ANOS20102020

Estevo C. de Rezende Martins Miriam Gomes Saraiva

40 anos Fundao Konrad Adenauer no Brasil

Brasil Unio Europeia Amrica do Sul

Editor responsvel Peter Fischer-Bollin Coordenao editorial Reinaldo Themoteo Reviso Reinaldo Themoteo, Cristiane Duarte D. Santos, Helena Santiago, Gustavo Adolfo P. D. Santos Traduo Marcello Lino (pginas 150158) Capa, projeto grfico e diagramao SteimanKnorr.com Impresso Imprinta Express

DADOS INTERNACIONAIS PARA CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)

B83 Brasil, Unio Europeia, Amrica do Sul: anos 2010-2020. Rio de Janeiro : Fundao Konrad Adenauer, 2009. 268 p.; 17x24 cm. ISBN 978-85-7504-138-3

1. Relaes internacionais Discursos, ensaios, conferncias. 2. Brasil Relaes exteriores Discursos, ensaios, conferncias. 3. Unio Europeia Discursos, ensaios, conferncias. 4. Amrica do Sul - discursos, ensaios, conferncias. I. Konrad-Adenauer-Stiftung. CDD- 327

Todos os direitos desta edio reservados: FUNDAO KONRAD ADENAUER Praa Floriano, 19 30 andar 20031-050 Rio de Janeiro RJ Tel.: (0xx21) 2220-5441 Fax: (0xx21) 2220-5448 adenauer-brasil@kas.de www.kas.de/brasil

Sumrio
Introduo: Brasil, Unio Europeia e Amrica do Sul.............................................. 6 Estevo C. de Rezende Martins Miriam Gomes Saraiva Primeira parte: O Brasil entre a Unio Europeia e a Amrica do Sul Bridge over trouble waters: Brasil, Mercosul e Unio Europeia (19802008). .....12 Marcelo de Almeida Medeiros Natlia Leito La Unin Europea y Brasil: entre el birregionalismo y el bilateralismo...............40 Susanne Gratius EU-Mercosur Relations after the EU-Brazilian Strategic Partnership.....................54 Andrea Ribeiro Hoffmann As relaes entre a Unio Europeia e a Amrica Latina o Mercosul neste enquadramento............................................................................................62 Raquel Patrcio O Brasil entre a Unio Europeia e a Amrica do Sul entre continuidades e mudanas nos governos de Cardoso e Lula: limites para uma relao triangular. ..................................................................................78 Miriam Gomes Saraiva No canteiro das ideias: uma reflexo sobre o conceito de parceria estratgica na ao internacional do Brasil luz das suas relaes com a Unio Europeia. ............................................................................................96 Antnio Carlos Lessa

Segunda parte: Atravs do Atlntico: convergncias ou rivalidades? Estados Unidos, UE, OTAN e Rssia: unidade e diviso estratgica. ...................108 Cristina Soreanu Pecequilo Leadership without Followers: The Contested Case for Brazilian Power Status.126 Andrs Malamud O desenvolvimento da cooperao parlamentar aps a Guerra Fria. .................150 Maria Sofia Corciulo O dficit democrtico e as instituies parlamentares internacionais...............160 Maria Claudia Drummond Representao, legitimidade, cultura e identidade: Estados, governos e sociedades nos processos de parceria entre blocos. ........................180 Estevo C. de Rezende Martins

Terceira parte: Simetrias e assimetrias institucionais De Monarquas transocenicas a Estado-nacin y al Estado plurinacional post-soberano en la Unin Europea: Governance multinivel y paradiplomacia (1776-2008)...........................................................208 Joseba Agirreazkuenaga Bases conceituais de uma poltica externa nacional. ..........................................228 Paulo Roberto de Almeida Estado e condicionantes constitucionais nos processos de integrao regional................................................................................................................ 244 Patrcia Luza Kegel

Introduo: Brasil, Unio Europeia e Amrica do Sul

Estevo C. de Rezende Martins Miriam Gomes Saraiva

Estevo C. de Rezende Martins Professor Titular do Departamento de Histria da Universidade de Braslia e Humboldt fellow

Miriam Gomes Saraiva Professora de Relaes Internacionais do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

Durante 2007, o Brasil celebrou seu primeiro encontro de cpula com os pases da Unio Europeia onde foi assinada uma parceria estratgica entre ambos. O encontro ocorreu ao mesmo tempo em que as negociaes polticas de formao de uma associao interregional entre a UE e o Mercosul esto paralisadas (na prtica, desde 2004). A cpula e a parceria estratgica com apenas um dos membros do Mercosul (o maior deles) chamou a ateno dos analistas. Muitas razes explicam o encontro: o Brasil vem demonstrando um comportamento pr-ativo em assuntos internacionais, especialmente em relao s negociaes da OMC e agora no Grupo dos 20 formado para enfrentar a situao de crise econmica que abalou o mundo em 2008; Portugal ocupava a presidncia da UE nesse momento (e mantm laos histricos com o Brasil); a UE vem estabelecendo parcerias com outros system-affecting states ou potncias emergentes, como a China e a ndia (embora estes pases no tenham outro frum de dilogo poltico com a UE). No obstante, possvel identificar um outro fator explicativo para a cpula: o papel diferenciado que o Brasil pode vir a desempenhar na Amrica do Sul. Desde o princpio da presidncia de Lula da Silva, a diplomacia brasileira vem adotando uma estratgia de construo de uma liderana na Amrica do Sul, buscando vnculos mais fortes com os Estados vizinhos, assim como uma integrao em termos econmicos, de infraestrutura e de defesa de regimes democrticos. As iniciativas de cooperao Sul-Sul foram intensificadas com a criao da Unio de Naes Sul-Americanas (Unasul), assim como as aes do Brasil como mediador de situaes de crise tomaram maior volume. A ascenso de governos no-liberais, especialmente na Venezuela com Chvez, mas tambm na Bolvia e no Equador, foi motivo de preocupao para a Unio Europeia e seus Estados-membros. Em relao ao Mercosul, a participao do presidente Chvez em seus fruns polticos contribui para levantar indagaes sobre o desdobramento do dilogo com a UE. Com vistas a responder estas questes, em outubro de 2008 o Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia organizou, nos marcos do Projeto Renato Archer Parcerias Estratgicas do Brasil: a construo do conceito e as experincias em curso, o Colquio Internacional Brasil Unio Europeia Amrica do Sul, anos 20102020. O seminrio contou com o apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), do Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais e da Fundao Konrad Adenauer no Brasil. O objetivo das diversas mesas redondas que tiveram lugar no colquio foi debater os diferentes papis que o Brasil e os demais atores vinculados s relaes tanto UE-Amrica do Sul quanto, mais especificamente, UE-Mercosul possam ter desempenhado, desempenham ou possam vir a desempenhar, no plano de suas respectivas polticas externas, neste tringulo, dentro de um cenrio de crise financeira iniciada em fins de 2007 e cujos desdobramentos, em 2009, se agravam. Os debates trataram de temas como o papel do Brasil

como liderana em sua regio; a importncia e o possvel impacto da parceria estratgica entre a UE e o Brasil nas relaes birregionais. Debruaram-se tambm sobre outras formas no-estatais de cooperao entre as duas regies, sobre experincias europeias e a superao do atlantismo poltico tradicional. Questes conceituais como o Estado, a poltica externa e o impacto constitucional de um processo de integrao estiveram igualmente na ordem do dia. Como um bom exemplo de parceria intelectual, a colaborao entre a Universidade de Braslia, o Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro e a Fundao Konrad Adenauer, da Alemanha, que comemora quarenta anos de suas atividades no Brasil em 2009, permitiu-nos reunir no presente livro uma srie de contribuies produzidas para o colquio. Diversos pontos so tocados nos textos aqui apresentados ao pblico: H ainda sentido em falar de parcerias estratgicas bilaterais entre pases-membros de organizaes regionais? Em que dimenso pode se dar uma parceria estratgica entre um Estado e uma organizao regional: no plano dos Estados nacionais ou no patamar coletivo das instituies supranacionais? H requisitos de nvel de integrao prvia entre Brasil e a UE para se estabelecerem padres de uma parceria estratgica nos campos poltico e econmico? Que outros campos de integrao se fazem necessrios, como aes de poltica pblica para incrementar esta parceria? A questo de eventuais relaes em eixo viria a ser decisiva para os impulsos internos aos processos de integrao e igualmente para os externos, chamados de negociaes entre blocos? Buscou-se examinar nos artigos que compem esta obra se, para a consolidao e/ou a expanso dos laos inter-regionais entre Amrica do Sul e a UE, se requer o protagonismo moderador de determinado(s) pas(es). Reiteradas afirmaes de dirigentes, tanto americanos quanto europeus, destacam a necessidade de se estabelecerem relaes privilegiadas entre dois parceiros especficos. O prprio conceito de parceria estratgica busca sua melhor definio. Prevalece o campo da economia e do comrcio com bases na intocabilidade do pragmatismo? A perspectiva histrica dos respectivos protagonismos, nos planos poltico, econmico, jurdico, comercial, cultural, esteve no foco de abordagem dos artigos que se seguem, destacando-se o papel regional dos Estados, multiplicidade, superposio, concorrncia entre organismos multilaterais, papel dos parlamentos regionais, a dimenso da justia, as sociedades civis, a cultura. Com vistas a responder a tantas indagaes, o livro dividido em trs partes. A primeira concentra-se mais propriamente no papel do Brasil entre a UE e Amrica do Sul, desde a perspectiva dos Estados, e na Unio Europeia como organizao regional composta por Estados-membros. Seus artigos analisam as tenses e possibilidades existentes neste tringulo. Marcelo Almeida Medeiros em parceria com Natlia Leito e Andrea Ribeiro

Hoffmann examinam o papel do Brasil nos marcos das relaes da UE-Mercosul. Susanne Gratius analisa a tenso entre o bilateralismo e o birregionalismo nas relaes Brasil-UE. Raquel Patrcio situa o Mercosul dentro das relaes UE-Amrica Latina. Miriam Saraiva e Antonio Lessa examinam as continuidades e as mudanas no comportamento brasileiro frente a UE e a Amrica do Sul nos governos de Cardoso e Lula e o comportamento brasileiro no cenrio internacional nos marcos da parceria estratgica com a UE. A segunda parte orienta-se para questionamentos sobre as rivalidades e convergncias que podem estruturar-se atravs do Atlntico. Cristina Pecequilo analisa as relaes dos Estados Unidos com a UE, nos marcos da Otan, e com a Rssia. Andrs Malamud desenvolve reflexes acerca das possibilidades e limites do desempenho do Brasil como liderana regional. Maria Sofia Corciulo e Maria Cludia Drummond concentram-se nos Parlamentos, examinando traos da cooperao interparlamentar entre as duas regies e apresentando as caractersticas e os vnculos entre as instituies parlamentares internacionais e o dficit democrtico presente nas organizaes regionais. Estevo Rezende Martins trabalha com temas de representao, cultura e identidades entre diferentes atores dos processos de interao birregionais. A terceira parte busca explicar importantes traos institucionais que marcam as duas regies, tomando em conta tanto suas simetrias quanto suas assimetrias, assim como oferece ao leitor conceitos explicativos do comportamento externo dos Estados. Joseba Aguirreazkuenaga analisa as diferentes feies do Estado e de atores supra e sub-nacionais. Paulo Roberto de Almeida desenvolve reflexes sobre conceitos orientadores de uma poltica externa como interesse nacional, representao de interesses sociais e ao diplomtica. E Patrcia Kegel examina as condicionantes constitucionais que operam sobre os processos de integrao regional. Por fim, os organizadores deste volume expressam seus agradecimentos ao Ministrio da Cincia e Tecnologia que, mediante o CNPq, apoia financeiramente este projeto acadmico. Agradece tambm Fundao de Empreendimentos Cientficos e Tecnolgicos (FINATEC), de Braslia, que ofereceu suas instalaes e apoio para a realizao do colquio. E um agradecimento especial aqui dirigido Fundao Konrad Adenauer, cuja profcua parceria permite a presente publicao. Braslia e Rio de Janeiro, abril de 2009

Primeira parte:

O Brasil entre a Unio Europeia e a Amrica do Sul

12

Bridge over trouble waters: Brasil, Mercosul e Unio Europeia (19802008)

Marcelo de Almeida Medeiros Natlia Leito

The aim of the strategic partnership is to strengthen the partners hand in negotiations on the international stage, based on a shared vision of the world. The EU and Latin America share a desire for an international system founded on the principles of multilateralism and governed by universally recognized rules and multilateral surveillance systems. It is therefore in the interest of both parties to work together.*

Introduo

Marcelo de Almeida Medeiros Professor adjunto do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Federal de Pernambuco UFPE e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnologico CNPq. Atualmente professor visitante do Institut dtudes Politiques de Paris - ScPo Paris (2008-2009).

Natlia Leito Bacharela em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Pernambuco UFPE. Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica (UFPE) e pesquisadora do Ncleo de Estudos de Poltica Comparada e Relaes Internacionais NEPI/CNPq/UFPE.

* Cf. Communication from de Commission of 9 March 1999 on a New European Union-Latin America partnership on the eve of the 21st century [COM(99) 105 final Not published in the Official Journal (Disponvel em http://europa.eu/scadplus/ leg/en/lvb/r14004.htm, acesso em 03/12/2008).

13

O Brasil pode ser considerado o ator de maior relevncia na Amrica do Sul. Isto se deve, dentre outros fatores, ao seu peso geoeconmico e sua relativa estabilidade poltica. Com relao sua ao externa, este extenso Estado-nao mostra continuidade e previsibilidade. claro que mudanas se processam, principalmente no que se refere s diversas etapas da ordem bipolar, ao processo de globalizao e expanso do capitalismo aps o fim da Guerra Fria. Em toda a Amrica Latina, a partir da dcada de 1980, h um desenvolvimento do paradigma neoliberal de relaes internacionais em detrimento do paradigma desenvolvimentista.1 Nesta poca, identifica-se um aumento das relaes com a Argentina e so estabelecidos outros loci de cooperao internacional, como a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI), que substitui a Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (ALALC), 2 alm dos acordos com os outros pases vizinhos no mbito energtico. Com o retorno democracia tanto no Brasil quanto na Argentina, com os presidentes Sarney e Alfonsn respectivamente, a aproximao entre os pases aumenta e a integrao evolui de maneira mais eficaz. As polticas externas elaboradas pelos presidentes aumentam a convergncia entre o Brasil e a Argentina, resultando em acordos como a Ata para Integrao e Cooperao Econmica (1986) e o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento Brasil-Argentina (1988), que podem ser entendidos como o embrio do Mercado Comum do Sul (Mercosul). No Brasil, sob o governo de Collor, a poltica exterior tem um objetivo duplo: 1) instrumentalizar em mbito externo o processo de reforma e de abertura econmica, 2) restabelecer a credibilidade externa do pas ante seus principais interlocutores no mundo industrializado, rompendo a identificao do pas com o mundo subdesenvolvido e imprimindo um perfil renovado e convergente com as teses e postulados de modernidade dos pases desenvolvidos. (Bernal-Meza, 2000:57) Ou seja, o intuito ajustar a agenda internacional do Brasil s mudanas ocorridas no mundo e, por conseguinte, constru-la de maneira positiva com a trade Estados Unidos, Unio Europeia (UE) e Japo. A agenda de Itamar Franco mantm estes propsitos, principalmente devido perda de credibilidade interna e externa do pas decorrentes do impeachment de Collor. Todavia, um objetivo latente nas dcadas de 1970 e 1980 volta a ter fora no seu governo: a busca
1

Isso pode ser observado com a chegada ao poder dos presidentes Carlos Salinas de Gortari no Mxico, Carlos Menem na Argentina, Carlos Prez na Venezuela, Alberto Fujimori no Peru e Fernando Collor de Melo no Brasil (Bernal-Meza, 2002). A ALALC foi fundada em 1960 pelo Tratado de Montevidu.

14

de reconhecimento internacional como potncia regional. Em sntese, os objetivos so: a busca de uma agenda no-conflitiva com os Estados Unidos da Amrica (EUA), o fortalecimento do multilateralismo, a projeo do Brasil como um global trader e a intensificao da relao do Brasil com os pases da Amrica Latina, notadamente atravs do fortalecimento do Mercosul e do apoio ao desenvolvimento da rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA). Fernando Henrique Cardoso (FHC) confirma alguns desses objetivos. Ele intensifica a busca do reconhecimento do Brasil como potncia mdia e estabelece uma estratgia de diversificao das suas parcerias internacionais. Contudo, o tema que tem ateno prioritria no seu governo a melhoria da relao com os Estados Unidos via um avano na consolidao do Mercosul. As negociaes da ALCSA so usadas como ponto de partida da lgica de building blocks proposta essencialmente pelo Mercosul a fim de constituir um bastio no dilogo para a consecuo da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). A eleio de Lula provoca algumas transformaes. A poltica externa tornou-se mais criativa (Almeida, 2004) e as relaes com os vizinhos latino-americanos e com os pases europeus podem ser apontadas como algumas das prioridades do pas. Inicialmente houve ameaas de se retirar das negociaes da ALCA (que seria mais um projeto de anexao [aos EUA] do que de integrao), [todavia], Lula passou a no mais rejeitar os pressupostos do livre-comrcio, exigindo apenas que ele fosse pelo menos equilibrado, e no distorcido em favor do parceiro mais poderoso (Almeida, 2004). Ou seja, a ideologizao que marca a poltica externa da administrao Lula nos seus primrdios parece se arrefecer em detrimento de um pragmatismo contingente devida insero internacional do pas. 3 Embora com diferenas nas prioridades e objetivos, pode-se imaginar que, de maneira geral, a poltica externa no Brasil gira em torno de dois eixos, a saber: um simtrico e outro assimtrico. No eixo assimtrico, incluem-se as relaes mantidas com aqueles pases com os quais existe um significativo diferencial de poder, isto , as relaes desiguais estabelecidas com os Estados Unidos e com as grandes potncias europeias. [...] No eixo simtrico, consideram-se os vnculos com os Estados possuidores de recursos de

Indagado sobre a declarao do ex-embaixador em Washington Roberto Abdenur segundo a qual h um substrato ideolgico vagamente anticapitalista, antiglobalizao, antiamericano, totalmente superado na poltica externa brasileira, Samuel Pinheiro Guimares, secretrio geral do Itamaraty, afirma que a poltica externa do presidente Lula, conduzida pelo ministro Celso Amorim, pragmtica e no ideolgica; a favor do trabalho sem ser contra o capital; compreende que a globalizao apresenta oportunidades mas tambm riscos para os pases subdesenvolvidos; a favor do Brasil e no contra qualquer pas. Cf. Para embaixador, poltica externa s pragmtica, Entrevista de Samuel Pinheiro Guimares a Eliane Catanhde, Folha de So Paulo, 26/02/2007, (Disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2602200716. htm , acesso em 13/11/08).

15

poder similares aos do Brasil, em especial os vizinhos latino-americanos e os pases do chamado Terceiro Mundo. (Aylln, 2007:78) Ou seja, a poltica externa vem caracterizando-se por uma lgica dupla: uma que procura ajustar os interesses brasileiros queles dos pases desenvolvidos e seus regimes; outra que busca uma forma de convencer os pases em desenvolvimento que os interesses brasileiros representam tambm seus respectivos interesses. Logo, de acordo com a situao e dependendo do parceiro em questo, Braslia estabelece negociaes marcadas por relaes verticais, horizontais ou, mais recentemente, diagonais.4 No caso do Mercosul, o Brasil busca, atravs de relaes horizontais, utilizar seu poder relativo para o desenvolvimento de instituies comuns de acordo com seus interesses. 5 Como resultado, a poltica externa do Mercosul, em princpio, reflete fortemente os interesses brasileiros. Por outro lado, as relaes entre Brasil e a Unio Europeia emergem, inicialmente, como verticais, com a Unio assumindo o papel de parceiro mais poderoso. Recentemente, porm, essas condies vm se modificando, havendo um dilogo mais equilibrado que pode ser melhor caracterizado como diagonal. O presente texto busca compreender as relaes entre o Brasil e a UE. E isto a partir do pressuposto de que o Brasil parte integrante do Mercosul e, como tal, est submetido a certas contingncias institucionais.6 Ele est dividido em trs partes. Na primeira feita uma anlise da evoluo das relaes entre o Brasil e a ento Comunidade Econmica Europeia (CEE). Na segunda parte trata-se da poltica externa brasileira, lato sensu, depois da criao do Mercado Comum do Sul, ou seja, procura-se averiguar o quo esta instituio influencia (ou no) as estratgias estabelecidas pelo Itamaraty. Na ltima parte, estudam-se as relaes especficas entre o Brasil/Mercosul e a UE . Por fim, so apresentadas as concluses.

4 5

As relaes ditas diagonais constituem, na verdade, uma categoria intermediria, ou seja, ela se encontra numa posio equidistante do extremo assimtrico e do extremo simtrico do espectro negociador. A horizontalidade das relaes do Brasil no seio do Mercosul d-se essencialmente com a Argentina. As relaes de Braslia e Buenos Aires com Assuno e Montevidu so de natureza vertical, mesmo se balizadas institucionalmente pela lgica do consenso. As relaes do Brasil/Mercosul com os Estados Unidos so, sem embargo, por demais relevantes. Mas elas no so o objeto precpuo da presente anlise. As mesmas so evocadas apenas quando se revelam diretamente conectadas com a problemtica em tela, isto , o relacionamento Brasil/Mercosul com a Unio Europeia.

16

Brasil CEE: the beginning

A Unio Europeia possui o que alguns autores denominam de diplomacia cooperativa (Petiteville, 2006:97), ou seja: une forme de mdiation communautaire de la politique trangre europenne, qui prtend aujourdhui soutenir les processus de dveloppement, la dmocratie, les droits de lhomme, laction humanitaire et lenvironnementale, lintgration rgionale, voire la prvention et la rsolution des conflits. Son champ daction est mondial, et repose sur le systme de relations extrieures complexe tabli par lUE avec sa priphrie, les grands puissances et les organisations rgionales. Esta diplomacia cooperativa tem incio com as convenes de Yaound nos anos sessenta e, em seguida, as de Lom em 1975, que estabelecem os contornos institucionais da cooperao da CEE com Estados da frica, Caribe e Pacfico os ditos pases ACP.7 Esta cooperao, tipicamente vertical nos seus primrdios, prev um sistema de preferncias comerciais assimtricas, no qual o mercado comunitrio quase que franqueado aos produtos oriundos da zona ACP. Apenas com a conveno de Cotonou, que entra em vigor em 2003 e deve balizar as relaes UE-ACP at 2020, que esta verticalizao se suaviza, cedendo lugar lgica de livre-mercado preconizada pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Outra vertente da diplomacia cooperativa a estabelecida com a zona mediterrnea em 1972, reafirmada em Barcelona em 1995, atravs da qual a UE procura estabilizar sua periferia imediata, onde os riscos de radicalizao islmica podem incitar a exportao do terrorismo e densificar os fluxos migratrios (Petiteville, 2006:110). Trata-se de uma parceria complexa, envolvendo, para a Unio Europeia, interesses poltico-estratgicos principalmente no que concerne s relaes com o Oriente Mdio e, para os pases mediterrneos, interesses econmicos ancorados na negociao de acordos bilaterais vantajosos de associao. Ela pode ser entendida, pois, como uma relao vertical condicionada, ou seja, onde as eventuais concesses mercantis so funo de uma contrapartida poltica. Finalmente, podem-se ainda apontar, dentro desta tica da diplomacia cooperativa, trs importantes focos de interesse: Rssia, China e Brasil. Com o fim da Guerra Fria e o desmantelamento da Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS), a UE estabelece com a recm criada Comunidade dos Estados Independentes (CEI), em 1991, o programa TACIS (Technical Assistance to the Commonwealth of Independant States), visando encorajar o estabelecimento de condies favorveis economia de mercado e consolidao
7

Para mais informaes sobre os pases ACP, ver: http://www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/ developpement-pays-acp/index.shtml

17

da democracia. Para alm do TACIS, trs dimenses particulares marcam as relaes UERssia: a nuclear, a energtica e a territorial (enclave de Kaliningrad).8 Mais uma vez defronta-se aqui com uma relao heterognea marcada, simultaneamente, por relaes polticas estratgicas de tipo horizontal, contrabalanadas por relaes econmicas essencialmente verticais. Com Pequim, persiste a dimenso nuclear e, de forma complementar, mas no menos importante, o potencial mercadolgico que vem, paulatinamente, impondo-se em detrimento das questes de direitos humanos, durante muitos anos um dos marcos principais do dilogo sino-europeu. Novamente, configura-se uma situao de heterogeneidade complexa, todavia marcada essencialmente por uma horizontalidade de relaes tanto poltica quanto econmica. Diferentemente de Rssia e China, as relaes da UE com o Brasil enquadram-se, sobretudo a partir da criao do Mercosul, dentro de um contexto de integrao regional que no marca as suas relaes com os dois gigantes asiticos. As relaes do Brasil com a CEE remontam ao ano de 1980 bem antes, portanto, da criao do Mercosul em 1991 com a celebrao do Acordo-Quadro de Cooperao, que entra em vigor em 1982. Este acordo mostra o interesse da Comunidade no Brasil e abre espao para o dilogo interinstitucional: O Governo da Repblica Federativa do Brasil, de uma parte, e o Conselho das Comunidades Europeias, de outra, inspirados pelos laos tradicionais de amizade que unem a Repblica Federativa do Brasil e os Estados-membros da Comunidade Econmica Europeia; constatando que a Repblica Federativa do Brasil e a Comunidade Econmica Europeia desejam estabelecer um lao direto entre si a fim de manter, completar e ampliar as relaes existentes entre a Repblica Federativa do Brasil e os Estados-membros da Comunidade Econmica Europeia; decididos a consolidar, aprofundar e diversificar suas relaes comerciais e econmicas em toda a extenso proporcionada por sua crescente capacidade, a fim de satisfazer s respectivas necessidades tendo em vista um benefcio mtuo e explorando as complementariedades de suas economias num contexto dinmico; conscientes do fato de que as relaes comerciais mais dinmicas desejadas pela Repblica Federativa do Brasil e a Comunidade Econmica Europeia implicam uma cooperao que abranja as atividades comerciais e econmicas; [...] decidiram concluir um acordo-quadro de cooperao entre a Repblica Federativa do Brasil e a Comunidade Econmica Europeia [...]9
8

A UE representa 50% do comrcio exterior efetuado por Moscou. Por outro lado, estima-se que, em 2015, a Unio Europeia importar da Rssia em torno de 30% do gs necessrio ao seu consumo (Petiteville, 2006:113). O enclave de Kaliningrad situa-se no mar Bltico, entre a Litunia e a Polnia. Em recente entrevista ao jornal Le Figaro, Dmitri Medvedev, presidente da Rssia declarou: nous sommes prts abandonner cette dcision de deployer des missiles Kaliningrad si la nouvelle Administration amricaine, aprs avoir analys lutilit relle du systme pour rpondre des tats voyous dcide dabandonner son systme antimissile (Le Figaro, 2008:06). Acordo-Quadro de Cooperao entre a Repblica Federativa do Brasil e a Comunidade Econmica Europeia, disponvel em http://www2.mre.gov.br/dai/b_cee_04_4219.htm

18

Trata-se, na verdade, de um acordo dito de segunda gerao,10 fundamentado em uma nova base legal comunitria, o Regulamento 442/81 do Conselho Europeu,11 o qual permite a implementao de mecanismos de ajuda tcnica e financeira, assim como aes de cooperao econmica e industrial visando, prioritariamente, a formao de joints ventures junto aos pases em desenvolvimento da Amrica Latina.12 Os anos seguintes no so muito propcios ao estabelecimento de facto da cooperao, em grande medida devido crise financeira enfrentada pelo Brasil, compresso das importaes brasileiras e ao estabelecimento do processo de transio para a democracia, que d incio a um perodo de grande incerteza no que se refere s diretrizes econmicas que o pas iria tomar. Assim, no perodo de 1980 a 1987, a relao bastante estagnada. O acordo prev o estabelecimento de uma comisso mista para observar de perto a cooperao econmica e comercial entre a CEE e o Brasil, a qual deveria se reunir uma vez por ano, sendo possvel haver reunies extraordinrias. A primeira reunio ocorre apenas em 1984 e a comisso s se rene novamente em 1987, em Braslia. A reunio seguinte, prevista para acontecer em Bruxelas, em 1988, no se concretiza. Contudo, o encontro de Braslia um importante passo para o dilogo, visto que constitui o Conselho Empresarial BrasilCEE, com o intuito de estabelcer a cooperao industrial entre as partes. A partir de 1987, no rastro da entrada em vigor do Ato nico Europeu, a cooperao ganha mais impulso. Entre 1988 e 1996, dentro do programa ECIP, so aprovados cem projetos de parceria CEE-Brasil, totalizando um valor13 de 12.041.850 ECU.14 Por outro lado, a Comunidade Econmica Europeia volta a ocupar a posio de primeiro parceiro comercial do Brasil (nos anos anteriores essa posio era dos Estados Unidos). As relaes comerciais Brasil-CEE registram em 1987 um crescimento 9,7%, e as trocas realizadas com os pases da CEE representam 24,9% do total do comrcio externo brasileiro.15 As exportaes brasileiras para a Comunidade representam, ento, cerca de um tero das
10 Os

acordos de primeira gerao so celebrados durante os anos 1970. Eles so essencialmente marcados por traos mercantis, as partes se engajando: (i) a reduzir, progressivamente, os obstculos ao comrcio e (ii) a intensificar a cooperao aduaneira (Maia, 2008:105).

11 Cf. Journal Officiel de lUE n L 48 de 21 de fevereiro de 1981, p. 8. 12 Cf.

ECIP European Community Investment Partners (http://aei.pitt.edu/6661/01/003641_1.pdf). Ver tambm o programa AL-INVEST, in Medeiros (2002:453). Commission of the European Communities, COM (1988) 752 final, disponvel em http://aei.pitt. edu/6661/01/003641_1.pdf , acesso em 04/12/2008. by the member states of the European Union (EU) as their internal accounting unit. The ECU was conceived on 13th March 1979 by the European Economic Community (EEC) as a unit of account for the currency area called the European Monetary System (EMS). The ECU was also the precursor of the new single European currency, the euro, which was introduced on January 1, 1999. Cf. Giancarlo Gandolfo: International Economics II: International Monetary Theory and Open-Economy Macroeconomics, Springer Verlag, Berlin: 1987, pp. 380393, 404-411 (Disponvel em http://fx.sauder.ubc.ca/ECU.html, acesso em 04/12/2008).

13 Fonte:

14 ECU European Currency Unity. The European currency unit was an artificial basket currency that was used

15 Fonte: Site da Unio Europeia: http://europa.eu

19

vendas totais da Amrica Latina para a CEE e o Brasil assimila um quinto das exportaes dos pases da CEE para todas as naes latino-americanas. Embora haja um comrcio recproco entre as partes e que esteja bastante claro que a CEE um mercado de alta importncia para o Brasil, a recproca no verdadeira. Ou seja, a Comunidade essencial para o Brasil, mas o Brasil tem uma importncia marginal para a CEE: [...] convm lembrar que, se, para o Brasil, a CEE representa um mercado considervel, tanto como comprador quanto como supridor, para a Comunidade o Brasil um pas marginal, no sendo responsvel por mais do que 0,30% do mercado para as exportaes totais comunitrias e 1,0% do seu mercado supridor. (Cavalcanti, 1989:117) Com o a assinatura do Tratado de Maastricht em 1992, estabelecida a UE como a conhecemos hoje, a CEE passando a formar o primeiro pilar da Unio.16 no bojo desta transformao institucional que, neste mesmo ano, celebrado o novo Acordo-Quadro de Cooperao com o Brasil.17 Um acordo de terceira gerao, balizado, do lado comunitrio, pelo Regulamento 443/92 do Conselho Europeu. Uma de suas caractersticas capitais a incluso, por um lado, da clusula democrtica, a qual condiciona a parceria institucional ao respeito dos princpios polticos pluralistas e dos direitos humanos e, por outro lado, da clusula evolutiva, que permite s partes ampliar as reas de aplicao do acordo sem a necessidade de renegoci-lo integralmente. Sem embargo, para regimes polticos recm-sados de experincias autoritrias, esta condicionalidade contribui para a consolidao da democracia na Amrica Latina, de forma geral e, no Brasil, de forma particular. Ainda, a flexibilidade introduzida pela clusula evolutiva dos acordos de terceira gerao oferece CEE a possibilidade de adaptar os incrementos dos referidos acordos segundo o ritmo de amadurecimento poltico-econmico dos seus parceiros. No caso do Brasil, notase que a transformao de percepo da CEE se processa no sentido de conceb-lo cada vez mais, apesar das suas profundas desigualdades sociais endgenas, sob um prisma econmico em que as foras presentes so de ordem de grandeza aproximadamente equivalentes. Com um dos dez maiores PIB do mundo e os fundamentos da economia relativamente estabilizados, o Brasil percebido, no mais das vezes, como um concorrente de monta. Como atesta The Economist (2008:55):

16 O arcabouo institucional da UE formado por trs pilares: o primeiro pilar o comunitrio, essencialmente

econmico. Os outros dois so de cunho poltico: a Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC), que busca harmonizar as posies dos Estados-membros e determinar estratgias e aes comuns e o pilar da Cooperao Policial e Judiciria em matria penal, que visa criar um espao de liberdade, justia e segurana, tratando de assuntos como livre circulao de pessoas e combate criminalidade. Hoje, na espera da ratificao do Tratado de Lisboa, a UE regida pelo Tratado de Nice.
17 O

Congresso Nacional aprova este acordo por meio do Decreto Legislativo n 69, de 04 de maio de 1995. O presidente Fernando Henrique Cardoso o promulga atravs do Decreto n 1.721, de 28 de novembro de 1995.

20

in Brazil the middle class describes those with a job in the formal economy, access to credit and ownership of a car or motorbike. According to the Fundao Getulio Vargas (FGV), this means households with a monthly income ranging from 1.064 reais ($600) to 4.561 reais. Since 2002, according to FGV, the proportion of the population that fits this description has increased from 44% to 52%. Brazil, previously notorious for its extremes, is now a middle-class country.18 Em 1994 o Brasil assina com o Banco Europeu de Investimento (BEI) um Acordo-Quadro de Cooperao Financeira19 que estipula: que no mbito dos acordos de cooperao celebrados entre a Comunidade Europeia e a Repblica Federativa do Brasil, e em conformidade com as competentes decises do Conselho de Governadores do Banco que autorizam a concesso de emprstimos em pases no pertencentes Comunidade Europeia, o Banco participar no financiamento de projetos de investimentos conformes com os critrios que normalmente aplica nas suas operaes de financiamento.20 Este acordo contempla as pessoas jurdicas de direito pblico brasileiro bem como as sociedades de economia mista, empresas pblicas e fundaes pblicas vinculadas Unio, aos estados e aos municpios da Repblica Federativa do Brasil, e ainda todas as sociedades privadas constitudas nos termos da lei brasileira, independentemente de terem ou no participao de capital estrangeiro. Assim, ele, de fato, funciona como um catalisador que tende a fomentar aes desenvolvimentistas no seio da federao, constituindo-se numa marca de verticalizao remanescente das relaes entre as partes signatrias. Mais recentemente, em 2004, celebrado o Acordo de Cooperao Cientfica e Tecnolgica entre a Comunidade Europeia (CE) e a Repblica Federativa do Brasil. 21 Ele tambm se situa no marco do Acordo-Quadro de 1992 e tem como objetivo:

18 De 19 O

acordo com a mesma reportagem, o Coeficiente de Gini (0=igualdade completa, 1=desigualdade completa) do Brasil passa de aproximadamente 0,64 em 2002 para 0,58 em 2007. Acordo-Quadro de Cooperao Financeira, entre a Repblica Federativa do Brasil e o Banco Europeu de Investimento, celebrado em 19 de dezembro de 1994. O Congresso Nacional aprova este acordo por meio do Decreto Legislativo n 85, de 30 de maio de 1995. Ele em seguida promulgado pelo presidente Fernando Henrique Cardoso atravs do Decreto n 1609 de 28 de agosto de 1995. Acordo-Quadro de Cooperao Financeira entre a Repblica Federativa do Brasil e o Banco Europeu de Investimento. Disponvel em http://www2.mre.gov.br/dai/b_cee_17_4235.htm, acesso em 04/12/2008. Acordo de Cooperao Cientfica e Tecnolgica entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e a Comunidade Europeia celebrado em Braslia, em 19 de janeiro de 2004. O Congresso Nacional aprova este acordo por meio do Decreto Legislativo n 476, de 22 de novembro de 2006, o qual em seguida promulgado, pelo presidente Luiz Incio Lula da Silva, atravs do Decreto n 6112, de 10 de maio de 2007.

20 Cf.

21 O

21

incentivar, desenvolver e facilitar as atividades de cooperao nas reas de interesse comum em que realizem ou apoiem atividades de investigao e desenvolvimento cientfico e tecnolgico.22 Este acordo est baseado nos princpios: de benefcio mtuo, de equilbrio global das vantagens; de acesso recproco s atividades de investigao e de desenvolvimento tecnolgico; de intercmbio de informaes que possam influenciar as atividades de cooperao; e de proteo adequada dos direitos de propriedade intelectual. Alm disso, do ponto de vista do financiamento ele estabelece que: As atividades de cooperao esto sujeitas disponibilidade dos fundos adequados, s leis e regulamentos, polticas e programas aplicveis das Partes. Os custos incorridos pelos participantes nas atividades de cooperao no do lugar, em princpio, transferncia de fundos de uma Parte para a outra.23 Ele confirma, assim, o processo gradual de diagonalizao das relaes Bruxelas-Braslia, tornando-as cada vez mais horizontais. Em alguma medida, esta evoluo globalmente benfica para o Brasil, que se v obrigado a restringir sua dependncia em relao a dispositivos paternalistas ainda que os vestgios das relaes verticais possam, de alguma maneira, funcionar como guardrails de possveis deslizes polticos e/ou econmicos: Uma Europa unida, homogeneizada na prtica da democracia, robustecida na sua capacidade de defender e propagar os valores bsicos da civilizao a que se sente pertencer o povo brasileiro, em que ele acredita e apoia, desejosa de paz para assegurar-se da permanncia e da tranquilidade de sua prosperidade, um elemento de estabilidade no jogo das relaes internacionais e essa estabilidade interessa a todos. (Cavalcanti, 1989:107) Entretanto, como j indicado anteriormente, as relaes entre o Brasil e a UE, a partir da assinatura do Tratado de Assuno em 1991, passam a ser pensadas dentro de um plano mais amplo que, por um lado, reflete uma das vertentes mais importantes da diplomacia comunitria, a saber, seu interesse precpuo em apoiar a reproduo de seu modelo poltico no Cone Sul das Amricas e, por outro lado, revela uma poltica externa brasileira interessada em conciliar, pari passu, seus interesses frente aos scios do Mercado Comum do Sul o que outorga legitimidade sua liderana e face a uma Unio Europeia, ento, em contnua expanso de poder (em consequncia dos sucessivos alargamentos).

22 Acordo

de Cooperao Cientfica e Tecnolgica entre o Governo da Repblica Federativa do Brasil e a Comunidade Europeia, disponvel em http://www2.mre.gov.br/dai/b_cee_21a_5278.htm, acesso em 04/12/2008.

