O N CEGO DO DESENVOLVIMENTISMO BRASILEIRO

Jos Luis Fiori

RESUMO O artigo prope uma releitura da crise do Estado brasileiro sob a tica das relaes de poder em que este sustentou sua estratgia desenvolvimentista de industrializao. Para o autor, apesar de autoritrio, o Estado foi fraco frente aos interesses privados, dados o alto grau de internacionalizao das decises de investimento e o tipo de pacto poltico interno. Esses fatores explicariam tambm a rigidez protecionista do Estado e o carter socialmente excludente da economia e da sociedade forjadas no Brasil desde os anos 30. Palavras-chave: Estado; economia; desenvolvimentismo; pacto poltico; Brasil. SUMMARY This article proposes a fresh reading of the crisis of the Brazilian State, from the optic of the power relations that sustained its developmentalist industrial strategy. According to the author, in spite of its authoritarian character, the State proved to be weak when facing private interests, given the high degree of internationalization in investment decision making and because of the nature of the internal political pact. These factors also help explain the protectionist inflexibility of the State as well as the social exclusion that marked Brazilian economy and society ever since the 1930s. Keywords: State; economy; developmentalism; political pact; Brazil.

No novo nem original o debate contemporneo sobre o papel econmico do Estado ou a defesa liberal da despolitizao dos mercados. Afinal, historicamente o capitalismo nunca associou-se de forma exclusiva a nenhuma ideologia, e por isso, no campo do debate poltico ou das idias econmicas, o protecionismo e o livre-cambismo se sucederam e alternaram como linguagem dominante das burguesias industriais, numa recorrncia que lembra a idia grega da circularidade imvel. Hoje, de novo, vivemos um momento de hegemonia liberal e no de estranhar, portanto, que estejam em baixa, na Amrica Latina, as idias desenvolvimentistas. Mas h que deplorar o fato de que, como consequncia, tenha perdido flego terico a economia poltica cepalina. Por isso no conseguiu avanar sua teorizao do subdesenvolvimento nem impedir que seus ensinamentos estruturalistas fossem objeto de uma retraduo indbita pelo mainstream econmico e seu novo modelo neoclssico de desenvolvimento elaborado em grande medida pela equipe econmica do Banco Mundial (Krueger, Fisher, Shaw, McKinnon etc.). Pastiche que levou Richard Feinberg a afirmar que
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Washington se apropriou efetivamente da linguagem do estruturalismo invertendo-o e pondo-o de cabea para baixo. Enquanto na Amrica Latina os defeitos estruturais significavam falhas de mercado e a mudana estrutural passava pela ao estatal, hoje em Washington as intervenes estatais so as causas das distores estruturais e a liberalizao, junto com a desregulao, constituem-se no que se defende como reformas necessrias (Feinberg, 1990). Nosso artigo se prope a retomar a trilha original da economia poltica estruturalista, e sugerir uma releitura da crise do Estado brasileiro sob a tica das relaes de poder em que sustentou sua estratgia desenvolvimentista de industrializao. Nessa direo exploramos a tese de que, apesar de autoritrio, ele foi fraco frente aos interesses privados devido ao alto grau de internacionalizao das decises de investimento da economia, e devido ao tipo de pacto poltico interno que o fragilizou no plano fiscal obrigando-o a submeter seu projeto a um padro de financiamento que se tornou insustentvel depois dos anos 70. Fatores que explicam, igualmente, sua rigidez protecionista e o carter socialmente excludente da economia e da sociedade que contribuiu para forjar desde os anos 30. E incorremos conscientemente no perigo da impreciso ao usar o conceito de "pacto", porque o consideramos mais extenso e complexo que o de coalizo poltica e ao mesmo tempo mais flexvel que o de bloco histrico: um conjunto de regras ou convenes no escritas (cujas razes remontam, em alguns casos, at o nosso passado colonial escravista), sustentadas numa correlao inalterada de foras, que permaneceram estveis e foram rigorosamente obedecidas, durante a era desenvolvimentista, nas relaes entre os principais atores sociais e polticos e blocos econmicos, nacionais e internacionais. Nossa concluso de que este pacto foi o que viabilizou e deu a marca "endgena" nossa industrializao, mas tambm foi o grande responsvel pela suas crises peridicas e pela lenta entropia financeira e poltica que acabou paralisando, nos anos 80, o Estado e o prprio desenvolvimento brasileiros. I. O pacto e a estratgia desenvolvimentistas H consenso com relao vocao autoritria e importncia do papel do Estado como organizador do processo de acumulao industrial no Brasil. Teve o papel relevante na negociao dos nveis de participao e formas de integrao entre os capitais nacionais e internacionais, e foi o grande responsvel pela abertura das sucessivas "fronteiras" ultrapassadas pelo processo de acumulao. Mas nem a extenso destas funes econmicas nem a simples e genrica referncia ao seu autoritarismo-burocrtico conseguem dar conta da especificidade do Estado brasileiro quando comparado, por exemplo, com o desenvolvimentismo dos Estados asiticos. Sobretudo quando se analisa e compara a questo crucial das formas de relacionamento e coordenao entre as burocracias pblicas e os interesses privados na conduo de suas estratgias de desenvolvimento nacional. A transformao internacional do capitalismo e a crise brasileira dos anos 80, neste sentido, tiveram um carter didtico: pemitiram recolocar o problema decisivo da forma de insero mundial e financiamento do capitalismo brasileiro e explicitar a sua contraface interna, o pacto scio-poltico responsvel pela estratgia econmica (aspectos nnnn
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privilegiados neste, ensaio) que diferenciou nosso estilo de desenvolvimento. Regras e relaes de poder que se mantiveram intocveis a despeito das profundas mudanas estruturais produzidas pelo processo de industrializao. Seria absurdo, neste sentido, desconhecer que a transformao material da base produtiva provocou, sobretudo a partir dos anos 50, radicais modificaes demogrficas e sociolgicas, culturais e polticas, gerando novos padres de comportamento, grupos de interesses etc. Nesse perodo, expandiu-se e fechou-se a fronteira agrcola, criaram-se novos e poderosos complexos agroexportadores e agroindustriais e, simultaneamente, desfez-se e fragmentou-se a pequena propriedade tradicional, liberando ou expulsando populaes foradas a uma migrao interna descontrolada, a qual mudou o panorama scio-econmico e cultural de nossa mo-de-obra. Oligopolizaram-se e internacionalizaram-se novos setores produtivos, dando origem a ou expandindo os complexos metal-mecnico e petroqumico responsveis pelo surgimento de uma "moderna" classe operria. Cresceram as cidades, as massas marginais e as classes mdias, ligadas ou no a uma burocracia estatal em expanso com o crescimento do setor pblico da economia. Neste mesmo tempo, ampliou-se e complexificou-se o aparelho institucional do Estado, ao mesmo tempo em que ocorreram trs mudanas de regime poltico, duas de sistema de governo, alm de duas grandes reformas administrativas e outras tantas do sistema financeiro pblico, vrias modificaes do sistema fiscal e, no mnimo, trs mudanas na institucionalidade do sistema pblico de proteo social. Mas seria uma cegueira analtica no perceber tambm que certos fenmenos mantiveram-se ou reapareceram recorrentemente atravs do tempo, como, por exemplo, pelo lado econmico, a questo da estrutura fundiria, tanto quanto as crises fiscais e cambiais, acrescidas das dificuldades crnicas de natureza financeira, assim como, pelo lado sociolgico, as vrias formas de manifestao do autoritarismo imperante nas relaes sociais de produo, e, finalmente, pelo lado poltico, a permanente tenso entre os poderes locais e as centralizaes autoritrias e entre o populismo civil e o intervencionismo militar. Combinao heterodoxa e explosiva de transformaes e permanncias, as quais parecem indicar que, inquestionavelmente, o Brasil teve uma industrializao tardia distinta daquelas ocorridas na segunda metade do sculo XIX estudadas por Gershenkron, ou das que Johnson (1983) e Amsden (1989), entre outros, identificaram nas experincias asiticas do ps-II Guerra Mundial. Em linguagem metafrica, podemos dizer que esse pacto desenvolvimentista de natureza conservadora organizou-se em torno de cinco captulos ou temas fundamentais: o das relaes poltico-econmicas do Estado com os capitais privados e com os assalariados; o das relaes de poder do Estado com as oligarquias regionais e com as "cidadanias urbanas"; e, finalmente, o da forma em que o Estado articulou-se com os esforos privado e pblico.

