O Brasil, Os BRICS e A Agenda Internacional

O Brasil, os BRICS e a agenda internacional
Ministrio das Relaes Exteriores
Ministro de Estado Embaixador Antonio de Aguiar Patriota Secretrio-Geral Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira Fundao Alexandre de Gusmo
Presidente Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais Diretor Centro de Histria e Documentao Diplomtica Diretor
Embaixador Gilberto Vergne Saboia
Embaixador Jos Vicente de S Pimentel
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br
Braslia, 2012
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 2030-6033/6034 Fax: (61) 2030-9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@itamaraty.gov.br
Equipe Tcnica: Henrique da Silveira Sardinha Pinto Filho Fernanda Antunes Siqueira Fernanda Leal Wanderley Gabriela Del Rio de Rezende Jess Nbrega Cardoso Mariana Alejarra Branco Troncoso Programao Visual e Diagramao: Grfica e Editora Ideal Impresso no Brasil 2012
M578 Mesa-redonda : o Brasil, os BRICS e a agenda internacional / Apresentao do Embaixador Jos Vicente de S Pimentel. -- Braslia : FUNAG, 2012. 344 p.; 15,5 x 22,5 cm. Artigos de Emb. Gelson Fonseca Jr., Emb. Maria Edileuza Fontenele Reis, Emb. Valdemar Carneiro Leo, Ronaldo Mota, Emb. Affonso Celso de OuroPreto, Alberto Pfeifer, Antnio Jorge Ramalho da Rocha, Carlos Eduardo Lins da Silva, Emb. Carlos Mrcio Cozendey, Lenina Pomeranz, Joo Augusto Baptista Neto, Gustavo Cupertino Domingues, Alisson Braga de Andrade, Mrcio Pochmann, Marcos Costa Lima, Maria Regina Soares de Lima, Paulo Fagundes Visentini. ISBN: 978-85-7631-373-1
1. BRICS. 2.Cooperao econmica internacional. 3. Artigos.I. Fundao Alexandre de Gusmo. CDU: 339.92
Ficha catalogrfica elaborada pela Bibliotecria Talita Daemon James CRB-7/6078 Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Smario
1. Apresentao ......................................................................................... 9 Embaixador Jos Vicente de S Pimentel 2. BRICS: notas e questes..................................................................... 13 Embaixador Gelson Fonseca Jr. 3. BRICS: surgimento e evoluo......................................................... 31 Embaixadora Maria Edileuza Fontenele Reis 4. BRICS: identidade e agenda econmica ........................................ 49 Embaixador Valdemar Carneiro Leo 5. O Brasil, os BRICS e o cenrio de inovao................................... 57 Ronaldo Mota 6. Nova confirmao de poder............................................................... 67 Embaixador Affonso Celso de Ouro-Preto 7. O Brasil, os BRICS e a agenda internacional................................. 79 Alberto Pfeifer 8. O Brasil, os BRICS e a agenda internacional: ceticismo, interseces e oportunidades ......................................................................87 Antnio Jorge Ramalho
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9. BRICS: de acrnimo esperto a frum influente........................... 101 Carlos Eduardo Lins da Silva 10. BRIC a BRICS num mundo em transio..................................... 107 Embaixador Carlos Mrcio Cozendey 11. O Brasil, os BRICS e a agenda internacional............................... 117 Lenina Pomeranz 12. O Brasil, os demais BRICS e a agenda do setor privado........... 127 Joo Augusto Baptista Neto, Gustavo Cupertino Domingues e Alisson Braga de Andrade 13. Relaes comerciais e de investimento do Brasil com demais pases dos BRICS........................................................ 139 Mrcio Pochmann 14. O Brasil, os BRICS e a agenda internacional............................... 153 Marcos Costa Lima 15. O Brasil, os BRICS e a institucionalizao do conflito internacional....................................................................................... 175 Maria Regina Soares de Lima 16. A dimenso poltico-estratgica dos BRICS: entre a panaceia e o ceticismo.................................................................... 187 Paulo Fagundes Visentini 17. Os BRICS e o G20 financeiro........................................................... 205 Renato Baumann 18. Nem restauradores, nem reformadores: o engajamento internacional minimalista e seletivo dos BRICS......................... 217 Ricardo Sennes 19. O que h em comum na agenda econmica dos BRICS?........... 235 Sandra Polnia Rios 20. O Brasil e os BRICS: Policy Paper.................................................. 245 Rubens Barbosa
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21. Brasil, BRICS e desafios globais..................................................... 253 Oliver Stuenkel 22. BRICS: o novo lugar do conceito ............................................... 265 Mininstro Flavio Damico 23. Os BRICS e as mudanas na ordem Internacional...................... 281 Joo Pontes Nogueira 24. O Brasil, os BRICS e a agenda internacional............................... 293 Srgio Amaral 25. O Brasil, os BRICS e a agenda internacional............................... 303 Rubens Ricupero 26. Currculos dos organizadores participantes................................. 311
Apresentao
Ao assumir a direo do Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais (IPRI), fui incentivado pelo Ministro Antonio Patriota a adensar o relacionamento do Itamaraty com o mundo acadmico. Procurei, em vista disso, professores e outros intelectuais de vrias partes do Brasil, de todos recebendo uma acolhida atenciosa e aberta cooperao. Em So Paulo, Sergio Amaral abriu-me as portas da Fundao Armando lvares Penteado (FAAP) e se voluntariou para hospedar um evento em parceria com o IPRI. Decidimos organizar um seminrio, e o tema escolhido foram os BRICS. Por vrias razes, os BRICS se apresentam como um tema propcio tanto s anlises diplomticas, quanto s acadmicas. Sendo um work in progress, seus objetivos, sua agenda e seus limites se prestam a uma ampla gama de especulaes. Os cinco pases escolheram juntar suas foras e seu prestgio em um momento em que o cenrio internacional se caracteriza, na feliz observao de Gelson Fonseca Jr., por uma grande procura de ordem e pouca oferta. No entanto, no se sabe ao certo at que ponto os BRICS querem e podem transformar a ordem global. A composio do agrupamento acentua a crescente importncia da sia nas relaes internacionais, e a entrada da frica do Sul amplia o cardpio de temas essenciais diplomacia brasileira. No obstante, as assimetrias e potencialidades das relaes entre os cinco membros geram interrogaes de ordem prtica. Haver elementos de coeso suficientes para que o grupo se converta em um bloco? Tero os cinco
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Jos Vicente de S Pimentel
pases a vocao de polo ou se desencaminharo nas ambies de liderana deste ou daquele? Desenvolvero formas de cooperar entre si, como os trs do IBAS e, como estes, querero constituir um modelo para os pases emergentes, ou seu flego alcanar apenas objetivos pontuais, no G20 e no Fundo Monetrio Internacional (FMI), por exemplo? Definido o tema, o seminrio foi realizado, em 6 de dezembro de 2011, na sede da FAAP, em So Paulo. Na abertura dos trabalhos, expliquei que a ideia seria desenvolver um dilogo continuado e de nvel elevado com o maior nmero possvel de profissionais de RI de todo o Brasil. Ressaltei que a inteno no era, nem poderia ser, a de cooptar a Academia. O que se deseja manter um dilogo benfico para todos os que nele se engajarem. Do lado do Governo, procuram-se captar sugestes e avaliaes, ainda mais oportunas em um momento da vida internacional em que o nmero de perguntas sobrepuja o de respostas. Para os acadmicos, h de ser proveitoso o acesso a informaes sobre processos negociadores que se desenrolam, habitualmente, a portas fechadas. Participaram do seminrio os sherpas do assunto no Itamaraty, representantes do Governo Federal e de universidades e think tanks do Par, do Cear, de Pernambuco, de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul, alm daqueles do tradicional eixo Rio de JaneiroSo Paulo-Braslia. Cada um desses estados tem fisionomia prpria e seus interesses tendem a se projetar no exterior na razo direta do crescimento do pas; portanto, devem estar presentes nos debates sobre estratgia diplomtica. O dilogo ganhar consistncia se tiver continuidade ao longo do tempo. No curto prazo, esto previstas uma mesa-redonda, em abril do corrente ano, para avaliar os resultados da IV Cpula dos BRICS (Nova Delhi, 29 de maro de 2012), e um novo seminrio, em julho ou agosto, aberto ao pblico e enriquecido pela incluso de especialistas internacionais, bem como de parlamentares, homens de negcios, jornalistas e quem mais possa dar contribuio efetiva ao debate. A base das futuras discusses est contida nos 24 artigos aqui publicados na ordem de participao dos seus autores nos debates na FAAP. Encerram o livro as intervenes de Sergio Amaral e Rubens Ricupero, nossos anfitries, aos quais renovo sinceros agradecimentos. Creio que os leitores concordaro que os textos cumprem, com brilho, o objetivo de aprofundar a reflexo sobre os BRICS e de subsidiar a atuao
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apresentao
do Itamaraty e das demais instncias governamentais brasileiras nas negociaes relacionadas com o tema.
Jos Vicente de S Pimentel Embaixador, Diretor do IPRI Braslia, maro de 2012
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BRICS: notas e questes Gelson Fonseca Jr.
Ao ser lanada em 2001 a noo de BRICS se sustentava em uma previso que, diferena de tantas outras sugeridas por economistas, deu certo: as economias dos quatro pases (Brasil, Rssia, ndia e China, e o que se agregou recentemente, a frica do Sul) iriam crescer, a sua participao no produto mundial se tornaria mais expressiva e, consequentemente, se tornariam espaos propcios ao investimento estrangeiro. natural que, como casa bancria, o foco da reflexo da Goldman Sachs fosse o interesse dos seus clientes. Criar o acrnimo era uma soluo rpida e eficaz para lembrar onde estariam, em mdio e longo prazos, boas oportunidades. Como as previses iam na direo correta, para quem preferiu os mercados emergentes ao de hipotecas nos EUA, os ganhos so bvios1. Os nmeros so bem conhecidos e, salvo poucos anos de dificuldade para a Rssia e o Brasil, os BRICS so hoje mais relevantes para a economia global do que eram h dez anos. evidente que a ateno que os cinco pases merecem dos analistas econmicos e dos meios de comunicao existiria ainda que a sigla no existisse. So importantes, cada um, por motivos prprios, econmicos,
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Os BRICS se consolidaram no comrcio internacional e como espao para investimento, com destaque evidentemente para o caso da China (esta tambm como investidora). Quanto a aplicaes, Leslie Armijo, citando Bernstein, diz: Between January 1988 and April 2006, the returns for emerging markets equity and the S&P 500 were 18,78% and 12.07%, respectively. However, the lions share of the emerging markets return was earned before 1994, when there was little international interest in them. Begin the analysis on January 1994 and numbers changed to 7.76% for emerging markets amd 10.72% for the S&P 500. ARMIJO, L. E. The BRICS Countries as Analytical Category, Asian Perspectives, v. 31, n 4, 2007, p. 11. Os nmeros so anteriores crise de 2008.
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Gelson Fonseca Jr.
polticos ou estratgicos. Para citar pouqussimos exemplos: a China hoje um dos motores da economia internacional; a Rssia tem peso prprio em matria de segurana, dada a dimenso de seu arsenal nuclear e relevncia no mercado de energia; a ndia vale pelo peso demogrfico e pela influncia regional, alm de ser a maior democracia real do mundo; a frica do Sul ator estratgico em uma rea crescentemente importante como produtora de commodities; e o Brasil ator fundamental em negociaes sobre desenvolvimento sustentvel ou comrcio. impossvel imaginar que algum regime internacional, seja na rea da segurana, da economia ou dos valores, se articule e se consolide sem que deles os BRICS participem ativamente. Como disse Andrew Hurrell, [...] so pases [...] com alguma capacidade de contribuir para a gesto da ordem internacional em termos globais ou regionais2. De qualquer modo, existe a ideia, correta a meu ver, de que a sigla acrescenta algo aos quatro originais e RAS (bloco formado pela Unio Europeia e frica do Sul). Acrescenta, imediatamente, uma marca, uma expresso nova que distingue os cinco dos demais emergentes. Ora, em um mundo em que sobra informao, a fixao de uma marca no resultado menor. melhor ser BRICS do que no s-lo, costuma dizer o Embaixador Marcos Azambuja. Por que a marca se fixa? Penso que em funo de algo simples que poderia ser tirado de qualquer livro de geografia: Brasil, China, ndia e Rssia so pases de grande extenso territorial, com grandes populaes, economias diversificadas e no topo das taxas de crescimento das economias emergentes3. Ou seja, a sigla revela semelhanas entre pases obviamente muito diversos, situados em continentes diferentes e que mantinham, entre eles, relaes extremamente variadas (ndia e China se enfrentaram em uma guerra nos anos 1960; a China e a Rssia foram aliados e, depois, rivais etc.). A semelhana embutia, porm, algo mais do que nmeros e geografia. A, creio que comea a histria poltica do grupo. A semelhana revelava posies de poder. O que os aproximava, alm das oportunidades de investimento, eram oportunidades de exerccio de poder. Em que sentido? O incio do sculo XXI inverte os sinais positivos que se abriram ao fim da Guerra Fria. A dcada de 1990 comea com a expectativa de que, findo o conflito ideolgico, a globalizao distribuiria universalmente
HURELL, A. Hegemonia, liberalismo e ordem global. In: HURREL, A. et alii. Os BRICS e a ordem global. Rio de Janeiro: FGV, 2009, p. 10. Hurrell acrescenta que uma segunda razo para olhar para os BRICS o fato de que todos esses pases compartilharem uma crena em seu direito a um papel mais influente em assuntos mundiais. 3 GALVO, Marcos. Brand BRIC brings changes, WorldToday.org, ago./set. 2010, p. 13.
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brics: notas e questes
frutos positivos e a ordem internacional passaria gradualmente a ser regida pelos princpios multilaterais, definidos pela carta da Organizao das Naes Unidas (ONU). O poder cederia lugar s solues multilaterais. Uma nova legitimidade, desenhada pelas conferncias globais de direitos humanos, desenvolvimento sustentvel, direitos das mulheres, assentamentos urbanos, substituiria a legitimidade seletiva e precria das ideologias rivais. Essa descrio beira o caricatural: afinal, os anos 1990 tambm se caracterizaram por episdios que frustram dramaticamente aquele otimismo, tanto do lado das crises financeiras quanto do lado das tragdias humanitrias. Entretanto, a caricatura serve para marcar, do ngulo da ordem internacional, o enorme contraste com o incio do sculo XXI, que elimina boa parte do otimismo e da esperana do fim da Guerra Fria. Verifica-se, em pouco tempo, que, se o ideal da ordem multilateral no se realiza, muitos menos se realiza o de uma ordem unilateral, comandada pelos EUA. A soluo multilateral beirava a utopia (e faltaram os agentes sociais que a levassem adiante); a unilateral representaria a negao do prprio sentido da ordem internacional, que supe a articulao combinada de vontades soberanas e diferentes. Alis, os prprios EUA perceberam, de maneira contundente, pelas dificuldades que enfrentam no Afeganisto e no Iraque, que algum recurso ao multilateralismo era necessrio ainda que fosse para completar e respaldar as medidas inspiradas pelo unilateralismo. Para simplificar, desde o fim da Guerra Fria, mas especialmente na entrada do sculo XXI, existe uma demanda de ordem e no est claro quem vai produzir a oferta. A ideia de um mundo sem rumo, deriva, marcado por impasses, sem perspectivas claras, se espalha. Um artigo, A rudderless world, de Kishore Mahubani, no por acaso um pensador asitico, capta o sentimento de que the world is adrift e por vrias razes. Em primeiro lugar, porque as transformaes econmicas (a mudana do eixo para a sia) no se refletem no universo geopoltico, em que os antigos poderes no se movem para lidar com as mudanas. Tambm faltam lideranas polticas e intelectuais: [...] political leadership is always preceded by intellectual leadership. For several decades, the Western intelligentzia provided the intellectual leadership. Indeed, they used to tell the world on what should be done. Today, they are clearly lost4. Sabe-se simplesmente que, para produzir ordem, os Estados ainda so os atores
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MAHUBANI, K. A Rudderless World, New York Times, Nova Iorque, 18 ago. 2011. Kishore diz: The geopolitics of the world are running at cross purposes with the geoconomics of the world. Geoconomics requires consensus; countries coming together. In geopolitics, we are experiencing the greatest power shifts we have seen in centuries. Power is shifting from West to East. All this creates deep insecurity in the established powers. They want to cling on to privileges acquired from previous days of glory.
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essenciais, e os mais influentes (com mais poder...) teriam responsabilidade especial no processo5. Mas quais? Como? Essa demanda, se corresponder incapacidade das potncias tradicionais de gerar novos paradigmas de ordem, corresponde quase automaticamente abertura para que pases (e grupos) que emergem naquele momento busquem espao prprio para auxiliar, com interesses e ideias, modos de desenhar perspectivas de ordem. Diga-se, desde j, que no existe, do lado dos emergentes, nada de radical, nada de revolucionrio (para lembrar as categorias de Kissinger, querem melhorar as condies de legitimidade, no criar alternativas s que existem). No caso dos BRICS, em qualquer equao sobre a ordem internacional, os cinco Estados algum papel desempenhariam. Ou, mais precisamente, j desempenhavam antes de a sigla ser sugerida. No havia nem h, porm, imposio geogrfica ou ideolgica ou econmica alguma que recomendasse que os cinco se juntassem politicamente, salvo o fato de que, em tese, tm peso e influncia. Anote-se que o espao no est aberto s para os BRICS. No caso do Brasil, o IBAS outro componente da busca de influenciar, de busca de um lugar em uma ordem mais aberta. H outros, alguns novos, como o G20, o Shangai Cooperation Group, a Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL), outros mais antigos, que reveem seus papis (Associao de Naes do Sudeste Asitico ASEAN, Cooperao Econmica da sia e do Pacfico APEC etc.). No marco desse amplo processo, a transformao dos BRICS em uma instncia poltica, ainda que informal, consagra a ideia de que, separados, j influenciavam; juntos, poderiam influenciar ainda mais (embora, em si mesmo, o fato da ascenso na escala do poder no significa aproximao entre os que escalam, mas, frequentemente, o contrrio). A partir da, comea a reflexo sobre os BRICS e a construo da ordem internacional. Neste campo, talvez prevaleam ainda vises cticas, que ressaltam as significativas diferenas entre os parceiros, de tal sorte que qualquer aproximao mais consistente para articular interesses comuns seria ou casual ou artificial. Na linha oposta, alguns afirmam que esses pases teriam um objetivo ao se aproximar porque desempenhariam, crescentemente, a funo de criar condies para a consolidao de um sistema multipolar. Ora, para tanto, um dos requisitos atenuar o
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Esther Barb Izuel apresenta com clareza o mesmo argumento: [...] los pases emergentes entran dentro del clculo de los otros actores internactionales en tanto que potencias globales [...] se comportan y negocian en los marcos multilaterales como grandes potencias [...] y constituyen un desafio, dentro de la continuidad, para el sistema institucional multilateral asentado sobre princpios liberales [...]. IZUEL, Esther B. Multilateralismo: adaptacin a un mundo de potencias emergentes, REDI, v. 67, 2010, p. 2.
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poder americano, o que determinaria, como o papel privilegiado do agrupamento, o exerccio de soft balancing em relao aos EUA. A est um ponto de partida interessante para reflexo, embora creio que, hoje, ainda so impossveis respostas cabais e definitivas que esclaream o que ser o grupo no mdio prazo. Assim, passamos a colecionar umas tantas observaes que, se no resolvem o problema, talvez ajudem a pensar o fenmeno BRICS. Uma primeira anotao teria que ver com a natureza do novo grupo. Os BRICS constituem, hoje, uma associao informal e esto longe de constituir um organismo multilateral (minilateral, para ser mais preciso). No tm secretariado nem produzem binding decisions, mas tm um tipo de presena internacional que se bifurca maneira de organismo multilateral. Para lembrar a antiga distino cepalina, tm uma dimenso hacia adentro, que se exprime em atividades de cooperao em reas como sade, energia, temas judiciais; e uma segunda dimenso hacia afuera, que transformaria os BRICS em plataforma para, atuando de maneira coordenada, fazerem propostas, reivindicaes com vistas a influenciar decises de organismos multilaterais, especialmente na rea financeira. Em regra, a dimenso hacia adentro de grupos de pases visa explorar afinidades naturais. Para lembrar um exemplo de grupo que tambm rene pases de continentes diversos, a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). A CPLP partia da referncia de que a lngua comum proporcionava e a transformava em fundamento para iniciativas conjuntas que aproximavam culturalmente os seus membros. Insista-se: a afinidade era natural. Outro exemplo, a APEC tambm aproximava pases de continentes diferentes e a afinidade era justamente a unidade econmica que as rotas comerciais do Pacifico proporcionavam e constituiriam fundao possvel para acordos de cooperao comercial. Esse tipo de afinidade natural no ocorre no mbito dos BRICS, mas no elimina as hipteses de cooperao hacia adentro, que, em tese, seriam incontveis. So pases diferentes, mas cada qual com realizaes inegveis em diversos campos que poderiam ser objeto de mecanismos especficos de cooperao. Pode-se pensar em instrumentos para aproximao em reas cientficas de ponta, agricultura e at em esporte (China e Rssia tm tradio olmpica que falta ao Brasil e ndia). Os entendimentos na rea econmica, especialmente na rea financeira, que tm sido, alis, um dos trunfos do grupo, tambm poderiam ser ainda mais estimulados, porm, neste tema, o esforo projetar os BRICS hacia afuera6.
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Seria interessante, por exemplo, levantar reas existentes de cooperao bilateral entre os membros dos BRICS e imaginar de que maneira seriam multilateralizveis. Hurrell chama ateno para alguns movimentos, como a cooperao Rssia e
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Gelson Fonseca Jr.
evidente que, de um lado, as diferenas sugerem cooperao, mas, de outro, impem dificuldades. Supe-se que, entre pases democrticos e de regimes econmicos similares, haja estmulos seno maiores, ao menos diferentes, daqueles que no compartilhem modos de organizao poltica e econmica. Em contrapartida, a distncia tecnolgica (como a nuclear ou a de msseis) entre, de um lado, a China, a Rssia e, em menor medida, a ndia e, de outro lado, o Brasil e a RAS constituem um substrato ambguo quando se trata de cooperao. De qualquer modo, as reunies regulares de autoridades (em alto nvel) j significam ganho para os cinco, na medida em que encontra foro privilegiado e exclusivo para trocar informaes sobre a situao regional e mundial. O prprio fato de terem peso regional e participao (diferenciada) nos temas globais estimularia e enriqueceria o dilogo. Ainda a ser mais explorada, a cooperao hacia adentro atraente para os cinco, contribuiria para consolidar a relao entre os parceiros e, se for adiante, tornar-se-ia um ingrediente para fortalec-los em suas projees hacia afuera. O tema de preferncia dos analistas so, contudo, as hipteses de projeo hacia afuera e as especulaes sobre as possibilidades que teriam condies de afetar a prpria maneira de organizar o sistema internacional. A evoluo dos BRICS ajudaria a compreender como seria a futura ordem internacional, exatamente porque o grupo estaria na raiz da multipolarizao da ordem internacional. Como diz o cientista poltico francs Zaki Ladi, Quer queiramos ou no, os BRICS fazem parte, doravante, da paisagem geopoltica mundial. Resta saber se este acrnimo geopoltico [...] est em condies de exercer uma influncia estruturante sobre o sistema mundial (documento indito, 2011). A pergunta sobre o papel futuro dos BRICS natural e frequente. No por acaso um BRICS Policy Center foi fundado recentemente no Brasil... A resposta, em compensao, est longe de ser fcil ou bvia. Pode variar da negao (os pases sero importantes individualmente, mas no como grupo...) at a aceitao de que a ordem nova multipolar se identificaria, em parte, com a ascenso do bloco. As respostas negativas acentuariam as diferenas internas dos seus membros; as positivas, as semelhanas7.
China por meio da Shangai Cooperation Organization; exerccios militares combinados sino-russos, reaproximao entre a China e a ndia, emergncia do G20 na OMC, a criao do Frum IBAS etc. Ver Hurrell, op.cit., p. 12. Ver tambm o trabalho de LIMA, Maria Regina Soares. Brasil e polos emergentes do poder mundial: Rssia, ndia, frica do Sul e China. BAUMANN, R. O Brasil e os demais BRICS: comrcio e poltica. Braslia, Ipea, 2010. Esse trabalho que traz dados sobre as relaes comerciais entre os BRICS. A dificuldade de caracterizar o grupo est bem claro no artigo de ARMIJO, Leslie E. The BRICS countries (Brazil, Rssia, India and China) as an analytical category: mirage or insight. Asian Perspective, v. 31, n 4, pp. 7-42, 2007.
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Como ligar os BRICS problemtica global da ordem? A reflexo poderia tomar, como ponto de partida, um artigo de Randall Schweller8. O autor prope trs possveis cenrios de evoluo da ordem internacional. O primeiro o que denomina de great-power conflict, que recupera as ideias realistas de que os processos de transio de poder so necessariamente conflitivos. O surgimento de um rising challenger, insatisfeito com a ordem e sua legitimidade, levaria a processos de contestao da hegemonia que, no modelo original de Gilpin, desencadearia conflito militar (ou, ao menos, atritos constantes, com prejuzos para a estabilidade internacional, at o momento em que o novo poder fosse aceito). Neste processo, as potncias emergentes se comportariam como spoilers. O segundo modelo, great-power concert, tem razes no institucionalismo liberal. A transio da unipolaridade para a multipolaridade seria pacfica, porque the world is primed for peace: great power security is plentiful, territory is devalued, and a robust liberal consensus exists among the established powers one ensconsed in a thick ensemble of global institutions that put strict limits to power. Neste modelo, as potncias emergentes atuariam como supporters e um novo equilbrio de poder, que se exprimiria por instituies multilaterais fortes, seria instaurado e garantiria a estabilidade. Haveria um terceiro modelo, que ele chama de times entropy, que no presumiria um papel unvoco para os emergentes, que poderiam ser supporters, spoilers or shirkers, dependendo do tema e do interlocutor. Usando a noo de entropia (que identifica com a diminuio progressiva da ordem), chega concluso de que o sistema internacional no ir nem na direo hobbesiana nem na kantiana: It is instead heading for a place akin to perpetual purgatory a chaotic realm of unknowable complexity and increasing disorder [...] succumbing to the unstemmable tide of increasing entropy, world politics is being subsumed by the forces of randomness and enervation, wearing aways its order, variety and dynamism [...]. O modelo, que o menos claramente formulado, est perto de uma atitude pessimista e, alm disso, perplexa diante de uma realidade que se torna cada vez mais refratria a simplificaes. De qualquer modo, os modelos oferecem um primeiro passo analtico para enquadrar os BRICS. Um exame consistente de sua posio no sistema internacional ter que lidar com os dois elementos, o das hipteses de evoluo da ordem internacional e o da atitude de cada um diante dos modelos possveis de ordem. Querem ordens diferentes? Querem o mesmo tipo? Seriam capazes de harmonizar posies sobre
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SCHWELLER, Randall. Emerging powers in an age of disorder. Global Governance, v. 17, n 3, pp. 285-298, jul./set. 2011.
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Gelson Fonseca Jr.
questes globais? O que querem hoje? Agiriam em conjunto ou a proposta de unidade agora iniciada tende ao efmero? A suposio do artigo de R. S. (e a de tantos outros...) de que estamos em um momento de transio de uma unipolaridade que durou pouco e teve curto alcance para uma multipolaridade que se imagina global ( a presena dos emergentes que a torna verdadeiramente global na medida em que tm peso crescente em questes relevantes em todos os continentes). A transio poder ser mais ou menos conflitiva e deixa um rastro de indagaes. De que multipolaridade se fala? A que ordem corresponderia a nova multipolaridade? A multipolaridade reforaria o multilateralismo? Afinal, quais seriam os novos polos? Os BRICS seriam os novos polos? As respostas a essas indagaes so necessariamente especulativas, mas necessrias para quem se aventura a refletir sobre o futuro da ordem internacional. Para comear o exerccio especulativo, vale comear por umas poucas observaes sobre a realidade atual. A suposio de que o sistema internacional seria unipolar durou pouco tempo. Corresponde a um momento no ps-Guerra Fria. No obstante, o dado que persiste o das evidentes vantagens de poder dos EUA, a comear pela estratgicas e militares (no preciso lembrar que o oramento militar americano maior do que o do soma das cinco potncias seguintes na hierarquia dos gastos militares). No entanto, os EUA tm sofrido com as frustraes das guerras no Iraque e no Afeganisto, alm de no terem sido capazes de conduzir o problema da proliferao nuclear na Coreia do Norte e da questo iraniana. As frustraes estratgicas trazem consequncias, no s ao revelar os limites das vantagens militares, mas tambm em termos de legitimidade e consequentemente soft power. Afinal, um dos elementos da legitimidade medido pelos resultados da ao poltica. Um segundo dado o de que o comportamento norte-americano tem influncia decisiva em praticamente toda a gama da agenda internacional, especialmente se pensamos na manuteno, reforma ou construo de regimes9. Um terceiro dado o de que, apesar da influncia, o mundo ps-Guerra Fria no est sendo moldado por padres americanos (o regime ambiental, de direitos humanos, de comrcio etc. est longe dos sonhos americanos). Ainda vale acrescentar a recente dificuldade dos EUA de articular interesses nacionais, em vista da clivagem poltica profunda entre republicanos e democratas e pela prpria natureza complexa dos temas que enfrentam10.
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evidente que h reas em que a influncia dos EUA mnima, como o entorno da Rssia. Em um artigo, publicado no O Globo, no dia 25/10/2011, Barack Kissinger Obama, Thomas Friedman ilustra sinteticamente o problema: [...] o mundo ficou mais complicado e os EUA perderam influncia. Quando Kissinger negociava no Oriente
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Assim, as dificuldades americanas apontam certamente para a hiptese de que a construo da ordem pede mais atores e ser um processo para o qual no existe ainda um desenho claro (o que explica o pessimismo do modelo da entropia). Porm, alm do que se passa no plano das relaes entre Estados, h outro fator, para o qual Hurrell chama ateno: a transio da viso pluralista tradicional da sociedade internacional em direo a uma viso caracterizada por maior solidarismo, o que tem representado um desafio substancial a pases como Brasil, Rssia, ndia e China11. So pases que devem ao mesmo tempo afirmar a soberania e lidar com foras que buscam mold-la em nome de valores universais. Este quadro traz umas tantas consequncias imediatas para o sistema internacional. Comeam a se articular, nos diversos temas da agenda internacional, multipolaridades parciais. Explico: tomemos o tema ambiental, no h decises relevantes sem que se encontre equilbrio entre cinco parceiros relevantes (Brasil, ndia, China e frica do Sul, o BASIC); na Rodada Doha, no h avano sem anuncia das cinco partes interessadas (EUA, Brasil, China, ndia e Unio Europeia); no desarmamento, so menos os atores, mas impossvel imaginar solues impostas. Nas questes mais especficas, como o problema da proliferao nuclear pela Coreia do Norte ou pelo Ir, de novo, so mltipos os atores envolvidos para que se articule alguma soluo vivel. Haveria, ainda, uma terceira categoria de questes, como as financeiras, para as quais a articulao dos mecanismos de soluo mais dispersa, foge a padres estabelecidos, quando se institui o G20 (os problemas so claramente universais, se influenciam mutuamente, mas as solues so pensadas separadamente a europeia, a americana etc. e abrem espao para foros novos, como o G20). Os problemas institucionais, como a reforma do Conselho de Segurana, ficam em um escaninho prprio, j que somam questes de equilbrio de poder regional e global, alm de problemas especficos de legitimidade ( possvel criar assentos permanentes no Conselho de Segurana da ONU pelo voto e no pelo consenso?) Essas observaes, mesmo superficiais, revelam dois dados bvios: (a) em praticamente todas as questes da agenda internacional, os BRICS tm algum tipo de influncia (em algumas, todos, como nas questes financeiras; em outras, alguns, como nas questes do desarmamento); (b) em algumas questes, as posies dos pases do bloco so convergentes, mas, primeira
Mdio nos anos 1970, tinha de persuadir trs pessoas a fazer um acordo: o todo-poderoso ditador da Sria, Hafez Assad; um fara egpcio, Anwar Sadat; e uma Primeira-Ministra de Israel com uma maioria avassaladora, Golda Meir. Para fazer histria, Obama e a Secretria de Estado, Hillary Clinton, precisam extrair um acordo de um regime srio em desintegrao, de uma fraca e irascvel coalizo israelense e de um movimento palestino partido em dois. Hurrell, op.cit., p. 14.
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vista, no na maior parcela da agenda internacional (o que tem sido salientado amplamente para provar a inviabilidade do grupo como ator poltico). Um terceiro dado a posio especial, entre os BRICS, da China, que, pelas suas caractersticas, j teria condies de poder que a fazem candidata natural (embora relutante) superpotncia, ao lado dos EUA (o G2). Uma concluso preliminar seria a de que, exatamente pela disperso nova de poder nos diversos temas da agenda, h enormes dificuldades de obter avanos significativos. No ainda o modelo entrpico, mas, para muitos, a continuao das tendncias de hoje significariam a sua consagrao. Entretanto, voltaremos ao tema mais adiante. Com esses elementos, umas tantas indagaes sobre multipolaridade podem ser articuladas. Na literatura, haveria dois modos de lidar com o problema. No primeiro, a tendncia seria um comportamento uniforme, que se caracterizaria pelo que se tem chamado soft balancing. No segundo, a diversidade a regra e, em cada tema, poderia haver ou no convergncia. Na viso de Flemes, o soft balancing envolve estratgias institucionais, tais como a formao de coalizes ou ententes diplomticas limitadas, como os BRICS, o IBAS, o G3 (bloco formado por Brasil, ndia e frica do Sul) e o G21 (grupo integrado por pases em desenvolvimento e liderado por Brasil, Mxico, Argentina, frica do Sul, ndia e China), para restringir o poder das grandes potncias estabelecidas12. No nunca um desafio direto, por meios militares, s potncias e se exprime por instrumentos, como a negao territorial (recusa da passagem de foras militares dos EUA pelo territrio, instalao de bases etc.), como a diplomacia abrangente (entangling em ingls), que coloca obstculos a que se legitimem vises americanas sobre guerra preventiva, mudana de regime, como o reforo da coeso econmica para conseguir aumento de influncia em organismos e regimes econmicos (como o FMI, a Organizao Mundial do Comrcio OMC etc.)13. O soft balancing no implica necessariamente distncia da potncia que se quer limitar, e a resistncia se combina com processos de aproximao14.
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FLEMES, Daniel. O Brasil na iniciativa BRIC: soft balancing numa ordem global de mudana?. RBPI, vol. 53, n 1, jan./jul. 2010. Flemes lembra que: Na conferncia da OMC de 2004, em Genebra, Brasil e ndia foram convidados para integrar-se ao grupo de preparao denominado G5 juntamente com a Unio Europeia, os EUA e a Austrlia. Na cpula do G8 (agrupamento formado pelos pases do G7, com participao adicional da Rssia) na Alemanha em 2007, Brasil, ndia e China (com a frica do Sul e Mxico) foram convidados para formalizar seu dilogo com o clube elitista dos pases mais industrializados, por meio do chamado Processo de Heiligendamm ou processo 0-5. Flemes ainda nota a importncia dos BRICS no G20, que, a seu ver, substituiro gradualmente o G8 nas questes econmicas, relegando para este os problemas de segurana. So as chamadas estratgias de binding, como os acordos Brasil-EUA na rea de biocombustvel, a cooperao EUA-Rssia no combate ao terrorismo, o financiamento chins do dficit norte-americano etc.
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Se segmentarmos a agenda, os BRICS, com o soft balancing, j constituem, portanto, as fundaes de um mundo multipolar. Nessa perspectiva, no preciso que eles tenham alguma unidade de propsito. As vantagens que conseguem dependem das hipteses de coalizo que no obedeceriam a um plano geral. Alguns analistas vo, porm, adiante. Sem negar as diferenas internas, Skak faz uma anlise comparativa do comportamento individual de soft balancing dos BRICS e chega concluso de que [] that there are certainly significant elements of soft balancing in the security policy considerations and conduct of all four BRICS so Yes Hurrell would seem to be right when positing the BRICS to be united in a common strategic culture as soft balancers15. Hurrell, que Skak menciona, faz uma anlise sofisticada da unidade e da diferena entre os pases do grupo e, entre os pontos que sublinha, est a importncia que aqueles pases do s instituies internacionais. Por vrias razes. Em primeiro lugar, as instituies podem constranger os mais poderosos por meio de regras e procedimentos estabelecidos. Em suas palavras:
O objetivo acorrentar Gliver de todas as formas possveis, independentemente de quo finas as amarras possam ser. No surpreendente, portanto, que Brasil e ndia sejam o quarto e quinto pases que mais ativamente reclamem no mecanismo de soluo de controvrsias da OMC. Tampouco especialmente curioso que Brasil, China e ndia desejem usar as instituies internacionais para resistir a tentativas norte-americanas de promover novas normas sobre o uso da fora, questionar o princpio da soberania, usar a fora para forar mudanas de regime16.
Hurrell chama ateno para outros fatores que dariam unidade aos pases dos BRICS ao centrar-se na importncia que todos confeririam s instituies multilaterais, que oferecem uma visibilidade e uma oportunidade de voz que permite aos pases fracos tornar pblicos seus interesses e angariar apoios17. A ascenso dos BRICS poderia significar, portanto, multipolaridade com reforo do multilateralismo. possvel dizer que Hurrell tem uma viso neutra, quase positiva, da perspectiva de influncia crescente do grupo. No deixa de anotar, contudo, as dificuldades para a criao de uma identidade comum, exatamente porque os membros vivem uma ambiguidade essencial, a de
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STAK, Mette. The BRICS as actors in world affairs: soft balancing or...?. IPSA-ECPR Joint Conference hosted by the Brazilian Political Association at the University of So Paulo, fev. 2011. HURRELL, Andrew. Hegemonia, liberalismo e ordem global: qual o espao?. HURRELL, A. et alii. Os BRICS e a ordem global. Rio de Janeiro: FGV, 2009, p. 27. Ibidem, p. 28.
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combinar a condio de aspirante potncia e a permanncia do sentido de vulnerabilidade caracterstico de pases em desenvolvimento. isso que no permite concluir qual ser o comportamento futuro do bloco, se aceitariam ou no a ordem liberal globalizada, que capacidade tm de propor projetos alternativos, que grau de autonomia conseguiriam manter no processo. interessante contrastar a viso de Hurrell com a do cientista poltico francs Zaki Ladi, que adota uma perspectiva mais crtica quando discute o que seria a inteno comum pases do grupo no sistema internacional. Para ele, o que d unidade aos BRICS, que chama de cartel de soberanistas ambiciosos,
[...] erodir a pretenso hegemnica do Ocidente sobre o mundo por meio da proteo do princpio que, a seus olhos, lhes parece o mais ameaado por ela: a soberania poltica dos Estados. Os BRICS no aspiram a constituir uma coalizo poltica antiocidental sustentada por um contraprojeto ou uma viso radicalmente diferente. Mas, eles esto preocupados em manter sua autonomia de julgamento e ao em um mundo cada vez mais interdependente [...]18.
Uma das consequncias da atitude soberanista a distncia entre os membros dos BRICS e a viso liberal dos ocidentais quando se trata, por exemplo, de limites soberania como os determinados pela responsabilidade de proteger ou por intervenes para mudana de regime (e o exemplo da relutncia do grupo em admitir qualquer interveno externa durante a primavera rabe seria sintomtico). A observao no escapou a Hurrell, que a deixou em aberto. Ladi a v de maneira mais negativa, como se a arquitetura do projeto liberal estivesse pronta e no contivesse limites e contradies. Ladi esquece, por exemplo, que, para as potncias ocidentais, o problema da soberania no est ancorado em interpretaes e atitudes uniformes. De fato, a perspectiva de Ladi representa uma viso idealizada do comportamento das potncias ocidentais. A relutncia dos EUA em aceitar o Tribunal Penal Internacional (TPI) um dos exemplos notveis do soberanismo das potncias, como tambm o a resistncia a mecanismos de verificao das pases que dispem de armas nucleares, ou a intransigncia europeia nas questes agrcolas da Rodada Doha. Para confirmar suas opinies, Ladi procura medir as diferentes perspectivas de cada um dos membros sobre a coalizo e a dificuldade
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LADI, Zaki. O cartel dos soberanistas ambiciosos. Edio mimeografada, indita, 2011.
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de encontrar pontos reais de ao comum (mesmo no caso das finanas, ele anota a falta de unidade no caso da sucesso de Strauss-Khan como um exemplo da fraqueza dos BRICS). Ele deixa, porm, duas questes fundamentais para situar os BRICS nos processos de governana global. A ascenso dos BRICS um sinal da multipolaridade na ordem internacional, mas no define de que tipo de multipolaridade estamos tratando. A existncia de polos no define a natureza da ordem, que depender do grau de competio e rivalidade entre eles. Um segundo problema seria, admitindo (como Ladi) que os BRICS tenham uma uniformidade de viso da ordem, qual a natureza da ordem que coincidiria com a sua ascenso. Em uma verso extremamente simplificada, a multipolaridade clssica supunha que cinco ou seis potncias tivessem condies de manter estvel o sistema internacional. A dinmica era simples: toda vez que uma delas pretendesse hegemonia (expressa normalmente por ganhos territoriais), as demais se uniriam para bloquear a pretenso. difcil transferir o modelo clssico para a realidade de nossos dias, salvo a ideia de que ambies hegemnicas, especialmente quando desestabilizam o sistema ou levam concentrao de vantagens, tendem a ser bloqueadas. Neste sentido, a multipolaridade melhor fundamento para a ordem internacional do que sistemas unipolares e mesmo bipolares, na medida em que ampliam, em tese, as hipteses de conteno do poder (pelo poder...). Talvez seja esse o sentido quando se iguala multipolaridade a maior democratizao dos processos decisrios internacionais. No mundo contemporneo, as disputas territoriais no seriam mais relevantes (ainda que indiretamente as intervenes no Iraque ou na Lbia tenham conotaes territoriais, no de conquista fsica, mas de aquisio de vantagens econmicas). As disputas se deslocam para outros campos e normalmente se do no marco de regimes. O que se busca ampliar poder de deciso em instituies (reforma do Conselho de Segurana, ampliao das quotas do FMI, conquistas de vantagens econmicas atravs de rodadas na OMC etc.) ou minimizar custos em processos de negociao sobre segmentos da agenda internacional (quem arca com os custos da conteno das mudanas climticas, quem ganha com prticas mais liberais de comrcio etc.) ou ainda lutar para que prevaleam, como legtimas, vises do mundo (concepes de segurana, de valores etc.). Como j assinalei, os BRICS esto presentes, com maior ou menor fora, em todos os itens da agenda e, como mostra Maria Regina, com diferenas marcantes entre eles19. No prazo mdio, a disperso do poder no
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Como assinala com preciso, [...] o frum BRIC uma coalizo entre os quatro pases para a defesa de posies comuns na arena financeira global. No necessariamente esta coalizo se estender a outras questes e arenas de negociao
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tem significado maior agilidade para a soluo de problemas. De alguma forma, sobretudo quando se trata de regimes, a agenda internacional est paralisada ou anda muito devagar. Para usar a hiptese de Ladi, parte da paralisia pode ser atribuda ao soberanismo dos BRICS (ou ao soberanismo das potncias tradicionais...). Em que sentido? Aqui, introduzimos o tema da natureza da ordem que est subjacente ao debate sobre os BRICS. Da mesma maneira que, no plano nacional, se discute qual a melhor combinao entre mercado e Estado para garantir crescimento e equidade, no plano internacional, ocorre uma discusso paralela. mais difcil de caracterizar, mas, essencialmente, envolve os graus de transferncia de poder para entidades multilaterais e os modos de gerenci-las. Para alcanar os objetivos de mudana climtica, necessrio que se constitua uma organizao com poderes coercitivos ( maneira da OMC)? O conceito de segurana da Carta da ONU est obsoleto e preciso ampli-lo com maiores possibilidades de interveno, como no caso da responsabilidade de proteger? preciso concluir acordos que controlem o trfico de armas pequenas? possvel criar mecanismos de verificao para o tratado de armas biolgicas? difcil imaginar, em abstrato, solues para esses dilemas (em relao aos quais no h posies uniformes entre os membros dos BRICS). Talvez no se alcancem em mdio prazo, e caminharamos para entropia, sugerida no modelo de Schweller. Na verdade, no temos, do lado das potncias estabelecidas ou das emergentes, modelos contraditrios. O discurso, quando lida com objetivos, quase sempre prximo. As solues para cada regime esto em alcanar pontos de equilbrio quando se discutem interesses e responsabilidades, o que, como sabemos, no so fceis de encontrar (da, o sentimento de inrcia incmoda que prevalece na ordem internacional). Nesse passo, os BRICS podem ou no ter influncia positiva, inicialmente porque abrem o processo deliberativo, ampliam as vises que esto colocadas sobre a mesa e tm peso. Isto relevante em si, significaria em tese um ganho democrtico, mas ainda insuficiente para caracterizar que ordem prevalecer. A segunda parte mais especulativa. Se os BRICS forem criadores de pontes para consenso, se souberem contribuir para estabilidade em suas regies etc., propiciariam a vitria das solues otimistas. No entanto, se fizerem o caminho inverso, o prprio peso tornar negativa a multipolaridade, em que conflitos se multiplicariam, especialmente se, adquirindo poder, mimetizassem o comportamento histrico das potncias globais. Uma das chaves para a especulao sobre o processo seria o modo
como comrcio e mudana climtica, por exemplo. Lima, op.cit., p. 164.
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como os BRICS lidam com suas realidades regionais. Na medida em que sirvam como foras estabilizadoras, o sistema global ganha. O cenrio ideal seria imaginar uma atuao comum dos BRICS como um polo das boas causas, de mais democracia nos sistemas decisrios, de atuao nos temas de segurana com base em uma racionalidade global (e no interesses estratgicos particulares); como propiciadores de estabilidade regional, mais multilateralismo etc.; e com tal poder que prevaleceria uma multipolaridade benigna. um tanto prematuro (seno utpico) supor que tal cenrio esteja no horizonte, inclusive porque suporia que os outros polos caminhassem na mesma direo. Suporia tambm que os BRICS constitussem um ator poltico, com direo unificada e projetos comuns de longo prazo, o que ainda no acontece. De qualquer modo, a indagao inescapvel: possvel caminhar nessa direo? A pergunta leva ao tema, largamente explorado pelos que desconfiam do grupo, das diferenas entre os pases que compem o grupo. Para o que nos interessa, e em perspectiva de mdio prazo (os prximos dez ou quinze anos), h duas diferenas que devem ser examinadas. Em primeiro lugar, a posio (hoje) na hierarquia dos lugares institucionais no sistema internacional, em que se colocam, de um lado, a Rssia e a China (membros permanentes do Conselho de Segurana) e, de outro, a ndia, a RAS e o Brasil (aspirantes). Em segundo lugar, a natureza das relaes entre os pases dos BRICS e os polos atuais de poder (e que provavelmente continuariam como tal nos prximos anos). H evidentemente outras diferenas significativas, notadamente na rea de valores, mas no cabe explor-la aqui20. A diferena de lugares institucionais tem efeitos ambguos. De um lado, tem servido para aproximar os pases, especialmente quando confrontados com problemas comuns no Conselho de Segurana (como se viu recentemente no caso da Lbia e da Sria). Existe, talvez, uma perspectiva comum quanto ao modo de soluo de controvrsias internacionais, a despeito de interesses estratgicos variados. A perspectiva comum talvez nasa daquilo que Hurrell caracterizou como soft balancing e ter que ver essencialmente com a relao dos cinco com os EUA e seus aliados em temas globais, ou melhor, temas que afetem globalmente a segurana. A indagao se a perspectiva comum poder ir alm das coincidncias eventuais no Conselho de Segurana (e eventuais porque a possibilidade de que os cinco estejam novamente na mesma posio remota) e sugerir para os problemas internacionais correntes. H dois fatores que devem ser
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Paulo Roberto de Almeida nota, por exemplo, que nenhum comunicado dos BRICS faz referncia ideia de direitos humanos. ALMEIDA, Paulo Roberto de. BRIC e a substituio das hegemonias: um exerccio analtico (perspectiva histrico-diplomtica sobre a emergncia de um novo cenrio global) In: Baumann, op.cit.
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considerados na resposta. O primeiro o fato de que, dos cinco, a Rssia, a China e a ndia tm problemas de segurana clssicos (Chechnia, Taiwan, Gergia etc. e, s para lembrar, a questo da Caxemira das mais antigas na agenda do Conselho de Segurana), alm de serem pases nuclearmente armados (o que gera posies singulares quando se trata de regime sobre armamento e no proliferao). O Brasil e a RAS estariam afinados com seus parceiros nessas questes? O mesmo valeria se pensarmos que, na Amrica do Sul ou na frica, boa parcela das questes mais espinhosas (como movimentos de quebra da institucionalidade) envolve posies em relao defesa da democracia, como alis preconizam o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e a Organizao dos Estados Americanos (OEA), que tambm no seriam acompanhadas pelos parceiros dos BRICS. So mundos distantes e regidos por lgicas diferentes. No haveria, portanto, movimentos que reforassem posies regionais dos parceiros. Haveria, portanto, que pensar, quando se trata de viso otimista, nos BRICS nos processos globais, a, sim, poderiam combinar positivamente suas foras. O outro ponto a relao com as potncias atuais, especialmente os EUA. A descrio da relao como de soft balancing promissora, mas tem dois limites. No cobre o amplo espectro do relacionamento de cada um dos BRICS com os EUA e todos, em alguma medida, tm pontos de convergncia e cooperao com os norte-americanos. Alguns autores chamam a ateno para os laos institucionais do Brasil com os EUA no sistema interamericano; outros, para a tendncia indiana a bandwagoning com os EUA, atitude que seria a oposta a do soft balancing. O que refora a noo de que o soft balancing segmentado por imposio da prpria natureza dos processos internacionais globalizados (todos participam de agenda variada em que cada tema sugere lgica diferente). claro que a situao se modificaria em uma hiptese de radicalizao da poltica externa dos EUA, um unilateralismo outrance, que superasse o do Presidente Bush. Talvez a, no s os BRICS, mas tambm os polos passariam do soft para o hard balancing. Para completar as indagaes, outros dois temas poderiam ser mencionados. Vale insistir em um ponto quando se menciona o problema da ordem. Partindo da aceitao de que o que une os BRICS a demanda por participao, por ampliar os processos decisrios internacionais, o que se daria como consequncia da mudana de sua condio de emergentes a polos (o que vimos j ocorre em vrios temas da agenda internacional). A diferena de posies, especialmente nas questes de segurana e na reforma da ONU, , hoje, um obstculo evidente a que se crie, em temas polticos, unidade de propsitos. No insupervel, j que
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no se pode transformar o que ocorre hoje em futuro necessrio. No est claro o que pode mudar os rumos do processo, mas a histria das relaes internacionais tem repelido repeties nos ltimos tempos. Neste sentido, um ltimo dado a considerar o das vantagens que cada um dos membros dos BRICS ganharia em aprofundar o relacionamento e superar a frgil institucionalidade que hoje existe. A multilateralizao desses pases, que significaria decises com maior contedo vinculante e uniforme em temas duros, suporia, para todos e cada um, ganhos especficos, sustentados por alguma forma de reciprocidade. Agora, para os BRICS, a sigla oferece vantagens (a prpria marca, alguma ao coordenada no plano das finanas internacionais, atitudes que se reforam no Conselho de Segurana etc.) e poucas desvantagens (h pouco que ceder para chegar a posies comuns). Se projetarmos o adensamento multilateral do grupo, h que se partir da diferena entre o Brasil e a RAS, de um lado, e a China, a Rssia e a ndia, de outro. Sem falar em diferenas culturais e civilizacionais (e suas consequncias para a ao externa dos pases), o fato que, em modelo simplificado, Brasil e RAS teriam essencialmente as virtudes do soft power (so bons modelos) , o que faltaria China e Rssia, donos, em contraste, de fatores evidentes de hard power (a ndia estaria mais perto destes do que daqueles). Para o Brasil e a RAS, difcil prever situaes em que o hard power dos parceiros pudesse ser emprestado e nos fortalecesse em alguma questo regional. Ser que China e Rssia interessa o que temos de soft power? Talvez... A presena chinesa, que se expande na frica e na Amrica Latina, muitas vezes, vista por setores locais com desconfiana e crtica. Estar ao lado do Brasil e da RAS no resolve os problemas de imagem que possa ter, mas certamente no os agrava. O caso russo ser diferente. Foi um dos pases que, ao tempo da URSS, tinha sobras de soft power como baluarte das ideias socialistas. Agora, a presena russa est marcada, alm do arsenal nuclear, pelos problemas regionais, pelo peso no mercado do petrleo etc., mas no so claros os pontos em que possa projetar soft power. Assim, a associao com o Brasil e a RAS pode ser til, ainda que no se empreste poder brando como se fazem com avies e tanques. Neste ensaio, no se tentou provar uma tese sobre os BRICS, mas simplesmente alinhavar indagaes, talvez a maioria j vista por outros analistas. Uma concluso, creio, fica clara: esses pases podem crescer tanto hacia adentro quando hacia afuera. As diferenas que existem limitam as possibilidades de ao comum, mas no impedem que sejam buscadas, j que as vantagens que o grupo pode oferecer a seus participantes so muitas, a comear pela possibilidade de dilogo entre pases que, de diversas maneiras, tm responsabilidades crescentes na construo da
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ordem internacional. Se contriburem para uma multipolaridade benigna, estariam contribuindo para uma ordem em que a tolerncia e a conciliao, propiciadas pelo multilateralismo, possam prevalecer. Braslia, novembro de 2011.
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BRICS: surgimento e evoluo Maria Edileuza Fontenele Reis1
Introduo Em comentrio proferido recentemente por ocasio das comemoraes do centenrio de morte do Baro do Rio Branco, o Ministro Antonio Patriota afirmou que:
um grande legado dele [Baro do Rio Branco] a capacidade de apreenso das mudanas. Na poca em que o dinamismo econmico e o eixo de poder mudavam da Europa para os EUA, teve a capacidade de estabelecer uma boa relao com os EUA. Transferido para hoje, seria a capacidade de voc se coordenar com os BRICS2.
As palavras do Ministro Patriota do a dimenso da crescente relevncia dos BRICS no cenrio internacional. Assim, no surpreende que haja uma mirade de comentadores dedicados a explicar melhor o que BRIC3, ou BRICS4, e o que se pode esperar desse grupo.
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Embaixadora, Subsecretria-Geral Poltica II do Ministrio das Relaes Exteriores e sherpa do Brasil nos BRICS e no IBAS; encarregada das relaes do Brasil com a sia Central, do Sul e do Leste e com a Oceania, bem como dos mecanismos inter-regionais de cooperao (BRICS, IBAS, ASA, ASPA, Foco de Cooperao Amrica Latina-sia do Leste FOCALAL e G15). Folha de S.Paulo, 10 fev. 2012. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/25004-os-brics-sao-hoje-oseua-da-epoca-de-rio-branco-diz-patriota.shtml>. Acrnimo concebido pelo economista Jim ONeill, do banco de investimentos Goldman Sachs, no estudo Building Better Global Economic BRICs, para designar o grupo de pases integrado por Brasil, Rssia, ndia e China, caracterizados como economias emergentes destinadas a ocupar posio de crescente relevncia na economia mundial. O relatrio pode ser lido em <http://www.goldmansachs.com/our-thinking/brics/brics-reports-pdfs/build-better-brics.pdf>. Sigla decorrente da incorporao da frica do Sul, decidida na reunio de Chanceleres do BRIC, realizada margem da Assembleia Geral da ONU, em setembro de 2010, e formalizada por ocasio da 3 Cpula do Agrupamento, em Sanya, na Provncia de Haynan, na China, em 14 de abril de 2011.
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Maria Edileuza Fontenele Reis
H quem classifique o grupo como um novo centro de influncia em uma estrutura multipolar de poder que passaria a reger a ordem internacional no sculo XXI; h quem se indague, nessa ordem de ideias, a que lugar aspirariam esses pases nessa nova estrutura de poder; h quem defenda que eles mudaram a perspectiva pela qual vemos o mundo5; h aqueles que, com ceticismo, no vislumbram qualquer futuro para um grupo de pases to diversos histrica e culturalmente e com interesses econmicos por vezes conflitantes. Entre esses h os que acreditam que os BRICS no passam de um conjunto de personagens improvveis de uma fbula ingnua6. H aqueles que o classificam como apenas mais uma sigla de existncia efmera na sopa de letras preparada pelos bancos de investimento7; h quem o desqualifique severamente, indicando serem os esses pases incapazes de ajudar no aporte de recursos para o Fundo Europeu de Estabilizao8; e h quem se simplesmente pergunte: os BRICS existem?9. H ainda quem alimente suspeitas de que o grupo BRICS esteja se formando em detrimento dos interesses do Ocidente10. No entanto, h quem defenda, mesmo dentro do establishment editorial do Ocidente, que os pases do agrupamento devem perseverar na busca de maior influncia poltica, reconhecendo que suas reunies de Cpula no visam substituir as organizaes internacionais estabelecidas11. Essas percepes sobre os BRICS, muitas das quais voltadas para aspectos de poltica internacional, no poderiam decorrer unicamente da sigla formulada pelo banco Goldman Sachs. O grupo BRIC como instrumento de marketing financeiro, e que recentemente completou dez anos de existncia, vem cumprindo de maneira exitosa seu papel quanto atrao de investidores, fazendo fortunas (e a fama do autor do acrnimo) e indo muito alm dos prognsticos sobre o crescimento das economias de Brasil, Rssia, ndia e China12. H, contudo, outras siglas criadas por instituies financeiras que so bem-sucedidas no que diz respeito atrao
LADI, Zaki. Os BRICS e o novo equilbrio mundial. Valor Econmico, 27 mai. 2011. Disponvel em: <http://www.valor. com.br/arquivo/890013/os-brics-e-o-novo-equilibrio-mundial>. 6 TAINO, Danilo. BRIC A sigla do mundo de amanh. Corriere della Sera, 6 out. 2011. 7 BRIC-a-Brac. The Economist, Londres, 22 nov. 2010. Disponvel em: <http://www.economist.com/node/17493468>. 8 KURLANTZICK, Joshua. Dont Bet on the BRICs. Council on Foreign Relations, 3 nov. 2011. 9 William Waack, em entrevista com a Diretora-Gerente do FMI, Christine Lagarde, em 3 de dezembro de 2011, no programa Painel, do canal Globo News. O vdeo pode ser visto em http://globotv.globo.com/globo-news/globo-news-painel/t/todosos-videos/v/christine-lagarde-se-considera-um-animal-do-fmi/1718879. A resposta foi: Yes, and I have seen them. 10 Phillip Stepehens, no artigo That Wall of the BRICS could Collapse (The Financial Times, 28 nov. 2011), escreve que to lump together China and India, Brazil and Russia is to nourish a narrative that the new global order is best defined as a contest between the West and the rest. 11 WAGSTYL, Stefan. BRICS at 10: not dead yet. The Financial Times, 5 dez. 2011. 12 Segundo estudo da Goldman Sachs de 2003 (Dreaming with BRICs: The Path to 2050), o Brasil passaria a Itlia como stima maior economia mundial apenas em 2025. Em vez disso, o Brasil ultrapassou o Reino Unido em 2011, e se tornou a 6 maior. Disponvel em: <http://www.goldmansachs.com/our-thinking/brics/brics-reports-pdfs/brics-dream.pdf>.
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brics: surgimento e evoluo
de investimentos. Menciono os acrnimos N-11 (Next Eleven), tambm cunhado pela Goldman Sachs (incluindo Indonsia, Bangladesh, Egito, Ir, Mxico, Nigria, Paquisto, Filipinas, Coreia do Sul, Turquia e Vietn); CIVETS (Colmbia, Indonsia, Vietn, Egito, Turquia e frica do Sul), concebido pelo HSBC; e VISTA (Vietn, Indonsia, frica do Sul, Turquia e Argentina), criado por instituies japonesas. Caso os BRICS no tivessem se estabelecido como mecanismo poltico diplomtico, possivelmente o acrnimo tivesse hoje status semelhante ao dessas outras siglas. Assim, o que causa espanto, perplexidade, ceticismo, admirao, receio ou esperana no o conceito destinado a identificar economias com imenso potencial de crescimento nas prximas dcadas, mas sim o surgimento dos BRICS como mecanismo poltico-diplomtico que se constitui em um momento de redesenho da governana global, em que se torna cada vez mais aguda a percepo do dficit de representatividade e, portanto, de legitimidade, das estruturas gestadas no ps-guerra. O presente texto busca discorrer sobre a formao e a evoluo do grupo como mecanismo poltico-diplomtico. Como sherpa brasileira dos BRICS, encarregada das negociaes relativas aos diferentes aspectos da agenda do frum, bem como da organizao das reunies de Ministros e de Chefes de Estado e de Governo, buscarei apresentar, a seguir, como o agrupamento se formou, como evoluiu e o que realizou, de fato, at o momento. Espero, assim, contribuir para o debate sobre o que aguardar dos BRICS no futuro. Antecedentes Ainda no incio da dcada de 1990, quando o mundo estava mudando e no se sabia com clareza em que direo, eram abundantes as reflexes sobre como se configuraria a ordem internacional. Naquela poca, na Subsecretaria de Planejamento Poltico e Econmico do Itamaraty, onde trabalhei de 1989 a 1995, travamos cenrios de futuras parcerias promissoras com pases que, a exemplo do Brasil, eram detentores de vastos territrios, grandes populaes, ricos em recursos naturais e detinham certo grau de desenvolvimento cientfico e tecnolgico. Esses pases eram a Rssia, a ndia e a China. No plano das relaes bilaterais, os trs pases e tambm a frica do Sul figuram entre os mais importantes parceiros estratgicos do Brasil, sendo que a relao do Brasil com a China foi alada a esse patamar ainda em 199313. Esses pases tambm figuravam
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A parceria estratgica com a China foi a primeira a ser estabelecida pelo Brasil, refletindo a perspectiva de longo prazo do relacionamento bilateral e o elevado grau de complementaridade que identificamos na relao com aquele pas. O Satlite
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em diversos estudos influentes da dcada de 1990. George Kennan utilizou a expresso monster countries para descrever EUA, China, Rssia, Brasil e ndia, em seu livro Around the Cragged Hill, de 1994. Na mesma ordem de ideias, o economista Roberto Macedo props a formulao pases baleia, que, por sua vez, foi recuperada e difundida em 1997 por Ignacy Sachs, no artigo Two Whales in the Global Ocean, que faz referncia ndia e menciona ainda China e Rssia como outras baleias. Apesar do notvel peso desses pases, seria difcil conceber, na dcada de 1990, a formao de um agrupamento como os BRICS de hoje, no apenas porque cada pas enfrentava dificuldades internas, de ordem poltica ou econmica, mas tambm porque o G7 (agrupamento formado por Canad, Frana, Itlia, Alemanha, EUA, Japo e Reino Unido) representava, ento, o ncleo duro do poder econmico. Contudo, o cenrio poltico e econmico mudou significativamente desde ento. Nos primeiros anos do sculo XXI, a China ascendeu ao posto de segunda economia do mundo e de maior exportadora global (2010); o Brasil passou posio de sexta maior economia do planeta (2011); a ndia mantm elevadas taxas de crescimento anual, sendo a nona maior economia; a Rssia recuperou sua autoestima com base na estabilidade econmica, situando-se como a dcima primeira maior economia14; e a frica do Sul apresenta-se ao mundo reconstruda em sua dignidade nacional com o fim do apartheid e com o fortalecimento de sua democracia e de sua economia. Atualmente, os pases dos BRICS representam 43,03% da populao mundial, 18% do Produto Interno Bruto (PIB) nominal mundial (25% do PIB per capita), 25,91% da rea terrestre do planeta e 46,3% do crescimento econmico global de 2000 a 2008. Ademais, de acordo com a previso divulgada pelo FMI em 24 de janeiro de 2012, os pases do grupo devero contribuir com 56% do crescimento do PIB mundial em 2012. A contribuio do G7 para o crescimento da economia mundial ser de 9%, menor que a da Amrica Latina (9,5%).15 Sobressaem, ainda, diversas outras caractersticas dos membros do agrupamento. Brasil, Rssia, ndia e China so os nicos pases alm dos EUA que
Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres (CBERS) traduz uma das mais relevantes parcerias em alta tecnologia entre dois pases em desenvolvimento. A China o principal parceiro comercial do Brasil (US$ 77 bilhes de comrcio bilateral em 2011, com supervit de US$ 11 bilhes para o Brasil). Em 2002, foi estabelecida a parceira estratgica do Brasil com a Rssia, pas com o qual desenvolvemos importante cooperao na rea espacial, com nfase no Veculo Lanador de Satlites (VLS) brasileiro (em 2005, a parceria estratgica com a Rssia foi formalizada). A parceria estratgica com a ndia j aparece em declaraes bilaterais a partir de 2003. A frica do Sul parceira estratgica do Brasil desde 2010, com a qual desenvolvemos importantes atividades nos campos econmico-comercial, agrcola, cientfico-tecnolgico, educacional, entre outros. Dados de 2010 para PIB nominal. Disponvel em: <http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD/ countries?order=wbapi_data_value_2010%20wbapi_data_value%20wbapi_data_value-last&sort=desc&display=default>. Dados disponveis em: <http://www.economist.com/blogs/graphicdetail/2012/01/daily-chart-10> e <http://www.imf. org/external/pubs/ft/survey/so/2012/NEW012412A.htm>.
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possuem ao mesmo tempo (a) rea territorial acima de dois milhes de quilmetros quadrados, (b) populao acima de 100 milhes de pessoas e (c) PIB nominal acima de US$ 1 trilho. A ttulo de comparao, Austrlia e Canad compartilham rea territorial extensa e grande PIB, mas possuem populao menor que 100 milhes de habitantes. Japo e Mxico, por sua vez, possuem PIB acima de US$ 1 trilho e mais de 100 milhes de habitantes, mas contam com territrios menores que dois milhes de quilmetros quadrados. A despeito de suas credenciais, Brasil, ndia, China e frica do Sul no eram, at recentemente, chamados a participar do principal diretrio econmico mundial: o G8 (agrupamento formado pelos pases do G7, com participao adicional da Rssia). Quando essa realidade tornava-se to constrangedora quanto insustentvel, esses Estados, juntamente com o Mxico passaram a ser convidados a tomar o caf aps o banquete do G8, no chamado processo de outreach G8+5, iniciado em Gleneagles (Esccia), durante a presidncia britnica do G8 (2005). Talvez para no configurar uma incorporao desses cinco pases ao G8, outros parceiros eram circunstancialmente convidados para as reunies de Cpula, conforme o interesse do pas anfitrio. Por exemplo, a Coreia do Sul esteve em Hokkaido (Japo, 2008); e o Egito, em LAquilla (Itlia, 2009). Bertrand Badie, ao comentar a Cpula realizada em LAquila, observa que a geometria da reunio foi de extraordinria complexidade, de modo a projetar a imagem do G8 como centro do poder mundial: Le G8 sest ainsi runi tout seul, puis avec Le G5 (Brsil, Chine, Inde, Afrique du Sud, Mexique)16. importante notar que esse tomar o caf significava ser informado das decises adotadas os cinco pases do outreach no participavam do debate sobre os rumos da economia mundial. Isso traduzia a percepo do G8 de que pases como Itlia e Canad tinham papel mais importante nas decises sobre a economia global do que China, Brasil e ndia. Esse mesmo tipo de percepo se refletia em outros foros internacionais. At 2007, por exemplo, o Brasil tinha apenas a 18 quota de votos no FMI (1,3%), menos que Holanda ou Blgica17. Um editorial da revista britnica The Economist, de 20 de abril de 2006, intitulado Reality check at the IMF, chegou a argumentar: it is absurd that Brazil, China and India have 20% less clout within the fund than
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BADIE, Bertrand. La diplomatie de connivence. Paris: Editions La Dcouverte, 2011. p. 126. Observe-se que a Cpula de Lquila (julho de 2009) se realiza aps a participao de Brasil, China, ndia e frica do Sul nas Cpulas do G20 em Washington (2008) e Londres (abril de 2009), e pouco antes da Cpula de Pittsburgh (setembro de 2009). O editorial da revista britnica The Economist, de 20 de abril de 2006, intitulado Reality check at the IMF, chegou a argumentar: um absurdo que Brasil, China e ndia tenham 20% menos poder dentro do Fundo que Holanda, Blgica e Itlia, embora essas economias emergentes sejam quatro vezes maiores do que as europeias, ajustando-se a diferena de moedas.
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the Netherlands, Belgium and Italy, although the emerging economies are four times the size of the European ones, once you adjust for currency differences18. O incio do sculo XXI passou a explicitar de modo contundente o que o Brasil (e outros pases) apontava h dcadas a falta de representatividade e, portanto, de legitimidade das instituies internacionais gestadas no ps-guerra. Como aponta o Embaixador Gelson Fonseca, Desde o fim da Guerra Fria, mas especialmente na entrada do sculo XXI, existe uma demanda de ordem e no se tem claro quem vai produzir a oferta19. Essa circunstncia abriu espao para a conformao de novas instncias de articulao e de coordenao envolvendo pases em desenvolvimento. nesse contexto, e com esse esprito, que se constituram, em 2003, o frum ndia-Brasil-frica do Sul (IBAS), sem qualquer prognstico de instituies econmicas, e as Cpulas birregionais ASA (Amrica do Sul-frica) e ASPA (Amrica do Sul-Pases rabes). Esses mecanismos diferem dos blocos de integrao regional, formados com base em contiguidade territorial ou relaes de vizinhana (MERCOSUL, UNASUL e Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos CALC/CELAC). Pela abrangncia de suas agendas, diferenciam-se tambm de outros grupos dos quais o Brasil faz parte, como o G4 (Brasil, ndia, Japo e Alemanha) que trata exclusivamente da reforma do Conselho de Segurana das Naes Unidas; o BASIC, que rene Brasil, frica do Sul, ndia e China nas negociaes sobre mudana do clima; ou o G20, centrado na agenda econmica global. A conformao dos BRICS posterior formao do IBAS, da ASA e da ASPA, mas segue os mesmos princpios. Surge antes para complementar a governana global do que para com ela competir. Iniciou-se de maneira informal em 2006, com almoo de trabalho, margem da Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU), coordenado pelo lado russo. Em 2007, o Brasil assumiu a organizao do referido almoo margem da AGNU e, nessa ocasio, constatou-se que o interesse em aprofundar o dilogo merecia a organizao de reunio especfica de chanceleres do BRIC. A primeira reunio formal de chanceleres realiza-se j no ano seguinte, em 18 de maio de 2008, em Ecaterimburgo, marcando o momento em que o BRIC deixou de ser uma sigla que identificava quatro pases ascendentes na ordem econmica internacional para se tornar uma entidade poltico-diplomtica. importante registrar que o nascimento dessa entidade no se d por recomendao de Ministros das Finanas,
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Disponvel em: <http://www.economist.com/node/6826176>. FONSECA, JR., Gelson. BRICS: notas e questes, texto para seminrio sobre BRICS organizado pelo Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais (IPRI), FAAP-SP, 6 de dezembro de 2011.
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mas a partir da iniciativa de dois experientes e brilhantes diplomatas, especialistas em relaes internacionais: o ento Ministro das Relaes Exteriores do Brasil, Embaixador Celso Amorim20, e o Chanceler da Rssia, Embaixador Sergey Lavrov. No Comunicado Conjunto acordado em Ecaterimburgo, Brasil, Rssia, ndia e China destacam os seguintes pontos de consenso: fortalecimento da segurana e da estabilidade internacionais; necessidade de assegurar oportunidades iguais para o desenvolvimento de todos os pases; fortalecimento do multilateralismo, com a ONU desempenhando papel central; necessidade de reforma da ONU e de seu Conselho de Segurana, de modo a torn-lo mais representativo, legtimo e eficaz; China e Rssia registraram apoio s aspiraes do Brasil e ndia de desempenhar maior papel nas Naes Unidas; apoio soluo de disputas por meios polticos e diplomticos; favorecimento do desarmamento e da no proliferao; condenao ao terrorismo em todas as suas formas e manifestaes; reconhecimento da importncia da cooperao internacional para o enfrentamento dos efeitos da mudana do clima; reiterao do compromisso de contribuir para o cumprimento das Metas de Desenvolvimento do Milnio e o apoio aos esforos internacionais de combate fome e pobreza; e acolhimento da sugesto do Brasil de organizar reunio de Ministros das Finanas dos BRICS para discutir temas econmicos e financeiros. Desde ento, as reunies tm sido pelo menos anuais. Para um primeiro encontro, foi notvel o nmero de reas em que se verificaram posies coincidentes. Isso no pouco, especialmente se considerarmos que os integrantes do grupo so pases com forte tradio diplomtica e caracterizados tanto pela independncia de suas polticas externas quanto pelo profundo compromisso com o reforo do multilateralismo21. Em julho de 2008, os Chefes de Estado e de Governo
Em seu livro Conversas com jovens diplomatas, o Ministro Celso Amorim comenta, a propsito da formao dos BRICS: aquilo que, curiosamente, revendo minhas notas de 2003, costumvamos chamar, s vezes, de G3+2: G3 era o IBAS, e +2 eram Rssia e China (p. 461). 21 O Brasil tem atuao global e mantm relaes diplomticas com todos os pases-membros da ONU. Assim como a China, membro de 73 instituies internacionais, atrs apenas, entre os BRICS, da Rssia, que participa de 79, mas frente da
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dos BRICS se reuniram pela primeira vez, de maneira informal, margem da Cpula do G8 (Hokkaido, 9 de julho). Os Presidentes Luiz Incio Lula da Silva, Dmitri Medvedev (Rssia) e Hu Jintao (China), alm do Primeiro-Ministro Manmohan Singh (ndia), instruram seus chanceleres a organizar uma reunio de Chefes de Estado e de Governo do BRIC. Ainda em 2008, realizou-se em So Paulo, em 7 de novembro, o primeiro Encontro de Ministros de Finanas do BRIC, recomendado pelo Brasil na reunio de Chanceleres de Ecaterimburgo (maio). Note-se, assim, que naquele ano de 2008, os pases dos BRICS j trabalhavam em uma agenda econmica, antes da quebra do banco Lehmann Brothers (setembro), e tambm antes da primeira reunio do G20 em nvel de Chefes de Estado e de Governo (a primeira Cpula do G20 se realizou em 14 e 15 de novembro de 2008, em Washington). Desde 2009, os BRICS vm se reunindo anualmente na forma de encontros de Cpula. Primeira Cpula A Primeira Cpula (Ecaterimburgo, 16 de junho de 2009) se realizou sob o impacto da crise iniciada em 2008, de maneira que os temas econmicos tiveram proeminncia. Os Chefes de Estado e de Governo sublinharam, logo no primeiro pargrafo da Declarao, the central role played by the G20 Summits in dealing with the financial crisis. They have fostered cooperation, policy coordination and political dialogue regarding international economic and financial matters. Poucos meses depois, na Cpula do G20 em Pittsburgh (24 e 25 de setembro de 2009), o G20 foi efetivamente designado como premier forum para a cooperao econmica internacional, como propugnaram os pases dos BRICS na Declarao de Ecaterimburgo. Os lderes desses pases se comprometeram, ainda, a avanar na reforma das instituies financeiras internacionais, de maneira a refletir as mudanas na economia global, e afirmaram a percepo de que os pases emergentes e em desenvolvimento deveriam ter mais voz e representao naquelas instituies. A coordenao dos BRICS nessa temtica tem recebido grande visibilidade, uma vez que resultados tangveis tm sido alcanados, como o progresso da reforma das quotas no FMI e no Banco Mundial. Isso tem beneficiado no apenas os pases dos BRICS, mas muitos outros pases em desenvolvimento22.
ndia (72), e da frica do Sul (60). Fonte: <https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/fields/2107.html>. A 14 reviso geral das quotas do FMI resultar, quando concluda, na transferncia de mais de 6% de quotas de pases sobrerrepresentados para pases sub-representados. Resultar, tambm, na transferncia de mais de 6% de quotas
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A vertente da coordenao na rea econmico-financeira desenvolveu-se de maneira expressiva em 2009. Apenas naquele ano, os Ministros das Finanas do BRIC haviam se encontrado em Horsham (13 de maio), em Londres (4 de setembro) e em Pittsburgh (24 e 25 de setembro). No entanto, o BRIC ainda no tinha como certa a continuidade de sua existncia. Como recorda o Ministro Celso Amorim, o Brasil, ao detectar certa hesitao quanto organizao de nova cpula dos BRICS, ofereceu-se para sediar o prximo encontro dos Chefes de Estado e de Governo dos BRICS23. Segunda Cpula A Segunda Cpula, realizada em Braslia, em 15 de abril de 2010, aprofundou a concertao poltica entre seus membros. No Comunicado Conjunto, os Chefes de Estado e de Governo congratularam-se pela confirmao do G20 como principal foro de coordenao e cooperao econmica internacional e registraram ser o G20 um foro mais representativo. Sublinharam, novamente, a necessidade de reformas ambiciosas das instituies de Bretton Woods. A grande novidade dessa Cpula, no entanto, foi o crescimento exponencial, em 2010, das iniciativas de cooperao intra-BRICS, com a realizao, entre outros eventos, da Primeira Reunio dos Chefes dos Institutos Estatsticos do BRIC, margem de reunio do Comit Estatstico da ONU (Nova York, 22 de fevereiro), que resultou na publicao de duas obras com estatsticas conjuntas dos pases do BRIC24; o 1 Programa de Intercmbio de Magistrados do BRIC (Braslia, 1 a 12 de maro); o 1 Encontro de Ministros da Agricultura do BRIC (Moscou, 26 de maro); o Encontro de Presidentes de Bancos de Desenvolvimento do BRIC (Rio de Janeiro, 13 de abril), que resultou na assinatura de Memorando de Entendimento entre os referidos
para economias emergentes e pases em desenvolvimento. No caso de pases dos BRICS, China, ndia e Brasil, que representavam, respectivamente, a 2, a 4 e a 8 maiores economias do mundo (PIB PPP) em 2010, ocupavam apenas 7, 8 e 13 principais posies no universo de cotistas do Banco Mundial, e a 9, 13 e 17 posies no FMI. Com a implementao das reformas de governana e poder de voto, essas economias passaro a ocupar, respectivamente, a 3, 7 e a 12 posies no Banco Mundial, e a 3, 8 e 10 posies no FMI. Por sua vez, a Rssia (que ocupava a 10 posio no Banco Mundial e no FMI) passar a ocupar a 8 posio no Banco Mundial e a 9 no Fundo. Fonte: <http:// www.imf.org/external/np/exr/facts/quotas.htm>. 23 AMORIM, Celso. Carta Capital, 25 abr. 2011: E o que se nota ao longo desse processo? Primeiro, obviamente, a consolidao do grupo. Quando o Brasil props sediar a reunio do ano passado, a oferta foi aceita quase como um gesto de cortesia para com o presidente Lula, j que se tratava do final do seu mandato. Agora, sem que nada equivalente esteja ocorrendo, j se fixou a prxima cpula para o ano que vem na ndia. Em suma, os lderes dos BRICS j no tm dvidas sobre a importncia de se reunir para discutir a cooperao entre eles e temas de interesse global, das finanas ao comrcio, da energia mudana do clima. 24 As publicaes podem ser encontradas no endereo eletrnico <http://www.itamaraty.gov.br/temas-mais-informacoes/ saiba-mais-bric/livros-artigos-e-textos-academicos/view>.