23 Artigo VII do Acordo. Cf. http://www2.mre.gov.br/dai/b_cee_21a_5278.htm, acesso em 04/12/2008.

22

Brasil after Mercosul

Como visto anteriormente, as esferas de cooperao regional mais sistemticas estabelecidas pela poltica externa brasileira tm incio no comeo da dcada de 1960 com a ALALC e, prosseguindo, em 1980, com a ALADI. Com a democratizao no Brasil e na Argentina, os dois pases se aproximam e estabelecem importantes acordos, como a Declarao de Iguau (1985), a Ata para Integrao e Cooperao Econmica (1986) e o Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento Brasil-Argentina (1988). Em 1991, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai assinam o Tratado de Assuno, que estabelece o Mercado Comum do Sul. Para Pea (2005), existem quatro formas de compreender o Mercosul. A primeira delas entend-lo como uma realidade regional multidimensional. Ele se constitui como um subsistema internacional que resulta em interaes no s no nvel econmico, mas tambm no poltico e no cultural. Trata-se de uma percepo inspirada no construtivismo pragmtico que, segundo Ernst Haas e Peter Haas (2002:574): seeks to locate ideas about politics and the world within the social conditions from which they emerge, or are construct. () Ontologically and epistemologically, the truth is neither as absolutely as positivists and scientific realists demand, nor as biased, subject to someones domination, or hegemonic as relativists proclaim. A segunda forma, guiada pelo vis do institucionalismo neoliberal, insinua que o aumento do nvel de interdependncia gera uma crescente demanda por cooperao internacional, regulao, normas e que as instituies emergem com o fito de ajudar os Estados a lidar com problemas comuns que, sozinhos, eles no tm condies de enfrentar devidamente (Fawcett & Hurrell, 1995). Nas palavras de Pea (2005:235) conceber o Mercado Comum do Sul segundo uma ideia estratgica: As a strategic idea, Mercosur implies an option for the logic of integration in the relationship among its member countries. It implies the building of a common ground of political stability and democracy within the region, mainly through economic preferences and common policies, with the idea of competing and negotiating together at the global level. It is not an abstract idea. It reflects concrete and dynamic national interests that are not always exactly the same for each of the member countries, due among other factors, to the significant differences of economic dimensions among them. Uma terceira maneira, vinculada a uma viso neorrealista apreender o Mercado Comum do Sul como um processo de integrao econmica formal, o que significa uma aliana consensual entre estados-naes soberanos, atravs do desenvolvimento de mecanismos e regras comuns que permitem que eles dividam mercados e recursos, comeando como uma

23

unio comercial, que poder resultar em um mercado comum. Assim os neorrealistas tendem a interpretar os processos de integrao regional segundo a lgica secular de alianas entre Estados soberanos, onde a estratgia de cooperao se encontra hipertrofiada em relao lgica de integrao. Para eles, estes processos se desenvolvem dados necessidade do Estado-nao de responder aos desafios internacionais e ao receio de ver seus poderes relativos declinarem. Deste modo, a busca dos objetivos econmicos dos Estados-nao se explica no pela determinao de intensificar o bem-estar social dos cidados, mas pela imbricao que existe entre riqueza econmica e poder poltico. Por fim, Pea tambm destaca o Mercosul como uma imagem: Mercosur is the result of the perception held by citizens, investors, and third countries, in the sense that its formal goals, mechanisms and rules of the game, are really credible because they will be enforced. It implies that they could have a real influence in expectations and behaviors of the main protagonists of the economic life at each of the member countries. (Pea, 2005:237) O que, de certo modo, reporta-nos hiptese construtivista, a qual procura, precisamente, examinar a ao coletiva dos Estados sob um ngulo que privilegia uma abordagem sociolgica da teoria sistmica. Ou seja, ela tenta, precipuamente, compreender a construo de identidades e de interesses entre os participantes dos movimentos coletivos e, consequentemente, repudia a interpretao de que os Estados so unidades constantes de anlise (Olson, 1971), concebendo-lhes, ao contrrio, como uma elaborao histrica de interaes condicionais: the possibilities for collective action in international relations has been based on a shared commitment to Mancur Olsons rationalist definition of the problem as one of getting exogenously given egoists to cooperate. Treating this assumption as a de facto hypothesis about world politics, I articulate the rival claim that interaction at the systemic level changes state identities and interests. The causes of state egoism do not justify always treating it as given. Insights from critical international relations and integration theories suggest how collective identity among states could emerge endogenously at the systemic level. Such a process would generate cooperation that neither neorealists nor neoliberals expect and help transform systemic anarchy into an international state a transnational structure of political authority that might undermine territorial democracy. (Wendt, 1994:384) Como uma realidade regional e como uma ideia estratgica, o Mercosul tem avanado e mantm sua fora. Prova disto o reconhecimento do bloco, enquanto parceiro, pela UE Acordo Interinstitucional de 1995 como tambm pelos Estados Unidos no quadro das

24

negociaes da ALCA. 24 Mesmo assim, recentemente, surgem dvidas a respeito da sua capacidade real de negociar conjuntamente com outros pases e tambm hesitaes com relao a sua eficincia de estimular desenvolvimento e investimento em todos os seus membros. 25 Para Pea (2005), isto se d porque, como processo de integrao econmica e como imagem, o Mercosul ainda apresenta deficincias significativas. Sem dvida, o processo de criao do Mercosul tem impacto sobre a poltica externa brasileira. Quaisquer que sejam os cnones tericos empregados, a conformao do Mercado Comum do Sul gera novas interfaces de poder, mesmo que a intensidade dos constrangimentos seja de difcil mensurao. Sem embargo, fato que o processo de tomada de deciso concernente aos negcios estrangeiros do Brasil hoje, em alguma medida, condicionado ao seu pertencimento ao Mercosul. fato, tambm, que o processo de integrao, malgrada sua clara tendncia mercantil, vai bem alm das fronteiras meramente econmicas, adentrando, paulatinamente, nos meandros sociais, culturais e de institucionalizao poltica. Como sintetiza Higgott (2006:611), revisitando Keohane (1989:03): institutions define limits and set choices on actor behaviour in both formal and informal ways. They do so in economic, political and social settings. Thus one way to think of organizations is as bodies that advance certain norms and rules. Segundo Vizentini (2001), a consolidao das relaes com Argentina, Paraguai e Uruguai promove um ncleo duro para o surgimento de um novo vis na poltica externa do Brasil. Para Mello (2002), as estratgias regionalistas da poltica externa do Brasil definidas no incio da dcada de 1990, no contexto do Mercosul, se mantm, em certa medida, at hoje. Ela tambm destaca as negociaes paralelas do NAFTA (North American Free Trade Agreement) e da ALCA como elementos cardeais para o Mercosul e, mais especificamente, para o Brasil.

24 Como veremos a seguir, a dupla estratgia do single undertaking (nada est negociado enquanto tudo no

estiver negociado) e do building blocks (negociaes entre blocos existentes e no entre pases) defendida pelo Brasil e pelo Mercosul nas tratativas da ALCA prevalece em detrimento da viso estadosunidense, partidria de uma negociao progressiva e estatocntrica (Medeiros, 2000:427).
25 Apesar

de ter sido aprovado pelo Conselho Mercado Comum, em 19 de junho de 2005, o Fundo para a Convergncia Estrutural e Fortalecimento Institucional do Mercosul FOCEM, cujo objetivo financiar programas para promover a convergncia estrutural; desenvolver a competitividade; promover a coeso social, em particular das economias menores e regies menos desenvolvidas, e apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integrao (Mercosul/CMC/N18/05), funciona sob uma base de contribuies no automticas dos Estados-partes o que revela seu alto grau de reversibilidade alm do que, ancora-se sob um valor relativamente reduzido, a saber: cem milhes de dlares. Isto, contudo, no suprime seu valor simblico de instrumento de redistribuio no seio de um processo de integrao marcado pela heterogeneidade dos seus membros. No Brasil, o Decreto 5.969, de 21 de novembro de 2006, publicado no D.O. de 22 de novembro, promulgou a Deciso 18/05 do Conselho do Mercado Comum do Mercosul, que dispe sobre a Integrao e o Funcionamento do FOCEM. Disponvel em http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_co ntent&task=view&id=188&Itemid=252, acesso em 09/12/2008.

25

Com o anncio do Plano Bush (1990), que prope a criao de uma rea de livre-comrcio hemisfrica, a estratgia da diplomacia brasileira foi articular uma resposta conjunta com os pases do Cone Sul no sentido de destacar que a iniciativa norte-americana no poderia contrapor-se aos esquemas de integrao em curso no Cone Sul nem cercear as opes de cooperao com outras regies do mundo (Mello, 2002:37). A ideia de que o Brasil poderia desenvolver um projeto estratgico voltado para a aproximao dos pases sul-americanos, tendo por objetivo uma integrao que superasse o carter comercial e se apresentasse como alternativa de defesa conjunta nas questes internacionais: At ento, a noo estratgica predominante na poltica externa brasileira baseavase em uma crescente aproximao com a Argentina. Os avanos diplomticos e a consolidao destas relaes bilaterais constituiriam o ncleo para a construo desta integrao regional abrangendo, essencialmente, a rea do Cone Sul; mas com possibilidades de crescimento a partir da associao de outros pases com interesses mais especficos. Porm, percebe-se uma alterao mais ntida nesta viso estratgica de integrao, que poderia ser chamada de platina, a partir da presidncia de Itamar Franco e suas proposies para a conformao de um espao sul-americano. (Miranda, 2005:4) Assim, o Brasil encontra no Mercosul uma forma de atuao internacional menos dependente do eixo dos Estados Unidos. Do ponto de vista da diplomacia brasileira, o Mercado Comum do Sul potencializa o poder de barganha do Brasil nas negociaes hemisfricas, alm de constituir uma plataforma para um projeto de insero global e autnoma, o que o coloca no mapa dos blocos internacionais (Mello, 2002). Esta resistncia s iniciativas dos EUA se materializa com a proposta de criao da rea de Livre-Comrcio Sul-Americana (ALCSA), que pretende reunir os pases do Mercosul, do Grupo Andino e o Chile. Embora no tenha avanado da maneira esperada, a estratgia regionalista brasileira na Amrica do Sul seria fortalecida com o interesse da Bolvia e do Chile em se associarem ao Mercosul, no contexto das dificuldades norte-americanas em incorporar novos membros ao NAFTA (Mello, 2002). Em 2000, ocorre a I Reunio dos Presidentes da Amrica do Sul, convocada pelo ento presidente do Brasil Fernando Henrique Cardoso. Como resultado dessa reunio, os presidentes constatam a necessidade de desenvolver um processo de integrao regional mais amplo, tendo em mente a proposta brasileira da ALCSA. Contudo, essa integrao deve respeitar os blocos comerciais j consolidados, a saber, o Mercosul e Comunidade Andina de Naes (CAN), alm do Chile, Guiana e Suriname. 26

26 A

Guiana Francesa, como sua prpria denominao indica, um Departamento de Alm Mar da Frana (Dpartement dOutre Mer DOM) e, portanto, territrio aduaneiro da UE.

26

Do ponto de vista comercial, as exportaes do Brasil para o Mercosul crescem, acompanhando a tendncia geral das exportaes do pas. Embora haja uma queda a partir de meados da dcada de 1990, d-se, em 2002, incio a um crescimento contnuo e acentuado das exportaes brasileiras totais e tambm daquelas destinadas ao Mercosul tendncia que se observa at hoje. 27 Grfico 1: Exportaes
180,000,000

brasileiras - 19802008 (US$ 1.000 F.O.B.)

160,000,000

140,000,000

120,000,000

100,000,000

Total 80,000,000 Mercos ul

60,000,000

40,000,000

20,000,000

0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, Secex

Em termos percentuais, percebe-se que a partir da criao do Mercosul h um crescimento acentuado da exportao do Brasil para os pases do bloco: em 1980, as exportaes para o Mercosul representavam cerca de 9% do montante das exportaes do Brasil enquanto que esse nmero chegou a 17% em 1998. Verifica-se uma queda nas exportaes no incio da dcada de 2000, cujos fatores explicativos so a crise argentina e a desvalorizao do Real. A partir da estabilizao dos sistemas econmicos argentino e brasileiro, observa-se o retorno tendncia de crescimento.

27 Os dados referentes a 2008 so at outubro deste ano.

27

Grfico 2: Exportaes
20

do Brasil para o Mercosul 1980-2008 (%)

18

16

14

12

10

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Fonte: Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, Secex

Neste sentido, percebe-se um certo arrefecimento nas negociaes diretas com os parceiros estatais mais desenvolvidos, passando-se a estabelecer como prioridade o tratamento de questes internacionais de forma conjunta com os pases da Amrica do Sul. A dinmica da diplomacia brasileira se configura de forma a fortalecer as relaes de tipo horizontal com os pases da regio sul-americana, estabelecendo uma matriz multilateral, objetivando acordos, tambm tipicamente horizontais, com pases da frica, da sia e, notadamente, com a Unio Europeia.28 A galvanizao desta matriz se d mediante os seguintes acordos:29 I. De Complementao Econmica Mercosul-Colmbia/Equador/Venezuela (ACE-59), assinado em 18/10/04 e em vigor desde 02/02/05. O programa de liberalizao comercial possui ritmos e prazos de desgravao diferenciados, com concesses maiores para os pases andinos, Paraguai e Uruguai;
Brasil foi o pas com o maior crescimento em exportaes para a Unio Europeia em 2007, ficando na frente dos grandes emergentes, como China e ndia. (...) As exportaes brasileiras em 2007 cresceram 20% - mais que as da China (19%) e da ndia (16%). De acordo com o relatrio da UE, as vendas do Brasil para o bloco europeu no ano passado totalizaram 32,5 bilhes, enquanto o volume em 2006 havia sido de 27,2 bilhes. Entre os principais parceiros comerciais da UE, o Brasil ocupa a dcima posio, atrs dos outros trs pases do chamado Bric. A China (com vendas de 231 bilhes) est em segundo, e a Rssia (143,4 bilhes) em terceiro. Apesar de ter exportado menos (26,2 bilhes), a ndia est em nono, porque importou mais que o Brasil. Mas o aquecimento da economia brasileira tambm colocou o pas entre os trs mercados que mais compraram da UE. Com alta de 20% em relao a 2006, as importaes brasileiras chegaram a 21,3 bilhes. O crescimento do Brasil como mercado para os europeus s perdeu para Rssia, com 23%, e ndia, com 21% (Ninio, 2007). http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm

28 O

29 Os textos na ntegra dos acordos podem ser acessados no stio da ALADI: www.aladi.org e/ou do Mercosul:

2008

1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

28

De Complementao Econmica Mercosul-Mxico (ACE-54),assinado em 05/07/02, tem por objetivo estabelecer as bases para uma eventual futura rea de livre comrcio entre o Mxico e os Estados-partes do Mercosul; III. De Complementao Econmica Mercosul-Peru (ACE-58), o qual um Acordo de Livre Comrcio, assinado em 30/11/05 e em vigor desde 01/01/06. As listas de concesses agrupam Brasil e Argentina bilateralmente (desgravao total at 2012) e listas especiais para o Paraguai (at 2012) e Uruguai (at 2011). As concesses do Peru possuem prazos de desgravao mais longos que os concedidos por Brasil e Argentina (at 2014). Para produtos sensveis, existem tabelas de desgravao intermedirias para os anos at 2014, no caso de Brasil e Argentina, e at 2019 no caso do Peru; IV. De Complementao Econmica Mercosul-Cuba (ACE-62), firmado em 21/07/06 e em vigor entre Brasil e Cuba desde 28/07/07. O ACE-62 consolidou a multilateralizao das preferncias dos quatro acordos bilaterais entre os Estados-partes do Mercosul e Cuba, pela maior preferncia negociada em um daqueles acordos;30 V. De Comrcio Preferencial entre Mercosul e ndia, assinado em 25 de janeiro de 2004, estabelecendo disciplinas de comrcio e preferncias tarifrias fixas entre as Partes. Os dispositivos contidos neste instrumento devero facilitar as negociaes subsequentes para o estabelecimento de uma rea de Livre Comrcio Mercosul ndia; VI. Em 2000, iniciaram-se negociaes comerciais entre Brasil e frica do Sul. Em junho de 2003, as tratativas foram ampliadas para incluir os demais pases da Unio Aduaneira da frica Austral (SACU) e do Mercosul, passando abranger os dois blocos.31 As atuais negociaes tm como objeto estabelecer uma rea de livre comrcio entre o Mercosul e a SACU. Como passo intermedirio, decidiu-se negociar um acordo de preferncias tarifrias fixas ou Acordo de Comrcio Preferencial como base para o acordo de livre comrcio. Em 16 de dezembro de 2004, por ocasio da XXVII Reunio do Conselho Mercado Comum, em Belo Horizonte, foi assinado o Acordo de Comrcio Preferencial Mercosul SACU; VII. Quadro entre o Mercosul e o Conselho de Cooperao do Golfo (CCG),32 assinado em 10 de maio de 2005, cujo objetivo promover a expanso do comrcio e estabelecer as condies e mecanismos para negociar uma rea de livre comrcio; VIII. Quadro entre o Mercosul e a Repblica rabe do Egito, firmado em 07 de julho de 2004, cujo objetivo promover a expanso do comrcio e estabelecer as condies e mecanismos para negociar uma rea de livre comrcio; IX. Quadro entre o Mercosul e a Reino do Marrocos, firmado em 26 de novembro de 2004, cujo objetivo promover a expanso do comrcio e estabelecer as condies e mecanismos para negociar uma rea de livre comrcio;
30 importante ressaltar o valor simblico deste acordo no que concerne cristalizao do Mercosul enquanto

II.

polo alternativo poltica norte-americana.

31 Alm da frica do Sul, a SACU compreende Botswana, Lesoto, Nambia e Suazilndia. 32 O

Conselho de Cooperao do Golfo composto pelos seguintes Estados: Om, Emirados rabes Unidos, Arbia Saudita, Qatar, Bahrein e Kuwait.

29

X.

Quadro entre o Mercosul e o Estado de Israel, firmado em 09 de dezembro de 2005, cujo objetivo promover a expanso do comrcio e estabelecer as condies e mecanismos para negociar uma rea de livre comrcio. O arranjo das relaes do Brasil com a Unio Europeia, tendo como pano de fundo o Mercosul, tratado na prxima seo.

Brasil e UE: with or without Mercosul?

O Brasil visto pelos pases europeus como elemento fundamental estabilidade poltica e econmica do sub-continente latino-americano. A criao do Mercado Comum do Sul consolida a liderana de Braslia na Amrica meridional assim como conforta sua influncia sobre as demais capitais. O Brasil , portanto, um importante parceiro no processo de integrao regional e nas negociaes do acordo de associao Mercosul-Unio Europeia. Obviamente estas duas organizaes regionais internacionais encontram-se em estgios bem diferentes de integrao e h uma abissal assimetria institucional entre elas.33 Contudo, UE e Mercado Comum do Sul se relacionam, praticamente, desde a criao do bloco sulino, em 1991.34 Na verdade, a Unio Europeia se tornou uma espcie de veculo fomentador do Mercosul. Como nota Ventura (2003:413): Ela viu nele uma porta de entrada privilegiada para seus interesses no continente, um aliado no mnimo promissor quanto ao equilbrio das relaes transatlnticas e um discpulo em potencial de sua empreitada integracionista. Existem alguns motivos que fazem com que a Unio Europeia tenha interesse em se aproximar da Amrica Latina e mais especificamente do Mercosul. Primeiro, os pases desses dois blocos compartilham razes histricas, culturais e polticas, o que cria laos de identidade e solidariedade entre as regies. Segundo, um acordo de livre comrcio com o Mercado Comum do Sul abre espao para a criao de uma aliana estratgica e possibilita uma maior barganha da Unio Europeia na regio frente aos Estados Unidos. Por outro lado, para os pases do Mercosul a aliana importante no sentido de ampliar os fluxos comerciais e de investimento com a UE a fim de alijar a presso dos Estados Unidos para a criao da ALCA (Pinto, 2004).
33 Para uma anlise profunda das assimetrias entre o Mercosul e a Unio Europeia, Cf. Ventura, 2003. 34 Em 22 de maio de 1992 assinado o Acordo de Cooperao Interinstitucional entre a CE e o Mercosul. Isto

ocorre antes mesmo do Mercado Comum do Sul ser investido de personalidade jurdica, o que s ocorreria, em 1994, com o Protocolo de Ouro Preto. Cf. http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm

30

O fluxo de comrcio , sem dvida, uma das principais vias de relacionamento entre a Unio e o bloco austral. Todavia, ele apenas uma pea do complexo quebra-cabea das relaes euro-americanas (Ventura, 2003:326). Para alm do comrcio, as relaes da UE com os pases da Amrica Latina e, especialmente, com o Mercosul, inserem-se no que se pode denominar de poltica de corregionalismo. Como sublinha Petiteville (2006:119): Dune manire gnrale, le co-rgionalisme sest impos comme un axe structurant des relations extrieures de lUE dans les annes 1990. Dans ce processus, lUE joue alors un rle de fdrateur externe de dynamiques rgionales, en tablissant des relations institutionnalises avec des zones rgionales constitues. () Cette politique repose sur la croyance des europens dans les multiples effets vertueux du rgionalisme: pacification des relations entre tats, ouverture commerciale, conomies dchelle, masse critique dans lconomie mondialise, capacit de ngociation collective dans les organisations internationales. No que concerne ao cone sul, este esforo de exportao de modelo seria facilitado pela proximidade cultural existente com a Europa. Ou seja, as dinmicas rfs se mostrariam menos presentes, a hibridez e o sincretismo resultantes mais tributrios de lgicas naturalmente endgenas (Badie & Hermet, 1990). Logo que o Mercado Comum do Sul criado, a UE entabula um dilogo com o recm-nascido bloco. Ainda em 1991, os ministros das relaes exteriores dos pases do Mercosul fazem uma visita Comisso Europeia e, em 1992, assinado, como anotado acima, o Acordo de Cooperao Interinstitucional, cujo objetivo , dentro desta perspectiva do corregionalismo, permitir que a UE fornea apoio tcnico e institucional ao processo de integrao do Mercosul. Todavia, as negociaes mais sistemticas tm incio em 1995, em Bruxelas. O Comit Econmico e Social europeu constata a potencialidade do mercado em questo: com mais de 200 milhes de habitantes, o Mercosul representa a metade da populao da Amrica Latina e mais da metade do PIB do sub-continente. Esse bloco atrai 70% de todos os investimentos europeus diretos na regio. Quando cogita o eventual fortalecimento da presena dos Estados Unidos na regio e a possibilidade de um acordo de livre comrcio para todo o hemisfrio, ou mesmo a expanso do Mercosul para o conjunto da Amrica do Sul, o Comit Econmico e Social observa a necessidade premente de um acordo com o Mercosul, com vista a consolidar a presena da Unio Europeia na Amrica Latina, e de garantir seu acesso privilegiado a um dos maiores mercados mundiais. (Ventura, 2003:428) Assim, em 15 de dezembro de 1995, assinado, em Madri, o Acordo-Quadro de

31

Cooperao Inter-regional. Esse acordo, em vigor desde 1999, destinado a preparar uma associao entre os dois blocos. Segundo Pinto (2004:158) ele: constitui um instrumento de transio para a criao de uma futura associao inter-regional entre os dois agrupamentos, cujo pilar bsico a implementao de um programa de liberalizao progressiva dos fluxos comerciais recprocos . O acordo cria tambm um conselho de cooperao, uma comisso mista e uma subcomisso mista comercial. O Acordo de Madri pode ser caracterizado como uma conveno no preferencial, provisria (no sentido de que prev sua substituio por um novo acordo), transitria (j que prev a passagem de uma cooperao para uma associao) e evolutiva. O acordo possui quatro vertentes: (i) dilogo poltico; (ii) cooperao econmica; (iii) fortalecimento da integrao e cooperao interinstitucional; (iv) questes mercantis. O dilogo poltico se d basicamente na necessidade de manuteno da democracia. Os mecanismos de dilogo so reunies regulares entre os chefes de Estado ou de governo de ambos os blocos, reunio anual entre os ministros dos negcios estrangeiros, reunies entre os ministros competentes para tratar de questes de interesse comum e reunies peridicas entre os altos funcionrios das duas partes. Vrias reunies foram realizadas: Luxemburgo, em 1996; Noordwijk (Holanda), em 1997; no Panam, em 1998; e em Vilamoura (Portugal), em 2000. A ltima reunio para dilogo poltico ocorreu na cidade de Buenos Aires, em 25 de abril de 2008. A cooperao econmica bastante ampla envolvendo os setores: empresarial, de investimentos, energtico, transportes, cincia e tecnologia, telecomunicaes, informtica e proteo do meioambiente. Procura-se, na verdade, que esta extensa cooperao contribua para fortalecer a competitividade internacional de ambas as partes e, consequentemente, concorra para o aumento do nvel e qualidade de emprego de suas respectivas sociedades. O fortalecimento da integrao e cooperao interinstitucional arrimam-se, essencialmente, em trs pontos: estudos e execuo de projetos conjuntos, capacitao e assistncia tcnica. Este fortalecimento e esta cooperao devem se processar atravs de quaisquer meios que favoream intercmbios regulares de informao, transferncias de experincias e acessoramento. 35 Embora o Acordo de Madri estabelea, explicitamente, que: las actividades de cooperacin sern consideradas conforme a los requerimientos especficos
35 Artigo

19 do Acuerdo Marco Interregional de Cooperacin entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y el Mercado Comn del Sur y sus Estados partes, por otra. Disponvel em http:// www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm; acesso em 12/12/2008.

32

del Mercosur,36 nesta vertente que se galvaniza o esforo exportador da UE. Como destacam Sderbaun, Stalgren e van Langenhove (2005:371):

A crucial ingredient in understanding the EUs role in the promotion of regionalism is its self-image as the natural point of reference for regional initiatives. The EU tries to promote its own regional experience as the norm for region-building throughout the globe. The EU is eagerly persuading other regions, especially in Africa but also elsewhere, to follow its own example, which it sees as a model for integration between countries in other regions of the world(European Commission 2004:03). The EU is (consciously and unconsciously) projecting its own particular regional integration model to the rest of the world. Em 25 de setembro de 2002, a Comisso adota um programa regional de suporte ao Mercado Comum do Sul no valor de 48 milhes de euros, cujas prioridades so a consolidao do mercado interno e apoio sociedade civil. Atualmente, a UE d assistncia ao Mercosul atravs do Programa Regional 2007-2013, adotado em agosto de 2007, no mbito da estratgia regional para o Mercado Comum do Sul. Esse programa prev uma verba de 50 milhes de euros para dar suporte a projetos em trs reas principais: 1) fortalecimento institucional do Mercosul; 2) apoio ao Mercado Comum do Sul nos preparativos para a aplicao do acordo de associao e 3) promoo da participao da sociedade civil no processo de integrao do Mercosul. 37 Quanto s questes mercantis, elas englobam o acesso ao mercado, liberalizao das trocas e disciplinas comerciais, relaes comerciais com pases terceiros, identificao dos produtos sensveis e prioritrios para as partes e a cooperao e troca de informao em matria de servios (Ventura, 2003). Em 2000, as negociaes para um acordo de associao so abertas. Ele deve ser baseado em trs pilares: dilogo que estabelea parcerias para as questes polticas e de segurana, um processo forte de cooperao econmica e institucional e a formao de uma zona de livre-comrcio das mercadorias e dos servios, que deve levar em considerao as regras da Organizao Mundial de Comrcio (OMC) e a fragilidade de certos produtos. Enquanto que as negociaes sobre o dilogo poltico e a cooperao esto bem avanadas e praticamente concludas, a questo do comrcio permanece estagnada. Como atesta a Comisso Europeia:38
36 Artigo

18 do Acuerdo Marco Interregional de Cooperacin entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y el Mercado Comn del Sur y sus Estados-partes, por otra. Disponvel em http:// www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm; acesso em 12/12/2008.

37 Fonte: http://ec.europa.eu/external_relations/mercosur/index_en.htm; acesso em 01/12/08. 38 Disponvel em http://europa.eu/cgi-bin/etal.pl; acesso em 13/11/2008.

33

Substancial progress has been made with political dialogue and cooperation since April 2000. As regards trade, the EU and Mercosur have exchanged tariff offers and negotiating texts on goods and services. An action plan for business facilitation was also adopted at the Madrid summit in 2002. Dois encontros em nvel ministerial do continuidade s tratativas para avanar o processo de associao entre os dois blocos: Atenas em maro de 2003 e Lisboa em outubro de 2004. Em dezembro de 2007 a Comisso Europeia e o Mercosul emitem um comunicado conjunto com o objetivo de confirmar o desejo poltico de concluir e resolver as pendncias do acordo de associao. O compromisso assentido pelos chefes de Estado e governo das duas regies, que se reunem em maio de 2008. No mesmo encontro, estabelecido que se devem explorar oportunidades de lanar projetos em reas de energia renovvel, infraestrutura, cincia e tecnologia. Mas por que ento as negociaes comerciais no avanam? Sem embargo, um dos fatores responsveis pela estagnao no processo de formao da zona de livre comrcio a Poltica Agrcola Comum (PAC). De acordo com a UE: A PAC existe h mais de 40 anos como uma das mais importantes polticas paneuropeias. No surpreende, portanto, que o seu oramento represente, de um modo geral, uma grande parte do oramento e das despesas da UE, j que substitui as despesas e as polticas nacionais no domnio da agricultura. Esta situao alterouse desde que as despesas da PAC diminuram e foram sendo desenvolvidas outras polticas comunitrias. Durante os primeiros anos de existncia da UE, a PAC representou uma parcela significativa das despesas oramentais, mais de dois teros em determinados momentos. A PAC custa cerca de 55 mil milhes de euros por ano, o que representa 40% do oramento total da UE, menos do que 0,5% do PIB da UE. A percentagem das despesas da PAC no PIB da UE no s se encontra em declnio, como tambm est a decrescer a um ritmo superior ao das despesas pblicas da UE. Os custos da PAC devem ser vistos num determinado contexto. Ao contrrio de outros sectores, como a educao, a defesa, os transportes, a sade ou a segurana social, cujos custos so suportados pelos governos nacionais, os Estados-membros concordaram que as decises sobre a poltica agrcola da UE seriam tomadas a nvel comunitrio e que seria previsto um oramento adequado para alcanar esse objectivo. Cada cidado europeu contribui em mdia com cerca de 2 euros por semana para financiar a PAC. Isto no representa um preo elevado a pagar pelo fornecimento de produtos alimentares saudveis e pela vitalidade do espao natural.39 Historicamente assentada em uma estratgia de autossuficincia e em um regionalismo hacia
39 Disponvel

em

http://ec.europa.eu/agriculture/publi/capexplained/cap_pt.pdf;

acesso

em

12/12/2008.

34

adentro com o fito de superar os prejuzos da Segunda Grande Guerra e afrontar os desafios da Guerra Fria, a PAC sofre, j h algum tempo, de um anacronismo patente que dificulta sobremaneira as relaes externas da UE. Inclusive com o Mercado Comum do Sul. Na verdade as relaes comerciais entre os dois blocos se caracterizam por um desequilbrio setorial. O Mercosul exporta essencialmente produtos agrcolas, enquanto que a UE, produtos manufaturados (mquinas, material de transporte, produtos qumicos). Em 2003, as exportaes do Mercado Comum do Sul para a Unio Europeia representam 18,6 bilhes de dlares ao passo que as da UE para o Mercosul, 14,1 bilhes de dlares. A Unio Europeia absorve 35% das exportaes agrcolas do Mercosul, o que representa a metade de suas exportaes totais para a UE. importante igualmente ressaltar que o setor agrcola s est submetido parcialmente ao Sistema Geral de Preferncias (SGP) aplicado pela UE e que, ainda, o mesmo aplicado diferentemente em funo do sistema dito de graduao. Como observam Drogu e Ramos (2005:02): les pays du MERCOSUR profitent de manire significative de cet accs au march, puisqu elle seule lArgentine reprsentait en 2000 plus de 17% des importations de lUE sous rgime SGP venant de 180 pays et territoires ligibles. Le Brsil profite moins de ce systme, pour deux raisons. Dune part, les produits sur lesquels ses avantages comparatifs sont plus importants sont exclus des prfrences europennes. Dautre part, le Brsil est plus touch que lArgentine par le systme de graduation du SGP. Ce systme de graduation vise rpartir les bnfices des prfrences sur un large nombre de pays en dveloppement. Il exclut donc les pays qui sont particulirement comptitifs, de la prfrence sur un produit donn, afin dviter quils napprovisionnent eux seuls le march europen. Ainsi ce sont prs de 800 millions de dollars dexportations brsiliennes qui, ligibles au SGP, se sont en fait vu retirer le bnfice de laccs prfrentiel au titre de la graduation. La quantit est beaucoup plus faible pour lArgentine. Les dispositions prises rcemment par lUE pour viter que la graduation ne soit applique aux pays souffrant dune crise conomique et reprsentant des flux infrieurs 1% des importations europennes, permettent en effet lArgentine de garder cet accs prfrentiel malgr la comptitivit leve de ses exportations. O desequilbrio setorial e a PAC constituem, pois, entraves de monta consecuo do acordo de associao entre a UE e o Mercosul. A viso da Unio Europeia, hoje, est baseada na defesa da multifuncionalidade da agricultura. Formalizado em 1999 antes da cpula de Seattle, seu princpio consiste em interpretar a agricultura como uma atividade de produo diferente, fortemente associada preservao do meioambiente, da vida social rural e, por vias de consequncia, regulao dos fluxos migratrios. Como afirma Ladi (2008:151):

35

le modle original de la PAC ntait tout simplement plus adapt aux conditions de lagriculture europenne et mondiale. Sa logique productiviste, comprhensible dans les annes 1960, a fini par accrotre les distorsions au sein du monde agricole (puisque la prime tait donne aux plus productifs) avec le march mondial et dtruire lenvironnement par la prime la superproduction. Neste sentido, a UE levada a aceitar, paulatinamente, o desaparecimento dos subsdios exportao e a modular sua proteo aduaneira; porm a conservar as medidas de apoio salarial aos agricultores, incitando-os a uma reconverso profissional. Por outro lado, a Unio Europeia argumenta que seu protecionismo agrcola no vai de encontro aos interesses do conjunto dos pases em desenvolvimento, pois, excetuando-se os pases exportadores do grupo de Cairns,40 a abertura do mercado europeu penalizaria os outros pases do sul, especialmente aqueles que se benefeciam de um acesso preferencial aos seus mercados. Por fim, a UE condiciona suas negociaes agrcolas com o Mercosul a fatores a elas externos, como, por exemplo, a abertura dos mercados agrcolas chins ou norte-americano. Assim, percebe-se que a relao entre o Mercosul e a Unio Europeia avana em alguns aspectos, mas permanece estagnada em outros. Talvez nos mais relevantes a curto prazo. Apesar disso, do ponto de vista dos pases sulinos individualmente, e especialmente o Brasil, o Mercosul representa, sem dvida, uma importante ferramenta no desenvolvimento e aperfeioamento da relao Amrica do Sul/Europa.

Concluso
Quase trs dcadas marcam as relaes entre o Brasil e a UE. De fato as dimenses continentais, homogeneidade cultural e vocao pacifista do Estado brasileiro no deixam indiferentes os atores polticos do velho continente. Em contrapartida, o potentado econmico da Europa surge aos olhos de Braslia como uma alternativa concreta ao peso estadunidense no continente americano. As sucessivas geraes de acordos-quadros ilustram uma transformao paulatina na qualidade da parceria e revelam a metamorfose nas percepes recprocas. O que se observa que, inicialmente, os referidos acordos so globalmente verticalizados, dotados de uma hierarquia clara, a UE assumindo o papel de doador, o Brasil, de receptor. Esta verticalizao global vai, contudo, se restringindo gradualmente, criando espaos para parcerias horizontais, notadamente situadas na rea mercantil, mas tambm na de cincia e
40 Grupo

formado por Argentina, Austrlia, Bolvia, Brasil, Canad, Chile, Colmbia, Costa Rica, Guatemala, Indonsia, Malsia, Nova Zelndia, Paquisto, Paraguai, Peru, Filipinas, frica do Sul, Tailandia e Uruguai. Para mais informaes consultar http://www.cairnsgroup.org/

36

tecnologia, entre outras. O que, de fato, imprime um carter hbrido s geraes mais recentes destes acordos, tornando-os, assim, de natureza diagonal. Isto , a lgica binria doadorreceptor bem menos sistemtica, podendo haver troca de papis, favorecendo acordos mais abrangentes e ambiciosos, na medida em que as possibilidades de ganhos encontram-se melhor distribudas. O grande problema precisamente chegar a acordos que possam atender a estas abrangncias e ambies, posto que, no mais das vezes, elas so divergentes. Sem embargo, esta transformao paulatina na qualidade da parceria funo da metamorfose nas percepes recprocas. Estas percepes tm como condies de contorno comuns o Mercado Comum do Sul. Para a poltica externa do Brasil, o Mercosul surge: I. regionalmente, como um exerccio pedaggico de insero internacional e prtica do livre comrcio, dado que, durante anos, o protecionismo caracteriza a maior parte das suas relaes mercantis; globalmente, como um veculo de legitimao da sua liderana nas tratativas bi e multilaterais. Obviamente esta liderana implicando constrangimentos internos e magnanimidade, os quais encontram-se balizados pela estrutura institucional. O gerenciamento destes constrangimentos e magnanimidade , no raro, complexo. Isto porque o Brasil detm, grosso modo, 2/3 da populao, do territrio e do PIB do Mercosul;41 mas em contraste possui uma heterogeneidade territorial muito forte, com regies, como a Norte e a Nordeste, com ndices de pobreza muito pronunciados.

II.

Para a UE o Mercado Comum do Sul emerge como uma cabea de ponte nas Amricas. Os amplos empreendimentos integracionistas liderados pelos Estados Unidos, e.g.: NAFTA, APEC e ALCA, se apresentam como desafios poltica comercial europeia no mundo. O Mercosul se encaixa dentro dos esforos inter-regionalistas perpetrados pela Unio Europeia que, de fato, constituem-se em uma das pedras angulares de sua poltica exterior. De acordo com Sderbaun, Stalgren e van Langenhove (2005:368): these three partly overlapping and intersecting perspectives are emphasised in accounting for the role of interregionalism in the EUs foreign policy and external relations, i.e., (i) the promotion of liberal internationalism; (ii) building the EUs identity as a global actor; and (iii) the promotion of the EUs power and competitiveness. Este inter-regionalismo puro,42 onde criador e criatura se esquadrinham em busca de seus
41 Consideramos aqui o Mercosul sem a Venezuela. 42 Pure

interregionalism to signify when the EU has relations only with one distinct and formally organized counterpart region (Sderbaum & van Langenhove, 2005:258).

37

prprios interesses, tem como pano de fundo as tratativas multilaterais da Organizao Mundial do Comrcio. Na verdade, desta organizao emanam os princpios de liberalizao, desregulao e privatizao que guiam as relaes UE-Mercosul, assim como a gestao das polticas internas de ambos. O inter-regionalismo seria, desta forma, uma estratgia alternativa intermediria favorvel parte mais competitiva. Como sugere Santander (2005:302): interregionalism also perpetuates trade arrangements with a strong North-South bias. It is often a means to obtain trade concessions when negotiations become blocked at the multilateral level. Hence, this type of relational arrangement is skewed towards economic affairs aimed at opening up markets. Todavia, como salientam Sderbaum, Stalgren e van Langenhove (2005:375): The EU has a high degree of rhetorical commitment to free trade but keeps its high non-tariff barriers with regard to agricultural products, where the weaker partners have the most to gain. In other words, EU-Mercosur cooperation is an interregional relationship primarily built on the interests of the stronger. Assim, em troca do acesso ao seu mercado a Europa exige que seus parceiros se adequem aos constrangimentos de suas normas, ou seja, as mesmas normas que ela no consegue impor em um plano global (OMC), ela tenta exigir em nvel bilateral, o qual encerra preferncias frgeis que podem ser diludas quando da assinatura de outros acordos bilaterais (Ladi, 2008:176). Destarte, os pilares da ponte transatlntica repousam sobre acordos que devem ser dissecados e observados dentro de um mundo complexo e interdependente.43 Estes acordos se modificam com o tempo, mas guardam uma estrutura no monoltica na qual se podem identificar arenas distintas de relao de poder. As relaes tipicamente horizontais se dando no setor econmico-mercantil; as tipicamente verticais na rea de engenharia institucional. Como um todo, as relaes se diagonalizam, refletindo, por um lado, uma lgica paternalista e restrita posto que essencialmente ancorada na transferncia de recursos destinada reproduo do modelo europeu e, por outro lado, uma dinmica fratricida e ampla esta estaiada no puncto saliens das relaes, a saber, o comrcio de bens, servios e tecnologia. neste ensejo que as guas se tornam turbulentas.
43 We

talked in the 1970s about interdependence, which was the notion of strong relationships between societies which made them dependent on each other. It might be symmetrical, as in the case of Germany and France; it might be asymmetrical, as in the case of the United States and Guatemala. And there are power dimensions of interdependence. Cf. Theory and International Institutions Conversation with Robert O. Keohane - Conversations with History / Institute of International Studies, UC Berkeley. Disponvel em http://globetrotter.berkeley.edu/people4/Keohane/keohane-con5.html; acesso em 15/12/2008.