1. O Estado e o capital privado O primeiro ponto deste captulo reafirma uma regra muito antiga e que permanecer imutvel: a intocabilidade da estrutura fundiria. Esse aspecto faz parte do acordo que vetou no Brasil qualquer tipo de reforma agrria e entronizou a proteo dos interesses do capital agromercantil como condio do pacto industrializante.
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S num segundo momento, do ponto de vista hierrquico, que puderam ser definidas as normas que pautaram as relaes entre o Estado e o capital industrial, nacional e estrangeiro, na forma que alguns chamaram de "capitalismo associado" (Cardoso, 1975). Mas esse momento, de qualquer maneira, foi bem anterior acelerao industrial dos anos 50, coincidindo, na dcada de 1920, com a primeira onda de instalao das filiais estrangeiras ligadas operao industrial (Lessa e Dain, 1982). Naquele momento estabelece-se o verdadeiro pacto fundacional do "trip" industrial brasileiro (Evans, 1981), regido por duas clusulas bsicas e que tem no Estado o seu grande avalista e gestor: A primeira clusula dispondo como reserva para os capitais nacionais das rbitas de seu interesse crucial, como frentes de valorizao. Tais rbitas eram no industriais e, entre elas, as filiais estrangeiras industriais no poderiam diversificar as inverses. A segunda estabelecendo uma regulao quanto repartio horizontal da massa de lucros segundo a qual a rentabilidade das rbitas sob o controle do capital nacional no seria nunca inferior da rbita industrial (sob controle estrangeiro naquele momento) (Lessa e Dain, 1982, pp. 221-2). A abrangncia deste acordo, de que falam Lessa e Dain, ampliou-se com o avano da industrializao, na medida em que os capitais nacionais tambm ingressavam na rbita industrial. Mas o que nele efetivamente essencial mantevese ativo at os anos 80, produzindo alguns efeitos permanentes de ordens estrutural e institucional, condensados na forma que assumiram o financiamento e a expanso da produtividade industrial e na maneira pela qual organizaram-se a proteo e a arbitragem oferecida pelo Estado. i) Assim, e em primeiro lugar, a fragilidade e disperso do capital nacional, junto com a proteo dada a um sistema bancrio privado atrofiado, foram os responsveis pela transferncia para o crdito pblico da responsabilidade pelo financiamento dos grandes projetos de investimento indispensveis industrializao. Mas, ao mesmo tempo, a postura antiestatal e a heterogeneidade dos interesses empresariais impediram sempre todas as tentativas de realizar uma centralizao financeira mais ativa por parte do setor pblico. Como consequncia, pode-se afirmar que no Brasil as instituies pblicas cumpriram apenas o lado passivo da funo financeira, isto , o de aportar massas de capital, sob diversas formas, inclusive a de crdito subsidiado. Mas o sistema financeiro pblico no participou como sujeito do processo de monopolizao do capital (Tavares, 1978, p. 42). Desta forma, o financiamento da industrializao acabou sendo feito ora atravs do recurso inflao, ora atravs do recurso ao endividamento pblico interno e externo, formas igualmente precrias de sustentao de um processo de crescimento que alguns chegaram a pensar que deveria ser auto-sustentado. De tal maneira que no Brasil o Estado jamais pde articular financeiramente, como na Frana, Japo ou Coria, por exemplo, a estratgia da industrializao. O veto poltico e ideolgico de seu suporte conservador colocou-o em uma funo passiva nn
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e sustentada sobre bases extremamente frgeis, como ficaria demonstrado mais tarde, quando se tornaram escassos os recursos internacionais, j no sendo mais possvel recorrer inflao ou ao endividamento interno para apoiar o processo de acumulao industrial. ii) Em segundo lugar, como resultado direto do que se chamou de "santa aliana", o capital internacional assumiu e manteve uma posio industrial hegemnica, mas o capital nacional conseguiu, em todo momento, "manter massas de lucro que ultrapassaram sistematicamente as oportunidades de valorizao de suas rbitas" (Lessa e Dain, p. 225). Entretanto, essa convivncia, em um mesmo mercado, de capitais dotados de produtividade e competitividade distintas s foi possvel pelo exerccio continuado de uma espcie de proteo estatal interna que impediu o processo inevitvel de centralizao, preservando politicamente os padres "pervertidos" de valorizao de certos segmentos do capital. iii) Em terceiro lugar, como no poderia deixar de ser, o congelamento poltico desse protecionismo, que Fajnzylber (1983) chamou de "frvolo", foi responsvel pela ausncia de uma estratgia empresarial mais agressiva de desenvolvimento tecnolgico, visando a aumentar a produtividade e a competitividade dos capitais nacionais, o que, evidentemente, acabou tendo efeitos nocivos globais sobre a produtividade e a competitividade da economia brasileira. iv) Em quarto lugar, essas opes ou vetos estratgicos acabaram propiciando "uma espcie de centralizao imperfeita, algo como o bloqueio polticoestrutural centralizao do capital" (Lessa e Dain, p. 223), bloqueio este responsvel por um processo de monopolizao setorial que no foi acompanhado pela centralizao dos capitais ou pela conglomerao empresarial, indispensvel multiplicao das energias privadas nos capitalismos tardios. De tal forma que, no Brasil, se o Estado no foi capaz de fazer uso de seu poder para articular de forma orgnica o processo de industrializao, tampouco ocorreu a articulao privada de qualquer tipo de "capital financeiro". v) Um quinto efeito, produzido diretamente pelas regras polticas do pacto fundacional do desenvolvimentismo brasileiro, foi a manuteno e reproduo ampliada de uma heterogeneidade estrutural (Pinto, 1965) que se reps em patamares cada vez mais complexos e distantes de tudo o que se pudesse ainda considerar prprio do velho "dualismo" de que muito se falou nos anos 50. Heterogeneidade "moderna" que se instalou e ampliou, protegida politicamente, em todas as regies e segmentos da economia. vi) Outra consequncia importante deu-se no plano da organizao institucional da proteo e do poder de arbitragem do Estado. O poder de veto dos vrios blocos de interesse regional ou setorial, reconhecidos pelo pacto original e reafirmados graas sua contribuio financeira ou eleitoral para a reproduo poltica da ordem dominante, acabaram sedimentando grupos que se apropriaram, literalmente, dos centros de deciso estatal responsveis pela proteo de seus mercados cativos. Este fenmeno cerceou, pesadamente, a autonomia das burocracias econmicas, to presente e indispensvel ao sucesso industrializante da sia oriental, ou mesmo da reconstruo francesa do ps-II Guerra. Pouca autonomia burocrtica frente aos capitais nacionais, menor ainda frente aos capitais estrangeiros, cuja independncia financeira e comercial foi pea inquestionvel do capitalismo associado brasileiro. Dessa forma, o Estado foi obrigado a compor,

