque da DLSP entre dez/1995 e jul/2008 maior do que os supervits primrios acumulados neste perodo culminaram com uma Necessidade de Financiamento do Setor Pblico (NFSP) de R$ 852,3 bilhes, resultado que compatvel com o fato de o setor pblico ainda no ter alcanado o equilbrio de seu resultado nominal consolidado.
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45. Elencamos, abaixo, os principais fatores que estimularam o crescimento da dvida interna, desde 1995. Vimos que o Plano Real sustentou-se, inicialmente, na grande entrada de capital estrangeiro para o financiamento dos dficits em transaes correntes. O principal instrumento de atrao de capitais era a alta taxa de juros interna, que implicava indiretamente no aumento da dvida pblica. O outro fator de atrao de capital externo foi a venda de aes de empresas estatais no processo de privatizao. Este processo de entrada de capital externo teve como contrapartida o crescimento da dvida interna. Vimos, tambm, que o crescimento da dvida interna foi projetado pelas taxas de juros brasileiras, historicamente altas. Seu impacto foi o principal responsvel pelo crescimento da dvida interna desde o comeo do Plano Real, como se v na Tabela da prxima pgina, enviada CPI pela STN (Aviso n 324/MF, de 28.09.2009).66
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pelos economistas do BC, que so servidores da instituio, para a tomada de decises de poltica monetria, com a fundamentao tcnica para o estabelecimento das taxas de juros, tais como frmulas ou demais dados objetivos. Em sua resposta67, o Banco Central encaminhou CPI texto que no informa conclusivamente como chegou s taxas definidas. Apenas informa que o Copom se rene por dois dias, sendo que o segundo dia de reunio inicia-se com a apresentao feita pelo chefe do Depep, com a anlise das projees atualizadas para a inflao, baseadas em diferentes hipteses para as principais variveis econmicas. Aps essa anlise, os membros do Copom avaliam a estratgia de poltica monetria e decidem, por votao, o patamar da taxa bsica de juros bem como as principais mensagens e o tom geral da comunicao da deciso (comunicado e nota)68. 47. Em seguida a CPI reiterou pedido de informaes ao Banco Central69, solicitando informar objetivamente acerca da utilizao de frmulas ou demais dados objetivos utilizados para o estabelecimento das taxas de juros. Em resposta, o diretor de Poltica Econmica do Banco Central, Sr. Mrio Magalhes Carvalho Mesquita, informou CPI que as decises do Copom so tomadas depois de apresentaes tcnicas de diferentes departamentos desta Autarquia e de exaustiva discusso sobre as condies macroeconmicas correntes e futuras, baseando-se em uma ampla gama de variveis, as quais fazem parte de documentos anexados queles ofcios. As decises no decorrem da aplicao de uma frmula que definiria qual deveria ser a deciso do Comit sobre a meta da taxa Selic 70.
67
Ofcio 895/2009-BCB/Diret, de 3/11/2009, encaminhado pelo Ofcio 896/2009-BCB/Secre, de 3/11/2009 68 Ofcio 784/2009-BCB-Secre, de 25.09.2009, e Nota Tcnica Depep-2009/228
69 70
Ofcio 114/09-P, de 19.11.2009 Ofcio 1007/2009-BCB-Secre, de 09.12.2009 e Ofcio 999/2009-BCB-Diret
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DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO (DLSP) - FATORES CONDICIONANTES

(R$ Bilhes)
Discriminao dez/95 dez/96 dez/97 dez/98 dez/99 dez/00 dez/01 dez/02 dez/03 dez/04 dez/05 dez/06 dez/07 dez/08 jul/09 Total
Dvida lquida total saldo Fatores condicionantes: NFSP Primrio Juros nominais Ajuste cambial Dvida interna indexada a cmbio Dvida externa ajust. metodolgico Dvida externa - outros ajustes Reconhecimento de dvidas Privatizaes Memorando;: PIB doze meses valorizado
208,5 ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...
269,2 60,7 45 0,7 44,2 1,5 1 0,5 -0,2 15,2 -0,7
308,4 39,2 51,6 8,3 43,3 4,1 1,6 2,5 0 -0,2 -16,3
385,9 77,4 68,2 -0,1 68,3 6,9 4,3 2,6 0 15,2 -12,9
516,6 130,7 56,3 -31,1 87,4 69,4 39,9 29,5 0 14 -9
563,2 46,6 39,8 -38,2 78 18,3 9,5 8,9 0 8,7 -20,2
680,1 116,9 42,8 -44 86,8 30,9 19,2 11,7 -0,4 44,6 -1
896,1 216 65,3 -47,4 112,8 148 76,7 71,3 -0,3 6,7 -3,6
933,6 37,5 87,2 -56,8 144,1 -66,1 -22,7 -43,4 15,8 0,6 0
982 48,3 54,1 -73,8 128 -18 -3,3 -14,7 6,5 6,5 -0,8
1.035,30 53,3 72,6 -84,4 157 -20 -4,6 -16 -1,1 3,3 -1
1.112,70 77,4 83,9 -76,8 160,7 -6,9 -2,2 -4,7 2,8 -0,4 -2
1.200,80 88,1 71,5 -89,7 161,2 21 -2,4 23,4 -2,5 -0,6 -1,3
1.153,60 -47,2 57,2 -106,4 163,7 -77,4 3,2 -80,6 -26,4 0,1 -0,8
1.283,40 129,8 56,7 -38,4 95,1 61,2 -2,7 63,9 12,9 0,6 -1,6
1.075,00 852,3 -678,3 1.530,60 172,4 117,3 55,1 7 114,4 -71,1
745,1
876,3
968,9
991
1.160,00
1.236,50
1.364,40
1.745,80
1.744,10
2.036,80
2.157,40
2.424,60
2.736,80
2.971,00
2.913,00
Fonte: Banco Central do Brasil. Elaborao: STN/COGEP/GEPED
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48. O Banco Central tambm se manifestou sobre a necessidade de suas decises se anteciparem ao dia a dia da economia, dizendo que dada a defasagem entre mudanas nas taxas de juros e variaes na inflao, para mitigar o ciclo econmico e aumentar o bem estar social o banco central precisa se antecipar a movimentos esperados na taxa de inflao. Ou seja, se o banco central conseguir prever aumentos da taxa de inflao com a necessria antecedncia e preciso, ele poder tomar as medidas cabveis, seja para minimizar ou evitar a perda de poder aquisitivo da moeda. 71 49. Conforme salientaram diversos convidados a esta CPI, boa parte da dvida interna proveniente da poltica cambial, onde o BACEN teve de proceder esterilizao do impacto monetrio das operaes cambiais.72 Assim, nestes ltimos anos, o Banco Central tem acumulado grandes quantidades de reservas cambiais, o que lhe tem causado prejuzos contbeis, cobertos pelo Tesouro Nacional, conforme determina a Lei de Responsabilidade Fiscal.73 Os pagamentos do Tesouro ao Banco Central so feitos na forma de emisso e entrega, ao BC, de ttulos da dvida interna de responsabilidade do Tesouro Nacional. Neste processo merece edio da Medida Provisria 435/2009, transformada na Lei n 11.803, de 2008. Esta lei altera a Lei no 10.179, de 6 de fevereiro de 2001 (que dispe sobre a emisso de ttulos do Tesouro Nacional), permitindo que o Tesouro entregue ttulos ao BACEN para que este faa poltica monetria.74
71
Ofcio 895/2009-BCB/Diret, de 3/11/2009, encaminhado pelo Ofcio 896/2009-BCB/Secre, de 3/11/2009 72 O volume de prejuzos registrados pelo Banco Central nos ltimos anos foi bastante relevante, tambm em decorrncia da emisso de swaps. 73 In verbis : Art. 7 O resultado do Banco Central do Brasil, apurado aps a constituio ou reverso de reservas, constitui receita do Tesouro Nacional, e ser transferido at o dcimo dia til subseqente aprovao dos balanos semestrais. 1 O resultado negativo constituir obrigao do Tesouro para com o Banco Central do Brasil e ser consignado em dotao especfica no oramento. 74 Em seus principais artigos a este respeito, a Lei n 10.176 dispe: o Art. 1 Fica o Poder Executivo autorizado a emitir ttulos da dvida pblica, de responsabilidade do Tesouro Nacional, com a finalidade de: I - prover o Tesouro Nacional de recursos necessrios para cobertura de seus dficits explicitados nos oramentos ou para realizao de operaes de crdito por antecipao de receita, respeitados a autorizao concedida e os limites fixados na Lei Oramentria, ou em seus crditos adicionais; (...) VI - permuta por ttulos do Tesouro Nacional em poder do Banco Central do Brasil; (..)
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50. Os resultados do Banco Central, desde 1995, so exibidos na Tabela seguinte. Vale ressaltar que os resultados para 2008 e 2009 j incorporam o disposto na MP n 435, de 2008, convertida na Lei n 11.803, de 2008, acima citada, que regulamentou as operaes de equalizao cambial entre o Tesouro e o BACEN. Por meio da equalizao, o custo de carregamento das reservas internacionais e o resultado das operaes de swap cambial efetivados no mercado interno so transferidos ao Tesouro Nacional.75
VIII - pagamento de dvidas assumidas ou reconhecidas pela Unio, a critrio do Ministro de Estado da Fazenda. IX - assegurar ao Banco Central do Brasil a manuteno de carteira de ttulos da dvida pblica em dimenses adequadas execuo da poltica monetria. (...) o Art. 2 Os ttulos de que trata o caput do artigo anterior tero as seguintes denominaes: I - Letras do Tesouro Nacional - LTN, emitidas preferencialmente para financiamento de curto e mdio prazos; II - Letras Financeiras do Tesouro - LFT, emitidas preferencialmente para financiamento de curto e mdio prazos; III - Notas do Tesouro Nacional - NTN, emitidas preferencialmente para financiamento de mdio e longo prazos. Pargrafo nico. Alm dos ttulos referidos neste artigo, podero ser emitidos certificados, qualificados no ato da emisso, preferencialmente para operaes com finalidades especficas definidas em lei. o Art. 3 Os ttulos da dvida pblica sero emitidos adotando-se uma das seguintes formas, a ser definida pelo Ministro de Estado da Fazenda: I - oferta pblica, com a realizao de leiles, podendo ser colocados ao par, com gio ou desgio; II - oferta pblica para pessoas fsicas, podendo ser colocados ao par, com gio ou desgio; (..) o IV - direta, nos casos do inciso VIII do art. 1 , podendo ser colocados ao par, com gio ou desgio; (...) VII - direta, em operaes de permuta com o Banco Central do Brasil, mediante expressa autorizao do Ministro de Estado da Fazenda, podendo ser colocados ao par, com gio ou desgio. VIII - direta, sem contrapartida financeira, mediante expressa autorizao do Ministro de Estado da o Fazenda, na hiptese de que trata o inciso IX do art. 1 . o 1 Os ttulos a que se refere esta Lei podero, a critrio do Ministro de Estado da Fazenda, ser resgatados antecipadamente. (..) 75 Art. 6 da Lei n 11.803, de 2008, in verbis: o Art. 6 O resultado financeiro das operaes com reservas cambiais depositadas no Banco Central do Brasil e das operaes com derivativos cambiais por ele realizadas no mercado interno, conforme apurado em seu balano, ser considerado: I - se positivo, obrigao do Banco Central do Brasil com a Unio, devendo ser objeto de pagamento at o dcimo dia til subseqente ao da aprovao do balano pelo Conselho Monetrio Nacional; e II - se negativo, obrigao da Unio com o Banco Central do Brasil, devendo ser objeto de pagamento at o dcimo dia til do exerccio subseqente ao da aprovao do balano pelo Conselho Monetrio Nacional. o 1 Para os efeitos desta Lei, considera-se: I - resultado financeiro das operaes com reservas cambiais depositadas no Banco Central do Brasil: o produto entre o estoque de reservas cambiais, apurado em reais, e a diferena entre sua taxa mdia
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RESULTADOS DO BANCO CENTRAL DO BRASIL, 1995-2009 Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Valor (R$ mil) -2.914.276 -167.728 -1.875.388 3.227 -13.041.763 1.617.624 3.073.412 -17.193.699 31.318.352 2.537.429 -10.494.963 -13.167.048 -47.514.139 13.345.393 5.609.044
Fonte: Balanos do Banco Central de Brasil.
ponderada de rentabilidade, em reais, e a taxa mdia ponderada do passivo do Banco Central do Brasil, nele includo seu patrimnio lquido; e II - resultado financeiro das operaes com derivativos cambiais realizadas pelo Banco Central do Brasil no mercado interno: a soma dos valores referentes aos ajustes peridicos dos contratos de derivativos cambiais firmados pelo Banco Central do Brasil no mercado interno, apurados por cmara ou prEstadosr de servios de compensao, liquidao e custdia. o 2 O resultado financeiro das operaes referidas no caput deste artigo ser apurado diariamente e acumulado para fins de compensao e liquidao entre as partes, equivalendo o perodo de apurao ao definido para o balano do Banco Central do Brasil. o 3 Os valores pagos na forma do inciso I do caput deste artigo sero destinados exclusivamente ao pagamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal, devendo ser paga, prioritariamente, aquela existente junto ao Banco Central do Brasil. o 4 Durante o perodo compreendido entre a data da apurao do balano do Banco Central do Brasil e a data do efetivo pagamento, os valores das obrigaes referidas nos incisos I e II do caput deste artigo tero remunerao idntica quela aplicada s disponibilidades de caixa da Unio depositadas no Banco Central do Brasil.
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51. Finalmente, cabe notar que o Ministrio da Fazenda encaminhou CPI o Aviso n 30/MF, de 22 de janeiro de 2010, que trouxe o Memorando n 23/2010/COGER/GABIN/STN/MF-DF, que traz tabela com os fatores que implicaram em crescimento da dvida interna. O documento traz uma Tabela reproduzida a seguir, em seu trecho referente a 1995 a 2008. Dela se depreende que, para alm dos juros, existem outros fatores que influenciaram o crescimento da dvida interna brasileira, entre os quais podemos citar:
1) o impacto do refinanciamento da dvida de Estados e do Distrito Federal pela Unio, em face da edio da Lei n 9.496, de 1997. Tal operao teve impacto direto sobre a dvida pblica federal, em face da necessidade de emisso de ttulos do Tesouro Nacional (LFT-A e LFT-B). A Tabela enviada pela STN informa que foram emitidos R$ 138 bilhes de ttulos da dvida interna para a assuno das dvidas dos Estados e Municpios; 2) a novao de dvidas do Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS). Cabe notar, que, desde a dcada de 70, as prestaes dos financiamentos da casa prpria eram reajustados com maior periodicidade que os salrios, o que obrigou o governo a criar um fundo para cobrir essa diferena, permitindo que os muturios continuassem pagando suas prestaes com base no valor do reajuste salarial. Este Fundo passou a acumular um passivo com as instituies financeiras e, na segunda metade da dcada de 1990, o governo federal passou a emitir ttulos da dvida interna para o pagamento destas dvidas com os bancos. De fato, o FCVS foi criado pela Resoluo n 25, de junho de 1967, com a finalidade de garantir limite de prazo para amortizao da dvida aos adquirentes de habitaes financiadas pelo Sistema Financeiro da Habitao (SFH), em face da possibilidade da ocorrncia, ao final do prazo de amortizao, de saldo devedor residual decorrente da diferena de critrios de atualizao monetria das prestaes pagas e do saldo devedor da operao. Ao longo dos anos, foram concedidos. por razes de poltica social, vrios subsdios habitacionais e obrigaes dos muturios do SFH foram reduzidas. Ao FCVS foi imputado o custeio desses benefcios, sem a
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disponibilizao de uma contrapartida em receita. Em meados da dcada de 90, diante do significativo passivo contingente o governo federal decidiu pela novao das dvidas do FCVS mediante a securitizao. Foi elaborado, ento, projeto de Medida Provisria, que se transformou na MP n 1.520/96, que, por sua vez, foi convertida na Lei n 10.150, de 21.12.2000. A referida lei autori za a Unio a novar as dvidas contradas pelo Fundo, aps a prvia compensao entre dbitos e crditos relevantes. Segundo a Tabela, o FCVS causou a emisso de R$ 40 bilhes em ttulos da dvida interna; 3) outras dvidas securitizadas: este item significou o acrscimo de R$ 24 bilhes na dvida interna;76 4) o Programa de Fortalecimento das Instituies Financeiras Federais (PROEF): segundo a tabela da STN, o PROEF implicou na emisso de R$ 40 bilhes em ttulos pblicos, pois o Tesouro Nacional assumiu dvidas de bancos federais, a saber, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal, Basa (Banco da Amaznia) e BNB (Banco do Nordeste); 5) a Capitalizao do Banco do Brasil e de outros Bancos Federais;
76
De acordo com o documento Emisses Diretas de Ttulos da DPMFI, do Tesouro Nacional: Foram firmados vrios contratos de securitizao de dvidas, que podem ser divididos em dois grandes grupos de acordo com sua origem. No primeiro encontram-se aqueles oriundos de extino, por fora de lei, de empresas e outras entidades do governo. No segundo, encontram-se os ativos oriundos da securitizao de dvidas de responsabilidade direta da Unio ou daquelas obrigaes cujo pagamento teve de ser efetuado, tendo em vista sua condio de avalista.(...)Entre outros, foram emitidos os seguintes crditos securitizados pela Unio, no comeo da dcada de 90: - SIBR910701 - dvida da extinta Siderbras junto Cia. Vale do Rio Doce; - NUCL910801 dvida da extinta Nuclebrs junto ao sistema bancrio; - PORT911016 dvida da extinta Portobras junto ao BNDES; - SOTV910901 dvida da Unio referente desapropriao de um porto fluvial em Belm do Par. Assim, a quitao das dvidas perante os credores processou-se por meio da emisso direta de ttulos pblicos, registrados em sistema escritural de custdia. Com caractersticas e possibilidades de utilizao definidas, esses ativos so livremente negociados no mercado secundrio e, em geral, podiam ser utilizados para aquisio de bens e direitos alienados no mbito do Programa Nacional de Desestatizao PND.
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6) Ttulos da Dvida Agrria - TDA: segundo a tabela fornecida pela STN, a emisso de Ttulos da Dvida Agrria aumentou a dvida interna em R$ 8 bilhes; 7) o PROEX: este programa destinou-se a financiar empresas que vendem para o mercado externo. Segundo a tabela enviada pela STN, o governo emitiu R$ 7,4 bilhes em ttulos da dvida interna para financiar o Programa;
8) BNDES: a Tabela da STN informa que foram emitidos R$ 20 bilhes em ttulos da dvida interna para financiar o BNDES, permitindo-lhe fornecer emprstimos ao setor produtivo; 9) o financiamento da agricultura: o governo emitiu ttulos no valor de de R$ 10 bilhes de dvida interna no perodo; - o Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior FIES: a tabela da STN informa que foram emitidos R$ 4 bilhes para o FIES, fundo que visa o financiamento ao estudante do pagamento de mensalidades em faculdades privadas;
10) o Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria (PROES): segundo os dados enviados pela STN, o governo federal emitiu R$ 22 bilhes em ttulos da dvida interna, para reestruturar e/ou privatizar os bancos estaduais; 11) o Fundo Soberano: a STN informa que foram emitidos R$ 14 bilhes em ttulos da dvida interna para se compor o Fundo Soberano, que, segundo a Lei 11.887/2008, deve promover investimentos em ativos no Brasil e no exterior, formar poupana pblica, mitigar os efeitos dos ciclos econmicos e fomentar projetos de interesse estratgico do Pas localizados no exterior; e
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12) o Programa Nacional de Desestatizao (PND): a tabela traz um campo denominado PND, onde constam R$ 9 bilhes de dvida emitida77.
De acordo com o documento Emisses Diretas de Ttulos da DPMFI, do Tesouro Nacional: Os recursos recebidos por fundaes, autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista e quaisquer outras entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, em decorrncia da alienao de participaes societrias minoritrias, eram transferidos para o Tesouro Nacional em troca da emisso de Notas do Tesouro Nacional Srie P - NTN-P. Esses recursos eram utilizados para amortizao da dvida pblica mobiliria federal. (Disponvel em http://www.stn.gov.br/divida_publica/downloads/emissoes_d.pdf.)
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SALDOS ANUAIS E FATORES DE VARIAO DA DVIDA INTERNA, EM PODER DO PBLICO, NO PERODO DE 1995 a 2008
Item Estoque anterior Emisses Lquidas DPMFi (A) - (B) (A) Emisses Oferta Pblica (B)Pagamentos (-) Principal Encargos Emisses por Colocao Direta Novao de Dvidas do FCVS Outras Dvidas Securitizadas PROEF TDA FUNAD PND PROEX PESA BNDES MP n 2.181/01 Dvida Agrcola FIES -58.835.278 298.128.924 356.964.202 284.924.139 72.040.063 31.100.524 2.901.132 0 0 549.676 0 0 285.102 0 10.000.000 0 0 701.287 117.186.947 491.664.147 374.477.200 282.507.140 91.970.060 11.753.140 4.039.950 7.578 0 1.106.712 0 0 354.624 0 0 1.900.000 0 697.868 91.836.877 471.215.440 379.378.562 290.144.450 89.234.112 5.471.047 1.166.152 35.990 0 1.085.061 4.674 41.510 419.919 0 0 0 0 696.343 90.632.187 466.991.490 376.359.303 325.693.255 50.666.049 7.019.750 77.200 1.576.836 0 1.113.145 4.101 4.636 575.853 0 395.269 0 0 594.418 -18.878.549 274.113.274 292.991.823 257.745.278 35.246.545 19.338.558 8.175.330 206.889 0 774.429 2.752 721 443.508 3.236 1.203.537 44.948 0 600.668 40.970.829 332.601.888 291.631.059 270.761.667 20.869.392 15.194.355 609.090 85.606 0 276.508 117 4.648 882.457 95.580 0 889.051 3.424.352 535.003 -101.605.362 138.901.354 240.506.716 214.479.079 26.027.637 114.981.803 1.235.189 1.014.529 845.640 208.990 426 7.060 756.639 131.588 0 1.008.879 4.777.831 511.612 -58.771.230 163.662.071 222.433.300 195.440.861 26.992.439 90.114.619 13.573.742 6.456.410 39.490.844 181.644 253 117.900 1.400.220 75.778 0 2.425.573 525 247.677 -39.823.321 241.474.188 281.297.509 259.624.611 21.672.898 28.828.509 675.996 561.844 0 195.219 9.464 15.109 796.156 172.704 0 1.724.740 270 307.260 39.307.143 275.641.714 236.334.570 210.472.483 25.862.087 48.678.875 165.080 4.095.210 0 399.907 40 43.429 740.684 169.585 0 0 662 0 596.885 0 39.935 565.436 209.783 8.349.579 6.225.124 948 2.260.649 717.975 0 8.793.307 202.650 399.875 718.972 974.517 187.072.607 186.098.090 167.570.602 18.527.487 72.304.262 7.551.021 1.930.997 783.266 5.600.414 1.672.569 14.957.170 141.789.291 126.832.121 116.697.224 10.134.896 78.173.345 12.481.577 124.181.473 111.699.896 100.645.748 11.054.149 6.000.289 -560.153 85.343.365 85.903.518 77.771.955 8.131.563 2.391.541 2008 2007 2006 980.208.144 2005 801.217.046 2004 705.176.635 2003 558.882.930 2002 507.514.288 2001 429.641.056 2000 383.273.575 1999 244.456.543 1998 207.349.055 1997 96.861.018 1996 59.139.302 1995 35.330.754
1.236.540.420 1.100.959.613
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SALDOS ANUAIS E FATORES DE VARIAO DA DVIDA INTERNA, EM PODER DO PBLICO, NO PERODO DE 1995 a 2008 (Continuao)
Item Estados e Municpios PROES Fundo Soberano Outros Trocas 2008 0 182.295 14.244.000 0 2.237.032 2007 0 0 0 0 3.646.409 2006 0 134.341 0 0 1.887.056 -1.315.890 136.746.389 118.148.860 2005 0 0 0 0 2.678.291 15.922.396 73.830.945 2004 10.479 26.470 0 0 7.845.589 419.272 25.214.933 2003 52.026 0 0 0 8.339.917 -56.502 23.698.086 2002 1.097.234 1.475.680 0 700.592 101.209.915 -35.082.133 58.954.023 28.437.289 2001 497.036 113.410 0 4.771.839 20.761.768 2000 14.299.956 1.340.510 0 382.936 8.346.345 1.580.526 10.089.615 1999 30.690.803 8.232.080 0 0 4.141.396 -5.490.433 11.667.226 65.810.590 N/D -7.129.150 N/D 5.070.220 N/D -181.050 N/D 1.304.564 8.600.000 1998 34.806.661 10.723.330 1997 56.815.497 1996 1995
Transferncia de Carteira - (Bacen/Mercado) Cancelamentos (-) 89.525.490
Juros Competncia - Inflao Relevante - Juros Reais Outros Estoque Final
155.801.203 115.717.355 40.083.847
143.387.109 85.634.361 57.752.749
142.908.294 34.248.334 108.659.960
139.247.710 10.466.877 128.780.833
120.376.063 85.023.617 35.352.446
113.883.109 57.631.206 56.251.903
132.028.357 401.186.092 -269.157.735
74.967.133 39.330.499 35.636.634
65.871.381 38.178.111 27.693.269
67.988.673 68.616.941 -628.268
29.639.300
24.486.672
14.169.631
22.158.209
-131.621.181 1.275.081.379 1.236.540.420 1.100.959.613 980.208.144 801.217.046 705.176.635 558.882.930 507.514.288 429.641.056 383.273.575 244.456.543 207.349.055 96.861.018 59.139.302
Fonte: Mem orando n 23/2010/COGER/GABIN/STN/MF-DF
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52. Finalmente, cabe aqui breve considerao sobre o crescimento da dvida pblica em 2009, fruto tambm da emisso de R$ 100 bilhes em ttulos da dvida pblica para a obteno de recursos para a concesso, pela Unio, de emprstimo ao BNDES, conforme autorizado pela Lei 11.948, de 2009, que foi a converso da Medida Provisria n 453, de 22.01.2009.78 Sabe-se que esta operao poder incluir um subsdio implcito da Unio ao BNDES, dado que o governo capta recursos pagando a Taxa Selic, enquanto receber do BNDES a TJLP, mais baixa. Assim, esta emisso de ttulos poder representar nus para o setor pblico, fruto de uma opo de poltica econmica do governo, no caso o combate aos efeitos da atual crise financeira mundial.
METAS PARA A INFLAO E A TAXA DE JUROS