38

Referncias bibliogrficas
ALMEIDA, Paulo Roberto de. A Poltica Externa do novo Governo do Presidente Luiz Incio Lula da Silva retrospecto histrico e avaliao programtica. Espao Acadmico, ano II, n. 19, 2002. Disponvel em: http://www.espacoacademico.com.br/019/19pra.htm. Acesso: 12 de setembro de 2008. AYLLN, Bruno. A poltica externa do Brasil e suas relaes com a Unio Europeia: uma avaliao do primeiro governo Lula. In: HOFMEISTER, W. (Org.). Anurio Brasil Europa 2006. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2007. BADIE, Bertrand, HERMET, Guy. Politique Compare. Paris: PUF, 1990. BERNAL-MEZA, Ral. A poltica exterior do Brasil: 1990-2002. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v.45, n.1: 36-71, Braslia: IBRI, 2002. CAVALCANTI, Geraldo Holanda. O Brasil e a Comunidade Econmica Europeia. In: FONSECA JNIOR, G., LEO, V. C. (Orgs.). Temas de Poltica Externa Brasileira. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo/Editora tica, 1989. DMITRI MEDVEDEV PROPOSE une option zro sur le bouclier antimissile en Europe. Le Figaro, p. 06, 13/11/2008. DROGUE, Sophie, RAMOS, Maria Priscila. LAccord UE-Mercosur: Le Blocage Agricole. La Chronique des Amriques, Juin, n. 22, Universit du Qubec Montral (UQAM), 2005. EUROPEAN COMMISSION. A World Player: The European Union external relations. DG for Press and Communication, July, 2004. FAWCETT, Louise, HURRELL, Andrew. Regionalism in World Politics. Oxford University Press, U.K., 1995. GANDOLFO, Giancarlo. International Economics II: International Monetary Theory and Open-Economy Macroeconomics. Berlin: Springer Verlag, 1987. GUIMARES, Samuel Pinheiro. Para embaixador, poltica externa s pragmtica. Entrevista concedida a Eliane Catanhde. Folha de So Paulo, 26/02/2007. (acesso em 13/11/08: http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2602200716.htm) HAAS, Ernst, HAAS, Peter. Pragmatic Constructivism and the Study of International Institutions. Millennium Journal of International Studies, 31, 2002. HALF THE NATION, a hundred million citzens strong. The Economist, p. 55, 13/09/2008. HIGGOTT, Richard. International Political Institutions. In: RHODES, R. A. W., BINDER, Sarah A., ROCKMAN, Bert A. (Eds.). The Oxford Handbook of Political Institutions. Oxford: Oxford University Press, 2006. KEOHANE, Robert. International Institutions and State Power: Essay in International Relations Theory. Boulder Colorado: Westview Press, 1989. LADI, Zaki. La norme sans la force. Paris: ScPo Les Presses, 2008. MAIA, Lus.LAccord dassociation Union europenne Chili et la spficit chilienne dans le contexte latino-amricain. Tese de Doutorado. Institut des Hautes tudes dAmrique Latine Universit de Paris 3 Sorbonne Nouvelle, 2008.

39

MEDEIROS, Marcelo de A. La gense du Mercosud. Paris: LHarmattan, 2000. MELLO, Flvia de Campos. Poltica externa brasileira e os blocos internacionais. So Paulo em Perspectiva, 16(1):37,43, 2002. MERCOSUL. Deciso N18/05 do Conselho Mercado Comum, Disponvel em http://www. mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/pt/index.htm, acesso em 09/12/2008. MIRANDA, Samir Perrone de. Integrao sul-americana e a dinmica da poltica externa brasileira. In: II CONGRESSO SUL-AMERICANO DE HISTRIA, 2005. Passo Fundo. Caderno de Resumos - II Congresso Sul-Americano de Histria. Passo Fundo: UPF, 2005. NINIO, Marcelo. Brasil tem a maior alta nas exportaes UE. Folha de So Paulo, Caderno Dinheiro, 20 de maro, 2006. OLSON, Mancur. The Logic of Collective Action. Boston: Harvard Universtity Press, 1971. PEA, Flix. Understanding Mercosur and its Future. In: J. ROY, J., DOMNGUEZ, R. (Eds.). The European Union and Regional Integration: a Comparative Perspective and Lessons for the Americas. Miami: European Union Center/Jean Monnet Chair, University of Miami, 2005. PETITEVILLE, Franck. La politique internationale de lUnion Europenne. Paris: Presses de ScPo, 2006. PINTO, Messias de S. A rea de livre comrcio das Amricas e os interesses da Unio Europeia na Amrica Latina. Tese de Doutorado. Universidade do Minho, 2004. SANTANDER, Sebastian. The European Partnership with Mercosur: a Relationship Based on Strategic and Neo-liberal Principles. Journal of European Integration, Vol. 27, n. 3, 285-306, 2005. SDERBAUN, Frederik, STALGREN, Patrik, van LANGENHOVE, Luk. The EU as a Global Actor and the Dynamics of Interregionalism: a Comparative Analysis. Journal of European Integration, Vol. 27, N 3, 365-380, 2005. SDERBAUN, Frederik, van LANGENHOVE, Luk. Introduction: The EU as a Global Actor and the Role of Interregionalism. Journal of European Integration, Vol. 27, n. 3, 249-262, 2005. THEORY AND INTERNATIONAL Institutions Conversation with Robert O. Keohane. Conversations with History / Institute of International Studies, UC Berkeley. Disponvel em http:// globetrotter.berkeley.edu/people4/Keohane/keohane-con5.html; acesso em 15/12/2008. VENTURA, Deisy. As assimetrias entre o Mercosul e a Unio Europeia: os desafios de uma associao inter-regional. Barueri, SP: Manole, 2003. VIZENTINI, Paulo Fagundes. Dez anos do Mercosul: a crise da integrao e o desafio da ALCA. Indicadores Econmicos FEE: anlise conjuntural, v.29, n.1, Porto Alegre: FEE, 2001. WENDT, Alexander. Collective identity formation and the international state. American Political Science Review, Vol. 88, n. 2, June, 1994.

40

La Unin Europea y Brasil: entre el birregionalismo y el bilateralismo

Susanne Gratius

Susanne Gratius Investigadora Snior de la Fundacin para las Relaciones Internacionales y el Dilogo Exterior (Fride) /Madrid.

41

Brasil: de potencia media a potencia global

Sin duda, Brasil es el principal y probablemente el nico actor global de Amrica Latina que tiene una poltica exterior eficaz y un cierto peso en el mundo. A diferencia de Mxico, su principal rival en las Amricas, Brasil cuenta con la ventaja histrica y geogrfica de estar lejos de Estados Unidos y, por tanto, de tener un margen mucho mayor para disear su propio proyecto de poltica exterior. La Cumbre regional celebrada en diciembre de 2008 en Costa de Saupe a iniciativa del gobierno Lula, demuestra esta nueva autoestima de Brasil como lder regional emergente y cooperativo. En los ltimos aos, Brasil est pasando de ser una potencia media con influencia en Sudamrica a una gran potencia con liderazgo en Amrica Latina. Desde hace mucho tiempo, el pas est deseando desempear un papel importante en el escenario internacional. Por su tamao y su activismo global, Brasil utiliza los clsicos instrumentos de una potencia media en un sentido normativo1 para convertirse, a medio o largo plazo, en una gran potencia. De hecho, Brasil ha sido incluido en el grupo de futuras potencias y forma parte del denominado grupo de los BRIC (Brasil, Rusia, India y China) que, a partir de la reunin ministerial en mayo de 2008, se ha consolidado como foro de dilogo poltico cuadrilateral. Otra prueba del ascenso internacional de Brasil es su protagonismo en los dos G-20: el foro norte-sur que integra a los ministros de hacienda y economa de potencias tradicionales y emergentes; y el de los veinte pases en vas de desarrollo que defienden sus intereses ante la OMC. Brasil es tambin uno de los protagonistas de las cumbres financieras internacionales del G-20 convocadas para evitar una recesin mundial y uno de los seis principales negociadores de la Ronda de Doha para el Desarrollo en el marco de la OMC. Por todo ello, Brasil puede calificarse como el pas del sur ms activo para reformar las estructuras del sistema de gobernanza global. Es por ello que el pas fue invitado a participar en el dilogo entre el G-8 con las potencias emergentes y se perfila como candidato serio para ingresar como miembro permanente en el Consejo de Seguridad que a su vez es el principal objetivo de la poltica exterior del Gobierno Lula. La creciente proyeccin global de Brasil condiciona tanto su papel en Amrica Latina como frente a la Unin Europea (UE). Su relacin con ambos socios oscila entre las opciones unilateralismo, bilateralismo y multilateralismo. Al mismo tiempo, ambas dimensiones de su poltica exterior estn estrechamente vinculadas, puesto que el comportamiento de Brasil en Amrica del Sur condiciona su relacin con la UE, del mismo modo que su relacin con la UE condiciona su posicin regional.
1

Maria Regina Soares de Lima/Mnica Hirst, Brazil as an Intermediate State and Regional Power: Action, Choice and Responsibilities, 2006, pp. 21-40, y las definiciones de potencia media analizadas en: Susanne Gratius, Brasil en las Amricas: un pacificador regional?, 2007.

42

Pese a nuevas prioridades geogrficas (frica, China, India), Amrica del Sur y Europa siguen siendo ejes centrales de la poltica exterior de Brasil. Aparte de no poder escaparse de su difcil vecindad, Brasil ha creado importantes lazos econmicos con Amrica del Sur. Amrica del Sur y la UE son socios econmicos claves: juntos representan casi la mitad del comercio exterior de Brasil. Con una participacin de algo ms del 20%, la UE es su principal socio comercial y fuente de inversin; y Amrica del Sur su principal destino de inversin y tercer socio comercial.

Brasil y la UE: una relacin tridimensional con escasos resultados

Brasil y la UE son socios geogrficamente lejanos y culturalmente cercanos. Estos lazos culturales se reflejan todava en los flujos de migracin que sigue siendo un fuerte vnculo de Brasil con Europa, particularmente con Portugal, Espaa y Alemania. En el caso de Espaa, el principal receptor europeo de inmigrantes latinoamericanos, se ha incrementado sustancialmente el nmero de inmigrantes brasileos que ascendi a unos 90.000, ocupando Brasil el octavo lugar de la inmigracin latinoamericana en Espaa. Brasil tambin ha ampliado su espacio en los estudios latinoamericanos realizados en pases europeos. Muestra de ello fue la reciente creacin, en noviembre de 2008 en Salamanca, de una red de expertos europeos en estudios brasileos2, independiente de la tradicional Asociacin de Estudios Brasileos en Europa. La promocin de la lengua portuguesa en Espaa y Amrica Latina, as como del castellano en Brasil, es tambin el resultado del acquis cultural comn que se ha traducido a un mayor acercamiento entre los pases iberoamericanos. Aunque no es un miembro muy activo, Brasil tambin forma parte de la Comunidad Iberoamericana de Naciones y participa en sus cumbres anuales. En los mbitos poltico y econmico, Brasil y la UE mantienen estrechas relaciones3 a tres niveles: bilateral, interregional y multilateral. En cuanto eje bilateral, Brasil es un socio privilegiado de la UE que la considera desde 2007 como un socio estratgico; en el plano interregional, Brasil es el principal negociador de un acuerdo de asociacin con el MERCOSUR; y en el campo multilateral, Brasil es uno de los protagonistas de las Cumbres financieras del G-20 (en noviembre de 2008 en Washington y en abril del 2009 en Londres) y uno de los protagonistas de la Ronda de Doha de la OMC. La tridimensionalidad de las relaciones contrasta con sus escasos resultados. La asociacin estratgica bilateral UE-Brasil es de fecha reciente y an falta darle contenido y sentido;
2 3

I Congreso de estudiosos de Brasil en Europa, Salamanca, 19-21 de noviembre de 2008. Fundacin Cultural Hispano-Brasilea, Embajada de Brasil en Espaa y Universidad de Salamanca. Vase Wilhelm Hofmeister (org.), Anurio Brasil Europa, 2007.

43

el acuerdo UE-MERCOSUR agoniza despus de diez aos de negociaciones fallidas para concluir el captulo comercial; y la Ronda de Doha est paralizada desde el verano de 2008 con pocas perspectivas de llegar a una rpida conclusin de las negociaciones multilaterales entre los pases emergentes y las potencias tradicionales. Para no caer en el pesimismo, se requiere un gran esfuerzo de ambas partes para reactivar las relaciones en estos tres niveles. Pese al estancamiento de la Ronda de Doha, el plano multilateral es el que mejor funciona en las relaciones entre Brasil y la UE. Ambos socios mantienen una estrecha cooperacin y consultas regulares en el marco de las Naciones Unidas, hay una alianza comn a favor de reducir la pobreza y el hambre en el mundo, existe una intensa cooperacin en temas medioambientales y de lucha contra el cambio climtico. Otros temas internacionales compartidos son el respeto por los derechos humanos, la promocin de la democracia y la resolucin pacfica de los conflictos. La fluidez de las relaciones en el plano internacional contrasta con una fuerte tensin entre el plano bilateral e interregional de las relaciones entre Brasil y la UE. En realidad, el dilema interregionalismo o bilateralismo no slo afecta a Brasil y la UE, sino al conjunto de relaciones entre AL y la UE, con la excepcin de Centroamrica y el Caribe (cuyo tamao reducido probablemente no permite frmulas bilaterales). Descuidado durante mucho tiempo tanto por Espaa (por razones culturales y la cercana a Mxico) como por el conjunto de la UE, slo recientemente Brasil ha podido elevar su estatus ante la UE. Ello responde sobre todo a su creciente poder en el escenario internacional y menos a su posicin en Amrica Latina. Ya en el ao 2003, el Alto Representante de la UE, Javier Solana, consider que Brasil es para la UE un socio clave en el mundo4. Impulsado por la Presidencia portuguesa de la UE y el Comisario Barroso la vieja alianza bilateral de origen colonial, en julio de 2007 Brasil celebr en Lisboa su primera cumbre bilateral con la UE. Desde entonces, Brasil es considerado como socioestratgico de la UE, igual que India, Canad, Japn y otras potencias tradicionales o emergentes. Cabe resaltar que Brasil fue el ltimo pas BRIC y el ltimo socio del foro de dilogo IBSA (India, Brasil, Sudfrica) que recibi este trato privilegiado que la UE. En Amrica Latina. El segundo pas latinoamericano que recibi ese mismo trato fue Mxico que, a diferencia de Brasil, ya ha firmado un acuerdo de libre comercio con la UE.

Javier Solana, Una nueva oportunidad para Brasil, Amrica Latina y Europa, 2003.

44

La visin europea de la asociacin estratgica

Desde la perspectiva de la UE, su nueva relacin con Brasilia responde a dos consideraciones: 1) considera a Brasil como un lder natural en Sudamrica y un protagonista en Amrica Latina5, 2) cree que Brasil es una potencia global emergente. La singularizacin de Brasil en la poltica de la UE implica ante todo un reconocimiento de su peso global, de su papel de portavoz de los intereses del Sur en la OMC y de su activismo en el seno de las Naciones Unidas y en otros foros multilaterales. En la Declaracin de la Primera Cumbre Brasil-UE, ambas partes se comprometen a crear una asociacin estratgica global incluyendo consultas regulares al mximo nivel poltico y una mayor coordinacin de posiciones polticas en foros internacionales. En su segunda Cumbre, celebrada el 22 de diciembre de 2008 en Ro de Janeiro, Brasil y la UE aprobaron un Plan de Accin6 conjunto que ser implementado en los prximos tres aos. Temas claves son la cooperacin energtica, la proteccin del medio ambiente y la lucha contra el cambio climtico, la reforma de Naciones Unidas (incluyendo su Consejo de Seguridad), la migracin, la cooperacin triangular, as como la seguridad y la construccin de la paz. En concreto, en materia de migracin, ambos socios acordaron levantar los visados para visitas mutuas de estancia breve. En el campo de la ciencia y tecnologa, se est negociando un acuerdo entre Euratom y Brasil sobre fusin nuclear. Tambin est previsto abrir un centro de estudios europeos en Brasil y aumentar la participacin de brasileos en los programas de intercambio acadmico. Estos resultados parciales contrastan con los escasos avances en el plano econmico-comercial. El corto y escueto prrafo de la Declaracin conjunta de Ro de Janeiro que hace mencin a la ronda de Doha de la OMC seala la parlisis de las negociaciones comerciales entre las partes, tanto a nivel multilateral como interregional (UE-MERCOSUR). Adems, ante el limitado peso econmico que tiene Brasil para la UE representa slo un 1,5% de su comercio y es su 12 socio y la pendiente negociacin comercial en el seno del MERCOSUR, es difcil identificar temas estratgicos donde ambos comparten las mismas visiones, intereses o polticas. A diferencia de la asociacin estratgica que ha definido la UE con India, Rusia o China, en el caso de Brasil no son los intereses econmicos o de seguridad, sino las afinidades culturales y polticas las que motivaron a la UE a crear una asociacin estratgica con Brasil.

5 6

Comisin de las Comunidades Europeas, Comunicacin de la Comisin Europea al Parlamento Europeo y al Consejo: Hacia una asociacin estratgica UE-Brasil, 2007, p. 2. Council of the EU, 2nd Brazil-European Union Summit, (Joint Statement, Joint Action Plan), Brussels, 23 December 2008.

45

El nico inters estratgico que est emergiendo entre ambos socios es el campo de las fuentes energticas alternativas y, en concreto, la cooperacin en materia de biocombustibles. Otro tema de inters comn, aunque no estratgico, es la seguridad mundial incluyendo el desarme, la lucha contra el narcotrfico (Brasil es tanto sitio de trnsito como uno de los mayores consumidores de droga) y la resolucin pacfica de los conflictos en el mundo. Tanto Brasil como la UE, son potencias normativas que comparten principios similares tales como su compromiso con la paz y resolucin pacfica de conflictos, la democracia y los derechos humanos, el estado de derecho, la justicia social y el desarrollo sostenible7. Por tanto, Brasil y la UE conforman ante todo una sociedad de valores compartidos (dilogo y cooperacin, paz, derechos humanos, democracia, medio ambiente, desarrollo) y mucho menos de intereses comunes. Sin embargo, a la hora de la verdad, frecuentemente surgen diferentes percepciones polticas. Un ejemplo concreto es la cooperacin para el desarrollo donde Brasil, a diferencia de la UE, no se percibe como un nuevo donante, sino como un socio de desarrollo8. Otro ejemplo son las votaciones (muy diferentes) en el seno de las Naciones Unidas, por ejemplo en el caso del conflicto entre Israel y Palestina9. Algo similar pasa en la relacin entre comercio y medio ambiente, donde la UE defiende estndares altos y Brasil detecta un proteccionismo encubierto. Estos y muchos otros ejemplos sealan que Brasil y la UE comparten los mismos valores y principios, pero, conforme a sus respectivos intereses, los interpretan de manera muy diferente. Ello y la ausencia de intereses geoestratgicos esenciales representan un serio obstculo para definir una alianza entre las partes. Sin embargo, existen numerosos temas donde Brasil y la UE comparten las mismas preocupaciones y que han sido poco aprovechados. Entre ellos cabe mencionar la preocupacin compartida por la seguridad y la democracia en Amrica del Sur, la contencin de Hugo Chvez en Venezuela, la estabilizacin de Hait o, en el plano internacional, la reforma de Naciones Unidas y del sistema financiero internacional. En su Comunicacin de 2007, la Comisin afirma que Brasil se ha convertido en un pilar de la estabilidad sudamericana y que el fomento de la estabilidad en Amrica Latina debera ser un tema destacado de la agenda comn. El creciente liderazgo democrtico de Brasil en Amrica Latina y el Caribe es, sin duda, un tema estratgico por explorar en el marco del dilogo poltico al mximo nivel y en el mbito de la cooperacin al desarrollo. Desde el punto de vista europeo, promover la relacin con Brasil como puente hacia Amrica Latina o al menos hacia Amrica del Sur podra ser una estrategia muy vlida para estabilizar y desarrollar la regin, aprovechando al mismo tiempo la experiencia europea de cohesin e integracin.
7 8 9

Ver Ian Manners, The Normative Ethics of the European Union, 2008, p. 45-60. Sarah-Lea John de Sousa, Brasil como nuevo actor del desarrollo internacional, la cooperacin sur-sur y la iniciativa IBSA, 2008. Gelson Fonseca, Jr. O Interesse e a Regra: Ensaios sobre o multilateralismo. 2008, p. 250 sig.

46

Beneficios y costos de la sociedad estratgica para Brasil

Para Brasil, la asociacin estratgica con la UE tiene tantos beneficios como costos. Su relacin privilegiada con Europa sirve ante todo para elevar y reconocer su ascendente posicin global, pero crea tambin un conflicto con sus vecinos y, particularmente, con los pases del MERCOSUR. En el plano bilateral, representa un notable e importante cambio de percepcin por parte de la UE: Brasil ya no es visto desde un prisma de cooperacin, sino como una potencia emergente y como socio de la misma altura que la UE. Esta nueva imagen de Brasil responde a la poltica exterior del Gobierno Lula de ser tratados de igual a igual por los otros, sentarse en la misma mesa con las superpotencias10. Fue, al mismo tiempo, una apuesta lgica, dado que la UE no poda seguir manteniendo relaciones privilegiadas con Chile y Mxico (a travs de los acuerdos de asociacin bilaterales) y no tenerlas con el gigante regional Brasil. Durante demasiado tiempo, la UE slo percibi a su principal socio latinoamericano, Brasil, por el prisma del MERCOSUR. Durante demasiado tiempo, la relacin bilateral tambin fue de muy bajo perfil y casi de negligencia mutua11. Ello contrast con el gran peso econmico que ocupa Brasil en las relaciones europeo-latinoamericanas como principal destino de IED europea y como primer socio comercial. Mucho ms importante es la UE para Brasil: representa su principal mercado agrcola, acoge una quinta parte de sus exportaciones, es su mayor inversor (la UE represent un 54% de los flujos en 2007) y un socio primordial para proteger los bosques tropicales. A nivel poltico, Brasil y la UE comparten los mismos valores y compromisos a favor de la democracia y los derechos humanos, el desarrollo y un mundo multipolar basado en normas y reglas. Por todo ello, la asociacin estratgica marc un hito positivo hacia una cooperacin ms estrecha y coordinada. Al mismo tiempo, sirvi para desbloquear, al menos para Brasil, las estancadas relaciones entre la UE y el MERCOSUR, cuyo proceso de negociacin est en stand by desde 200412. La crisis financiera internacional y el fracaso de concluir la Ronda de Doha hasta finales de 2008 ponen fuertes interrogantes sobre el proceso de negociacin entre la UE y el MERCOSUR. La UE anunci que no est dispuesta a ofrecer a socios individuales o colectivos las mismas concesiones en el delicado asunto de los subsidios agrcolas que en el marco de la OMC, y Brasil tampoco cede en cuestiones comerciales vitales para la UE: los servicios y el sector industrial.

10 Celso Amorim, Poltica Exterior de Brasil, entrevista en: AmerSur, 2007. 11 Alfredo Valladao, Mrio Marconini (Orgs.), Reviving the EU-MERCOSUR Trade Talks: A Business Perspective,

2007.
12 Manuel

Cienfuegos/Susanne Gratius, EU Expectations of Negotiations with Mercosur Three Years after the Impasse, 2007. p. 41-72.

47

Empezando por la compleja negociacin UE-MERCOSUR, en el plano regional la asociacin estratgica de Brasil con la UE tiene ms costos que beneficios. En primer lugar, al crear una asociacin bilateral, tanto la UE como Brasil pierden credibilidad como promotores de la integracin y del interregionalismo entendido como dilogo entre dos grupos de pases. A ello se suman otros tres efectos regionales negativos: I. Un efecto domin: poco despus de la Cumbre Brasil-UE, Mxico recibi el mismo trato de socio estratgico por parte de la UE y otros pases, entre ellos Argentina, Chile y Venezuela, lo estn reclamando. La bilateralizacin de las relaciones: contraria a la tradicional doctrina europea del interregionalismo13, la asociacin estratgica acenta la tendencia hacia el bilateralismo iniciado por los acuerdos de asociacin que la UE firm con Chile (2002) y Mxico (2000). Un trato diferenciado: despus de Mxico y Chile, Brasil es el tercer socio con el cual la UE estableci relaciones privilegiadas y no parece casual que se trate de los pases de la regin que son polticamente ms estables y econmicamente ms atractivos desde la perspectiva de la UE.

II.

III.

En comparacin con Chile y Mxico, que suscribieron acuerdos de libre comercio plus (dilogo poltico y cooperacin) con la UE, la relacin de Brasil con Europa es menos consolidada. Ello se debe en primer lugar al conflicto comercial, pero tambin a las fronteras culturales y al escaso peso de Portugal comparado con Espaa como principal aliado de Brasil en la UE. Su rival Mxico, no es slo el principal socio latinoamericano de Estados Unidos, sino que tambin mantiene una relacin muy estrecha con Espaa. Aunque Mxico ya forma parte de Norteamrica y no tiene ni puede aspirar a convertirse en una potencia regional por su fuerte dependencia de EE.UU. y sus recursos limitados, a diferencia de Brasil, su ventaja estratgica consiste en su funcin de puerta de entrada a Amrica Latina y Estados Unidos. Es por ello que la UE ofreci a Mxico el mismo trato que a Brasil. Ser an ms difcil definir el contenido de esta asociacin estratgica bilateral, puesto que Mxico (por criterios cuantificables y su poltica exterior) no es ni pretende ser una potencia regional ni mucho menos global. Cabe preguntarse qu aade este estatus a una relacin que ya parece estar en su punto mximo. En este sentido, la asociacin UE-Mxico es ante todo un gesto poltico. Cabe preguntarse tambin quin ser el siguiente candidato. Dentro de poco, tambin Argentina, Chile, Colombia, Per o Venezuela podran ser identificados como socios estratgicos de la UE. Sin una mayor definicin, las asociaciones estratgicas parecen decisiones un tanto arbitrarias, sin mucho criterio que, en este caso, responden al juego de poder en Amrica Latina. Por su efecto domin, la asociacin bilateral Brasil-UE lanz un claro mensaje negativo de acentuacin de las divisiones y fragmentaciones en la regin.
13 Jos

Antonio Sanahuja, Regiones en construccin, interregionalismo en revisin. La Unin Europea y el apoyo al regionalismo y la integracin latinoamericana, 2006, p. 1-43.

48

La poltica sudamericana de Brasil: un condicionante de su relacin con la UE

La posicin de Brasil en la poltica de la UE depende de su grado de compromiso con Sudamrica. Desde que Fernando Henrique Cardoso inici, en 2000, las Cumbres Sudamericanas, hay un intenso debate interno sobre el papel que debera ocupar Brasil en Sudamrica y en el conjunto de la regin. Ante las obvias limitaciones de un liderazgo latinoamericano (el poder hegemnico de Estados Unidos), en los ltimos veinte aos, Brasil empez a construir una nueva identidad subregional: Amrica del Sur, que permiti expandir su influencia sin entrar en un juego de rivalidad con Estados Unidos. El primer paso en esta direccin fue la creacin del MERCOSUR, cuya principal razn de ser sigue siendo la alianza bilateral con su anterior rival, Argentina. El segundo crculo de integracin es UNASUR. Lula ha declarado la regin como una prioridad de poltica exterior y su visin desarrollista es fuertemente criticada por la oposicin. Sea cual sea la visin ms idnea, cabe destacar que Brasil no es ni puede ser un status quo power en Amrica del Sur14, sino que tiene que ser necesariamente un lder en la regin, lo cual implica desplegar mayores recursos diplomticos y materiales. Tanto MERCOSUR como UNASUR y la reciente creacin del Consejo de Defensa Sudamericana, igual que muchas otras iniciativas de concertacin subregional, son iniciativas promovidas y empujadas por Brasil, independientemente del gobierno de turno. La exitosa mediacin diplomtica en diversas crisis en la regin (Bolivia, Venezuela, el conflicto Colombia-Ecuador) fue ante todo una responsabilidad de Brasil. Asimismo, la organizacin de la Cumbre regional en Costa de Saupe en diciembre de 2008 y el mandato militar de la Misin de Estabilizacin de Naciones Unidas en Hait (MINUSTAH) demuestran que Brasil est asumiendo un mayor compromiso poltico y financiero en el conjunto de Amrica Latina y el Caribe. Por sus propios intereses econmicos y energticos y por sus aspiraciones polticas globales, en cierto modo, Brasil est condenado a estabilizar Sudamrica, mxime cuando Estados Unidos tiende a retirarse cada vez ms de esta regin. Por su tamao y potencial, Brasil debera convertirse en un ancla de estabilidad poltica y econmica sudamericana, por la simple razn de que nadie ms va a asumir este papel y porque la actual inestabilidad en pases como Bolivia, Ecuador o Venezuela afecta a sus propios intereses (principalmente el comercio y las inversiones). Sin embargo, lgicamente el avance del proceso de integracin y desarrollo sudamericano no slo dependen de Brasil sino tambin de la actuacin de sus vecinos. Empezando por Argentina, la mayora de ellos no quiere un liderazgo y mucho menos una posicin hege-

14 Maria Regina Soares de Lima/Mnica Hirst, 2006, p. 21.

49

mnica de Brasil15. En un todava predominante contexto de rivalidad, Brasil difcilmente ser reconocido como potencia regional. No obstante, teniendo en cuenta la trayectoria de otras grandes potencias como la India, la influencia o el liderazgo global ya no pasan por la etapa previa de ser una potencia regional, sino que Brasil puede ser una potencia global sin ser un lder regional. La poltica regional que elige Brasil afecta tambin sus relaciones con la UE. Las dos opciones de las que dispone Brasil condicionan su tipo de relacin con la UE. 1) Si decide, a largo plazo, comprometerse a promover la integracin entre los pases de su vecindad, su vinculacin con la UE debe desarrollarse necesariamente en un marco multilateral. 2) Si, ante las dificultades que supone poner en marcha la integracin sudamericana, Brasil prefiere un camino ms solitario, el bilateralismo ser el modelo que regir sus relaciones con la UE. De momento, Brasil est apostando al mismo tiempo, a ambas opciones. Hay una cierta paradoja entre la asociacin bilateral con la UE y el reforzado compromiso regional que asumi Brasil bajo el gobierno del Presidente Lula. Por un lado, ejerce un liderazgo en la regin y promueve la integracin, pero por el otro tiende a descuidar la relacin con el MERCOSUR un claro ejemplo es su imparcialidad en el conflicto argentino-uruguayo sobre las papeleras y negocia su propio acuerdo de asociacin (poltica) con la UE. La otra paradoja est en la relacin entre desarrollo y comercio. Por un lado, el gobierno Lula coloc las cuestiones desarrollo, autonoma y cooperacin sur-sur en el centro de su poltica exterior16, por el otro bloquea un acuerdo en la Ronda de Doha que beneficiara a gran parte de su empresariado y a la mayora de los pases menos desarrollados. Su compromiso con Amrica del Sur incluye, aunque, debido al controvertido debate interno,17 de forma muy modesta, un mayor compromiso por parte de Brasil para superar las enormes asimetras de desarrollo en la regin. La iniciativa de infraestructura IIRSA, la financiacin de proyectos regionales con fondos del BNDES (dirigido por el economista desarrollista Luciano Coutinho) y el Fondo de Convergencia FOCEM en el seno del MERCOSUR comprueban una mayor responsabilidad de Brasil para desarrollar los pases vecinos. Esta solidaridad contribuye a su vez a mejorar la imagen de Brasil y tiende a elevar el reconocimiento de su liderazgo en la regin. Contribuir a la superacin de las asimetras de desarrollo es, en cierta forma, el precio del liderazgo.

15 Vase Augusto Varas, Brasil en Sudamrica: de la indiferencia a la hegemona, 2008. 16 Soares de Lima, Hirst 2006, p. 25. 17 Maria Regina Soares de Lima, Brazils Role as a Middle Power: Dilemmas of Global and Regional Recognition,

2008, p. 11-14.

50

Escenarios en las relaciones Brasil-UE

Por su tamao e influencia global, Brasil ha tenido un perfil demasiado bajo en Sudamrica y en la poltica de la UE. Aunque ambas tendencias empiezan a corregirse, su posicin en Sudamrica y ante la UE todava est por debajo del potencial que sugieren el tamao, los recursos y la poltica de Brasil. Brasil est lejos de ser un puente entre Europa y Amrica Latina. Su protagonismo en las relaciones europeo-latinoamericanas se limit a ser anfitrin de la primera Cumbre UE-ALCaribe en 1999 y su perfil en la Comunidad Iberoamericana de Naciones, cominada por Espaa y Mxico, es an ms bajo. Desde la Cumbre de Ro de Janeiro, hace diez aos, an no se ha firmado un acuerdo UE-MERCOSUR, pero se cre una asociacin estratgica entre Brasil y la UE. En estos diez aos, el MERCOSUR pas de un momento estelar a un declive imparable. En estos casi diez aos, ya no es Argentina, sino Venezuela, la que compite con Brasil por el liderazgo regional. En estos diez aos, naci UNASUR como nueva alianza sudamericana entre los polos Brasil y Venezuela. En estos diez aos, Espaa se perfil como principal motor de la Comunidad Iberoamericana de Naciones que ya tiene sedes en Madrid, Montevideo y Mxico D.F. A modo de conclusin, la nueva relacin bilateral de Brasil con la UE es una mala noticia para su protagonismo y reconocimiento en la regin. Esta alianza causa nuevos recelos en su vecindad, pone en peligro el proyecto MERCOSUR y el acuerdo con la UE, cuestiona la credibilidad de Brasil como promotor de integracin, arriesga su estrecha relacin con Argentina y acenta la rivalidad con Mxico. Tampoco ser favorable a su difcil convivencia con la Venezuela de Hugo Chvez, que solicit el mismo estatus ante la UE. La nueva relacin de Brasil con la UE confirma la tendencia hacia el bilateralismo. Ante el frgil y cambiante proceso latinoamericano de integracin con constelaciones que pueden cambiar de un da para otro, la UE parece haber abandonado su poltica interregional. Han sido los pases europeos con intereses histricos los que han fomentado estas relaciones privilegiadas: en el caso de Mxico y Chile fue principalmente Espaa la que promovi los acuerdos de asociacin, en el de las Cumbres con Brasil la iniciativa fue lanzada durante la Presidencia portuguesa de la UE en el segundo semestre de 2007. En el seno de la UE, Portugal, Alemania y Espaa (en este orden) son los pases ms interesados en una relacin ms estrecha con Brasil: Portugal por su vinculacin histrica y cultural18; Alemania por su presencia industrial en So Paulo y el inters compartido por conseguir un asiento permanente en el Consejo de Seguridad (G-4); y Espaa por sus inversiones (ocupa el segundo lugar despus de EE.UU.) y su proyecto de crear una Comunidad Iberoamericana de Naciones que no puede ser exitoso sin un mayor papel de Brasil.
18 Ver Wilhelm Hofmeister, El gigante que no se ve: la percepcin de Brasil en Europa, 2007, p. 15-39.

51

Desde el punto de vista regional, la relacin de Brasil con la UE comprueba su grado de compromiso con Amrica del Sur. La principal prueba de fuego ser la negociacin comercial: ya se han explorado la va interregional UE-Mercosur y la va multilateral OMC. Ambas fracasaron. Si Brasil decide sustituir el proceso UE-MERCOSUR por una negociacin bilateral, ello tendr efectos muy negativos para su percepcin en la regin y su relacin con los vecinos, particularmente con respecto a una Argentina muy recelosa ante la proyeccin internacional de Brasil. De modo que la nica opcin que conviene a los dos socios, Brasil y la UE, para seguir siendo actores crebles en la regin sera consolidar la asociacin bilateral y firmar una asociacin UE-MERCOSUR. Pero esta opcin requiere un mayor esfuerzo y un compromiso ms claro por parte de los dos socios.

Escenarios de la relacin Brasil-UE Escenarios

Estancamiento: sin progreso en relacin UE-Brasil ni tampoco en la negociacin UE-MERCOSUR Bilateralismo: Brasil avanza como socio estratgico de la UE y firma un acuerdo de asociacin bilateral

Posible impacto Brasil

Debilitamiento del liderazgo global y regional de Brasil

Posible impacto UE
Prdida de influencia, peso y mercado en Brasil y Amrica del Sur

Fortalecimiento global y debilitamiento/rivalidad regional, retorno del temor hegemnico

Prdida de credibilidad como promotor de integracin e interregionalismo, pero acceso a mercado Brasil Recuperacin de credibilidad e interlocucin privilegiada con Brasil y libre comercio con el MERCOSUR incluyendo Brasil y Argentina, recuperacin credibilidad

Bilateralismo e interregionalismo: Brasil define una relacin poltica estratgica con la UE y la complementa con un acuerdo de asociacin UE-MERCOSUR

Fortalecimiento global y regional del liderazgo benigno y cooperativo de Brasil

52

Referencias bibliogrficas
AMORIM, Celso. Poltica Exterior de Brasil. Entrevista en AmerSur, enero de 2007. CIENFUEGOS, Manuel, GRATIUS, Susanne. EU Expectations of Negotiations with Mercosur Three Years after the Impasse. In: VALLADAO, Alfredo, MARCONINI, Mrio (Orgs.). Reviving the EU-MERCOSUR Trade Talks: A Business Perspective. So Paulo: Fecomercio, 2007. p. 41-72. COMISIN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS. Comunicacin de la Comisin Europea al Parlamento Europeo y al Consejo: Hacia una asociacin estratgica UE-Brasil, Bruselas 30 de mayo de 2007. FONSECA, Jr., Gelson. O Interesse e a Regra: Ensaios sobre o multilateralismo. So Paulo: Editorial Paz e Terra, 2008. GRATIUS, Susanne. Brasil en las Amricas: un pacificador regional? Documento de Trabajo 35, Madrid, 2007. HOFMEISTER, Wilhelm (Org.). Anurio Brasil Europa. Ro de Janeiro: Fundacin Konrad Adenauer, 2007. __________. El gigante que no se ve: la percepcin de Brasil en Europa. In: HOFMEISTER, Wilhelm, ROJAS, Francisco, SOLS, Luis Guillermo (Comps.). La percepcin de Brasil en el contexto internacional: perspectivas y desafos, tomo 2: frica, Asia y Europa. Ro de Janeiro: FLACSO/KAS, 2007. p. 15-39. MANNERS, Ian. The Normative Ethics of the European Union. International Affairs 84:1, p. 45-60, 2008. SANAHUJA, Jos Antonio. Regiones en construccin, interregionalismo en revisin. La Unin Europea y el apoyo al regionalismo y la integracin latinoamericana. In: FRERES, C. et al. (Eds.). Sirve el dilogo poltico entre la Unin Europea y Amrica Latina? Documento de Trabajo 15, Madrid: Fundacin Carolina, 2006. p. 1-43. SOARES DE LIMA, Maria Regina, HIRST, Mnica. Brazil as an Intermediate State and Regional Power: Action, Choice and Responsibilities. International Affairs 82:1, p. 21-40, 2006. SOARES DE LIMA, Maria Regina. Brazils Role as a Middle Power: Dilemmas of Global and Regional Recognition. In: GRATIUS, Susanne (Ed.). IBSA: An International Actor and Partner for the EU?, FRIDE Working Paper 63 (July), Madrid, 2008. p. 11-14. SOLANA, Javier. Una nueva oportunidad para Brasil, Amrica Latina y Europa. La Vanguardia, Barcelona, 1 de enero de 2003. SOUSA, Sarah-Lea John de. Brasil como nuevo actor del desarrollo internacional, la cooperacin sur-sur y la iniciativa IBSA. Comentario FRIDE, julio de 2008. VALLADAO, Alfredo, MARCONINI, Mrio (Orgs.). Reviving the EU-MERCOSUR Trade Talks: A Business Perspective. So Paulo: Fecomercio, 2007. VARAS, Augusto. Brasil en Sudamrica: de la indiferencia a la hegemona. Comentario FRIDE, mayo de 2008.