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em torno de cada projeto seu, os interesses especficos e variveis das empresas de cada segmento do capital. Mas como nenhum dos interesses ou blocos de interesse fosse capaz de se impor, viabilizando o objetivo fixado pelo Estado, este se viu dardejado por uma onda de solicitaes contraditrias que foi incapaz de conciliar e atender (Cardoso de Mello e Belluzzo, 1982, p. 157). vii) Essa instabilidade e essa tenso permanentes no apenas diminuram os graus de liberdade e de iniciativa estratgica autnoma por parte do Estado, como o impediram permanentemente de recuar, desfazendo protees ou estabilizando a moeda. Pelo contrrio, em todas as crises cclicas que acompanharam a expanso industrial brasileira, as polticas ortodoxas de estabilizao foram terminantemente vetadas pelos scios do grande pacto originrio, e s coube ao Estado a sada de "fugir para a frente" (Fiori, 1984 e 1988), buscando novas formas de endividamento capazes de reanimar o crescimento econmico no curto prazo, custa de sua prpria e crescente fragilizao fiscal. Este processo s fez aumentar e aprofundar, a cada nova crise, "a batalha entre os vrios segmentos do capital pelo controle da capacidade de arbtrio monetrio e jurdico do Estado [...] dando lugar a uma luta interminvel e, como consequncia, a uma instabilidade financeira e jurdico-poltica crnicas" (Fiori, 1984, pp. 207-8). Sem dvida, foi essa luta a grande responsvel pela dissoluo das "perspectivas futuras constantes", indispensveis para os setores mais modernos da economia. viii) A inflao, nesse sentido, possuiu sempre uma dimenso fortemente poltica na medida em que foi pea essencial na compatibilizao dos vrios interesses confederados, os verdadeiros responsveis pelo rumo instvel e voltil da poltica macroeconmica desenvolvimentista. Dessa forma, se a economia fechada e com uma moeda isolada internacionalmente a despeito de sua forte dependncia dos circuitos internacionais de capitais permitiu ao Estado brasileiro pilotar com relativa elasticidade as polticas monetria e cambial, subordinandoas, simultaneamente, aos interesses associados e ao seu desideratum industrializante, essa maior liberdade tambm impediu a realizao das reformas que poderiam haver apontado para cenrios macroeconmicos mais estveis. Essa opo, contudo, foi sempre evitada porque colocaria em rota de coliso os vrios interesses econmicos envolvidos no pacto e comprometidos com a estratgia de industrializao. Ainda aqui, fugir para a frente, transferindo custos e responsabilidades, foi a soluo que acabou por ser adotada, at o momento em que, na crise dos anos 80, tornou-se invivel essa estratgia e simultaneamente vetado o recurso estabilizao. 2. O Estado e o trabalho Com relao a este captulo do pacto desenvolvimentista, no demais relembrar que a escravido, como forma dominante na organizao do trabalho produtivo e tendo como avalista o regime monrquico (1822-89), s foi abolida no Brasil em 1888. Alm disso, a corrente migratria europia que veio substituir o trabalho escravo foi decididamente estimulada pelo Estado, o que faz do mercado de trabalho um espao pioneiro de interveno e regulao estatal. Excederia o nnnn
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objetivo deste trabalho relembrar, igualmente, a forma policial com que os governos da Velha Repblica (1889-1930) enfrentaram a questo trabalhista. Ainda que as primeiras iniciativas legislativas, de tipo previdencirio, datem de 1923, a regra bsica que organizou a relao do Estado e dos capitais privados com a fora de trabalho foi a represso, substituda ou complementada intermitentemente por vrias formas de cooptao populista, sobretudo dos trabalhadores urbanos. Esse padro de relacionamento triangular entre o Estado, os capitais privados e os trabalhadores assalariados manteve-se praticamente inalterado, apesar das profundas transformaes produzidas pelo processo de industrializao. Tambm aqui, portanto, as regras bsicas que organizaram as relaes trabalhistas durante o "ciclo desenvolvimentista" foram definidas, experimentadas e consagradas muito antes que a indstria se transformasse no carro chefe do desenvolvimento capitalista brasileiro. A legislao trabalhista, sindical e salarial adotada pelo Estado brasileiro a partir do Estado Novo (1937-45), de natureza corporativa e autoritria, seguir vigente, quase intacta, durante o perodo democrtico de 1945 at 1964, e ainda durante o regime militar que se estende at 1985. Durante todo esse tempo, coube ao Estado a gesto coercitiva dos salrios, exercida na fase democrtica atravs da definio do valor referencial do "salrio mnimo", ou do estabelecimento dos salrios do setor pblico, e durante a maior parte do regime militar atravs de uma frmula oficial de clculo de correo do valor da totalidade dos salrios do setor privado. De maneira tal que se pode afirmar que uma regra bsica do pacto conservador foi a da politizao e estatizao dos conflitos distributivos. Mas esta foi apenas a frmula adotada de sustentao ainda que pela fora, quando necessrio das regras que regularam a participao dos trabalhadores no pacto desenvolvimentista. No s se definiu a participao permanente do Estado nas relaes trabalhistas, constrangendo ou reprimindo a atividade sindical, como se optou por uma industrializao com "baixos salrios" (Medeiros, 1992), com utilizao extensiva e rotativa de uma mo-de-obra cuja qualificao nunca foi assumida como pea importante no desenvolvimento da competitividade microeconmica. Uma opo por uma espcie de taylorismo sem fordismo. A defesa dessa estratgia salarial foi assumida explicitamente pelas associaes empresariais brasileiras. Partindo da constatao da grande heterogeneidade produtiva e regional da economia brasileira [assumida portanto, uma vez mais, como um dado imutvel], os empresrios propunham que o salrio mdio real deveria permanecer constante ou crescer abaixo do produto per capita [...] Nessa estratgia, em que se racionalizava a necessidade de um crescimento com baixos salrios, supunha-se que a expanso da massa salarial deveria ocorrer pela nica via do deslocamento da populao ativa do campo para as grandes reas urbanas (Medeiros, 1922, p. 228). Desideratum assumido amplamente pelo regime militar, a partir de 1964, quando, alm de se adotar essa poltica salarial, extingue-se a estabilidade no emprego. extremamente sugestivo, nesse sentido, acompanhar a dinmica scioeconmica que desembocou nas crises polticas dos anos 60 e 80, sem que se possa n
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afirmar, com rigor, que elas tenham sido precedidas por um fenmeno de profit squeeze; significativo que elas ocorreram na sequncia de expanses salariais relevantes. Os avanos salariais foram sucedidos por aceleraes inflacionrias associadas s imediatas crises fiscais e financeiras do Estado, durante as quais se estabeleceu pesada luta distributiva com vistas preservao do poder de compra adquirido anteriormente. Essa luta sindical defensiva, alis, foi, nos dois casos, definida pelas classes dominantes como um pretexto, do ponto de vista econmico, para acelerar os preos, aparecendo como fator poltico decisivo na alterao da ordem poltico-institucional. Deste modo, no de espantar que a passagem da economia brasileira para um padro de crescimento movido pelo consumo de massas tenha se transformado em uma miragem, sempre ultrapassada pelo movimento econmico de "fuga para a frente" capitaneado por nossas elites polticas, militares e tecnocrticas. Por um lado, tivemos uma crise que acabou em golpe de Estado e, por outro, uma crise que desembocou na transio democrtica acompanhada de um processo crnico de hiperinflao reprimida. Apesar das liberdades polticas e do movimento sindical, o resultado foi um novo arrocho salarial, ainda maior do que o ocorrido nos anos 60. A consequncia estrutural dessa opo poltica definida no pacto conservador de sustentao do Estado desenvolvimentista no foi apenas uma enorme disperso salarial e segmentao dos mercados de trabalho, mas tambm a formao de um quadro de desigualdades sociais, individuais e regionais que hoje alcana nveis sem precedentes no mundo capitalista. De tal forma que, em 1980, a participao na renda do quintil mais alto da populao chegou a ser 27,7 vezes maior que a do quintil mais baixo. Desigualdade ampliada pela impotncia do Estado frente aos interesses ligados estrutura fundiria e monopolizao do espao urbano, onde a acumulao de capital, nos marcos de uma expanso metropolitana desenfreada, acabou relegando uma parcela expressiva da populao a um estado quase completo de marginalidade com relao ao acesso aos servios sociais bsicos. Desigualdades sociais de tal monta que no momento da redemocratizao, durante a crise econmica dos anos 80, ficou invivel apelar para uma poltica solidria de ajuste e estabilizao assentada na pactuao social. E mais uma vez, por caminhos extremamente perversos, os salrios reaparecem, no incio dos anos 90, como responsveis pelo processo hiperinflacionrio, sendo os trabalhadores chamados a sustentar uma poltica de ajuste e estabilizao que os penaliza de forma irnica se no fosse trgica como responsveis por uma inflao que acompanhou todo o percurso da industrializao brasileira, permanentemente sustentada sobre uma poltica de baixos salrios. 3. O Estado e as oligarquias regionais Como em vrios outros pases latino-americanos, desde a Independncia (1822) as relaes entre o poder central e o caudilhismo local no Brasil se constituram em elemento-chave na organizao e estabilizao do Estado. Mas, diferena dos demais pases deste continente, no caso brasileiro, a extenso territorial, a incomunicabilidade e a segmentao da atividade produtiva voltada predominantemente para os mercados externos permitiram que os proprietrios da nn