53. Nos debates da Comisso ficou demonstrada a importncia que tem a taxa de juros para a trajetria da dvida pblica brasileira. A partir da instaurao do regime de metas inflacionrias, em 1999, ficou claro, tambm que a determinao da taxa de juros de curto prazo, pelo Bacen, influenciada por esse regime. 54. O Sistema de Metas de Inflao (SMI) citado nos documentos oficiais a partir da edio do Decreto 3.088/1999. Referido Decreto dispe que o Banco Central tema a funo de executar as polticas necessrias para
78
Reza esta lei: Art. 1 Fica a Unio autorizada a conceder crdito ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social - BNDES, no montante de at R$ 100.000.000.000,00 (cem bilhes de reais), em condies financeiras e contratuais a serem definidas pelo Ministro de Estado da Fazenda. 1 Para a cobertura do crdito de que trata o caput , a Unio poder emitir, sob a forma de colocao direta, em favor do BNDES, ttulos da Dvida Pblica Mobiliria Federal, cujas caractersticas sero definidas pelo Ministro de Estado da Fazenda. 2 Sem prejuzo do atendimento das finalidades especficas previstas em lei, o supervit financeiro existente no Tesouro Nacional no encerramento do exerccio financeiro de 2008 poder ser destinado cobertura de parte do crdito de que trata o art. 1 desta Medida Provisria. 3 No caso de emisso de ttulos, ser respeitada a equivalncia econmica com o valor previsto no caput. 4 Em contrapartida ao crdito concedido nos termos do caput, o BNDES poder utilizar, a critrio do Ministrio da Fazenda, crditos detidos contra a BNDESPAR - BNDES Participaes S.A.
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cumprimento das metas fixadas. 79 O instrumento utilizado para tanto passou a ser principalmente a taxa de juros, vetor considerado essencial para colocar a inflao dentro da meta estabelecida periodicamente pelo Conselho Monetrio Nacional. Assim, em ofcio encaminhado CPI80, o Diretor de Poltica Econmica do Banco Central, Mario Mesquita, afirma:
Mas, como o Banco Central, sendo o executor da poltica monetria, controla a taxa de inflao? Em outras palavras, como funciona o mecanismo de transmisso da poltica monetria?(...) A poltica monetria, atravs do controle da taxa nominal de juros de curto prazo, afeta a economia por diferentes canais. Entre os principais canais de transmisso da poltica monetria encontram-se os seguintes: a) demanda agregada; b) taxa de cmbio; c) crdito; e d) expectativas.(...) Ou seja, ao elevar a taxa nominal de juros o banco central produz um arrefecimento do nvel de atividade econmica que, por sua vez, produz a queda da inflao. Entre outros fatores, isso ocorre porque ao se depararem com o aumento da taxa real de juros os empresrios passam a
O fundamento legal citado no referido Decreto o art. 4 da Lei n 4.595, de 31 de dezembro de 1964, e o art. 14, inciso IX, alnea "a", da Lei n 9.649, de 27 de maio de 1998. O Decreto 3088/1999 reza: o Art. 1 Fica estabelecida, como diretriz para fixao do regime de poltica monetria, a sistemtica de "metas para a inflao". o 1 As metas so representadas por variaes anuais de ndice de preos de ampla divulgao. o 2 As metas e os respectivos intervalos de tolerncia sero fixados pelo Conselho Monetrio Nacional CMN, mediante proposta do Ministro de Estado da Fazenda, observando-se que a fixao dever ocorrer: I - para os anos de 1999, 2000 e 2001, at 30 de junho de 1999; e II - para os anos de 2002 e seguintes, at 30 de junho de cada segundo ano imediatamente anterior. o Art. 2 Ao Banco Central do Brasil compete executar as polticas necessrias para cumprimento das metas fixadas. o Art. 3 O ndice de preos a ser adotado para os fins previstos neste Decreto ser escolhido pelo CMN, mediante proposta do Ministro de Estado da Fazenda. o Art. 4 Considera-se que a meta foi cumprida quando a variao acumulada da inflao - medida pelo ndice de preos referido no artigo anterior, relativa ao perodo de janeiro a dezembro de cada ano calendrio situar-se na faixa do seu respectivo intervalo de tolerncia. Pargrafo nico. Caso a meta no seja cumprida, o Presidente do Banco Central do Brasil divulgar publicamente as razes do descumprimento, por meio de carta aberta ao Ministro de Estado da Fazenda, que dever conter: I - descrio detalhada das causas do descumprimento; II - providncias para assegurar o retorno da inflao aos limites estabelecidos; e III - o prazo no qual se espera que as providncias produzam efeito. o Art. 5 O Banco Central do Brasil divulgar, at o ltimo dia de cada trimestre civil, Relatrio de Inflao abordando o desempenho do regime de "metas para a inflao", os resultados das decises passadas de poltica monetria e a avaliao prospectiva da inflao.
80
79
Ofcio 895/2009-BCB/Diret, de 3/11/2009, encaminhado pelo Ofcio 896/2009-BCB/Secre, de 3/11/2009
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ter maiores incentivos para postergar seus ganhos com investimento, seja porque a rentabilidade relativa do investimento diminui, no curto prazo, ou pelo fato de que elevaes na taxa de juros reduziro a demanda e, portanto, a necessidade de expanso de capacidade torna-se menos premente. De fato, ao se depararem com o aumento da taxa real de juros, os consumidores passam a ter mais incentivo em postergar seu consumo, isto , poupar, visando comprar mais bens e servios no futuro. Alm disso, note-se que vrios gastos de consumo como gastos com a compra de bens durveis e de imveis so, na verdade, decises de investimento, e como tal respondem de maneira similar. Face menor demanda de consumidores e empresrios as firmas passaro, temporariamente, a produzir menos. Neste insterstcio, os estoques podem se mostrar maiores que os desejados, o que tambm enseja reduo da produo. Como resultado, presses para a queda nos preos, ou, mais frequentemente, por reduo na sua taxa de variao, se disseminaro pelos vrios setores da economia. Note, ainda, que o menor nvel de produo levar menor presso sobre os salrios, diminuindo as presses de custos.
55. importante notar que a taxa de juros estabelecida pelo Copom tambm uma meta, a saber, a meta para a taxa de juros da Selic, que vem a ser a taxa de juros de emprstimos interbancrios overnight a qual a mesa de operaes de mercado aberto do Bacen procura atingir em suas operaes dirias. Esta taxa Selic fixada em cada reunio do Copom e, em princpio, deve ser mantida inalterada at a prxima reunio.81 Quanto eficcia do SMI no Brasil, no resta dvidas que ela foi, at o momento, considervel, como se v no grfico abaixo:
Oito dias aps cada reunio, o Copom publica as atas correspondentes. Alm disso, ao final de cada trimestre, o Copom publica o Relatrio de Inflao do BCB.
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IPCA e Metas de Inflao

14,0 13,0 12,0 11,0
10%
12,5
10,0 9,0 8,0

% a. a.
8,9
8%
9,3
8,5%* 8%
7,6
6%
7,6
7% 6,5%
7,0 6,0 5,0 4,0 3,0

3% 5,5% 6%
5,7
6,0 4.5
5,9 4,4**
4%
3.1
4,3**
2,5%
2,0 1,0 0,0 1999 2000
2% 1,5%
2%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Obs: Grfico apresentado pelo convidado Dr. Armnio Fraga CPI.
56. Passando para a questo do nvel da taxa de juros, vimos que, apesar de cadente, tambm durante o novo regime macroeconmico (SMI) ele continuou sendo alto, como demonstra o grfico abaixo. Isto se deveu rigidez da poltica monetria, bem como estabilizao da volatilidade da taxa cambial: vimos, pelos depoimentos nesta CPI, que as autoridades monetrias dos pases em geral utilizam as taxas de juros no s para controlar a inflao diretamente, mas tambm para influenciar a taxa de cmbio.
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taxa de mercado descontadas expectativas de inflao

40 35 30 % ano 25 20 15 10 5 Jan 96 Jan 98 Jan 00 Jan 02 Jan 04 Jan 06 Jan 08 Jan 10 18,4 14,9 11,5 8,4 5,4
Obs: Grfico apresentado pelo Dr. Henrique Meirelles, Presidente do BACEN, CPI.
57. No Brasil, a volatilidade da taxa de cmbio tem sido considervel. Assim, a instabilidade macroeconmica ocasionada pela forte desvalorizao do real em 1999 afetou os preos domsticos, tanto devido ao impacto direto da desvalorizao sobre os produtos importados quanto, indiretamente, por meio dos preos administrados. Estes tm apresentado um problema ao nosso SMI, pois subiram mais que os preos livres.82 Assim, por um lado, a inflao no Brasil bastante influenciada pelos movimentos da taxa de cmbio e, por outro, a poltica monetria no muito eficiente no controle dos preos administrados.
82
No Brasil o mecanismo de transmisso da taxa de cmbio para a inflao se processa da seguinte forma: as variaes na taxa de cmbio afetam o IGP, que, por sua vez, afeta o ndice de preos administrados. Quando os preos administrados mudam, o IPCA tambm alterado. E como, nos primeiros anos da atual dcada, o IGP tem sido maior do que o IPCA, este tem sido influenciado para cima pelo comportamento do IGP.
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58. Finalmente, como foi tambm ressaltado por vrios palestrantes na CPI, existe, no Brasil, a anomalia de o banco central determinar diretamente as taxas de juros que remuneram a dvida pblica federal, sendo estas taxas as mesmas que so usadas como meta operacional da poltica monetria. Essa situao anmala constitui uma herana da era da alta inflao que ainda permanece intacta. De fato, como um alto percentual dos ttulos federais so indexados taxa overnight (Selic) e estes so utilizados pelos bancos na composio dos fundos de renda fixa, qualquer aumento nas taxas de juros resulta em um aumento imediato do estoque total da dvida pblica. 83 59. A questo das LFTs controversa, sendo que uma grande divergncia reside no papel que as LFTs devam desempenhar como instrumento de financiamento da dvida pblica. Seus defensores citam seu papel estabilizador em momentos de crise e o alto custo de forar o alongamento da dvida com as atuais taxas de juros. J seus crticos argumentam que elas amplificam o risco sistmico e diminuem a eficcia da poltica monetria. Nesse contexto, o governo deveria trabalhar para substitu-las por ttulos pr-fixados.
III. APNDICE: CONCEITOS DA DVIDA PBLICA