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bancos; o 1 Seminrio de Think Tanks do BRIC (Braslia, 14 e 15 de abril); o Encontro de Cooperativas do BRIC (Braslia, 15 e 16 de abril); o Frum Empresarial do BRIC (Rio de Janeiro, 14 de abril); e a Segunda Reunio de Altos Funcionrios Responsveis por Temas de Segurana (Braslia, 15 de abril), sendo que o primeiro evento havia sido realizado em 2009. Essas iniciativas contribuem para criar um mecanismo cujas atividades no se resumem a um exerccio de Cpula a Cpula, mas que propicia uma interao intensa e contnua entre seus membros em diferentes reas. O Frum Empresarial, por exemplo, tem oferecido ocasio para o contato entre empresrios e lderes polticos, com vistas a estimular o comrcio intra-BRICS, cujo potencial vasto. O valor do comrcio BRICS-Mundo passou de US$ 1 trilho em 2002 para US$ 4,6 trilhes em 2010, sendo que o comrcio intra-BRICS foi de US$ 220 bilhes em 2010 (estimativa). A ttulo de comparao, o comrcio intra-BRICS em 2002 era de apenas cerca de US$ 27 bilhes. J o comrcio Brasil-BRICS passou de US$ 10 bilhes em 2003 para US$ 96 bilhes em 201125. Terceira Cpula A Terceira Cpula dos BRICS, realizada em Sanya, na China, em 14 de abril de 2011, oficializou o ingresso da frica do Sul, que havia sido previamente definido na Reunio de Chanceleres do foro, em setembro de 2010, margem da Assembleia-Geral das Naes Unidas (AGNU). O ingresso ampliou a representatividade dos pases do grupo, consolidando-o como um foro poltico-diplomtico integrado por representantes de quatro continentes. Note-se que o prprio autor do acrnimo, Jim ONeill, saiu dos seus cuidados para registrar sua contrariedade com essa evoluo do BRIC, quando escreveu: When I created the acronym, I had not expected that a political club of the leaders of the BRIC countries would be formed as a result. In that regard, the purposes of the two might be regarded differently and more so after this news [incorporao da frica do Sul].26 A terceira reunio de lderes avanou na consolidao do mecanismo em seus dois pilares de atuao: a coordenao em foros multilaterais sobre temas de interesse comum e a construo de uma agenda de cooperao intra-BRICS. Fortaleceu-se a cooperao setorial em reas como agricultura,
Para comrcio Brasil-BRICS, ver pgina do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio: <http://www.mdic.gov. br//sitio/interna/interna.php?area=5&menu=3385&refr=576>. 26 ONEILL, Jim. South Africa as a BRIC? Investment Week, 6 jan. 2011. Disponvel em: <http://www.investmentweek. co.uk/investment-week/opinion/1935362/jimoneill-south-africa-bric>.
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estatstica e de bancos de desenvolvimento, e foram abertas novas vertentes de atuao na rea de cincia e tecnologia e no campo da sade, entre outros. Associados Cpula, realizaram-se o Seminrio de Think Tanks, em Pequim; o 2 Foro Empresarial dos BRICS, em Sanya; e o Encontro de Bancos de Desenvolvimento dos BRICS, igualmente em Sanya. margem da Terceira Cpula, realizou-se tambm reunio dos Ministros do Comrcio dos BRICS, para discutir os rumos da Rodada de Doha. Na esfera poltica, em 2011, todos os pases do grupo estiveram no Conselho de Segurana das Naes Unidas, o que ampliou o espao de coordenao e consulta em temas candentes da agenda do Conselho, como a questo da Lbia. A reunio de Chanceleres margem da AGNU, em setembro de 2011, aprofundou o dilogo poltico na defesa da promoo da democratizao do sistema internacional; promoveu debate sobre o Oriente Mdio e Norte da frica; abordou as Conferncias COP 17 (Durban, dezembro de 2011) e Rio+20 (Brasil, junho de 2012); reiterou apoio ao ingresso na Rssia na OMC; e reafirmou a importncia de ser completada a reforma das instituies financeiras internacionais. Ainda no que diz respeito coordenao em temas polticos, realizou-se em Moscou, em 24 de novembro, reunio de Vice-Ministros para tratar da situao no Oriente Mdio e Norte da frica, o que resultou em uma Declarao abrangente sobre temas como a situao poltica na Sria, na Lbia e no Imen; o conflito rabe-Israelense; e o programa nuclear iraniano. Os participantes da reunio ressaltaram a legitimidade das aspiraes dos povos da regio por maiores direitos polticos e sociais. O papel do Conselho de Segurana da ONU foi enfatizado, uma vez que ele detm a responsabilidade primria pela manuteno da paz e segurana internacionais. Concluso Nos poucos anos decorridos desde sua conformao (a primeira Cpula foi realizada h menos de trs anos), os BRICS j deram mostras de sua capacidade de influncia na reforma da governana global. Na esfera econmica, sua atuao com vistas reforma das instituies financeiras internacionais no apenas fez justia (ainda que parcial) ao peso econmico de seus integrantes, como tambm favoreceu os interesses de outros pases em desenvolvimento. No plano poltico, aprofunda-se o dilogo e a concertao em temas de interesse comum, como a reforma das Naes Unidas e de seu Conselho de Segurana, combate ao terrorismo internacional, desenvolvimento sustentvel, erradicao da pobreza,
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mudana climtica e cumprimento das Metas de Desenvolvimento do Milnio, entre outras questes. Os BRICS tambm obtiveram xito na construo de uma agenda prpria de cooperao, especialmente na promoo do comrcio intra-BRICS, por meio dos Fruns Empresariais organizados no mbito das Cpulas; na ampliao do conhecimento entre as sociedades dos cinco pases, por meio do Frum Acadmico e do Foro de Cidades-Irms; na busca de mecanismos inovadores de estmulo ao comrcio e aos investimentos, por meio da aproximao entre os bancos de desenvolvimento dos pases que compem. Destaco, ainda, a cooperao que se est desenvolvendo em reas como agricultura, sade e cincia e tecnologia. No momento em que este texto est sendo escrito, esto em curso os preparativos para a Quarta Cpula dos BRICS, a se realizar em Nova Delhi, em 29 de maro de 2012. A agenda para o encontro no deixar de dedicar grande ateno rea econmica, uma vez que os efeitos da crise na Zona do Euro j afetam os pases em desenvolvimento. A preocupao com a crise europeia e com os destinos da economia mundial motivou, inclusive, encontro de Chefes de Estado e Governo dos BRICS, realizado por iniciativa brasileira, margem da Cpula do G20 em Cannes, em novembro de 2011, e poder ocorrer novo encontro desse nvel tambm no contexto da Cpula do G20, no Mxico. Assim, a Quarta Cpula dos BRICS constituir oportunidade para o dilogo sobre o papel dos seus cinco pases na retomada do crescimento econmico mundial. A agenda do encontro, contudo, no se restringir a temas econmicos, incluindo o dilogo poltico em temas como paz e segurana internacionais, a reforma das instituies de governana global, a promoo do desenvolvimento sustentvel (com nfase na realizao da Rio+20), os desafios urbanizao, a biodiversidade, entre outros temas de interesse mtuo. Aps a Quarta Cpula, a frica do Sul j se prepara para sediar o encontro dos Chefes de Estado e de Governo em 2013, dando continuidade ao processo de aprofundamento e de consolidao do grupo como mecanismo poltico-diplomtico. Ao refletir sobre as percepes que o bloco suscita, mencionadas no incio do texto, uma observao torna-se necessria. Os BRICS no se formam contra os interesses de outros pases. No buscam um jogo de soma zero, mas sim uma situao win-win, o que, a propsito, tem caracterizado a tradio diplomtica brasileira. Como costumava dizer o Baro de Rio Branco, as combinaes em que nenhuma das partes interessadas perde, e, mais ainda, aquelas em que todas ganham, sero
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sempre as melhores27. Nas palavras da Presidenta Dilma Rousseff, proferidas durante a Cpula de Sanya, os BRICS no se organizam contra nenhum grupo de pases. Na verdade, trabalhamos por mecanismos de cooperao e governana global sintonizados com o sculo 2128. Assim, o grupo est aberto ao dilogo e cooperao com outros pases extra-BRICS e com organizaes internacionais, conforme registrado na Declarao de Sanya. Os pases do grupo no se bastam, e no constituem um condomnio de poder nos moldes de outros Gs conhecidos. No se trata de uma coalizo ou aliana nos moldes oligrquicos, mas de uma associao de pases que representam quase metade da populao do planeta e parcela crescente da economia mundial, e que entende sua responsabilidade na construo de uma ordem internacional renovada. Como afirmou o Ministro Amorim:
Essas novas organizaes, tanto o BRIC quanto o IBAS, esto ajudando a transformar o mundo. Mas no de uma maneira que eles se tornem uma nova aristocracia. No queremos ser uma elite dos pases emergentes. Nem queremos trocar uma velha aristocracia do G8 por uma outra aristocracia. O que queremos contribuir para criar um mundo mais democrtico, um mundo em que a voz de todos seja ouvida. Esse o grande papel que o BRIC e o IBAS podem realizar29.
Essa percepo parece ser compartilhada por outros importantes atores da comunidade internacional. emblemtica a afirmao do Ministro dos Negcios Estrangeiros da Alemanha, Guido Westerwelle, de que os BRICS no so importantes apenas em termos econmicos, constituindo parceiros necessrios para solues globais:
atravs da sua ascenso econmica, esses pases cresceram politicamente; sem eles, ns no podemos negociar quaisquer solues globais. Nem a Europa e os EUA juntos poderiam consegui-lo. Sua ascenso modifica fundamentalmente a poltica mundial. As diretrizes antigas balanam e uma nova ainda no surgiu, mas reconhece-se seus contornos30.
RICUPERO, Rubens. Folha de S.Paulo, 16 nov. 2003. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/dinheiro/ fi1611200309.htm>. 28 Disponvel em: <http://www2.planalto.gov.br/imprensa/discursos/declaracao-a-imprensa-concedida-pela-presidenta-darepublica-dilma-rousseff-apos-3a-cupula-dos-brics>. 29 Disponvel em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2010-04-15/para-amorim-paises-do-bric-nao-querem-ser-nova%E2%80%9Caristocracia%E2%80%9D-mundial>. 30 Discurso proferido em 29 de agosto de 2011, em Berlim, durante Conferncia de Embaixadores do Auswrtiges Amt.
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Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul unem-se pela democratizao das relaes internacionais, pelo fortalecimento do multilateralismo, e pela promoo do desenvolvimento. bem verdade que os cinco pases tm formaes histricas e matrizes culturais distintas, mas, talvez por isso mesmo, possam gerar um novo paradigma de atuao internacional, como sugere o Ministro Celso Amorim: Os BRICS so um exemplo de como pases com culturas diversas podem se unir em torno de projetos comuns em favor da paz, do multilateralismo e do respeito ao direito internacional31. Anexo: eventos no mbito dos BRICS (2006-2012) 2012 Reunio informal dos BRICS durante a 130 sesso do Conselho Executivo da Organizao Mundial da Sade (Genebra, 19 de janeiro) Encontro de Ministros do Comrcio dos BRICS, margem da 8 Reunio Ministerial da OMC (Genebra, 14 de dezembro) Reunio do GT sobre acesso a medicamentos dos BRICS s margens da 29 Reunio do Comit-Gestor da UNAIDS (Genebra, 13 de dezembro) Encontro para discutir o estabelecimento do Grupo de Contato para Assuntos Econmicos e Comerciais dos BRICS (Pequim, 2 de dezembro) 1 Conferncia de Cidades-Irms e Governos Locais dos BRICS (Sanya, 2 e 3 de dezembro) Reunio de Vice-Ministros de Relaes Exteriores dos BRICS sobre a situao no Oriente Mdio e no Norte da frica (Moscou, 24 de novembro) Reunio de Chefes de Estado e de Governo dos BRICS margem da Cpula do G20 (Cannes, 3 de novembro) 2 Reunio dos Ministros de Agricultura e do Desenvolvimento Agrrio dos BRICS (Chengdu, 30 de outubro) 2 Reunio do GT de Cooperao Agrcola (Chengdu, 29 de outubro) 3 Reunio dos Chefes dos Institutos Estatsticos dos BRICS (Pequim, 25 de setembro)
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Revista Economia Exterior (Espanha), primavera de 2010.
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4 Reunio de Chanceleres em paralelo 66 AGNU (Nova York, 23 de setembro) Reunio dos Ministros das Finanas e Presidentes de Bancos Centrais dos BRICS, margem da Reunio Anual do FMI e do Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) (Washington, 22 de setembro) Encontro de Ministros da Sade dos BRICS sobre preveno e controle das doenas no transmissveis, margem do UN High Level Meeting on Non-communicable Diseases (Nova York, 20 de setembro) 2 Conferncia Internacional sobre Concorrncia dos BRICS (Pequim, 21 de setembro) Reunio de Altos Funcionrios do grupo BRICS na rea de cincia, tecnologia & inovao (Dalian, 15 de setembro) Encontro do Grupo de Trabalho de Especialistas em Agricultura dos BRICS (Pequim, 3 a 6 de agosto) Reunio de Ministros da Sade dos BRICS (Pequim, 11 de julho) Encontro dos Presidentes dos Bancos de Desenvolvimento dos BRICS, margem do 15 Frum Econmico Internacional de So Petersburgo, e assinatura de Memorando de Entendimento (So Petersburgo, 17 de junho) 2 Encontro de Cooperativas dos BRICS (Pequim, 14 de junho) Encontro dos Chefes de Delegao dos pases dos BRICS, margem da 2 Cpula do G20 Parlamentar (Seul, 19 de maio) Reunio de Cidades Parceiras dos BRIC, em que foi formalizada a cooperao entre Rio de Janeiro, So Petersburgo, Mumbai e Quingdao (Quingdao, 18 de maio) Encontro de Ministros da Sade dos BRICS, margem da 64 Assembleia Mundial da Sade (Genebra, 17 de maio) 3 Cpula dos BRICS (Sanya, 14 de abril) 2 Encontro Empresarial dos BRICS (Sanya, 13 e 14 de abril) Encontro dos Bancos de Desenvolvimento dos BRICS, bem como Seminrio Financeiro (Sanya, 13 de abril) Reunio dos Ministros de Comrcio dos BRICS (Sanya, 13 de abril) 2 Seminrio de Think Tanks dos BRICS (Pequim, 24 e 25 de maro) Encontro dos Ministros das Finanas dos BRICS margem de reunio do G20 (Paris, 19 de fevereiro) Reunio de coordenao dos institutos estatsticos (Pequim, 19 a 21 de janeiro)
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Cerimnia de inaugurao do BRIC Policy Center Centro de Estudos e Pesquisas BRIC (Rio de Janeiro, 10 de dezembro) 2 Reunio dos Chefes dos Institutos Estatsticos do BRIC (Rio de Janeiro, 29 e 30 de novembro a 1 de dezembro) Reunio de Representantes dos Bancos de Desenvolvimento dos BRICS (Londres, 11 e 12 de outubro) Reunio do BRIC margem do Encontro Internacional de Funcionrios de Alto Nvel Responsveis por Assuntos de Segurana (Sochi, 5 e 6 de outubro) 5 Reunio Ministerial do BRIC margem da 65 Sesso da Assembleia Geral das Naes Unidas (Nova York, 21 de setembro) 2 Cpula do BRIC (Braslia, 15 de abril) Reunio de Altos Funcionrios Responsveis por Temas de Segurana (Braslia, 15 de abril) 1 Encontro de Cooperativas do BRIC (Braslia, 15 e 16 de abril) Frum Empresarial IBAS+BRIC (Rio de Janeiro, 14 de abril) Seminrio de Think Tanks do BRIC (Braslia, 14 e 15 de abril) Encontro de Bancos de Desenvolvimento do BRIC (Rio de Janeiro, 13 de abril) Reunio de Coordenadores/Sherpas do BRIC (Braslia, 13 de abril) Encontro de Ministros da Agricultura do BRIC (Moscou, 26 de maro) 1 Programa de Intercmbio de Magistrados do BRIC (Braslia, 1 a 12 de maro) Seminrio Uma Agenda para os BRIC, organizado pela Prefeitura do Rio de Janeiro (22 e 23 de fevereiro) 1 Reunio dos Chefes dos Institutos Estatsticos do BRIC, margem de reunio do Comit Estatstico da ONU (Nova York, 22 de fevereiro) Reunio de sherpas financeiros em paralelo ao encontro do G20 (Cidade do Mxico, 14 de janeiro) Reunio ministerial de coordenao do BRIC preparatria para a Assembleia Anual do FMI e do Banco Mundial (Istambul, 6 e 7 de outubro) Reunio de Ministros da Fazenda do BRIC na Cpula do G20 Financeiro (Pittsburgh, 24 e 25 de setembro)
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Reunio Ministerial do BRIC margem da 64 AGNU (Nova York, 24 de setembro) Reunio de Ministros das Finanas e Presidentes de Bancos Centrais em coordenao prvia ao encontro dos homlogos do G20 (Londres, 4 de setembro) 1 Cpula do BRIC (Ecaterimburgo, 16 de junho) Reunio de Altos Funcionrios Responsveis por Temas de Segurana (Moscou, 28 a 30 de maio) 2 Encontro de Ministros das Finanas do Grupo BRIC (Horsham, 13 de maro) 2008 1 Encontro de Ministros de Finanas do Grupo BRIC (So Paulo, 7 de novembro) 3 Reunio de Chanceleres do Grupo BRIC, margem da 63 AGNU (Nova York, setembro) Reunio dos Chefes de Estado e de Governo do Grupo BRIC por ocasio da Cpula do G8 (Hokkaido, 9 de julho) 1 Reunio Ministerial do Grupo BRIC (Ecaterimburgo, 15 e 16 de maio) 1 Reunio de Vice-Ministros do Grupo BRIC (Rio de Janeiro, 10 e 11 de maro) 2 Reunio de Chanceleres do Grupo BRIC, margem da 62 AGNU (Nova York, 24 de setembro de 2007) 1 Reunio de Chanceleres do Grupo BRIC, margem da 61 AGNU (Nova York, Setembro de 2006)
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BRICS: identidade e agenda econmica Notas de um observador diplomtico1 Valdemar Carneiro Leo2
Do ponto de vista do agente diplomtico, nos BRICS como em qualquer outro agrupamento informal entre pases, duas questes apresentam interesse imediato: uma que a raison dtre do grupo (seus objetivos) e outra, que lhe d substrato e coeso (sua identidade). O entendimento de uma e de outra impe-se como questo preliminar, para que se compreendam os limites de ao do grupo e o tipo de agenda a que cada um de seus membros pode almejar. Na diplomacia econmica, nenhum campo tem sido mais frtil para o aparecimento de grupos e alianas que o das negociaes comerciais multilaterais, em que se observa a aglutinao de pases, em mltiplas geometrias, ditadas por coincidncia de interesses em temas ou mesmo em tpicos muito especficos. O fenmeno favorecido pela amplitude da temtica comercial (e a da OMC, em particular), bem como pela variedade de atores em cena. Em geral, so grupos ou alianas efmeras, que se desfazem to logo atingido seu objetivo ou superada a questo que os mobilizou. Sua extenso no tempo a exceo (como tem sido o caso do G20 Agrcola, que se formou margem da Conferncia Ministerial da OMC, em Cancn, em 2003, e que ainda subsiste). A regra, na esfera econmico-comercial, que a agenda gera o agrupamento, o qual, muitas vezes, sequer apresenta ou desenvolve uma identidade prpria.
As opinies aqui expressas so de inteira responsabilidade do autor, no refletindo necessariamente o pensamento do governo brasileiro. 2 Diplomata, sherpa do Brasil no G20.
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As negociaes comerciais servem aqui apenas como uma referncia. O caso dos BRICS afasta-se do modelo comum: neste caso a identidade precede os objetivos. No entanto, nem a primeira assenta-se em critrios bvios de semelhana ou afinidade, nem os segundos tm contornos ntidos. Essa singularidade do grupo no facilita o trabalho do agente diplomtico. Dessemelhanas e identidade Na concepo original de Jim ONeil, apenas dois componentes identificavam os BRICS: dimenso da economia e taxas de crescimento. Tratando-se de uma construo intelectual que se propunha a detectar uma mudana em curso no equilbrio de poder econmico, em nvel global, nada mais natural que ONeil concentrasse seu foco nesses fatores, embora seja surpreendente que tenha descurado por completo os demais. Fatores polticos poderiam lanar por terra todas as previses que fundamentaram sua tese, qual seja, a de que o G7, na sua composio original, deixara de ser representativo. sabido que ONeil jamais entendeu os BRICS como grupo com identidade prpria. As diferenas entre seus integrantes eram to bvias que no se justificava sequer especular sobre seu potencial de autoidentificao. Tratava-se to somente de pases que, com diferentes graus de prioridade, deveriam ser cooptados pelo G7. Passados dez anos, a realidade parece tender a confirmar as previses de reconfigurao do poder econmico, mas com um desdobramento poltico (a formao do grupo), ausente do conceito original. Essa prpria deciso de unir-se, contudo, precisamente a que gera maior interesse e especulao, nos nveis poltico e acadmico, dada a aparente inexistncia de afinidades. Como tem sido insistentemente apontado, so profundamente distintas as histrias dos cinco pases que compem o grupo, so diferentes seus modelos de organizao social, suas experincias de desenvolvimento tm trajetrias totalmente diversas e as assimetrias em populao e territrio so considerveis. H outras diferenas estruturais: os pontos fortes de suas economias (digamos, os de maior competitividade) tampouco coincidem: agricultura no Brasil, energia na Rssia, manufaturas na China e, crescentemente, servios na ndia. Embora vistas de maneira abstrata essas especializaes possam aparentar perfeita complementaridade, esta, na verdade, no existe
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brics: identidade e agenda econmica
na prtica. O comrcio Brasil-China e ndia-China so os nicos casos em que os agentes econmicos efetivamente construram canais de intercmbio significativos (e este se d, no caso brasileiro, em um padro que no agrada ao Brasil, como sabido). O volume de investimentos recprocos tampouco revelou, at o momento, um nvel de interesse diferenciado entre os cinco (investimentos chineses no Brasil podem vir a ser outra vez a exceo). Alm disso, todos tm como objetivo o de se afirmarem como potncias industriais (a China j o ), o que pode afast-los ainda mais do caminho da complementaridade. Faltam, em suma, os elementos que favoreceriam uma identidade apriorstica dos BRICS e, assim sendo, inescapvel a indagao do porqu de seu aparecimento e do alto nvel poltico (ministerial e de Chefes de Estado ou de Governo) em que se renem. Sugere-se aqui a existncia de um denominador comum, que se compe, por um lado, da tomada de conscincia, por cada um dos quatro, do potencial que o conjunto reunia (a self-fulfilling prophecy que se origina no achado no intencional de ONeil) e, por outro, de uma afinidade, percebida mais que explicitada, na leitura crtica da distribuio de poder nos sistemas de governana global. No primeiro componente, h dois elementos que esto presentes, bvios, mas que merecem ser apontados, por suas implicaes polticas: primeiro, a imagem que cada um dos quatro membros iniciais fazia de si mesmo e, segundo, a aceitao dessa imagem pelos pares (com percepes recprocas que certamente diferem, mas que no anulam a vontade de associar-se). O reconhecimento dessas avaliaes cruzadas chama a ateno, porque fica exposto na Declarao emitida por ocasio da Primeira Cpula, em Ecaterimburgo, em junho de 2009, na qual figuram referncias aos pases emergentes e em desenvolvimento. Os BRICS assumem uma diferenciao em relao aos demais, ainda que o termo emergentes possa incluir outros pases no especificados. H, de todo modo, um consenso em torno de um outro status de que o grupo se investe, embora no se arrogue o direito de fazer reivindicaes apenas para si mesmo: note-se que so os pases emergentes e os pases em desenvolvimento que devem ter sua representao aumentada nos rgos de governana financeira, segundo os termos da Declarao de Ecaterimburgo. O segundo componente da identidade reside em uma afinidade reformista da ordem internacional. No nascimento do grupo, tanto a vertente econmica como a vertente poltica dessa aspirao esto presentes, mas, at o momento, a primeira afigura-se, no curto prazo, com maior potencial de realizao que a segunda, dadas as diferenas de
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estatura institucional, entre os membros do grupo. Dois deles sentam-se mesa das grandes decises polticas mundiais e no h sinais de que estejam interessados em promover o acesso dos trs outros. Agenda e agendas No se identifica um conjunto ntido de objetivos comuns aos BRICS. O que mais se aproximaria de um iderio est no pargrafo 12 da Declarao Conjunta emitida pela Primeira Cpula do grupo, em Ecaterimburgo, em 16 de junho de 2010. Ali se l:
We underline our support for a more democratic and just multi-polar world order based on the rule of international law, equality, mutual respect, cooperation, coordinated action and collective decision-making of all states. We reiterate our support for political and diplomatic efforts to peacefully resolve disputes in international relations.
E mais adiante:
We express our strong commitment to multilateral diplomacy with the United Nations playing the central role in dealing with global challenges and threats. In this respect, we reaffirm the need for a comprehensive reform with the UN with a view to making it more efficient so that it can deal with todays global challenges more effectively. We reiterate the importance we attach to the status of India and Brazil in international affairs and understand and support their aspirations to play a greater role in the United Nations.
Em trechos anteriores da Declarao, encontram-se tambm uma manifestao de apoio ao G20 (tida pelos quatro como indispensvel face crise econmica) e o propsito reformista do grupo, no tocante governana econmica internacional. Sobre esta ltima, o pargrafo 3 assinala:
We are committed to advance the reform if international financial institutions, so as to reflect changes in the global economy. The emerging and developing economies must have grater voice and representation in international financial institutions , where heads and executives should be appointed through an open, transparent and merit-based selection process. We strongly believe that there is a strong need for a stable, predictable and more diversified international monetary system.
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Note-se que a profisso de f poltica (apoio a uma ordem mundial multipolar mais democrtica e mais juta) menos programtica que a financeira (mais voto e representao nas instituies financeiras internacionais e novos critrios para a nomeao de cargos de direo desses organismos). Explicam-se, por se tratar de objetivos, estes ltimos, mais facilmente identificveis e, em curto prazo, aglutinadores e alcanveis, ao passo que os de natureza poltica, vagos no seu enunciado, prestar-se-iam a aes de longo prazo e estariam, ademais, sujeitos a leituras distintas. Alm disso, a crise econmico-financeira oferecia ao grupo uma oportunidade singular para fazer valer seu crescente peso econmico. De todo modo, da curta existncia dos BRICS (que, ainda este ano, sofreram mudana, com a incorporao da frica do Sul), possvel fazer algumas observaes preliminares sobre sua agenda, com seus contornos ainda imprecisos, mas que tm relevncia para o agente diplomtico. Essa agenda apresenta as seguintes caractersticas: (a) abertura: os cinco podem deliberar sobre qualquer tema de relevncia, seja no nvel de Chefes de Estado, seja no nvel ministerial. A agenda de reforma da governana (em curto prazo, mais econmica que poltica, como se viu) no limita o raio de interesse dos BRICS, que tanto podem manifestar-se sobre questes institucionais (distribuio de quotas no FMI, por exemplo), como sobre questes circunstanciais porm urgentes, de implicaes sistmicas (como a crise da zona euro), ou ainda sobre questes pontuais, tidas como parte do projeto bricsiano (escolha do Diretor-Gerente do FMI). Os Chefes de Estado realizam um encontro anual, sempre com uma agenda de grande plasticidade, que se presta a um debate sem limites temticos rgidos; (b) oportunidade: o momento no pauta propriamente a agenda, mas pode provoc-la; Ministros ou Vice-Ministros podem manifestar-se sempre que lhes parecer oportuno; nada impede, tampouco que, em determinadas situaes, estando presentes os Chefes de Estado, eles mesmos realizem consultas ad hoc, caso a dimenso do tema assim exija; vale aqui, outra vez, o exemplo da crise da zona do euro, que se aguou nas vsperas da Cpula do G20, em Cannes, em novembro deste ano, e que ensejou, por sugesto do Brasil, um encontro dos cinco Chefes de Estado, poucas horas antes do incio da Cpula;
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(c) seletividade: caracterstica ditada pela essncia mesma do grupo, cuja heterogeneidade impe cuidado na escolha dos temas suscetveis de serem debatidos ou de serem objeto de uma ao ou manifestao conjunta. Vale a pena destacar este ltimo ponto, pois constitui o verdadeiro limitante da agenda dos BRICS, na temtica econmica. A agenda aberta, certo, mas se autolimita. Como em qualquer grupo dessa natureza, suas discusses podem visar a um simples intercmbio de posies (para fins de informao recproca) ou ter como objetivo uma ao/manifestao conjunta. O que parece diferir nos BRICS que no se nota ainda inclinao por uma negociao de posies intra muros, ou seja, no se d um exerccio que implique concesses individuais significativas, com vistas a um posicionamento unificado. Sendo assim, a agenda ainda no comporta temas que envolvam esforo de aproximao. H sensibilidades conhecidas ou intudas, tacitamente entendidas como linhas vermelhas que no se ultrapassam. H tambm agendas prprias de cada membro, geralmente no explicitadas mas percebidas, conflitantes entre si ou, simplesmente, centrfugas, que no se podem ignorar. possvel que essas inibies intragrupo sejam superadas com o passar do tempo, mas tambm possvel que o grupo continue preferindo evitar desgastes internos e cingir-se a questes nas quais sua ao seja inequvoca, sem suscitar dvidas quanto aos seus objetivos e sua coeso. Coloca-se ento a pergunta sobre a efetividade da ao dos BRICS. De sua agenda econmica, trs exemplos podem ser citados: dois em que a atuao do grupo foi exitosa e uma em que no o foi. No primeiro caso, figuram a ao concertada do grupo, visando reforma de poder de voz e voto no FMI, lograda na Cpula de Seul, em 2010 (quando implementada, a reforma alar o Brasil 10 posio entre os quotistas) e a deciso concertada, na reunio informal de Chefes de Estado do grupo, em Cannes (mencionada acima), de estender apoio financeiro Europa. Por outro lado, no obstante uma declarao dos Ministros da Fazenda (maio de 2011) em favor de critrios objetivos e de maior participao das economias emergentes na escolha do novo Diretor-Gerente do FMI, no se evitou que o cargo fosse preenchido pela Europa, como tem sido a praxe. No balano, o resultado pode ser tido como positivo (no s quantitativa mas qualitativamente, vista da importncia relativa dos temas), mas ser necessrio mais tempo para melhor avaliao. Cabe indagar se possvel extrair alguma lio da frustrada manifestao dos BRICS na questo da direo do Fundo, sobretudo quando
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sabido que a posio de princpio assumida pelo grupo era solapada por indcios de preferncias, no declaradas, candidata francesa Christine Lagarde. Mltiplos fatores tero interferido no processo de escolha (inclusive o perfil dos dois candidatos), mas inescapvel a constatao de que faltava, de sada, a coeso necessria, o que viria a confirmar a observao de que, por inexistir a negociao intragrupo, a efetividade de sua ao s se far sentir quando ficar patente a convergncia de posies, sem espao para suspeitas de intenes diferenciadas ou antagnicas. Ao agente diplomtico caber, portanto, avaliar, no especfico, o ganho real que pode ser auferido, ao buscar uma ao em grupo, especialmente quando as posies de seus membros revelam coincidncia apenas superficial. Concluso Com pouco mais de dois anos de existncia (tomada como seu marco zero a Cpula de Ecaterimburgo), os BRICS ainda no passaram pelo teste do tempo. Sua heterogeneidade visvel, sua identidade construda e sua agenda aberta, porm limitada por sensibilidades e agendas diferenciadas de seus membros. Foras centrfugas tambm operam dentro do grupo, de que so exemplos o peso especfico da China e o interesse da Rssia em aderir Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). No obstante essas fragilidades, trabalham a seu favor o peso econmico (e poltico), consideravelmente acrescido, que resulta da soma de seus membros, e a inspirao reformista comum. Os BRICS esto juntos porque o que desejam no pode ser alcanado por nenhum de seus membros, individualmente. Como os EUA necessitaram do G7, nos anos 1980 e 1990, para estabelecer as regras e os rumos da economia mundial, os BRICS parecem necessitar de sua aliana para reunirem peso (ou contrapeso) suficiente para interferirem no processo decisrio de maneira efetiva. Sua autoridade tende tambm a ganhar com um iderio que no contesta os princpios basilares da ordem internacional, nem se mostra iconoclasta em relao institucionalidade estabelecida ou ao multilateralismo. Pleiteia reformas e aprimoramentos, mas no sua substituio. cedo para dizer como os BRICS evoluiro, mas, hoje, atuando de maneira coordenada e coesa, detm peso suficiente seja para fazer avanar propostas, seja para bloquear as que no lhes convm. Sua marca, embora nova no mercado, projeta a imagem de um poder emergente e confere fora s suas manifestaes.
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O Brasil, os BRICS e o cenrio de inovao Ronaldo Mota*
Contemporaneamente, o desenvolvimento econmico e social dos pases pertencentes aos BRICS tem na inovao o elemento estratgico para um possvel crescimento sustentvel. Em Dalian, na China, ocorreu, em setembro de 2011, um evento que reuniu as principais autoridades dos BRICS em Cincia, Tecnologia e Inovao, e no qual foram anunciadas uma Declarao Conjunta e aes futuras, as quais so aqui brevemente apresentadas e analisadas. Respeitadas suas singularidades e especificidades, esses pases demonstraram nas ltimas dcadas uma capacidade extraordinria de produzir cincia, alm de atestarem, simultaneamente, uma notvel fragilidade em transferir conhecimentos ao setor produtivo; nesse sentido, a China tem se mostrado uma exceo em relao aos outros pases do grupo. Por fim, o papel especfico do Brasil no contexto dos BRICS discutido luz das transformaes rpidas do mundo atual, que alteraram as condies de concorrncia e competitividade.
* Secretrio Nacional de Desenvolvimento Tecnolgico e Inovao do Ministrio da Cincia e Tecnologia, Professor Titular de Fsica da Universidade Federal de Santa Maria e Pesquisador do CNPq.Bacharel em Fsica pela Universidade de So Paulo, Mestre pela Universidade Federal da Bahia, Doutor pela Universidade Federal de Pernambuco ePs-Doutor pela University of British Columbia, do Canad, e pela University of Utah, nos EUA. Em Fsica, sua rea principal de atuao Modelagem e Simulao em Materiais Nanoestruturados. Na rea da Educao, suas reas de interesse so Tecnologias Educacionais Inovadoras, Educao Superior em geral e Gesto da Inovao. Foi Secretrio Nacional de Educao Superior, Secretrio Nacional de Educao a Distncia e condecorado pelo Presidente da RepblicaComendador Gr-Cruz da Ordem Nacional do Mrito Cientfico. E-mail para contato: ronamota@gmail.com).
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Ronaldo Mota
Inovao como centralidade nos BRICS O desenvolvimento econmico e social dos pases pertencentes aos BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul) est assentado, cada vez mais, em cincia, tecnologia e inovao (C,T&I) como elementos estratgicos para um crescimento sustentvel. Assim, essas naes tm colocado a inovao e o apoio Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) como eixos centrais de suas estratgias de enfretamento de crises e de promoo do crescimento no longo prazo1. Inovao refere-se ao desenvolvimento de um novo produto ou processo, bem como funcionalidade indita de um produto j existente, que atende a uma demanda especfica do pblico consumidor ou que gera espaos previamente inexistentes de mercado2. Desta forma, assim compreendida, inovao est profundamente conectada aplicao de novos conhecimentos associados ao desenvolvimento de cincia e tecnologia, sendo hoje o principal elemento propulsor da economia mundial e diferenciador competitivo essencial entre regies e pases. Os cinco pases dos BRICS tm cada qual sua especificidade, mas em geral se pode afirmar que eles tm se caracterizado pelas dificuldades histricas de produzir e transferir conhecimentos de ponta, ainda que tal realidade tenha se alterado recentemente de maneira diferenciada em cada um desses pases. O reconhecimento da necessidade de promoo da inovao no setor produtivo um ponto comum entre vrios pases, no entanto, as prticas de cada um deles explicitam diferenas significativas. Enquanto no Brasil e demais pases dos BRICS exceo da China, onde a classificao entre empresas e governo complexa menos da metade (no caso do Brasil, em torno de 46%) do gasto em P&D feito pelas empresas, em outros pases mais dinmicos tecnologicamente (EUA, Alemanha, China, Coreia e Japo), essa proporo fica prxima de 70%, como pode ser observado no quadro a seguir.
Emerging Economies and the Transformation of International Business: Brazil, Russia, India and China (BRICS) (Subhash C. Jain ed. 2003). The conference and the publication by Elgar Press was hosted and sponsored by the University of Connecticuts Center for International Business Education and Research (CIBER), a program funded by the U.S. Department of Education. Id. at v, xv. Other CIBERs at Columbia University, University of Memphis, Thunderbird, the Galvin School of Management, and the University of Wisconsin co-sponsored the event. Id. at xiii.; KEDIA, Ben L., LAHIRI, Somnath & DEBMALYA, Mukherjee. BRIC Economies: Earlier Growth Constraints, Contemporary Transformations and Future Potential, and Key Challenges. In:Emerging Economies and the Transformation of International Business: Brazil, Russia, India and China (BRICS). Subhash C. Jain ed. 2003, pp. 47-48. Ver tambm SWEETWOOD, Diane M. Is Brazils Economy Coming Back to Life? 10 Multinatl Bus. Rev. 54, 2002. 2 The Theory of Economic Development (Schumpter, J. A. ed. Trad. R. Opie da 2 ed. alem Harvard University Press, Cambridge, 1934); The Economics of Industrial Innovation (Freeman C., Cambridge: MIT Press, 1982).
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O Brasil, os BRICS e o cenrio de inovao
Porcentagem do gasto total em P&D realizado pelas empresas e pelo governo, em pases selecionados
Fonte: MCTI Assessoria de Acompanhamento e Avaliao, Coordenao Geral de Indicadores.
Como consequncia da relativamente menor participao empresarial nas economias emergentes, exceo da China, em geral, h um nmero extremamente baixo de pesquisadores que exercem atividades no mbito das empresas, em comparao com os pases mais tradicionais em C,T&I. Por exemplo, no Brasil, a maior parte dos pesquisadores (57%) est nas instituies de ensino superior, enquanto apenas 38% deles esto nas empresas, percentual bastante abaixo dos ndices correspondentes nos EUA, Coreia, Japo, Alemanha e Frana. Da mesma forma, o Brasil, em 2009, depositou 464 patentes no Escritrio de Marcas e Patentes dos EUA, enquanto as economias mais avanadas ou aquelas de porte similar brasileira ostentaram valores mais elevados, como segue: EUA, 224.912; Japo, 81.982; Alemanha, 25.163; Coreia, 23.950; Inglaterra, 10.568; Frana, 9.332; e Itlia, 3.940. importante destacar que neste quesito, China e ndia tm demonstrado um crescimento sustentvel e significativo nos ltimos anos, distanciando-se do Brasil e dos demais pases dos BRICS, como pode ser visto no grfico a seguir.
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Concesses de patentes de inveno junto ao escritrio norte-americano de patentes (USPTO)
Em suma, os pases dos BRICS tm em comum a percepo da importncia da inovao, ainda que a realidade de cada um deles apresente diferenas significativas. Iniciativas dos BRICS Recentemente, em setembro de 2011, em Dalian, China, ocorreu a primeira reunio entre lderes responsveis pela Cincia, Tecnologia e Inovao dos pases formadores dos BRICS, denominada Evento de Altas Autoridades em Cincia, Tecnologia e Inovao na rea (SOM em ingls: Senior Official Meeting). O evento foi motivado pela Declarao Conjunta resultante do Terceiro Encontro entre os Lderes dos BRICS, ocorrido em abril deste mesmo ano em Sanya, China. De acordo com as deliberaes unnimes do recente Encontro, as colaboraes bilaterais e multilaterais entre os cinco pases devem estar baseadas em: trocas extensivas de estratgias, polticas e programas relacionados s reas contempladas, em especial promoo da inovao, definindo prioridades potenciais, mecanismos e ferramentas;
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os acordos devem ser baseados nos princpios da participao voluntria, igualitria e de mtuo interesse e reciprocidade, assim como de acordo com a disponibilidade de recursos dos pases formadores; e inteno de incremento de laos cooperativos que facilitem o desenvolvimento socioeconmico ancorados em cincia, tecnologia e inovao. Dessa forma, para cumprir as disposies citadas, os cinco pases acordaram em: (i) assumir que cincia, tecnologia e inovao desempenham papel central e crescente na consolidao do processo BRICS, permitindo aumentar a qualidade de vida e a competitividade das naes envolvidas, propiciando maior capacidade de enfrentar os mltiplos desafios comuns; (ii) promover regularmente o SOM, viabilizando revisar periodicamente os planos estratgicos e definir as aes futuras e imediatas; e (iii) construir gradativa e crescentemente as colaboraes entre os pases nas reas estratgicas definidas, incluindo: (a) intercmbio de informaes nas polticas da rea, com especial nfase nos programas de inovao e de transferncia de tecnologia; (b) segurana alimentar e agricultura sustentvel; (c) mudanas climticas e preveno de desastres naturais; (d) energias renovveis, novas energias e conservao; nanotecnologia; (e) pesquisa bsica, como elemento imprescindvel para inovao de qualidade e competitiva; (f) cincias aeroespaciais e aeronutica, astronomia e imagens de satlites; (g) medicina e biotecnologia; (h) recursos hdricos e tratamento de poluio; (i) parques tecnolgicos e incubadoras de empresas; e (j) aumento do fluxo de cientistas e de jovens universitrios entre os pases, estimulando os pases a prover recursos em programas especiais de trnsito, bem como para realizao de eventos comuns em temas de interesse mtuos. Na efetivao dessas propostas, os cinco pases concordaram em definir cada qual um membro de contato integrante do ncleo de coordenao, garantindo que os programas tero continuidade e que podero ser avaliados continuamente, em especial, por ocasio do prximo evento anual a ocorrer na frica do Sul em 2012. Produo e transferncia de conhecimentos nos BRICS Tradicionalmente, assume-se que as cincias puras e aplicadas podem engendrar tecnologias, as quais, a depender da capacidade de
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absoro do mercado e da escala do pblico consumidor, podem se caracterizar como inovao. Esta cadeia linear por muito tempo distanciou a livre e descompromissada produo do conhecimento da extremidade oposta, vinculada s demandas do mercado consumidor3. A realidade recente impe que a forma de produzir conhecimentos e de transmiti-los tem se alterado radical e profundamente4. A cincia historicamente se assenta na liberdade individual de ctedra e em linhas de pesquisa que caracterizavam o pesquisador clssico, cuja funo primeira, isoladamente ou em conjunto com seus estudantes e raros parceiros, tem sido alargar as fronteiras, indo alm do estado da arte. Em geral, a principal motivao dos temas so os desafios inerentes subrea, sendo as eventuais aplicaes futuras definidas em outros contextos e em tempos de escalas diversas, a depender da linha de pesquisa especfica. Os pases do grupo BRICS, a exemplo do Brasil, respeitadas suas respectivas singularidades, demonstraram em geral nas ltimas dcadas uma habilidade extraordinria em aumentar a capacidade de produzir conhecimentos com uma produo cientfica crescente em nveis bem acima da mdia mundial em quase todas as reas. Por outro lado, atestaram at aqui notvel fragilidade em transferir conhecimento ao setor produtivo, em relao ao qual a China tem se constitudo em caso a parte; no Brasil so excees as reas dos agronegcios e os raros setores industriais bem identificados. Para agravar o quadro, os balizadores com que se produz cincia tm se alterado de tal forma, que uma nova dinmica impe que as demandas da sociedade passam a ser elementos definidores, ainda que no nicos, dos principais programas de pesquisa. Ou seja, aquilo que at recentemente tinha peso complementar passa a ter preponderncia indita. Da pesquisa quase individual passamos rapidamente s imprescindveis redes de pesquisa; das linhas de pesquisa quase isoladas estamos migrando para programas de natureza multidisciplinar motivados por demandas em geral complexas, portanto, intratveis luz de linhas de pesquisa ou indivduos isolados, exigindo mltiplos olhares e abordagens de equipes integradas oriundas de diversas reas. Em outras palavras, esses movimentos podem ser descritos pela substituio gradativa da cadeia linear, que impunha uma distncia entre a cincia e a inovao, colocadas em extremidades opostas por um
KHAN, Abdullah M.; ROY, Priya. A Technological Innovation In The Bric Economies (Tseng, Chun-Yao). Research Technology Management, v. 3, mar./abr. 2009. Globalization And The Determinats Of Innovation In Brics Versus OCDE Economies: A Macroeconomic Study. Journal of Emerging Knowledge on Emerging Markets, v. 3, article 4, 2011. Disponvel em: <http://digitalcommons.kennesaw.edu/jekem/vol3/iss1/4>. 4 Global Network for Learning, Innovation and Competence Building Systems. Ver: <http://www.globelics.org>.
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crculo completo contemplando cincia, tecnologia e inovao. Nessa cadeia, as demandas da inovao influenciam e de certo modo definem, a depender da rea especfica do conhecimento, os rumos da cincia. Desta reestruturao resultam novos estmulos a que o pesquisador, adicionalmente sua atuao clssica em universidades e centros de pesquisa, explore espaos quase virgens: no caso brasileiro, em institutos tecnolgicos ou setores de pesquisa e desenvolvimento de empresas. Esses espaos, por sua vez, influenciam, por meio da interao com as demandas, os programas de pesquisa e os temas selecionados para as orientaes de seus estudantes. Tais alteraes remetem necessidade de esses pases repensarem profundamente a forma com que tm produzido conhecimentos. Alm disso, as formas pelas quais transmitimos conhecimento demandam uma anlise urgente a partir da questo de como formar profissionais aptos e preparados para um cenrio em que a inovao passar a exercer uma centralidade indita. As metodologias usuais so caracterizadas pela prtica de professores que, ao ministrar conhecimentos, pressupem aprendizes que nada sabem da matria especfica at ento; trata-se de pedagogias baseadas no estudar somente aps a aula, conferindo posteriormente se o aluno aprendeu ou no5. Tais prticas so essencialmente conflitantes com o mundo da educao permanente e so incongruentes com a revoluo educacional em curso, caracterizada por uma realidade na qual os conhecimentos so cada vez mais acessveis, instantaneamente disponibilizados e gratuitamente distribudos. Nesse novo cenrio, estimular os processos autoinstrutivos em seus limites superiores e explorar os estudantes a estudar antes das aulas as quais passam a ter uma dinmica de outra qualidade e natureza so ingredientes indispensveis aos processos formativos de cidados compatveis com o mundo da inovao. O Brasil no contexto dos BRICS e da inovao O mundo tem sofrido transformaes muito rpidas, e os BRICS igualmente tm sido expostos s modificaes ocorridas na economia
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MOTA, R. O papel da inovao na sociedade e na educao. In: COLOMBO, Sonia; RODRIGUES, Gabriel (orgs.). Desafios da gesto universitria contempornea. Porto Alegre: Artmed, 2011, pp. 81-96; MOTA, R. A universidade aberta do Brasil em educao a distncia. LITTO, F. M.; FORMIGA, M (orgs.). O estado da arte. So Paulo: Pearson Prentice Hall, 2008, pp. 290-296; MOTA, R.; MARTINS R. As polticas do MEC para educao superior e o ensino de Engenharia no Brasil. Revista ABENGE/Ensino de Engenharia, v. 27, n 3, pp. 52-68, 2008; MOTA, R.; CHAVES FILHO, H. Educao transformadora e Inclusiva. Incluso Social, v. 1, n 1, p. 47, Braslia: IBICT, 2005; MOTA, R.; FLORES, R., SEPEL, L.; e LORETO E. Mtodo cientfico & fronteiras do conhecimento. Santa Maria/RS: CESMA Edies, 2003.
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mundial ao longo dos ltimos anos, incluindo as crises financeiras globais que alteraram as condies de concorrncia e competitividade na escala planetria. Nesse contexto, a surgimento da China como potncia econmica tem modificado a estrutura e a dinmica da economia mundial. O espetacular crescimento da indstria chinesa e sua transio de uma economia predominantemente rural para crescentemente urbanizada geraram uma forte demanda por alimentos e matrias-primas. O Brasil, por sua vez, consolida-se gradativamente como grande produtor e exportador de commodities com uma moeda apreciada, contribuindo para um cenrio global que tende a favorecer a especializao primrio-exportadora. A consequncia imediata desta tcita diviso de misses a ampliao das commodities na pauta de exportaes brasileira e a indesejvel crescente participao das importaes no consumo domstico, especialmente nos segmentos de mdia tecnologia. Esses movimentos tm impactado a estrutura produtiva brasileira, gerando a necessidade urgente de repensar a nfase com que as iniciativas locais de inovao podem fazer frente tendncia, que no deve ser tratada como inexorvel, de ser um destino exportador de alimentos e minrios. Ou seja, a misso do Brasil deve, sim, contemplar as vantagens de ser um ator central em commodities, sem abrir mo de ser tambm competitivo na rea industrial, em especial incorporando valor por meio da inovao em seus produtos e processos. O fato que gradativamente o pas se tornou um grande exportador agrcola em funo de suas vantagens naturais e, principalmente, porque desenvolveu, de maneira pioneira no mundo e com grande competncia, uma agricultura competitiva e de sucesso, fruto, em grande parte, dos investimentos feitos em inovao agrcola. Os produtos agrcolas tendem a se valorizar no mercado internacional e segurana alimentar, e j so um item estratgico na poltica global. O Brasil o pas que mais aumentou o excedente de exportao de alimentos na ltima dcada, resultado tambm de pesquisa em biotecnologia, manejo de solo e prticas que contribuem para o aumento da produtividade agrcola e pecuria de modo compatvel com a preservao do patrimnio ambiental. Uma maior centralidade da poltica de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, com nfase em inovao, talvez o nico caminho capaz de propiciar a continuidade do atual ciclo de crescimento da economia brasileira e a construo de um novo padro de desenvolvimento sustentvel. nesse consenso que as diretrizes centrais visam transformar o Brasil em potncia cientfica e tecnolgica.
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Concluses Neste texto analisamos os elementos que viabilizam a adoo de inovao como estratgia central dos pases formadores do bloco BRICS, vlida para o Brasil como integrante do grupo, em busca de um desenvolvimento econmico e social sustentvel. Em resumo, entre as diretrizes aqui abordadas, destacamos: sustentabilidade como elemento chave na pesquisa e na inovao como parte essencial da agenda das estratgias nacionais de C,T&I; maior integrao entre as economias emergentes no uso de tecnologias existentes e de inovaes no tecnolgicas para atender s necessidades sociais e de infraestrutura, tais como gua, sade, educao, transporte e energia; fortalecimento da cincia bsica como alta prioridade das polticas de C,T&I, vista como essencial para a inovao futura, sobretudo no que se refere s tecnologias necessrias para alcanar a sustentabilidade ambiental e social do desenvolvimento; fomento para reas e tecnologias estratgicas, com destaque para: biotecnologias, nanotecnologias, tecnologias da informao e comunicaes, novos materiais e indstrias avanadas; suporte governamental direto e indireto para atividades empresariais de P&D e de inovao, o qual tem buscado aumentar o acesso por parte das pequenas e mdias empresas e ser mais eficaz e eficiente; formao de recursos humanos aptos e preparados para a centralidade do cenrio da inovao, em especial visando estimular uma maior colaborao dos setores acadmicos com o setor empresarial, a ampliao das parcerias pblico-privadas, a promoo do empreendedorismo, a criao de novas empresas de base tecnolgica e a proposio de um conjunto de novas iniciativas visando acelerar a comercializao; estimular a mobilidade internacional dos pesquisadores e de jovens talentos, bem como promover eventos entre os pases de economias emergentes nas reas essenciais ao desenvolvimento sustentvel.
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Nova confirmao de poder Affonso Celso de Ouro-Preto
A distribuio global de poder econmico parece transitar para uma confirmao multipolar, mas as mudanas no estariam induzindo as transformaes correspondentes no plano poltico. O agrupamento dos BRICS pode ser um polo indutor de transformaes institucionais no sistema internacional? H suficiente coeso interna para que os BRICS atuem concertadamente e acelerem essas transformaes? Registram-se, como bem se sabe, sinais crescentes de uma nova distribuio global de poder econmico, no sentido multipolar. No entanto, essa tendncia no se reflete ainda em outras esferas da distribuio de poder no mundo. O diagnstico de eroso de poder dos EUA visvel e praticamente aceito por todos os observadores. O mundo unipolar, registrado com o fim da Guerra Fria, deu sinais crescentes de desgaste aps as guerras do Iraque, do Afeganisto e, sobretudo, da crise financeira de 2008. O ritmo desse desgaste , evidentemente, incerto; igualmente, a data exata do incio do movimento no pode ser apresentada com preciso. Por outro lado, se houve um indubitvel desgaste, econmico e mesmo poltico, tambm vale registrar que os EUA continuam ainda a ocupar uma posio de superioridade em outras reas como a estratgica e a cultural. A maioria dos analistas estima que, entre 2020 e 2025, a China, hoje segunda potncia econmica do mundo, ultrapassar os EUA. Caminhamos, ento, para um mundo multipolar ou, talvez mais
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Affonso Celso de Ouro-Preto
exatamente, para um mundo onde se registram sinais crescentes de multipolaridade. Segundo uma tentativa muito sumria de definio, o poder expressaria simplesmente a capacidade de um pas de influir em determinadas reas ou simplesmente na rea internacional. Seria a capacidade de um Estado ou de uma organizao de expressar seus interesses e seus objetivos, alm de suas fronteiras, em outros Estados ou na comunidade mundial. O poder, igualmente, assume formas e manifestaes diferentes e se expressa em reas especficas, como o poder econmico, o poltico, o estratgico e o cultural. A expanso ou a manuteno dessas formas de poder no coincide necessariamente no tempo. Vemos hoje o crescimento econmico chins, que, como se disse, ultrapassar, ao que tudo indica, os EUA em breve. No entanto, os EUA mantm e provavelmente mantero por muito tempo uma superioridade no campo militar e at certo ponto no campo poltico, ainda que a sua hegemonia econmica tenda a diluir-se. Todavia, a legitimidade do poder americano, com os desacertos da administrao de Bush, sofreu, ao que tudo indica, uma acentuada eroso, ainda que no seja possvel, evidentemente, apresentar nveis precisos nesse particular. Por outro lado, apesar de esperanas iniciais, no se vislumbram indcios de retorno da legitimidade global ou bsica dos EUA com a presente administrao de Obama. fcil encontrar na histria exemplos de defasagens entre formas de poder. A Gr-Bretanha, por exemplo, na segunda metade do sculo XIX, continuou a desempenhar um papel de potncia praticamente hegemnica quando tanto a Alemanha, unida desde 1870, quanto os EUA j haviam alcanado um patamar de poder econmico sensivelmente superior ao britnico. Os EUA, por sua vez, no perodo entre as duas guerras mundiais, j haviam firmado, claramente, uma posio de economia de maior dimenso do mundo. O seu papel na poltica internacional, nesse perodo, marcado pelo seu isolacionismo, no correspondeu ao seu peso econmico. O Japo, uma gerao aps a Segunda Guerra, apesar de seu j alcanado gigantismo econmico que o levou, ento, ao segundo lugar no mundo, desempenhou um papel extremamente modesto na poltica mundial. A China, por sua vez, apesar de ter ultrapassado h apenas dois anos o Japo na escala do poder econmico, tornando-se a segunda potncia do mundo, j vinha ocupando um espao poltico de crescente importncia desde a Guerra da Coreia.
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Nova confirmao de poder
O poder econmico e o poder poltico no coincidem, portanto, necessariamente, no tempo, pelo menos em curto ou mdio prazos. No caso da China, o Estado concentrou os seus recursos no desenvolvimento econmico, mantendo um ritmo estonteante de expanso. A prioridade (apesar das acusaes que lhe foram feitas) no foi desenvolver a sua defesa, mas garantir a sua expanso e a modernizao de sua sociedade, em uma tentativa, bem-sucedida, mas ainda em curso, de elevar o pas de seu nvel de baixo desenvolvimento econmico e social e de simplesmente expressar na sua regio um poderio militar necessrio para a garantia de objetivos nacionais, como a unidade do pas. Convm registrar, ainda, que o poder cultural, o que chamaramos soft power, pode manter-se por perodos demorados, afastado ou separado dos patamares concretos de peso econmico ou poltico. Hoje sentimos, claramente, um soft power norte-americano, expresso pelo domnio da lngua inglesa, do cinema e da msica dos EUA, da fraseologia norte-americana na linguagem da informtica. No entanto, durante todo o sculo XIX (assim como o XVIII) e boa parte do XX, o francs foi a lngua da cultura e quase sempre a lngua franca das comunicaes internacionais. A Frana, todavia, havia deixado de ser uma superpotncia h muito tempo antes da Primeira Guerra Mundial e mesmo desde o fim do sculo XIX. O prestgio e o peso de sua cultura se mantinham independentemente do peso da sociedade francesa na comunidade internacional. Por outro lado, conviria lembrar que a superioridade estratgica norte-americana, hoje existente, provavelmente no se expressar de uma maneira semelhante que ocorreu nos anos posteriores ao fim da Guerra Fria. Apesar de sua superioridade militar, assistimos hoje a uma dificuldade crescente dos EUA para enfrentar as crises modernas como o Afeganisto e para dar cabo, satisfatoriamente de acordo com os seus interesses, ao conflito no Iraque. Vimos uma relutncia americana em assumir a liderana ou uma posio de destaque no conflito no qual os pases da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) intervieram na Lbia. O poder americano continua e ainda pode ser definido como o mais importante, mas usado hoje com mais precauo do que em um passado recente. Em suma, o unipolarismo, com um Estado hegemnico que se delineou aps o fim da Guerra Fria, constituiu um modelo que no se consolidou. Caminhamos para um mundo complexo, onde surgem vrios centros de poder sem que o peso econmico desses vrios centros coincida sempre com a sua expresso poltica e sem que se firmem claramente superioridades culturais.
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Verificamos, hoje, nesse mundo complexo, a existncia do grupo dos BRICS. Como se sabe, a expresso foi cunhada no Goldman Sachs em 2001 e no partiu de uma iniciativa dos pases-membros do grupo. Os BRICS Brasil, Rssia, ndia e China, aos quais se acrescentou, em 2010, a frica do Sul (aparentemente para incluir a frica no grupo) no constituem um conjunto jurdico, criado por um tratado formal, nem uma aliana militar, uma zona de livre-comrcio ou uma unio aduaneira. No desenvolvem uma poltica monetria conjunta. Os BRICS se distinguem entre si, profundamente, no plano econmico. A China, apesar de manter ainda mais da metade de sua populao na rea rural, j possui um amplo setor industrial e desenvolveu um comrcio internacional baseado, de maneira crescente, na exportao de produtos com cada vez mais elevado teor tecnolgico. Essa exportao, at recentemente, era constituda por produtos de baixo valor agregado, como txteis ou brinquedos. Essas mercadorias vm sendo substitudas por exportaes de valor agregado crescente. Uma parcela da indstria ainda considervel, mas cuja dimenso diminui, encontra-se, por enquanto, sob controle estatal. A Rssia, apesar de seu passado de grande potncia industrial, define-se hoje, basicamente, apesar de seu nvel elevado de educao, como o exportador de um produto petrleo e gs , e sua expanso econmica oscila com o valor dessas commodities. A ndia vende servios para o exterior basicamente softwear. O Brasil, como sabido de todos, exporta cada vez mais uma cesta de commodities minrio de ferro, bem como soja e subprodutos. Vende, ainda, para o exterior outras commodities, como caf, acar, etanol, celulose, carnes, suco de laranja, fumo, nibio e outros. Comea a exportao do petrleo. A sua exportao de produtos industrializados vem diminuindo em termos relativos e tende a concentrar-se em certas reas especficas, como a Amrica do Sul (Mercosul), Mxico e at certo ponto os EUA e a Europa. A frica do Sul reproduz um modelo de exportaes, em certa medida, parecido com o do Brasil. No plano econmico, assim, os BRICS frequentemente no agem de maneira conjunta. Os estgios de desenvolvimento econmico e social dos pases do grupo diferem. A Rssia ainda se situaria em um patamar social certamente mais elevado do que os demais membros do grupo, e a ndia ocuparia a posio mais modesta nesse particular, apesar de um setor de educao especializada de alto nvel. O estado das respectivas infraestruturas, igualmente, diferente. Possivelmente a ndia estaria em pior situao nessa rea, na qual o Brasil
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tambm enfrenta considerveis atrasos. A China concentra investimentos de grande volume no setor. Os sistemas polticos dos BRICS tambm diferem: da democracia liberal, em certos pases, a formas originais de controle por um nico partido. Os BRICS no possuem uma secretaria prpria ou servios administrativos comuns. Possuem apenas um grau incipiente ou superficial de institucionalizao. Renem-se periodicamente (a ltima reunio teve lugar em abril de 2001), e o pas sede fornece os servios de secretaria necessrios para as reunies (aproximadamente como o G7/8). As suas culturas so dspares. Um deles, o Brasil, reflete claramente um exemplo, com caractersticas prprias de cultura ocidental. No o caso dos demais, mas a ndia e a frica do Sul possuem instituies polticas e sistemas legais de evidente inspirao ocidental. Todos os BRICS entretanto expressam claras identidades culturais. O comrcio entre os BRICS tende a crescer e, em certos casos, desempenha um papel importante. A China constitui hoje o mais importante mercado para as exportaes brasileiras, com 13% do total (e um supervit de US$ 5 bilhes em favor do Brasil). No entanto, de modo geral, o comrcio entre os BRICS relativamente modesto e no representa volumes prioritrios para os respectivos pases-membros, com a exceo j registrada do Brasil com a China. As exportaes brasileiras para a ndia alcanam, por exemplo, 2% do total do que o pas vende para o exterior. A Rssia representa 2% a 2,2% do que o Brasil exporta. China, Japo e EUA ocupam espaos de grande importncia para as exportaes brasileiras, sensivelmente superiores s suas vendas dirigidas aos BRICS. Por outro lado, os BRICS divergem em temas importantes. No h coincidncias em reas como as polticas monetrias. As preocupaes referentes a questes de anti-dumping frequentemente no coincidem. Os BRICS so pases emergentes. Formam sociedades onde o processo de industrializao j existe, mas ainda recente e no define ainda os respectivos pases como sociedades, basicamente, industriais. A sua urbanizao predomina apenas no Brasil e na Rssia. O seu PNB per capita mais elevado alcana aproximadamente um tero da mdia dos pases desenvolvidos. No participam de instituies, como a OCDE, que definem o mundo desenvolvido. No esto integrados em reas de livre-comrcio ou unies aduaneiras com os pases ricos. As suas moedas no so, at agora, plenamente conversveis.
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O que tm, ento, os BRICS, em comum, para ser definidos como um grupo? Esses pases alcanam expanses econmicas muito mais elevadas do que os desenvolvidos, ainda que os seus respectivos ritmos de expanso sejam sensivelmente diferentes entre si. Tudo leva a crer, como j se lembrou, que entre 2020 e 2025 a China j ser a primeira potncia econmica do mundo; a ndia, talvez a terceira; e o Brasil, a sexta ou talvez a quinta. Os BRICS, em suma, representam os elementos dinmicos da presente economia do mundo. Os BRICS so pases continentais com enormes populaes. Constituem colossais massas crticas. Juntos representam 42% da populao do mundo. Aproximam-se de 20% do conjunto dos Produtos Nacionais Brutos (PNBs). Politicamente, os BRICS esto afastados dos pases desenvolvidos, com os quais no mantm alianas formais. Apesar de no constiturem, em princpio, um conjunto poltico institucionalizado ou econmico unido, os BRICS compartilham interesses comuns no sentido de propor e defender alteraes no status quo econmico mundial, por exemplo, no peso relativo dos membros do FMI. Defendem uma reforma da ONU, inclusive de seu Conselho de Segurana, mesmo sem apresentar um projeto preciso. Expressam, frequentemente, presses conjuntas sobre as linhas seguidas pelos pases desenvolvidos frente atual crise mundial. Representam a opinio dos pases ainda pobres frente ao establishment das naes industrializadas que formam o grupo ocidental prevalecente no mundo desde o incio da Revoluo Industrial e da formao dos modernos imprios coloniais, que se encontram hoje em crise. Oficialmente os BRICS reivindicam uma ordem global multipolar equitativa democrtica, ainda que no a tenham definido com preciso. Em nenhum momento, o grupo preconiza o uso da fora para alcanar os seus objetivos de reforma. Os BRICS podem ser definidos como grupo conservador na medida em que no se apresentam ou se definem como uma fora revolucionria com o objetivo de varrer a ordem mundial existente. Pretendem apenas reform-la, usando o argumento de que a ordem que se mantm at hoje no corresponde ao equilbrio de foras do mundo moderno. Mais do que um grupo, os BRICS expressam um nvel de entendimento poltico entre grandes pases. Por outro lado, os BRICS, apesar de suas diferenas, certamente marcantes, representam um conjunto de grandes pases, em que fcil verificar amplas reas de convergncia e de interesse comum. Essa convergncia se traduz pela deciso de convocar reunies conjuntas
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peridicas a ltima teve lugar na China , onde, apesar da ausncia de secretarias ou instituies comuns, passam-se em revista os principais temas da atualidade. Examinando o grupo com mais ateno, ser possvel verificar, simplesmente, a existncia de um conjunto de grandes Estados insatisfeitos com a organizao econmica do mundo, determinada imediatamente aps a Segunda Guerra Mundial, perodo em que o poder ocidental predominava. Certamente, como se disse anteriormente, existem entre os BRICS amplas reas em que os interesses econmicos no coincidem. Os BRICS, talvez, correspondam, at certo ponto, a um grupo ou plataforma dos emergentes que surge frente ao espao ocupado pelo G7 no mundo desenvolvido. Assim, os BRICS podem ser considerados essencialmente um frum no qual se renem os grandes emergentes, os pases dinmicos do mundo, os que foram pouco atingidos pela grande crise de 2008 que se prolonga na Europa e nos EUA at hoje (a exceo seria a Rssia, duramente alcanada pela crise). Esse frum no pode ser considerado, conforme se lembrou, um instrumento de unio comercial ou mesmo de cooperao econmica. Talvez corresponda a um mecanismo de dilogo poltico ou a um local de debate sobre reformas da ordem mundial. A maior parte dos observadores econmicos e polticos analisa as posies comuns dos BRICS tanto poltica quanto economicamente , estuda a evoluo de seu comrcio, verifica o seu progresso e analisa os seus projetos. Em um mundo onde a distribuio de poder, em todos os sentidos, claramente parece sofrer presses no sentido de fortes alteraes, os BRICS constituem um conjunto que precisa ser examinado com redobrada ateno, ainda que no expresse uma aliana ou uma unio estreita de Estados ou pretenda apresentar frmulas precisas de reordenamento mundial. Assim, apesar de suas divergncias internas tpicas, no parece haver dvidas sobre a existncia e a importncia dos BRICS. Esse grupo, cujo peso concreto s vezes contestado, inclui, obviamente, um gigante, como j se lembrou no incio deste texto. Qualquer tentativa de anlise do novo multipolarismo e do papel dos BRICS levar a uma tentativa de examinar, com mais ateno, a expanso da China e a eventual rota que o pas seguir. A China vem sendo analisada por inmeros observadores diante de sua evidente e crescente importncia no sentido de deslocar o eixo do mundo para o Pacfico. O ltimo analista importante, cuja anlise foi
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apresentada recentemente, possivelmente foi o Professor e ex-Secretrio de Estado H. Kissinger, no seu livro On China, publicado h pouco. A obra foi objeto de estudo pela Professora Ana Jaguaribe em artigo publicado na revista Poltica Externa. Kissinger (como outros autores), no seu livro, desenvolve e insiste no tema da singularidade chinesa que se prolonga at agora. Lembra que essa singularidade se expressa pelo fato de que a China, cuja riqueza at o fim do sculo XVIII, em termos relativos, alcanava o nvel europeu de ento, se definia no como um Estado semelhante a outros Estados soberanos mas como uma civilizao qual os pases vizinhos prestavam tributo e homenagem, e cuja cultura tentavam assimilar. Alm desses pases marcados pela cultura chinesa, existiam os brbaros, inclusive os povos europeus. A ideologia predominante era o confucionismo marcado pelo respeito por ordem, equilbrio e estabilidade , que d, ainda hoje, sinais crescentes de retornar como elemento importante, ou talvez bsico, da cultura chinesa. Essa ideologia provavelmente se expressa na nfase concedida ideia de sociedade harmnica, hoje oficialmente adotada. Alm da singularidade assinalada por vrios autores, inclusive pelo antigo Secretrio de Estado, verifica-se que a China moderna, aps a proclamao da segunda Repblica e a vertiginosa expanso econmica do pas iniciada h mais de quarenta anos e mantida desde ento, tornou-se uma sociedade parcialmente (na medida em que cerca da metade da populao ainda rural) industrial. Voltou a ocupar um espao semelhante ao que ocupara at o fim do sculo XVIII. Sua dimenso e seu dinamismo so hoje tamanhos, que os observadores coincidem em definir o pas como a locomotiva do mundo. Colocou-se a questo de estudar a posio da China na redistribuio de poder do mundo presente, onde o Ocidente, inclusive os EUA, d sinais crescentes de crise em todos os sentidos e mostra um claro esvaziamento de sua potncia. Os historiadores frequentemente estudam com especial ateno os momentos ou os processos em que as potncias que controlam o poder no mundo so substitudas por outras potncias ou simplesmente por outra superpotncia. A maior parte dos observadores, inclusive Kissinger, concorda em acreditar que a China, nos seus objetivos nacionais, no inclui a ambio de alcanar uma hegemonia global no mundo ou alterar, pela fora, a presente distribuio de poder mundial. Vrios motivos explicariam essa opinio. A China nunca se expandiu pelos oceanos nem adquiriu ou conquistou um imprio colonial, nem sequer durante o perodo em que claramente gozava de uma superioridade econmica e tcnica sobre o resto do mundo. No incio
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do sculo XV, durante a dinastia Ming, como se sabe, vrias expedies navais chinesas, dirigidas pelo mesmo almirante, alcanaram o litoral oriental da frica, a pennsula arbica, a ndia, aps percorrer as regies que constituem hoje a Indonsia e as Filipinas. Muito rapidamente as exploraes chinesas foram suspensas e nunca mais se tentou enviar navios imperiais para longe do litoral do pas nem se estabeleceram feitorias ou colnias, como ocorreu com os pases ocidentais. A cultura do pas, impregnada de confucionismo, no favoreceria a ideia de conquistas alm-mar ou imperialismos semelhantes aos ocidentais. A tradio chinesa postularia que o pas o Imprio do Meio expressaria um poder tradicional, s vezes simblico, em uma ampla regio ou seja, a sia Oriental , sem exagerados usos da fora. Historicamente, a suposta superioridade da cultura chinesa, reconhecida na regio, constituiria uma das bases desse poder. Hoje, seria a consolidao da sociedade harmnica um reflexo da cultura confucionista. No entanto, esse ideal aparentemente pacfico expressaria o fato de que a China visou e visa, ainda, prioritariamente, a um desenvolvimento econmico, at hoje bem-sucedido, no contexto de uma modernizao, mas que no foi ainda alcanado plenamente para assegurar, em um clima de estabilidade, a ordem, a paz e um necessrio bem-estar a sua gigantesca populao. O caminho longo, ainda, para alcanar nveis de prosperidade que se aproximem at os de outros BRICS, sem mesmo mencionar os nveis de riqueza dos ocidentais. Essa prioridade concedida expanso da economia poria de lado qualquer veleidade de disputar espaos na escala do poder estratgico-militar. Sem esforo especial no sentido de uma corrida armamentista, parece garantida a legitimidade do regime, provavelmente baseada, em boa parte, em um nacionalismo pelo qual se expressa uma adeso aos objetivos nacionais de unio do pas, de poder na sua regio especfica, bem como os de expanso e modernizao econmica que se mencionaram. O reconhecimento, hoje plenamente aceito, da China como grande potncia contribui provavelmente para a confirmao dessa legitimidade. Certos sinlogos contemporneos, como Barry Buzan, tentam definir os atuais objetivos chineses como reformistas revisionistas, distantes de ambies revolucionrias existentes ou perceptveis durante a maior parte do Governo de Mao, assim como de atitudes de indiferena ou seja, detached frente sociedade internacional ou de satisfao com o status quo (que visivelmente no correspondem realidade presente).
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O reformismo revisionista que caracterizaria o presente Estado chins implicaria a aceitao de muitas instituies da sociedade internacional (por exemplo, a OMC, de que o pas j faz parte). Essa aceitao coincidiria com uma insatisfao com o espao ainda ocupado pela sociedade ocidental global hoje em crise. Expressaria a inteno de continuar uma expanso pacfica que permita a elevao do pas a reconhecidos patamares de poder mais elevado. Sem incorrer em um quadro idealizado, essa expanso corresponderia a uma definio de projeo de poder nacional por vias pacficas. O modelo de contestao pela fora do sistema de poder existente no mundo e usado, sobretudo, na Europa nos sculos XIX e XX (e antes) quando se contestaram, pela fora, hegemonias estabelecidas estaria ausente desse aparente projeto. Esse quadro (endossado por Kissinger), sumariamente delineado aqui, uma vez que parece pr de lado um objetivo de hegemonia tradicional por parte da grande potncia ascendente ou de conflito para redesenhar a hierarquia do mundo, abre o caminho para frmulas de dilogo e de presso por meio de organizaes semelhantes aos BRICS, na medida em que os conflitos abertos entre grandes potncias parecem constituir hipteses remotas. Os grandes pases emergentes definidos hoje como BRICS, do mesmo modo, defendem a ideia de uma mudana, sem dvida pacfica, da ordem mundial predominantemente ocidental. Os demais membros do grupo, ainda que situados em nveis mais modestos na escala moderna do poder, compartilham objetivos, at certo ponto, semelhantes aos da China. Expressam, assim, uma insatisfao com a ordem econmica e poltica determinada, at hoje, pelo Ocidente. Verificam que essa ordem est gravemente ameaada hoje por uma crise ainda no resolvida. Verificam que a crise os atinge apesar de ter sido iniciada no mundo desenvolvido. Os BRICS direta ou indiretamente participaro das tentativas de resolver ou pelo menos enfrentar a crise. As suas muito grandes reservas monetrias podero participar de tentativas de participar do esforo de enfrentar a grande crise. A sua contribuio poder ser importante no esforo de evitar uma tendncia crescente para o protecionismo. Os BRICS no constituiro um mercado pelo qual as economias emergentes se resguardaro dos efeitos da crise graas a um intercmbio entre os pases do grupo que substituiria os mercados desenvolvidos em crise. As divergncias existentes entre os BRICS certamente sero mantidas. As idiossincrasias j mencionadas continuaro, como j ocorreu
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em inmeras alianas, entendimentos ou grupos formados entre Estados cujos objetivos se aproximam, mas que, frequentemente, continuam profundamente diferentes entre si. Essas diferenas no impediro que o grupo dos BRICS se consolide. Os pases-membros do grupo concedero importncias variveis sua participao no bloco. Certamente, a China grande potncia que j teve o seu presente status reconhecido pela comunidade internacional e que abriu canais de comunicao, em nvel privilegiado, com os demais centros de poder do mundo conceder sua presena no grupo uma prioridade menos acentuada do que ocorrer com pases grandes mas cujas dimenses polticas expressam ainda um poder sobretudo regional, como o Brasil. Para potncias regionais, a participao nos BRICS fornecer instrumentos necessrios ou, pelo menos, um novo meio para transmitir e defender a sua viso do mundo fora de suas respectivas regies, permitindo uma defesa em melhores condies de seus interesses. Permitir, sobretudo, que essas potncias regionais participem, em melhores condies, das discusses e dos eventuais antagonismos que marcaro um mundo cada vez mais multipolar, que substituir ou est substituindo estruturas nas quais o poder se expressava de modo hegemnico. Como j se registrou, esse conjunto que constitui hoje os BRICS no apresentar tampouco um projeto global de reorganizao econmica e poltica do mundo, mas defender polticas de reforma das instituies existentes que incluam ou englobem os seus interesses. Por constituir o frum em que se encontram 42% dos habitantes do mundo e se concentram os setores dinmicos da economia global, as suas presses no podero ser ignoradas. O grupo expressa uma legitimidade evidente. Qualquer redesenho da comunidade internacional, no contexto do crescente multipolarismo que parece emergir, ter de levar em conta esse grande conjunto. Evidentemente, nada garante que o grupo continuar a existir no futuro. Igualmente surgiro problemas de oposio maiores, entre membros do grupo, do que as diferenas que mantm os BRICS, at certo ponto, unidos como hoje. Amanh, ser possvel ou mesmo provvel imaginar um mundo complexo com vrias estrelas, sem hegemonias ou estrelas principais onde se desenvolvero formas de dilogo entre parceiros segundo modelos ad hoc para tratar de questes especficas. Sem tentar exerccios de futurologia, no entanto, pode-se verificar que o grupo dos BRICS goza de uma flexibilidade que expressa um pragmatismo, uma ausncia de formas de liderana visando a hegemonias,
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um respeito por instituies j criadas, com o objetivo de que o grupo, na sua qualidade de frum dos grandes, possa continuar a desempenhar no futuro, pelo menos prximo, o papel de um instrumento til para a aproximao entre Estados e para a defesa da causa da paz. Uma ao concertada dos BRICS vivel, mas, diante da diversidade do grupo, a defesa de uma linha de menor denominador comum para todos os membros s seria possvel, evidentemente, aps uma negociao especfica para cada caso (como ocorreria, alis, com qualquer organizao composta de elementos politicamente iguais ou autnomos). Os BRICS no agiro como um grupo organizado ou estruturado sujeito a uma liderana. A negociao prvia no poder afetar os respectivos interesses nacionais definidos como bsicos. No ser possvel, por exemplo, imaginar que a China seja levada a defender, no seio dos BRICS, uma poltica contrria aos seus interesses de poltica cambial ou de exportaes industriais. Igualmente, o Brasil, em nome de solidariedades para com os membros do grupo, no adotar uma poltica que favorea ou encoraje as suas importaes de produtos manufaturados em detrimento de sua indstria. Os BRICS, em suma, so simultaneamente poderosos e frgeis. Representam o mundo em movimento. Pela primeira vez, esse mundo composto por pases ainda definidos como pobres, mas que at agora participam apenas moderadamente das instituies econmicas e financeiras que os pases desenvolvidos criaram. Por outro lado, os BRICS no expressam um conjunto unido de interesses nem pretendem apresentar solues globais. As divises dentro do grupo so notrias. Difere tambm a prioridade que os vrios membros concedem respectivamente ao grupo. O grupo existente hoje expressa, em suma, um processo ou um frum, em que sero debatidos os interesses os projetos e as ambies de uma parcela importante da humanidade. Existiria hoje um consenso de que essa parcela tem de ser escutada.