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terra constitussem oligarquias de poder regional extremamente slidas. De tal maneira fortes e autnomas que se pode dizer que foi apenas o interesse comum frente s presses externas favorveis ao fim da escravido o elemento responsvel pelos laos de dependncia e "solidariedade" mtua que sustentaram a unidade das instituies polticas nacionais, a despeito das distncias e diferenas. Por essa razo que a abolio da escravido, em 1888, desembocou na imediata proclamao da Repblica em 1889, recolocando de forma nova e desafiadora o problema do equilbrio geopoltico do poder entre as vrias oligarquias regionais. Durante a Repblica Velha, tambm chamada de Repblica Oligrquica (1889-1930), regulada por uma Constituio aprovada em 1891, de corte rigorosamente liberal, essa questo do equilbrio foi resolvida atravs de um acordo informal conhecido pelo nome de "poltica de governadores". Reconhecia-se a autonomia jurdica e fiscal dos Estados subnacionais e no se questionava o poder das fraes oligrquicas eleitoralmente vitoriosas em nvel local. Simultaneamente ou em troca , as oligarquias regionais apoiavam um Estado central no intervencionista, reconhecendo uma hierarquia implcita entre os vrios Estados, esta, por sua vez, determinada pelo seu poder econmico relativo, e, portanto, pelos seus complexos agromercantis exportadores. Em lugar da escravido, o interesse comum bsico e implcito nesse novo acordo foi o da intocabilidade da estrutura fundiria sobre a qual sustentava-se o prprio poder das oligarquias condominiadas. A Revoluo de 1930 foi sobretudo um questionamento, pelas armas, das regras poltico-eleitorais em que se sustentou a "poltica de governadores". Mas a ditadura do Estado Novo foi alm disso e props explicitamente, e como condio da modernidade, o esvaziamento do poder das oligarquias regionais. Neste sentido, o Estado desenvolvimentista nasceu contra o condomnio oligrquico e a favor de uma centralizao do poder considerada indispensvel para a unificao e organizao da sociedade e da economia brasileiras. Como, entretanto, jamais tivesse tido poder, condies, ou mesmo disposio de alterar as relaes de propriedade da terra, a proposta centralizante do Estado desenvolvimentista acabou sendo atenuada, corroda ou mesmo pervertida por uma relao de permanente tenso e cooptao entre a vontade central e o poder poltico dos inmeros e heterogneos interesses regionais. Este fenmeno aconteceu ainda durante o Estado Novo, mas manifestou-se, de forma muito mais aguda, durante o regime democrtico que vigorou entre 1945 e 1964. Todavia, o que poderia parecer paradoxal manteve-se vivo e ativo durante o regime militar, a despeito da poltica de concentrao fiscal e do esvaziamento do poder poltico dos governadores estaduais. Durante todo esse tempo, sucessivas modificaes do sistema eleitoral de representao proporcional fizeram com que as zonas de maior "atraso" poltico do pas estivessem permanentemente sobrerepresentadas no Congresso Nacional. Essa realidade possibilitou a neutralizao do peso do voto "moderno", predominantemente urbano, produzindo como resultado o conflito que Furtado (1979) percebeu na raiz da crise que desembocou no golpe militar de 1964. Isto , crise entre a vontade inovadora das figuras presidenciais eleitas pelo voto universal e a resistncia conservadora do Congresso, controlado por uma representao hipertrofiada dos bolses de atraso poltico e de forte controle oligrquico. Com o avano do processo de industrializao e de urbanizao, reduziu-se velozmente o poder das oligarquias agrrias da regio Centro-Sul (mais industrializada), mantendo-se todavia idntico em todo o Norte e Nordeste do pas locais n
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onde se mantiveram intactos enormes contingentes populacionais e eleitorais, ligados em geral aos setores produtivos mais atrasados da economia brasileira. No h dvida de que, com a industrializao, as relaes entre atraso e modernidade se complexificaram, afastando-se de um simples modelo dualista. A idia de "heterogeneidade estrutural" aponta exatamente para essa nova configurao, onde bolses de atraso poltico e econmico distribuem-se atravs de todas as regies e setores de atividades. Mas no h dvida, entretanto, de que, do ponto de vista estritamente poltico-eleitoral, mantm-se uma certa superposio capaz de permitir a existncia, at hoje, de regies do pas onde predominam as velhas oligarquias apoiadas em relaes polticas de tipo pessoal, assentadas no favor ou na dependncia econmica. Graas a isso, durante todo o ciclo desenvolvimentista, essas oligarquias que controlaram a economia e o poder poltico, nessas regies mais atrasadas, obtiveram posies e favores junto ao Estado central graas, exatamente, a esse seu grande poder de mobilizao eleitoral, indispensvel reproduo poltica da ordem conservadora. Mesmo durante a vigncia do regime militar, foi impossvel desfazer-se desses apoios e da consequente presena dos interesses oligrquicos nas estruturas e nos centros de deciso voltados para a modernidade industrial. De forma tal que essa regra de convivncia e mtua dependncia entre "modernidade" e "atraso" transformou-se em dimenso bsica do pacto desenvolvimentista, constituindo-se na verdadeira essncia do que Weffort (1978) chamou de Estado de Compromisso. Compromisso responsvel pela fragilizao da vontade modernizante das elites tecnoburocrticas e militares ligadas administrao central do Estado. 4. O Estado e a "cidadania urbana" A velocidade e intensidade que o processo de urbanizao assumiu, no Brasil, a partir dos anos 50 foi responsvel pela expanso e renovao acelerada da populao assalariada e pelo surgimento de grandes metrpoles onde se concentraram populaes inteiramente marginalizadas dos mercados de trabalho ligados mais diretamente ao crescimento industrial (Quijano, 1974). Tambm este processo foi responsvel pelo desequilbrio do quadro geo-eleitoral vigente at os anos 50. Se as limitaes legais cidadania poltica durante a Repblica Velha foram to estritas que nunca permitiram a participao de mais do que 3% da populao nas eleies presidenciais, durante o Estado Novo essa limitao foi absoluta e decorreu da natureza ditatorial do regime poltico. Mas, com a Constituio de 1946, apesar de sua restrio participao eleitoral dos analfabetos, abriu-se espao para uma nova e mais ampla cidadania poltica que foi sendo ocupado, a partir de ento, pelas massas que migravam para os grandes centros urbanos, juntando-se classe trabalhadora, s classes mdias, ou mesmo aos bolses de marginalidade. O peso eleitoral dessa nova cidadania cresceu aos saltos desde ento, ameaando com rapidez a fora eleitoral das regies mais atrasadas e ainda predominantemente agrcolas. Frente a esse novo desafio, as velhas estruturas de participao Originariamente oligrquicas mostraram-se inadequadas como canais de incorporao. Mas, apesar disso, foram suficientemente fortes para impor-se ao sistema poltico criado a partir de 1945, impedindo de forma sistemtica o fortalecimento de partidos polticos nacionais e ideolgicos.
