GLOBALIZACIN ECONMICA, SOBERANA DE LOS ESTADOS Y POLTICAS SOCIALES: FUNCIONES Y RETOS DEL DERECHO INTERNACIONAL ANTE EL TRILEMA DE LA GLOBALIZACIN

Xavier Fernndez Pons Profesor Titular de Derecho Internacional Pblico de la Universidad de Barcelona xavierfernandez@ub.edu

RESUMEN

Actualmente, tres elementos pueden coexistir en distintas proporciones: la globalizacin econmica, la soberana de los Estados y las polticas sociales propias del Estado del bienestar. Las complejas relaciones y tensiones que se dan entre estos tres elementos han sido descritas, principalmente desde las ciencias econmicas, con la nocin trilema de la globalizacin. Tras precisar los trminos en que se plantea este trilema, el objeto del presente estudio es reflexionar sobre qu funciones cumple (o, en su caso, podra cumplir) el Derecho internacional, en tanto que herramienta jurdica bsica para regir la sociedad internacional y tratar de responder a sus retos, para preservar o impulsar cada uno de los elementos de dicho trilema. PALABRAS CLAVE

Derecho internacional, Globalizacin, Soberana, Polticas Sociales, Cooperacin Internacional.

ABSTRACT

Currently, three elements can coexist in different proportions: the economic globalization, the sovereignty of states and the social policies of the welfare state. The complex relationships and tensions that exist between these three elements have been described, mainly from the economic sciences, with the term trilemma of globalization. After clarifying the terms in which this trilemma is presented, the purpose of this study is to reflect on the roles played by international law (as a basic legal tool to govern the international society and seek to respond to its challenges) to maintain or boost each element of the trilemma. KEY WORDS

International law, Globalization, Sovereignty, Social Policies, International Cooperation.

INTRODUCCIN: EL LLAMADO TRILEMA DE LA GLOBALIZACIN

El llamado trilema de la globalizacin es una nocin acuada y que se emplea, principal-mente desde las ciencias econmicas, como herramienta pedaggica para dar una visin de conjunto sobre algunas de las tensiones econmicas, polticas y sociales que genera el proceso de globalizacin.2 Tal como seala Tugores (2008), el economista Dani Rodrik (1997 y 1998) y el acadmico y antiguo Secretario del Tesoro bajo la presidencia de Clinton Larry Summers (1999) pueden ser considerados los padres del trmino trilema de la globalizacin, que ha tenido un amplio eco entre la doctrina, particularmente entre economistas y expertos en relaciones internacionales.3 El trilema de la globalizacin ha sido planteado, aunque con variantes en distintos autores, del siguiente modo: hay tres elementos que coexisten en la prctica y que pueden convivir en distintas proporciones, pero que difcilmente podran darse de forma simultnea en su grado mximo o con plenitud. Estos tres elementos son: la globalizacin econmica, la soberana de los Estados y las polticas sociales propias del llamado Estado del bienestar. As, por ejemplo, se argumenta que no podran darse simultneamente una plena integracin econmica mundial y robustas polticas sociales con unos Estados que siguiesen manteniendo, sobre el papel, una amplia soberana jurdico-formal. Segn esto, uno de tres ingredientes debe ser sacrificado o relajado si se quieren maximizar los otros dos. La compleja interrelacin que se da entre los tres elementos del trilema suele representarse grficamente como un tringulo equiltero: en el vrtice superior se sita la globalizacin econmica, presentada como un fenmeno impulsado, en buena parte, por avances tecnolgicos y en materia de comunicaciones y que no es fcil que pueda revertir; en los dos vrtices inferiores se colocan, respectivamente, la soberana nacional y el Estado del bienestar. Interesa, seguidamente, describir de forma sucinta los principales caracteres de los tres indicados vrtices del tringulo, para situar mejor los trminos del trilema.

Con respecto a la globalizacin econmica, cumple reconocer que el trmino globalizacin es una de las palabras de moda desde finales del siglo XX, siendo profusamente utilizada en todas las ciencias sociales y los medios de comunicacin, sin perjuicio de los contornos nebulosos de la nocin. El esclarecedor anlisis de las mltiples acepciones del trmino trazado por Garca Segura (1998) subraya, en cualquier caso, que aunque la globalizacin no se limita exclusivamente a aspectos econmicos, stos son rasgos fundamentales de la misma. As, segn la definicin genrica de De la Dehesa (2000: 17), la globalizacin implicara un proceso dinmico de creciente libertad e integracin mundial de los mercados de trabajo, bienes, servicios, tecnologa y capitales. En las ltimas dcadas se ha observado, efectivamente, un gran incremento de los flujos econmicos transfronterizos de bienes, servicios y, en especial, de capitales, mientras que la movilidad del factor trabajo sigue estando muy limitada por las polticas migratorias de los Estados, que tienden a ser restrictivas.

De acuerdo con la terminologa, de origen marxista, de Vidal Villa (1998: 83), esta globalizacin econmica se sustenta en una infraestructura que la hace tcnicamente posible (concretada, en particular, en la mejora y el abaratamiento de los transportes, los incesantes avances en las tecnologas de la informacin y la comunicacin y en la posibilidad de desintegrar la produccin) y tiene como estructura al que el citado autor califica como el capital transnacional (liderado por las grandes empresas transnacionales, que son quienes se benefician, en mayor medida, de la apertura de los mercados nacionales, pudiendo adoptar una estrategia de inversiones a nivel mundial y deslocalizar sus actividades all donde les resulten ms rentables).

Navarro (2000); Mascarilla Mir (2003), que se refiere en plural a los trilemas para distinguir ms claramente dos trilemas que plantea la globalizacin: el trilema econmico y el trilema poltico-social; y Steinberg (2007: 42-52).

En cuanto al segundo ingrediente del trilema, la soberana de los Estados puede ser considerada como una superestructura, en tanto que construccin poltico-jurdica bsica para la organizacin de las sociedades humanas desde el surgimiento y expansin del modelo del Estadonacin. Desde que Bodin definiera el concepto moderno de soberana, entendido como un poder poltico supremo, sta ha tenido una proyeccin esencialmente territorial y una de sus principales concreciones en la potestad normativa del Estado, desde la que se configura un ordenamiento jurdico de alcance nacional.

Pese a la creciente interdependencia internacional en materia econmica, ambiental, sanitaria el mundo puede seguir siendo descrito en gran medida, desde un punto de vista poltico y jurdico, como una suerte de rompecabezas o mosaico de Estados soberanos.4 Si a las economas locales de la Edad Media les correspondan unas estructuras poltico-jurdicas esencialmente locales y, posteriormente, el desarrollo y consolidacin del Estado-nacin coincidi con unos mercados sustancialmente nacionales, en el actual contexto de globalizacin, en el que el mercado tiende a ser mundial, el lugar propio de la poltica sigue residiendo, principalmente, en el Estado-nacin, sin perjuicio de la proliferacin de organizaciones internacionales. Es en el Estado soberano y sus instituciones donde, primariamente, los ciudadanos se pueden sentir polticamente representados y aspirar a que la legislacin y la accin gubernamental respondan a sus necesidades e intereses, reflejando un determinado contrato social.

La soberana del Estado, ejercida por sus instituciones pblicas y concretada en la opcin por unas u otras polticas, no podr dejar de estar condicionada por, en terminologa de Merle (2000), mltiples actores y factores. Entre los mismos, no se puede soslayar la influencia de los pases ms poderosos de hecho, las empresas transnacionales, las empresas de capital eminentemente nacional que buscan la proteccin de su propio Estado, los lobbies o el pensamiento poltico y econmico dominante en cada momento.

En el actual contexto de la globalizacin, la capacidad de decisin del Estado soberano se ve fuertemente condicionada por factores externos, pues la creciente interdependencia econmica y el papel clave del capital transnacional (adems de los compromisos jurdicos asumidos internacionalmente, a los que se har referencia ms adelante) reducen notablemente el margen de maniobra de los Estados.5

Por ltimo, el tercer elemento del trilema son las polticas sociales propias de un Estado del bienestar, con las que se procura compensar las deficiencias e injusticias de la economa de mercado con redistribuciones de renta y prestaciones sociales.6 Este sistema de organizacin social se pudo ir consolidando a lo largo del siglo XX particularmente en Europa occidental y otros pases desarrollados, aunque con notables variantes, que han llevado a hablar de diversos modelos de Estado del bienestar.7 Particularmente en su formulacin socialdemcrata, el Estado del bienestar se ha diseado en base a derechos sociales de la ciudadana, siendo por ello de carcter pblico y universal, fundado en un rgimen de fiscalidad directa y progresiva y constituyendo un rgimen de proteccin social redistributivo.8

Estas polticas fiscales redistributivas y las polticas laborales tendientes a mejorar la situacin de los trabajadores (en trminos salariales, de seguridad en el empleo y de otras condiciones laborales) se ven afectadas por la globalizacin econmica, dada la gran movilidad de las empresas y del capital a nivel mundial, que favorece una competencia fiscal entre los distintos Estados, que tienden a rebajar los impuestos sobre los factores ms mviles, y propicia una desregulacin y flexibilizacin de los mercados de trabajo.9

Habida cuenta de las tensiones que se dan entre los tres ingredientes del trilema de la globalizacin, se proponen diversas alternativas para combinarlos en distintas proporciones.

Una de estas alternativas, que es designada como la opcin neoliberal, pasa por seguir impulsando la globalizacin econmica, de la que se valora su capacidad para generar riqueza, estimular la competitividad y permitir una utilizacin ms eficiente de los recursos mundiales. A su vez, se mantendra una soberana formal de los Estados, aunque en la prctica puedan verse forzados a mantener polticas atractivas para el capital transnacional, sacrificando las tradicionales polticas sociales del Estado del bienestar. Esta opcin, tal como demuestra la experiencia de las ltimas dcadas, conduce a una creciente polarizacin de la riqueza, observndose que, como porcentaje de la renta nacional, las rentas del capital tienden a aumentar y las rentas del trabajo a disminuir.10

Otra alternativa, a la que se alude como opcin proteccionista o antiglobalizadora, apostara por restringir el grado de apertura de las economas y primar la soberana nacional y el Estado del bienestar, sirvindose de barreras tpicas o novedosas, como sera la adopcin de medidas contra el llamado dumping social o ambiental, hoy de difcil encaje bajo el rgimen de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC).

Una tercera va, a la que Rodrik (1997; 2007) se refiere como la apuesta por un federalismo global, pasara por mantener los aspectos positivos de la globalizacin (salvaguardando, por tanto, los beneficios econmicos que sta reporta en trminos absolutos y el elevado crecimiento que han venido experimentando algunas economas emergentes) y, a su vez, promover decididamente unas polticas sociales a nivel mundial, que corrijan los fallos de un mercado de dimensin mundial y favorezcan una mejor distribucin de la riqueza y un desarrollo ms sostenible. En esta tercera alternativa, el elemento a sacrificar del trilema sera el de la soberana nacional, pues los Estados deberan renunciar a parte de su terico poder de decisin individual (que de facto ya se ve notablemente reducido por la acentuada interdependencia econmica) para poder afrontar efectivamente y de forma conjunta los retos globales.