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O Brasil, os BRICS e a agenda internacional Alberto Pfeifer
De acrnimo oportunista sobre mercados promissores formulado por um banco de investimentos a amlgama de poder amplo em escala mundial, os BRICS transitaram pelo caminho inverso ao usual: a proposta da banca internacionalizada tornou-se realidade geopoltica. O sonho de Cinderela de pases que at ento salvo a China tinham extrema dificuldade de se olharem a si mesmos como algo vivel e, mais que tudo, dotados de relevncia prpria, explica a dificuldade de se operacionalizar, como ativo poltico, sua hoje pujante proeminncia econmica. Como grupo, os quatro pases originais alcunhados por Jim ONeill em 2001 Brasil, Rssia, ndia e China iniciaram os dilogos formais somente em 2006. Os Chefes de Governo encontraram-se pela primeira vez em junho de 2009, sem ainda uma agenda positiva definida e com uma agenda negativa crtica ao sistema financeiro internacional. O resultado imediato da reunio foi um libelo em favor de uma nova moeda de referncia. Da se pode extrair uma leitura do BRIC de que incentivos oportunistas induziram esses pases a um alinhamento conjuntural desprovido de bases tangveis de sustentao no h interesses concretos comuns nem valores compartilhados suficientemente densos , o que resulta em um agrupamento de caractersticas etreas e de reduzido potencial de perenidade. Que pouco h de substancial em comum a congregar o BRIC algo bvio. Curioso perceber como essa patente superficialidade, politicamente difana e, em certos casos, como entre ndia e China,
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de flagrante e histrico antagonismo, encontrou guarida em diversos estrategistas e formuladores de poltica externa desses pases. De certo modo, compreensvel se depreender que a coeso do BRIC esteja baseada nos seus potenciais econmicos individuais. Na simplificao corrente, seriam, esses quatro, mercados domsticos de tamanho considervel e fornecedores, cada um, de um tipo de produto no qual suas capacidades e potenciais atuais representariam o controle de significativas parcelas de mercado nos setores em que atuam: a China, nos bens manufaturados; a ndia, no suprimento de servios; e Brasil e Rssia, gigantes dos recursos naturais agropecurios, florestais, minerais e energticos. A fora intrnseca do BRIC foi evidenciada pela crise financeira global detonada a partir de 2007. Os profundos golpes nos mercados de capitais das economias centrais ocorridos de 2008 em diante levaram acentuao do poder relativo do BRIC. A perda de espao dos membros do G7, acompanhada do crescimento ininterrupto do BRIC, acarretou em uma modelagem do mundo cujos contornos ainda esto por se definir, mas no qual j vige a certeza de que esses novos atores cumpriro papel preponderante, cada um por si s. Assim, tom-los, os quatro, como um grupo de ao vivel, requer um esforo intelectual vlido e necessrio, mas de natural complexa efetivao. O reordenamento de poder em escala global induzido pelos cmbios econmicos ainda no se traduz no plano poltico. Tal descompasso se d por trs razes de origens diversas: (a) no plano plurilateral, a difcil articulao de uma agenda comum, no s de parte dos prprios pases integrantes do BRIC, mas tambm do G7 e, mais ainda, na formulao abrangente do G20 financeiro; (b) no plano multilateral, a arquitetura ultrapassada e disfuncional da governana econmico-financeira global; e (c) no plano global, a extrema incerteza da crise contempornea, em suas vertentes econmica, financeira, poltica e social. A Repblica da frica do Sul, ao juntar-se aos BRICS, a partir de 2010, dota-lhes da representatividade emanada de um pas que provm de um continente de um bilho de pessoas em franca expanso de seus mercados domsticos e de sua capacidade de extrao de recursos naturais. Traz baila ainda o xito de um experimento poltico que logrou desenhar um pacto social no qual pobres e ricos das mais variadas etnias compartilham um espao de oportunidades para a prosperidade e a paz individuais. Assim, a adio sul-africana contraria o elemento seminal dos BRICS, qual seja, a pujana econmica do pas-membro; sua contribuio d-se, sim, pelo elemento poltico democrtico ao fornecer um exemplo, mesmo que incompleto e imperfeito, de sada
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O Brasil, os BRICs e a agenda internacional
virtuosa de uma crise social complexa exatamente a frmula que se busca hoje no e para o mundo. O deslinde poltico da situao contempornea ou a construo de uma nova ordem mundial necessita do aprendizado das boas lies nacionais, mas no somente disso. A experincia singular de uma nao, seja ela a frica do Sul ou qualquer outra, no basta, quanto mais quando se a tem tomada em meio a um agrupamento, os BRICS, cujos membros, em sua totalidade, no podem ser tidos como exemplos bem-acabados de democracias representativas e de Estados democrticos de direito. Assim, a proposta BRICS para um reordenamento do sistema de naes segue a carecer do encontro de denominadores mnimos comuns internos. Uma das grandes dificuldades para que o poderio econmico dos BRICS seja traduzido em mais poder relativo a seus membros reside no modelo adotado pelas Organizaes Internacionais ao fim da Segunda Guerra Mundial. Nas Naes Unidas, em seu pilar decisrio, o Conselho de Segurana (CS), dois dos BRICS tm assento. No entanto, esse assento espelha o fim da velha guerra, e no vislumbra as mudanas da sociedade do sculo XXI. Nesse sentido, uma reforma do Conselho de Segurana estimulada pela ascendncia dos BRICS nada mais ser do que uma repetio da lgica do passado quando aos BRICS se apresenta a oportunidade histrica de moldar o futuro. Surgem questes, como: a nova ordem deve ser a da igualdade universal, da baixa eficcia da Assembleia Geral das Naes Unidas, ou dever emular o diretrio dos cinco poderosos permanentes do Conselho de Segurana? Reformar o CS poder servir apenas para legitimar o poder das potncias decadentes, dotando-lhes de validez recobrada a partir de seus antecedentes, e no do que pode vir a ser essa instncia decisria pretensamente renovada. O mesmo acontece em relao ao Fundo Monetrio Internacional e ao Banco Mundial, braos econmicos da velha ordem, nos quais as reformas paliativas apenas ajustam pesos e medidas da nova composio do PIB mundial, mas no alteram intrinsecamente essas organizaes a ponto de transmut-las em efetivos garantidores e indutores do circuito financeiro e produtivo global no que ele tem de salutar e virtuoso. Aos BRICS, mais do que uma crescente penetrao nas estruturas arcaicas, convm engendrar algo novo que englobe as suas prprias aspiraes e necessidades, bem como a de pases anlogos, sem, contudo, que se vede a participao agregadora de todo e qualquer Estado nacional disposto a partilhar uma ordem de prosperidade, crescimento e inovao. Interessa aos BRICS manterem
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suas posies no CS e no sistema ONU em geral, no FMI, no Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), na OMC e em todos e quaisquer fruns de expresso. Entretanto, no convm pelejar pela reforma dessas organizaes. Vale mais, em paralelo, constituir uma arquitetura prpria, que no responda mais a um mundo avassalado pela guerra, mas sim a uma lgica hodierna que, apesar e por causa da crise financeira, reflita o momento de maior crescimento continuado e de maior riqueza acumulada da histria da humanidade. A coeso interna dos BRICS tampouco suficiente para garantir que agendas mais ambiciosas se desenlacem por ora. cabal a constatao de que a maioria dos interesses econmicos, polticos, estratgicos, sociais e ambientais de Brasil, Rssia, China, ndia e frica do Sul seja dissonante. Contudo, tambm patente que todos se beneficiam uns dos outros, quer como mercados, quer como atores polticos. No obstante, no podem prescindir de suas relaes bilaterais com os pases centrais, para a preservao de elementos mnimos de manuteno de ordem e estabilidade global. Em ltima anlise, o que os BRICS tm a preservar em conjunto a paz, e o que podem fazer em decorrncia de seu tamanho conjunto se manifesta em diversas dimenses: na segurana alimentar, na segurana energtica, no poderio estratgico, no contingente populacional, na influncia diplomtica, nos ativos ambientais, na dimenso dos mercados domsticos, entre outros. A crise econmico-financeira se iniciou pela dbcle de certas instituies financeiras cujos experimentos com ativos heterodoxos fez soobrar um nmero considervel de agentes econmicos. Essa crise alcana hoje o Tesouro de Estados-nacionais Grcia, Portugal, Itlia, Espanha e Irlanda figuram na primeira fila. Corre-se o risco de que, por meio de um efeito-domin, se contamine todo o mundo, refreando por vrios anos as transaes econmicas e a criao de riqueza global. Os BRICS podem bem a atuar como o contrapeso salvador. Esse mote j foi anunciado por autoridades europeias e pode de fato para os BRICS representar por meio da aquisio de ttulos desses pases problemticos um instrumento alternativo para aumentarem sua influncia global, sempre e quando as devidas garantias estejam asseguradas. Tomadas uma a uma, as reservas dos BRICS em divisas e ttulos estrangeiros j so expressivas. Em seu conjunto, esses ativos representam um potente elemento de negociao para a resoluo e a sada da crise, quer como simples aumento de entesouramento, quer como incluso de condicionalidades que permitam a maior presena efetiva dos BRICS na definio dos rumos da economia global. Nesse momento do processo, cada BRIC jogar seu prprio papel
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derivado de suas caractersticas, seu poder relativo e seus interesses. Ao Brasil no caber papel diferente. O Brasil , por assim dizer, um pequeno BRICS mltiplo. No temos a populao da ndia ou da China, nem dispomos do arsenal russo. Somos o integrante dos BRICS mais ocidental em costumes e instituies, e certamente o mais democrtico. Somos o mais bem aquinhoado em termos ambientais e de recursos naturais, contando com um ativo agroenergtico cada vez mais valioso porque dispe de abundncia de recursos hdricos e da energia solar. O pr-sal uma realidade; quando alcanar plena produo em mais cinco ou seis anos, alar-nos- ao panteo das potncias petrolferas. O mercado de consumo interno permite indicar que este ser um pas de maioria de classe mdia em um futuro prximo, fenmeno de extrema valia para dimensionar o poderio da gerao de riqueza domstica. Isto posto, a grande contribuio do Brasil ao mundo ps-crise a indicao do caminho do escape da debilidade financeira a temos o exemplo do Plano Real , aliado a programas perenes de incluso social, do tipo de transferncias condicionadas de renda. No se trata de medida temporria de alvio a desfavorecidos circunstanciais, mas, sim, de se oferecer de maneira constante e sustentada um repertrio de aes pblicas e privadas, de escopo amplo, desde o manejo macroeconmico at o microgerenciamento das polticas sociais, visando extrair populaes da pobreza de maneira qui irreversvel, evitando-se tanto uma ortodoxia fiscal encilhadora, quanto o assistencialismo populista. Esse modelo de sada da crise global poderia ser testado nos prprios BRICS. Um programa de identificao de debilidades comuns em zonas definidas de cada um dos pases poderia ser coordenado por uma agncia plurilateral que testaria projetos pilotos nos cinco pases. Na rea de desenvolvimento sustentvel, rural e urbano, de se prever que as experincias de Brasil, ndia, China, Rssia e frica do Sul possam se fertilizar mutuamente, permitindo aperfeioamentos recprocos, com o aprimoramento de um modelo que teria potencial de ser transplantado a outras regies. A via da cooperao internacional, se bem conduzida, em geral gera pouco rechao e tem a vantagem de que, caso no funcione como algo a ser reproduzido, pelo menos tende a gerar algum efeito positivo nas reas que receberam os experimentos. A questo da energia deve ser pensada de maneira coletiva nos BRICS no somente porque existe um imperativo moral de se controlar a deteriorao do meio ambiente, ou se deseje no desatender normativas fixadas por regimes internacionais. A energia, entre os BRICS, antes de tudo uma questo interna, porque volumosos fluxos intra-BRICS representam interesses estratgicos: China e ndia so
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grandes importadores de hidrocarbonetos, enquanto a Rssia e o Brasil do pr-sal so grandes exportadores. Uma matriz energtica mais limpa deve otimizar as necessidades gerais desses pases e do planeta, mas deve servir tambm aos interesses prprios dos membros dos BRICS. O consumo de petrleo continuar aquecido por pelo menos mais trinta anos. O uso mais eficiente do petrleo e de leos com menor emisso um interesse compartilhado dos BRICS. A partir de um tema concreto vital aos cinco pases pode se chegar a uma soluo parcial, por meio de pesquisas cientficas e tecnolgicas conjuntas e da cooperao entre as empresas de energia nacionais, sejam estatais ou privadas, para um tema que preocupa todo o mundo e dotado de potencial de ser transferido a outras regies. Os mencionados elementos de cooperao em desenvolvimento social e em energia por si s faro aumentar o comrcio intra-BRICS. De fato, esse comrcio vem se avolumando no passado recente, seja porque aumenta o mercado dos prprios BRICS, seja porque eles consomem produtos oferecidos por esses parceiros. notria a penetrao de manufaturas chinesas no Brasil, com contrafluxo dos envios de soja, minrio de ferro, acar, carne para a China, a ndia e a Rssia. A Rssia despacha petrleo para a China; a China manda bens industrializados para a ndia. H densidade de intercmbios suficiente para justificar que um acordo comercial entre esses pases seja esboado. A reduo de tarifas aduaneiras por si s pouco representar, mas um arcabouo normativo que organize e regule os investimentos, a prestao de servios, os direitos de propriedade intelectual, que cuide da soluo de controvrsias e que alinhe os mecanismos de defesa comercial e de controle sanitrio valeria uma negociao para que se divisem os seus limites e as suas possibilidades atuais e se planeje e ordene o futuro dessas transaes de maneira compartilhada, com ganhos recprocos. Os BRICS so a plataforma coletiva mais poderosa que se apresenta ao Brasil no futuro prximo. Contudo, como parceiro bilateral, os EUA seguiro sendo nossa referncia primordial. Compartilhamos o mesmo continente e sofremos de mazelas comuns, como os delitos associados ao narcotrfico. Essa relao sustentada por uma intricada rede de interesses econmicos recprocos e apresenta vultosas oportunidades de cooperao tcnica, cientifica e social. A sutileza para o Brasil ser dotar-se de habilidade para manter o que existe e funciona bem, mas sem se deixar enredar e privar-se da necessria mobilidade e dos graus de liberdade para lidar com o novo. Esse novo tem nome e se chama BRICS. Os BRICS constituem a ordem global ascendente, oferecem o espao da proposta inovadora e de sua realizao possvel. A tarefa complexa, pois lidar com a China, com
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a Rssia, com a ndia e mesmo com a frica do Sul eivadas da autoridade que a histria e a cultura lhes do sem falar de aspectos econmicos e estratgicos exigir do Brasil inventividade e engenhosidade. H espao e tempo para testarmos alternativas e possibilidades, mas necessrio um esforo coordenado e abrangente do Estado brasileiro, encampando todos os ministrios, agncias e autarquias. Como se trata de pases continentais, talvez valha a pena incluir os nveis subfederais dos estados e municpios nessa tarefa. Um plano de ao externa dessa magnitude representar um potencial transformador positivo na economia e na sociedade brasileiras e induzir, no mnimo, a um maior grau de internacionalizao do Brasil, algo to desejado quanto adiado. No mbito da aproximao com os BRICS, o pas poder se beneficiar da to almejada diversidade cultural dos outros integrantes do grupo. Elaborado em novembro de 2011. Revisado em janeiro de 2012.
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O Brasil, os BRICS e a agenda internacional: ceticismo, interseces e oportunidades1 Antonio Jorge Ramalho2
Este artigo examina oportunidades que se apresentam ao Brasil, tendo em vista seus objetivos de longo prazo e seu envolvimento em arranjos de governana global, associados sua participao no agrupamento BRICS. Dividido em duas partes, a que correspondem as sees do texto, o argumento discute aspectos e tendncias estruturais do ambiente internacional e situa o BRICS nesse contexto, explorando seu escopo, suas possibilidades e limitaes. Na breve concluso, resumem-se, entre as possveis articulaes dos BRICS, as que se afiguram mais apropriadas consecuo de objetivos de poltica externa do Brasil. As circunstncias dos BRICS: tendncias estruturais do ambiente internacional contemporneo O ambiente internacional contemporneo marca-se por mudanas intensas e, para muitos, surpreendentes. Nele, trs processos estruturais servem a contextualizar o significado atual dos BRICS e a prover informaes que fundamentem a construo de cenrios plausveis acerca de sua evoluo no futuro prximo. Interligados, esses processos podem
Artigo preparado para a Mesa-Redonda O Brasil, os BRICS e a agenda internacional, organizada por IPRI/FUNAG e pela FAAP, em So Paulo, em 6 de dezembro de 2011. 2 Professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia.
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Antonio Jorge Ramalho
se resumir em: (a) evoluo dos fluxos demogrficos e suas implicaes; (b) evoluo tecnolgica; e (c) reorganizao poltica, tanto na esfera internacional quanto no interior das comunidades polticas. Aqui, entende-se por essa reorganizao a redefinio das capacidades relativas de indivduos, grupos de poder e governos de influenciar o destino dos fluxos mais relevantes para as sociedades contemporneas. Observe-se a chamada primavera rabe, por exemplo. Nela, as interaes desses trs fenmenos se tornam evidentes o que no incomum em situaes crticas. Como poucos, este fenmeno ilustra a velocidade com que se disseminam novas informaes, cuja relao de causalidade com as transformaes observadas ainda no se examinou de modo satisfatrio. De tudo, restou claro, at agora, que o xito do movimento de contestao na Tunsia influenciou levantes em pases vizinhos, mas no se sabe o quanto. Registra-se, com efeito, amplo espectro de reaes na regio, cujas lideranas vm tentando concertar concesses e ameaas de coero visando manter-se no poder ou conduzir as transies: nos Emirados rabes Unidos, aprofundaram-se, quase imperceptivelmente, reformas iniciadas h dcadas e voluntariamente; na Arbia Saudita, ampliou-se a transferncia de riqueza para a populao e sinalizam-se mudanas superficiais em um horizonte temporal ainda incerto; no Marrocos, polticas sociais mais generosas mesclam-se com um discurso de combate corrupo; na Sria, a violenta reao governamental j encontra resistncia na Liga rabe, o que deve precipitar a queda do Governo. A propsito, excetuando-se a retrica diplomtica de praxe, os BRICS no foram capazes de se manifestar de maneira harmnica, menos ainda propositiva, sobre esses acontecimentos. H poucos meses, raros cenrios apontavam para possveis mudanas de governo no norte da frica. Os que o fizeram atriburam nfase s variveis preo dos alimentos e nveis de represso. Hoje, contam-se os meses, seno as semanas, para a queda de Assad; e temem-se as implicaes dessas revoltas para a estabilidade no Oriente Mdio, especialmente quando se tm presentes as manifestaes em curso no Ir e a mudana no padro de relacionamento entre os EUA e Israel. Alis, a reduo da presena americana na regio, por si s, vem produzindo instabilidades geopolticas, levando pases como China e ndia, Rssia, Ir e Turquia a rever suas polticas externas para a regio. Ao cabo, o Oriente Mdio e o norte da frica somam-se frica subsaariana e ao sul da sia como teatro onde potncias emergentes buscam ocupar os espaos que se vislumbram vazios no porvir, caso se
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O Brasil, os BRICS e a agenda internacional: ceticismo, interseces e oportunidades
materialize a relativa decadncia estadunidense em mbito global. O curioso que, s vezes, fazem-no com o apoio dos prprios EUA, que preferem ver Estados nacionais, se possvel aliados, influenciando os processos polticos na regio a ver fortalecerem-se grupos de poder movidos por outra lgica de atuao, a exemplo do Hezbollah, do Hamas ou dos Talibs. Nesse contexto, o papel da Europa tem sido menos previsvel e articulado, como evidenciaram as tratativas da Resoluo 1.973 do Conselho de Segurana da ONU, que autorizou a OTAN a impedir o trafego areo sobre a Lbia3. No h espao, aqui, para desenvolver o argumento acerca do modo como interagem os fenmenos relacionados com o progresso tecnolgico, com o crescimento populacional e suas implicaes, especialmente no que concerne ao crescente aumento na demanda por alimentos e por bem-estar. No entanto, certo que as condies tecnolgicas vigentes muito favorecem a capacidade empreendedora de indivduos e organizaes privadas, diante da crescente reduo do custo de acesso a informaes, conhecimentos e recursos econmicos em geral. Uma implicao direta desses fenmenos consiste justamente na redefinio da relao poltica entre cidados e seus governantes, cuja eficcia na proviso de bens pblicos passa a ser, cada vez mais, condio necessria para manter-se no poder. O resultado disso afigura-se, primeira vista, paradoxal: de um lado, o enfrentamento da crise econmica de 2008 fortaleceu os Estados nacionais; de outro, as agendas dos governos tornaram-se mais homogneas e sua margem de manobra, mais reduzida. Com efeito, os investimentos feitos em educao nas ltimas dcadas, combinados com o fcil acesso a informaes e com a possibilidade de comunicao instantnea a baixo custo, contriburam para fortalecer a capacidade de ao poltica dos indivduos. A criao de uma agenda global de desenvolvimento humano, materializada sobretudo nos Objetivos do Milnio, facilita comparaes internacionais e prov empreendedores sociais e polticos de informaes que lhes instrumentalizam o discurso e a ao, constrangendo os governos a adotar polticas pblicas orientadas para melhorar as condies de bem-estar das sociedades. Mundo afora, os governos preocupam-se em criar condies favorveis no apenas ao crescimento econmico, mas tambm reduo
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Ver: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/268/39/PDF/N1126839.pdf?OpenElement>. Acesso em: 11 nov. 2011. A propsito, Brasil, China, ndia e Rssia, junto com a Alemanha, se abstiveram de patrocinar essa iniciativa. Essa posio, de par com os arranjos feitos por ocasio da mudana do Diretor-Gerente do FMI, sinalizou para os pases mais avanados a inteno dos emergentes de participar mais ativamente no processo decisrio das principais organizaes internacionais. Observe-se, contudo, que a frica do Sul votou favoravelmente Resoluo.
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das desigualdades sociais. Os indivduos comparam suas condies de vida no somente com as que tiveram no passado, mas tambm com as de seus vizinhos e com as de indivduos vivendo em outros continentes; e, sentindo-se desfavorecidos, revoltam-se. Entretanto, nada garante que a essas revoltas se seguiro governos menos autoritrios ou mais comprometidos com ideias de justia social. Isso significa que algumas regies do mundo podero observar longos perodos de instabilidade, comprometendo a capacidade de recuperao da economia mundial. Ainda assim, possvel fazer algo de maneira articulada a esse respeito, o que abre aos BRICS extraordinria oportunidade para influenciar a agenda internacional de modo a privilegiar a reduo das desigualdades, o combate fome e a doenas contagiosas e o fortalecimento de normas conducentes promoo do desenvolvimento econmico com menos desigualdade social4. Uma agenda com essas caractersticas aprofunda as recentes orientaes da poltica externa brasileira, sem desrespeitar seu compromisso com a tradio, ao tempo em que contrasta com o que Ruggie caracterizou como o trao de embedded liberalism inerente ordem de Bretton Woods. De fato, a ampla liberalizao comercial implantada a partir da Segunda Guerra Mundial contribuiu tanto para consolidar estruturas de produo globais quanto para criar riqueza, mas ao custo da ampliao das desigualdades dentro das economias e entre elas. At h pouco, isso no parecia constituir problema de grande monta, mas a crise econmica de 2008 fez ver que, em tempos de escassez, os comportamentos polticos tendem a se acirrar, podendo mesmo comprometer o acordo tcito sobre as regras de jogo vigentes e, por conseguinte, a prpria estabilidade da ordem. Por um lado, Estados fechados e governos repressivos tornam-se cada vez menos viveis, embora a integrao na economia global no requeira necessariamente a implantao de sistemas democrticos; por outro, as vlvulas de escape previstas no sistema j no bastam para acomodar as presses domsticas mesmo nas economias mais avanadas. Caso fossem capazes de se posicionar de modo articulado a respeito da substncia da ordem internacional que se quer produzir, os BRICS encontrariam amplo espao poltico em um ambiente internacional que carece de lideranas aptas a apontarem o caminho a seguir. Entretanto, uma das razes pelas quais a ideia dos BRICS capturou a ateno de analistas e operadores polticos consiste justamente no fato
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A direo da FAO por um brasileiro amplia o espao de interlocuo dos BRICS nessa agenda, oferecendo-lhes reais possibilidades de criar regras e implantar prticas capazes de transformar a lgica que orienta as decises sobre a produo de alimentos no mundo.
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de cada um de seus integrantes apresentar trajetria peculiar, constituindo experincia a ser possivelmente emulada por outros governos. H muito a fazer em termos de construo de uma agenda comum. Com respeito a esses assuntos, se bem prevalecer a lgica de se privilegiarem os interesses individuais dos BRICS, eles no raro coincidem. Essas interseces constituem oportunidades de cooperao. O problema que se coloca , sobretudo, de liderana poltica. Em suma, e de maneira muito simplificada, particularmente desde fins do sculo XIX, as relaes internacionais contemporneas marcaram-se pela acelerao das inovaes tecnolgicas, que favoreceram tanto a multiplicao dos seres humanos quanto a criao de meios que colocam em risco sua sobrevivncia na Terra. Nesse processo, fortaleceram-se os indivduos, cuja relao com seus governos se redefine na medida em que demandas sociais passam a ter mais relevncia do que tinham no passado. Exacerbou-se, em outras palavras, o processo to bem caracterizado por Polanyi em seu argumento sobre a grande transformao. Recentemente, a estimativa da Diviso de Populao da ONU de que a humanidade ultrapassou a marca de 7 bilhes de indivduos chamou a ateno da imprensa mundial. Quando se tem em perspectiva que, na virada do sculo XX, ramos pouco mais de 1, 2 bilho de habitantes e que os avanos nas condies de saneamento e na medicina favorecem a ampliao da expectativa de vida em escala global, consolida-se a ideia de que se est diante de um fato com implicaes relevantes, no longo prazo, para as relaes internacionais. Isso afeta de maneira distinta os BRICS. A reduo das taxas de fertilidade e as polticas de migrao, entre outros aspectos, influenciam fortemente a evoluo demogrfica dos pases, cuja mera projeo levanta desafios peculiares a cada pas. o que mostram os grficos 1 e 2, a seguir, Para os fins da discusso proposta, basta ter clara a tendncia estrutural de aumento populacional com crescente elevao da demanda por alimentos, capturada pelo aumento nos preos dos principais produtos primrios, registrada no grfico 3.
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Grficos 1 e 2: estimativa da populao mundial e projees para pases selecionados5
Grfico 3: evoluo dos preos dos alimentos6
China e ndia enfrentam problemas demogrficos distintos, tendo aquela se beneficiado, nos ltimos anos, de bnus que explica, em parte, seu pujante desenvolvimento econmico, enquanto esta resiste a qualquer poltica de controle populacional. A China v-se diante da necessidade de
Fonte: The Economist, 22 out. 2011, baseado em estatsticas da Diviso de Populao da ONU. Disponvel em: <http:// www.economist.com/node/21533364/print>. Acesso em: 7 out. 2011. O grfico 2 foi retirado da Economist Intelligence Unit na mesma data. 6 Fonte: FAO Food Price ndex, November 2011. Disponvel em: <http://www.fao.org/worldfoodsituation/wfs-home/ foodpricesindex/en/>. Acesso em: 13 nov. 2011.
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criar milhes de empregos por ano7 para atender s demandas de uma populao que, conhecedora dos confortos da modernidade, quer dela participar de modo cada vez mais ativo. Por sua vez, a ndia enfrenta nmeros mais expressivos e desafios ainda mais difceis. Na ausncia de eficazes polticas de reduo da taxa de natalidade ou de sangrentos conflitos, a exploso demogrfica demandar ritmo de crescimento mais acelerado do que o atual, e poucos analistas apostam em um manejo tranquilo das expectativas das multides que, pouco a pouco, migram para as cidades. No demais lembrar que a ndia se recusou a aceitar os termos propostos para a concluso da Rodada Doha em 2008 em decorrncia da preocupao com os impactos que o acordo traria para sua populao rural. Brasil e frica do Sul so os pases em melhores condies a esse respeito, sobretudo por se beneficiarem de populaes relativamente jovens e em idade produtiva. A depender da sabedoria com que seus governos planejam a acumulao de capital humano, suas economias podero se fortalecer de maneira sustentada, firmando-os como esteios da recuperao econmica global e como novos polos de dinamismo econmico no mundo. O caso da Rssia contrasta fortemente com os outros BRICS, dada a progressiva reduo da expectativa de vida de sua populao, cuja fora de trabalho, ademais, vem observando queda de produtividade. Em outras palavras, embora estejam em melhores condies do que as economias mais desenvolvidas, cada um dos BRICS enfrenta enormes desafios internos. Ainda no est claro em que medida as aproximaes havidas no seio dos BRICS contribuiro para multiplicar os instrumentos de que dispem os governos para enfrentar seus respectivos desafios internos de maiera satisfatria. Ao tempo em que chamou ateno para uma dinmica relevante do ambiente internacional, esta seo apontou expectativas criadas acerca dos BRICS, realando o fato de que preciso entender as dinmicas globais para poder situar as possibilidades e limitaes colocadas a este agrupamento de pases em suas possveis aes concertadas no mbito internacional. A seguir, sero examinadas possveis convergncias desses pases frente aos desafios globais e a seus respectivos problemas internos.
O ex-presidente George W. Bush relata, em seu livro de memrias (Decision Points, Crown Publishing, New York, 2010), que Hu Jintao teria mencionado a necessidade de criar 25 milhes de empregos novos a cada ano como o maior motivo de sua preocupao.
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Possibilidades e limitaes dos BRICS Quando a Goldman Sachs publicou o estudo em que ONeill cunhou o acrnimo BRICS, h uma dcada, o ritmo e a sustentabilidade do crescimento econmico desses pases eram alvo de enormes desconfianas. O prprio ttulo do artigo, Dreaming with BRICs, sinalizava a precariedade da proposta. De fato, a ideia era simplesmente chamar a ateno de investidores de longo prazo para economias cujo crescimento poderia ser mais robusto do que o que se projetava para as economias mais avanadas. Cercada por enorme ceticismo dos agentes econmicos, animados com o impressionante ritmo de crescimento da economia dos EUA at 2008, a ideia enfrentou, ainda, relativa indiferena dos governos envolvidos, que no se viam parte de uma iniciativa conjunta e instintivamente tendiam a rechaar uma agenda que se lhes pudesse impor de fora para dentro. As diferenas entre os pases dos BRICS eram ento percebidas como muito mais relevantes do que suas possveis semelhanas, particularmente quando se observam seus entornos regionais, suas condies geopolticas e seus interesses econmicos em outras partes do mundo. Isso no mudou. Em alguns casos, elas se acentuaram e se tornaram mais complexas, inclusive no que diz respeito a disputas que os BRICS travam entre si. O caso mais conhecido envolve China e ndia em disputas, no Mar do Sul da China e na frica. No primeiro caso, por soberania de guas de explorao exclusiva e pelo controle de rotas comerciais, a tenso gerou incidentes militares relevantes; no segundo, o conflito se d pelo acesso a recursos naturais para a manuteno de seu ritmo de crescimento econmico. Observa-se entre esses pases uma verdadeira corrida armamentista naval e movimentaes polticas que levantam, no horizonte, possibilidades de rusgas que levam ao seu distanciamento, mais do que a uma aproximao motivada por identidades compartilhadas. Reduzir essa tenso constitui, de longe, o desafio mais complexo dos BRICS. Quando se traz linha de conta a demanda desses pases por fontes de energia, entre outras matrias-primas, explica-se a relativa ampliao da interdependncia observada entre suas economias, embora isso no se manifeste nos fluxos de investimentos estrangeiros diretos realizados pelos BRICS entre si. Embora esse fluxo tenha oscilado muito, ampliando-se sobremaneira desde 2008, se mantm em nveis semelhantes aos do incio dos anos 19908. Cabe lembrar que, no caso do mercado de energia,
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Os nmeros observaram oscilaes, mas se mantiveram em torno de 20% do IDE recebido e 14 % do realizado. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), Comunicado 86. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/ PDFs/comunicado/110413_comunicadoipea86.pdf>. Acesso em: 12 nov. 2011.
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a elevada concentrao da economia russa nesse setor, de par com seus interesses polticos na sia Central, tambm levanta questionamentos quanto possvel harmonia que se quer construir nos BRICS. A despeito de suas diferenas e ocasionais rivalidades, contudo, a sustentao de seu crescimento econmico em meio crise que vem assolando os grandes centros e estagnao de economias consolidadas, como a do Japo, vem contribuindo para firmar os BRICS como referncia no marco da insero internacional de seus integrantes. Sua participao do PIB global aproxima-se de 20%, e sua contribuio para o crescimento da demanda agregada mundial entre 2008 e 2009, por exemplo, foi de 63,3%, mais do dobro do que se observou entre 2000 e 2004. Entretanto, mais de 40% dessa demanda foi gerada pela China, enquanto a ndia respondeu por 12,4%9. Em outras palavras, os desequilbrios no se restringem aos nveis de reservas e participao no comrcio internacional. A recente Cpula do G20, alis, registrou os limites das propostas articuladas pelos BRICS, cuja convergncia se mostrou assertiva apenas no que diz respeito a defender o fortalecimento das estruturas de governana global e a empenhar mais as economias avanadas no enfrentamento de seus prprios problemas. Quando se tratou de assumir compromissos especficos, contudo, cada pas escolheu os setores e aes mais coerentes com seus interesses individuais. Nesse sentido, as interseces no foram suficientes para permitir projetar a imagem de uma ao articulada, a despeito das tratativas engendradas na cpula de Sanya. Os grficos a seguir retratam a evoluo do crescimento econmico recente e as expectativas atinentes aos prximos meses10. Assim como outras apreciaes do ambiente econmico no futuro prximo, estas expectativas tambm so sombrias, nos dois sentidos da palavra: no se enxerga claramente o nvel de crescimento econmico no futuro e prevalece uma tendncia relativamente pessimista, embora se reafirme a confiana em que as economias emergentes contribuiro mais intensamente para superar a atual crise econmica.
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Idem. Federal Reserve Bank, Dallas. Disponvel em: <http://www.dallasfed.org/institute/update/2011/int1107.cfm>. Acesso em: 13 nov. 2011.
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Grficos 4 e 5: estimativa de crescimento real em economias selecionadas
A existncia de duas escalas para dar conta dos BRICS j sinaliza dinmicas bem distintas para seus integrantes, dos quais no se esperam ao articulada para alm do que se logre realizar no mbito de arranjos como o G20. No campo poltico, prevalecem as desconfianas tambm com respeito capacidade de articulao desses pases, embora o esforo diplomtico observado quando da nomeao de Lagarde para o FMI tenha levantado preocupaes, nos pases desenvolvidos, com relao a mudanas de posies relativas no comando das organizaes internacionais mais relevantes. Neste caso, contudo, os BRICS foram capazes de agir de modo articulado, indicando possuir suficiente coeso para, em circunstncias peculiares e com relao a temas especficos, avanar interesses comuns na agenda internacional. Eis que isso sintetiza o que os BRICS lograram construir ao longo dos ltimos anos, um frum de que se valem os governos para se informar acerca de seus respectivos interesses e posies, a fim de que, quando lhes convier, possam seguir na mesma direo. Equivoca-se quem espera desse agrupamento uma ao estratgica de longo prazo, na qual a unidade de um possvel bloco esteja acima dos interesses de suas partes. Trata-se apenas de um espao que convm a governos pragmticos, os quais habilmente permitem que outros lhe atribuam mais articulao interna do que ele de fato possui no ambiente internacional. Esse pragmatismo explica tambm por que se relegou a segundo plano a prpria questo regional, outrora considerada relevante para os BRICS. A tese ento vigente era a de que o principal servio que eles teriam a prestar ao mundo seria estabilizar e desenvolver suas respectivas regies, para se qualificarem como lideranas no ambiente internacional.
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Cedo essa tese caiu por terra, diante das evidncias tanto de que existe demanda por uma participao mais assertiva dos BRICS nas estruturas de governana global, quanto de que, em alguns casos, os BRICS pouco contribuem para a estabilidade regional. Ao cabo, surgem desafios globais a que os BRICS vm respondendo em carter ad hoc. As interseces de seus interesses explicam, em larga medida, as posies conjuntas, especialmente com respeito ao fortalecimento das estruturas de governana global integradas pelos Estados nacionais. Ao afirmarem que essas estruturas, em busca de reforar sua legitimidade, precisam ajustar-se distribuio corrente de poder entre os Estados, os BRICS buscam de fato se reposicionar favoravelmente nas organizaes internacionais, reafirmando uma agenda efetivamente conservadora. Trata-se de buscar uma mudana na ordem, mais do que uma mudana da ordem internacional. Foi assim no caso do consenso construdo a propsito da questo palestina na 66a Reunio Anual da Assembleia Geral da ONU, em 2011. Resta ver se o consenso se manter diante da elevao das presses contrrias ao processo de criao do Estado palestino, especialmente se a probabilidade de materializao de um conflito envolvendo Israel e Ir se ampliar. Esse conservadorismo nos meios no obscurece nem retira relevncia das propostas de melhorias incrementais na substncia da ordem vigente, pela via da incluso de grandes parcelas de suas populaes. Nesse particular, o Brasil tem dado mostras de maior eficcia relativa, ao assegurar o crescimento econmico com reduo das desigualdades, em contraste com os demais BRICS11. Essa posio tanto mais coerente quanto mais apta a ser apresentada como conducente tambm ampliao da demanda por bens e servios e reduo de ameaas ordem, na medida em que um menor nmero de cidados tem motivos para se revoltar. Entretanto, as coincidncias de posio no vo alm da necessidade observada por cada governo de atender s presses recebidas no plano domstico, articuladas em discurso que no contraria a ideia de utilizar o frum como espao de comunicao privilegiada. Isso est bem, mas no servir a projetar os BRICS como agentes polticos capazes de aprimorar a dinmica das relaes internacionais contemporneas nem a consolid-los como esteio de uma nova ordem12.
Ver: NERI. M. (org.) Os emergentes dos emergentes: reflexes globais e aes locais para a nova classe mdia brasileira. Rio de Janeiro: FGV/CPS, 2011. 12 Quando se trata de examinar posies relativas promoo dos direitos humanos, ento, as diferenas de entendimento entre os BRICS avultam.
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Enfrentar a atual crise econmica requer, inequivocamente, ao articulada, o que abre espao a propostas dos BRICS, cujos ativos hoje so mais relevantes do que nunca. Ademais, a prioridade conferida pelos pases mais avanados resoluo de seus problemas domsticos, no marco de uma profunda carncia de lideranas qualificadas no ambiente internacional, oferece aos BRICS oportunidade singular para exercer influncia sobre os valores que informaro o novo conjunto de regras a ser utilizado para reorganizar a economia poltica internacional nas prximas dcadas. Em outras palavras, provvel que a crise de 2008 tenha precipitado a reestruturao necessria desde o fim da Guerra Fria, que ensejou um perodo at hoje qualificado de forma abstrata, como ps-Guerra Fria, devido falta de clareza quanto a seus valores fundamentais. tambm provvel que ideias de equidade tenham ganhado relevo frente aos valores liberais inscritos na ordem de Bretton Woods, embora de modo assistemtico e carente de um discurso articulado. At agora, contudo, a oportunidade colocada pela dinmica evoluo dos acontecimentos se perde em decorrncia do limitado escopo do agrupamento BRICS e de suas limitaes em termos de articulao poltica. Falta-lhe consenso com respeito aos valores com base nos quais propor essa reestruturao da ordem internacional. Faz falta, com efeito, o compromisso inequvoco com a valorizao de um sentido de justia social, possivelmente em detrimento da liberdade de alocao de fluxos de capitais, investimentos e comrcio, que confira substncia axiomtica a uma proposta de reorganizao da ordem internacional contempornea. Concluses O tema proposto para esta mesa-redonda poderia ser abordado de vrias maneiras. Neste artigo, sublinharam-se dinmicas estruturais das relaes internacionais contemporneas, pontuando, ao longo do texto, algumas de suas implicaes para a poltica externa brasileira. Presumiu-se, a propsito, que os leitores conhecem as principais orientaes de nossa poltica externa e se realou a importncia dos fenmenos demogrficos, bem como sua relao com o ritmo das inovaes tecnolgicas, na produo de redefinies polticas observadas tanto no seio dos Estados quanto deles entre si e com outros grupos de poder organizados no ambiente internacional, inclusive as organizaes internacionais. As principais concluses apresentadas dizem respeito coincidncia de diversas posies dos BRICS com relao necessidade
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de se reforarem as instituies e normas internacionais e mesmo com respeito a temas polmicos, mas posies que so fundamentalmente influenciadas pelos interesses circunstanciais de cada um dos pases. Faz falta aos BRICS o consenso em torno de um conjunto de valores que sirva de base reestruturao da ordem internacional contempornea, o que lhes permitiria exercer influncia mais duradoura sobre a construo de uma ordem internacional que se fundamentasse em processos mais conducentes ao atendimento s ambies de longo prazo desses pases. A soluo da atual crise econmica apresenta aos BRICS oportunidade singular para avanar seus interesses nessa direo. Resta ver se haver sabedoria para aproveit-la.
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BRICS: De acrnimo esperto a frum influente Carlos Eduardo Lins da Silva*
A ocupao do Iraque pelos EUA entre 2003 e 2011 teve, entre seus inmeros e em geral catastrficos resultados, a constatao de que o curto perodo da aparente hegemonia mundial de uma nica superpotncia, em princpio iniciado com a dbcle da Unio Sovitica em 1989, estava encerrado e de que as limitaes de Washington para impor sua vontade sobre outras naes eram inmeras e fundamentais, apesar de sua evidente vantagem sobre todas as demais em todos os sentidos. A crise financeira global intensificou a percepo, agora j quase consensual, da incapacidade americana de exercer controle sobre a governana global e tambm demonstrou a impossibilidade de a Unio Europeia mesmo se tivesse ou viesse a ter uma poltica externa comum (o que nunca teve e provavelmente nunca ter) substituir ou complementar os EUA nessa tarefa de liderar a comunidade internacional pelo menos do ponto de vista econmico, j que a assimetria entre a capacidade militar dos dois sempre foi imensa. Os seus efeitos tm sido especialmente devastadores para os EUA e os pases da Europa Ocidental. As provas cientficas de que a ao humana est provocando o aquecimento do planeta em propores que podem se tornar calamitosas para toda a humanidade dentro de um prazo histrico relativamente curto e de que srios problemas ambientais s sero solucionados por meio da ao concertada de inmeras (talvez quase todas) as naes se tornaram mais
* Carlos Eduardo Lins da Silva, doutor e livre-docente pela USP e mestre pela Michigan State University, o editor da revista Poltica Externa.
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Carlos Eduardo Lins da Silva
um elemento de argumentao em favor da tese de que o gerenciamento do mundo dificilmente poder ser feito, no sculo XXI e depois, como o foi em quase todo o passado, a partir de poucos atores nacionais. No entanto, entre a compreenso e posterior admisso coletivas do fato de que a maneira vigente de estruturar o ordenamento mundial se tornou obsoleta e a construo de uma nova frmula ordenadora global pode passar muito tempo e exigir incontveis esboos e tentativas parcial ou totalmente fracassadas. Essa demora pode ser especialmente longa se no ocorrer nenhum evento universalmente dramtico do qual emerjam protagonistas indiscutivelmente superiores aos demais, como foi o caso da Segunda Guerra Mundial, que possibilitou a EUA e Unio Sovitica (com a participao coadjuvante de Reino Unido, Frana e China, formalmente vitoriosos no conflito, mas evidentemente em posio geopoltica secundria) engendrar o sistema das Naes Unidas e estabelecer a ordem bipolar que vigeu de 1945 a 1989 com relativo xito. Nada distantemente similar Segunda Guerra Mundial ocorreu at agora, no sculo XXI, embora por alguns momentos a crise financeira possa ter dado indicaes de que poderia vir a ser o elemento detonador da construo de uma nova ordem mundial. Pode ser que um grande desastre ambiental ainda venha a se constituir esse fator decisivo. No entanto, pelo menos por enquanto, difcil afirmar qual ser ele, se vier a haver um. Quando, no auge dos efeitos da crise financeira global, em 2008 e 2009, o G20 realizou reunies de cpula em tempo relativamente curto (em Washington, Londres e Pittsburgh entre novembro de 2008 e setembro de 2009), muitos acreditaram nas indicaes de que esse arranjo internacional em que pases emergentes estavam includos com papel de destaque poderia ser o embrio de uma nova ordem efetiva. Entretanto, o acomodamento provisrio e relativo das condies econmicas da maioria dos pases e o aguamento do protecionismo nacional como forma de melhor-las individualmente (apesar de todos o haverem condenado e se comprometido a no o praticar nas reunies de Washington e Londres) expuseram as limitaes do G20 como frum eficiente, pelo menos do ponto de vista decisrio poltico e econmico. Neste contexto de relativo vcuo de poder global que se desenham alianas e parcerias entre Estados nacionais relevantes, com objetivos mais ambiciosos e generalizantes ou mais especficos e limitados, que podero se tornar decisivos para a governana global ou no, entre os quais, se destacam os BRICS.
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BRICS: De acrnimo esperto a frum influente
A atratividade de um grupo de naes que representam mais do que um tero da populao do planeta e mais do que um quinto de sua superfcie terrestre, alm de contar com enormes estoques de recursos naturais valiosssimos e metade das reservas financeiras do mundo inteiro indiscutvel. Qualquer deciso poltica ou econmica que esses pases resolverem seguir em conjunto ter necessariamente grande peso nas discusses internacionais. A grande questo saber se eles tm suficiente coeso entre si para chegar a alguma posio sobre temas relevantes que consigam ir alm de boas intenes retricas e concordncias tericas. A histria dos BRICS muito recente. Na sua escalao inicial (Brasil, Rssia, ndia e China), que a que realmente importa (a adeso da frica do Sul em dezembro de 2010 acrescenta massa crtica relativamente pequena, em especial em termos de importncia econmica, embora seja simbolicamente importante por acrescentar ao grupo um integrante do continente africano), o agrupamento tem menos de trs anos de vida, caso a primeira cpula, em junho de 2009, seja considerada seu marco inaugural, ou pouco mais de trs, se esse privilgio for concedido primeira reunio ministerial com esse fim, em maio de 2008 (embora os chanceleres dos quatro pases tenham se encontrado em 2006 e 2007 durante a Assembleia Geral da ONU em Nova York, como prvia para a articulao do grupo). Ambos os encontros deflagradores dos BRICS ocorreram, significativamente, na Rssia, que pode ser considerada o pas que mais ativamente tem promovido a criao do bloco. A Rssia tambm a nao que mais destoa do conjunto em termos de peculiaridades geopolticas e econmicas. Todas as demais so sociedades que passaram por um processo recente de industrializao e que at o ltimo quarto do sculo XX foram consideradas sucessivamente subdesenvolvidas, em desenvolvimento e emergentes, com poder internacional limitado sua esfera regional. J a Rssia, herdeira da Unio Sovitica, ocupou durante a maior parte do perodo ps-Segunda Guerra Mundial o papel incontestvel de uma das duas superpotncias do planeta e classificada como um pas industrializado (inclusive pelo Protocolo de Kyoto). A homogeneidade entre os interesses importantes dos membros dos BRICS para si prprios ou para o mundo muito pequena. Por exemplo, todos concordam que fundamental levar a bom termo um processo abrangente de reforma da ONU, de modo a mant-la no centro da ordem mundial que desejamos, como afirmou o ento Ministro das Relaes Exteriores brasileiro Celso Amorim, em artigo publicado na
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Folha de S.Paulo, em 8 de junho de 2008. No entanto, na prtica, o ponto que mais importa nessa reforma, que uma nova constituio do Conselho de Segurana, provoca divergncias provavelmente no conciliveis entre os pases integrantes dos BRICS, j que a China se ope; o Brasil e a ndia so a favor incluso do Japo e da prpria ndia como novos membros permanentes do Conselho; e para a Rssia quanto mais o atual status quo de apenas cinco membros permanentes se mantiver, melhor. Um dos temas que mais aproximou os lderes dos BRICS em suas cpulas foi o da reduo da dependncia do dlar americano como a moeda de referncia mundial. Entretanto, mesmo quando h aparente consenso poltico, como neste caso, a realidade material impede uma ao comum, j que a liquidez das moedas nacionais (inclusive o rublo e o yuan) simplesmente no existe, se comparada com o dlar americano ou mesmo o euro. At se decidirem usar suas moedas nacionais em negociaes comerciais entre eles mesmos, os pases que formam os BRICS sabem que encontraro enormes dificuldades, a exemplo das que ainda enfrentam os do MERCOSUL, que h tempos resolveram agir assim. Nos assuntos de comrcio mundial, as posies dos BRICS tampouco se aproximam umas das outras, a partir da simples constatao de que Brasil e Rssia so grandes exportadores de commodities, e a China, um grande importador delas, por exemplo. A ndia tem se demonstrado extremamente ctica em relao rodada de Doha, enquanto Brasil e China costumam lhe atribuir grande importncia. A Rssia acaba de ser admitida na OMC. Em quase todos os demais itens fundamentais da agenda mundial (ambiente, democracia, energia, por exemplo, e muitos mais) o distanciamento entre os membros do grupo BRICS enorme. O que pode acontecer de significativo e de fato isso j est ocorrendo um aumento expressivo do comrcio entre as cinco naes em decorrncia do maior contato entre elas nas reunies dos BRICS, embora seja praticamente impossvel conceber por enquanto que elas venham um dia a tentar projetar algum tipo de acordo de livre-comrcio entre si. O comrcio entre o Brasil e a China, por exemplo, que j vinha crescendo de maneira excepcional, dever passar de US$ 50 bilhes para US$ 125 bilhes at 2016, segundo previses de diversos especialistas. Outra possibilidade de xito vivel mesmo em curto espao de tempo a troca de experincias e articulaes para aes conjuntas entre os cinco em programas de combate pobreza, j que todos tm grandes contingentes populacionais em situao de penria material. Isso, entre outras iniciativas, poderia ajudar bastante a incrementar a reputao mundial e o chamado soft power dos cinco integrantes e do conjunto.
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BRICS: De acrnimo esperto a frum influente
Uma terceira rea de possvel ao coletiva do grupo e que j tem alguns pilares para se apoiar est na cooperao entre seus bancos nacionais de desenvolvimento para projetos no bloco ou do bloco em outros pases mais pobres. Um acordo inicial entre os bancos foi assinado em 2010 e, em princpio, nada impede que prospere. De concreto, por enquanto, o que os BRICS tm sido capazes de fazer contribuir de maneira articulada para a manuteno da liquidez internacional, ao usar suas vastas reservas para comprar valores mobilirios dos pases da OCDE ou a fornecer ajuda financeira por meio do FMI aos da Unio Europeia, como se disps a fazer em novembro de 2011; e isso j no pouco. No entanto, apesar da ostensiva impossibilidade de principalmente no curto e mdio prazos os BRICS virem a se tornar um ator decisivo ou mesmo muito influente nos processos de tomada de decises globais, o bloco no de modo algum irrelevante, pode constituir uma voz importante em alguns temas especficos e certamente traz vantagens polticas nada desprezveis para todos os seus integrantes individualmente. Para a China, os BRICS so uma frmula conveniente e barata de se posicionar como lder mundial, exercer mais influncia global e reduzir a dos EUA sem se expor ou correr riscos sozinha. como uma grande empresa que s vezes prefere ver seus interesses defendidos por associaes de classe, o que confere a eles mais legitimidade e no lhe oferece perigo, a fazer isso por conta prpria. Para a Rssia, os BRICS so um frum em que ela pode, de maneira talvez mais eficaz e certamente mais positiva e menos arriscada, controlar mais de perto a eventual e temida possibilidade de EUA e China se articularem para formar um G2, por mais distante que tal hiptese possa parecer atualmente. A associao com economias dinmicas e que escaparam (ao contrrio dela) quase ilesas da crise financeira global pode representar para a Rssia um estmulo para se afastar de seu declnio. Alm disso, os BRICS constituem para ela um novo canal de dilogo, quase neutro e favorvel, com os EUA, ainda sua maior preocupao em poltica externa. Para a ndia, o agrupamento um frum de legitimao para muitas de suas demandas multilaterais e de clara distino positiva em relao ao Paquisto, seu maior adversrio regional e principal ameaa em termos de segurana nacional. Os BRICS podem ainda se tornar para a ndia um ambiente propcio para a resoluo de diversas pendncias territoriais graves que tem com a China.
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Para o Brasil, participar do bloco seguramente incrementa sua fora relativa prpria nas discusses internacionais, melhora sua imagem no mundo e ajuda a expandir sua possvel influncia para alm da Amrica do Sul. Pode tambm vir a ser um caminho para o pas se articular com a China na competio que as duas naes mantm na disputa de influncia econmica e poltica na frica. Para a frica do Sul, os BRICS so vantajosos sob todos os aspectos. A impossibilidade aparente de concordncia entre os membros dos BRICS sobre temas vitais ao mesmo tempo fragiliza e fortalece o bloco. Como no h a perspectiva de ao conjunta sobre nada que de fato interesse, os pases tm mais liberdade para dialogar e para argumentar em teoria e, assim, exercer influncia ideolgica internacional. A entrada da frica do Sul no grupo provocou discusses sobre quem mais poderia aderir a ele com o tempo e aumentar o seu capital poltico. Fala-se da Turquia, a quem a alternativa de ingresso na Unio Europeia parece definitivamente fechada e que, a exemplo dos demais integrantes dos BRICS, tem ostensivamente se esforado para transcender sua posio de potncia regional. Coreia do Sul, Indonsia e Mxico so considerados outros possveis candidatos. Cada um deles, sem dvida, aportaria importantes ativos para o conjunto, mas muito pouco ajudaria para dar o nvel mnimo de coeso interna que em algum momento ser necessrio para que o grupo se converta em ator de primeira grandeza no jogo de poder mundial. Mesmo com sua escalao atual e com todas as limitaes j apontadas, os BRICS constituem um exerccio interessante de articulao entre naes importantes que pode beneficiar a todas elas e ao mundo. De mero acrnimo esperto criado para demonstrar a simples importncia dos imensos mercados consumidores de pases-baleia que pareciam pouco explorados pelas grandes potncias econmicas, dentro ainda de uma lgica de correlao de foras que se destroou de 2008 em diante, os BRICS esto se transformando em um frum que, se no chega a ser de grande relevncia, poder vir a ter alguma significao no desenho das novas estruturas de governana global que, mais cedo ou mais tarde, tero de se estabelecer para substituir as atuais.
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BRIC a BRICS em um mundo em transio Carlos Mrcio Cozendey1
Era para ser uma definio de carteira de investimentos. Era para ser um instrumento de marketing financeiro em um ambiente de instrumentos financeiros crescentemente mirabolantes. Era para ser um chamariz para investidores em busca de risco. Ainda assim, como a semente que cai em cho frtil, o acrnimo BRIC2 germinou e lanou rapidamente seus ramos para alm do mundo das finanas. Antes mesmo que os pases integrantes do BRIC decidissem realizar reunies de cpula anuais, j fervilhavam discusses entre os analistas sobre se tal ou qual pas era mesmo um membro do BRIC em comparao com os outros, se possuam uma identidade mnima comum, que papel lhes caberia na evoluo da ordem internacional etc. O sucesso do acrnimo evidencia a demanda latente por um conceito que identificasse a situao peculiar de um grupo de pases de difcil classificao. Trata-se de pases grandes em territrio e populao, portanto possuidores de recursos potenciais de poder, mas no pertencentes ao grupo dos pases desenvolvidos, seja em termos de sua estrutura econmica e social, seja em termos de sua concepo sobre quais os modelos econmicos e sociais adequados. So pases que, parte o caso especial do Conselho de Segurana das Naes Unidas, no estavam no centro decisrio dos principais regimes internacionais criados no ps-Segunda Guerra Mundial.
Diplomata, atualmente Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda e Vice-Ministro de Finanas (Deputy Finance Minister) do Brasil no G20. 2 Em abril de 2011 a frica do Sul foi convidada a participar de grupo originalmente conformado por Brasil, Rssia, ndia e China. Neste artigo a denominao BRIC cobre o grupo original, enquanto as referncias a BRICS incluem a frica do Sul.
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Carlos Mrcio Cozendey
BRIC e regimes internacionais No contexto desses regimes, a gesto da economia internacional no mundo capitalista reunia instrumentos formais e informais de ao dos governos para a conformao do quadro de regras e instrumentos internacionais, bem como de polticas nacionais convergentes, em que se moviam os agentes privados. Pelo lado formal, na rea financeira, as regras de votao baseadas na ponderao pelo valor das quotas aportadas garantiam a predominncia das maiores economias nas instituies de Bretton Woods: o FMI e o Banco Mundial. Na rea comercial, o arranjo provisrio do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT), principal instrumento de regulao das relaes comerciais entre os pases at a criao da OMC, em 1994, assegurava, na prtica, a predominncia dos maiores parceiros comerciais, tendo em vista as regras das negociaes nas rodadas de liberalizao tarifria3. Em paralelo, a OCDE firmou-se gradualmente como instrumento de criao de regimes especficos especializados entre os pases desenvolvidos, nem sempre por meio de instrumentos juridicamente vinculantes. o caso dos arranjos na rea de financiamento e garantia s exportaes, do cdigo sobre liberalizao do movimento de capitais ou dos entendimentos no mbito do Comit de Assistncia ao Desenvolvimento. A OCDE firmou-se tambm como instrumento de promoo da convergncia de polticas nacionais, por meio da construo de consensos e realizao de revises entre pares. Finalmente, a partir de 1975, o foro informal do G7 passou a reunir sistematicamente as maiores economias capitalistas4, em uma tentativa de assegurar certa coordenao macroeconmica em um cenrio de desmantelamento do regime de paridades cambiais criado em Bretton Woods. Em 1997 a Rssia juntou-se reunio de lderes, conformando o G8, enquanto o G7 continuou a reunir-se no nvel de ministros de finanas, mantendo a ex-repblica sovitica distante do ncleo das discusses econmico-financeiras. Esse conjunto de instituies conduziu a economia internacional, sob a hegemonia norte-americana, do liberalismo enquadrado5 do
At a dcada de 1970 as rodadas de negociao para liberalizao tarifria do GATT eram constitudas de uma srie de negociaes bilaterais que depois, por fora da clusula de nao mais favorecida, eram multilateralizadas. O artigo 28 do GATT, que preside as negociaes tarifrias, atribui papel preponderante nas negociaes de cada item tarifrio ao pas que o principal fornecedor desse item ao pas importador que negocia sua tarifa tendo em vista que o principal beneficirio da reduo tarifria. Assim, os pases com maior peso no comrcio internacional e de comrcio mais diversificado tendiam a ser mais frequentemente os principais fornecedores e, portanto, os principais atores nas negociaes. 4 Alemanha, Canad, Estados Unidos, Frana, Itlia, Japo e Reino Unido. 5 RUGGIE, John Gerard. 1982. International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order. International Organization, 36(2).
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BRIC a BRICS em um mundo em transio
ps-guerra ao liberalismo desregulamentado que impulsionou a globalizao econmico-financeira, sobretudo a partir dos anos 1990, definindo a cada momento as polticas econmicas adequadas e os instrumentos de interveno coletiva aceitveis. Se a conformao inicial da arquitetura econmica internacional permitiu o avano dos polos econmicos centrados na Alemanha e no Japo, o perodo do liberalismo desregulamentado assistiu emergncia de ondas sucessivas de pases asiticos com base em modelos de desenvolvimento voltados exportao para os mercados desenvolvidos, com destaque para a presena chinesa. nesse novo contexto que os pases do BRIC passaram a criar desafios para o conjunto de instrumentos de gesto da arquitetura econmica internacional tal como descritos brevemente. Cada um desses pases traz economia internacional um conjunto diferente de recursos e capacidades e, portanto, de interferncia nos regimes anteriormente vigentes. No s esses pases alteram o funcionamento dos mercados internacionais de bens, servios e energia, mas suas polticas econmicas se distanciam, em graus diferentes, das prticas e consensos que prevaleceram nos polos centrais da economia internacional nas ltimas dcadas. Em funo mesmo do tamanho de suas economias, mesmo aqueles, como a China, que tm o modelo de desenvolvimento mais integrado economia internacional possuem uma dimenso econmica domstica significativa o suficiente para impedir alinhamentos automticos s prticas e polticas que uma dependncia mais intensa da insero internacional poderia exigir. Assim, a Rssia s agora adere OMC, o Brasil no possui acordos de proteo de investimentos, a China atua na frica margem de qualquer tentativa dos pases da OCDE para atra-la a seus consensos na rea de ajuda ao desenvolvimento, nenhum dos BRICS aderiu ao cdigo de liberalizao do movimento de capitais e assim por diante. Diante dessa nova realidade, um grupo de cinco pases Brasil, China, ndia, Mxico e frica do Sul passou a ser sistematicamente convidado s cpulas do G8, ainda que sem uma participao efetiva nas negociaes prvias que definiam seus resultados. Na cpula de Heiligendamm, em 2007, um processo de dilogo no negociador sobre um conjunto limitado de temas6 foi iniciado entre os 13 pases do G8+5. Havia, assim, uma tentativa de ampliar gradualmente o crculo dos pases cuja participao era percebida como necessria para assegurar eficcia e legitimidade a certas decises e iniciativas das economias centrais. Tratava-se, porm, de um experimento controlado e gradual,
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Investimentos, inovao (inclusive propriedade intelectual), energia e desenvolvimento.
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que acontecia por concesso dos componentes do G7/8 e sob sua direo. A participao da Rssia no G8, mas no no G7, cujos encontros continuavam a reunir os ministros das finanas apenas dos maiores pases desenvolvidos, colocava um dos membros do BRIC do outro lado da mesa, ainda que sem uma participao plena. Por outro lado, o Mxico, membro pleno da OCDE, possua compromissos mais amplos com as polticas sancionadas pelo G7 do que os outros quatro convidados. A crise econmica de 2008 evidenciou dramaticamente a forma como os pases do BRIC passaram a ser necessrios gesto da economia internacional. Se nas crises do final da dcada de 1990 a globalizao j tinha mostrado que crises na periferia podiam afetar o centro, agora era o centro que gerava a crise e constatava que a periferia era essencial na recuperao. Ao mesmo tempo, boa parte das polticas consideradas adequadas no contexto do liberalismo desregulamentado passava a ser arroladas entre as causas da crise. Nesse contexto, o G20 estava disponvel como um mecanismo j configurado e operante na rea econmico-financeira7, pronto para ser utilizado, sem a necessidade de discutir penosamente qual a composio adequada para um grupo capaz de coordenar a reao crise mundial, ao mesmo tempo em que continha todos os pases integrantes do BRIC. Dessa forma, em Washington, em novembro de 2008, o G20, em uma reunio anual de ministros de finanas que vinha perdendo fora, foi revitalizado e passou a reunir-se no nvel dos chefes de Estado e de governo. No movimento que se seguiu, o G20 atropelou o G8+58, foi declarado o principal foro de coordenao econmica entre seus membros e, por extenso, tendo em vista o peso dessas economias, o ncleo da governana econmica mundial. Isso se deu no s pela percepo de que a crise era global, mas pelo entendimento dos principais pases desenvolvidos de que seria preciso contar com a ao e os recursos dos principais pases emergentes para sair da crise. Concordava-se, portanto, em chamar esses pases ao crculo decisrio central da economia e dos organismos econmicos internacionais, na expectativa de seu comprometimento com os esforos para a retomada. Ao contrrio do processo do G8+5, que preservava a diferenciao entre dois grupos de pases e movia-se lentamente em direo a uma
O grupo era ento formado pelos ministros da Fazenda e presidentes de bancos centrais de 19 pases, a saber: frica do Sul, Alemanha, Arbia Saudita, Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Coreia do Sul, Estados Unidos, Frana, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico, Reino Unido, Rssia e Turquia. O vigsimo membro a Unio Europeia, representada pela sua presidncia rotativa, pela Comisso Europeia e pelo Banco Central Europeu (BCE). 8 Com a ascenso do G20, o processo do dilogo de Heiligendamm, que havia sido renovado na cpula de LAquila do G8, em 2009, foi interrompido.
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incorporao dos emergentes nos processos decisrios do G7, no G20 todos eram membros plenos, em igualdade de condies de participao. Essa incorporao do BRIC e de outros pases em desenvolvimento aos instrumentos de gesto da economia internacional se estendeu a outros foros, por exemplo, com a participao de todos os participantes do G20 no Foro de Estabilidade Financeira (FSF), que passou a se chamar Conselho de Estabilidade Financeira (FSB)9; ou com a reforma de quotas do FMI e do Banco Mundial, concluda em 2010, para assegurar maior participao dos pases em desenvolvimento e do BRIC, em particular, no processo de gesto daquelas instituies10. Note-se que na plenria do FSB, por exemplo, os pases do BRIC tm o mesmo nmero de representantes dos pases do G7 (trs, representando Banco Central, Ministrio de Finanas e Superviso de Valores Mobilirios). Os integrantes do BRIC e demais pases em desenvolvimento do G20 aproveitaram a oportunidade sem hesitao, e a plataforma de reforma dos processos decisrios da gesto da economia internacional foi o principal aglutinador dos pases do BRIC nesse perodo. Essas modificaes, porm, criam tenses e desafios novos nos mecanismos de gesto da economia internacional. Embora menos concessiva do que o processo do G8+5, a emergncia do G20 foi, ainda assim, a antecipao de uma realidade em formao. Mesmo que esqueamos por um momento os pases em desenvolvimento do G20 que no integram o BRIC, e mesmo que o PIB dos membros do BRIC j desqualifique o G7 como o agrupamento das maiores economias do mundo, ainda h um hiato de riqueza, expressa em capital fsico, financeiro e humano, que separa o G7, assim como outros pases mais desenvolvidos, do BRIC. Em troca da aceitao da incorporao dos integrantes do BRIC e de outros pases em desenvolvimento mais avanados nos processos decisrios formais e informais da gesto da economia internacional, os pases desenvolvidos esperam uma rpida assuno pelos emergentes de responsabilidades equivalentes ou, dependendo da rea, at maiores. Um burden-sharing acelerado est na raiz da aceitao pelos desenvolvidos de abrir espaos ao BRIC em um contexto de crise em que o burden pesa mais do que o habitual.
O Financial Stability Board tem conduzido a cooperao internacional na rea de reforma da regulao do sistema financeiro, produzindo recomendaes prprias e coordenando os esforos de outros organismos produtores de normas, como o Comit de Basileia (superviso bancria), a Organizao Mundial das Comisses de Valores Mobilirios (IOSCO), a Associao Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS) etc. 10 Com a reforma de 2010, os pases do BRIC passam a estar entre os 10 maiores quotistas (e, por isso, votantes) do FMI, detendo em conjunto 14,18% e, portanto, no o suficiente para bloquear as decises mais importantes, que requerem 85% dos votos. Embora constitua avano importante, a reforma ainda no assegura uma representao proporcional ao peso desses pases na economia internacional, razo pela qual est prevista nova reforma a ser concluda at janeiro de 2014.
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No entanto, os pases do BRIC enfatizam o hiato de riqueza para fazer com que os novos compromissos e responsabilidades advenham de modo gradual e com liberdade de ao. No sendo partcipes integrais ou construtores do consenso liberal desregulamentado, no se sentem obrigados por seus pilares e, em muitos casos, diretamente os contestam a partir de sua experincia de desenvolvimento, ela mesma bastante variada entre eles. Dessa forma, vivemos um momento instvel de transio, em que os antigos controladores dos processos decisrios j no so capazes de resolver as questes no interior dos regimes ou impor-lhes novas configuraes sem a cooperao do BRIC, ao passo em que o grupo, se tem claro o interesse em participar dos processos decisrios e da construo de novos regimes, no dispe de recursos, ou no se dispe a mobiliz-los, para desempenhar o papel de distribuio de valor que a liderana impe. Isso torna bastante difcil alcanar reconfiguraes expressivas dos regimes existentes ou a construo de novos regimes internacionais. No G20, essas tenses tm-se evidenciado, sobretudo, no debate sobre o reequilbrio (rebalancing) da economia internacional no que se refere s contas externas dos pases. De um lado, est a constatao da inviabilidade de retomar o modelo pr-crise de crescimento baseado no consumo dos pases desenvolvidos, sobretudo dos EUA, que alimentavam exportaes da sia, principalmente as da China, que, por sua vez, financiavam os dficits em conta corrente dos desenvolvidos, em especial os dos EUA. Do outro, est a percepo de norte-americanos, ingleses e outros desenvolvidos de que a retomada aps a crise, em consequncia, est em ampliar as exportaes para o BRIC e outros emergentes, sobretudo a China. O resultado da equao uma presso coletiva dos desenvolvidos sobre a China no sentido da mudana de seu regime cambial (e, por extenso, a de seus concorrentes asiticos) para permitir uma maior valorizao de sua moeda, o que, entretanto, implica uma mudana profunda no modelo de desenvolvimento chins. Os outros membros do BRIC, por sua vez, menos pressionados e igualmente interessados nas modificaes do sistema cambial chins, mas tambm em maior disciplina por parte dos emissores de moeda de reserva, defendem mudanas no sistema cambial internacional, mas assistem a distncia ainda que varivel ao debate entre desenvolvidos e chineses. Os norte-americanos, por sua vez, procuram neutralizar qualquer discusso efetiva sobre mudana quanto a moedas de reserva, defendendo, sob o argumento da preferncia do mercado, a prevalncia do dlar.
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A mesma dificuldade de reconfigurao de regimes pela tenso entre o novo peso do BRIC nos processos decisrios e a presso pela acelerao do burden-sharing pode ser verificada em outras reas, como no impasse nas negociaes da Rodada Doha, da OMC, ou nas negociaes sobre o combate s mudanas climticas no marco da Conveno Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima (UNFCCC). BRIC a BRICS Quando o BRIC decidiu em 2011 que a frica do Sul passaria a fazer parte do grupo, o criador do acrnimo protestou: South Africa is not of the same economic magnitude of the other BRICs11. CNN, Jim ONeil, j presidente da Goldman Sachs Asset Management, afirmou que a frica do Sul [...] is nowhere near constituting a BRIC, enquanto a Nigria, includa em seu novo portflio promocional (Next 11), estaria mais bem qualificada12. Na mesma entrevista, ONeil manifestou surpresa com a vida prpria que o acrnimo criado por ele tinha conquistado: Who would have ever dreamt that there would be a BRIC political club? It certainly isnt something that I ever imagined. Efetivamente, a incluso da frica do Sul no clube consolidou a transio do acrnimo BRICS de instrumento de marketing financeiro a instrumento poltico. A frica do Sul no possui atributos econmicos similares aos dos demais pases do BRIC, mas conseguiu firmar-se como interlocutor representativo do mundo em desenvolvimento africano com base em sistema poltico estvel e economia de mercado bem estruturada. O BRIC no foi o primeiro a ver no pas africano um candidato a ter uma participao importante nos processos decisrios internacionais. Com efeito, a frica do Sul foi includa no exerccio do G8+5, do G20 e do enhanced engagement da OCDE13. a legitimidade pela representao e no pelos recursos que trazem esse pas africano aos crculos decisrios. Ao mesmo tempo, ao convidar a frica do Sul, e no qualquer outro pas considerado emergente a participar do agrupamento, o BRIC fez uma declarao de identidade poltica, reafirmando seu lugar parte na ordem internacional: no so apenas pases na fronteira de uma
CONNAGHAN, Clare. Goldman Sachs ONeill: S Africa Doesnt Belong In BRICs. Dow Jones Newswire, 30 nov. 2011. Disponvel em: <http://online.wsj.com/article/BT-CO-20110930-710194.html>. Acesso em: 15 nov. 2011. 12 ELBAGIR, Nima. South Africa an economic powerhouse? Nowhere near, says Goldman exec . CNN, 5 abr. 2011. Disponvel em: <http://edition.cnn.com/2011/BUSINESS/04/05/jim.oneill.africa.bric/index.html>. Acesso em: 15 nov. 2011. 13 Pelo enhanced engagement, cinco no membros da OCDE foram convidados a participar mais sistematicamente das atividades da Organizao em funo de sua relevncia para a economia internacional (frica do Sul, Brasil, China, ndia e Indonsia).
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participao ampliada na gesto da economia internacional em funo de seus recursos em ascenso, mas tambm so pases que pretendem fornecer alternativas ao consenso representado no acquis da OCDE e nas vises preponderantes pr-crise nas instituies de Bretton Woods. Escolher a frica do Sul fortalecer um olhar sobre os problemas da economia internacional da perspectiva do desenvolvimento e da construo de novos consensos, em oposio a uma estratgia de insero por adaptao e reconhecimento, em que os pases desenvolvidos permanecem como juzes. No h como esquecer, porm, as caractersticas de heterogeneidade dos BRICS, agora j com S, tanto no que se refere a sua estrutura econmica quanto a suas propostas de polticas e de insero internacional. No se pode ignorar, por exemplo, que a Rssia solicitou adeso OCDE e est em processo de negociao, ainda que lenta, nesse sentido, que pode implicar a modificao de bom nmero de polticas domsticas a fim de alinh-las organizao. O prprio Brasil, embora no pretenda solicitar adeso OCDE, no teria dificuldades de faz-lo, pelas anlises preliminares realizadas internamente em 2007/8, com mais de 70% das decises e recomendaes da organizao14. A China, por sua vez, hoje principal exportador mundial, possui na rea comercial um poder de barganha bem acima dos demais pases dos BRICS. Concluso A conformao do grupo BRICS foi uma deciso poltica que nasce, como o prprio impacto do acrnimo, da percepo de que h um elemento comum entre esses pases derivado do lugar peculiar que ocupam na ordem internacional contempornea. No entanto, esse prprio lugar peculiar deriva de suas singularidades individuais e da capacidade de cada membro em preserv-las e express-las. Por isso, no se pode esperar dos BRICS um corpo doutrinrio coerente sobre como deve ser a ordem econmica internacional, ou uma atuao coesa em amplo espectro temtico ou muito menos que se expressem coletivamente por meio de porta-vozes. Se o ponto comum por excelncia a relao com a ordem econmica internacional, o G20 aparece aos BRICS como campo natural de exerccio de interesses comuns, notadamente em toda a agenda de
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Processo de consulta a diversos ministrios e demais rgos do Executivo coordenado pelo Departamento Econmico do MRE.
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reforma da governana global. A tenso entre o que oferecido aos BRICS e o que lhes ser cobrado, entretanto, tende, no curto e mdio prazos, a ser exacerbada e pode colocar em risco a fluidez dos movimentos iniciais de reforma da governana. Isso pode ficar claro j na prxima reforma de quotas do FMI, que deve estar concluda at janeiro de 2014, quando a gordura ter desaparecido e um maior papel para os BRICS implicar cortes expressivos na sobrerrepresentao europeia nos processos decisrios da instituio. A crise de 2008 teve repercusses que ainda no se desdobraram por completo, como se pode ver na evoluo da questo das dvidas soberanas na Europa ao longo de 2011. Assim, no ser inesperado se a transio que vivemos avanar por caminhos mais rpidos e imprevistos, alterando os vetores de foras que atualmente dificultam a reestruturao de certos regimes internacionais. 15/11/2011
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MESA-REDONDA O Brasil, os BRICS e a Agenda Internacional Lenina Pomeranz1
Este texto prope-se a tecer consideraes sobre dois tpicos, quais sejam: (a) Como aumentar o comrcio intra-BRICS? (b) O agrupamento dos BRICS pode ser um polo indutor de transformaes institucionais no sistema internacional? As consideraes esto entrelaadas entre si, como se ver adiante. Em realidade as consideraes sobre o segundo tpico so uma decorrncia das consideraes sobre o primeiro. Nestas ponderaes privilegiam-se as perspectivas que existem sobre os BRICS no Brasil e na Rssia, este ltimo pas por constituir objeto de pesquisa continuada da autora. Comeo pela primeira questo, a respeito do comrcio intra-BRICS, verificou-se, a partir dos dados de uma pesquisa, que os fluxos comerciais entre os pases-membros so muito reduzidos, com exceo daqueles realizados com a China. Isso parece resultar, por um lado, da concentrao das relaes comerciais de cada pas com pases e/ou regies de sua esfera de preponderncia econmica e, por outro lado, do no favorecimento resultante das estruturas das pautas de exportao e importao de cada um deles. Assim, a tabela anexa indica, em forma de matriz, as correntes de comrcio (exportaes mais importaes) realizadas entre os pases que compem o grupo BRICS, em termos da participao de cada um deles, conforme aparecem nas colunas, no fluxo total das correntes de comrcio de cada um deles, conforme aparecem nas linhas. Os dados
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Professora Livre-Docente Associada da Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da USP.