60. A presente descrio se concentra na dvida interna da esfera federal, especialmente da dvida pblica mobiliria federal interna DPMFi. O tema dvida pblica vem tomando cada vez mais espao no debate parlamentar. O interesse decorre essencialmente da evoluo do endividamento nos ltimos anos, implicando dvidas sobre a capacidade de solvncia do Estado no Brasil. Nesse contexto, so freqentes os questionamentos sobre a trajetria recente da dvida - especialmente aps a adoo do Plano Real em 1994 - os motivos que contriburam para essa evoluo, os principais conceitos relacionados ao tema, as estratgias mais adequadas para o controle do endividamento e os reflexos da dvida sobre o oramento pblico.
De m a n e i ra g e ra l p rec i s o a te n ta r p a ra um p os s ve l conflito entre o Banco Central e o Tesouro Nacional no gerenciamento da dvida indexada Selic, j que o Tesouro deseja garantir um financiamento estvel, enquanto que o banco responsvel pelo gerenciamento do mercado das reservas bancrias, e, portanto, necessita de ttulos que lhe proporcionem flexibilidade e aceitao em suas operaes de curto prazo.
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61. Como introduo ao tema, trat-lo-emos sob dois enfoques principais: o enfoque econmico e enfoque oramentrio. Comeando com o enfoque econmico, podemos afirmar que a dvida do conjunto da sociedade dividese em privada (quando o contraente pessoa fsica ou empresa privada) e pblica (quando o contraente um rgo pblico). Classifica-se ainda a dvida em interna (quando o pagamento ser efetuado em moeda domstica) e externa84 (o pagamento deve ocorrer em moeda estrangeira). 62. A dvida pblica brasileira resulta de sucessivos dficits gerados no passado. Esses dficits refletem o Resultado Fiscal do Setor Pblico, apurado pelo Banco Central, e que corresponde s Necessidades de Financiamento do Setor Pblico (NFSP). H dois critrios para apurao das NFSP: acima e abaixo da linha. No primeiro critrio, as estatsticas fiscais desagregadas medem o resultado entre receitas e despesas ocorridas num dado perodo de tempo. J no critrio abaixo da linha mede-se a dimenso do desequilbrio atravs meio da variao do endividamento pblico. No Brasil, utiliza-se predominantemente85 o segundo critrio, sendo os dados oficiais publicados pelo Banco Central do Brasil. As NFSP so expressas, atualmente, por meio de dois conceitos principais: a) NFSP (conceito nominal): que mostra o resultado da variao da dvida fiscal lquida; b) NFSP (conceito primrio): que mostra a diferena entre as NFSP no conceito nominal e as despesas de juros nominais incidentes sobre a dvida lquida do setor pblico. 63. As necessidades de financiamento so apuradas pelo conceito de caixa, exceto pelas despesas de juros, apuradas pelo conceito de competncia contbil, como veremos abaixo. Quanto ao estoque da dvida interna, que vem a ser o resultado dos sucessivos dficits pblicos acumulados, os dados relevantes, do ponto de vista macroeconmico, referem-se, primeiramente,
Este o critrio adotado pelo Bacen. Quanto origem, a dvida poderia ser classificada tambm da seguinte forma: (a) interna: aquela cujo credor, pessoa fsica ou jurdica, residente, domiciliado ou com sede no Pas; e (b) externa: aquela cujo credor, pessoa fsica ou jurdica, residente domiciliado ou com sede no exterior. 85 Embora o dado oficial das NFSP seja o do Bacen, a Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda tambm faz um levantamento acima da linha para explicar a evoluo das contas do Governo Central.
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dvida do setor pblico como um todo (Unio, Estados, Municpios e empresas estatais). 64. As informaes sobre o endividamento do setor pblico, relevantes ao enfoque econmico, so consolidadas e publicadas pelo Bacen86, que divulga ao final de cada ms os dados relativos ao ms anterior. No tocante dvida pblica os conceitos mais importantes utilizados so os seguintes: Dvida Pblica Federal (DPF): engloba a dvida mobiliria e contratual, interna e externa, de responsabilidade do Tesouro Nacional. Atualmente, o valor da dvida contratual insignificante se comparado com a dvida mobiliria: Dvida Bruta do Governo Geral (DBGG): esse conceito divulgado mensalmente pelo BACEN, na Nota para a Imprensa Poltica fiscal. Recentemente houve alterao na metodologia de apurao desse conceito, que passou a excluir a carteira de ttulos do Tesouro em posse do Banco Central e, em troca, passou a incluir o passivo de Operaes Compromissadas do Banco Central. Com essa alterao, o conceito deixou, na prtica, de refletir a abrangncia exata do Governo Geral, de modo que a DBGG perde sua comparabilidade com os dados de outros pases (o conceito de Governo Geral o mais utilizado internacionalmente); Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP): o conceito mais utilizado no Brasil quando se avalia a sustentabilidade da dvida, embora tal conceito no seja utilizado por outros pases, devido s distores que pode provocar. A DLSP abrange passivos e ativos do setor pblico no financeiro mais o Banco Central. Dentre os ativos destacam-se o FAT e as Reservas Internacionais; no passivo os itens mais relevantes so a Dvida Pblica Federal, as Operaes Compromissadas do Bacen e a base monetria,.
65. Quando da divulgao mensal, os nmeros que recebem maior destaque so os relativos Dvida Lquida do Setor Pblico DLSP. A DSLP representada pelas obrigaes do setor pblico, deduzidas do montante de seus crditos, ambos junto ao sistema financeiro, setor privado no financeiro e resto do mundo. Abrange o Governo Central (Tesouro Nacional,
86
Os dados divulgados pelo Bacen abrangem trs itens: a) o governo central, que corresponde soma das contas do governo federal, do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e do prprio Bacen; b) os Estados e Municpios e c) as empresas estatais, que incluem as empresas federais, estaduais e municipais.
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Banco Central e INSS), empresas estatais, Estados e Municpios. Inclui a dvida interna e externa, contratual87 e mobiliria88. 66. Quanto ao clculo da Dvida Lquida do Setor Pblico DLSP, o qual mede, como vimos, o estoque da dvida no-financeira do setor pblico frente ao setor privado e o resto do mundo, vimos que este clculo efetuado pelo Banco Central. Na Tabela abaixo, mostramos os dados para o perodo de 2001 a 2009.
Dvida lquida do setor pblico

R$ milhes Discriminao 2001 Dezembro R$ milhes 2003 Dezembro R$ milhes 2005 Dezembro R$ milhes 2007 Dezembro R$ milhes 2008 Dezembro R$ milhes 2009 Dezembro
Dvida fiscal lquida (G=E-F) Ajuste metodolgico s/dvida interna (F) Dvida fiscal lquida com cmbio (E=A-B-C-D) Ajuste metodolgico s/dvida externa (D) Ajuste patrimonial (C) Ajuste de privatizao (B) Dvida lquida total (A) Governo federal Banco Central do Brasil Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais Federais Estaduais Municipais Dvida interna lquida
511 919 75 414 587 333 55 272 97 564 - 60 091 680 078 419 121 - 7 349 203 409 26 156 38 741 3 610 32 400 2 732 551 349
664 479 129 361 793 840 98 656 104 862 - 63 729 933 630 584 544 - 5 796 278 016 38 703 38 163 331 34 820 3 012 739 024
791 207 121 472 912 679 73 396 114 639 - 65 436 1 035 278 660 186 4 038 305 714 44 341 21 000 - 12 705 30 433 3 271 964 658
946 589 116 817 1 063 406 92 508 113 635 - 68 750 1 200 799 808 095 8 585 324 107 49 216 10 795 - 21 008 28 206 3 596 1 397 394
1 003 829 119 997 1 123 826 - 14 448 113 770 - 69 517 1 153 631 760 249 - 31 922 359 575 55 379 10 351 - 24 080 30 640 3 791 1 482 193
1 108 451 116 583 1 225 034 79 600 113 425 - 72 734 1 345 325 971 724 - 39 189 350 339 56 066 6 385 - 24 900 27 913 3 373 1 633 255
87 88
Origina-se a partir da elaborao de um contrato, o qual define as caractersticas da dvida. Origina-se a partir da emisso de um ttulo, cujas caractersticas esto definidas em legislao especfica.
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Governo federal Dvida mobiliria do Tesouro Nacional Dvidas securitizadas e TDA Dvida bancria federal Arrecadao a recolher Depsitos a vista Recursos do FAT Previdncia social Renegociao (Lei 9.496/1997 e Proes) Renegociao (Lei 8.727/1993) Dvidas reestruturadas
3/ 1/
254 499 477 866 20 058 1 493 - 767 - 405 - 60 977 - 1 287 - 174 502 - 19 246 - 26 640 - 4 252 0 - 4 252
2/ 5/ 4/
365 776 679 267 21 941 2 129 - 1 215 - 185 - 88 053 640 - 242 510 - 21 032 - 28 523 - 13 622 0 - 13 622 - 60 865 - 38 912 156 716 - 120 190 276 905 0 52 694 73 219 30 659 65 810 56 962 - 16 985 - 256 - 156 716 120 190 - 276 905 0 261 587 1 541 211 717 28 071 13 554 4 427 24 931 - 253 - 1 548 - 20 854
488 154 951 315 21 532 2 245 - 22 - 569 - 116 890 30 - 289 123 - 21 686 - 17 283 - 16 814 0 - 16 814 - 57 718 - 38 049 71 187 - 208 476 279 663 0 129 277 101 247 6 815 37 168 73 336 - 19 017 914 - 71 187 208 476 - 279 663 0 292 734 755 251 041 27 892 9 225 5 897 24 341 - 724 - 2 115 - 23 578
703 662 1 199 235 25 636 1 811 - 115 - 1 162 - 138 392 121 - 329 364 - 21 240 - 8 744 - 14 150 - 7 504 - 6 645 - 59 175 - 33 955 83 158 - 275 843 359 001 0 327 801 146 617 0 187 416 102 245 - 23 773 - 1 546 - 83 158 275 843 - 359 001 0 313 467 151 285 245 25 583 5 236 6 425 22 143 - 697 - 2 570 - 28 050
633 793 1 244 991 19 832 2 025 - 220 - 1 038 - 153 635 - 1 230 - 370 397 - 21 205 - 9 751 - 43 087 - 7 633 - 35 454 - 66 250 - 33 922 67 678 - 255 217 494 311 - 171 416 451 188 147 550 0 325 155 55 887 - 26 883 17 157 - 67 678 255 217 - 494 311 171 416 343 521 0 320 256 24 144 5 785 7 276 22 227 - 1 213 - 2 640 - 32 315
876 731 1 381 841 16 575 2 219 - 116 - 559 - 159 633 - 14 - 366 707 - 20 001 - 6 002 - 144 787 - 15 550 - 129 237 - 78 627 - 31 128 283 673 - 406 354 637 815 52 212 368 999 166 073 0 454 710 63 292 - 28 306 - 3 097 - 283 673 406 354 - 637 815 - 52 212 335 899 0 316 364 21 623 3 498 12 546 19 994 - 1 405 - 2 695 - 34 025
Crditos concedidos a Inst. Financ. Oficiais Instrumentos hbridos de capital e dvida Crditos junto ao BNDES Aplicaes em fundos e programas
- 34 791 - 29 288 107 236 - 82 206 189 442 0 54 021 53 247
Outros crditos do Governo Federal
Relacionamento com Banco Central Conta nica Dvida Mobiliria na carteira do Bacen Equalizao Cambial Banco Central do Brasil Base monetria Dvida mobiliria do Bacen
1/ 7/ 6/
126 198 - 8 776 18 172 - 21 573 - 6 011 - 107 236 82 206 - 189 442 0 192 154 2 018 154 222 26 444 11 645 3 995 18 616 - 314 - 1 942 - 22 530
Operaes compromissadas Outros depsitos no Bacen
Crditos do Bacen s inst. financeiras Demais contas do Bacen Relacionamento com Governo Federal Conta nica Dvida Mobiliria na carteira do Bacen Equalizao Cambial Governos estaduais Dvida mobiliria lquida Renegociao (Lei 9.496/1997 e Proes) Renegociao (Lei 8.727/1993) Dvidas reestruturadas
8/ 3/ 6/
Dvida bancria estadual Outros dbitos
Arrecadao a recolher Depsitos vista Outros crditos

9/
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RELATRIO FINAL
Governos municipais Dvida mobiliria lquida Renegociao (MP 2.118/2000) Renegociao (Lei 8.727/1993) Dvidas reestruturadas
3/
24 374 560 20 279 2 560 1 386 1 964 - 78 - 2 297 26 301 - 1 858

3/
36 098 830 30 792 2 546 1 426 2 952 - 118 - 2 330 22 869 - 7 150 4 463 1 518 26 019 - 443 - 9 128 - 457 - 29 122 27 007 7 584 6 766 1 538 11 931 - 489 - 323 3 012 158 81 2 831 - 58 194 606 218 767 - 58 490 16 429 2 605 15 294 7 481 7 813 0
42 191 0 38 082 2 372 866 3 855 - 135 - 2 849 12 302 - 17 293 2 129 1 033 23 098 - 588 - 13 493 - 385 - 29 087 26 324 3 860 10 441 1 168 11 946 - 609 - 481 3 271 105 117 3 132 - 83 70 621 172 032 - 125 238 12 979 2 150 8 697 4 589 4 109 0
47 525 0 44 120 2 109 445 4 391 - 199 - 3 341 4 938 - 23 024 1 122 1 741 18 881 - 1 132 - 18 854 - 565 - 24 217 24 366 1 243 7 425 4 395 12 087 - 79 - 704 3 596 65 180 3 446 - 95 - 196 594 104 433 - 319 216 10 641 1 691 5 857 2 017 3 840 0
52 879 0 50 141 1 959 449 5 208 - 205 - 4 673 813 - 28 322 1 319 2 317 16 220 - 1 234 - 27 094 - 374 - 19 475 25 343 1 359 8 428 4 546 11 698 - 219 - 469 3 791 78 193 3 589 - 70 - 328 561 126 456 - 483 110 16 054 2 500 9 538 4 242 5 296 0
54 059 0 50 343 1 760 234 6 460 - 246 - 4 492 - 2 433 - 29 672 876 2 751 14 247 - 1 166 - 30 500 - 172 - 15 709 23 866 823 9 694 3 176 10 841 - 302 - 365 3 373 52 193 3 265 - 137 - 287 930 94 993 - 408 188 14 440 2 007 8 819 4 772 4 046 0
Dvida bancria municipal Arrecadao a recolher Depsitos vista Empresas estatais Federais Dvidas reestruturadas Dvida bancria Outros dbitos Renegociao (Lei 8.727/1993) Carteira de tt. pb. das emp. estatais Depsitos vista Outros crditos Estaduais Dvidas reestruturadas Dvida bancria Debntures Renegociao (Lei 8.727/1993) Carteira de tt. pb. das emp. estatais Depsitos vista Municipais Dvidas reestruturadas Dvida bancria Renegociao (Lei 8.727/1993) Depsitos vista Dvida externa lquida Governo federal Banco Central do Brasil Governos estaduais Governos municipais Empresas estatais Federais Estaduais Municipais
10/ 3/ 3/
3 546 955 26 950 - 275 - 6 316 - 298 - 26 421 25 427 9 093 4 096 873 11 970 - 417 - 188 2 732 139 127 2 512 - 46 128 729 164 622 - 61 370 11 255 1 781 12 440 5 467 6 973 0
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PIB
11/
1 302 136
1 699 948
2 147 239
2 661 344
3 004 881
3 135 010
FONTE: Banco Central.