Este tercer planteamiento puede ser visto como una cierta traslacin a nivel mundial del enfoque que se ha venido desarrollando en el proceso de integracin europea, en el que la creacin de un mercado nico se ha visto acompaada con la previsin de polticas comunes en materia de agricultura, competencia, medio ambiente, monetaria o social, aunque esta ltima haya sido calificada entre la doctrina como un caparazn vaco (Amin, 2005: 220)11 y actualmente pudiera acabar suponiendo una rebaja, antes que una elevacin, de los estndares sociales medios en los pases de la Unin Europea.12 Por descontado, si la integracin europea se ha encontrado y se encuentra con no pocas dificultades, la viabilidad y posible articulacin del indicado federalismo global suscita muchos interrogantes.

A la luz de las premisas indicadas, el objeto del presente estudio se concreta en reflexionar sobre qu funciones cumple (o, en su caso, podra cumplir) el Derecho internacional ante este trilema de la globalizacin, en tanto que herramienta jurdica bsica para regir la sociedad internacional y tratar de responder a sus retos.

1. Las funciones del Derecho internacional ante el trilema

Dentro de las funciones que desempea el Derecho internacional interesa efectuar una primera distincin: por un lado, las funciones tcnico-jurdicas que debe desarrollar cualquier ordenamiento jurdico, consistentes en la creacin de normas, su adjudicacin y la aplicacin coactiva de las mismas y que se concretan en las previsiones contenidas en las llamadas normas

secundarias o normas sobre normas, segn la terminologa de Hart y Bobbio; por otro lado, las funciones de carcter sustantivo, que se concretan, de acuerdo con la indicada terminologa, en normas primarias estableciendo simples pautas de conducta, previendo los comportamientos que sus destinatarios deben o no hacer.13

Ambas grandes funciones no podrn dejar de estar condicionadas por el singular medio social, bsicamente interestatal, en el que rige el ordenamiento internacional. Dada la aproximacin del presente estudio, cumple centrarse en las funciones sustantivas del Derecho internacional. stas, segn Carrillo Salcedo (1984), pueden sintetizarse en dos: regular la coexistencia de los Estados, estableciendo las condiciones de respeto mutuo de la soberana nacional; y regular su cooperacin para satisfacer necesidades e intereses comunes de la sociedad internacional.14

Tal como observara crticamente Chaumont (1970), algunos iusinternacionalistas han ten-dido a focalizar la misin del Derecho internacional en la regulacin de la cooperacin internacional, que se concreta en la imposicin de lmites a la soberana de los Estados y han llegado a ver en la soberana un instituto conservador u anacrnico. Sin embargo, como bien seala dicho autor, no puede obviarse que el Derecho internacional tambin cumple la funcin esencial de preservar la soberana de los Estados, tan vivamente invocada, por ejemplo, por los nuevos Estados que surgieron de la descolonizacin.15

El Derecho internacional garantiza que cada Estado pueda ejercer, bajo los lmites que aqul le impone y con independencia de otros Estados, sus poderes legislativo, ejecutivo y judicial.16 As, Carrillo Salcedo (1976: 78) concluye que el Derecho internacional logra una sntesis entre la soberana y las exigencias de la interdependencia, porque la cooperacin internacional ... se hace con independencias nacionales, pues si stas no existiesen no habra cooperacin, sino dominacin. El Derecho internacional acta pues, simultneamente, como garante y lmite de la soberana de los Estados.

Por descontado, las dos indicadas funciones abstractas del Derecho internacional, consistentes en preservar la soberana de los Estados e impulsar la cooperacin internacional imponiendo lmites a dicha soberana, se van concretando de distinta forma en cada momento histrico.17

Para quienes ven la soberana de los Estados y sus respectivos ordenamientos jurdicos nacionales como superestructuras, el Derecho internacional, tal como lo conocemos desde la Paz de Westfalia y en tanto que construccin jurdica resultante del sistema de Estados soberanos, tambin compartira esa misma naturaleza. Dado que las normas internacionales se generan, principalmente, por el mutuo consentimiento entre los Estados, el Derecho internacional podra ser descrito, grficamente, como una super-superestructura. En tanto que tal, sus contenidos y

las funciones que en cada momento desempee no podrn dejar de estar condicionados: de forma inmediata, por las posiciones de los distintos Estados, teniendo en cuenta el respectivo poder efectivo los mismos; y, de forma mediata, por los mltiples actores y factores que influyen en las instituciones de cada Estado e inciden en las relaciones internacionales.

De acuerdo con la visin transnacionalista de autores como Nye o Keohane, en la actual sociedad internacional interactan entre s mltiples y diversos actores estatales y no estatales, estableciendo unas complejas redes de relaciones.18 No se trata, en cualquier caso, de una red con una malla homognea, pues cada uno de los actores tiene un peso distinto, una capacidad diferente para tratar de lograr sus intereses. De acuerdo con la creciente tendencia de expertos en relaciones internacionales a tomar trminos o imgenes propias de las ciencias fsicas como metforas explicativas del actual devenir de la sociedad internacional, como la teora del caos o la atraccin que ejercen las hiperpotencias sobre los llamados Estados-partcula, los mltiples actores de las relaciones internacionales pueden ser descritos como astros o imanes que se atraen entre s, con distinta fuerza y cuyas posiciones van variando, de forma ms o menos racional o aleatoria e imprevisible.19 Las fuerzas gravitatorias o electromagnticas que se dan entre los distintos nacional y las funciones que ste desempear prioritariamente en cada momento histrico, pues las instituciones y normas internacionales no dejan de ser la resultante de mltiples vectores.

Situando la cuestin en la grfica imagen del trilema de la globalizacin, el Derecho internacional aparece, en tanto que instrumento maleable y de contenido variable, como una suerte de metal lquido que ser atrado por los distintos polos de atraccin, contribuyendo, en mayor o menor medida, a impulsar una determinada versin del trilema, ms o menos escorada hacia la promocin de una globalizacin neoliberal, la preservacin de la soberana estatal o de polticas sociales redistributivas.

De este modo, las funciones el Derecho internacional ante el trilema de la globalizacin pueden consistir en favorecer uno o ms de los elementos del trilema, en detrimento, en su caso, del o los restantes. La direccin o tendencia que tome preferentemente el Derecho internacional depender de las complejas relaciones de fuerzas indicada entre los distintos actores estatales y no estatales, pudindose plantear las tres siguientes hiptesis.

1.1. Preservar la soberana econmica de los Estados Una primera hiptesis consiste en un Derecho internacional que, ante el trilema de la globalizacin, ponga una especial atencin en tratar de preservar la soberana econmica de los Estados. Esta orientacin puede verse en ciertos instrumentos internacionales, como la Declaracin de principios aprobada por la resolucin 2.625 (XXV) de la Asamblea General de la ONU, de 24 de octubre de 1970, en cuyo texto se pone un especial nfasis en la dimensin econmica de la soberana. As, se precisa que: todo Estado tiene el derecho inalienable a elegir su sistema poltico, econmico, social y cultural, sin injerencia en ninguna forma por parte de ningn otro Estado; y que la igualdad soberana comprende, entre otros elementos, el derecho de cada Estado a elegir y a llevar adelante libremente su sistema poltico, social, econmico y cultural; o, incluso al referirse al principio de cooperacin, se puntualiza que los Estados tienen el deber de cooperar entre s independientemente de las diferencias en sus sistemas polticos, econmicos y sociales.

Tambin insiste en ello la Carta de derechos y deberes econmicos de los Estados de 1974,20 entre cuyas previsiones se contempla: la necesidad de un robustecimiento de la independencia econmica de los pases en desarrollo; que todo Estado tiene el derecho soberano e inalienable de elegir su sistema econmico, as como su sistema poltico, social y cultural, de acuerdo con la voluntad de su pueblo, sin injerencia, coaccin ni amenaza externa de ninguna clase; que todo Estado tiene y ejerce libremente soberana plena y permanente, incluso posesin, uso y disposicin, sobre toda su riqueza, recursos naturales y actividades econmicas; que todo Estado tiene derecho a reglamentar y ejercer autoridad sobre las inversiones extranjeras dentro de su jurisdiccin nacional, con arreglo a sus leyes y reglamentos y de conformidad con sus objetivos y prioridades nacionales; que ningn Estado deber ser obligado a otorgar un tratamiento preferencial a la inversin extranjera; o que todo Estado tiene derecho a reglamentar y supervisar las actividades de empresas transnacionales que operen dentro de su jurisdiccin nacional, y adoptar medidas para asegurarse de que esas actividades se ajusten a sus leyes, reglamentos y disposiciones y estn de acuerdo con sus polticas econmicas y sociales. En todas estas previsiones sobresale como una funcin fundamental del Derecho internacional la de garantizar la soberana econmica de los Estados, tanto frente a otros Estados como frente a otros actores no estatales, como las empresas transnacionales, insistiendo en el derecho de los Estados a regular las actividades econmicas, lo cual no deja de ser, a su vez, un sntoma de las presiones que los Estados reciben en la prctica.

1.2. Impulsar la cooperacin internacional para la liberalizacin de los flujos econmicos transfronterizos Otra funcin que el Derecho internacional puede cumplir es la de promover la cooperacin internacional para favorecer una mayor liberalizacin de los flujos econmicos transfronterizos. De entrada y en virtud de su soberana, los Estados estn facultados para establecer fronteras o barreras econmicas, que pueden afectar al comercio internacional de mercancas, servicios, a los movimientos de capitales o de personas. En un principio, cada Estado podra aumentar o reducir tales barreras de forma unilateral, en funcin de sus intereses, de la ideologa de sus gobernantes, de su coyuntura econmica, de las presiones externas o internas que reciba La asuncin de compromisos internacionales para la eliminacin o reduccin de ciertas barreras supone la imposicin de limitaciones a la soberana econmica del Estado, que en adelante deber ejercerse dentro de los mrgenes contemplados por la normativa internacional. Esta funcin del Derecho internacional, como instrumento promotor de la liberalizacin de las transacciones econmicas transfronterizas y de la apertura de los mercados, se evidencia claramente en las previsiones del sistema multilateral de comercio, en los acuerdos de integracin econmica regional o en los tratados bilaterales sobre inversiones. No deja de ser ilustrativo que algunas obras de referencia sobre Derecho internacional econmico del mbito anglosajn insistan particularmente en esta funcin del Derecho internacional, partiendo, en principio, del estudio de los distintos tipos de barreras econmicas que pueden imponer hipotticamente los Estados y presentando, a continuacin, la normativa internacional como dirigida, esencialmente, a ir limitando esas barreras y a facilitar los flujos transfronterizos de bienes, servicios y capitales (aludiendo, raramente, a los movimientos de personas, fundamental en el proceso de integracin europeo, pero ausente, en gran medida, en las previsiones de otros acuerdos econmicos de vocacin regional o universal).21

De acuerdo con este planteamiento, la eliminacin o reduccin de las barreras econmicas (o, al menos, de algunas de ellas) sera la funcin propia y caracterstica del Derecho internacional econmico, soslayando o dejando en la sombra otras funciones que el Derecho internacional puede cumplir en la regulacin de las relaciones econmicas internacionales. Esta aproximacin, aunque no deje de estar impregnada por una determinada ideologa liberal, tambin deja constancia, en cualquier caso, del importante rol que, en la prctica, han venido desempeando numerosas instituciones y normas internacionales como promotores de la actual globalizacin econmica.