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Lenina Pomeranz
estatsticos utilizados correspondem aos ltimos perodos em que so divulgados em cada pas do grupo, no sendo exatamente homogneos como fontes. Entretanto, na medida em que as participaes relativas dos pases do grupo nas correntes de comrcio do pas indicado nas linhas so calculadas horizontalmente, em relao ao total do comrcio deste pas, podem-se fazer algumas digresses, ainda que fugindo um pouco da preciso estatstica. Em outros termos, guardada a cautela necessria na anlise, os dados da tabela do uma ordem de grandeza dos fluxos de comrcio entre os pases que compem o grupo. Ressalta da tabela o nvel bastante baixo das relaes comerciais entre eles, destacando-se somente o papel mais relevante que exerce em todos o comrcio com a China: ele representa 16,6% das correntes totais de comrcio do Brasil, 10,2% das correntes totais de comrcio da ndia e 9,8% das da Rssia. Conforme foi dito, podem-se aventar duas hipteses para explicar este baixo nvel: (a) o fato de o comrcio exterior de cada um dos pases dos BRICS estar mais vinculado a uma rea prpria de preponderncia econmica; (b) as dificuldades apresentadas pelas pautas de importao e exportao de cada um deles no favorecem o intercmbio. Um levantamento das principais direes dos fluxos de comrcio de cada um dos pases do grupo indica o seguinte, nos perodos indicados: Brasil2: os principais fluxos de comrcio do pas, entre janeiro e setembro de 2011, ocorreram com os pases desenvolvidos, dos quais importou 49,54% do total de suas importaes, entre as quais 20,42% vieram dos pases da Unio Europeia. Comportamento idntico foi apresentado pelas exportaes: o Brasil exportou 41,07% do total de suas exportaes para os pases desenvolvidos, 20,92% para a Unio Europeia. Os dados para os Estados Unidos, parceiro tradicional do Brasil, indicam que a participao relativa do fluxo das importaes desse pas praticamente idntica do fluxo das importaes da China: 14,83% e 14,45% respectivamente. O mesmo no ocorre com as exportaes, cuja participao relativa dos Estados Unidos bastante inferior da China: 9,77% e 17,67% respectivamente. A alta participao dos fluxos de comrcio com a China contribuiu para que as correntes de comrcio do Brasil com os pases do BRICS somassem 20,2% no perodo considerado;
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Fonte dos dados: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio do Brasil. DEPLA. Estatsticas do Comrcio Exterior. Jan./set. 2011.
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MESA-REDONDA O Brasil, os BRICS e a Agenda Internacional
ndia3: os principais fluxos de comrcio do pas, entre abril de 2010 e maro de 2011 foram realizados com pases em desenvolvimento (36,4%), especialmente com os da sia (28,5%), inclusive com a China (9,8%) e com os pases da Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) (28,6%), em funo mesmo da importncia que o petrleo e seus produtos tm no seu comrcio exterior, como se ver adiante. Restaram 14,7% para os pases da Unio Europeia e 7,2% para os EUA. Foram reduzidssimos os fluxos comerciais para a frica (4,8%) e para a Amrica Latina (3,1%). O desdobramento da direo desses fluxos entre as importaes e as exportaes no alteram significativamente o quadro: as importaes vm basicamente dos pases da OPEP (33,8%) e dos pases em desenvolvimento (32,7%), com a sia sendo responsvel por 26,7% do seu total; da mesma forma, as exportaes dirigiram-se primordialmente para os pases em desenvolvimento (41,6%), sia em particular (30,9%); e para os pases da OPEP (21,5%); China4: os principais fluxos de comrcio da China em 20095 foram realizados com a sia (53,2%), nela destacando-se o Japo (10,4% do total). A Europa e os EUA, por sua vez, representaram 19,3% e 13,5% do total dos fluxos, respectivamente, no perodo considerado. Embora com algumas diferenas, as propores se mantm quando examinados os dados das exportaes e importaes separadamente. No caso das exportaes, comparando-as com o nmero correspondente ao total dos fluxos comerciais, reduziu-se um pouco a participao da sia (47,3% do total delas) e do Japo (passou a 8,1% do total), em favor da Europa e dos EUA, que passaram a representar 22,0% e 18,4% do total das exportaes, respectivamente. No caso das importaes, no mesmo esquema de comparao com o total dos fluxos comerciais, a participao da sia subiu para 60,0% e a do Japo, para 13,0%; as participaes relativas da Europa e dos EUA reduziram-se a 16,1% e 7,7%, respectivamente; Rssia6: os principais parceiros da Rssia, indicados pelo rgo central de estatstica do pas, entre janeiro e agosto de 2011, foram os pases da Unio Europeia, representando quase metade
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Fonte dos dados: Reserve Bank of India. Handbook of Statistics on the Indian Economy. Abr. 2010/mar. 2011. Fonte dos dados: China National Bureau of Statistics. China Statistical Yearbook 2010. ltimo ano para o qual se dispe de estatstica mais detalhada. Fonte dos dados: Goskomstata.ru. Staatisticheskii Ejegodnik 2010.
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Lenina Pomeranz
do total dos fluxos comerciais (48,4%) e a China, com 10,0% desse total. Os EUA aparecem em terceiro lugar, com 3,6%. Cabe observar que a participao relativa da China elevou-se quando comparada com a que obteve no mesmo perodo de 2009, j refletindo, talvez, a perspectiva de um redirecionamento maior da ateno russa para com a China. Os dados apresentados7 corroboram a hiptese de que os fluxos de comrcio so prioritariamente realizados com as zonas de preponderncia econmica de cada pas, no tendo maior importncia aqueles referentes aos pases do grupo BRICS. No que diz respeito composio das pautas de importao e exportao de cada um deles, a hiptese demandaria uma anlise mais detalhada dos bens que as compem e da direo dos seus fluxos, a fim de no subestimar as possibilidades de expanso dos fluxos comerciais que j se realizam no comrcio bilateral entre eles. O que se pode analisar, nos limites das informaes disponveis e dos objetivos deste texto, a composio das pautas de exportao e importao de cada pas como um todo e, eventualmente, como direcionadas de e para os pases do grupo8. Comeando pelo Brasil, os dados disponveis indicam que, em 2010, os produtos bsicos e os produtos semimanufaturados somaram 93,8% do total das exportaes; deste percentual, 77,7% representam os primeiros e 16,2%, os segundos. Infelizmente, no se dispe desta classificao dos bens para a importao. Entretanto, eles so apresentados na forma dos principais produtos, tanto exportados como importados, por pas dos BRICS com os quais o Brasil transacionou. Examinando-se os dados de exportao, verifica-se que os principais produtos exportados, tanto para a China, como para a ndia e para a Rssia, no passam de trs e somam mais de dois teros do total das exportaes para cada um deles. So eles, no caso da China, minrio de ferro (39,56%), outros gros de soja (23,17%) e leos brutos de petrleo. Os produtos de importao apresentam-se mais dispersos e, com exceo das partes para aparelhos receptores de rdio, TV e similares (4,6%), somam entre 1,07% (lmpadas, tubos e similares) e 1,96% (dispositivos de cristais lquidos). No caso da ndia, os principais produtos exportados foram leos brutos de petrleo e acar de cana em bruto, somando 35,9% e 25,1%, respectivamente. Os principais produtos importados foram quatro, destacando-se, porm, o leo diesel,
Deixou-se de considerar a frica do Sul, por falta de informaes estatsticas; pelo que se pode deduzir, no site do servio nacional de estatstica do pas, uma pgina para o relatrio est em processo de construo. 8 As fontes dos dados so as mesmas referidas anteriormente para cada pas.
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com 40,8% das importaes totais desse pas. A exportao de leo bruto de petrleo e a importao de diesel podem indicar, a se aprofundar a anlise, alguma complementaridade nas relaes comerciais entre os dois pases. Os dados estatsticos da ndia no do a direo dos seus fluxos comerciais por produto. Entretanto, observa-se que o pas importou mais de US$ 106 bilhes de petrleo cru e seus produtos, e exportou somente US$ 41, 9 bilhes de produtos de petrleo; o Brasil, por sua vez, importou menos de US$ 2 bilhes de diesel daquele pas, podendo a haver alguma perspectiva de melhoria das relaes comerciais. Nas transaes com a Rssia, trs produtos marcam a pauta das exportaes brasileiras: carnes desossadas de bovino e suno e acar, que somaram 24,6%, 13,4% e 38,0%, respectivamente, em um total superior a 75%. Em contrapartida, o Brasil importou primordialmente fertilizantes variados, em um total de 38,7% do total das importaes brasileiras da Rssia. As relaes do comrcio bilateral no se fazem sem dificuldades, especialmente em relao s carnes exportadas. Aparentemente, isso est relacionado com a concorrncia de outros pases e com o objetivo traado pelas autoridades do pas de tornarem-se autossuficientes em produtos alimentcios9. Assim como o Brasil, a Rssia um pas que exporta primordialmente produtos bsicos e semimanufaturados. No total das suas exportaes para os pases do chamado exterior distante (pases que no conformam o exterior prximo, compreendido pelos pases de sua esfera imediata de influncia), eles representaram, em 2009, 83,4%, sendo 70,2% de produtos minerais petrleo, entre eles e 13,2% de metais, pedras preciosas e produtos deles derivados. Sabe-se que a economia russa extremamente dependente da exportao do petrleo e gs e que, desde o comeo da dcada de 2000, as autoridades vm se propondo introduzir mudanas na estrutura econmica do pas, de maneira a reduzi-la. Entretanto, no se deve prever que isto se faa no curto prazo. Embora nas estatsticas de comrcio exterior no sejam discriminados os pases para os quais a exportao destes produtos feita, sabe-se, de outras fontes, que o principal mercado consumidor deles se encontra na Europa, comeando a crescerem as perspectivas de seu crescimento na China. Comparando os perodos de janeiro a agosto de 2010 e 2011, o comrcio entre a Rssia e a China aumentou 47,3%, mais que o crescimento do comrcio com os EUA (36,9%) e com os pases da Unio Europeia (32,8%). A complementaridade das relaes comerciais entre a Rssia e a China deve, entretanto, ser
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Ver referncia ao Programa Estatal de Desenvolvimento da Agricultura e de Regulao dos Mercados de Produtos Agrcolas, Matrias Primas e Alimentos 2008-2012. POMERANZ, Lenina. Brasil-Rssia: parceria estratgica nas relaes econmicas. In: ZHEBIT, Alexandr (org.). Brasil-Rssia: histria, poltica, cultura. Rio de Janeiro: Gramma, 2009.
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colocada no mbito mais amplo dos interesses geopolticos que os unem, tendo o primeiro-ministro russo V. Putin expressado as suas intenes uma vez eleito presidente do pas em 201210 de voltar mais sua ateno para o parceiro estratgico. Quanto s importaes, mquinas e equipamentos, representaram 46,0% do total delas (em grande parte, automveis), cabendo 17,5% aos produtos alimentcios percentual em que entra o Brasil e 17,6% aos produtos de borracha. A ndia e a China apresentam uma estrutura de suas pautas de exportao na qual predominam os produtos manufaturados: na ndia, no perodo entre abril de 2010 e maro de 2011, estes produtos representaram 66,1% do total exportado, sendo 27,0% correspondentes a bens de engenharia, entre os quais se incluem produtos industriais intermedirios metalrgicos; j foi falado sobre a importncia dos produtos do petrleo, tanto na exportao (16,5%), quando na importao (30,1%). De certa maneira, isso explica a direo do fluxo comercial de e para os pases da OPEP. Na China, a concentrao das exportaes em produtos manufaturados, em 2009, foi da ordem de 94,7%, cabendo a maquinas e equipamentos de transporte 49,1% do total exportado. A estrutura da pauta das importaes diminui a concentrao observada na das exportaes: na ndia, os bens de capital somaram somente 20,3% do total importado, devendo-se observar a importao de produtos principalmente relativos s exportaes (14,1%) e de ouro e prata (10,1%); na China, a participao dos bens manufaturados ficou em 71,2%; e a de mquinas e equipamentos de transporte, em 40,5%, enquanto aumentou para 28,8% a participao relativa dos bens primrios. A concluso que resulta deste quadro que, a despeito do bom nvel de relaes comerciais bilaterais, em torno de alguns produtos, o incremento do comrcio intra-BRICS no parece ser relevante para estimular maior coeso e/ou institucionalizao do grupo. Portanto, os fatores de coeso do grupo admitindo que ela seja do interesse dos seus participantes devem ser buscados em outra esfera. Observando-se as tentativas de institucionalizao, ainda que informal do grupo, nas sucessivas reunies de Cpula das altas autoridades de cada pas11, assim como nas reunies temticas em nvel ministerial e de assessoria, verifica-se que elas ganharam corpo e se incrementaram a partir de 2009, perodo da crise financeira que acometeu o mundo a partir do seu desencadeamento nos EUA. Graas s polticas adequadas adotadas pelo
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O cenrio poltico eleitoral permite afirmar que ser eleito. A Cpula de 2009 aconteceu em Ecaterimburgo, Rssia; a Cpula de 2010, em Braslia, Brasil; e a Cpula de 2011, em Sanya, China.
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governo brasileiro, o pas conseguiu superar os efeitos da crise rapidamente. No foi exatamente o que ocorreu com a Rssia, onde os impactos da crise internacional foram muito sentidos, apesar das medidas especficas adotadas pelo governo para socorro de suas empresas e bancos12. Embora se amplie o arco de suas contribuies para alm da questo financeira, para envolver questes de sade, agricultura, energia, meio ambiente e igualdade, entre outras, indiscutivelmente a preocupao com a governana do sistema financeiro marcou a criao do grupo como tal. So significativas as concluses a que chegaram os Chefes de Estado e de Governo na Cpula realizada em 2009: as primeiras quatro delas (dentre as quinze acordadas) referem-se questo financeira, enfatizando o papel central das Cpulas do G20 para a soluo da crise financeira. Espera-se, nesse sentido, que a Conferncia da ONU acerca da crise financeira e econmica mundial e seus impactos sobre o desenvolvimento alcance resultado positivo, comprometendo-se com o avano da reforma das instituies financeiras internacionais e definindo os princpios nos quais deveria apoiar-se a reforma da arquitetura financeira e econmica. A nfase na questo financeira continuou nas Cpulas de 2010 e 2011, mas cedeu lugar, nesta ltima, antes da exploso da crise europeia, s questes da segurana e da paz internacional, em funo da preocupao com a turbulncia no Oriente Mdio, no norte e no oeste da frica, assim como da questo da Lbia. A soluo para esta ltima deveria ser encontrada por meios pacficos e a partir do dilogo com a ONU, expressando o grupo, igualmente, apoio ao Painel de Alto Nvel da Unio Africana sobre a Lbia. Com o agravamento da crise financeira na Europa, casada com a crise poltica que assola o continente, a questo do sistema financeiro voltou tona, ainda que sem deixar de considerar as questes da segurana e da paz internacional, como se pode constatar pela realizao em Nova York, em setembro de 2011, de reunio entre os Ministros das Relaes Exteriores dos pases do grupo BRICS, que se focou nas situaes na Sria e na Lbia. Ambas estas questes esto atualmente no centro da arena internacional. A partir do que se pode depreender das concluses consensuais a que chegaram as Cpulas dos lderes dos BRICS j referidas, tais preocupaes podem ser, sim, objeto de uma atuao acordada entre esses pases, especialmente quando so recorrentes as anlises sobre a falta de liderana poltica nos pases mais desenvolvidos para o enfrentamento da crise financeira na zona do euro. Dois fatos indicam que uma ao articulada para influir na busca de solues para a crise pode ser desenvolvida: por um lado, a conclamao dos
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POMERANZ, Lenina. Rssia: mudanas na estratgia de desenvolvimento ps-crise?. In: PINELI ALVES, Andr Gustavo (org.). Uma longa tradio: vinte anos de transformaes na Rssia. Braslia: IPEA, 2011.
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lderes europeus aos pases emergentes, especialmente os BRICS, no sentido de contriburem com recursos de suas reservas para socorrer os pases endividados; e, por outro lado, o fato de j terem sido acordadas propostas de atuao no G20 e de elevao da responsabilidade dos pases dos BRICS, por meio de uma maior participao no FMI, proporcionada pela elevao de suas quotas neste organismo. A questo est em discutir as alternativas sobre a mesa, aproveitando as experincias das crises de endividamento vividas pelos pases da Amrica Latina e levando em considerao a crise social e poltica j provocada pelas medidas de austeridade propostas para os pases europeus menos desenvolvidos e no s para eles, como testemunham as violentas demonstraes da parcela menos favorecida da populao no palco londrino. Deve-se assinalar, neste sentido, que crescem notavelmente as anlises de conhecidos especialistas econmicos, insistindo no caminho do desastre e do fracasso dessas medidas. A atuao no plano da segurana e da paz internacional tambm pode ser articulada, ainda que se apresente com mais dificuldades. Embora acordados em atribuir um papel relevante ao Conselho de Segurana da ONU neste plano, existem interesses conflitantes em relao composio deste Conselho e reforma do organismo. No obstante disponham alguns pases do grupo BRICS de armamento nuclear e exista posio de consenso entre eles a propsito de se buscar soluo pacfica e negociada dos vrios conflitos irrompidos pelo mundo, o grupo no parece ainda dispor do poder poltico necessrio para fazer-se ouvir. De todo modo, a articulao da atuao dos BRICS neste plano tambm pode e deve ser feita. O Brasil atribui bastante importncia ao grupo BRICS e a uma atuao concertada dos pases que o compem no mbito do G20, com vistas promoo do crescimento econmico como meio de sair da crise e busca de solues pacficas e negociadas para os conflitos internacionais. Isso pode ser constatado pela multiplicao de eventos internacionais de que participa com os demais membros do grupo. louvvel, por sua vez, a precauo com que se manifestam as autoridades brasileiras frente aos conflitos mais recentes, especialmente no corrente caso da ameaa de um ataque militar s instalaes nucleares do Ir. A Rssia, por sua vez, tambm atribui uma importncia muito grande ao agrupamento. Em comunicado emitido para a imprensa sobre a reunio dos Ministros das Relaes Exteriores dos pases-membros dos BRICS, realizada em setembro, em Nova York, o Ministro das Relaes Exteriores da Rssia expressa sua satisfao com o alto nvel da interao existente entre os integrantes dos BRICS no mbito da ONU, caracterizado pela coincidncia ou proximidade de posies em um amplo espectro de
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questes da agenda internacional. Segundo o comunicado, a Rssia atribui enorme importncia ao desenvolvimento da interao com os parceiros dos BRICS no mbito do G20: o pas considera a participao nos BRICS um dos principais impulsionadores de sua poltica externa e pretende contribuir ativamente para o fortalecimento desta associao. Na prtica, esta disposio se expressa no s no apoio aos eventos organizados pelo grupo: por exemplo, a instituio recente, junto ao Ministrio das Relaes Exteriores, de um Conselho Cientfico junto ao Comit Nacional de Pesquisas sobre os BRICS (CNPB), constitudo como uma organizao no governamental (ONG), com representantes da Academia de Cincias da Rssia e da Fundao Rossiiskii Mir, para coordenar todos os estudos e pesquisas realizadas no pas sobre o papel dos BRICS e de outras potncias emergentes na poltica e na economia mundiais, assim como para promover a posio russa e elaborar avaliaes de especialistas sobre o cenrio internacional. Os xitos e as dificuldades de articulao de uma atuao coordenada dos pases integrantes dos BRICS a respeito dos dois temas mencionados mereceriam uma anlise mais acurada, seja no mbito do Itamaraty, seja no mbito acadmico. No entanto, mesmo no plano em que esto sendo considerados neste texto, permitem responder positivamente questo que nele se pretendeu considerar. TABELA CORRENTES DE COMRCIO ENTRE OS PASES DO GRUPO BRICS (% em relao s correntes totais de cada pas indicado nas linhas)
Brasil (1) China (3) ndia (4) Rssia (5) Afr. Sul (6)
Fontes dos dados brutos
Brasil xxx 3,6 1,2 1,1 0,55
China 16,6 xxx 10,2 9,8 1,4
ndia 1,98 3,7 xxx 1,9 1,8
Rssia 1,62 3,3 0,8 xxx xxx
Afr. Sul 0,55 (2) 1,4 1,8 xxx xxx
Brasil. Ministrio do Desenvolvimento, Comrcio e Indstria. DEPLA. Estatsticas do Comrcio Exterior. China. China Statistical Yearbook 2010. ndia. Reserve Bank of India. Directorate General of Commercial Intelligence and Statistics. Rssia. Goskomstat. Statisticheskii Ejegodnik 2010. Notas: (1) janeiro/setembro 2011; (2) janeiro/setembro 2010; (3) 2010; (4) abril 2010/maro 2011; (5) 2009, ltimo ano para o qual existem dados discriminados por pas; (6) dados derivados das correntes comerciais mantidas com os demais pases.
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O Brasil, os demais BRICS e a agenda do setor privado Joo Augusto Baptista Neto, Gustavo Cupertino Domingues e Alisson Braga de Andrade*
Brasil, os demais BRICS e o setor privado brasileiro Muito tem se falado sobre a importncia crescente de Brasil, Rssia, China, ndia e frica do Sul para a economia mundial, e diversas projees indicam que ser cada vez mais significativo o desempenho econmico-comercial destes pases nos prximos anos. De fato, o agrupamento desses cinco grandes pases emergentes j demonstra a sua fora: PIB combinado de US$ 18,5 trilhes, 40% da populao mundial e 25% da cobertura terrestre do planeta. Alm de grandes receptores de investimentos, estes pases passaram mais recentemente a intensificar o processo de internacionalizao de suas empresas por todo o mundo. A soma das iniciais, definida pelo acrnimo BRICS1, representa mais que uma simples unio de letras. O termo transformou-se em elemento para anlises polticas e econmicas e mais recentemente deu origem tambm a um frum governamental para discusso de temas de interesse comum entre os pases e de aes conjuntas em fruns multilaterais. Como observa Baumann2, este provavelmente um caso sem precedente histrico, no qual um acrnimo convertido em motivao expressiva de esforos diplomticos e de iniciativas comerciais.
Servidores do Departamento de Negociaes Internacionais do Ministrio do Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior. O acrnimo criado em 2001 no Global Economics Paper n 66 (Building Better Global Economic BRICs), da agncia Goldman Sachs, e popularizado em 2003 no artigo n 99 da mesma srie, com o ttulo Dreaming With BRICs: The Path to 2050, compreendia apenas Brasil, Rssia, ndia e China. 2 BAUMANN, Renato (org.). O Brasil e os demais BRICS: comrcio e poltica. Braslia/DF: CEPAL/IPEA, 2010.
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Joo Augusto Baptista Neto, Gustavo Cupertino Domingues e Alisson Braga de Andrade
A constituio do frum BRIC, hoje BRICS, a partir da incluso recente da frica do Sul3, reforou as discusses em torno do papel das economias emergentes no cenrio global e a inevitvel abordagem sobre uma nova ordem multilateral, em que pases em desenvolvimento tero um papel mais relevante nas decises mundiais. Especificamente no que se refere ao Brasil, imperativo desenvolver um maior conhecimento de seus parceiros de frum a fim de preparar-se para explorar as oportunidades e enfrentar os desafios do estreitamento dessa relao. Nesse contexto, o papel do setor privado brasileiro torna-se fundamental. A agenda governamental intra-BRICS vem se intensificando, e o mesmo precisa acontecer com a agenda do setor privado. Afinal, o relacionamento entre os empresrios brasileiros com suas contrapartes de China, ndia, Rssia e frica do Sul determinar a dimenso desta integrao. O Estado deve propor mecanismos que estimulem o envolvimento direto de empresrios e investidores brasileiros e, assim, ter elementos para construir a poltica comercial para China, ndia, Rssia e frica do Sul. O objetivo deste texto analisar trs dimenses importantes das relaes do Brasil com os demais BRICS: o intercmbio comercial, os fluxos de investimentos e o papel do setor privado. A segunda e terceira partes do artigo apresentam o perfil do comrcio e dos fluxos de investimentos entre o Brasil e cada um dos pases da analise. O ano-base utilizado como parmetro 2001, justamente o ano de criao do acrnimo BRICS. Na quarta seo, sero discutidos os mecanismos atuais de participao do setor privado no relacionamento econmico brasileiro com China, ndia, Rssia e frica do Sul. Comrcio do Brasil com os demais BRICS4 Intercmbio comercial do Brasil com os demais BRICS O comrcio do Brasil com os demais BRICS tem crescido de maneia consistente desde 2001. Mesmo entre 2008 e 2009, durante a crise financeira internacional, as exportaes brasileiras continuaram a crescer com destino a esses pases. Para estes pases, essas exportaes representavam 6,4% do total em 2001 e passaram para 19,7% em 2010.
Essa incluso ocorreu durante a ltima reunio de Cpula dos Chefes de Estado, realizada em Sanya, na China, em abril de 2011. 4 Todos os dados da seo 2 foram extrados do sistema de informaes estatsticas AliceWeb.
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O Brasil, os demais BRICS e a agenda do setor privado
A mesma tendncia de crescimento observada nas importaes brasileiras, nas quais a participao dos parceiros dos BRICS saltou de 4,7% em 2001 para 17,9% em 2010. Tabela 1: comrcio entre o Brasil e os demais BRICS Corrente de Exportao Importao Comrcio US$ US$ milhes US$ milhes Part. % Part. % Perodo milhes FOB FOB FOB 2001 3.714 6,4 2.621 4,7 6.336 2002 4.905 8,1 2.737 5,8 7.642 2003 7.321 10,0 3.391 7,0 10.712 2004 8.789 9,1 5.343 8,5 14.132 2005 12.261 10,3 7.621 10,4 19.883 2006 14.247 10,3 10.842 11,9 25.089 2007 17.206 10,7 17.023 14,1 34.229 2008 24.033 12,1 27.715 16,0 51.748 2009 28.547 18,7 19.948 15,6 48.495 2010 39.740 19,7 32.502 17,9 72.242
Fonte: AliceWeb MDIC
A tendncia de ampliao do comrcio do Brasil com os demais BRICS segue forte em 2011. As exportaes brasileiras para os BRICS, entre janeiro e setembro de 2011, cresceram 35% em comparao com o mesmo perodo de 2010. As vendas brasileiras passaram de US$ 29,7 bilhes para US$ 41,2 bilhes, transformando o bloco em destino de 21,7% das exportaes brasileiras. A participao em conjunto de China, ndia Rssia e frica do Sul, pela primeira vez, passa a ser superior que a participao da Unio Europeia, tradicional principal mercado para as exportaes brasileiras. De modo semelhante, as importaes brasileiras provenientes de China, Rssia, ndia e frica do Sul, entre janeiro e setembro de 2011, atingiram US$ 31,3 bilhes, com crescimento de 35,5% sobre o mesmo perodo de 2010. Atualmente, esses pases representam o segundo principal bloco fornecedor ao Brasil, superando parceiros tradicionais como EUA e MERCOSUL. Observa-se deste modo que, em termos quantitativos, o comrcio brasileiro com os demais BRICS segue em movimento satisfatrio de expanso, mas a diversidade e a qualidade da pauta exportadora brasileira ainda deixam a desejar. As exportaes brasileiras para esses pases so concentradas em commodities agrcolas e minerais. Considerando o perodo de janeiro a setembro de 2011, 80% da pauta
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brasileira para os demais integrantes dos BRICS foram compostos por bens primrios. Os semimanufaturados representaram 13% do total e as manufaturas, apenas 7%, conforme os grficos 1 e 2, a seguir. No mesmo perodo de 2011, para as exportaes totais do Brasil, os bsicos representaram 44,7%; os semimanufaturados, 13,7%; e os manufaturados, 39,4%.
Em relao aos produtos exportados pelo Brasil, nota-se que minrio de ferro, soja em gros e petrleo respondem por 71,3% do total exportado entre janeiro e setembro de 2011. Alm disso, a participao de outros produtos industrializados importantes encontra-se em declnio. Como exemplo, podem ser citados: leo de soja (reduo de cerca de 6,0% no valor exportado de janeiro a setembro de 2010 comparado ao perodo entre janeiro e setembro de 2011), laminados planos (reduo de 30% no mesmo perodo), bombas e compressores (reduo de cerca de 9,0%) e chassis com motor (reduo de 13,6%). Anlise do perfil comercial dos demais BRICS com o Brasil Cada um dos demais membros dos BRICS possui sua prpria caracterstica na relao comercial com o Brasil. Entre janeiro e setembro de 2011, a China foi responsvel por 79,6% da corrente de comrcio brasileira entre os parceiros dos BRICS. Em 2001, esse pas respondia por apenas 3,3% das exportaes brasileiras e 2,4% das importaes. Atualmente, a China destino de cerca de 15% das exportaes brasileiras e fornecedora de 14,1% das nossas importaes. Todos os outros pases dos BRICS apresentam participao no comrcio exterior brasileiro significativamente mais reduzida que a da China. ndia participa com
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9,7%5, Rssia com 8,0%6 e frica do Sul7 com apenas 2,7% da corrente de comrcio com o Brasil. Outro relevante fator de comparao no comrcio do Brasil com os demais membros dos BRICS a composio da pauta. Entre janeiro e setembro de 2011, 83,7% das exportaes para a China foram produtos bsicos. J os semimanufaturados e manufaturados representaram 11,8% e 4,5% do total expedido para o pas asitico. O principal produto exportado o minrio de ferro, que, em 2010, representou 43,3% das vendas do Brasil para a China. Da mesma forma, as exportaes brasileiras para ndia e Rssia so concentradas em produtos bsicos ou de pouco valor agregado: acar e carnes respondem por 83% das exportaes para a Rssia e petrleo e acar, por 65,9% das exportaes para a ndia. Em termos gerais, pode-se dizer que o comrcio com os russos se faz pela troca de carnes e acar por fertilizantes, e, com a ndia, pela troca de petrleo e acar por combustveis (grande capacidade de refino indiana). Por fim, cabe analisar o comrcio entre Brasil e frica do Sul. exceo dos demais pases, o intercmbio bilateral apresenta participao elevada de produtos de maior valor agregado, 67,8% das exportaes brasileiras e 60,4% das importaes so de manufaturados. Os principais produtos exportados para a frica do Sul no perodo de janeiro a setembro de 2011 foram: carne de frango (12,3% do total), autopeas (8,0%), tratores (6,9%), veculos de carga (6,5%) e chassis com motor para automveis (5,6%). Os produtos mais relevantes na importao foram: hulhas (11,4%), motores (9,6%), laminados de ferro (10%) e barras de alumnio (7,7%). Investimentos A participao dos pases em desenvolvimento como receptores de Investimento Estrangeiro Direto (IED) tem crescido continuamente.
Mesmo com o Acordo de Preferncias Tarifarias assinado entre o MERCOSUL e a ndia, em vigor desde 2009, ainda no foi possvel incrementar o comrcio bilateral. Talvez a ndia seja o pas dos BRICS em que o comrcio esteja mais abaixo do potencial. O Acordo ainda tmido, limitado a cerca de 500 produtos de ambos os lados, e sua eventual ampliao poder significar um importante passo para o incremento das trocas de lado a lado. 6 A participao da Rssia no comrcio exterior brasileiro mantm-se estvel nos ltimos anos. Considerando o ano de 2001, ano da criao do acrnimo BRICS e referncia para as anlises deste artigo, as exportaes brasileiras com destino Rssia mais que triplicaram e as importaes quadruplicaram. Esse foi um ano difcil principalmente para os exportadores brasileiros de carne. O embargo imposto por Moscou s exportaes brasileiras de carne e as questes relacionadas acesso da Rssia OMC restringiram o comrcio desses produtos. Desde junho de 2011, as exportaes brasileiras de Santa Catarina, Paran e Mato Grosso esto proibidas, por questes sanitrias. 7 Brasil e frica do Sul possuem um Acordo de Preferncias Tarifrias por meio de suas Unies Aduaneiras MERCOSUL e SACU , mas o acordo ainda no est em vigor. Espera-se que o comrcio bilateral ganhe um novo impulso com sua entrada em vigncia, j que ele contempla cerca de 2.000 cdigos.
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De acordo com a Conferncia das Naes Unidas para Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), em 2010, os pases em desenvolvimento receberam 52% do fluxo global de IED, superando, assim, as economias desenvolvidas8. No mesmo ano, as economias emergentes da sia, Amrica Latina, frica e a Rssia foram destino de US$ 574,3 bilhes em investimento. Entre os pases em desenvolvimento, os BRICS foram destaque, com US$ 302,1 bilhes de fluxo de IDE9.
O Brasil, por exemplo, em 2010, passou da 15 posio para a 5, no ranking dos principais destinos de IDE com um total US$ 48 bilhes. O pas o mais internacionalizado dentre os membros dos BRICS em termos de estoque de IED em relao ao seu PIB (18%), seguido por Rssia (13%), ndia (10%) e China (9%)10. Alm de terem se tornado destino privilegiado para investimentos, os BRICS tambm tm intensificado o processo de internacionalizao produtiva de suas empresas e ampliaram os investimentos no exterior. Em relao ao total mundial, os fluxos de IED oriundos dos BRICS saltaram de 1,38%, no perodo de 1992 a 1999, para 3,48% entre 2000 a 200811. No entanto, cabe registrar que os demais BRICS ainda possuem pouca relevncia, em termos relativos, como investidores no Brasil. No trinio 2007-2009, os investimentos chineses no pas totalizaram US$ 226,1
UNCTAD. World Investment Report 2011. Disponvel em: <http://www.unctad-cs.org/files/UNCTAD-WIR2011-Full-en. pdf>. 9 The World Bank. Disponvel em: <http://search.worldbank.org/all?qterm=BRIC+FDI&intitle=&as_sitesearch=&as_ filetype= >. 10 IPEA. Disponvel em: <http://desafios2.ipea.gov.br/003/00301009.jsp?ttCD_CHAVE=14313>. 11 IPEA. Disponvel em: <http://desafios2.ipea.gov.br/sites/000/17/edicoes/60/pdfs/rd60art07.pdf>.
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milhes (0,13% do total); os da frica do Sul, US$ 9,7 milhes (0,01%); os da Rssia, US$ 6,7 milhes (0,01%); e os da ndia, US$ 64,4 milhes (0,06%)12.
A China, principal investidor do bloco no Brasil, vem construindo uma base internacional de fornecimento de matrias-primas para suas indstrias, e isso tem se refletido em suas opes de investimento no Brasil. Porm, mais recentemente, nota-se significativa alterao no perfil do IED chins no Brasil. Os anncios ocorridos em 2011 tm como foco empresas do setor financeiro e empresas de maior cunho tecnolgico13, tais como as montadoras de veculos, mquinas pesadas e fabricantes de produtos de telecomunicao e eletroeletrnicos. Outro destaque entre os investidores no Brasil o recente avano dos investimentos indianos em setores como telefonia celular, produo agrcola e servios de tecnologia da informao (TI). Para 2012, caso sejam confirmados os investimentos indianos anunciados para o Brasil, o fluxo de IDE da ndia para o Brasil poder totalizar US$ 5,3 bilhes, um grande salto se comparado ao estoque atual de US$ 356 milhes. Os investimentos indianos no Brasil previstos para 2012 tm foco no setor de minerao, siderurgia, energia e hotelaria14.
Banco Central do Brasil. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/rex/IED/Port/Ingressos/planilhas/ DivulgacaoPaises07. xls>. 13 CEBC. Investimento Chins no Brasil. Disponvel em: <http://www.cebc.org.br/sites/500/521/00001674.pdf>. 14 Ver reportagem da revista Isto com dados sobre investimentos da Sobeet: <http://www.istoedinheiro.com.br/ noticias/65560_NAMASTE+INDIA>.
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Uma agenda para o setor privado O baixo valor agregado do comrcio exterior brasileiro para os BRICS e a pequena participao do IDE brasileiro com destino a China, ndia, Rssia e frica do Sul demonstram a necessidade de maior engajamento do setor privado nacional na relao comercial com esses pases. Entre as atividades que podem estimular o envolvimento dos empresrios nacionais, podemos destacar a organizao de atividades de promoo comercial, a participao em feiras e rodadas de negcios, o trabalho contnuo de CEO fruns, alm da participao conjunta do Estado e setor privado em misses governamentais e empresariais, principalmente quando se trata de economias com forte participao estatal como China, ndia e Rssia. A cooperao entre o empresariado brasileiro e o Estado importante notadamente na relao comercial com a China, j que o Estado chins tem a prerrogativa de determinar tanto as quantidades importadas das principais commodities exportadas pelo Brasil, quanto quais os setores prioritrios para investimento estrangeiro em territrio chins e para investimento chins no exterior15. As atividades de promoo comercial devem ter um papel privilegiado na agenda para o setor privado brasileiro para China, ndia, Rssia e frica do Sul. Apesar de terem sido realizadas 24 atividades de promoo comercial para a China em 2011 e, em 2012, estarem previstas mais trs atividades em grandes eventos e feiras, a participao brasileira nesses eventos precisa ser ampliada16. Para a frica do Sul foi realizada misso comercial em novembro de 2011, e ainda no esto previstas atividades para 2012. Para ndia, tambm para 2012, esto previstas trs misses comerciais, sendo duas para Nova Dlhi e uma para Chennai e tero foco nos setores de alimentos, mquinas e calados. J para a Rssia est prevista uma atividade de promoo comercial em 2012, que se dar na Feira Internacional de Produtos Alimentcios, Bebidas e Matrias-Primas (PRODEXPO). Atuao brasileira na feira russa ter foco a promoo das vendas de carnes e produtos congelados17.
O National Development Reform Commission (NDRC) o principal rgo responsvel pela autorizao de investimentos estrangeiros na China e determina as quantidades importadas das principais commodities agrcolas pela China. Para obter mais informaes sobre a atuao do NDRC acesse: <http://en.ndrc.gov. cn/mfndrc/default.htm>. 16 A agenda das atividades de promoo comercial para 2012 ainda est sendo construda e provavelmente vai ser ampliada, de acordo com informaes da Agncia Brasileira de Promoo de Exportao e Investimentos (APEX). 17 Fonte: APEX, com base nos Programas Setoriais Integrados (PSI) j definidos para 2012 para China, ndia e Rssia. At o momento, a APEX ainda no havia definido atividades de promoo comercial previstas para a frica do Sul em 2012.
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Outro aspecto da agenda do setor privado brasileiro para os BRICS a criao e o desenvolvimento de uma agenda contnua para os CEO fruns entre o Brasil e os demais pases dos BRICS. Os CEO fruns so um importante instrumento para que os empresrios desenvolvam uma agenda prpria de temas de interesse bilaterais. Trazem para a agenda bilateral temas de interesse do setor privado e comumente apresentam recomendaes para os governos sobre meios de ampliar comrcio e investimentos. Atualmente, o Brasil conta com o CEO Frum com a ndia e o CEO Frum do IBAS, mecanismo criado em outubro de 2011 no mbito do dilogo poltico entre Brasil, frica do Sul e ndia. No entanto, o mecanismo empresarial mais antigo o CEO Frum Brasil-ndia, criado em 2007 e presidido pela Petrobras, pelo lado brasileiro, e pelo grupo Tata, para a ndia. O CEO Frum Brasil-ndia formado por 16 empresas indianas e 13 brasileiras; no entanto, apesar da relevncia dos participantes do mecanismo, ainda no houve reunies. Concluses O sucesso internacional dos BRICS se deve tanto ao continuo crescimento econmico observado quanto maior participao no comrcio internacional desses pases, o que demonstra a relevncia desse grupo de pases no cenrio atual de transio econmica. Assim, dentre os fatos observados neste artigo sobre a relao comercial do Brasil com os demais BRICS, destacamos: 1 o comrcio do Brasil com os BRICS tem crescido gradativamente, com forte tendncia para rpida ampliao nos ltimos anos. Os BRICS se tornaram em 2011 o principal mercado para as exportaes brasileiras, com 21,7% de participao, superando pela primeira vez a Unio Europeia; 2 em termos quantitativos, esse comrcio segue movimento satisfatrio de expanso, porm com uma pauta exportadora cada vez mais concentrada em commodities agrcolas e minerais. Alm disso, a participao de outros produtos industrializados importantes encontra-se em declnio; 3 cada um dos demais BRICS possui sua prpria caracterstica na relao comercial com o Brasil: h diferenas na participao de cada pas, na composio das pautas de exportao e importao, porm h concentrao da pauta de exportaes brasileiras em poucos produtos. A exceo regra a frica do Sul, que, no entanto, possui a menor
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participao no comrcio exterior brasileiro entre os demais integrantes dos BRICS; 4 apesar de o Brasil ser o 5 principal receptor de investimentos, os demais pases dos BRICS ainda possuem pouca relevncia para o IED local. O nico pas do bloco que aparece na lista dos principais investidores no Brasil a China, com apenas 0,08% do total. Alm disso, o crescente investimento das empresas brasileiras no exterior ainda no prioriza China, Rssia, ndia e frica do Sul. Os principais destinos do IED brasileiro so: Europa, Amrica Latina e os EUA. Os destaques mencionados evidenciam que h espao para um maior engajamento do setor privado brasileiro na relao comercial com os demais BRICS. Alm do esforo de governo, ainda h muito que se fazer na rea de promoo comercial e para melhorar o acesso aos produtos brasileiros nesses mercados. No entanto, sem um efetivo engajamento dos setores exportadores, a aproximao poltica significar pouco em termos de ampliao e diversificao das exportaes brasileiras. sabido que o tema do acesso a mercados esbarra em diversas situaes que envolvem questes tarifrias, no tarifrias, alm de atuao de estatais nos mercados de destino. Apesar disso, necessrio dirimir o desequilbrio no valor agregado entre produtos exportados e importados pelo Brasil aos demais membros dos BRICS. Uma alternativa seria a utilizao do acesso ao mercado brasileiro como moeda de troca em futuras negociaes para a entrada de produtos de interesse brasileiro na China, ndia, Rssia e frica do Sul. A ampliao de Acordos Preferenciais de Comrcio j negociados, como nos casos de ndia e frica do Sul (via Unio Aduaneira da frica Austral SACU, formada pela frica do Sul, Nambia, Botsuana, Lesoto e Suazilndia), poderia resultar em efeitos concretos para a diversificao comercial pretendida. Alm disso, reforaria a participao dos outros pases dos BRICS na pauta comercial do Brasil. Bibliografia BAUMANN, Renato. O Brasil e os demais BRICs, Comrcio e Poltica. Braslia/ DF: CEPAL/IPEA, 2010. GOLDMAN SACHS. Building Better Global Economic BRICs. Global Economics Paper, n 66, 2001.
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_______. Dreaming With BRICs: The Path to 2050. Global Economic Paper, n 99, 2003. UNCTAD. World Investment Report 2011. Disponvel em: <http://www. unctad- cs.org/files/UNCTAD-WIR2011-Full-en.pdf>. Acesso em: 21 nov. 2011. CEBC. Investimento chins no Brasil. Disponvel em: <http://www.cebc. org.br/sites/500/521/00001674.pdf>. Acesso em 21 nov. 2011. PINELI Alves, Andre; LEO, Rodrigo; SCHATZMANN, Samira. As transnacionais emergentes. Braslia/DF: IPEA, 2010. Disponvel em: <http:// desafios2.ipea.gov.br/sites/000/17/edicoes/60/pdfs/rd60art07.pdf>. Acesso em: 21 nov. 2011. IPEA. O tempo do BRIC. Disponvel em: <http://desafios2.ipea.gov. br/003/00301009.jsp?ttCD_CHAVE=14313>. Acesso em: 21 nov. 2011. POLO, Erica. Namast, India. Isto dinheiro, n 727, set. 2011. Disponvel em: <http://www.istoedinheiro.com.br/noticias/65560_ NAMASTE+INDIA>. Acesso em: 21 nov. 2011. Fontes da Internet: AliceWeb: <http://aliceweb.desenvolvimento.gov.br/>. National Development Reform Commission (NDRC): <http://en.ndrc. gov.cn/mfndrc/default.htm>. The World Bank: <http://worldbank.org> (data on FDI). APEX: <http://www.apexbrasil.com.br/portal/>. Banco Central do Brasil: <http://www.bcb.gov.br> (investimentos no Brasil).
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Relaes comerciais e de investimentos do Brasil com os demais pases dos BRICS Marcio Pochmann Presidente do IPEA
1. Introduo O acrnimo criado em 2001 no Global Economics Paper n 66 (Building Better Global Economic BRICs) da agncia Goldman Sachs e popularizado em 2003, no artigo n 99 da mesma srie, com o ttulo Dreaming With BRICs: The Path to 2050, repete-se como mantra e ainda causa estranheza por cada um dos pases que compem as desejadas letras do proclamado novo centro dinmico do crescimento mundial. Alguns tentaram, em vo, retirar um ou outro pas da sigla, como no artigo Taking the R out of the BRIC, da agncia Knowledge Wharton, publicado em 2010; mas, por ora, o grupo tem-se expandido e atualmente composto por Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul (BRICS). A importncia desse jogo de letras para os Estados, as agncias e para todos os interessados em negcios internacionais que isso expressa um deslocamento fundamental da dinmica de acumulao global para pases antes considerados secundrios (ou do antigo segundo mundo socialista) s decises transacionais de investimento. A evidncia desse fenmeno o crescimento da demanda global, que se concentrou nos BRICS nos ltimos anos, sobretudo durante e depois da crise internacional. No perodo entre 2008 e 2009, em meio s turbulncias da crise financeira internacional, o grupo explicou 2/3 do crescimento da demanda global, com a expectativa de que sigam contribuindo de maneira majoritria para os prximos dez anos.
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Marcio Pochmann
Esse deslocamento relativo da demanda global teve importante papel no perodo da crise financeira, pois o rebatimento dos efeitos da recesso nos pases centrais, especialmente nos EUA e na Unio Europeia, foi rapidamente absorvido pelos BRICS, sem grandes perdas de dinamismo1. Nota-se, no entanto, que o protagonismo chins nos BRICS inconteste, em termos de contribuio demanda global, e aprofundou-se com a crise de 2008. Seguida, em ordem decrescente de importncia, por ndia, Rssia, Brasil e frica do Sul, a China representa a locomotiva no apenas para o crescimento global, mas tambm para esse grupo dinmico da acumulao capitalista; , em outras palavras, o centro dentro desse novo centro. Isso tem implicaes profundas sobre a estabilidade do grupo. As grandes assimetrias de tamanho entre a China e os outros pases trazem limites e possibilidades s relaes entre o Brasil e os BRICS que precisam ser explicitados. Para isso, ver-se-o brevemente a seguir as relaes comerciais e de investimento entre Brasil e os pases dos BRICS, e quais so as oportunidades e riscos para o Brasil. 2. As relaes bilaterais de comrcio 2.1 Brasil-Rssia As relaes comerciais entre Brasil e Rssia tm patamares pouco significativos em termos de volume. Apesar de a exportao brasileira ter decuplicado entre 2000 e 2008, passando de US$ 423 milhes para US$ 4,6 bilhes, este montante caiu com a ecloso da crise econmica de 2008, para U$$ 2,8 bilhes em 2009. Em 2010 houve uma recuperao, alcanando 4,1 bilhes. Em termos relativos, a participao das exportaes brasileiras para a Rssia oscilou entre 2 e 2,5% durante todos os anos. Nota-se uma elevada concentrao da pauta de exportao, cujos principais produtos so a carne (produto primrio) e o acar (produto intensivo em recursos naturais). As importaes brasileiras de produtos russos, por sua vez, concentram-se em produtos de mdia tecnologia e mantiveram-se relativamente estveis at 2005, passando ento a crescer de maneira rpida at 2008, quando alcanaram US$ 3,3 bilhes; tiveram um aumento surpreendente depois da crise, superando 7% em 2009 e 5% em 2010. A pauta de exportao tem forte participao dos produtos primrios
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Exceto a Rssia, que foi o nico pas dos BRICS a enfrentar uma recesso aprofundada em 2008/2009, mas que rapidamente se recuperou no perodo seguinte.
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Relaes comerciais e de investimentos do Brasil com os demais pases dos BRICS
e intensivos em recursos naturais (90% em 2000), e as importaes concentram-se em produtos de mdia tecnologia (60 a 80%)2. 2.2 Brasil-ndia Ao contrrio do que a efervescncia em torno do acrnimo BRICS poderia levar a crer, as relaes comerciais brasileiras com a ndia permanecem muito pouco intensas: apesar de a corrente de comrcio entre os dois pases ter aumentado quase 16 vezes em uma dcada de menos de US$ 500 milhes em 2000 para cerca de US$ 7,7 bilhes em 2010 , a participao do parceiro asitico na totalidade do comrcio exterior brasileiro alcanou apenas 2% em 2009 e 2010, tendo oscilado em torno de 1% ao longo de quase toda a dcada. Alm disso, o saldo comercial bilateral em produtos de alta tecnologia foi deficitrio para o Brasil ao longo de quase toda a dcada3. 2.3 Brasil-frica do Sul A corrente de comrcio com a frica do Sul chegou a 1% do total do comrcio exterior brasileiro. Alm disso, no foi possvel observar um crescimento sustentado dessa rea ao longo do perodo. Ainda que o volume total do comrcio bilateral tenha crescido em termos absolutos em modo contnuo e quase quintuplicado at 2008, ano em que atingiu a cifra de US$ 2,5 bilhes, a participao da frica do Sul no comrcio exterior brasileiro cresceu at 2005, atingindo apenas 0,89%, e desde ento vem caindo de modo contnuo. Deve-se ressaltar que os efeitos da crise nas relaes entre os dois pases foram severos, reduzindo o comrcio bilateral em um tero de 2008 para 2009. Em 2010 houve recuperao, mas sem que fosse possvel alcanar nem mesmo o patamar obtido em 20074. A evoluo da pauta comercial bilateral classificada de acordo com a intensidade tecnolgica mostra caractersticas interessantes. No que tange s exportaes, percebe-se que o padro aqui distinto do observado para os demais pases analisados: na primeira colocao encontram-se os produtos de mdia tecnologia, que representaram pouco menos da metade das exportaes em quase todos os anos da srie. Em segundo e terceiro
Dados da UN/COMTRADE. Dados da UN/COMTRADE. 4 Idem.
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lugares, durante quase toda a dcada, ficaram as manufaturas intensivas em recursos naturais e os produtos primrios, respectivamente. J as importaes foram um pouco menos concentradas, distribuindo-se de maneira razoavelmente equilibrada entre produtos primrios, intensivos em recursos naturais e de mdia tecnologia5. 2.4 Brasil-China As relaes comerciais Brasil-China, entre 2000 e 2010, tiveram crescimento superior elevao do comrcio entre o Brasil e o mundo. Entre 2000 e 2010, as exportaes brasileiras para a China elevaram-se de US$ 1,1 bilho 2% do total das exportaes do Brasil para US$ 30,8 bilhes 15% do total, ao passo que as importaes brasileiras da China cresceram de US$ 1,2 bilho 2% do total para U$ 25,6 bilhes 14% do total. Ao longo desse perodo, o saldo foi positivo para o Brasil em seis anos6. Em termos de participao, a ascenso da China como parceiro comercial tem surpreendido. Em 2000, os dez principais destinos das exportaes brasileiras eram em ordem decrescente: EUA, Argentina, Holanda, Alemanha, Japo, Itlia, Frana, Blgica, Mxico e Reino Unido, os quais respondiam por 66% das exportaes brasileiras totais. Em 2010 esse quadro apresentou duas mudanas importantes: (a) uma maior desconcentrao geogrfica, com os dez maiores destinos das exportaes contabilizando 55,3%; e (b) a confirmao da China como maior destino das exportaes brasileiras posio alcanada j em 2009 quando deslocou os EUA absorvendo 15,2% do total exportado pelo Brasil7. Todavia, a pauta de exportaes brasileiras vem se concentrando em produtos bsicos. Entre 2000 e 2009, os produtos bsicos passaram de 68% para 83% da pauta. Os produtos que apresentaram a maior participao nas exportaes, em 2010, foram minrios (40%), oleaginosas (23%) e combustveis minerais (13%), que juntos responderam por 76% das exportaes brasileiras. Pode-se afirmar que ao longo dos ltimos dez anos, para cada dlar que o Brasil adquire de suas exportaes para China, 87 centavos vm de produtos primrios e de manufaturas intensivas em recursos naturais; sete, dos produtos de mdia intensidade tecnolgica; e apenas dois centavos, das vendas de produtos de alta tecnologia. Os produtos brasileiros que detm
Idem. Idem. 7 Dados da UN/COMTRADE.
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participaes significativas no total das importaes chinesas so: fumo (46%), oleaginosas (35%), preparao de hortcolas e frutas (21%), minrios (19%) e pasta de madeira e celulose (12%)8. A pauta de importao do Brasil com a China por intensidade tecnolgica mostra o seguinte comportamento: as importaes de produtos de alta tecnologia aumentaram significantemente em termos de valores entre 2000 e 2010, saindo de US$ 487 milhes em 2000, para US$ 8 bilhes em 2008 e para quase US$ 10 bilhes em 2010. A participao chinesa desses produtos no total importado brasileiro nunca foi menos que 36%, atingindo em 2005 uma participao de mais de 50%. Nos dois ltimos anos essa participao tem cado ligeiramente, mas com destaque para o aumento das importaes de produtos chineses de mdia intensidade tecnolgica de 16%, em 2000, para 44%, em 2009. Trata-se justamente do segmento em que o Brasil tem mais dificuldade de acessar o mercado chins por meio das exportaes. A mesma tendncia tem se manifestado no caso dos produtos de mdia intensidade tecnolgica. As participaes dos principais produtos chineses importados pelo Brasil em 2009 foram: mquinas e aparelhos eltricos (33%), caldeiras e mquinas mecnicas (20%), qumicos orgnicos (7%)9. 3. Relaes bilaterais de investimento Em relao aos Investimentos Diretos (IDE) feitos entre os pases dos BRICS com o prprio grupo, nota-se que a participao dos fluxos oriundos dos BRICS sobre o total de cada pas (fluxo intra-BRICS) pouco significativo se observados pelos dados da metodologia do registro do Banco Central de cada pas, apesar de o grupo ter receptado mais de 20% dos fluxos mundiais de IDE e contribudo com quase 14% dos fluxos, ambos em 2009. Essa baixa densidade de IDE intragrupo, no entanto, pode estar subestimada. Como muitos dos investimentos so feitos em praas externas s jurisdies dos pases, em parasos fiscais, parte importante desse fluxo deve ser considerada por dados extraoficiais. No caso dos fluxos chineses para o Brasil, estima-se que o ingresso real de IDE chins no Brasil foi da ordem de US$ 15 bilhes entre 2009 e 2010, muito mais do que os US$ 474 milhes declarados pelas autoridades oficiais. A correta percepo dos fluxos de IDE, portanto, necessita de estudos de caso especficos.
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Thorstensen, 2011. Dados da UN/COMTRADE.
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Mesmo com os baixos fluxos relativos de IDE, possvel observar algum comportamento nestes dados. Se considerarmos cada pas do grupo (sem considerar a frica do Sul), a China tem sido a principal investidora na ndia e no Brasil, perdendo para a ndia como maior investidora na Rssia. Em termos de comportamento dos fluxos, os investimentos dos BRICS em Rssia, ndia e Brasil mantiveram-se ciclicamente acoplados s idas e vindas da crise internacional, inclusive na sua recuperao ps-2008; no caso propriamente chins, nota-se um padro distinto: cada vez menos os investimentos intra-BRICS so importantes ao conjunto de IDE recebido pelo pas. 3.1 Brasil-Rssia No que se refere aos investimentos de empresas russas no Brasil, estes so pouco significativos at agora. Conforme dados do Banco Central do Brasil (BCB), ingressaram no pas cerca de US$ 8 milhes em IDE provenientes daquele pas entre 2004 e 2009, o que significa uma mdia anual de US$ 1,33 milho no perodo. Entre os investimentos anunciados para o Brasil, mas ainda em fase de negociao, destaca-se a joint venture entre a Mir Steel UK (com sede no Reino Unido, mas controlada pelo russo Igor Zyuzin) e a Usina Siderrgica do Par (USIPAR), para a construo de um complexo siderrgico em Barcarena (PA), que deve contar com usina de placas, coqueria e porto. De acordo com as informaes j divulgadas, os investimentos devem chegar a US$ 5 bilhes. Os investimentos de empresas brasileiras na Rssia so igualmente pouco significativos, a maioria deles circunscritos a pequenas unidades administrativas para facilitao da exportao dos produtos diretamente do Brasil. Entre as empresas brasileiras presentes na Rssia esto a Weg, a Companhia Cacique de Caf Solvel e a Globoaves. 3.2 Brasil-ndia As relaes de investimento entre Brasil e ndia so pouco significativas: as somas declaradas chegaram perto dos US$ 9 milhes de IDE indiano no Brasil e praticamente no houve fluxo inverso de investimento deste na ltima; no entanto, h potencial para melhorar essa relao bilateral de investimentos. Os fluxos de sada de investimento direto externo (IDE), juntamente com os fluxos de entrada de IDE e de comrcio de servios, representam
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os aspectos mais dinmicos da insero externa indiana. Deve-se ressaltar que a intensificao do investimento indiano no exterior se d em um contexto de elevado crescimento da economia domstica, acima de 7% ao ano, desde o ano 2000. Segundo o relatrio da empresa de consultoria Boston Consulting Group sobre as 100 maiores empresas transnacionais de pases em desenvolvimento, caracterizados como rapidly development economies, a ndia est representada por 20 empresas, todas privadas e de capital aberto, e o segundo pas com mais representantes a China o primeiro, com 40 empresas , seguido pelo Brasil, com 13 companhias, alm das seis empresas russas. Em termos de destinos dos investimentos diretos originados na ndia, os pases desenvolvidos foram ganhando participao: passaram de menos de 1,6% de participao no estoque de investimento indiano no exterior, em 1986, para 32,2% em 2008. J os pases em desenvolvimento tiveram queda nessa participao de 96% para 68% entre esses dois anos. Atualmente a sia e a frica detm em torno de 20% do estoque; a Europa, 13%; e a Amrica Latina, 10%. 3.3 Brasil-frica do Sul Assim como no caso da ndia, as relaes bilaterais de investimentos entre o Brasil e a frica do Sul so insignificantes, porm igualmente potenciais. Os investimentos diretos sul-africanos no exterior, em termos de estoque, tm sofrido uma forte mudan a desde o ano 2000 na sua distribuio geogrfica. Em 1993, a Europa era o destino preponderante do IDE da frica do Sul, concentrando 93% dos estoques investimentos diretos feito pelo pas. Em 1999, essa concentrao ainda era substancial, com a Europa concentrando 87%; a Amrica do Norte que aqui compreende os EUA e o Canad , 5%; a frica, 5%; a sia e a Oceania, juntas10, 3%; enquanto a Amrica Latina, apenas 1%. A partir de ento, houve uma significativa mudana no perfil dos estoques de IDE sul-africanos com a contnua perda de participao da Europa que concentrava, em 2009, 42% dos estoques externos de IDE da frica do Sul e a crescente participao dos pases da sia e da Oceania e da frica 28% e 22%, respectivamente. Enquanto isso, os investimentos na Amrica do Norte e na Amrica Latina permaneceram baixos, praticamente estveis com 6% e 2%, respectivamente.
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Na base de dados da UNCTAD, de onde essas informaes foram extradas, a sia e Oceania foram consideradas conjuntamente.
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3.4 Brasil-China As aquisies chinesas de empresas que operam no Brasil entre 2009 e 2010 cresceram tanto em termos de operaes (de uma para cinco) quanto em termos de valor (de US$ 0,4 bilho para US$ 14,9 bilhes). Estas aquisies ocorreram, sobretudo, no setor de petrleo (US$ 10,17 bilhes) e na explorao do pr-sal brasileiro. Os outros setores de atuao das empresas chinesas foram: financeiro (US$ 1,8 bilho), minerao (US$ 1,22 bilho) e energia eltrica (US$ 1,72 bilho). Fica evidente a estratgia chinesa de garantir o acesso s fontes de recursos naturais, bem como a de tentar influenciar no preo desses setores11. As investidas do capital chins no Brasil no ficaram concentradas apenas em atividades ligadas explorao de petrleo e siderurgia, mas tambm envolveram as empresas chinesas atreladas ao agronegcio, as quais tm comprado vastas propriedades rurais agricultveis. O avano chins na compra de minas, reas de explorao de petrleo e de terras para agropecuria vm provocando preocupaes tanto nos setores empresariais quanto governamentais. Segundo informaes do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), 5,5 milhes de hectares de terras brasileiras pertencem a no brasileiros; no entanto, estes valores tendem a estar subestimados em virtude de dados incompletos nos registros dos cartrios e da declarao das empresas estrangeiras. Estimativas no oficiais afirmam que os chineses j possuem cerca de 7 milhes de hectares. No que diz respeito especificamente aos investimentos brasileiros na China, alm de muito modestos, concentram-se em nmero reduzido de grandes empresas industriais, que tm como estratgia consolidar as vendas realizadas para o mercado chins por meio de exportaes. Ademais, as empresas brasileiras encontram uma srie de restries e dificuldades para a entrada no mercado chins em funo do aumento da regulao do governo chins entrada de investimento externo. 4. Riscos e oportunidades para o Brasil O grande crescimento da participao na corrente comercial Brasil-BRICS, que atingiu quase 20% no perodo recente, deu-se
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Banco Central do Brasil.
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fundamentalmente em razo do eixo sino-brasileiro. Observa-se que esse padro comercial mostrou-se predominantemente superavitrio com os BRICS no perodo entre 2009 e 2010, sobretudo em razo do saldo comercial com a China e a Rssia. Esse supervit pode se ampliar com a crescente demanda chinesa e indiana por commodities agrcolas e minerais. Ao mesmo tempo em que fundamental utilizar o acesso ao mercado brasileiro como moeda de troca nas negociaes, a maior dependncia da pauta exportadora primria pode aumentar a vulnerabilidade externa estrutural da economia brasileira, especialmente em um provvel momento de queda dos preos agrcolas, sujeitos volatilidade das bolsas financeiras mundiais. O que reduz esse risco a permanncia da demanda dos BRICS por alimentos, especialmente a da China, mas no se pode deixar de observar que esse um atenuante completamente alheio ao controle da soberania brasileira. Com a China, a relao comercial est basicamente atrelada venda de produtos primrios e commodities, mas que se soma tambm potencial demanda da Rssia, ndia e, em menor grau, frica do Sul. A pauta de comrcio do Brasil com os BRICS assimtrica. Em geral, o Brasil exporta bens primrios e semimanufaturados e importa manufaturados mais sofisticados. O caso mais paradigmtico a relao comercial com a China. Embora com saldo superavitrio para o Brasil, as pautas de exportao e importao so bastante assimtricas. A exceo no caso com a frica do Sul, onde as exportaes e importaes concentram-se em produtos manufaturados. A competitividade brasileira nesse setor de baixo valor adicionado tem pressionado cada vez mais o perfil da pauta exportadora para esses produtos, pois so os negcios imediatos mais rentveis no Brasil. A questo que isso pode, no mdio e longo prazos, dificultar, ou at bloquear, os anseios brasileiros por integrar-se ao mundo industrializado desenvolvido. O dinamismo proporcionado por esse desenho, no entanto, alimentou, no Brasil, a necessidade de importaes de alto valor adicionado para suprir a escassez relativa de recursos internamente direcionados para a produo de bens industrializados, especialmente os de alta tecnologia, espao poroso ocupado pelas exportaes chinesas. H tambm uma forte assimetria tambm nos fluxos bilaterais de investimento realizados e recebidos. No perodo recente, os capitais brasileiros intensificaram seus investimentos no exterior, ainda que a destinao para os BRICS seja muito modesta. No entanto, as empresas brasileiras identificam oportunidades de atuao nos BRICS. Pesquisa qualitativa da Sobeet junto s
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empresas brasileiras mais internacionalizadas indica que cerca de um tero delas pretende investir em algum dos pases do acrnimo. O crescimento da demanda nos BRICS, sobretudo no caso da ndia e da China, est associado aos investimentos em infraestrutura e urbanizao. Esses investimentos abrem espao para a internacionalizao de empresas brasileiras nas reas de servios de engenharia, indstrias de base (equipamentos e servios para as reas de energia, telecomunicaes, saneamento, entre outras). O tema a considerar, neste caso, so as barreiras comerciais existentes para tanto, inclusive barreiras institucionais, como o elevado custo de negociao industrial no caso da ndia, que possui mais de uma entidade representativa para esse fim. Alm da segurana alimentar, a segurana energtica uma preocupao no s brasileira, mas tambm das economias dos BRICS, sobretudo da China e ndia, deficitrias em energia. H oportunidades para maiores exportaes de petrleo (pr-sal) e energia renovvel (etanol). A recente tragdia japonesa e o consequente questionamento do uso de energia nuclear abrem espao ainda maior para fontes alternativas e renovveis de energia, reas em que o Brasil tem competitividade. A Base Industrial de Defesa (produtos e servios) poder ampliar parcerias com os pases dos BRICS, como j so os casos das parcerias com a frica do Sul (projeto A-Darter-msseis) e com a China (Programa CBERS-satlites). Cabe destacar que China e ndia tm alguns dos maiores oramentos de Defesa no mundo e uma BID ainda em consolidao. Ademais, a ndia, apesar de possuir grau de abertura inferior China12, ou seja, assim como o Brasil, uma economia mais voltada para o mercado interno do que para a corrente de comrcio como determinao do PIB; ainda assim, possui transbordamentos de demanda efetiva para importaes que o Brasil poderia aproveitar. A frica do Sul, por ltimo, uma porta de entrada no continente africano e um ator fundamental de modernizao do continente, cujo dinamismo tem criado um campo gravitacional importante para os fluxos de capitais internacionais, no qual o Brasil poderia aprofundar seus investimentos. Outro aspecto estratgico a parceria entre Brasil e ndia na produo de medicamentos genricos, uma valiosa conquista desses pases que precisa ganhar novos patamares para incluir o desenvolvimento autnomo de medicamentos e o direcionamento dos recursos para frmacos especficos ao combate das doenas tpicas de pases do mundo subdesenvolvido.
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Baumann et al., 2010, p. 12, tab. 6.
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O risco de procurar competir com produtos fabricados a custos baixos da China, sem o reconhecimento de que de fato os preos refletem custos regionais, no entanto, uma armadilha que precisa ser desatada por uma poltica industrial moderna e de longo prazo. No centro dessa poltica deve estar a combinao de um grau de proteo da indstria nos setores estratgicos na cadeia de valor com a liberalizao de setores cuja competitividade dependa da concorrncia internacional. Associado a esse cenrio interno, a complementaridade produtiva regional, por meio do aprofundamento da integrao sul-americana, crucial ao desenvolvimento de uma estrutura razoavelmente competitiva. O avano chins na frica tem acarretado perda de oportunidades para o Brasil, que precisa equilibrar-se com uma maior presena na frica do Sul, principal investidor e porta de entrada para o continente africano, alm de seus parceiros tradicionais, como Angola e Nigria. A pauta exportadora brasileira com a frica do Sul a nica que no segue o padro com os outros BRICS, concentrando-se em produtos industrializados. O dinamismo sul-africano pode criar um mercado importante de escoamento de produtos brasileiro de mdia intensidade tecnolgica, mas a maior densidade econmica entre os dois pases depende de investimentos pesados em infraestrutura de transporte martimo e da criao de rotas comerciais adequadas escala necessria a esse salto de qualidade. Na governana global, possvel explorar a necessidade de construo de uma nova ordem internacional pautada pela multilateralidade e pelas reformas dos organismos internacionais, inclusive com o apoio dos BRICS para que o Brasil assuma um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU e uma maior coordenao comercial tanto no mbito da OMC, ainda que a Rssia no participe desse rgo. O instrumento de cooperao diplomtica pode colaborar na agenda da difcil reforma do sistema financeiro internacional, especialmente suas instituies chaves como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional. Os BRICS congregam pases aparentemente com o interesse comum de arquitetar um padro monetrio internacional mais favorvel insero dessas economias sem os efeitos indesejados provocados pelo poder absoluto do dlar como reserva mundial de valor. O desafio manter o carter multilateral do grupo, que cada vez mais ser influenciado pela fora centrpeta de destruio criadora chinesa, impedindo que a assimetria econmica transforme a simetria da igualdade soberana (e do direito ao desenvolvimento) em algo meramente acessrio da dinmica do sistema.
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O declnio da potncia hegemnica O analista e socilogo norte-americano Immanuel Wallerstein2 interpreta a longa durao do capitalismo na compreenso geopoltica do sculo XX e mais particularmente nos ltimos trinta anos como um fato inequvoco, convicto de que a hegemonia estadunidense est em pleno declnio, embora admita que poucos acreditam nesta tese, salvo os falces de Washington, que, por sua vez, defendem com veemncia medidas necessrias para cont-lo. Na compreenso de Wallerstein este declnio se inicia nos anos 1970 como um enfraquecimento progressivo, acelerado posteriormente pela resposta do pas aos atentados terroristas. O autor afirma ainda que os fatores econmicos, polticos e militares que tanto contriburam para uma hegemonia indiscutvel so os que provocaro inexoravelmente seu declnio prximo. O historiador britnico Paul Kennedy que hoje leciona em Yale e que publicou o clebre Ascenso e queda das grandes potncias: transformao econmica e conflito militar de 1500 a 2000, no final da dcada de 1980 , pensando que o Japo, poca da publicao da obra, iria suplantar a hegemonia norte-americana, faz uma reflexo recente sobre o declnio dos EUA, encontrando parmetros com a anlise de Wallerstein. Kennedy se
professor do Departamento de Cincia Poltica da UFPE. doutor pela UNICAMP e ps-doutor pela Universit Paris XIII. Atualmente presidente da ANPOCS. 2 WALLERSTEIN, Immanuel. Puis vint le 11 septembre, le choc. Courrier International, pp. 33-36, fev./mar./abr 2011.
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vale da anlise de Joseph Nye, um liberal de Harvard, notabilizado pelo conceito de soft power3, que pensou a influncia dos EUA nos assuntos mundiais a partir de um trip que se reforava mutualmente: o soft power o poder de atrao, a habilidade de influenciar outros a fazer o que voc quer, ou ainda de cooperar com eles para que queiram o mesmo que voc. Pode tambm representar a habilidade de um corpo poltico, como um Estado, de influenciar indiretamente o comportamento ou interesses de outros corpos polticos por meios culturais ou ideolgicos. O segundo pilar a potncia econmica e a terceira, a potncia militar. Nestas trs dimenses os EUA levavam grande vantagem sobre os demais pases. Para Nye, o soft power, ou a capacidade de convencer os demais a fazer o que queriam, parecia o pilar mais frgil. Esta capacidade havia diminudo, e a hostilidade crescente ao pas surgia de todos os lados. Quanto ao segundo pilar, o econmico, tambm se verificava uma forte tendncia perda de capacidade, uma deteriorao manifesta nos ltimos anos, segundo Kennedy4, pois, para o historiador, uma grande potncia no deveria consolidar dficits comerciais que se aprofundam, nem dficits pblicos que alcanavam muitos trilhes de dlares. O terceiro pilar, o militar, ainda o que mais bem se sustenta, mas pergunta o historiador ingls at que ponto?. Sua concluso a de que os EUA deixaro de ser uma potncia desmesurada e passaro a conformar apenas um grande pas. A figura do presidente Obama revela toda a fragilidade de algum isolado na Casa Branca, com um Congresso cada vez mais ineficaz, incapaz de definir uma poltica oramentria satisfatria. A distribuio global do poder econmico parece transitar para uma conformao multipolar. Se estas mudanas ainda no estariam induzindo as transformaes correspondentes no plano poltico, pela velocidade da economia e pelo acompanhamento mais lento da poltica, elas merecem uma reflexo mais aprofundada. O agrupamento BRICS novo: foi cunhado pelo economista Jim ONeil em 2001, Chefe do Global Economics Research, da Goldman Sachs5. Desde que ganhou proeminncia internacional, o BRIC tornou-se uma instituio multilateral, um frum a partir de 16 de junho de 2009, quando os lderes dos quatro pases realizaram sua primeira reunio, em Ecaterimburgo, e emitiram uma declarao apelando para o estabelecimento de uma ordem mundial multipolar. Desde ento, o BRIC realiza cpulas anuais e, em 2011, convidou a frica do Sul a se juntar ao
KENNEDY, Paul. Soft Power: The Means to Success in World Politics. 2004; KENNEDY, Paulo. The Paradox of American Power. 2002, com traduo da UNESP em 2002. 4 KENNEDY, Paul. Nous revenons notre vraie place. Courrier International, pp. 39-40, fev./mar./abr 2011. 5 Publicado em The World Needs Better Economic BRICs.
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grupo, formando os BRICS. Acompanhando o estabelecimento do bloco, h o desdobramento de certas questes sobre se o agrupamento BRICS pode ser um polo indutor das transformaes institucionais no sistema internacional. Em certa medida, as articulaes trilaterais entre ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS), que criaram o frum, bem como o G206, j representam uma nova fenomenologia do contexto mundial.
Este trabalho visa, direta ou indiretamente responder, a estas questes, mas centrar seu foco na China, sobretudo, e no Brasil, em particular, entendendo que o gigante chins de fato o pas que tem alterado a lgica e as condies do novo quadro internacional. No entanto, isto no quer dizer que a evoluo dos demais pases ndia, Rssia e a frica do Sul em escala internacional e nas suas relaes com o Brasil no sejam importantes. A ascenso chinesa e os BRICS Barack Obama disse h no muito tempo: As relaes dos EUA com a China so para ns as relaes bilaterais mais importantes7. Todavia,
O Grupo dos 20 (ou G20) formado pelos ministros de finanas e chefes dos bancos centrais das 19 maiores economias do mundo mais a Unio Europeia. Foi criado em 1999, aps as sucessivas crises financeiras da dcada de 1990. Visa favorecer a negociao internacional, integrando o princpio de um dilogo ampliado e levando em conta o peso econmico crescente de alguns pases, que, juntos, representam 90% do PIB mundial, 80% do comrcio mundial (incluindo o comrcio intra-UE) e dois teros da populao mundial. O peso econmico e a representatividade do G20 conferem-lhe significativa influncia sobre a gesto do sistema financeiro e da economia global. O site oficial do grupo <http://www.g20.org>. 7 Obama apud DAOBAO, Guoji Xianqu. Washington paiera pour ses erreus. Courrier International, p. 12, fev./mar./abr. 2011.
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autorizou, em dezembro de 2010, a venda a Taiwan de armamentos no valor de US$ 6,4 milhes, dando, portanto, prosseguimento poltica de Bush, com vendas de helicpteros Black Hawk da Sirosky, de msseis da Lockeed Martin e de msseis e antimsseis da Raytheon. As relaes mundiais muito provavelmente se organizaro em torno de trs ncleos: a coalizo americana, o consenso europeu e o estilo consultivo ao modo chins. Este poder ser o mercado geopoltico que decidir a liderana do sculo XXI. Para o New York Times8, os grandes pases, do segundo mundo a Europa do leste, a sia central, a Amrica do Sul, o Oriente Mdio e o sudeste da sia so mais que pases emergentes, pois, se a eles for includa a China, so pases que detm a maioria das reservas mundiais de divisa e de poupana9. A revista diz, ainda, que a introduo em Bolsa dos pases dos BRICS representou, em 2007, 39% da totalidade dos capitais no mundo. A questo levantada qual ser a opo destes pases no centrais, por exemplo, em caso de aliana de acordo nuclear da China com Washington. Ser que o Paquisto no se inclinar para a China? Ou, ainda, as prximas lideranas rabes caminharo para o Ocidente ou para o Oriente? Segundo o jornal, o equilbrio mundial das potncias depender cada vez mais deste segundo mundo. Nesta articulao dos trs grandes (dois dos quais em crise profunda), a Europa far a promoo de seu modelo de integrao supranacional como meio de resolver suas diferenas no Oriente Mdio e na tentativa de organizar a frica. A China, por sua vez, trabalha na expanso de um consenso fundado sobre o respeito soberania e aos benefcios econmicos recprocos. A dvida maior quanto ao que faro os EUA para salvaguardar suas posies. Para o Financial Times10, a principal fora do sistema poltico chins sua capacidade de tomar decises importantes e complexas rapidamente e faz-lo bem, ao menos do ponto de vista econmico. Isso vale para as infraestruturas, considerando que a China se dotou de um grande nmero de aeroportos, de barragens, de linhas frreas de trens rpidos, de sistemas de distribuio de gua e de eletricidade, que garantem uma base industrial cada vez maior. O autor compara o desempenho da China ao da ndia, onde qualquer novo investimento se depara com a oposio dos sindicatos, grupos de presso, associaes de camponeses e tribunais. Ao contrrio, a China e seu governo conseguem deslocar mais de um milho
KHANNA, Parag. La nouvelle Gographie du Monde. Courrier International, pp.13-15, fev./mar./abr. 2011. Detm tambm muitos metais estratgicos raros, como o nibio, o ltio, o cobalto, a platina, o antimnio, o grafite, o tungstnio, que so minerais fundamentais para o avano cientfico e tecnolgico. A China lder da produo de nove dentre os 13. Cf. FOUCHER, Rana; LIU, Melinda. Qui contrle la production mondiale de mtaux rares?. Courrier International, pp. 68-69, fev./mar./abr. 2011. 10 FUKUYAMA, Francis. Washington na plus rien offrir a Pkin. Courrier International, pp. 26-27, fev./mar./abr. 2011.
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de pessoas de reas a serem inundadas (com foi o caso da hidreltrica de Trs Gargantas) sem resistncia da populao. Tabela 1. A emergncia dos pases do BRIC* entre 1980 e 2015: comparao do PIB dos pases do G20 em 1980** e em 2015
Classificao de 1980 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Valor em Classificao Pas bilhes de de 2015 US$ EUA 2.788 1 EUA 1.040 4 Japo Japo Alemanha 758 5 Alemanha Frana 535 9 Frana Itlia 507 11 Itlia Reino Unido 486 8 Reino Unido Brasil 444 7 Brasil Mxico 333 10 Mxico ndia 277 3 ndia Canad 272 13 Canad China 248 2 China Arbia 155 17 Arbia Saudita Saudita Austrlia 149 16 Austrlia Argentina 136 18 Argentina Indonsia 127 14 Indonsia Turquia 116 15 Turquia frica do Sul 114 19 frica do Sul Coreia do Sul 88 12 Coreia do Sul 6 Rssia Pas Valor em bilhes de US$ 18.250 5.115 3.396 2.607 2.064 2.724 2.857 2.104 6.243 1.657 16.855 839 1.136 771 1.551 1.224 701 1.932 2.951
Fonte: FMI. World Economic Outlook. Database: abril 2010. * Brasil, Rssia, ndia e China. ** O G20 no existia ainda em 1980 (foi criado apenas em 1999). Reagrupa dezenove Estados mais a Unio Europeia. Em 1980, o FMI no tinha dados disponveis sobre a Rssia. PIB em Paridade de Poder de Compra (PPP).