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De maneira tal que rapidamente desenhou-se, na linguagem de R. Dahl (1971), um quadro de incompatibilidade entre o volume e a extenso dos novos cidados urbanos por um lado, e, por outro, a estreiteza da institucionalizao e competio admitidas pelas velhas regras do pacto intra-oligrquico, transpostas para as estruturas polticas do Estado desenvolvimentista. A resposta conservadora a esse novo desafio teve vrias faces, mas apresentou um denominador comum constante: o autoritarismo. Fosse ele explcito como nos anos 30 e depois dos anos 60, ou assumisse as formas da cooptao e do populismo, as quais impediram, nos anos democrticos, a consolidao de instituies representativas slidas e eficazes. Na verdade, o pacto conservador que sustentou o Estado desenvolvimentista no Brasil no computou a participao democrtica em nenhuma de suas formas, e jamais patrocinou, por consequncia, a institucionalizao de estruturas que pudessem dar conta das presses pela ampliao da cidadania poltica e social. Assim, quando foi obrigado a conviver com a democracia, o Estado no conseguiu impedir o aparecimento ou controlar a disseminao do populismo como nica forma possvel de mobilizao eleitoral das populaes urbanas. E s logrou responder ao desafio colocado pelo populismo lanando mo da prpria mquina estatal como instrumento de mobilizao e cooptao clientelstica de apoios, que tiveram como contraface, entre outras coisas, a eroso das hierarquias e da eficincia das burocracias pblicas, em particular daquelas voltadas promoo e proteo social da populao. A rejeio do pacto conservador idia da participao poltica foi to radical que, mesmo durante os longos perodos autoritrios, as elites polticas, e mesmo o Estado, jamais propuseram qualquer tipo de mobilizao popular como forma de sustentao e fortalecimento de seu projeto de modernizao conservadora. Essa opo teve consequncias remarcveis: i) em primeiro lugar na forma pela qual buscaram legitimar-se os vrios governos e regimes identificados com o iderio desenvolvimentista. Isto , pela via do desempenho e da eficincia; ii) em segundo lugar na forma que assumiu o discurso do Estado e das elites polticas. Ao contrrio do que vira Gershenkron, no caso brasileiro o ecletismo foi a nota dominante, e as idias foram embaralhadas de maneira rigorosamente inconsistente e desmobilizadora. Desta forma, a componente nacionalista do desenvolvimentismo brasileiro jamais contou com a adeso popular macia ou mesmo com o apoio do empresariado, acabando por se transformar na bandeira da "segurana nacional", de ressonncia exclusivamente militar. Enquanto sua componente estatista teve uma base que foi quase somente tecno-burocrtica, sendo que, quase sempre, essas duas componentes conviveram amistosamente com um raivoso discurso "liberalista" sustentado pela grande maioria do empresariado, que teve a "competncia" de saber usufruir do Estado ao mesmo tempo em que o atacava ideologicamente. 5. O Estado, o "privado", o "pblico" e a Nao O nacionalismo afirmou-se no Brasil como um discurso crtico ordem liberal atravs dos "publicistas", que, a partir da obra germinal de Alberto Torres sobre a Organizao Nacional (1914), conseguem introduzir na agenda poltica a nnn
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idia de nao associada ao progresso econmico e centralizao estatal. J vimos, de certa forma, nos pontos anteriores, a maneira pela qual essa viso de nao, assumida como "economia nacional a ser desenvolvida pelo esforo e polticas estatais" (Hobsbawm, 1990), aparece reatualizada, de forma extremamente ambgua, na ideologia estatista dos anos 30 e na estratgia desenvolvimentista dos anos 50. Mas deve-se sublinhar que o pacto de que estamos falando, neste ponto, agregou aspectos novos que se mesclaram e at mesmo reforaram os traos mais antigos ou "originrios", presentes na relao independente do Estado brasileiro com a sua nao. No sculo XIX, no Brasil como na Europa, o liberalismo naufragou, por volta do anos 40, ao defrontar-se com uma realidade social e internacional que impediu o nascimento de um "vnculo coletivo" capaz de frear os interesses particulares e sustentar a existncia de um povo-nao. No nosso caso, entretanto, o mundo privado afirmou-se, sobretudo a partir de 1850, com a regularizao da apropriao da terra e com a preservao da escravido, apesar da Lei do Ventre Livre, como um espao exclusivo dos proprietrios que se relacionavam de forma direta e distante com o poder do Estado imperial. A partir de ento, se poderia dizer metaforicamente que o "privado" se afirma muito mais "fora" do que "contra" o poder interventor do Estado. E isto ao mesmo tempo em que este Estado se construa sem um inimigo externo definido, o qual pudesse cumprir o papel alternativo do "estrangeiro" no estabelecimento de algum tipo de solidariedade interna. Embora bastante conhecidas as anlises sobre a natureza patrimonial do Estado brasileiro at a proclamao da Repblica, foi, entretanto, menos aproveitada a reflexo sociolgica sobre a insero poltica dos "homens livres na nossa ordem escravocrata" (Carvalho Franco, 1974) e sobre o seu papel na atrofia do "espao privado" nacional e da prpria nao brasileira. A verdade que foi o fracasso de nossa revoluo liberal, barrada pela permanncia da escravido e a marginalizao dos homens livres, que teve como contraface a transferncia pura e simples da soberania, at o final do sculo XIX, para os proprietrios de terras e de escravos e a permanente obstruo de algum movimento revolucionrio-democrtico que pudesse sustentar, na idia de povocidado, o fundamento simultneo da nao e do Estado. Ao mesmo tempo, nossa "virtuosa" insero primrio-exportadora na diviso internacional do trabalho, liderada pela economia inglesa, e nosso isolamento geopoltico no continente sulamericano eliminaram qualquer idia de afirmao de um poder nacional frente hegemonia da Inglaterra, fator central nas industrializaes tardias e nacionais ocorridas na Europa ou mesmo nos Estados Unidos. Como consequncia, no Brasil do sculo XIX, a equao Estado = nao = povo viu-se traduzida na frmula Estado = proprietrios = unidade territorial, consolidando-se dessa maneira como uma verdadeira matriz histrico-estrutural do pas. Neste contexto, a nao passou a ser um quase sinnimo de territorialidade, no sendo difcil conciliar o livre-cambismo de Adam Smith com relaes internas escravistas de produo e a existncia de um Estado que buscava controlar, conseguiu controlar a moeda, o fisco e a ordem interna, assentado sobre o "distante" poder dos proprietrios e a ausncia de cidados. Donde, no nosso caso, de forma aparentemente paradoxal, a atrofia do mundo privado e da nao acabasse facilitando, sempre que necessrio, a apropriao patrimonial do Estado pelos proprietrios da terra. A Repblica Velha no altera basicamente estas regras, reatualizadas nas conhecidas relaes do poder central com os governadores e as oligarquias nnnnnnn
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regionais. Mas, j ali, apesar do carter restritivo da legislao poltica, abrem-se algumas frestas para a emerso de uma cidadania embrionria mas concentrada, como j vimos, nos espaos urbanos e pressionada pelo fim da escravido e pela nova populao imigrante. sobre essa matria histrica, a qual no conheceu nem a construo democrtica nem a construo blica da nao, que se desenha tardiamente um projeto de "economia nacional" que no alcanou a vitalidade nem possuiu a fora ou produziu as consequncias do nacionalismo tardio vivido por alguns pases europeus. Talvez porque j no fosse a sua hora histrica, mas, muito provavelmente, porque agregou na prtica elementos que reforaram em muitos aspectos os problemas postos pela matriz do sculo XIX. Sobretudo se tivermos em conta que o projeto desenvolvimentista foi muito mais "estatal" do que nacional, convivendo na maior parte do tempo com as imposies de que j falamos. Foram, na verdade, regras polticas que bloquearam o desenvolvimento privado e pblico de uma cidadania que permaneceu impotente em face da relao predatria que a burguesia industrial, comercial e financeira estabeleceu frente ao Estado. No sendo de surpreender por isso que, neste novo "amlgama" histrico, os militares e as burocracias pblicas se transformassem nos verdadeiros depositrios da dimenso nacional do projeto desenvolvimentista. Razo tambm pela qual este projeto