1.3. Impulsar la cooperacin internacional para promover un desarrollo social y sostenible La cooperacin internacional tambin puede tener como fin la consecucin de otros objetivos, de indudable impacto econmico y relevantes desde el punto de vista del trilema de la globalizacin, como son la promocin de un desarrollo social y sostenible. El propio Prembulo de la Carta de las Naciones Unidas ya alude a ello, al menos parcialmente, al referirse a la promocin del progreso social y a elevar el nivel de vida y al empleo de un mecanismo internacional para promover el progreso econmico y social de todos los pueblos. Idea que se concreta en el propsito del artculo 1.3 de la Carta,22 as como en las previsiones sobre Cooperacin econmica y social contempladas en el Captulo IX de la Carta, donde se prev, por ejemplo, que la Organizacin promover: niveles de vida ms elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo econmico y social.23 Si la cooperacin al desarrollo se centr, en un principio, en promover el crecimiento econmico de los pases en desarrollo, desde los aos noventa y particularmente a raz de una serie de grandes conferencias impulsadas por las Naciones Unidas, se ha puesto el acento en que el desarrollo econmico debe ser compatible con la preservacin del medio ambiente, de acuerdo con la nocin de sostenibilidad, y se ha enfatizado, como observa Abelln (2002: 43), que el centro del desarrollo es el ser humano. Especialmente significativa fue, en tal sentido, la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social de las Naciones Unidas, celebrada en Copenhague del 6 al 12 de marzo de 1995. As, en la Declaracin de Copenhague sobre Desarrollo Social se reconoci la importancia del desarrollo social y el bienestar de la humanidad, dndole mxima prioridad a esos objetivos en la hora actual y en el siglo XXI y se constat que las transformaciones globales de la economa mundial estn modificando profundamente los parmetros del desarrollo social en todos los pases y que el desafo actual consiste en encontrar la forma de controlar esos procesos y amenazas para que aumenten sus beneficios y se atenen sus efectos negativos sobre las personas. Entre los principios y objetivos enunciados en la citada Declaracin, que debern ser perseguidos en el plano nacional y en el plano internacional figuran, por ejemplo: orientar la economa para satisfacer ms eficazmente las necesidades humanas, reconocer que las polticas econmicas slidas y de base amplia constituyen una base necesaria para lograr el desarrollo social sostenido o promover la distribucin equitativa de los ingresos y un mayor acceso a los recursos mediante la equidad y la igualdad de oportunidades para todos. Textos como los indicados evidencian que el Derecho internacional tambin es concebido como una herramienta con la que tratar de impulsar polticas sociales y de bienestar a nivel mundial. Ahora bien, la vaguedad de los compromisos alcanzados, el hecho de que se contengan, en gran medida, en instrumentos de soft law y que su aplicacin se confe, fundamentalmente, al plano nacional y con un limitado papel de la cooperacin internacional, pone de relieve la escasa voluntad de los Estados en limitar su soberana en este punto. Se est lejos, pues, de aquel federalismo global de contenido social al que se refiere Rodrik y las polticas sociales, de empleo, de redistribucin de rentas siguen siendo mbitos donde los Estados mantienen una amplia soberana formal, que se resiente, en cualquier caso, de fuertes presiones externas.

2. El Derecho internacional y el trilema en perspectiva histrica Aunque el trmino globalizacin se haya extendido a finales del siglo XX, cada vez se comparte ms entre la doctrina que este proceso de mundializacin, principalmente en materia econmica y de comunicaciones, no es algo nuevo. Aunque en las ltimas dcadas dicho proceso se haya acelerado considerablemente y adquiera unos rasgos especficos, hay claros antecedentes histricos de dicho proceso. Algunos autores, como Wallerstein (1979), se remontan a los siglos XV y XVI, cuando desde diversos pases de Europa occidental empezaron a establecerse colonias en Amrica y otros continentes, empezando a fraguar, aunque de forma muy rudimentaria en sus inicios, un sistema-mundo, entendido como una compleja red de relaciones de intercambio y dependencias econmicas a escala mundial.24 Otros analistas se fijan particularmente en el perodo iniciado a mediados del siglo XIX, con el desarrollo de la Revolucin Industrial, la expansin del sistema capitalista y la intensificacin de la explotacin colonial. Se destaca, por ejemplo, que hacia finales del siglo XIX y principios del siglo XX, las cifras alcanzadas por el comercio internacional y por las inversiones extranjeras representaban un alto porcentaje de la riqueza mundial, llegndose a considerar dicho perodo como una primera gran fase del proceso de globalizacin. Tras la Primera Guerra Mundial, el crash burstil de 1929 y la Gran Depresin de los aos treinta se asistira, por el contrario, a una fase de retraccin de la mundializacin de la economa que slo se retom, de entrada tmidamente, tras el final de la Segunda Guerra Mundial. De este modo, el actual proceso de globalizacin tiene unos claros antecedentes histricos y su progresin no ha sido uniforme, sino que vivi un profundo bache a mediados del siglo XX. Ante esta accidentada evolucin de la mundializacin de la economa interesa reflexionar sobre cmo se ha planteado el comentado trilema de la globalizacin desde una perspectiva histrica y qu papel ha desempeado, en cada momento, el Derecho internacional.

2.1. El liberalismo en el siglo XIX

A mediados del siglo XIX, los avances tecnolgicos impulsados por la Primera Revolucin Industrial sentaron las bases para que las grandes potencias europeas del momento, con un particular protagonismo del Reino Unido, impulsaran la expansin del sistema capitalista y de una explotacin colonial sin precedentes. Teniendo en cuenta teoras como las formuladas por Adam Smith y David Ricardo, el Reino Unido quiso impulsar una progresiva liberalizacin de las relaciones econmicas internacionales.

En esta poca, el Derecho internacional econmico era muy reducido, no existan grandes acuerdos comerciales multilaterales y apenas haba organizaciones internacionales. Adems, las que se iban creando se dedicaban a aspectos muy especficos y de carcter eminentemente tcnico, como la Unin Internacional de Telgrafos o la Unin Postal Universal.

Dejando al margen los territorios coloniales, los Estados que integraban aquella sociedad internacional oligocrtica mantenan pues, sobre el papel, una amplia soberana. Ahora bien, entre las burguesas clases dirigentes europeas predominaba claramente una ideologa liberal, condensada en la mxima laissez faire, laissez passer, que tenda a limitar notablemente el papel del Estado en la economa, confinndolo a un papel de Estado gendarme, particularmente destinado a proteger la propiedad privada.

Las polticas sociales son muy escasas en este perodo, aunque empiezan a ponerse en prctica algunos primeros ejemplos de Estado del bienestar, como el que impuls Otto von Bismark en la Alemania unificada, no ajeno a su estrategia para contentar y desmovilizar al proletariado.

En esta poca, el Derecho internacional fue muy escasamente sensible a temas sociales y son iniciativas de carcter no gubernamental y transnacional, como la publicacin del Manifiesto del Partido Comunista de Marx y Engels en 1848 (donde ya se apunta que la gran industria tiende a crear un mercado mundial y a la progresiva concentracin de los capitales25 ) y la fundacin de la Primera Internacional, el 28 de septiembre de 1864, quienes inciden en esa agenda social.

La crticas que Marx y Engels hicieron a los gobiernos de la poca, afirmando que aquel poder pblico vena a ser, pura y simplemente, el consejo de administracin que rige los intereses colectivos de la clase burguesa,26 son sintomticas de las funciones que dichos gobiernos tendieron a asignar al Derecho internacional decimonnico, que no dej de ser una herramienta

til para promover la expansin del comercio internacional y la promocin y proteccin de las inversiones extranjeras. Basten algunos ejemplos ilustrativos.

En 1860, el Reino Unido celebr un acuerdo comercial bilateral con la otra gran potencia econmica del momento, Francia, conocido como acuerdo Cobden-Chevalier. Siguiendo este modelo, se multiplicaron los acuerdos comerciales bilaterales, que incluyeron, en muchas ocasiones, la clusula de la nacin ms favorecida, que propici una notable apertura de los mercados.

En el siglo XIX tambin se consolidan las normas internacionales, convencionales y consuetudinarias, para proteger la propiedad privada de los extranjeros y algunos institutos clave del Derecho internacional, como la llamada proteccin diplomtica, muy vinculada en aquella poca a la proteccin del inversor extranjero. No es extrao que ante ese blindaje del inversionista, las repblicas latinoamericanas quisieran impulsar figuras como la Doctrina Calvo, para tratar de que el inversor extranjero se limitase a recurrir ante sus jurisdicciones internas y renunciase a la proteccin de su Estado de origen,27 si bien la concepcin de la proteccin diplomtica como derecho propio del Estado y no del inversor extranjero privaba de utilidad a dicha renuncia.

Asimismo, las normas sobre responsabilidad internacional comenzaron a desarrollarse, particularmente, atendiendo a casos de lesiones causadas a ciudadanos extranjeros por el Estado anfitrin, cobrando un especial protagonismo la situacin de los inversores extranjeros, tal como quedara reflejado en los ulteriores trabajos sobre codificacin de la responsabilidad internacional de los Estados.28

Con respecto al llamado trilema de la globalizacin, el Derecho internacional decimonnico contribuy, pues, a la creciente mundializacin de la economa, empez a introducir limitaciones en las decisiones soberanas de los Estados, especialmente con respecto al tratamiento de los inversores extranjeros, y apenas fue utilizado para temas de carcter social.

2.2. El proteccionismo en la poca de entreguerras

Tras la Primera Guerra Mundial y la Revolucin Rusa, se asisti a un nuevo panorama internacional. Con el conflicto estallaron las tensiones entre las grandes potencias europeas del momento, que desde la crisis econmica de 1873 ya haban retomado en algunos casos polticas de neomercantilismo proteccionista (como durante la serie de guerras de aranceles que se dieron entre 1880 y 1895) y que rivalizaban entre s para mantener o expandir sus respectivas reas de influencia y acceder a recursos naturales. La Revolucin de octubre de 1917 dejaba patente que alternativas propuestas al sistema capitalista y liberal podan ser llevadas a la prctica. La crisis social y poltica en los pases contendientes fue profunda y crecieron las demandas de una mayor democracia e igualacin social.29 El esfuerzo blico tambin impuls una mayor intervencin de los Estados en la economa, los sindicatos y algunos partidos de origen obrero, como los laboristas britnicos, ganaron fuerza, cuestionando la anterior hegemona de los partidos burgueses.

Desde el punto de vista del Derecho internacional, es muy significativo que en el propio Tratado de Versalles no slo se decidiera la creacin de la Sociedad de Naciones, sino de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), centrada en temas socio-laborales. Sin perjuicio de los limitados poderes conferidos a dicha organizacin, cumple destacar su composicin no exclusivamente interestatal, con el que se daba un notable protagonismo a actores no estatales en una organizacin internacional, avanzndose a las actuales reivindicaciones de las organizaciones no gubernamentales de superar el mero estatuto consultivo que se les suele conceder.