Impressiona na Tabela 1 o desempenho dos BRICS. Entre 1980 e 2015, em termos de produto interno bruto, a China ter crescido 67,9 vezes; a ndia, 22,5 vezes; e a frica do Sul, 6,1 vezes. Se compararmos estes nmeros com aqueles dos pases centrais, temos para o mesmo perodo que os EUA tero crescido 6,5 vezes; a Alemanha, 4,4 vezes; a Frana, 4,8 vezes; e o Reino Unido, 5,6 vezes.
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No obstante estes resultados espetaculares em torno do crescimento do PIB, pases como China e ndia ainda tm que enfrentar o desafio da pobreza, sobretudo a ltima, conforme a Tabela 2. Tabela 2. Proporo da populao rural e urbana abaixo da linha de pobreza. Em PPP US$ 1,25 por dia
Pas e ano China 1980 2005 ndia 1994 2005 Populao abaixo da linha de pobreza Rural 74,1 26,1 52,5 43,8 Urbana 23,4 1,7 40,8 36,2 Proporo da populao rural total 72,6 59,6 74,5 71,3
Fonte: World Bank, 2010. Disponvel em: <http://go.world bank.org.WESP1l8250>.
Um estudo da Goldman Sachs feito dois anos aps aquele coordenado por ONeil j prenunciava que a expectativa de 50 anos para a superao do PIB norte-americano pelo chins foi revisada em 200311, indicando que:
os resultados sugerem que, se tudo correr como o esperado, o BRIC pode se tornar uma fonte muito importante de novos gastos globais em um futuro no muito distante. A Figura 1 mostra que a economia indiana pode se tornar maior que a do Japo em 2032, e a China pode ultrapassar a economia norte-americana em 2041 (e ultrapassar as demais to cedo quanto 2016). As economias dos pases do BRIC, tomadas conjuntamente, podero ser maiores do que o G6 por volta de 2039.
Deepak Nayyar, um respeitado economista indiano de formao keynesiana e desenvolvimentista considerou, em artigos recentes, como muito plausveis os argumentos trabalhados pela equipe da Goldman Sachs12. O fato que estas projees vm sendo revistas e j se fala que em 2025 o produto interno da China superar aquele dos EUA.
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WILSON, Dominic; PURUSHOTHAMAN, Roopa (Goldman Sachs). Global Economic Paper, n 99, p. 3, 2003. NAYYAR, Deepak. China, India, Brazil and South Africa in the World Economy: Engines of Growth?. In: SANTOS-PAULINO, Amelia; WAN, Guanghua (eds.). Southern Engines of Global Growth. Oxford: Oxford University Press, 2010; Developing Countries in the World Economy: The Future in the Past?. WIDER Annual Lecture, Helsinki, n 12, UNU-WIDER, 2009.
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Figura 1: Superando o G6: ou quando o PIB do BRIC supera o G613
Fonte: Goldman Sachs. Global Economic Paper, n 99.
O Quadro 1 indica as principais dificuldades e oportunidades do BRIC. Quadro 1. Dificuldades e oportunidades do BRIC
Pases Dificuldades Oportunidades Democracia consolidada, liderana na Amrica do Pobreza rural e urbana, desnvel Sul, pacifismo nas fronteiras, regional acentuado, baixa escolaridade, pacifismo interno, crescimento Brasil gargalos de infraestrutura, baixo P&D, com incluso, reduo da corrupo, baixa qualificao da mo de pobreza e do analfabetismo, obra, desindustrializao. polticas Sul-Sul bem construdas, pr-sal. Crise profunda na dcada de 1990, enfrentamentos na Chechnia e Amplo territrio, petrleo e gs, na Gergia, reduo demogrfica, crescimento econmico atual, Rssia alcoolismo, expectativa de vida em capacidade militar, populao queda, corrupo, mfia, economia educada. dependente da venda de gs/petrleo.
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Wilson e Purushothaman, op.cit., p. 4.
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ndia
Fbrica do mundo (600 mil empresas estrangeiras, entre Grande parcela da populao no as quais Japo tem 30 mil campo (60%), geopoltica difcil (Taiwan que empregam 9 milhes e Caxemira), regime autoritrio, de chineses), liderana China desigualdades setoriais e regionais, comercial mundial e asitica, poluio, dependncia energtica de mercado interno em ascenso, gua e alimentos, questes ambientais estabilidade interna, incluso (alto teor de CO2) social, inovao tecnolgica, avano na educao e nas universidades.
Fonte: Elaborao do autor.
Pobreza estrutural, grande nmero de analfabetos (sobretudo entre as mulheres), sistema de castas, desnveis regionais, questes religiosas e tnicas graves, infraestrutura precria, geopoltica difcil.
Democracia, elite educada, indstria nacional diversificada, liderana em software, muito a construir em termos de infraestrutura.
China avana na Amrica Latina Estudo recente da CEPAL La Repblica Popular China y Amrica Latina y el Caribe: hacia una relacin estratgica14 informa que se mantidas as atuais taxas de crescimento das exportaes latino-americanas a participao da China passar de 7,6% em 2009 para 19,3% em 2020. No mesmo perodo, a Unio Europeia manter uma participao em torno de 14% e ser superada pela China j em 2015. Segundo o estudo, o crescimento chins como destino das exportaes latino-americanas se dar em razo de uma persistente queda das exportaes regionais para os EUA (de 38,6% do total em 2009, para 28,4% em 2020). O Brasil um dos pases que mais contribui na regio para inflexionar estes nmeros, como destino para o pas norte-americano. Segundo a CEPAL, a importncia de China como mercado de exportao varia significativamente dentro da regio, j que um destino chave para Chile, Peru e Argentina, mas bastante reduzido para a Amrica Central, exceo da Costa Rica. No caso do Mxico, suas exportaes para a China representaram, em 2009, menos de 1% do total. O estudo prev uma evoluo similar ou talvez mais forte, j que pas asiticos podero superar, em 2020, a Unio Europeia e os EUA como origem das importaes latino-americanas. O aumento se concentrar principalmente nos mesmos bens de capital que j tm presena na regio, como produtos eletrnicos, peas e partes, maquinarias
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CEPAL. La Repblica Popular China y Amrica Latina y el Caribe: hacia una relacin estratgica. Santiago do Chile, mai. 2010.
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e txteis. Alguns pases da regio j dependem significativamente da China como scio comercial, liderados pelo Chile, com 13% de suas exportaes destinadas ao gigante asitico. Em seguida, vm Peru (11,0%), Argentina (9,0%), Costa Rica (7,0%) e Brasil (7,0%). Nos casos de Equador, Mxico e Nicargua, este valor muito reduzido. Quanto s importaes, as do Paraguai so um caso extremo, (27% de suas importaes se originam da China), seguidas pelas do Chile (11%), da Argentina (11%) e pelas de Brasil, Mxico e Colmbia (10%). O estudo, contudo, indica que os pases latino-americanos devero elevar a qualidade de seu comrcio, diversificando suas exportaes e elevando seu valor agregado e conhecimento para melhorar sua insero nas cadeias produtivas da sia e do Pacfico. Aqui, vale considerar os avanos produzidos pela China, que se converteu em parceiro estratgico da regio em reas como minerao, energia, agricultura, infraestrutura e cincia e tecnologia. Desde o incio da presente dcada, a China se tornou um mercado de exportao chave para os pases do MERCOSUL, exceo do Paraguai. No entanto, ao mesmo tempo, o drago tem sido relativamente pouco explorado pelos pases da Amrica Central. As economias da Amrica do Sul tm demonstrado relativo equilbrio em seus balanos comerciais durante a ltima dcada, embora um estudo da Rede MERCOSUL de Investigaes Econmicas (entidade sediada no Uruguai) informe que a Amrica Latina esteja perdendo a disputa na exportao mundial de servios, que passou de US$ 1,5 trilho em 2000 para US$ 3,8 trilhes em 2008. A situao pior justamente no segmento dos chamados Novos Setores Dinmicos (NSD), que inclui os setores de pesquisa e desenvolvimento, sade, tecnologia, servios financeiros e audiovisuais. No total, a participao da regio caiu de 3,45% de 2000 para 3,07% em 2009, segundo o ltimo dado disponvel da UNCTAD15. Enquanto isso, a participao chinesa passou de 1,99% para 3,76% no perodo, enquanto a da ndia saltou de 1,09% para 2,69%, impulso oriundo sobretudo das tecnologias de inovao e informao. Em outras palavras, se antes a Amrica Latina exportava mais servios que China e ndia juntas, em 2009 os dois gigantes asiticos detinham mais que o dobro da participao da regio. Alm disso, Brasil, Mxico e Argentina tm dficits nas transaes do setor. O Brasil exporta 0,8% do total mundial, mas importa 1,2%; no Mxico, o peso das exportaes de 0,5% e o das importaes, 0,7% do total global16.
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BATISTA, Henrique Gomes. China ultrapassa Amrica Latina nas exportaes de servios. O Globo, 24 abr. 2011. Idem.
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China e Brasil A participao da China nas importaes brasileiras de vrios produtos manufaturados disparou nos ltimos anos, atingindo em alguns casos propores muito elevadas. De janeiro a setembro de 2011, as compras de celulares chineses representaram 70% do total importado pelo Brasil desses bens, uma alta forte em relao aos 55% do mesmo perodo de 2010. Nos nove primeiros meses de 2002 nenhum celular adquirido pelo Brasil do exterior veio da China17. O pas asitico, segundo o jornal Valor Econmico, tambm domina com folga o mercado brasileiro de importao de outros manufaturados: a fatia de 72% nos tecidos de fibras txteis, sintticas ou artificiais; de 81% nos brinquedos; de 84% nos aparelhos eletromecnicos ou trmicos de uso domstico (aspiradores de p e enceradeiras); e de 53% nas mquinas automticas para processamento de dados. J a participao da China no total das compras de manufaturados mais modesta: ficou em 17,2% de janeiro a setembro de 2011. Os nmeros so do departamento de relaes internacionais e comrcio exterior da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (FIESP), elaborados com informaes do Ministrio do Desenvolvimento. Com o cmbio valorizado no Brasil e depreciado na China, uma mo de obra ainda barata (Tabelas 13 e 15 deste artigo) e grandes vantagens de escala, a China consegue vender produtos como esses a preos muito atraentes. De janeiro a setembro, o preo de bombas e compressores chineses ficou 64% abaixo do valor mdio de importao desses produtos de outros pases. Os motores, geradores e transformadores eltricos da China ficaram quase 40% mais baratos. O diretor de relaes internacionais e comrcio exterior da FIESP, Roberto Giannetti da Fonseca, diz que a competio chinesa se torna muitas vezes irresistvel, em decorrncia da combinao de incentivos fiscais, tributrios e financeiros promovidos pelo governo, em um cenrio marcado por uma moeda artificialmente desvalorizada. O avano rpido da fatia chinesa nas importaes de alguns produtos impressiona (Grfico 2). De janeiro a setembro de 2001, menos de 5% das compras externas de mquinas automticas para processamento de dados (como caixas de supermercado) vinham da China. No mesmo perodo em 2011, o percentual chegou a 53%. No caso de tecidos de fibras txteis, sintticas e artificiais, o pulo foi de 4% em 2001 para 72%
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Valor Econmico, 9 nov. 2011.
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em 2011. Um ponto importante que muitas empresas de outros pases como dos EUA, da Europa ou do Japo usam a China como plataforma exportadora, dados os baixssimos custos de produo do pas. O diretor do Instituto de Economia da UNICAMP, Fernando Sarti, aponta trs motivos para o forte aumento da China na pauta de importaes de manufaturados. O primeiro sem dvida a questo do cmbio, diz ele. Outro ponto importante o financiamento aos importadores de produtores chineses, o que ganha relevncia quando se negociam produtos de maior valor agregado. Para completar, est em curso um processo de internacionalizao das empresas chinesas. H muitas companhias do pas asitico se instalando por aqui, o que eleva a compra de componentes e produtos acabados da China, afirma Sarti18. Ele destaca ainda que, no ps-crise, os fabricantes chineses passaram a olhar o mercado brasileiro com ainda mais ateno, porque o consumo por aqui cresce a taxas bem mais expressivas do que em tradicionais clientes do pas asitico, como EUA e Europa. Para Sarti, o forte aumento das importaes indica que o Brasil est perdendo a oportunidade de aproveitar o dinamismo do mercado interno para melhorar e adensar a estrutura de suas cadeias produtivas. O mau desempenho da indstria, que pode crescer apenas 1% em 2011, espelha esse fenmeno, segundo ele. O Grfico 1 evidencia o grande crescimento das exportaes brasileiras, puxado em grande medida pelas exportaes para a China. As relaes comerciais Brasil-China, entre 2000 e 2010, tiveram crescimento superior elevao do comrcio entre o Brasil e o mundo. Entre 2000 e 2010, as exportaes brasileiras para a China elevaram-se de US$ 1,1 bilho 2% do total das exportaes do Brasil para US$ 30,8 bilhes 15% do total, ao passo que as importaes brasileiras da China cresceram de US$ 1,2 bilho 2% do total para U$ 25,6 bilhes 14% do total (Grficos 1 e 2). Ao longo desse perodo, o saldo foi positivo para o Brasil em seis anos, indicando, em 2009, que a curva da exportao para este pas superou a curva mundial19.
18 19
Valor Econmico, 9 nov. 2011. IPEA. As Relaes Bilaterais Brasil-China: a ascenso da China no sistema mundial e os desafios para o Brasil. Comunicado IPEA, n 85, abr. 2011.
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No Grfico 3, chama a ateno o fato de que entre os dez maiores parceiros receptores das exportaes brasileiras, a China sai de um 6 lugar entre 2001 e 2003, para alcanar a 1 posio em 2010, sendo que o percentual do que se vende aos dez pases se reduz, o que representa ainda uma maior representao da China nesta relao20.
20
Idem.
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No Grfico 4, a significativa trajetria da China como exportador para o Brasil, saindo de uma pequena posio em 2001, muito atrs dos EUA, da Argentina e da Alemanha, para chegar a 2010 quase empatado com os EUA, que vm em uma posio de queda substantiva desde 2001.
As pautas exportadoras e importadoras do Brasil, com relao intensidade tecnolgica (Grficos 5 e 621), revelam, na primeira, um acentuado percentual de manufaturas intensivas em recursos naturais e nos produtos primrios; na segunda, as importaes do Brasil com a China so mais diversificadas, no obstante os produtos de alta, mdia e baixa tecnologia terem destaque, apontando para uma situao inferiorizada do Brasil com relao intensidade tecnolgica nas relaes comerciais com a China.
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Idem.
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Os impactos da China na economia mundial Os pases cuja demanda interna representa uma larga fatia do PIB, como a China, a ndia e a Indonsia, continuam a responder de maneira consistente e positiva crise mundial. O crescimento chins e o indonsio revelaram um leve declnio em seus PIBs, com a China saindo de 9,6% para 9,1% e a Indonsia, de 6% para 4,5%, enquanto a economia indiana acelerou, passando de 5,1% para 7,7%. A China, que o principal exportador, foi protegido pela alta proporo de seus investimentos
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domsticos, bem como pelo programa de gastos do governo, assim como por uma posio fiscal slida e reservas acumuladas22. No leste e nordeste da sia, todos os pases tiveram dficits fiscais em 2009, exceo de Hong Kong, que registrou um excedente fiscal de 1,1% do PIB. Os cortes no gasto pblico e o forte crescimento da renda no pas permitiram seis anos consecutivos de excedentes oramentrios. A China registrou um dficit fiscal em 2009 de 2,2% em decorrncia da expanso fiscal para estimular a economia domstica (como mostra a despesa pblica elevada a 22% do PIB a mais alta nas ltimas dcadas). No pas, a maior parte do gasto extra foi alocada nos investimentos de infraestrutura como ferrovias, aeroportos, infraestrutura ambiental, casas para baixa renda e reconstruo de reas afetadas pelo terremoto em Sichuan, em maio de 2008. Mesmo com a crise do subprime, a China sustentou um crescimento suficiente para que a receita do governo pudesse manter a trajetria ascendente dos anos anteriores. As tabelas e quadros a seguir, a exemplo da estrutura geogrfica das exportaes e importaes, revelam no apenas a liderana chinesa na sia, mas a articulao de sua economia na regio, englobando pases importantes como o Japo e a Coreia do Sul. O quadro sobre o consumo mundial chins de metais e energia traz, ainda, uma comparao entre o crescimento da indstria manufatureira dos EUA, da Unio Europeia, da Frana e da China. Em termos do avano da inovao e do conhecimento, que se reflete nos dados sobre Pesquisa & Desenvolvimento (P&D), a China sozinha cresceu seus investimentos em de PPP$ 39,2 para PPP$ 102,4 bilhes no perodo. O Japo, contudo, o cabea da lista com PPP$ 147,9 bilhes in 2007. Depois do Japo e da China, os lderes dos investimentos em P&D na sia foram a Repblica da Coreia (PPP$ 41,3 bilhes), ndia (PPP$ 24,8 bilhes) e a Federao Russa (PPP$ 23,5 bilhes). Os gastos dos cinco maiores investidores no setor representam 92% do total dos investimentos em P&D na sia e no Pacfico23. As tabelas, a seguir, sobre a quantidade de estudantes chineses por nveis de escolaridade e a quantidade de graduados universitrios por ano evidenciam a fora no apenas do aumento de capacidade da formao da mo de obra na China, mas tambm o incremento de mo de obra altamente qualificada no pas. Este talvez seja, em termos de mdio prazo, um dos elementos fundamentais na diferenciao entre as polticas de desenvolvimento
ESCAP. Statistical Yearbook for Asia and the Pacific. Bangkok: United Nations, 2011; ASIAN Development Bank. Development Efectiveness review report 2010. Philipines: ADB, 2011. 23 UIS Data Center. Regional totals for R&D Expenditure and Researchers. Jun. 2010. Acesso em: abr. 2011.
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implementadas pela China, em contraste com o Brasil e a ndia, o que faz grande diferena. Se tomarmos o nmero de pesquisadores por um milho de habitantes, esta razo ainda mostra o longo caminho a percorrer da China, pois so apenas 746 por milho, muito abaixo da mdia mundial de 1.081 pesquisadores por milho de habitantes. Se tomarmos em conjunto as Amricas (Amrica do Norte, Latina e o Caribe), este nmero alcana 2.010 e na Europa o nmero de 2.639, enquanto nos pases da sia e no Pacfico o nmero alcana 1.000 por milho de habitantes. A disparidade entre estes pases asiticos e o Japo ainda gritante, pois o Japo tinha 5.000 pesquisadores por milho em 200824. Em termos de pobreza, a China foi capaz de reduzi-la de 6,0%, em 1996, para 2,8% em 2004. Isso representa uma assimetria forte com o Brasil e ainda maior com a ndia, onde o nvel de pobreza caiu de 36% em 1994 para 29% em 2000. A seguir est o quadro que evidencia a queda no nmero de analfabetismo na ndia e China. Outro feito muito relevante da China foi o de ter promovido o acesso gua nas reas rurais de 56% em 1990 para 82% em 2008. Com relao ao emprego, estima-se que so 763 milhes de trabalhadores na China, enquanto a ndia conta com 454 milhes de trabalhadores, sobretudo em razo do amplo desemprego entre as mulheres. Se tomarmos apenas estes dois pases, mais a Indonsia, com 106 milhes de trabalhadores, eles perfazem 43% da populao mundial empregada e 68% do emprego na regio sia-Pacifico.
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Statistical Yearbook for Asia and the Pacific 2011.
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Comrcio: contedo das importaes nas exportaes chinesas e estrutura geogrfica de comrcio25
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ARTUS, Patrick; MISTRAL, Jaques; PIAGNOL, Valrie. Lmergence de la Chine: impact conomique et implication de politique conomique. Paris: Direction de linformation lgale et Administrative, 2011.
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Salrios na China e no Mundo26
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Idem.
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Concluso Uma pergunta ainda no respondida, aqui trataremos de maneira embrionria: h coeso interna para que os BRICS atuem concertadamente e acelerem as transformaes na grande poltica mundial? A coeso interna ainda muito frgil, at por ser nova. Trata-se de pases que, se tinham alguma relao entre si, elas se davam de modo bilateral. H tenses geopolticas fortes, a exemplo da China e ndia, que tm uma forte tradio de serem adversrios. Do ponto de vista geopoltico, o Brasil talvez seja o pas melhor.
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O Brasil, os BRICS e a institucionalizao do conflito internacional Maria Regina Soares de Lima1 Daniel Ricardo Castelan2
Introduo Uma narrativa conservadora do fenmeno dos BRICS enfatiza o peso econmico global destes pases, as caractersticas estruturais e polticas especficas de cada um deles e que os diferenciam entre si e, acima de tudo, as dificuldades deste grupo em alinhar e coordenar posies comuns no plano internacional. Neste trabalho optamos por uma abordagem distinta, apontando para a novidade que os BRICS representam, levando-se em conta as tendncias que, ao final da Guerra Fria, pareciam inaugurar uma nova era na poltica internacional. Duas delas figuravam como as principais nas anlises correntes naquele momento. Em primeiro lugar, a vitria da opo liberal, quer no sentido da primazia do modelo poltico da democracia representativa, quer da hegemonia da economia de mercado que havia suplantado no apenas a verso reformista social-democrata, mas tambm a verso revolucionria socialista. Em segundo lugar, a conformao de uma ordem poltica unipolar centrada nos EUA, que, com o desaparecimento da antiga Unio Sovitica, assumiriam plenamente o lugar que lhes estava destinado no fosse a interrupo da Guerra Fria, responsvel pela formatao bipolar do ps-Segunda Guerra.
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Professora e pesquisadora do Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP) da UERJ. Doutorando em Cincia Poltica do Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP) da UERJ.
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Maria Regina Soares de Lima E Daniel Ricardo Castelan
Na primeira parte do trabalho examinamos de uma perspectiva crtica as duas principais narrativas a respeito do fenmeno dos BRICS, argumentando que este agrupamento tem potencial para assumir um papel revisionista e construtivo das normas internacionais, no contexto do processo de transio de um momento unipolar para um ordenamento mais difuso do poder mundial. Em seguida, analisamos a participao dos BRICS no G20 financeiro e na reforma do FMI, instncias de negociao nas quais tem sido mais acentuada a concertao entre aqueles pases. Os BRICS e a institucionalizao do conflito A emergncia dos grandes Estados perifricos introduz elementos complicadores aos cenrios construdos nos anos 1990, uma vez que coloca em tela de juzo a hegemonia de uma ordem ultraliberal, cujo principal eixo a liberao dos fluxos financeiros e a escassa regulao financeira nos pases avanados, acompanhada da fragilidade de sua coordenao no plano internacional. A consequncia, tal como no final do sculo XIX e incio do XX, quando se observou excessiva liberalizao, a primazia do mercado sobre a sociedade e da estabilidade financeira global sobre a poltica nacional e, assim como ocorreu no passado, com danos visveis democracia, em particular, nos pases em crise da dvida soberana. Ademais, a transformao dos BRICS de um acrnimo em uma instncia de coordenao entre os pases componentes o sinal mais visvel de que a ordem mundial est assumindo contornos mais multipolares. Desta perspectiva, os BRICS representam uma novidade na poltica mundial em clara oposio aos cenrios que ento se desenhavam no final dos anos 1980. Confirmando esta afirmao, mencionem-se as duas grandes narrativas hoje em voga nos pases do Atlntico Norte que buscam enquadrar o fenmeno dos pases emergentes. A primeira delas enfatiza o processo de transferncia do poder e da riqueza do Ocidente ao Oriente e o declnio da antiga ordem dominada pelos EUA e Unio Europeia. Neste enquadramento, o processo de difuso em curso tenderia a gerar grande instabilidade internacional uma vez que os emergentes seriam Estados revisionistas anti-status quo. Nesta narrativa, a alternativa ordem liberal internacional implicaria o retorno das esferas de influncia e das rivalidades regionais, a fragmentao em blocos regionais, a constituio de redes mercantilistas e o declnio das normas multilaterais. Outra narrativa, ao contrrio, parte da interdependncia existente nos planos econmico e da segurana para enfatizar no apenas o aumento
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O Brasil, os BRICS e a institucionalizao do conflito internacional
da demanda por cooperao em foros multilaterais renovados, como tambm a capacidade de atrao desta ordem, que fatalmente cooptaria os emergentes, pois teriam muito a ganhar com a ordem liberal aberta e baseada em regras. Nesta leitura, os emergentes no buscam a mudana da ordem institucional existente, mas a sua reforma de modo a ganhar mais autoridade e status nela3. Ambas so leituras parciais e simplificadas que podem ser resumidas na oposio: revisionismo ou cooptao e como tal no oferecem elementos para uma avaliao mais nuanada da poltica internacional. A tese da ameaa peca por desconsiderar a interdependncia entre os pases capitalistas no presente, bem como a importncia que os pases dos BRICS e vrios dos grandes pases perifricos4 conferem ordem legal multilateral, tendo em vista sua maior participao na economia e poltica internacionais. O Brasil, com se sabe, um defensor do fortalecimento do sistema multilateral universal, centrado nas Naes Unidas e na OMC. Contudo, tanto o pas como os demais BRICS so crticos da hegemonia das normas econmicas liberais e, ao contrrio, enfatizam a regulamentao financeira, a coordenao do Estado, a segurana econmica, a primazia do desenvolvimento e da incluso social. Neste sentido, so revisionistas da ordem liberal atual e demandam segurana econmica e proteo social na vigncia da globalizao do capitalismo. Processos de mudana internacional so complexos e indeterminados. A hiptese realista do desequilbrio entre ordem e poder deveria ser considerada. Na era da globalizao do capitalismo e da interdependncia dos mercados, o conflito em torno das regras e normas das organizaes internacionais tende a se tornar o palco principal da transio em curso. Mudanas nas regras e normas vigentes refletem os interesses de setores econmicos ascendentes, como os da indstria farmacutica, em particular a norte-americana, no caso da regulao das patentes no mbito da OMC. A questo da reforma do Conselho de Segurana tambm espelha este movimento de reforma da normatividade construda no ps-Segunda Guerra Mundial de modo a adequ-la s mudanas nas hierarquias de poder e prestgio no sistema internacional desde ento. Tambm o caso da principal demanda dos BRICS em aumentar o peso das economias emergentes na estrutura decisria do FMI e do Banco Mundial, bem como da mudana da regra informal
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Cf. IKENBERRY, John. The Future of the Liberal World Order. Foreign Affairs, v. 90, n 3, 2011. A expresso grandes pases perifricos foi cunhada por Gilberto Dupas para designar pases emergentes com massa crtica suficiente para a participao real ou potencial na economia global. Ver: DUPAS, Gilberto. frica do Sul, Brasil e ndia: divergncias, convergncias e perspectivas de alianas. In: VILLARES, F. (org.). ndia, Brasil e frica do Sul: perspectivas e alianas. So Paulo: UNESPO, 2006.
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que postula que a direo destes dois principais rgos de regulao da economia mundial est reservada Europa e aos EUA, respectivamente. A politizao dos BRICS com a transformao de um simples acrnimo em uma instncia de dilogo e coordenao entre Brasil, Rssia, ndia e China, acrescida posteriormente da frica do Sul foi uma iniciativa brasileira e russa com vistas a explorar possveis agendas de acordo e mesmo de coordenao tpica, em particular nos temas financeiros. As anlises crticas que enfatizam a heterogeneidade dos pases dos BRICS e sua alegada falta de coeso e quase impossibilidade da construo de agendas comuns demonstram uma postura conservadora favorvel manuteno do status quo institucional e da estrutura de poder vigente. Ao contrrio, a politizao dos BRICS revela a inteligncia diplomtica de colocar o pas em um patamar institucional que no alcanaria se se levasse em conta apenas a escala de suas capacidades duras de poder. Essa mais uma demonstrao de que posturas revisionistas da ordem internacional passam pela mudana das regras e normas vigentes da governana global. O fato de que este alinhamento no se produz em todos os temas e que existem diferenas entre eles, em funo de seus distintos regimes produtivos, no anula a concluso de que estamos vivenciando um momento muito interessante de desequilbrio entre ordem e poder; consequentemente, de uma variante de processos de transio internacional em que o conflito institucionalizado em torno da mudana das regras e normas das instituies internacionais. Para a poltica externa brasileira, a concertao com os grandes pases do sul, incluindo os BRICS, tem objetivos estratgicos e tticos. Do ponto de estratgico, estas alianas visam retomar o protagonismo clssico no plano multilateral com vistas a tornar as normas e regras de diversos regimes internacionais mais permeveis aos interesses dos pases em desenvolvimento, de modo geral, e dos pases em ascenso, em particular. A desconcentrao do poder decisrio nestas vrias instncias de regulao internacional e a utilizao de mecanismos de concertao poltico-diplomtica so cruciais para fazer valer os seus interesses no plano global, tendo em vista que o pas renunciou posse das armas nucleares e depende fundamentalmente desta capacidade de concertao para fazer valer seus interesses. Taticamente, a implementao desta estratgia se faz por via da formao de coalizes de geometria varivel, como so os BRICS, o IBAS, e o G20 comercial para citar as mais expressivas. Delas participam alguns dos grandes pases perifricos estando ausentes os pases centrais. Neste artigo, partimos do argumento de que os interesses comuns dos membros dos BRICS se do em torno de dois objetivos: desconcentrar o
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processo decisrio das instituies internacionais e resguardar autonomia na formulao de polticas econmicas. Com base nestas hipteses, analisamos a seguir a participao dos BRICS no G20 financeiro e FMI. Os BRICS no G20 financeiro A consolidao do G20 financeiro, ao expandir o espao de coordenao econmica, impediu que princpios contrrios ao modelo de desenvolvimento de pases emergentes fossem reafirmados no plano multilateral. Nesse processo a coordenao entre os BRICS durante a presidncia rotativa do Brasil foi fundamental para sustentar politicamente a substituio do G8. A proposta, inicialmente apresentada pelos EUA, foi paulatinamente incorporada agenda bilateral do Brasil5, at tornar-se elemento central da Declarao Conjunta dos BRICS adotada na primeira reunio de cpula do grupo, em Ecaterimburgo, em junho de 2009. O tema foi tambm levantado em encontros do Frum IBAS, em outubro de 2008, e em reunies presidenciais na Amrica do Sul6. Houve resistncias iniciais expanso do G8; especialmente porque em temas pontuais o grupo j contava com a participao de China, ndia, Brasil, frica do Sul e Mxico, pelo arranjo conhecido como G8+57. Esse mecanismo, somado sobrerrepresentao europeia no FMI, permitia aos pases centrais controlar a participao dos emergentes em instncias multilaterais de regulao econmica e financeira. Entretanto, a crise irradiada pelos EUA reduziu as resistncias no centro, tanto porque legitimou polticas econmicas menos ortodoxas praticadas pelos emergentes, quanto porque convenceu a Europa e os EUA de que a liquidez e demanda necessrias recuperao mundial estavam fora do G8. Dessa forma, o G20 financeiro, que em 2008 havia se reunido pela primeira vez em nvel presidencial, autodenominou-se a principal instncia de discusso de questes econmicas em setembro de 2009, em Pittsburgh. A regulao da poltica cambial e do nvel de reservas emergiu em propostas do grupo ao longo de 2010, quando se discutia o impacto das polticas nacionais sobre os desequilbrios econmicos globais. De um lado, colocaram-se pases deficitrios, liderados pelos EUA, que consideram a
Brasil-China, 20 de maio de 2009; Brasil-Rssia, 26 de novembro de 2008. A cronologia foi construda a partir de consulta ao Banco de Eventos do Observatrio Poltico Sul-Americano (OPSA) do IESP-UERJ. Disponvel em: <http://observatrio.iesp.uerj.br>. Acesso em: 14 nov. 2011. 7 Evian, 2003; Gleneagles, 2005; So Petesburgo, 2006; Heiligendamn, 2007; Tquio, 2008.
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desvalorizao competitiva do cmbio a principal causa de desalinhamento8. Reino Unido, Canad, Frana, alm de pases emergentes como Brasil e Coreia do Sul, identificam-se com essa posio, embora seu engajamento poltico seja bastante variado. De outro lado, colocaram-se pases superavitrios, particularmente a China, para quem os dficits se devem s polticas monetria e fiscal excessivamente expansivas que incentivam o consumo e as importaes. O Brasil e outros emergentes igualmente tm interesse nessa posio, j que o excesso de liquidez naqueles pases tem intensificado a entrada de capitais e pressionado a valorizao do cmbio. Dessa maneira, o Brasil, assim como a Argentina, Coreia do Sul e Indonsia, embora crticos da poltica cambial chinesa, alinharam-se ao pas asitico quando os EUA sugeriram, para a reunio do G20 financeiro em Paris no incio de 2011, que reservas internacionais fossem consideradas um indicador de desequilbrio. Para esses emergentes a acumulao de reservas e a regulao do fluxo de capitais foram fundamentais durante a crise, porque impediram que o excesso de liquidez promovido pelas polticas contracclicas nos EUA invadisse seus mercados, valorizando ainda mais o cmbio. Ao final, a Declarao de Paris, adotada em fevereiro de 2011, excluiu o nvel de reservas dos indicadores, considerando apenas dvida pblica e dficits fiscais, poupana e dvida privadas, alm de balana comercial, fluxo lquido de investimentos e transferncias. A posio comum dos membros dos BRICS foi importante para o resultado, especialmente porque os indicadores poderiam abrir caminho para posterior disciplina pelo FMI. A declarao, ainda assim, incluiu diretrizes para que pases com grandes supervits incentivassem o consumo domstico, pases com elevados dficits incentivassem a poupana; e props que o regime de cmbio flutuante fosse gradualmente adotado9. A China havia anunciado anteriormente a inteno de reduzir a dependncia das exportaes e fortalecer o mercado domstico, no 12 Plano Quinquenal, no incio de 2011. Assim, nas discusses sobre indicadores de desequilbrios, a regra do consenso no G20 financeiro permitiu que os BRICS resguardassem o espao necessrio adoo de polticas domsticas, ainda que seus interesses no fossem convergentes em todos os aspectos. Alis, deve-se esperar que os diferentes regimes produtivos suscitem disputas pontuais a respeito da regulao do comrcio e da produo, motivando a construo de novas coalizes.
Joint Letter from G20 leaders, de 29 de maro de 2010. Disponvel em: <http://www.whitehouse.gov/the-press-office/ joint-letter-g20-leaders>. Acesso em: 28 out. 2011. 9 G20. Comuniqu: Meeting of Finance Ministers and Central Bank Governors. Paris, 18 e 19 fev. 2011.
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O Brasil, por exemplo, ao mesmo tempo em que se alinhou com os BRICS no G20 financeiro, levou OMC a discusso sobre regime e poltica cambial, propondo em abril de 2011 a realizao de estudo sobre a relao entre cmbio e desequilbrios comerciais, assim como sobre a adoo de medidas necessrias para um mandato coerente sobre o tema10. Os membros acataram apenas o primeiro ponto, solicitando ao secretariado a elaborao de estudo11. Ainda que seja um tema politicamente sensvel, Brasil e ndia tm a ganhar com regras mais claras sobre poltica cambial, uma prtica que, embora condenada quando frustra os objetivos do GATT ou FMI, no questionada por indefinio do que seria frustrao e manipulao cambial12. Assim como a poltica cambial chinesa polarizou negociaes multilaterais aps sua incorporao OMC, o processo de adeso da Rssia instituio, com a consequente reduo tarifria aos bens originrios daquele pas, dever trazer novos pontos de contenda sobre a regulao internacional do comrcio e finanas13. Ainda assim, os BRICS devem cuidar para que divergncias pontuais no ofusquem seu interesse comum na desconcentrao do processo decisrio nessas mesmas instituies. Os BRICS e a reforma do FMI A consolidao do G20 financeiro foi importante para a coordenao de medidas de combate crise, que por sua vez abriram caminho para o fortalecimento dos BRICS no FMI. Quando em abril de 2009 o grupo decidiu injetar cerca de US$ 1 trilho na economia, durante reunio em Londres, os BRICS anunciaram um aporte de US$ 70 bilhes, em um programa que apoiava reformas no FMI, Banco Mundial e Frum de Estabilidade Financeira. A capitalizao do Fundo maior desde a criao da instituio ocorreu em um momento de debilidade dos pases centrais e durante um
OMC, Grupo de Trabalho sobre Comrcio, Dvida e Finanas. The relationship between exchange rates and international trade: submission by Brazil. Documento WT/WGTDF/W/53, 13 abr. 2011. 11 OMC, Grupo de Trabalho sobre Comrcio, Dvida e Finanas. The relationship between exchange rates and international trade: a review of economic literature. Documento WT/WGTDF/W/57, 27 set. 2011. O documento elaborado pelo secretariado concluiu, a partir de reviso bibliogrfica, que alteraes no cmbio nominal podem afetar os fluxos comerciais no curto prazo, ainda que seu efeito dependa de outras variveis. Alm disso, segundo o estudo, desvalorizaes algumas vezes tm impacto positivo nas exportaes, embora haja discordncia sobre sua magnitude, presena e persistncia ao longo do tempo. 12 GATT, artigo 15:4. 13 Em 27 de outubro de 2011 o presidente do Grupo de Trabalho sobre o acesso da Rssia informou que o Protocolo de Acesso da Rssia OMC dever ser finalizado antes da Conferncia Ministerial de dezembro para a apreciao dos membros. O documento incorpora os compromissos negociados para incorporao da Rssia desde 1993, quando as negociaes tiveram incio.
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processo de redistribuio de quotas, em negociao desde reunio em Cingapura, em 200614. A convergncia desses processos abriu espao para o aumento do papel dos BRICS no FMI. Pela frmula desenhada no plano de trabalho de 2006, China, ndia, Brasil, EUA e Japo seriam beneficiados na reviso, em decorrncia do crescimento do PIB, reservas e do avano na abertura econmica. A Rssia, no entanto, foi o quinto maior perdedor15. Assim, a coordenao dos BRICS na reviso das quotas prescindiu da Rssia e contou com o apoio dos EUA, importante para pressionar o avano do tema porque a redistribuio de quotas requer aprovao de pelo menos 85% do poder votante no FMI. Alm disso, a condio de crise nos pases centrais favoreceu o aumento do poder de voto dos emergentes. Na reunio de Londres, o G20 decidiu que US$ 500 bilhes do total injetado na economia seriam disponibilizados por meio de linhas mais flexveis do FMI e que metade deste montante seria concedido imediatamente16. Nesse momento os EUA estavam no pice da crise, enquanto os emergentes dispunham de abundantes reservas internacionais. O resultado foi um compromisso pelo qual os BRICS proveriam parte importante da liquidez necessria ao Fundo por meio das linhas conhecidas como New Arrangements to Borrow (NAB). Os membros do FMI nunca haviam acordado uma expanso to grande de suas linhas de financiamento. Provavelmente sem esse imperativo econmico, particularmente em um momento de debilidade dos EUA, no teria sido possvel realizar a maior redistribuio de quotas desde a criao do Fundo. Atualmente o quadro mudou. Embora a crise persista, os EUA se manifestaram contrrios participao do FMI na soluo do impasse econmico na Europa. Os prprios lderes europeus mostraram-se reticentes em recorrer ao Fundo, o que implicaria aceitar condicionalidades e reconhecer o papel dos emergentes na recuperao. Diante do impasse atual os BRICs tm um papel importante na garantia do carter multilateral e no discriminatrio da nova regulao financeira. O Brasil tem enfatizado nas ltimas reunies do G20 financeiro que o esforo de recuperao deve ser concedido a partir do FMI, em
FMI Press Release n 06/205 e n 06/189. Os maiores beneficirios da reviso de quotas de Cingapura foram: China (1,02%), Coreia do Sul (0,65%), ndia (0,50%), Brasil (0,36%), Japo (0,33%), Mxico (0,31%), EUA (0,29%), Espanha (0,26%), Cingapura (0,19%) e Turquia (0,16%). Os maiores perdedores foram Reino Unido (-0,52%), Frana (-0,52%), Arbia Saudita (-0,34%), Canad (-0,31%), Rssia (-0,29%), Pases Baixos (-0,25%), Blgica (-0,22%), Sua (-0,17%), Austrlia (-0,16%) e Venezuela (-0,13%). Fonte: Departamento Financeiro do FMI. Reform of IMF Quotas and Voice: responding to changes in global economy. Disponvel em: <http://www.imf.org/external/np/exr/ib/2008/040108.htm>. Acesso em: 24 out. 2011. 16 G20. Declaration on delivering resources through the international financial institutions. Londres, 2 abr. 2009.
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linhas disponveis para todos os pases e que incorporem as mesmas regras e condies para qualquer membro17. A proposta tenta evitar que contribuies adicionais sejam direcionadas Europa em condies mais favorveis que aos demais. Em outras palavras, o Brasil defende que as condicionalidades previstas aos pases que recorrerem ao Fundo sejam aplicadas a qualquer membro, eliminando-se alguns dos privilgios de senioridade de que gozam a Unio Europeia e os prprios EUA desde a constituio do sistema de Bretton Woods. A coordenao com os BRICS ser importante para criar condies polticas para sua implementao. Observaes Finais Em suma, a despeito de diferenas entre os membros dos BRICS, o poder de veto que obtiveram no G20 financeiro foi importante para que resguardassem a autonomia de polticas econmicas que fogem do consenso que prevaleceu nas ltimas dcadas. Alm disso, o fortalecimento do grupo no FMI pode contribuir para a multilateralizao de fato da instituio, tanto pela incorporao de condicionalidades aos emprstimos aos pases centrais como pela adequao das quotas ao peso dos emergentes. Esta agenda, ademais, deve ser perene no grupo enquanto perdurarem as perspectivas de estagnao dos pases centrais e de crescimento dos emergentes, especialmente com a perspectiva de maior abertura econmica promovida com o ingresso da Rssia OMC. De nossa perspectiva, o que est ocorrendo no G20 financeiro reflete o processo de transio institucional em que os pases dos BRICS e outros emergentes buscam a mudana no status quo que lhes desfavorvel. Ao contrrio das previses catastrficas do argumento hiper-realista, estes pases preferem uma ordem institucional que seja baseada em regras para regular as externalidades criadas pela interdependncia. Como se sabe, 25% das exportaes chinesas destinam-se aos EUA, e aquele pas se beneficia, por exemplo, da existncia de um sistema de soluo de controvrsias, no mbito da OMC. A questo no se a China e outros emergentes aceitam uma ordem multilateral, mas se os EUA aceitam uma ordem baseada em regras e com base na norma da no discriminao. De memria recente, o unilateralismo do governo Bush representou a maior ameaa ordem multilateral e ao sistema de segurana coletiva da ONU. Para vrios dos emergentes, o processo em curso de gradual
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BATISTA JR., Paulo Nogueira. O G20 em Cannes. O Globo, 29 out. 2011.
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desconstitucionalizao da ordem multilateral instituda no ps-Segunda Guerra Mundial representa uma ameaa real. So pases como frica do Sul, Argentina, Brasil e ndia, por exemplo, os defensores atuais de um multilateralismo universal e no discriminatrio. Por outro lado, o diagnstico otimista da capacidade de adaptao do sistema institucional vigente comete um erro de avaliao ao supor que os EUA tm demonstrado a vontade necessria para rearticular uma ordem baseada em uma noo mais expansiva de estabilidade e segurana econmica18. Ao contrrio de se postularem o Consenso de Pequim e a restaurao das esferas de influncia como as nicas alternativas institucionais e normativas institucionalidade atual, so as demandas de mudana desta ordem originadas de alguns dos pases emergentes que esto mais prximas do modelo de liberalismo embebido do ps-Segunda Guerra Mundial, que tinha por base o equilbrio entre abertura econmica, salvaguardas nacionais e proteo social. Na atualidade, mudanas na direo da restaurao da capacidade regulatria do Estado, do reforo da capacidade dos governos nacionais em garantir estabilidade econmica, proteo da sociedade e incluso social, em um contexto de funcionamento dos mercados globais, tm sido as principais bandeiras de alguns destes emergentes. De nossa perspectiva, os BRICS tm que ser avaliados como mecanismo de coordenao poltica envolvendo alguns dos grandes pases perifricos; portanto, sua viabilidade e institucionalizao no futuro dependem da vontade poltica de seus membros de continuar a fazer uso de tal mecanismo de concertao. O comportamento do grupo de enfatizar as concordncias e minimizar as diferenas, apontado por alguns analistas, nos parece uma estratgia adequada de, mais que tudo, afirmar a importncia da coordenao entre os pases BRICS em um contexto em que permanecem ainda diferenas sensveis entre os interesses respectivos de cada um deles e bastante incerteza quanto aos rumos da ordem internacional. Depois de mais de uma dcada em que os mercados e a comunidade internacional apareciam como as principais foras difusas impulsionadoras da mudana internacional, os BRICS e outros grandes perifricos reintroduziram o conceito de agncia na mudana internacional e a preocupao com a salvaguarda dos setores mais afetados pela globalizao e a interdependncia. Analisando os desafios polticos crise econmica europeia, Dani Rodrik, em artigo recente, afirmou que
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Cf. IKENBERRY, John. The Future of the Liberal World Order, p. 4.
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o principal desafio hoje para as elites do centro e, acrescentaramos, para todas as demais, desenvolver uma nova narrativa poltica que enfatize os interesses e valores nacionais, sem indcios de nativismo e xenofobia. Se as elites centristas no se provarem altura da tarefa, as da extrema direita ficaro satisfeitas em preencher o vcuo, mas sem moderao19. Rio de Janeiro, dezembro de 2011.
19
RODRIK, Dani. O prximo pesadelo europeu. Valor Econmico, nov. 2011.
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A dimenso poltico-estratgica dos BRICS: entre a panaceia e o ceticismo Paulo Fagundes Visentini1
O agrupamento BRICS se converteu em um verdadeiro modismo nos meios acadmicos e jornalsticos e se afirmou com a crise dos pases da OCDE, uma espcie de panaceia no tocante alterao do equilbrio de foras mundial. H, ainda, aqueles que insistem em combater a ideia da ascenso de um novo grupo oposto s velhas potncias industriais, argumentando que o grupo no possui coerncia e tem debilidades estruturais, no podendo desafiar os antigos poderes globais. Trata-se, na verdade, de um falso debate, de perfil jornalstico e ensastico-especulativo, chocantemente superficial e ideologizado. Afinal, trata-se de um conceito forjado em Nova York por uma consultoria ocidental e que, em certo momento, passou a ser interessante a seus integrantes, por razes polticas e publicitrias. necessrio no atribuir aos BRICS o que o grupo no deseja, compreender a fora e a fraqueza de seus membros e relacion-las ordem mundial em acelerada transformao. Ao mesmo tempo, buscar-se- refletir sobre algo esquecido: qual era a situao da Inglaterra e dos EUA quando se tornaram potncias mundiais.
Professor Titular de Relaes Internacionais, Faculdade de Cincias Econmicas da UFRGS, Pesquisador do CNPq e Coordenador do Curso de Ps-Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais. O artigo tem como base uma pesquisa que contou com a participao da professora Juliana Rodrigues.
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Paulo Fagundes Visentini
A origem do conceito O acrnimo BRICs (foneticamente tijolos, bricks em ingls), abarcando as quatro maiores economias emergentes, surgiu em Nova York como uma ferramenta de anlise prospectiva da economia mundial e foi concebido pouco antes dos atentados de 11 de setembro e do incio da guerra ao terrorismo. Permaneceu por vrios anos como tal at adquirir um significado poltico, assumido coletivamente por seus membros designados na conjuntura da crise de 2008. Nesta ocasio os pases da OCDE foram duramente atingidos, enquanto Brasil, Rssia, ndia e China mantinham seu crescimento econmico e buscavam atuar de maneira articulada, propondo solues para a crise. Em 2010 a frica do Sul passou a integrar o grupo. A formao de um agrupamento de Estados informal ou institucionalizado normalmente resulta de iniciativa deles prprios, com base em interesses comuns. Todavia, o acrnimo BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China), segundo o embaixador Roberto Jaguaribe fruto de um impulso externo, o que elimina o arbtrio autolaudatrio de sua concepo2. O termo foi cunhado em 2001 pelo economista Jim ONeill, do banco de investimentos americano Goldman Sachs, em um relatrio denominado Building Better Global Economic BRICs, que buscava expor aos clientes do banco o grande mercado que esses pases poderiam representar no futuro. O relatrio apontou que estes pases estavam entre os maiores Estados em desenvolvimento, com base em uma anlise de perspectivas de crescimento de suas economias para os dez anos seguintes, alm de afirmar que, em longo prazo, os BRICS estariam entre as maiores economias do mundo, o que produziria uma modificao profunda do panorama geopoltico internacional. Dois anos mais tarde, o Goldman Sachs publicou outro relatrio, denominado Dreaming with BRICs: The Path to 2050, no qual foi aprofundada a anlise da economia dos BRICS, fazendo projees para o crescimento de seu PIB at 2050, baseadas em itens como a taxa de crescimento econmico e o tamanho da populao de cada pas. Segundo o documento, os BRICS se destacavam por suas dimenses territoriais e pelo tamanho de suas populaes, bem como por suas mdias histricas de crescimento, que lhes garantiam um potencial de avano econmico sustentvel em longo prazo. O Goldman Sachs afirmou, na ocasio, que Brasil, Rssia, ndia e China se tornariam responsveis pela transformao da economia mundial, com impactos profundos e abrangentes, uma vez que estes pases viriam a
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Jaguaribe, BRICs: uma nova ordem econmica mundial?, p. 39.
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A dimenso poltico-estratgica dos BRICS: entre a panaceia e o ceticismo
ter um papel central no desenvolvimento econmico global. A instituio ressaltou que isso se daria porque os BRICS possuam potencial objetivo para se tornarem peas chaves no cenrio poltico-econmico mundial, bem como reuniam as condies polticas subjetivas para desenvolver as aes necessrias a fim de que isso venha a acontecer. Na ocasio da publicao de Dreaming with BRICs, o Goldman Sachs ressaltou que, apesar de necessitarem superar algumas questes em relao instabilidade e incerteza de suas polticas, os BRICS, continuando a crescer em importncia e aprofundando seu relacionamento recproco, permaneceriam sendo um fator importante a ser considerado em relao a investimentos, produo e comrcio. O que no se esperava, entretanto, era que uma ideia baseada apenas em teorias econmicas fosse acabar fazendo parte da agenda internacional global e dos prprios membros, Brasil, Rssia, ndia e China, tornando este grupo um fator importante no mais em relao a investimentos unicamente, mas, principalmente, no que tange formulao da poltica externa destes pases e de todos os demais. Segundo o ex-Ministro da Relaes Exteriores do Brasil, Celso Amorim3, do ponto de vista do surgimento do conceito BRICS, o fundamental que ele no provm de uma iniciativa diplomtica e que sua consolidao se deu em funo de que o desempenho econmico dos pases dos BRICS nos anos que sucederam publicao dos primeiros estudos do Goldman Sachs, na verdade, superou as projees iniciais, conferindo, ento, uma maior credibilidade tese que defendia. De acordo com o ex-chanceler, estes estudos permitiram ao BRIC receber uma maior ateno da imprensa e do meio acadmico, consolidando o termo no mais como uma referncia meditica apenas, mas tambm como um instrumento analtico4. Celso Amorim ainda comenta que a ideia BRICS se propagou nos meios governamentais, entre os formadores de polticas, certamente atraindo a ateno particular dos quatro pases pertencentes sigla; e que, a partir da, foi necessrio apenas um pequeno passo para que Brasil, Rssia, ndia e China procurassem se reunir e melhor explorar o que terceiros reconheciam como um conjunto. As Cpulas dos BRIC(S) e a incorporao da frica do Sul O dilogo poltico do BRIC como grupo comeou quando, durante a 61 Assembleia Geral da ONU, em setembro de 2006, os Ministros de
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Amorim, Existe realmente el BRIC?, p. 25. Ibidem, p. 26.
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Relaes Exteriores de Brasil, Rssia, ndia e China se reuniram para discutir temas comuns agenda de todos. Depois deste primeiro encontro ad hoc houve outros, incluindo uma nova reunio, fora do mbito da ONU, entre os Ministros de Relaes Exteriores do BRIC, realizada na cidade de Ecaterimburgo, na Rssia, em maio de 2008. Esta reunio resultou em um comunicado conjunto, no qual os pases ressaltaram que a defesa do multilateralismo, a predominncia do direito internacional como base de promoo da paz, e a reforma do Conselho de Segurana da ONU, incluindo sua ampliao com a incorporao do Brasil e da ndia. Neste encontro tambm foi acertado que Brasil, Rssia, ndia e China se reuniriam novamente em Ecaterimburgo, dessa vez incluindo os Chefes de Estado das quatro naes em junho de 2009, quando, ento, foi celebrada a Primeira Cpula dos BRIC. Durante a Cpula, foi discutido que os pases emergentes, dada sua importncia, deveriam ter um papel maior em instituies financeiras internacionais, assim como foi ressaltada a necessidade de se instaurar um sistema financeiro internacional mais estvel, previsvel e diversificado. Como sugesto, Medvedev props aos pases do BRIC, na qualidade de detentores de grande parte das reservas financeiras mundiais, que diversifiquem as moedas utilizadas em tais reservas. J seu assessor, Arkady Dvorkovich, foi mais enftico, recomendando ao Fundo Monetrio Internacional que inclusse na cesta de moedas utilizadas para definir o valor do ativo do Fundo, o Direito Especial de Saque, o rublo russo e o yuan chins5. Alm disso, os quatro pases ratificaram a necessidade de reformas na Organizao das Naes Unidas, novamente defendendo a participao de Brasil e ndia em seu Conselho de Segurana, e abordaram temas como o desenvolvimento sustentvel, os recursos energticos, a segurana alimentar e o terrorismo. Ao final do encontro, Brasil, Rssia, ndia e China emitiram comunicado conjunto, no qual6 declararam que as cpulas do G20 financeiro eram importantes para o gerenciamento da crise financeira internacional e se comprometiam com o avano das reformas das instituies financeiras internacionais, de modo que estas passassem a refletir as mudanas da economia mundial e a dar mais voz e representao para os pases emergentes e em desenvolvimento. Na mesma linha, defendiam a manuteno do sistema de comrcio multilateral estvel e a diminuio o protecionismo comercial e tambm exijam resultados justos para a Rodada Doha da OMC, dada a importncia
5 6
Pandley, First BRIC Summit: developing world rendered new power. O comunicado na ntegra est disponvel em: <http://www2.mre.gov.br/dibas/comunicado_I_Cupula_BRIC.pdf>.
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do comrcio internacional e dos investimentos estrangeiros diretos na recuperao da economia mundial. Solicitaram, ainda, a implementao do conceito de desenvolvimento sustentvel em escala global. Segundo eles, a Declarao do Rio, a Agenda para o sculo XXI e outros acordos multilaterais para meio ambiente deveriam ser o vetor principal na mudana do paradigma de desenvolvimento econmico. Da mesma forma, demandavam que os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio fossem alcanados. De modo geral, pode-se dizer a Primeira Cpula dos BRICS teve seu foco em assuntos econmicos. Todavia, alm de aprofundar o processo de institucionalizao do grupo, deu incio a novas e diferentes discusses sobre uma ordem mundial menos dependente dos EUA e com uma distribuio de poder que inclua os pases em desenvolvimento. Em abril de 2010 foi celebrada a 2 Cpula do BRIC em Braslia. Nesta cpula, as discusses em torno de temas como a recuperao da economia mundial, a cooperao econmica, a maior participao do grupo nas decises globais e a reforma das estruturas vigentes foram aprofundadas, inclusive, com a sugesto de se criarem instituies prprias do grupo. Tambm continuaram na pauta de debates assuntos como a reforma do FMI e do Banco Mundial alm da redistribuio dos direitos de voto destas instituies e a proposta de uma moeda de reserva alternativa ao dlar. Um dos destaques da 2 Cpula do BRIC foi a assinatura de um memorando de cooperao entre os bancos de desenvolvimento de Brasil, Rssia, ndia e China que estabelece diretrizes para a cooperao tcnica nas respectivas reas de atuao das instituies envolvidas: o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES), do Brasil; o Bank for Development and Foreign Economic Affairs (Vnesheconombank), da Rssia; o China Development Bank (CDB), da China; e o India Eximbank, ndia. Fora do mbito especificamente econmico, instaram a comunidade internacional a fazer todos os esforos necessrios para combater a pobreza, a excluso social e a desigualdade. Tambm se comprometeram a buscar desenvolver sistemas energticos mais limpos, mais acessveis e sustentveis e a promover a 16 Conferncia das Partes para a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do Clima e a 6 Conferncia das Partes. Afirmaram a importncia de incentivar o dilogo entre civilizaes, culturas, religies e povos. A 3 Cpula dos BRICS (que ganhou o S com a adeso da frica do Sul em dezembro de 2010), tambm chamada de Reunio dos Lderes dos BRICS, foi realizada em abril de 2011 em Sanya, na China. A reunio ocorreu no momento em que os efeitos da crise econmica mundial
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ainda estavam presentes nos pases desenvolvidos, especialmente, nos europeus. Desta maneira, assim como nas cpulas anteriores, a pauta de discusses abrangeu, em maior parte, temas econmicos, sem deixar de lado questes como segurana, sade, meio ambiente e cooperao cientfica e tecnolgica entre os membros do grupo. A declarao publicada ao final da reunio, chamada de Declarao de Sanya, identificava as principais metas do frum, que so a reforma do Fundo Monetrio Internacional e do sistema monetrio internacional, alm da reforma das Naes Unidas e seu Conselho de Segurana, a expanso da cooperao econmico-comercial entre os membros, o aumento da cooperao nas esferas da cincia, tecnologia e inovao, entre outras. Contudo, o destaque da reunio foi a participao, a convite da China, do presidente sul-africano Jacob Zuma, que oficializou o ingresso da frica do Sul ao BRIC, tornando-o BRICS. Segundo nota do Itamaraty7, a incorporao do pas ao grupo aumentar sua representatividade geogrfica, justamente no momento em que se busca a crescente democratizao da governana global. De fato, a entrada da frica do Sul nos BRICS denota a inteno do grupo de se tornar um frum de cooperao e dilogo transcontinental sul-sul, uma vez que conta com os principais pases emergentes do sul poltico. A incluso do pas africano aos BRICS foi questionada por analistas internacionais, inclusive por Jim ONeill. No entanto, de acordo com o discurso do presidente Jacob Zuma no encerramento da 3 Cpula dos BRICS, o fato de a frica do Sul passar a fazer parte do grupo significa o reconhecimento do pas como uma potncia econmica dentro do continente africano, j que o maior exportador de minrios e de produtos manufaturados da regio, alm de possuir sofisticados mercados financeiros e uma crescente indstria de servios. Ademais, Zuma entende como natural o fato de os parceiros do BRICS verem seu pas como uma porta de entrada para a frica. Os BRICS como grupo Como foi analisado anteriormente, a Goldman Sachs se baseou em caractersticas como as dimenses territoriais, populacionais e as mdias histricas de crescimento do PIB de Brasil, Rssia, ndia e China. Com base nestes indicadores, fez projees que levaram a instituio a concluir
7
Nota publicada em 31 de dezembro de 2010. Disponvel em: <http://www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-aimprensa/entrada-da-africa-do-sul-no-bric>.
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que estes pases seriam responsveis por uma ampla transformao da economia mundial. Todavia, essa a concepo dos criadores do conceito, e no, necessariamente, a viso dos membros do grupo. De fato, os pases dos BRICS detinham 26% do territrio, 42% da populao e 14,5% do PIB mundiais, alm de terem contribudo, de 2005 a 2010, com mais de 50% do aumento do PIB mundial8. O grupo tambm converge em suas posies em relao defesa dos interesses dos pases em desenvolvimento, necessidade de reformas em organismos internacionais, como o FMI e a ONU, entre outras. Contudo, segundo os crticos, o grupo apresenta caractersticas bastante diversas: dois pases possuem governos considerados autoritrios pelo Ocidente, enquanto os outros dois so democracias liberais; dois possuem assentos permanentes no Conselho de Segurana da ONU, ao passo que dois lutam por isso h algum tempo; e somente trs so potncias nucleares. Economicamente, os BRICS tambm no poderiam ser mais diferentes entre si: a renda per capita destes pases varia amplamente dos US$ 15 mil da Rssia, aos US$ 3 mil da ndia9. Tambm neste mbito, pode-se dizer que China e Rssia possuem economias mais abertas, com as exportaes respondendo por cerca de um tero de seu PIB, enquanto Brasil e ndia possuem economias mais fechadas (ou menos inseridas no comrcio mundial), com as exportaes representando menos de um quinto de seu PIB10. Ademais, China e Rssia apresentam grandes supervits em suas transaes correntes, ao passo que Brasil e ndia apresentam pequenos dficits. Isto demonstra que estes pases administram de maneiras significativamente diferentes suas economias. Alguns analistas apontam que as disparidades entre estas naes no constituem um obstculo instransponvel unidade poltica do grupo, enquanto outros duvidam da capacidade dos BRICS de efetivamente fazer valer suas demandas em decorrncia da sua falta de coeso. O que se pode afirmar que os critrios elencados foram limitados, tendo sido superados por elementos mais qualitativos e polticos; alm disso, a crise financeira que atinge mais fortemente os pases da OCDE criou um fator mais forte de coeso, propiciando a formalizao do grupo por seus prprios membros. De acordo com o ex-embaixador Rubens Barbosa11, o que une os pases dos BRICS a importncia de suas economias no contexto global
IPEA apud Martins. The BRICs: the trillion-dollar club. The Economist, 2010. 10 Idem. 11 Barbosa.
8 9
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e suas aspiraes com vistas a aumentar seu peso nos principais fruns de discusso. O ex-embaixador considera que cada um dos pases possui uma percepo prpria bastante diferenciada do significado atual e futuro do pases do grupo. Ele acredita que os integrantes dos BRICS utilizam a marca reconhecida internacionalmente para promover suas agendas, mas no buscam liderana, nem se tornaro uma fora decisiva para transformaes radicais na ordem poltica e econmica global. J o embaixador Roberto Jaguaribe12 argumenta que h elementos suficientemente fortes que do suporte ideia dos BRICS e que o grupo tem prosperado porque apresenta um grau considervel de consistncia. Segundo ele, essa seria a razo pela qual o conceito amadureceu e se consolidou. O embaixador afirma que o cenrio internacional contribuiu para que isso acontecesse, j que o mundo de hoje no comporta mais uma estrutura rgida como a que havia durante a Guerra Fria, caracterizada pelo conflito leste-oeste. Segundo o ex-chanceler Celso Amorim13, as mudanas nos esquemas globais de governana da rea comercial e da area financeira refletem novas realidades; no entanto, o mesmo no pode ser percebido no quadro poltico-estratgico, o que d espao para que novos agrupamentos regionais, sub-regionais e mesmo transregionais, como os BRICS e o Frum IBAS ndia, Brasil e frica do Sul , venham a suprir parcialmente essa deficincia. A posio brasileira expressa, segundo ele, que a inteno dos BRICS no formar uma aristocracia dos emergentes, nem se tornar um grupo de oposio a uma ideia, a um pas ou a um grupo de pases, mas, sim, dar voz e poder aos pases mais pobres, de modo a refletir a nova realidade do cenrio internacional e o anacronismo de algumas estruturas do sistema multilateral. Dimenso estratgica dos BRICS: a sombra da OCX e do IBAS No interior dos BRICS h duas articulaes mais slidas paralelas entre Estados-membros: a Organizao de Cooperao de Xangai (OCX), da qual fazem parte Rssia e China, e o Frum de Dilogo IBAS, integrado por ndia, Brasil e frica do Sul. Alm das peculiaridades das relaes entre os pases dos BRICS, h que levar em considerao esta outra realidade. Se em muitos aspectos a OCX e o IBAS possuem perspectivas semelhantes, foroso reconhecer que o peso de seus membros difere
12 13
Jaguaribe, op.cit. Amorim, op.cit.
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consideravelmente. No entanto, isso os torna menos capazes de aspirar a um lugar de destaque na ordem internacional? No incio do sculo XXI, as relaes entre a China e a Rssia adquiriram um significado novo, que pode vir a pesar decisivamente nos desdobramentos da crise econmico-financeira mundial e, por extenso, em seus impactos polticos internacionais. Trata-se, respectivamente, da nao mais populosa e da mais extensa do planeta; em conjunto, possuem notvel complementaridade e integram o grupo BRICS. Ambas tm grande relevncia econmica: a China como novo polo industrial do mundo, cuja acelerada taxa de crescimento a destina a se tornar, em breve, a maior economia do planeta; j a Rssia uma potncia energtica, possui recursos naturais estratgicos e tecnologia de ponta na rea militar, aeroespacial e nuclear (herdadas da antiga URSS)14. As duas naes integram o Conselho de Segurana da ONU como membros permanentes e so potncias nucleares. Militarmente, enquanto a China aumenta sua capacidade de dissuaso, a Rssia conserva ainda um arsenal estratgico capaz de rivalizar com a megapotncia norte-americana. Alm disso, conjuntamente, ocupam a maior parte do espao eurasiano, tendo nele criado a OCX, juntamente com Estados da sia Central ex-sovitica. A importncia desta Organizao de cooperao econmica e de segurana confirmada pelo fato de todos os demais pases da regio terem solicitado adeso a ela. Ainda assim, na relao bilateral sino-russa h mais que fatores materiais e geopolticos objetivos, envolvendo aspectos profundos que raramente so analisados pelos estudiosos contemporneos das relaes internacionais. Os dois pases foram, no sculo XX, os protagonistas das duas maiores revolues e regimes socialistas. Curiosamente, essa identidade poltica, coexistindo com as complementaridades materiais objetivas, em lugar de gerar convergncia, produziu um conflito de consequncias globais. No seria exagerado afirmar que a aliana sino-americana do incio dos anos 1970 contribuiu consideravelmente para a derrocada da Unio Sovitica, fenmeno que colocou a prpria China em perigo em 1989. Os estudos de poltica internacional sobre o tema, geralmente de inspirao norte-americana, partem de uma leitura material e geopoltica que ignora ou considera pouco relevante este elemento histrico crucial. A percepo de que as duas elites dirigentes possuem das relaes bilaterais apresenta um carter predominante, enquanto os arranjos menos
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Ver: VISENTINI, Paulo. As relaes diplomticas da sia: articulaes regionais e afirmao mundial (uma perspectiva brasileira). Belo Horizonte: Fino Trao, 2011.
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destinados a se contrapor ao megapoder norte-americano do que a limitar sua capacidade de intruso no corao da Eursia possuem uma dimenso de feio predominantemente ttico-reativa. As debilidades internacionais dos dois pases contribuem decisivamente para tal convergncia. O que provocaria a falta de perspectiva estratgica de longo prazo na construo das relaes bilaterais? Sem dvida, o jogo de barganha com os EUA no objetiva a articulao de uma oposio aberta. Uma aliana mais slida entre Moscou e Pequim contra Washington produziria mais custos do que benefcios. Todavia, a questo mais profunda representada pelo descompasso entre ambas as naes, pois, historicamente, no ocorreram as condies necessrias para uma aliana equilibrada. Durante a Guerra Fria, a URSS era qualitativamente mais poderosa que a China, e hoje esta supera amplamente a Rssia. Assim, ambas buscaram, historicamente, evitar ser o aliado menor da aliana, situao que persiste, apesar das novas condies vigentes. No entanto, problemtico pensar que a emergncia de um espao econmico eurasiano seja acompanhada pela formao de um bloco diplomtico-militar, pois Moscou e Pequim defendem a formao de um sistema mundial multipolar, o qual garantiria a autonomia dos Estados pivs. Por fim, existe uma problemtica disjuntiva sociopoltica entre ambas, na medida em que a Rssia abandonou a referncia socialista, possui uma frgil insero internacional e apresenta traos de instabilidade estrutural no plano domstico. A China, por outro lado, apesar de sua forte insero na economia capitalista mundial, mantm sua referncia socialista, com um projeto de longo prazo e invejvel grau de governabilidade interna. J o Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS, ou G3) constitui um dos mais importantes esforos cooperativos do sul no mundo ps-Guerra Fria. Seus crticos o consideram, com um tom de ironia, uma forma tardia de um terceiro-mundismo ideolgico dos anos 1970. Todavia, sua estratgia marcada pelo pragmatismo, pelo peso poltico prprio e pela legitimidade para se apresentar como interlocutor relevante para os grandes temas da agenda global. Assim, o IBAS representa uma forma de concertao poltico-diplomtica sobre os mais diferentes temas, tendo em vista que h significativas sinergias entre os trs pases, j que eles desenvolveram capacidades especficas em diferentes setores ao longo de dcadas15.
15
Ver: VISENTINI, Paulo; CEPIK, Marco; PEREIRA, Analcia Danilevicz. G3-Frum de Dialogo IBAS: Uma experincia de cooperao Sul-Sul. Curitiba: Juru, 2010.
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O embrio do Frum IBAS teve sua origem na frica do Sul, dentro do Congresso Nacional Africano (ANC), antes mesmo que o partido chegasse ao poder, em 1994. Nessa poca, queria-se formar um grupo de pases do sul para atuar como interlocutor frente ao G7/G8. Todavia, Pretria, enfrentando os desafios de seu primeiro governo democrtico (Nelson Mandela), ainda no se considerava em condies de empreender a estruturao de uma coalizo de tal magnitude e a consequente projeo como liderana do mundo em desenvolvimento. A criao do Frum de Dilogo IBAS ocorreu em 2003, o mesmo ano em que teve lugar a 5 Conferncia Ministerial da OMC, em Cancn (negociaes da Rodada Doha). Naquela ocasio, nasceu outra coalizo, o chamado G20, estabelecida com o objetivo de fortalecer a capacidade de negociao dos pases em desenvolvimento e evitar um resultado em Cancn que refletisse apenas os interesses das grandes potncias (EUA, Unio Europeia e Japo) promovesse uma mais ambiciosa abertura dos mercados agrcolas do norte. Dessa maneira, as criaes do Frum IBAS e do G20 comercial devem ser analisadas dentro de um contexto de convergncia e aproximao poltica, de afirmao dos interesses dos pases em desenvolvimento e de uma tentativa de construir uma ordem internacional multipolar, estruturada a partir da maior ateno aos pases em desenvolvimento e baseada no direito internacional e na democracia. ndia, Brasil e frica do Sul buscam, especialmente a partir da dcada de 1990, elevar seu perfil de atuao internacional a partir de condicionantes que justificam a cooperao entre os trs pases: credenciais democrticas; participao no mundo em desenvolvimento; capacidade de atuao em escala global; padro de atuao similar em organismos multilaterais; passado de economia de substituio de importaes; problemas internos de distribuio de renda; so potncias mdias, lideranas regionais, mercados emergentes; aspiram a uma vaga de membro permanente no Conselho de Segurana da ONU; e confrontam desafios comuns de desenvolvimento. Os pases do IBAS buscam, explicitamente, reforar seu desenvolvimento econmico por meio do carter complementar das suas indstrias, servios, comrcio e tecnologia. Como exemplo de complementaridades a ser exploradas pelos trs pases, podem ser citados: a indstria sul-africana de combustveis sintticos; a experincia do Brasil na rea da aeronutica e da produo de energia no convencional; e o recente sucesso indiano no campo da tecnologia da informao e na indstria farmacutica.
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Nos trabalhos acadmicos necessrio superar a abordagem tradicional que analisa os pases-membros separadamente para, depois, reuni-los sem um tratamento de conjunto. Da a adoo de um enfoque temtico especializado para cada artigo. Considera-se que o IBAS possui uma posio particular entre os diversos arranjos (Gs), que tm surgido. Prova de sua importncia o interesse que desperta em outros atores. As fundaes polticas e/ou acadmicas dos pases desenvolvidos financiam generosamente projetos que no apenas buscam conhecimento sobre o que vem a ser o IBAS mas, inclusive, procuram pautar a agenda do grupo. A seleo de temas e a abertura de um espao para a atuao das ONGs sintomtica, em uma tentativa de despolitizar a agenda trilateral, retirando-as dos Estados e entregando-as a uma virtual sociedade civil. Os objetivos explcitos do IBAS, enumerados anteriormente, representam apenas parte dos fundamentos do grupo trilateral. H, sem dvida, questes mais sutis e implcitas. Um dos pontos a poltica de forjar coalizes novas, que enriqueam a grande diplomacia mundial com novos tipos de atores, especialmente os trs, que representam o sul da Amrica, da frica e da sia. Todos so pretendentes a um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU e, apesar da capacidade nuclear indiana, todos se encontram em um patamar inferior aos outros membros dos BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul). Rssia e China combinam capacidades militares e diplomticas de que os membros do IBAS carecem. Segundo Francis Kornegay, do Centre for Policy Studies de Joanesburgo:
os pases-membros do IBAS, individualmente ou combinados, no podem constituir uma alternativa contra-hegemnica ao poderio norte-americano, afora a nascente complexidade de mltiplos pontos de apoio que emerge no cenrio internacional e est intimamente ligada s novas reconfiguraes geopolticas e econmicas de segurana energtica. Caso os trs pases consigam, ao forjar uma cooperao trilateral cada vez maior entre si, atribuir uma aparncia de ordem multilateral s suas respectivas vizinhanas regionais no mbito de um sistema de comrcio inter-regional abrangendo o Atlntico Sul e o Oceano ndico, sua cooperao poder levar adiante a redistribuio revolucionria de poder prevista por Bell: em uma palavra, a reunificao geopoltica e geoeconmica da Gondwana16. Contudo, os desafios regionais
16
Referncia ao megacontinente que no passado reunia a Amrica do Sul, a frica e a ndia.
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individuais a serem enfrentados pelo Brasil e, especialmente pela frica do Sul e pela ndia no devem ser subestimados na consolidao desse eixo transocenico-transcontinental meridional17.
Braslia tem o desafio de articular os governos social-democratas do Cone Sul com os socializantes e os conservadores da regio andina em um nico processo de integrao desenvolvimentista. A aproximao com o continente africano, por sua vez, tem se mostrado um desdobramento importante da poltica externa brasileira. Em uma avaliao superficial, a estratgia atrai crticas, na medida em que pode parecer paradoxal um pas em desenvolvimento como o Brasil fomentar seus esforos diplomticos em parceiros pobres, com pouca influncia no contexto geopoltico global e, em seu conjunto, peso ainda baixo na balana comercial brasileira. No entanto, preciso avaliar os movimentos de internacionalizao e de algumas tendncias polticas e econmicas aceleradas pelo aprofundamento da globalizao. O Brasil comea a tornar-se um exportador de capital e tecnologia, alm de um tradicional (e agora competitivo) exportador de produtos primrios, servios e manufaturas. O fenmeno que ocorre no Brasil tambm observado em outras economias em desenvolvimento, a exemplo da ndia, da frica do Sul e da China. A frica um dos territrios adequados aos investimentos das empresas brasileiras, ainda que o continente seja marcado por alguns regimes instveis, conflitos armados e outras formas de violncia, problemas sanitrios significativos e imensa pobreza. Ao mesmo tempo, uma das poucas fronteiras naturais ainda abertas para a expanso de negcios em setores como petrleo, gs e minerao, alm de ser palco de uma disputa global por acesso a matrias-primas cada vez mais escassas e demandadas. J a frica do Sul tem de fazer frente invaso geopoltica sino-russa motivada por questes energticas no continente que visivelmente exacerba as linhas de fratura entre a frica boreal e a subsaariana, em detrimento da ltima. Isso complica a agenda de Pretria de integrar o continente sob a gide da Unio Africana e da Nova Parceria para o Desenvolvimento Econmico da frica (NEPAD). Nova Delhi, paralelamente, no esconde sua aspirao de exercer um papel hegemnico no sul asitico, onde a cooperao regional por meio da Associao Sul-Asitica para a Cooperao Regional (SAARC) tem se mostrado incapaz de ganhar impulso e se materializar de modo mais
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Kornegay.
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palpvel. Todavia, uma iniciativa de rea de Livre Comrcio Sul-Asitica (SAFTA) foi lanada juntamente com um acordo de comrcio preferencial recentemente estabelecido com as ilhas Maurcio, membro da SADC e da sua rea de livre comrcio, como lembra Kornegay. Apesar de seus respectivos desafios no plano da segurana regional, o triunvirato ndia-Brasil-frica do Sul ocupa um patamar poltico e moral relevantes na poltica internacional.
O IBAS emerge em uma encruzilhada na histria mundial quando h um vcuo de liderana em termos de legitimidade global e onde uma crescente geopoltica de energia e escassez de recursos representa o outro lado da moeda da deteriorao em escala global do meio ambiente ameaando um poderoso baque ecolgico. Para corrigir esse predicamento, o papel do IBAS poderia ser facilitar uma orientao da geopoltica de energia em favor de relaes internacionais de responsabilidade universal e tica de conservao como a pedra fundamental da governana global18.
Alm de interagir para formar novos paradigmas de governana global (multilateral), um novo equilbrio de poder no mundo (multipolar) e de buscar construir um entorno regional seguro e estvel no sul de cada um dos continentes, o IBAS se apresenta como um agrupamento capaz de forjar instrumentos para articular as relaes entre seus espaos regionais. O Oceano Atlntico Sul e o Oceano ndico se tornaram espaos martimos sem uma importncia estratgica maior desde a abertura do Canal de Suez. No limiar do sculo XXI, todavia, o que se observa o incremento das relaes comerciais e de todo tipo de fluxos entre a Amrica do Sul, a frica e a sia. A projeo da China e da ndia para a frica e Amrica do Sul acompanhada pela projeo da economia brasileira para as demais regies mencionadas. Os pases africanos, por sua vez, tambm intensificaram os fluxos na direo desses parceiros, com certo declnio relativo das conexes norte-sul. Concluso As debilidades internas e limitaes externas so apontadas como indicadores de que Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul no renem as credenciais necessrias para aspirar condio de integrantes do grupo
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Ibidem, p. 14
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de pases lderes da ordem mundial. Aqui cabe ressaltar alguns aspectos histricos relevantes. O primeiro deles demonstra que, quando a Inglaterra e, mais de um sculo depois, os EUA se tornaram lideranas mundiais, viviam situaes internas caracterizadas por grandes dificuldades sociais e desequilbrios. Basta ler os romances de Charles Dickens para ter uma ideia do que era a Inglaterra durante sua revoluo industrial. O cinema, por sua vez, nos mostra uma Amrica dominada por gangsters justamente quando os EUA se convertiam em primeira potncia mundial. Portanto, h que refletir melhor quando se apontam as incapacidades das naes integrantes dos BRICS. Na Inglaterra e nos EUA havia, no entanto, um processo dinmico de desenvolvimento, o que era fundamental. Mais ainda, as antigas lideranas, demonstravam estar voltadas para o passado. Todavia, h outro aspecto decisivo: so precisamente certos elementos conflitivos ou desequilbrios internos que obrigam as naes a buscar, no meio internacional, um melhor posicionamento. Os problemas gerados pelo desenvolvimento produzem necessidades de maior insero internacional. No necessrio se tornar uma Sua para aspirar um lugar ao sol; a luta por um lugar ao sol que permite a uma nao se tornar uma Sua. So as contradies que movem a realidade. Assim, os BRICS, apesar das diferenas estruturais de seus membros, divergncias pontuais e deficincias internas, se encontram em uma situao semelhante no plano internacional, a qual propicia a articulao de posies e aes comuns. Muito das suas polticas decorrem da reao s atitudes tomadas pelas potncias ainda dominantes, que apresentam, muitas vezes, uma viso voltada ao passado. Por outro lado, os BRICS tentam evitar confronto e mudanas bruscas na economia e na ordem mundial, s quais procuram se integrar. No entanto, para que isso ocorra, esta ordem tem de ser reformada. Rssia e China se articulam (apesar das divergncias bilaterais) na OCX eurasiana, prximas ao centro de poder mundial. ndia, Brasil e frica do Sul buscam na Cooperao Sul-Sul um espao comum a pases mais afastados do anel hegemnico central norte-atlntico. E o grupo BRICS acaba se convertendo em um frum comum dos dois arranjos, o qual ganhou relevncia em um quadro de crise.