53

54

EU-Mercosur Relations after the EU-Brazilian Strategic Partnership

Andrea Ribeiro Hoffmann

Andrea Ribeiro Hoffmann Professora assistente no Instituto de Relaes Internacionais da PUC-Rio e professora visitante do Departamento de Relaes Internacionais da London School of Economics.

55

Introduction
In July 2007, the European Union (EU) launched a Strategic Partnership with Brazil. The initiative was announced during the First EU-Brazil Summit at Lisbon, capital of Portugal, the member-state then occupying the EU Presidency. Benita Ferrero-Walder, Commissioner for External Relations and Neighbourhood Policy, emphasized in her speech at the summit the role the new strategic partnership would play in pressing forward the integration process in Mercosur, as well as the birregional negotiations in course. In her words: I also believe that by activating dialogue we will support the conclusion of the EU-Mercosur Agreement (SPEECH/07/462, 04/07/2007). It is clear that the EU defines, therefore, the bilateral initiative as complementary with the EU-Mercosur relations (Ribeiro Hoffmann 2007). The present article explores the question of the extent to which the EU-Brazilian Strategic Partnership can actually be considered complementary to EU-Mercosur relations. To answer this question, the article firstly explores the compatibility of these two different approaches from the perspective of EU foreign policy. Secondly, the article explores the challenges posed to Mercosur member-states to cooperate in a birregional framework in which one of the members has a special position vis--vis the EU. The main conclusion is that the complementarity of the regional and the bilateral approaches cannot be taken for granted. These approaches are not seen as necessarily incompatible, but it is argued here that special attention will have to be given to a number of aspects initially not taken into consideration when the Partnership with Brazil was launched, if the EU is serious about continuing to support Mercosur and to strengthen birregional relations.

Regionalism and bilateralism in EU foreign policy

In the early and mid 1990s, the EU developed a network of international agreements with most regions in the world. Ramon Torrent (Torrent 1998) argues that this was part of a strategy to assert the EU as an international actor, even if most agreements were empty of substance, i.e., mere declarations of intentions without binding commitments. At that time, the EU also developed what can be called a regional approach in its foreign policy. In other words, it sought to conclude agreements with other groupings of countries, instead of only with individual states. In addition to the Mercosur, the EU engaged in birregional dialogues or negotiations with other regions and regional organizations such the Andean Community (CAN) in the Americas, and the Association of South East Asian Nations (ASEAN) and the South Asian Association for Regional Cooperation (SAARC) in Asia (Smith 2008, Cameron 2007, Bretherton & Vogler 2006). In that regard, the promotion of the EU as a model was also a concept debated in the academic literature (Torrent op.cit. Cameron 2005). As a result of this development and, probably most importantly,

56

structural factors such as economic globalization, the mid 1990s saw a proliferation of regional groupings, labelled the second wave of regionalism.1 In the case of Mercosur, the EU supported the institutionalization of the integration process and engaged in a birregional approach from the creation of the block in 1991. Already in 1992, both regions concluded an Inter-Institutional Cooperation Agreement, which, among other things, supported Mercosurs Administrative Secretariat. In 1995, shortly after the conclusion of the Ouro Preto Protocol, which accorded Mercosur international legal personality, the EU concluded another agreement, the Interregional Cooperation Agreement, which is still the main institutional framework for cooperation between the two regions, given that the negotiations for a Framework Agreement, started in 1999, are not yet concluded (Ribeiro Hoffmann 2004). Given the long standing EU regional approach towards the Southern Cone states, how can the launching of the EU-Brazilian Partnership be explained? Why the need for a new approach to deal with the countries in the region? Was the birregional approach not corresponding to the expectations? Arguably, the halt in the birregional trade negotiations led to a general lack of motivation behind the birregional relations (Cienfuegos 2006). While at the first sight it is tempting to blame the Framework Agreements never-ending negotiations for the change of approach, with the exception of trade the other areas of the agreement, e.g., political dialogue and development cooperation, were not only concluded, but implemented by means other than the agreement, as in the case of a Memorandum of Understanding dated from 2001. Interviews conducted by the author in February 2008 with EU officials working with EUMercosur relations in the European Commission and the European Parliament showed that there was no consensus about the need for a change of approach.2 On the contrary, the new approach seems to have been contested by many. To understand this change, it is necessary to take a broader view of EU foreign policy in the world. The mid-2000s were very different from the beginning of the 1990s, when regionalism and the EU regional approach boomed. The international context in which the EU-Brazilian Partnership was launched was marked by September 11 and the return to the prioritization of security issues in the international agenda. Some authors claim that power politics is back after more than a decade of liberal democratic ideals and market economy (Kagan

It is not one of this papers aims to discuss the causes of the second wave of regionalization. While most authors who have analysed this phenomena have pointed to economic globalization as a main driving force (Breslin Hettne et al 1999, Hurrell & Fawcett 1995, Mansfield & Milner 1997), others, such as Walter Mattli (Mattli 1999), highlight the importance of the existence of a successful regional organization, i.e., the EU, as a factor impelling countries to create other regional blocks. The interviews were conducted in the context of the European Union Visitors Programme (EUVP).

57

2008). The restructuration of the international system has acquired a drastic dynamics with the economic crisis faced by developed countries, mainly the United States and the United Kingdom, which started in 2007 and had reached unprecedented levels by the end of 2008. In the mid-2000s, Brazil was more assertive in its foreign policy and pursued a rapprochement with other emergent countries (Lima 2005; Vigevani & Cepaluni 2007). New international coalitions and policy coordination forums were created, such as the India-Brazil-South Africa Dialogue Forum (IBAS)3 in 2003, and meetings by the presidents of Brazil, Russia, India, and China (BRICs) in 2008.4 By 2006, when the Brazilian Partnership was launched, the EU had proposed or concluded a number of other Special Partnerships. According to a website maintained by the French Ministry of Foreign and European Affairs,5 as a global actor, the European Union develops strategic partnerships with the major actors on the international stage, and these are: the United States, Canada, Japan, Russia, China, and India. Talks about a partnership with South Africa had also started in 2005, and with China in the beginning of 2007. Beside the older partnerships with the United States, Japan, and Canada, it is interesting to note that the other partners are the same emerging countries that are engaging in SouthSouth cooperation among themselves, i.e., Russia, China, India, South Africa, and Brazil; and these new partnerships were proposed in the mid-2000s. Among them, Russia has had a particular development, since it had also concluded a Partnership and Cooperation Agreement earlier, in 1994. The renegotiation of this agreement which expired in 2007 was, however, suspended with the crisis in Georgia.6 Here it is relevant to note that the Partnership with Brazil is not an isolated case, but rather one more in a series of Partnerships concluded by the EU with these new emergent countries, which have been on the one hand trying to engage the developed countries in the multilateral global institutions such as the WTO and the UN system, and on the other hand pushing for a bigger role in the global arena. Is it possible to argue, therefore, that the EU has departed from a regional towards a bilateral approach in its foreign policy in the world? Although the focus of this paper is only EU-

3 4

For the official site see: http://www.forumibsa.org Although the term BRICs was coined by an investment bank (Goldman Sachs) in 2003, the presidents of Brazil, Russia, India, and China met in May and December 2008, and there are indications that they will seek to institutionalize their relationship. See Times Online 2008 and Gazeta Mercantil 2008. See http://www.diplomatie.gouv.fr/en/european-union_157/eu-in-the-world_1491/commonforeign-and-security-policy_5463/what-is-the-cfsp_5466/cfsp-acquis_5469/the-european-unionstrategic-partnerships_8743.html http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,3748657,00.html

58

Southern Cone relations and not the EU foreign policy in general, it is interesting to observe that this change has also been felt in other areas. In an article focusing on the change of the EU approach in North Africa, Bicchi (Bicchi 2008) argues that the European Neighbourhood Policy (ENP), launched in 2004, is a departure from the until then prevalent regional approach of the European Mediterranean Policy (EMP), launched a decade earlier. According to Bicchi, the ENP is a more bilateral and more decentralised approach, and the reasons for this change can be found not in the difficulties encountered by the EMP itself, but in EU internal developments, together with post-9/11 concerns. This paper argues that the EU has indeed changed its approach vis--vis the Southern Cone from a regional to a bilateral approach, and that the reasons for this can be found not only in the successes and failures of birregional relations themselves, but in the broader international context, as well as acknowledging Bicchis argument EU internal developments. In that regard, it can be advanced that the Partnership with Brazil was well-suited not only to the new broader approach to emergent countries, but also to the interests of the Portuguese Presidency, which could count on the support of the also Portuguese president of the European Commission, Jose Manual Barroso. Indeed, in the interviews mentioned above many officials pointed towards a top-down pressure in the Commission in the decision to launch the partnership. However, the main question addressed in this paper is not why the change from a regional to a bilateral approach occurred, but whether the remaining regional approach is still compatible with the new bilateral one; in other words, if there is any room for an EU foreign policy towards Mercosur. As seen in the introduction to this article, in the quotation by Benita Ferrero, the EU official position is that both approaches are complementary. The question of complementarity, however, does not seem to be controllable by the EU, even if it is defended as a consensus within the EU, something which is in itself questionable. Here the dynamics coming from the other side of the Atlantic must be taken into account.

Cooperation with the EU: the challenges posed to Mercosur member-states by the EU Partnership with Brazil
The EU argument of complementarity of the birregional approach with Mercosur and the bilateral approach with Brazil seems to be based on the assumption that Brazil can be defined as a regional power in the block. Otherwise, why would the EU expect Argentina, Paraguay, and Uruguay to engage in interregional negotiations in union with a special partner of the other side? How can these countries trust that Brazil is not making

59

linkages between the birregional and the bilateral negotiations? Unless Brazil is seen as a regional hegemon who will be able to compensate its partners for its privileges (benign hegemon), or simply a hegemon who will leave its partners no choice other than to follow it, the thesis of complementarity is seriously compromised. However, the definition of what constitutes a regional power is controversial. The literature points to different aspects; material structural variables, such as GDP and trade; autoattribution in diplomatic discourse; point of view of other regional partners, and other countries outside the region (Destradi 2008; Flemmes 2006; Nolte 2006). The assumption that Brazil is a regional hegemon seems to be highly contestable, and not a solid ground on which to support the new foreign policy approach to the Southern Cone. The immediate reaction of the Brazilian Mercosur partners to the launching of the partnership, mainly that of Argentina, was very negative, having also been immediately exploited by another candidate to the role of South American regional power: Venezuela. According to the interviews, Mexico officials also manifested a lack of understanding about the establishment of a differentiated approach to Brazil. Interestingly, in July 2008 the Commission proposed the launching of a Strategic Partnership with Mexico as well.7 Finally, even in Brazil the idea of a special partnership with the EU has had some setbacks. South American regional integration has been politicized in Brazilian society, as the nonratification of the protocol of accession of Venezuela to Mercosur by the Brazilian Congress indicates. Congressional opposition to the ratification of foreign policy commitments has been extremely rare in Brazilian politics, the only other recent example being the case of bilateral investment agreements concluded in the 1990s (Ribeiro Hoffmann forthcoming). On the one hand, different political parties and societal interest groups currently support divergent models of regional integration, the two main axes of contention being the emphasis in commercial versus social aspects of integration, and the enlargement of the block, especially the incorporation of Venezuela (CEBRI 2007, Valladao 2007). On the other hand, it is possible to see a polarization between policy makers who support a rapprochement with the North (of which the EU is the main part) and those who support a rapprochement with the South (as instanced by the IBAS and BRICs). The problem is that, despite the acceptance by the Brazilian government of the attribution of EU special partner, it is important to notice that the interest groups in Brazilian society which support the rapprochement with the EU are not always the same which support the strengthening of Mercosur (Ribeiro Hoffmann 2007).

Communication from the Commission to the Council and the European Parliament, Towards an EU-Mexico Strategic Partnership, Brussels, July 15, 2008.

60

Concluding remarks
The main conclusion advanced in this article is that the complementarity of the regional and the bilateral policies pursued by the EU in its foreign policy towards the Southern Cone cannot be taken for granted. The two approaches are not seen as necessarily incompatible, but it is argued here that special attention will have to be given to a number of aspects initially not taken into consideration when the Partnership with Brazil was launched, if the EU is serious about continuing to support Mercosur and concluding the Framework Cooperation Agreement. Among these aspects, most important is the treatment of the other Mercosur member-states, especially Argentina. Central to the process of regional integration in the Southern Cone has been a strong cooperation between Brazil and Argentina, since Brazil cannot be considered a regional hegemon in practical terms. And, historically, whenever this cooperation was put behind unilateral preferences of either of the countries, not only did Mercosur suffer, but also imperilled was an effective solution to the perceived problems.

References
BICCHI, Federica. ENP in North Africa.In: ISAs 49th ANNUAL CONVENTION, BRIDGING MULTIPLE DIVIDES, Hilton San Francisco, San Francisco, CA, USA, Mar 26, 2008. Available at http://www.allacademic.com/meta/p252997_index.html BRETHERTON, Charlotte, VOGLER, John. The European Union as a Global Actor. London & New York: Routledge, 2006. CAMERON, Fraser. An introduction to European Foreign Policy. London & New York: Routledge, 2007. __________. The EU Model of Integration: relevance elsewhere? Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series, 2005. CEBRI. Task Force on Brazil in South America. Final Report, June 2007. Available at http://www.cebri.org.br/pdf/507_PDF.pdf CIENFUEGOS, Manuel. La Asociacin Stratgica entre la Unin Europea y el Mercosur en la Encrucijada. IEP Paris. La Chaire Mercosur articles, 2006. Available at http:// www.chairemercosur.sciences-po.fr/fichiers/Publications/commerce/articles/2007/ue-mercosur_asociacion_estrategica_mcm_octubre_2006.pdf FLEMMES, Daniel. Conceptualizing Regional Power in International Relations: lessons from the South African case. GIGA Working Papers 53, June 2007. HETTNE, Bjoern, INOTAL, Andras, SUNKEL, Osvaldo (Eds.). Globalism and the new regionalism. New York: St.Martin Press, 1999. HURRELL, Andrew, FAWCETT, Louise (Eds.). Regionalism in world politics: regional organization and international order. Oxford University Press, 1995.

61

KAGAN, Robert. The return of history and the end of dreams. Knopf Publishing Group, 2008. LIMA, M. R. S. A Poltica Externa Brasileira e os Desafios da Cooperao Sul-Sul. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 48:1, Braslia, DF, 2005. MANSFIELD, Edward, MILNER, Helen. The new wave of regionalism, International Organization 53, 1999. MATTLI, Walter. The logic of regional integration: Europe and beyond. Cambridge University Press, 1999. NOLTE, Detlev. Macht und Machthiearchien in den internationalen Beziehungen: Ein Analysekonzept fuer die Forschung ueber regionale Fuehrungsmaechte. GIGA Working Papers, 29, Oct 2006. PASES DO BRIC buscam ampliar a integrao. Gazeta Mercantil, 03 dez. 2008. Available at http://www.gazetamercantil.com.br/GZM_News.aspx?Parms=2217537,13,20 RIBEIRO HOFFMANN, Andrea. Democracia e Integracin Regional: el caso del Mercosur. In: VON BOGDANDY & MORALES. El Derecho de Integracin Sramericano en su contexto. MPI Heidelberg, forthcoming 2009. __________. Relaoes com blocos econmicos dividem a sociedade brasileira. Tpicos 3, 2007. __________. European Foreign Policy Towards Latin American Southern Cone States. Frankfurt am Main: Peter Lang, 2004. RUSSIA SHOWS ITS political clout by hosting BRIC summit. Times Online 16 May 2008. Available at http://business.timesonline.co.uk/tol/business/markets/russia/article3941462.ece SMITH, Karen. European Union Foreign Policy in a Changing World. Cambridge & Malden: Polity Press, 2008. TORRENT, Ramon. Derecho y Prctica de las Relaciones Exteriores en la Unin Europea. Barcelona: CEDECS Editorial, 1998. VALLADAO, Alfredo. The New Tordesillas Line. The present Great Latin America East-West Divide. La Chaire Mercosur articles, IEP Paris, 2007. Available at http://www.chairemercosur.sciences-po.fr/fichiers/Publications/commerce/articles/2008/tordesilhas.pdf VIGEVANI, T., CEPALUNI, Gabriel. Lulas Foreign Policy and the quest for autonomy through diversification. Third World Quarterly, v. 28, 2007.

62

As relaes entre a Unio Europeia e a Amrica Latina o Mercosul neste enquadramento

Raquel Patrcio

Raquel Patrcio Doutora em Relaes Internacionais pela UnB. Professora auxiliar no ISCSP/UTL

63

Na atual sociedade internacional global, maneira de Hedley Bull,1 as perspectivas de integrao bilateral e multilateral ganham novos contornos. Desde logo, a sociedade internacional global substitui, hoje, a imagem da sociedade internacional. 2 Ela heterognea, multicentrada e busca um espao pblico de regulao assente na cooperao internacional. Esta constitui o pano de fundo que tem servido mundializao econmica e liberalizao das trocas em escala mundial, buscando-se um novo multilateralismo (Robert Cox) e um modelo de democracia cosmopolita (Daniele Archibugi)3 que se propem contrapor os fenmenos da polarizao social, de decomposio da sociedade civil e de presses sobre o meio ambiente que se constata em todos os nveis, do local ao planetrio.4 Tomando por base a convergncia das civilizaes do Padre Teilhard de Chardin, Almerindo Lessa haveria de explicar aos Companheiros da Sociedade Teilhard de Chardin: ... assim a Humanidade, ao terminar a sua evoluo planetria, converge inexoravelmente. E pela convergncia planetria de todas as reflexes individuais, pelo contato mtuo de todas as partculas humanas, gera-se no nosso grupo zoolgico um movimento sntese para um ponto crtico de Emergncia e de Imerso, de Maturao e de Evaso, funcionando como corao de um sistema de centros de acesso a um foco de unio que a nossa inteligncia forada a admitir; s que na sua essncia impensvel. 5 Numa convergncia concordante com a lei da complexidade crescente que o prprio Chardin props tambm.6 A cooperao internacional surge, desta forma, num dos espaos centrais das relaes internacionais, aqui residindo a mais recente atrao pela regionalizao e pelos processos de integrao regional, que permitem ultrapassar a rigidez das fronteiras estatais, incapazes de enquadrar as novas interaes e introduzem uma dimenso intermdia entre o espao nacional e o espao mundial, assente em identificaes identitrias que se assumem como base das relaes em eixo,7 essenciais para a consolidao e expanso dos laos inter-regionais. Estes so inditos na histria das relaes internacionais, mas exigem sem dvida o protagonismo de determinados Estados que estabelecem entre si relaes privilegiadas que, influenciando as relaes regionais e conduzindo gnese de processos regionais de integrao, tambm so responsveis pela conduo e consolidao destes
Cfr. BULL, Hedley, A Sociedade Anrquica, 2002. Sobre a sociedade internacional, vide tambm TRUYOL e SERRA, Antonio, La Sociedad Internacional, 2001. Cfr. PATRCIO, Raquel, As Relaes em Eixo Franco-Alems e as Relaes em Eixo Argentino-Brasileiras Gnese dos Processos de Integrao, 2007, p. 50-51. Cfr. SMOUTS, Marie-Claude, As Novas Relaes Internacionais: Prticas e Teorias, 2004, p. 130. Cfr. LESSA, Almerindo et alii, Teilhard de Chardin e a Convergncia das Civilizaes e das Cincias, 1964, p. 106-108. Cfr. TEILHARD DE CHARDIN, Pierre, Gnese de Um Pensamento: Cartas 1914-1919 apresentadas por Alice Teilhard-Chambom e Henri Begouen, 1967. Cfr. PATRCIO, Raquel, op. cit., p. 49-50.

1 2 3 4 5 6 7

64

mesmos processos, assim suficientemente estabilizados para iniciar laos inter-regionais, como os que ligam a Unio Europeia e o Mercosul o nico caso, em todo o mundo, de relacionamento birregional. Na base de tudo, as relaes em eixo. Na base do Mercosul, as relaes em eixo argentino-brasileiras. Na base da Unio Europeia, as relaes em eixo franco-alems. Esta questo significa que faz todo o sentido continuar a falar-se de parcerias estratgicas bilaterais, ou mesmo, indo mais alm, de relaes em eixo,8 entre Estados-membros de um processo regional de integrao, sendo certo haver requisitos prvios de nveis de integrao para se estabelecerem padres de interao poltica e econmica entre dois processos regionais de integrao. esta, alis, a razo fundamental da constante frustrao histrica das tentativas da Comunidade Econmica Europeia (CEE) em dialogar com a Amrica Latina. O estabelecimento deste dilogo s foi possvel, em consistncia, aps o aparecimento de um interlocutor institucional para dialogar com as Comunidades, o Mercosul. E mais: este dilogo s demonstrou comear a ser verdadeiramente profcuo quando do fortalecimento das relaes em eixo argentino-brasileiras. Sendo que uma parceria, seja de que modelo for, entre o Brasil e a Unio Europeia dever estabelecer-se, no no plano dos estados nacionais, mas antes no patamar coletivo das instituies supranacionais, isto , o Mercosul e a Unio Europeia. O primeiro assente sobre as relaes em eixo argentino-brasileiras; a segunda assente sobre as relaes em eixo franco-alems. verdade que, se historicamente a Unio Europeia afirmou que apenas negociaria com um interlocutor institucional, em julho de 2007 transformou o Brasil em seu parceiro estratgico, parecendo no ter muito clara a situao, hoje, de se saber qual dos relacionamentos
8

Em seu mais recente livro, Insero Internacional A Formao dos Conceitos Brasileiros, o Prof. Doutor Amado Luiz Cervo elabora, corretamente, sobre a diferena entre as relaes em eixo e a parceria estratgica. Desenvolvido por ns em sede de dissertao de Doutoramento pela UnB, o conceito de relaes em eixo assenta sobre uma relao especial entre parceiros simtricos, uma relao especial estabelecida entre duas potncias que fazem entre si fronteiras vivas e desenvolvem uma profcua complementaridade econmica, numa primeira fase assentando sobre rivalidades mtuas que evoluem, num segundo momento, para um comportamento cooperativo finalmente assente sobre verdadeiras parcerias, designadamente entre os respectivos lderes polticos, cuja vontade de potncia, elaborao poltica e percepes de interesses convergem num mesmo sentido, por forma a articular as ligaes entre os ncleos dinmicos do eixo sobre o qual assentam. Sobressaindo da regio em que surgem pela criao de potncia, as relaes em eixo acabam por afirmar-se como o eixo de gravitao regional, beneficiando da aceitao popular que lhes refora a coerncia interna, ainda que sejam influenciadas por Estados terceiros, bem como pelas evolues conjuntural (foras de presso) e estrutural (foras profundas) da regio e da sociedade internacional global em que se inserem. Assim definidas, as relaes em eixo funcionam como condio necessria para a existncia de processos regionais de integrao, estando na origem, na consolidao e conduo destes pela fora integradora que geram. Cfr. PATRCIO, Raquel, op. cit., p. 482-483. Por seu lado, a parceria estratgica representa uma relao entre dominante e dominado, de estruturas assimtricas, como se verifica entre Brasil e EUA. Cfr. CERVO, Amado Luiz, Insero Internacional A Formao dos Conceitos Brasileiros, 2008, p. 211-212.

65

deve ser estimulado: se a relao UE-Brasil, se a relao UE-Mercosul. verdade, tambm, que o relacionamento UE-Mercosul no resolve todas as demandas do Brasil, especialmente no que diz respeito aos seus interesses comerciais. Todavia, se o Brasil tem, hoje, como prioridade da sua poltica externa, a integrao sul-americana a partir do Mercosul numa lgica, por exemplo, de crculos concntricos , a singularizao do seu relacionamento com a Unio Europeia poder levar desagregao do Mercosul, at porque o nico projeto de integrao hoje disponvel o projeto brasileiro depois de fracassados o bolivarianismo e as propostas dos anos 1950. Por outro lado, ao negociar o seu prprio acordo com a Unio Europeia, o Brasil desconsidera o Mercosul, o que, de alguma forma, poder vir a pr em causa a sua liderana regional. Do mesmo modo, os argumentos de acordo com os quais a parceria UE-Mercosul fraca, em virtude do desequilbrio entre os nveis de integrao; e de que o relacionamento UE-Brasil ser mais profcuo porque fortalecer a relao da UE com os restantes parceiros sul-americanos e, por conseguinte, a prpria relao UE-Mercosul, no convencem. A Histria assim o tem demonstrado. Posto isto, deve a parceria UE-Mercosul ser estimulada, e no a relao UE-Brasil. Da a importncia do Mercosul em todo o j longo processo de relacionamento entre a Europa Comunitria e a Amrica Latina, cuja viso histrica convm deixar clara. importante referir, desde logo, que, quando da celebrao dos Tratados de Roma, em 1957, parte dos pases contratantes mantinha vastas relaes coloniais que pretendiam conservar, mesmo com a criao do Mercado Comum. Para tanto, inseriram clusulas relativas ao estatuto de associao para esses pases; disposies que acabariam por constituir a base para a elaborao futura de uma poltica de desenvolvimento, visando justamente as antigas colnias dos Estados-membros e aquelas que entretanto iam adquirindo a independncia. Esta poltica de desenvolvimento acabaria, depois, por ser alargada a outras reas sub-desenvolvidas do mundo, nomeadamente s reas no associadas da Amrica Latina e da sia. Todavia, quando foram formalmente lanadas, as relaes entre a Europa Comunitria e a Amrica Latina no se inseriram nesta poltica de desenvolvimento. Inseriram-se, antes, na poltica comercial daquela, que trata das relaes entre a Comunidade e os pases terceiros, com base na Pauta Aduaneira Comum. E tal foi feito atravs do estabelecimento de acordos de comrcio cujo objetivo era a concesso da clusula da nao mais favorecida. Na realidade, nas suas relaes externas com os pases em vias de desenvolvimento, as Comunidades definiram como prioridade a cooperao com o continente africano, ou, mais especificamente, com os pases ACP, que incluem tambm os pases do Caribe e do Pacfico. A segunda prioridade eram os pases do Mediterrneo e a terceira os da sia. A Amrica Latina era, na sugestiva expresso de Peter Coffey, um continente perdido,9
9

Cfr. COFFEY, Peter, The EEC and Brazil in COFFEY, Peter e CORREA DO LAGO, Luiz Aranha (eds.), The EEC and Brazil, 1988, p. 3.

66

sendo as relaes com as Comunidades pouco densas, pouco importantes e, em geral, especificamente econmicas. A inexistncia de uma poltica comunitria global para a regio limitou as relaes Comunidades-Amrica Latina a um carter bilateral, que apenas a partir da dcada de 1980 comearia a ser ultrapassado, justamente quando as relaes em eixo argentino-brasileiras ganharam uma dinmica cooperativa, deixando para trs a tradicional rivalidade. Por outro lado, a disparidade de interesses dos Estados-membros em relao Amrica Latina, assim como a prpria heterogeneidade dos pases latino-americanos dificultaram a ao coordenada das Comunidades em relao Amrica Latina, alm do mais percebida, pela Europa Comunitria, como parte da zona de influncia dos Estados Unidos e como um conjunto de pases pouco pobre dentre os pobres, ademais sem contarem com estruturas institucionais eficientes ao nvel regional com as quais a Comisso pudesse manter um dilogo interinstitucional estvel. Depois das exportaes da Amrica Latina para a Europa terem decrescido durante os anos 1960,10 aquela situao sofreu uma ligeira evoluo, com os contatos a definirem-se melhor a partir de 1971. Na realidade, desde a criao da CEE os pases da Amrica Latina pretenderam com esta celebrar, primeiro, um acordo de associao e, depois, um acordo de mera cooperao. As dificuldades geradas em torno deste desejo coletivo, todavia, impediram a concretizao do mesmo, adicionada da preferncia comunitria em celebrar acordos internacionais com interlocutores coletivos. A CEE impulsionou, ento ou melhor, cobrou dos pases latino-americanos a organizao para a designao conjunta de um porta-voz institucional comum que falasse em nome de todos. Assim surgiu o GRULA Grupo Latino-Americano, e em 1971 os pases latino-americanos reunidos no seio da Comisso Especial de Coordenao Latino-Americana (CECLA)11 avanaram, atravs da Declarao de Buenos Aires, com a proposta de estabelecimento de um sistema de cooperao entre a Amrica Latina e as Comunidades que englobasse a consulta ministerial. O Conselho de Ministros das Comunidades decidiu, ento, pr em marcha uma cooperao permanente, no em nvel ministerial, mas em nvel de embaixadores, no seio do ento criado Comit Conjunto Amrica Latina-CEE. O GRULA, que falava em nome da Amrica Latina, passou, por isso, a ser formado por embaixadores (e no ministros) latino-americanos que atuavam junto da Comisso Europeia. Embora contribuindo para a existncia de algum nvel de coordenao das polticas econmicas externas dos pases latino-americanos em relao s Comunidades e, mesmo, nos fora
10 Cfr. GRANDA ALVA, G. e GARCIA, J.L., La Cooperacion para el Desarrollo de las Comunidades Europeas y sus

Relacionaes com America Latina: un Reto para Espaa, 1984, p. 449.

11 A CECLA viria, em 1975, a ser substituda pelo SELA (Sistema Econmico Latino-Americano), em consequn-

cia do Acordo do Panam.

67

internacionais, os resultados mais tangveis do Comit Conjunto limitaram-se concluso de acordos de comrcio bilaterais, de carter no preferencial, entre a CEE e quatro pases latino-americanos: Argentina (1971), Uruguai (1973), Brasil (1974) e Mxico (1975). Estes so os considerados Acordos de Primeira Gerao, atravs dos quais a CEE orientava a sua ao pas a pas e apenas com os que tinham potencial econmico, com o objetivo exclusivo da concesso, pelas partes interessadas, da clusula da nao mais favorecida.12 O dilogo Amrica Latina-CEE assim estabelecido no gerava qualquer cooperao efetiva com o conjunto dos pases latino-americanos. As Comunidades ainda acordaram o regime preferencial, previsto pelo Sistema de Preferncias Generalizadas (SPG), mas os resultados foram bastante insatisfatrios para ambas as partes. De tal forma que, em 1979, os embaixadores do GRULA propuseram um dilogo renovado CEE-Amrica Latina, o qual chegou mesmo a ser institudo, com representantes do Conselho de Ministros, da Comisso e do GRULA. O incio da Guerra das Malvinas/Falklands, porm, impediu a realizao dos encontros previstos para 1982, deitando por terra aquele dilogo renovado, mantendo-se os contatos, todavia, pela via informal. Verdade que, no meio deste contexto, as Comunidades alargaram as suas relaes comerciais no preferenciais com a Amrica Latina, estabelecendo os chamados Acordos de Segunda Gerao, j mais abrangentes, porque incluam aspectos como a cooperao empresarial e cientfica. Estes acordos, assinados com o Brasil em 1982, com o Pacto Andino em 1984 e com os Estados-membros do Tratado Geral de Integrao Centro-Americana e com o Panam em 1986, foram assinados no momento em que as adeses de Portugal e Espanha s Comunidades favoreciam as relaes comunitrias com a Amrica Latina. Na realidade, a adeso das naes ibricas s Comunidades gerou expectativas mltiplas quanto ao estreitamento das relaes entre a Amrica Latina e a Europa e intensificao do dilogo poltico entre ambas as regies. Neste processo, Portugal teve um papel bastante discreto. As prioridades da sua poltica externa fora da Europa eram a frica de expresso portuguesa e os Estados Unidos, e a nica prioridade na Amrica Latina era o Brasil, percebido como lder natural das naes latino-americanas, com poder suficiente para gerar o dilogo direto com as Comunidades, sem a necessidade de intermedirios. A Espanha, por seu lado, tomou de forma organizada e afirmativa a questo das relaes com a Amrica Latina. A sua inteno era desenvolver um dilogo poltico com os pases que outrora haviam sido suas colnias e, evidentemente, desempenhar o papel de ligao
12 Cfr.

PIERRE-CAPS, Stphane, Aspects Juridiques des Relations Commerciales de la CEE avec les tats de l`Amrique Latine, 1987.

68

entre a Amrica Latina e a Europa Comunitria. Vale lembrar que, tradicionalmente, a Amrica Latina constitui uma prioridade da poltica externa espanhola havendo inclusive, na Constituio de 1978, uma referncia Comunidade Histrica quando se aborda o papel do Rei nas relaes internacionais.13 Evidentemente, a maioria dos Estados-membros das Comunidades ops-se ideia de a Espanha adotar um papel de protagonista neste domnio; ao mesmo tempo que, do lado latino-americano, alguns pases consideraram invlida tal atitude paternalista e retrica, exprimindo a no necessidade da Espanha como tutor para a Amrica Latina fazer valer os seus interesses. Assim se desvaneceu a ideia da ligao e o governo do PSOE ps a Espanha a funcionar como fator ativante das relaes CEE-Amrica Latina. Fosse como fosse, a verdade que a adeso de Portugal e da Espanha s Comunidades em 1986 criou diversas expectativas econmicas e tambm polticas e, de fato, em 1986, as relaes entre a CEE e a Amrica Latina conheceram um novo impulso. Logo em junho, o Conselho Europeu da Haia encarregou a Comisso da elaborao de novas linhas-diretrizes para estas relaes, propondo um debate sobre o reforo dos laos entre os dois continentes,14 respondendo assim aos objetivos, nesse sentido, constantes da declarao anexa aos Tratados de Adeso de Portugal e de Espanha. Foi a partir deste fato que, em 1987, o Conselho de Ministros adotou o primeiro documento da histria comunitria sobre a Amrica Latina: Concluses do Conselho e dos Representantes dos Governos dos Estados-Membros Sobre as Relaes Entre as Comunidades e a Amrica Latina,15 no qual exprimia a inteno de pr em prtica uma estratgia de conjunto para o reforo das relaes e da cooperao entre os dois continentes, quer em nvel econmico, quer em nvel poltico. Por outro lado, a evoluo da situao de crise na Amrica Central, com as Comunidades a decidirem adotar posies comuns nesta matria, e ainda os processos de democratizao que muitos pases da regio, como o Brasil e a Argentina, conheciam, no deixando as Comunidades indiferentes, conduziram a uma maior politizao das relaes CEEAmrica Latina. Por outro lado, no final dos anos 1980, a crise da dvida externa, a morte no anunciada da Ordem dos Pactos Militares e a crescente globalizao econmica criaram as condies ideais para que os pases latino-americanos alterassem o modelo de desenvolvimento autrquico e nacionalista at ento adotado. A abertura comercial, a integrao regional e o distanciamento de antigas polticas terceiro-mundistas foram as constantes da passagem da dcada de 1980 para a de 1990 e a poltica externa passou a
13 Cfr. TOVIAS, Alfred, Foreign Economic Relations of the EC: The Impact f Spain and Portugal, 1990, p. 60-71. 14 Cfr.

COMISSO EUROPEIA, A Comunidade Europeia e a Amrica Latina, comunicao da Comisso Europeia ao Conselho de Ministros: COM (86) 720/final, de 2 de Dezembro de 1986.

15 Cfr. CONSELHO DE MINISTROS, Conselho 7120/87 (Presse 110), de 22 de Junho de 1987.

69

privilegiar os contatos com os pases industrializados.16 Simultaneamente, a criao do Mercado Comum do Sul (Mercosul), em 1991, deu mais um passo no relacionamento entre as duas regies, j que conferiu, aos pases latino-americanos, benefcios no plano da cooperao regional, que abriu o acesso desses pases aos programas tecnolgicos comunitrios e ao Banco Europeu de Investimentos. Acima de tudo, a criao do Mercosul significou a criao do interlocutor coletivo que as Comunidades desde o incio desejavam para o dilogo com a Amrica Latina. Um interlocutor coletivo que conferisse o carter institucional desejado, de modo a poder falar em p de igualdade com o porta-voz oficial das Comunidades nestas matrias: a Comisso Europeia. Naturalmente, o Mercosul, com uma estrutura institucional especfica e prpria, elegeria um rgo para dialogar, nesse sentido, com a Comisso Europeia. Como de fato viria a suceder, com o Conselho Mercado Comum designado para o efeito. Assim seriam lanadas as negociaes sobre a futura associao birregional entre a Unio Europeia e o Mercosul, na Cpula Unio Europeia-Amrica Latina e Caribe, realizada no Rio de Janeiro em junho e julho de 1999.17 Ainda assim, o sistema preferencial das Comunidades continuava a beneficiar os pases ACP, os pases da Associao Europeia de Livre Comrcio (EFTA) com os quais as Comunidades celebraram uma zona de preferncias , os pases da Europa Central e do Leste (aps a queda do muro de Berlim) e os pases do Mediterrneo cujos produtos concorrem diretamente com os dos pases latino-americanos. Por outro lado, o anncio da criao, entre os Estados Unidos, o Canad e o Mxico, do NAFTA (North American Free Trade Area), no incio dos anos 1990, levou os pases da Amrica Latina, em especial o Brasil, a impulsionar o relacionamento com a Europa Comunitria, como forma de reagir criao do NAFTA, que viria alterar o quadro geopoltico e geoestratgico do continente, interferindo nos equilbrios existentes. Na realidade, o NAFTA convertia-se, para muitos pases latino-americanos, em verdadeiro canto da sereia, procurando o Brasil contrapor, a esse efeito de atrao, a oferta de uma integrao regional ampliada para criar, a esses pases, alternativas s presses externas que desejavam v-los submetidos a planos liberais ortodoxos de ajuste. Assim, o Brasil tornou o objetivo do Mercosul mais ousado, ao procurar convert-lo numa rea dotada de iniciativa prpria, mantendo a Argentina afastada dos EUA e, logo em 1993, lanou a proposta de criao de uma rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA). Por outro lado, o Brasil estabeleceu, com os pases sul-americanos e africanos, a Zona de Paz e Cooperao do Atlntico Sul (ZoPaCAS), numa estratgia de crculos concntricos a partir do Mercosul, e dinamizou as negociaes com a Europa Comunitria.
16 Cfr. SAVINI, Marcos, As Negociaes entre o Mercosul e a Unio Europeia, 2001. p. 109-125, p. 110. 17 Cfr. Idem, ibidem.