En cambio, en este perodo decae el impulso al proceso de mundializacin de la economa. Pese a que en los Catorce Puntos del presidente Wilson se propugnaba la supresin, hasta donde sea posible, de todas las barreras econmicas, uno de los rasgos caractersticos de los aos veinte fue la reaparicin del proteccionismo en gran escala.

El crash burstil de 1929 y la sucesiva Gran Depresin de los aos treinta llevaran a una drstica intensificacin del proteccionismo, que se concret principalmente en la imposicin de altos aranceles, como el elevadsimo arancel Smoot-Hawley establecido por los Estados Unidos en 1930, estrictas restricciones cuantitativas, controles de cambios y devaluaciones competitivas.30 Se entr, as, en una espiral de proteccionismo que contribuy a una fase de notable contraccin del comercio internacional y de las inversiones extranjeras.

Los esfuerzos de la Sociedad de Naciones para tratar de afrontar la situacin y tratar de impulsar una mayor cooperacin econmica entre los Estados fueron vanos, tal como se evidenci en el rotundo fracaso de la Conferencia Econmica Internacional celebrada en Londres en 1933. Los

Estados Unidos, que bajo la presidencia de Roosevelt comenzaban a aplicar el programa econmico del New Deal, optaron por el aislacionismo, haciendo primar su soberana y la implantacin de polticas sociales y de lucha contra el desempleo. El Reino Unido rompi su larga tradicin librecambista y trat de defenderse con una poltica de preferencias imperiales y en la Alemania nazi se impuso la autarqua. Bajo la lgica del slvese quien pueda, se asisti a un buen ejemplo de lo que la doctrina ha calificado como un peligroso capitalismo de bloques.31 Segn el planteamiento del trilema de la globalizacin, el perodo de entreguerras se caracteriza, pues, por una retraccin de la mundializacin de la economa, un marcado nacionalismo econmico, el impulso de ciertas polticas sociales (algunas de ellas llevadas a cabo por gobiernos totalitarios) y un notable arrinconamiento del Derecho internacional en temas econmicos.

2.3. Keynesianismo y liberalismo en la post-guerra

Tras el desastre de la Segunda Guerra Mundial, se asiste a un nuevo contexto internacional, con un mundo bipolar, dividido entre economas planificadas y economas de mercado. En estas ltimas, dada la experiencia de la Gran Depresin, la necesidad de recuperarse del conflicto y las reivindicaciones sociales, se tender, aunque con distintos enfoques, a reconocer un notable peso del Estado en la economa, emergiendo lo que se denomin economa mixta.

La obra del economista britnico Keynes (1936), defendiendo una intensa intervencin del Estado en la economa, y la expansin, particularmente en Europa occidental, de los idearios de la socialdemocracia y la democracia cristiana, permitieron desarrollar una nueva versin del capitalismo, en el que el Estado controla en buena medida la demanda efectiva a travs del manejo de un creciente gasto pblico y la implementacin de medidas fiscales. Tambin se asisti, en destacados pases de Occidente, a la nacionalizacin de numerosas industrias bsicas, a la creacin de organismos planificadores, al control de precios y salarios y a un decisivo impulso del Estado de bienestar.32

Ahora bien, qu papel jug el Derecho internacional en estos primeros aos de la postguerra? Cumple reconocer que la implantacin en numerosos pases occidentales de polticas keynesianas o intervencionistas se debi, en gran medida, a las propias dinmicas internas de dichos pases y no tanto a instrumentos de carcter internacional.

El diseo del orden econmico internacional en los primeros aos de la post-guerra entre los pases con economa de mercado, liderados claramente por los Estados Unidos, fue fragmentario y accidentado. Si bien no se lleg a impulsar un modelo keynesiano o intervencionista a nivel internacional, tampoco fue tan vigoroso, en un principio, el relanzamiento del librecambismo, que interesaba, particularmente, a la entonces muy destacada economa estadounidense.

Los acuerdos de Bretton Woods establecieron, inicialmente, un sistema anclado en el dlar y el patrn oro, con tipos de cambio semi-fijos. Se consagraba la libertad en materia de pagos corrientes para facilitar el comercio internacional y se trataban de evitar las devaluaciones competitivas, pero no se prevea la liberalizacin de los movimientos de capitales para inversiones, pues, en aquel entonces, se dio mayor prioridad a la estabilidad de los flujos comerciales y los tipos de cambio que a la movilidad de los capitales.33

En el mbito comercial, la Carta de La Habana de 1948, de clara inspiracin keynesiana, podra haber auspiciado dicho modelo econmico y social a nivel internacional. La Carta de La Habana era un tratado extenso y trataba de conjugar una progresiva liberalizacin del comercio internacional (o, por lo menos, garantizar un suelo mnimo de liberalizacin) con ciertas polticas de intervencin del Estado en la economa (como las polticas tendentes a garantizar el pleno empleo o de lucha contra las prcticas restrictivas de la competencia) y con especficas previsiones favorables a los pases en desarrollo y a un comercio ms equitativo de los productos bsicos, que asegurase un suministro adecuado de los mismos a precios remuneratorios. Tambin prevea la creacin de una Organizacin Internacional del Comercio (OIC), que tendra una estructura institucional fuerte, donde las decisiones se tomaran, normalmente, por mayora y que contara con un avanzado sistema de solucin de diferencias, que incluira, como ltima instancia, la jurisdiccin obligatoria del Tribunal Internacional de Justicia. La Carta de La Habana responda a una visin holstica y equilibrada de aspectos econmicos y sociales, que casara con la actual propuesta de Rodrik de un cierto federalismo global que corrija, con un Derecho internacional ms fuerte, los fallos del mercado mundial.

Pero, como es notorio, la Carta de La Habana nunca lleg a entrar en vigor. Los Estados Unidos se negaron a ratificarla y le retiraron su decisivo apoyo, considerando excesivamente intervencionista el modelo contemplado en la misma. Como sucedneo muy parcial de la misma, se cont con el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) de 1947, instrumento mucho ms limitado y que slo recoga las previsiones de uno de los captulos de la Carta de La Habana, las relativas a las polticas comerciales, tratando de impedir el retorno a guerras comerciales como las vividas en los aos treinta y de promover, en adelante, una progresiva y multilateral liberalizacin del comercio de mercancas, dejando aparcados el resto de temas sociales o de mayor inters para los pases en desarrollo.

Se perda, con ello, la aproximacin holstica de la Carta de La Habana y el GATT de 1947 se especializaba en la liberalizacin del comercio internacional de mercancas. De entrada, de forma tmida, contentndose, en gran medida, con el principio del trato general de la nacin ms favorecida y del trato nacional en materia de tributacin y reglamentacin interiores y permitiendo numerosas y amplias excepciones. Pero las sucesivas rondas de negociaciones comerciales multilaterales iran promoviendo, paulatinamente, una mayor liberalizacin del comercio internacional, de la que quedaron al margen, en gran medida, algunos sectores tan relevantes para los pases en desarrollo como la agricultura y los productos textiles.

Aunque, como se ha visto, en el diseo inicial de la post-guerra no lleg a abordarse de forma efectiva el tema de las inversiones extranjeras, clave para la mundializacin de la economa, en los aos sesenta y setenta se produciran unos hitos que, a la postre, acabaran favoreciendo tambin una mayor liberalizacin de las mismas.

As, la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) aprobaba, en 1962, el Cdigo sobre liberacin de movimientos de capital, calificado como el nico instrumento multilateral existente que promueve la liberacin de los movimientos de capital y, actualmente, los controles a los movimientos de capitales estn casi abolidos en todos los pases miembros de la OCDE.34

Asimismo, en 1965 y bajo los auspicios del Banco Mundial, se estableca el Centro Internacional para el Arreglo de Diferencias sobre Inversiones (CIADI), que se ha confirmado, con el pasar de los aos, como un instrumento de gran relevancia para la proteccin del inversor extranjero.

En fin, la profunda revisin del diseo inicial del Fondo Monetario Internacional (FMI) entre 1971 y 1975, con el fin de la convertibilidad del dlar en oro y el paso de un rgimen de tipos de cambio semi-fijos a uno de cambios flotantes, acabara siendo decisiva en la configuracin del vigente orden econmico internacional. Ntese que, con esta reforma del FMI, el Derecho internacional tenda a flexibilizarse en materia monetaria, pues los Estados recuperaban una mayor soberana formal en cuestiones monetarias, pero a la vez stos acabaran quedando ms expuestos a los vaivenes de los movimientos internacionales de capital, viendo limitada, por va de facto, su soberana monetaria.

De este modo, el paulatino fortalecimiento del GATT de 1947 y la revisin y flexibilizacin del FMI marcan dos tendencias aparentemente opuestas,35 pero coincidentes en sus efectos. Ambas contribuyeron al progresivo afianzamiento del liberalismo econmico y a conferir un mayor poder a los mercados.

2.4. El estructuralismo en los aos sesenta y setenta

De forma parcialmente simultnea a los acontecimientos que se acaban de describir, el proceso de descolonizacin, acelerado en la dcada de los aos sesenta, puso de relieve las profundas desigualdades econmicas entre los Estados, pues la mayora de territorios coloniales que alcanzaban la independencia eran pases subdesarrollados. Entre la doctrina de la poca, destacados autores abordan las causas profundas del subdesarrollo y las encuentran en la pro-pia estructura del orden econmico internacional imperante, que perpeta y profundiza las diferencias entre pases desarrollados y pases en desarrollo, tal como plantearon, por ejemplo: Prebisch y sus anlisis centro-periferia, Wallerstein como terico del sistema-mundo, Amin y sus reflexiones sobre el imperialismo o Emmanuel y su estudio sobre el intercambio desigual y el progresivo empeoramiento de los trminos de intercambio.

Desde el punto de vista del Derecho internacional, interesa resear el eco que los planteamientos estructuralistas tuvieron en ciertas instancias internacionales y, particularmente, en la ONU. As, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) centr sus recomendaciones en superar el tradicional carcter perifrico de tales pases, volcados a la exportacin de productos bsicos a los pases centrales, promoviendo su industrializacin, la sustitucin de importaciones y una primera generacin de acuerdos comerciales regionales.36 La UNCTAD, creada en 1964, trat de retomar algunos de los temas contemplados en la fallida Carta de La Habana (como el comercio internacional de los productos bsicos o las prcticas restrictivas de la competencia) e incorpor otros nuevos (como la transferencia de tecnologa). La Asamblea General promovi nuevas estrategias para el desarrollo y, durante los aos setenta, lleg a formular la ambiciosa propuesta de un Nuevo Orden Econmico Internacional (NOEI). En las correspondientes resoluciones aprobadas en 1974, se afirma la necesidad de fundar un nuevo orden basado en la equidad, la igualdad soberana, la interdependencia y que corrija las desigualdades y rectifique las injusticias, permitiendo la eliminacin de la creciente brecha entre el Norte y el Sur.