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O grupo dos BRICS pode ser um polo indutor de transformaes institucionais no sistema internacional? A resposta, necessariamente especulativa, passa por identificar os fatos conhecidos e algumas possibilidades ainda a se materializarem nas relaes entre esses cinco pases. Trata-se de um agrupamento de pases com algumas caractersticas em comum e que a partir da divulgao dessa sigla tem se empenhado em promover convergncia e encontrar elementos para uma atuao conjunta no cenrio internacional. Como na pea de Beckett, h a expectativa da chegada eventual de um Godot que proporcione um roteiro para que esses atores venham a desempenhar seus papis de maneira conjunta. Entre suas caractersticas comuns esto as dimenses demogrficas e geogrficas e o potencial econmico resultante do tamanho da populao, do seu nvel de renda e da estrutura produtiva instalada. Esses so atributos de importncia crescente em uma conjuntura de menor ritmo de atividade econmica, como a que se encontram os pases industrializados hoje. Isso aumenta as chances de que esses pases
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Do IPEA e da Universidade de Braslia. Agradeo os comentrios de Honrio Kume e Andr Pinelli verso anterior, isentando-os de quaisquer incorrees remanescentes. As opinies expressas aqui so estritamente pessoais e no refletem necessariamente a posio dessas duas instituies.
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continuem no futuro prximo a ter a oportunidade de participar de modo ativo dos principais fruns multilaterais. Existe, portanto, uma demanda por uma potencial contribuio que os pases dos BRICS podem fazer para promover a reativao do ritmo de atividade econmica no planeta. Os BRICS tm sido at aqui um agrupamento de pases com um processo ad hoc de alinhamento. H convergncia de posies em alguns temas, enquanto outros assuntos so sensveis demais para tanto. Alm disso, h problemas estruturais na composio do grupo. um desafio lidar, por exemplo, com a crescente proeminncia da economia chinesa no cenrio internacional, assim como com as peculiaridades da economia russa e, ao mesmo tempo, explorar uma agenda com os interesses das economias em desenvolvimento. Ao parecer da tica brasileira, h afinidades mais frequentes com ndia e frica do Sul, como, alis, se reflete em outro grupo, o IBAS. No entanto, os cinco pases tendem a compartilhar causas comuns quando o assunto a necessidade de converter um poder econmico crescente em capacidade poltica de influenciar as decises naqueles temas que tm implicaes globais. Esta nota discute alguns dos principais aspectos da experincia recente dos BRICS e do seu potencial de atuao no mbito do G20 financeiro, um instrumento importante para que esses pases consigam materializar esses propsitos comuns de aumentar sua presena na governana global. Isso feito em trs dimenses complementares: uma breve reviso de alguns fatos conhecidos sobre os BRICS, uma considerao sobre alguns dos desencontros e problemas com que o grupo se depara no mbito do G20 e algumas breves consideraes sobre expectativas em relao atuao desses pases e quanto ao que eles podem almejar conseguir. Alguns fatos Comeamos com algumas coisas que sabemos sobre os BRICS. Os BRICS tm 42% da populao e 14% do PIB mundiais e aproximadamente trs quartos das reservas de divisas. Considerando-se as reservas, o conjunto dos cinco pases dispe hoje de US$ 4 trilhes, mas de modo extremamente desigual: 72% desses recursos pertencem China; 12%, Rssia; 7,5% cada, ao Brasil e ndia; e apenas 1%, frica do Sul. Isso por si s j sugere parte das dificuldades de acerto quanto ao
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uso de recursos para socorro financeiro s economias industrializadas em dificuldade. Todos os pases dos BRICS pertencem ao G20 financeiro, o frum mais importante hoje para a definio de governana global. As informaes disponveis do conta de que os acertos que antecedem as reunies do G20 tm sido mais intensos entre os membros dos BRICS do que entre pases localizados em uma mesma regio. Assim, as posies defendidas so menos identificadas como tendo um corte regional e mais um reflexo da contraposio entre economias emergentes e pases industrializados. Nesta dimenso, ao menos, parece haver mais peso em sua composio como integrantes desse grupo do que como porta-vozes de posies dos pases das regies de onde procedem. A possvel exceo a frica do Sul, que participa de ambos os grupos como representante nico do continente africano. Outro fator agregador poderia ser os fluxos comerciais entre esses pases. No que se refere ao comrcio, no entanto, o peso relativo das transaes entre os cinco membros dos BRICS variado. A BRIC-dependncia mais intensa no Brasil do que nos demais parceiros. Considerando a mdia de 2008 a 20102, o Brasil dependeu desse mercado conjunto para 17% de suas exportaes totais, assim como em proporo semelhante de suas importaes. Exceto no caso das importaes pela frica do Sul (participao de 18%), em todos os demais pases os percentuais foram semelhantes (importaes russas) ou menores do que no caso brasileiro. A intensidade das transaes comerciais um elemento mais relevante para uns do que para outros pases desse conjunto: no caso da China essa dependncia no alcana 7,5% dos seus fluxos comerciais. Assim, outras dimenses devem ser consideradas, no sentido de elemento aglutinador das cinco economias. Os cinco pases apresentam menos problemas fiscais que a maior parte dos pases industrializados, e todos so credores externos em termos lquidos. Todos so credores dos EUA, por meio da posse de ttulos do Tesouro americano. Com uma contribuio total da ordem de US$ 80 bilhes s instituies financeiras multilaterais, espervel que os BRICS naturalmente venham a pressionar cada vez mais essas instituies por reformas no processo decisrio nessas instituies. Todos os pases dos BRICS so economias classificadas como grau de investimento, e as perspectivas so de preservao desse
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Dados da UN/COMTRADE.
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status. Alguns deles como o Brasil e a Rssia permanecem, contudo, dependentes de exportaes de commodities e, com isso, mais vulnerveis a flutuaes de preos internacionais. Com as estimativas de que em breve o conjunto das economias dos BRICS superar em importncia a economia dos EUA, os membros do grupo se tornaro no apenas potncias econmicas, mas tambm agentes ativos no processo de definio das polticas globais. Um exemplo de ao concertada bem-sucedida teve lugar em 2009, quando os BRICS tiveram papel importante ao conseguir convencer os EUA e a Unio Europeia a dar ao agrupamento um papel ativo nas decises quanto ao uso e gerenciamento dos recursos da linha de crdito chamada New Arrangements to Borrow, do FMI, assim como ampliar a participao dos pases em desenvolvimento nas instncias decisrias do FMI e Banco Mundial. Mais recentemente, os BRICS defenderam posies comuns em que questionavam proposta europeia de definio de indicadores macroeconmicos para identificar desequilbrios, ofereceram resistncia s propostas de controles internacionais de preos de alimentos e apresentaram indicaes de interesse quanto adoo de cesta de moedas com maior peso no cenrio internacional. O tema da participao no mbito do G20 merece considerao parte. No se deve perder de perspectiva que o G20 foi criado em meio turbulncia externa, como mecanismo para assegurar, a partir da governana global com a incluso de novos parceiros economicamente relevantes, a preveno de novas situaes de crise. A essa caracterstica os BRICS se esforam para acrescentar a dimenso de desenvolvimento, e isso provoca uma srie de desencontros. O mbito interno dos BRICS tampouco isento de conflitos. Por exemplo, o Brasil tem se ressentido da concorrncia de produtos sobretudo da China no mercado interno e em mercados tradicionais de exportao, e este pas tem sido alvo do maior nmero de medidas de defesa comercial adotadas pelo Brasil. Alm disso, quatro dos cinco membros dos BRICS tm estratgias explcitas, individuais e crescentemente ativas de aproximao com as economias do continente africano, enquanto a frica do Sul se candidata a ser uma porta de entrada para as demais economias do continente, sem ser apenas um intermedirio nesse processo. Isso pode vir a se converter em um tema de atrito potencial entre os cinco pases. Essas duas dimenses as atribulaes no mbito do G20 e as diferenas de posies entre os BRICS so o objeto da prxima seo.
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Desencontros/problemas Os cinco pases tm como dito na Introduo se esforado para definir agenda comum. Essa tarefa tem se mostrado menos simples do que a leitura dos indicadores agregados das cinco economias poderia sugerir. Diferenas na composio de pautas comerciais, na concentrao geogrfica dos fluxos de comrcio, no flego financeiro de cada economia, no grau de competitividade, nos tipos de processos produtivos, no peso de cada pas no cenrio internacional, na intensidade do envolvimento com o entorno regional de cada pas, no potencial blico, nos procedimentos em votaes de cunho poltico nos principais foros internacionais, na considerao de temas como direitos humanos e propriedade intelectual, no grau de interveno nos processos produtivos e de determinao de preos e inmeras outras dimenses tm contribudo para as dificuldades em construir uma identidade bem definida para a sigla BRICS. Em que pesem essas dificuldades internas, contudo, o grupo tem conseguido lidar de maneira razoavelmente homognea com algumas questes tratadas nos debates internacionais, sobretudo aquelas relacionadas com a dimenso de desenvolvimento e aquelas associadas a propostas para mitigar os desequilbrios de tipo conjuntural. A questo at que ponto esse grupo de pases ter condies de promover decises que sejam capazes de alterar a governana global, uma vez que existe o reconhecimento universal de sua crescente importncia no cenrio econmico mundial, em paralelo a expectativas de crescimento baixo e muito limitada capacidade de correo em curto prazo dos rumos das polticas macroeconmicas dos pases industrializados. Um frum que candidato natural para os BRICS concentrarem sua presso o chamado G20 financeiro. A esto representados os pases que em conjunto detm a maior parte dos votos nos principais organismos multilaterais e correspondem a 85% do PIB mundial. O G20 foi formado em plena situao de crise internacional. Sua elevao de status, como foro de discusso, esteve desde o incio relacionada com a percepo de que os debates apenas no mbito do G8 deixavam de fora atores de importncia econmica crescente. A soluo para os impasses, assim como a construo de cenrio que possa evitar novos desequilbrios, passa necessariamente pela participao desses novos atores. uma ncora para assegurar a estabilidade econmica e a sustentabilidade do crescimento a futuro.
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Essas dimenses foram consolidadas em 2009, na deciso sobre Crescimento Forte, Sustentado e Balanceado, supondo um processo de responsabilidades compartidas para os ajustes requeridos. Ocorre que para os pases em desenvolvimento os principais desequilbrios na economia mundial no so os desequilbrios comerciais e financeiros entre pases superavitrios e deficitrios, mas as diferenas entre suas economias e as economias industrializadas, at porque boa parte dos pases em desenvolvimento que participam do grupo superavitria em suas relaes externas. Isso conduz a um inevitvel desencontro de propostas de agenda entre os pases-membros do G20, que tem sido verificado mesmo antes de eclodir a crise recente, originria dos desequilbrios europeus. Administrar situaes de crise pode ser feito sem que sejam eliminados os diferenciais entre grupos de pases, de maior interesse para as economias em desenvolvimento. O temor implcito que medida que se consiga ir contornando a situao de crise, necessariamente ir se reduzir o sentido de urgncia e as polticas requeridas para assegurar um processo de crescimento mais homogneo e sustentvel ao longo do tempo, como, alis, ilustram os debates relativos s negociaes no mbito da OMC. Isso no significa que no tenha havido avanos importantes em dimenses de interesse dos pases em desenvolvimento na governana global, beneficiando em particular alguns dos BRICS. Ainda assim, os avanos at aqui tm sido pontuais, apesar de relevantes. Os problemas remanescentes so, em grande medida, um reflexo da dificuldade, por parte das autoridades do mundo ocidental, em aceitar a mudana no centro de gravidade da atividade econmica e as implicaes decorrentes disso para o modo de vida dos cidados nas economias hoje mais abastadas. Em termos conjunturais, h divergncias quanto ao tipo de soluo a ser adotada para lidar com o problema atual na Europa Ocidental. Os pases dos BRICS advogam maior participao do FMI, enquanto os pases europeus preferem apostar em uma soluo mais de cunho regional. Da mesma maneira, no h acordo no tocante adoo de parmetros de identificao de desequilbrios macroeconmicos, que ajudariam a identificar a necessidade de intervenes corretoras. H ainda desencontros entre os BRICS e os pases industrializados no mbito do G20 no que se refere forma de lidar com a elevao sistemtica, nos ltimos anos, dos preos de commodities. Os pases produtores no aceitam frmulas artificiais de controle de preos. Entretanto, h desencontros tambm em termos mais estruturais.
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A prpria composio do G20 problemtica. Ela reflete a situao encontrada nos conselhos gestores das principais instituies multilaterais, com uma sobrerrepresentao de pases europeus e uma sub-representao de pases africanos. Um dos temas polmicos relacionados com essa situao de fato a inconformidade, de parte dos pases em desenvolvimento, com a tradio que reserva para um europeu o posto maior do FMI, assim como para um estadunidense a principal posio no Banco Mundial. Cabe especular sobre a capacidade de os BRICS alterarem essas normas. No mdio e longo prazos h divergncias quanto adoo de critrios ambientais, assim como em relao ao uso de moedas alternativas ao dlar estadunidense como forma de reduzir distores hoje existentes. semelhana das perplexidades experimentadas na dcada de 1960, hoje o mundo convive com desequilbrios comerciais associados em grande medida prtica de paridades artificiais, ao mesmo tempo em que se questiona a oportunidade de se seguir baseando o sistema de pagamentos internacionais no dlar estadunidense. O primeiro desses aspectos controverso, e alguns dos pases dos BRICS no aceitam sequer discuti-lo: por exemplo, a China no aceitou incluir esse tema nas discusses no mbito da OMC, quando o Brasil props um debate a respeito. Em relao ao aperfeioamento de uma cesta de moedas para uso como unidade de troca e reserva de valor, chama a ateno o fato de que o peso limitado das moedas dos pases emergentes nas transaes internacionais no corresponde ao seu peso crescente na economia global. Estima-se que 95% das transaes hoje sejam denominadas em dlar, euro, libra esterlina ou ienes. No entanto, ao mesmo tempo em que o yuan chins tem sido crescentemente usado nas transaes regionais na sia, mais de um dcimo das emisses totais por parte dos pases emergentes em 2010 foram feitas em reais brasileiros3. Alm disso, o peso de cada pas dos BRICS nas transaes em sua vizinhana tem aumentado nos ltimos anos. Existem, portanto, elementos que motivam a discusso sobre uma participao crescente das moedas desses pases nas transaes internacionais. Uma possibilidade para se reduzir o peso atual das quatro principais moedas sobretudo, o dlar nas transaes internacionais seria ampliar o uso de algum composto, a exemplo dos Direitos Especiais de Saque. No entanto, evidente que tal perspectiva encontra resistncia por parte dos emissores das principais moedas atuais, em particular dos
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MAZIAD, S.; FARAHMAND, P.; WANG, S.; SEGAL, S.; AHMED, F. Internationalization of Emerging Market Currencies: A Balance between Risks and Rewards. In: FMI. SDN/11/17, 19 out. 2011.
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EUA. Existe resistncia tambm, por exemplo, por parte da China, em adotar critrios de gesto monetria e cambial que seriam requeridos para a eventual incluso do yuan na cesta de moedas que compem os Direitos Especiais de Saque. Este tema permanece sensvel, e parece ilusrio esperar mudanas significativas dentro de pouco tempo: na reunio recm-concluda do G20 em Cannes a questo da composio da cesta base dos DES foi adiada para 2015. Expectativas Uma expectativa geral a de que o G20 no repita uma caracterstica do G8. Neste, enquanto a agenda bsica permanecia focada nos temas econmicos e financeiros, cada vez mais os lderes foram sendo levados a tratar de um espectro amplo de tpicos, envolvendo desde questes de segurana a problemas ambientais. A cada encontro os debates se concentravam no necessariamente na agenda, mas nos assuntos que pareciam mais relevantes naquele momento. No caso do G20 o nmero maior de participantes reduz o espao para essa disperso, uma vez que aumenta a necessidade de maior clareza na definio da agenda e de cumprimento dos temas acordados. No entanto, no est claro at que ponto a participao ativa dos pases emergentes nos principais fruns assegurada no mdio prazo, nem at que ponto eles podero influenciar as decises e recomendaes: h fatores limitantes importantes, como a composio remanescente de votos nos conselhos diretores de algumas agncias multilaterais, assim como no Conselho de Segurana das Naes Unidas, no qual permanece uma distribuio de poder que no incorpora a importncia crescente dessas economias emergentes. As resistncias a alteraes nessa composio so bem conhecidas. Isso provoca uma percepo de que ilusrio se esperar que os pases desenvolvidos estejam de fato por meio do G20 proporcionando aos pases emergentes um lugar mesa das grandes decises. O desafio , ao mesmo tempo, lidar com medidas para mitigar os efeitos da crise atual, sem perder de perspectiva a necessidade de modificar os parmetros da governana global; ajustar o sistema monetrio internacional; e encontrar mecanismos para canalizar os excedentes, concentrados em alguns pases, para satisfazer o excesso de demanda por melhoras em infraestrutura e outras carncias, na maior parte dos demais pases.
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As perspectivas de baixo crescimento nas principais economias ocidentais ressaltam a importncia de se assegurar o ritmo de expanso do consumo e investimento nos mercados emergentes, como forma de viabilizar um ritmo adequado de expanso global. As medidas adotadas para mitigar os problemas macroeconmicos at o momento expanso de oferta monetria e estmulos fiscais tm mostrado resultados abaixo das expectativas, em termos de reativao do ritmo de atividade produtiva e gerao de postos de trabalho. As margens para aumentar a dvida pblica esto muito prximas do limite em boa parte dos pases, e a maior disponibilidade de recursos no tem se convertido em crdito, como resultado de expectativas por parte dos agentes financeiros. At aqui os pases-membros do G20 tm adotado um discurso em favor de estimular o crdito, resistir ao protecionismo e aumentar o volume de recursos disponvel para os pases em desenvolvimento. Todavia, em situao de crise algumas dificuldades se superpem, por exemplo, as divergncias entre aqueles que advogam maiores estmulos para aumentar gastos e assim recuperar o ritmo de atividade e aqueles que enfatizam a maior importncia de melhorar e tornar mais estrito o marco regulatrio. Esse contexto refora a percepo de que a reativao do ritmo de atividade dever se dar a partir da contribuio das economias emergentes ao desempenho global. No entanto, isso, por sua vez, esbarra nas dificuldades que levam essas mesmas economias a demandarem aes mais reformistas em relao agenda desenvolvimentista. Os BRICS como todo grupamento emergente tm duas vias para fazer valer sua opo pela busca de mais poder nesse cenrio internacional hoje dominado por economias industrializadas. A primeira seria a opo militar. A capacidade conjunta do grupo no desprezvel, e trs dos cinco membros possuem armamento nuclear e um poderio blico de expresso. No entanto, parece razovel supor que em vista dos registros histricos, das circunstncias conjunturais e at mesmo da disperso geogrfica a probabilidade de se atingir convergncia para uma ao blica conjunta por parte desses cinco pases bastante baixa. Alm disso, a probabilidade de sucesso do grupo por essa via duvidosa, tendo em vista a supremacia, por exemplo, do conjunto da OTAN, que no parece ter paralelo at o momento. Esta , portanto, uma alternativa que parece fora de cogitao. Isso leva segunda via, a que tem sido explorada at aqui: a busca gradativa de identidade no grupo sobre temas especficos e atuao coordenada nos principais foros, com o objetivo de aumentar o grau de influncia do grupo na governana global.
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Como todo grupo social emergente, esse conjunto de pases tem se caracterizado at aqui em larga medida pela busca de sua identidade, pela identificao da agenda de seu interesse e dos meios para fazer os demais pases a adotarem essa agenda. O sucesso dessa opo depende de algumas condies bsicas. Ao menos quatro delas so imediatas. Parece fundamental que o grupo: (a) identifique com razovel clareza seus objetivos e metas de atuao no cenrio internacional; (b) consolide um grau de coeso para poder atuar de maneira conjunta na persecuo desses objetivos; (c) como consequncia, construa sua credibilidade externa; e (d) seja identificado pelos no membros como um movimento representativo de determinadas posies. Quais as chances de os BRICS conseguirem essa maior capacidade de impacto? Sero considerveis se houver vontade poltica, clareza de propsitos e minimizao de atritos internos. O momento de crise nos dois lados do Atlntico Norte exps o potencial econmico das economias emergentes e provocou a explicitao de uma demanda por sua ajuda no processo de recuperao do ritmo de atividade global. uma conjuntura que parece mais favorvel a uma atuao mais decidida por parte dos BRICS do que talvez em qualquer outra oportunidade anterior. O desafio posto como aproveitar essas circunstncias para avanar na direo desejvel, supondo-se que essa direo j tenha sido identificada. Para lidar com a situao de crise atual, so grandes as chances de que os pases europeus venham a demandar um aporte substantivo, por meio do FMI, por exemplo. As estimativas de diversos analistas apontam para um volume de magnitude tal que tornar preciso que o Fundo capte recursos adicionais. A fonte natural de oferta de recursos hoje so as enormes reservas de divisas acumuladas pelos pases dos BRICS, e eles j se manifestaram a favor de contribuir com novos recursos para aumentar a capacidade financeira do Fundo. A proviso desses recursos, por sua vez, deveria ser feita de maneira condicionada a desempenho e monitoramento por parte dos pases credores. Isso geraria uma oportunidade para provocar o debate sobre a governana global. Isso sem prejuzo da persistncia nos temas caros ao grupo das economias em desenvolvimento, como os que tm impedido avanos nas negociaes comerciais, as questes relacionadas com o sistema financeiro internacional e outras. importante para sua atuao nos principais fruns que os integrantes dos BRICS sejam vistos como alinhados com as agendas (se no como representantes delas) do mundo em desenvolvimento.
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Em suma, os pases dos BRICS hoje se deparam com o desafio de aumentar seu grau de coeso interna, identificar seus objetivos comuns, levar sua agenda aos fruns internacionais mais importantes e aproveitar ao mximo uma circunstncia em que seu apoio demandado para fazer valer as condies que lhes parecem mais adequadas. Trata-se de uma oportunidade histrica que preciso saber aproveitar. O sucesso do grupo depender, ao mesmo tempo, de que individualmente cada um dos cinco pases identifique nesse conjunto uma ferramenta til para a realizao de seus prprios interesses.
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Nem restauradores, nem reformadores: o engajamento internacional minimalista e seletivo dos BRICS Ricardo Sennes Gacint IRI USP Novembro de 2011
Introduo O objetivo deste paper contribuir para a discusso proposta por FUNAG-IPRI em relao ao contexto internacional e as opes estratgicas do Brasil. Sendo assim, este trabalho no tem carter acadmico, estando mais prximo a um policy paper, no seu formato, na sua linguagem e na sua estruturao. O paper est organizado em trs partes. A primeira tece alguns comentrios sobre a ordem internacional, buscando caracterizar o ordenamento como difuso e indefinido, em contraponto ideia de multipolaridade j consolidada. A segunda analisa brevemente o espao que o agrupamento BRICS pode vir a ocupar no ordenamento internacional. Finalmente, a terceira parte busca tecer alguns comentrios sobre opes estratgicas internacionais do Brasil. I - Sobre a ordem internacional A mudana acelerada nas ltimas duas dcadas da dinmica econmica em favor de alguns pases em desenvolvimento de mdio e grande portes est tendo reflexos significativos na participao relativa desses pases nos fluxos de comrcio e investimentos internacionais. Os mais conhecidos se referem ao deslocamento relativo do dinamismo
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econmico que beneficia os pases em desenvolvimento, em particular, alguns pases de grande porte, tais como Brasil, ndia, China e Rssia. As projees sugerem que, at 2050, essas quatro economias estaro entre as seis maiores do mundo, embora em termos de renda per capita apenas a Rssia dever se aproximar da mdia dos pases desenvolvidos atuais, enquanto os demais devero seguir em patamares bastante baixos. Tabela 1 PIB e PIB per capita (ano de 2006 e projeo para 2050)
Essas tendncias se tornam ainda mais acentuadas aps a crise financeira iniciada em 2008, cujo impacto negativo tem sido bastante concentrado nos pases desenvolvidos. O grfico a seguir indica como os pases em desenvolvimento tm logrado performances bastante superiores s dos desenvolvidos nos ltimos anos.
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o engajamento internacional minimalista e seletivo dos BRICS
Grfico 1 Taxa de crescimento do PIB por regio
Fonte: CEPAL, 2011 e 2012.
Esse fenmeno estava at pouco tempo concentrado nos fluxos de comrcio e de crescimento do PIB dos pases em desenvolvimento. Contudo, nos ltimos anos ele passou tambm a impactar os fluxos de investimentos, reforando, em um primeiro momento, uma tendncia de atrao de investimento direto externo. Como se v na tabela a seguir, de uma mdia de participao na atrao de investimentos diretos de 28% entre 1995 e 2005, os pases em desenvolvimento passaram a atrair quase a metade dos investimentos internacionais nos anos mais recentes, chegando em 2009 a uma participao de 43% do total, ou US$ 478 bilhes. Porm, o fato com possveis consequncias polticas mais relevante se refere ao crescimento da participao dos pases em desenvolvimento na criao de fluxos de investimento externo direito. Em outras palavras, esses pases passaram a internacionalizar suas economias de maneira ativa e sustentvel. Os investimentos externos desses pases passaram de uma mdia de US$ 79 para US$ 229 bilhes ao ano em 2009, representando cerca de 20% do total mundial, dobrando sua participao relativa em apenas cinco anos.
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Tabela 2 Investimentos Externos Diretos em bilhes de USD (anos selecionados)
Fonte: UNCTAD. World Investment Report 2010.
Multipolaridade ou ordenamento assimtrico e multifacetado Esse processo j tem sido bastante anunciado e comentado. Contudo, dois aspectos merecem ser destacados. O primeiro deles se refere ao fato de que o incremento na renda e na participao econmica dos pases em desenvolvimento, com destaque para os pases emergentes, no constitui ainda uma reverso da ordem internacional, seja ela no sentido norte-sul, seja ela no sentido ocidente-oriente. O segundo se refere ao baixo nvel de interesse sistmico das potncias emergentes, que se reflete em uma agenda internacional predominantemente minimalista e, em vrios casos, conservadora. A emergncia de novos atores internacionais no tradicionais poderia estar associada a um processo de fortalecimento da agenda dos pases em desenvolvimento em torno de propostas como a nova ordem econmica internacional, ou ainda a demandas contundentes de reforma da governana internacional, nos moldes do que ocorreu com o movimento dos No Alinhados e ou com o G77 nos anos 1970 e 1980. No entanto, isso no est ocorrendo, e essa uma das marcas principais do perodo internacional atual: a emergncia de novos atores internacionais com agendas internacionais minimalistas. Embora parea claro que nenhum dos BRICS deve vir a fazer parte dos agrupamentos dos pases desenvolvidos diferente do caso de pases em desenvolvimento menores como Mxico e Coreia do Sul que j o fazem , tambm parece claro que nenhum arranjo semelhante OTAN ou OCDE esteja sendo cogitado pelos novos pases emergentes. Enxergar e projetar a ordem internacional como dicotmica implica tomar por unidades grupos de pases muitssimo heterogneos entre si. Enquanto os pases desenvolvidos mostram-se razoavelmente articulados em alianas e agrupamentos que visam dar coerncia poltica e construir agendas comuns entre eles, como no caso da OTAN e da OCDE em campos como a seguranas internacional e os temas econmicos, os
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pases em desenvolvimento e, dentre eles os BRICS, no dispem de tal coerncia poltica nem de agendas comuns. Diante desse processo as potncias emergentes principalmente a China tm tido um comportamento poltico muito particular: se, de um lado, esses pases no tm buscado revolucionar a ordem poltica internacional, de outro, no tm aumentado seu apoio e engajamento no reforo da ordem e das instituies internacionais. Parece, at o momento, que interessa a esses pases o status quo, com pequenos ajustes em relao governana de temas selecionados. Pelo menos at o momento, a reacomodao dos pases emergentes tem gerado tenses no sistema, mas ela no tem sido acompanhada por estratgias de confronto ou proposies de uma ordem econmica e poltica alternativas, nem por rupturas em termos de comportamento competitivo dos novos atores relevantes. Em outras palavras, as mudanas relativas de peso e participao nos fluxos econmicos internacionais esto sendo processadas, majoritariamente, dentro dos principais regimes internacionais, como indica a recente adeso da Rssia OMC (a China j aderiu OMC anos atrs, e o Brasil e a ndia so membros j tradicionais dessa organizao). O mesmo tem ocorrido em relao participao desses pases no FMI e na ONU. Entretanto, se, de um lado, essas novas potncias evitam o isolamento internacional e mesmo o confronto direto e, para tanto, esto aderindo aos regimes bsicos existentes, por outro, elas indicam claramente baixo interesse em adensar esses regimes ou torn-los mais efetivos e estruturados. A agenda internacional minimalista implica apoiar os princpios gerais do direito internacional, utilizando-os para reduzir os custos polticos de um enfrentamento com potncias tradicionais ou mesmo com terceiros pases, mas, ao mesmo tempo, no torna esses pases interessados em investir recursos materiais e polticos para torn-los mais robustos e efetivos. Dessa forma, seria uma leitura precipitada e excessivamente simplificada supor que estejamos vivendo uma transio da ordem internacional ps-Segunda Guerra Mundial, capitaneada pelos EUA e pelas potncias ocidentais, para uma nova ordem internacional capitaneada pelos BRICS ou pelos novos pases emergentes. O perodo atual se caracteriza mais pelo desmonte gradual do ordenamento internacional vigente, no qual os regimes e instituies internacionais existentes perdem crescentemente sua relevncia e sua capacidade de gerar regras de convivncia inclusive pela reduo do apoio das potncias que antes as sustentavam , do que pela substituio da ordem vigente por outra emergente.
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Dessa maneira, a acenso das novas potncias no comeo do sculo XXI tem tido perfil bastante distinto daquele predominante no final do sculo XIX, no qual as potncias em acenso Alemanha, Japo e Itlia passaram a disputar espaos internacionais at ento ocupados pelas potncias tradicionais, pleiteando mercados, colnias e esferas de influncias de modo ostensivo, patrocinando a formao de espaos polticos e econmicos prprios para concorrer com os regimes e redes de relacionamento vinculados s potncias tradicionais. Em poucas palavras, predominam as tendncias de enfraquecimento dos padres de convivncia internacional dos ltimos 50 anos, e no as de substituio deles por novos. As dinmicas de enfraquecimento dos principais regimens internacionais so claramente dominantes em relao s dinmicas de criao de novos ou mesmo de reformas dos antigos regimes. Mecanismos ad hoc de consulta e coordenao como o caso do G20 financeiro esto sendo muito mais utilizados como fruns polticos do que as instituies multilaterais como FMI ou o Banco de Compensaes Internacionais (BIS). No campo comercial, a paralisia da Rodada Doha da OMC tambm um forte indicativo desse processo. Nesse caso, no apenas parece impossvel avanar na agenda tradicional de comrcio como tambm em relao aos novos temas sensveis colocados na mesa pela ascenso econmica da China e de seu modelo de internacionalizao, marcado por cmbio depreciado (o chamado dumping cambial), forte presena de estatais em vrios setores, utilizao estratgica dos recursos de fundos soberanos, dentre outras maneiras de tencionar o padro de competio internacional. Movimento semelhante tem ocorrido no campo ambiental, a respeito do qual encontros de cpula tentam gerar parmetros para a ao coordenada dos pases, sem grande sucesso e sem avanar no sentido da criao de regimes e instituies internacionais. Nesse caso, a multiplicao de cpulas claramente um sinal da fragilidade da capacidade de coordenao e convergncia poltica dos pases, no o contrrio. Desse modo, a emergncia internacional de novos atores econmicos com crescente capacidade de tencionar, influenciar e vetar os debates polticos internacionais, mas sem uma agenda poltica clara, deve aprofundar a tendncia de enfraquecimento dos regimes e instituies internacionais construdos nos ltimos 50 anos pelas potncias ocidentais. Esse movimento deve favorecer o estabelecimento de uma multiplicidade de arranjos bastante diferentes entre si, que iro buscar gerar espaos mnimos de coordenao entre os pases em temas que se mostrarem crticos. Devero conviver de maneira ainda mais fragmentada arranjos minilaterais (como o G20 e a OCDE), com arranjos regionais (como a Zona
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do Euro, a coordenao e cooperao financeira na ASEAN ou o conselho de defesa da UNASUL) com alguns arranjos multilaterais para a atuao em casos especficos (a Unio Internacional de Telecomunicaes UIT, a OMC ou a prpria ONU). Enfraquecendo as instncias internacionais multilaterais, abrir-se- mais espao para solues de carter unilateral por parte dos atores que tiverem capacidade para tanto, com destaque para os EUA, a China e a Rssia. Tal contexto no se caracteriza por uma multipolaridade consolidada, mas sim por um ambiente internacional assimtrico e multifacetado, com espaos de coordenao e enfrentamento bastante diferenciados entre si. bastante emblemtico desse processo o que vem ocorrendo no campo monetrio. O declnio do uso do dlar como reserva internacional (que j representou 85% do total das reservas mundiais e hoje representa menos de 60%), no foi substitudo por outro arranjo de carter multilateral e sistmico. Ao contrrio, vem perdendo espao para uma moeda regional o euro e outra nacional o yuan. Parece que o novo mundo monetrio ser bem mais fragmentado e menos coordenado do que o atual e tende a ser composto por vrias instituies regionais distintas (como j ocorre na Europa com o Banco Central Europeu e o European Financial Stability Facility EFSF e na sia do Leste com mecanismos e instncias com esse mesmo fim). Esse padro de enfraquecimento dos arranjos multilaterais existentes, sem serem substitudos por outros de mesma natureza, mas convivendo com arranjos regionais e unilaterais, no necessariamente coordenados entre si, parece ser a tendncia dominante atual. Temas crticos A dinmica internacional descrita anteriormente permite uma acomodao entre as velhas e as novas potncias, embora no sem impor certos custos na maior parte dos temas. Nesse caso possvel projetar uma acomodao difcil e tumultuada, apesar de no disjuntiva, para a maior parte dos temas internacionais. Porm, existem algumas excees para essa tendncia geral, e elas parecem residir em dois campos especficos. So eles: a distribuio das capacidades militares e o acesso aos recursos estratgicos. No por acaso esses dois temas esto mais diretamente relacionados aos jogos de soma zero. Portanto, uma soluo cooperativa e de soma positiva se mostra mais complicada.
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Do ponto de vista militar a conhecida projeo global dos EUA s teve restries significativa durante a Guerra Fria, cuja razo bsica era o enfrentamento com a Unio Sovitica. Com o desmonte desse bloco, os EUA consolidaram de modo inquestionvel sua presena militar em mbito global por meio de sua rede de bases navais e de estratgicas em todo o mundo. Tal projeo passou a encontrar no crescimento chins alguns constrangimentos importantes, com destaque no chamado Mar da China e em pores do Oceano ndico. As projees sobre o incremento dos investimentos militares da China, como indicado a seguir, combinadas com o rpido crescimento de sua capacidade blica (incluindo o lanamento do primeiro porta-avies como parte de um programa amplo de projeo naval e um programa de msseis e satlites militares), indicam que nesse campo a margem para uma acomodao est se estreitando. A crescente afirmao da China em relao a sua esfera de influncia direta dever ter como contrapartida um recuo negociado da projeo dos EUA, o que viria ser algo inusitado na forma de atuao internacional dos EUA. Caso contrrio, algum nvel de confrontao pode ser esperado nessa regio. O grfico a seguir indica a tendncia desse processo. Em 20 anos a China deve passar a investir quase 2/3 do que investem os EUA em armamentos. Proporo semelhante entre os gastos dos EUA com outro pas s ocorreu no incio e em meados da Guerra Fria com a Unio Sovitica. A reproduo de uma situao como essa deve gerar nveis novos de tenses internacionais. Algo semelhante pode ocorrer em relao ndia, mas em menor grau, como tambm indica o grfico. Por outro lado, o contraste com a evoluo dos gastos do Brasil evidente.
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Grfico 2
Fonte: Projees baseadas no The International Futures (IFs) modeling system, version 2011. Desenvolvido por Barry B. Hughes e baseado em Frederick S. Pardee Center for International Futures, Josef Korbel School of International Studies, University of Denver.
O segundo tema crtico a ser considerado se refere ao tema dos recursos naturais estratgicos. Novamente aqui a dinmica predominante dos jogos de soma zero e, portanto, de difcil acomodao entre os atores relevantes sem que um deles abra mo de parte dos benefcios a que hoje tem acesso. Em um cenrio no qual se mantm a taxa atual de crescimento econmico da China e da ndia, as demandas por recursos minerais bsicos e estratgicos, assim como de alimentos e energia tendem a se multiplicar com forte efeito sobre o mercado internacional e as relaes polticas relacionados ao tema. A China j demonstrou que considera esses temas centrais para a segurana do pas alm de enorme disposio para adotar estratgias heterodoxas em relao a eles. A atuao do pas visando ao acesso a recursos energticos na sia Central e recursos minerais e energticos na frica e em alguns pases da Amrica Latina um indicador convincente dessa disposio. Supondo uma correlao linear entre o crescimento do PIB nesses pases e o crescimento da demanda por esses recursos portanto, uma projeo conservadora na medida em que a demanda por recursos naturais tende a crescer a taxas superiores ao do crescimento mdio da renda ,
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pode-se identificar que a demanda chinesa por recursos energticos, alimentos e minerais em 2030 ser quase o triplo da atual, conforme indicado pelo grfico a seguir. Como difcil supor que a disponibilidade global desses recursos ir triplicar nos prximos 20 anos, so de se esperar um nvel crescente de tenses e possveis conflitos nesse campo. China e ndia, novamente de maneira bastante distinta do Brasil, devero estar na liderana desse processo. Grfico 3
Processo semelhante dever ocorrer com especial gravidade no campo energtico. Como mostra o Grfico 4, a seguir, a demanda energtica da China dever mais do que dobrar nos prximos 20 anos. O mesmo tende a ocorrer na ndia, em proporo semelhante, embora em um patamar abaixo.
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Grfico 4
II Os BRICS como ator poltico Apesar de o termo BRIC ter sido criado e divulgado em 2001, e na mesma poca o ento secretrio de assuntos internacionais do PT, Marco Aurlio Garcia, ter proposto que o Brasil deveria tentar uma aliana entre pases emergentes, foi apenas em 2009 que ocorreu o primeiro encontro formal entre os chefes de Estado dos pases que compem esse acrnimo. Outros dois encontros semelhantes ocorreram at o momento (em Braslia e em Sanya), e a frica do Sul foi convidada a tambm fazer parte do grupo no ltimo encontro. Desde a primeira cpula definiu-se que o eixo de orientao desses pases seria a busca de uma ordem global multipolar, equitativa e democrtica. Apesar do forte apelo simblico, pouco provvel que esse grupo de pases evolua no sentido de vir a se tornar uma aliana poltica ou uma organizao internacional. Embora existam alguns temas em relao aos quais esses pases parecem coincidir, de maneira geral faltam motivaes polticas e agenda concreta para que tal agrupamento venha a se consolidar como ator poltico internacional relevante.
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Trs hipteses sustentam tais afirmaes. A primeira delas que o comportamento e as declaraes dos pases que compem os BRICS indicam que esses pases defendem posturas bastante conservadoras em relao ordem global, sobre as instituies multilaterais e sobre os novos desafios de segurana, democracia, meio ambiente e direitos humanos. Em outras palavras, os pases dos BRICS como grupo e individualmente no tm apresentado uma agenda internacional nova, nem mesmo reformista da ordem global. Possivelmente o peso de suas agendas e desafios domsticos, assim como seus vnculos de interdependncias com potncias ocidentais, reduza de maneira dramtica seu interesse e sua capacidade de mobilizar recursos para atuar de modo assertivo internacionalmente. Como resultado, esses pases, com raras excees, coincidem apenas em relao a uma agenda internacional minimalista, isto , convergem na defesa de um conjunto bastante reduzido de princpios e regras de convvio internacional em geral associadas carta original da ONU , se comprometendo apenas com acordos internacionais pouco exigentes e vinculantes e que, portanto, lhes garantem razovel margem de manobra. Uma rpida anlise da ltima declarao dos BRICS, em abril de 2011 na China, mostra algumas dessas caractersticas. Neste documento, um balizamento inicial dado pela afirmao de que o grupo entende que mundo caminha para o fortalecimento da multipolaridade, pela globalizao econmica e pela crescente interdependncia. bastante significativo que esse grupo de pases emergentes, ao mesmo tempo em que reivindica mais espao poltico, tambm afirma uma crescente interdependncia que faz parte desse processo. Essa viso estabelece o quanto esses pases se veem simultaneamente como os novos polos da ordem internacional (e por isso reivindicam mais espao poltico), mas tambm como parte dinmica e como beneficirios do processo de globalizao e interdependncia. Logo no incio do documento esses pases afirmam que a ONU deve cumprir papel central na governana global e defendem uma ampla reforma dessa organizao, incluindo o Conselho de Segurana, para garantir maior eficcia, eficincia e representatividade. O documento no defende a incluso do Brasil, ndia e frica do Sul no Conselho de Segurana. Em vez isso, afirma de maneira diplomtica e no comprometedora que China e Rssia reiteram a importncia que atribuem a Brasil, ndia e frica do Sul em assuntos internacionais, e compreendem e apoiam sua aspirao de desempenhar papel mais protagnico nas Naes Unidas. O fato de o documento ser bastante vago
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no que se refere a essa matria, que central na discusso sobre a ordem internacional alis, ainda mais vago do que a parte que se segue sobre os temas econmicos e monetrios internacionais , reflete o baixo nvel de importncia, de concordncia ou de prioridades que esses pases atribuem aos temas polticos sistmicos em suas agendas internacionais. Esse um dos aspectos que refora a hiptese de que esses pases defendem uma agenda minimalista e at mesmo pouco reformista, no que tange aos principais acordos e instituies polticas e de seguranas internacionais. Esse documento tambm registra o apoio e o elogio forma de funcionamento do G20, instncia informal e minilateral de coordenao entre pases selecionados sobre temas financeiros e monetrios. Sendo o G20 uma verso ampliada do G8, que antes reunia apenas pases acidentais desenvolvidos, de se notar que as crticas anteriores a essa lgica de funcionamento seletiva e excludente, em detrimento de instncias ampliadas e multilaterais, eram prtica usual por parte dos pases em desenvolvimento, incluindo a prpria diplomacia brasileira e indiana. Hoje includos no seleto grupo, fazem elogio a sua importncia e operacionalidade, refletindo um posicionamento mais pragmtico e auto-orientado. Tambm no que se refere ao FMI o grupo emite opinio bastante sintomtica da viso internacional que passaram a encampar. De um lado, voltam a demandar a ampliao da representao dos pases em desenvolvimento nas estruturas de poder da instituio, bastante coerente com suas demandas histricas. De outro, reforam o papel do FMI como promotor da segurana e estabilidade. Nesse ponto volta a ser digna de nota a defesa desses pases da importncia do FMI e o interesse central deles por segurana e estabilidade, em grande contraste com as demandas de poucos anos atrs, em que o foco do debate em relao ao FMI era seu papel pouco favorvel ao desenvolvimento e s necessidades especiais dos pases em desenvolvimento. Pouco frente, no mesmo documento, os membros dos BRICS retomam uma demanda histrica e uma das poucas com contedo reformista e de avano do regime financeiro e monetrio internacional, uma clara exceo tendncia conservadora geral. Trata-se da proposta de ampliao do Direito Especial de Saque (SDR) e a da necessidade de o FMI ampliar o uso de uma cesta de moedas, e no somente o dlar, como referncia prioritria da instituio. Embora no tenham apresentado e defendido de maneira explcita a ideia de criao e instituio de uma moeda internacional para ser utilizada em substituio ao dlar, a proposta mencionada claramente faz referncias que apontam nessa
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direo. Contudo, tambm nesse caso, propem-se mudanas de modo gradual, negociado e sem rupturas. Aps vrias declaraes vagas sobre apoio implementao das Metas de Desenvolvimento do Milnio, o documento faz referncia aos temas ambientais. Reafirmando o princpio geral de consenso entre os pases dos BRICS da equidade e das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, o documento por sua vez faz referncia ao apoio dos BRICS a um acordo internacional vinculante. Nesse caso a referncia a necessidade de um acordo global e equilibrado visando implementao da Conveno-Quadro da ONU sobre Mudana do Clima e o Protocolo de Quioto. a nica referncia do texto clara disposio dos BRICS em apoiar um acordo internacional mais robusto e concreto e cujos compromissos geram obrigaes e metas especficas para os pases signatrios. Mesmo que cercado de vrias condicionantes, relevante identificar esse ponto concreto e raro de convergncia desses pases em relao a compromissos interacionais de carter vinculante. A segunda hiptese sobre a fragilidade dos BRICS como atores polticos a de que a agenda de interesses dos pases que compem esse grupo pouco convergente e vai pouco alm do consenso minimalista referido. No caso especfico do Brasil algumas divergncias em relao a outros membros dos BRICS so bastante notrias. Uma delas, j mencionada brevemente, em relao ao assento permanente no Conselho de Segurana da ONU. A China tem resistido a franquear apoio ao Brasil nesse ponto embora a Rssia j o tenha feito , e emite sinais de que os custos para concordar com a demanda brasileira so altos demais na medida em que ter que explicitamente vetar as mesmas demanda da ndia e Japo. Outro tema que ope o Brasil a outros integrantes dos BRICS, nesse caso Rssia, China e ndia, o tema das armas nucleares, outra questo central para a segurana internacional. Como no detentor de arsenal nuclear, o Brasil tende a apoiar medidas nesse campo de forte restrio ao avano dos pases nuclearizados, ponto que ope o pas parte importante das estratgias da China e, em menor medida, tambm da ndia e Rssia. Afora os temas clssicos de segurana, outros temas tendem a colocar o Brasil em posio bastante distinta, quando no oposta, aos BRICS. o caso do tema cambial, hoje no centro do debate sobre estabilidade e equilbrio econmico internacional. Esse tema que j parte da agenda do G20 e do FMI, passou recentemente, por iniciativa do Brasil, a compor tambm a agenda da OMC sob o tema do dumping cambial. Novamente aqui a posio do pas tende a ser contraposta postura j clssica da China nessa questo.
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Tenses tambm em relao aos temas de democracia e direitos humanos, no apenas diretamente em relao China, mas tambm em terceiros pases, no so fceis de serem alinhadas entre o Brasil e os demais pases dos BRICS. Finalmente, a terceira hiptese para sustentar a baixa relevncia dos BRICS como ator poltico internacional a de que a China no tem interesse que isso ocorra. Se os BRICS parecem ser um canal razoavelmente importante para pases como Brasil, frica do Sul e ndia para alavancar sua capacidade de barganha e influncia internacional, o mesmo no ocorre com a China, cuja relevncia, na maior parte dos temas e fruns internacionais, j significativa. Em outras palavras, o ganho para China em termos de representatividade e influncia internacional bastante marginal quando comparado com o ganho para o Brasil e os demais. Essa assimetria tende a desincentivar a China a buscar compor uma agenda comum com os demais pases dos BRICS. Do ponto de vista do clculo poltico, a China apenas buscar alinhar suas posturas com os demais BRICS quando o custo para ela de tentar negociar um tema internacional diretamente com os demais atores se mostrar claramente maior do que tentar faz-lo por meio dos BRICS. Dessa maneira, a China apenas levar para concertao nos BRICS aqueles temas em que a posio mdia do grupo seja bastante prxima s suas prprias preferncias ou quando o custo poltico de suas preferncias seja alto demais a ponto de interessar China em dilu-los com os demais membros do grupo. Entretanto, o mesmo clculo vale tambm para os demais pases do bloco. Do ponto de vista ttico e de estratgia de negociao, o Brasil e os demais podem ter interesse de aliar-se com a China em alguns temas nos quais tenham baixo interesse, em troca de atrair o pas para apoi-los em outros nos quais seu interesse seja maior. Essa barganha pode a princpio ocorrer entre temas em campos distintos como monetrio, financeiro, de segurana e ambiental. No entanto, ainda que seja uma possibilidade do ponto de vista da lgica da barganha multilateral, os BRICS no tm mostrado que esto caminhando nessa direo. Sua agenda consensual segue bastante reduzida, e sua atuao como bloco, bastante rara. III O Brasil frente ao contexto indefinido internacional O Brasil um pas cuja ascenso internacional bastante compatvel com a ordem global vigente, o que permite projetar uma
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acomodao internacional do pas sem grandes tenses e disputas. O aumento da presena poltica e econmica do Brasil no tenciona nenhuma questo chave da estabilidade da ordem internacional, seja populacional, ambiental, militar, em termos de disputas de mercado, de demanda por recursos naturais, de objetivos e ambies polticas, de projeo cultural, tecnolgica, energtica ou territorial. Alguma tenso pode ocorrer no espao regional sul-americano, mas muito pouco provvel que ocorra em termos mundiais. Ao contrrio, em vrias dessas questes chaves o Brasil pode vir a ser um ator com capacidade de desanuviar parte das tenses existentes, como so os casos da contribuio do pas para a produo de alimentos, como reserva de recursos naturais para a produo de energia renovvel etc. Parte da razovel compatibilidade da ascenso do Brasil com a ordem internacional vigente se deve tambm ao fato de os interesses brasileiros serem, de modo geral, bastante prximos aos das potncias ocidentais. A histria da poltica externa do Brasil mostra como o pas nunca teve uma agenda efetiva de revoluo da ordem internacional, nem de maneira geral nem em temas especficos. O pas teve e tem, no mximo, uma postura reformista em algumas delas, no raro com vis conservador, como ilustra o caso da disputa pelo assento permanente no Conselho de Segurana da ONU e mesmo pela atuao regional do pas na Amrica Latina e na Amrica do Sul. O histrico das estratgias internacionais do Brasil indica, de um lado, um esforo para garantir soberania e a capacidade de autonomia do pas e de seu entorno geogrfico, e, de outro, uma busca por mais espao e influncia nos temas internacionais. Ambas as prioridades tm predominado, de maneira sistemtica, nos objetivos de modificar de maneira significativa o ordenamento e os regimes internacionais vigentes. Diante desse quadro, fica bastante evidente o contraste da postura e dos interesses internacionais do Brasil em relao a alguns dos BRICS e outras potncias emergentes como Ir, Indonsia e Turquia. Para vrios desses pases, com destaque para a China e a ndia, o crescimento econmico e uma maior projeo poltica devem tencionar de modo expressivo vrias questes chaves da estabilidade poltica, ambiental e econmica internacional, como foi visto no primeiro item deste paper. Outro importante contraste entre o Brasil e parcela importante das potncias emergentes refere-se viso de mundo e aderncia aos regimes vigentes e interesses estratgicos. O Brasil possivelmente o mais ocidental das potncias emergentes e dos BRICS. A forma de organizao social e poltica do pas, sua matriz constitucional e suas prticas econmicas e
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empresariais so bastante prximas dos padres predominantes nos pases europeus e dos EUA. No por outra razo o pas observador da OCDE e forte candidato a vir integrar esse grupo. Portanto, no evidente que os BRICS sejam a melhor opo estratgica do Brasil no que tange aos grandes temas relativos ao ordenamento internacional. Porm, dadas as limitaes de influncia e barganha internacionais do Brasil, o grupo pode ser uma alternativa ttica relevante pelo menos em alguns temas selecionados. A primeira questo que surge nessa temtica se interessa ao Brasil, especificamente no que tange ao seu clculo de capacidade de barganha e influncia, atuar sozinho nos vrios espaos ou a partir de algum tipo de coalizo ou aliana. Nesse segundo caso, se interessa uma estratgia de prioridade por alguma aliana especfica ou por alianas com geometrias variveis, para usar o termo cunhado por Fonseca e Lafer. Para um pas como o Brasil parece razoavelmente claro que a opo por atuar de maneira isolada, embora permita ao pas manter plena coerncia no que tange a sua agenda de interesses, tem consequncias graves em relao relevncia poltica e capacidade de barganha nos principais fruns internacionais. Uma clara exceo a essa condio se refere aos temas de carter regional e ao espao sul-americano. Se nesse campo a atuao isolada do Brasil lhe permite manter sua prpria agenda de temas prioritrios e um alto nvel de influncia, o mesmo no ocorre no campo internacional e multilateral. No mbito multilateral, mesmo o pas tendo ganhado relevncia em vrios temas seja financeiro, seja ambiental, seja comercial , seu poder de barganha frente a EUA, Europa e China, ainda bastante reduzido, colocando-o ainda como pas intermedirio, cujo espao de atuao depende do nvel de alinhamento/desentendimento entre os trs primeiros. Tais condies sugerem que a participao do Brasil no bloco dos BRICS deve ser cautelosa e mediada por cuidadoso clculo de custo e benefcio. Razes prticas de carter ttico podem justificar posturas de convergncias com os BRICS, mas no geram bases suficientes para um alinhamento estratgico de longo prazo. No mnimo essa postura seria algo precipitada dadas as informaes e o curto histrico disponvel para tal avaliao.
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O que h em comum na agenda econmica dos BRICS? Sandra Polnia Rios1
O acrnimo BRICS completou dez anos. Em 2001, o economista chefe da Goldman Sachs, Jim ONeil, defendia a ideia de que seria necessrio um maior engajamento dos quatro pases Brasil, Rssia, ndia e China na governana econmica global, em artigo intitulado Building Better Global Economic BRICs. Cinco anos mais tarde, o conceito deu origem a um grupamento, incorporado poltica externa dos pases. Em 2009, a primeira reunio de cpula era realizada na Rssia. Finalmente em abril de 2011 a frica do Sul foi incorporada ao grupo. No entanto, como pergunta Anders Aslund2, [...] are the BRICs the most relevant representation of the emerging economies? Ou ainda mais importante para a poltica externa desses pases ser esse grupamento a melhor forma de defesa dos interesses desses pases na agenda econmica global? Uma das mais notveis inflexes no atual ciclo de globalizao foi a emergncia de alguns grandes pases em desenvolvimento como atores relevantes porque se tornaram capazes de influenciar os rumos e o ritmo da globalizao, bem como o estabelecimento de regras e regimes internacionais no cenrio econmico internacional. inegvel que, pela evoluo recente de suas economias, por seu potencial de crescimento e pela dramtica crise econmica em que esto enredados
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Diretora do Centro de Estudos de Integrao e Desenvolvimento (CINDES). ASLUND, Anders. Does Russia Belong in the BRICs?. The Financial Times, 19 jan. 2010.
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Sandra Polnia Rios
os pases desenvolvidos, esse agrupamento ter, nos prximos anos, um peso na economia mundial que no se imaginaria possvel h pouco mais de uma dcada. Por outro lado, h, claramente, uma marcada heterogeneidade entre os grandes pases emergentes em termos de estrutura e desempenho econmicos, e tambm de regimes polticos. Alm disso, todos eles convivem com desequilbrios econmicos e sociais internos de grandes dimenses e inimaginveis nos pases desenvolvidos. Em boa medida, o crescimento da participao dos pases dos BRICS no produto e comrcio mundiais reflete a consolidao de especializaes internacionais razoavelmente ntidas, embora diferentes segundo os pases. A China deve grande parte do seu desempenho expanso de uma base de produo manufatureira hipercompetitiva, a ndia apoia-se em um parque provedor de servios (sobretudo de TI) eficiente, o Brasil consolida-se como uma potncia agroindustrial e exportadora de commodities minerais e agrcolas, enquanto a Rssia baseia seu desempenho no setor de petrleo e gs. A recm-admitida frica do Sul comunga com Rssia e Brasil o fato de ter tido seu crescimento recente favorecido pelo aquecimento do mercado mundial das commodities. Entre os cinco pases, Brasil, ndia e China destacam-se por terem emergido como lderes mais assertivos depois da crise financeira de 2008. J a Rssia mal se enquadra na categoria de economia emergente, figurando at no muito tempo atrs entre as potncias mundiais. Embora tenha indicadores sociais bastante superiores aos de ndia e China e em vrias reas tambm aos de Brasil e frica do Sul, a Rssia teve desempenho desastroso durante a crise e perdeu peso internacional, ao menos em termos econmicos. Alm disso, a dependncia em relao ao petrleo e gs, a populao em declnio e o fato de s agora ter se tornando membro da OMC distanciam a Rssia dos outros trs pases. J o ingresso da frica do Sul no agrupamento parecer fazer mais sentido pela representao regional e populacional do que por sua capacidade de influncia na agenda econmica global. Tendo em vista as diferenas de tamanho, desempenho recente e capacidade de influncia na agenda econmica internacional entre os pases BIC e os dois outros BRICS (Rssia e frica do Sul), essas notas concentram-se na anlise das convergncias, divergncias e possibilidades de cooperao entre Brasil, China e ndia (BIC), considerando dois foros principais: o G20 financeiro e as negociaes comerciais multilaterais na OMC. Outra rea importante na agenda econmica atual, as negociaes sobre mudanas climticas no mbito da ONU, no sero aqui abordadas
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O que h em comum na agenda econmica dos BRICS?
por insuficincia de espao. No entanto, importante notar que nesse mbito a Rssia no atua de forma coordenada com o BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia e China), uma vez que esse pas parte do conjunto de pases desenvolvidos que esto sujeitos a responsabilidades maiores em termos dos esforos de reduo de emisses de gases de efeito estufa. Ainda em relao s negociaes sobre mudanas climticas, vale a pena mencionar que as articulaes do BASIC nas negociaes da COP 17 (ltima Conferncia do Clima) em Durban evidenciaram diferenas importantes entre os quatro pases, particularmente no que se refere capacidade de cada um deles de se comprometer com metas de reduo de emisses de gases de efeito estufa. Enquanto frica do Sul, Brasil e China mostram-se dispostos a fazer movimentos em direo a compromissos com redues de emisses no futuro, a ndia pas que tem emisses per capita muito inferiores aos demais resiste a avanar nesse rumo. Essa anlise no pode perder de vista o fato de que em outro subgrupo o IBAS as trs democracias que so parte dos BRICS buscam desenvolver suas relaes econmicas e o potencial de cooperao. As relaes entre Brasil, ndia e frica do Sul parecem menos marcadas por conflitos de interesses e oferecem possibilidades mais efetivas de cooperao trilateral nas reas de comrcio, transportes e logstica e pesquisa e desenvolvimento, entre outras. 1. O BIC Os pases do BIC so grandes, com amplos mercados domsticos, mas apresentam diferenas econmicas marcadas entre eles, no que se refere a tamanho e a modelos de desenvolvimento. Em termos de peso econmico, a China distancia-se dos outros dois. O pas segue um modelo de desenvolvimento baseado em investimentos e exportaes, tendo evidentes vantagens comparativas na exportao de manufaturas. J o Brasil e a ndia so mais focados em seus mercados domsticos, mas tm padres de especializao internacional diversos: o Brasil altamente competitivo em commodities, enquanto a ndia tem como ponto forte os servios de tecnologia da informao. Em seus modelos polticos, os trs pases tambm seguem trajetrias diversas e, neste caso, a principal diferena tambm ope Brasil e ndia China. Enquanto o Brasil e a ndia so democracias estveis e desfrutam de alto grau de legitimidade domstica e internacional, a China continua presa ao modelo autoritrio de partido nico e desrespeito aos direitos
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humanos e liberdades democrticas. Brasil e ndia fazem campanha pela reforma no Conselho de Segurana da ONU, de que a China participa como membro permanente, ao lado dos EUA, Rssia, Frana e Reino Unido. Uma potncia no nuclear, o Brasil ressente-se do fato de no possuir a um assento permanente, sentimento compartilhado pela ndia, potncia nuclear. Por outro lado, os pases do BIC (Brasil, ndia e China) so atores chaves em suas regies, competem por mercados internacionais de produtos industriais (com o yuan desvalorizado causando prejuzos s exportaes do Brasil e da ndia) e por influncia geopoltica (China e ndia na sia; Brasil e China na frica). Os membros do BIC saram da crise econmica e financeira global com credenciais para influenciar assuntos globais. No entanto, apesar de esforos para estabelecer posies comuns em frentes de negociao relevantes, esses pases possuem diferenas significativas em seus interesses econmicos e estratgicos, como se depreende da anlise das relaes bilaterais e das posies dos pases nos temas principais da agenda econmica global. Caractersticas das relaes bilaterais O fantstico crescimento da demanda chinesa por commodities minerais e agrcolas levaram a China a tornar-se o principal parceiro comercial do Brasil em 2009, fator decisivo para que as exportaes brasileiras apresentassem rpida recuperao poucos meses aps a ecloso da crise financeira em 2008. Por outro lado, a agressiva competitividade das manufaturas chinesas, turbinada pela poltica de cmbio administrado que mantm o yuan depreciado, traz os conflitos comerciais para o centro da agenda bilateral e torna inevitvel a divergncia de interesses nos foros internacionais de negociao econmica. J o comrcio entre Brasil e ndia ainda bastante modesto e pouco diversificado para o tamanho das duas economias. Dentre os integrantes dos BRICS, os dois pases so os que costumam ter posies mais prximas nas negociaes internacionais, buscando defender os espaos de poltica (policy spaces) para a adoo de instrumentos de proteo e de estmulos produo industrial domstica. As principais diferenas entre os dois pases encontram-se no setor agrcola, com a ndia buscando manter a proteo sua agricultura pouco eficiente e com o interesse do Brasil em avanar na liberalizao do comrcio. Tradicionalmente, os
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dois pases procuram liderar e representar os interesses dos pases em desenvolvimento nos foros multilaterais. Por sua vez, as relaes entre China e ndia so historicamente marcadas por conflitos comerciais e territoriais por liderana regional. No campo comercial, a ndia v a China como ameaa sua indstria nacional. As exportaes indianas para a China so compostas primordialmente por produtos primrios e semimanufaturados, enquanto as importaes so predominantemente de produtos industrializados de maior valor agregado. Apesar das diferenas, os dois pases tm buscado formas de superar os conflitos e atuar de maneira coordenada nos foros econmicos internacionais. 2. O BIC no G203 Ao longo desses trs anos de existncia do G20 as divergncias entre os pases do BIC nos temas relacionados aos desequilbrios macroeconmicos globais foram tornando-se crescentemente evidentes. Embora os BRICS mantenham o esforo de coordenar suas posies antes de cada encontro do G20, a definio de uma agenda cada vez mais limitada pela escassez de interesses comuns. A ltima iniciativa, em Cannes, terminou sem que fosse divulgada uma declarao oficial. Em comum, os integrantes do BIC tm uma forte percepo de sua importncia crescente nas questes da agenda econmica global e o desejo de ampliar seus espaos formais de influncia e de desafiar a hegemonia norte-americana. Mais alm, as possibilidades automticas de alianas entre trs pases so muito limitadas. Tanto Brasil quanto ndia tm entre suas principais prioridades de poltica econmica a reverso da tendncia de primarizao de suas exportaes para a China e de um comrcio com aquele pas mais equilibrado em termos de valor adicionado dos produtos exportados e importados. A questo da administrao dos regimes cambiais tema central na agenda do G20 e est no mago das dificuldades de competitividade dos produtos brasileiros com seus competidores chineses. Como mostram Cline e Williamson4, em outubro de 2011, quando o real havia passado durante algumas semanas por um processo de desvalorizao no
Esta seo se baseia em: CASTELLO BRANCO, M. On the way to Cannes the BICs evolving agenda in the G20. Breves CINDES, n 47, mai. 2011. 4 CLINE, W.R; WILLIAMSON, J. Currency Current Situation. Policy Brief, Peterson Institute for International Economics, n PB11-18, nov. 2011.
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desprezvel frente ao dlar, a moeda brasileira continuava apreciada em termos do indicador de taxa de cmbio efetiva real5. Por sua vez, ainda que a poltica cambial chinesa venha perseguindo uma apreciao em termos reais em relao ao dlar, esta tem sido modesta e insuficiente para fazer com que o Yuan se aprecie em termos efetivos reais. J a ndia tem adotado uma poltica cambial mais bem-sucedida no sentido de manter sua taxa de cmbio efetiva relativamente estvel. Essa evoluo mostra que os trs pases adotam regimes cambiais bastante dspares, tornando difcil a identificao de elementos comuns no que se refere a uma questo que central na agenda do G20. Entre os temas do G20, vale a pena destacar alguns para ilustrar os espaos para convergncia, clivagens e problemas para a atuao em bloco do BIC. 2.1 Reforma das instituies financeiras internacionais Esse o tema em que os interesses estratgicos dos trs pases so claramente convergentes. Aps conseguirem algum avano em termos de suas demandas por maior representao, particularmente no FMI, os pases do BIC continuam unidos nas demandas por reformas nas cotas, voz e governana. Essa unio dever perdurar at que as reformas sejam concretizadas. A partir do momento em que os pases tenham alcanado maior influncia no processo decisrio das instituies financeiras internacionais, a identificao de agendas comuns no ser automtica e o alinhamento de Brasil e ndia com a China poder ser contraproducente defesa dos interesses nacionais. 2.2 Desequilbrios globais Os trs pases tm interesses claramente divergentes. Brasil e ndia tm sido afetados negativamente pela valorizao do Yuan, mas tm evitado pressionar a China de maneira aberta, deixando aos EUA esta tarefa. Por outro lado, a China vem criticando a poltica monetria fortemente expansionista dos EUA, com o apoio do Brasil. J a ndia defende a poltica norte-americana, afirmando que esta benfica para a recuperao do crescimento econmico global.
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Indicador que leva em considerao a cesta de moedas dos principais parceiros comerciais de cada pas, descontando as taxas de inflao respectivas.
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Uma das principais propostas no G20 para o tratamento dos desequilbrios macroeconmicos globais foi a definio de indicadores. Os pases do BIC fizeram objeo incluso do saldo em conta corrente e das reservas internacionais, assim como ao estabelecimento de limites mandatrios a esses indicadores, sugerindo que o G20 apenas fizesse recomendaes aos pases sobre como reduzir os desequilbrios. As reservas brasileiras no so consideradas excessivas, o que um indicador essencial para comprovar a inadequao da poltica cambial chinesa. Essa uma rea em que as posies que o Brasil vem adotando so de difcil compreenso quando analisadas do ponto de vista dos interesses econmicos do pas. 2.3 Volatilidade dos preos das commodities Os pases do BIC no foram favorveis proposta francesa de regular os mercados internacionais de commodities. O Brasil foi o mais enftico deles na obstruo da proposta e, nesse caso, mostrou-se claramente alinhado com a posio norte-americana. Em outra iniciativa nessa rea, a Frana lanou uma proposta visando ao estabelecimento de um banco de dados para a divulgao dos estoques de alimentos nos pases do G20, o que favoreceria a transparncia e a formao de preos, reduzindo o espao para a especulao. Embora o Brasil fosse favorvel a esse mecanismo, a China adotou posio contrria, uma vez que as informaes sobre estoque de alimentos so consideradas como questo de segurana nacional. 3. O BIC na OMC6 Tambm na agenda do sistema multilateral do comrcio os interesses de Brasil, China e ndia so predominantemente divergentes. Enquanto o Brasil adota postura agressiva na defesa de liberalizao do comrcio agrcola mundial, China e ndia, ainda que compartilhem do interesse na reduo/eliminao dos subsdios agrcolas, atuam de modo bastante defensivo, buscando garantir a proteo e o apoio necessrios para os seus frgeis setores agrcolas. A diferena das posies entre o Brasil e os demais pases ficou patente quando do impasse nas negociaes
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Ver: LEMME, Naidin e Gadelha. Brasil, ndia e China (BICs) na Rodada Doha: convergncias e clivagens. Breves CINDES, n 40, ago. 2010.
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da Rodada Doha, em julho de 2008, quando o pas aceitou os elementos do chamado pacote Lamy, veementemente rejeitado pela ndia. As tentativas do Brasil de articular posies em comum nas negociaes de acesso a mercados para produtos industrializados (NAMA, na sigla em ingls) surtiram efeito apenas com a ndia. A China assumiu uma postura discreta, certamente na expectativa de obter melhoria de acesso aos mercados dos demais pases emergentes para os seus produtos manufaturados (principalmente do Brasil e da ndia), enquanto contava com um tratamento mais favorvel para os pases de recente adeso que deveriam fazer esforos de abertura mais limitados de acordo com o previsto no mandato da Rodada. Nessa rea, nem mesmo as tentativas brasileiras de articulao com a frica do Sul surtiram efeito. Esse pas no assinou documentos de posies conjuntas com Brasil e ndia, uma vez que as tarifas mdias consolidadas e aplicadas pela frica do Sul para produtos industriais so substancialmente mais reduzidas do que as vigentes nos outros dois pases7. Nas negociaes relativas a subsdios, os posicionamentos de Brasil, China e ndia refletiram o interesse na preservao de polticas internas de apoio aos setores produtivos. O Brasil buscava defender seus instrumentos de financiamento de longo prazo e de crditos exportao. A ndia defendia maior espao (policy space) para aplicao de medidas de apoio interno, enquanto a China assumia postura discreta, evitando chamar ateno para preservar suas polticas domsticas com forte interveno do Estado. J na rea de servios a ndia que se apresenta com posio mais ofensiva, defendendo maior liberalizao do comrcio de servios, particularmente nos modos de prestao um (servios transfronteirios), dois (movimento de consumidores) e quatro (movimento de pessoas), ou seja, aqueles que no envolvem presena comercial (modo trs). Nessa rea, os movimentos brasileiros foram bastante tmidos e, em qualquer caso, a disposio brasileira para a abertura no setor de servios concentra-se, fundamentalmente, no modo trs, justamente aquele de menor interesse da ndia. Fora do escopo da Rodada Doha, o Brasil fez um movimento para levar a dis cusso sobre os efeitos comerciais dos desalinhamentos cambiais para o mbito da OMC, com a preocupao de combater o alegado dumping cambial decorrente de polticas cambiais de parceiros comerciais que pro movam desvalorizaes competitivas de
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A tarifa mdia consolidada pela frica do Sul na OMC para produtos industrializados de 15,8%, enquanto a da ndia de 34,6% prxima do Brasil, de 30,7%.
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suas moedas. O pas encaminhou proposta ao Grupo de Trabalho sobre Comrcio, Dvida e Financiamento da OMC para que os pases-membros discutam os ins trumentos de poltica comercial disponveis no sistema multilateral de comrcio para compensar polticas que incentivem nveis de desvalorizao artificial das taxas de cmbio. Embora o discurso brasileiro seja principalmente dirigido poltica monetria expansionista dos EUA, na prtica a China seria o principal alvo dessas medidas, caso a proposta brasileira viesse a prosperar na OMC. Afinal, essa proposta responde s presses da indstria brasileira por proteo contra importaes de manufaturados provenientes da China e no dos EUA. 4. Comentrios finais Apesar do acrnimo atraente, a racionalidade dos BRICS como coalizo questionvel. A primeira dvida reside nos atributos que qualificam os pases a participar do grupamento. Como j se mencionou, Rssia e frica do Sul, por caractersticas diversas, pouco se enquadram no grupo de economias emergentes e com crescente poder de influncia na agenda econmica global. Mesmo a presena do Brasil tem sido por vezes questionada, tendo em vista as modestas taxas de crescimento econmico que o pas vem apresentando em comparao com as ostentadas pelos dois outros membros do grupo. Ainda assim, a coalizo pode ser til para a defesa de alguns objetivos em comum aos cinco pases. O principal deles a busca por maior representao, voz e voto nos foros econmicos internacionais. Para alm desses objetivos de carter mais genrico, torna-se difcil e muitas vezes contraproducente para os interesses individuais dos pases a busca por uma atuao em bloco. Embora haja inmeras possibilidades para o desenvolvimento de relaes econmicas e comerciais bilateralmente entre os cinco pases, difcil desenhar uma agenda em comum. Nesse caso, o IBAS parece ser o foro com maiores possibilidade, ainda que, para negociaes de preferncias comerciais, o caminho mais fcil seja a via bilateral. Agregar China e Rssia aos esforos do IBAS no parece fazer sentido. A atuao em coalizo para defender objetivos de carter estratgico em momentos especficos pode ser muito bem-sucedida. Um bom exemplo foi o sucesso que teve o G20 comercial em bloquear as propostas de EUA e Unio Europeia para as negociaes agrcolas na Reunio Ministerial de
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Cancn da OMC, no mbito da Rodada Doha. Quando aquela coalizo, sob a liderana brasileira, tentou extrapolar seu raio de ao para objetivos mais ambiciosos, rapidamente encontrou os obstculos impostos pela falta de comunho de interesses. Em outras ocasies, a necessidade de respeitar posies divergentes dos outros pases parece inibir a defesa mais veemente de interesses fundamentais para o Brasil, como o caso dos regimes cambiais na agenda do G20. Os esforos dos cinco pases dos BRICS para manter uma agenda comum escondem suas diferenas e muitas vezes obstruem sua habilidade para construir alianas com geometria varivel, que melhor poderiam contribuir para a defesa de seus interesses individuais. Reconhecer os limites para a cooperao e concentrar esforos em temas ou reas em que o agrupamento possa de fato fazer diferena para mover os interesses dos cinco pases nos espaos relevantes de governana global parece ser a melhor estratgia, ao menos do ponto de vista econmico. Referncias bibliogrficas ASLUND Anders. Does Russia Belong in the BRICs?. The Financial Times, 19 jan. 2010. CASTELLO BRANCO, M. On the way to Cannes the BICs evolving agenda in the G20. Breves CINDES, n 47, mai. 2011. CLINE, W.R; WILLIAMSON, J. Currency Current Situation. Policy Brief, Peterson Institute for International Economics, n PB11-18, nov. 2011.
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O Brasil e os BRICS: Policy Paper Rubens Barbosa1
O trabalho da diplomacia , em especial, o de identificar onde esto os interesses nacionais e buscar apressar sua ocorrncia. Uma das reas em que esse exerccio pode ser mais bem explicitado justamente o esforo para plasmar o futuro da cooperao entre os pases que fazem parte dos BRICS (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul). O mundo acadmico tem se debruado sobre esse novo agrupamento formado pelos governos dos pases-membros a partir de uma ideia do mercado financeiro que nasceu com objetivo de atrair investimentos para as grandes economias emergentes. Respondendo provocao feita no sentido de que as contribuies deveriam buscar ampliar as anlises a fim de gerar subsdios para a formulao da poltica externa brasileira, o policy paper evita especular academicamente e tenta focalizar as possveis alternativas que poderiam estar disponveis ao operador diplomtico e poltico, procurando definir, especificamente, ideias concretas sobre como o grupo BRICS poderia funcionar. Do ponto de vista do Brasil, sua incluso ao lado da China, ndia e Rssia talvez tenha sido o fator individual de maior relevncia para projet-lo externamente. Nenhuma campanha de divulgao do Brasil conseguiria essa faanha de marketing em to curto espao de tempo. Sem pedir, nem gastar recursos do Tesouro, passamos a integrar o grupo dos
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Rubens Barbosa, embaixador em Londres (1994-1999) e em Washington (1999-2004), membro do Gacint da USP e editor responsvel pela revista Interesse Nacional.