70

Por outro lado, a prpria Unio Europeia adotou uma postura mais ativa. Em julho de 2001, na quinta reunio do Comit de Negociaes, realizada em Montevidu, a UE apresentou um conjunto de propostas de reduo de barreiras tarifrias ento aplicadas s exportaes dos pases do Mercosul. Este, paralisado por uma crise lanada pelas declaraes do ento ministro argentino Domingo Cavallo, contrrias Tarifa Externa Comum (TEC) e poltica de cmbio flutuante do Brasil, mostrava-se incapaz de apresentar a sua prpria proposta. Assim, embora no satisfizessem plenamente as expectativas dos empresrios do Mercosul, sobretudo em virtude dos subsdios dados pela UE aos seus agricultores, a proposta europeia foi encarada com optimismo, como um importante gesto poltico mostrando o desejo europeu de concluir um acordo com o Mercosul.18 Evidentemente, a proposta europeia denotava a preocupao da Comisso Europeia em manter as negociaes com o Mercosul mais aceleradas do que as que supostamente dariam, a partir de 1 de janeiro de 2006, origem rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). Obviamente, a Comisso receava perder, para a ALCA e os EUA, a predominncia que mantinha junto dos mercados do Mercosul.19 Em todos estes fatores lanamento das negociaes em 1999, criao do NAFTA e criao da ALCA assim como na nova tendncia de globalizao, que a criao da Organizao Mundial de Comrcio (OMC) disciplina e incentiva, integram-se o impulso dado s negociaes entre as Comunidades e a Amrica Latina, com resultados muito positivos: os acordos a partir de ento negociados com os latino-americanos passaram a ser considerados Acordos de Terceira Gerao. Os acordos assinados com a Argentina (1990), com o Chile (1991), com o Uruguai (1992), com o Mxico (1992), com o Brasil (1992), com o Paraguai (1993) e com o conjunto dos pases da Amrica Central (1993) seguiram j o modelo formal das relaes entre as Comunidades, subitamente transformadas em Unio Europeia, e a Europa do Leste ps-queda do muro de Berlim (1989). Mantendo a forma de acordos-quadro de cooperao comercial e econmica, estes acordos condicionavam a evoluo da cooperao evoluo do regime poltico, isto , evoluo interna da poltica dos Estados visados. Saliente-se que a incluso desta clusula democrtica foi inovadora e tornou os acordos com a Amrica Latina qualitativamente diferentes dos outros existentes (incluindo os de associao, como Lom, nos quais a cooperao no esteve nunca dependente de qualquer considerao sobre o regime poltico dos pases beneficirios). Data tambm desta poca (1 de maio de 1992) a assinatura do Acordo de Cooperao Interinstitucional entre a Comisso Europeia e o Conselho Mercosul, destinado a promover a transferncia das experincias comunitrias em matria de integrao, e que levou criao do Centro de Formao para a Integrao Regional (1993).

18 Cfr. Idem, p. 109. 19 Cfr. Idem, ibidem.

71

Neste contexto mais favorvel aproximao entre os dois blocos, o Conselho Europeu de Corfu, de junho de 1994, discutiu a criao de uma zona de comrcio livre entre os dois, criando toda uma atmosfera favorvel celebrao dos Acordos de Quarta Gerao, o que culminou em dezembro de 1995, com a assinatura do mais importante passo em direo integrao entre o Mercosul e a Unio Europeia. A 15 de dezembro de 1995, a Unio Europeia e os seus Estados-membros, por um lado, e o Mercosul e os seus Estadosmembros, por outro, assinaram o Acordo-Quadro de Cooperao Inter-Regional que prev a liberalizao gradual das trocas comerciais entre os dois e tem contextualizado as relaes inter-regionais. A partir daqui, as negociaes visando a integrao do Mercosul e da Unio Europeia intensificaram-se, tendo lugar diversas reunies e cpulas entre ambas as partes. Na realidade, a Unio Europeia o principal parceiro comercial do Brasil, que o mais importante parceiro latino-americano da Comunidade. Em maro deste ano, as exportaes brasileiras para a Unio Europeia foram de 3,12 milhes de dlares (num crescimento de 19,59%20), enquanto as importaes ascenderam a 2,15 milhes de dlares (significando um crescimento de 33,5%21). Evidentemente, este relacionamento poder ser fortemente potenciado pelo acordo de livre comrcio birregional que, desde abril de 2000, est a ser negociado entre a UE e o Mercosul. Portugal uma parte muito interessada na concluso deste acordo, j que, segundo dados do Ministrio brasileiro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, as exportaes brasileiras para Portugal, durante 2006, foram de 1,46 mil milhes de dlares, enquanto as importaes ascenderam a mais de 312 milhes de dlares, tendncia que, mantendo-se nos trs primeiros meses deste ano, representa um saldo negativo, para Portugal, de cerca de 1,14 mil milhes de dlares. 22 O protecionismo agrcola europeu, impedindo a entrada de produtos latino-americanos no mercado europeu criaria, todavia, um impasse s negociaes, agravado com a represlia do fechamento dos mercados pblicos s empresas europeias por parte das autoridades dos Estados latino-americanos. Simultaneamente, a morte anunciada da ALCA fez arrefecer o nimo ou a pressa europeia em fechar um acordo birregional com o Mercosul, muito embora a Presidncia Portuguesa do Conselho da UE, no segundo semestre de 2007, tentasse reforar a aproximao, ao agendar, para apenas trs dias aps a tomada de posse da Presidncia, a Cpula Unio Europeia- Brasil, sinalizando o desejo portugus de ver as relaes UE-Mercosul rapidamente restabelecidas.

20 Cfr. SILVARES, Mnica, Portugal Poder Fechar Acordo EU-Mercosul, 2007, p. 43. 21 Cfr. Idem, ibidem. 22 Desequilbrio

em muito explicado pelo peso dos combustveis na Balana Comercial portuguesa, j que os principais produtos importados por Portugal do Brasil foram, nesse perodo, petrleo, soja, milho, ligas de alumnio e acar de cana, enquanto o Brasil comprou, de Portugal, especialmente azeite, bacalhau e vinho (Cfr. Idem, ibidem).

72

Na realidade, o impasse nas negociaes tem originado, desde 2004, custos que rondam os 3,7 e os 5 milhes por ano entre as duas regies, que juntas renem 700 milhes de habitantes. Mas a verdade que h j aproximadamente oito anos a ausncia de um acordo de livre comrcio entre a UE e o Mercosul tem prejudicado seriamente os empresrios de ambas as regies, at porque os tmidos avanos nas negociaes empresariais, margem do processo formal entre os lderes dos dois blocos, no tm sido acompanhados no plano poltico desses lderes. De fato, e no obstante a assinatura, em dezembro de 1995, do Acordo-Quadro de Cooperao Inter-Regional, contextualizando as relaes inter-regionais, a verdade que desde 2004 o impasse tem marcado a paralisia das negociaes em direo criao, entre os dois blocos regionais, de uma zona de comrcio livre. Para alm dos problemas agrcolas criados pela UE, retaliados pelo Mercosul com situao equivalente na indstria e nos servios, os produtos do Mercosul tm dificuldade em penetrar no mercado europeu porque as suas empresas no tm uma estratgia de segmentao do mercado europeu, no possuem uma imagem forte e so estandardizadas, sendo o consumidor e o empresrio europeus extremamente exigentes. O aumento dos preos das matrias-primas nos mercados internacionais tem, todavia, diminudo a subsidiao, pela UE, dos produtos agrcolas e agroalimentares, justamente aqueles que so exportados pelo Mercosul. Abre-se, desta forma, a possibilidade de ultrapassar o principal entrave do to desejado Acordo UE-Mercosul, reunindo-se, por conseguinte, as condies para que o mesmo seja alcanado com celeridade. Sendo certo que a ambio a de que o acordo tenha uma abrangncia ampla, que ultrapasse o mbito comercial, j tratado no quadro da Ronda de Doha da OMC, ainda que as posies coincidentes adotadas pelos Estados-membros da UE e pelos Estados-membros do Mercosul, na Ronda de Doha, no sejam, de modo algum, incompatveis com o acordo de livre comrcio entre as duas regies. De fato, se no caso de Doha so as prioridades da globalizao comercial que se impem, no caso do Acordo UE-Mercosul as prioridades alargam-se ao investimento, cincia, tecnologia, s telecomunicaes e transferncia de tecnologia, atravs da concluso de um acordo estratgico. evidente que o fortalecimento do Mercosul refora a possibilidade de que o impasse ao Acordo Unio Europeia-Mercosul seja ultrapassado, reunindo-se as condies para que tal acordo seja assinado to rpido quanto possvel. Efetivamente, no enquadramento das j longas relaes entre a Europa Comunitria e a Amrica Latina, o Mercosul tem um papel central e decisivo. bem verdade que o Mercosul

73

no engloba a totalidade dos pases latino-americanos e que, por conseguinte, a sua criao significou, no propriamente o estreitamento das relaes da Unio Europeia com a Amrica Latina como um todo, mas a aproximao entre a UE e os Estados-membros do Mercosul. Todavia, essa aproximao tem-se mostrado essencial para o relacionamento global da Europa Comunitria com a Amrica Latina em geral, existindo, hoje, diversos fora de debate, discusso, troca de ideias e, at, assinatura de acordos comerciais, como o caso das cpulas anuais Unio Europeia-Amrica Latina e Caribe. Torna-se indispensvel, deste ponto de vista, compreender-se o fortalecimento do Mercosul, de modo que se perceba o papel central que este tem desempenhado nas relaes da Amrica Latina com a Unio Europeia. As relaes em eixo ganham aqui inegvel protagonismo, sendo decisivas para os impulsos internos do processo de integrao Mercosul e, por conseguinte, tambm para os impulsos externos, os de negociao entre blocos. Na realidade, as relaes argentino-brasileiras tm evoludo de forma gradativa desde 1870. 23 rivalidade que as dominou inicialmente, sucedeu-se uma fase assente em base de cooperao, que alcanaria, depois, uma cooperao verdadeiramente suportada por parcerias ligando especialmente os lderes polticos, at alcanarem um patamar de entendimento regional, do qual se afirmam efetivamente como eixo-motor. As relaes argentinobrasileiras afirmam-se, assim, como relaes em eixo, essenciais para a criao, conduo e consolidao do processo regional de integrao do Mercosul. Na realidade, qualquer processo regional de integrao que pretenda alcanar um nvel considervel de aprofundamento econmico-poltico-institucional, de acordo com a Teoria da Integrao Regional, tem que passar por etapas gradativas nas quais as relaes em eixo desempenham papel de fundamental importncia, na ausncia das quais a integrao regional limitar-se- a uma vertente puramente econmica. O Mercosul, no sentido de estabelecer objetivos ambiciosos de longo prazo, ultrapassa esta vertente economicista, formado a partir das relaes em eixo que unem os dois maiores Estados da regio o Brasil e a Argentina , contribuindo para a organizao da sociedade internacional global num multilateralismo ps-westfaliano, ps-moderno e ps-hegemnico, maneira de Robert Cox. 24

23 Sobre

esta questo vide PATRCIO, Raquel, As Relaes em Eixo Franco-Alems e as Relaes em Eixo Argentino-Brasileiras Gnese dos Processos de Integrao, 2007. Vide tambm PATRCIO, Raquel, As Relaes em Eixo Argentino-Brasileiras, 2006, p. 87-103; e ainda PATRCIO, Raquel, O Brasil e a Argentina em Relaes em Eixo, 2007, p. 179-190. Robert, The New Realism. Perspectives on Multilateralism and World Order, 1997.

24 Cfr. SMOUTS, Marie-Claude, As Novas Relaes Internacionais: Prticas e Teorias, 2004, p. 146, citando COX,

74

As relaes em eixo tm forte impacto sobre as relaes regionais porque produzem um efeito de criao de potncia, j que os Estados que assim se unem so potncias regionais. Estados de peso relativo em funo dos vizinhos que, com eles, compem a regio em que se inserem, tm os fatores determinantes do poder, segundo o entendimento realista de Raymond Aron. 25 Sendo potncias regionais, os dois Estados da mesma regio surgem, necessariamente, como unidades polticas rivais, porque cada um afetado pela ao do outro, ao mesmo tempo que suspeita irreversivelmente das suas intenes. Atualmente, o comportamento cooperativo, no seio do Mercosul, tem feito as relaes em eixo argentino-brasileiras, outrora assentes sobre tenses e rivalidades, assentar sobre a cooperao que tem dado consistncia s parcerias. As relaes em eixo argentino-brasileiras representam a convergncia de interesses entre estes dois Estados, no sentido de ultrapassarem os motivos de discrdia e empreenderem projetos de cooperao objetiva que estimulem o desenvolvimento econmico da regio, atravs da resoluo do problema dos recursos hdricos da Bacia do Prata, bem como da rivalidade nuclear e, ainda, de modo mais abrangente, das disputas seculares entre os Dois Grandes da Bacia do Prata. De fato, e apesar de toda a caminhada calcada por brasileiros e argentinos, foi na passagem dos anos setenta para os oitenta, com a assinatura do Acordo Tripartite de 1979, pondo fim ao contencioso das guas, e do Acordo de Cooperao Nuclear do ano seguinte, pondo fim corrida pela bomba atmica e estruturando a cooperao nuclear argentinobrasileira, que a integrao assumiu uma importncia decisiva no contexto sul-americano. At l, a integrao era um projeto marginal que, quando falado, referia-se apenas a uma lgica industrial-produtiva. Com efeito, o endividamento externo e as crises econmicas internas dos dois pases criaram dificuldades que a diferenciao crescente da estrutura produtiva dos dois com o Brasil a apresentar uma estrutura eminentemente industrial e a Argentina uma estrutura primria agravava, tornando evidente o esgotamento do modelo de desenvolvimento assente na substituio de importaes. Destaque-se tambm que, durante o conflito das Malvinas/Falklands, floresceu entre ambos uma solidariedade poltica e econmica. E uma vez que estava j resolvido, pelo Tratado de 1979, o contencioso das guas, e encetada a cooperao nuclear binacional pelo Tratado de 1980, a abertura das economias e as garantias recprocas oferecidas em matria de orientao pacfica dos respectivos programas nucleares foram fatores determinantes que permitiram o lanamento concreto da integrao entre os dois pases, constituindo-se como fatores essenciais constitutivos das relaes em eixo argentino-brasileiras.
25 Cfr. ARON, Raymond, Paz e Guerra entre as Naes, 2002, p. 99.

75

Seriam os recm-empossados governos de Jos Sarney (1985-1990) e Ral Alfonsn (19841989) a protagonizar a mudana de orientao, trazendo a perspectiva da integrao como forma de solucionar problemas comuns, que constituiria, a partir da, elemento definidor da natureza prpria do processo de integrao do Cone Sul. evidente que, do bilateral inicialmente pensado e projetado, o processo integracionista no tardou em gerar-se multilateral, com a participao, tambm, do Uruguai e do Paraguai. Fortalecendo-se sucessivamente, no obstante as crises por que foi (vai) passando muitas das quais originando dvidas quanto utilidade do projeto , o Mercosul surge hoje estruturado num entendimento protagonizado pelos presidentes Lula e Cristina Kirchner, dispostos a dar nfase integrao sul-americana de que a criao da UNASUL (a partir da ideia da CASA) o exemplo mais tangente e recente a partir da consolidao polticoinstitucional do Mercosul. Ademais, o Mercosul hoje um xito, no obstante a marginalizao do Paraguai e do Uruguai, os dois scios menores, que giram em torno das relaes em eixo argentino-brasileiras. E um xito, no apenas ao nvel do entendimento nas negociaes multilaterais, como tambm em termos de aproximao cultural, integrao humana, integrao das inteligncias, aumento do comrcio intrabloco. Neste sentido, o processo de integrao em marcha constitui o elemento mais bem preparado e conveniente para dialogar em p de igualdade com a Unio Europeia, j que satisfaz, como a UE, os necessrios nveis de integrao para estabelecerem, entre si, padres de interao poltica e econmica, a partir do Acordo-Quadro Inter-Regional de 1995. A criao de uma rea de livre comrcio entre o Mercosul e a Unio Europeia ser, ademais, absoluta e claramente vantajosa do ponto de vista empresarial e econmico, assim promovendo o interesse primeiro da Amrica do Sul, tradicional e constante preocupao da viso sul-americana das relaes internacionais: o desenvolvimento econmico.

76

Referncias bibliogrficas
ARON, Raymond. Paz e Guerra entre as Naes. Braslia, DF: Editora da UnB, 2002. (Coleo Clssicos do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Imprensa Oficial do Estado, Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais IPRI) BULL, Hedley. A Sociedade Anrquica. So Paulo: Editora UnB, 2002. (Coleo Clssicos do IPRI) CERVO, Amado Luiz. Insero Internacional A Formao dos Conceitos Brasileiros. So Paulo: Editora Saraiva, 2008. __________. Poltica Exterior e Relaes Internacionais do Brasil: Enfoque Paradigmtico. RBPI, ano 46, n. 2, p. 5-25, 2003. __________. Paradigmas de Poltica Exterior do Brasil. RBPI Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 46, n. 2, p. 5-25, 2003. __________. Relaes Internacionais da Amrica Latina Velhos e Novos Paradigmas. Braslia, DF: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI), Fundao Alexandre de Gusmo, 2001. COFFEY, Peter. The EEC and Brazil. In: COFFEY, Peter, CORREA DO LAGO, Luiz Aranha (Eds.). The EEC and Brazil. London: Pinter Publishers Limited, 1988. COMISSO EUROPEIA. A Comunidade Europeia e a Amrica Latina. Comunicao da Comisso Europeia ao Conselho de Ministros: COM (86) 720/final, 2 dez. 1986. CONSELHO DE MINISTROS. Conselho 7120/87 (Presse 110), 22 jun. 1987. GRANDA ALVA, G., GARCIA, J. L. La Cooperacion para el Desarrollo de las Comunidades Europeas y sus Relaciones con America Latina: un reto para Espaa. Revista de Estudios Internacionales vol.5, n. 2, Madrid, abr./jun. 1984. GUADAGNI, Alieto A. Mercosur: Una Herramienta de Desarrollo. Buenos Aires: Adema, 1991. LESSA, Almerindo et alii. Teilhard de Chardin e a Convergncia das Civilizaes e das Cincias. Lisboa: Instituto Superior de Cincias Sociais e Poltica Ultramarina da Universidade Tcnica de Lisboa (ISCSPU/UTL), 1964. MADRID, Eduardo. Argentina Brasil: La Suma del Sur. Mendoza: Caviar Bleu Editora Andina Sur e Universidade de Congreso, dez. 2003. (Coleccin Cono Sur)

77

PATRCIO, Raquel. As Relaes em Eixo Franco-Alems e as Relaes em Eixo ArgentinoBrasileiras Gnese dos Processos de Integrao. Lisboa: Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas da Universidade Tcnica de Lisboa (ISCSP/UTL), jul. 2007. __________. O Brasil e a Argentina em Relaes em Eixo. Revista de Cincias Sociais e Polticas, n. 1, p. 179-190, Lisboa: Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas da Universidade Tcnica de Lisboa, Primavera de 2007. __________. As Relaes em Eixo Argentino-Brasileiras. Revista Mltipla, n. 21, p. 87-103, Braslia DF: UPIS, dez. 2006. PIERRE-CAPS, Stphane. Aspects Juridiques des Relations Commerciales de la CEE avec les tats de l`Amrique Latine. Revue Trimestrielle de Droit Europen, n. 3, 23 me anne, Paris, jul./set. 1987. SAVINI, Marcos. As Negociaes Comerciais entre o Mercosul e a Unio Europeia. RBPI Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano 44, n. 2, p.109-125, Braslia, DF, 2001. SILVARES, Mnica. Portugal Poder Fechar Acordo EU-Mercosul. Dirio Econmico, Seo Poltica, p. 43, Quarta-Feira, 9 Maio 2007. SMOUTS, Marie-Claude. As Novas Relaes Internacionais: Prticas e Teorias. Traduo de Georgete M.Rodrigues. Braslia, DF: Editora UnB, 2004. TEILHARD DE CHARDIN, Pierre. Gnese de Um Pensamento: Cartas 1914-1919 apresentadas por Alice Teilhard-Chambom e Henri Begouen. Lisboa: Editora Morais, 1967. TOVIAS, Alfred. Foreign Economic Relations of the EC: The Impact of Spain and Portugal. Londres: Lynne Rienner Publisher, Boulder & London, 1990. p. 60-71. TRUYOL Y SERRA, Antonio. La Sociedad Internacional. 11 ed. Madrid: Alianza Universidad Editora, 2001. VAZ, Alcides da Costa. Cooperao, Integrao e Processo Negociador A Construo do Mercosul. Braslia, DF: IBRI Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, Fundao Alexandre de Gusmo, 2002.

78

O Brasil entre a Unio Europeia e a Amrica do Sul entre continuidades e mudanas nos governos de Cardoso e Lula: limites para uma relao triangular

Miriam Gomes Saraiva

Miriam Gomes Saraiva Professora de Relaes Internacionais do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais da Universidade do Estado do Rio de Janeiro.

79

Em 2007, a Unio Europeia assinou um acordo de parceria estratgica com o Brasil, fora dos marcos do Mercosul. Com vistas a entender este acordo e precisar melhor o papel que o Brasil pode vir a ocupar em uma relao triangular entre Unio Europeia, Brasil e Amrica do Sul, o artigo busca examinar, por um lado, as caractersticas bsicas da poltica externa brasileira dos governos de Fernando Henrique Cardoso e de Lula da Silva para a Amrica do Sul e, por outro, seus interesses e expectativas vis a vis a Unio Europeia. Com este objetivo, o artigo dividido em quatro partes e algumas consideraes finais. A primeira parte fornece um breve painel sobre os elementos de carter cognitivo que marcam a poltica externa brasileira desde princpios do sculo XX e que tm impactos sobre o comportamento brasileiro tanto para a Amrica Latina quanto para a Unio Europeia. A segunda examina as diferentes correntes de pensamento sobre a poltica externa e a insero internacional do Brasil que convivem no interior do Itamaraty desde os anos 1990 e adotam comportamentos diferenciados quando ocupam os postos-chave na esfera diplomtica. Como se ver, os governos de Cardoso e Lula privilegiaram correntes diferentes reforando a ideia de mudana da poltica externa brasileira. A terceira e a quarta partes dedicam-se a analisar as polticas exteriores de Cardoso e Lula em suas linhas gerais mas, sobretudo, no comportamento frente Unio Europeia e a Amrica do Sul.

O elemento cognitivo como elo de continuidade da poltica externa

A poltica externa brasileira identificada grosso modo com uma poltica marcada pela continuidade. Desde o perodo de Rio Branco foram construdos princpios normativos com vistas a uma atuao externa mais ativa, de maior presena internacional, independentemente da conjuntura poltica interna.1 Estes princpios cristalizaram-se tanto como prtica de ao quanto como elemento cognitivo e ficaram identificados como acervo diplomtico que, durante quase todo o sculo XX, podem ser vistos na poltica externa brasileira: pacifismo; igualdade jurdica entre os Estados; respeito ao direito internacional; soberania dos Estados; no-interveno; soluo pacfica de controvrsias. A forte presena histrica do Itamaraty no processo de formulao de poltica externa junto com seu poder de burocracia especializada contribuiu para a concentrao de seu processo de formulao e para um comportamento externo do Brasil mais estvel e pautado por grandes linhas mestras.

Goldstein e Keohane (1993) fazem um estudo importante sobre ideias em poltica externa, apresentando os principle beliefs como uma das formas possveis de crenas que influenciam o comportamento de seus agentes formuladores.

80

Segundo Vigevani, Ramanzini Jr. e Favaron (2007), a posio do Brasil frente a diferentes temas deve ser vista luz de dois fatores constitutivos da poltica externa, enraizados na sociedade e no Estado brasileiros: o universalismo e a autonomia. Segundo Mello (2000), o universalismo corresponde ideia de estar aberto para manter relaes com todos os pases, independentemente de localizao geogrfica, tipo de regime ou opo econmica. Significa uma independncia de comportamento em relao potncia hegemnica e pode ser vinculado ao comportamento de global player. A autonomia pode ser definida como a margem de manobra que o pas mantm nas suas relaes com demais Estados e em sua atuao na poltica internacional. Como caracterstica de sua implementao, evitar adeses a arranjos que possam vir a limitar alternativas futuras tem sido um trao importante da poltica externa brasileira. Os valores do universalismo e da autonomia tiveram impactos na formulao da insero externa do pas tanto para a diplomacia quanto para outros atores governamentais e para a sociedade brasileira em geral. Subjacente ideia de universalismo e autonomia est uma crena histrica no bojo da sociedade brasileira e entre os formuladores da poltica externa que sustenta que o pas tem um destino de grandeza e um papel de potncia, por diferentes motivos. Com base nesta crena, acredita-se que o Brasil deve ocupar um lugar especial no cenrio internacional em termos poltico-estratgicos. A predominncia por muitos anos do paradigma globalista no Itamaraty caracterizou a tendncia convergncia de pensamentos na diplomacia brasileira, assim como a presena de traos importantes de continuidade na poltica externa. 2

Embate de diferentes correntes desde os 1990

No entanto, apesar dos esforos da diplomacia brasileira para destacar os elementos de continuidade da poltica externa brasileira, esta assumiu diferentes caractersticas nos governos de Cardoso (1995-2002) e Lula da Silva (desde 2003). Na medida em que a agenda de poltica externa foi ganhando espao nos marcos das polticas pblicas e tornando-se objeto de interesse de diferentes setores da sociedade, o monoplio do Itamaraty na formulao de polticas e do que seria apresentado como interesses nacionais do pas perdeu fora. A abertura da economia contribuiu para a politizao da poltica externa em funo da distribuio desigual de seus custos e ganhos, enquanto a consolidao democrtica fomentou debates e preferncias sobre temas da agenda internacional na sociedade (Lima, 2000:87). Estes dois processos abriram espaos para a consolidao de correntes de pensamento diferenciadas e identificadas com setores polticos distintos dentro do Itamaraty.
2

A perspectiva globalista da poltica externa brasileira se contrape perspectiva americanista, abandonada em 1960. O globalismo toma como referncia o conjunto de pases existentes em todos os continentes.

81

Seus princpios mais permanentes foram mantidos nas duas gestes mas puderam ser adaptados a diferentes cenrios e conjunturas abrindo espaos para os formulados de poltica externa para adaptarem-na a novos cenrios e a distintas percepes da ordem internacional (Vigevani, Oliveira e Cintra, 2003:31). Segundo Lima (1990), o Brasil como potncia mdia assume um comportamento internacional de natureza multifacetada que busca, ao mesmo tempo, beneficiar-se das possibilidades do sistema internacional, remodel-lo no papel de liderana visando beneficiar os pases do Sul, e atuar no contexto regional com uma perspectiva de hegemonia; sempre de acordo com cada situao. Esta caracterstica da insero externa do Brasil abre espaos para comportamentos variados. A chegada de Collor de Mello Presidncia, trouxe arena do processo decisrio de poltica externa uma corrente liberal, minoritria no Itamaraty, mas seu impeachment reduziu suas influncias at os dias atuais. Esta corrente propunha que a diplomacia brasileira privilegiasse basicamente as relaes com pases do Primeiro Mundo como caminho para vir a fazer parte dele (deixando um pouco de lado os princpios normativos j citados). Neste cenrio, o pas deveria abandonar o discurso terceiro-mundista e privilegiar as relaes econmicas com os pases do Norte. A partir desta perspectiva, uma aproximao maior com os pases da Unio Europeia foi pensada, e eventual parceira estratgica seria muito bem vinda, mas em termos exclusivos, sem incluir parceiros do Sul. No entanto, mesmo durante o governo de Collor a traduo destas ideias em aes externas foi limitada. A tradio do Itamaraty teve um peso importante neste limite. 3 Esta gesto esteve, ademais, acompanhada de uma crise de paradigma de poltica externa que ps em cheque os princpios do comportamento adotado at ento, mas que no levou consolidao de um conjunto novo de princpios. Levou sim diviso no interior da Chancelaria em basicamente duas correntes de pensamento autonomistas e institucionalistas pragmticos com vises diferentes sobre a aplicao destes princpios e que influenciam a formulao e aplicao da poltica externa at os dias de hoje.4 Em termos econmicos, possvel separar desde ento os mais favorveis a um processo de abertura econmica daqueles identificados com o desenvolvimentismo. Os favorveis abertura econmica dentro dos marcos governamentais no se enquadram plenamente no padro liberal de carter ortodoxo que se encontra em outros pases da regio. Apesar do esgotamento do modelo de crescimento baseado na substituio das importaes, o xito do crescimento econmico brasileiro a partir do modelo proporcionou o desenvolvimento de setores desenvolvimentistas fortes e estveis. Gerou uma estrutura
Em pases onde a burocracia diplomtica mais frgil, a poltica externa fica mais condicionada por mudanas bruscas na poltica assumindo assim um perfil mais errtico. No caso brasileiro, ao contrrio, a fora do Itamaraty joga a favor da continuidade. A classificao como institucionalistas pragmticos inspirada na definio de Pinheiro (2000). Em geral este grupo identificado pelos analistas de poltica externa como liberal.

82

industrial complexa e diversificada. Assim o pensamento plenamente liberal que inaugurou os anos 1990, e no teve xito aps o impeachment de Collor, foi substitudo por um equilbrio que se perpetua desde ento entre um pensamento mais favorvel abertura econmica (sem abrir mo da poltica industrializante adotada no perodo desenvolvimentista) e um pensamento mais tradicional, nacionalista e desenvolvimentista. Isto levou a um processo identificado por Veiga (2000:18) como de liberalizao condicionada. Em termos de insero econmica internacional, a viso mais favorvel abertura econmica identifica a parceria com pases industrializados como elemento importante para impulsionar o comrcio exterior brasileiro e v o Mercosul como um espao para diminuir os impactos e o prprio ritmo de uma abertura para o exterior, oscilando, nos piores momentos, entre a defesa de uma rea de livre comrcio e a aceitao de uma unio aduaneira incompleta. Os desenvolvimentistas buscam a integrao como mecanismo de acesso a mercados externos, e como elemento capaz de impulsionar no sentido de transformaes e de maior eficincia no sistema produtivo interno, assim como um canal de projeo e fortalecimento da diplomacia brasileira nas negociaes econmicas internacionais. Neste processo, uma integrao sul-americana poderia abrir melhores perspectivas para o desenvolvimento da indstria, pois poder-se-iam ocupar espaos vazios deixados pelas limitaes das indstrias dos pases vizinhos, assim como abrir novas fronteiras comerciais. Em termos polticos, grosso modo, no interior do Itamaraty os mais favorveis a um processo de liberalizao condicionada encontram eco nos marcos dos institucionalistas pragmticos. Este grupo, sem abrir mo dos elementos cognitivos da poltica externa brasileira de autonomia, universalismo e destino de grandeza, d maior importncia ao apoio do Brasil aos regimes internacionais em vigncia. Defende a ideia de uma insero internacional do pas a partir de uma autonomia pela integrao (onde valores globais devem ser defendidos por todos). Neste caso, busca na Amrica do Sul uma liderana mais discreta.5 A segunda corrente, de carter mais autonomista, defende uma projeo mais autnoma e ativa do Brasil na poltica internacional; tem preocupaes de carter poltico-estratgico dos problemas Norte/Sul; d maior destaque perspectiva brasileira de participar do Conselho de Segurana das Naes Unidas; e busca um papel de maior liderana brasileira na Amrica do Sul. O destaque que d cooperao com pases do Sul evidente. Em relao insero internacional do pas, no perodo do presidente Itamar Franco, quando a poltica externa recuperou a preponderncia de seus pressupostos tradicionais de vertente autonomista, esta apoiou-se em uma perspectiva que identificava a ordem internacional

Sobre o desejo de autonomia e a perspectiva de adeso por parte do Brasil aos regimes internacionais na matriz da poltica externa brasileira dos anos 1990, ver Pinheiro (2000).

83

como cenrio de polaridades indefinidas (Lafer e Fonseca Jr, 1994).6 Como consequncia, a diplomacia brasileira procurou desdramatizar as relaes com os Estados Unidos evitando tanto alianas incondicionais quanto enfrentamentos.7 Manteve, em relao ao parceiro, um baixo perfil em termos polticos, e divergncias em temas tanto da organizao do comrcio internacional quanto relativos ao continente americano. Assim, o governo Collor, mais liberal, foi seguido pela administrao autonomista de Itamar Franco, e o governo de Cardoso buscou um comportamento que conjugasse traos das duas vises. A administrao de Lula, por fim, recolocou como eixo do comportamento externo do pas a corrente autonomista vinculada aos padres tradicionais de poltica externa. Por fim, e de forma lateral, desenvolveu-se a corrente progressista com pouca influncia no interior da diplomacia e de outras agncias do governo.8 Diz respeito a uma viso histrica de acadmicos e lideranas formadoras de opinio pr-integrao orientada basicamente para o processo de integrao com pases da Amrica do Sul e, mais especificamente, com o Mercosul. Esta viso prope um aprofundamento do processo de integrao em termos polticos e sociais a partir da crena nas ideias de Deutsch (1982) que sustenta que para uma iniciativa de integrao ter xito necessita de uma compatibilidade entre valores e vantagens conjuntas reais, assim como certo grau de identidade comum generalizada. Prope a existncia de uma identidade comum no continente sul-americano. Eles viro a ter algum peso somente durante o governo Lula.

A poltica externa do governo de Cardoso: percepes da Unio Europeia e da Amrica do Sul

Somos um grande pas, com tradies de crescimento e uma longa histria de participao, muitas vezes protagnica, na construo da convivncia internacional e regional. Estamos engajados em parcerias internacionais que ampliam a nossa presena no mundo... Somos um mercador global e um ator global. ...A preeminncia no cenrio internacional, de valores caros ao povo brasileiro como a democracia, as liberdades individuais e o respeito aos direitos humanos a evidncia de que,..., o mundo est engajado em um processo de crescimento da civilizao...9

6 7 8 9

Defendia que a principal potncia, apesar de sua posio destacada de liderana, buscaria adaptar-se s necessidades dos parceiros de maior relevncia e de outros menores, entre os quais se encontrava o Brasil. Ver Lima e Hirst (1994). A denominao progressistas foi proposta por Malamud e Castro (2007). Trechos do discurso de posse do Chanceler Luiz Felipe Lampreia (1995:20-23).

84

No incio do governo de Cardoso, com o fortalecimento da corrente institucionalista pragmtica, sua inflexo mais relevante em relao poltica externa anterior foi a adoo do conceito de soberania compartilhada, diferente do conceito clssico de soberania (Silva 1999:6). Esta viso identificava um mundo marcado por um concerto de pases com um discurso homogneo em defesa de valores universais, junto com a tendncia a formar regimes para garanti-los. Uma das condies da manuteno deste concerto seria a grande adaptabilidade da liderana norte-americana s demandas das potncias e, em segunda instncia, dos pases mdios e pequenos (Fonseca Jr. 1999:32). Este cenrio abriria espaos para o Brasil numa busca de mecanismos para ampliar sua capacidade de atuao internacional adotar uma posio que no significasse nem alinhamento aos Estados Unidos e nem postura de free rider. Esta posio se orientaria, em primeiro lugar, pela percepo da existncia no novo cenrio de alinhamentos variveis, em segundo, pela adeso aos regimes internacionais vigentes (Fonseca Jr., 1999:39). Isto significou tambm uma modificao no conceito de autonomia: a ideia da autonomia pela integrao se firmou, em detrimento da autonomia buscada anteriormente visando a distncia ou a autossuficincia.10 Para efeitos da relao custo-benefcio oriunda deste comportamento, os formuladores do perodo identificavam a regulamentao das relaes internacionais como um cenrio favorvel ao desenvolvimento econmico brasileiro pois as regras do jogo internacional deveriam ser seguidas por todos os pases incluindo os mais ricos. O papel do Brasil em uma conjuntura de geometrias variveis deveria ser simultaneamente de convergncia em termos de valores e de crtica em relao s distores que tm lugar na ordem internacional (Vigevani, Oliveira e Cintra, 2003). Dentro desta perspectiva, a diplomacia buscou um comportamento ativo nos foros multilaterais caracterizado pela expresso global player e manteve, nos marcos das Naes Unidas, a candidatura brasileira a um assento permanente no Conselho de Segurana. Optou pela adeso a regimes internacionais j estabelecidos na rea de segurana internacional.11 Em relao aos Estados Unidos, a poltica externa brasileira manteve a desdramatizao das relaes j experimentada durante o governo de Franco, o que contribuiu para abaixar o perfil poltico destas relaes para a diplomacia brasileira. Ao mesmo tempo, o governo buscou implementar o comportamento de global trader, com atuaes em diferentes espaos de negociaes comerciais, sendo a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) o frum privilegiado. A OMC foi identificada como alternativa para fazer valer os interesses brasileiros atravs da recorrncia a seu mecanismo
10 Acabaram-se

os tempos de isolacionismo e da autossuficincia. A soberania nacional deixou de ser argumento para comportamentos que atentam contra os valores fundamentais, A autonomia pela integrao significa apoio aos regimes internacionais (Lampreia, 1998:8-11). de Msseis (MTCR).

11 Neste perodo o Brasil aderiu ao Tratados de No-Proliferao Nuclear e ao Regime de Controle de Tecnologia

85

de soluo de controvrsias (Vigevani, Oliveira e Cintra, 2003).12 Em relao Unio Europeia, no campo econmico, as reas de cooperao e o acesso tecnologia de ponta europeia foram considerados importantes. Os investimentos diretos, por seu turno, aumentaram desde o princpio do governo Cardoso em funo da estabilizao da economia com o Plano Real. Em seu primeiro ano de governo, Cardoso visitou a Comisso Europeia buscando reforar a imagem do xito da liberalizao econmica e do Plano Real. Em termos comerciais as relaes podem ser melhor entendidas nos marcos das relaes Unio Europeia-Mercosul. Em 1995 foi assinado um acordo-marco de cooperao com o Mercosul cujas negociaes de fato tiveram incio em 1999. O acordo comportava a liberalizao comercial, cooperao econmica e dilogo poltico. Apesar das proximidades no que diz respeito ao dilogo poltico e das expectativas criadas no interior da diplomacia brasileira quanto possibilidade de ter nos Estados-membros da Unio Europeia interlocutores em temas internacionais, algumas reas de interesse no campo comercial foram conflitantes e obstacularizaram a evoluo das negociaes.13 Por outro lado, no campo poltico os espaos abertos pelo acordo foram aproveitados e o dilogo foi levado adiante apesar da ausncia de uma institucionalizao. A tnica das relaes polticas entre o Brasil e a Unio Europeia durante o perodo foram os valores compartilhados, defendidos nos regimes internacionais, aos quais so feitas referncias em muitos discursos diplomticos brasileiros. Paralelamente ao dilogo nos marcos do Mercosul, a diplomacia presidencial apostou em uma aproximao maior com os europeus com base em uma viso de mundo partilhada e em um conjunto de princpios que seriam basicamente a defesa da democracia, as preocupaes com a paz regional e internacional, a construo de um mecanismo de integrao como forma de relacionamento com os pases vizinhos, e a identidade cultural originria do passado histrico.14 A solidez do regime democrtico brasileiro e a busca de apoio reforma e candidatura brasileira como membro permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas foram vistos tambm em relaes bilaterais do Brasil com pases europeus. Em 1999, o mecanismo de dilogo atravs de cpulas de chefes de Estado e governo da UE e Amrica Latina/Caribe foi inaugurado na cidade do Rio de Janeiro. Mas a preferncia

12 Os principais contenciosos enfrentados pelo Brasil no perodo foram contra o Canad referente venda de

aeronaves e em relao quebra de patentes farmacuticas nos remdios de combate AIDS.