1/ Posio de carteira. 2/ Inclui fundos constitucionais e outros fundos e programas do governo federal. 3/ Inclui aviso MF-30, BIB, Clube de Paris, dvidas de mdio e longo prazo e PMSS (Programa de Modernizao do Setor de Saneamento - emprstimos externos). 4/ Instrumentos hbridos de capital e dvida - BNDES e CEF. 5/ Inclui royalties e dvida agrcola securitizada. 6/ Equalizao do resultado financeiro das operaes com reservas cambiais e das operaes com derivativos cambiais, realizadas pelo Banco Central (MP 435). 7/ Inclui as operaes compromissadas efetuadas no extramercado. 8/ Inclui royalties, Fundef e outros. 9/ Inclui crditos securitizados, CFTs, LFTs, contas A e B, aplicaes financeiras e outros. 10/ Lquida de reservas internacionais. 11/ PIB dos ltimos 12 meses a preos do ms assinalado. Deflator IGP-C centrado (mdia geomtrica das variaes do IGP-DI no ms e no ms seguinte).
67. Na avaliao da capacidade de solvncia de um Pas, o indicador mais importante a relao dvida/PIB e a forma como ela evolui. Assim, o importante na relao dvida/PIB no apenas a proporo, mas tambm a tendncia. O problema bsico da dvida brasileira , como veremos, que h muita dificuldade em se estabilizar essa relao, basicamente em funo dos prazos de vencimento dos ttulos (muito curtos) e aos encargos incidentes (muito altos). Com isso o risco de que surjam dificuldades de refinanciamento mais elevado, podendo realimentar o risco-pas.
68.
As obrigaes que geraram a dvida so contradas por meio da celebrao de contratos ou da emisso de ttulos. A dvida contratual est pulverizada em diversos entes integrantes do Governo, que tomam emprstimos junto instituies financeiras, sendo os encargos definidos em cada contrato.
69. J a Dvida Pblica Mobiliria Federal DPMFi constitui o principal componente da Dvida Pblica. Representa o instrumento bsico de gesto, determinante da evoluo da composio, dos prazos dos e riscos da dvida de responsabilidade do Governo Central. 70. Os ttulos que compem a DPMFi possuem caractersticas distintas, podendo ser subdivididos de duas formas. A primeira discrimina a dvida em funo de seus detentores: mercado e Banco Central. A segunda subdivide a dvida de acordo com os procedimentos que regem sua emisso: ttulos de emisso especial e de emisso competitiva. Ttulos de emisso especial so aqueles
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emitidos diretamente ao interessado para cumprimento de legislao especfica, sendo, em geral, inegociveis e com remunerao bastante inferior praticada pelo mercado financeiro. Ttulos de emisso competitiva so aqueles ofertados em leiles pblicos, para renegociao da dvida vincenda e pagamento de outras despesas. Os principais destes ttulos so:
REMUNERAO DOS PRINCIPAIS TTULOS PBLICOS FEDERAIS USUALMENTE EMITIDOS EM OFERTA PBLICA
Ttulo LTN LFT NTN-B NTN-C NTN-D NTN-F Remunerao Prefixado Selic IPCA + juros %a.a. IGP-M + juros %a.a. Cmbio + juros % a.a. Prefixado + juros % a.a.
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
71. de se ressaltar que a dvida interna contempla um grande nmero de instrumentos, os quais se encontram detalhados no Decreto n 3.859, de 2001, o qual estabelece as caractersticas dos ttulos da Dvida Pblica Mobiliria Federal interna (DPMFi). Os principais ttulos da dvida, emitidos atualmente por meio de oferta pblica (leilo) so: Letras do Tesouro Nacional (LTNs): as LTNs so os ttulos mais simples de precificao89 (SIC) no mercado domstico, visto que no pagam cupom de
Ronnie Gonzaga Tavares e Mrcia Fernanda Tapajs Tavares em seu excelente artigo Ttulos pblicos federais e suas formas de precificao em: Dvida Pblica a experincia brasileira (op.cit. STN, 2009), ressaltam que: a precificao de um instrumento no uma questo operacional que se restrinja apenas a critrios matemticos e convenes de mercado. A forma de valorao de um ttulo tem efeitos em sua negociao, que podem estimular ou reduzir a liquidez desse instrumento no mercado secundrio. Tal fato implica dizer que a precificao de um ttulo pode ter efeito direto no custo desse ativo. O Tesouro Nacional, ciente do forte impacto que a precificao pode alcanar no sucesso da emisso de um ttulo, vem ao longo dos ltimos anos, com a colaborao de diversos participantes do mercado, gradualmente adotando medidas que visam a simplificar seus instrumentos, dentre as quais vale destacar: a reduo do nmero de ttulos; o
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juros e apresentam um nico fluxo de principal na data de vencimento do ttulo. Adicionalmente, importante mencionar que o valor unitrio de principal a ser pago ser sempre de R$ 1.000,00, independentemente da data de emisso ou de resgate do ttulo; Notas do Tesouro Nacional, Srie F (NTN-Fs): as NTN-Fs so ttulos prefixados que pagam cupons de juros (10% a.a.) semestrais, compostos, e apresentam um nico fluxo de principal na data de vencimento. Assim como as LTNs, no vencimento o principal pago ser sempre de R$ 1.000,00; Notas do Tesouro Nacional, Sries B e C (NTN-Bs e NTN-Cs): as NTN-Bs e as NTN-Cs so ttulos ps-fixados que pagam cupons de juros semestrais e apresentam um nico fluxo de principal na data de vencimento, de modo similar s NTN-Fs. Entretanto, o valor do principal e dos juros so atualizados, desde a data-base, pelo indexador do respectivo ttulo (IPCA para as NTN-Bs e IGP-M para as NTN-Cs). No vencimento, esses ttulos pagam R$ 1.000,00, corrigidos pelo indexador desde a data-base at a data de resgate; Letras Financeiras do Tesouro (LFTs): as LFTs so ttulos ps-fixados cuja estrutura semelhante das LTNs, visto que tambm no pagam cupom de juros e apresentam um nico fluxo de principal na data de vencimento do ttulo. Entretanto, o valor do principal atualizado pela taxa Selic acumulada no perodo, ou seja, os R$ 1.000,00 pagos no vencimento so corrigidos pelo indexador anteriormente indicado, desde a data-base at a data de resgate.
ajuste de pagamento de juros, permitindo a fungibilidade dos ttulos; e a padronizao da conveno de juros, permitindo a comparao entre alternativas de investimento, entre outras medidas. J quanto DPMFi destacam um aspecto importante, a saber que as taxas de rendimentos dos ttulos pblicos da dvida domstica brasileira so baseadas nos derivativos de taxas de juros, diferentemente do que ocorre na grande maioria dos pases. Nos mercados mais desenvolvidos, a curva de rendimentos dos ttulos pblicos prefixados a base de referncia para todos os outros ativos de renda fixa. J para o caso brasileiro, essa afirmao somente vlida para fins de comparao com os ttulos de renda fixa privados (por exemplo, debntures). Adicionalmente, h de se destacar que a formao da taxa de juros dos ttulos pblicos domsticos derivada de outros ativos da economia, principalmente o DI Futuro, o qual utilizado para balizar as taxas das LTNs e das NTN-Fs. Vale notar que as LTNs e NTN-Fs normalmente so negociadas tendo por referncia pontos sobre o ativo privado anteriormente mencionado, fato raro no mercado financeiro internacional. Isso motivado por algumas razes, dentre as quais destacamos: i) o DI Futuro , na prtica, contrato de swap com ajuste dirio,ou seja, no h desembolso efetivo de recursos ao se aplicar nesse ativo;(..) ii) liquidez este contrato negociado na BM&F e apresenta liquidez superior dos ttulos pblicos; e iii) risco como os contratos de DI Futuro so negociados na BM&F e, portanto, tm o risco de contraparte minimizado em virtude das garantias alocadas e dos ajustes dirios, o risco desses instrumentos assemelha-se ao risco de um ttulo pblico que, por definio, inferior ao de qualquer ativo privado.
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72. Os ttulos utilizados em grande volume pela STN so as Letras do Tesouro Nacional - LTN (com remunerao prefixada) e as Letras Financeiras do Tesouro - LFT (com remunerao ps-fixada). Como veremos, em termos de estratgia de administrao da dvida, a STN vem continuamente buscando aumentar a participao dos ttulos prefixados no montante total, dando mais tranquilidade aos gestores da poltica econmica, na medida em que permitiria ajustes nas taxas de juros ou de cmbio sem reflexos imediatos sobre o servio da dvida. 73. Neste ponto, cabe um esclarecimento sobre o papel das Letras Financeiras do Tesouro Nacional as LFTs neste processo. As LFTs se originaram das Letras do Banco Central (LBCs), ttulos indexados taxa de juros de um dia, que foram criadas no segundo semestre de 1986, aps o congelamento de preos do Plano Cruzado se mostrar insustentvel e a possibilidade da inflao se transformar em hiperinflao aumentar, como vimos acima. Decidiu-se ento lanar um ttulo de curto prazo indexado taxa do overnight (Selic) - a LBC que teve sucesso imediato: a letra reduziu o descasamento da intermediao financeira, facilitou a conduo da poltica monetria em um ambiente de inflao crnica e diminuiu o custo de financiamento da dvida pblica, naquela poca. 90 Uma das maiores crticas feitas s LFTs hoje o impacto negativo que tm sobre a eficcia da poltica monetria em um ambiente economicamente estvel. Affonso Celso Pastore, pioneiro nesta argumentao, diz que as LFTs obstruem um dos canais de transmisso da poltica monetria demanda agregada.91 Como dissemos acima, isso ocorre porque a elevao da taxa de juros no Brasil, onde boa parte da dvida pblica indexada por taxas de juro overnight, no acarreta a mesma reduo da riqueza em decorrncia da diminuio do valor do estoque dos ttulos detidos pelo pblico, do que em pases em que a dvida pblica pr-fixada: ao contrrio, esse efeito no
74.
Isto tem o efeito adicional indesejvel de uma elevao da taxa de juros poder ser seguida por um aumento nas condies de liquidez da economia, visto que o aumento da remunerao dos fundos de investimento lastreados em ttulos pblicos gera um efeito de riqueza positivo, o qual - aumentando os gastos com consumo - neutraliza, em parte, o impacto negativo que resulta de maiores taxas de juros. 91 Vide Mercado de Capitais e Dvida Pblica tributao, indexao, alongamento de Edmar Lisboa Bacha, e Luiz Chrysostomo de Oliveira Filho (orgs.), Rio de Janeiro, 2006, que reproduz o debate entre especialistas sobre o assunto.
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Brasil pode ser positivo levando os detentores de ttulos pblicos a se sentirem mais ricos e a consumirem mais. Assim, as LFTs, que no eram to danosas durante o perodo de alta inflao, em que a eficcia da poltica monetria j era reduzida, teriam se tornado um empecilho no atual sistema de metas de inflao. 75. Outros analistas discordam dessa avaliao. Lembram que o efeito renda expansionista de uma elevao da taxa de juros sobre os detentores da dvida pblica apenas um dos canais de transmisso da poltica monetria, de forma que ineficcia da poltica monetria no poderia ser creditada apenas a ele. Para esta corrente, a baixa eficcia est muito mais associada incerteza jurisdicional, no Brasil: a dvida curta e as LFTs tm peso importante na composio da dvida porque o risco sistmico do pas elevado. Assim a atual predominncia das LFTs na composio da dvida pblica brasileira seria devida aos ainda fracos fundamentos macroeconmicos do pas. Alm disso, as LFTs seriam como um seguro gratuito oferecido pelo governo contra variaes das taxas de juros, e sem este, o setor pblico no sobreviveria em face de sua atual situao fiscal.
76. A questo das LFTs controversa. Seus defensores citam seu papel estabilizador em momentos de crise e o alto custo de forar o alongamento da dvida com as atuais taxas de juros. J seus crticos argumentam que elas amplificam o risco sistmico e diminuem a eficcia da poltica monetria. Nesse contexto, o governo deveria trabalhar para substitu-las por ttulos prfixados.. De um lado, esto aqueles acham que a indexao taxa Selic, alm de cara, exacerba o risco sistmico. Eles consideram um erro manter as LFTs aps dez anos de estabilidade econmica, pois viciaria o sistema financeiro. Estes crticos tambm lembram que pases com patamares de risco semelhantes ao nosso no operam com ttulos indexados taxa de juros diria, tendo desenvolvido um mercado lquido de ttulos pblicos pr-fixados de longo prazo. Do outro lado do debate esto aqueles que disso discordam e acham que o risco de rolagem da dvida de um dia no muito alto, no havendo lgica na alternativa de o Tesouro pagar um preo mais elevado do que a taxa de juros Selic s por causa do objetivo de alongar a dvida. Segundo estes, se o risco cair, o alongamento vir naturalmente e a crtica que, sim, pode ser feita LFTs a diminuio da eficcia da poltica monetria que geram.
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77. Outro fator importante para a administrao da dvida decorre do seu perfil (prazo de vencimento). Os ttulos prefixados, justamente por repassarem os riscos de ajustes para os credores, normalmente possuem prazo menor. Assim, por exemplo, na medida em que o Tesouro forado a trabalhar com um maior volume de ttulos ps-fixados, como em pocas de turbulncia internacional, observa-se uma elevao do prazo mdio de vencimento da DPMFi. 78. Analisando a dvida sob o enfoque oramentrio, v-se que a composio e o perfil da dvida mobiliria federal so aspectos fundamentais para o entendimento da dinmica dos nmeros da dvida no Oramento. Quanto menor o prazo, maior a parcela da dvida total que vence em cada ano, implicando uma necessidade oramentria maior. 79. Finalmente, a Secretaria do Tesouro Nacional-STN tem baseado sua estratgia de gerenciamento da dvida nos seguintes pressupostos: previsibilidade, transparncia e simplicidade. Por isso defende que a administrao da dvida deve ser feita com base nas seguintes diretrizes: reduo do risco de refinanciamento; reduo gradual dos riscos de mercado; aumento da participao de instrumentos prefixados; consolidao da estrutura a termo de taxa de juros; e desenvolvimento do mercado de ttulos pblicos. 80. Passando para a questo dos juros do ponto de vista econmico, os dados relevantes sobre despesas com juros tambm so os constantes de quadros publicados pelo Banco Central que apontam mensalmente a incidncia de juros nominais sobre o montante lquido das obrigaes de cada esfera governamental Governo Central, Governos Estaduais e Municipais e Empresas Estatais bem como do seu somatrio, o Setor Pblico Consolidado. Como veremos em diversas partes deste Relatrio, so os juros nominais (sem descontar a inflao) os utilizados no clculo das Necessidades de Financiamento do Setor Pblico. Assim, os juros nominais medem a contribuio dos juros para o resultado fiscal do setor pblico. 81. importante ressaltar que a apropriao de encargos contabilizada pelo critrio de competncia, na forma pro rata, independente da ocorrncia de
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liberaes ou reembolsos no perodo. Isso visa a evitar que a emisso de ttulos de prazos mais longos pelo governo concentre os pagamentos no tempo, tornando o dficit artificialmente baixo durante algum tempo, estourando depois no momento do vencimento. Ao apropriar os juros pelo conceito de competncia, o Bacen torna a despesa de juros mais regular ao longo do tempo. 82. Passando ao enfoque oramentrio, quando se examina o a lei oramentria, ou o seu projeto, comum a afirmao de que a maior parte do oramento federal est comprometida com o pagamento do servio da dvida. Na verdade, porm, os valores constantes do Oramento refletem as caractersticas do endividamento da Unio em termos de estoque, perfil e composio, mas no so o melhor parmetro para se avaliar a capacidade de solvncia ou a prioridade de alocao de recursos pblicos, em termos de atendimento das demandas dos agentes polticos. 83. As despesas relacionadas dvida constam do Oramento por fora do princpio da universalidade segundo o qual todas as despesas e todas as receitas devem ser includas na lei oramentria. Esse Princpio consta da Lei n 4.320/64 (arts. 2 e 6)92 e acha-se legitimado pelo art. 165 da Constituio Federal. Portanto, as dotaes oramentrias constituem a autorizao legal para que se efetivem as despesas com o servio da dvida. 84. Os desembolsos com o servio da dvida no Oramento so representadas pelos juros (pagos periodicamente ou no vencimento da respectiva operao de crdito) e pela amortizao do principal corrigido (pago no vencimento da operao de crdito). Dessa forma, inclui-se em cada Lei Oramentria as previses de desembolsos decorrentes do vencimento (maturao) de parcela da dvida bruta da Unio. Note-se que o universo de abrangncia foi reduzido apenas dvida da Unio (no mais do setor pblico como um todo), que o conceito relevante a dvida bruta (e no da dvida lquida), e
92
Reza a Lei 4.320/64: Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade. (..) Art. 6 Todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues.
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que prevalece a contabilizao pelo critrio de caixa (desembolsos efetivos, e no apenas registro da incidncia). Assim, os juros no Oramento so estimados pela STN e pela SOF, apurados pelo regime de caixa (desembolsos efetivos), abrangem o Governo Federal (oramento fiscal e da seguridade social) e so calculados tomando por base o montante da dvida pblica de responsabilidade do Tesouro Nacional (em poder do pblico e em carteira do Banco Central). So os juros incidentes sobre o estoque bruto da dvida do Governo Federal (mobiliria e contratual), no sendo descontados os juros referentes a ttulos em carteira do Banco Central, nem os juros recebidos pelo Tesouro. 85. Vemos que os nmeros oramentrios divergem sensivelmente daqueles publicados pelo Banco Central. Isso ocorre porque, do ponto de vista oramentrio, deseja-se fixar a autorizao legal necessria para o pagamento dos juros e encargos relativos parcela da dvida bruta da Unio que vencer ao longo do exerccio financeiro. J sob o enfoque econmico deseja-se medir a contribuio dos juros para o resultado fiscal do Setor Pblico, expresso nas suas necessidades de recursos lquidos para o financiamento do dficit nominal. 86. Diversas unidades oramentrias contm dotaes para despesas com juros no Oramento, uma vez que os ministrios e demais entidades so responsveis pelos pagamentos dos juros das dvidas por eles contratadas. Porm, a maior parte est concentrada na Unidade Oramentria Encargos Financeiros da Unio Recursos sob Superviso do Ministrio da Fazenda (UO 71101). Nos EFU, como chamada a UO, esto concentrados os pagamentos de compromissos financeiros da Unio, sobretudo os conexos amortizao e encargos da dvida interna e externa, administrao da dvida mobiliria, ao resgate de aes e debntures, e cobertura dos encargos derivados do programas de garantia da atividade agropecuria. 87. O pagamento dessas despesas efetuado com recursos obtidos de fontes primrias (como a Fonte 100 recursos ordinrios, por exemplo) e fontes financeiras (como a Fonte 144 ttulos de responsabilidade do tesouro ou a Fonte 188 remunerao das disponibilidades do tesouro, por exemplo).
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88. Como vimos, a comparao dos juros no Oramento em relao aos demais itens (pessoal, investimentos, etc.) deve levar em conta que essa despesa no deduzida das receitas com juros. Deve-se considerar, ainda, que o perfil da dvida (quando encurtado) pode implicar despesas maiores com juros num determinado perodo, mesmo que os juros nominais contabilizados pelo Banco Central estejam caindo. 89. J quanto s rubricas referentes amortizao da dvida no Oramento, o principal componente da dvida da Unio , novamente, representado pela dvida mobiliria. As despesas com a amortizao da dvida mobiliria (interna e externa) esto concentradas em duas Unidades Oramentrias: Encargos Financeiros da Unio Recursos sob Superviso do Ministrio da Fazenda (UO: 71.101) e Refinanciamento da Dvida Pblica Mobiliria Federal Recursos sob Superviso do Ministrio da Fazenda (UO: 75.101). Na amortizao da dvida so utilizados recursos primrios (Fonte 100 Recursos Ordinrios, por. exemplo) e financeiros (Fonte 188 - Remunerao das Disponibilidades do Tesouro, por exemplo) que contribuem para a amortizao efetiva de parte do estoque da dvida. Porm a maior parte proveniente de recursos oriundos de novo endividamento, que identificado pela Fonte 143 (Ttulos de Responsabilidade do Tesouro). Criada em 1997, essa fonte tem por escopo dar maior clareza e transparncia ao Oramento, uma vez que, anteriormente, os compromissos com dvidas internas e externas do Tesouro constavam nos EFU, sem especificar as amortizaes efetivas e o simples refinanciamento.93 Esse procedimento deu maior nitidez aos nmeros do Oramento, j que, como vimos, em situaes de estoque da dvida alto e com prazo curto, as despesas relativas amortizao tm de ser autorizadas na LOA tantas vezes quantas essa dvida for refinanciada. Dessa forma, a incluso desses valores nos EFU distorcia a percepo do tamanho e da composio economicamente relevantes da dvida pblica no oramento federal, e do tamanho do prprio Oramento.
93
Inicialmente a fonte foi aplicada apenas rolagem da dvida mobiliria, cujas dotaes, na sua maior parte, passaram a constar da UO Refinanciamento da DPMF. Posteriormente o procedimento foi estendido ao pagamento da dvida contratual realizado com recursos obtidos por meio da emisso de ttulos, que est pulverizado em diversas UOs.
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90. Resumindo, sabe-se que as grandes variaes nas dotaes para o refinanciamento (que compem a amortizao da dvida) tambm explicam as discrepncias observadas nos valores totais do Oramento em cada ano. Assim, o entendimento dos aspectos oramentrios da dvida passa necessariamente pela anlise dos fatores econmicos envolvidos. As dotaes oramentrias relativas ao servio da dvida no devem ser vistas apenas como valores absolutos e, portanto, comparveis com os demais grupos de gastos, mas como reflexos do estoque, dos prazos, da composio e das estratgias de administrao da dvida pblica. 91. Quanto ao gerenciamento da DPMFi, desde 1988 o Ministrio da Fazenda o ente competente para planejar, supervisionar, normatizar e controlar os servios de colocao e resgate de ttulos da dvida pblica mobiliria federal, passando o Banco Central do Brasil a desempenhar a funo de agente exclusivo para a execuo financeira dos servios da dvida (Decreto n 94.443, de 1987). No ano de 1987 foi tambm implantado o Siafi Sistema Integrado de Administrao Financeira. E, ainda em 1986, mediante o Decreto n 92.452, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional STN, tendo, dentre outras, como atribuio: a) compatibilizar, com os objetivos da execuo financeira e oramentria da Unio, a contratao de operaes de crdito externo, previamente concesso de credenciamento pelo Banco Central do Brasil (Decreto n 84.128/79, artigo 7, 1 e 2); e a contratao ou renovao de operaes de crdito interno, inclusive operaes de arrendamento mercantil (Decreto n 84.128/79, artigo 4, V, e 8); b) efetuar o registro de todas as operaes a contratao ou renovao de operaes de crdito interno.
92.
Vale lembrar, tambm, que a Dvida Mobiliria Federal Interna - DPMFi, compreende os ttulos da dvida emitidos pelo Tesouro Nacional e pelo Banco Central, conforme definido no artigo 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 2000)94 e que a mesma lei tambm
94
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, so adotadas as seguintes definies: (...) II - dvida pblica mobiliria: dvida pblica representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municpios; (...)
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proibiu que o Banco Central emitisse ttulos da dvida pblica a partir de maio de 2002:
Art. 34. O Banco Central do Brasil no emitir ttulos da dvida pblica a partir
de dois anos aps a publicao desta Lei Complementar.
93. As estatsticas divulgadas pelo Banco Central mostram a existncia de ttulos de sua emisso at o ano de 2005, tendo em vista a continuidade da negociao de ttulos emitidos no prazo da precitada lei complementar. J os Estados e Municpios ficaram proibidos de emitir ttulos de sua dvida a partir da Lei 9496/97 e Medida Provisria n 1.811-1/9995, respectivamente, que promoveram a renegociao das dvidas pblicas desses entes com a Unio. 94. Finalmente, vale observar que o valor inserido no Balano Oramentrio da Unio a ttulo de Juros e Encargos da Dvida compreende somente a parcela dos juros que supera o valor correspondente aplicao do IGP-M. A atualizao monetria computada, no Oramento da Unio na rubrica Amortizao. Outro fato importante relativo aos limites estabelecidos na CF96, especialmente a denominada Regra de Ouro que probe a emisso de ttulos para pagar despesas correntes, dentre s quais os juros. A regra de ouro explicitada no art. 12, 2 da LRF97, que reza que o montante das
2 Ser includa na dvida pblica consolidada da Unio a relativa emisso de ttulos de responsabilidade do Banco Central do Brasil. 95 A Medida Provisria que amparou estas operaes, continuou sendo reeditada em funo de outras disposies. Sua ltima reedio se deu sob o nmero 2.185-35, de 24.8.2001. 96 In verbis:Art. 167. So vedados: (...) III - a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; (,,)
97 o
In verbis: Art. 12. As previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de demonstrativo de sua evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem, e da metodologia de clculo e premissas utilizadas. o 1 Reestimativa de receita por parte do Poder Legislativo s ser admitida se comprovado erro ou omisso de ordem tcnica ou legal. o 2 O montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria.
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operaes de crdito no pode ser superior ao valor das despesas de capital, ou seja, a regra visa a evitar que as operaes de crdito sejam contratadas para financiar despesas correntes. Alguns especialistas argumentaram que, ao extrair a parcela da atualizao monetria do rendimento dos ttulos da dvida, classificando tal atualizao monetria como parte do principal, o montante das despesas de capital estabelecido na Constituio Federal ficaria inflado, permitindo, assim, um aumento do referido limite para emisso de novos ttulos da dvida pblica.
3 O Poder Executivo de cada ente colocar disposio dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, no mnimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio subseqente, inclusive da corrente lquida, e as respectivas memrias de clculo.
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ANEXO D DVIDA DE ESTADOS E MUNICPIOS
1. HISTRICO DO ENDIVIDAMENTO DE ESTADOS E MUNICPIOS E SUA RENEGOCIAO