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pases emergentes mais importantes em um movimento que normalmente levaria dcadas para ocorrer. O aparecimento dos BRICS como uma organizao, por outro lado, pode ser considerada como um dos exemplos das grandes transformaes do cenrio internacional nos ltimos trinta anos. Ao formarem um grupo, os cinco pases passaram a ter mais influncia do que cada um deles individualmente pelo peso do seu conjunto. A comunidade internacional e dos formadores de opinio, embora reconhecendo o forte peso econmico do grupo, sobretudo em funo da China, e do potencial para maior coordenao entre os pases-membros, atribui pouco peso poltico aos BRICS e assinala dificuldades para a coordenao de polticas entre os cinco pases. Isso atribudo inexistncia de uma agenda comum, falta de institucionalidade e existncia de conflitos e rivalidades histricas e de polticas divergentes, o que impede que eles operem de modo coerente. Aspectos positivos de cada um deles, como a fora das respectivas economias, a projeo regional e internacional e os objetivos e interesses externos bem definidos, so vistos como questes que dificultam a coordenao de polticas entre os pases do grupo. A partir dessas percepes amplamente difundidas e muito repetidas pela comunidade internacional e pelos formadores de opinio sobre o BRICS, o policy paper procura responder, de maneira sucinta, a trs questes: o que o Brasil quer dos BRICS? quais os interesses do Brasil no grupo e qual sua agenda? possvel definir uma agenda prpria dos BRICS? O que o Brasil quer dos brics? a. As grandes transformaes que ocorrem no cenrio internacional, no continente sul-americano e no Brasil dificultam a discusso interna com vistas a definir os reais e concretos interesses do Brasil. A crescente projeo externa do pas, que exige novas formas de atuao na poltica externa e determinao de assumir responsabilidades, torna a definio dos interesses brasileiros no mundo um exerccio complexo e de grande sensibilidade interna e externa. Diante de uma situao indita, o debate sobre a formulao de poltica externa tem merecido pouco
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O BRASIL E OS BRICS: POLICY PAPER
exame e ateno. Dada a crescente influncia de novos atores que interferem na rea reservada, at recentemente, quase exclusivamente ao Itamaraty, difcil a formao de consenso em torno dos principais tpicos da agenda externa brasileira. A mesma pergunta relacionada com os BRICS pode ser feita no tocante aos EUA e China. O que o Brasil quer da relao com esses pases? At aqui, no h resposta satisfatria. b. Aceita a premissa de que o Brasil o pas que mais se beneficiou com a criao do acrnimo e o que tem mais a ganhar no futuro, dada a significativa companhia de que desfruta, os formuladores da poltica externa brasileira deveriam atuar no sentido de: i. atuar visando favorecer maior presena poltica dos BRICS no cenrio internacional e procurar extrair maior ganho possvel da existncia do grupo; ii. o papel do Brasil nos BRICS deveria ser definido a partir de anlises realistas e no ufanistas sobre o que seria possvel ser feito; iii. o realismo no deveria ser um fator inibidor para limitar a ambio quanto utilizao do grupo para os objetivos do pas. Definio dos interesses do Brasil e de sua agenda no grupo Deng Tsiao Ping recomendou que, na poltica externa, a China deveria sempre adotar uma atitude discreta (low profile) e nunca tomar a liderana. O Brasil encontra-se em situao histrica e poltica diferente e algumas das aes recentes de nossa poltica externa mostram que temos vocao para uma atitude distinta. Nesse sentido, os interesses brasileiros no mbito dos BRICS sero mais bem defendidos, se pudessem ser seguidas as seguintes linhas de atuao: i. o grupo BRICS deveria ser utilizado para a ampliao da projeo externa do Brasil; ii. h quatro ou cinco anos, poucos eram os contatos polticos, econmico-financeiros e comerciais entre as lideranas dos cinco pases e entre suas burocracias. Hoje, um nmero crescente de encontros em nvel tcnico e poltico ocorre quase todos os meses. A maior intimidade entre os membros
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dos BRICS deve ser explorada para a ampliao das relaes bilaterais com cada membro, em reas de interesse brasileiro (petrleo, investimentos, por exemplo); iii. os BRICS devem ser entendidos como um meio de alcanar ou reforar os objetivos da poltica externa do Brasil (como o fazem a China e em menor escala a Rssia ao pr em prtica o conselho de Deng Tsiao Ping: low profile e never take the lead); iv. importante ter presente que o grupo mais importante para o Brasil do que para os demais membros; v. no aumentar o nmero de seus membros, pois isso diluiria o peso do grupo e o papel do Brasil; vi. atuar firmemente no sentido de procurar reduzir, de maneira realista e gradual, as diferenas de atuao poltica entre os membros do grupo em reas pontuais (CSNU, comrcio, mudana de clima). Em muitos casos concretos, os pases-membros competem entre si, concordam no geral, mas discordam no particular e tm pesos econmicos distintos. A reduo das diferenas aos poucos daria maior visibilidade e peso poltico aos BRICS; vii. aproveitar ao mximo a convergncia de interesses na preservao das respectivas soberanias e na perspectiva de ampliao das relaes econmicas bilaterais. Nesse particular, poderiam ser trocadas experincias nas reas de funcionamento dos bancos de desenvolvimento e programas de reduo da pobreza; viii. buscar ampliar a coordenao nos organismos internacionais em reas em que haja convergncia clara de interesses com o mesmo objetivo mencionado em (vi); ix. assumir um papel mais central na formulao de polticas econmicas globais no mbito do G20 respondendo s expectativas que sua maior presena externa desperta; x. d iferentemente da coordenao mencionada nos itens (viii) e (ix), o Brasil deveria buscar coordenao de aes entre os pases do grupo em situaes pontuais de troubled spots no cenrio internacional, como no Oriente Mdio; xi. reconhecendo a diferena de agendas, o Brasil deveria igualmente explorar, no mbito do grupo, convergncias de maneira separada entre o IBAS e a China e Rssia;
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xii. a atuao deveria ser exercida e percebida como a de um consensus builder no grupo. Para tanto, deveria ser adotada uma atitude proativa na busca das convergncias em temas discutidos nos organismos internacionais e em situaes concretas do cenrio global. Definio de uma agenda prpria dos brics O Brasil, que sugeriu a institucionalizao do grupo, deveria atuar no sentido de gradualmente construir uma crescente agenda comum, tanto na rea econmica, quanto na rea poltica, que viesse a caracterizar a ao dos BRICS e fosse percebida pela comunidade internacional como uma vontade comum de fazer valer seu peso no cenrio global. Dadas as circunstncias histricas, regionais, polticas e econmicas de cada um dos quatro pases-membros, no h, nem poderia haver, uma agenda comum desde o incio, nem talvez possa haver no futuro. Os pontos de convergncia devero ser construdos a partir de interesses concretos e de posies nos fruns internacionais no tratamento dos temas globais (governana global, energia, meio ambiente, mudana de clima, comrcio, terrorismo). O Brasil deveria atuar no sentido de: i. propor a apresentao de propostas pontuais comuns e passar a operar de maneira conjunta, onde for possvel, com vistas a aumentar sua influncia; ii. na prxima reunio na ndia uma srie de propostas, realistas e pragmticas deveria ser apresentada, sem minimizar as dificuldades que uma ao ambiciosa possa despertar. Essas propostas poderiam ser de natureza econmica e poltica, formando o embrio de uma agenda comum para o futuro; iii. coerente com a diretriz de ambio e de realismo, o Brasil poderia iniciar conversaes visando formao de agenda comum que possa ter impacto sobre as relaes internacionais; iv. sugestes para a conformao de uma agenda poltica dos BRICS: 1. o grupo BRICS poderia ressuscitar o plano da Arbia Saudita para o Oriente Mdio. A Rssia, sendo membro do Quartet, poderia liderar esse movimento. Em 2002, o prncipe Abdulla, da Arbia Saudita, apresentou proposta ao governo norte249
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-americano sobre o conflito Isael-Palestina, que inclua a criao do Estado palestino e o reconhecimento de Israel por todos os pases rabes. Por ser essa a posio de todos os membros do grupo, o apoio reapresentao daquela proposta pelos BRICS criaria um fato novo no impasse difcil de quebrar no Oriente Mdio; 2. a respeito da cooperao em terceiros pases, a exemplo do que comea a ser feito com os EUA na frica, poderiam ser exploradas as possibilidades de trabalho conjunto no continente africano com a ndia e com a frica do Sul em reas definidas de comum acordo; 3. coordenao de aes no cenrio internacional em situaes especficas, possibilitando ao grupo apresentar-se com uma nica voz em temas pontuais; v. Sugestes para a conformao de uma agenda econmica e comercial dos BRICS, que, em duas dcadas, tero quatro de seus pases-membros entre as seis economias mais fortes do mundo, na companhia dos EUA e do Japo: levando em conta os diferentes pesos das respectivas economias e os interesses nem sempre coincidentes, a agenda econmica e comercial em muitos casos dever assumir um carter de geometria varivel nos organismos econmico-financeiros (G20) e comerciais (OMC); os BRICS deveriam ter uma posio conjunta no G20, no tocante reforma dos organismos financeiros internacionais e maior poder de voto para pases emergentes; em casos especficos, como agora, na questo da crise europeia, o grupo deveria definir que o apoio financeiro Europa, por parte dos que a isso se dispusessem, s seria concretizado mediante condies definidas conjuntamente; a ideia de abertura de linhas de crdito recprocas denominadas nas moedas locais proposta na reunio da China, em 2011, deveria ser estudada em profundidade para verificar a possibilidade de sua execuo e suas implicaes; o apoio de um amplo sistema internacional de moeda de reserva deveria ser estudado por economistas dos pases-membros e de fora, para serem discutidas suas reais implicaes.
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Para o Brasil, a existncia dos BRICS oferece uma singular oportunidade de aumentar sua influncia e peso no cenrio internacional
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em virtude do vcuo criado pela transio por que passa o cenrio internacional e pelo surgimento de um mundo sinocntrico. Como est acontecendo, inicialmente, a maior presena dos BRICS no concerto das naes se reflete na discusso da nova ordem econmica global no mbito do G20. Do ponto de vista dos interesses brasileiros, seria importante avanar em outras reas em que o grupo aparecesse com seu peso e sua voz para que fique demonstrada sua efetividade. Por fim, cabe chamar a ateno para dois elementos importantes. A participao plena do Brasil no grupo e o esforo para influir na definio de uma agenda traro demandas e cobranas de posies pblicas para as quais devemos estar preparados para reagir de maneira gil e rpida. Ser importante saber distinguir, na definio de poltica no mbito do grupo, os interesses e os valores defendidos internamente. O maior engajamento do Brasil nos BRICS poder gerar reaes no nosso entorno geogrfico pelo gradual descolamento do Brasil da regio. Essa atitude de nossos vizinhos deveria ser percebida como natural e no deveria influir na definio de nossos interesses no grupo, nem diminuir nossa disposio de atuar em outros nveis, alm do regional, o que ajudar a projetar, ainda mais, o Brasil no cenrio internacional.
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Brasil, BRICS e desafios globais Oliver Stuenkel1
Introduo A mudana de poder da Europa Ocidental e dos EUA em favor das potncias emergentes principalmente China, ndia e Brasil tem sido uma das caractersticas definidoras das duas dcadas que sucederam o fim da Guerra Fria. Essa tendncia parece estender-se, e logo os criadores do sistema global de hoje no sero mais os nicos em controle. Isso tem o potencial de causar tenses significativas no sistema internacional, forando-nos a reavaliar vrias estruturas e vrios conceitos que orientaram nosso modo de pensar desde a Segunda Guerra Mundial. Qual o papel a ser desempenhado pelo BRIC nesse mundo? Este artigo divide-se em quatro partes para responder a essa pergunta. Primeiramente, descreve-se a gnese peculiar do conceito BRIC. Em segundo lugar, elabora-se sobre as reas nas quais os pases do BRIC podem desempenhar um papel mais efetivo na arena internacional, seguido de uma breve anlise de como a entrada da frica do Sul afeta a aliana. A quarta seo serve de concluso, e nela argumenta-se que os BRICS poderiam ganhar grande importncia em um mundo no qual as antigas alianas so cada vez mais incapazes de fornecer bens pblicos globais, tais como a segurana martima.
Professor de Relaes Internacionais da Fundao Getlio Vargas (FGV) So Paulo.
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1. A busca por uma categoria medida que a China, a ndia e o Brasil ascendem, muitos acadmicos buscam encontrar uma maneira categrica de entender as naes emergentes e o sistema no qual elas operam; at agora, ningum foi capaz de fazer isso de maneira conclusiva. Esse desafio no sem precedentes. Acadmicos e formuladores de polticas buscam, bastante regularmente, fazer a distino entre pases de acordo com categorias, blocos e grupos organizados segundo diferentes variveis. Em 1946, Winston Churchill conseguiu estabelecer um conceito novo desse tipo quando introduziu a ideia de uma Cortina de Ferro, utilizando a ideologia como princpio organizador. Seis anos mais tarde, Alfred Sauvy levou adiante os dois mundos conceituados por Churchill ao cunhar a expresso Terceiro Mundo, estabelecendo um conceito que ajudou seres humanos ao redor do planeta a entender e analisar o sistema internacional2. Esses modelos j no tm significado atualmente e, portanto, natural que haja tantas propostas desde a virada do sculo sobre como conceitualizar novamente a realidade geopoltica. Por volta da virada do sculo, muitos acadmicos de poltica internacional comearam a se focar no impacto que a ascenso da China teria sobre a ordem global. John Ikenberry apresentou teorias sobre o que o fortalecimento chins significaria para o Ocidente 3, John Mearsheimer previu a elevao no pacfica da China4, e Martin Jacques previu a ascenso do Imprio do Meio e o fim do Mundo Ocidental5. Parag Khanna e Paul Kennedy argumentaram que no so apenas as trs potncias dominantes que iro moldar a ordem global nas prximas dcadas, mas tambm o chamado Segundo Mundo, composto por atores ascendentes chave localizados s margens de instituies globais pases como a frica do Sul, a Turquia, o Mxico, a ndia e o Brasil6. No mesmo contexto, Fareed Zakaria e Kishore Mahbubani preveem o Mundo Ps-Americano7 e a ascenso do resto 8, com a
SANDERS, Doug. Brazil and Turkey rush to the middle. The Globe and Mail, 22 mai. 2010. IKENBERRY, G. John. The Rise of China and the Future of the West. Foreign Affairs, v. 87, ed. 1, pp. 22-37, jan./fev. 2008. 4 MEARSHEIMER, John J. Chinas Unpeaceful Rise. Current History, 105, 690, abr. 2006. Para outras abordagens tericas da ascenso da China, ver: WALT, Stephen. One world, many theories. Foreign Policy, ed. 110, p. 29, 1998. 5 JACQUES, Martin. When China rules the World. Londres: Penguin Group, 2009. 6 CHASE, Robert; HILL, Emily; KENNEDY, Paul. The pivotal states: a new framework for US foreign policy in the developing world, 1999. Ver tambm: KHANNA, Parag. The Second World: Empires and Influence in the new global order. Nova York: Random House, 2008. 7 MAHBUBANI, Kishore. The New Asian Hemisphere: The Irresistible Shift of Global Power to the East. Nova York: Public Affairs, 2008. Ver tambm: ZAKARIA, Fareed. The Post-American World. Nova York: W.W. Norton & Company, 2008. 8 ZAKARIA, Fareed. The Post-American World. Nova York: W.W. Norton & Company, 2008.
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Brasil, BRICS e desafios globais
expectativa de que o fortalecimento de novos atores ter consequncias sistmicas9. Em 2001, o chefe de pesquisa econmica global da Goldman Sachs, Jim ONeill, buscou criar uma categoria para os grandes pases em desenvolvimento de crescimento acelerado que, segundo ele pensou, poderia simbolizar a atual transformao econmica global. Economista de formao, ONeill no levou aspectos polticos em considerao e criou um grupo baseado exclusivamente em indicadores econmicos. Aps inicialmente selecionar o Brasil, a ndia, a China, a Rssia, o Mxico e a Coreia do Sul, ele acabou por excluir os dois ltimos porque j no eram mais pases em desenvolvimento. O grupo resultante, isto , Brasil, Rssia, ndia e China, ou BRIC, era consequentemente muito heterogneo10. Alguns exemplos esclarecem isso. Enquanto o Brasil e a ndia so democracias, a Rssia e a China so regimes no democrticos. A Rssia e o Brasil so exportadores de matria-prima, e a ndia e a China so importadores desse tipo de bem. O Brasil no uma potncia nuclear, enquanto os outros trs possuem armas nucleares, e a ndia no signatria do Tratado de No Proliferao (TNP). Alm disso, a China e Rssia so membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU, enquanto a ndia e o Brasil permanecem fora dele. De incio, o impacto do BRIC foi limitado ao mundo das finanas, da mesma maneira como foi o cunho tigres asiticos, to popular na dcada de 1990. Os bancos ofereceram modelos de investimentos nos pases do BRIC a clientes que estavam dispostos a investir nos mercados emergentes. Entretanto, em 2003, o Goldman Sachs publicou o relatrio Sonhando com o BRIC: o caminho para 2050. Previa-se que, at 2050, as economias dos pases do BRIC seriam maiores em dlares americanos de que as do G6, formado pelos EUA, a Alemanha, o Japo, o Reino Unido, a Frana e a Itlia11. O impacto no foi apenas imediato, como tambm ultrapassou os limites do mundo financeiro, e a expresso se tornou o termo da moda na poltica internacional12.
Esta busca no , de maneira alguma, restrita apenas ao contexto acadmico. John McCain, candidato presidencial americano em 2008, buscou criar uma Liga de Democracias, e Charles Kupchan, que trabalhou no primeiro mandato de Clinton, props uma Unio Atlntica que resultasse da fuso entre a Unio Europeia e a OTAN; ambos os exerccios teriam redesenhado a maneira como pensamos o mundo. (KUPCHAN, Charles A. Reviving the West. Foreign Affairs, v. 75, n 3, pp. 92-104, mai./jun. 1996). 10 HURRELL, Andrew. Hegemony, liberalism and global power: What space for would-be great powers? International Affairs, v. 82, n 1, 24 jan. 2006. 11 WILSON, Dominic; PURUSHOTHAMAN, Roota (Goldman Sachs). Dreaming with BRICs: The path to 2050. Global Economic Paper, n 99, 2003. 12 CHENG, Hui Fang, GUTIERREZ, Margarida; MAHAJAN, Arvind; SHACHMUROVE, Yochanan; SHAHROKHI, Manuchehr. A future global economy to be built by BRICs. Global Finance Journal, n 18, pp. 143-157, 2007.
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De um dia para o outro, o BRIC tornou-se o assunto em voga de formuladores, analistas e acadmicos de poltica internacional. Em 2010, observadores polticos e econmicos enfatizaram que, enquanto o Ocidente havia cado na pior recesso econmica desde a dcada de 1930, de fato, os pases do BRIC haviam-se desacoplado economicamente do Ocidente13 e contribudo com 36,6% do crescimento global (paridade de poder de compra) durante a primeira dcada do sculo14, dando-lhe o nome de Dcada BRIC. De repente, investir em pases do grupo era considerado mais seguro de que em alguns pases anteriormente slidos da Unio Europeia. Representantes brasileiros, russos e indianos admitiram que o Goldman Sachs lhes havia feito um favor de marketing inestimvel, colocando-nos em forte vantagem com relao a outras economias emergentes como a Indonsia e a Turquia. A recm-fundada categoria tinha consequncias polticas tambm. Os chefes de estado e de governo do Brasil, da ndia e da Rssia passaram a se referir a eles mesmos como membros do BRIC e concordavam que era preciso fortalecer os laos intra-BRIC15. O ento presidente brasileiro Lula e Dimitry Medvedev, presidente da Rssia, referiam-se ao BRIC como se fosse um tipo de aliana estratgica. Esse desenvolvimento culminou em 2008, quando a Rssia convidou os ministros das relaes exteriores do Brasil, da ndia e da China para conversas, durante as quais formalizam a cpula do BRIC para fortalecer o seu peso internacional16. Em 2009, o presidente brasileiro Lula, o presidente russo Dimitry Medvedev, o primeiro-ministro indiano Manmohan Singh e o presidente chins Hu Jintao encontraram-se para uma cpula do BRIC em So Petersburgo. Uma segunda cpula do BRIC aconteceu em abril de 2010 em Braslia, e a de 2011 foi realizada em Sanya, na China. Esse processo culminou quando os pases do grupo convidaram a frica do Sul a se juntar como membro, tornando-se BRICS e finalmente assumindo, ento, a plena propriedade do agrupamento. Como foi possvel que esse grupo tivesse desenvolvido laos aparentemente fortes, se seus membros nunca antes haviam considerado a possibilidade de formar um clube? A criao da categoria dos BRICS facilitou nosso entendimento de poltica global ou complicou as coisas?
NOT just straw men: The biggest emerging economies are rebounding, even without recovery in the West. The Economist Correspondent, 18 jun. 2009. 14 WILSON, Dominic; KELSTON, Alex L.; AHMED, Swarnali (Goldman Sachs). Is this the BRICs decade? BRICs Monthly, n 10/3, 20 mai. 2010. 15 DA SILVA, Luiz Incio (2008). 16 SWEENEY, Conor. BRIC to form official club. St. Petersburg Times, 20 mai. 2008. Disponvel em: <http://www.sptimesrussia. com/index.php?story_id=26029@action_id=2>. Acesso em: 15 out. 2009.
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A reao sem precedentes a essa categoria na mdia e na academia globais mostrou que acadmicos e investidores no so os nicos que buscam uma categoria que possa capturar a realidade. Chefes de estado tambm anseiam por uma maneira significativa de entender o mundo. Encontraram-se em So Petersburgo, essencialmente, para experimentar a categoria que ONeill havia criado para eles. Em vez de demonstrar seu entusiasmo por cpulas, seu comportamento indicava o forte desejo dos membros de entender a categoria qual eles mesmos pertenciam. A forte reao tambm mostrou que ONeill havia identificado um grupo de pases cujo significado era entendido por outros, mas sem que soubessem enquadr-lo e deline-lo corretamente. Na conferncia em Braslia em abril de 2010, debati esse fenmeno com outros acadmicos de pases dos BRICS. Concordamos que os pases do grupo tinham mais em comum do que apenas a baixa renda per capita, o crescimento econmico e as grandes populaes. De fato, o que parecia mais bvio durante a cpula era que a coisa que mais unia seus membros era o interesse que tinham em comum de mudar a maneira como o mundo era dirigido17. claro que o pragmatismo de curto prazo tambm desempenhou um papel. Para a China, que se preocupa profundamente com a possibilidade de ser vista como um desafio aos EUA que venha a desestabilizar o sistema, os BRICS ofereciam a oportunidade nica de esconder-se dentro de um grupo de potncias emergentes menos ameaadoras. Para o Brasil, a ndia, a Rssia e a frica do Sul, ser colocado dentro do mesmo grupo da China elevou fortemente sua autoconfiana. O cunho BRICS foi especialmente prtico para o Brasil e a ndia, ao ajud-los a articular sua crescente reivindicao ao estatuto de grande potncia. Ao considerar-se o contexto altamente peculiar dentro do qual emergiu o conceito dos BRICS, a combinao de motivaes comuns e especficas a cada pas de se juntar e os fatores unificantes vagamente definidos, parece que os governos e as sociedades civis dos membros so os que decidiro para onde vo os BRICS e que papel o grupo deve desempenhar no sculo XXI.
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EMERGING BRIC powers and the new world order. Reuters Correspondent, 7 jul. 2010. Disponvel em: <http://in.reuters. com/article/idINIndia-49935720100707>. Acesso em: 10 ago. 2010. A Rssia e a China so ambos membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU, possivelmente a mais importante instituio internacional. No entanto, a Rssia no faz parte da OMC; a China, do G8; o Brasil e a ndia, do Conselho de Segurana nem do G8; e a ndia no ratificou o TNP. Nenhum dos quatro pases parte da OCDE nem da OTAN.
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2. Os BRICS e os desafios globais Tabela 1: PIB nominal (US$ trilhes)
Fonte: Standard Chartered Research.
O conceito dos BRICS tem utilidade e ter um papel importante na poltica internacional? Antes de considerar os pontos de vista e os interesses nacionais de cada ator, uma breve anlise do ranking de PIB global oferece uma percepo interessante do futuro que nos espera (ver os dados na Tabela 1). At 2020, a economia da China ter provavelmente ultrapassado a dos EUA. O que talvez seja o acontecimento mais intrigante que a ndia ter provavelmente disparado para a terceira colocao, ultrapassando tanto a o Japo quanto a Alemanha, substituindo o maior pas europeu no ranking dos cinco primeiros colocados. O Brasil j ter alcanado a quinta posio at o fim de 2012 e deve subir ainda mais, at a quarta posio, na dcada de 2020. H crescente consenso nos prognsticos de que o crescimento de longo prazo da ndia poderia ser de maior vantagem do que o da China, gerando condies para que ultrapasse os EUA e at a China na segunda metade do sculo. Apesar de ser frequentemente criticado por ser um regime autocrtico em declnio demogrfico, ainda muito cedo para dar a Rssia por perdida. Melhores tecnologias e o derretimento de calotas de gelo aumentaro o acesso russo a recursos naturais, o que faro da Rssia a grande ganhadora das mudanas climticas. Um dos maiores resultados desta breve anlise que, apesar da adio da frica do Sul, a China continuar a dominar os BRICS por enquanto. At 2030, pelo menos, a economia chinesa ser maior do que as economias de todos os outros membros dos BRICS juntos, e a China ser de longe, em alguns casos o maior parceiro comercial de todos os outros membros do grupo. Isso no reduz o potencial do conceito; de fato, muitas alianas minilaterais bem-sucedidas so muito assimtricas e tm um parceiro dominante, tais como a OTAN, o MERCOSUL ou a Unio Europeia. Contudo, isso significa que a posio da China ter grande peso em todas as cpulas dos BRICS. A incluso da frica do Sul no arranjo uma deciso essencialmente unilateral da China a primeira demostrao desse peso.
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Em decorrncia das fortes reservas de todos os membros com relao soberania, o arranjo continuar, essencialmente, a ser o que hoje: uma plataforma para os lderes e os ministros de cada pas se reunirem periodicamente, debatendo o espao para posies conjuntas (estabelecido nas declaraes de cpula) e possivelmente coordenando a poltica externa. Se o grupo dos BRICS poder ou no desempenhar um papel na necessria reconfigurao do sistema global, depende em grande parte da disposio dos governos nacionais de fazer uso da plataforma para abordar e enfrentar juntamente desafios importantes. Nesse ponto, a expectativa de que os BRICS articularo uma nova ordem mundial seria errada. Afinal de contas, foram os principais beneficirios do sistema atual, e existem poucos incentivos para mudar as regras fundamentais do jogo. Alm disso, a China e a Rssia so, essencialmente, potncias status quo que esto fortemente estabelecidas na oligarquia global de hoje, simbolizada pelo Conselho de Segurana da ONU. O Brasil, a ndia e a frica do Sul tendem a ser mais revisionistas, porm, uma anlise cuidadosa revela que os governos em Braslia, em Pretria e em Nova Delhi esto mais preocupados em se juntar ao establishment global de que em desestabiliz-lo. A retrica confrontadora e antissistmica geralmente dirigida a audincias nacionais, com poucas consequncias para a estratgia de poltica externa, o que leva, s vezes, a contrastes grotescos. Em 2009, por exemplo, o presidente brasileiro Lula criticou duramente o FMI, chamando-o de arranjo imperialista, sendo que o Brasil j havia se tornado um credor da instituio e, portanto, fazia parte da elite global que tanto desprezava antes. O Brasil e a ndia ambos buscam assentos no Conselho de Segurana da ONU e, portanto, implicitamente afirmam e aceitam sua importncia e sua legitimidade. A proliferao nuclear , provavelmente, o nico exemplo significativo de um campo em que a integrao das potncias emergentes no sistema atual ser difcil. A menos que a ndia receba o status de potncia nuclear, continuar a recusar-se a assinar o TNP, o que compromete bastante o regime nuclear. No entanto, em razo do firme compromisso da China e da Rssia com o TNP (que os designou como potncias nucleares), os BRICS no apresentaro alternativa nenhuma ao regime de hoje. Embora o arranjo dos BRICS no v nem articular uma nova ordem mundial nem pressionar para que ocorra, a plataforma pode ainda assim servir como um modo importante de desenvolver e trocar ideias que podero, em breve, moldar o debate global. Em vez de promover mudanas sistmicas, aqui que a mudana global do poder tornar-se- mais visvel: na habilidade crescente do Brasil, da ndia e da China de
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se tornar formuladores de agenda, o que lhes permitir influenciar os debates globais da mesma maneira como o fizeram as potncias tradicionais em dcadas passadas. As declaraes de cpula dos BRICS do ampla oportunidade para focar os debates em torno de questes de importncia para os membros do grupo. O conceito de responsabilidade de proteger foi um exemplo interessante de como o Brasil se torna cada vez mais um formulador da agenda internacional. Em seu primeiro discurso na Assembleia Geral da ONU, a presidente brasileira Dilma Rousseff reconheceu esse conceito, segundo o qual legtimo intervir em outro pas que no consegue ou se recusa a preservar as vidas de seus cidados. Ao mesmo tempo, imps condies para seu apoio, sugerindo uma norma complementar que ela chamou de responsabilidade ao proteger e que envolve o estabelecimento de critrios bsicos para garantir que intervenes foradas causem sempre o mnimo estrago possvel. Isso fornece uma estrutura importante para as potncias emergentes que buscam estabelecer um equilbrio entre a proteo de populaes sob ameaa e a reduo de consequncias negativas da interveno militar. O conceito de responsabilidade ao proteger foi parte da ltima declarao de cpula do IBAS; possvel que se trate deste tema importante na prxima cpula dos BRICS, a ser realizada na ndia em 2012. A segurana martima outro assunto importante que pode se tornar parte da agenda dos BRICS. medida que o centro global do poder se desloca em direo ao Oceano ndico, aumentando a necessidade de se importar energia tanto na ndia quanto na China, temas como a segurana coletiva dos mares tero um papel cada vez mais importante no debate sobre a segurana internacional. Uma estrutura precisa ser montada para gerenciar o Oceano ndico. Os membros dos BRICS tm costas que do para o Oceano Atlntico (frica do Sul e Brasil), para o Oceano ndico (ndia e frica do Sul), para o Pacfico (China e Rssia) e para o Oceano rtico (Rssia) e, portanto, tero, provavelmente, um papel chave a desempenhar na governana dos mares. As marinhas da ndia e da China conseguem projetar cada vez mais seu poder para alm de seus respectivos oceanos. O Brasil tem interesse em definir um Espao de Segurana do Atlntico Sul, definiu a frica como uma prioridade estratgica e est desenvolvendo uma frota de submarinhos nucleares. Como os navios cada vez maiores j no podem passar pelo Canal de Suez, veremos um renascimento da rota pelo Cabo da Boa Esperana, que poderia ser controlado pelo Brasil e pela frica do Sul, tivessem eles a capacidade. Ao mesmo tempo, a pirataria tornou-se um problema global que requer esforos conjuntos. O trfico de
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drogas em volta da costa africana deve aumentar. A Guin-Bissau corre o risco de se tornar um narcoestado, e outros estados falidos similares Somlia podem surgir. A segurana surgiu como um tema durante as cpulas do IBAS (no contexto de descobertas de petrleo em grande escala no Atlntico Sul); contudo, a considerar o alcance global dos BRICS, esse seria um frum melhor para desenvolver uma estrutura vivel. Em vez de tornar-se uma OTAN do Sul, o arranjo dos BRICS bem poderia servir como uma plataforma para desenvolver ideias sobre como enfrentar esses desafios que tm aparecido no horizonte. 3. A entrada da frica do Sul A integrao bem-sucedida da frica do Sul um passo particularmente importante. A adio de novos membros frequentemente reduz a capacidade da instituio de encontrar um consenso, mas isso no parece ter sido o caso em Sanya, na China, em 2011, que foi o primeiro encontro com a participao da frica do Sul. bastante interessante notar que o Brasil parece se beneficiar muito da adio. H trs grandes razes para isso. Primeiro, a integrao da frica do Sul d aos BRICS uma dimenso verdadeiramente global, o que aumenta sua representatividade e confere maior peso s suas declaraes conjuntas. Tambm pe fim ao isolamento geogrfico do Brasil. O grupo era composto, at ento, por trs pases asiticos geograficamente conectados, mais um membro longquo na Amrica do Sul. Afinal de contas, as relaes entre a China, a Rssia e a ndia existem h sculos e so marcadas pela proximidade desses pases, ao contrrio dos laos com o Brasil, que eram insignificantes antes do fim da Guerra Fria. Isso mudou com a adio da frica do Sul, e j no se pode dizer que o epicentro do grupo esteja unicamente na sia. Em segundo lugar, o papel do Brasil como o estranho no ninho foi agravado por seu status como um parceiro estratgico jnior. Apesar do impressionante crescimento econmico do Brasil, em termos de hard power, ainda no se iguala aos seus colegas dos BRICS que detm armas nucleares. Apesar dos problemas domsticos da Rssia, seu assento permanente no Conselho de Segurana, seus recursos naturais e seu poderio militar continuam a levar analistas a coloc-la frente do Brasil com relao importncia estratgica. Agora, a frica do Sul o novo membro jnior, o que fundamentalmente incrementa o prestgio do Brasil no clube.
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Em terceiro lugar, a entrada da frica do Sul fortalece a posio de negociao do Brasil dentro do grupo porque o pas africano similar ao latino-americano em dois aspectos essenciais: por um lado, uma potncia emergente que busca o ingresso ao Conselho de Segurana da ONU e, por outro, uma democracia. Agora, com trs membros dos BRICS a buscar um assento permanente ndia, Brasil e frica do Sul , a Rssia e a China tm cada vez mais dificuldade em rejeitar esses pleitos. Alm disso, o pas africano no , de maneira alguma, um rival para as ambies brasileiras, j que qualquer expanso do Conselho de Segurana incluiria a frica do Sul e o Brasil, juntamente com a ndia. Por fim, a forma de governo da frica do Sul importante. Nenhuma democracia perfeita, e o novo membro dos BRICS no nenhuma exceo. Todavia, a sua entrada d a maioria queles chefes de estado na cpula dos BRICS que foram livre e justamente eleitos, fortalecendo a legitimidade geral do clube e melhorando sua imagem internacional. A China e a Rssia no se tornaro democracias, nem baluartes de direitos humanos, e tais temas dificilmente sero abordados em cpulas dos BRICS. Mesmo assim, conferir a condio muito cobiada de membro dos BRICS a uma democracia emergente ajuda a dispersar o mito de que pases autocrticos e comandados pelo estado como a China levam a vantagem sobre democracias desordenadas e fervilhantes como a ndia, o Brasil ou a frica do Sul. 4. Concluso Como mostra esta breve anlise, os BRICS j se tornaram uma plataforma importante para que as potncias emergentes possam discutir e coordenar suas posies quanto a desafios globais como as mudanas climticas, o desenvolvimento econmico e a governana global. No entanto, a plataforma tem, tambm, srias limitaes. Os direitos humanos e a democracia so excludos em razo dos regimes repressivos da Rssia e da China, e o domnio chins torna difceis os temas para os quais se pode colocar culpa em Pequim. O Brasil, a ndia, a Rssia e a frica do Sul dificilmente convencero a China a ajustar o valor do yuan, e os BRICS no faro avanos nas mudanas climticas antes que Pequim mude sua abordagem. No entanto, apesar dessas limitaes, outros temas chaves sero crescentemente debatidos durante as cpulas dos BRICS, o que aumenta as possibilidades de cooperao em reas importantes, tais como o comrcio intra-BRICS, a segurana
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martima, a tecnologia espacial e a responsabilidade de proteger e em proteger. Especialmente para os desafios que devem surgir no Oceano ndico uma regio onde o fornecedor tradicional de segurana pblica global, os EUA, pode, em breve, ter crescentes dificuldades de projetar seu poder , a aliana dos BRICS pode tornar-se um importante pilar na arquitetura global de amanh.
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BRICS: o novo lugar do conceito Flvio S. Damico1
1. Comentrios iniciais Fui recentemente nomeado para ocupar o Departamento de Mecanismos Inter-Regionais do Ministrio das Relaes Exteriores, por isso meus comentrios sobre os BRICS so, necessariamente, de natureza muito preliminar. possvel divisar dois enfoques distintos, mas no contraditrios, para o tratamento do tema BRICS: practioner e acadmico. Na condio de practioner in the making, devo levar em conta as tarefas que incumbem ao Ministrio das Relaes Exteriores em dar seguimento a uma iniciativa poltica que conta com a chancela de mais alto nvel dos pases integrantes do agrupamento. Incumbe aos executores da poltica externa buscar caminhos que se afigurem mais propcios e mais efetivos para traduzir em realidade a motivao inicial dos tomadores de deciso com suas naturais variaes e adaptaes ao longo do tempo que redundam em um resultado timo para o pas, incrementando seu perfil e peso no cenrio internacional. Nesse sentido, a interao com o mundo acadmico afigura-se essencial para explorar avenidas e conceitos e vislumbrar alternativas que contribuam para levar adiante esse objetivo.
Diplomata, Diretor do Departamento de Mecanismos Inter-Regionais do Ministrio das Relaes Exteriores. As opinies contidas no texto so pessoais, no representando a viso oficial do Governo brasileiro.
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2. A fundao: da economia poltica internacional Uma primeira observao decorre do fato de que, invariavelmente, os textos e anlises sobre o BRIC/BRICS2 remetem a Jim ONeill, que cunhou, h dez anos, o acrnimo no contexto de fornecer sugestes sobre investimentos promissores para os mercados financeiros. No cabe dvida de que ele encontrou literalmente ouro (e fama) ao criar termo to eufnico quanto slido e de que suas previses no decepcionaram. Pelo contrrio, o desempenho econmico do BRIC superou com sobras as previses de ONeill em 20013. interessante notar que a pujana das economias dos pases do BRIC estava longe de constituir aposta segura no momento em que foi formulada. Viviam-se, ento, as consequncias da Crise Asitica, que obrigara o Brasil a fazer uma importante desvalorizao cambial. A China ainda no ingressara na OMC e, a despeito do crescimento exponencial de suas exportaes desde 1978, no se antecipava, em 2001, que viesse a se tornar o maior exportador mundial em apenas dez anos. Tampouco era possvel vislumbrar uma recuperao sustentada da economia russa, que emergia de crise terrvel na transio de uma economia centralmente planificada para uma economia de mercado e que, na esteira da crise asitica, viu-se constrangida a recorrer ajuda alimentar proveniente dos EUA. Igualmente, no se podia prever que a ndia continuaria na sua sustentada trajetria de liberalizao autnoma iniciada nos anos 1990. Naquele momento, BRIC era um entre uma imensa variedade de acrnimos que poderia ser aplicada a diferentes combinaes de pases. De fato, concorrentes do Goldman Sachs no tardaram em sugerir alternativas ao longo dos anos4. No entanto, dessas marcas, a nica capaz de capturar a imaginao dos mercados e que se sustentou perante o teste do tempo foi a formulao original. A mudana qualitativa decisiva derivou, no entanto, do fato de que o conceito de BRIC transcendeu sua formulao original e passou a ser uma realidade poltica distinta e dissociada a partir do momento
A sigla BRIC corresponde configurao do agrupamento que prevaleceu at a 3 Cpula do agrupamento, realizada em Sanya (China), em abril de 2011, ocasio em que a frica do Sul foi incorporada, e ento a sigla do grupo passou a ser BRICS. 3 O artigo de Jim ONeill no Valor Econmico de 1 de dezembro de 2011, Dez anos de novos BRIC para o mundo, aponta que na sua previso original o PIB conjunto dos BRICS, partindo de 8% do PIB mundial em 2001, chegaria a 14% em 2010. O nmero final foi de cerca de 20%. 4 O artigo BRIC-a-BRAC na edio eletrnica do The Economist (<http://www.economist.com/node/17493468>) comenta algumas alternativas criativas como CIVETS (Colmbia, Indonsia, Vietn, Egito, Turquia, frica do Sul) ou outras ainda menos promissoras como AfAsia. Mais recentemente, Jack Goldstone sugere, na Foreign Policy, The Rise of the TIMBIs, (http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/12/02/rise_of_the_timbis>), uma nova combinao que abarcaria Turquia, ndia, Mxico, Brasil e Indonsia. Obviamente um acrnimo que soa em ingls como Time B no pode sonhar em ter xito similar ao dos BRICS.
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BRICS: o novo lugar do conceito
em que os chanceleres dos quatro pases reuniram-se, pela primeira vez, s margens da Sesso de 2006 da Assembleia Geral das Naes Unidas, por iniciativa da Rssia. O BRIC deixava de ser meramente um produto destinado aos mercados. Evidentemente, no se tratava de uma separao completa, uma vez que a pujana econmica anda de mos dadas com o poder. Fora de seu lugar5 original como conceito de mercado, o BRIC passa a ser outra coisa. Nasce uma nova coalizo, fruto de deciso poltica de seus membros que abraa o acrnimo e o reposiciona. O novo lugar ainda est por ser definido em sua integralidade, pois a nova coalizo, ao contrrio de outras coalizes negociadoras, como o G20 na OMC ou o BASIC nas negociaes sobre mudana climtica, no dispe de foco e objetivo nicos. Essa caracterstica de coalizo difusa, sui generis, sem um objetivo predefinido ou iderio comum, constitui fonte de perplexidade para os analistas que se contentam em realar os aspectos mais imediatos, como pontos em comum ou contradies. Muita tinta j foi gasta em torno das convergncias entre os membros do agrupamento e tambm sobre suas muitas diferenas. Toda sorte de concluses pode ser extrada dessa enumerao de coincidncias, pontos discordantes, assimetrias ou falta de interesses convergentes. Pode-se ir de formulaes que apontam a falta de valor adicionado, quando na presena de coincidncias, at a noo de que se trata de strange bed-fellows, ao se verificarem bvias dissintonias. Os argumentos podem ser esgrimidos tanto de um lado como de outro e no que diz respeito a sua capacidade de predio. No caso das possveis incompatibilidades, um exemplo contrafactual seria o caso do G20 agrcola na OMC agrupamento de pases em desenvolvimento formado por pases exportadores e importadores agrcolas que, contrariamente a todas as predies em contrrio, logrou manter-se como uma coalizo efetiva, capaz de neutralizar vrias tentativas de romp-lo at o esforo mais srio de concluso da negociao da Rodada Doha em julho de 2008. Em sentido oposto, interesses comerciais aparentemente convergentes entre os membros do BRIC, longe de impeli-los a um acordo de livre-comrcio, podem, em realidade, tornar tal objetivo de consecuo mais difcil: Brasil e Rssia so exportadores de energia e de commodities minerais, enquanto China e ndia so grandes importadores
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Nesse sentido, as circunstncias da criao do BRIC evocam os comentrios de Fernando Henrique Cardoso em seu livro As ideias e seu lugar: ensaios sobre a Teoria do Desenvolvimento, ao comentar sobre o sentido do liberalismo econmico na Europa e seu significado distinto na Amrica Latina.
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desses produtos. O Brasil grande exportador agrcola enquanto China e Rssia constituem grandes mercados consumidores; a ndia exportadora eficiente de servios, enquanto a China parece destinada a ser a nova Manchester, ao passo que Brasil, ndia e Rssia so importadores significativos de produtos manufaturados. Em realidade, essas aparentes complementaridades mal escondem importantes sensibilidades dos setores importadores, como o setor industrial brasileiro e as agriculturas chinesa e indiana (e russa, em menor escala). O outro exemplo sempre citado das possveis incongruncias intra-BRICS diz respeito s diferenas de percepo entre os dois membros do agrupamento que ocupam assentos permanentes no Conselho de Segurana, enquanto Brasil e ndia pleiteiam a extenso de tais assentos para si. 3. A teoria e prtica das coalizes 3.1 A ideia de coalizo e os BRICS A noo de formao de coalizes como instrumento de poltica externa nasce da intuitiva ideia de que a agregao de foras entre seus membros permitiria que o resultado final de sua atuao constitusse mais do que a soma de suas partes. Nesse sentido, a formao de coalizes negociadoras possui tradio j assentada, particularmente entre pases em desenvolvimento no mbito de negociaes conduzidas ao abrigo de regimes internacionais. As coalizes de mais longa trajetria so o Movimento No Alinhado e o G77, que atuam fundamentalmente no sistema das Naes Unidas. Ainda que mais recentemente o G77 tenha adquirido novo flego com as negociaes no regime sobre mudana climtica, os seus maiores resultados datam da dcada de 1960, com a criao da UNCTAD. A amplitude de sua configurao ligam os No Alinhados e o G77, bem como o fato de que a crescente diversidade de interesses entre os seus membros decorrente de distintas evolues polticas e econmicas acabaram por afetar sua capacidade de articulao e de formulao de propostas. No entanto, mesmo no estando no auge de seu potencial, tais coalizes amplas mantm seu interesse e contam com adeso permanente de seus membros com baixa taxa de atrito. A hiptese sobre a permanncia dessas coligaes a de que oferecem conforto para seus membros ao propiciarem uma identidade comum
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elemento particularmente relevante para os pases mais vulnerveis e com servios exteriores menos estruturados. Obviamente tal no caso do BRIC, formado pelos (poucos) pases que congregam simultaneamente extenso territorial significativa, grande populao e economias pujantes6. Constitui fato poltico significativo que pases com essa envergadura acenem com a possibilidade de atuarem em conjunto nos grandes temas da agenda internacional. Sua relevncia e peso especfico j os faziam atores de destaque, mesmo quando atuavam em capacidade individual. Ao atuarem em conjunto, tornar-se-iam para todos os fins prticos, incontornveis. Desenvolvimentos recentes na teoria das relaes internacionais7, a partir de hipteses simples sobre o comportamento das coalizes, lanam alguma luz sobre determinados comportamentos adotados por coalizes negociadoras que podem ser teis para o caso dos BRICS. 3.2 Estabilidade O primeiro aspecto crucial para as coalizes, uma vez definido seus objetivos negociadores e sua agenda, diz respeito a sua estabilidade ao longo do tempo, ou seja, a capacidade de a coalizo manter-se ativa e relevante. Intuitivamente, sabe-se que a manuteno da estabilidade de uma coalizo seria funo inversa do nmero de temas em que busca se coordenar e do nmero de seus integrantes. Logo, uma coalizo seria to mais estvel quanto menor fosse o nmero de temas sob sua coordenao e quanto menor o nmero de seus integrantes. Nesse sentido, a estabilidade mxima dos BRICS seria assegurada ao restringir sua ambio em termos de temas em que poderiam buscar posies comuns, bem como evitassem o aumento de seu nmero de integrantes, uma vez que a heterogeneidade entre seus membros poderia minar o escopo da coordenao. O G77 enquadrar-se-ia neste tipo de caso por ser muito amplo e com pauta enorme de temas em que busca coordenar-se8.
Evidentemente a fora dessa caracterizao perdeu parcialmente seu poder explicativo com o ingresso da frica do Sul no agrupamento, cuja adeso se deveria especialmente ao critrio da representatividade dada a necessidade de se contar com um pas africano. 7 Entre os autores que se debruaram sobre o tema destacam-se John Odell (2001), Amrita Narlikar (2002, 2003, 2004, 2006 ) e Razeen Sally (2005). Ver bibliografia. 8 Atualmente, o G77 integrado por 132 pases-membros e se coordena em boa parte dos temas econmicos e sociais da agenda das Naes Unidas, inclusive UNCTAD, alm dos temas no mbito da Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial (UNIDO) e Organizao das Naes Unidas para a Educao Cincia e Cultura (UNESCO).
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Outro aspecto a ter em conta diz respeito ao interesse dos membros externos coalizo em buscar quebr-la mediante incentivos, especialmente destinados aos parceiros mais frgeis. Essa considerao parece menos relevante para os BRICS9 uma vez que os seus integrantes so suficientemente fortes (e se encontram em condies de estabilidade financeira e poltica), o que os torna praticamente imunes a foras centrfugas. A teoria das coalizes prediz, ainda, que, em casos de tentativas de rompimento da coalizo, caberia ao seu lder encetar esforos para distribuir valor, ou seja, oferecer incentivos para que o potencial trnsfuga se mantenha fiel ao iderio do agrupamento. Como comentrio, vale ter presente que, embora a China transparea como primus inter pares, em decorrncia do seu peso econmico, ela no se reconhece como lder na coalizo BRICS. Um corolrio interessante relativo ao nus da liderana diz respeito ao fato de que no improvvel que nos BRICS se estabeleam lideranas ad hoc, em que um dos integrantes do agrupamento, por razes de poltica externa (ou interna), busque com especial afinco o endosso da coalizo a um tema de seu interesse particular. Nesse sentido, uma regra de bolso implcita seria a de que o pas que demanda a marca da coalizo deve estar preparado para arcar com os custos do convencimento dos demais integrantes. A contrario sensu, o pas que se apresente como o garantidor da marca (ou gate-keeper) se coloca em boa posio para barganhar o custo do seu apoio10. 3.3 Carter dos BRICS A definio do carter de um agrupamento ofensivo/defensivo , de sua capacidade de ao propositiva agenda-taker/agenda-maker e de sua estratgia negociadora distributiva/integradora passa necessariamente pela definio de seus objetivos negociadores. O objetivo negociador dos BRICS, tal como definido na Declarao de Ecaterimburgo, difuso, particularmente no que diz respeito coordenao poltica, apresentando, no entanto, maior concretude no que diz respeito reforma da governana das instituies de Bretton Woods,
Poder-se-ia argumentar que a frica do Sul no se situaria no mesmo patamar dos demais integrantes do agrupamento, mas mesmo assim estaria ainda longe de ser um pas de fcil cooptao. Obviamente, as dificuldades de cooptao dos membros dos BRICS por si s no seria elemento capaz de dissuadir tentativas mais sutis de explorao de eventuais diferenas de percepo. 10 Um exemplo recente foi o da reunio de Vice-Chanceleres dos BRICS convocada pela Rssia para tratar da situao da Sria e do Oriente Mdio e norte da frica. O projeto de comunicado conjunto acabou por endossar linguagem que constava do Comunicado do IBAS sobre a situao da Sria.
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notadamente no que tange repartio de quotas no FMI11. Partindo desse ponto, o grupo BRICS teria como seu elemento aglutinador o anseio por uma modificao da governana internacional nessa esfera. No entanto, ainda no se encontra explicitado o vetor para a mudana dessa ordem. Assim, o enfoque do agrupamento seria fundamentalmente ofensivo, buscando aspectos de reforma do status quo12. No entanto, a dinmica poltica intragrupo optou, com grande sabedoria, no momento de sua fundao, por no explicitar um iderio claro de etapas ou caminhos a serem percorridos pelos BRICS. Nota-se a o recurso cautela diplomtica, de modo a evitar que se antecipem receiturios, bem como que se testem os limites da cooperao entre os seus integrantes. Assim, ao no buscar definir um objetivo concreto cujo alcance ou no atuaria como yardstick pelo qual se mediria a efetividade da coalizo, os BRICS optaram por um caminho em que se garantia sua manuteno e permanncia para uma interveno de qualidade em momento posterior. Com isso, ficava predeterminado que o agrupamento atuaria precipuamente como agenda-taker, o que est longe de indicar relevncia ou no das posies do grupo, mas indica realismo no que diz respeito possibilidade de impor um iderio a terceiros. Nesse sentido, os BRICS adotaram flexibilidade ttica que lhes permite reagir a novos eventos e manter capacidade de formular respostas13. No que diz respeito estratgia negociadora, os BRICS no parecem seguir um parmetro nico, variando seu enfoque de acordo com a negociao em curso. No caso da negociao das quotas do FMI, pela prpria natureza do tema sob discusso, um jogo de soma zero14, o enfoque negociador somente pode ser distributivo: o ganho dos BRICS corresponde necessariamente a redues na parcela de votos mantidas pelos demais parceiros (particularmente os pases europeus). J no que diz respeito ao G20, dado o carter estabilizador de sua atuao para a
Este ponto encontra-se bem refletido no texto do Embaixador Valdemar Carneiro Leo BRICS: identidade e agenda econmica Notas de um observador diplomtico. 12 No deixa de ser relevante que, em certas negociaes como as da Rodada Doha, os pases desenvolvidos e, em particular os EUA, busquem reverter a postura dos emergentes ao indicarem que esses pases, por fora de seu desempenho econmico e comercial, j estariam em condies de serem graduados e, portanto, de assumir compromissos de liberalizao similares aos dos desenvolvidos. da mesma natureza a ideia do Presidente do Banco Mundial e ex-USTR, Robert Zoelick, sobre os emergentes como responsible stakeholders, pressupondo a mera necessidade de ajustes ordem internacional e no, como buscam os BRICS, a sua reforma. Essa circunstncia fora os emergentes a adotar posturas tticas defensivas. No entanto, esses ajustes no alteram o quadro geral de que os BRICS continuam a reclamar por mudanas na ordem internacional. 13 Exemplo claro dessas circunstncias diz respeito ao dos BRICS por ocasio da indicao do Diretor-Gerente do FMI e a reunio de Cpula ad hoc durante a reunio de Cannes do G20 para discutir o posicionamento comum com respeito ajuda zona do euro. 14 O jogo de soma zero configura-se mesmo tendo presente o fato que houve aumento no aporte de capital ao fundo. O fator relevante a distribuio relativa dos votos entre os membros.
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economia mundial, os integrantes dos BRICS buscam criar valor por intermdio de estratgias integrativas. 4. O jogo dos brics nos regimes internacionais Feitas as consideraes mencionadas sobre a atuao, o carter dessa atuao de coalizes em estado puro, a aproximao necessria para ampliar o entendimento sobre os desafios que se colocam aos BRICS implica analisar o desempenho do agrupamento nos distintos regimes internacionais. A ordem internacional corrente nas suas dimenses econmico-financeira-comercial, poltica e de segurana herdeira direta das instituies de Bretton Woods e do sistema das Naes Unidas, que emergiram das cinzas da Segunda Guerra Mundial. 4.1 Naes Unidas Conforme visto, em seu momento de fundao os BRICS evitaram adentrar em maior grau de detalhe nas suas percepes sobre paz e segurana internacionais que fossem mais alm de seu compromisso com o multilateralismo e com a construo de uma ordem multipolar. Foram deixadas de lado consideraes mais aprofundadas sobre o carter de eventual reforma do Conselho de Segurana e das Naes Unidas, bem como sobre outros regimes derivados, como o de no proliferao. Igualmente, como j mencionado, esse posicionamento tem caractersticas tticas e evita forar uma coordenao prematura, dadas as preferncias nacionais individuais. Essa circunstncia est longe de ser surpreendente, uma vez que pelo menos dois dos membros dos BRICS Rssia e China participam do centro de tomadas de decises do sistema de segurana coletivo das Naes Unidas, por serem membros do CSNU com direito ao veto. Um terceiro membro (ndia), do mesmo modo que os dois anteriores, uma potncia nuclear e no seu entorno regional se depara com conflitos de alta intensidade. Assim, esses pases no s dispem de grande poderio militar, como tambm contam com projees de poder e interesses que transcendem o seu entorno imediato. Distinta a situao da frica do Sul ps-apartheid e, particularmente, do Brasil, pas que no se depara com conflitos regionais h 150 anos. Nesse sentido, a interao entre integrantes do agrupamento com hard power e aqueles precipuamente
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dotados de soft power em temas de segurana internacional requer esforo maior de acomodao entre realidades do poder e o direito internacional15. A mensagem central do agrupamento na Cpula de Ecaterimburgo consistiu em apoiar o multilateralismo e seu fortalecimento em um contexto multipolar, cujos limites e senso de direo no so elaborados em maior grau de detalhe:
We underline our support for a more democratic and just multi-polar world order based on the rule of international law, equality, mutual respect, cooperation, coordinated action and collective decision-making of all states. We reiterate our support for political and diplomatic efforts to peacefully resolve disputes in international relation. We express our strong commitment to multilateral diplomacy with the United Nations playing the central role in dealing with global challenges and threats.16
No que diz respeito reforma do Conselho de Segurana, o texto da declarao no a menciona, incorporando-a no mbito da reforma global das Naes Unidas e do aumento de sua efetividade no tratamento de desafios globais. Com isso, as aspiraes brasileiras e indianas (recorde-se, a frica do Sul no integrava o grupo naquele momento) de desempenhar um papel mais proeminente na esfera internacional so reconhecidas de maneira pr-forma, no explicitando a ambio de integrar o Conselho de Segurana na condio de Membros Permanentes:
In this respect, we reaffirm the need for a comprehensive reform of the UN with a view to making it more efficient so that it can deal with todays global challenges more effectively. We reiterate the importance we attach to the status of India and Brazil in international affairs, and understand and support their aspirations to play a greater role in the United Nations17.
Saindo do domnio da paz e da segurana internacional, a negociao de um regime internacional, igualmente no mbito das Naes Unidas, destinado a combater e mitigar a mudana climtica, igualmente coloca desafios aos BRICS face aos interesses concretos dos BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia e China) e da Rssia, grande supridor de energia de origem fssil.
Para uma distino entre soft e hard power, vide Joseph Nye (2011), The future of power. <http://www2.mre.gov.br/dibas/BRIC_Joint_Statement_I_Summit.pdf>. 17 <http://www2.mre.gov.br/dibas/BRIC_Joint_Statement_I_Summit.pdf>.
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No caso especfico da mudana climtica, dada sua participao crescente como principais emissores de gases que provocam efeito estufa (China e ndia, respectivamente, primeiro e terceiro maiores emissores de CO2), ainda que em nveis muito baixos per capita, ou por serem os maiores detentores de reas florestadas (Brasil), os BRICS desempenham papel muito mais proeminente. A definio de um regime mandatrio universal com base no Protocolo de Kyoto depende de um acordo entre esses pases e os EUA, que evitam assumir tais compromissos, alegando a resistncia chinesa e indiana. O recente acordo em Durban com vistas definio de um resultado com fora de lei a partir de negociaes com base no mapa de caminho sugerido pela UE pode oferecer um novo paradigma para que os BRICS venham a assumir compromissos mandatrios, ainda que no se vislumbre com clareza qual ser o nvel de diferenciao decorrente da aceitao de responsabilidades compartilhadas. 4.2 As instituies de Bretton Woods e o G20F O foco mais sustentado da atuao dos BRICS situa-se na reforma das instituies de Bretton Woods, particularmente o FMI, e na coordenao para tanto no mbito do G20F, refletindo o mandato definido na primeira cpula do agrupamento em Ecaterimburgo. Os termos da declarao no deixam margem para ambiguidade no que diz respeito ao carter reformista e gradualista dos objetivos negociadores:
We are committed to advance the reform of international finncial institutions, so as to reflect changes in the world economy. The emerging and developing economies must have greater voice and representation in international financial institutions, and their heads and senior leadership should be appointed through an open, transparent, and merit-based selection process. We also believe that there is a strong need for a stable, predictable and more diversified international monetary system. We are convinced that a reformed financial and economic architecture should be based, inter alia, on the following principles: democratic and transparent decision-making and implementation process at the international financial organizations; solid legal basis;
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compatibility of activities of effective national regulatory institutions and international standard-setting bodies; strengthening of risk management and supervisory practices18.
Os objetivos dos BRICS situar-se-iam, assim, no sentido de alinhar a sua representao nas instituies de Bretton Woods a sua nova proeminncia econmica. O carter ofensivo de sua atuao, no entanto, nitidamente moderado na medida em que busca, em um primeiro momento, o incremento das quotas em poder dos BRICS, de modo a lhes permitir dispor de direito de veto no FMI. Nesse sentido, estariam buscando assegurar no FMI um nvel de direitos (no caso de veto) que j lhes assegurado em outros regimes. Ainda que com isso os BRICS venham a assumir uma posio qualitativamente superior, no se trata de um objetivo de reforma que possa ser considerado como incompatvel com o modus operandi do FMI. Adicionalmente, ao enumerar os princpios que guiariam a reforma da arquitetura econmica e financeira, o grupo afirma sua preferncia pelo fortalecimento das prticas regulatrias e aumento da capacidade de gerenciamento de riscos e de prticas de superviso, representando uma crtica aos excessos da desregulamentao dos mercados financeiros domsticos (compatibility of activities of effective national regulatory institutions and international standard-setting bodies) que seria uma das razes da crise financeira. Com isso, os BRICS indicavam que sua preferncia para a eventual reforma do setor financeiro implicaria o retorno ao paradigma do embedded liberalism, ou liberalismo enquadrado, desde que nesse enquadramento tambm fossem levadas em contas as suas prticas e regimes regulatrios e no apenas aqueles dos pases desenvolvidos. 4.3 OMC O sistema GATT/OMC foi o regime internacional mais recentemente reformado com a criao da Organizao Mundial do Comrcio em 1995, na concluso da Rodada Uruguai. Em funo de sua condio de instituio ps-Bretton Woods, a OMC conta com estrutura de governana mais fluida e adaptvel do que o FMI e o Banco Mundial. Ainda assim, elementos de realismo, refletindo a situao econmica e poltica dos anos 1990, se impuseram em suas regras, com concesses
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<http://www2.mre.gov.br/dibas/BRIC_Joint_Statement_I_Summit.pdf>.
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pontuais ao liberalismo la carte, com recurso a carve-outs em suas disciplinas para setores sensveis dos EUA (antidumping e agricultura) e da Unio Europeia (agricultura). A despeito disso, durante a Rodada Doha, dita do desenvolvimento, cedo no processo negociador, a partir da Conferncia de Cancn, com a criao do G20 agrcola, Brasil e ndia foram incorporados ao diretrio central de pases que controlavam o destino da Rodada em substituio ao antigo QUAD EUA, UE, Japo e Canad19. Finalmente, em 2008, a China, recm-ingressada na OMC (2001), at ento representada pelo G20, mas j prestes a se tornar a maior potncia comercial, foi finalmente incorporada ao grupo de tomada de decises. Pela prpria natureza das negociaes comerciais, no seria possvel que fossem tomadas decises sem que se sentassem mesa de negociaes os principais pases demandantes e demandados. Uma caracterstica importante das negociaes comerciais a de que elas podem constituir um bom indicador do estado da cooperao internacional. Nesse sentido, o fracasso em concluir a Rodada Doha em julho de 2008, pouco antes da quebra do Lehmann Brothers e do desencadear da crise econmica e financeira mundial, apontava para as dificuldades que os negociadores pressentiam em se concluir um acordo vinculante que regularia o comrcio internacional por um largo perodo de tempo. Desde ento as negociaes comerciais patinam na confrontao entre EUA e emergentes, em que os primeiros tratam de transformar uma Rodada do Desenvolvimento em uma Rodada de Graduao, na qual os PEDs mais avanados assumiriam compromissos de liberalizao que os colocaria virtualmente em p de igualdade com os pases desenvolvidos, abrindo mo, na prtica, do tratamento especial e diferenciado. Com isso, se diluiria a noo de responsabilidade compartilhada, porm diferenciada dos pases em desenvolvimento com respeito ao regime multilateral de comrcio baseado em regras. Os embates na OMC antecipam e encapsulam em boa medida os termos em que se coloca a discusso sobre a demanda por BRICS nos regimes internacionais. Em outras palavras, os desenvolvidos, particularmente os EUA, almejam que esses pases assumam o custo de sustentao desses regimes em decorrncia de seu maior peso internacional. No entanto, essa demanda se afigura como sendo de natureza ttica, pois suspeitam que os elevados
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O grupo que sucedeu ao QUAD recebeu diferentes denominaes e distintas combinaes de pases ao longo das negociaes FIPS (Five Interested Parties Austrlia, Brasil, EUA, ndia e UE), G6 (incluindo o Japo), G4 (Brasil, EUA, ndia e UE).
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nus demandados estariam, por ora, fora do alcance dos BRICS. Em qualquer cenrio, caber aos BRICS examinar se lhes interessa assumir o nus da sustentao de regimes internacionais no reformados, que no incorporariam de modo pleno suas preocupaes e interesses. Evidentemente, uma questo correlata, mas no menos importante, diz respeito capacidade de os BRICS articularem em conjunto, ou individualmente, sua prpria viso do formato que esses regimes venham a adotar. No prolongamento do impasse, a OMC no logra avanar a negociao de acordos e se limita a monitorar os efeitos da crise econmica e seu impacto sobre o regime multilateral de comrcio, ao mesmo tempo em que confia que a interao entre as regras que datam da Rodada Uruguai e o seu sistema de soluo de controvrsias consigam dissuadir os pases de encetar guerras comerciais similares quelas dos anos 1930. 4.4 O estado atual dos regimes Em uma anlise preliminar, o estado dos regimes internacionais aponta para dificuldades em faz-los avanar. O surgimento de uma coalizo como os BRICS, com interesses especficos e importantes no mbito desses regimes, com certeza no facilitar a concluso de acordos. No entanto, a sua disposio de reformar tais regimes, tornando-os mais equitativos e levando em considerao os seus interesses, sem dvida levar, quando da finalizao desses acordos, a regimes com maior grau de legitimidade e, portanto, com maior sustentabilidade. O elemento essencial a ter em conta a disposio dos BRICS de atuar dentro do marco institucional desses regimes e de operar no sentido de fortalec-los. Isso implica necessariamente que suas perspectivas e necessidades sejam mainstreamed. No entanto, essa perspectiva reformista de contra-arrestar a influncia dos desenvolvidos (soft balancing), como no poderia deixar de ser, no tem sido recebida de bom grado, uma vez que especialmente os EUA (e crescentemente a UE), em momento de desengajamento relativo de suas obrigaes internacionais, buscam desafiar o grupo a assumir maiores nus derivados de sua busca de assumir responsabilidades globais comensurveis com o seu perfil mais elevado. Por ora, os BRICS ainda no dispem dos meios e de uma viso compartilhada que lhes permitiria arcar com essas responsabilidades na medida das demandas. natural que o amadurecimento das percepes
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dos BRICS tome tempo, dada a novidade da situao e a complexidade dos temas em jogo. Essas circunstncias fazem pensar em um perodo de transio prolongado no mbito dos regimes internacionais. 5. Construo dos brics para dentro e para fora20 As anlises de natureza mais imediatista sobre os BRICS, respondendo crescente demanda pelo agrupamento como elemento que poderia atuar para lidar com a crise em vrios regimes internacionais, tendem a colocar nfase nos aspectos potencialmente confrontacionistas da coalizo vis--vis os ocidentais/desenvolvidos. Nesse sentido, ao privilegiarem a vertente externa (ou para fora) dos BRICS, descuram o enorme potencial de crescimento interno da coalizo. Dados os envolvimentos em jogo, as decises estratgicas dos prximos passos a serem dados pela coalizo no que diz respeito aos grandes campos de confrontao e/ou cooperao com os principais interesses estabelecidos, a preferncia recai no processo de tomada de decises no mais alto nvel, durante as suas reunies de cpulas, ou premidos pelo desdobrar dos eventos. Em outras palavras, todos os integrantes dos BRICS parecem dotados de grande cautela no que diz respeito mobilizao do mecanismo a ele recorrendo de modo esparso, seja pela noo de que o agrupamento carrega grande peso poltico, seja tambm pela insegurana no que diz respeito receptividade de iniciativas entre seus parceiros da coalizo. Bastante mais tranquila seria a atividade de cooperao setorial intragrupo21. Esse seria o domnio por excelncia das chancelarias, as quais, ao facilitarem os contatos entre os diferentes atores setoriais dos integrantes do grupo, estariam distribuindo valor aos diferentes segmentos do Estado, habilitando-os a ancorar suas atividades de cooperao internacional nos BRICS de maneira a assegurar acesso prioritrio a fundos oramentrios. Do mesmo modo, os demais setores da sociedade civil e do empresariado no gostariam de deixar passar em branco a oportunidade de se juntarem a uma iniciativa promissora e de prestgio. Com isso, a vertente intragrupo afigura-se como uma proposio ganhadora em que todos os envolvidos percebem benefcios. Adicionalmente, essa
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Estes pontos seguem as observaes de Gelson Fonseca em seu artigo BRICS: notas e questes, includo neste volume. Ainda que seja bem conhecida a tese de que as negociaes internacionais constituem um jogo em dois nveis, conforme as formulaes de Odell e Milner, frequentemente na avaliao dos BRICS se descuram os ganhos advindos da oferta da marca para alavancar atividades de cooperao.
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construo de baixo para cima da coalizo contribui para construo de confiana e preparao para a atuao externa. Esse caminho incremental do tipo building blocks constitui via promissora e segura, ainda que mais lenta, para o fortalecimento da coalizo. 6. Algumas consideraes guisa de concluso Na busca de entabular um dilogo entre agente de poltica externa e academia sobre BRICS foi possvel mapear alguns aspectos relevantes do processo de criao da coalizo que transcendeu em muito o escopo da formulao original para constituir-se em realidade poltica incontornvel, mas cujos delineamentos definitivos de atuao ainda se revelam por construir. Em boa medida, a atuao internacional dos BRICS em sua dimenso externa ainda se reveste de carter muito reativo, em que os seus integrantes demonstram cautela em definir linhas principais de atuao, um iderio ou contedo programtico. Essa hesitao parece advir da percepo de que se trata de um instrumento ao mesmo tempo poderoso, mas tambm muito precioso para ser objeto de desgaste. No toa que as suas decises mais importantes de engajamento defluem de processos vinculados diplomacia presidencial. No plano externo, a postura do grupo claramente ofensiva e demandante da reforma gradual da ordem e da governana internacional, mas as reaes dos interesses estabelecidos tratam de estabelecer limites a esse impulso reformista. Com efeito, com frequncia cada vez maior, recorrem a contraofensivas, assinalando que eventuais mudanas venham acompanhadas de contribuies para a sustentao dos prprios regimes internacionais que buscam reformar, o que se afigura, por ora, a bridge too far para os BRICS. Essa atuao cautelosa aparenta tambm decorrer da necessidade de aferio da reao dos parceiros da coalizo. Nesse sentido, os integrantes do agrupamento denotam grande preocupao com os custos da liderana e a necessidade de negociao intragrupo. Do mesmo modo, salientou-se que o processo de construo de baixo para cima do agrupamento afigura-se promissor em termos de preparao do terreno para iniciativas de cooperao ainda mais ambiciosas e que contribuem igualmente para a distribuio de valor domstica por parte das chancelarias para os rgos setoriais, que se reverte em dividendos em termos de legitimidade e relevncia.
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Os BRICS e as mudanas na ordem internacional Joo Pontes Nogueira1
1. Introduo Nos ltimos cinco anos os BRICS vm adquirindo um perfil mais consistente em diferentes fruns internacionais e conquistado maior reconhecimento na poltica mundial. Apesar do ceticismo persistente acerca de sua capacidade de agir coordenadamente com base em interesses comuns, o grupo j no pode ser reduzido a um rtulo para investimentos dos mercados financeiros. Mesmo aps a crise de 2008, as economias dos pases dos BRICS continuaram a crescer a taxas saudveis, contribuindo para reduzir o impacto da reduo da demanda na economia global. Da mesma maneira, as projees sobre o desempenho futuro das economias emergentes que constituem o bloco vm sendo superadas a cada ano, e as expectativas pessimistas quanto evoluo da agenda de reformas da governana global propostas pelos BRICS tambm foram contrariadas pelos acontecimentos. O PIB agregado dos BRICS quadruplicou desde 2001, atingindo US$ 12 trilhes em 20112. Hoje, os BRICS podem ser considerados um arranjo de potncias emergentes representativo de algumas importantes reivindicaes por reforma do sistema internacional, particularmente no que tange aos desequilbrios que estruturam as relaes entre o ocidente e os pases em desenvolvimento. Esta apresentao tem o objetivo de discutir o alcance e o papel dos BRICS na produo
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Professor do Instituto de Relaes Internacionais da PUC/Rio. ONeill, 2011.
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de mudanas na ordem internacional, bem como suas perspectivas sobre uma nova configurao do poder mundial. Para tanto, proceder-se- a uma avaliao inicial das condies para mudana no sistema internacional do Ps-Guerra Fria, em particular dos argumentos, hoje bastante difusos, sobre a transio para a multipolaridade e o declnio da primazia dos EUA como nica superpotncia mundial. Em seguida, faz-se uma breve anlise do comportamento e das estratgias dos BRICS neste contexto e avalia-se seu impacto potencial sobre o alegado deslocamento na distribuio de poder no sistema. Finalmente, uma ltima seo especula sobre tendncias e cenrios possveis para a constelao poltica mundial na prxima dcada. Argumenta-se que, enquanto os BRICS so percebidos como uma fora reformista na poltica mundial contempornea, os pases formam antes um grupo que busca aumentar sua influncia e definir um ambiente externo estvel para seu desenvolvimento do que uma aliana revisionista com vistas transformao das relaes de fora vigentes. 2. A transio para a multipolaridade A transio lenta, porm segura, do sistema internacional para uma estrutura multipolar uma suposio frequentemente presente em avaliaes polticas de lideranas e policy-makers de pases emergentes. Na literatura acadmica, anlises neste sentido so, comumente, parte de controvrsias em torno da indefinio dos contornos da ordem mundial atual3. Apesar das objees normativas e tericas sua sustentabilidade, a unipolaridade tem sido a marca do ps-Guerra Fria. O argumento da transio para a multipolaridade tem esta constatao como ponto de partida. Quanto a isto h pouca controvrsia. O que tem sido objeto de escrutnio por acadmicos de relaes internacionais (principalmente neorrealistas) a questo da transitoriedade ou permanncia de tal arranjo, bem com sua viabilidade como base para um novo ordenamento. As posies deste debate so bastante conhecidas e no precisam ser repetidas aqui4. Para o propsito deste trabalho dois pontos so relevantes para discusso. Primeiro, se o fato de passarmos por uma fase de transio para uma nova ordem uma suposio contingente noo do declnio dos EUA de seu status de superpotncia e emergncia de novos polos sistmicos de poder. Em segundo lugar, enquanto os defensores do advento da multipolaridade sustentam seus efeitos positivos sobre as
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Ikenberry, Mastanduno et al., 2009. Layne, 2009.
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Os BRICS e as mudanas na ordem internacional
relaes internacionais, o impacto da transio (que requer o declnio das estruturas polticas existentes) e o resultante delineamento da ordem internacional so, na melhor das hipteses, indeterminados. A crise financeira de 2008 fortaleceu percepes e argumentos sobre o declnio dos EUA. Com Wall Street no epicentro da crise, as bases da arquitetura financeira que impulsionou a globalizao e o ciclo de crescimento continuado durante a ltima dcada pareceram ceder diante da surpreendente fragilidade das instituies financeiras americanas. A incapacidade das diferentes instncias de gesto macroeconmica dos EUA em prevenir o colapso de grandes bancos e corporaes, bem como as dificuldades em coordenar medidas que reduzissem seu impacto sobre a economia global aumentaram a instabilidade e falta de confiana em uma recuperao no horizonte mais prximo. Quatro anos aps a crise, a economia americana no apresenta sinais de retomada; as medidas para estabilizar o sistema financeiro internacional e estimular a demanda domstica no foram eficazes; a confiana no dlar declina em todo o mundo apenas contrabalanada pela profunda crise do euro ; e as novas instncias de coordenao internacional, como o G20, no se mostraram capazes de produzir iniciativas contracclicas ou coordenar aes no sentido de mais bem regular os mercados financeiros. Alm disso, obstculos polticos sem precedentes ameaam a capacidade da administrao norte-americana de financiar sua dvida pblica (e adotar novas medidas de estmulo). O dficit tambm expe a dependncia dos EUA do capital externo e constrange sua influncia poltica internacional, especialmente diante de atores emergentes de peso, como a China5. Por outro lado, argumentos em defesa da persistncia da unipolaridade se baseiam no ainda considervel fosso entre as capacidades materiais (militares e econmicas principalmente) dos EUA e do resto. A dimenso da crise de 2008 projetou srias dvidas sobre o dinamismo futuro da economia americana e, consequentemente, da disponibilidade de recursos para arcar com os custos de liderana em escala global tanto nas esferas de segurana como nas de low politics. Em 2011 os EUA ainda dispem, de acordo com critrios neorrealistas, da primazia no sistema internacional6. As projees acerca de sua reproduo no tempo (considerando o ritmo de crescimento de sua economia, comportamento do oramento militar, custo de engajamentos em mltiplos teatros, inovao tecnolgica etc.), contudo, mudaram consideravelmente, afetando sua capacidade de transformar recursos materiais de poder em influncia
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Razin & Rosefielde, 2011. Ikenberry, Mastanduno et al., 2009.
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poltica. Neste contexto, teses declinistas voltaram a florescerapesar de seu histrico fracassado nos anos 1980. Sua atratividade tornou-se maior hoje porque potenciais competidores, como no caso dos BRICS, mantiveram taxas sustentadas de crescimento durante a crise com exceo de Rssia e Brasil que em 2009 sofreram desacelerao de suas economias. A combinao destes resultados produziu cenrios futuros nos quais a reduo do gap ocorreria mais rapidamente7. Um dos problemas com as teses declinistas que compartilham com neorrealistas o enfoque analtico que apoia a perspectiva da unipolaridade. Ambos se baseiam em estimativas presentes e futuras sobre a distribuio de capacidades de poder para prever seja continuidade, seja mudana. O debate gira em torno de problemas empricos ou de construo de modelos analticos que permitam melhor capacidade de previso e uma leitura mais precisa dos dados. As oscilaes entre as duas posies, frequentes desde o fim da bipolaridade, parecem refletir a contingncia dos argumentos diante de variaes na conjuntura internacional. Neste sentido, os indicadores e o momento politico atual parecem favorecer a tese da mudana. As dificuldades aparecem, contudo, quando nos voltamos para a questo da transio que, mais uma vez, afeta a tese da unipolaridade (porque carece de uma tese consistente para a formao da ordem unipolar que no seja alguma variao da primazia por default), bem como aqueles que buscam explicar como um mundo unipolar se transforma sem conflito hegemnico. Os defensores da unipolaridade continuam cticos quanto possibilidade de que potncias competidoras balancearo o poder americano no longo prazo. Os custos do balanceamento, assim como os custos de produo de bens pblicos como segurana e estabilidade dos sistemas econmico e financeiro internacionais parecem altos demais para qualquer dos candidatos nova potncia. Sem mais incentivos ao balanceamento, o declnio relativo dos EUA poderia ser muito mais lento, ou mesmo revertido, no mdio ou longo prazo. O gap de poder exerceria, portanto, um poder de inrcia que confirmaria a tendncia continuidade de um sistema cuja nica potncia no encontra rivais. Como as teorias neorrealistas nunca foram muito teis para explicar ou prever a mudana, podemos sempre considerar que os argumentos em favor da transio para a multipolaridade sofrem de um handicap importante se continuarem a empregar o mesmo arcabouo conceitual. A linguagem da polaridade e do balanceamento no serve bem ao propsito dos que veem o embrio de uma nova ordem internacional nas convulses do mundo atual8.
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Brawley, 2007. Buzan, 2011.
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Se deixarmos de lado as abordagens convencionais que matizam este debate talvez se abra mais espao para o argumento da transio. Fatores como inovao e mudanas institucionais, legitimidade, ideias, regras, normas e valores podem ser introduzidos como fatores de mudana. De fato, a reforma da arquitetura institucional do sistema internacional e o apelo ao soft power tm sido constantes na literatura e nos discursos sobre a transio para a multipolaridade. Um sistema mais descentralizado produziria maior participao de novos atores antes excludos dos principais processos de tomada de deciso da ordem do ps-guerra. Os BRICS, por exemplo, tm investido capital politico significativo neste sentido, e os avanos em sua agenda comum tm-se registrado principalmente nas propostas de reforma de instituies multilaterais como o FMI e o Banco Mundial9. Sabemos, contudo, que instituies no servem apenas como constrangimentos ao exerccio assimtrico de poder, mas tambm permitem que grandes potncias reduzam os custos de liderana (ou de hegemonia) e neutralizem, a partir da distribuio de ganhos, coalizes revisionistas. Reformas podem consolidar a posio de potncias intermedirias em novos arranjos como o G20 ou em instituies estabelecidas como o FMI. Reformas podem, da mesma maneira, estabelecer as bases para uma legitimidade renovada, para a permanncia e o maior alcance do multilateralismo do ps-guerra. Isso nos leva ao segundo ponto sobre mudana da ordem internacional, quer seja, que expectativas emergem da eventual dinmica de transio e qual o lugar dos BRICS? Argumentos em defesa da estabilidade do mundo multipolar vm carregados com os tons conservadores do neorrealismo. O problema da ordem apresentado de acordo com uma viso de mundo que privilegia a reproduo do domnio das grandes potncias. Enquanto debates deste tipo perderam relevncia no bojo do declnio do realismo depois do fim da Guerra Fria, estranhamente, o problema da unipolaridade retorna cena no contexto do debate sobre o advento de um sistema multipolar. De acordo com o arcabouo intelectual que o alimenta, transies engendram instabilidade. A redistribuio do poder entre um nmero maior de estados cria as condies para maior competio e, eventualmente, a guerra10. O enfraquecimento do sistema multilateral resultante de instabilidade e acirramento do ambiente competitivo reduziria a cooperao em reas como comrcio, finanas, controle de armamentos, meio ambiente, entre outras. A legitimidade declinante da arquitetura institucional do ps9 10
Wade, 2011. Rotberg, Rabb et al., 1989.