nunca conseguiu se transformar num verdadeiro vetor ideolgico mobilizador do empresariado e da populao em geral. Ainda uma vez, a idia de nao seguiu mantendo sua fora simblica s enquanto sinnimo de unidade territorial, e por isso, como desde a Guerra do Paraguai, os militares mantiveram-se como seus principais avalistas e sustentadores. Na verdade, uma vez mais o poder estratgico de nossas elites, ao impedir o avano da cidadania, impediu simultaneamente o desenvolvimento, mesmo que tardio, de um povo-nao e, com isso, impediu tambm a separao indispensvel democracia entre o privado, o pblico e o estatal. Alm disso, a nova definio de nao como sinnimo de progresso econmico passou por uma poltica de alinhamento incondicional com os Estados Unidos a partir de 1941, mas, sobretudo, aps 1952-3, e pela estratgia de industrializao dinamizada por uma transnacionalizao protegida. Portanto, o Estado brasileiro assumido como vetor central do poder nacional acabou, uma vez mais, fragilizado. Somava-se ao fato de no tolerar uma verdadeira cidadania, e de continuar sem um adversrio externo, a ausncia de uma sustentao burguesa para o seu projeto de capitalismo nacional. Como resultado, do ponto de vista econmico, construiu-se, desde a dcada de 1950, uma das estruturas industriais mais transnacionalizadas do mundo, ao que somou-se, sobretudo a partir de 1970, a sua precoce transnacionalizao financeira atravs do endividamento fator responsvel pelo grande "salto frente" ocorrido durante o governo Geisel. Fatos e dimenses que em seu devido tempo foram conceitualizados como aspectos fundamentais do que seria o fenmeno, primeiro, de nossa "dependncia externa" e, depois, de nosso "desenvolvimento associado" (Cardoso & Faleto, 1970). A crise dos anos 80, neste sentido, apenas exasperou problemas histricos de "longa durao" e as contradies prprias de um projeto de economia nacional, fragorosamente derrotado por sua prpria burguesia nas duas ocasies em que teve alguma aspirao prussiana: com Vargas em 1938 e com Geisel em 1978. Na crise, o Estado desenvolvimentista brasileiro viu-se encurralado por sua falncia fiscal e pela perda do apoio empresarial, mas descobriu tambm que sua obra fora responsvel pela perda quase completa da "economia nacional", do seu controle nnn
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sobre as decises de investimento, e, o que pior, sobre suas principais fontes de financiamento. Simultaneamente, foi possvel perceber que, na ausncia de um slido mundo privado, capaz de gerar, a partir dos indivduos e das classes politicamente organizadas, algum sentido tico de interesse coletivo e em face da fragilidade e do pouco enraizamento dos discursos "messinicos", ficar impossvel barrar o avano do utilitarismo voraz no plano societrio, e da mercantilizao quase completa dos servios e do prprio poder estatal. A anlise, ainda que sucinta, dessas cinco dimenses e temas bsicos do compromisso conservador que sustentou a estratgia industrializante no Brasil permite extrair pelo menos uma concluso bsica sobre a verdadeira natureza do Estado desenvolvimentista mais bem-sucedido da Amrica Latina. Se as manifestaes mais visveis de sua fragilidade ocorreram nos planos fiscal e financeiro, suas razes foram polticas e resultaram, em ltima instncia, dos limites impostos pelos interesses confederados autonomia decisria do prprio Estado. Este expandiu sua organizao e estendeu sua presena produtiva ou regulatria a quase todos os campos da atividade econmica e do relacionamento social. E o fez de forma quase sempre autoritria. Mas se ele foi "forte" no disciplinamento do trabalho e da cidadania urbana, mostrou-se extremamente fraco e submisso frente s demandas econmicas e polticas das oligarquias ligadas ao atraso, e do big business que adquiriu condies e vantagens monoplicas, sem nunca comprometer-se, como nos casos asiticos, com metas claras no plano da produtividade e da competitividade. E, menos ainda, no plano da proteo e qualificao de sua prpria mo-de-obra. Em raros momentos do "ciclo desenvolvimentista", a burocracia econmica do Estado conseguiu resistir s presses externas e sua prpria "balcanizao" interna. Sua articulao com o empresariado jamais assumiu a forma de uma coordenao estratgica de tipo orgnica, e os interesses dos capitais privados tenderam a se representar de forma individualizada e no cooperativa atravs de articulaes que, durante o regime militar, assumiram a forma que Fernando Henrique Cardoso (1979) chamou de "anis burocrticos". Esta fragilidade poltica do Estado obrigou-o a fugir permanentemente para a frente e pelos caminhos de menor resistncia, criando uma estrutura industrial altamente desenvolvida, porm sem auto-sustentao financeira e tecnolgica. Uma industrializao que avanou e, alm disso, ajustou-se a uma ambientao macroeconmica extremamente voltil e permanentemente inflacionria, poden-dose afirmar, com toda certeza, que, se o Estado brasileiro no repetiu o desempenho dos Estados desenvolvimentistas asiticos, tampouco foi keynesiano e, evidentemente, em nenhum momento foi social-democrata. Tambm no propiciou, do ponto de vista da organizao social do trabalho, nada que se possa chamar de fordismo, nem alocou recursos ou mesmo construiu a institucionalidade adequada ao funcionamento do welfare state. Enquanto, com relao ao keynesianismo, seu recurso ao dficit pblico no visou ao pleno emprego ou sustentao do consumo, sendo muito mais o resultado de sua prpria fraqueza e falta de poder real para sustentar o crescimento do setor moderno da economia, sem ser simultaneamente "atropelado" pelos seus setores mais atrasados. O mesmo problema reaparecendo nas crises cclicas, quando o Estado no teve a indispensvel margem de manobra para a implementao de polticas corretivas. Assim, nos momentos em que perdeu o controle da moeda, atropelado pela inflao, viu-se obrigado a desistir das polticas ortodoxas de estabilizao e foi forado a buscar uma sada, abrindo novas frentes de expanso financiadas atravs de renovadas nnnn
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formas de endividamento, que s protelaram a exploso final, como veremos mais frente. II. Os ciclos e as crises desenvolvimentistas A histria da industrializao brasileira mostra uma trajetria ritmada por ciclos expansivos potentes mas de curta durao, interrompidos por crises muito profundas de natureza quase invariavelmente econmica, tanto quanto poltica. Tambm no de hoje a percepo de que uma das caractersticas mais marcantes da "industrializao por substituio de importaes" teve a ver com o desenho especfico de seu ciclo econmico: as curvas de produo das recentes indstrias substitutivas de importaes tendiam a ser quebradas, crescendo rapidamente quando as importaes estavam sendo substitudas, mas desacelerando-se quando o prosseguimento do crescimento da demanda baseava-se no crescimento da demanda interna. Os lucros tambm seguiam esse mesmo padro quebrado. Assim, as indstrias passavam rapidamente de uma situao de alto crescimento e lucratividade para uma de maturidade precoce, com prticas monopolistas com baixas taxas de lucro, reduzido nvel de investimento e envelhecimento das plantas e equipamentos (David Felix, apud Hirschmann, 1968, p. 98). A manuteno dos lucros nesse tipo de economia foi, portanto, amplamente dependente da existncia de novas frentes de investimentos substitutivos. E estas, por sua vez, dependeram do comportamento de dois fatores cruciais, isto , a estrutura de financiamento e o grau de fragilidade cambial. As expanses cclicas iniciaram-se com esses investimentos substitutivos, porm o xito dessa "arrancada" no dependeu apenas do tipo de financiamento, mas tambm da condio poltica imposta no sentido de que fossem simultaneamente abertos espaos de crescimento e lucratividade para os setores produtivos no beneficiados diretamente pela poltica industrial. Imposio que levou expanso, politicamente condicionada, do crdito e da liquidez no ligados s exigncias diretas da onda substitutiva. A adoo das polticas de conteno das importaes, somada a esse aumento do gasto pblico, criou nos momentos de expanso um clima generalizado de euforia com a realizao de altas margens de lucros. Contudo, a permanncia do problema cambial e financeiro erodiu com rapidez e de forma recorrente o cenrio macroeconmico. A expanso do dficit pblico sem um correspondente mercado amplo de ttulos pblicos , a supervalorizao cambial e o recrudescimento das tenses inflacionrias foram os fatores responsveis e tambm sinalizadores do incio da instabilidade em cada um dos ciclos. Mas, ao primeiro sinal de mudanas na poltica econmica visando reestabilizao, repunha-se a discrdia entre as vrias fraes do capital capazes de defender politicamente seus direitos assegurados pelo acordo originrio. Um poder de retaliao que no aparece considerado nos modelos utilizados pelos economistas, razo pela qual tiveram dificuldades para entender o reduzido poder da nnnnnnn