13 A

Unio Europeia no atendeu expectativa do Mercosul de abrir seu mercado para produtos agrcolas do bloco enquanto o Mercosul no atendeu exigncia europeia de reduo de tarifas do comrcio de bens e servios, e abertura das licitaes pblicas para empresas europeias. princpios de atuao internacional no conseguiu traduzir-se em ao articuladas em foros multilaterais.

14 A aproximao do presidente Cardoso de lderes europeus e a perspectiva de se construir uma aliana sobre

86

europeia pelas relaes inter-regionais neste momento ficou evidente. Em termos polticos os dilogos UE-Mercosul, UE-Grupo do Rio e UE-Amrica Latina e Caribe consolidaram-se como principais foros de interao. Na esfera econmica, at o final do governo Cardoso foram realizadas diversas rodadas de negociao dedicadas estruturao do acordo de associao inter-regional. No entanto, as negociaes no tiveram xito. No que diz respeito aos pases vizinhos da regio, a aplicao prtica da ideia de soberania compartilhada no ocorreu; a diplomacia brasileira no buscou superar os limites do que sua perspectiva realista de atuao entende por soberania nacional. Ao contrrio, buscou sempre evitar que um arranjo de integrao viesse a significar uma partilha de soberania no que se refere ao comportamento com outros parceiros externos. Segundo Pinheiro (2000:323), no caso das relaes do Brasil com pases vizinhos o desejo de autonomia se utiliza da concepo (grociana) para a satisfao de sua busca por poder.15 Assim os espaos de atuao externa do Brasil em termos individuais e do aumento de sua projeo no cenrio internacional so preservados de condicionamentos regionais. Em termos prticos, durante o segundo mandato de Cardoso os pases da Amrica do Sul passaram a ser identificados mais claramente como parceiros importantes para o fortalecimento da atuao brasileira como global player a consolidao de um processo de integrao regional era visto como instrumento para fortalecer a posio negociadora do Brasil em diferentes foros multilaterais. A diplomacia iniciou uma modesta reviso do comportamento tradicional brasileiro frente regio pautado at ento pela ideia da no-interveno. Buscou construir sua liderana na rea a partir do binmio segurana e estabilidade democrtica, estabelecendo vnculos fortes com os pases vizinhos e atuando como mediador em situaes de crise quando chamado para tal. A partir de uma perspectiva de apoio aos regimes internacionais, a aceitao da ideia da democracia como valor universal contribuiu para que a diplomacia brasileira estabelecesse um consenso em torno da vinculao entre democracia, integrao regional e perspectivas de desenvolvimento nacional.16 Assim, sem abrir mo dos princpios da no-interveno, buscou incluir em sua agenda a defesa da democracia e atuar frente a cada caso de crise. Por outro lado, foi dado incio construo de uma comunidade sul-americana de naes, de carter tambm poltico e mais abrangente. Em 2000 teve lugar a primeira reunio dos pases sul-americanos em Braslia com vistas a formar a Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA), onde as ideias principais discutidas foram integrao econmica e de infraestrutura da regio, e o reforo dos regimes democrticos. O principal polo da matriz energtica brasileira reorientou-se para a regio e foram desenvolvidos projetos de integrao de infraestrutura que deram espaos para a formao da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA).
15 grociana grifo meu. 16 Ver Villa (2004).

87

No cenrio poltico interno, porm, houve resistncias a um envolvimento do Brasil com iniciativas que pudessem desviar recursos domsticos para projetos de integrao regional. No que diz respeito ao Mercosul, os institucionalistas pragmticos identificam-no com um instrumento para aumentar os ganhos do pas em termos econmicos dando prioridade para a integrao comercial. Com esta perspectiva, foi importante preservar o regionalismo aberto para no obstacularizar relaes com outros parceiros, e a institucionalizao do bloco no era vista como necessria limitando-se a quando potencializasse a capacidade do bloco de produzir benefcios. A aplicao do Plano Real e o incio da presidncia de Cardoso aproximaram o Brasil dos pases do bloco no campo macroeconmico e, apesar das frices, o processo de negociaes de formao da rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) e o dilogo estabelecido com a Unio Europeia desenvolveram-se em conjunto. Em termos polticos, o Mercosul foi visto como um instrumento de reforo da capacidade negociadora brasileira, proporcionando-lhe um maior peso na arena internacional. A harmonizao das relaes de Brasil e Argentina j se apresentava como um fator relevante para o estilo universalista da poltica externa brasileira. Houve, no mbito regional, esforos de unificao de posies com a Argentina, em relao a temas que, at ento, no eram consensuais, como parte de um processo de aproximao dos comportamentos na esfera regional. Os principais casos foram de posies assumidas no Grupo do Rio e na Organizao dos Estados Americanos.17 No mbito interno ao Mercosul, a defesa da democracia foi materializada na reao brasileira e argentina crise vivida pelo governo paraguaio, em 1996, e na criao posterior da Clusula Democrtica. Outro setor onde houve coincidncia foi a poltica nuclear. Em 1999, o Mercosul viveu uma grave crise em funo da desvalorizao unilateral da moeda brasileira e dos efeitos negativos desta medida sobre a economia argentina. Mas frente crise econmica argentina de 2001 e em razo de seus anseios de fortalecer o bloco, o governo brasileiro deu uma resposta de apoio. Isto proporcionou ao governo argentino um maior espao de manobra internacional e uma aliana de carter poltico entre os dois pases foi progressivamente se consolidando.

17 Bom exemplo de atuao conjunta foi o grupo Garante da pacificao do conflito entre Peru e Equador.

88

A poltica externa de Lula: maior autonomia e mais ativismo internacional

Na esfera da poltica internacional, a ascenso da corrente autonomista reforada pelo presidente Lula levou a diplomacia brasileira a diminuir a convico nos regimes internacionais, que foi substituda por um comportamento mais ativo com vistas a modific-los em favor dos pases do Sul ou em benefcio prprio.18 Por um lado, reforou a prioridade da candidatura do Brasil a membro permanente do Conselho de Segurana das Naes Unidas. O governo brasileiro adotou um comportamento ativo de defesa e formao de alianas em prol de sua reforma. Como credenciais para sua candidatura, optou por defender aspectos mais distributivos do comrcio internacional e problemas de fome e pobreza que afetariam a estabilidade internacional (o combate ao terrorismo no foi assumido como prioridade). Mas os obstculos enfrentados pelo projeto de reforma na Assembleia Geral de 2005 diminuram o ritmo da campanha. Por outro lado, em termos comerciais, o governo reforou as questes poltico-estratgicas adotando um comportamento pr-ativo. Empreendeu uma poltica incisiva de busca de mercados que resultou em um aumento das exportaes e do supervit brasileiro. Atuou ativamente na defesa da perspectiva brasileira nas negociaes realizadas na OMC atravs de ao conjunta com outros pases em desenvolvimento. O G-20, formado por pases como ndia, China e frica do Sul, tornou-se um frum importante de atuao da diplomacia brasileira logrando condicionar os avanos das negociaes da OMC incluso da questo dos subsdios agricultura em sua pauta de discusso. No entanto, a concluso da Rodada de Doha tem sido brecada por posies divergentes que se colocaram tambm no interior do G-20. Na prtica e favorecido por um cenrio internacional de multipolarizao e ascenso dos maiores pases do Sul e da Rssia (chamados Brics) a projeo externa do pas foi incrementada, dando maior destaque para as aes brasileiras no cenrio internacional. Neste contexto, a disposio de pases industrializados de tomarem o Brasil como parceiro de dilogo veio tona e o pas comeou a participar como convidado de reunies do G-8. Dentro deste contexto favorvel em termos polticos, a percepo da diplomacia brasileira em relao Unio Europeia experimentou uma inflexo. No campo comercial, as negociaes para a assinatura de um acordo de associao entre a Unio Europeia e o Mercosul continuaram a ter lugar, igualmente sem xito. A Unio Europeia seguiu sem atender principal rea de interesse do Mercosul abrir seu mercado agrcola para as exportaes do bloco enquanto o Mercosul no atendeu s reivindicaes europeias de liberalizar o
18 Segundo

a definio do comportamento multifacetado de potncias mdias feito por Lima (1990:17), o Brasil pode adotar um comportamento internacional com vistas a benefcios prprios ou visando beneficiar os pases do Sul.

89

comrcio de servios e abrir as licitaes pblicas para as firmas europeias. As perspectivas de avano seguiram condicionadas s negociaes da Rodada de Doha, nos marcos da OMC. Estas, como dito acima, vm enfrentando obstculos.19 Em seu discurso de posse, o presidente Lula (2003:17-18) j afirmava que em relao Alca, nos entendimentos entre o Mercosul e a Unio Europeia e na Organizao Mundial de Comrcio, o Brasil combater o protecionismo, lutar pela eliminao de subsdios e tratar de obter regras comerciais mais justas e adequadas nossa condio de pas em desenvolvimento. Em termos polticos, a diplomacia brasileira manteve a busca de uma aproximao com pases europeus nos marcos do projeto brasileiro de global player, pelo qual uma aliana com os Estados Unidos no seria cogitada. A Europa seria vista pelo presidente Lula como um aliado estratgico para fenar el unilateralismo hegemnico de los EEUU (Aylln, 2006). E desde a perspectiva europeia, o Brasil seria visto como lder natural da Amrica do Sul, motor do Mercosul e capaz de freiar os movimentos da Venezuela de Chvez e contribuir para maior estabilidade na Amrica do Sul (Gratius, 2008:116). Este movimento dos dois atores apresentou resultados como a participao de representantes brasileiros em reunies com europeus com vistas a discutir temas referentes s negociaes econmicas internacionais e, em 2007, foi coroado com a assinatura do acordo de parceria estratgica entre o Brasil e a Unio Europeia. A parceira estratgica proposta pela Unio Europeia inclui formalmente o reforo do multilateralismo e a busca de aes conjuntas em temas de direitos humanos, pobreza, questes ambientais, energia, reforo s negociaes com o Mercosul e estabilidade na Amrica Latina. 20 Trata-se de uma aliana baseada em interesses comuns na arena internacional e que pode ser definida como uma aliana no-hegemnica entre potncias civis (Gratius, 2008:113). Mas, na prtica, deu-se de forma paralela ao mecanismo j consolidado de dilogo poltico entre a Unio Europeia e o Mercosul. Como motivos para esta iniciativa, podem-se apontar o papel ativo do Brasil em temas internacionais com particular destaque Rodada de Doha; a presena ento de Portugal na Presidncia da UE (embora no tenha uma poltica bem estruturada para o Brasil, no deixa de ter vnculos histricos); a busca por parte da Unio Europeia de parcerias com pases emergentes como a ndia e a China (apesar de no terem com a Unio foros de dilogos polticos inter-regionais estabelecidos). A estes motivos somou-se o fator inibidor da presena do governo de Chvez no dilogo UE-Mercosul, que est temporariamente travado. 21

19 O comrcio , sem dvida, a rea mais problemtica das relaes Brasil-Unio Europeia. 20 Ver Comisso (2007). 21 Em contrapartida, Lula tem um simbolismo positivo junto classe poltica e imprensa europeias.

90

No que se refere Amrica do Sul, o processo de integrao sob a liderana brasileira considerado uma prioridade. 22 A integrao brasileira com a regio passou a ser identificada com o caminho para melhor insero internacional, que possibilitaria a realizao do potencial brasileiro e da formao de um bloco capaz de exercer maior influncia internacional. Com este objetivo, buscou aprofundar o comportamento que j vinha sendo seguido na gesto de Cardoso. Sem abrir mo dos princpios da no-interveno, a diplomacia brasileira incluiu em sua agenda um projeto de construo de uma liderana regional articulando mais claramente os processos de integrao regional s perspectivas de desenvolvimento nacional. 23 Buscou estabelecer vnculos fortes com os pases vizinhos atuando como mediador em situaes de crise. Neste processo, o presidente Lula assumiu uma diplomacia presidencial importante. Segundo Celso Amorim, O Brasil sempre se pautou pela no-interveno nos assuntos internos de outros Estados ... Mas a no-interveno no pode significar a falta de interesse. Ou dito de outra forma, o preceito da no-interveno deve ser visto luz de outro preceito, baseado na solidariedade: o da no-indiferena.24 Como exemplo, a participao brasileira nas Foras de Paz das Naes Unidas no Haiti pode ser vista como iniciativa para consolidar a liderana brasileira na regio e aumentar o peso no cenrio internacional. Neste caso, o pas lidera uma fora de imposio de paz; tipo de operao da qual historicamente evitou participar. Esta posio brasileira significa uma reviso dos preceitos tradicionais da poltica externa brasileira no-intervencionista. Outra esfera de atuao importante na regio foi a CASA. A partir da eleio de Lula, a diplomacia brasileira concentrou esforos mais diretos na sua implementao. As ideias de maior integrao econmica da regio e defesa dos regimes democrticos foram discutidas. Em 2004 a CASA foi formalmente constituda e em 2008 deu lugar Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) por presses da Venezuela. A atuao brasileira nesta rea conviveu tambm com algumas tenses. A partir do incremento de sentimentos nacionalistas, alguns pases vizinhos vm reivindicando concesses brasileiras no campo econmico. A nacionalizao dos hidrocarbonetos implementada pelo governo boliviano foi digerida pelo governo brasileiro. A Petrobrs arcou com os custos e o governo adotou uma posio pragmtica e de baixo perfil. Ademais, esto sendo dados alguns passos a partir de um vis pragmtico no sentido de
22 O

governo de Lula foi influenciado em sua poltica externa para a regio por pensadores de cunho nacionalista que identificam o Brasil como o pas mais importante ao sul do Equador e capaz de influenciar os demais por ter atributos especiais como populao, geografia, economia etc.

23 Villa (2004) fornece reflexes interessantes sobre o tema. 24 Discurso de Celso Amorim, de 2005, citado por Oliveira (2005:21-22).

91

maior articulao do projeto de liderana nacional, que se reflete em uma maior disposio brasileira de arcar com alguns custos da integrao sul-americana. O governo brasileiro vem assumindo progressivamente o papel de paymaster na regio, embora enfrentando resistncias internas. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social passou, a partir do incio do governo, a dar financiamentos para obras de infraestrutura em outros pases sul-americanos, embora conduzidas por empresas brasileiras. A cooperao tcnica em alguns setores comea a ser implementada com pases vizinhos. A atuao do governo de Lula no Mercosul vem sendo marcada por movimentos diferentes, oriundos de distintas correntes de pensamento que compem o governo. 25 Neste caso, junto com os autonomistas, os progressistas favorveis ao aprofundamento do processo de integrao em termos polticos e sociais vm tendo algum espao. O Protocolo de Olivos e a formao do Parlamento do Mercosul so resultantes desta perspectiva e a tendncia seguirem nos prximos anos os esforos para uma maior institucionalizao do bloco. Por outro lado, a viso autonomista, formulada na Chancelaria, percebe a integrao sulamericana sob a liderana brasileira como prioridade e prioriza uma ampliao do bloco atravs da entrada de novos estados ou da formao da CASA/Unasul. O Mercosul visto como um instrumento capaz de proporcionar ao Brasil um melhor posicionamento regional, assim como atuar na esfera comercial como elemento capaz de abrir caminho para a formao de uma rea de livre comrcio na regio. Esta viso vem sendo predominante na poltica externa do perodo. A assinatura do acordo de associao com os pases da Comunidade Andina e a entrada da Venezuela atenderam a esta perspectiva. Ao mesmo tempo, busca manter um equilbrio econmico no interior do Mercosul que favorea os projetos brasileiros de desenvolvimento industrial e projeo econmica. O eixo bilateral Brasil/Argentina considerado estratgico em termos polticos, e paralelo dinmica do bloco orientada para o campo econmico. As eleies de Lula e Nstor Kirchner pareciam abrir espaos para a construo de uma parceria mais slida no campo poltico entre os dois pases. Depois de um incio de aproximaes, porm, os investimentos brasileiros na integrao sul-americana e na construo de uma liderana regional provocaram reaes contrrias no governo argentino. Neste contexto, a diplomacia brasileira buscou manter um baixo perfil para no comprometer o eixo bilateral. A eleio de Cristina Kirchner favoreceu a continuidade da situao, mas o desequilbrio no peso dos dois pases no cenrio regional e as assimetrias contribuem sempre para um perfil instvel das relaes. Como agravante, a parceria estratgica do Brasil com a Unio Europeia tem tudo para provocar ressentimentos nos pases do bloco, fomentar rivalidades entre Brasil e Argentina, e incentivar maior aproximao da diplomacia argentina com o governo venezuelano.26
25 Durante

o perodo foram includos novos atores na formulao de alguns temas de poltica externa: os assessores presidenciais. oficiosa.

26 Nos meios acadmicos e diplomticos argentinos a crtica parceria estratgica j pode ser ouvida de forma

92

Consideraes finais
A comparao das polticas externas adotadas pelos dois ltimos governos confirma, ao mesmo tempo, o carter mais permanente dos traos gerais do comportamento brasileiro baseado na crena dos princpios do universalismo, autonomia e destino de grandeza e, por outro lado, as descontinuidades existentes na forma pragmtica de implement-los e no peso que estes princpios tm nas opes de poltica externa. O exame das polticas externas dos dois governos mostrou-nos que a corrente autonomista mais forte durante o governo de Lula deu mais relevncia a estes princpios buscando de forma mais direta e com estratgias de mais curto prazo tanto o reforo da autonomia quanto a busca da projeo do pas como potncia em ascenso no cenrio internacional. Assim, as opes polticas dos atores formuladores tiveram influncia sobre o peso dos princpios em relao estratgia adotada. A busca de maior aproximao do Brasil em termos individuais com a Unio Europeia levada adiante atravs da diplomacia presidencial de Cardoso limitou-se interao do Cardoso acadmico com seus pares europeus defensores de uma terceira via para o desenvolvimento da economia e da sociedade capitalista. Embora fosse um momento em que a opo brasileira de apoio aos regimes internacionais poderia ter fortalecido uma aliana estratgica UEBrasil em termos de aes conjuntas frente a problemas da poltica internacional e da poltica sul-americana, a prioridade Europeia orientou-se para o inter-regionalismo. A aproximao da Unio Europeia ao Brasil em termos bilaterais foi uma iniciativa decorrente no novo ativismo e projeo do Brasil no cenrio internacional, e trouxe em seu interior expectativas por parte da Unio Europeia de um comportamento ordenador do Brasil na esfera sul-americana. A nova opo europeia sobre a bilateralizao de suas relaes com a Amrica do Sul, em detrimento de uma poltica baseada no inter-regionalismo que foi priorizada durante os ltimos 20 anos, abriu espaos para este tipo de parceria. No entanto, estas expectativas parecem difceis de serem materializadas no curto prazo. Se as expectativas de crescimento do Brasil como global player incentivam o movimento de aproximao europeu, as perspectivas de o Brasil jogar um papel de intermedirio so reduzidas. Embora possa haver coincidncia de interesses em alguns temas, a liderana buscada pela diplomacia brasileira individual e o papel do Brasil como global player calcado fortemente nas ideias da autonomia e do universalismo. Neste caso, a margem de manobra e decises autnomas devem ser mantidas. O peso da crena no valor da autonomia no deixa espaos para este tipo de alianas mais permanentes, sobretudo com pases extrarregionais.

93

Apesar de seus limites como instrumento para o Brasil tornar-se mediador entre a Unio Europeia e a Amrica do Sul, a parceria estratgica Brasil-UE pode trazer ao Brasil ganhos de mais curto prazo nos campos de tecnologia, educao e meio ambiente. E para a projeo internacional brasileira, a ideia de uma parceira estratgica com a Unio Europeia um sonho antigo, formulado pela diplomacia brasileira nos anos 1970 nos marcos do pragmatismo responsvel: a materializao 30 anos depois da esquecida opo europeia.

Referncias bibliogrficas
Aylln Pino, Bruno. Querer y no poder: las relaciones de Brasil con la Unin Europea durante el gobierno Lula. Carta Internacional vol. 1, n. 1, p. 22-33, mar. 2006. Comisso Europeia. UE-Brasil: a Comisso prope parceria estratgica. Bruxelas: Comisso Europeia/DG Relaes Exteriores, 30 maio 2007. (IP/07/725). Disponvel em: http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/07/725&format =HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. Consultado em 28/nov./2008. Deutsch, Karl. Anlise das Relaes Internacionais. Braslia: Editora UnB, 1982. Fonseca Jr., Gelson. Anotaes sobre as condies do sistema internacional no limiar do sculo XIX: a distribuio dos plos de poder e a insero internacional do Brasil. In: DUPAS, G., VIGEVANI, T. (Orgs.). O Brasil e as novas dimenses da segurana internacional. So Paulo: Alfa-Omega/Fapesp, 1999. p. 17-42. Goldstein, J., Keohane, Robert O. Ideas and Foreign Policy: beliefs, institutions and political change. London: Cornell University Press, 1993. Gratius, Susanne. O Brasil como parceiro estratgico da UE: consequncias bilaterais, regionais e globais. In: HOFFMEISTER, W. (Org.). Anurio Brasil-Europa 2007. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung, 2008. p. 111-120. Lafer, Celso, Fonseca Jr., Gelson. Questes para a Diplomacia no Contexto Internacional de Polaridades Indefinidas. In: FONSECA Jr., G., CASTRO, S. H. N. de (Orgs.). Temas de Poltica Externa Brasileira II, vol. I. So Paulo: Paz e Terra/Ipri, 1994. p. 49-77. Lampreia, Luiz Felipe. A poltica exterior de Fernando Henrique Cardoso. Revista Brasileira de Poltica Internacional Ano 41, n. 2, p. 5-17, Braslia: Ibri, 1998. __________. Discurso de posse. Resenha de Poltica Exterior do Brasil n. 76, p. 1727, Braslia: Ministrio de Relaes Exteriores, primeiro semestre, 1995. Lima, Maria Regina Soares de, Hirst, Mnica. O Brasil e os Estados Unidos: dilemas e desafios de uma relao complexa. In: FONSECA Jr., Nabuco de CASTRO (Orgs.). Temas de Poltica Externa Brasileira I Vol. 2. So Paulo: Paz e Terra, 1994. p. 43-64. Lima, Maria Regina Soares de. Instituies Democrticas e Poltica Exterior. Contexto Internacional vol. 22, n. 2, p. 265-303, Rio de Janeiro, jul./dez. 2000. __________. A economia poltica da poltica externa brasileira: uma proposta de anlise. Contexto Internacional Ano 6, n. 12, p. 17, Rio de Janeiro, jul./dez. 1990. Lula da Silva, Luiz Incio. Discurso de posse. Resenha de Poltica Exterior do Brasil n. 76, p. 13-20, Braslia: Ministrio de Relaes Exteriores n. 92, primeiro semestre 2003.

94

Malamud, Andrs, Castro, Pablo. Are Regional Blocs leading from nation states to global governance? A skeptical vision from Latin America. Iberoamericana. Nordic Journal of Latin American and Caribbean Studies vol. 37, n. 1, 2007. Mello, Flvia Campos. Diretrizes e redefinio da poltica externa brasileira na dcada de 90. In: XXIV ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS, Caxambu, 23-27 out. 2000. Oliveira, Marcelo Fernandes de. Elites econmicas e poltica externa no Brasil contemporneo. So Paulo: IEEI, 2005. (Mimeo) Pinheiro, Letcia. Trados pelo Desejo: um ensaio sobre a teoria e a prtica da poltica externa brasileira contempornea. Contexto Internacional vol. 22, n. 2, p. 305-336, Rio de Janeiro, 2000. Silva, Alexandra de Mello e. A poltica externa em transio: rumo a um novo paradigma?. Net Work vol. 8, n. 3, p. 6, Rio de Janeiro, jul./set. 1999. Veiga, Pedro da Motta. O policy making da poltica comercial no Brasil: os caminhos da transio. In: BID. El proceso de formulacin de la poltica comercial. Nvel uno de um juego de dos niveles: Estudios de pases em el Hemisfrio Occidental. Banco Interamericano de Desarrollo/ Munk Centre/ Inter-American Dialogue, March, 2000. (Documento de divulgao 13) Vigevani, Tullo, Oliveira, Marcelo Fernandes de, Cintra, Rodrigo. A poltica externa do governo Cardoso: um exerccio de autonomia pela integrao. Tempo Social, n. 20, p. 31-61, nov. 2003. Vigevani, Tullo, Ramanzini Jr, Haroldo, Favaron, Gustavo. The role of regional integration for Brazil: universalism, sovereignty, autonomy and elites. In: SEVENTH INTERNATIONAL CISS/ISA MILLENIUM CONFERENCE. Buaco, 14-16 jun. 2007. Villa, Rafael Duarte. Brasil: poltica externa e a agenda democrtica na Amrica do Sul. In: IV ENCONTRO NACIONAL DA ABCP. Rio de Janeiro: PUC-Rio, 21-24 jul. 2004.

95

96

No canteiro das ideias: uma reflexo sobre o conceito de parceria estratgica na ao internacional do Brasil luz das suas relaes com a Unio Europeia

Antnio Carlos Lessa

Antnio Carlos Lessa Professor do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia iRELUnB, editor da Revista Brasileira de Poltica Internacional RBPI e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq.

97

Introduo
As relaes entre o Brasil e a Unio Europeia (UE) se circunscreveram, nos ltimos anos, s negociaes com o Mercosul. O impasse de tais negociaes e o reconhecimento da importncia, por parte da Comisso Europeia, de um dilogo mais prximo com o Brasil motivaram a realizao da primeira cpula entre a UE e o Brasil, realizada em Lisboa em julho de 2007, que institucionalizou uma parceria estratgica com o Brasil, nos moldes dos arranjos que a UE mantm com alguns de seus principais interlocutores Estados Unidos, Canad, Japo, Rssia, China e ndia. Neste ensaio se busca recuperar o conceito de parceria estratgica, percebido a partir da anlise da prxis diplomtica brasileira ao longo dos ltimos quarenta anos, examinar os limites da sua atualizao e vulgarizao em anos recentes e, finalmente, examinar o significado da parceria estratgica euro-brasileira.

Parcerias estratgicas luz da experincia histrica brasileira

Corria o ano de 1976 quando o ministro Francisco Azeredo da Silveira, provocado pela rpida deteriorao das relaes do Brasil com os Estados Unidos, avaliava que, se tudo fugisse ao controle nas relaes com Washington, restaria ao pas acionar a sua opo europeia. Com essa expresso, que se consagrou na trajetria recente da poltica exterior do Brasil como sinnimo da estratgia de diversificao de vnculos externos, o ministro das Relaes Exteriores do Governo Geisel (1974-1979) traduzia a viso da diplomacia brasileira de que os interesses internacionais do Brasil no podiam se limitar aos espaos j apertados das relaes tradicionais com os Estados Unidos. Urgia esgarar a tela de fundo na qual o Brasil realizava historicamente os seus interesses polticos e econmicos, buscando a ampliao da ao internacional de cunho universalizante, que se esboava desde o incio dos anos sessenta (Lessa, 1995). Essa estratgia encontrou o seu apogeu no processo de construo de parcerias estratgicas, que no pensamento diplomtico brasileiro parece ter assumido ao longo das ltimas quatro dcadas um sentido inequvoco, relacionado com a busca de insumos para a estratgia nacional de desenvolvimento (Cervo, 2008). Por outro lado, a vulgarizao do termo e o seu uso inconsequente pelo discurso diplomtico, especialmente a partir da dcada de noventa, mal escondem uma outra acepo, que est mais em voga na prxis diplomtica contempornea: a da necessidade de revestir de senso de oportunidade e de certa urgncia o dilogo poltico e o relacionamento econmico com tantos parceiros quanto se apresentem como teis no processo em curso de atualizao do perfil internacional do Brasil.

98

De todo modo, seja na perspectiva da anlise histrica, seja luz do exame circunstanciado das experincias em curso, a expresso parcerias estratgicas carece atualmente de melhor elaborao. Isso se torna ainda mais evidente diante da proliferao de vnculos que, na viso do governo brasileiro (especialmente a partir de 2003), passaram a merecer essa qualificao. Afinal, qual o tipo de relacionamento merecedor da alcunha parceria estratgica? O relacionamento mais fundamental do sistema de relaes bilaterais do Brasil, a partir do qual se compreende a intensidade dos vnculos com outros pases se faz historicamente com os Estados Unidos. Pode-se afirmar ser essa uma parceria fundamental, que d origem necessidade de diversificao de vnculos externos e ao prprio processo histrico de construo de parcerias estratgicas. Sob essa perspectiva, as medidas da cooperao poltica e econmica com os Estados Unidos ao longo do ltimo sculo, como tambm dos seus momentos de crise e a tendncia verificada ao conflito particularmente a partir da dcada de sessenta, so os fatores que informam os graus de amplitude da construo do universalismo na ao internacional do Brasil. Assim, o adjetivo estratgico poderia ser aposto exclusivamente a relacionamento que, por sua intensidade econmica e pela qualidade do dilogo poltico, estivesse apto a relativizar as condies do desenvolvimento dependente e as mazelas das formas mltiplas e complexas de interao com os Estados Unidos (Lessa, 1998). A extraordinria transformao observada nas relaes com a Argentina, particularmente, desde os anos oitenta, inclusive, assumiu um significado histrico que permite inscrev-las entre as autnticas parcerias estratgicas do Brasil. O eixo Braslia-Buenos Aires converteu-se no vetor de estabilizao da Amrica do Sul, construdo com a reviso e a normalizao das relaes bilaterais, a partir do afastamento das desconfianas recprocas e da inaugurao de uma fase de convergncia para a integrao econmica. As relaes com a Argentina, igualmente complexas, converteram-se na ponta de lana da ao regional brasileira, tanto na dimenso poltica quanto na econmica, e nelas esto imersos os projetos que o Brasil desenvolveu sobre integrao comercial, sobre segurana e sobre as medidas de cooperao poltica com outros pases sul-americanos seja l qual a forma que tenham assumido nas ltimas duas dcadas (Mercosul, rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul, Comunidade Sul-Americana de Naes, Unio Sul Americana...). Subjaz na experincia internacional brasileira as reminiscncias das parcerias estratgicas pontuais, construdas especialmente com os pases europeus a partir dos anos setenta, e as promessas interrompidas, como a da converso das relaes com o Japo nos anos oitenta (Lessa, 1996). Ambas tiveram vida breve. A construo da parceria estratgica com o Japo, plena de potencial, se abortou no incio da dcada de oitenta, diante dos primeiros sintomas da crise econmica brasileira. O

99

seu grande projeto foi a cooperao para o desenvolvimento agrcola do Brasil, na forma do Programa de Cooperao Nipo-Brasileiro para o Desenvolvimento dos Cerrados Prodecer, idealizado em 1974. No se tratava, evidentemente, de uma cooperao desinteressada buscavam ento os japoneses incentivar a entrada de um novo player no mercado global de gros e assim relativizar a sua brutal dependncia do fornecimento dos Estados Unidos. De todo modo, tanto este programa quanto a prpria presena econmica japonesa no Brasil so componentes centrais de uma viso de conjunto do desenvolvimento econmico brasileiro nas trs ltimas dcadas. A parceria estratgica com os pases europeus, por seu turno, foi concebida estritamente como um movimento de escape das tenses do relacionamento bilateral com os Estados Unidos, e no sobreviveu mudana da conjuntura poltica e econmica internacional ao final da dcada de setenta. Os seus significados histricos so importantes: produziu experimentos interessantes do ponto de vista poltico, como o acordo nuclear com a Alemanha (1975) e o engajamento na discusso de uma nova ordem econmica internacional. Na dimenso econmica, crtica no momento da crise do petrleo, a dinmica de aproximao dos pases europeus permitiu a reverso da preponderncia histrica dos Estados Unidos nas correntes de comrcio e nos fluxos de investimentos do Brasil. A importncia dessa primeira experincia de parceria estratgica com os pases europeus, entretanto, reside em outra dimenso: o movimento que firmou o conceito de parceria estratgica no pensamento diplomtico brasileiro, produzindo o prottipo perfeito dos relacionamentos adjetivados como estratgicos. Sob essa perspectiva, parcerias estratgicas seriam relaes polticas e econmicas prioritrias reciprocamente remuneradoras, constitudas a partir de um patrimnio de relaes bilaterais universalmente configurado. A construo de parcerias estratgicas fruto da compatibilizao da vocao histrica do Brasil para a universalidade com a necessidade de aproximaes seletivas, o que abre a possibilidade para movimentos de adaptao aos nichos de oportunidade e aos constrangimentos internacionais que se apresentam conjunturalmente (Lessa, 1998).

A ideia de parceria estratgica na prxis diplomtica brasileira contempornea

Para alm dessas duas dimenses constitutivas, que produzem o conceito de estratgico, como sinnimo de especial, importante e de necessrio, no h dvida que nos anos recentes o conceito de parcerias estratgicas serviu bem expanso dos projetos de uma diplomacia espetacularizada. Expresso disso o foco na realizao de objetivos complexos e de resultados bastante incertos, como a busca de um assento permanente no Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas, uma ambio para cuja realizao a diplomacia brasileira no poupou energias. Principalmente em seu nome, mas tambm na

100

nsia de projetar uma nova imagem internacional de potncia regional consequente e de economia emergente sincronizada com os valores de mercado, com atributos que o qualificam como ator em condies de participar das dinmicas de estabilizao do sistema internacional em suas mltiplas dimenses, o pas buscou ao seu modo uma medida de protagonismo internacional, para cuja realizao a vulgarizao observada das parcerias estratgicas pode ter sido til. O problema epistemolgico apresentado por essa nova gerao de parcerias estratgicas justamente a perda do significado e da transcendncia do conceito como firmado na experincia internacional do Brasil. Assim, uma parceria estratgica deixa de ser a expresso de uma agenda bilateralmente construda em torno de convergncias polticas e de projetos econmicos e passa a ser tambm um rtulo, com que se brinda nas visitas de Estado e sob o qual se firmam convenes internacionais. Isso no significa, evidentemente, que sob tal rtulo no se escondam realidades complexas e agendas bilaterais com largo potencial, ainda que nessas dinmicas acabem por imperar vises essencialmente normativas da realidade do relacionamento em questo. Trata-se, portanto, de estabelecer uma nova moldura para o enquadramento futuro do relacionamento bilateral, eventualmente pautado por mecanismos de concertao poltica (encontros de cpula em bases regulares e funcionamento de comisses mistas) e pela definio de agendas pontuais (energia, desenvolvimento sustentvel, comrcio, investimentos etc). No se faz aqui uma valorao imediata da natureza desses vnculos, o que demandaria o manejo de dados empricos mais precisos, como o exame das correntes de comrcio nas ltimas dcadas, dos fluxos de investimentos, da densidade do dilogo poltico, do funcionamento dos mecanismos de dilogo, da convergncia das agendas em foros multilaterais, e do envolvimento em projetos de desenvolvimento recproco. Mas crvel supor que, pelo rol crescente de pases que foram categorizados pelo discurso diplomtico brasileiro como parceiros estratgicos, a ideia se vulgarizou e se transformou rapidamente em recurso de estilo da diplomacia e dos seus agentes. Sendo usada de forma imprecisa e abusiva, a expresso comea a perder todo o seu significado e no d mais medida de transcendncia, relevncia e prioridade no clculo estratgico da Poltica Externa (Abreu, 2008). Nos ltimos anos, o governo brasileiro buscou revestir os seus relacionamentos tradicionais com alguns pases com a adjetivao estratgica. Em um levantamento no exaustivo (Brasil, Repertrio, 2007), isso foi especialmente valorizado novamente nas relaes com os principais pases europeus, nomeadamente com a Frana, Portugal, Espanha, Reino Unido, Alemanha, Itlia e Rssia, e com as potncias asiticas Japo, ndia e China. Alm disso, o Brasil mantm parceria estratgica com a frica do Sul, pas com o qual se articula tambm com a ndia no denominado Grupo dos Trs (IBAS). Mas outros pases

101

tambm mereceram a alcunha: Coreia do Sul, Venezuela, Paraguai, Ucrnia, Finlndia, Sucia, Dinamarca, Noruega... No sentido inverso, cabe inquerir como se d o processo em outras instncias ou seja, como outros parceiros definiram a valorizao do relacionamento com o Brasil nessas mesmas bases. O caso mais interessante a recente consagrao da parceria estratgica do Brasil com a Unio Europeia.

Brasil, parceiro estratgico da Unio Europeia

O anncio da criao do Mercado Comum Europeu em 1957 jogou o governo brasileiro na mais viva inquietao, ainda que os governos europeus envolvidos tenham se empenhado desde muito cedo em explicitar que tal processo no causaria prejuzos para as posies econmicas dos pases latino-americanos. Em 1957 o governo brasileiro estava totalmente convencido de que o incio do processo europeu de integrao ensejaria uma diminuio expressiva das exportaes de caf e de outros produtos brasileiros, que se daria mediante a criao de desvios de comrcio que beneficiariam os concorrentes africanos, favorecidos que foram pelas medidas de associao comercial que garantiam o acesso em condies privilegiadas (atravs das disposies dos artigos 131 a 136 do Tratado de Roma), no mais apenas para a Frana ou a Blgica, mas para todos os seis parceiros, entre os quais se encontravam dois dos maiores clientes em termos globais do Brasil, a Alemanha e a Itlia. Esse incio pouco auspicioso d a tnica da histria das relaes do Brasil com o processo europeu de integrao nas suas primeiras dcadas. Enquanto as relaes bilaterais do Brasil com os seus parceiros europeus tradicionais fluam na dimenso poltica, descarregadas a partir de ento do peso dos contenciosos comerciais (que foram muito importantes em alguns casos, como no das relaes com a Frana), esta agenda pesada, na qual as partes raramente convergiam, se fortaleceu justamente com a criao do Mercado Comum Europeu. As demandas recorrentes do Brasil, que se juntava aos demais pases latino-americanos, estavam principalmente circunscritas ao acesso aos mercados, ao tratamento tarifrio conferido aos produtos tropicais e s tentativas de circundar os graves desvios de comrcio que se produziram pela associao das antigas colnias europeias (Bueno, 1994). A criao do Mercado Comum deu origem a uma ruptura de grandes propores no ncleo europeu do sistema de relaes bilaterais do Brasil: produziu um eixo de conflito, que at ento inexistia, e que sobreviveu praticamente at meados da dcada de noventa, centrado

102

sobre o manejo das questes comerciais, especialmente acesso a mercados e tratamento tarifrio (Lessa, 1998). Nesse longo perodo, no h que se falar em cooperao poltica, uma vez que a America Latina em geral constitua um ngulo cego das prioridades internacionais da Europa comunitria. Por outro lado, como se demonstrou acima, esse foi tambm um momento de criao nas relaes do Brasil com boa parte dos seus parceiros europeus. O estabelecimento do Mercosul em 1991 foi um importante fator para o recondicionamento das relaes da Europa comunitria com a Amrica Latina em geral, uma vez que o bloco sul-americano surgia como o maior parceiro comercial e principal destino dos investimentos europeus na regio. O surgimento de um novo processo de integrao, em regio que compunha a periferia das prioridades internacionais da Europa no deixou de ser um motivo de alento para a organizao de uma nova agenda de cooperao. Desse modo, ainda em 1992 firmou-se um Acordo de Cooperao Inter-institucional, seguido em dezembro de 1995 pelo Acordo Marco Inter-regional de Cooperao. A articulao de interesses teve prosseguimento em junho de 1999, com a realizao da primeira Cpula de Chefes de Estado e de Governo da Unio Europeia e Amrica Latina/Caribe, quando se decidiu pela formao de um Comit Birregional de Negociaes Unio EuropeiaMercosul, com o objetivo de liberalizar as relaes comerciais visando no futuro a assinatura de um acordo de associao inter-regional (Saraiva, 2004). O incio da crise do Mercosul e os alargamentos da Unio Europeia, dois processos coincidentes, desfocaram a agenda de cooperao inter-regional, enquanto outros temas na dimenso poltica e econmica surgiam como prioritrios. Na poltica de segurana, as consequncias diretas e indiretas dos eventos de setembro de 2001 tiveram impacto decisivo sobre o estabelecimento de novas prioridades na agenda global de segurana, ao lado da necessidade de buscar o fortalecimento do multilateralismo e o reforo da ordem internacional multipolar. Na dimenso econmica, a premncia de um novo arranjo para a liberalizao comercial ensejou o lanamento de uma nova rodada de negociaes comerciais sob os auspcios da Organizao Mundial do Comrcio. Na agenda ambiental, os impactos, os riscos e os custos causados pela mudana climtica chamaram a ateno dos governos de parte dos pases ricos para a necessidade de se priorizar a cooperao na busca de alternativas energticas. O cruzamento das trs novas agendas produziu uma oportunidade nica para o Brasil, cujo governo especialmente a partir de 2003 buscou com entusiasmo espaos para uma nova viso poltica de articulao Sul-Sul e Norte-Sul. Se as chances de atuar como protagonista eram diminutas na agenda global de segurana, o mesmo no se podia dizer sobre o debate acerca da legitimidade na poltica internacional contempornea e sobre a necessidade de reforma das instituies. A melhor traduo dessa vertente foi a ambio por um assento permanente no Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas, objetivo perseguido mediante articulao com a Alemanha, a ndia e o Japo.