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-guerra enfraquecer as bases normativas de uma sociedade internacional pluralista, da economia de mercado, dos regimes de direitos humanos, bem como os consensos quanto ao coletiva em crises humanitrias. Estas perspectivas mais convencionais sobre a questo da transio parecem dividir-se entre o reconhecimento de que a hegemonia norte-americana est destinada a esvanecer e as concluses derivadas de anlises estruturais que apontam para a incapacidade dos novos polos de poder em produzir uma ordem alternativa. Como muitas vezes ocorre com abordagens estruturalistas, h pouco a dizer sobre como a conduta dos atores pode afetar os resultados, especialmente se o comportamento no se explica por variaes na distribuio de capacidades. Para observadores chineses, por exemplo, a resposta parece estar no meio do caminho. O sistema internacional no deve, em termos realistas, permanecer unipolar dado o que nos dizem os dados duros bem como as variveis soft ; tampouco devemos crer que uma mudana profunda na constelao poltica mundial, comparvel era ps-napolenica ou do ps-Guerra Fria, ocorrer. De fato, ainda experimentamos o processo de mudana iniciado, precisamente, com o fim da Guerra Fria no apenas com o fim da bipolaridade11. Tal constelao, ao contrrio do que reza o credo convencional, historicamente nova e no uma revisitao de perodos anteriores de transio passvel de explicao por meio da anlise de deslocamentos na balana de poder. No contexto atual novos padres de ordenamento podem surgir (ps-hegemnicos, policntricos etc.), nos quais novas constelaes no expressam diferenas em termos de recursos de poder, mas antes a existncia e o reconhecimento mtuo de um nmero variado de potncias. Nesta chave, no haveria um nico poder hegemnico sob o qual potncias de mdio porte se aglutinariam12. Neste sentido, os BRICS seriam potncias emergentes que faro parte das decises mundiais mais importantes, uma vez reconhecidos pelas demais potncias (em particular pelos EUA, mas no s). Como se percebe em muitas declaraes de lideranas dos BRICS, boa parte de sua atuao visa ao reconhecimento que ainda no lograram, embora j tenham atingido certos patamares de desempenho econmico que alteraram seu status internacional. Se deste ponto de vista se colocam em posio de paridade frente a outras grandes potncias, as molduras institucionais (decadentes) do passado ainda persistem. At hoje os BRICS no articularam suas posies em termos antiocidentais ou antiamericanos. Ao contrrio, demandam um lugar mesa. Em alguns momentos, como
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Tang, 2004; Glosny, 2010. Jisi, 2011; Roberts, 2010; Sinha & Dorschner, 2010.
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no caso da oposio resoluo do Conselho de Segurana sobre a Sria, seus interesses divergiro, como deveriam. Tais diferenas no sugerem um antagonismo ou intenes revisionistas das potncias emergentes. De fato, os BRICS provavelmente tero um papel moderador no desenho da ordem internacional no futuro prximo. 3. Os BRICS e a dinmica da ordem mundial emergente Com o aprofundamento da crise da zona do euro em 2011 intensificou-se a percepo de que a Unio Europeia carece de instrumentos adequados, assim como de coeso poltica, para produzir os ajustes para estabilizar sua moeda e reverter o risco de difuso de incertezas quanto capacidade dos demais membros rolarem suas dvidas soberanas. Em setembro, pouco antes do encontro anual do FMI e do Banco Mundial, os ministros das finanas dos BRICS reuniram-se para discutir possveis alternativas para a crise europeia. O representante brasileiro, Guido Mantega, circulou uma proposta para que os BRICS contribussem com a aquisio de ttulos da dvida de pases em dificuldades e com o estabelecimento de linhas de crditos especiais junto ao FMI para pases em risco de default. A proposta foi recebida com ceticismo por todos os demais membros do bloco, surpreendendo os mercados que, nos dias anteriores, especulavam sobre o papel dos BRICS no resgate da Europa. A falta de consenso gerou comentrios na mdia ocidental sobre o fim dos BRICS. Rssia e China, efetivamente, escolheram definir suas estratgias domesticamente e no em concerto com seus parceiros, uma vez que seu leque de interesses vis--vis a Europa muito diversificado. A ndia considerou absurda a noo de prover ajuda a pases ricos. O tema voltou agenda durante a reunio do G20, quando China e Rssia, alm do Brasil, voltaram a discutir a questo da assistncia Europa, por meio do FMI. Apesar da falta de coordenao, houve convergncia de posies no sentido mais amplo. A contribuio dos BRICS para alguma frmula de resgate daria ao bloco maior poder de barganha para uma nova rodada de reformas dos direitos de voto no FMI. A Rssia, por outro lado, vinculava sua participao a melhores condies para entrada na OMC, e a China associou sua contribuio reduo das presses da EU sobre sua poltica cambial e mais acesso a mercados. O exemplo anterior ilustrativo do papel que os BRICS podem desempenhar na poltica mundial na prxima dcada. Os emergentes tero parte em uma gama maior de questes globais e sero, progressivamente,
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reconhecidos, coletiva e individualmente, pelos EUA e pela Europa, como atores importante e, eventualmente, indispensveis. Da perspectiva dos BRICS, o reconhecimento de seu status talvez seja o objetivo mais importante nos prximos anos, devendo traduzir-se em mais espao e influncia nas instncias multilaterais e no fortalecimento de suas respectivas posies regionais (com a ressalva da indefinida evoluo da relao entre China e ndia, ainda que ambos sejam, de fato, reconhecidos como potncias regionais). A coeso do agrupamento ainda frgil, dadas as dinmicas geopolticas e a diversidade de interesses em agendas externas complexas. Contudo, a influncia relativa dos BRICS est associada ao reconhecimento mtuo de seus membros de sua relevncia e ambio em reformar as instituies de governana da ordem atual. Em seu conjunto, reconhecem que a preponderncia do poder americano perdurar por algum tempo, mas no aceitam o postulado de que a liderana dos EUA continuar a moldar o futuro sistema internacional13. Para os BRICS, a dinmica das relaes internacionais na prxima dcada produzir mudanas nos padres de ordenamento mundial a partir de diferentes articulaes de multilateralismo e globalizao. Ainda que seja cedo para afirmar que transitaremos para uma multipolaridade benigna, h indcios hoje de difuso de um pluralismo pragmtico que se traduz em mecanismos menos intrusivos de governana e valorizao de solues domsticas que respeitem mais a soberania e autonomia dos pases em desenvolvimento14. Por outro lado, a globalizao assumir contornos menos liberais, concebida como um processo de modernizao que aprofunda interdependncias, mas que deve ser submetida ao objetivo estratgico de criar condies para o desenvolvimento, reduzir desigualdades, possibilitar a difuso de inovaes tecnolgicas, combater a pobreza etc. Neste sentido, agregaes como os BRICS so importantes, mas no conduzem, necessariamente, a engajamentos sistmicos. Instituies devem ser reformadas para facilitar a cooperao e harmonizar decises entre as grandes potncias, atuais e emergentes, mas no devem sancionar, limitar ou constranger o campo de ao dos estados. Para a maioria dos BRICS, instituies no conferem, em si mesmas, proeminncia a estados (ainda que sejam veculos importantes para aquisio de status). Ao contrrio, so os estados e seu sucesso em modernizar e estabelecer relaes bilaterais e multilaterais baseadas na autonomia e no interesse nacional que fortalecero as instituies na ordem multipolar que se quer construir. Neste cenrio, a nica instituio indispensvel a soberania.
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Durante os prximos anos veremos, portanto, os BRICS continuarem a investir na reforma do sistema multilateral. Seus objetivos, contudo, se orientam para a mudana de direo do processo de mudanas e inovaes institucionais empreendido desde o fim da Guerra Fria. A governana dever contribuir para o desenvolvimento sustentvel, para o fortalecimento de arranjos regionais de natureza econmica e poltica e para o equilbrio entre regies. O reformismo liberal assim como o revisionismo neoconservador deve ser contido em nome do pluralismo. Em outras palavras, o multilateralismo adequado a um mundo multipolar (atual ou potencial) dever refletir a reduo na concentrao do poder no sistema e contribuir para uma reestruturao descentralizada. Quais seriam os principais obstculos a esta viso da ordem internacional, que aqui identificamos com os BRICS, mas que reflete um ambiente internacional cada vez mais plural com relao s relaes de fora vigentes? No plano domstico, o aumento das desigualdades, contradies associadas urbanizao acelerada, novas demandas sociais trazidas pela modernizao, fragmentao do tecido social e crises identitrias, constrangimentos estruturais ao desenvolvimento (energia, matrias primas, tecnologia, mo de obra, demografia), entre outros. Constrangimentos internacionais incluiriam relaes comerciais menos abertas e desiguais, tenses territoriais, deslegitimao por meio de poltica de externalizao de normas e valores da autoridade do estado e de seu papel no projeto de desenvolvimento, conflitos inter-regionais; resistncias das grandes potncias em particular dos EUA aos objetivos de longo prazo (balanceamento). 4. Concluses Duas atitudes diante dos BRICS so comuns nos EUA e na Europa: so vistos como ameaa potencial um grupo de estados antiocidentais e revisionistas ou como um agrupamento frouxo e pouco coerente de pases em desenvolvimento que carece de relevncia concreta nos assuntos internacionais. A percepo dos BRICS sobre si mesmos bastante diferente, claro. Em sua maioria, os pases no veem o agrupamento como uma aliana que deveria almejar um nvel maior de institucionalizao. Na melhor das hipteses, um mecanismo til para coordenar aes em reas em que interesses convergem e uma ferramenta de influncia em certos fruns multilaterais como o FMI, o Banco Mundial e o G20 talvez, as Naes Unidas. Como tal, o rtulo tem servido bem aos seus membros.
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Se tomarmos o comportamento agregado dos BRICS nos ltimos anos, suas noes bsicas comuns sobre a reforma da ordem internacional, o que vemos um conjunto um tanto quanto conservador cujo objetivo principal redistribuir os benefcios do capitalismo global sem perturbar os fundamentos de um sistema que possibilitou sua emergncia (atual ou futura) como potncias regionais ou mundiais. Em sua viso, as bases da ordem do ps-guerra so slidas: soberania territorial, autonomia e no interveno. Para eles, boa parte das crises do ps-Guerra Fria deve-se aos excessos ideolgicos liberais e inovaes institucionais que escaparam dos limites do bom senso e do direito internacional. Em vez de almejar a transformao do sistema westfaliano em algum tipo de constelao ps-soberana de governana global da vida econmica e social das comunidades nacionais, a transio para um sistema novo requer o ajuste do velho s novas realidades da distribuio do poder mundial e aos critrios de legitimidade baseados na representao mais equitativa do sul global. No sabemos se o multilateralismo sobreviver multipolaridade (se ela vier) talvez no na forma de uma governana global liberal. No entanto, o multilateralismo no foi inventado como um atalho para constituir uma autoridade supranacional, mas sim para permitir mais cooperao entre estados. Os BRICS, neste sentido, devem desempenhar um papel importante na afirmao de um modelo mais participativo e plural, ainda que menos ambicioso e abrangente. Referncias BRAWLEY, M. R.Building Blocks or a BRIC Wall? Fitting US Foreign Policy to the Shifting Distribution of Power. Asian Perspective, 31(4), pp. 151-175, 2007. BUZAN, B. A World Order Without Superpowers: Decentred Globalism. International Relations, 25(1), pp. 3-25, 2011. CENTER, B. P. As Mudanas na Poltica Externa do Governo Dilma e a Multipolaridade Benigna. BRICS Monitor, Rio de Janeiro, pp. 1-5, 2011. GLOSNY, M. A. China and the BRICs: A Real (but Limited) Partership in a Unipolar World. Polity, 42(1), pp. 100-129, 2010.
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O Brasil, os BRICS e a agenda internacional1 Srgio Amaral
Considero esta iniciativa do Itamaraty muito importante. Ao longo das vrias dcadas em que estive l, nunca vi uma abertura igual a esta, uma abertura para o dilogo com a sociedade, com a Academia, sobre temas muito relevantes da poltica externa e com impacto na atualidade do pas. Estou certo de que isso ser mutuamente benfico. No Itamaraty entrar uma boa quantidade de ar fresco, e a Academia ganhar condies de aprofundar um debate muito oportuno. No tenho condies de fazer propriamente uma concluso. muito difcil sumariar 20 textos de alta qualidade, que trataram das mais diversas questes relacionadas com os BRICS. Assim, os meus comentrios tm o objetivo de iluminar alguns pontos mencionados nessa importante coletnea de contribuies acadmicas. Posso dizer, de incio, que a minha opinio sobre os BRICS mudou depois da leitura desses papis. Lembro que quando o tema foi proposto, eu fiquei um pouco em dvida. No mais. Estou certo de que esse tema suscita uma srie de questes de grande relevncia, de ordem prtica e em termos de policy issues. Comeo pelos assuntos pacficos, que so tambm do Pacfico, porque o que mais se discute hoje em dia em matria de poltica internacional o progressivo deslocamento para um mundo que o saudoso Professor Antonio Barros de Castro chamou sinocntrico. Alis, Affonso Ouro-Preto j me havia alertado, quando fui a Pequim com
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Este texto corresponde transcrio das concluses proferidas durante a primeira mesa-redonda O Brasil, os BRICS e a agenda internacional, realizada em 6 de dezembro de 2011, na sede da FAAP em So Paulo/SP.
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uma misso empresarial em 2002, sobre o fortalecimento desse mundo sinocntrico. O acrnimo BRIC surge como um conceito de mercado, evolui e adquire uma identidade poltica, caracterizada no momento em que a frica do Sul adere ao grupo. A partir de ento, os BRICS assumem uma identidade poltica mais ntida, como um grupo de pases que emerge na cena econmica e poltica internacional e aspira, legitimamente, a ter uma participao ampliada na mesa das grandes negociaes e das grandes decises internacionais. Na rea econmica, o foco , sem dvida, o G20; nas questes de paz e segurana, o foco o sistema ONU e, basicamente, o Conselho de Segurana. Os BRICS so, assim, o sinal e o agente de uma nova realidade internacional. So os sinais das importantes transformaes que ocorreram desde o fim da Guerra Fria, transformaes que foram impulsionadas pela globalizao e que a crise no mudou de direo, apenas aprofundou, alm de serem os agentes da transio para uma nova ordem. interessante assinalar que as novas ordens econmicas ou polticas mundiais, em geral, surgiram aps grandes crises ou grandes guerras e sempre tiveram um porta-voz, um pas vencedor que apresentou as suas ideias para a reconstruo da ordem. Depois da Primeira Guerra Mundial, as propostas de Wilson, depois da Segunda Guerra as propostas de Bretton Woods sobre a criao da ONU, todas apresentadas pelo pas vencedor ou por aliados, em seu nome. Isso no est acontecendo hoje. Por isso, alguns observadores so levados a crer que estamos diante de um vcuo de poder ou de uma crise de liderana. No entanto, talvez no seja bem isso. A construo da nova ordem pode estar ocorrendo, e esta a minha impresso, por uma construo coletiva, um processo muito mais democrtico do que aqueles aos quais estvamos acostumados. Os BRICS so, certamente, parte desse esforo coletivo de construo de uma nova ordem internacional. O grupo tem obtido visibilidade, tem ganhado relevncia. Ser que eles tm sustentabilidade? Ser que vieram para ficar? H toda uma discusso de que os BRICS, para se consolidarem, precisam aumentar a sua coeso e superar as divergncias. Todavia, Carlos Mrcio Cozendey fez uma observao sobre a qual temos de meditar: pode ser que os BRICS nunca venham a ter uma forte coeso, porque cada um dos pases integrantes quer ser o polo da nova ordem multipolar. Ser? Si non vero... Talvez os BRICS tenham vindo no para ficar, mas para acabar. Quando a nova ordem emergir, no far mais sentido ter um grupo de pases que se caracteriza por ser portador de um projeto de reforma, de mudana, de ajustamento s novas realidades. O bloco no ser mais
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necessrio quando j tivermos uma ordem consolidada. Esta uma questo que precisamos analisar. Se aceitarmos as limitaes na coeso dos BRICS como algo natural, se aceitarmos que a prpria existncia do grupo provisria, no vamos ficar to preocupados com coeso, nem com quanto tempo vai durar, mas sim com o melhor proveito que podemos tirar desse processo. H entre os pases dos BRICS semelhanas e divergncias. Entre os elementos comuns, esto a dimenso territorial e econmica, a capacidade de contribuir para a conformao de uma nova ordem no plano internacional e, alm da capacidade gostaria de destacar esse aspecto , a vontade de contribuir para a nova ordem. Um pas como o Japo tem todos os atributos econmicos e mesmo de poder, mas nunca manifestou a vontade de ser uma potncia mundial ou de exercer uma grande liderana mundial. Os BRICS querem. Numa palestra recente, aqui na FAAP, o professor francs Dominique Mosi, que eu considero um dos mais originais pensadores da poltica internacional atual, desenvolveu uma argumentao sobre a geopoltica das emoes, que tem a ver com as sociedades que tm garra de chegar, de fazer. Em algumas, em que havia um sentimento de desalento e de humilhao, como havia, por exemplo, nos pases do Oriente Mdio, isso pode estar sendo revertido. Os BRICS so pases que no apenas tm uma viso de mudana, mas tambm a vontade de fazer mudanas. Esta uma condio bsica para o bom desempenho do papel a que o grupo se prope. Essas semelhanas levam defesa de objetivos semelhantes, como o de consolidar o G20 como instncia central da nova governana financeira e o de firmar o sistema ONU e particularmente o Conselho de Segurana como o centro de um processo de deciso multilateral. No lado das divergncias, algumas das quais so significativas, menciono s duas. Os BRICS querem uma nova governana econmica financeira, mas no se entendem sobre o ponto mais importante da crise internacional, a questo central da construo de uma nova ordem financeira mundial, que a correo dos grandes desequilbrios entre os pases que exportam e tm supervits e os pases que importam e tm dficits. A superao desse obstculo est relacionada com a questo cambial, questo que os BRICS no conseguem sequer discutir, porque a China no aceita inclu-la na agenda. Outra divergncia que os BRICS querem, com razo, multilateralismo e democratizao. Entretanto, uns querem a reforma do Conselho de Segurana, como a ndia e o Brasil, e outros no, como a China, porque isso no corresponde aos seus interesses. Como lder regional, a China no quer ver nem o Japo nem
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a ndia no Conselho de Segurana. No Comunicado Conjunto da ltima reunio dos BRICS, a questo da reforma do Conselho de Segurana nem foi mencionada. Uma redao elptica apenas admite que ndia e Brasil podem ter um papel maior no sistema ONU. No apenas falta de apoio, no h sequer uma simples meno aos pleitos brasileiro e indiano no texto do Comunicado. Ser que o objetivo deve ser a coeso? Hoje, o mtodo de trabalho parece ser o de fazer-se silncio sobre as divergncias. Trabalha-se sobre uma agenda mnima. Para preservar e fazer avanar os BRICS, ser, decerto, preciso aumentar os pontos de convergncia. No entanto, a convergncia mais importante e, nesta altura, vou usar conceitos complicados, mas necessrios nesta discusso se volta para uma ao poltica capaz de conter o poder dos poderosos e aumentar o poder dos participantes dos BRICS. Assim, o clube dos BRICS um instrumento de rebalanceamento do poder mundial ou da construo de um novo equilbrio, que j comea a se impor entre as novas realidades do sculo XXI. No que os BRICS tenham descoberto a necessidade do reequilbrio. Esta decorre do fim da Guerra Fria, que congelava o poder mundial. Aquele poder se descongelou e permitiu a emergncia de outros atores. No mundo ps-Guerra Fria, no mundo da globalizao, uma nova redistribuio de poder vai sendo feita pela abertura e liberalizao dos fluxos financeiros. O reequilbrio decorre tambm do declnio relativo dos EUA. Reparem que no digo declnio dos EUA, e sim um declnio relativo, uma realidade que se liga, desde logo, emergncia da China e de outros pases. No s os BRICS, mas tambm Indonsia, Mxico, Argentina, Nigria, entre outros, esto em condies de serem atores nesse novo processo, embora talvez no com o mesmo proselitismo. So pases que importam, nas suas respectivas regies. Respondendo pergunta feita no incio da mesa-redonda, sobre como promover maior aproximao entre os BRICS, foram dadas vrias sugestes. Os BRICS j tm uma cpula de Chefes de Estado, h consultas polticas e troca de informaes. Ser possvel que se convertam tambm numa instncia de cooperao? Desde logo, um dos limites para uma cooperao mais ampla , justamente, a limitao da agenda. Se existem interditos sobre o que se pode falar, esses interditos afetam o que se pode fazer. A cooperao econmica , certamente, uma vertente importante, e aqui eu gostaria de voltar a um tema que j foi bastante mencionado durante o evento: qual o potencial do comrcio entre os BRICS? Lenina Pomeranz, em seu texto, constata que, na verdade, o comrcio entre os
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integrantes do grupo reduzido. Quando falamos em comrcio intra-BRICS, falamos em comrcio quase exclusivamente com a China. O aumento do nosso comrcio foi com esse pas. A corrente de comrcio dos BRICS com o Brasil representa 17% do total de nosso comrcio exterior. Ora, apenas nosso comrcio com a China equivale a 16% da corrente de comrcio exterior brasileiro, ao passo que o comrcio do Brasil com os outros pases dos BRICS representa menos que 10% dessa corrente. assim porque existe uma incompatibilidade das pautas comerciais. Uma observao a registrar que o comrcio regional prepondera em todos os demais BRICS, menos no Brasil. Na ndia, a participao dos pases em desenvolvimento, sobretudo os da sia, no comrcio total de 36%. O comrcio da China com a sua regio superior a 50% do total; depois vem a Europa, com 19%; e os EUA, com 13%. A Rssia tem mais de 50% de seu comrcio com a Europa. No nosso caso, 50% do comrcio so com o mundo desenvolvido, no com a nossa regio. Neste particular, o Brasil, dentro dos BRICS, a exceo. Tal constatao sugere questes relevantes. A globalizao caminha junto com a regionalizao. O fluxo de comrcio se realiza preponderantemente dentro da regio em que se encontra cada pas. No entanto, isso no ocorre no caso do Brasil. A participao do MERCOSUL no comrcio exterior brasileiro j foi 17% e hoje est em 11% do total. Ou seja, no Brasil est acontecendo o contrrio do que se passa nos outros membros dos BRICS. Ser que o nosso projeto de integrao corre o risco de ficar comprometido? Precisamos avaliar detidamente esta questo. O nosso comrcio est se desenvolvendo muito mais com a China do que com o MERCOSUL, e o dos nossos vizinhos tambm, com srias consequncias para o setor produtivo brasileiro. No s porque estamos exportando menos para a regio, mas tambm porque a presena da China nos demais pases do MERCOSUL est crescendo, retirando de ns possibilidades de investimento e de contratos. Observa-se que a Vale e a Odebrecht esto perdendo contratos de minerao e de construo tambm na frica. Neste momento em que o mundo se globaliza e ao se globalizar aprofunda a importncia da base regional dos pases, qual a nossa regio base? Eu no sei. O MERCOSUL no tem dado sinais de grande flego. Nossas relaes prioritrias so com os EUA, com a Europa e com a China. Ocorre que o processo de regionalizao na sia est caminhando rapidamente, o que vai tornar mais difcil exportarmos manufaturas para a sia, visto que ns j temos o custo Brasil e a China impe medidas protecionistas na rea tarifria e na de licenciamento. O processo de regionalizao se aprofunda na sia. Mais do que regionalizao, h um
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processo de integrao das cadeias produtivas na sia. Como poderemos perfurar as cadeias produtivas asiticas? Este um tema que demanda reflexo aprofundada e urgente. Tende-se a ver comrcio como o resultado do que o pas exporta menos o que compra, e se o resto positivo dizemos que est tudo bem. Entretanto, nem sempre est. preciso ver o quadro inteiro, verificar se h barreiras protecionistas, preciso considerar o projeto de integrao em escala global. A Unio Europeia, acredito, continuar integrada. Ela carrega consigo ligaes privilegiadas com a frica. Os EUA, bem ou mal, fizeram uma ALCA com boa parte da Amrica Latina. No estou dizendo que o Brasil deve fazer uma ALCA, mas acredito que existe uma realidade que convm, racionalmente, encarar. A concluso que o texto de Lenina Pomeranz retira, e com a qual concordo, que a ampliao da cooperao intra-BRICS dificilmente vai se centrar na rea do comrcio, pelo menos nas circunstncias atuais. Temos ento que buscar outros campos de cooperao, e quais seriam eles? A meu ver, a mobilizao do setor empresarial importante no s no que tange ao comrcio, mas, sobretudo, no tocante a investimentos e parcerias empresariais. Meio ambiente uma rea propcia concertao diplomtica e tambm aos negcios. A Vale que est no Conselho Empresarial BrasilChina, que eu presido tem um enorme interesse na rea de cooperao ambiental com a China. A rea de energias alternativas tambm promissora. Esse pas hoje um dos maiores produtores de equipamentos para energia elica. Podemos cooperar com eles. Alm da China, h toda uma gama de reas de cooperao com a Rssia na rea espacial. Uma outra rea, a que, em geral, no se d muita ateno, a rea cultural. A prpria FAAP est trabalhando nesse setor. importante diminuir o gap de conhecimento mtuo. A China est atenta a isso, pois chegou concluso de que no poder se tornar uma grande potncia se no tiver uma mensagem cultural para todo o mundo. Por isso, est implantando Institutos Confcio em grande nmero de pases. O Presidente da FAAP viaja hoje para a China, onde vai assinar um acordo para a implantao do quarto Instituto no Brasil. Isso mostra que a rea cultural merece um estudo aprofundado, dado o seu potencial de cooperao. Por mais que ampliemos a cooperao, porm, o ncleo da ao dos BRICS deve continuar repousando na ao poltica. As instituies polticas e os instrumentos de gesto da arquitetura financeira no respondem mais s realidades do mundo do sculo XXI, e da deriva a necessidade de uma nova e diferenciada insero internacional. No se trata de uma adeso ao que existe, mas de uma insero que questione
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o que existe. Na minha leitura do papel dos BRICS, a postura desses pases em relao ordem mundial no confrontacionista. O bloco no se prope acabar com o FMI, com o Banco Mundial, com a OMC. Ele aceita os princpios da ordem vigente, mas acha, com razo, que ela precisa se ajustar s novas realidades, inclusive emergncia de um grupo de pases que se tornaram muito importantes para o bom funcionamento da ordem mundial. No caso da China, a adeso ao BRICS demonstrou uma notvel mudana de postura, ao eliminar a viso de uma ordem internacional como reflexo da luta de classes e adotar a viso confuciana de harmonia internacional. Tambm a China no pretende contestar a ordem, ela quer ter outro papel, quer reinar dentro da nova ordem em construo. Um ponto a sublinhar que a ascenso do Brasil mais compatvel com a ordem vigente do que a de outros BRICS. Mas aqui h dois comentrios importantes a fazer. O primeiro que existe o risco de que a nossa emergncia seja talvez mais fcil no mundo global do que na nossa regio. Nesta leitura, a emergncia brasileira estaria comeando a criar uma srie de problemas no nosso entorno, e esta questo, a meu ver, pode se tornar mais grave do que se imagina. O Instituto Fernando Henrique Cardoso organizou um seminrio com ex-presidentes e outras lideranas de pases da Amrica do Sul e do que eles disseram depreende-se que se est criando uma mentalidade anti-imperialista com relao ao Brasil. Esta questo precisa ser analisada com cuidado. O segundo comentrio sobre uma peculiaridade que estamos sentindo na relao entre Brasil e China. O Brasil tem, na China, um parceiro importante com o qual o comrcio cresce a taxas altssimas que no ano passado aqui investiu US$ 12 bilhes e que agora comea a ter uma presena cultural, ou deseja t-la. Todavia, esse parceiro to importante no compartilha conosco as heranas do mundo greco-romano, no partilha conosco cultura, lngua, etnia nem costumes. Em outras palavras, as diferenas entre ns e os outros BRICS so mais profundas do que o tamanho da economia, apenas. Temos origens civilizatrias diferentes e isso cria um desafio adicional. Uma outra leitura dos BRICS, muito bem exposta no trabalho do Gelson Fonseca, sublinha a ideia de soft rebalancing do poder mundial, que me traz a imagem dos anezinhos tentando amarrar o gigante Gulliver deitado no cho. Os menos poderosos precisam amarrar Gulliver. Isso uma caricatura, estou exagerando um pouco para justamente suscitar a discusso, mas se aceitamos discutir essa imagem, convm perguntar: quem Gulliver? So os loiros de olhos azuis, o imprio a que se refere
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Chvez, a potncia dominante no sculo XX que vai ser menos dominante no sculo XXI, ou seria a China o novo Gulliver? O nosso grande desafio hoje, me parece, pelo menos para um pas como o Brasil, no mais anteposto pelos Estados Unidos, com o qual as regras esto mais ou menos estabelecidas e no so mais to conflitivas, especialmente quando h l um presidente nos moldes de Barack Obama. Talvez nosso grande desafio seja a China, que ao mesmo tempo uma grande oportunidade e um grande risco. Teremos que aprender a lidar com essa realidade. Vejo esse desafio um pouco como a esfinge de Tebas: decifra-me ou te devoro. Como dizia Antonio Barros de Castro, uma figura cuja falta eu lamento muito, voc tem que entender a China para ter com ela um relacionamento adequado. Uma outra pergunta : o soft rebalancing levar a uma democratizao da ordem internacional ou subida da China ao topo da pirmide? Neste ltimo caso, seremos scios ou coadjuvantes? Esta mais uma questo essencial que a convivncia com a China no interior dos BRICS suscita. Pergunto tambm se possvel isolar o jogo de acumulao ou de perda de poder dos valores e interesses que esse jogo reflete. importante saber se colocar as amarras em Gulliver um objetivo em si, e se temos tambm de levar em conta a afirmao ou o conflito com aquilo que somos ou com o que ns queremos ser. Uma ilustrao desse dilema, que , a meu ver, fundamental na poltica externa brasileira de hoje, foi apresentado pela Primavera rabe. O que deve prevalecer, a defesa da soberania ou o compromisso com os direitos humanos? Isso vale, igualmente, para nossa posio frente Sria. Assumir a defesa da soberania pode representar uma amarra ao poder das grandes potncias, importante para a conteno dos poderosos. No entanto, a proteo de populaes indefesas, que buscam aquilo por que ns, brasileiros, lutamos h dcadas e continuamos a prezar, parece ser to importante quanto a manuteno de um princpio diplomtico, um princpio que, alis, no sei se tem a mesma validade no sculo XXI. Em concluso, o debate sobre os BRICS toca alguns pontos centrais da poltica externa brasileira. Toca as nossas opes de comrcio: com quem vamos comerciar, quais so os custos e quais so as vantagens? Toca as prioridades da nossa poltica de cooperao: como nossos recursos no so ilimitados, vale mais a pena pr as nossas fichas nos BRICS, ou na frica, ou na Amrica Latina? Toca, por fim, uma questo ainda mais relevante, que so os valores e os interesses da sociedade. Sobretudo porque, dentro dos BRICS, somos os nicos que sempre tivemos o mundo ocidental como a nossa nica referncia de sociedade.
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O bloco BRICS uma realidade. um grupo de pases que perseguem objetivos comuns. O Brasil certamente tem interesse em apoiar os BRICS e fazer avanar a cooperao com todos os seus membros, construir alicerces mais fortes com base nas semelhanas e nas convergncias, estimular a troca de informaes e desenvolver consultas e cooperao em reas especficas, as quais vale a pena pesquisar quais sejam. No entanto, o jogo formal de poder no pode prescindir das opes e aspiraes da sociedade. A sociedade brasileira no quer mais apenas ser representada, ela quer participar em todos os campos inclusive na poltica externa. Os BRICS so muito importantes para a poltica externa e para a sociedade brasileira, para os formuladores, para os operadores e para os que pensam a poltica externa. Esse dilogo que estamos fazendo aqui um passo muito importante nessa direo.
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O Brasil, os BRICS e a agenda internacional1 Rubens Ricupero
interessante e at melanclico notar, a ttulo de reflexo sobre a facilidade com que se esquecem contribuies intelectuais at de valor, que nos debates sobre os BRICS ningum praticamente lembra que essa inovao conceitual foi, na verdade, criada por George Kennan, e no por essa figura menor de um banco de investimento. No livro que se intitula Around the Cragged Hill: A Personal and Political Philosophy, do incio dos anos 1990, Kennan cria o conceito dos monster countries, pases que combinam ao mesmo tempo uma extenso continental e uma grande populao. No basta s um dos elementos, justamente a interao de um territrio extenso com uma grande populao que cria um alto grau de heterogeneidade, originada do fato que esses pases contm regies que vivem em tempos histricos diferentes. Na viso de Kennan, o conceito de monster countries se aplica, sobretudo, questo da viabilidade da democracia. Ele retoma o velho tema de Jean-Jacques Rousseau de que a democracia s funciona em pequenas unidades; quando as unidades so muito grandes e heterogneas, difcil adotar normas que se apliquem a todo o territrio. interessante ressaltar que os monster countries da classificao de Kennan praticamente coincidem com os BRICS, com a nica exceo dos EUA. Para ele, os cinco pases monstros eram os EUA, a ento Unio Sovitica, a China, a ndia e o Brasil.
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Este texto corresponde transcrio das concluses proferidas durante a primeira mesa-redonda O Brasil, os BRICS e a agenda internacional, realizada em 6 de dezembro de 2011, na sede da FAAP em So Paulo/SP.
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Quem leu Kennan sabe que um de seus temas recorrentes a dificuldade dos EUA para desenvolver uma poltica externa coerente. Em Around the Cragged Hill, com seu caracterstico pessimismo calvinista, ele expe as razes do seu ceticismo inclusive quanto ao futuro da democracia nos EUA. Evoco o argumento por ser revelador da singularidade irredutvel dos componentes dos BRICS, qual seja, a virtual impossibilidade de que eles cheguem a uma viso comum de mundo, uma vez que no conseguem chegar a um acordo sobre si mesmos, essncia da definio de heterogeneidade. Sendo pases diversos e heterogneos, os BRICS dificilmente podero cerrar fileiras em torno de uma posio nica. Da essncia heterognea dos BRICS deriva a previsvel heterogeneidade de sua ao em conjunto. O que hoje une os BRICS o desejo de ocupar uma posio mais importante no sistema internacional, o fato de que todos eles desejam uma reforma no sistema internacional. Aqui valeria a pena fazer uma pequena reflexo sobre o debate a respeito de ser o grupo conservador ou reformista. O professor Henry Kissinger desenvolve no livro O mundo restaurado, sobre o Congresso de Viena, a tese de que os pases de poltica externa verdadeiramente revolucionria so os que perseguem objetivos no compatveis com qualquer reforma da ordem, pois em ltima instncia tais objetivos exigem a destruio da ordem internacional. Mostra Kissinger que no era a Unio Sovitica de Stalin, mas sim a Alemanha de Hitler que tinha uma poltica externa revolucionria. Aquela seguia, no fundo, uma poltica externa acomodatcia, tanto que entra na Liga das Naes no mesmo ano em que esta sai. A Alemanha era incompatvel com a Liga porque seus objetivos exigiam a destruio da ordem, no havia outra maneira de realizar aqueles objetivos. Ora, com isso em mente, veremos que h potncias pr-status quo, que se beneficiam da ordem tal como ela existe desde a Segunda Guerra Mundial, e h as que se opem a essa ordem. Como se dizia na Frana do sculo XIX, existe sempre um Partido da Resistncia e um Partido do Movimento. Esses dois conceitos no so absolutos, mesmo as potncias do status quo admitem as reformas necessrias permanncia do sistema. Discordo de quem afirma que se est reconstruindo a ordem. A ordem internacional foi destruda na Primeira e na Segunda Guerra Mundial, e no agora. Ela resistiu ao prprio fim da Guerra Fria, do regime comunista, da desintegrao da URSS, e por isso no houve uma reconstruo formal da ordem. As estruturas bsicas que herdamos da
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ltima grande reconstruo da ordem, que foi a de 1944 em Bretton Woods e a de 1945 em So Francisco, permanecem intatas, esto a h mais de 60 anos. Desde 1945, no houve nenhuma guerra que englobasse todos os participantes do sistema e que houvesse destrudo a ordem internacional. Nem mesmo a crise financeira destruiu os fundamentos da ordem financeira e econmica, construdos em Bretton Woods. preciso lembrar que esse sistema, apesar de muito criticado, tem se revelado muito mais capaz de acomodar as mudanas do que foi o sistema anterior, do perodo entre guerras. Tanto que acomodou duas gigantescas mudanas: a emergncia da China Popular como herdeira da China Nacionalista no Conselho de Segurana e o final do comunismo. Quando a China de Pequim se tornou, em 1971, a representante oficial da China, com poder de veto, temeu-se um efeito desestabilizador, mas isso no ocorreu. A China est h mais de quarenta anos no Conselho de Segurana e tem se portado com moderao exemplar, a no ser nas questes que ferem os seus interesses diretos, como nos casos de Taiwan ou Tibet. A China tem sido uma potncia reformista moderada, no quer destruir a ordem. O final do comunismo e a desintegrao da Unio Sovitica foram absorvidos com o mnimo de violncia, apesar de o impacto ter sido de propores semelhantes desintegrao dos grandes imprios multinacionais na Primeira Guerra Mundial. Portanto, o sistema internacional atual no deve ser subestimado na sua capacidade de absorver e acomodar mudanas. Isso no quer dizer que no precise ser alterado: claro que, para subsistir, o sistema precisa refletir as novas correlaes de foras. Aqui vem baila a questo da natureza dos BRICS. O que so os BRICS, na verdade? O agrupamento tem uma natureza indita. No fundo, uma expresso, como outras que se sucederam nos ltimos anos, da busca de uma melhor governana global. Hoje existem problemas que so globais, de ndole planetria, mas as instituies no tm um alcance verdadeiramente universal. A busca de uma melhor governana global no seio das instituies existentes, basicamente nas Naes Unidas e no Fundo Monetrio Internacional, se revelou at agora invivel, por terem sido bloqueadas as tentativas de reforma. No se conseguiu, por exemplo, reformar o Conselho de Segurana, no se conseguiu durante muito tempo alterar nada no Fundo Monetrio Internacional ou na Organizao Mundial de Comrcio. As instituies tm revelado certa inrcia e resistncia busca de novos mecanismos de governana global. Em razo disso, o esforo se transferiu para organismos ad hoc e, nesse contexto, o esforo mais impressionante o
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G20, que consubstancia a expresso mais cabal da busca de uma estrutura nova de governana global. De certa maneira, o G20 um microcosmo, uma miniatura do mundo atual. Ali se encontram 19 soberanias, alm da Unio Europeia, que, teoricamente, seriam representativas das 193 existentes no mundo. O BRICS como grupo se encaixa nesse movimento de busca de instituies de governana. No o nico exemplo e me parece importante que no se pretenda que seja tudo. Se quisermos que o bloco seja tudo, ele acabar no sendo nada. essencial que os BRICS tenham um objetivo que agregue valor e, a meu ver, o que eles podem tentar ser uma fora, entre outras, para fazer avanar a reforma da ordem internacional. Por isso, neste trabalho que estamos fazendo sobre os BRICS, parece-me importante no diluir excessivamente a agenda, no sobrecarreg-los com tarefas com as quais no podem arcar. Seria mais recomendvel que houvesse uma abordagem severa e sbria, procurando deixar na agenda dos BRICS apenas aqueles temas nos quais eles podem, de fato, representar um aporte adicional ao que j se tem realizado. No creio que sejam muitos esses temas. Antes de mais nada, julgo inadequado querer transformar os BRICS em uma plataforma de posies comuns em matrias que digam respeito a valores. No partilhamos os mesmos valores que a China ou que a Rssia, talvez nem mesmo que a ndia. Os nossos valores so diferentes. Assim, no se deve sobrecarregar a agenda dos BRICS com questes que impliquem valores, aspiraes ticas ou morais, porque eles no so o locus adequado para isso. Por outro lado, os BRICS parecem o grupo adequado para tratar de temas relativos capacidade produtiva, econmica e financeira, j que constituem as novas foras internacionais nessas reas. Portanto, no G20 que os BRICS podem ter um impacto maior. No toa que, at agora, sua maior, talvez nica contribuio concreta foi dada na aprovao da expanso dos recursos do Fundo Monetrio Internacional com o aporte pela China, pela ndia, pelo Brasil e pela Rssia de mais de US$ 90 bilhes, que representam 15% do poder de voto do chamado New Arrangements to Borrow (NAB) e, portanto, conferem ao grupo, em conjunto, o poder de veto ou, como se diz no Fundo, de blocking minority, no NAB. Este um caso concreto e indiscutvel, em que a nova realidade, ou seja, a abundncia de recursos financeiros, permitiu que esses quatro pases desempenhassem um papel diferenciado na reforma do Fundo Monetrio Internacional. O mesmo pode ocorrer no caso das cotas, e concordo inteiramente com o argumento que Maria Regina Soares de Lima desenvolve em seu texto, de que os BRICS continuem trabalhando em conjunto no sentido de no
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aceitar que haja um retrocesso nos temas financeiros e monetrios, para que no volte a prevalecer a ortodoxia liberal que imperava antes da crise. No meio desta crise que estamos vivendo, assistimos a uma evoluo considervel em organismos como o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial, que tiveram de admitir, a regaadientes, contra a vontade, que os controles de capital no so o monstro que eles sempre disseram que eram. No entanto, j agora esto procurando limitar e qualificar essa concesso. No documento em que aceitou a ideia dos controles, o Fundo Monetrio Internacional faz questo de deixar consignado que eles s poderiam ser usados como ultima ratio, quando tudo o mais se esgotou. Ora, isso est conceitualmente incorreto. Na verdade, a atual crise resultado da falta de controles de capital, e, sendo assim, esses controles no podem ser entendidos apenas como uma medida excepcional, mas devem ser vistos como instrumentos disponveis normalmente no arsenal regular de medidas de poltica de qualquer pas, a fim de prevenir e evitar a ocorrncia de situaes de crise. Deixo aqui a sugesto de que o Brasil procure convencer os outros membros dos BRICS a pressionar, tanto no G20 quanto e, sobretudo, no Fundo Monetrio Internacional como os americanos sempre fazem , no sentido de tornar ponto pacfico que as medidas de controle de capital podem ser altamente benficas, no s em momentos de crise, mas tambm para prevenir as crises. Os BRICS podem dar uma contribuio relevante reforma do sistema internacional se dirigirem suas baterias, primeiro para o G20 e depois para o interior das entidades com poder decisrio, como o Fundo Monetrio Internacional, a fim de incorporar essas posies ao receiturio de solues para evitar crises. Esses temas so adequados aos BRICS. Outros, j no tanto. Alm de no compartilhar valores, as diferenas estratgicas entre os integrantes do grupo levam a interesses conflitantes, como no caso da ndia e da China em muitos temas da agenda asitica. Alm disso, convm ter em mente que a contribuio dos BRICS paz pode ser at duvidosa. Se pararmos para pensar, os cinco maiores problemas da agenda mundial com mais de 50 anos de existncia situam-se em Israel, Taiwan, Tibet, Cachemira e na periferia da Rssia. Depois do degelo final do comunismo, depois que o apartheid chegou ao fim, so esses os focos crnicos que poderiam provocar um novo conflito mundial. Ora, tirando Israel, em todos os outros, alguns dos BRICS so parte do problema e no da soluo. No fcil ver que papel o grupo pode assumir coletivamente, e por isso que devemos tomar muito cuidado ao definir o que se espera dos BRICS.
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Vou terminar fazendo duas outras ressalvas. A primeira que no se devem considerar os BRICS como um instrumento da poltica externa individual de cada um dos membros do grupo. legtimo, natural e desejvel que um pas como o Brasil se felicite pelo aumento de prestgio que decorre de sua participao no grupo. No entanto, pensar em utilizar os BRICS para objetivos circunscritos de poltica externa pode ser uma grande iluso. Um tema que no foi discutido aqui, mas que valeria a pena examinar em algum paper foi nossa tentativa de mediar, junto com a Turquia, um acordo sobre o urnio enriquecido do Ir. At hoje no ficou claro o que aconteceu nos bastidores dessa iniciativa, que levou o Brasil, em um momento crucial, a no encontrar solidariedade de nenhum dos trs membros dos BRICS. Se houve uma iniciativa da diplomacia brasileira para ajudar a resolver um problema crtico do mundo de hoje, foi a de tentar louvavelmente, a meu ver encontrar uma sada negociada para a questo iraniana. Contudo, no momento da verdade, no tivemos o apoio da China, da Rssia nem da ndia. Apesar de ter havido uma reunio dos BRICS em Braslia, meses antes, quando se chegou discusso no Conselho de Segurana, ficamos desamparados do voto desses pases. O episdio interessante e sei que pessoas, como Matias Spektor e Carlo Patti, um pesquisador italiano que faz doutoramento na FGV, j andaram conduzindo entrevistas para encontrar explicaes , mas ainda falta um elemento de informao factual. Conviria ter a histria completa, pois saber as razes explicativas da falta de apoio dos BRICS nesse episdio questo da maior relevncia no tema sob debate. A segunda ressalva que fao tem a ver com a possvel tenso que nossa participao no grupo pode gerar na Amrica Latina. O mais preocupante no o fato de ns estarmos l e os outros latino-americanos no estarem; essa preocupao vlida, mas o que me preocupa so certos reflexos dos BRICS no nosso espao regional. No os BRICS em conjunto, mas sim a China, que representa o elemento perturbador nesse particular. O pressuposto da integrao latino-americana sempre foi a industrializao. Quando a integrao nasceu como ideia, nos anos 1950, e quando ela frutificou no Tratado de Montevidu, de 1960, sua inspirao era o trabalho de Ral Prebisch, na CEPAL. O pressuposto da abordagem era o de que os pases latino-americanos precisavam se industrializar e, como careciam de mercados internos de dimenso suficiente, a integrao supriria a carncia, ampliando o mercado e permitindo aos pases se especializar em algumas linhas industriais. Recordo que, quando fui encarregado do Setor de Promoo Comercial da Embaixada em Buenos Aires, nos anos 1960,
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excetuando os produtos que o Brasil exportava desde o sculo XIX ou seja, madeira de pinho, erva-mate, banana e caf as nossas exportaes para a Argentina eram consequncia dos acordos industriais setoriais da ALALC, os quais, na verdade, eram feitos pelas multinacionais, as grandes corporaes que organizam as cadeias de integrao da produo. Naquele tempo no havia empresas latino-americanas genunas operando em vrios pases. Quem tinha alcance multinacional eram a IBM, a Olivetti, a Burroughs. Essas empresas acertavam internamente que a filial do Mxico fabricaria certos itens; a do Brasil, outros; a da Argentina, alguns mais. Os produtos eram ento intercambiados entre esses pases, ao amparo dos acordos do Tratado de Montevidu. Com o passar dos anos, esse espao foi se reduzindo. Ns estamos perdendo a indstria e os mercados industriais fora do Brasil. Acabo de voltar de Buenos Aires, onde participei de uma discusso sobre a relao comercial bilateral, e l descobri, com grande espanto, que a indstria automobilstica representa quase 50% do comrcio de manufaturas entre o Brasil e a Argentina. Ora, hoje em dia, o grande mercado de manufaturados do Brasil a Argentina e o grande mercado de manufaturados da Argentina o Brasil. Para cada um deles o outro o destino de 40% a 50% das exportaes de manufaturas. No entanto, essas manufaturas so cada vez menos diversificadas, so cada vez mais dominadas por automveis, porque o comrcio desse tipo de produto administrado na base de cotas, como aqueles setores que, antes da Rodada Uruguai, obedeciam ao que se chamava de Acordos de Restrio Voluntria de Exportao. Era o eufemismo da poca. Estamos vivendo uma situao em que as empresas montadoras aceitam essa situao porque ainda uma maneira de conservar os dois mercados. Entretanto, fora disso, j perdemos presena nas demais cadeias de produo. Nos eletrnicos, no temos um chip que seja brasileiro. Perdemos presena nas cadeias farmacuticas, de qumica bsica, de telecomunicaes. Ficamos com a indstria automobilstica, uma indstria destinada a se tornar progressivamente anacrnica no sculo XXI. O que sobra da integrao se eliminamos a premissa da industrializao? Vamos nos integrar com os argentinos vendendo soja e carne de boi? Obviamente, seria um absurdo. Ns no vamos nos integrar com a Amrica Latina na base de commodities ou de servios, porque o nosso prprio mercado de servios em grande parte dominado por investidores estrangeiros. Essa questo crtica. Concordo com Mrcio Pochman, o problema das corporaes importante, vejam que a prpria China est se acomodando s corporaes. Pode ser que os chineses tenham o projeto
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de, com o tempo, substituir as corporaes. No entanto, se hoje a China manufatura o iPhone, o iPad e o iPod porque as corporaes americanas, que detm os direitos desses produtos, que no foram inventados pelos chineses, escolheram manufaturar esses produtos na China. Entre elas, a Foxconn, que ns queremos trazer para o Brasil. Portanto, a China uma aliada, talvez ttica, mas uma aliada das corporaes nessas montagens. No tenho dvida de que o conceito de BRICS importante, mas me permito introduzir um matiz: no o conceito que deve vertebrar a poltica externa brasileira. Trata-se de um grupo que tem utilidade limitada. Se eu tivesse que escolher entre os BRICS e a integrao latino-americana, eu preferiria a segunda.
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Organizadores
Jos Vicente de S Pimentel Embaixador. Graduou-se em Direito pela Universidade de Braslia (1970). Serviu nas Embaixadas em Washington (1973), Santiago (1976), Paris (1982), Guatemala (1985), Nova Delhi (2004) e Pretria (2008). Atualmente o Diretor do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais da Fundao Alexandre de Gusmo.
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Rubens Ricupero Formou-se em Direito pela Faculdade de Direito do Largo do So Francisco em 1959 e graduou-se em primeiro lugar no Instituto Rio Branco em 1960. Chefe da Diviso de Difuso Cultural, entre 1971 e 1974, chefe da Diviso da Amrica Meridional II e de Fronteiras, entre 1977 e 1981, e chefe do Departamento das Amricas de 1981 a 1985. Embaixador em Genebra, de 1987 a 1991 e coordenador do Grupo de Contacto sobre Finanas da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992. Embaixador em Washington, de 1991 a 1993, e em Roma, em 1995. Secretrio-Geral da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), em Genebra, de 1995 a 2004. Assessor Especial do Presidente da Repblica no governo Jos Sarney, alm de subchefe Especial da Casa Civil da Presidncia da Repblica entre 1985 e 1986. Ministro da Fazenda durante o governo Itamar Franco, em 1994, quando lhe coube a operao de lanamento do Plano Real, alm de Ministro do Meio Ambiente e da Amaznia. Professor de Teoria de Relaes Internacionais na Universidade de Braslia, de 1979 a 1987 e depois em 1994, Professor de Histria das Relaes Internacionais do Brasil no Instituto Rio Branco, durante o mesmo perodo, Professor Honorrio da Academia Diplomtica do Peru e professor da UNITAR da ONU (cursos ministrados no Suriname e Gabo). Atualmente Diretor da Faculdade de Economia e Relaes Internacionais da Fundao Armando lvares Penteado (FAAP) e Presidente do Conselho do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial.
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CURRCULOS
Srgio Amaral Formou-se em Direito pela Faculdade de Direito do Largo do So Francisco. Em 1975, obteve diploma de ps-graduao, em 1977, o de doutorado em Cincia Poltica (DESS) pela Universidade de Paris I Panthon-Sorbonne. Graduou-se no Instituto Rio Branco em 1971. Serviu na Secretaria-Geral, em 1972, na Embaixada em Paris, entre 1974 e 1979, na Embaixada em Bonn, entre 1980 e 1982, e na Embaixada em Washington, entre 1984 e 1988. Secretrio-Executivo no Grupo de Trabalho Brasil-Argentina sobre Integrao Econmica, em 1982, e Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda, de 1988 a 1990. Chefe da delegao que negociou a dvida brasileira junto ao Clube de Paris em 1988. Serviu, posteriormente, na Delegao Permanente em Genebra, em 1990, e novamente na Embaixada em Washington, em 1991. Chefe de Gabinete do Ministrio da Fazenda em 1994 e Ministro-Chefe e Porta-Voz da Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica no ano seguinte. Embaixador em Londres, de 1999 a 2002, e em Paris de 2003 a 2005. Atualmente Scio Diretor da SSA Consultoria Internacional, Scio Conselheiro da Felsberg e Associados, Diretor do Centro de Estudos Americanos da FAAP e Conselheiro da FIESP.
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Participantes
Affonso Celso de Ouro-Preto Formou-se no Instituto de Estudos Polticos de Paris em 1956 e graduou-se no Instituto Rio Branco em 1963. Serviu na Diviso de Europa Oriental, em 1963, na Secretaria-Geral-Adjunta para Assuntos da Europa Oriental e sia e no Gabinete do Ministro de Estado, em 1964. Serviu na Embaixada em Washington, entre 1966 e 1969, na Embaixada em Viena, entre 1970 e 1973, e na Embaixada em Bissau at 1974. Posteriormente, serviu na Diviso de frica at 1977, quando passou a servir na delegao permanente em Genebra. Tornou-se chefe da Diviso de frica em 1979. Embaixador em Bissau em 1983, Chefe da Delegao brasileira na Conferncia Tcnica sobre a Institucionalizao do Parlamento Latino-Americano em 1987, Embaixador em Estocolmo de 1990 a 1993, Chefe de Gabinete do Ministro de Estado de 1993 a 1995, Embaixador em Viena, de 1995 a 1999, e em Pequim, de 1999 a 2003. Em 2004 assumiu o posto de Representante brasileiro para Assuntos do Oriente Mdio na Secretaria-Geral das Relaes Exteriores, posto que ocupou at 2010. Atualmente, Diretor do Instituto de Estudos Brasil-China (IBRACH).
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Alberto pfeifer Formou-se em Direito e em Engenharia Agronmica pela Universidade de So Paulo. Especializao em Finanas (MBA), pelo Comit para Divulgao do Mercado de Capitais (CODIMEC), Fundao Getlio Vargas (FGV/RJ) e Instituto Brasileiro do Mercado de Capitais (IBMEC). Mestrado em Economia Aplicada (Agrria) pela ESALQ/USP, com dissertao a respeito da agricultura e o ajuste do setor externo da economia brasileira nas dcadas de 1970 e 1980. Mestrado em Relaes Internacionais pela Fletcher School of Law and Diplomacy da Tufts University (EUA), com dissertao sobre a negociao do acordo de associao entre o MERCOSUL e a Unio Europeia. Graduou-se Doutor em Cincias em 2000, pela Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas, Universidade de So Paulo (FFLCH/USP), na rea de Geografia Humana, com tese acerca dos efeitos do Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA) no Mxico. Atualmente Diretor Executivo Internacional e do Captulo Brasileiro do Conselho Empresarial da Amrica Latina (CEAL), Assessor da Presidncia da Cmara de Comrcio rabe-Brasileira, Professor do MBA em Comrcio Internacional da Fundao Instituto de Administrao (FIA) da Universidade de So Paulo, Membro do Grupo de Anlise de Conjuntura Internacional (GACINT) da Universidade de So Paulo, Colaborador do Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI) e Membro da International Studies Association (ISA) e da American Political Science Association (APSA).
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CURRCULOS
Antonio Jorge Ramalho da Costa graduado em Relaes Internacionais pela Universidade de Braslia (1989), mestre em em Cincia Poltica pelo IUPERJ (1992) e em Relaes Internacionais pela Maxwell School of Citizenship and Public Affairs Syracuse University (1999) e doutor em Sociologia pela Universidade de So Paulo (2002). professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia desde 1993, onde exerceu os cargos de coordenador de graduao e de ps-graduao, alm de Chefe de Departamento. Dirigiu o Departamento de Cooperao/SEC do Ministrio da Defesa e a implantao do Centro de Estudos Brasileiros em Porto Prncipe, Haiti. Integrou a Assessoria de Defesa da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. autor de Relaes internacionais: Teorias e agendas (IBRI-FUNAG, 2002). Representa a rea de Relaes Internacionais junto ao Comit de rea da CAPES e coordena as atividades da rea na Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP). Sua pesquisa e produo cientfica concentram-se nas reas de Teoria das Relaes Internacionais, Segurana Internacional, Defesa Nacional e Poltica Externa dos Estados Unidos.
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Antonio Walber Matias Muniz Doutorando do Programa de Integrao da Amrica Latina (USP, 2011). Mestre em Direito Constitucional (UNIFOR, 2008). Especialista em: Negcios Internacionais (UNIFOR, 2005), Direito Pblico (UFPE, 2003), Literatura Brasileira (UECE, 1992), Lngua Portuguesa (UECE, 1988). Graduado em: Direito (UNIFOR 1998); Pedagogia, Administrao Escolar (UECE 1991); Letras, Lngua Portuguesa (UECE 1984) e Lngua Espanhola (UECE 1987). Professor. Membro do Ncleo de Estudos Internacionais NEI/UNIFOR/FUNAG-MRE. Membro da Comisso de Direito da Integrao do IAB-RJ. Especialidade: Direito Constitucional, Direito Internacional Pblico Processos de Integrao Regional, Relaes Internacionais Contemporneas Brasil com Amrica Latina.
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CURRCULOS
Carlos Eduardo Lins da Silva Mestre em Comunicao pela Universidade Estadual de Michigan, possui livre-docncia e doutorado em Cincias da Comunicao pela Universidade de So Paulo. Fez estudos em nvel de ps-doutoramento no Woodrow Wilson International Center for Scholars em Washington e foi professor das Universidades de So Paulo, Catlica de Santos e Metodista de So Paulo. Foi tambm professor visitante na Universidade Federal do Rio Grande do Norte e, nos Estados Unidos, nas Universidades do Texas, Michigan e Georgetown. No jornalismo, foi diretor-adjunto de Redao, secretrio de Redao e ombudsman da Folha de S.Paulo, diretor-adjunto de Redao do jornal Valor Econmico e apresentador do programa Roda Viva (TV Cultura de So Paulo). Atuou como correspondente nos EUA em trs perodos: de 1975 a 1976, para os Dirios Associados, e de 1987 a 1988 e 1991 a 1999, para a Folha de S.Paulo.Atualmente Diretor do Espao Educacional Educare, Editor da Revista Poltica Externa, colaborador da Folha de S.Paulo, Membro do Instituto de Estudos Econmicos e Internacionais da UNESP (IEEI-UNESP) e Coordenador do Grupo de Anlise de Conjuntura Internacional (GACINT).
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Carlos Mrcio Bicalho Cozendey Diplomata brasileiro. Graduou-se em Cincias Econmicas pela Faculdade de Economia e Administrao da UFRJ. Terceiro Secretrio em 16/12/1986; Segundo Secretrio em 18/06/1991; Primeiro Secretrio, por merecimento, em 26/12/1997; Conselheiro, por merecimento, em 30/12/2002; e Ministro de Segunda Classe, por merecimento, em 22/12/2006. Fez o Curso de Preparao Carreira Diplomtica do Instituto Rio Branco (1985), Mestrado em Relaes Internacionais pela UnB (1994), o Curso de Aperfeioamento de Diplomatas (1994) e o Curso de Altos Estudos (2005). Serviu na Delegao Permanente em Genebra (1992), na Delegao Permanente junto ALADI, em Montevidu (1993), e na Misso junto CEE, em Bruxelas (2003). Assessor na Diviso de Poltica Comercial (1987), Assessor Especial da Presidncia da Repblica, na Secretaria Executiva da Cmara de Comrcio Exterior (1998), Chefe da Diviso do Mercado Comum do Sul (1999), Professor de Economia do Instituto Rio Branco (2000) e Diretor do Departamento Econmico (2007). Tese para o Curso de Altos Estudos: MERCOSUL: Unio Aduaneira?. Atualmente Secretrio de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda.
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CURRCULOS
Gelson Fonseca Jnior Diplomata de carreira. Foi Presidente da Fundao Alexandre de Gusmo FUNAG (1992-1995), Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas (1999-2003), Embaixador em Santiago (2003-2006) e Cnsul-Geral em Madri (2006-2009). autor de A legitimidade e outras questes internacionais (Paz e Terra, 1998), O interesse e a regra: ensaios sobre o multilateralismo (Paz e Terra, 2008) e diversos artigos sobre poltica externa brasileira e relaes internacionais.
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Joo Augusto Baptista Neto Mestrado em Direito Internacional e Economia pela Universidade de Berna (2008-2009), Mestrado em Comrcio Exterior pela Universidade Catlica de Braslia (2003-2004), Graduao em Economia pela Universidade de Braslia (1996-2001). Experincia profissional: MDIC Coordenador-Geral de Negociaes Extra-Regionais da SECEX (2010), Escritrio de Propriedade Intelectual da Sua (2009), MDIC Secretaria de Comrcio e Servios (2005-2007); MDIC Secretaria de Comrcio Exterior (20032004). Principais atividades: relacionamento bilateral com a Amrica do Norte, Europa, frica e sia; negociao de acordos de comrcio regional (MERCOSUL) com foco em bens; elaborao de estudos comparativos sobre os acordos comerciais e estudos de impacto; experincia no desenvolvimento de ferramentas online de informao sobre tarifas; assuntos multilaterais e temas relacionados OMC.
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CURRCULOS
Joo Pontes Nogueira Professor-assistente da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-RJ) e supervisor geral do BRICS Policy Center. Possui graduao em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1984), mestrado em relaes internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (1994), doutorado em relaes internacionais pela University of Denver (1998) e ps-doutorado pela University of Victoria (2008). co-autor de Teoria das Relaes Internacionais: Correntes e debates (com Nizar Messari, Campus, 2005) e diversos artigos e captulos de livro sobre relaes internacionais. membro do corpo editorial de publicaes acadmicas de relaes internacionais (Contexto Internacional, International Political Sociology, Cena Internacional) e diretor da Associao Brasileira de Relaes Internacionais.
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Lenina Pomeranz Professora-associada da Universidade de So Paulo (USP). Possui graduao em Cincias Econmicas pela Universidade de So Paulo (1959) e doutorado em Planificao Econmica pelo Instituto Plejanov de Moscou de Planificao da Economia Nacional (1967). organizadora dos volumes Dinmica do capitalismo contemporneo: Homenagem a M. Kalecki (EdUSP, 2001) e Perestroika: Os desafios da transformao social na URSS (EdUSP, 1990). Tem experincia na rea de Economia, com nfase em Economia Internacional, atuando principalmente nos seguintes temas: Rssia, Rssia Ps-Sovitica, URSS, Pases Ps-Socialistas e Socialismo.
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CURRCULOS
Marcio Pochman Presidente do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (IPEA). Economista formado pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, com especializao em cincias polticas e em relaes do trabalho. doutor em economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Docente da Unicamp desde 1995, Pochmann professor livre-docente licenciado na rea de economia social e do trabalho e tambm pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho da UNICAMP desde 1989. Foi diretor executivo do centro entre 1997 e 1998. Tambm j foi consultor do Departamento Intersindical de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (DIEESE), do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE) e de organismos multilaterais das Naes Unidas, como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT). Foi ainda secretrio municipal do Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade de So Paulo entre 2001 e 2004. J escreveu e organizou mais de 30 livros, entre eles A dcada dos mitos, vencedor do Prmio Jabuti na rea de economia em 2002, e a srie Atlas da excluso no Brasil.
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Marcos Ferreira da Costa Lima Professor adjunto 3 do Departamento de Cincia Poltica da UFPE e coordenador do Centro de Estudos e Pesquisas Regionais e do Desenvolvimento D&R UFPE/CNPq. Possui graduao em Philosophie Politique Universit de Montpellier II Sciences et Techniques (1978), mestrado em Sociologia pela Universidade Federal de Pernambuco (1985), doutorado em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de Campinas (1998); Ps-doutorado pela Universit Paris XIII Villetaneuse (2002/03). Presidente da ANPOCS Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (2011-2012); Presidente do Frum Universitrio MERCOSUL/ FOMERCO (2005-2008); Membro da Comisso do MEC para implantao da UNILA (2007-2009). membro do Conselho Deliberativo do Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. Foi membro do grupo Clacso MERCOSUL, do Conselho Latino-Americano de Cincias Sociais, do Conselho Brasileiro do MERCOSUL Social, do conselho cientfico da Fundao Joaquim Nabuco de Pesquisas. Membro da Comisso de avaliao de trabalhos da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia (SP). Coordenador de projeto de cooperao com a Jawarhalal Nehru University Delhi, na ndia.
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CURRCULOS
Maria Edileuza Fontenele Reis Diplomata brasileira. Graduou-se em Comunicao Social pela Universidade de Braslia (UnB) e em Culture et Civilisation Franaise pela cole International de Langue et Civilisation Franaise, Paris, em 20/2/1976. Terceira-Secretria em 1/12/1978; Segunda-Secretria em 1/12/1980; Primeira-Secretria, por merecimento, em 30/6/1989; Conselheira, por merecimento, 23/6/1995; Ministra de Segunda Classe, por merecimento, 28/6/2000; Ministra de Primeira Classe em 22/12/2006. Cursos realizados: Instituto Rio Branco (1978); Curso de Aperfeioamento de Diplomatas (1982); Curso de Altos Estudos (1998); Especializao em Relaes Internacionais, no Centro Studi Diplomatici Strategici Roma/cole des Hautes tudes en Relations Internationales (2002). Serviu nas Embaixadas em Bridgetown (1980), Kingston (1982) e So Domingos (1993); e nos Consulados em Tquio (1996) e Roma (2001). Assistente da Diviso de Atos Internacionais (1978), Assessora do Departamento de Comunicao e Documentao (1980), Chefe do Servio de Seleo e Aperfeioamento da Diviso do Pessoal (1981), Assessora do Departamento do Servio Exterior (1988), Assessora da Subsecretaria-Geral de Administrao (1989), Chefe substituta da Diviso Especial de Avaliao Poltica e de Programas Bilaterais (1990), Assessora da Subsecretaria-Geral de Planejamento Poltico e Econmico (1992), Assessora da Subsecretaria-Geral de Planejamento Diplomtico (1994), Coordenadora Geral da Coordenao Geral de Modernizao (2004), Diretora do Departamento da Europa (2006), Coordenadora da Comisso Tcnica Brasil-Frana para a Construo da Ponte sobre o Rio Oiapoque (2006), Alta Funcionria do Brasil para a Cpula Amrica Latina e Caribe-Unio Europeia (2007), Coordenadora Nacional da Cpula bero-Amrica (2007), Coordenadora do lanamento do Dilogo Poltico de Alto Nvel Brasil-Unio Europeia (2007), Subsecretria-Geral Poltica II (2010).
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Maria Regina Soares de Lima Possui doutorado em Cincia Poltica Vanderbilt University (1986). Atualmente professora do Instituto de Estudos Sociais e Polticos da UERJ (IESP/UERJ) e coordenadora do Observatrio Poltico Sul-Americano (OPSA/UERJ). Foi professora adjunta do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), de 1976 a 2010, e professora do Instituto de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, por cerca de vinte anos. Atua principalmente nos seguintes temas: politica exterior brasileira, instituies polticas, economia poltica, poltica social e sistema internacional.
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CURRCULOS
Monica Hirst Formada em Histria na Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro, mestra em Histria pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e doutora na rea de Assuntos Estratgicos Internacionais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Desde 2000 professora do Departamento de Cincia Politca e Estudos Internacionais da Universidade Torquato di Tella em Buenos Aires, Argentina. Exerceu a direo executiva da Fundao Centro de Estudos Brasileiros em Buenos Aires no perodo de 1996 a 2006 e participou da criao da rea de relaes internacionais da Flacso-Argentina, onde atuou como pesquisadora snior e professora entre 1985 e 1999. Docente do Instituto de Servio Exterior da Argentina (1994-2008), foi tambm professora visitante nas universidades de Stanford, Harvard e na USP. Durante o perodo 2006-2009 atuou como cocoordenadora do Programa IBAS de Bolsas para Pesquisa do IUPERJ. Realizou consultorias para o PNUD, Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, Argentina e Colmbia e para a Fundao Ford.
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Oliver Stuenkel Oliver Stuenkel professor adjunto de Relaes Internacionais da Fundao Getlio Vargas, com atuao em So Paulo. Tem interesse em potncias emergentes, especificamente na poltica externa do Brasil e da ndia e seu impacto sobre a governana global. Sua experincia de trabalho inclui projetos com as Naes Unidas no Brasil, a Cooperao Tcnica Alem (GTZ) nas Ilhas Fidji e a Secretaria do MERCOSUL em Montevidu. Ele foi professor visitante na Universidade de So Paulo (USP), na School of International Studies na Jawaharlal Nehru University (JNU) e professor de colgio no interior do Rajasthan, na ndia. Dr. Stuenkel fala alemo, holands, francs, hindi, italiano, espanhol, ingls e portugus e tem conhecimento bsico de urdu. Tem graduao pela Universidade de Valncia na Espanha, mestrado em Polticas Pblicas pela Kennedy School da Harvard University, onde foi McCloy Scholar, e doutorado em cincia poltica pela Universidade Duisburg-Essen, na Alemanha.
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CURRCULOS
Paulo Gilberto Fagundes Vizentini Professor Titular de Relaes Internacionais da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Ps-doutor em Relaes Internacionais pela London School of Economics (1997), Doutor em Histria Econmica pela Universidade de So Paulo (1993), Mestre em Cincia Poltica pela UFRGS (1983), Bacharel e Licenciado em Histria pela UFRGS (1980). Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Estudos Estratgicos Internacionais FCE/UFRGS. Diretor do Instituto Latino-Americano de Estudos Avanados da UFRGS (1998-2002) e Secretrio de Relaes Internacionais da Reitoria da UFRGS (2004-2008). Professor Visitante no NUPRI/USP, na Universidade de Leiden e Pesquisador no International Institute for Asian Studies e Centro de Estudos Africanos (Leiden Univ, Holanda). Coordena o Centro de Estudos Brasil-frica do Sul CESUL/ UFRGS/FUNAG-MRE. Especialidade: Histria Mundial Contempornea, Relaes Internacionais Contemporneas e Poltica Externa Brasileira.
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Renato Baumann Professor de Economia Internacional da Universidade de Braslia (UnB) e tcnico do IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada). Bacharel e Mestre em Economia pela Universidade de Braslia (1972 e 1976). Doutor em Economia pela Universidade de Oxford, Inglaterra (1982). Diretor do Escritrio de Representao da CEPAL no Brasil (1995-2010). Assessor da Vice-Presidncia (PREM) do Banco Mundial, de junho a novembro de 2010. Flemings Visiting Professor em Economia, Centre for Brazilian Studies, Universidade de Oxford, de maio a junho de 1999. Professor na Maestra en Desarrollo Econmico en Amrica Latina Universidad Internacional de Andaluca Campus La Rbida, Espanha, de 25 a 29 de setembro de 2006 e de 6 a 10 de outubro de 2008.
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CURRCULOS
Ronaldo Mota Secretrio Nacional de Desenvolvimento Tecnolgico e Inovao do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao. Professor Titular de Fsica da Universidade Federal de Santa Maria e Pesquisador do CNPq. Atualmente preside os Comits Gestores dos Fundos Setoriais de Energia e Mineral. Bacharel em Fsica pela Universidade de So Paulo, Mestre pela Universidade Federal da Bahia, Doutor pela Universidade Federal de Pernambuco ePs-Doutor pela University of British Columbia, no Canada, e pela University of Utah, nos EUA. Em Fsica, a rea principal de atuao Modelagem e Simulao em Materiais Nanoestruturados, com nfase em Funcionalizao de Nanotubos de Carbono. Na rea da Educao, as reas de interesse so Tecnologias Educacionais Inovadoras, Educao Superior em geral e Gesto da Inovao. Foi Secretrio Nacional de Educao Superior, Secretrio Nacional de Educao a Distncia e Ministro Interino do Ministrio da Educao. Condecorado pelo Presidente da Repblicacomo Comendador da Ordem Nacional do Mrito Cientfico e promovido ordem Gr-Cruz.
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Ricardo Ubiraci Sennes Graduao em Cincias Econmicas pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (1990), mestrado em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (1996) e doutorado em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (2001). Atualmente diretor da Prospectiva Consultoria Brasileira de Assuntos Internacionais e professor doutor da Pontificia Universidade Catlica. Tem experincia na rea de Relaes Internacionais, com nfase em Economia Poltica Internacional, atuando principalmente nos seguintes temas: Brasil, poltica externa brasileira, Amrica do Sul, segurana regional e integrao regional.
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CURRCULOS
Rubens Antnio Barbosa Diplomata brasileiro. Graduou-se em Cincia Jurdicas e Sociais pela Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil, no Rio de Janeiro (1960). Terceiro Secretrio em 7/11/1962; Segundo Secretrio, em 1/12/1966; Primeiro Secretrio, em 1/1/1973; Conselheiro, em 19/3/1976, Ministro de Segunda Classe, em 12/12/1979; Ministro de Primeira Classe, em 29/6/1984. Fez o Curso de Preparao Carreira Diplomtica do Instituto Rio Branco (1961) e Mestrado em Estudos Regionais, Amrica Latina, pela London School of Economics (1971). Serviu nas Embaixadas em Londres (1966 e 1994) e Washington (1999). Cnsul Adjunto no Consulado-Geral em Londres (1972). Oficial de Gabinete no Gabinete do Ministro de Estado (1963 e 1964), Assistente na Secretaria de relaes com o Congresso (1963), Assistente no Departamento da sia, frica e Oceania (1972), Assessor no Departamento Econmico (1973), Chefe de Gabinete da Secretaria de Educao e Cultura/DF (1974), Assessor no Departamento da Europa (1974), Chefe da Diviso da Europa II (1976), Secretrio Executivo da FUNAG (1982), Chefe do Programa Nacional de Desburocratizao, Comisso de Facilitao de Comrcio Exterior da Presidncia da Repblica (1984), Membro do Conselho Diretor Itaipu Binacional (1985), Secretrio da Secretaria de Assuntos Internacionais do Ministrio da Fazenda (1987), Embaixador na misso junto ALADI (1988), Chefe do Departamento de Integrao Latino Americano (1991), Subsecretrio-Geral da Subsecretria-Geral de Assuntos de Integrao, Economicos e de Comrcio Exterior (1992). Entre os trabalhos publicados, Latina Amrica em perspectiva: a integrao regional da retrica realidade, Panorama visto de Londres, The Mercosur Code, O Brasil dos brasilianistas, Relaes Brasil-Estados Unidos: assimetrias e convergncias e MERCOSUL 15 anos. Aposentou-se como Ministro de Primeira Classe, do Quadro Especial, em 6/2/2003.
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Sandra Maria Carreira Polnia Rios Mestre em Economia pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (1986), com tese intitulada Um modelo para as exportaes brasileiras de manufaturados; Bacharel em Economia pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (1981). Atividades: Diretora do Centro de Estudos de Integrao e Desenvolvimento desde maro de 2006; Scia do Ecostrat Consultores desde agosto de 2003; Consultora da Unidade de Negociaes Internacionais na Confederao Nacional da Indstria (CNI) desde agosto de 2003; Coordenadora da Unidade de Integrao Internacional, de abril de 1994 a agosto de 2003; Coordenadora da Coalizo Empresarial Brasileira entre 1996 e 2003; Assessora da chefia do Departamento Econmico, entre fevereiro de 1988 a abril de 1994; Pesquisadora no Instituto de Pesquisas/Instituto de Planejamento Econmico e Social de junho de 1985 a janeiro de 1988, trabalhando com modelos economtricos para o setor externo da economia brasileira; Assistente de Pesquisa da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro entre junho de 1983 a junho de 1985. Atividades docentes: Professora do Departamento de Economia da PUC/RJ nas seguintes cadeiras: Teoria Microeconmica, de 1984 a 1988; Economia Internacional, de 1991 a 1994 e 2010; Poltica Comercial, desde 2004; Professora do MBA em Comrcio Exterior do IBMEC em 2000/2001. Integrante da Lista Indicativa de Painelistas da OMC por indicao do governo brasileiro.
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CURRCULOS
Valdemar Carneiro Leo Neto Diplomata brasileiro. Graduou-se em Relaes Internacionais pelo Institut dEtudes Politiques (Sciences-Po) da Universidade de Paris (1967). Terceiro Secretrio em 11/1/1972; Segundo Secretrio, por merecimento, em 22/1/1976; Primeiro Secretrio, por merecimento, em 21/6/1979; Conselheiro, por merecimento, em 22/06/1983; Ministro de Segunda Classe, por merecimento, em 30/6/1989; Ministro de Primeira Classe, por merecimento, em 29/12/1998. Fez o Curso de Preparao Carreira Diplomtica do Instituto Rio Branco (1970) e o Curso de Altos Estudos (1987). Serviu nas Embaixadas em Londres (1976), Tquio (1979), Londres (1990), Washington (1993), Ottawa (2003) e Bogot (2008). Foi Assistente na Diviso de Agricultura e Produtos de Base (1973), Chefe da Diviso de Agricultura e Produtos de Base (1983), Coordenador Executivo da Secretaria-Geral (1988), Coordenador do Projeto MRE-BID, na Secretaria-Geral (1995) e Diretor-Geral do Departamento Econmico (1998). Tese para o Curso de Altos Estudos: A crise da imigrao japonesa no Brasil, 1930-1934: contornos diplomticos. Atualmente Subsecretrio-Geral de Assuntos Econmicos e Financeiros.
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Vera Thorstensen Mestra e Doutora em Administrao de Empresas pela Fundao Getlio Vargas. Ps-doutora pela Universidades de Harvard e pelo Instituto de Estudos Europeus, em Lisboa. Tambm obteve o ttulo de Ps-doutora pelo Centre for European Policy Studies, em Bruxelas, e InterAmerican Development Bank. Assessora econmica da Misso do Brasil junto OMC, em Genebra, de 1995 a 2010. Editora da Carta de Genebra da Misso do Brasil de 2001 a 2008. Presidente do Comit de Regras de Origem da OMC de 2004 a 2010. Professora de Poltica de Comrcio Externo em nvel de mestrado no IELPO Barcelona (2009-2010), Sciences-Po Paris (20032008), IIE Lisboa (1990-2010) e palestrante na FIA e FGV/SP (1995 a 2010).
340
Formato Mancha grfica Papel Fontes
15,5 x 22,5 cm 12 x 18,3cm plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa) Verdana 13/17 (ttulos), Book Antiqua 10,5/13 (textos)

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