Situndonos en el trilema de la globalizacin, las previsiones del NOEI se caracterizan por fortalecer el elemento de la soberana del Estado, afirmndose con contundencia, por ejemplo, el principio de la soberana permanente de los Estados sobre los recursos naturales o su capacidad para regular la entrada y actuacin de los inversores extranjeros y, en particular, de las empresas transnacionales. Tambin se incluyeron objetivos de indudable impacto social, como la estabilizacin de los ingresos a la exportacin de los pases en desarrollo y la mejora de la asistencia financiera y tcnica, para promover reformas econmicas y sociales progresivas que aseguren la plena participacin de sus pueblos en el proceso y los beneficios del desarrollo. El NOEI tambin contemplaba seguir estimulando el comercio internacional, particularmente en

beneficio de los pases en desarrollo, aunque el elemento de la mundializacin econmica podra resultar el menos potenciado, al ser especialmente cauteloso con la transnacionalizacin del capital. Son ilustrativas, en este sentido, las previsiones de la citada Carta de Derechos y Deberes Econmicos de los Estados sobre las posibles nacionalizaciones o expropiaciones, que suponan un cambio radical de la garantista visin de la propiedad privada de los extranjeros propia del Derecho internacional clsico.37

De implantarse el NOEI, se estara tambin, en muchos mbitos, ante un Derecho internacional ms fuerte, en el que los pases en desarrollo podran hacer valer en mayor medida su mayora numrica (y demogrfica) en la elaboracin de las normas internacionales econmicas.38

Sin embargo, el carcter de soft-law de los principales instrumentos con los que se quiso implantar el NOEI, la posicin contraria o abstencionista de la mayora de pases desarrollados y la evolucin del contexto poltico y econmico en los aos ochenta acabaran arrinconando la reivindicacin de un NOEI. Desde el punto de vista del Derecho internacional, es encomiable, en cualquier caso, el esfuerzo realizado en aquel entonces para desentraar las causas estructurales del subdesarrollo y proponer todo un amplio arsenal de medidas jurdicas para tratar de revisar la situacin.

2.5. El neoliberalismo en los aos ochenta y noventa

La llamada crisis del petrleo iniciada en 1973 y agudizada en 1979 marcar notablemente el inicio de la dcada de los aos ochenta, caracterizado por la estanflacin y la percepcin de un agotamiento del modelo econmico keynesiano, censurado por una pujante doctrina neoliberal, encabezada por Milton Friedman, reconocido exponente de la Escuela de Chicago y muy crtico con el tamao adquirido por el sector pblico en los pases occidentales, censurando la distorsin que la intervencin estatal introduce en el funcionamiento de los mercados.

La llegada al poder de Ronald Reagan y Margaret Thatcher llevara a la aplicacin prctica de estas nuevas polticas liberales. Las restrictivas polticas monetarias impuestas por las dos indicadas administraciones, presentadas como necesarias para controlar la inflacin y lograr la estabilizacin de sus economas, tendra graves repercusiones para los pases en desarrollo ms endeudados. Muchos de ellos haban suscrito sus crditos con intereses referenciados en el Lon don Interbank Offered Rate (LIBOR), que se dispar a principios de los aos ochenta, incrementando enormemente el servicio de la deuda a abonar y los flujos de capitales del Sur hacia el Norte.39 Los pases endeudados, empezando por Mxico en 1982, se encontraron incapaces de servir sus deudas. Ante esta crtica situacin, que podra calificarse de shock segn la reciente monografa de Klein (2007) donde se examinan los desastres que han permitido avances del liberalismo econmico, cobraron un renovado protagonismo las instituciones de Bretton Woods y, particularmente, el FMI, que condicion la concesin de prstamos al cumplimiento de estrictos planes de ajuste estructural, con polticas de estabilizacin y austeridad. La cada del muro de Berln en 1989 y la disolucin de la Unin Sovitica en 1991 sealaron el fin de un modelo de economa planificada que se haba presentado como alternativo al capitalismo, dando un nuevo empuje a los partidarios del neoliberalismo, que, como apunt Fukuyama (1992) al anunciar el fin de la historia, se enseorea de las polticas nacionales y de buena parte de la agenda internacional durante la dcada de los noventa. Un hito muy destacable fue la conclusin de la Ronda Uruguay del GATT en 1994, que lleva a la creacin de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) y a un notable fortalecimiento del sistema multilateral de comercio, que condiciona cada vez ms las regulaciones domsticas (sobre obstculos tcnicos al comercio, medidas sanitarias y fitosanitarias, insumos nacionales, subvenciones), normaliz el sector textil con un perodo transitorio de 10 aos, empieza a reducir, aunque con limitaciones, el tradicional proteccionismo en el sector agrcola, se expande al comercio de servicios, fortalece la proteccin de la propiedad intelectual, tendente a garantizar la apropiacin privada de los rendimientos de los avances tecnolgicos, y se dota de un efectivo sistema de solucin de diferencias, que incluye la posibilidad de autorizar al Estado vencedor la aplicacin de una suerte de contramedidas comerciales contra el pas demandado que se resista al cumplimiento. Los avances del sistema multilateral de comercio han sido tan considerables que algunos autores llegan a hablar de una revolucin en dicho sector y enfatizan la necesidad de

seguir reconociendo a los Estados un derecho a regular40, atributo inherente, obviamente, a la soberana, pero que los Estados llegaron a sentir la necesidad de explicitar en el tenor del Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS).41 Asimismo, durante los aos noventa se asiste a un relanzamiento de los procesos de integracin econmica regional, en los que, a menor escala, tambin se plantea internamente algo parecido al trilema de la globalizacin (en este caso, podra hablarse del trilema de la integracin), al interactuar tambin tres elementos: una mayor o menor apertura de las economas nacionales, que comprenda una liberalizacin del comercio de mercancas y de los diversos factores de produccin o slo de algunos de ellos; la soberana de los Estados, que pueden estar ms o menos dispuestos a aceptar limitaciones de la misma o incluso a ceder el ejercicio de sus competencias soberanas a las instituciones regionales; y las consecuencias sociales de la integracin econmica y sus repercusiones en las polticas socio-laborales de los Estados. En el caso de la integracin europea, se consuma el establecimiento de un mercado interior y con el Tratado de Maastricht de 1992 se prev el establecimiento de una unin econmica y monetaria (UEM), acompaada de polticas comunes de cohesin y de contenido social. Aunque, comparativamente, pueda ser un referente para otras organizaciones de integracin regional, la poltica social comunitaria ha sido uno de los aspectos menos fuertes de la Unin Europea, dado que los Estados miembros han mostrado un especial celo en mantener su soberana en temas polticamente tan sensibles, y se ha venido concretando en medidas que tambin redundan en inters del propio funcionamiento del mercado nico o al servicio de una mejor aceptacin social de las consecuencias negativas de la globalizacin.42 Por ejemplo, la reciente creacin de un Fondo Europeo de Adaptacin a la Globalizacin (FEAG) para conferir ayudas (muy limitadas) a trabajadores afectados por despidos resultantes de la deslocalizacin de empresas a terceros pases o del incremento de importaciones a la Unin, tratando de promover su rpida reinsercin laboral y de mejorar la aceptacin social de la globalizacin y la flexibilizacin de los mercados de trabajo. Otra iniciativa, como el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (ALCAN-NAFTA) fundado en 1994, se centra en la liberalizacin del comercio de mercancas y servicios, en la liberalizacin y proteccin de las inversiones extranjeras, tema clave para los Estados Unidos al negociar con Mxico, descarta la libre circulacin de trabajadores, incluye ciertas previsiones sociales y ambientales, pero carece de una efectiva poltica de cohesin.43 Entre los pases de Amrica Latina tambin se relanzan ciertos procesos de integracin regional, como el Pacto Andino, que pasa a denominarse Comunidad Andina de Naciones (CAN) o se ponen en marcha nuevas iniciativas, como el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) en 1991, que entonces se presentaron en la lnea, segn el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), de un regionalismo abierto o nuevo regionalismo.44 Otros numerosos acuerdos comerciales regionales celebrados desde los aos noventa se acaban concretando, mayoritariamente, en zonas de libre comercio, incluyendo tambin temas relativos a inversiones o propiedad intelectual y prestando escasa atencin a la circulacin de personas o a aspectos sociales.45

Tambin se produjo en los aos noventa un espectacular crecimiento de las inversiones extranjeras, tanto directas como en cartera. Ello coincidi en el tiempo con la celebracin de numerosos acuerdos bilaterales para la promocin y proteccin recproca de inversiones, generalmente suscritos por pases desarrollados con pases en desarrollo, que competirn entre s, en una especie de subasta o concurso de belleza.46 Para tratar de atraer al capital extranjero, los pases en desarrollo asumieron en estos tratados grandes limitaciones a su soberana y confirieron un trato preferencial e incentivos al inversor extranjero, en un sentido diametralmente opuesto a las previsiones del NOEI y retomando en algunos casos, como en materia de nacionalizaciones o expropiaciones, garantas semejantes a las Derecho internacional clsico, ahora fortalecidas por un amplio recurso al efectivo mecanismo arbitral del CIADI.47 Es ms, en estos acuerdos se introdujo la nocin de expropiacin indirecta, que se produce cuando el Estado receptor de la expropiacin no se apropia del bien sino que se limita a adoptar medidas legislativas o administrativas que hacen disminuir las expectativas de ganancia del inversor extranjero, condicionando con ello las polticas internas de los Estados.48

Las instituciones financieras internacionales tambin tendrn un papel clave en el auge del neoliberalismo, contndose entre los principales promotores del llamado Consenso de Washington, trmino acuado por John Williamson para referirse al recetario de polticas econmicas compartido en ese momento por el complejo poltico-econmico-intelectual con sede en la capital estadounidense, incluyendo el FMI, el Banco Mundial, la Reserva Federal de los Estados Unidos, altos cargos de la Administracin y diversos institutos de expertos (think tanks) econmicos. Dicho recetario, que fue pensado inicialmente para los pases de Amrica Latina pero tendi a generalizarse, incluy medidas destinadas a: mantener una estricta disciplina fiscal, reordenar las prioridades del gasto pblico, reformar los sistemas impositivos, liberalizar las tasas de inters, mantener una tasa de cambio competitiva, liberalizar el comercio y la entrada de inversiones extranjeras directas, privatizacin, desregulacin y proteccin de los derechos de propiedad. Pese a no contar con un instrumento internacional que lo contemplase como tal, el Consenso de Washington pudo irse implantando por vas diversas, incluyendo algunas vinculadas al Derecho internacional, como las condiciones impuestas por el FMI o el Banco Mundial en sus prstamos, diversas resoluciones y recomendaciones de la OCDE o ciertos instrumentos de soft-law o informales pero de gran efectividad prctica, al responder a los intereses del capital transnacional. Un buen ejemplo de instrumento informal es el llamado proyecto Doing Business, que sigue impulsando hoy el Banco Mundial y que da un ranking de casi todos los pases del mundo en funcin de las facilidades y ventajas que confieren a los inversores, situando en las primeras posiciones a aquellos pases que, por ejemplo, impongan menores impuestos a las ganancias empresariales, flexibilicen ms su mercado laboral o procedan a privatizaciones, publicitando y celebrando los cambios legislativos que vayan en tal sentido.49

No deja de ser llamativo que el proyecto Doing Business no se refiera a otros aspectos, como la calidad de las infraestructuras de un pas o la preparacin de su capital humano, que tambin son importantes para elegir el destino de ciertas inversiones y que dependen, en buena medida, de unas adecuadas polticas pblicas. De hecho, en los pases ms desarrollados de la OCDE se ha observado un notable mantenimiento del gasto pblico, que ahora tiende a sufragarse en mayor medida a travs de impuestos indirectos y de los impuestos directos sobre las rentas de las personas fsicas (dada la reduccin generalizada de la imposicin a los beneficios del capital) y se reorienta su destino hacia actividades productivas para el capital, como infraestructuras o la promocin de la I+D o para una mejor aceptacin social de la globalizacin.50

Se concluye, con todo ello, que algunas de las polticas econmicas y sociales que estn en el corazn del Estado del bienestar, como las polticas fiscales o laborales, se han resentido notablemente del actual proceso globalizador. Ciertamente, aunque los Estados mantengan en estos mbitos una amplia soberana formal, la interaccin entre las presiones del capital transnacional, del pensamiento poltico y econmico dominante y la contribucin de ciertos instrumentos internacionales, ms o menos formalizados, acaban llevando a una notable coordinacin o convergencia de tales polticas de iure o ms frecuentemente de facto, al servicio de la estructura del sistema capitalista y de su lgica de acumulacin.

Ciertamente, la globalizacin ha contribuido a un notable crecimiento de la riqueza, tal como destacan los defensores de la mundializacin econmica, para quienes el problema de la distribucin de la riqueza hay que dejarlo, fundamentalmente, a la propia lgica del mercado y del efecto derrame.51

Sin embargo, este crecimiento econmico tambin ha venido acompaado de una acentuacin de las desigualdades, de desequilibrios sociales y ambientales. Como reaccin a los mismos, la ONU impuls en los aos noventa una ambiciosa agenda de conferencias internacionales, para tratar de abordar los principales problemas o retos planteados a la sociedad internacional contempornea. Baste referirse, como ejemplos, a la Conferencia de Ro de Janeiro de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo, donde se incorpor al Derecho internacional la nocin de desarrollo sostenible, la Conferencia de Viena de 1993 sobre derechos humanos o la ya citada Conferencia de Copenhague de 1995 sobre desarrollo social, que han sido objeto de ulteriores conferencias de seguimiento.

Estas iniciativas no impidieron, en cualquier caso, que durante los aos noventa la economa de mercado se consolide como uno de los grandes valores del Derecho internacional contemporneo, que ha operado en conjunto, poniendo todo en la balanza, como un facilitador de la liberalizacin.52

3. El cambiante e incierto contexto del trilema en la actualidad y los retos del Derecho internacional

rio internacional, que suscita dudas acerca de cul podr ser la evolucin del sistema econmico internacional y las funciones a desempear, prioritariamente, por el Derecho internacional en los aos venideros.

3.1. Estancamiento de los procesos de liberalizacin

Los procesos de liberalizacin y apertura de las economas, aunque bien consolidados, parecen haber perdido mpetu en los ltimos aos, tal como se ha evidenciado: al haberse descartado la propuesta de alcanzar un acuerdo multilateral en materia de inversiones, promovida inicialmente por la OCDE y despus retomada sin xito por la OMC; al no cuajar la iniciativa teradamente las negociaciones de la Unin Europea con el MERCOSUR o con la CAN; o en las dificultades por las que ha pasado la Ronda de Doha de la OMC, iniciada con una ambiciosa agenda en noviembre de 2001, cuando todava estaban muy recientes los atentados del 11-S y se senta la necesidad de renovar la confianza en el sistema multilateral de comercio, pero que sucesivamente se ha visto recortada y bloqueada.

Esta Ronda ha puesto de relieve, especialmente tras la Conferencia Ministerial de Cancn de 2003, el nuevo rol de las economas emergentes, como Brasil, la India y China, que han articulado el llamado G-20 como contrapeso a las tradicionales potencias hegemnicas. La negativa de los Estados Unidos y de la Unin Europea a atender las pretensiones de liberalizacin del comercio agrcola requeridas por algunas economas emergentes, la resistencia de los pases en desarrollo a facilitar ms el acceso a sus mercados de productos manufacturados, apostando por seguir manteniendo unos elevados aranceles para la proteccin de sus industrias o las escasas ofertas presentadas para ampliar los compromisos en materia de servicios son sntomas de que la liberalizacin del comercio internacional se ha aproximado, hoy por hoy, a su techo.

Ciertamente, sigue el auge en la celebracin de acuerdos comerciales regionales, principalmente de zonas de libre comercio, pero muchos de ellos son poco significativos, por el escaso volumen del comercio afectado o por no ir mucho ms all de lo que ya prev el rgimen multilateral.53

3.2. Crisis financieras perifricas, descrdito del Consenso de Washington y revalorizacin del keynesianismo

Como preludio de la actual crisis financiera mundial, a la que se har referencia ms adelante, a finales de los noventa y en los primeros aos 2000 ya se asisti a crisis financieras graves, aunque centradas en economas perifricas, como la que afect al sudeste asitico en 1997 o la de Argentina en 2001-2002, que pusieron de manifiesto la volatilidad de las entradas de capitales especulativos, que al amparo de la liberalizacin de las inversiones extranjeras y de las nuevas tecnologas de la informacin y la comunicacin, van cambiando de destino como si de un casino mundial se tratase.54

Algunos de los pases afectados por tales crisis fueron, en su momento, alumnos aventajados del comentado Consenso de Washington. Este recetario qued pues notablemente desacreditado, por su fundamentalismo en el libre mercado, rigidez y falta de adaptacin a las circunstancias particulares de cada pas, que fue denunciado, entre otros, por Stiglitz (2002).

En un cierto retorno a planteamientos neokeynesianos, entre la doctrina se han revalorizado las polticas econmicas nacionales, ms ajustadas a los intereses y necesidades de cada concreto entorno.55 Las propias instituciones de Bretton Woods han tendido a reorientar parcialmente sus estrategias, poniendo un especial nfasis en factores internos de gran importancia para el desarrollo, como la buena gobernanza y la lucha contra la corrupcin.56

3.3. El crecimiento de las economas emergentes

Los primeros aos del 2000 tambin se han caracterizado por un elevado crecimiento de las grandes economas emergentes, especialmente de China e India. El caso chino es especialmente significativo, pues en el mundo esencialmente agrario y artesanal del siglo XVIII y primera mitad del XIX, era el pas con el mayor producto interior bruto, pero al no subirse al tren de las primeras revoluciones industriales, en parte por los devastadores efectos de las llamadas Guerras del Opio orquestadas por las potencias europeas,57 empez a perder peso en la economa mundial. Su crecimiento sostenido en los ltimos aos le ha permitido escalar rpidamente posiciones, destacando particularmente en la produccin y exportacin de bienes manufacturados. Dichas exportaciones se han visto facilitadas desde su ingreso en la OMC en el ao 2001, evidenciando una reorientacin de la divisin internacional del trabajo, que tiende a hacer de China una fbrica del mundo y a confirmar la ruptura de la tradicional lgica entre un Norte industrializado y un Sur exportador de productos bsicos. Cumple reconocer que buena parte de las exportaciones chinas corresponden a empresas transnacionales all establecidas, beneficiando, en primera instancia, al capital transnacional, que saca provecho de los bajos salarios y las laxas condiciones laborales y ambientales chinas. Pero el capital autctono chino tambin se est desarrollando enormemente y la frrea autoridad y estrategia nacional que mantienen los

gobernantes chinos parece asegurar a China un retorno a la centralidad en el sistema econmico mundial, con las implicaciones geoestratgicas y de reparto del poder que ello implica.58

El crecimiento de China e India, debido al gran peso demogrfico de ambos pases, es invocado por los defensores de una mayor globalizacin como ejemplos de que la liberalizacin de los flujos econmicos internacionales acaba siendo el principal motor para el desarrollo y la erradicacin de la pobreza, tratando de desmentir aquellas tesis estructuralistas segn las cuales los pases ms ricos perpetuaran su dominacin impidiendo un mayor desarrollo de los pases del Tercer Mundo.59

Ahora bien, hay que tener en cuenta que el crecimiento de China e India se est dando en dos pases que, aunque ahora se benefician de la globalizacin y la apertura de los mercados, tienen una larga tradicin de proteccionismo e intervencin del Estado en la economa. Ello es evidente en un pas con tantas dcadas de economa planificada a sus espaldas como China, pero en el caso de India tambin destaca, por ejemplo, el elevado nivel de aranceles medios que sigue imponiendo a la importacin de productos manufacturados, que ronda el 30%.60 As pues, no ha sido precisamente la aplicacin del recetario neoliberal del Consenso de Washington el que ha promovido el desarrollo de estas economas emergentes, sino una combinacin ms mercantilista y utilitarista de intervencin y apertura.

Asimismo, el crecimiento de estas grandes economas emergentes tiene complejos efectos sociales, pues aunque ha sacado a muchos millones de personas de la pobreza, tambin ha acentuando las desigualdades sociales en dichos pases, beneficiando especialmente a una minora (aunque numricamente, por la cuantiosa poblacin de esos pases, sea elevada en cifras absolutas). Esta polarizacin de la riqueza, tanto en los pases desarrollados como en las economas emergentes y la transnacionalizacin de la produccin llevan a algunos analistas a plantear que la tradicional lgica de pases va quedando ensombrecida por una lgica de clases, en la que el capital transnacional (tanto originario de las viejas potencias como de las economas emergentes) tiende a converger en sus intereses, a fundirse, tal como ejemplifica el Foro Econmico Mundial (FEM) celebrado anualmente en Davos, en detrimento de amplias y atomizadas capas de la poblacin, tanto de los pases en desarrollo como de los pases desarrollados, que ven recortadas sus prestaciones sociales y se ven forzadas a competir duramente por un puesto de trabajo, muchas veces escasamente remunerado e inestable.61

3.4. Fluctuacin de los precios de los productos bsicos

El indicado crecimiento de las grandes economas emergentes ha sido uno de los factores que ms ha repercutido en algunos de los principales retos de la agenda internacional actual. As, el aumento del consumo de combustibles y productos bsicos en dichos pases ha propiciado, durante los ltimos aos y hasta el reciente agravamiento de la crisis financiera internacional en septiembre de 2008, un notable aumento de los precios del petrleo y de productos minerales y agrcolas a nivel mundial.