103

Ainda em 2003, durante a reunio da Conferncia da Organizao Mundial do Comrcio em Cancn, o Brasil buscou a liderana dos pases emergentes, contrapondo-se prtica histrica de que as regras do comrcio internacional so negociadas e decididas pelos pases desenvolvidos. A criao do Grupo dos 20 e o exerccio posterior de mandato negociador no desenvolvimento das negociaes da Rodada Doha foram momentos nos quais quis o Brasil condicionar a abertura dos mercados de servios e industriais dos pases do Sul correspondente abertura dos mercados agrcolas dos pases do Norte. Na agenda sobre mudana climtica o Brasil no atua propriamente como protagonista, mas como detentor de ativos importantes. O desenvolvimento tecnolgico e, especialmente, as muitas vantagens competitivas que o pas possui na cadeia produtiva dos biocombustveis so fatores que alimentam um perfil inovador na ao internacional do pas, com grandes repercusses sobre a sua agenda de cooperao, tanto com pases do Sul, quanto do Norte. Na dimenso regional, observou-se tambm o crescimento do papel de liderana exercido pelo Brasil, ainda que contestado por alguns de seus vizinhos, e a preocupao demonstrada pela estabilizao da regio, como se observou, por exemplo, com a participao no estabelecimento da Misso de Paz no Haiti. O crescimento do perfil internacional do Brasil ao longo dos ltimos anos decorrente dessas dinmicas, ao lado do cansao da frmula de dilogo empregada pela Unio Europeia com a Amrica Latina-Caribe (a assimetria entre os processos de integrao, o desnvel das correntes de comrcio, a heterogeneidade poltica e econmica dos atores latino-americanos) e do estancamento das negociaes com o Mercosul, levaram Bruxelas a abandonar o seu modelo de cooperao com a regio. Assim, ao final de 2005, a Unio Europeia decidiu, na reavaliao do conjunto das suas relaes com a Amrica Latina, passar a privilegiar o Brasil como pas-chave da regio. Adotou-se ento o modelo j aplicado no manejo das relaes da Unio Europeia com os seus principais interlocutores Estados Unidos, Canad, Japo, Rssia, China e ndia ou seja, o de relaes de parceria estratgica, que so caracterizadas pela amplitude dos contatos bilaterais e pela intensidade dos vnculos polticos e comerciais e constitudas sobre complexas redes de foros institucionalizados e dilogos temticos, que incorporam desde grupos de trabalho tcnicos at reunies de Chefes de Estado e de Governo (Barthelmess, 2008). O anncio da parceria estratgica rompeu o ciclo de paralisia da poltica europeia para a Amrica Latina, e foi feito em 4 de julho de 2007 em Lisboa, por ocasio da primeira Conferncia de Cpula Brasil-Unio Europeia, reunindo a Trica do Conselho Europeu e o presidente Luiz Incio Lula da Silva. certo que o novo vnculo um fator de prestgio

104

importante para o Brasil que, apesar de no estar singularizado entre as potncias emergentes (na verdade, foi a ltima delas a ser distinguida dessa forma), passa a ter condies de dilogo individualizadas com um ator fundamental da poltica internacional contempornea. Eugnia Barthelmess (2008) chama a ateno para o fato de que, como ocorre no Brasil, o termo tambm usado de maneira pouco rigorosa no jargo e nos documentos da Unio Europeia. De acordo com a autora, a observao emprica da natureza desses vnculos permite uma aproximao de conceito, sendo uma parceria estratgica o relacionamento poltico bilateral singularizado, de caracterstica privilegiada que a Unio Europeia estabelece com cada um dos integrantes de um determinado grupo de terceiros pases, definidos em funo da importncia do papel que desempenham no cenrio internacional. Esse conceito particularmente til para que se possa por em perspectiva a agenda bilateral em construo. Apesar dos rudos de desagrado dos pases vizinhos diante do gesto europeu, a parceria estratgica pode dar ao Brasil condies de propor o reencaminhamento do dilogo Unio EuropeiaAmrica Latina e, do mesmo modo, pode ser fator importante para o desbloqueio das negociaes do acordo de associao com o Mercosul. Ademais, pelas caractersticas do vnculo, pode permitir ao Brasil ampliar e repercutir os debates sobre temas que so do seu especial interesse, como a reforma das instituies polticas (especificamente a ONU), cooperao cientfico-tecnolgica em diversas reas, energias alternativas e liberalizao comercial, mas tambm de temas que interessam igualmente aos europeus, como o fortalecimento do multilateralismo, os mecanismos de governana ambiental, a reforma das instituies financeiras, e a consecuo de uma ordem internacional multipolar.

Concluso
O relacionamento entre o Brasil e a Unio Europeia passa por um momento auspicioso. No propriamente pela simples consagrao da parceria estratgica, o que faria dela um fim em si mesmo um galardo, uma figura de retrica diplomtica, um rtulo desprovido de receita. O potencial da parceria estratgica reside nas possibilidades que a organizao de dilogo de alto nvel com parceiro to importante abrem para o Brasil, com repercusses ainda maiores sobre o seu perfil internacional e, virtuosamente, sobre a qualidade da cooperao para o desenvolvimento, sobre a liberalizao comercial com acesso aos mercados agrcolas protegidos, sobre a reforma das organizaes internacionais (e sobre o papel que o Brasil pode nelas desempenhar), sobre a ordem internacional multipolar, sobre a poltica

105

regional sul-americana, sobre o Mercosul... enfim, sobre os constrangimentos, condies e grandes projetos do desenvolvimento brasileiro. Em se realizando, a parceria estratgica Unio Europeia-Brasil, anunciada como moldura de um dilogo apenas pleno de potencialidades, poder encontrar no canteiro das ideias que lastreiam a ao internacional do pas a tradio das parcerias estratgicas calcadas na viso do universalismo brasileiro.

Referncias bibliogrficas
ABREU, Marcelo de Paiva. Parcerias estratgicas. O Estado de So Paulo, 24 mar. 2008. BARBOSA, Rubens. Parceria estratgica com a Unio Europeia. O Estado de So Paulo, 07 jul. 2007. BARTHELMESS, Eugnia. Brasil e Unio Europeia: a construo de uma parceria estratgica. Tese apresentada ao LIII Curso de Altos Estudos do Instituto Rio Branco Ministrio das Relaes Exteriores. Braslia, 2008. mimeo. BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Secretaria de Planejamento Diplomtico. RepertriodePolticaExterna: PosiesdoBrasil. Braslia, 2007. BUENO, Clodoaldo. A poltica multilateral brasileira. In: CERVO, Amado Luiz (Org.). O desafio internacional: a poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1994. p. 59-144. CERVO, Amado Luiz. Insero internacional: formao dos conceitos brasileiros. So Paulo: Saraiva, 2008. LESSA, Antonio Carlos. A diplomacia universalista do Brasil: a construo do sistema contemporneo de relaes bilaterais. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 41, Edio Especial Comemorativa dos 40 Anos da RBPI, p. 29-41, 1998. __________. Da apatia recproca ao entusiasmo de emergncia: as relaes Brasil-Europa Ocidental no Governo Geisel (1974-1979). Revista Anos 90, v. 5, p. 89-106, 1996. __________. A estratgia de diversificao de parcerias no contexto do Nacional-desenvolvimentismo (1974-1979). Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 38, p. 24-39, 1995. SARAIVA, Miriam Gomes. A Unio Europeia como ator internacional e os pases do Mercosul. Revista Brasileira de Poltica Internacional, v. 47, n. 1, p. 84-111, 2004.

Segunda parte:

Atravs do Atlntico: convergncias ou rivalidades?

108

Estados Unidos, UE, OTAN e Rssia: unidade e diviso estratgica

Cristina Soreanu Pecequilo

Cristina Soreanu Pecequilo Professora de Relaes Internacionais da UNESP e pesquisadora associada do NERINT/ UFRGS e do Grupo de Pesquisa Relaes Internacionais do Brasil Contemporneo da UnB.

109

Introduo
Agregando dimenses de passado e futuro que ultrapassam, e misturam, linhas de confronto e cooperao da Guerra Fria ao ps-Guerra Fria, o relacionamento entre os Estados Unidos (EUA), a Unio Europeia (UE) e a Rssia (antes Unio Sovitica) caracterizado por triangulaes mltiplas e variadas, nas quais se insere a presena da Organizao do Tratado do Atlntico do Norte (OTAN). Alternando eixos de autonomia e dependncia em setores polticos, estratgicos, econmicos e diplomticos, estes atores permanecem como pilares do reordenamento do poder mundial. Em meio permanncia de tenses, convivem parcerias reais (e outras potenciais), com impactos sobre o sistema internacional e o Brasil em suas relaes Sul-Sul e Norte-Sul.

EUA
Desde o final da Segunda Guerra Mundial quando assumiram a condio de potncia hegemnica, atravessando todo o perodo da Guerra Fria (1947/1989), os EUA definiram o ncleo euro-atlntico e a Eursia como eixo prioritrio da poltica externa. Esta prioridade associava-se poltica de conteno do inimigo sovitico e a projeo do poder norteamericano na rea, percebida como o prmio maior das relaes internacionais devido a sua extenso territorial e recursos naturais. Para os EUA, o fim da bipolaridade pouco alterou esta agenda. As mudanas pelas quais passou a poltica externa norte-americana mais do que buscar a paz e/ou cooperao e/ou estabilidade, visaram a expanso de seu poder a partir das transformaes geopolticas e geoeconmicas do continente. Simbolizadas pela Queda do Muro de Berlim em 1989, estas transformaes referem-se desagregao da URSS e de seu imprio, na Europa Oriental e no espao sovitico, somada ao sucesso da integrao regional da Europa Ocidental, consolidada na UE. Enquanto a URSS decaa, e desaparecia, sendo substituda pela Rssia (e a Comunidade de Estados Independentes) em meio profunda crise econmica e poltica dos anos 1990, a UE despontava como um ator internacional diferenciado, dotado de poder econmico e influncia em temas como meio ambiente e direitos humanos ainda que desprovida de poder militar e com dificuldades para estabelecer uma Poltica Externa e de Segurana Comum (PESC). Alm disso, trata-se de uma UE que busca o fortalecimento de seus projetos intrarregionais, ao mesmo tempo em que tenta ampliar sua presena nas organizaes internacionais governamentais (OIGs) e sua pauta extrarregional com parcerias ao Norte e ao Sul, incluindo-se as aproximaes com Brasil e frica.

110

Os EUA continuam demonstrando sua preferncia pela manuteno do status quo, alternando fases de expanso e encolhimento, uni e multilateralismo. Esta postura traz contradies e oscilaes em seu comportamento diante da UE e da Rssia, na definio do papel da OTAN, afetando as dinmicas UE-Rssia.

EUA e UE: autonomia e dependncia

Como destacado, o fim da Guerra Fria trouxe profundas alteraes no cenrio europeu, e eurasiano, mas que no alteraram as polticas norte-americanas. Trs fases podem ser identificadas: 1989 a 2000, governos de George Bush pai (1989/1992) e Bill Clinton (1993/2000), 2001 a 2004, primeiro mandato de George W. Bush que representa um momento de importante baixa bilateral, e 2005 a 2008, de maior assertividade europeia e encolhimento dos EUA no segundo mandato republicano. Preservando o internacionalismo multilateral e acentuando a retrica da unidade euroatlntica, de 1989 a 2000, os EUA e a Europa Ocidental apresentaram uma relao cooperativa, pontuada por disputas econmicas e tenses poltico-estratgicas. O auge da aproximao deu-se entre 1990/1991 com a operao Tempestade do Deserto no Iraque, comandada pelos EUA via Naes Unidas (ONU), e que contou com forte apoio europeu visando rechaar a invaso do Kuwait por Saddam Hussein. Esta impresso de igualdade rapidamente se dissiparia, sendo simbolizada pela permanncia da OTAN como principal instrumento de poder militar na Europa. Criada em 1949 para garantir a presena dos EUA em solo europeu e conter o avano da URSS, contrapondo-se ao Pacto de Varsvia, combatendo o comunismo, a OTAN alcanara seus objetivos em 1989 e, portanto, esgotar-se-ia. Chegou-se a prever a decadncia do elemento militar-estratgico na relao EUA-Europa Ocidental (i.e o fim da OTAN), e a sua substituio por uma forma mais moderna de interao poltica que reconhecesse o novo perfil europeu. Este novo perfil referia-se ao poder econmico do continente, assim como a sua liderana em temas como meio ambiente e direitos humanos, apresentando, como indica Todd (2002) uma perspectiva progressista e de paz. Porm, no s a OTAN no teve o mesmo fim que a URSS, como renasceu a partir de suas revises de misso em 1991 e 1999. Segundo estas revises, a OTAN passa a ter como funes principais a preservao da estabilidade regional europeia e global, autorizando operaes out of area. A preservao e a expanso da democracia surgem como prioridades luz do esgotamento da conteno, buscando-se a integrao de novos Estados aliana.

111

Pode-se dizer que este processo foi facilitado por alguns acontecimentos: a ecloso da Guerra da ex-Iugoslvia em 1992 e a no-resposta europeia em forma de bloco ao evento,1 a qual se relaciona reticncia dos pases europeus em direo PESC e a um maior investimento no setor militar, o risco da instabilidade na Europa Oriental e a permanncia do temor da Rssia a despeito de sua poltica pr-ocidente de 1989 a 1999. Nesta trajetria, 1999 o ano mais simblico da fora da aliana, com sua primeira expanso ao leste (Repblica Tcheca, Hungria e Polnia) e sua primeira guerra (ver nota 2). Deve-se destacar que foi necessria uma dcada para que a Europa Oriental recebesse uma ateno mais direcionada e diferenciada do ocidente que se materializou nesta incorporao OTAN e, antes disso, na Parceria para a Paz de 1993/1994, preparatria deste processo. Apesar de sua adeso ao modelo ocidental e da expectativa de um Plano Marshall Oriental, estas naes antes pertencentes esfera sovitica pouco receberam de ajuda ou apoio poltico e financeiro. Posteriormente, em 2002, o Tratado de Nice traria estas naes UE, mas a primeira iniciativa de incorpor-las foi, justamente, norte-americana que, em 2002, chegou a sua segunda onda de expanso da OTAN. preciso destacar que tambm em 1999, no governo de Boris Yeltsin, EUA e Rssia haviam criado o Conselho Rssia-OTAN, para aprofundar seus contatos e deixar claro que a Guerra Fria tinha terminado. Todavia, esta iniciativa definhou medida que os EUA iniciaram a Guerra de Kosovo contra a Srvia, tradicional aliada russa, e anunciaram a primeira onda de expanso da OTAN ao Leste e as negociaes com os pases blticos e a Ucrnia. O Conselho seria somente retomado em 2002, sob o signo da administrao de Vladimir Putin, analisada na sequncia. De 1989 a 2000, 2 no se fecharam espaos para a atuao dos EUA, que continuou assumindo, com naturalidade, seu papel de garantidor da estabilidade regional, aproveitando o momento para reforar seu posicionamento geopoltico e avanar as fronteiras russas via OTAN (promovendo um encirclement). 3 Diante destas movimentaes norte1

Depois de trs anos de guerra sangrenta, a antiga Iugoslvia deu origem aos Estados de Srvia e Montenegro, Crocia e Bsnia, por meio de uma iniciativa poltica do governo Clinton que patrocinou os Acordos de Dayton em 1995 que reconheciam o direito autodeterminao destes povos. As foras da OTAN e da ONU responsabilizaram-se pela sua implementao, mas esta trouxe o embrio de mais separaes (Srvia e Montenegro) e de uma nova guerra em 1999, na provncia albanesa do Kosovo dentro da Srvia. A Guerra de Kosovo foi a primeira na qual a OTAN participou militarmente no conflito e no s nas operaes de paz, encerrando-se rapidamente. Contudo, a interveno, somada s foras da ONU, mantm-se at os dias de hoje, tendo resultado em 2008 na criao do Estado independente do Kosovo, reconhecido pelos EUA e algumas naes europeias e rejeitado pela Rssia. Uma proposta pouco conhecida do perodo foi a da criao do TAFTA (Transatlantic Free Trade Agreement). A expanso na Eursia e a preveno do surgimento de hegemonias regionais que possam ameaar a liderana global dos EUA de forma unilateral foram definidas pelo Defense Planning Guidance (DPG) em 1992, priorizando o unilateralismo. Na poca, o multilateralismo prevaleceu assim como um discurso menos agressivo, que ganhou fora com Bush filho a partir de 2001.

2 3

112

americanas, tambm com naturalidade a Europa Ocidental sustentou seu discurso de defensora da paz, democracia e supranacionalidade, enquanto depende da OTAN para sua defesa. Internamente, a Europa tambm passou a enfrentar desafios em direo ao aprofundamento da integrao, o que a fizeram diminuir sua intensidade externa. Paradoxalmente, isto foi acompanhado de discursos antiamericanos, como de Hubert Vedrine na Frana, que criticavam a hiperpotncia imperial e defendiam um mundo multipolar. A perspectiva de Vedrine era compartilhada por naes como China e Rssia, o que sinalizava para setores norte-americanos que no havia uma aliana real com estas potncias, que permaneciam como competidoras estratgicas. No foram poucos os ataques retricos aos EUA, destacando a sua poltica externa agressiva, sua reticncia em aderir a regimes ambientais e direitos humanos, dando preferncia a investimentos no setor militar, enquanto se destacava a liderana europeia nestes campos. Associado a este tema, tambm se discutia o desinteresse norte-americano em reformar o sistema internacional e suas organizaes internacionais. Alm disso, a UE reforava sua atuao nas OIGs e alianas extracontinentais. Tal situao gerou algumas situaes de desacordo, mas sem quebras. Contudo, j dentro dos crculos neoconservadores, desenvolvia-se uma percepo de que cada vez mais Europa e EUA viviam em mundos diferentes. No argumento de Kagan (2003), enquanto a Europa defendia perspectivas kantianas, os EUA permaneciam na realidade hobbesiana. Esta diferena no emergia de valores e sim da assimetria de poder. medida que no detinha poder militar (hard power) e era dependente dos norte-americanos, os europeus desejavam minar os recursos dos EUA para melhorar sua posio relativa. Aplicando estas vises, privilegiando uma vertente unilateral da poltica externa tendo como objetivo reforar o poder na Eursia, estendendo-se aos antigos espaos do imprio sovitico, a administrao republicana de George W. Bush criou as condies para que a percepo da distncia se transformasse em separao de 2001 a 2004, segunda fase do relacionamento. Os primeiros meses da presidncia foram caracterizados por diversos choques de interesse com relao no-assinatura do Tratado de Kyoto, a insistncia na instalao do escudo antimsseis no continente (TMD) e o unilateralismo nas OIGs, com rachas nas relaes transatlnticas. O 11/09/2001 diminui relativamente estes rachas, uma vez que a Europa e toda a comunidade internacional apoiaram os EUA diante da ameaa terrorista fundamentalista. A OTAN, por exemplo, fez uso de seu artigo 5 de defesa mtua4 e os norte-americanos pareciam inclinados a abandonar o seu unilateralismo, retomando o padro multilateral. Como resultado, lanou-se a Guerra Global Contra o Terror (GWT) que, em novembro
4

Nas Amricas, os membros do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca tiveram atitude semelhante.

113

de 2001, novamente com o suporte da UE, da ONU e do restante das naes, 5 esta viso consubstanciou-se na operao militar contra o Afeganisto. Identificado como santurio da Al-Qaeda de Bin Laden, tidos como responsveis por 11/09, o pas objeto desde 2001 de uma interveno militar que conta com tropas da OTAN e da ONU. Com a GWT e a ao no Afeganisto houve uma certa acomodao, inclusive com a Rssia, mas bastante breve. Impulsionados pela justificativa de combater o terror fundamentalista, os neoconservadores formataram uma nova grande estratgia em 2002, a Doutrina Bush, que considerava a possibilidade de intervenes preventivas. Em 2002/2003 isto levou ao pice do desentendimento entre os EUA e a Europa nas negociaes da Guerra do Iraque, colocando em risco a integridade da OTAN. Opondo-se invaso, as principais potncias europeias, Alemanha e Frana, ao lado da Rssia, estas duas ltimas membros permanentes do Conselho de Segurana da ONU, estabeleceram uma espcie de Eixo da Paz (em contraposio ao Eixo do Mal) em defesa do multilateralismo. Tal posio levou o ento secretrio de Defesa Donald Rumsfeld a declarar que a Europa Ocidental e os EUA cada vez menos possuam interesses comuns ( exceo da Gr-Bretanha), relativizando a importncia poltica e econmica da UE, por ele defendida de Velha Europa. Em contraposio, os EUA haviam se aproximado da Nova Europa, representada pelos pases do leste que ingressaram na OTAN e outros menores como Portugal e Espanha. Rumsfeld tambm ressaltou que a Coalizo da Vontade era mais relevante do que a anterior da Operao Tempestade do Deserto. Os norte-americanos no s buscavam exercer unilateralmente seus interesses, como enfraquecer a unidade europeia, explorando as assimetrias regionais existentes em sua tradicional ttica de dividir para conquistar. Para estas naes, em particular s da Europa Oriental, este alinhamento com os EUA, a despeito de seu pertencimento UE tambm a partir de 2002, era visto como uma maneira de obter benefcios e visibilidade, oscilando pendularmente entre os dois arranjos. Apesar destas presses norte-americanas, o ncleo da integrao europeia, Paris-Berlim, sustentou sua posio autnoma,6 no apoiando a operao preventiva, cujos nus militares e polticos posteriores tiveram que ser assumidos pelos EUA. A presena da Rssia neste Eixo da Paz parecia igualmente inaugurar uma nova fase de cooperao intracontinental na Europa, medida que os norte-americanos se distanciavam do continente.

5 6

Em alguns pases, e entre parte da opinio pblica mundial, puderam ser observadas manifestaes de apoio aos terroristas. Os resultados diretos da Doutrina Bush no sistema foram a perda de credibilidade e legitimidade da liderana, o incremento das doutrinas preventivas globais e corridas armamentistas, a acelerao de alianas de geometria varivel e formatao de coalizes anti-hegemnicas (ver Pecequilo, 2007).

114

Segundo Todd (2002), as perspectivas de uma cooperao entre a UE e a Rssia so positivas devido a uma complementaridade de interesses. A UE pode oferecer Rssia comrcio, tecnologia e ajuda econmica, assim como auxlio a sua transio poltica, enquanto a Rssia traria recursos energticos e militares. Para este autor, a Rssia permanece sendo a nica ameaa ao imprio norte-americano e sua aliana com a Europa somente a fortaleceria diante deste adversrio permanente. Da mesma forma, em sua avaliao, a Rssia no uma ameaa Europa (Brzezinski, por sua vez, afirma que a Europa Ocidental a nica opo estratgica da Rssia ps-sovitica). Somadas estas condies, pareciam abrir-se perspectivas de aprofundamento das trocas UE-Rssia dotando-as de um carter estratgico agregado ao componente econmico j existente. Assim, a UE reforaria sua assertividade regional e autonomia global. Entretanto, estas condies no se consolidaram ps-2003, em tema que ser discutido; com o relacionamento transatlntico iniciou-se um processo de reconstruo na terceira fase. Pressionado pelos fracassos polticos no Iraque e no Afeganisto que demandavam a continuidade da presena militar nestes territrios e do projeto neoconservador, Bush filho, em seu segundo mandato tentou reverter a condio de isolamento do pas. Nomeando Condolleeza Rice para o Departamento de Estado,7 o governo norte-americano, de 2005 em diante, retomou um discurso de parcerias regionais e valorizao de alianas, nas quais se inclui a UE. Na viso de Rice, dentre as potncias tradicionais e emergentes, a UE surge como o pilar mais fortalecido da poltica externa norte-americana, pela concordncia real de valores e princpios, aliados a interesses estratgicos. O tema da parceria na liderana destacado, em uma discusso que se estendeu ao projeto de reconciliao de ambos os candidatos presidenciais em 2008, Barack Obama e John McCain. A Europa, claramente, demonstrou sua preferncia por Obama. No s a Europa Ocidental como o restante do mundo respondeu positivamente a esta agenda, mas com pragmatismo, uma vez que as sinalizaes da presidncia eram contraditrias. Percebia-se que o retorno ao multilateralismo relacionava-se mais a uma tentativa de diviso de nus na GWT e em questes pendentes no campo da proliferao nuclear (Ir, Coreia do Norte), meio ambiente e instabilidade do que por uma real vontade de mudana. Mesmo iniciativas como a Diplomacia Transformacional que pretendiam promover a mudana de regime via ajuda econmica e poltica eram encaradas com ceticismo. Esta relativa mudana de rumos, associada a novas posturas europeias levaram ao reatamento dos laos em detrimento, mais uma vez, de se acelerar a PESC ou se buscarem parcerias diferenciadas no contexto intra e extracontinental que matizem a dependncia estratgica dos EUA. Como indicado, a Europa fechou posio com o ento candidato
7

Rice sucedeu Collin Powell e foi assessora de Segurana Nacional no primeiro mandato e comps com Dick Cheney na vice-presidncia e Donald Rumsfeld o ncleo neoconservador da administrao.

115

democrata e sua eleio em 2008; seu discurso ainda em campanha em Berlim, e a promessa de reconciliao com aliados, e um tratamento mais equitativo nas trocas e nfase no multilateralismo somente reforaram este desejo europeu de privilegiar o mbito transatlntico.8 Alm disso, seja nos direitos humanos, como no meio ambiente, a pauta de Obama se aproxima mais diretamente do discurso europeu. Mas qual a motivao para a Europa manter esta prioridade? Por que no aproveitar o momento para crescer em autonomia e evitar posies agressivas e unilaterais da poltica externa dos EUA no futuro? A resposta se inicia pela questo, ainda, da dependncia militar-estratgica da UE diante dos EUA que percebem a hegemonia como uma parceira mais confivel e mantenedora do equilbrio. A hiptese de Todd de que Rssia e UE poderiam ter um intercmbio slido neste campo, reforando sua interdependncia em vrios nveis, no se consolida. E, nisto, pode-se apontar uma segunda questo que inibe a UE: a desconfiana diante da Rssia e o temor estratgico de seu renascimento e, indiretamente, o medo da consolidao da China como potncia. Como j dizia Huntington em seu Choque de Civilizaes (1997), contra o resto, o ocidente, entendido como o ncleo euro-atlntico, precisaria recuperar sua integridade e ampliar-se. Finalmente, no possvel deixar de mencionar a dualidade europeia com relao projeo de poder estratgico-militar e os nus associados a ela diante de seu perfil histrico e projeto supranacional que, guardadas as propores, reflete-se no debate de Kagan. Mesmo assim, a Europa 2009, apesar de suas idas e vindas entre o aprofundamento e o alargamento, surge, por conta da Era Bush, como um novo perfil, ainda em desenvolvimento no campo da poltica externa e em sua relao com os EUA, como indica o discurso de Joo Manuel Duro Barroso na Universidade de Harvard em setembro de 2008, intitulado Uma Carta de Bruxelas ao Prximo Presidente dos Estados Unidos da Amrica. Nas palavras de Barroso, com a percepo de nossa profunda interdependncia que decidi escrever uma carta para o prximo presidente dos EUA. Uma carta que explica quo radicalmente diferente a Europa est hoje. Que resume as tendncias globais como as percebo. Que pede por uma nova abordagem que possa responder adequadamente a estas tendncias, cooperar com outras naes e enfrentar os desafios-chave com os quais nos deparamos (...) Preciso explicar-lhe (...) que a UE um ator global (...) Nossa relao significativa para o restante do mundo (...) Isso se deve ao nosso peso na economia mundial, no comrcio e finanas globais, assim como nosso papel em organizaes internacionais, na administrao da segurana mundial e na ajuda ao

Obama, que teve em Zbigniew Brzezinski um de seus conselheiros de campanha na rea externa e indicou Hillary Clinton como secretria de Estado, parece cumprir risca as orientaes do antigo assessor de Segurana Nacional que indica que EUA e UE devem permanecer como o ncleo da poltica mundial. Segundo este autor, UE e OTAN so processos complementares e sobrepostos e a Europa Ocidental precisa ser encarada como uma parceria igual no sistema.

116

desenvolvimento (...) Nestes tempos de incerteza, a UE precisa dos EUA e, sim, os EUA precisam da UE mais do que nunca. E, neste sentido, um ator global que deve ser visto pelos EUA a partir deste status, reconhecendo seu poder econmico e crescentes responsabilidades polticas, funcionando como pilar de estabilidade. Caso contrrio, Barroso afirma, O impacto estratgico de nossa parceria, to positivo no passado, comear a se dissipar caso no tenhamos sucesso em complement-la com novas polticas de engajamento que atraiam o mundo na busca de renovadas parcerias e estratgias multilaterais efetivas (...) Com isto em mente, Sr. Presidente, acho que o Sr. deve concordar que existiro muitos arquivos esperando em sua mesa quando chegar Casa Branca, mas aquele marcado Relaes com a UE merece ser deixado mais prximo (...) Em minha viso, chegou a hora de se comear a pensar em uma Agenda Atlntica para a Globalizao. Ou seja, a Europa est disposta a trabalhar, como sempre o fez, ao lado dos norte-americanos avanando a agenda transatlntica, mas teria condies de caminhar sozinha caso necessrio devido a seus recursos e visibilidade em um mundo cada vez mais complexo e que tende multipolaridade, interdependncia e complexidade, refutando reverses unilaterais dos EUA. A Europa, segundo ela mesma, parece estar acompanhando esta viso. Caberia aos EUA igualmente faz-lo. Permanecem, assim, condies de unidade estratgica que, dependendo das aes norte-americanas, podem ampli-la ou levar a renovadas divises.

EUA e Rssia: Da Conteno Conteno e/ou Segunda Guerra Fria

Apesar dos altos e baixos da era Bush, poucos discordariam que a relao EUA-UE mantm-se como cooperativa e com fora para transformar-se de maneira positiva, em particular com o encerramento da fase neoconservadora. A relao com a Rssia, contudo, revela-se de natureza mais complexa, mesclando tendncias de convergncia e divergncia. Estas tendncias emergem do carter anterior de conflito entre as duas superpotncias da Guerra Fria e sua situao de poder relativo atual, opondo a superpotncia restante a um pas definido como ascendente/emergente e que busca um novo espao regional e global. Em muitos crculos estratgicos de ambos os lados, permanece um clima de insatisfao e desconfiana mtua, acentuado pela mencionada disparidade de poder e as agendas norte-americanas desde 1989 que no abandonaram, por completo, a imagem da Rssia como adversria e competidora na Eursia. No somente Todd, mas outros estrategistas como Brzezinksi, indicam que a Rssia permanece, seja por sua fora residual e recursos reais e potenciais (estratgicos, militares e energticos), como por sua fraqueza (vulnerabilidade econmica, declnio demogrfico, democracia em transio, vcuo geopoltico no territrio ex-URSS), como um dos principais obstculos hegemonia norte-americana, e que deve ser compreendida em suas especificidades e interesses.

117

Duas fases no relacionamento podem ser identificadas: 1989/1999, correspondente administrao de Boris Yeltsin, e 1999/2008, sob os governos Vladimir Putin e Dmitri Medvedev. Estas fases correspondem a um intenso debate interno acerca da vocao da Rssia, que tradicionalmente ope ocidentalistas e eurasianistas, o que se refere diretamente ao dilema Casa Europeia, Casa Asitica que se relaciona discusso do lugar da Rssia no continente e no mundo. No caso dos eurasianistas, defende-se a vocao oriental da Rssia, ligada a suas razes eslavas e mongis, enquanto os ocidentalistas priorizam o lugar europeu do pas. No ps-Guerra Fria, estes ocidentalistas, dividiram-se em duas correntes: a do alinhamento e a de um novo ocidente, ou seja, o pas como pertencente Europa, mas ao mesmo tempo com uma identidade poltico-tnica e econmica diferenciada que lhe caracteriza como potncia entre dois mundos.9 Entre 1989/1991, a URSS passou por um profundo colapso poltico, estratgico e econmico que culminou com a dissoluo do antigo imprio sovitico e a consequente desestruturao do Estado que deu lugar a mfias e ao crime organizado. No ocaso da URSS, a Rssia assumiu seu papel nas OIGs, especificamente no CSONU, sendo integrada posteriormente ao G7, e tentou sustentar parte de sua influncia atravs da criao da CEI (Comunidade de Estados Independentes). A poltica externa russa sofreu um influxo significativo, perdendo seu carter autnomo. Segundo Brzezinski, este direcionamento, associado fraqueza russa no imediato ps1989, gerou um buraco negro no antigo espao sovitico e crises recorrentes de carter tnico e nacional. Este antigo espao formado pela zona de influncia anterior na Europa Oriental, no Bltico, em seu entorno mais prximo Ucrnia e Bielo-Rssia (mais europeias) e a regio da sia Central e Cucaso. No que se refere a estas duas ltimas regies, Brzezinski as define como Blcs Eurasiano, composto por Cazaquisto, Quirguisto, Tadjiquisto, Uzbequisto, Turcomentisto, Azerbaijo, Armnia e Gergia. Destes novos Estados emergentes, os mais sensveis ao interesse russo, por seu perfil mais contestador frente o poder central de Moscou (e que at os dias de hoje remetem a focos de instabilidade e resistncia), so Armnia, Gergia e Azerbaijo. Estratgica, esta regio caracterizada por significativos recursos energticos (petrleo e gs) e por ser rota de passagem de gasodutos e oleodutos, em sua maioria ainda controlados pela Rssia. De 1991 a 1999, a nova Rssia de Yeltsin buscou um claro alinhamento com o Ocidente, visando sua integrao como pas democrtico s estruturas regionais e globais de seu antigo inimigo da Guerra Fria, mas tambm mecanismos de ajuda financeira e poltica que pudessem matizar sua crise. O projeto econmico russo pretendia uma plena participao nos fluxos internacionais de comrcio e financeiros, havendo a adeso aos princpios do
9

Para uma discusso mais abrangente do tema ver Tsygankov (2006) e Trenin (2007). O conceito de novo ocidente debatido por Trenin indica que a Rssia muito similar Amrica Latina: membro do ocidente, mas no em seu ncleo, que permanece euro-atlntico. A questo ser retomada ao se debater a opo Rssia-UE.

118

Consenso de Washington, com fortes polticas de privatizao e desmontagem do Estado, que somente agravariam a crise que se seguiu queda do Muro. A opo por reforar e retomar o status de potncia e o entorno regional no era prioritria ou vivel diante do alinhamento de Yeltsin e da baixa projeo de poder russa. Nos EUA, Clinton recebia positivamente a sua parceira estratgica e sua transio, ao mesmo tempo em que elaborava polticas que contradiziam este discurso. Tais polticas tinham como objetivo claro manter a condio menor da Rssia no cenrio europeu, evitando o seu ressurgimento por meio da ampliao da OTAN ao leste europeu, aos blticos e s aproximaes com Ucrnia e Bielo-Rssia. Na sia Central, ainda que de forma bem menos agressiva e aberta do que o governo seguinte de Bush, Clinton investiu na expanso dos interesses energticos norte-americanos e europeu ocidentais (contando com o apoio britnico em algumas iniciativas) por meio de parcerias com as novas empresas do setor privatizadas na Rssia controladas pelos novos magnatas e Estados recm-independentes. O foco destas parcerias era a garantia do controle e fornecimento de petrleo e gs, que foi acompanhado pela construo de oleodutos e gasodutos que burlasse, como citado, o controle russo. Por fim, os EUA iniciaram a expanso de suas foras militares na sia Central e Cucaso, promovendo a construo de bases e treinamentos militares conjuntos tentando fortalecer governos pr-ocidentais. Apesar destas movimentaes norte-americanas que acentuavam a sensao de vulnerabilidade russa, o governo Yeltsin resistiu consideravelmente a mudar sua posio pr-ocidente. Mesmo em 1995 quando os srvios, tradicionais aliados russos, sofreram pesadas perdas com o desmonte da ex-Iugoslvia, Yeltsin no demonstrou uma oposio efetiva. Em 1999, inclusive, foi criada a primeira verso do Conselho Rssia-OTAN para acentuar esta parceria. Todavia, 1999 tambm foi o ano do incio do afastamento ocidente-Rssia gerado justamente por uma outra guerra no espao da ex-Iugoslvia e a atuao militar da OTAN, a Guerra do Kosovo, somada primeira onda de expanso da OTAN. Pressionada em suas fronteiras a leste e oeste, a Rssia alterou sua poltica externa e de 1999 a 2001 uma certa medida de confrontao passou a caracterizar as relaes com os EUA, intensificando o discurso da multipolaridade contra a unipolaridade norte-americana e a importncia de se retomar a autonomia russa. Nesse perodo, que abre a segunda fase do relacionamento (1999/2008), alteraes de poder internas russas, com a ascenso de Vladimir Putin, intensificaram a autonomia russa, sustentada em um processo de reconstruo do Estado e da identidade nacional (com a bandeira e o hino da Rssia passando a ser o da antiga URSS). O endurecimento com provncias rebeldes como a Chechnia, as presses energticas sobre a Ucrnia e o estabelecimento de parcerias com naes como Ir e China caracterizam esta guinada, assim como a retomada do controle sobre o setor energtico (Gazprom) e

119

o combate e perseguio s mfias russas e ao crime organizado. Putin, portanto, tinha como objetivo reativar a posio da Rssia como potncia, amparando-a em suas vantagens comparativas: petrleo e gs. Na avaliao de Colin (2007), a Gazprom o pilar do projeto de Rssia como superpotncia energtica, capitalizando esta vantagem comparativa em termos polticos e econmicos. Ainda nas palavras deste autor, estas movimentaes indicavam a opo de Putin pela autoridade vertical da presidncia, fortalecendo o ncleo do poder sovitico.10 Tysgankov (2006) refere-se s aes de Putin como de pragmatismo dos grandes poderes, mesclando a fora e a fraqueza russa na tentativa de elaborar uma nova agenda. Em 2000, a concepo da poltica externa da Federao da Rssia explicita esta assertividade, O mundo contemporneo est passando por mudanas fundamentais e dinmicas que afetam os interesses da Federao da Rssia e seus cidados. A Rssia uma participante ativa neste processo. Como um membro permanente do Conselho de Segurana da ONU, comandando um potencial de recursos significativo em todas as esferas da atividade humana, e mantendo intensas relaes com todas as naes lderes do mundo, a Rssia exerce influncia considervel na formao da nova ordem mundial. (Foreign Policy Conception of the Russian Federation, 2000 in Melville e Shakleina, 2005:90) Controlando a trade produo, venda, transportes destes recursos naturais, o Estado russo pode retomar gradualmente sua condio de potncia, beneficiando-se dos altos preos destas commodities. assertividade de Putin no cenrio externo, tambm seguiu-se no interno provendo segurana e ordem populao e o orgulho nacional na Rssia e nas relaes com suas antigas repblicas e o mundo. Parte desta movimentao foi facilitada pela crise interna russa, com uma populao pressionada fortemente pela desagregao poltica, social e econmica prvia, como pela no incluso plena do pas no ocidente. De acordo com Trenin, os mecanismos de incluso da Rssia ao Ocidente foram sempre caracterizados pela desconfiana europeia e norte-americana, que criou instrumentos parciais de colaborao: a Rssia era convidada a participar de reunies da OTAN, mas nunca como membro pleno. At 2001, um certo tom confrontacionista foi mantido na relao com os EUA, mas que por conta de 11/09 foi substitudo pela acomodao, incluindo um apoio relativo Guerra do Afeganisto no mbito da GWT, chamado por Tysgankov de ocidentalismo

10 Os

pr-ocidentais Anatoli Chubais, Andre Kozyrev do auge do alinhamento Yeltsin foram substitudos por Evgueni Primakov, Seguei Stepachin entre 1999/2001, chegando ao estilo Putin/Medvedev. Oligarcas como Boris Berezovski, Mikhail Khodorkovski, Vladimir Gussinski passaram de heris do novo capitalismo russo a viles nesta fase, com o Estado combatendo suas aes e revertendo as privatizaes. Colin (2007) oferece um panorama do processo.