1. Tradicionalmente, o endividamento dos entes subnacionais no Brasil apresenta as caractersticas de uma relao federativa tpica, diante do importante papel exercido pelo governo federal no processo. Pela legislao, o Senado Federal o responsvel pela regulamentao do endividamento desses entes. Alm disso, o governo federal tem sido geralmente a mais importante fonte de crdito para as unidades subnacionais, atuando tanto como emprestador, quanto como garantidor de seus dbitos externos. Finalmente, o governo federal tem tradicionalmente provido socorro financeiro, tanto pelo Tesouro, quando pelo Banco Central, quando uma unidade subnacional se envolve em grandes problemas financeiros. 2. As dvidas subnacionais eram praticamente inexistentes antes de 1964. Mudanas institucionais empreendidas posteriormente, como a introduo da indexao, permitiram a viabilidade do endividamento pblico. Paralelamente, o centralismo fiscal adotado naquela poca tornou o endividamento mais atraente como forma de contornar a escassez de recursos fiscais. Somente em 1975, no entanto, que mudanas na legislao de controle do endividamento foram introduzidas e surgiram condies para uma expanso significativa das dvidas de Estados e Municpios.
3. A partir de ento, as dvidas estaduais, em particular, cresceram rapidamente. O aumento da capacidade de gastos teve como contrapartida um maior grau de dependncia do governo federal. De fato, o endividamento daquela poca constituiu-se principalmente de emprstimos concedidos por instituies financeiras pblicas ou internacionais. O endividamento externo era tipicamente de empresas governamentais estaduais ligadas a holdings federais (como as empresas do setor eltrico). O propsito desse endividamento, alm de financiar oportunidades de investimento, era o de melhorar o balano de pagamentos do Pas, uma poltica conduzida pela Unio. Emprstimos de bancos federais eram vinculados a despeas que interessavam ao governo
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federal. medida que a dvida aumentava, os Estados tornavam-se mais dependentes de recursos federais para equilibrar suas contas fiscais. 4. Com a crise financeira do incio dos anos 1980, fez-se necessrio um forte ajuste fiscal a nvel federal. Para os Estados, isso significou uma ruptura no seu padro de financiamento, uma vez que os repasses e emprstimos federais foram severamente restringidos. Os bancos estaduais, ento, passaram a ser a fonte principal de financiamento. Muitos foram utilizados to intensamente, que tiveram de ser socorridos pelo Banco Central. Alguns Estados, os mais desenvolvidos, conseguiram levantar recursos atravs da emisso de ttulos no mercado financeiro, conseguindo financiamentos no sistema financeiro privado. 5. J na Constituinte, a situao do endividamento estadual era visto como um problema macroeconmico relevante, mas a Carta de 1988 no foi capaz de prover uma soluo para o problema. A percepo de que esse era um problema nacional gerou presses polticas para que, em 1989, o governo federal assumisse os dbitos externos de Estados e Municpios e promovesse seu refinanciamento junto a essas unidades federativas (Lei 7.976/89). Uma nova rodada de negociaes iniciou-se em 1991 e resultou, em 1993, em um reescalonamento da dvida contratada com instituies federais (Lei 8.727/93). As condies, em ambos os casos, foram favorveis aos entes subnacionais. A dvida foi refinanciada em at 30 anos com taxas de juros subsidiadas. Por outro lado, as dvidas estaduais na forma de ttulos e as contratadas com bancos estatais oficiais no foram includas. 6. Ainda em 1993, foi introduzida a Emenda Constitucional (EC) n 3, na inteno de reduzir a taxa de crescimento do estoque de ttulos estaduais, pela limitao de emisses de ttulos estaduais, que s poderiam atingir, no mximo, o montante necessrio para o refinanciamento dos ttulos vencidos. Apesar disso, a dvida continuou crescendo rapidamente, principalmente em funo das altas taxas de juros que passaram a prevalecer nos anos 90.
TAXA DE CRESCIMENTO DA DVIDA E DOS JUROS

(%)
Itens Dvida Mobiliria Juros nos Papis do Tesouro Nacional (LFT) Juros nos Papis Estaduais (LFTE)
1992 35 30 35
1993 4 7 10
1994 14 24 28
1995 33 33 36
1996 15 15 16
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Fonte: Banco Central do Brasil (1)
Tabela extrada de Fiscal Decentralization and Subnational Fiscal Autonomy in Brazil: Some Facts of the Nineties. Mnica Mora, Ricardo Varsano, Texto para Discusso 854 - IPEA
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7. Com o crescimento das dvidas, o risco de carregamento desses ttulos cresceu, e o mercado passou a recusar os papis. O Banco Central teve que intervir, subscrevendo ttulos estaduais, para evitar o default e uma crise fiscal nos Estados economicamente mais importantes. Em 1996, cerca de 30% da dvida total ainda no refinanciada pela Unio era de ttulos, que chegavam a um montante superior a 100 bilhes de dlares. No seria possvel um ajuste fiscal estadual capaz de superar um desequilbrio fiscal dessa magnitude. Mais uma vez, a renegociao com socorro financeiro federal era necessria. DVIDA MOBILIRIA ESTADUAL, 1990 E 1996 1990 Estados % do PIB 0,5 0,4 0,9 0,4 0.1 2,3 % do Total 21,7 17,4 39,1 17,4 4,4 100 1996 % do PIB 1,3 0,9 2,1 1 0,5 5,8 % do Total 22,4 15,5 36,2 17,3 8,6 100
Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Rio Grande do Sul Demais Estados Brasil
Fonte: Banco Central do Brasil.
8. Enfim, as administraes estaduais enfrentavam problemas tanto de ordem financeira quanto fiscal. A implantao do Plano Real, em 1994, com a estabilizao da moeda, exps uma fragilidade de carter estrutural das finanas estaduais. Herana do endividamento decorrente do modelo de desenvolvimento adotado na dcada de 70, e agravada pela ruptura do padro de financiamento da dcada de 80, constatou-se, ento, que, aps 1994, a elevao substancial da taxa de juros, que gerou presso adicional sobre o estoque de dvida, e a deteriorao do resultado primrio, decorrente da falncia dos mecanismos de adequao da despesa receita, tornaram flagrante a fragilidade fiscal-financeira dos governos estaduais e agravaram o desequilbrio das j combalidas finanas estaduais.
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9. Vale ressaltar que, entre 1992 e 1996, a dvida estadual em ttulos cresceu a uma taxa mdia anual de 19,6%, enquanto a dvida previamente refinanciada pelo governo federal cresceu a uma taxa de apenas 3% ao ano. A poltica monetria restritiva praticada nesse perodo era muito mais a origem do desequilbrio financeiro do que os gastos estaduais excessivos. 10. Uma forma de analisar o comprometimento do ente federativo com o pagamento da dvida a de se avaliar o comprometimento da sua receita no pagamento da dvida, ou seja, a capacidade de o crescimento da receita acompanhar a velocidade de crescimento da dvida. Define-se esse indicador como Margem de Poupana Real que, na verdade, o supervit primrio que implicaria a eliminao do dficit operacional, mostrado na prxima Tabela. A anlise desse Indicador revela que, a partir de 1994, a trajetria da margem de poupana real para financiar o dficit operacional cresce explosivamente. 11. De fato, em 1995, as necessidades de financiamento do dficit operacional exigiriam, somente para rolar a dvida mobiliria, supervits que chegavam a atingir, em casos extremos, cerca de 80% (Minas Gerais e Rio Grande do Sul), enquanto que So Paulo, o Estado mais endividado, deveria apresentar um supervit da ordem de 36%, e o Rio de Janeiro deveria incorrer em supervits da ordem de 47%. Em 1996, quando a taxa de juros cai ao patamar de 15%, o supervit primrio necessrio para zerar o dficit operacional decorrente da dvida mobiliria permanece muito elevado para os Estados mais endividados. 12. O Indicador de Margem de Poupana Real inclui somente a dvida mobiliria, que representava, em 1997, 33% da dvida dos Estados. Isso significa que a margem de poupana necessria para zerar o dficit operacional deveria ser muito maior. Os indicadores mostram que existia, de fato, uma situao de grave desequilbrio financeiro. Tendo a receita como parmetro, observava-se que o estoque estava muito acima do considerado ideal. Por outro lado, as condies de financiamento da dvida para alguns Estados implicariam a necessidade de comprometimento quase integral da receita somente com o pagamento dos encargos das dvidas renegociadas e com os juros das dvidas restantes. 13. A organizao federativa do pas efetivamente exigia uma sada negociada. Havia a clara percepo de que adiar a soluo somente agravaria os problemas, j que a presso do fluxo sobre o estoque, dada a poltica de elevadas taxas de juros, conferia um carter explosivo situao. Assim como
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em outras situaes do passado, se os desajustes financeiros adquirem tal gravidade, polticas fiscais no conseguem revert-los.
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M ARGEM DE POUPAN A REAL NOS ESTADO S, 1994-1996 M argem Regio/Estado 1994 Norte Acre Am azonas Rondnia Am ap Roraim a Tocantins Nordeste M aranho Piau Cear R.G do Norte Paraba Pernam buco Alagoas Sergipe Bahia Sudeste M inas Gerais Esprito Santo Rio de Janeiro So Paulo Sul Paran Santa Catarina R G do Sul Centro-Oeste M ato Grosso M ato Grosso do Sul Gois Distrito Federal Brasil 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% -0,3% 0,0% 0,0% 0,7% -17,2% -9,7% 0,0% 0,0% 6,0% 4,5% 32,6% 43,2% 1,4% 27,7% 33,9% 18,7% 2,3% 9,0% 39,9% 5,7% 3,5% 6,7% 9,4% 0,0% 18,0% 1995 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 6,5% 0,0% 0,0% 1,5% 0,0% 1,7% 0,0% 146,2% 7,8% 6,6% 40,9% 79,1% 2,2% 46,5% 35,5% 32,0% 3,7% 13,1% 84,1% 8,6% 5,2% 11,1% 14,5% 0,0% 25,2%
(1)
1996 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 8,2% 0,0% 0,0% 0,8% 0,0% 0,9% 50,4% 9,5% 4,5% 3,7% 21,2% 35,0% 1,4% 24,0% 18,8% 30,1% 2,2% 90,7% 36,6% 4,8% 3,4% 6,6% 7,5% 0,0% 16,4%
Fonte: Banco Central, Secretaria do Tesouro Nacional e Confaz
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(1) Retirado de Acordo de R efinanciam ento da D vida Estadual: R edefinies do Espao Institucional das Relaes Intergovernam entais. M nica M ora e Araujo de Couto e Silva.
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14. Como claramente um ajuste fiscal por si s no seria capaz de reverter o quadro de desequilbrio financeiro, tornou-se relevante discutir outras formas de recomposio da capacidade de pagamento dos Estados. Esta recomposio estava condicionada s condies de financiamento, que compatibilizariam o estoque de dvidas receita dos Estados, eliminando da dvida o componente explosivo. A impossibilidade de os Estados arcarem com os encargos de uma dvida que chegavam a alcanar de 3 a 4 vezes o valor da sua receita lquida anual, sinalizava que um acordo de refinanciamento da dvida representaria a melhor alternativa para a sada da crise financeira. 15. As bases do processo de renegociao foram estabelecidas pela Lei 9.496/97. Desta vez, a soluo proposta pelo governo federal impunha uma srie de condicionantes. A dvida seria refinanciada no contexto de um acordo o Programa de Reestruturao e Ajuste Fiscal que presumia um rigoroso ajuste fiscal de longo prazo, privatizao de empresas pblicas e a venda ou liquidao de bancos estaduais. 16. A abrangncia do acordo com a criao de regras fiscais a serem respeitadas pelos entes subnacionais refletiu a idia de que a transformao do financiamento de curto prazo em funding, em condies compatveis com a capacidade de pagamento dos Estados, suavizaria o ajuste fiscal necessrio, na presena de desequilbrios financeiros. Ainda que o ajuste fiscal, isoladamente, no permitisse a superao dos problemas na esfera financeira, a esfera fiscal condicionaria a capacidade de superao da crise financeira, pois esta, em certa medida, definia a capacidade de pagamento, pelos governos de Estados e Municpios, dos encargos da dvida. Ou seja, o impacto dos fluxos decorrentes do estoque sobre as contas indicariam a possibilidade de convivncia com determinado estoque de dvida. 17. Vale ressaltar que, desde a interveno do Banco Central na operao de troca de ttulos estaduais por federais, j havia indicao da impossibilidade de os problemas serem resolvidos na esfera estadual. A interveno do Banco Central seria realizada mais cedo ou mais tarde, inclusive para evitar os efeitos sistmicos decorrentes do carter instabilizador intrnseco insolvncia de uma unidade da Federao. Uma soluo da qual o governo federal participasse gradualmente vai-se delineando, pois prevalecia a idia de que a Unio, por no ter, na prtica, qualquer limite para expanso da dvida em ttulos ou base monetria, poderia absorver mais facilmente o desequilbrio financeiro dos Estados, refinanciando-o.
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18. As negociaes foram feitas caso a caso, mas em todos os casos as negociaes, dadas as condies da poca, foram favorveis aos Estados. A taxa real de juros foi estabelecida entre 6% e 7,5%. O principal deveria ser pago em 30 anos, mas no mais do que 15% da receita lquida estadual poderia ser comprometida com o servio da dvida, o que significava que o prazo para o refinanciamento poderia ser estendido, caso remanescesse algum saldo devedor. Por outro lado exigia-se um pagamento imediato de 20% da dvida refinanciada conta grfica para a assinatura do acordo nas condies mais favorveis. 19. Como contrapartida do refinanciamento, os acordos compeliam os Estados a uma profunda reforma do setor pblico e a um severo ajuste fiscal. Estabeleceram-se misses, compostas de tcnicos da Secretaria do Tesouro Nacional, para monitorar as contas estaduais e verificar o cumprimento das metas contratadas e discutir a situao fiscal e os ajustes necessrios. O objetivo principal era evitar abrir portas para novas renegociaes no futuro em razo de descontrole fiscal. 20. Uma simulao para algumas regies e unidades da Federao das trajetrias da dvida, assumindo-se que a renegociao da Lei 9.496/97 no tivesse ocorrido, sob a hiptese conservadora de que a dvida estadual viesse a crescer ao ritmo determinado pela taxa de juros dos ttulos federais, mostra que, nas mais importantes unidades da Federao, os pagamentos de juros e amortizaes poderiam exceder em 2000, 30% das suas respectivas receitas correntes lquidas, atingindo 43%, no caso de So Paulo, mais do que o dobro do percentual estabelecido nos acordos.
SIMULAO DA DVIDA ESTADUAL SEM O REFINANCIAMENTO (R$ mil de dezembro de 2000) Dbito Refinanciado Lei 9.496/97 (A) Norte Nordeste Sudeste Minas Gerais Rio de Janeiro So Paulo Sul Rio Grande do Sul Centro-Oeste Mato Grosso do Sul 754.879 4.234.502 106.226.379 15.726.477 20.300.847 69.627.737 15.277.176 12.523.043 5.303.952 1.642.950 131.796.888 Dbito sem Refinanciamento (B) 999.637 6.207.707 173.772.093 25.133.489 3.952.746 123.772.798 23.691.410 19.727.777 8.050.552 2.588.169 212.721.397 Pagamento de Receita Corrente Juros em 2000 (C) 97.868 607.756 17.012.890 2.460.656 2.345.057 12.117.786 2.319.471 1.931.418 788.177 253.391 20.826.162 (D) 6.759.212 16.930.135 44.852.208 7.766.187 6.956.241 28.068.914 12.946.986 5.636.596 6.462.640 1.114.033 87.951.181 1% 4% 38% 32% 34% 43% 18% 34% 12% 23% 24%
Regio/Estado
(C)/(D)
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Total dos Estados
Fonte: Senado Federal, Secretaria do Tesouro, IBGE, Banco Central (1)
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21. Ento, a clara perda de autonomia dos Estados teve como contrapartida a sua viabilidade financeira. A negociao empreendida, mais do que resolver o dilema financeiro, pretendia estabelecer mecanismos de controle de endividamento para impedir que desequilbrios financeiros futuros pudessem atingir tal magnitude, que impusessem a necessidade de nova interveno do governo federal e a conseqente transferncia do desequilbrio a instncias superiores. 22. Tradicionalmente, como a capacidade de alavancar recursos sempre foi muito diferenciada entre as diferentes unidades da Federao, as limitaes dos mecanismos de controle de endividamento permitiam que alguns Estados, utilizando as prerrogativas da autonomia, se sobre-endividassem. O carter intergovernamental do endividamento e conseqentes implicaes sobre a Federao faziam com que, de uma forma ou de outra, se partilhasse o nus do desequilbrio financeiro subnacional com todas as unidades federativas. A impossibilidade de se propor uma poltica global acabava sancionando o sobreendivididamento dos governos de algumas unidades da Federao. Uma vez que os desequilbrios financeiros no podem ser superados com um mero ajuste fiscal, e que acabam sendo transferidos para a Unio, o nus do saneamento financeiro de alguns governos estaduais arcado pela Federao e, em ltima instncia, partilhado com os demais membros. Assim, o endividamento descontrolado tem repercusses negativas sobre a Federao. 23. A opo por uma negociao caso a caso permitiu que os acordos entre a Unio e os Estados envolvessem condies de financiamento compatveis com as respectivas capacidades de pagamento, sendo a trajetria explosiva da dvida corrigida pela taxa subsidiada de juros prevista na renegociao. Naquele momento, as condies do refinanciamento beneficiaram os Estados, particularmente os mais endividados. A idia de que a assuno de dvidas de Estados e Municpios pela Unio representou uma poupana para o setor pblico como um todo decorre do fato de que o risco atribudo pelo mercado a ttulos de Estados e Municpios era maior do que o risco dos ttulos federais, e o custo daqueles primeiros apresentavam uma magnitude mais significativa. A troca dos ttulos estaduais e municipais por federais implicou, portanto, o pagamento de juros menores pelo setor pblico como um todo. 24. O total de assuno de dvidas pela Unio por Estado pode ser observado na Tabela seguinte. Note-se que So Paulo representou quase metade da dvida de Estados assumida pela Unio, mais que o dobro do percentual da populao do pas l residente. Outros Estados com elevada proporo de
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dvidas transferidas para a Unio em relao ao percentual de populao residente podem ser visualizados na ltima coluna, destacando-se o Rio de Janeiro (com percentual relativo populao ainda maior que So Paulo), Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Mato Grosso do Sul.
Lei n. 9.496 - Emisso at abril de 2002 (R$ Mil) UF

ACRE ALAGOAS AMAP AMAZONAS BAHIA CEAR DISTRITO FEDERAL ESPRITO SANTO GOIS MARANHO MATO GROSSO MATO GROSSO DO SUL MINAS GERAIS PAR PARABA PARAN PERNAMBUCO PIAU RIO DE JANEIRO RIO GRANDE DO NORTE RIO GRANDE DO SUL RONDNIA RORAIMA SANTA CATARINA SO PAULO SERGIPE TOTAL ESTADOS Valor 32.927,4 777.842,4 24.848,5 120.078,0 1.001.851,1 160.600,4 667.549,2 711.635,1 1.540.944,3 316.871,8 1.059.031,5 1.649.719,3 15.771.921,6 332.780,7 386.461,1 642.120,6 864.571,2 420.498,4 23.818.604,3 68.095,4 10.595.084,4 244.558,0 9.103,0 2.236.696,3 59.363.542,3 598.945,2 123.416.881,5 % 0,03% 0,63% 0,02% 0,10% 0,81% 0,13% 0,54% 0,58% 1,25% 0,26% 0,86% 1,34% 12,78% 0,27% 0,31% 0,52% 0,70% 0,34% 19,30% 0,06% 8,58% 0,20% 0,01% 1,81% 48,10% 0,49% % Pop. 0,33% 1,66% 0,28% 1,66% 7,70% 4,38% 1,21% 1,82% 2,95% 3,33% 1,47% 1,22% 10,54% 3,65% 2,03% 5,63% 4,66% 1,67% 8,48% 1,64% 6,00% 0,81% 0,19% 3,15% 21,81% 1,05% %Dv/%Pop 8,13% 37,91% 7,17% 5,87% 10,55% 2,97% 44,78% 31,61% 42,37% 7,71% 58,18% 109,23% 121,28% 7,39% 15,44% 9,24% 15,02% 20,35% 227,71% 3,37% 143,08% 24,39% 3,86% 57,45% 220,55% 46,18%
25. Em relao s dvidas municipais assumidas pela Unio, especialmente capitais, aTabela abaixo sumariza os percentuais. As capitais So Paulo e Rio de Janeiro respondem, sozinhas, por, respectivamente, 67,9% e 18,16% do total transferido deste nvel da Federao. No caso de So Paulo, os outros Municpios fora da capital somam ainda mais 5,21% do total transferido. 26. Note-se que a assuno das dvidas de Estados e Municpios pela Unio no implicou variao de curto prazo da dvida lquida do governo federal, dado que, para os passivos assumidos, h o recproco do conjunto de ativos obtidos pela Unio como crditos junto queles entes da Federao. A principal questo aqui que o nus da dvida assumida pela Unio tende a ser, ao
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longo do tempo, na mdia, maior do que o que ela recebe de remunerao de seus ativos relativos s dvidas de Estados e Municpios. Essas ltimas possuem um teto de pagamentos dado por um percentual de 11,5% a 15% das receitas correntes da unidade federativa.
M P 2 .1 8 5 - E m is s o A t A b ril d e 2 0 0 2 M u n ic p io /C a p it a l V a lo r ( R $ M i l)
B A H IA S A LV A D O R D IS T R ITO F E D E R A L E S P R IT O S A N T O V I T R IA G O I S MAR ANHO M I N A S G E R A IS B E LO H O R IZO N T E MATO G RO SSO DO S UL MATO G RO SSO C U IA B P A R A B A JO O PES SO A PE RNAMB UCO R E C IF E P IA U PA RAN NATAL R IO G R A N D E D O S U L S A N T A C A T A R IN A T O C A N T IN S R I O D E J A N E IR O ( M U N IC P I O S ) R I O D E J A N E IR O ( C A P I T A L ) S O P A U L O ( M U N I C P IO S ) S O P A U LO ( C A P IT A L ) T o t a l G lo b a l T o t a l M u n i c p i o s ( F o r a C a p i t a i s ) T o t a l C a p i t a is 1 4 2 . 4 0 1 ,8 2 5 7 . 4 4 2 ,9 2 2 1 ,5 2 4 . 6 9 1 ,0 1 7 . 8 0 6 ,0 1 2 . 0 3 8 ,9 3 7 . 8 9 9 ,9 2 8 7 . 2 2 6 ,8 7 3 . 9 4 9 ,4 3 0 . 3 4 5 ,0 3 . 6 9 6 ,3 1 0 5 . 2 2 1 ,2 2 4 . 3 2 5 ,0 1 8 . 1 3 6 ,3 2 0 7 . 7 3 2 ,4 8 . 8 8 6 ,0 1 . 0 9 1 ,8 3 2 . 3 6 5 ,5 7 . 7 0 2 ,2 5 . 1 2 6 ,0 9 5 . 6 2 9 ,1 3 7 3 ,7 5 2 . 0 6 1 ,7 3 .0 1 4 . 5 3 8 ,3 8 6 5 . 7 0 7 ,4 1 1 .2 7 5 . 9 4 3 ,9 1 6 .6 0 2 . 5 5 9 ,7 1 .8 2 2 . 9 3 3 ,7 1 4 .7 7 9 . 6 2 6 ,1
% 0 ,8 6 % 1 ,5 5 % 0 ,0 0 % 0 ,1 5 % 0 ,1 1 % 0 ,0 7 % 0 ,2 3 % 1 ,7 3 % 0 ,4 5 % 0 ,1 8 % 0 ,0 2 % 0 ,6 3 % 0 ,1 5 % 0 ,1 1 % 1 ,2 5 % 0 ,0 5 % 0 ,0 1 % 0 ,1 9 % 0 ,0 5 % 0 ,0 3 % 0 ,5 8 % 0 ,0 0 % 0 ,3 1 % 1 8 ,1 6 % 5 ,2 1 % 6 7 ,9 2 % 1 0 ,9 8 % 8 9 ,0 2 %
27. Por esta razo, torna-se relevante a questo de em que medida as dvidas dos entes federativos para com a Unio sero ou no integralmente honradas, dado que, freqentemente, no passado, houve iniciativas de novas renegociaes em detrimento do governo federal. A rigor, qualquer iniciativa nesse sentido afetar necessariamente o clculo do montante subsidiado pela Unio, que depende diretamente do cumprimento das regras atuais. Em outras
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palavras, mudana de condies favoravelmente aos entes subnacionais no se dar sem custo para a esfera federal.
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2. EVOLUO DA DVIDA DE ESTADOS E MUNICPIOS

28. Grande parte da dvida estadual contabilizada est ligada ao montante renegociado sob amparo da Lei n 9.496, de 1997. Esta CPI da Dvida Pblica aprovou o Requerimento n 32/09, de autoria da Deputada J MORAES, relativo requisio ao Ministrio da Fazenda dos dados relativos dvida assumida pela Unio, bem como os saldos anuais, amortizaes, juros e demais despesas. 29. O Ministrio da Fazenda prestou informaes mediante Aviso n 350/MF, de 08/10/2009, esclarecendo que o valor informado da dvida dos Estados incluiu tambm os recursos emprestados aos Estados no mbito do Programa de Incentivo Reduo da Presena do Setor Pblico estadual na Atividade Financeira Bancria PROES, como na Tabela da pgina seguinte. 30. A partir desses saldos iniciais, a dvida estadual refinanciada evoluiu conforme as regras estabelecidas pela legislao, dependendo dos parmetros tcnicos estabelecidos nos contratos, que so o indexador, a taxa de juros, o montante inicial da dvida refinanciada e o percentual de receita lquida real que limita o pagamento dos encargos financeiros.
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31. A rigor, a evoluo da dvida estadual teve comportamento distinto para cada unidade da Federao. No entanto, o Ministrio da Fazenda encaminhou a essa CPI informaes agregadas para os Estados, demonstrando o cronograma de acertos e incorporaes, amortizaes e pagamentos de juros ao longo do perodo de 1997 a 2008, com o respectivo saldo devedor ao final do perodo, permitindo apenas que se tenha uma noo agregada dessa evoluo, como mostra a Tabela a seguir.
Diretoria de Governo/Gepse/Diafi HAVERES DA UNIO Refinanciamento da Dvidas dos Estados ao amparo da Lei 9.496/97 Demonstrativo da evoluo da dvida (R$) Ano IGP-D I (%) 7,48 1,71 19,99 9,8 10,4 26,41 7,66 12,13 1,23 3,8 7,9 9,11 (a) Saldo Devedor Anterior (1) 0 51.611.639.004,11 83.702.085.289,92 120.930.300.163,05 136.730.735.860,84 154.222.092.505,14 190.405.947.215,50 211.717.383.556,63 242.218.843.872,85 251.041.415.877,04 265.603.238.617,49 285.244.985.053,22 34.104.785.844,82 20.925.314.752,83 3.396.235.281,31 -20.891.703,40 193.171.145,81 -385.323.304,04 -1.112.163.559,06 -1.491.522.945,99 1.723.135.341,15 -543.824.440,55 1.421.121.480,35 6.344.041.215,93 24.476.802.722,99 20.317.004.338,53 24.380.088.457,42 43.348.883.990,92 30.404.518.188,29 40.282.011.514,28 21.111.633.852,91 26.290.349.748,98 34.622.656.940,23 50.814.927.732,44 (b) Acertos / Incorporaes ( c ) Correo / (f) Amortizaes (4) Juros 2.904.141.916,11 5.161.077.357,91 5.217.191.131,49 3.632.023.131,52 1.534.640.840,68 1.185.312.872,24 1.254.538.519,72 1.048.965.184,42 1.449.370.773,36 2.642.498.274,72 3.505.375.068,48 4.252.045.745,14 (g) Juros Pagos (5) 0 3.197.303.417,03 2.956.711.471,20 4.280.780.790,53 5.333.199.269,04 6.172.887.554,13 7.453.220.023,39 7.619.422.454,58 9.348.168.129,37 10.809.164.074,96 10.931.710.995,47 12.972.719.034,83 (j) Saldo Devedor (6) 51.611.639.004,11 83.702.085.289,92 120.930.300.163,05 136.730.735.860,84 154.222.092.505,14 190.405.947.215,50 211.717.383.556,63 242.218.843.872,85 251.041.415.877,04 265.603.238.617,49 285.244.985.053,22 320.256.269.486,04
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Obs.: As informaes acima se referem a valores histricos e podem no contemplar reclculos ocorridos. (1) Saldo de fechamento de dezembro do ano anterior; (2) Acumulado de prestao Price posicionada no vencimento, composto de principal e juros; (3) Acumulado de juros da Price dentro do ano; (4) Acumulado de amortizaes extraordinria e de prestao dentro do ano; (5) Acumulado de juros pagos durante o ano; (6) Saldo posicionado em dezembro do ano de referncia. Nota: Nos anos de 2003, 2004 e 2005 teve reprocessamentos das dvidas com a variao negativa do IGP-DI. Nota: ( a ) +/- ( b ) + ( c ) - ( f ) - ( g ) = ( j )
32. Por essa razo, podem refletir algumas incorrees em razo de informaes relacionadas dvida ou operaes de crdito de algumas unidades federativas no terem sido corretamente cadastradas. No entanto, esses dados permitem que se analise a evoluo da dvida contratual de forma
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desagregada por unidade federativa, o que engloba a dvida refinanciada no mbito da Lei 9.596/07. 33. A Tabela abaixo apresenta os dados dessa dvida contratual para cada Estado da Federao em novembro de 2009. A dvida com instituies financeiras pode incluir, em alguns casos, dvidas no reconhecidas poca da renegociao e que foram incorporadas s mesmas condies da Lei 9.496 e tambm novas operaes de crdito, com condies distintas.
DVIDA CONTRATUAL INTERNA JUNTO AO TESOURO E AO SISTEMA FINANCEIRO NACIONAL
(Em R$ 1,00)
Saldo Devedor Posio em 11/2009 Credor Estado Tesouro Nacional Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso Mato Grosso do Sul Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins Total 522.462.803,67 6.027.051.239,60 87.421.499,39 1.554.522.730,48 6.499.705.131,41 1.834.384.930,37 1.191.944.429,91 1.925.344.998,43 11.544.203.563,77 4.807.224.402,18 4.458.556.158,82 6.159.927.252,48 50.794.055.825,76 1.343.738.214,16 1.577.864.305,99 10.476.316.255,97 3.736.377.811,97 1.518.229.719,48 545.739.541,36 35.488.352.776,23 39.641.719.821,54 1.666.623.475,26 143.269.770,37 10.002.596.022,83 150.269.989.383,48 1.199.782.129,97 90.248.849,47 355.107.653.044,35 Instituies Instituies Financeiras Pblicas Financeiras Privadas 570.450.646,68 6.926.315,61 136.938.163,36 629.844.402,43 923.817.268,57 720.530.914,93 1.141.078.536,05 417.587.551,13 92.127.549,82 321.892.531,04 98.634.959,80 42.276.593,85 3.703.654.382,16 636.827.274,04 421.268.303,34 956.970.565,34 944.246.075,78 373.832.564,98 707.440.406,08 69.612.593,88 989.681.559,05 16.793.701,23 710.607.779,53 1.079.096.960,23 3.457.820.678,74 297.893.831,70 10.282.228,69 19.478.134.338,04 Total
3.091.115,59
27.826.183,43 538.420.471,87
1.665.681.829,37 68.491.896,15 42.530.498,51 2.302.020,49
1.776.155,76
4.792.518,44 112.407.772,53 35.204.625,28 2.502.525.087,42
1.092.913.450,35 6.037.068.670,80 224.359.662,75 2.184.367.132,91 7.423.522.399,98 2.554.915.845,30 2.360.849.149,39 2.342.932.549,56 12.174.751.585,46 5.129.116.933,22 4.557.191.118,62 6.202.203.846,33 56.163.392.037,29 1.980.565.488,20 2.067.624.505,48 11.475.817.319,82 4.682.925.908,24 1.892.062.284,46 1.253.179.947,44 35.559.741.525,87 40.631.401.380,59 1.683.417.176,49 853.877.549,90 11.086.485.501,50 153.840.217.834,75 1.532.880.586,95 100.531.078,16 377.088.312.469,81
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Fonte: Banco Central do Brasil .
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34. Para se ter uma melhor percepo do impacto do crescimento da dvida refinanciada para cada Estado, interessante analisar a evoluo da dvida contratual com o Tesouro Nacional em relao evoluo da receita lquida real de cada Estado, que reflete a evoluo da atividade econmica estadual no que tange a seus impactos na arrecadao. Isso permite que se avalie o peso real do endividamento em cada uma dessas unidades federativas. 35. A Tabela da pgina seguinte apresenta as posies da dvida estadual contratual com o Tesouro Nacional em dezembro de 2000 e dezembro de 2009, assim como a receita lquida real dos Estados nas mesmas datas. Apresenta, ainda, a razo dvida/receita lquida nos dois perodos. 36. De acordo com os dados apresentados, nota-se que a evoluo da dvida contratual com o Tesouro difere muito de Estado para Estado. Tal dinmica dependente no s das condies iniciais do contrato e das taxas reais pactuadas, mas tambm do comportamento da receita lquida real de cada Estado. 37. Alguns Estados, por exemplo, apresentavam em 2000, prximo ao momento da renegociao, um estoque de dvida bastante elevado em relao receita lquida real, sinalizando que teriam mais dificuldades em amortizar a dvida, a partir dos percentuais fixos sobre a receita lquida real estabelecidos nos contratos. 38. Ainda assim, nota-se que alguns Estados, ao longo dos nove anos analisados, conseguiram reduzir substancialmente a razo dvida/receita lquida, o que reflete uma melhor condio de pagamento para o futuro, ou uma dinmica da dvida mais favorvel.
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EVOLUO DA DVIDA CONTRATUAL COM O TESOURO E RECEITA LQUIDA REAL, 2000 E 2009
(R$ milhes)
Em 12/2000 Dvida (A) Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso Mato Grosso do Sul Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins Total 645,5 2.020,10 40,2 1.904,50 7.136,30 2.663,60 699,8 1.814,70 7.916,90 3.994,60 4.315,80 3.980,60 24.595,30 1.448,40 2.201,10 6.809,30 4.138,90 1.988,90 924,2 16.901,80 24.367,30 1.189,60 119,1 4.699,20 73.806,80 1.178,40 87,8 201.588,70 Receita Lquida Real (B) 48,59 75,51 42,56 145,55 332,55 208,97 409,24 181,86 170,92 136,36 144,58 79,11 632,38 171,85 105,12 409,76 236,62 75,8 123,57 440,76 607,02 60,13 32,95 199,75 2.107,81 88,3 68,49 7.336,11 13,28 26,75 0,94 13,08 21,46 12,75 1,71 9,98 46,32 29,29 29,85 50,32 38,89 8,43 20,94 16,62 17,49 26,24 7,48 38,35 40,14 19,78 3,61 23,53 35,02 13,35 1,28 27,48 (A)/(B) Dvida (C)
Em 12/2009 Receita Lquida Real (D) 160,41 264,08 143,98 467,36 1.054,57 602,2 790,25 572,39 567,09 471,31 447,01 330,85 1.931,57 607,21 310,49 986,58 696,53 277,6 351,75 1.149,21 1.988,96 241,02 111,02 695,07 5.494,24 307,22 269,72 21.289,69 3,23 22,8 0,6 3,31 6,11 3,02 1,5 3,35 20,33 10,12 9,9 18,52 26,33 2,2 5,03 10,6 5,3 5,34 1,52 30,91 19,95 6,9 1,28 14,34 27,35 3,88 0,33 16,67 (C)/(D)
Estado
518,7 6.021,70 86,4 1.545,60 6.440,60 1.819,60 1.189,20 1.917,20 11.529,50 4.770,70 4.424,20 6.127,70 50.858,50 1.337,90 1.560,60 10.456,70 3.690,80 1.482,30 535,8 35.519,20 39.676,20 1.662,30 142,2 9.968,10 150.274,30 1.192,00 88,8 354.836,80
Fonte: Banco Central do Brasil e Secretaria do Tesouro
39. A Tabela seguinte apresenta a relao entre a receita lquida dos Estados em dezembro de 2009 e dezembro de 2000. De forma geral houve uma evoluo
*233C43E500*
233C43E500 251
CMARA DOS DEPUTADOS

RELATRIO FINAL
significativa, traduzindo o esforo de arrecadao empreendido pelos Estados ao longo do perodo, bem como o crescimento da economia.
*233C43E500*
233C43E500 252
CMARA DOS DEPUTADOS

RELATRIO FINAL
RECEITA LQUIDA REAL POR ESTADO, 2000 E 2009 (R$ milhes) Em Dezembro Estados 2000 (A) Acre Alagoas Amap Amazonas Bahia Cear Distrito Federal Esprito Santo Gois Maranho Mato Grosso Mato Grosso do Sul Minas Gerais Par Paraba Paran Pernambuco Piau Rio Grande do Norte Rio Grande do Sul Rio de Janeiro Rondnia Roraima Santa Catarina So Paulo Sergipe Tocantins 48,59 75,51 42,56 145,55 332,55 208,97 409,24 181,86 170,92 136,36 144,58 79,11 632,38 171,85 105,12 409,76 236,62 75,8 123,57 440,76 607,02 60,13 32,95 199,75 2.107,81 88,3 68,49 2009 (B) 160,41 264,08 143,98 467,36 1.054,57 602,2 790,25 572,39 567,09 471,31 447,01 330,85 1.931,57 607,21 310,49 986,58 696,53 277,6 351,75 1.149,21 1.988,96 241,02 111,02 695,07 5.494,24 307,22 269,72 3,30 3,50 3,40 3,21 3,17 2,88 1,93 3,15 3,32 3,46 3,09 4,18 3,05 3,53 2,95 2,41 2,94 3,66 2,85 2,61 3,28 4,01 3,37 3,48 2,61 3,48 3,94 (B)/(A)
*233C43E500*
233C43E500
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional. Elaborao das Consultorias.
253
CMARA DOS DEPUTADOS

RELATRIO FINAL
40. Nota-se, contudo, que os Estados mais importantes, com economias mais diversificadas e estabelecidas, apresentaram desempenho de suas receitas lquidas pior que Estados menores, o que, em certa medida, se refletiu na dinmica mais desfavorvel de suas dvidas com o Tesouro. 41. De maneira geral, contudo, nota-se que, a despeito do crescimento expressivo da dvida estadual em valores correntes, quando se filtra o crescimento igualmente expressivo das receitas lquidas dessas unidades federativas, notase que houve uma reduo generalizada da relao dvida/receita, apontando para uma melhora da situao fiscal dos Estados em relao situao de uma dcada atrs. No obstante, isso no elide a constatao de que os Estados que apresentavam situao mais comprometida no passado ainda se encontram em situao menos confortvel hoje, reflexo de uma dinmica da dvida mais desfavorvel. 42. No que tange evoluo da dvida municipal, seu montante, conforme dados do Banco Central em saldos de outubro de 2009, podem ser descritos na Tabela abaixo:
DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO Saldo em Outubro de 2009

(R$ milhes)
Total Governo Federal Banco Central do Brasil Governos Estaduais Governos Municipais Empresas Estatais
Fonte: Banco Central do Brasil
1.330.863 956.518 (35.136) 346.074 56.500 6.906
*233C43E500*
233C43E500 254
CMARA DOS DEPUTADOS

RELATRIO FINAL
43. Grande parte dessa dvida relativa renegociao implementada pela MP 2.118/2000, superando os R$ 50 bilhes, como denota um refinamento do quadro da dvida pblica lquida, desagregada pelo nvel municipal.
DVIDA LQUIDA DOS GOVERNOS MUNICIPAIS Saldo em Outubro de 2009

(R$ milhes)
Total Renegociao (MP n 2.118/00) Renegociao (Lei 8.727/93) Dvidas Reestruturadas Dvida Bancria Municipal Arrecadao a recolher Depsitos vista
54.535 50.194 1.796 271 5.744 (213) (3257)
44. A dvida dos Municpios com o INSS no est includa nesse montante, constituindo importante parcela do endividamento municipal e com grande peso econmico, larga abrangncia e dinmica de crescimento desfavorvel, em funo de sua indexao Selic, conforme Tabela da prxima pgina. 45. Um montante de R$ 32,6 bilhes constitua o saldo devedor dos Municpios ao final de 2009. Esta dvida, refinanciada pela Unio, est sujeita a um rgido sistema de cobrana, associado reteno automtica de repasses do Fundo de Participao dos Municpios em caso do no pagamento das parcelas.
*233C43E500*
233C43E500 255
CMARA DOS DEPUTADOS

RELATRIO FINAL
DVIDAS PREVIDENCIRIAS MUNICIPAIS POR UNIDADE DE FEDERAO Folha nica do Anexo I da Nota RFB/Codac-Corec n 5, de 21 de outubro de 2009 (Em R$) Crditos (R$) UF Administrativos AC AL AM AP BA CE ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Totais 16.043.050,85 136.807.476,40 287.404.162,32 12.858.725,96 2.099.951.541,97 657.950.122,80 181.643.715,18 507.005.432,26 573.404.984,30 790.402.964,21 109.501.926,03 93.766.785,07 669.985.734,22 344.120.782,45 686.143.811,74 211.307.791,01 204.930.451,91 872.704.849,54 294.953.513,52 85.773.680,04 100.674.996,06 80.465.985,92 194.091.667,02 211.012.034,52 1.225.643.706,31 240.635.648,11 10.889.185.539,72 Judiciais 2.547.115,14 164.133.134,74 788.381.523,13 0 1.014.330.542,12 104.155.361,55 103.431.775,19 156.090.676,31 763.786.352,00 564.633.107,29 40.222.127,83 99.751.701,57 187.890.114,07 46.355.989,70 233.273.782,83 95.471.736,85 125.047.269,31 426.705.488,32 40.154.053,96 20.574.687,55 35.318.813,85 196.363.398,50 91.359.615,35 69.677.513,40 1.167.203.296,27 45.663.555,56 6.582.522.732,39 Administrativos 5.595.134,55 44.290.058,10 38.235.961,76 8.114.425,31 586.274.478,47 227.843.200,44 55.496.772,86 142.371.995,94 63.682.631,00 166.137.926,78 23.417.455,21 28.578.948,10 133.133.489,21 103.234.537,52 168.977.134,94 42.087.427,65 63.984.144,12 157.992.397,49 95.874.016,65 31.438.626,59 25.028.703,00 41.363.157,74 13.137.237,11 148.454.705,91 263.239.726,68 64.762.003,84 2.742.746.296,97 Especiais 35.496.381,05 77.850.219,17 45.475.262,59 26.470.941,00 1.577.989.270,93 140.052.648,13 312.596.384,81 417.500.978,89 230.979.987,25 1.007.981.027,20 96.232.771,54 132.260.232,59 172.456.761,93 682.895.309,77 863.447.140,82 102.627.545,53 474.086.705,90 737.137.713,62 210.382.249,47 22.545.663,08 610.559,54 673.475.155,09 218.165.458,61 132.388.508,79 3.789.453.529,53 43.511.151,28 12.224.069.558,11 Judiciais 266.349,27 2.771.484,73 699.773,11 0 5.378.331,55 688.979,57 4.263.180,20 7.586.089,02 1.204.381,68 16.220.256,24 26.965,48 586.133,38 42.837.206,68 663.920,52 6.181.928,17 4.205.769,71 7.537.860,34 30.845.092,55 3.391.108,16 967,41 0 10.714.472,95 2.814.119,51 5.726.661,80 15.625.588,61 3.751,99 170.240.372,63 59.948.030,86 425.852.373,14 1.160.196.682,91 47.444.092,27 5.283.924.165,04 1.130.690.312,49 657.431.828,24 1.230.555.172,42 1.633.058.336,23 2.545.375.281,72 269.401.246,09 354.943.800,71 1.206.303.306,11 1.177.270.539,96 1.958.023.798,50 455.700.270,75 875.586.431,58 2.225.385.541,52 644.754.941,76 160.333.624,67 161.633.072,45 1.002.382.170,20 519.568.097,60 567.259.424,42 6.461.165.847,40 394.576.110,78 32.608.764.499,82 Parcelamentos (R$) Total
Observaes: 1 - Posio do dia 17 de outubro de 2009. 2 - Considerando as dvidas dos poderes executivo e legislativo, das autarquias e fundaes municipais. 3 - No esto includos divergncias entre a GFIP e GPS.
*233C43E500*
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CMARA DOS DEPUTADOS

RELATRIO FINAL
ANEXO E ESTATSTICAS DA DVIDA

1. As Tabelas Indicadores Externos, Indicadores Fiscais, Dvida Pblica Federal Interna em Poder do Pblico, Dvida Pblica Federal Interna e Externas, Prazo Mdio da Dvida Pblica Federal Interna e Externa em Poder do Pblico, Custo Mdio da Dvida Pblica Federal Interna e Externa em Poder do Pblico e Indicadores dos Planos Anuais de Financiamento PAF foram elaboradas a partir de registros anlogos constantes da publicao Dvida Pblica: A Experincia Brasileira. Braslia. Secretaria do Tesouro Nacional; Banco Mundial, 2009. 2. As informaes constantes das tabelas da publicao foram atualizadas at o ano de 2009 e ajustes foram introduzidos em razo de estatsticas mais recentes disponibilizadas pelo Banco Central e pela Secretaria do Tesouro Nacional. Em especial, foram incorporados novos dados sobre Produto Interno Bruto e dvidas pblicas interna e externa.
*233C43E500*
233C43E500 257
CMARA DOS DEPUTADOS

RELATRIO FINAL
INDICADORES EXTERNOS
(em U$ milhes)
Ano
Dvida externa pblica 98.540 106.083 104.726 107.682 107.785 106.803 103.245 102.492 95.316 112.512 113.534 106.299 108.605 125.573 135.914 132.388 100.383 89.334 86.391 84.610 96.393
Reservas Dvida externa Dvida externa Dvida externa a b lquida privada bruta internacionais 16.966 17.355 19.184 28.267 37.941 41.492 56.011 77.442 104.681 129.131 127.935 129.858 101.329 85.138 79.016 68.987 69.068 83.255 106.827 113.730 101.801 115.506 123.439 123.910 135.949 145.726 148.295 159.256 179.934 199.998 241.644 241.469 236.157 209.934 210.711 214.930 201.374 169.450 172.589 193.219 198.340 198.194 9.679 9.973 9.406 23.754 32.211 38.806 51.840 60.110 52.173 44.556 36.342 33.011 35.866 37.823 49.296 52.935 53.799 85.839 180.334 206.806 239.054 96.978 104.889 107.869 99.626 98.645 88.204 92.347 100.562 130.855 182.267 190.319 190.317 162.704 164.999 150.993 135.702 101.082 74.821 -11.948 -27.683 -61.781
PIB
Exportaes Relao entre dvida externa bruta de bens e PIB (%) Exportaes servios Reservas de bens 34.383 31.414 31.620 35.793 38.555 43.545 46.506 47.747 52.994 51.140 48.011 55.086 58.223 60.362 73.084 96.475 118.308 137.807 160.649 197.942 152.995 11,9 12,3 13,2 5,7 4,3 3,7 2,9 2,9 3,7 5,0 6,2 6,6 5,8 5,6 4,4 3,8 3,2 2,0 1,1 1,0 0,8 27,8 26,3 30,5 35,1 32,2 26,3 19,9 20,6 22,0 26,5 38,4 33,6 37,9 41,8 38,8 30,3 19,2 15,9 14,1 12,1 12,6 3,4 3,9 3,9 3,8 3,6 3,3 3,3 3,6 3,6 4,4 4,7 3,9 3,6 3,5 2,9 2,1 1,4 1,3 1,2 1,0 1,3
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
a b
415.916 469.318 405.679 387.295 429.685 543.087 770.350 840.268 871.274 843.985 586.777 644.984 553.771 504.359 553.603 663.783 882.439 1.088.767 1.366.544 1.636.022 1.577.264
Fonte: Banco Central. Inclui as dividas de curto, mdio e longo prazos. Exclui emprstimos intercompanhias a partir de 1998. Conceito de liquidez internacional.
INDICADORES FISCAIS
(em %PIB)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
a b c
DPMFi
DPFe
DPF (a+b) 60,9 60,9 60,4 54,7 51,7 53,7 52,5 50,6 46,8 48,0
Dvida Bruta c do Governo Geral 60,3 68,0 76,7 72,3 68,6 67,7 56,4 58,0 57,9 62,9
Dvida Lquida d do Setor Pblico 45,5 52,2 60,6 54,9 50,6 48,2 47,0 45,1 38,4 42,9
DLSP Interna Externa 36,5 9,0 42,3 9,9 44,6 16,1 43,5 11,4 42,5 8,1 44,9 3,3 48,0 -1,1 52,5 -7,4 49,3 -10,9 52,1 -9,2
Primrio
NFSP Juros nominais 6,6 6,7 7,6 8,5 6,6 7,3 6,8 6,1 5,5 5,4
Nominal 3,4 3,3 4,4 5,1 2,8 3,4 3,5 2,7 1,9 3,3
48,8 47,9 42,2 41,4 41,2 45,5 46,5 46,5 42,4 44,9
12,1 13,0 18,3 13,3 10,5 8,3 6,1 4,1 4,4 3,1
-3,2 -3,4 -3,2 -3,3 -3,8 -3,9 -3,2 -3,4 -3,5 -2,1
Fonte: Banco Central e Secretaria do Tesouro Nacional - STN para DPMFi, DPFe e DPF Dvida Pblica Mobiliria Federal interna. Includos Ttulos da Dvida Securitizada e TDA. Dvida Pblica Federal externa.
A partir de 2006, indicador calculado pela nova metodologia adotada em 2008 pelo Banco Central. Pela metodologia anterior os nmeros seriam 65,7; 64,4; 63,6 e 68,8, de 2006 em diante.
d e
No inclui a Petrobras Valor positivo indica dficit. Engloba o governo central (Tesouro Nacional, Banco Central e Previdncia Social), estados, municpios e empresas estatais.
*233C43E500*
233C43E500 258
CMARA DOS DEPUTADOS

RELATRIO FINAL
DIVIDA PBLICA FEDERAL INTERNA EM PODER DO PBLICO - 1990 a 2009 Ttulos do Tesouro Nacional Ano 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
a b c
Ttulos do Banco Central
OTN 466 687 2.232 3 -
b BTN LFT NTN 102.942 1.390.485 518.193 7.569.674 1.553.547 586.787 24.421.538 162.492.964 13.655 516.680 9.562.413 41 7.771 26.999 50 18.417 21.137 54 44.975 60 63.592 61.865 64 157.171 52.241 67 204.223 98.182 64 265.699 46.233 67 321.734 87.488 100 372.418 127.399 74 443.180 126.721 62 457.757 133.700 48 504.653 167.379 39 412.034 296.598 409.024 452.337 453.131 536.606 500.224 624.273
Total DPMFi LTN CTN/CFT Outros Total NBC-E/NBC LBC BBC/BBC-A 687.926 2.181.819 30.417 30.417 2.212.236 9.642.101 729.953 1.984.298 2.714.251 12.356.352 - 187.503.521 - 16.331.686 247.093.057 263.424.743 450.928.264 660.547 - 10.753.298 3 2.962.487 2.962.490 13.715.788 519 35.330 2.133 24.320 26.453 61.783 19.535 59.139 22.561 26.784 49.345 108.484 48.077 - 53.982 147.088 32.789 50.316 83.105 230.193 64.755 - 36.772 227.044 11.629 25.282 28.327 65.238 292.282 5.438 4.237 48.893 268.044 33.800 22.537 48.372 104.709 372.753 63.019 491.481 38.118 11.292 76.580 428.462 61.897 1.122 79.190 14.280 86.225 491.691 83.914 83.914 575.605 48.791 19.366 20.441 497.887 126.198 126.198 624.085 13.596 19.214 23.339 556.066 67.125 67.125 623.191 91.055 18.236 21.500 700.767 30.659 30.659 731.426 159.960 17.343 27.858 796.680 13.584 13.584 810.264 263.436 15.799 21.532 972.847 6.815 6.815 979.662 346.984 14.532 23.309 1.093.495 1.093.495 325.149 13.939 24.422 1.224.871 1.224.871 239.143 14.022 21.921 1.264.823 1.264.823 247.270 12.846 13.802 1.398.415 1.398.415
Fonte: At 1999, Banco Central. De 2000 em diante, Secretaria do Tesouro Nacional -STN (Codiv) Dvida Pblica Mobiliaria Federal interna - DPMFi. Cr$ milhes, de 1990 a jul./1993; CR$ milhes, de ago./93 a jun./94; e em R$ milhes, de jul./94 em diante. Competitivos Conforme art. 34 da LRF, o Banco Central foi proibido de emitir ttulos da dvida pblica a partir de 4 de maio de 2002. Entretanto, ttulos do Banco Central permaneceram em circulaoat 2005.
DVIDA PBLICA FEDERAL - INTERNA E EXTERNA - EM PODER DO PBLICO - 1995 a 2009

(em R$ milhes)
Dvida Pblica Mobiliria Federal interna - DPMFi Ano LTN 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 19.535 48.077 64.755 5.438 38.118 79.190 48.791 13.596 91.055 159.960 263.436 346.984 325.149 239.143 247.270 LFT 18.417 0 63.592 157.171 204.223 265.699 321.734 372.418 433.180 457.757 504.653 412.034 409.024 453.131 500.224 NTN-C 333 9 831 7.022 23.478 46.578 60.591 77.072 65.380 65.650 66.225 59.117 58.006 NTN-D 3.919 12.443 24.187 24.187 27.346 15.000 38.050 49.820 30.026 11.715 5.151 1.307 1.097 NTN-B 9.646 17.498 25.432 72.021 167.226 242.268 298.888 329.997 NTN-F 430 2.776 10.173 48.054 131.824 168.021 224.206 Dvida securitizada 60.528 15.284 24.517 29.684 25.512 16.044 15.406 19.880 25.448 18.084 19.095 20.777 15.089 12.058 TDA 2.470 2.495 3.060 3.154 2.551 2.276 2.005 1.933 2.411 3.448 4.213 4.859 4.743 4.516 Demais 16.935 23.561 56.731 53.671 125.107 96.716 47.512 46.597 46.175 34.110 30.501 28.931 23.648 26.690 22.138 Ttulos do Banco Central 49.345 83.105 65.238 104.709 63.019 83.914 126.198 67.125 30.659 13.584 6.815 Total (A) 108.484 230.193 292.282 372.753 491.481 575.605 624.085 623.191 731.426 810.264 979.662 1.093.495 1.224.871 1.264.823 1.398.415
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
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CMARA DOS DEPUTADOS

RELATRIO FINAL
Dvida Pblica Mobiliria Federal externa Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
a b
Bnus de a renegociao 7,00 6,51 6,07 5,73 5,52 6,16 3,06 2,68 2,27 1,85
Bnus globais 9,09 8,41 7,20 6,87 7,05 7,04 7,61 6,58 6,52 6,96
Euro bnus 3,82 3,84 3,39 3,41 3,09 3,68 3,74 3,42 2,98 2,45
Globais em real 5,74 6,09 6,79 6,55 6,31
Total 7,19 6,72 5,97 5,95 5,89 6,32 6,80 6,15 6,04 6,32
DPF
3,58 3,99 3,74 3,31 2,95 2,81 2,98 3,24 3,48 3,53
Fonte: Secretaria do Tesouro -STN Ttulos emitidos no mbito da renegociao da dvida externa (Plano Brady). A quase totalidade desses ttulos foi resgatada em abril de 2006. No inclui o prazo mdio da dvida contratual externa.
PRAZO MDIO DA DVIDA PBLICA FEDERAL - INTERNA E EXTERNA - EM PODER DO PBLICO - 2000 a 2009
(em anos)
Dvida Pblica Mobiliria Federal interna - DPMFi Ano LTN 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 0,43 0,29 0,25 0,53 0,43 0,79 0,77 0,76 0,59 0,86 LFT 2,31 3,07 1,82 1,89 1,45 1,59 1,88 2,18 2,54 2,68 NTN-C 3,15 6,02 5,68 5,74 5,70 6,56 6,79 6,70 7,87 7,55 NTN-D 0,89 1,66 1,51 1,06 0,97 1,00 1,40 0,52 NTN-B NTN-F Dvida securitizada 6,46 6,26 5,12 4,98 6,58 7,32 7,25 7,32 6,74 6,42 TDA 4,15 4,33 4,51 4,98 5,35 5,31 5,03 4,69 4,28 4,17 Demais 7,60 7,13 9,90 9,16 8,00 6,94 4,95 3,73 8,16 7,89
Total
8,75 4,90 4,81 5,71 5,47 6,01
2,77 3,14 2,95 2,49 2,07
2,68 3,32 2,94 2,67 2,36 2,29 2,59 3,04 3,28 3,37
Dvida Pblica Mobiliria Federal externa Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
a b
Bnus de a renegociao 7,00 6,51 6,07 5,73 5,52 6,16 3,06 2,68 2,27 1,85
Bnus globais 9,09 8,41 7,20 6,87 7,05 7,04 7,61 6,58 6,52 6,96
Euro bnus 3,82 3,84 3,39 3,41 3,09 3,68 3,74 3,42 2,98 2,45
Globais em real 5,74 6,09 6,79 6,55 6,31
Total 7,19 6,72 5,97 5,95 5,89 6,32 6,80 6,15 6,04 6,32
DPF
3,58 3,99 3,74 3,31 2,95 2,81 2,98 3,24 3,48 3,53
Fonte: Secretaria do Tesouro -STN Ttulos emitidos no mbito da renegociao da dvida externa (Plano Brady). A quase totalidade desses ttulos foi resgatada em abril de 2006. No inclui o prazo mdio da dvida contratual externa.
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CMARA DOS DEPUTADOS

RELATRIO FINAL
CUSTO MDIO MENSAL DA DVIDA PBLICA FEDERAL - INTERNA E EXTERNA - EM PODER DO PBLICO - 2005 a 2009
(expresso em % a.a.)
Dvida Pblica Mobiliria Federal interna - DPMFi Ms LFT Dez./05 Jan./06 Fev./06 Mar./06 Abr./06 Mai./06 Jun./06 Jul./06 Ago./06 Set./06 Out./06 Nov./06 Dez./06 Jan./07 Fev./07 Mar./07 Abr./07 Mai./07 Jun./07 Jul./07 Ago./07 Set./07 Out./07 Nov./07 Dez./07 Jan./08 Fev./08 Mar./08 Abr./08 Mai./08 Jun./08 Jul./08 Ago./08 Set./08 Out./08 Nov./08 Dez./08 Jan./09 Fev./09 Mar./09 Abr./09 Mai./09 Jun./09 Jul./09 Ago./09 Set./09 Out./09 Nov./09 Dez./09
a b
LTN 18,33 18,11 17,89 17,64 17,39 17,15 16,90 16,66 16,42 16,17 15,94 15,72 15,65 15,49 14,89 14,70 14,50 14,11 13,97 13,79 13,45 13,41 13,29 13,10 12,97 12,91 12,45 12,41 12,41 12,33 12,35 12,37 12,25 12,30 12,39 12,52 12,58 12,59 12,42 12,35 12,18 12,09 11,95 11,62 11,59 11,38 11,34 11,26 11,23
NTN-B 14,00 14,20 14,28 14,47 14,44 14,32 14,19 14,06 13,86 13,88 13,65 13,52 16,41 15,21 16,47 14,20 12,92 12,81 12,66 11,57 14,19 11,03 12,09 13,56 18,78 15,04 15,39 14,82 15,41 19,31 18,02 14,45 11,68 11,25 13,44 13,00 11,52 14,39 16,61 10,47 14,68 14,50 12,48 10,56 9,61 10,71 11,23 13,24 12,17
NTN-C 9,72 10,10 10,60 10,86 11,12 11,05 10,97 11,17 11,33 12,22 13,69 14,51 14,24 16,12 13,79 13,98 10,23 10,15 13,26 13,17 22,02 29,83 23,52 19,59 36,54 24,09 17,55 20,29 19,03 34,23 38,99 32,99 5,60 11,12 22,11 15,23 8,19 4,19 13,86 0,83 7,68 8,79 8,51 4,67 5,12 15,45 10,38 11,22 6,58
NTN-D 119,69 -5,04 -8,61 26,95 -1,37 -5,92 9,69 -47,98 31,02 22,99 -28,75 -10,43 -5,38 4,27 7,30 -22,84 1,16 -38,97 10,04 -16,42 81,32 -52,58 -38,96 48,73 2,58 4,29 -38,12 81,57 -27,32 -27,81 -15,30 -6,03 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
NTN-F 0,00 1,24 2,34 3,32 4,19 4,98 5,67 6,28 6,82 7,30 7,74 8,15 14,87 14,50 14,01 13,84 13,61 13,31 13,01 12,72 12,62 12,59 12,57 12,55 12,53 12,54 12,44 12,45 12,46 12,48 12,50 12,53 12,61 12,67 12,73 12,81 12,81 12,82 12,81 12,81 12,81 12,80 12,77 12,76 12,73 12,66 12,66 12,66 12,66
TDA 7,15 7,09 7,09 6,95 6,93 6,86 6,83 6,74 6,70 6,65 6,51 6,46 6,43 7,06 5,47 6,68 6,10 6,49 5,73 6,25 6,16 4,97 5,83 5,23 5,28 5,65 4,80 5,01 5,68 5,45 5,94 6,72 6,49 6,88 7,40 6,62 7,09 6,82 5,14 6,14 5,01 4,99 5,22 5,58 4,60 4,37 4,37 4,35 4,97
18,59 18,16 17,77 17,39 17,02 16,67 16,34 16,00 15,66 15,32 15,00 14,69 13,46 13,40 13,20 13,00 12,83 12,67 12,27 11,93 11,63 11,42 11,34 11,33 11,33 11,32 11,32 11,31 11,48 11,74 12,19 12,46 13,01 13,48 13,74 13,71 13,73 13,37 12,71 11,75 11,15 10,20 9,58 9,04 8,68 8,68 8,66 8,66 8,66
Dvida securitizada 8,58 8,55 8,51 8,46 8,39 8,32 8,25 8,17 8,07 7,98 7,91 7,83 8,18 8,13 7,83 7,65 7,62 7,42 7,26 7,07 6,93 7,14 6,92 6,89 7,13 6,87 6,63 6,46 6,95 7,25 7,58 7,63 7,36 7,67 8,23 8,24 7,61 7,39 6,80 6,42 5,83 6,17 6,03 5,74 5,34 5,43 5,39 5,62 5,71
Demais 44,13 30,66 17,81 15,30 11,89 19,57 15,99 14,50 22,30 13,24 12,02 7,57 2,43 6,46 7,75 -5,66 4,13 -13,46 8,19 -1,97 33,63 -15,39 -9,46 23,85 12,83 9,62 -11,33 33,95 -4,19 1,40 11,81 8,07 26,04 114,64 73,39 81,47 6,52 1,64 27,95 -9,52 -22,87 -35,47 0,99 -12,99 10,59 -17,30 -1,66 10,38 3,80
Total 18,85 18,46 18,11 17,76 17,37 16,99 16,58 16,25 15,90 15,72 15,40 15,12 14,19 14,21 13,99 13,02 12,86 11,99 12,71 12,01 13,74 11,89 12,00 13,02 14,52 13,14 12,15 ` 13 31 12,53 14,20 14,45 13,58 12,30 14,08 14,73 14,51 12,32 12,54 13,97 10,48 11,22 10,46 10,77 9,61 9,76 9,84 10,16 10,89 10,31
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional - STN Ttulos emitidos no mbito da renegociao da dvida externa (Plano Brady). A quase totalidade desse ttulos foi resgatada em abril de 2006 No inclui o custo da dvida pblica contratual externa.
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CMARA DOS DEPUTADOS

RELATRIO FINAL
(cont.)
(expresso em % a.a.)
Dvida Pblica Mobiliria Federal externa - DPFe Ms Dez./05 Jan./06 Fev./06 Mar./06 Abr./06 Mai./06 Jun./06 Jul./06 Ago./06 Set./06 Out./06 Nov./06 Dez./06 Jan./07 Fev./07 Mar./07 Abr./07 Mai./07 Jun./07 Jul./07 Ago./07 Set./07 Out./07 Nov./07 Dez./07 Jan./08 Fev./08 Mar./08 Abr./08 Mai./08 Jun./08 Jul./08 Ago./08 Set./08 Out./08 Nov./08 Dez./08 Jan./09 Fev./09 Mar./09 Abr./09 Mai./09 Jun./09 Jul./09 Ago./09 Set./09 Out./09 Nov./09 Dez./09
a b
Bnus globais Euro bnus 118,02 -40,70 -33,80 33,90 -35,80 234,60 -46,70 18,40 -8,40 36,30 -6,80 27,20 -6,53 2,95 5,92 -23,82 -0,19 -39,81 8,52 -17,59 78,75 -53,26 -39,84 46,58 1,11 2,82 -39,00 78,91 -28,39 -28,87 -16,61 -7,49 83,39 574,32 -229,32 279,10 12,39 -1,20 59,26 -19,29 -49,03 -68,44 -3,71 -30,19 -19,94 -46,01 -13,00 14,86 2,95
Bnus de renegociao 123,37 13,16 -18,20 -43,80 -54,3 -36,80 65,30 26,70 11,50 -38,60 294,00 219,60 -48,50 -49,00 14,50 13,20 -6,00 -12,30 18,60 30,40 -0,60 -10,90 103,30 21,80 -14,00 13,03 -13,16 13,02 32,74 12,64 -16,34 12,46 29,67 12,46 -49,49 12,18 15,51 11,93 -7,61 11,92 69,85 11,92 -15,61 11,92 -30,97 11,92 77,91 11,92 3,10 11,92 12,30 11,92 -19,04 11,92 186,81 11,92 -37,50 11,92 -32,97 11,92 -4,69 11,92 -17,11 11,92 -12,75 11,92 311,93 11,92 8,79 11,92 264,98 11,92 202,98 11,92 -61,41 11,92 39,37 11,92 35,45 11,92 -52,24 11,92 -27,88 11,92 -11,98 11,92 -17,30 11,92 24,50 11,92 -30,60 11,94 -5,41 11,94 43,10 11,95 -35,81 11,95
Globais em real 106,41 13,20 13,20 13,20 13,20 13,20 13,20 13,20 13,20 13,20 13,20 13,20 -10,45 -1,31 1,55 -26,97 -4,26 -42,24 4,15 -20,90 71,61 -55,08 -42,19 40,72 -2,99 -1,33 -41,43 71,84 -31,20 -31,68 -19,81 -11,07 75,90 547,72 215,88 263,96 7,92 -4,81 53,58 -22,13 -50,76 -69,37 -6,92 -32,56 15,67 -47,88 -15,86 11,09 -0,31
Demais 133,92 -32,20 -40,90 20,40 7,10 281,00 -56,80 17,40 -18,30 15,20 5,00 55,00 -29,98 -10,11 25,57 -23,69 22,01 -46,66 28,54 -
Total 115,23 -36,60 -35,50 36,60 -26,20 238,50 -45,30 17,60 .-7,50 32,10 -4,60 37,70 -6,80 -1,08 10,10 -19,86 4,88 -35,95 9,90 -12,92 70,25 -40,12 -32,18 46,49 2,74 5,24 -29,64 85,20 -24,58 -23,82 -10,95 -5,99 59,89 460,67 174,04 246,29 35,68 -7,78 51,98 -9,67 -43,06 -54,75 -2,82 -23,50 19,49 -37,11 -8,87 18,01 -0,72
DPF
31,21 29,63 28,24 27,03 25,62 24,50 23,15 22,25 21,25 20,97 19,92 19,02 12,23 13,00 13,64 10,21 12,19 8,27 12,37 10,19 17,97 8,28 9,10 15,21 13,76 12,63 9,62 17,73 10,34 12,03 13,02 12,48 15,02 42,94 25,72 31,60 14,05 11,00 16,84 9,00 7,46 6,22 9,93 7,69 10,31 7,27 9,12 11,28 9,72
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional - STN (Codiv) Ttulos emitidos no mbito da renegociao da dvida externa (Plano Brady). A quase totalidade desse ttulos foi resgatada em abril de 2006 No inclui o custo da dvida pblica contratual externa.
*233C43E500*
233C43E500 262
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RELATRIO FINAL
*233C43E500*
233C43E500 263
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RELATRIO FINAL
Relator
*233C43E500*
233C43E500 264

Relatorio Final Da Cpi Divida Publica - 11-05-2010 - Versao Autenticada

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RELATOR: DEPUTADO PEDRO NOVAIS PRESIDENTE: DEPUTADO VIRGLIO GUIMARES

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I. ORIGEM E OBJETO DA CPI

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II. PRIMEIRAS CONSIDERAES

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DVIDA DE ESTADOS E MUNICPIOS

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In verbis: Art. 167. So vedados:(...)

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DVIDA DE ESTADOS E MUNICPIOS

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IMPACTO NAS POLTICAS SOCIAIS

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Sala da Comisso, em 11 de maio de 2010.

Deputado PEDRO NOVAIS

Deputado VIRGLIO GUIMARES Presidente

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(CPI - Dvida Pblica)

Art. 10. O Ministro de Estado da Fazenda encaminhar:

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Sala da Comisso, em 11 de maio de 2010.

Deputado PEDRO NOVAIS

Deputado VIRGLIO GUIMARES Presidente

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PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR N

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Sala da Comisso, em 11 de maio de 2010.

Deputado PEDRO NOVAIS

Deputado VIRGLIO GUIMARES Presidente

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(CPI - Dvida Pblica)

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