Ese rpido aumento de los precios de productos agrcolas tambin ha estado vinculado al encarecimiento de los fertilizantes, los combustibles y a la paralela promocin de la fabricacin de biocombustibles, que si bien puede contribuir, a la larga, a una rebaja del precio del petrleo, tambin implica destinar parte de la produccin agrcola (especialmente del maz en los Estados Unidos o de la caa de azcar en Brasil) a la produccin de combustibles menos contaminantes, con los que se facilita la reduccin de emisiones de dixido de carbono y se reduce la dependencia de los combustibles fsiles.62

El aumento de los precios de los productos bsicos puede ser, en principio, positivo para los pases exportadores de petrleo y para aquellos pases en desarrollo ms ricos en recursos naturales y con mayor potencial de exportacin de productos agrcolas, como Brasil o Argentina. En efecto, la liquidez de los pases en desarrollo mejor notablemente en los ltimos aos, gracias al aumento del valor de sus exportaciones y a la llegada de nuevas inversiones extranjeras, como las que est llevando a cabo China en Amrica Latina y frica, con las que trata de asegurarse el suministro de las cuantiosas materias primas que su economa requiere.63

El aumento de los precios de los productos bsicos experimentado hasta finales del 2008, cuando los precios han tendido de nuevo a la baja al contraerse bruscamente la demanda en los pases ms desarrollados, invitaba a reflexionar sobre si se estara rompiendo la tendencia al empeoramiento de los trminos de intercambio del Sur con el Norte que denunciaron, como se ha apuntado, los estructuralistas desde los aos sesenta y setenta. En aquellos aos, el crecimiento se concentraba en gran medida en los pases de la OCDE, que cuentan, relativamente, con escasa poblacin y un reducido crecimiento vegetativo y cuya demanda de alimentos poda ser bien garantizada gracias a unas exitosas polticas de intervencionismo y proteccionismo agrcola, como la Poltica Agrcola Comn (PAC) impulsada en las Comunidades Europeas, destinando los aumentos de sus rentas al consumo de otros bienes y servicios.

En cambio, el actual crecimiento de las grandes economas emergentes, con mucha mayor poblacin y expectativas de incremento demogrfico y todava con unas rentas personales medias muy bajas, lleva a que los aumentos de esas rentas, aunque sean reducidos para gran parte de la poblacin, se dirijan a una mayor demanda de alimentos. La revalorizacin de los productos bsicos durante los aos 2007 y buena parte del 2008 llev incluso a que la Unin Europea

rebajase transitoriamente sus aranceles a productos agrcolas, a fin de propiciar un aumento de las importaciones, que incrementase la oferta y permitiese contener la inflacin.

El hipottico repunte de los precios de los productos bsicos, que se dar cuando se vaya superando la reciente contraccin de la demanda, tambin ofrece nuevas posibilidades de desarrollo para los pases productores y exportadores de los mismos, aunque interesara que ello no acarreara, de nuevo, una focalizacin de sus economas en ser suministradores de materias primas y productos con un escaso valor agregado. Adems, tambin hay que tener en cuenta que grandes empresas multinacionales tambin controlan parte de la produccin agrcola mundial y su distribucin, de modo que el capital transnacional tambin se ha contado entre los primeros beneficiarios de esa escalada de precios.

3.5. La tormenta perfecta: crisis alimentaria, crisis energtica y crisis financiera en el centro del sistema

Las dinmicas del libre mercado se han concretado, en los dos ltimos aos, en la simultnea concurrencia de tres graves crisis a escala mundial: una crisis alimentaria, una crisis energtica y una crisis financiera que, habindose iniciado en agosto de 2007 con el incremento de la morosidad vinculada a las llamadas hipotecas subprime en los Estados Unidos y el pinchazo de la burbuja inmobiliaria en dicho pas, se ha agravado y difundido desde septiembre de 2008, sumiendo a buena parte de los pases ms desarrollados en una recesin cuyo alcance y repercusiones todava estn por ver.

Con respecto a la crisis alimentaria, el aumento de los precios de los productos bsicos y, en particular, de los productos agrcolas que ha tenido lugar hasta fechas recientes tuvo nefastas consecuencias. Algunos pases, temiendo problemas de suministro interno, impusieron restricciones cuantitativas a las exportaciones de los mismos, reduciendo ms la potencial oferta mundial. El capital transnacional aprovech la circunstancia y especul en los mercados de futuros, como el de Chicago. El encarecimiento de los productos agrcolas acab perjudicando especialmente a los pases menos adelantados y a las capas de poblacin ms desfavorecidas de los pases en desarrollo y desarrollados, que dedican buena parte de su renta al consumo de alimentos. La comunidad internacional ha respondido bsicamente con medidas de asistencia puntuales y modestas, ms propias de un reducido Estado de la beneficencia que de un hipottico Estado del bienestar mundial.64 Esta crisis alimentaria ha puesto de relieve cun conveniente sera contar, tal como se propuso en la Carta de La Habana o trat de lograr la UNCTAD, con unos acuerdos internacionales sobre productos bsicos que realmente funcionen, que cuenten con una financiacin suficiente para asegurar los suministros a unos precios estables y remuneratorios, que no sufran los vaivenes de la azarosa ley de la oferta y la demanda o la especulacin del capital transnacional.

La crisis energtica se agudiz especialmente durante la primavera y el verano de 2008, cuando los precios del petrleo experimentaron una espectacular escalada, confirmando que el crecimiento econmico sigue teniendo sus lmites materiales y todava depende de la disponibilidad de ciertos recursos naturales. As, el acceso a los hidrocarburos se ha vuelto a confirmar como una cuestin clave en la geoestrategia de las grandes potencias, volviendo a ganar protagonismo Rusia y el control de Oriente Medio, el Cucaso y el Asia Central. Desde septiembre de 2008, la crisis econmica mundial ha determinado un rpido descenso de los precios del crudo, que parecen moverse como en una especie de montaa rusa, pero la accin coordinada de la OPEP o nuevos acontecimientos, como el conflicto en Gaza o la disputa entre Rusia y Ucrania por el suministro de gas, pueden llevar a nuevas alzas.

La actual crisis financiera, a diferencia de otras anteriores que afectaban esencialmente a economas perifricas, se ha generado en el propio centro del sistema y se la considera como la ms grave desde la vivida con el crash de 1929. La crisis ha tenido su origen en los Estados Unidos, desde donde se ha propagado rpidamente al resto del mundo dada la gran integracin de los mercados financieros. Es comn ver sus causas en unas malas prcticas llevadas a cabo durante el perodo de fuerte crecimiento econmico que, con carcter general, se vivi desde el ao 2002, propiciado por: una gran rebaja de los tipos de inters, que caus, durante aos, un exceso de liquidez; la bsqueda de altos rendimientos sin una valoracin adecuada de los riesgos, como el de las llamadas hipotecas subprime de muy dudoso cobro; una sobrevaloracin especulativa de los inmuebles y otros activos; y un inadecuado funcionamiento de los mecanismos de control, evidencindose que los responsables polticos, los reguladores y los supervisores de algunos pases avanzados no evaluaron ni abordaron de forma adecuada los riesgos que se estaban acumulando en los mercados financieros.65

La subsiguiente desconfianza que se instal en los mercados financieros y el estrangulamiento del crdito, tan esencial en el actual modelo econmico tanto para la produccin como para el consumo, han acabado afectando a la economa mundial en su conjunto, reduciendo la demanda y aumentando el desempleo en muchos pases, incluyendo economas emergentes cuyo crecimiento en los ltimos aos se haba basado, en gran medida, en un incesante aumento de sus exportaciones hacia los pases desarrollados.

Las respuestas polticas a la crisis, de entrada adoptadas unilateralmente y que, con posterioridad, han tendido a coordinarse, han pasado por: tratar de devolver la confianza en los mercados financieros, aprobando cuantiosos planes de rescate para recapitalizar el sistema bancario y asegurar los depsitos y prstamos interbancarios, lo cual no ha dejado de ser una ejemplificacin de la actual tendencia a privatizar los beneficios y socializar las prdidas, aunque, en destacados casos, se haya procedido a una parcial renacionalizacin de la banca; reinyectar liquidez al sistema financiero, bajando, en algunos casos drsticamente, los tipos de inters; y promover polticas

fiscales expansivas, retomando tpicas recetas anticclicas keynesianas, cuyos planteamientos vuelven a estar en boga con autores como Paul Krugman, premiado con el Nobel de economa en octubre de 2008, y que el nuevo presidente de los Estados Unidos, Barack Obama, puede acentuar.66

En el plano internacional, la respuesta ms significativa hasta el momento ha sido la Cumbre celebrada en Washington el 15 de noviembre de 2008 sobre los mercados financieros y la economa mundial, que pone de relieve la preferencia de las potencias por tratar cuestiones clave en instancias informales (como el G-8, el G-20) antes que en las instituciones ya asentadas. Cabe destacar que en la Declaracin de la Cumbre se tratan de identificar los fallos que han llevado a la crisis actual, que son aludidos como excesos que han dado como resultado una grave alteracin del mercado. El plan de accin propuesto, que se ir precisando en nuevas reuniones y en otras instancias competentes, se concreta en medidas para reforzar la transparencia, responsabilidad, regulacin, gestin del riesgo e integridad de los mercados financieros. A su vez, es muy ilustrativo que la Declaracin omita cualquier tmida condena al sistema capitalista y a su inherente lgica de acumulacin, que no deja de ser la que propicia episodios de euforia especulativa como los vividos en los ltimos aos. Antes al contrario, la Declaracin contiene algunas afirmaciones de firme compromiso con una economa global abierta y con el sistema capitalista, sealando expresamente que sus bases se hallan en los principios del libre mercado, el respeto por la propiedad privada, el comercio y las inversiones libres en los mercados competitivos, el rechazo al proteccionismo y la necesidad de retomar los flujos de capital privado que resultan fundamentales para el desarrollo y el crecimiento sostenible. As, si el presidente francs Sarkozy haba presentado la Cumbre como destinada a emprender una refundacin del capitalismo,67 queda claro que esa hipottica refundacin no quiere cuestionar las bases esenciales del sistema, sino slo un exceso de desregulacin y ciertas malas prcticas, que son presentadas como anmalas.

3.6. Reivindicaciones sociales y estrategias de cooperacin al desarrollo

Ante los mltiples problemas y retos que se plantean en la actualidad ligados a la globalizacin econmica, no es extrao que la llamada sociedad civil plantee sus crticas al vigente modelo de globalizacin, tal como qued patente en la Conferencia Ministerial de la OMC celebrada en Seattle en 1999, donde se visibiliz la irrupcin a escala mundial de los movimientos antiglobalizacin o alterglobalizacin.

Desde el ao 2001, estos movimientos se han articulado parcialmente alrededor del Foro Social Mundial (FSM). Con referentes intelectuales como Noam Chomsky, Susan George, Ignacio Ramonet o Alain Touraine, los movimientos por una globalizacin alternativa plantean propuestas concretas de reforma, como la conocida Tobin Tax, formulada en 1971 por el economista James

Tobin y que consistira en un hipottico impuesto sobre algunas de las transacciones monetarias y
financieras internacionales,68 o la universalizacin de una renta bsica, formulada, entre otros, por Van Parijs (2006).

Ante estas demandas, el Derecho internacional y las instituciones internacionales mantienen una cierta inercia en sus estrategias de cooperacin al desarrollo. La Declaracin del Milenio, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas con la resolucin 55/2, de 8 de septiembre de 2000, precis la necesidad de conseguir que el actual proceso de globalizacin econmica redunde en beneficio de todos los pases y contribuya efectivamente a la erradicacin de la pobreza, fijando una serie de objetivos de desarrollo para el ao 2015 que sern difciles de alcanzar y que situaciones imprevistas, como la indicada crisis alimentaria, ponen abruptamente en jaque.