120

pragmtico. A identificao de Putin-Bush deu-se no campo do combate ao terrorismo e das doutrinas preventivas que, no espao russo, estavam sendo aplicadas na Chechnia (atentado em Beslan, guerras) e periodicamente na Gergia.11 Em 2002, foi reeditado o Conselho Rssia-OTAN e assinada declarao conjunta do presidente George W. Bush e Vladimir Putin sobre o novo relacionamento estratgico entre os EUA e a Federao da Rssia visando o incremento da cooperao entre ambas, rejeitando a rivalidade. Estes movimentos positivos no eliminaram tenses recorrentes uma vez que os EUA no abandonaram projetos que se opem ao interesse da Rssia e mantm sua prioridade de pression-la e conquistar a Eursia e suas antigas zonas de influncia europeias: a segunda onda de expanso da OTAN, a retomada do TMD (e sua previso de instalao na Polnia e Repblica Tcheca), a Guerra do Iraque em 2003 (no citado Eixo da Paz), a no incluso da Rssia na OMC e a disputa pelos recursos energticos na sia central (e instalao de oleodutos e gasodutos alternativos como Baku-Ceilo) e a instalao de bases militares so exemplos. Tambm causa insatisfao na Rssia a sua definio por EUA e UE como um pas no democrtico, considerando estas afirmaes ocidentais interferncias em seus assuntos internos. O campo da no-proliferao nuclear reflete a encruzilhada da dinmica cooperao/conflito entre Rssia e EUA: enquanto apoiam as conversaes das seis partes com a Coreia do Norte, os russos no aceitam presses adicionais sobre o Ir. Diante destes desenvolvimentos, a autonomia de Putin priorizou aes na sia Central, a intensificao de suas manobras energticas (explorando a dependncia europeia e antigas repblicas como a Ucrnia), sua autonomia nas OIGs (CSONU) e as alianas com o Ir (no apoiando as presses ocidentais contra seu projeto nuclear) e a China, no caso desta potncia simbolizadas na Organizao de Cooperao de Xangai (OCX). Nas Amricas, em aes que tm elevado a desconfiana norte-americana, a Rssia aproxima-se de Hugo Chavz, com o qual tem realizado operaes militares conjuntas terrestres e martimas e que, para a poltica externa dos EUA, serve como um dos fundamentos para justificar a reativao da Quarta Frota do Atlntico Sul (ao lado da crescente assertividade brasileira, a presena chinesa na frica e a descoberta de significativas reservas estratgicas de petrleo e gs nesta regio). Por fim, alm da China, a Rssia buscou a parceria de outras naes emergentes como o Brasil (o conceito de BRIC associado a estas naes, mais a ndia, com alguns autores tambm chamando este vrtice de Novo Segundo Mundo12). A ideia do Segundo

11 No

caso da Gergia, desde 1989, suas tendncias pr-ocidente e de presso sobre os russos que ainda habitam na regio (Osstia do Sul), somadas a suas alianas estratgicas e energticas com os EUA e a UE, so foco de aes militares russas e disputas constantes. mantm-se como Norte (EUA, Europa Ocidental e Japo) e o Terceiro passa a englobar os pases de menor desenvolvimento relativo e potncias regionais.

12 Nesta avaliao, o Segundo Mundo do sculo XXI formado pelos pases emergentes, enquanto o Primeiro

121

Mundo e destas parcerias emergentes liga-se diretamente ao conceito de Novo Ocidente de Trenin, que indica que estas naes precisam ser incorporadas de forma diferenciada, respeitando-se suas especificidades polticas e econmicas. Na avaliao do autor, O Novo Ocidente emergente abrange mais da metade da populao mundial, embora, na prtica, somente as elites e classes mdias estejam sendo ocidentalizadas (...) a promoo global do liberalismo e da modernizao que devem ser as prioridades da poltica externa ocidental (...) De sua parte, China, ndia, Rssia e Brasil esto no caminho de institucionalizar seus encontros. (Trenin, 2007:104 e 110) Do alinhamento incondicional de Yeltsin Rssia de Putin a Medvedev, consciente de suas limitaes econmicas (dependncia dos recursos energticos) e demogrficas, tem-se uma potncia (re)emergente e ascendente que busca a autonomia. No caso do intercmbio especfico com os EUA, tem-se uma relao que podemos chamar de parceria inimiga (frenemies) e que reavalia suas perspectivas com a UE. A Rssia soma, assim, a sua potncia militar e estratgica nuclear condio de grande potncia energtica. Este fenmeno russo poder impor-se como um importante fator de recomposio da ordem internacional (...) para a multipolaridade. (Colin, 2007:143)

UE e Rssia: a Casa Europeia, a Casa Asitica

Como analisado, o relacionamento dos EUA com a UE e com a Rssia possui implicaes diretas para o estabelecimento de um intercmbio estratgico mais cooperativo entre a Rssia e a UE. Para os EUA, tambm como visto, interessante que este relacionamento no se desenvolva alm dos limites atuais, uma vez que um incremento de poder mtuo e da aliana poderia oferecer um contraponto hegemonia norte-americana. Facilitando esta ao dos EUA em manter estes polos separados, funciona como elemento central o temor estratgico mtuo entre Rssia e UE, a despeito de sua crescente e profunda interdependncia econmica e energtica. Politicamente, as divergncias RssiaUE variam desde o carter de sua democracia at questes de direitos humanos e meio ambiente, no existindo terreno de discusses comuns na maioria das vezes (como indicado, UE e EUA definem a Rssia como democracia incompleta, autocrtica e variaes). Todavia, o medo do expansionismo e revisionismo russo ao ocidente que ainda domina as discusses.

122

Do lado russo, teme-se a proximidade entre EUA e UE, assim como a fora militar da OTAN, e sua maior unidade em termos poltico-diplomticos e identidade valorativa. A sensao de encirclement e vulnerabilidade permanece, agregada a uma razovel insatisfao quanto percepo negativa que ambos detm da Rssia e de seu status como potncia. Mesmo a discusso pr-multipolaridade europeia no chega a ser um ponto em comum com a Rssia, medida que a UE percebe o seu vis mais como imperial/negativo do que efetivamente de construo de uma ordem mundial diferenciada. A questo da identidade russa como potncia europeia e/ou asitica tambm afeta as possibilidades de intercmbio, que muitas vezes emergem no de seu poder relativo, mas sim de sua fraqueza e vulnerabilidades diante dos EUA e mesmo da UE. As recentes aproximaes com a China e com o Ir so smbolo desta opo pela Casa Asitica, mas que traz implcita tambm riscos estratgicos. Se a UE aliada dos EUA, assim tambm o a China, que possui suas reticncias quanto Rssia. Alm disso, a ascenso chinesa vista com preocupao em termos econmicos, mas tambm territoriais e geogrficos devido disparidade demogrfica. Na viso de estrategistas norte-americanos, a hiptese de uma aliana antiamericana entre Rssia-UE baixa, mesmo com os desacordos recentes da presidncia Bush filho. Entretanto, esta avaliao no se estende com tanta tranquilidade possibilidade de formao do eixo sino-americano medida que Rssia e China so vistas ambas com desconfiana e no-democracias plenas. Neste clculo, a fraqueza russa a coloca no s como aliada chinesa, como passvel de ser superada por este Estado, o que incrementa os riscos de desequilbrios na Eursia (preocupao que, como ressaltado, compartilhada pelos russos que temem tornar-se subordinados poltica e economicamente potncia chinesa). Desta forma, a vocao russa, e seu ocidentalismo, associada a esta ameaa, trazem a potncia mais prxima de sua Casa Europeia do que da Asitica. Tentando reforar esta dinmica, a Rssia elevou seus contatos econmicos com a Alemanha fundamentalmente, tambm aumentando o fornecimento de energia a este pas, assim como Frana e Itlia. Igualmente, tentou constituir-se como uma ponte entre o Ocidente e Oriente, mas em um processo, como indicado, lento e cercado de desconfianas mtuas. Como afirma Colin, tentando sistematizar a singular relao UE-Rssia, do ponto de vista do Kremlin, O longo sonho acalentado pela Rssia de se unir Europa parece ainda distante da realidade (...) A Rssia no deseja dominar a Europa, mas saber explorar suas vrias vulnerabilidades no nvel ttico. Para se capitalizar nas divises internas da Unio Europeia, Moscou prefere negociar com seus membros separadamente e no como grupo (....) A interdependncia energtica dever garantir uma relao estvel entre as partes no mdio e no longo prazos. O aumento da importncia do petrleo e do gs como elementos de poder nacional, alm de outras questes, acelerou a

123

evoluo da autopercepo e da autoconfiana da Rssia como importante ator internacional. A arena mais relevante para a realizao desta percepo tem sido a Europa. (Colin, 2007:122)

O Brasil e as triangulaes estratgicas

Avaliando as relaes do Brasil com EUA, UE e Rssia, patente que o pas possui relaes positivas e no conflituosas com os trs polos, existindo interesses comuns e assimetrias em todos os casos. Com EUA e UE, o Brasil possui um dilogo estratgico declarado e em constante processo de ampliao, mas que no elimina choques econmicos ou traz concesses ao pas neste campo ou da reforma do atual sistema multilateral. Trata-se de relaes clssicas e tradicionais da diplomacia, via bilateral e via Mercosul, e que se encontram no eixo vertical de nossa agenda, ou seja, o Norte-Sul. No que se refere Rssia, relaes clssicas e tradicionais comerciais j eram travadas com a URSS e mantiveram-se com a queda do Muro. Entretanto, a Rssia, por sua condio de poder atual, encontra-se no eixo horizontal desta agenda, o Sul-Sul, sendo classificada como pas emergente e zona de oportunidade. Como pauta de agenda comum esto a reforma das OIGs, a defesa da multipolaridade (tambm definida como desconcentrao de poder e/ou democratizao das relaes internacionais) e a ampliao das trocas comerciais e tecnolgicas, alm de possveis parcerias energticas. Segundo Colin (2007:145), O reconhecimento da Rssia como grande potncia hoje um dos grandes desafios para os analistas polticos. Em qualquer um destes trs nveis, a dimenso do entorno regional eurasiano sobrepe-se aos de parcerias com o Brasil, que, por sua vez, projeta seu poder na Amrica do Sul. No caso dos EUA, a Eursia ainda a primeira prioridade da agenda hegemnica global. Hoje, e de 2010 a 2020, o clculo de oportunidades da poltica externa nacional diante de EUA, UE e Rssia passa pela compreenso das triangulaes estratgicas e regionais destas potncias, com o Brasil atuando em mltiplas parcerias de Norte a Sul, passando por todos os continentes e reforando o poder de barganha nacional e a autonomia em seu espao, a Amrica do Sul.

124

Referncias bibliogrficas
BARROSO, Jos M. D. A letter from Brussels to the next President of the United States of America. Paul-Henri Spaak Lecture, Harvard University, September 24th, 2008. Disponvel em http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=Speech/08/445. Acesso em 12/nov./2008. BRZEZINSKI, Zbigniew. The grand chessboard. New York: Basic Books, 1997. COLIN, Roberto. Rssia - o ressurgimento da grande potncia. Florianopolis: Letras Brasileiras, 2007. HUNTINGTON, Samuel P. O Choque de Civilizaes. So Paulo: Objetiva, 1997. JOHNSON, Chalmers. The Sorrows of Empire. New York: Metropolitan Books, 2004. KAGAN, Robert. Do paraso e do poder - os EUA e a Europa na nova ordem mundial. Rio de Janeiro: Rocco, 2003. KAPLAN, Lawrence S. The long entanglement - NATOs first fifty years. London: PRAEGER, 1999. MELVILLE, Andrei, SHAKLEINA, Tatiana. Russian foreign policy in transition - concepts and realities. Budapest: Central European Union University Press, 2005. PECEQUILO, Cristina S. A era George W. Bush (2001/2007): os EUA e o sistema internacional. In: CONFERNCIA NACIONAL DE POLTICA EXTERNA E POLTICA INTERNACIONAL (CNPEPI), 2., Rio de Janeiro, 2007. Seminrio EUA: atualidades e desafios. Braslia: FUNAG/ IPRI, 2007. Disponvel em: <http://www.funag.gov.br/Eve/ii-conferencia-nacional-de-politicaexterna-e-politica-internacional/seminarios/seminario-eua>. Acesso em: 18/dez./2007. __________. A poltica externa dos EUA: continuidade ou mudana? 2 ed. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2005. TODD, Emmanuel. Aps o imprio. Lisboa: Edies 70, 2002. RICE, Condoleezza. Rethinking the national interest - American realism for a new world. Disponvel em: http://www.foreignaffairs.org/20080701faessay87401/ condoleezza-rice/rethinking-the-national-interest.html SEGRILLO, Angelo. O Brasil e o Mundo que vem a. In: SEMINRIO: RSSIA. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo, 2008. __________. A nova Rssia: balano e desafios. In: CONFERNCIA NACIONAL DE POLTICA EXTERNA E POLTICA INTERNACIONAL, 2. Rio de Janeiro, 2007. THE UNITED STATES OF AMERICA. National Security Council. The national security strategy of United States of America. Washington, D.C., 17/set./2002. Disponvel em: <http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.html>. Acesso em: 25/nov./2007 TRENIN, Dmitri. Getting Russia right. Washignton: Carnegie Endowment for International Peace, 2007. TSYGANKOV, Andrei. Russias foreign policy - change and continuity in national identity. Oxford: Rowan and Litllefield Publishers, 2006. VIZENTINI, P. G. F., WIESEBRON, Marianne (Orgs.). Neohegemonia americana ou multipolaridade? Plos de poder e sistema internacional. Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS, 2006. ZAKARIA, Fareed. The post-American world. New York: W. W. Norton & Company, 2008.

125

126

Leadership without Followers: The Contested Case for Brazilian Power Status
Liderana sem seguidores: o controverso status do Brasil como potncia

Andrs Malamud

All regional powers that aspire to become global protagonists must first be legitimated at the regional level since they do not possess enough material capacity or soft power to act autonomously in international politics. Maria Regina Soares de Lima, Fall 2008

No Governo Lula, a Amrica do Sul ser nossa prioridade. Celso Amorim, January 1st, 2003

Andrs Malamud Pesquisador do Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa.

127

Introduction
Brazilian politicians and academics alike have long regarded regional leadership as a springboard to global recognition and influence. The strategic goal of becoming a legitimate regional leader has, so far, mostly failed; however, the ultimate goal of becoming a world middle power is faring better. This paper analyzes the growing mismatch between the regional and global performance of Brazilian foreign policy in order to answer two questions. First, what have been the causes of such divergence? The explanation may lie in structural conditions e.g., a larger and growing economy vis--vis smaller or laggard neighbors or policy behavior e.g., a change in diagnosis or perception by the Brazilian foreign policy elite, whose interests or confidence in the region may diminish as global opportunities arise. Second, what are the potential consequences? Either Brazil stays the course, trying to reach out to the region, bring it together, and face the world with a single voice, or it goes it alone. The first part of this article tackles a number of issues related to conceptualizations that are applied later. The second part shows that mixed outcomes have led to a smooth change of strategy; in other words, Brazils foreign policy behavior has increasingly turned from regionally-oriented to globally-oriented, given the simultaneous hardships imposed by unruly surroundings and the preferential treatment conferred by world powers and global institutions. The third part summarizes the findings and concludes.

Conceptualization
Both middle or intermediate power and regional power are contested concepts, and attempts at rigorous theorization have led to a dead end (Hurrell, 2000:1). However, these categories are widely utilized by practitioners and scholars. Following the Thomas Theorem,1 then, it is convenient to take stock of their usage and to refine their meaning, so as to render them less vague and ambiguous, and more analytically useful. Jordaan (2003:165) defines middle powers as states that are neither great nor small in terms of international power, capacity, and influence, and demonstrate a propensity to promote cohesion and stability in the world system. This definition is as useful a starting point as it is problematic. It is useful because it provides a basic, structural criterion, i.e., size, upon which to build a more precise conceptualization; but it is problematic because it adds a second criterion, behavior, which is related not to structure but to agency. Should a middle-sized state whose behavior is disruptive rather than conformist, say, Iran, not be called a middle power? Indeed, Jordaan leaves not only Iran but also Mexico out of the extension covered by the concept, which is at odds with most of the literature. It would
1

Postulated by American sociologist William Isaac Thomas in 1928, the theorem asserted that, if men define situations as real, they are real in their consequences.

128

be more sensible to restrict the variable foreign policy behavior to distinguish between subtypes, but not to define the type. A further problem stems from the distinction between emerging and traditional middle powers, as the former are said to wield regional influence and could thus be called regional powers. But is this a subtype of intermediate power, or a different, if overlapping, category? And would it be consistent to say that a regional great power is a global middle power? According to Nolte (2007:11), the difference between a regional and a middle power rests on leadership; hence, a regional power is a middle power that commands support within its region and recognition without (Nolte, 2007:15). Although this definition is static rather than dynamic, it does not seem to differ from Jordaans emerging middle power. Apart from raising the issue of leadership, the question remains as to what it means to be a middle power. Keohanes (1969:295) classical answer was, a state whose leaders consider that it cannot act alone effectively, but may be able to have a systemic impact in a small group or through an international institution. The small group seems to describe the strategy of emerging middle powers or regional powers, whereas the international institution more closely reflects the preferences of traditional middle powers. However, the greatest insight of Kehoane is to put the focus of the definition not on objective characteristics (of the state) but on perception (of its leaders). Hurrell (2000:1) would later find in this feature a promising way of rescuing the concept through a constructivist route to see middle powers not as a category defined by some set of objective attributes or by objective geopolitical or geoeconomic circumstances, but rather as a self-created identity or ideology. Middle-powership is thus understood as a social category that depends on recognition by others both peers and smaller states. As unsatisfactory as a definition based on actors subjectivity rather than on neutral classification may appear, it is suitable to remember that the very definition of which entities should be called a state follows a similar logic: it is not the Weberian conceptualization what defines Monaco or San Marino as states, but peer recognition. Leadership, for its part, can be defined as the capacity to get and influence followers. There are, however, four frequent dichotomies associated to the concept that are controversial and require further clarification: structural vs. instrumental, political vs. technical, political vs. institutional, and leadership vs. hegemony. The first dichotomy refers to (but goes further than) the twofold classification of power in hard and soft varieties. Hard power is based on the utilization of military or economic means to influence the behavior or interests of others. In contrast, soft power is the ability to achieve ones goals through co-option and attraction rather than coercion or payment (Nye, 1990). Ideas, institutions, and exemplary behavior are the main tools of the latter type of power. Higgott (2007:95) draws on it to affirm that leadership is not the same as economic and military preponderance. Leadership can be intellectual and inspirational as well. The table below illustrates this classification and expands it into a typology by adding a second dimension: locus of leadership (i.e., national or supranational).

129

Types of regional leadership

Resource of leadership Structural (political-military or economic) Instrumental (ideational or behavioral) Knowledge and value-based (soft) Chief executives (Kohl-Miterrand or AlfonsnSarney axes)

Coercion-based (hard, physical)

Interest-based (hard, material)

State

Conqueror (Napoleonic France)

Paymaster (Germany in EU)

Locus of leadership Regional institution Common security Common budgetary organization (NATO) authority (EU PAC) Institutional broker (European Commission)

The second dichotomy draws on a classic distinction that opposes political authority to technical management. The third one distinguishes between power-oriented (i.e., politicized) and rule-oriented (i.e., institutionalized) behavior. While the latter characterizes law-abiding environments such as Western Europe, the former is present in less institutionalized, or informally institutionalized, regions such as Latin America. The fourth dichotomy, leadership versus hegemony, does not stem from Gramscian or Coxian conceptualizations, but from more conventional applications in international relations. Throughout this paper, hegemony will be understood as the capacity of a powerful state (hegemon) to dictate policies to other states in its vicinity, while leadership will be understood as the capacity to engage subordinate states in order for them to appropriate the leaders goals as their own (paradoxically, this has also been called consensual hegemony; see Burges, 2008). This means that the other side of the phenomenon of leadership, i.e., the

130

behavior of prospective followers, should be introduced into the analysis. To the typical dichotomy of balance and bandwagon, it is necessary to add a third option: neglect as it is sometimes the case that a country makes, or fails to make, a decision out of procrastination or bureaucratic incompetence. Context also deserves attention, as it has been pointed out that the nature of middle powers changed after the Cold War (Jordaan, 2003:178). In South America, where wars have been rare and high politics has been rather rhetorical than physical, power is likely to have a softer meaning than elsewhere, and policy options may thus be framed differently. Foreign policy analysis has to take these particularities into consideration and not assume perceptions and motivations from the general literature. It is also important to test the typology advanced by Jordaan, who differentiates between traditional and emerging middle powers. While the former are said to be wealthy, stable, egalitarian, social democratic, and not regionally influential, the latter are allegedly poorer, socially troubled, regionally oriented, and reformist, but not radical. This seems to fit Brazil perfectly; and yet, regionally oriented is not tantamount to regionally successful.

Brazil: between regional blunders and global emergence

A giant nation, whether regarding territory, population, or the economy, Brazil has been conferred the category of would-be power at least since 2001, when a Goldman Sachs report defined it as a member of BRIC the group of the four emerging markets that are forecasted to run the world economy by 2050 (Wilson and Purushothaman, 2003). Brazil, Russia, India, and China, together with the United States, had previously been called monster countries (Kennan, 1993). However, unlike its companions, Brazil scares no one. On the contrary, it has been defined as the quintessential soft power (Sotero and Armijo, 2007; also Gratius, 2007). Having demarcated all its borders at the beginning of the twentieth century, it neither has territorial claims nor holds territory claimed by its neighbors. Its last major war was fought in 1865-70, when it aligned with historic rival Argentina and tiny Uruguay to defeat Paraguay; since then, it sent troops to Europe in both World Wars, but has never again engaged in military conflicts within its own region. Despite its large Armed Forces and a Defense budget that is high for Latin American standards,2 Brazil is not nor does it intend to be a military power. Instead, it sees itself as a peace-loving, law abiding, and benign power (Lafer, 2001; Ministrio da Defesa, 2008). These are the characteristics on which its leaders have been trying to build, in order to achieve for Brazil a preeminent role in the regional and global stages, with rather positive but heterogeneous results. Economically,
2

In 2005, Brazils military budget doubled Colombias, tripled Chiles, quadrupled Mexicos and was eight and ten times higher than Argentinas and Venezuelas respectively (IISS 2006). In 2007, it outnumbered all its South American counterparts combined (CEUNM 2008).

131

Brazil also lacks such leverage as to allow itself to buy its way into leadership. Although it is the largest Latin American economy, it is not the richest. Argentina, Chile, and Uruguay rank consistently higher regarding GDP per capita and human development, and Mexico and Venezuela do so intermittently, depending on oil prices. This means that large money transfers from Brazil to neighboring countries are virtually impossible to sell domestically, as it would entail that poorer Brazilians are deprived of national funds to the benefit of richer foreigners.

Regional stumbles
The situation referred to above, in which hard instruments of power are unusable for foreign policy ends, notwithstanding the countrys relatively rich endowment, has been aptly called by Sean Burges (2006) without sticks or carrots. Deprived of the structural resources of leadership, Brazil has had no option but to have recourse to instrumental (or ideational) ones hence the soft power label or the consensual hegemony concept coined by Burges (2008) himself. This is, however, just part of the story: if it is true that the quest for regional influence has been conducted with velvet gloves, harder means have been used to find a place under the global sun. Brazils population, market size, and military industry, especially nuclear technology, have proved effective as bargaining chips in international negotiations. Compared to Mexico, whose foreign policy is heavily influenced by, and oriented towards, a single country, Hakim (2002) points out that The Brazilian approach to foreign relations is very different. Its diplomats, politicians, and commentators write and speak about Brazil as a continental power. Pointing to its size and population, they argue that Brazil should be counted among the worlds giant countries, alongside the United States, Russia, China, and India. Indeed, prior to his appointment as foreign minister a year ago, Celso Lafer argued that the interests of Brazil and these other monster countries (a term coined by U.S. diplomat George Kennan) go beyond specific issues and outcomes. They have a major stake and therefore should have a major say in how global affairs are managed. As Brazil is smaller and less powerful than the other monster countries, the countrys ruling elites believed it necessary to gain the support of the South American region in order to back their global claim (Almeida, 2007; Hurrell, 2000; Lima, 2008). Therefore, in the 1970s Brazil started a slow but steady warming up of its relations with neighbors it had long neglected. The agreements to build the Itaip and Corpus power plants (first with Paraguay and later with Argentina), the signature of economic agreements with Argentina that led to the establishment of Mercosur, and pro-democracy activism in a troubled region during the 1990s paved the way for more ambitious goals. In 2000, these ambitions crystallized

132

in a new regional concept: South America. By substituting it for Latin America, Brazil tacitly recognized that it was unable to exert any significant influence upon the whole continent and focused on a smaller area that met two conditions: first, it left Mexico the other Latin American giant and potential rival out; second, the countries included in the newly defined region were less dependent on the US than those excluded, thus conferring Brazil wider room for maneuver. Thirty years after the 1979 agreement that initiated the rapprochement with Argentina, the time is appropriate for an assessment. There are three areas that deserve inspection: the performance of Brazilian-led regional integration projects, the regional support gathered to back Brazilian aspirations in international organizations, and the existence and prospects of rival contenders for leadership.

Uncertain attempts at regional integration3

Mercosur has been a keystone of Brazilian foreign policy since its inception in the early 1990s. Some years later, however, the Brazilian government began to develop a strategy of enlargement with a view to bring all other South American countries into the Mercosur fold. In the Brazilian view, South America is not just a specific geographical region (being different from Latin America as a whole), but also an autonomous political-economic area, since US influence recedes as distance from Washington increases. Brazilian elites consider this sub-region to be within its natural sphere of influence (Amaury de Souza, 2008; CEBRICINDES, 2007). Hence, the Cardoso administration organized the first summit of South American presidents in Brasilia in September 2000, and Lula has deepened this strategy, which led to the South American Community (SAC) at the Cuzco presidential summit of December 2004. The name was later changed to Union of South American Nations (UNASUR), whose constitutive treaty was signed in Brasilia in May 2008. Mercosur arguably constitutes the inner circle of UNASUR. An integration project that was initially about trade, customs, and market, Mercosur has increasingly become a symbol for progressive political activism and national liberation ideologies. In Brazil, it has turned into the flagship of those who stand for developmental, anti-imperialist, or nationalist ideas. In Jaguaribes (2001) words, the consolidation of Mercosur constitutes an indispensable task for the national survival of its member countries. To many of its supporters, Mercosur is not simply an economic association or a strategic instrument, but rather a supranational identity that provides its member countries with the only way to survive in a globalizing world. Mercosurs position as the core of South America has been officially established by the Lula administration, as its foreign ministers inaugural speech shows:

This section draws on Malamud (2005b).

133

No Governo Lula, a Amrica do Sul ser nossa prioridade. O relacionamento com a Argentina o pilar da construo do Mercosul, cuja vitalidade e dinamismo cuidaremos de resgatar. Reforaremos as dimenses poltica e social do Mercosul, sem perder de vista a necessidade de enfrentar as dificuldades da agenda econmico-comercial, de acordo com um cronograma preciso. Temos que enfrentar com determinao as questes da Tarifa Externa Comum e da Unio Aduaneira, sem as quais a pretenso de negociar em conjunto com outros pases e blocos mera iluso. Fundamental para a recuperao do Mercosul a revitalizao do Frum Econmico-Social. Devemos impulsionar igualmente a Comisso Parlamentar Conjunta de modo a reforar a participao da sociedade no processo de integrao. Atribuiremos importncia construo de instituies comuns, de polticas sociais, de parcerias na rea educacional e cultural, da livre circulao de pessoas, e de mecanismos financeiros e monetrios que promovam o comrcio e a integrao. Consideramos essencial aprofundar a integrao entre os pases da Amrica do Sul nos mais diversos planos. A formao de um espao econmico unificado, com base no livre comrcio e em projetos de infraestrutura, ter repercusses positivas tanto internamente quanto no relacionamento da regio com o resto do mundo. Vrios de nossos vizinhos vivem situaes difceis ou mesmo de crise. O processo de mudana democrtica por que o Brasil est passando com o Governo Lula pode ser elemento de inspirao e estabilidade para toda a Amrica do Sul. Respeitaremos zelosamente o princpio da no interveno, da mesma forma que velaremos para que seja respeitado por outros. Mas no nos furtaremos a dar nossa contribuio para a soluo de situaes conflituosas, desde que convidados e quando considerarmos que poderemos ter um papel til, tendo em conta o primado da democracia e da constitucionalidade. Uma Amrica do Sul politicamente estvel, socialmente justa e economicamente prspera um objetivo a ser perseguido no s por natural solidariedade, mas em funo do nosso prprio progresso e bem-estar. (Amorim, 2003)4 The stability, justice, and prosperity of the surrounding states are mentioned as both altruistic and self-interested goals. International negotiations without a consolidated customs union are called illusory. The building up of regional institutions is set as a priority concern. In short, regional integration is given precedence over further global action. As a frequent critic of the administration admits, the region is at the center of Lulas foreign policy:
4

Discurso proferido pelo Embaixador Celso Amorim por ocasio da Transmisso do Cargo de Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Braslia, Brasil, 01/01/2003 (http://www.mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe3.asp?ID_discurso=2032).

134

A diplomacia regional, na qual se insere a poltica de integrao, certamente a rea da poltica externa que mais distingue o governo Lula (Almeida, 2005:49). Yet, results appear dim when measured against ambition. In eighteen years of existence Mercosur has achieved moderate success. Its performance can be measured according to political, economic, and international criteria (Bouzas, 2002). The political attainments are most significant: the project has fostered domestic democratic stability and lasting peace among its members. In the economic field, the achievements are visible, too, albeit less notable: the creation of Mercosur has helped its members to lock in domestic reforms, and has contributed to tripling intra-regional trade in less than a decade. Internationally, the regional association has given its members a degree of visibility that they would not have gained otherwise, hence contributing to the reception of massive foreign investment in the 1990s. After the successful results attained over the first seven years, however, the bloc underwent a series of successive crises and its performance declined sharply. In 2002, a report commissioned by the European Commission stated that [a]fter more than a decade of economic integration Mercosur has made very limited progress towards the originally stated aims (Bouzas, Veiga and Torrent, 2002:129). The authors argued that Mercosur was not a customs union, not even an incomplete one. According to GATT definitions, it had not become a full-fledged free trade area. Bouzas et al (2002:131) have called it an incomplete free trade area with some degree of harmonization of member states extra-zone commercial policies. This mixed record is not bad in the Latin American context, but it falls short of the original expectations and current official rhetoric. Just as the formula that led to the consolidation of the European communities involved a combination of liberalization (by France and others) and compensations (especially by Germany), Bouzas et al (2002:145) suggest that the underlying formula of Mercosur has been obtaining preferential access to the Brazilian market in exchange for Argentine support of Brazilian international trade strategies. As time went by, however, both countries stepped back from their mutual understanding, giving way to rising suspicion and decreasing cooperation. Resultant implementation problems were dealt increasingly with unilateral measures, and flexibility and a case-by-case focus [substituted for] the enforcement of rules and established procedures (Bouzas et al, 2002:146). Enlargement and institutionalization faced the same obstacles as did the deepening process. Although in 2006 a protocol was signed with Venezuela to grant its accession, it has not yet been ratified by Brazil and Paraguay. Likewise, several institutions have been created, but their autonomy and effectiveness are dubious. The launching of the Initiative for the Integration of South American Regional Infrastructure (IIRSA) in 2000 and the creation of a Committee of Permanent Representatives in 2003, a permanent Court of Appeals in 2004, a Fund for Mercosur Structural Convergence (FOCEM) in 2005, and a common Parliament in 2006 have not only had little impact, but also disguised the blocs significant

135

shortcomings, among which are the lack of a regional budget and the absence of an agency that represents common interests. All this does not necessarily mean a setback to Brazilian interests, as some argue that the latter are best served by not relinquishing any sovereignty to regional bodies; but it certainly deals a blow to its leadership, as the blocs officially most valued undertaking is far from thriving. The perception that Mercosur is becoming a burden rather than an asset has led some top politicians, including aspiring presidential candidate Jos Serra, to advocate its downgrading into a free trade zone. The argument is that Brazil will be more capable to pursue its foreign goals on its own instead of depending on costly agreements with unpredictable partners. As to UNASUR, it attempts to unite two large existing regional free trade schemes, Mercosur and the Andean Community, and at the same time integrate Chile, Guyana and Suriname. Originally devised to serve Brazilian interests in redefining its area of influence as South America rather than Latin America by tacitly identifying Mexico (and the US) as the other, it was later hijacked by President Chvez to become a Venezuelan rather than Brazilian banner. The cities chosen to host the future institutions of the bloc, Cuzco and Cochabamba, reflect identity claims rather than geographic concerns and are tributary to the autochthonous discourse of Chvez and his regional allies, whose understanding of the organization differs widely from that of Brazil. In sum, neither Mercosur because of malfunctioning , nor UNASUR because of ideology and rivalry have turned out to be solid springboards for Brazilian leadership. Instead, Mercosur has stagnated and UNASUR has not yet developed into anything more than a photo-op forum, where Bolivarian impetus is at least as significant as Brazilian influence. The more the better seems to be the common ground for Latin American supporters of integration projects. Implicit is the idea that the number of regional organizations is an indicator of the health of regionalism. Yet the historic record suggests otherwise. One reason underlying this contradiction is a misunderstanding of the European experience with integration (Malamud and Schmitter, 2006). In Europe, one organization (the EU) came up on top of a dense network of regional associations, assuming primacy over the others. Furthermore, it did not emerge as a fusion of pre-existent blocs but either absorbed other blocs members (as with EFTA) or simply took prevalence over its kin (as with the Council of Europe). The conditions that may foster or limit similar processes depend on the presence of demand (derived from potential common gains) and supply (leadership) conditions (Mattli, 1999; Malamud and Castro, 2007). In South America, a low degree of both explain not only regional underperformance but also the free-riding behavior of prospective leaders and followers (Burges, 2005, 2006).

136

Faltering regional support for international bids

Brazil has long aspired to a permanent seat in the United Nations Security Council (UNSC). In 2004, a high level committee submitted to the UN Secretary General a proposal that called for the creation of new permanent members, after which four countries joined efforts to grab the new seats: Brazil, Germany, India, and Japan (the so-called G4). Many countries expressed mixed support, backing some and opposing others. Notably, however, a large group was formed to oppose the creation of new permanent seats and advance the introduction of semi-permanent membership. First called the Coffee Group and later renamed Uniting for Consensus, this group brings together the regional rivals of the G4. Argentina and Mexico are among the leaders of this reaction, together with the likes of Italy, South Korea, and Pakistan. As it turned out, the aspiring Security Council members could not sell their quest for international recognition on behalf of their respective regions (Arraes, 2006:27-40). Though not a surprise, the fact that Brazils main regional partner was, at the same time, the staunchest opponent of its main international ambition was a heavy blow to Brazils image as regional leader. Also under the Lula administration, Brazil promoted a candidate for the office of directorgeneral of the World Trade Organization (WTO). Early in 2005, four candidates had been officialized: one from France (Pascal Lamy, in representation of the European Union); one from Mauritius (Jaya Krishna Cuttaree); quite embarrassingly, one from Uruguay (Carlos Perez del Castillo); and one from Brazil (Luiz Felipe de Seixas Correa). This showed not only that Mercosur was unable to reach an agreement in order to sponsor a joint aspirant, but also that Brazil could not even gather the support of the majority for its position as Argentina was supporting the Uruguayan candidate. To add insult to injury, the Brazilian nominee was eliminated in the first round, while the Uruguayan made it to the last round. As will be seen below, this internal quarrel did not damage Brazilian reputation and influence within the WTO, but it did make clear that its capacity to build a regional consensus to support its strategic goals was very limited. Just a couple of months later, Brazil suffered another blow to its aspirations to rally the region behind a Brazilian nominee for an international top position. In July 2005, two candidates ran for the presidency of the Inter-American Development Bank (IADB): Colombias ambassador to the US, Luis Alberto Moreno, and Brazilian former planning minister, Joo Sayad. Analysts expected the election to be a divisive and difficult one, with the United States and Mexico backing Moreno and much of South America rallying behind Brazils candidate. However, Moreno won the support of a majority of Central American and Caribbean countries, which assured him a quick victory. The election, held behind closed doors at the IADBs Washington headquarters, lasted about two hours and meant a sound defeat to Brazilian diplomacy, not least because the rival and victor was also South American.

137

In contrast, Brazil was able to score a victory by winning regional support for its project to command the UN Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH). Brazilian authorities linked the countrys participation in Haiti to the objective of obtaining a permanent seat in the UNSC, or at least to having a bigger say in the United Nations (Gauthier and John de Sousa, 2006). Although the real motives were more complex, most of them were related to international goals: Brazil acted in Haiti in response to several motivations. As UNSC non-permanent members, Brazil and Chile worked side by side towards for the approval and renewal of the MINUSTAH mandate in 2004 [...] Brazil also sought to diminish CARICOMs, Venezuelas, and Mexicos opposition to MINUSTAH. For Brazilian foreign policy discourse, presence in Haiti meant to replace old times non-intervention policy for present non-indifference policy. (Hirst, 2007) Signaling a new foreign policy to its neighbors, working together with its main partners in South America, showing capacity to project power abroad, and demonstrating that its participation was able to legitimize a military intervention in the eyes of other countries in the region were valuable ways to exhibit attributes of leadership. And, in spite of initially raising domestic controversies, it worked. Regardless of the mission results, this is the one case in which Brazil was effectively recognized as a regional leader: hardly enough, however, to cement higher global ambitions.

Prospective followers and contending leaders

Two countries in Latin America are in a structural position to dispute Brazilian claims to leadership: Argentina and Mexico. Both have sizeable economies, extended land areas and population, rich natural resource endowments, and a record of intermittent international activism. Moreover, both have the relentless diplomatic objective of preventing any single country from becoming the official representative of the whole region. Their leading participation in Uniting for Consensus, the group that disputes the right of Brazil and others to occupy a permanent seat at the UN Security Council, and their integration into the G20 along with Brazil as the only Latin American countries in that forum, testifies to their international standing as much as to their willingness not to be left behind by their larger neighbor. Paradoxically, Argentina is Brazils main partner in the projects of regional integration. