UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS Faculdade de Direito

Polcia Militar um oximoro: a militarizao da segurana pblica no Brasil

Jlia Leite Valente

Belo Horizonte 2012

JLIA LEITE VALENTE

Polcia Militar um oximoro: a militarizao da segurana pblica no Brasil

Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, como requisito parcial para obteno do ttulo de Bacharel em Direito. Orientador: Prof. Dr. Tlio Lima Vianna

Belo Horizonte 2012

AGRADECIMENTOS

Ao meu orientador, professor Tlio Lima Vianna, que se entusiasmou pelo tema e me obrigou refazer o projeto inmeras vezes, pois sem ele o resultado no seria o mesmo. Ao Fernando Nogueira, companheiro de pelejas, que desde sempre me encorajou a enveredar por esses caminhos. Ao Grupo Casa Verde, lugar onde nascem tantos incmodos e temas de pesquisa. Ao amigo Rmulo Tesch Santana, pelo incansvel apoio intelectual e amiga Marcela Rodrigues Santos, por estar do mesmo lado que eu. Aos meus pais, pelo apoio e pelas discusses e ao Rodolpho, meu melhor crtico, pela pacincia e pelo carinho.

Talvez nas Foras Armadas eu no tivesse essa oportunidade. (...) Eu estou participando de uma guerra, acontece que eu t voltando pra casa todo dia. a nica diferena. (Capito Pimentel1)

Parapapapapapapapapa Paparapaparapapara clack bum Parapapapapapapapapa (Rap das Armas2)

Fala do ento Capito do BOPE no documentrio Notcias de uma Guerra Particular, de Joo Moreira Salles e Ktia Lund (1999). 2 Funk de MC Cidinho e MC Doca.

RESUMO

A partir da constatao da falncia do modelo militarizado de polcia existente no Brasil, pretende-se explicar suas origens e elaborar sua crtica, tendo em vista sua incompatibilidade com a democracia e os direitos humanos. Preliminarmente, so apresentadas algumas definies e conceitos acerca da polcia e, em seguida, se esboa uma breve histria das polcias no Brasil, em um processo de militarizao da segurana pblica, que teve seu ponto alto durante a ltima ditadura. Posteriormente, feita uma anlise dos aspectos da militarizao, sua origem autoritria e suas consequncias na atuao das Polcias Militares ainda hoje. Defende-se, ento, a natureza civil da atividade policial, sendo o adjetivo militar contraditrio com os objetivos de uma polcia em um contexto democrtico. Por fim, apresentados os mais recentes movimentos de reforma da instituio, argumenta-se que existe uma ameaa remilitarizao, manifesta no aumento da demanda repressiva. A pesquisa leva afirmao do momento presente como crtico para a mudana e defesa de um ideal de polcia cidad. Palavras-chave: Polcia Militar. Militarizao. Segurana pblica. Democracia. Violncia.

SUMRIO

1 INTRODUO..........................................................................................................6

2 POLCIA E SEGURANA PBLICA.....................................................................10

3 BREVE HISTRIA DAS POLCIAS NO BRASIL: O PROCESSO HISTRICO DE MILITARIZAO DA SEGURANA PBLICA........................................................15 3.1 Os embries da polcia no Brasil colnia........................................................15 3.2 O Imprio: Guarda Nacional e Corpos das Provncias...................................18 3.3 A Polcia na Repblica........................................................................................20 3.3.1 Getlio Vargas e sua Polcia.............................................................................21 3.3.2 Breve perodo democrtico...............................................................................26 3.3.3 Ditadura militar: o novo papel da PM................................................................27 3.3.4 Os debates da redemocratizao e a transio inacabada..............................32

4 AUTORITARISMO, REPRESSO E VIOLNCIA: CRTICA MILITARIZAO DA POLCIA...............................................................................................................37 4.1 Os aspectos da militarizao............................................................................38 4.2 Polcia e Exrcito: outras polcias militares e a particularidade brasileira...45 4.3 Natureza civil da atividade policial: Polcia Militar um oximoro.................46

5 MUDANAS E PERSPECTIVAS...........................................................................50 5.1 Os movimentos de reforma...............................................................................50 5.2 Por outro lado, a remilitarizao.......................................................................54 5.3 O ideal de uma polcia cidad...........................................................................58

6 CONCLUSO.........................................................................................................62

REFERNCIAS..........................................................................................................65

1 INTRODUO

Apesar de segurana pblica ser assunto em voga, ainda um tema marginal nas Cincias Sociais e, sobretudo, no Direito. Antes dos anos 1980, praticamente tudo o que havia sido escrito sobre segurana e polcias, o fora pelos prprios policiais. somente em meados dos anos 1980, poca que coincide com um aumento significativo nos ndices de criminalidade em todo o mundo, que o campo deixa de ser ignorado pela Academia. Nos ltimos anos, no entanto, graas ao fortalecimento de uma cultura de formao acadmica dos oficiais, verifica-se um significativo aumento das produes sobre o tema. A respeito do tema militarizao, entretanto, a bibliografia ainda escassa, talvez devido ao fato de que o modelo militarizado est profundamente enraizado na cultura brasileira e tem muitos defensores, pois serve a interesses especficos. Segurana pblica, em definio dada pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica3, uma atividade pertinente aos rgos estatais e comunidade como um todo, realizada com o fito de proteger a cidadania, prevenindo e controlando manifestaes da criminalidade e da violncia, efetivas ou potenciais, garantindo o exerccio pleno da cidadania nos limites da lei. Diz ainda que os servios de segurana pblica de natureza policial e no policial devem buscar estabelecer, aperfeioar e manter, conjunta e permanentemente, um sentimento coletivo de segurana. a polcia o personagem mais emblemtico da segurana pblica, sendo em nosso pas relevante o papel das Polcias Militares dos Estados. Cabe a estas a preservao da ordem nas comunidades. Entretanto, sua evoluo histrica deu origem a uma cultura organizacional militarizada, voltada para a rigidez castrense e para o combate ao inimigo, priorizando a preservao da ordem e do Estado, em detrimento da segurana dos cidados. Ao longo de sua histria, foram poderosos instrumentos de represso e preservao da ordem social vigente. Sendo a instituio que exerce o monoplio da fora em nome do Estado, a polcia tem a funo de controle social, em especial das classes consideradas perigosas se
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BRASIL. Ministrio da Justia. Segurana Pblica. rgos de segurana. Conceitos bsicos. Disponvel em: http://portal.mj.gov.br/senasp/data/Pages/MJ1BFF9F1BITEMIDE16A5BBC4A904C0188A7643B4A1D D68CPTBRNN.htm. Acesso em: 31 maro 2012.

presume que as classes superiores devem ser protegidas e no policiadas. Os inimigos so fabricados segundo as convenincias do poder e introduzem a dinmica da guerra no Estado de Direito (ZAFFARONI, 2007). O inimigo mudou ao longo do tempo: dos vadios aos subversivos. Nas ltimas dcadas, so perseguidos os jovens dos bairros precrios, os favelados, estereotipados como potencialmente criminosos. Com a redemocratizao brasileira, o modelo de segurana pblica baseado na represso perdeu seu sentido, mas como no houve mudana substancial na cultura policial tampouco na prpria Constituio , permanece a mentalidade belicista que constri inimigos a serem combatidos. O discurso da insegurana atinge a opinio pblica e contribui para a perpetuao desse modelo inadequado democracia. vendida a iluso de que apenas o aumento da represso policial capaz de aumentar a segurana urbana contra o delito comum, ideia que legitima todo gnero de violncia. As PMs, supostas garantidoras da paz social, realizam aes lamentveis. A PM do Rio de Janeiro, por exemplo, matou 427 civis em 2000, 592 em 2001, 900 em 2002 e 1195 em 20034; A PM de So Paulo matou 1470 civis em 1992 (RATTON, 2007). um genocdio. A violncia policial tem carter instrumental, funciona como mtodo de trabalho e a vitimizao de civis inocentes costuma ser registrada como resistncia priso seguida de morte.
A sucesso de chacinas praticadas por policiais, a formao de grupos de extermnio, o hbito de entregar cadveres em hospitais de pronto-socorro de forma a desconstituir a cena do crime, a prtica to corriqueira de relatar mortes em autos de resistncia e as excurses punitivas e tantas vezes assassinas em morros e vilas populares- cujos resultados so muito frequentemente objeto de comemoraes pblicas por parte dos policiais justiceiros -, ao lado das prticas, infelizmente ainda to comuns, de espancamentos e torturas de suspeitos e de abusos sexuais e estupros, acompanham a instituio policial como uma maldio. Temos uma longa tradio de subordinao das polcias razo de Estado. (ROLIM, 2006: p. 46)
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LEMGRUBER; MUSUMECI e CANO (2003) citam pesquisa realizada no Rio de Janeiro que demonstrou que nos primeiros anos do sculo XXI, aproximadamente 10% dos homicdios dolosos na cidade foram cometidos por policiais. Para cada policial morto em confronto, houve mais de 10 mortes de opositores civis o nmero de mortos era at 3 vezes superior ao de feridos. Esses dados demonstram que muitas intervenes policiais, particularmente em favelas, tm como objetivo a eliminao dos suspeitos. Os dados mdicos-legais confirmam o quadro de uso excessivo da fora e a existncia de execues sumrias: 46% dos cadveres apresentavam 4 ou mais disparos; 61% com pelo menos um disparo na cabea; 65% com pelo menos um disparo pelas costas; um tero com leses alm das provocadas por arma de fogo e 40% das vtimas receberam disparos queimaroupa, o que evidencia execuo.

A Polcia Militar de Minas Gerais declara ser sua misso assegurar a dignidade da pessoa humana, as liberdades e os direitos fundamentais, contribuindo para a paz social5. Entretanto, esse discurso de direitos que tem se ampliado na retrica policial desde o fim da ltima ditadura militar no se reflete nas prticas da PM. A ela cabe a proteo da cidadania, mas, na maioria das vezes, a prpria condio dos cidados que se nega por suas aes violentas cite-se como exemplo recente a represso manifestao dos professores estaduais em greve em setembro de 2011. As polcias militares continuam a executar sumariamente suspeitos e criminosos como estratgia de represso ao crime. O filme Tropa de Elite e sua continuao, embora no tivessem esse propsito, acabaram por glorificar a polcia militarizada que reprime e mata os bandidos. O Cap. Nascimento se tornou um heri nacional. Os ltimos eventos demonstram que o Brasil aderiu, a partir do Governo Federal, a uma remilitarizao da segurana pblica em plena democracia. A ocupao militarizada das favelas se justifica com o discurso de acabar com o trfico e trazer a paz para os morros, mas esconde seu objetivo maior de abrir caminho para os grandes negcios e grandes eventos. As vtimas de tudo isso permanecem sendo os socialmente vulnerveis. A segurana pblica no Brasil, inegvel, est em crise com o esgotamento do modelo em curso. Tal questo foi sistematicamente negligenciada por sucessivos governos e qualquer tentativa de reforma esbarra em entraves polticos de toda sorte. Entretanto, uma polcia cidad, protagonista dos direitos humanos possvel e a questo deve ser amplamente debatida. Hoje o problema maior que tendncia democratizante se contrape uma tendncia fortemente autoritria que possui um discurso legitimante que ameaa os que preconizam uma polcia cidad. Estamos s vsperas da realizao de uma Copa do Mundo no Brasil e essa a mais nova desculpa para reforar a militarizao da segurana pblica e o aprisionamento em massa dos pobres atravs de medidas nitidamente higienistas: os mendigos, os meninos de rua, os vendedores ambulantes, os usurios de drogas, as ocupaes urbanas etc. incomodam. Neste momento, o poder pblico mais que nunca serve a interesses privados e surgem nas cidades que sediaro jogos
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PMMG. Misso e Valores. Disponvel em https://www.policiamilitar.mg.gov.br/portalpm/conteudo.action?conteudo=1285&tipoConteudo=itemMenu. Acesso em: 31 mar. 2012.

verdadeiras zonas de exceo6. Por trs das polticas de higienizao social h o claro intuito de reservar os locais pblicos para cidados das primeiras classes e, no caso, turistas. Essas so as questes que inspiram este trabalho. Demonstraremos o desenvolvimento e a consolidao desse modelo de polcia militarizada e veremos como a segurana pblica no Brasil possui uma tendncia autoritria desde a origem do policiamento, o que foi confirmado e fortalecido com o ltimo regime militar, no qual se consolidou a concepo de represso como sinnimo de segurana. Argumentaremos que esse modelo impede a consolidao da democracia e atenta contra os Direitos Humanos. Por fim, apresentaremos o ideal de democratizao das polcias, ao qual se contrapem, perigosamente, novas foras militarizantes.

ARTICULAO NACIONAL DOS COMITS POPULARES DA COPA. Megaeventos e Violaes de Direitos Humanos no Brasil. Dossi completo. Disponvel em: <http://comitepopulario.files.wordpress.com/2011/12/dossie_violacoes_copa_completo.pdf>. Acesso em 30 abr. 2012.

2 POLCIA E SEGURANA PBLICA

Antes de qualquer coisa, necessrio estabelecer alguns conceitos sobre a polcia e dizer algumas palavras sobre seu surgimento. Etimologicamente, o termo polcia deriva da expresso grega politeia, pela qual se designava a arte de governar a cidade, de tratar da coisa pblica. Latinizada, a expresso virou politia, que nas lnguas modernas se transformou em police, polizia, politzei, polcia (ROLIM, 2006: p. 24). Partiremos de conceitos de David H. Bayley, grande referncia no estudo do tema, que emprega o termo polcia para se referir a pessoas autorizadas por um grupo para regular as relaes interpessoais dentro deste grupo atravs da aplicao de fora fsica (BAYLEY, 2006: p. 20). So, portanto, trs elementos que definem a polcia: o uso de fora fsica, a atuao interna e a autorizao coletiva. A partir dessa definio, pode-se dizer que sempre que a aplicao de coero fsica em uma comunidade por ela considerada legtima, existe algum tipo de policiamento. O policiamento, nessa concepo, praticamente universal e, ainda que seja possvel imaginar sociedades sem ele, elas so extremamente raras. Os policiais so agentes executivos da fora e recebem autorizao da comunidade para tal, mas esse uso deve respeitar limites que sero mais ou menos amplos de acordo com o cenrio. O uso interno um importante elemento, pois o que diferencia a polcia do Exrcito7. A autorizao por um grupo pressuposto necessrio para que se exclua do conceito de polcia as pessoas que utilizam de fora dentro da sociedade para propsitos no-coletivos. A polcia, portanto, considerando essa definio, apresentou uma grande diversidade histrica ao redor do mundo, j que o conceito abarca um sem-nmero de organizaes existentes ao longo de toda a histria da humanidade. Entretanto, o policiamento moderno possui carter prprio. A polcia moderna, ainda segundo Bayley, se caracteriza pela combinao nica dos atributos de ser pblica, especializada e profissional. O carter pblico diz respeito ao pagamento e orientao da agncia policial. Ele surge quando a polcia se torna paga por e controlada pelas
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Quando o exrcito usado para manuteno da ordem dentro da sociedade, deve ser visto como fora policial.