La Declaracin del Milenio no precisaba, en cualquier caso, cmo podran alcanzarse sus metas, cuestin que fue abordada en la ulterior Conferencia de Monterrey sobre la Financiacin para el Desarrollo, celebrada en marzo de 2002 y que acab con la adopcin de un Consenso donde se contempla un amplio abanico de propuestas para mejorar las actuales relaciones econmicas internacionales. Ahora bien, dicho Consenso, que acaba de ser confirmado en la Conferencia Internacional de Seguimiento sobre la Financiacin para el Desarrollo, celebrada del 29 de noviembre al 2 de diciembre de 2008,69 se caracteriza por su notable vaguedad, por el hecho de depender, en la prctica, de las decisiones que se tomen en otros foros (como en la OMC y su bloqueada Ronda de Doha) y por asumir ampliamente la estructura del sistema, reconociendo el papel prioritario del comercio internacional, del capital privado y de los flujos de inversiones extranjeras en la financiacin del desarrollo; un sistema que, como se ha visto, responde ms a la lgica de la acumulacin de riqueza que a la de su distribucin.

Habr que ver si las concurrentes crisis que se dan actualmente, mostrando las debilidades del sistema, el reequilibrio entre las grandes potencias tradicionales y las economas emergentes, la revalorizacin, al menos en algunos pases, de los planteamientos econmicos de corte keynesiano y las reivindicaciones sociales sern un acicate suficiente para promover nuevas estrategias y un Derecho internacional que procure, cuanto menos, un capitalismo menos salvaje y que responda mejor a las necesidades de amplias capas de la poblacin.

3.7. Descoordinacin e incoherencias en el Derecho internacional vigente

Tal como evidencia la evolucin histrica del Derecho internacional, ste, en cuanto herramienta de regulacin, puede estar al servicio de los tres elementos del llamado trilema de la globalizacin: preservar la soberana econmica de los Estados, impulsar la cooperacin internacional para la liberalizacin de los flujos econmicos transfronterizos e impulsar la cooperacin internacional para promover un desarrollo social y sostenible.

En la actualidad, coexisten instituciones y normas internacionales que abundan en cada uno de esos tres ingredientes. Ahora bien, resulta difcil que desde el Derecho internacional se dosifiquen dichos tres ingredientes de forma coordinada y coherente para satisfacer un hipottico inters general de la humanidad o, por lo menos, de la mayor parte de la poblacin.

As, el carcter sustancialmente inorgnico del Derecho internacional (dada la ausencia, a escala mundial, de un legislador, un ejecutivo y un poder judicial propiamente dicho), su voluntarismo y relativismo propician que las distintas instituciones y normas internacionales se desarrollen de forma desequilibrada y, en gran medida, aisladas unas de otras y sin tener debidamente en cuenta sus mutuas implicaciones y eventuales contradicciones. En los ltimos aos, el problema de la sectorializacin o eventual fragmentacin del Derecho internacional ha preocupado especialmente tanto a la doctrina como a las propias Naciones Unidas, cuya Comisin de Derecho Internacional (CDI) ha analizado el tema.70

Pese a que el artculo 1.3 de la Carta de las Naciones Unidas llama a esta organizacin a ser el centro armonizador de los esfuerzos que los Estados y otras instancias internacionales desarrollen para alcanzar sus propsitos, son notorias las dificultades para lograr una efectiva coordinacin entre la ONU y las instituciones de Bretton Woods o una organizacin de tanto peso como la OMC, que ni siquiera ha llegado a convertirse en organismo especializado.

La especializacin funcional de las organizaciones internacionales de vocacin universal y la proliferacin de mltiples regmenes internacionales han acabado sirviendo para desvincular sustancialmente a las instituciones internacionales especficamente econmicas de la organizacin universal de fines generales y de otras organizaciones de fines especficos y contenidos ms sociales. Las diferencias en cuanto a la estructura orgnica de cada institucin, sus procedimientos de votacin y el peso relativo de los distintos Estados en unas y otras conllevan a que, en no pocas ocasiones, sus resoluciones y discursos sean escasamente coherentes o incluso contradictorios.

Baste recordar algunos ejemplos de ello: mientras que desde Naciones Unidas se promovan los derechos econmicos, sociales y culturales, las instituciones de Bretton Woods imponan unos planes de ajuste estructural que alejaban su consecucin,71 mientras que la UNCTAD ha tratado de favorecer la transferencia de tecnologa hacia los pases en desarrollo, en el sistema multilateral de comercio se alcanzaba un acuerdo sobre propiedad intelectual destinado a proteger la apropiacin privada de los beneficios de las invenciones; mientras que la Declaracin Universal de los Derechos Humanos consagra el derecho a la alimentacin y se ha llegado a formular un derecho humano al desarrollo, el azaroso funcionamiento del libre mercado promovido internacionalmente y la insuficiencia de los acuerdos sobre productos bsicos agravaban los ya lacerantes datos del hambre en el mundo con la reciente crisis alimentaria.

En muchos casos, estas incoherencias no se concretan en conflictos normativos, pues no se est ante una antinomia entre normas propiamente dicha, que tericamente podra resolverse segn normas de conflicto como las contenidas en el artculo 30 de la Convencin de Viena de 1969 sobre el Derecho de los

Tratados,72 sino que se trata de meras interacciones entre nor -mas que atienden a objetivos diferentes y que pueden tener, en la prctica, efectos o impactos adversos para la eficacia de otras normas.73

Incluso en el caso de conflictos normativos en sentido estricto, el hecho de que jurdicamente ciertas normas, como las normas sobre los derechos humanos ms bsicos, hayan alcanzado el rango jerrquico superior de normas de ius cogens es escasamente til cuando otras normas dispositivas y puramente convencionales acaban siendo las determinantes en la prctica.74 Es ms, el propio Derecho internacional incurre en la paradoja de que algunas de sus normas dispositivas, como las del sistema multilateral de comercio, cuentan con mecanismos de garanta mucho ms contundentes (sujetndose a una jurisdiccin obligatoria y a la posible imposicin de cuantiosas sanciones econmicas) que los disponibles para asegurar la observancia de las jurdicamente supremas normas de ius cogens.

Consideraciones finales: entre las propuestas neokantianas de un federalismo global y las discordantes posiciones de los principales actores internacionales

Como se ha subrayado a lo largo de esta contribucin, buena parte de las instituciones y normas del Derecho internacional han sido claramente favorecedoras del proceso de globalizacin econmica, promoviendo la liberalizacin de los flujos transfronterizos de bienes, servicios y capitales y extendiendo la lgica del libre mercado. Sin duda, otras instituciones y normas internacionales tambin han atendido a los restantes ingredientes del trilema de la globalizacin, pero, en conjunto, la vertiente relativa a las polticas sociales ha sido ms dbil y ha tenido que ir, adems, a contracorriente de la lgica acumulativa del capital transnacional.

El fortalecimiento de la vertiente social del Derecho internacional, con una mayor extensin y precisin de sus contenidos y mayores garantas para tratar de asegurar su observancia, es defendida particularmente por aquellos autores que, como Habermas (2008), retoman la idea kantiana de un Gobierno Mundial y un Derecho Cosmopolita y tratan de concretar la comentada opcin del federalismo global.

Sin embargo, el historial del Derecho internacional no parece invitar mucho al optimismo . Como se ha visto, en dos momentos clave hubo apuestas claras por impulsar, desde el Derecho internacional, modelos claramente alternativos al de la globalizacin econmica dominante: la Carta de La Habana de 1948 y el NOEI. Ambos son testigos de la posibilidad de disear normas internacionales con una perspectiva holstica de las mltiples interacciones entre lo econmico y lo social y que traten de transformar la estructura bsica del sistema.

Ahora bien, el sustancial fracaso de ambas iniciativas hace comprensible que entre los movimientos por una globalizacin alternativa se extienda un cierto escepticismo hacia la capacidad transformadora del Derecho internacional y se inclinen por la reivindicacin social directa, en la lnea del transnacionalismo de los movimientos obreros del siglo XIX.

Los actuales gobiernos de diversos pases en desarrollo, particularmente en Amrica Latina, tambin tienden a apostar ms por una recuperacin de la capacidad de disear polticas econmicas nacionales que por un Derecho internacional, que tantas veces ha estado principalmente al servicio de las potencias hegemnicas, o por esa nebulosa promesa de un federalismo global.

La propia estrategia de cooperacin al desarrollo de las Naciones Unidas privilegia hoy una aproximacin al tema desde la perspectiva de la promocin de los derechos econmicos, sociales y culturales y de la sostenibilidad ambiental, fijando los objetivos cuantificados del Milenio, pero dejando en la indefinicin o la ambigedad el cmo se alcanzarn dichos objetivos y en qu medida deberan afectar a la estructura del sistema.

Tampoco los pases ms desarrollados parecen muy dispuestos a asumir ms limitaciones jurdicas en sus polticas impositivas o de mercado de trabajo. As, el Comit Econmico y Social Europeo (2006: 6) constataba recientemente que, incluso en un mbito de integracin tan avanzada como el de la Unin Europea, para una serie de Estados miembros es especialmente importante que las polticas del mercado de trabajo y las relacionadas con la renta sigan siendo una responsabilidad nacional. Es ms, el presupuesto de la Unin, aunque muy alto en cifras absolutas, no puede superar el 1 % del producto interior bruto de los Estados miembros, evidenciando la reluctancia de los Estados a desprenderse del control directo de los recursos pblicos. Esta reluctancia crece a escala mundial, con unas organizaciones internacionales infradotadas de recursos y con endmicos problemas de financiacin, que debera mejorar mucho para fortalecer el Derecho internacional y para aproximarse a ese federalismo global de contenidos sociales que algunos propugnan. Asimismo, la actual crisis econmica, que afecta en gran medida a los pases ms avanzados, y la creciente competencia de las economas emergentes hacen reverdecer posturas proteccionistas entre el mundo desarrollado, temeroso especialmente de las inversiones procedentes de ciertos fondos soberanos o empresas del Sur en sectores estratgicos, hacindolo poco proclive a asumir nuevos compromisos internacionales.

Mientras tanto, el capital transnacional tampoco parece interesado en la conformacin de un Gobierno Mundial, que podra restringir su capacidad de actuacin y que hoy se beneficia de un Derecho internacional que por activa ha contribuido a una notable globalizacin econmica y por pasiva deja a los Estados una amplia soberana jurdico-formal sobre las polticas sociales, pero librndolos a mltiples presiones externas y a una feroz competencia entre s para albergar polos de acumulacin de capital. Los Estados acaban limitando as algunas de las tpicas polticas del Estado del bienestar o adaptan su gasto e intervenciones, como en los actuales planes de rescate del sector financiero y polticas fiscales anticclicas, funcionalizndolos, en buena medida, al servicio del capital transnacional.

Ante las crisis que hoy se ciernen sobre el sistema y los mltiples retos que tiene planteados la sociedad internacional actual, sern las complejas relaciones de cooperacin y conflicto entre los distintos actores internacionales las que irn rediseando el papel de esa herramienta jurdica que es el Derecho internacional.