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autoridade estatal no controle da expanso da liquidez e dos desequilbrios macroeconmicos. Por um lado, o baixo grau de abertura da economia agia duplamente: garantindo a alta lucratividade para os setores recm-instalados e possibilitando ampla autonomia gesto interna da moeda e do cmbio. Mas essa autonomia s existiu para fazer poltica expansiva, revelando-se intil ou inexistente quando se tratou de trilhar o caminho oposto. Por outro lado e paradoxalmente, o reduzido porte dos novos setores e a rapidez dos ciclos expansivos tornou-os extremamente dependentes do gasto pblico, fazendo da inflao um elemento essencial para sustentar os seus lucros extraordinrios quando o crescimento perdeu seu flego. Dessa forma, convergiram nos momentos de desacelerao o aumento da inflao com distribuio desigual de seus efeitos redistributivos, a crise cambial e financeira e o estreitamento fiscal do Estado. Fenmenos "econmicos" que coincidiram com o aumento do conflito distributivo por parte dos assalariados, com o aumento paralelo das presses sobre o gasto pblico de todos os interesses privados dependentes. Nesses perodos que o Estado desenvolvimentista mostrou sempre a sua face de fragilidade frente s presses empresariais e polticas responsveis pelo aprofundamento das crises fiscais. Assim, se o pacto conservador vetou todas as tentativas para aumentar de forma permanente a arrecadao e a participao da carga fiscal sobre o produto, s restou ao Estado, nos momentos de presso, o recurso ao endividamento, com seus bvios efeitos circulares sobre a inflao e os demais desequilbrios macroeconmicos, aguados nos perodos de desacelerao das ondas substitutivas de importao. Dessa forma, o processo inflacionrio, que nos momentos de expanso econmica esteve associado aos desajustes intersetoriais e ao aumento desproporcional dos gastos pblicos, na recesso manteve-se como forma de sustentao dos lucros frente ao avano das lutas distributivas. Alm disso, a fragilidade cambial aparecia associada s tenses na balana comercial na expanso do ciclo, e s tenses na conta de capitais nas fases recessivas. Essas crises "fiscais" peridicas foram, em geral, superadas atravs de reformas emergenciais, fiscais e/ou monetrias, as quais nunca conseguiram solucionar de forma permanente o problema de fundo ligado s limitaes tributrias e ausncia de um mercado de capitais ativo, ou de um sistema bancrio privado e solidrio com o processo de industrializao. Tampouco conseguiram impedir que cada crise acabasse afetando, invariavelmente, no apenas os gastos convencionais, responsveis pela qualidade dos servios pblicos, mas os prprios investimentos indispensveis ao avano do projeto industrializante. Durante essas crises, tendo que arbitrar um crdito escasso e administrar uma moeda em crise, os governos buscaram quase sempre uma soluo que apontava numa direo: *impondo uma nova "credibilidade" da moeda atravs da centralizao do poder poltico, feita geralmente de forma autoritria, e "fugindo para a frente" atravs das novas fronteiras de expanso abertas com o apoio de recursos externos. por essa razo que as crises cclicas desse padro de crescimento econmico foram sempre mais graves e profundas quando o problema fiscal interno coincidiu com problemas financeiros internacionais, capazes de bloquear a possibilidade de "fuga para a frente". Nestes casos, o "encilhamento financeiro" foi completo, coincidindo com crises polticas que desembocaram em reformas radicais do Estado enquanto organizao poltico-administrativa e pacto de dominao.
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Em todas as crises, as presses favorveis "socializao das perdas" vieram acompanhadas de um violento e paradoxal ataque empresarial contra a interveno econmica do setor pblico, antes to bem recebida e at considerada indispensvel nas horas de euforia e crescimento. Mesmo que as solues dadas pelos vrios governos acabassem por fortalecer, de maneira muito semelhante, a "indesejada" interveno estatal e sua associao com os capitais estrangeiros. E isto porque, se o empresariado sempre resistiu ideologicamente ao intervencionismo estatal, cedeu invariavelmente a ele em troca de uma "proteo" que teve como efeito, no plano institucional, o que alguns chamaram de "cartorializao" e outros de "privatizao" do Estado e da "ordem". Essa realidade produziu, como consequncia, um regime extremamente autoritrio de relaes de trabalho, alm de ser concentrador e excludente do ponto de vista salarial e da distribuio de renda, como j se comentou. Algo diferente, entretanto, comeou a ocorrer nos anos 70, quando o governo do general Geisel (1974-9) respondeu s renovadas dificuldades cambiais e financeiras produzidas pelo primeiro choque do petrleo, com um plano de governo (o II Plano Nacional de Desenvolvimento) que objetivava completar o processo de substituio de importaes de insumos bsicos e realizar o salto definitivo da industrializao pesada. Para financi-lo, uma vez mais, o governo recorreu ao endividamento externo, com as consequncias econmicas conhecidas: o aumento das taxas de juros internacionais, seguido da estatizao da dvida privada externa, levaram ao exponenciamento da dvida pblica interna e eroso patrimonial e financeira responsveis pela nova crise "fiscal" dos anos 80. Mas esta, como na dcada de 1930, conjugou-se com uma crise financeira internacional que, sobretudo depois da moratria mexicana de 1982, inviabilizou uma nova retomada do crescimento. Os fatos e as consequncias econmicas dessa crise so bastante conhecidos. Mais obscuras so as razes polticas que nos fizeram situar nesse episdio o momento terminal do pacto e do Estado desenvolvimentista (Fiori, 1984). Nesta direo, o que se tem chamado de "transio democrtica" encobre, no caso brasileiro, vrios aspectos de uma crise poltica que evoluiu do esgotamento do regime autoritrio para uma situao de ingovernabilidade crnica. A histria tem destacado dois acontecimentos decisivos nessa decomposio poltica do "autoritarismo burocrtico" (O'Donnell, 1977 e 1988): i) a "indisciplina eleitoral" das classes mdias urbanas, que, a partir das eleies para o Congresso Nacional, em 1974, infligiram vrias derrotas ao governo, obrigando o regime militar a uma estratgia de "abertura controlada" e de sucessivas e apressadas reformas eleitorais e partidrias; ii) a "indisciplina sindical", que, a partir do sucesso das greves de 1978 e de 1979 na indstria automobilstica de So Paulo, representou o surgimento de um novo sindicalismo, independente do Estado, e de uma classe operria disposta a no mais aceitar a tutela sindical e salarial do Estado. Os trabalhadores comeavam, naquele momento, a questionar, de forma radical e "moderna" a um s tempo, a continuidade de um padro de industrializao que se pautou pela poltica de "baixos salrios". Destacaramos ainda mais dois fatos importantes para explicar a crise. iii) "indisciplina do capital", verdadeiro golpe mortal recebido pelo regime autoritrio quando os empresrios deixam de solidarizar-se, de forma definitiva a partir de 1977-8, quando comea a via "prussiana" do general Geisel que se propunha salvar o projeto desenvolvimentista, atravs do que os empresrios nnnnnn