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comunidades, agindo coletivamente (BAYLEY, 2006: p. 36). Em sentido contrrio, a polcia privada se a comunidade que a autoriza no paga por ela nem a direciona. O carter pblico no depende da existncia do Estado, mas se torna mais visvel aps o surgimento deste, uma vez que so os governos que delegam instituio policial a autoridade para agir pela comunidade. Historicamente, o policiamento pblico teria substitudo o privado quando a insegurana na sociedade se tornou maior do que a capacidade dos grupos particulares de prover uma ao protetora eficiente. A especializao a exclusividade no exerccio de fora fsica dentro da comunidade. Nesse sentido, um aspecto importante na histria da especializao da polcia foi a remoo dos militares da tarefa de manuteno da ordem interna com a diferenciao das foras policiais e foras armadas. Pode-se dizer que nos locais em que a ligao com os militares ainda forte a especializao incompleta. A profissionalizao diz respeito a uma preparao especfica dos policiais para a realizao de funes exclusivas da atividade policial e conota uma ateno a padres de qualidade no desempenho. A profissionalizao surge quando se torna necessria a consolidao de instrumentos confiveis e eficazes de controle social pelo uso de fora, independente na da natureza do sistema poltico que esteja em vigor. Rolim (2006: p. 30) observa que no processo de organizao da polcia moderna, a estrutura hierrquica e disciplinar das Foras Armadas foi, em geral, vista como um modelo a ser imitado, o que assegurou uma formao militar ou paramilitar para muitas polcias no mundo, o que patente na histria da polcia no Brasil, como veremos no captulo seguinte. Cabe tambm observar que a evoluo das polcias acompanhou um processo histrico de transformao da ordem pblica em bem coletivo. Durante muito tempo, a questo da ordem foi tratada como problema de cunho privado, com grupos particulares mais ou menos organizados realizando a persecuo e a aplicao da justia criminal. O prprio conceito de segurana pblica no fazia qualquer sentido para alm da ideia de manuteno da paz (ROLIM, 2006: p. 24). apenas na modernidade que a questo se torna pblica, de forma que a proviso de segurana e ordem adquire carter de bem coletivo (SAPORI, 2007: p. 18). Nesse processo histrico-sociolgico, o Estado foi assumindo o monoplio na
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proviso de mecanismos de controle social e foram se consolidando instituies policiais profissionais dedicadas segurana pblica. Com a expanso do poder do Estado, a violncia fsica exercida por particulares se torna ilegtima e o monoplio da fora fsica passa a ser reservado queles legitimados pela autoridade central. Passa a ser necessria a consolidao de instituies voltadas preservao da ordem interna do Estado. As foras de segurana pblica, nesse propsito, vo se tornando especializadas. Assim, retirase a violncia fsica do contexto privado e instituies legitimadas pela autoridade passam a exerc-la. ento que a polcia se distingue do Exrcito e a este passa a ser atribuda a prerrogativa de uso da fora fsica exclusivamente para a defesa externa, como esclarece Sapori:
A polcia uma organizao autorizada pela coletividade para regular as relaes sociais via utilizao, se necessrio, da fora fsica. Seu mandato, nas sociedades modernas, distingue-se daquele atribudo ao Exrcito. Este ltimo tem tambm a prerrogativa de uso da fora fsica, mas sua jurisdio externa coletividade. (SAPORI, 2007b: p. 99)

Entre 1660 e 1890, quase todos os pases europeus constituram formas de polcia que podem ser considerada como modernas. Os historiadores consideram que a transformao das foras policiais se deve, sobretudo, emergncia de revoltas populares e desordens na maior parte dos pases europeus, associada incapacidade dos governos para continuar lidando com elas atravs da convocao de tropas do Exrcito.
O surgimento das modernas organizaes policiais baseadas no profissionalismo, na estruturao burocrtica e sob o controle do Estado reflete, assim, uma mudana do privado para o pblico, da organizao descentralizada para a organizao centralizada, da autoridade feudal para a autoridade estatal. A estruturao dos sistemas policiais modernos a expresso mais marcante do papel decisivo assumido pelo Estado na garantia da ordem interna. (SAPORI, 2007: p. 28)

Os dois sistemas policiais clssicos mais paradigmticos na histria foram o francs e o ingls. O modelo francs, estatal e centralizado, que inspirou os sistemas de vrios outros Estados, dual: por um lado, h a Marchause das reas rurais, por outro, a Lieutenance de Police de Paris. A primeira, intrinsecamente militarizada em sua origem, surge de um regimento de elite do Exrcito, possuindo as funes de vigiar populaes itinerantes, prender bandidos e assegurar regras comerciais, ela se torna a Gendarmerie em 1791, perdendo aos poucos sua
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vinculao ao Exrcito. A Lieutenance, criada em 1667, possui atribuies na represso da criminalidade, mas tambm encarregada do socorro em acidentes, da salubridade das ruas e preveno de epidemias, da proviso de alimentos, da vigilncia sobre as publicaes e tambm da realizao de enquetes e pesquisas. Depois da Revoluo francesa, a Lieutenance substituda pela Garde Nationale. Apesar de o modelo francs possuir duas corporaes policiais, ambas so polcias de ciclo completo, ou seja, encarregadas tanto da manuteno da ordem pblica quanto da investigao criminal, ao contrrio do que existe no Brasil, onde cabe s Polcias Militares a primeira funo e s Polcias Civis, nossas polcias judicirias, a segunda. J na Inglaterra, em 1829 a Home Secretary do Parlamento assume a responsabilidade pelo policiamento de Londres e criada uma organizao policial profissionalizada, concebida em termos civis, no que se diferencia do modelo da Gendarmerie, a Polcia Metropolitana de Londres. Os ingleses temiam justamente o exemplo francs de uma polcia a servio da poltica e ameaadora das liberdades individuais (o que se evidencia em sua atuao no perodo napolenico). Ao longo do sculo XIX, disseminou-se pelo Reino Unido o modelo de policiamento eminentemente comunitrio, que busca na sociedade a legitimidade de sua ao, abolindo o sistema herdado da Idade Mdia. Rolim (2006: p. 25-26) afirma que
O projeto de um policiamento feito mediante o uso de um uniforme (sobrecasaca e cartola) que simbolizasse a ideia de um servio pblico como tantos outros, a partir de servidores com fortes vnculos com a comunidade e realizado por incrvel que isso possa parecer sem o uso de armas, dotou as polcias britnicas de uma marca inconfundvel e abriu espaos para uma nova viso de policiamento.

As atribuies designadas s polcias variaram ao longo da histria e diferem de um lugar ao outro. Originalmente na Europa continental, como se observa na Lieutenance francesa, o policiamento coincide com a administrao civil. Nesse primeiro momento, no se via como misso policial exclusiva, ou mesmo a mais importante, o combate ao crime. Aos poucos as polcias foram desinvestidas das funes administrativas auxiliares at que o patrulhamento se tornasse a competncia policial mais importante. Com os novos recursos tecnolgicos do sculo XX (o carro de patrulha, o telefone, o rdio de intercomunicao), o

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policiamento foi se afastando da comunidade8: ao longo das dcadas, foi sendo criado um modelo de policiamento cuja principal caracterstica seria a de responder s ocorrncias criminais aps a comunicao do fato pelas vtimas ou por testemunhas (ROLIM, 2006: p. 30). Um modelo reativo, portanto. Segundo Bayley a diferena entre as polcias e Estados autoritrios e democrticos reside, em parte, em sua caracterstica mais ou menos reativa: enquanto aqueles preferem atribuies proativas da sua polcia, isto , investem em represso, os governos democrticos tendem a valorizar as atribuies reativas (BAYLEY, 2006: p. 157). Preferimos, no entanto, afirmar que as diferenas principais entre as organizaes em governos democrticos ou autoritrios esto no seu direcionamento principal ao Estado ou aos cidados, sendo este ltimo uma caracterstica das polcias democrticas. A estrutura da segurana pblica no Brasil sofreu inmeras transformaes ao longo de sua histria, ao sabor dos interesses polticos e da tendncia mais ou menos autoritria de cada poca. O modelo dicotmico de polcia existente hoje se aproxima mais do francs, considerando a coexistncia de uma polcia civil (a Guarda Nacional, na Frana e a Polcia Civil nos Estados brasileiros) e uma polcia militar (a Gendarmerie e a PM). O modelo francs teria influenciado o de Portugal e da para o Brasil, como veremos. Hoje, as Polcias Civis e as Militares brasileiras exercem funes complementares, na ausncia de uma polcia de ciclo completo9.

Antes, o policiamento era exclusivamente a p. Existe ainda, no mbito federal, uma Polcia Federal e outra Rodoviria, que tratam de crimes especficos. A Polcia Federal, organizada e mantida pela Unio, encarregada, de acordo com o 1 do art. 144 da Constituio da Repblica, da apurao de infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio, bem como de infraes de repercusso interestadual ou internacional que exija represso uniforme, da preveno e represso ao trfico ilcito de drogas, ao contrabando e ao descaminho, alm das funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras e de polcia judiciria exclusiva da Unio. A Polcia Rodoviria Federal, tambm organizada e mantida pela Unio, encarregada do patrulhamento ostensivo das rodovias federais (art. 144, 2, CR).
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3 BREVE

HISTRIA

DAS

POLCIAS

NO

BRASIL:

PROCESSO

HISTRICO DE MILITARIZAO DA SEGURANA PBLICA

As Polcias Militares dos Estados brasileiros so estruturalmente violentas, especialmente contra as classes desprivilegiadas, sendo que essa caracterstica est intimamente ligada ao modelo adotado, inspirado no Exrcito. Muitos acreditam que a militarizao das polcias herana da ltima ditadura. Para estes, segundo Lemgruber, Musumeci e Cano (2003: p. 51),
A subordinao direta das PMs ao Exrcito, a prevalncia da doutrina de segurana nacional e a mobilizao de ambas as polcias para a represso poltica, num contexto de suspenso dos direitos civis, teriam deixado marcas profundas, ainda no superadas, na lgica, na organizao e nas prticas das instituies brasileiras de segurana. Alm do legado fortemente negativo para a imagem social dessas instituies, o autoritarismo teria comprometido a profissionalizao das atividades de policiamento, atrasando em dcadas o processo de adequao dos servios policiais s demandas contemporneas de ordem pblica, crescente complexificao das atividades criminosas e verdadeira revoluo tecnolgica e organizacional ocorrida na rea da segurana em outros pases do mundo.

Mas a ditadura apenas a origem mais prxima de problemas que possuem razes na origem das polcias brasileiras. Pesquisas histricas mais recentes revelam que as foras de segurana pblica, desde a colnia, foram concebidas como instrumentos para a proteo do Estado e das classes dominantes. Demonstraremos neste captulo que a Polcia Militar que hoje conhecemos surge apenas na ditadura militar, mas que, antes dela, as foras pblicas j eram militarizadas, sendo pequenos exrcitos estaduais.

3.1 Os embries da polcia no Brasil colnia

O policiamento no Brasil surge de forma privada. No incio da colonizao, o sistema de administrao territorial instaurado pela Coroa portuguesa foi o de capitanias hereditrias, que foram distribudas para nobres donatrios com o dever de fundar vilas. Os donatrios, por sua vez, doavam sesmarias a particulares e a
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estes, os sesmeiros, cabia constituir e manter sua fora miliciana, a fim de proteger o territrio contra ameaas e invases. Martim Afonso de Souza, em sua expedio colonizadora, traz para o Brasil a tradio de milcias, j existente em Portugal. Na dcada de 1560, o GovernadorGeral Tom de Souza determinou o primeiro policiamento militar nas estradas prximas s vilas. Com o crescimento populacional e desenvolvimento da Colnia, cresceu tambm a demanda por segurana interna e externa. As milcias eram insuficientes e, na ausncia de um verdadeiro corpo de polcia, as foras militares frequentemente ficavam encarregadas no s dos servios militares, mas tambm do policiamento para manuteno da ordem interna das capitanias (MENDES, 2012: p. 11). A estrutura militar portuguesa que se transferiu para o Brasil era organizada em tropas com diferentes funes. Explicam Marcos Baptista Mendes (2012) e Elizabeth Cancelli (1993) que as tropas de 1 linha eram os Corpos Regulares, o Exrcito propriamente dito, composto de portugueses pagos pela Coroa e sob ordens diretas do Governo Geral do Brasil. As tropas de 2 linha eram as Milcias ou Corpo de Auxiliares e exerciam funes de polcia administrativa, sendo organizadas nas cidades, vilas e povoados, por meio de um sistema de recrutamento universal que obrigava a todos os vassalos a se empenharem na defesa da ordem e da tranquilidade pblica e tambm, auxiliarmente, nos casos de conflitos com foras estrangeiras. Seu comando era exercido pelos Capites-Mores, mantendo rgida obedincia ao poder poltico local. Por fim, existiam tropas de 3 linha, denominadas Companhias de Ordenanas, que tambm exerciam funes de polcia

administrativa, sendo constitudas de oficiais inferiores de justia que atuavam preventivamente contra criminosos, vadios, indivduos de m fama e estrangeiros, reprimindo a organizao ilegal de prostbulos, casas de jogo etc. As 2 e 3 linhas, portanto, no eram corpos regulares do Exrcito, mas agrupamentos que, por delegao do poder concedente, exerciam a segurana das novas vilas, de acordo com o interesse dos dominadores portugueses. Considera-se esta organizao a primeira forma de policiamento existente no Brasil. Destaca-se que, nesse primeiro momento, essas tropas vinculadas s tropas regulares do Exrcito serviam aos interesses privados dos colonizadores, de forma que no se pode ainda falar propriamente em segurana pblica.
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Francis Albert Cotta (2006) narra sobre a chegada ao Brasil, em 1719, dos primeiros Drages militares portugueses, que deram origem a unidades militares como os Drages Reais de Minas. Em funo de sua dinmica econmica e geopoltica particulares, considera-se que em Minas Gerais, onde ainda no haviam sido organizadas tropas regulares, os corpos militares sofreram um processo de especializao precoce com a presena dos Drages (COTTA, 2006: p. 45). Por isso, durante todo o sculo XVIII, Minas Gerais teve polticas de ordem prprias e seus Drages recebiam quatro vezes mais. Em Vila Rica, eram eles os encarregados de impedir a extrao clandestina de ouro, manter a arrecadao dos impostos e a conservao da ordem pblica, atendendo aos interesses da Coroa. As tropas das Companhias de Ordenanas, principais encarregadas da preservao da ordem na Colnia, existiram no Brasil at 22 de maro de 1766, quando, em reforma da legislao militar portuguesa determinada pelo Marqus de Pombal, foram transformadas em Corpos Auxiliares (MENDES, 2012: p. 12). Estes, por sua vez, com o passar do tempo, foram substitudos pelas Companhias de Drages, formadas por soldados profissionais organizados e encarregados de impor a ordem interna, realizando o patrulhamento e a conduo de presos, sob ordens dos governadores. Posteriormente, com o objetivo de racionalizar administrativa e

financeiramente as foras policiais, foram criados os Regimentos Regulares de Cavalaria, dentre os quais o da Capitania das Minas Gerais, criado em 09 de junho de 1775. A narrativa da criao deste Regimento corresponde ao mito da fundao da Polcia mineira, com a presena do alferes Joaquim Jos da Silva Xavier, o Tiradentes, em seus quadros (COTTA, 2006: p. 13). Os Regimentos Regulares j possuam caractersticas de uma fora policial, uma vez que eram encarregados da preveno e da represso ao crime. Entretanto, segundo Cotta (2006), eram foras que possuam organizao militar, realizando dupla funo: militarmente,

enfrentavam insurreies e a defesa da colnia; civilmente possuam funo policial, tudo isso em um contexto de insatisfao contra aumento dos preos dos vveres, desabastecimento, elevao dos impostos, medo de um levante escravo, represso aos garimpeiros ilegais, extraviadores e contrabandistas. Devido ao contingente reduzido dos Regimentos Regulares, a estratgia era focar suas aes nos locais onde se pagavam os tributos e regies extratoras de ouro e diamante.
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Com a vinda da famlia real portuguesa em 1808, surge a necessidade de organizar os espaos da cidade e disciplinar os costumes da populao de forma civilizada. D. Joo organiza, ento, uma polcia regular de carter administrativo no Rio de Janeiro, a Intendncia Geral de Polcia da Corte e do Estado do Brasil, considerada o embrio da Polcia Civil, seguindo o modelo da Intendncia Geral de Polcia da Corte e do Reino existente em Portugal. O intendente nomeado por D. Joo, Paulo Fernandes Viana (1808-1821), era considerado um agente civilizador, atuando no processo de urbanizao e saneamento da cidade do Rio de Janeiro e na difuso de valores e cdigos de comportamento social (COTTA, 2006). Em 1809, D. Joo instituiu a Diviso Militar da Guarda Real de Polcia, fora policial de tempo integral, organizada militarmente e encarregada de promover o policiamento da Corte e combater comportamentos que afetavam as finanas reais, como o contrabando e o descaminho. Seus oficiais e praas eram provenientes dos regimentos de infantaria e cavalaria da Corte. Essa nova organizao reflete a prpria dinmica portuguesa, j que em Lisboa, em 1801, havia sido criado o Corpo Real de Polcia, inspirado no modelo policial militar francs. Foi, ento, inserida no Brasil, a dicotomia policial, uma vez que as duas instituies a Diviso Militar da Guarda Real da Polcia e a Intendncia Geral da Polcia da Corte possuam naturezas distintas: uma militar e a outra civil.

3.2 O Imprio: Guarda Nacional e Corpos das Provncias

Quando o Brasil se torna independente do Reino Unido de Portugal e Algarves e outorgada sua primeira Constituio, necessrio reorganizar as foras pblicas e torn-las adequadas ao novo estatuto do pas. A Constituio de 1824 estabelece no art. 145 que todos os Brazileiros so obrigados a pegar em armas para defender o Imprio de seus inimigos externos, ou internos. Com a renncia de D. Pedro I e a instaurao da Regncia Trina Permanente, foi criada em cada Distrito de Paz, em 14 de junho de 1831, uma Guarda Municipal. A nova Guarda foi temporariamente extinta em lei 18 de agosto, juntamente com os Corpos de Milcias e os servios de Ordenanas, sendo criada a Guarda Nacional,
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inspirada na francesa. A Guarda Nacional possua carter civil e era subordinada aos Juzes de Paz, aos Juzes Criminais, aos presidentes das Provncias e ao Ministro da Justia, sendo, entretanto, fora auxiliar do Exrcito. Em 10 de outubro de 1831, foram reestabelecidos os Corpos de Guardas Municipais, subordinados ao Ministro da Justia e ao Comandante da Guarda Nacional. Estes seguiam os moldes das tropas de infantaria do Exrcito, com estruturas rgidas de oficiais e praas. A elas cabia o patrulhamento com autorizado emprego de fora. A mesma Carta autorizou aos presidentes das Provncias a criao de Corpos nas respectivas comarcas. A Lei de Meios do Imprio, de 30 de novembro de 1841, autorizou o Imperador D. Pedro II a reorganizar o Corpo de Guardas Municipais da Corte do Rio de Janeiro, o que foi feito no Regulamento n. 191, de 10 de julho de 1842, quando foi estruturado o Corpo de Guardas Municipais Permanentes da Corte, a j denominado Corpo Policial. Esse Regulamento foi tambm aplicado aos Corpos das Provncias, dando origem a polcias militares estaduais. Minas Gerais teve seu Corpo Policial criado em 1858, mas considera o ano de 1775 como o ano de nascimento de sua Polcia Militar (COTTA, 2006)10. Segundo Mendes (2012: p. 16), a atuao desses corpos era voltada aos interesses da aristocracia escravocrata (praticavam, inclusive, o aoitamento contra escravos) e fortemente militarizada, sobretudo aps a participao na Guerra do Paraguai. A atividade civil de segurana pblica no era prioridade naquele momento. Tambm a Guarda Nacional, originalmente criada para conter levantes internos durante a Regncia, se consolidou como fora policial, mesmo com a coexistncia dos Corpos Policiais, uma vez que era encarregada da manuteno da ordem nas cidades e da represso s insurreies e fugas de escravos. A Guarda Nacional era fortemente ligada s elites polticas locais, pois estas compunham suas fileiras e exerciam seu comando, j que o governo regencial desconfiava do Exrcito, partidrio da volta de D. Pedro I. Dessa forma, a Guarda Nacional era um instrumento de dominao, vnculo entre governo e proprietrios rurais: seus oficiais, no remunerados, compravam suas patentes e desembolsavam recursos para organizar suas tropas, dando apoio ao Governo e controlando a populao local (MENDES, 2012). da que surge a figura do coronel e o fenmeno do coronelismo,
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Ano da criao do Regimento Regular de Cavalaria da Capitania das Minas Gerais.

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que sero relevantes na Repblica Velha o vocbulo decorre da patente de coronel da Guarda Nacional, seu posto mais elevado.

3.3 A Polcia na Repblica

O Decreto n. 1, de 15 de novembro de 1889, proclamou a Repblica, j tratando de indicar uma reorganizao das foras de segurana pblica para atender nova forma de governo. Os governos locais foram autorizados a organizar guardas cvicas destinadas ao policiamento do territrio de cada um dos novos Estados. As foras policiais passam ento a ser as milcias cvicas e a Guarda Nacional, esta mantida como fora de segunda linha do Exrcito, no propsito de agradar s oligarquias estaduais. Com a Constituio estadual de Minas Gerais de 1891, a fora pblica mineira passa a se organizar em Corpos Militares de Polcia de Minas e, em 1893, recebe o nome de Brigada Policial11. Em 1909 criada e organizada a Guarda Civil, com as atribuies de vigilncia, garantia da ordem, segurana e tranquilidade pblica. Durante a Primeira Repblica, as foras pblicas so verdadeiros exrcitos estaduais. Com o fortalecimento dos Estados Federativos no incio do sculo XX, os mais poderosos dentre eles trouxeram misses policiais do exterior: franceses em So Paulo e suos em Minas Gerais12. Em 1912, chega a Minas Gerais o capito suo Robert Drexler, que passa a dirigir tecnicamente a fora pblica mineira com seus manuais e treinamento militar. A doutrina e o conhecimento tcnico propagados pelas polcias de Minas e So Paulo influenciaram na estrutura e militarizao das foras policiais de todo o pas. A Repblica Velha foi uma poca de intensa agitao poltica e social na qual abundaram as greves e movimentos sociais, tratados sempre como caso de polcia e combatidos pelo conflito armado. Era a luta contra as classes dangereuses. Como exemplo de movimentos, citamos a Revolta da Armada (1893-1894), a Revoluo Federalista (1893-1895), a Guerra de Canudos (1893-1897), a Revolta da Vacina
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O nome Polcia Militar do Estado de Minas Gerais surgiu somente em 1946 (COTTA, 2006). COTTA, 2006.

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(1904), a Revolta da Chibata (1910), a Guerra do Contestado (1912-1916), as greves operrias (1917), a Revolta dos Dezoito do Forte (1922), a Revoluo Libertadora (1923) e a Coluna Prestes (1925-1927). Nessa poca, ento, as foras policiais permaneceram de prontido, lutando ao lado das tropas das foras federais ou reprimindo manifestaes nas ruas (MENDES, 2012: p. 24). Segundo Oliveira Junior (2007: p. 68), no incio do sculo XX, a polcia no tinha muito prestgio popular, se comprada com o Exrcito. com a elaborao dos almanaques de oficiais e da Revista Policial, a partir de 1903, que comea a se criar uma identidade dos policiais. Exemplo da impopularidade da polcia o episdio no qual, na revolta da vacina do Rio de Janeiro, em 1904, a polcia foi atacada pela multido, que s se acalmou quando o Exrcito assumiu o patrulhamento das ruas. Em 1915, o Decreto n. 11.497 regulou a convocao de foras estaduais, estabelecendo que estas fossem organizadas de forma similar ao Exrcito e a eles se incorporariam em caso de mobilizao ou por ocasio de grandes manobras. O Decreto n. 12.790 de 1918 estabeleceu definitivamente a situao das Polcias Militares como foras auxiliares do Exrcito. A legislao federal, neste momento, no se preocupa com as atividades de policiamento e as PMs se encontram aquarteladas, semelhana do Exrcito, recebendo um adestramento puramente castrense.

3.3.1 Getlio Vargas e sua Polcia

O perodo da Era Vargas possui particular importncia na histria policial, merecendo destaque. Aps a Revoluo de 1930, Getlio Vargas tornou-se chefe do Governo Provisrio inaugurando seus quinze anos de governo que seriam conhecidos com Era Vargas.
O ano de 1930 chegara. Nas ruas, homens, mulheres, crianas, e principalmente soldados, aclamavam Getlio Vargas. Era a promessa de uma nova era, da moralizao dos costumes polticos e sociais. A Repblica Velha estava fadada ao sepultamento. (...) Multides aclamavam o novo lder, um tipo de messias moderno que deveria readaptar o Brasil ao sculo XX e aos novos avanos tecnolgicos. Um tipo que deveria imprimir nova dinmica econmica e social ao pas. Um homem que conduziria a nao inteira a uma nova mentalidade. Enfim, o tipo de ditador talhado para o

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exerccio do poder, esperado por (CANCELLI, 1993: p. 75)

amplos setores

da populao.

Os anos 1930 so marcados pela presena de multides de trabalhadores nas grandes cidades e pela consequente redefinio do espao urbano. O objetivo do projeto varguista, impregnado do sentimento de regenerao nacional (CANCELLI, 1993: p. 47) era fazer com que as pessoas se reconhecessem como trabalhadores e membros orgnicos do corpo nacional, e por isso era necessrio disciplinar a populao. Nesse contexto, o projeto poltico do Estado dependia de novas estratgias de dominao e a polcia, como brao executivo do regime, se torna cada vez mais presente. A criminologia positivista em voga poca estabelecia o criminoso como anormal que devia ser afastado do corpo social. Nesse sentido, a polcia era o principal agente da profilaxia determinada por essa cincia to em sintonia com esse projeto poltico. A Escola Positiva se encarregava de determinar os inimigos, potencialmente perigosos, que se tornavam prioridade na ao repressiva. Por isso se d a perseguio aos desocupados, vagabundos, vadios e mendigos13. Com relao organizao da polcia, uma das questes a ser enfrentada era a desigualdade de foras entre os Estados. A Revoluo Constitucionalista de 1932 ilustra tal situao, pois a fora pblica do Estado de So Paulo havia demonstrado possuir a capacidade de ameaar o regime poltico instalado. Foi ento que, aps a Revoluo de 1932, se estabeleceram mecanismos de controle sobre as instituies Policiais Militares dos estados, passando a Unio a controlar seu armamento e o aumento de seus efetivos. Buscou-se tambm institucionalizar a instruo nos moldes do Exrcito nas j militarizadas polcias estaduais. Em 1933, Vargas deixou a chefia de polcia subordinada ao Ministrio da Justia, mas sob a superviso da Presidncia da Repblica, tornando impossvel ao Ministrio qualquer controle, pois, em ltima instncia, este dependia das convenincias do exerccio da presidncia. A Constituio Federal de 1934, em seu art. 5, XIX, l, estabelece a competncia da Unio para legislar sobre organizao, instruo, justia e garantias das foras policiais dos Estados e condies gerais da sua utilizao em caso de mobilizao ou de guerra e, em seu art. 167, que as polcias militares so consideradas reservas do Exrcito, e gozaro das mesmas vantagens a este
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Como ensinam Gabriel Ignacio Anitua (2007) e Vera Malaguti Batista (2011), dentre outros.

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atribudas, quando mobilizadas ou a servio da Unio. tambm criado o Conselho Superior de Segurana Nacional, sendo que os crimes de carter subversivo seriam julgados pelo Tribunal de Segurana Nacional, criado em 1936. Tudo isso revela, segundo Mendes, a
(...) caracterstica nitidamente militarizada da Fora Pblica estadual naquele momento da histria, fato que contribuiu para a manuteno de uma cultura organizacional voltada para a rigidez castrense e para o combate ao inimigo, em detrimento de uma postura de preservao da ordem e segurana do cidado (MENDES, 2012: p. 27)

A Lei n. 192 de 17 de janeiro de 1936 foi consequncia do enrijecimento do governo e uma tentativa de aumentar o controle do Exrcito sobre as PM. A Polcia Militar permanece sendo vista como um exrcito estadual, mas essa lei que comea a definir as atribuies propriamente policiais, dividindo a PM em dois tipos de organizao: uma para atividade policial e outra para atividade militar. So definidas as misses das PMs: exercer as funes de vigilncia e garantia da ordem pblica; garantir o cumprimento da lei, a segurana das instituies e o exerccio dos poderes constitudos; atender convocao do governo federal em casos de guerra externa ou grave convulso intestina (art. 2). Para isso, so constitudas de Servios e Corpos, das armas de infantaria e cavallaria, semelhantes aos do Exercito, e em Unidades especiaes com organizao, equipamentos e armamento proprios ao desempenho de funces policiaes (art. 3). Os postos dos policiais passam a ter as mesmas denominaes e hierarquias dos do Exrcito e os comandos das PM passam a ser atribudos em commisso, a officiaes superiores e capites do servio activo do Exercito, ou a officiaes superiores das proprias corporaes (art. 6). Prev a Lei tambm a aplicao dos regulamentos de instruo militar vigentes no Exrcito, e do Regulamento Interno dos Servios Geraes dos Corpos e da Tropa nas Polcias Militares. Por fim, estabelece tambm:
Art. 26. A instruco dos quadros e da tropa, que obedecer orientao do Estado Maior do Exercito, ser obrigatoriamente dirigida por officiaes do Exercito activo que tenham, pelo menos, o curso da Escola de Armas e sejam postos pelo Ministro da Guerra disposio dos Governadores dos Estados, por propostas destes e com a annuencia do Estado Maior do Exercito.

A militarizao da polcia foi reforada com a Lei de Segurana Nacional, promulgada aps a Intentona Comunista (1935). Com a Polcia Poltica e o Tribunal
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de Segurana Nacional, represso era a palavra de ordem. A doutrina policial era completamente voltada para atividades belicistas e de combate, fundada em hierarquia e disciplina. Imediatamente aps a Revolta Vermelha, foi decretado Estado de Stio e a polcia aumentou as suas atribuies: banimentos e detenes sem determinao judicial, a censura de correspondncia e de publicaes em geral, a suspenso da liberdade de assembleia e pronunciamentos pblicos, as prises em domiclio, a suspenso da liberdade de locomoo. Em 23 de maro de 1936, 90 dias depois da decretao do Estado de Stio, foi decretado Estado de Guerra, que preparou o caminho para que Getlio Vargas decretasse o Estado Novo em 1937. O projeto do Estado Novo (1937-1945) comandado por Getlio Vargas buscava construir uma sociedade unificada e uniforme. Para a preservao do esprito de ordem, era necessrio usar a violncia. A sociedade fora colocada sob vigilncia constante e o aparato policial estava disposio para disciplinar o dia-adia dos trabalhadores a partir de parmetros comuns de comportamento e sentimento (CANCELLI, 1993: p. 26) e ainda perseguir, aprisionar e eliminar determinadas categorias da populao: os comunistas, os liberais, os estrangeiros, os sem trabalho etc.
Utilizando-se da polcia, foram montadas as estratgias de dominao com a utilizao do terror. Tratou-se de liquidar as resistncias dos antagonistas do governo, seus inimigos objetivos e fazer crer a toda a populao que cada pessoa fazia parte do servio de vigilncia do regime. (CANCELLI, 1993: p. 36-37)

Dessa forma, instaura-se um clima de terror no qual a polcia tem a prerrogativa de se colocar acima das leis exercendo qualquer tipo de prtica ilegal que fosse necessria aos interesses do governo. Sendo o aparato policial elemento essencial para a manuteno da ditadura varguista, a renovao da polcia foi um dos fundamentos de todas as transformaes estruturais da poca. O reaparelhamento parte do princpio de que o Estado Novo, a fim de viabilizar um projeto de unificao social e ideolgica, requer uma nova polcia. O Estado Novo, portanto, um perodo de forte represso poltica e social com uma polcia extremamente militarizada e tambm violenta, com perseguio a todo inimigo do pensamento getulista. As liberdades pblicas desaparecem, dando
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lugar a um estado policial. A polcia equipada tecnicamente para o combate aos inimigos polticos e os comunistas foram tomados como inimigos exemplares:
Os comunistas representavam o inimigo a combater, a fim de servirem como argumento capaz de justificar a coeso em funo da presena de um agente nocivo. Ao mesmo tempo em que deveriam ser mantidos pelo governo para sustentar o mito da conspirao, sua eliminao tambm era necessria. Ao negarem a cooperao social apregoada pelo imaginrio totalitrio, os comunistas impediam a imagem de uma sociedade orgnica e harmoniosa. (CANCELLI, 1993: p. 82)

Uma das tcnicas utilizadas pela polcia era a vigilncia sobre as manifestaes organizadas por comunistas e socialistas e a manipulao das informaes a respeito desses eventos, de forma a transform-los em distrbios pblicos, o que autorizava a priso de lderes e manifestantes. A conspirao anticomunista , poca, ilimitada e internacional o governo realiza uma srie de acordos internacionais e a cooperao se d, sobretudo, com os EUA e a Gestapo alem. Na Constituio de 1937, outorgada por Getlio Vargas, no h grande mudana com relao organizao definida na Constituio anterior, entretanto, os Estados, nessa poca, comeam a consolidar a estrutura de suas instituies policais. Elas so
organizadas com base numa estrutura militar, fundada na hierarquia e na disciplina, mantendo caractersticas de uma fora voltada defesa do Estado, considerando seu armamento (fuzis, metralhadoras, granadas, etc), os equipamentos especficos de uma tropa de combate, sua instruo com base em manuais de campanha, entre outros componentes de sua rotina diria, que se assemelhava aos procedimentos administrativos e operacionais do Exrcito. (MENDES, 2012: p.29)

Na poca da segunda Guerra Mundial foram adotadas medidas ainda mais restritivas das liberdades individuais. Em 29 de janeiro de 1942 foi restringida a liberdade de locomoo, atravs das normas estipuladas pela polcia. Era tambm a polcia que exercia a censura da correspondncia internacional. Em 1945 se inicia um perodo ainda mais extremado de autoritarismo e violncia por parte das polcias estaduais contra qualquer movimento interpretado como contrrio aos interesses governamentais. A PM emprega seu equipamento de guerra para dissolver manifestaes e a Polcia Civil mata pessoas suspeitas de serem oposicionistas ao regime.
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At ento, o patrulhamento das ruas e o trnsito, bem como a preveno e represso ao crime, cabia exclusivamente Polcia Civil com seus guardas fardados. O policiamento no era ainda atribuio da Polcia Militar, que era essencialmente uma fora voltada aos interesses do Estado. Os policiais militares eram formados exclusivamente para combater, fazer a guarda de prdios pblicos e cadeias e patrulhar, esporadicamente, ruas e estaes de trens, mas foi nessa poca que a PMMG comeou suas experincias de policiamento nas ruas de Belo Horizonte (COTTA, 2006). Sob o governo de Getlio Vargas, tambm se operou a reforma da legislao criminal. Em 1932 foi feita a Consolidao das Leis Penais e, em 1940, o Estado Novo aprovou o Cdigo Penal, que entrou em vigor em 1942: tratava-se de incorporar os princpios da Escola Positiva, de demonstrar o dinamismo, movimento, e adequar o cenrio s novas matrizes ideolgicas, de tal forma que abrisse espao maior para a ao da nova polcia (CANCELLI, 1993: p.77-78).

3.3.2 Breve perodo democrtico

Com o fim do governo de Vargas, a polcia pde passar a priorizar a segurana pblica. A Constituio Federal de 1946 reafirma o controle da Unio sobre as PMs e explicita as misses de segurana interna e manuteno da ordem nos respectivos Estados (art. 183) a elas atribudas pela Lei n. 192, sendo que
As expresses segurana interna e manuteno da ordem eram interpretadas pelo Estado-Maior do Exrcito como estando numa relao de intensidade. Inicialmente seriam empregadas as foras estaduais. Incapazes ou insuficientes essas, as foras federais seriam empregadas para refor-las ou substitu-las. (SILVA, 2003: p. 164)

A Constituio prev tambm a condio das PM como foras auxiliares e reservas do Exrcito, o que no novidade. tambm em 1946 que a fora policial mineira se torna a Polcia Militar do Estado de Minas Gerais. Apesar da tentativa de democratizao, nesse contexto de guerra fria, os Estados Unidos possuem grande influncia nas questes de segurana nacional e segurana pblica. Nos anos de 1956 e 1957, os EUA patrocinaram, no canal do
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Panam, cursos de polcia que foram frequentados por oficiais brasileiros. Em 1964, instrutores americanos estiveram no Brasil. A tmida transformao das prticas policiais que se operava naquele momento, no sentido de priorizar o combate criminalidade e no mais a defesa dos interesses do Estado, teve que ser interrompida com o advento do regime militar.

3.3.3 Ditadura militar: o novo papel da PM

Em 31 de maro de 1964, as Foras Armadas derrubaram o presidente eleito Joo Goulart. O golpe contou com apoio das Polcias Militares. Narra Cotta acerca da participao da PM mineira no golpe de Estado:
Em 29 de maro, representantes do governo de Minas, oficiais do Exrcito e da PM se reuniram em Juiz de Fora para acerto de detalhes sobre o Movimento. Estabeleceu-se que o dia D seria 31 de maro de 1964, A ordem para o deslocamento das tropas seria feita pelo governador de Minas Magalhes Pinto e pelo general Olmpio Mouro Filho, comandante da 4 Regio Militar, sediada em Juiz de Fora. Nessa poca, o efetivo da PM, cerca de 18.000, foi colocado de prontido, acelerou-se o perodo de recrutamento, atualizaram-se as relaes de endereos dos policiais da reserva para convocao, recolheram-se os delegados especiais bem como os contingentes dos destacamentos e postos policiais, cassaram-se as frias, suspenderam-se os cursos de aperfeioamento de oficiais e as principais rodovias foram colocadas sob vigilncia. Formaram-se cinco destacamentos, constitudos de tropas da PM e de unidades do Exrcito. As tropas comandadas pelo general Mouro Filho deslocaram-se rumo Guanabara. Os soldados mineiros foram transportados em caminhes e os embates somente no ocorreram porque os generais comandantes do 1 Exrcito (Rio de Janeiro) e do 2 Exrcito (So Paulo) aderiram ao general Mouro Filho. Aps 72 horas de atividades, o governador Magalhes Pinto, do Palcio da Liberdade, atravs de uma cadeia de rdio e televiso, fez a proclamao anunciando a vitria do Movimento. (COTTA, 2006: p. 127-128)

Demonstramos at aqui que a segurana pblica no Brasil sempre foi militarizada. Foi na ditadura militar, no entanto, que se deram os passos definitivos para a consolidao desse modelo com a transformao radical da organizao das polcias. Antes da ditadura, as PMs, a no ser quando empregadas a servio da razo de Estado, eram marcadamente aquarteladas e acentuadamente ociosas (SILVA, 2003) e se empenhavam, sobretudo, na vigilncia de pontos sensveis
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como estaes, torres de transmisso de energia, instalaes de tratamento de gua etc. Durante o regime militar, esse papel foi alterado, concomitantemente a um processo de centralizao do controle das Polcias Militares e intensificao da militarizao. Nesse sentido, veremos que as principais mudanas com relao organizao policial sero: a extino das polcias fardadas outras que as Polcias Militares; a atribuio com exclusividade do policiamento ostensivo s Polcias Militares e a atribuio s Polcias Civis da polcia judiciria; o aumento do controle da Unio sobre as polticas estaduais de segurana; e a criao do IGPM com o objetivo de enquadrar os governos estaduais e as corporaes policiais aos interesses federais. A militarizao neste momento da histria do Brasil vai alm da presena de oficiais do Exrcito no comando das Polcias Militares ou como titulares das Secretarias de Segurana, pois a construo de um novo modelo terico para as polcias de segurana que se caracteriza pela submisso aos preceitos da guerra e que consiste na implantao de uma ideologia militar para a polcia (CERQUEIRA, 1996: p. 142). A ditadura militar constituiu fase importante na formatao da cultura institucional da PM com a presena das polcias na prpria implantao do regime. Em um contexto em que as Foras Armadas eram o principal protagonista poltico e o regime tinha como base terica a Doutrina de Segurana Nacional (DSN), as polcias, controladas pelo governo Federal, foram usadas para todas as atitudes repressivas e antidemocrticas impostas pelo governo. A DSN fez com que o conceito de segurana pblica estivesse, neste perodo, atrelado ao de segurana interna. Jorge da Silva (2003: p. 81-83), cita as consequncias desse quadro:
1 O ensino das polcias militares que historicamente j era de cunho militar passou a ser padronizado em todo o Brasil, com um componente novo, o do inimigo interno, o do subversivo comunista, na linha ideolgica da doutrina de segurana nacional, repassada pelo National War College americano aos pases da Amrica Latina (...) (Este invariavelmente continuou a privilegiar o uso da fora como soluo para os assuntos policiais). Nos currculos, as prprias disciplinas destinadas atuao da PM como polcia comum partiam da tica da doutrina de segurana nacional. Para as polcias militares, a segurana pblica era um aspecto da segurana interna. (...) 2 Os rgos de informaes das policias militares foram superdimensionados mas, ao invs de procurarem conhecer os meandros da criminalidade comum e do crime organizado, deixaram esta rea intocada e concentraram os seus esforos no atendimento das demandas da segurana interna

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Algumas caractersticas das PMs as tornavam aptas na ao urbana em favor do regime de exceo e justificam as transformaes de suas atribuies e o aumento de sua importncia durante a ditadura: seu contingente era maior do que o das Foras Armadas, seu armamento era adequado represso das perturbaes da ordem e a sua atuao permitia o controle prximo das foras de oposio. A PMMG era especialmente interessante para o regime, pois era bem equipada, com um efetivo de cerca de 18.000 homens treinados nos moldes do Exrcito, em um territrio geograficamente estratgico e era comandada pelo Coronel Jos Geraldo de Oliveira, revolucionrio de primeira hora. Nesse sentido, em 1963, havia sido desenvolvido um programa de treinamento visando transformar a PMMG em fora de combate. A polcia mineira manteve, durante a ditadura, a guarda sobre sindicatos, rgos de imprensa, instituies bancrias, depsitos de combustvel e casas de armas e munio. A resistncia ao regime, por outro lado, tambm foi forte em Minas. Para enfrentar os militares, foi necessrio adotar tticas altura do adversrio, no que se organizaram as guerrilhas. Em novembro de 1966, o Movimento Nacional Revolucionrio organizou a Guerrilha do Capara, formada principalmente por exmilitares e instalada na divisa entre Minas Gerais e o Esprito Santo. O movimento foi descoberto quando os guerrilheiros se preparavam para futuros combates em treinamentos na regio do Pico da Bandeira e a PMMG prendeu quatorze guerrilheiros em 5 de abril de 1967, levando sua desarticulao. As tentativas de resistncia armada, ento, se multiplicaram por todo o pas com aes de outros grupos de esquerda, como a Guerrilha do Araguaia e as guerrilhas urbanas. A Constituio de 1967, posteriormente alterada pelos Atos Institucionais, previa em seu art. 13, 4 que as Polcias Militares eram institudas para a manuteno da ordem e segurana interna nos Estados, nos Territrios e no Distrito Federal. Foi nesta Carta que se atribuiu s Polcias Militares, pela primeira vez, uma identidade propriamente policial, com a competncia exclusiva pelo policiamento ostensivo fardado. Em seguida, veio o Decreto-Lei n. 314, de 13 de Maro de 1967, a Lei de Segurana Nacional, formalizao jurdica dos princpios da doutrina de segurana nacional, que declarou guerra aos inimigos internos do regime.
A doutrina da segurana nacional partia do pressuposto da diviso do mundo em dois blocos adversrios comunista e capitalista ,

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considerando o dissidente como inimigo interno. O princpio do bem e do mal facilmente incorporado neste contexto. Os inimigos, alvos da segurana interna, identificados inicialmente como simpatizantes da doutrina marxista, so logo transferidos para a categoria de criminosos quando suas aes podem afetar a ordem interna (CERQUEIRA, 1996: p. 163).

Para esse objetivo, nessa poca comearam a ser organizados os grupos de operaes especiais das polcias militares, especialmente treinados e preparados para o combate guerrilha urbana e rural. Tambm em 1967, o Decreto-Lei n. 317, que substituiu a Lei n. 192 de 1936, popularmente conhecido como Lei Orgnica da Polcia reorganizou as Polcias e os Corpos de Bombeiros Militares. O termo vigilncia da lei anterior substitudo por policiamento ostensivo. Foi esse dispositivo que criou a Inspetoria Geral das Polcias Militares (IGPM), rgo do Estado-Maior do Exrcito com competncia para dirigir diretamente as Polcias Militares, de forma a efetivar o controle da Unio sobre elas uma vez que era uma ameaa Unio a existncia de pequenos exrcitos estaduais. Nesse contexto, os governadores dos Estados no detinham autonomia de seus atos sobre a sua Polcia Militar sem o aval do Estado-Maior do Exrcito, por meio da IGPM. Cabia Inspetoria centralizar e coordenar todos os assuntos da alada do Ministrio da Guerra relativo s PMs e controlar a organizao de seus efetivos e armamento. O controle exercido pela IGPM constituiu, na prtica, numa inegvel subordinao das polcias. Nessa poca, aos governadores dos Estados no cabia definir suas polticas de segurana, pois era uma questo nacional. Em alguns Estados, o Comandante-Geral da Polcia Militar era um oficial do Exrcito que se articulava diretamente com os rgos federais. Essa subordinao implicou que os rgos de informaes das Polcias Militares passassem a atuar seguindo orientao dos rgos de informaes do Exrcito, estes obviamente mais preocupados com as questes da ordem interna do que com assuntos policiais. Foi tambm o Decreto-Lei n. 317 que determinou a subordinao das PMs s Secretarias de Segurana Pblica, sendo que antes predominava a liberdade administrativa e operacional dos Comandantes-Gerais. O objetivo era integrar as PMs no campo da segurana pblica estadual e separar a competncia administrativa da PM da competncia judiciria da Polcia Civil.

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O treinamento conferido aos policiais militares at o incio da dcada de 1980 era baseado em manuais do Exrcito. Apenas em 1982 a IGPM elaborou o Manual Bsico de Policiamento Ostensivo. Tal situao durante a ditadura militar
(...) levou as Foras Pblicas a militarizarem-se ainda mais em sua cultura interna e subordinou, efetivamente, seus rgos de inteligncia aos rgos de inteligncia do Exrcito, focando de forma muito mais intensa os problemas de segurana interna, em detrimento das questes de segurana pblica. Voltadas ao cumprimento da Lei de Segurana Nacional e preocupao do combate ao inimigo interno, as Polcias Militares viram-se destitudas de sua identidade policial, que busca controlar a criminalidade e luta para minimizar os ndices de violncia, com enfoque privilegiado preveno, negociao e administrao de conflitos, em lugar da represso. (MENDES, 2012: p. 36)

Os Atos Institucionais decretados durante o regime conferiram amplos poderes aos militares, legitimando suas aes contrrias prpria Constituio de 1967. O Ato Institucional n. 1 criou os Inquritos Policiais Militares, de forma a autorizar e reforar os arbtrios cometidos pela polcia. O Ato Institucional n. 5 suspendeu as garantias constitucionais, consolidando o Estado policial, fundado na Doutrina de Segurana Nacional e consequente guerra contra a subverso interna. A Emenda Constitucional n. 1 de 17 de outubro de 1969 suprimiu a expresso segurana interna das atribuies da Polcia Militar. No mesmo ano, o Decreto-Lei n. 667 que ainda est em vigor revogou o polmico Decreto-Lei n. 317 e, mais uma vez, reorganizou as Polcias Militares, atualizando suas misses com conceitos e definies mais adequados ao preconizado na Doutrina de Segurana Nacional. Este Decreto-Lei estabeleceu de forma clara a exclusividade das PMs no policiamento ostensivo fardado determinando a extino de outras guardas fardadas ou uniformizadas e consolidando o sistema binrio. Foi ento que as Polcias Militares assumiram definitivamente atribuies de garantia da ordem pblica, alterando de forma substantiva sua misso organizacional. Em 8 de julho de 1970 surge o Decreto n. 66.862 que aprovou o Regulamento para as Polcias Militares e Corpos de Bombeiros Militares (R-200). O Regulamento estabelece princpios e normas para aplicao do Decreto-Lei n. 667/1969 e define com clareza alguns termos como policiamento ostensivo, que seria a ao policial em cujo emprego o homem ou a frao de tropa engajados sejam identificados de relance, quer pela farda, quer pelo equipamento, armamento ou viatura (art. 2, 13).

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Entretanto, apesar de serem encarregadas do policiamento ostensivo, as Polcias Militares no deixaram de ser foras auxiliares do Exrcito. medida que se aproximava o fim da guerra fria, o inimigo subversivo, comunista ou terrorista foi deixando de ser instrumental ao regime. O Governo norteamericano, ento, conclamou a Amrica Latina a declarar guerra s drogas. Essa nova guerra criou novos inimigos permitiu a manuteno de um alto nvel de represso. Ao final do regime militar, a agenda de reivindicaes da sociedade civil no campo dos direitos humanos inclua a inviolabilidade do domiclio, a proibio de prises ilegais, o instituto do habeas corpus, a garantia de ampla defesa aos acusados, a extino de foros privilegiados ou tribunais especiais para julgamento de crimes de abuso de poder praticados por autoridades e policiais etc. (ADORNO, 1999: p. 133). Mas apenas com a promulgao da Constituio de 1988 seriam criados os mecanismos de defesa dos civis contra o arbtrio do Estado.

3.3.4 Os debates da redemocratizao e a transio inacabada

A transio para a democracia no Brasil como em toda a Amrica Latina ps-ditaduras militares procurou desmilitarizar a poltica, levando os militares a se concentrar em sua atividade profissional extroversa: a defesa das fronteiras do Estado (ZAVERUCHA, 2001: p. 76). Mas alm da desmilitarizao da poltica, espera-se que um pas que passa por um processo de redemocratizao tambm desmilitarize seu aparato de segurana, j que em uma democracia no h necessidade de organizaes com carter militar na manuteno, pela fora, de uma ordem interna. Entre os anos de 1979 e 1989, vrias etapas pontuaram o retorno dos civis direo dos negcios pblicos (em 1 de janeiro de 1979, chegou ao fim o AI-5; em 29 de agosto de 1979, foi dada a anistia; em novembro de 1989, ocorreu a primeira eleio direta). Os governadores passaram a ser eleitos diretamente em 1982, momento em que as FFAA ainda estavam frente do governo federal, a Polcia Civil estava sob a tutela dos governadores e a Polcia Militar permanecia, em virtude do
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Decreto-Lei n. 667/69, sob tutela do Ministrio do Exrcito. Tal fato deu origem a uma situao poltica conturbada, pois em ambiente autoritrio era impossvel aos governadores realizar reformas democrticas. Conclui Adorno a respeito das marcas deixadas na organizao policial pelo regime militar:
Ao longo de pelo menos duas dcadas, esse processo de centralizao de controles e de militarizao da segurana pblica acabou por produzir ao menos trs conseqncias institucionais: primeiramente, transformou o controle da criminalidade comum em problema de segurana interna, estimulando intencionalmente ou no uma sorte de confuso entre o controle civil da ordem pblica e o controle da segurana nacional; em segundo lugar, os problemas relacionados com a represso do crime comum transfiguraram-se cada vez mais em problemas afetos rbita das agncias policiais, em especial das polcias militares. Conseqentemente, cada vez maior a militarizao da segurana e cada vez mais os problemas do setor passam a ser vistos como pertinentes s estratgias e tticas de guerra contra um inimigo comum o bandido, esse personagem freqentemente mal definido e mal identificado. No sem motivos, ao longo do regime autoritrio e mesmo no curso do processo de redemocratizao as polcias militares conquistaram autonomia e poder a ponto de se sentirem legitimadas junto a expressivos segmentos da populao quando abatiam cidados, suspeitos de haver cometido crimes, sob alegao de resistncia ordem de priso. Em terceiro lugar, alm da flagrante distoro segundo a qual toda a poltica de segurana passa a gravitar em torno do desempenho policial, abstraindo- se dos demais segmentos do sistema de justia penal Ministrio Pblico, Poder Judicirio e sistema prisional , os governos estaduais recm-eleitos aps a abertura do regime tiveram de enfrentar delicadssimo problema poltico, at hoje mal equacionado: o de reenquadrar suas polcias militares e reconquistar o controle civil sobre a segurana pblica. (ADORNO, 1999: p. 133)

Eram esses os desafios a serem enfrentados na transio democrtica. Com o fim da ditadura e no contexto da Assembleia Nacional Constituinte, intensificou-se a discusso sobre as Polcias Militares, tendo em vista que, para alguns, sua ligao com o poder no perodo anterior inviabilizaria sua permanncia numa sociedade democrtica. Segundo Cotta (2006), no havia, por parte da polcia a inteno de ruptura com o pensamento estruturante anterior, sendo as propostas limitadas a:
a) unificar a doutrina de emprego das organizaes policiais em nvel nacional; b) manter a condio de fora auxiliar do Exrcito Nacional; c) excluir a condio de reserva do Exrcito em razo de outra destinao profissional das Polcias Militares; d) manter a exclusividade do policiamento ostensivo fardado, evitando o paralelismo de outras foras fardadas e a consequente prestao de servio. (COTTA, 2006: p. 138)

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Paralela ao debate sobre a organizao policial estava a discusso mais ampla sobre segurana pblica, que opunha militantes de direitos humanos e grupos conservadores. Aqueles criticavam severamente as instituies herdadas do regime autoritrio, em particular a polcia. Estes, contrrios aos movimentos de luta por direitos e com forte apoio miditico, trataram de reascender o autoritarismo existente da sociedade, mobilizando sentimentos coletivos de insegurana e atraindo a seu favor opinies favorveis a uma interveno autoritria no controle da ordem pblica (ADORNO, 1999: p. 134). Essas discusses se deram em um contexto em que o tema da violncia havia sido introduzido com grande alarde no debate pblico, j que a redemocratizao coincidiu com um momento de intensificao sem precedentes da criminalidade. As taxas de criminalidade das cidades brasileiras j haviam aumentado nos anos 70, mas nos anos 80, quando se iniciava a abertura poltica, o crescimento das taxas de homicdio se acelerou. Em 1980, a taxa de homicdios era de 11,68 por 100 mil habitantes; passou a 22,20 por 100 mil em 199014. Predominava o pensamento de que era necessrio intensificar a represso, inclusive com o emprego direto das FFAA em funes de polcia. A opinio pblica se mostrou altamente favorvel ao emprego de mtodos violentos pela polcia, instaurao da pena de morte ou ao recurso a mtodos de justia ilegal. Essa campanha, diga-se de passagem, foi to bem sucedida, que at hoje se tem a concepo de que os direitos humanos serviriam proteo dos bandidos em detrimento dos cidados de bem. Por fim, foi promulgada a Constituio apelidada cidad, em 1988, que estabeleceu que segurana pblica um dever do Estado, direito e responsabilidade de todos (art. 144). Seu reconhecimento como um direito social (art. 6), indicaria um novo modelo de segurana pblica, fundado em isonomia, legalidade, cidadania, respeito aos direitos fundamentais e dignidade da pessoa humana. Foi finalmente retirado do Exrcito o controle direto das Polcias Militares, transferindo-o para os governadores dos Estados. A Constituio tambm promoveu a diferenciao entre defesa nacional e segurana pblica, atribuindo a primeira s Foras Armadas e a segunda s polcias, o que foi um avano com relao Carta anterior.

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PERALVA, 2000.

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Embora a atual Constituio tenha avanado em alguns aspectos do tratamento conferido segurana pblica, significativo o fato de ela ter insistido em manter os dispositivos sobre as instituies policiais dentro do ttulo Defesa do Estado e das Instituies Democrticas, onde tambm se trata de Estado de Defesa, o Estado de Stio e Foras Armadas. Alm disso, as PMs e os Corpos de Bombeiros Militares foram mantidos como foras auxiliares e reservas do Exrcito, sendo seus membros militares (arts. 42 e 144, 6). Como se sabe, a redemocratizao foi uma transio negociada entre as elites civis e militares. As Foras Armadas mantiveram suas prerrogativas aps o lobby realizado na Assembleia Constituinte15 e o resultado foi uma Constituio ambgua, com artigos liberais entre artigos com forte inclinao ingerncia militar (NBREGA JNIOR, 2010: p. 120). Para Cerqueira (1996: p. 155), a Constituio de 1988 incorporou e legitimou toda a viso equivocada de ordem pblica que se construiu no perodo ditatorial sob a tutela da Doutrina de Segurana Nacional. Segundo o autor, dispositivos autoritrios foram mantidos e aperfeioados na nova Constituio e, alm disso, ela inovou no quesito autoritarismo ao permitir que as Foras Armadas atuem nos Estados na manuteno da ordem pblica, criando a figura de uma quase interveno sem qualquer controle do legislativo. A Constituio de 1988, portanto, misturou questes de segurana externa com questes de segurana pblica, tornando a militarizao da segurana algo constitucionalmente vlido (ZAVERUCHA, 2005: p. 74). Pode-se dizer que o constituinte, em grande medida, preservou o modelo estabelecido durante a ditadura, ignorando a contradio deste com o Estado democrtico de Direito e perdendo a oportunidade de superar os vrios debates existentes sobre o tema, como a questo do carter militar da PM e a dicotomia das polcias estaduais, por exemplo. Zaverucha (2005: p. 54) afirma que os civis

A Comisso de Organizao Eleitoral Partidria e Garantia das Instituies, presidida pelo Senador Jarbas Passarinho, o mesmo que participou do AI-5 em 1968, ficou encarregada dos captulos ligados s Foras Armadas e Segurana Pblica. O Deputado Ricardo Fiza, responsvel pela Subcomisso de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurana, apoiou as demandas militares nos debates constitucionais, chegando a rejeitar a criao do Ministrio da Defesa e trabalhando contra a tentativa de dar-se fim ao controle do Exrcito sobre as PMs. (ZAVERUCHA, 2005: p. 60)

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ao formalizarem as prerrogativas militares constitucionalmente, deram aos amplos poderes dos militares um verniz democrtico. Em termos procedurais, o processo de redao da Constituio foi democrtico. Contudo, a essncia do resultado no o foi.

No fim das contas, os militares saram do governo, mas mantiveram suas prerrogativas em diversos assuntos do Estado brasileiro16, em especial na segurana pblica. Dessa forma, no ocorreu no Brasil a desmilitarizao das polcias. Podemos dizer, portanto, que a transio democrtica um processo inacabado, j que o pas insiste em preservar um modelo de polcia que ainda est fortemente atrelado defesa do Estado e ideia de segurana nacional e no defesa do cidado. As metforas cotidianas ligadas segurana so ainda militares: combater o crime, ocupar a favela etc.

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Zaverucha (2005: p. 15) lembra que diversos dispositivos autoritrios permaneceram em vigor, mesmo aps a promulgao na Constituio de 1988: a Lei de Segurana Nacional, os Cdigos Penal e Processual Militar, o Decreto estipulando que os servios reservados das Polcias Militares faam parte do sistema de informao do Exrcito, a Lei de Imprensa, o Estatuto dos Estrangeiros e o Decreto que dispe sobre a salvaguarda de dados, informaes, documentos e materiais sigilosos de interesse da segurana da sociedade e do Estado no mbito da Administrao Pblica.

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4 AUTORITARISMO,

REPRESSO

VIOLNCIA:

CRTICA

MILITARIZAO DA POLCIA

A ausncia de transformaes profundas no sistema policial brasileiro durante a transio democrtica condenou as polcias reproduo de uma cultura prpria, na qual violncia, tortura e corrupo so fatos comuns, alm da seletividade da represso e da criminalizao. Pinheiro (1991) defende que em todos os regimes polticos os rgos de segurana pblica brasileiros funcionaram num regime de exceo paralelo, gozando de poderes extralegais e ampla margem de autonomia, independentemente do arcabouo jurdico formalmente em vigor. Enquanto nos perodos de exceo propriamente ditos a represso se concentrou nos opositores do regime, a todo tempo ela se exerceu principalmente contra suas vtimas habituais os pobres, os negros, as minorias sendo a brutalidade policial justificada em nome da eficcia no combate ao crime. Ademais, o controle judicial sobre as polcias sempre foi dbil, possibilitando o uso da violncia na represso ao crime, desde que ela recasse sobre as classes subalternas. As prticas violentas so, em geral, legitimadas socialmente devido prevalncia de uma viso desptica da ordem pblica em vastos segmentos da sociedade. Lemgruber; Musumeci e Cano (2003: p. 55) observam que
Parcela muito significativa, se no majoritria, da sociedade brasileira atravessando todos os estratos sociais - rejeita visceralmente a noo de direitos universais e divide binariamente os seres humanos em cidados de bem (ou cidados tout court), merecedores de direitos, e no-cidados, aqueles que fizeram por desmerecer qualquer espcie de direito ou de proteo legal. Num gradiente de autoritarismo, essa moral binria pode destituir de cidadania apenas os delinquentes e suspeitos de delinquncia, os grupos socialmente desviantes, ou as classes perigosas em seu conjunto. Mas, de um modo ou de outro, ela oferece suporte continuidade das prticas policiais ilegais, em nome da pretensa necessidade de se travar uma guerra sem trgua, por todos os meios, contra o crime e a desordem.

Nesse sentido, as penas impostas pela polcia (maus tratos, torturas, execues), ainda que ilegais, so aceitas, toleradas ou incentivadas por aqueles que acreditam que so instrumentos necessrios represso do crime17 ou

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Nesse raciocnio, os crimes cometidos pelos policiais podem se justificar como estrito cumprimento do dever.

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substitutos necessrios justia legal, uma vez que esta consagra a impunidade dos criminosos. A mentalidade predominante que o problema de segurana pblica simplesmente um problema de polcia; e, sendo problema de polcia, h que se usar a fora e a violncia (SILVA, 2003: p. 11). A opinio pblica e a mdia, ento, clamam por mais represso, mesmo que margem do Estado de Direito. Zaffaroni (2011) fala que as mortes por execues sem processo so naturalizadas na mdia e na opinio pblica uma vez que atingem sempre eles, os outros, os inimigos, os criminalizados, o jovem negro da favela que se pressupe criminoso. As execues so disfaradas de mortes em enfrentamentos, apresentadas como episdios da guerra contra o crime, em que se mostra o cadver do fuzilado como smbolo da eficcia preventiva, como o soldado inimigo morto na guerra18 (ZAFFARONI, 2011: p. 375). O nvel de violncia, s vezes, alcana os limites de um massacre19. A questo da violncia policial e do abuso no uso da fora que se revela em diversas prticas da Polcia Militar tem por plano de fundo uma cultura autoritria da represso. Veremos neste captulo como o modelo policial militarizado existente no Brasil faz com que os policiais sejam despreparados para lidar com seu trabalho cotidiano sem a perspectiva do confronto, o que resulta em violncia e arbitrariedade. Veremos, ainda, que a atividade de policiamento eminentemente civil, de forma que o modelo militarizado se contradiz com o Estado democrtico de Direito.

4.1 Os aspectos da militarizao

As Polcias Militares brasileiras so o reflexo de uma herana autoritria. Por trs de suas prticas violentas e desrespeitosas aos direitos dos cidados, est a
(...) ejecuciones sin proceso disfrazadas de muertes en enfrentamientos, presentadas como episodios de la guerra contra el crimen, en que se muestra el cadver del fusilado como signo de eficacia preventiva, como el soldado enemigo muerto en la guerra. 19 Zaffaroni (2011: p. 431) define massacre, em um sentido criminolgico, como toda prtica de homicdio de um nmero considervel de pessoas por parte de agentes de um estado ou de um grupo organizado com controle territorial, em forma direta ou com clara complacncia destes, levada a cabo em forma conjunta ou continuada, fora de situaes reais de guerra que importem foras mais ou menos simtricas (traduo nossa). Nesta concepo, os homicdios causados pelos policiais configuram, claramente, um massacre.
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questo de sua militarizao. A militarizao possui sentido amplo e definida por Cerqueira como um processo de adoo e emprego de modelos, mtodos, conceitos, doutrina, procedimentos e pessoal militares em atividades de natureza policial, dando assim uma feio militar s questes de segurana pblica (CERQUEIRA, 1998: p. 140). A partir desse conceito, possvel identificar uma srie de aspectos da militarizao da segurana pblica no Brasil, que passamos a analisar:

A estrutura e organizao das Polcias Militares seguem o modelo militar A organizao das Polcias Militares brasileiras reproduz o modelo dos

batalhes de infantaria do Exrcito, o que em sua histria foi justificado como o recurso capaz de garantir o controle sobre uma fora mal paga e cuja maioria dos componentes se origina das prprias classes perigosas que visam combater20. A estrutura militar seria necessria para assegurar a integridade e o bom funcionamento da instituio policial. Dessa organizao decorre a existncia de uma hierarquia inflexvel e a exigncia de uma disciplina militar. Hierarquia e disciplina esto entre os valores fundamentais expressos nos Regulamentos das Polcias Militares e dizem respeito ao acatamento da sequncia de autoridade e das leis que fundamentam a organizao policial. Devido ao sistema de duplo ingresso na carreira policial, os praas tm baixssima possibilidade de se tornarem oficiais. Os oficiais, por sua vez, muitas vezes confundem hierarquia e humilhao, de modo que os futuros praas em sua formao, devido contaminao da ideologia militar entre os oficiais, so submetidos a violento estresse psicolgico, com o objetivo de criar raiva contra o inimigo. Pesquisa realizada por LEMGRUBER, MUSUMECI e CANO (2003: p. 80) revelou que os praas, entre os fatores que os induziram a transgresses, forandoos a agir contra as leis e o Regulamento, destacavam as falhas do treinamento e as diversas formas de violncia, humilhao e violao de direitos sofridas (...) alm de presses por parte de superiores hierrquicos. A violncia reproduzida no seio da
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Zaffaroni (2011: p. 515) fala de um processo de policizao, anlogo criminalizao: Quando observamos atentamente a forma em que opera o modelo policial, vemos que seu pessoal, em particular o de menor nvel, selecionado nos setores sociais mais humildes e treinado em um processo de medos que , em parte, bastante anlogo deteriorao pela criminalizao (traduo nossa).

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organizao se reflete, portanto, nas prticas policiais e no tratamento com os cidados. Alm disso, o fosso entre essas duas carreiras estanques oficialato e praas resulta em coeso institucional muito precria, sendo um dos problemas dessa estrutura a extrema burocratizao e centralizao dos processos decisrios, que resulta em ineficcia na atuao da polcia:
Ocorre que o transplante literal do modelo castrense para atividades de polcia produz, com frequncia, efeitos diametralmente opostos aos pretendidos. Como grande parte das minuciosas regras disciplinares no tem nenhuma relao (ou at entra em conflito) com a rotina policial nas ruas, e como os oficiais intermedirios, responsveis pelo controle, no participam das atividades fora do quartel, estas acabam se desenvolvendo despolicializadas, ao sabor do amadorismo e da informalidade, orientadas pelo senso comum dos prprios policiais. O espao de interao cotidiana entre policiais e cidados, extremamente capilarizado, permanece, assim, invisvel, aberto a toda sorte de interpretaes e negociaes privadas, cujos piores produtos, sabemos, so a violncia arbitrria, o abuso de poder, a discriminao e a corrupo. (LEMGRUBER; MUSUMECI e CANO, 2003: p. 65)

As PMs, semelhana do Exrcito, so regidas pelos Cdigo Penal e de Processo Penal Militar. Existe, ento, o foro especial da Justia Militar para aqueles que atuam na rea de policiamento. Embora desde 1996, com a Lei n. 9.299, os homicdios dolosos cometidos por policiais militares em servio sejam passveis de julgamento pela justia comum, os policiais militares ainda esto submetidos justia castrense. Alm disso, os Regulamentos Disciplinares das PMs so redigidos semelhana do Regulamento do Exrcito, por fora do art. 18 do Decreto-Lei n. 667/6921. Tal fato, nas palavras de Lemgruber, Musumeci e Cano (2003: p. 263), implica em:
(...) uma concepo de disciplina totalmente obsoleta, que desmoraliza os esforos de estabelecer um efetivo controle sobre as atividades dessas polcias. Alm de inconstitucionais sob vrios aspectos, os regulamentos da PM continuam orientados por um modelo militar estrito, completamente inadequado s atividades de policiamento numa sociedade democrtica e contraproducente para a prpria tarefa de controlar essas atividades. Frouxos na punio dos desvios mais graves, omissos na definio de padres e limites para o uso da fora policial, pauprrimos na normatizao das tcnicas especficas de polcia, tais regulamentos, entretanto, punem com absurdo rigor infraes de duvidosa importncia, como usar cabelo
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A Polcia Militar de Minas Gerais j avanou neste aspecto, pois possui seu prprio Cdigo de tica e Disciplina, Lei estadual n. 14.310/2002.

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comprido, levantar a voz, questionar um superior hierrquico e outras do gnero. Punies que podem manter preso por at trinta dias um policial e que se aplicam muito mais frequentemente s praas, segundo o arbtrio dos superiores. Punies muitas vezes injustas, que contribuem antes para embrutecer os policiais do que para capacit-los a se relacionar civilizadamente com a populao, a usar a fora de maneira comedida e a respeitar os direitos alheios.

A respeito dessa organizao, h quem defenda sobretudo dentre os prprios policiais sua compatibilidade com a democracia, uma vez que a militarizao da estrutura policial no se confunde com a cultura militarizada, esta sim incompatvel com o Estado democrtico. Esta a posio de Cerqueira, que reconhece possvel a estrutura militar desde que se compreenda a natureza civil da atividade policial e sua necessria submisso ao poder civil, tal como ocorre em outros pases:
tenho sustentado que a organizao das polcias militares brasileiras no adequada para o exerccio da atividade policial; pelo fato delas copiarem o modelo dos batalhes de infantaria do Exrcito. Isto no significa dizer que a estrutura militar seja incompatvel com a funo policial. (...) Creio que se pode compatibilizar a organizao militar com a atividade policial, desde que ela no se torne obstculo para a incorporao de modelos democrticos de gesto. (CERQUEIRA, 1998: p. 147-148).

A penetrao das Foras Armadas na organizao das Polcias Militares

As Polcias Militares e os Corpos de Bombeiros Militares, juntamente com as Polcias Civis, subordinam-se aos Governadores dos Estados (art. 144, 6 da Constituio Federal). Entretanto, competncia privativa da Unio legislar sobre normas gerais de organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao das policias militares (art. 22, XXI, CF). Os dois dispositivos constitucionais citados estabelecem, de certa forma, um duplo comando das polcias, j que, se ao governador cabe o nus de pagar os salrios, o mesmo no tem independncia para decidir qual tipo de armamento deve ser comprado, como as tropas devem ser alinhadas ou onde devem ser construdos novos quartis, pois tudo isso dependeria de aprovao da IGPM. Uma anlise conjunta do art. 144, 6 da Constituio, e dos dispositivos do Decreto 88.777/83, que aprovou o Regulamento das Polcias Militares (R-200) e do Decreto-lei 667/69 com posteriores modificaes, leva concluso de que o Exrcito responsvel pelo controle e a coordenao das Polcias Militares, enquanto os
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governos estaduais tm autoridade sobre sua orientao e planejamento. No fica claro o que exatamente compete ao Exrcito e o que compete ao governo estadual e se observa que a IGPM permaneceu sendo um rgo importante para a relao da polcia com o Estado. Em 1998 a IGPM foi substituda pelo Comando de Operaes Terrestres (Coter). Enquanto aquela era um rgo burocrtico, este um rgo operacional e dirigido por um general do Exrcito. Desse ponto de vista, possvel dizer at mesmo que o controle do Exrcito sobre as PMs aumentou no perodo democrtico (ZAVERUCHA, 2005: p.70). O problema maior da militarizao que a filosofia operacional das Polcias Militares ainda fortemente ligada do Exrcito. A formao dos policiais militares semelhante formao para a guerra, com uma doutrina que confunde defesa externa e defesa interna. adotado o modelo de guerra para o combate ao crime, sendo o criminoso percebido com inimigo a ser eliminado, os policiais so vistos como combatentes e a favela como territrio a ser ocupado. O policiamento , ento, realizado com a adoo de estruturas e conceitos militares. Nas academias h pouco treinamento especfico policial, sendo reproduzida a doutrina do Exrcito herdada do regime militar. O fato de as Polcias Militares serem, por fora da Constituio Federal, auxiliares e reservas do Exrcito outro dado revelador da militarizao. Enquanto em outros pases as polcias possuem um status do mesmo nvel das foras militares, por fora dessa determinao as PM brasileiras possuem status inferior, so a ele subordinadas. Essa , segundo Zaverucha (2005: p. 69), uma caracterstica comum nos regimes autoritrios e que no deve existir nas democracias.

A policizao das Foras Armadas

O Exrcito brasileiro, em sua histria, jamais se dedicou exclusivamente defesa externa. Nos ltimos anos, o Exrcito, cada vez mais, por presso popular e internacional22, tem assumido papeis de policiamento. O art. 142 da Constituio Federal foi regulamentado pela Lei Complementar n. 69 de 1991, que prev a
22

Os Estados Unidos, que no admitem que suas foras armadas exeram atividades de polcia, estimulam que as FFAA latinas o faam.

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atuao das FFAA nas questes de lei e ordem de acordo com as diretrizes do Presidente da Repblica, aps esgotados os instrumentos destinados preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio, relacionados no art. 144 da Constituio. Observa-se, portanto, que no Brasil constitucionalmente permitido o emprego de militares na segurana pblica exercendo papel de polcia. Entretanto, a indefinio do que seja lei e ordem cria espao para a livre interpretao por parte do Estado. Devido descrena nas Polcias Militares e ao agravamento da insegurana, em especial nos grandes centros urbanos, observa-se a banalizao do emprego das Foras Armadas em aes de segurana pblica. Essa policizao se d com a disseminao da ideia de crise de segurana, que levou os presidentes Fernando Henrique Cardoso e Lus Incio Lula da Silva a adotarem as Foras Armadas como reforo nos casos em que a fora policial no era considerada suficientemente numerosa ou capaz de lidar com a situao23. Surgiram as famosas Operaes de Garantia da Lei e da Ordem (Op GLO). O Decreto n. 3897/2001 baixado por Fernando Henrique Cardoso conferiu, pela primeira vez, o poder de polcia em aes de competncia constitucional e legal das Polcias Militares. Nesse sentido, na dcada de 1990 e nos anos 2000, as Foras Armadas foram vrias vezes empregadas em aes contra movimentos sociais. Segundo Zaverucha:
O linguajar usado pelo Exrcito para aes de GLO o de guerra. A Fora Terrestre em vez de executar uma ao de segurana pblica, preparada para combater as Foras Adversas, que podem ser bandidos ou integrantes de movimentos sociais. As aes e medidas de Garantia da Lei e da Ordem podem ser preventivas ou operativas. As aes e medidas preventivas tm carter permanente e, normalmente, restringem-se s atividades de inteligncia e comunicao social. Portanto, os movimentos sociais esto sob constante vigilncia da inteligncia do Exrcito. (ZAVERUCHA, 2007: p. 201)

Em agosto de 2010, o ento presidente Lula sancionou a Lei Complementar n. 136, que atribuiu poder de polcia s Foras Armadas nas regies de fronteira e na atuao pela segurana pessoal das autoridades nacionais e estrangeiras em misses oficiais.

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Essa situao, alis, d a justificativa para que o Exrcito barganhe maiores verbas para manter suas tropas aptas a substituir as Polcias Militares.

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A respeito do emprego das Foras Armadas na segurana pblica, Cerqueira (1996) fala de um processo de remilitarizao, citando o exemplo da Operao Rio, ocorrida em 1994. Outras operaes tm, desde ento, utilizado as FFAA ao lado das Polcias Militares, como ocorreu nos anos de 2007 e 2010 no complexo de favelas do Alemo, no Rio de Janeiro. Sobre o episdio de 2010, Nbrega Jnior afirma:
A partir do momento em que o uso da fora ultrapassa a linha (tnue) do Estado de Direito, a democracia passa a sofrer ameaas internas que podem lev-la a sucumbir. O Estado autoritrio pde ser visto nas tarefas das foras de segurana (polcias e Foras Armadas) do Estado brasileiro naquelas operaes executadas no final de 2010, no Rio de Janeiro. (NBREGA JNIOR, 2011: p. 21)

Loc Wacquant (2008: p. 56) analisa a situao pela perspectiva de um processo de militarizao da marginalidade urbana:
A estratgia da conteno punitiva favorecida pelas elites polticas como um complemento para o desregulamento da economia dos anos 1990, leva da penalizao militarizao da marginalidade urbana, sob a qual os moradores das favelas decadentes so tratados como virtuais inimigos da nao, a polcia suplantada pelo Exrcito, a tnue confiana nas instituies pblicas diminui e a espiral da violncia acelera. (Traduo nossa)24

Podemos, por fim, dizer que quando o poder pblico aciona as Foras Armadas para questes de segurana pblica, o Exrcito utilizado como uma espcie de polcia nacional de reserva, numa inverso que distorce seus preceitos institucionais. Assim, as competncias entre polcia e Exrcito se mesclam cada vez mais, ao mesmo tempo em que aumentam as possibilidades do uso excessivo da fora, considerando o despreparo e a inadequao das Foras Armadas para lidar com questes desse gnero.

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The strategy of punitive containment favored by political elites as a complement to the deregulation of the economy in the 1990s leads from the penalization to the militarization of urban marginality, under which residents of declining favelas are treated as virtual enemies of the nation, the police supplanted by the army, tenuous trust in public institutions undermined, and the spiral of violence accelerated.

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4.2 Polcia e Exrcito: outras polcias militares e a particularidade brasileira

A autorizao para o uso da fora sempre foi vista como elemento fundador comum polcia e ao Exrcito. Entretanto, nos debates atuais, no mais to somente a questo da fora que define a noo e a prtica de polcia, justamente pelo fato dessa definio manter a proximidade conceitual da polcia com o Exrcito. As fronteiras entre as duas instituies perigosamente se confundiram ao longo de suas histrias, embora as competncias institucionais da polcia e das Foras Armadas sejam diferentes. A polcia caracterizada pela ausncia do uso sistemtico da fora, enquanto para o Exrcito a fora o instrumento dissuasrio por excelncia. O Exrcito est ligado proteo do Estado, enquanto a polcia deve proteger os cidados. Ao Exrcito cabe a manuteno da soberania nacional pela proteo contra inimigos externos; polcia cabe a manuteno da ordem pblica e da paz social pela preveno e combate ao crime e pela gesto dos conflitos sociais. A doutrina, o armamento, a instruo e o treinamento da polcia e do Exrcito so necessariamente distintos e a polcia no deve aprender nem usar tticas de guerra. Uma polcia que segue o modelo do Exrcito no tem cabimento em uma democracia. Segundo Cerqueira (1998: p. 141), existem em outros pases foras de polcia com estrutura militar, o que faz com que a coexistncia de foras militares com foras civis na atividade policial no seja exclusividade brasileira. O autor cita como exemplos as organizaes policiais militares da Frana (Gendarmeria Nacional), de Portugal (Guarda Nacional Republicana), da Itlia (Carabineiros) e Espanha (Guarda Civil). Entretanto, diferentemente do modelo brasileiro, todas essas organizaes executam as duas funes bsicas de polcia, isto , o policiamento e a investigao criminal, juntamente com as polcias civis. Outra caracterstica importantssima dessas polcias estrangeiras
o fato dos militares fazerem polcia sem adotar a filosofia operacional de guerra; distinguem claramente as diferenas de uma atuao blica e de uma outra atuao no campo da segurana pblica. Sabem que a atividade de polcia uma atividade civil que deve ser administrada pelos ministrios civis. Para as questes policiais as organizaes militares se submetem ao poder civil e judicirio. (CERQUEIRA, 1998: p. 142)

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Nesses pases indiscutvel a natureza civil da atividade policial e sua submisso ao poder civil, embora seja discutida a convenincia de se ter ou no uma polcia com estrutura militar. Na anlise de Cerqueira, Frana, Portugal, Italia e Espanha so pases que possuem polcias com estrutura militar, mas que no so polcias militares, enquanto no Brasil, pode-se dizer, h uma estrutura militar fazendo papel de polcia, uma estrutura que mais tropa do que polcia. A partir dessa anlise comparativa internacional, vemos que o problema maior menos a estrutura militar do que a concepo blica que o militarismo brasileiro pressupe, pois se vislumbra possvel a existncia de estruturas militarmente organizadas, mas que no atuem a partir de uma viso de guerra contra os criminosos. O militarismo, no modelo brasileiro, imerso em ideologia autoritria, fecha o campo da segurana pblica para possibilidades democrticas. O discurso que define o papel das polcias como foras de combate ao crime, em vez de foras para a garantia da lei autoriza as prticas violentas das polcias margem do direito:
(...) quando se constri um imaginrio social em que os prprios policiais se definem como combatentes e no qual se promove um enfoque absoluto na necessidade de derrotar o crime, os prprios policiais so estimulados a perceber os valores legais muito mais como restries sua eficincia do que como objetivos aos quais devam se vincular. (ROLIM, 2006: p. 48)

O militarismo, portanto, condiciona as instituies a manterem a lgica da guerra, da manuteno da ordem pelo uso incondicional da fora desmedida (NBREGA JNIOR, 2011: p. 21), o que resulta na violncia e nas incontveis mortes que configuram um verdadeiro genocdio.

4.3 Natureza civil da atividade policial: Polcia Militar um oximoro25

A polcia exerce um servio pblico de natureza civil, e no militar. Zaffaroni (2011: p. 513), por isso, ironiza a persistncia do modelo militarizado de polcia: h muitas atividades que requerem hierarquias, estrito cumprimento de ordens e nas
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Figura de linguagem em que se combinam palavras de sentido oposto que parecem excluir-se mutuamente.

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quais esto em jogo vidas humanas, como as atividades hospitalares, entretanto, ningum pensaria em militarizar os hospitais26. Zaverucha (2005: p. 76) observa que o termo Polcia Militar um oximoro, uma juno de palavras que se contradizem, e acrescenta:
Doutrinariamente, a Polcia como rgo incumbido de prevenir a ocorrncia da infrao penal e, se ocorrida, exercendo as atividades de represso, uma instituio de carter civil. No h necessidade de acrescentar a palavra militar ao substantivo policial. Adicionar o termo civil um pleonasmo. Tanto que a polcia militar da Espanha chama-se Guardia Civil. S que civil neste caso no o contrrio de militar, mas sim originrio de civitas. Ou seja, uma guarda que protege o cidado.

Cerqueira (1998) prope o reconhecimento da natureza civil da atividade policial como princpio constitucional. Desse reconhecimento, decorreria a dependncia das PM dos ministrios civis, o necessrio fim da justia militar para os policiais militares27 e a necessria independncia e autonomia das PMs com relao ao Exrcito (deixando, inclusive, de serem consideradas foras auxiliares e reservas). Num contexto democrtico, devem ser abandonados a ideologia militar como filosofia operacional das polcias, o uso das FFAA na segurana pblica, bem com os modelos militares de organizao e gesto nas atividades de policiamento. Isso por que:
(...) a polcia militar, como seu nome diz, polcia e no uma fora armada orientada para defesa do territrio e a segurana nacional. O exrcito tem como misso eliminar o risco e o inimigo, para preservar a segurana nacional e a integridade do territrio o territrio como modalidade de expresso da prpria segurana nacional. J a polcia militar tem que zelar pelo cumprimento da lei, respeitando a cidadania mais ainda: com o fito precpuo de proteger os cidados. Porque este o mandato conferido pela Constituio polcia militar: o uso comedido da fora, de modo adequado, tecnicamente, e em conformidade constitucional com as leis penais, protegendo direitos e liberdades. (SOARES, 2007: p. 12)

Por enquanto, a polcia militar continua organizada em marcos legais ambguos, como um pequeno exrcito em desvio de funo, a servio da segurana pblica (SOARES, 2007; p. 12). Ainda incipiente, para os prprios policiais inclusive, a noo da natureza civil da atividade policial e a sua consequente
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Hay multiples actividades que requieren jerarquias, estricto cumplimiento de ordenes y en las que estan en juego vidas humanas, como hospitalaria, y sin embargo a nadie se le ocurrira militarizar los hospitales. 27 Bem como para os militares em atividade de policiamento.

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subordinao ao poder civil. Segundo Rolim (2006: p. 28), essa situao d origem a uma cultura policial em que

(...) para a maioria dos policiais em todo o mundo, existiria um verdadeiro trabalho da polcia: prender criminosos. Todas as demais atividades desempenhadas no dia-a-dia do policiamento como as tarefas de pacificao ou de assistncia so normalmente vistas como perda de tempo e so, quando muito, toleradas pelos policiais. No fundo, eles gostariam que outras instituies as realizassem porque no se sentem policiais quando esto envolvidos com elas.

Defendemos, portanto, que a transformao mais fundamental pela qual a segurana pblica no Brasil deve passar fundamental por indispensvel e por atingir seus alicerces, sua base seja a desmilitarizao das polcias, com assuno de uma orientao pela noo de servio pblico e foco na proteo dos direitos dos cidados, o que pressupe a reviso e adequao democrtica dos regulamentos disciplinares e o reordenamento pedaggico da formao dos policiais. necessrio passar a pensar a polcia como servio pblico, e no como fora pblica (CERQUEIRA, 1998: p. 175). Nesse sentido, subscrevemos as diretrizes para a desmilitarizao das polcias propostas na Primeira Conferncia Nacional de Segurana Pblica (Conseg) realizada em 200928: Realizar a transio da segurana pblica para atividade eminentemente civil; desmilitarizar as polcias; desvincular a polcia e corpos de bombeiros das Foras Armadas; rever regulamentos e procedimentos disciplinares; garantir livre associao sindical, direito de greve e filiao poltico-partidria; criar cdigo de tica nico, respeitando a hierarquia, a disciplina e os direitos humanos; submeter irregularidades dos profissionais militares justia comum; Criar e implantar carreira nica para os profissionais de segurana pblica, desmilitarizada, com formao acadmica superior e especializao com plano de cargos e salrios em nvel nacional, efetivando a progresso vertical e horizontal na carreira funcional.
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MINISTRIO DA JUSTIA. Segurana Pblica. Conselho Nacional Conasp. Acompanhamento da Conseg. Relatrio final. Disponvel em: <http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ337926C4ITEMIDEE1D83ABC3E74F04A2FB7A21B5454D02P TBRIE.htm> . Acesso em: 12 abr. 2012.

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A sociedade brasileira marcada por um ethos autoritrio e a desmilitarizao das polcias mais um passo a ser tomado no sentido da superao do autoritarismo e, consequentemente, da consolidao da democracia.

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5 MUDANAS E PERSPECTIVAS

Hoje, nas polcias brasileiras, presenciamos uma tenso entre um passado perverso que no foi ainda rejeitado e uma possibilidade mais generosa de futuro sobre a qual ainda no se pode ter qualquer certeza (ROLIM, 2006: p.49). Entre a herana autoritria e um futuro democrtico, possvel vislumbrar a existncia de duas foras opostas na evoluo das polcias. Por um lado, um movimento no sentido do reconhecimento do carter civil da atividade de policiamento e da construo de prticas respeitosas aos direitos humanos. Por outro lado, no entanto, assistimos a uma preocupante tendncia remilitarizao das polcias, atravs de polticas repressivas dos governos estaduais. Por esse motivo, o momento atual importante na definio dos rumos a serem tomados para a construo de uma polcia cidad.

5.1 Os movimentos de reforma

A elaborao de polticas pblicas de segurana novidade no Brasil. At o fim da ditadura militar, nunca havia sido formulado um plano de aes coordenadas, com metas e fins determinados e os governos se limitavam a manter suas foras e conter o crime segundo a cultura organizacional das prprias agncias policiais (ADORNO, 2008: p. 14). O crescimento da criminalidade urbana e os debates sobre os direitos humanos fizeram imprescindvel a incluso da segurana pblica na agenda poltica governamental. A partir de ento, comearam a surgir programas governamentais que, com variados graus de resultados, tm buscado alterar a clssica estratgia de combate criminalidade atravs da violncia policial. Tambm desde o fim da ditadura militar, tem sido possvel encontrar dentro das prprias polcias setores mais sintonizados com uma concepo democrtica de ordem pblica e convencidos da necessidade de mudanas estruturais. No primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), foi elaborado o Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), a partir da
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recomendao da Conferncia de Viena (1993) e aps um processo que contou com audincias pblicas e com o dilogo entre entes governamentais, representantes da sociedade civil e universidades. Foi tambm criada, em 1997, a Secretaria Nacional de Direitos Humanos e, em 1998, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica. No segundo governo de FHC (1999-2002), foi editado o II Programa Nacional de Direitos Humanos e promulgado, em 2001, o Plano Nacional de Segurana Pblica, com o objetivo de aperfeioar o sistema de segurana pblica brasileiro, por meio da integrao ente polticas de segurana, polticas sociais e aes comunitrias. Uma de suas inovaes foi a criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP), para ser aplicado em projetos apresentados pelos Estados dentro das diretrizes contidas no Plano Nacional. A partir de ento, o Governo Federal passou a se preocupar em estabelecer propostas em amplos campos de ao: reforma do sistema policial, controle externo da polcia, preveno da violncia, controle do uso de armas de fogo, reforma do sistema prisional, reformas legais, violncia contra minorias etc. No primeiro governo de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2006), foi implementado o Plano Nacional de Segurana Pblica, tendo como principal programa o Sistema Unificado de Segurana Pblica, criado com o objetivo de articular aes federais, estaduais e municipais na rea da segurana pblica e da justia criminal. Tambm foi determinada e criao de Conselhos de Segurana Pblica na esfera federal, estadual e municipal. No segundo governo de Lula (20072010), foi editado o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci), buscando a articulao de diferentes rgos e nveis de governo e reunindo polticas repressivas e sociais, com atuao focada nas razes socioculturais do crime. Para alm dos profissionais do sistema de segurana pblica, o Pronasci tem o foco no resgate da cidadania dos jovens de 15 a 24 anos, dada a elevada taxa de criminalidade e de vitimizao entre os mesmos. Em Minas Gerais, por muito tempo, a poltica de segurana se limitou realizao de concursos para recrutamentos de policiais, compra de viaturas e equipamentos, implantao de batalhes e delegacias no interior, construo de penitencirias e cadeias pblicas. Em 2003 foi criada a Secretaria de Estado de Defesa Social, da fuso da Secretaria de Estado da Justia e Direitos Humanos e a

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Secretaria de Estado da Segurana Pblica, com o objetivo de estabelecer diretrizes e prioridades da poltica estadual de segurana. Uma das diretrizes surgidas dos planos federais e estaduais de segurana pblica desde os anos 1990 foi o estmulo implantao do modelo de polcia comunitria. A ideia de policiamento comunitrio faz parte de uma modificao doutrinria em curso entre as polcias do mundo inteiro e em muitos pases j se transformou em discurso oficial. um modelo que pressupe a transformao da relao entre a polcia e a comunidade na qual ela se insere, partindo da ideia de que as tarefas de manuteno da paz e de conquista da segurana devem ser concebidas como algo a ser compartilhado entre o Estado e a sociedade29. O policiamento comunitrio refora a relao da polcia com a realidade e os problemas locais, altera a imagem pblica da polcia e gera confiana na sua atuao. Nos ltimos anos, em vrios Estados do Brasil, tm proliferado projetos que se denominam polcia comunitria30. Em Minas Gerais, os Conselhos Comunitrios de Segurana (CONSEPs), foram criados com o objetivo de viabilizar o novo modelo31. Mas esses projetos significam mudanas genunas nas prticas policiais ou apenas se utilizam do nome policiamento comunitrio para rotular programas tradicionais, um caso clssico de colocar vinho velho em garrafas novas32? De toda forma, no tem havido reduo significativa das taxas de criminalidade e nenhum Estado adotou o modelo de polcia comunitria como modelo geral para sua Polcia Militar33.

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Skolnick e Bayley (2002: p. 19) afirmam que, embora muito se fale sobre policiamento comunitrio, a realidade que no se tem nem ao menos consenso acerca de seu significado. Os autores propem ento que apenas se possa referir a policiamento comunitrio quando estejam presentes as seguintes caractersticas: organizao da preveno do crime tendo como base a comunidade; reorientao das atividades de patrulhamento para enfatizar os servios no-emergenciais; aumento da responsabilizao da polcia; descentralizao dos comandos. 30 O Cel. Carlos Magno Nazareth Cerqueira reconhecido como precursor da filosofia do policiamento comunitrio no Brasil, pelo trabalho realizado enquanto Comandante-Geral da polcia carioca, nos anos de 1983-1987 e 1991-1994. 31 Os CONSEPs tm por objetivo o desenvolvimento de parcerias comunitrias para implementao de programas de preveno, tendo como base os princpios do policiamento comunitrio. 32 SKOLNICK e BAYLEY, 2006: p. 16. 33 Um alerta a respeito da polcia comunitria feito por Zaffaroni (2011: p. 314), que diz que o reforamento da comunidade e do controle social comunitrio pode ser uma faca de dois gumes: se por um lado a participao da comunidade refora a democracia, por outro h o risco de se cair em uma ditadura moral conservadora por parte de setores autoritrios da prpria sociedade. No obstante, o modelo comunitrio prefervel ao militarizado.

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Outra mudana diz respeito ao controle externo da polcia. O Ministrio Pblico, com a Constituio de 1988, ganhou amplas atribuies de fiscal da lei, entre elas a de controlar as polcias e defender os direitos dos cidados contra abusos cometidos por policiais (art. 129, VII). O desempenho do MP, nesse aspecto, entretanto, est at hoje muito aqum de seu papel constitucional. No vcuo por ele deixado, foram criadas nos ltimos anos, em alguns Estados da federao, as Ouvidorias de Polcia, que so rgos de controle externo com a misso de receber denncias de abusos cometidos por policiais. No entanto, a maioria das Ouvidorias funciona precariamente, sem funcionrios e oramento prprios. Alm disso, no possuem poder de investigao, devendo repassar as denncias s Corregedorias. O incipiente grau de institucionalizao associado ao corporativismo existente nas Corregedorias resulta em um baixo ndice de punio dos acusados e considervel insatisfao dos denunciantes34. Promissor avano se observa nas iniciativas que buscam retirar o monoplio das academias de polcia no treinamento dos policiais. Nos ltimos anos tm proliferado as parcerias entre organizaes policiais militares e universidades, institutos de pesquisa e organizaes no governamentais. Dessa forma, busca-se a institucionalizao de uma doutrina democrtica de policiamento e a aproximao do saber acadmico prtica da segurana pblica. A esse respeito, Sapori (2007: p. 118) afirma:
No se pode afirmar que tais parcerias tenham o potencial de incrementar a eficincia das polcias militares, mas tendem a induzir e fortalecer o grau de democratizao das polcias no que concerne ampliao da transparncia e reduo do insulamento organizacional, bem como favorecem o processo de desmilitarizao. (...) abre-se a possibilidade de socializao e consequente formao de uma nova elite organizacional em termos de valores e viso de mundo adequados aos parmetros normativos da democracia.

Tem-se tambm buscado modificar os critrios de admisso nas carreiras policiais de forma a incluir profissionais mais capacitados. Nesse sentido, em Minas Gerais passou-se a exigir o diploma de bacharel em direito para a carreira de oficial da Polcia Militar e diploma de ensino superior para os praas.

A precariedade do controle externo da polcia no Brasil tambm se deve ao medo que a populao tem da polcia e consequente medo de denunciar os abusos policiais. Os prprios praas tm medo de denunciarem os abusos de seus superiores (LEMGRUBER; MUSUMECI; CANO, 2003).

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Apesar de no ter ocorrido a desmilitarizao das polcias, no se pode negar o valor das mudanas e evolues ocorridas desde o fim da ditadura militar, dentre as quais, em sntese, destacamos: As experincias de polcia comunitria em vrios Estados; A criao de Ouvidorias de Polcia; O uso de tcnicas mais modernas de policiamento, como o georeferenciamento para mapear reas e horrios de maior incidncia criminal e redirecionar o patrulhamento preventivo; O desenvolvimento de programas para reduo da violncia em reas marginais35; Os avanos no tratamento de informaes policiais, atravs da informatizao, racionalizao e arquivo de denncias e dados de inteligncia; As tentativas de integrao entre a Polcia Civil e a Militar.

5.2 Por outro lado, a remilitarizao

H oito anos, os moradores da ocupao Pinheirinho, em So Jos dos Campos, interior de So Paulo, lutam pela sua permanncia na rea ocupada, que tem uma dvida milionria de IPTU com a prefeitura. O processo de negociao da regularizao fundiria do terreno estava em curso e buscava-se uma sada pacfica para a questo, at que o governo de So Paulo decidiu armar uma operao de guerra para encerrar o assunto36. s 6h da manh de um domingo, 22 de janeiro de 2012, iniciou-se a reintegrao de posse do assentamento onde viviam 5.000 famlias. Homens, mulheres, crianas e idosos moradores da ocupao foram surpreendidos pelo cerco formado por helicpteros, carros blindados e mais de 1.800 policiais militares armados da PM de So Paulo ordenando a retirada das famlias. A resistncia deu origem a uma atuao violenta da polcia que se

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Como o GPAE no Rio de Janeiro e o Fica Vivo em Belo Horizonte. Desrespeitando a deciso do judicirio de suspender a reintegrao de posse.

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prolongou durante todo o dia e teve como resultado famlias desabrigadas, pessoas feridas, detenes e rumores sobre estupros e homicdios por parte dos policiais. Como Pinheirinho, inmeras outras ocupaes urbanas esto sob ameaa ou sofrendo despejos em operaes que contam sempre com a presena da Polcia Militar com suas tropas de choque fortemente armadas. Apenas na regio metropolitana de Belo Horizonte, podemos citar as ocupaes de Vila Branas, Zilah Spsito/Helena Greco, Torres Gmeas, Dandara, Camilo Torres e Irm Dorothy que se encontram em situao semelhante. Trata-se de ocupaes legtimas em terrenos que no cumprem sua funo social. No centro do Rio de Janeiro e de So Paulo tambm tm ocorrido, nos ltimos, anos truculentas desocupaes por parte das PMs dos respectivos Estados. Em So Paulo, diversas intervenes das Polcias Militares e da Guarda Civil Metropolitana tm sido realizadas como parte de uma srie de projetos da prefeitura para revitalizao do centro da cidade. Em uma de suas fases, no dia 3 de janeiro de 2012, na regio da Luz, centro de So Paulo, a polcia iniciou uma ao de limpeza na regio apelidada Cracolndia. Em poucos dias, centenas de usurios de drogas e frequentadores da regio foram presos pela polcia com uso da cavalaria, spray de pimenta e muita truculncia. Centenas de outras pessoas foram internadas compulsoriamente. Os discursos oficiais apresentam quase sempre as aes desse tipo como formas de interveno sobre populaes vulnerveis e em situao de risco. Na verdade, trata-se de puro higienismo, da remoo dos corpos inconvenientes (pessoas em situao de rua, usurios de drogas) do espao saudvel. Os eufemismos encaminhamento e proteo social escondem o real propsito de retirar as populaes indesejveis de circulao atravs de aes ostensivas de vigilncia e represso. No dia 8 de novembro de 2011, s 05h10 da manh, no campus da Universidade de So Paulo, a Polcia Militar iniciou a desocupao da Reitoria, onde estavam centenas de estudantes em protesto contra a presena da PM no campus. Estudantes foram rendidos, a tropa de choque entrou no prdio e no deixou ningum mais entrar nem sair, tudo com muita truculncia. O cerco foi formado por mais de 300 policiais militares da tropa de choque e da cavalaria, acompanhados

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por cambures e helicpteros. Depois de horas de ao violenta, foram presos mais de 73 estudantes. A Unidade de Polcia Pacificadora, conhecida pela sigla UPP, um projeto da Secretaria Estadual de Segurana Pblica do Rio de Janeiro que tem por objetivo desarticular o trfico de drogas e instituir polcias comunitrias em diversas favelas do Estado. De novembro de 2008 a maio de 2012 foram implementadas vinte e trs UPPs. A instaurao de cada UPP precedida de uma operao ocupao do territrio por parte tropas do Exrcito. Nas UPPs, como na Cracolndia, a guerra s drogas legitima a presena das foras de segurana e a represso violenta que tem por alvo populaes especficas. Trata-se de uma concepo de segurana pblica que busca controlar populaes marginalizadas por meio de uma estratgia de ocupao territorial com o uso de foras militares. Os episdios listados so apenas alguns exemplos ilustrativos que nos fazem questionar os limites da aparente democratizao das polcias operada nas duas ltimas dcadas. No obstante as reformas empreendidas no campo da segurana pblica, tais eventos demonstram uma tendncia remilitarizao da segurana pblica, com a aposta em respostas militares, no lugar de polticas, para diferentes questes sociais. O uso da fora militar tem se tornado cada vez mais um instrumento governamental privilegiado de interveno no meio urbano. Legislaes de exceo, contrrias prpria Constituio Federal, tm ampliado em diversos Estados os poderes da Polcia Militar. Simultaneamente, est em curso um processo de militarizao das Guardas Municipais que, no lugar de exercerem seu papel de guardas patrimoniais, passam a ter as PMs como horizonte de atuao. Trata-se de um Estado com um projeto poltico moldado no controle e na represso, no qual surgem novas formas de atuao das foras policiais e dos aparatos repressivo. O velho discurso autoritrio das classes perigosas persiste disfarado de proteo s populaes vulnerveis que significa atuao da polcia voltada para territrios e populaes especficos, considerados de risco. O aplauso de vastos setores da sociedade em cada um desses episdios comprova que a populao est disposta abrir mo de direitos e liberdades em troca de uma suposta

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ordem e que o discurso da insegurana e as polticas de represso tm importantes resultados econmicos e eleitorais37. A crtica mais recente a respeito do modelo de segurana pblica atualmente adotado est ligada questo dos megaeventos a serem realizados no Brasil nos prximos anos a Copa do Mundo de futebol de 2014 e as Olimpadas no Rio de Janeiro em 2016. s vsperas desses megaeventos, quando o poder pblico mais que nunca serve a interesses privados, surgem nas cidades que sediaro jogos verdadeiras zonas de exceo. a mais nova desculpa para a remilitarizao do policiamento. Por trs de todas essas polticas de higienizao social h o claro intuito de construir uma imagem positiva do Brasil e reservar os locais pblicos para cidados das primeiras classes e, no caso, turistas. A Copa do Mundo, ao que tudo indica, importar no aumento da presena ostensiva da Polcia Militar no trato com a populao e a possibilidade de o Exrcito vir a intervir em distrbios civis caso a polcia seja insuficiente. igualmente preocupante a constituio de foras especiais e estruturas de exceo para cumprir a funo constitucional que incumbe aos rgos de segurana dos estados. Os Centros Integrados de Comando e Controle que sero criados em nveis nacional, estadual e local, so tidos como a parte mais importante do planejamento de segurana dos megaeventos. Trata-se, na verdade, de um modelo de controle criado na II Guerra Mundial com o objetivo de unificar o comando de ao militar em operaes de guerra38. No Rio de Janeiro as instalaes de UPPs revelam bem essa concepo de segurana pblica voltada a interesses especficos, pois elas tm sido realizadas exclusivamente em locais estratgicos: comunidades do entorno do Maracan, da Zona Sul carioca e nos corredores de transito dos principais aeroportos a esses locais. As ocupaes e a permanncia dos militares no local fazem parte do plano de segurana para os megaeventos, mas que colocam em risco os direitos dos

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Pesquisas do Datafolha revelam que 82% dos paulistanos concordam com as aes da Polcia Militar na Cracolndia (DATAFOLHA, 27 jan. 2012) e que 58% dos alunos da USP so favorveis ao convnio da Universidade com a PM (DATAFOLHA,12 nov. 2011). 38 ARTICULAO NACIONAL DOS COMITS POPULARES DA COPA. Megaeventos e Violaes de Direitos Humanos no Brasil. Dossi completo. Disponvel em: <http://comitepopulario.files.wordpress.com/2011/12/dossie_violacoes_copa_completo.pdf>. Acesso em 30 abr. 2012.

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moradores das comunidades afetadas que sofrem inmeras violaes39. O sucesso do modelo de UPP, que est sendo exportado para outros Estados, para o fim do trfico somente ser revelado aps a Copa e as Olimpadas. As polticas de segurana pblica em curso em vrios Estados brasileiros, pelo que vimos, parecem negar todas as tentativas de instituio de uma doutrina democrtica no seio das polcias que esto em curso desde os anos 1980. O caminho da democracia, que antes parecia certo e seguro, se encontra ameaado pela atuao autoritria de governos e suas polcias. Na atual perspectiva, no obstante a constatao do fracasso do modelo militarizado da polcia, sua superao parece cada vez mais incerta. Este , portanto, o momento crtico para a realizao de reformas profundas no sentido de construir um modelo de polcia adequado sociedade na qual queremos viver.

5.3 O ideal de uma polcia cidad

O atual modelo militarizado de segurana pblica, caracterizado por Zaffaroni (2011) de suicida, est falido. A concepo blica de polcia era funcional a uma sociedade estratificada e oligrquica, mas, como demonstramos no captulo anterior, no faz sentido em uma sociedade democrtica. Apesar do patente descompasso entre a atuao das polcias e os anseios democrticos, o poder pblico tem se limitado, quase sempre, a propostas de mudanas que revelam uma espcie de isomorfismo reformista (ROLIM, 2006: p.44), no sentido de que, no lugar de se criar uma nova receita, so aumentados os ingredientes da antiga (aumentam os investimentos em armamentos e viaturas, aumentam os contingentes, do novos nomes s velhas prticas). Entretanto, o que necessrio no a reforma do modelo, nem o aumento das verbas nele investidas, mas construo de um novo modelo, dotado de uma nova racionalidade. O Brasil precisa buscar um modelo de polcia prprio, adequado sua realidade, a partir de uma nova concepo de ordem pblica cujos referenciais
So comuns as prticas como a busca e apreenso no interior das residncias sem mandado judicial, as revistas vexatrias de moradores, o toque de recolher e diversas outras regras impostas como a necessidade de permisso prvia para a realizao de festas.
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sejam a colaborao e a integrao comunitria. A segurana pblica deve ser discutida e assumida como tarefa e responsabilidade permanente tanto do Estado quanto da sociedade. necessrio reformar a polcia a partir de polticas pblicas e sociais que revistam a segurana pblica de cidadania. Nesse sentido, o ideal a ser perseguido a constituio de uma polcia cidad. A partir da superao do antagonismo entre sociedade civil e sociedade policial afinal, o policial faz parte da sociedade civil deve-se fomentar o dilogo e aproximar a polcia aos demais segmentos da sociedade. preciso romper o paradigma do ns e eles. Segundo Rolim (2006: p. 83), os policiais, em vez de se refugiarem atrs dos seus procedimentos tcnicos e de suas patentes, ou de evitarem o olhar profano e o convvio com os civis, devem buscar a interao com a comunidade, de forma que esta reconhea a polcia como a sua polcia. Devem ser estabelecidos canais de dilogo entre os rgos de segurana pblica e a sociedade civil, de forma que, a partir da colaborao entre os diferentes atores sociais, possam ser identificados os problemas e estabelecidas as estratgias para sua resoluo. O trabalho policial deve ser equnime, garantindo o mesmo tratamento s elites e aos desprivilegiados, aos moradores de condomnios e aos moradores de favelas, classe mdia e ao morador de rua, de acordo com os princpios constitucionais e com respeito s leis. Esse modelo deve romper radicalmente com o velho paradigma militar e fazer com que a polcia se torne protagonista de direitos e cidadania. Os policiais devem ser reconhecidos como sujeitos histricos e polticos e, portanto, potenciais agentes de transformao. Isso o que defendem vrios autores, como Balestreri, segundo quem:
a polcia o vetor potencialmente mais promissor no processo de reduo de violaes dos Direitos Humanos. Pela autoridade moral e legal que possui, at com o respaldo popular pra o uso da fora necessria, a polcia pode jogar o papel de principal violadora de direitos civis e polticos mas pode, igualmente, transformar-se na maior promotora de uma cultura que no possa prescindir desses direitos (BALESTRERI, 2002: p. 19-20).

Isso pressupe, claro, o reconhecimento dos direitos dos prprios policiais enquanto cidados, pois, caso contrrio, as diversas normas que colocam o policial como promotor de direitos humanos se tornam ineficazes (COTTA, 2006: p.141). necessrio ter em conta que os policiais, embora sejam muitas vezes perpetradores
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de

violaes

aos

direitos

humanos,

tm

tambm

seus

prprios

direitos

desrespeitados, enfrentando pssimas condies de trabalho, baixos salrios, falta de incentivo e valorizao profissional. O ponto central do novo modelo deve ser a preveno, em contraposio ao atual foco na represso. As inadequadas polticas de segurana repressivas se direcionam ao aparelhamento da polcia, ao maior rigor na aplicao da pena, ao incremento da criminalizao e do encarceramento40. O que importa, nessa concepo, so os resultados, demonstrados em dados estatsticos. necessrio superar o marco da represso e atribuir polcia o papel de preveno e mediao de conflitos com base no respeito justia, igualdade e aos direitos humanos. A desmilitarizao passa pelo reconhecimento da natureza civil da atividade policial e do reforo do controle civil sobre as polcias. Nesse sentido, os mecanismos de controle interno e externos so de fundamental importncia para garantir o comedimento, a legalidade e a legitimidade do uso da fora policial. O controle sobre as polcias parte do processo de conquista e consolidao da democracia por revela a preocupao que a polcia preste contas do seu trabalho e responda pelas consequncias dos seus atos irregulares ou ilegais. importante, portanto, valorizar e articular o papel das Ouvidorias e de outras formas de controle por parte do Estado e da sociedade, num esforo conjunto de reverter os padres histricos de atuao violenta. No nvel das polticas pblicas, a segurana, hoje, preocupao dos governos federal, estadual e municipal, de forma que a promoo da segurana pblica cidad deve envolver todos esses agentes. O governo federal deve se pautar pela aplicao de uma poltica nacional que proporcione meios para a efetivao da cooperao entre as instituies e com o estabelecimento de exigncias de qualidade na proviso dos servios de segurana pblica pautada por critrios de respeito s leis e aos direitos humanos. Os Estados devem desmilitarizar suas polcias a partir de critrios de policia cidad e comunitria, alm de buscar a aproximao entre as polcias civis e militares e a articulao com os municpios. A

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Segundo Bayley (2006: p. 203), a polcia repressiva elemento revelador de um governo autoritrio.

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ausncia de foras policiais municipais no impede que o municpio seja um agente da segurana pblica41. Defendemos a realizao de mudanas estruturais na segurana pblica em detrimento de solues imediatas improvisadas como cercar as favelas e erguer altos muros, armar a populao, estimular a brutalidade policial, convocar o Exrcito, investir em solues privadas, reduzir a idade de imputabilidade penal, defender a pena de morte etc. Estas, alm de serem medidas autoritrias, apenas reproduzem a violncia. No entanto, defender a mudana de todo um paradigma de segurana no significa crer que nada possa ser feito enquanto no se operarem as mudanas estruturais. urgente investir tambm em solues de curto prazo, de forma a conter a violncia, salvar vidas, reduzir o sofrimento. O ideal que aqui sugerimos importaria em uma revoluo no pensamento policial. Nessa nova concepo, prender criminosos deixaria de ser a causa de ser da polcia e se tornaria mera consequncia diante da misso primordial de proteger os direitos humanos da sociedade (BALESTRERI, 2002: p. 46). Defendemos que o paradigma no qual o trabalho policial definido pelo uso da fora com autorizao do Estado
poderia ser substitudo com vantagem pela ideia de que cabe polcia proteger as pessoas ou assegurar a todos os exerccio dos seus direitos elementares. Entre esses direitos estariam o direito vida, integridade fsica, liberdade de opinio e propriedade. Misses para as quais, como se sabe, preciso, eventualmente, empregar a fora ou deixar claro que se pode empreg-la. Em vez de uma definio a partir do poder concedido autoridade policia, teramos, ento, uma definio a partir daquilo que se espera que a polcia faa. Uma definio desse tipo tornaria possvel que o papel da polcia fosse percebido como mais importante ainda e, ao mesmo tempo, projetaria uma moldura na qual a noo de direito destacada. (ROLIM, 2006: p. 28)

A polcia cidad, portanto, significa a superao do modelo militarizado e a instaurao de um marco civil para a atividade policial. a re-significao de polcia, de segurana, em consonncia como o Estado democrtico de Direito, uma mudana de ideologia e de prticas.

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O municpio, ao invs de buscar a militarizao de sua guarda municipal, pode elaborar polticas pblicas preventivas. Citamos como exemplo as polticas de preveno social, consubstanciadas em projetos de valorizao e capacitao da juventude, visando reduzir sua vulnerabilidade, e polticas de preveno situacional, como reformas urbansticas de reas degradadas para aumentar a sensao de segurana dos cidados.

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6 CONCLUSO

O tema da segurana pblica tem ganhado crescente importncia na agenda social e poltica brasileira tendo em vista o fracasso das polticas tradicionais de controle da criminalidade baseadas na represso militarizada. Procuramos neste trabalho realizar uma anlise crtica do modelo policial existente no Brasil. Partimos da definio de polcia como instituio autorizada pela coletividade para atuar na segurana pblica com o uso legtimo (que deve ser comedido) da fora fsica. Narramos seu surgimento a partir do momento em que a ordem pblica passou a ser considerada um bem coletivo e sua gradual consolidao nas sociedades de todo o mundo, que se deu na medida em que se diferenciou do Exrcito. Retomamos, em seguida, a histria das polcias no Brasil, observando que estas, historicamente, sempre foram instrumento de proteo do Estado e das elites contra as classes perigosas, aquelas que, em cada momento, representaram uma ameaa ao status quo. Afirmamos que a Constituio de 1988, apesar de ter inovado em diversos sentidos, preservou uma cultura autoritarista no que tange as instituies de controle social. Esta cultura, como demonstramos, existe no Brasil desde os tempos da colnia, tendo sido reforada durante o Estado Novo e consolidada na ditadura militar. Examinamos a questo da militarizao (a feio militar dada s questes de segurana pblica), sua origem autoritria e sua consequncia na represso violenta, que se direciona precipuamente a determinados setores da sociedade. Elencamos os diversos aspectos problemticos da militarizao policial no Brasil: sua estrutura aos moldes do Exrcito, a ideologia militar adotada e inclusive o crescente papel das Foras Armadas em questes de segurana pblica. A atuao policial, reafirmamos, ainda se baseia em um modelo de guerra, com o objetivo de aniquilar o inimigo. A sua estrutura, doutrina, formao, estratgias e tticas so militarizadas. Em um Estado que se pretende democrtico, as metforas quotidianas legadas segurana pblica so ainda militares: combater o crime, ocupar a favela etc. Argumentamos que a proximidade ideolgica e material entre polcia e Exrcito equivocada e que, nesse aspecto, o modelo brasileiro peculiar mesmo
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em comparao a outros Estados que possuem polcias militares. Afirmamos ento que polcia e militar so palavras cujos sentidos se opem, dada a natureza eminentemente civil da atividade policial. Vimos, por fim, as mudanas e perspectivas vislumbradas no momento que se situa entre um passado ainda presente e um futuro utpico. A transio de um modelo de uma polcia de controle do cidado para uma polcia de proteo das pessoas e dos direitos ainda no foi concluda. Reconhecemos a situao presente como tempo de transio, refletimos sobre as mudanas em curso e o caminho a ser traado, que se encontra rodeado de ameaas. Como vimos, desde a democratizao tem havido movimentos de reforma e tmidos avanos, mas o otimismo freado a todo momento, a cada notcia que relata uma atuao violenta e abusiva por parte das polcias. Escrevemos em um momento particularmente sombrio, de recrudescimento do autoritarismo por parte dos governos e da demanda repressiva. Nesse sentido, alertamos para os perigos de uma remilitarizao da segurana pblica, reafirmando o presente como o momento crtico para mudana. No h mais sentido em insistir no modelo militarizado. Uma polcia que gera mais temor do que segurana s pode ser consequncia de uma viso equivocada de segurana pblica. Os recentes dados do ndice de Confiana na Justia Brasileira (ICJBrasil) para o primeiro trimestre de 2012 elaborados pela DIREITO GV42 revelam a total falta de confiana dos brasileiros na atuao da polcia. A pesquisa ouviu 1.550 pessoas de seis estados do pas (Rio Grande do Sul, So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Bahia, Pernambuco) e Distrito Federal, entre capital e interior. A populao, revela a pesquisa, no confia na polcia. O ndice de desconfiana entre a populao com renda inferior a dois salrios mnimos de 77%. Os mais ricos e mais escolarizados confiam mais na atuao da polcia, mas os nmeros no deixam de ser alarmantes: entre a populao com renda superior a 10 salrios mnimos, 59% no confia na atuao da polcia. Os mais pobres tm todos os motivos para sua falta de confiana, sendo eles que convivem com a atuao policial mais de perto por residirem e frequentarem lugares considerados de maior risco. A violncia policial, como se sabe, seletiva, ela se faz presente
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quando as vtimas so pobres e humildes; quando os prprios policiais intuem que elas situam-se to a margem da sociedade que seus eventuais e improvveis protestos no sero ouvidos (ROLIM, 2006: p. 48). Para eles, sobretudo, a polcia vista mais como uma ameaa do que como garantia de segurana. A pesquisa revela ainda que apenas 36% dos entrevistados que procuraram a polcia ficaram satisfeitos, o que indica a falta de qualidade do servio pblico essencial que a polcia deve prestar. Tal grau de insatisfao e desconfiana afeta a legitimidade da instituio policial no Brasil, sendo mais um dado revelador da falncia do modelo de segurana pblica aqui adotado, fortalecendo nossa tese. Alm da inadequao do modelo, necessrio profissionalizar a tarefa de policiamento. No existe grande estmulo para os policiais serem bons em um contexto em que no so valorizados nem bem preparados. Os baixos salrios, enfrentados principalmente pelos escales inferiores das polcias, os obrigam a buscar fontes alternativas de arrecadao, seja em bicos em segurana privada ou frequentemente pela corrupo. Em maio de 2012, a Organizao das Naes Unidas recomendou o fim da Polcia Militar do Brasil. Trata-se de uma das 170 recomendaes presentes no relatrio do Grupo de Trabalho sobre o Exame Peridico Universal, do Conselho de Direitos Humanos da ONU. A abolio da Polcia Militar foi defendida pela Dinamarca e os demais pases ressaltaram a inadequao do modelo e das prticas policiais no Brasil e as violaes aos direitos humanos43. Tudo aponta pela necessidade de superar o paradigma repressivo da segurana e de passar a lidar com a questo a partir de outra abordagem, construir uma nova concepo de polcia. O sistema militarizado , por sua natureza, conservador, avesso mudana, contrrio democracia. Por questes de hierarquia e disciplina, os bons policiais no tm voz, tm seu pensamento tolhido. A mudana que pretendemos depende, portanto, em grande medida, da presso da sociedade, da academia, dos movimentos sociais, de todos aqueles que forem contrrios a uma polcia encarregada de manuteno da ordem, enquanto a ordem a ser mantida for injusta.

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