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consideraram uma decidida opo pelo "capitalismo de Estado". Naquele momen-to, diferena do passado, cristalizou-se um veto que atingiu em cheio a prpria estratgia global vigente desde os anos 30. A partir de ento, o empresariado brasileiro se converteu causa da "democratizao", passando a opor-se de forma cada vez mais radical ao desideratum desenvolvimentista. Questionavam-se as regras do velho acordo conservador, em que se sustentava a industrializao brasileira. Se o Estado e o capital estrangeiro "desertaram" por razes econmicos a partir de 1982, h que reconhecer que quem primeiro abandonou o pacto foi o empresariado nacional, e por razes eminentemente ideolgicas. E este um aspecto decisivo para a compreenso da ingovernabilidade dos anos 80, e da crise orgnica e talvez terminal do prprio Estado desenvolvimentista. verdade que com a poltica do "dlar forte" do final do governo Carter, reafirmada pelo governo Reagan, o "constrangimento" geopoltico brasileiro mudou de clave e, atravs da dvida externa, transformou-se em dessolidarizao econmica, com o afastamento brasileiro do sistema financeiro internacional, a partir sobretudo de 1982 responsvel pelo desmantelamento final do trip em que se sustentara o desenvolvimento brasileiro. Sem se dar conta da complexidade terminal deste processo, fica difcil entender por que, no Brasil, a ingovernabilidade dos anos 80 e 90 tem sido apenas a manifestao mais visvel de uma "crise orgnica" do Estado desenvolvimentista, gerada pelo esgotamento do seu padro de financiamento combinado com a exausto social e poltica de seu pacto constitutivo. III. As dimenses do impasse Os dados so expressivos. Durante a dcada de 1980, houve no Brasil oito planos de estabilizao monetria, quatro diferentes moedas, onze ndices distintos de clculo inflacionrio, cinco congelamentos de preos e salrios, catorze polticas salariais, dezoito modificaes nas regras de cmbio, 54 alteraes nas regras de controle de preos, 21 propostas de negociao da dvida externa e dezenove decretos governamentais a propsito da austeridade fiscal. E, sintomtico, esse descalabro poltico econmico iniciou-se exatamente em 1979, quando o ento ministro da Fazenda do governo Figueiredo (1979-85), Delfim Netto, alterou o valor do dinheiro e dos salrios, prefixando a correo monetria, desvalorizando o cmbio, controlando as taxas de interesse e aumentando os nveis de indexao salarial. Tudo isso acontecia simultaneamente mudana na poltica monetria norteamericana, a qual desencadeava a grande crise econmica mundial que se estendeu at a metade dos anos 80, exponenciando a dvida externa dos pases devedores e fechando as portas a uma nova tentativa brasileira de retomada do crescimento com endividamento externo. Mas tambm, no mesmo momento em que os empresrios e os trabalhadores brasileiros questionavam as regras bsicas que normatizaram suas relaes polticas com o Estado desenvolvimentista. A partir daquele momento, as manifestaes crticas se acumularam em velocidade crescente, e a perda de poder do Estado passou a refletir-se de forma mais manifesta na sinuosidade e impotncia de sua poltica econmica, frente ao avano acelerado do processo inflacionrio e a permanncia da estagnao econmica.
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Foi nesse contexto, e sobretudo na segunda metade da dcada de 80, que as elites polticas conservadoras e as principais lideranas empresariais brasileiras aderiram s teses do que John Williamson (1990) chamou de "consenso de Washington": um programa ortodoxo de estabilizao monetria acompanhado de um pacote de reformas "estruturais" visando a desregulamentar a atividade econmica, privatizar o setor pblico produtivo e abrir as economias nacionais competio internacional. Idias que, como j vimos, sempre ornamentaram a retrica do nosso empresariado, nos momentos de recesso cclica, mas que nunca foram levadas frente de forma consistente por causa do veto poltico das setores mais diretamente afetados, em cada momento, pelas polticas de estabilizao. Hoje, entretanto, o vigor desse novo consenso liberal bem maior do que em outras pocas. O problema est em que essas velhas-novas idias j no conseguem dar conta, nem analtica nem profilaticamente, das dificuldades e do impasse que vivem a economia e a sociedade brasileira. E isso graas ao contraditrio sucesso industrializante da poltica atualmente criticada pelo empresariado nacional. Como j se comentou, o Brasil possua, no incio dos anos 80, um tecido industrial, um dinamismo exportador e uma diversificao comercial sem qualquer paralelo no contexto latino-americano. Este fenmeno, somado s dimenses continentais da economia e s imensas desigualdades da sociedade brasileira, torna muito difcil a aceitao dos custos de um processo de estabilizao ortodoxa, aumentando as resistncias a um ajustamento produtivo que aponte, como no Chile e na Argentina, para uma reespecializao produtiva baseada em vantagens comparativas internacionais. Alm disso, a estrutura industrial brasileira no possui qualquer complementaridade com a dos Estados Unidos ou com qualquer outro parceiro comercial relevante, eliminando-se, com isso, a hiptese de um cenrio de integrao comercial suficientemente vigoroso e capaz de orientar uma reestruturao "espontnea" no nvel das empresas, como vem ocorrendo no Mxico. Essas questes esto indicando que a paralisia do Estado brasileiro hoje devese no fraqueza e fragilidade de sua economia, seno ao contrrio, est ligada ao fato de que tenha completado uma industrializao pesada, cujo porte j no se ajusta passivamente a no ser sob o impacto de um enorme custo econmico e social s mudanas do contexto internacional. Do ponto de vista estritamente econmico, esse o grande impasse: a economia brasileira, ao contrrio de outras de menor porte, no admite sadas assentadas exclusivamente no dinamismo do setor exportador. Mas, alm disso, o Brasil tampouco tem complementaridades decisivas com algum bloco comercial regional, s restando ao pas um complexo caminho de profunda reestruturao produtiva e tecnolgica. Tudo isso porque, diferentemente do atual momento, nos anos 70 os horizontes industriais e tecnolgicos brasileiros eram ntidos e conhecidos, pautando-se em um padro manufatureiro completado internacionalmente. A partir dos anos 80, o problema se fez mais complexo, pois j inexistiam setores industriais bsicos a serem construdos dentro do padro da segunda Revoluo Industrial, uma vez que essa estrutura industrial encontra-se praticamente consolidada no Brasil. O problema est em que as fragilidades da fase anterior se mantiveram, e a falta de um desenvolvimento tecnolgico sustentado e de uma mo-de-obra qualificada impede, hoje, que a economia brasileira possa dar o salto da terceira Revoluo Industrial.
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O N CEGO DO DESENVOLVIMENTISMO BRASILEIRO

Contudo, para que isso fosse vivel, a estratgia mais correta deveria ser a oposta da que vem entusiasmando as elites intelectuais polticas e empresariais brasileiras. Implicaria a existncia de um Estado nacional capaz de assumir o comando estratgico de um esforo de construo de cenrios e trajetrias de crescimento. Mas esse Estado j no pode continuar utilizando-se da velha frmula baseada na "fuga para a frente" e nos "baixos salrios". A superao da crise atual passa pelo desenho de uma estratgia e supe o realinhamento dos velhos compromissos entre o Estado, os capitais privados e os trabalhadores. Esta a verdadeira essncia da reforma do Estado a ser feita hoje, muito mais profunda do que a que ocorreu nos anos 30. Uma reforma, alis, que j se iniciou com a redemocratizao das instituies polticas e sindicais, mas que ainda enfrentar muitas dificuldades, sobretudo porque, diferentemente do pensamento neoliberal, este Estado deveria ser "forte" sem ser extenso e autoritrio como foi o Estado desenvolvimentista. Ao contrrio portanto das convices neoliberais, as transformaes que se impem no momento apontam para um novo e decisivo papel do Estado. Transformaes que deveriam coloc-lo na posio de sustentculo fundamental das estratgias empresariais de conquista de novos mercados, alm de faz-lo promotor ativo de polticas de proteo social e requalificao da mo-de-obra trabalhadora. Um Estado que fosse forte e gil, simultaneamente autnomo e democrtico, responsvel pelo desenho e articulao estratgica de um novo estilo de desenvolvimento, compatvel com o avano da cidadania social e poltica das populaes at hoje marginalizadas. Pequeno problema: esse projeto supe outro pacto ou compromisso radicalmente distinto do que se consolidou a partir dos anos 30. E isso ainda se parece, neste incio da dcada de 90, com o prprio crculo quadrado.

Recebido para publicao em agosto de 1994. Jos Luis Fiori professor titular do Instituto de Economia Industrial da UFRJ. J publicou nesta revista "Transio terminada: Crise superada?" (N 28).

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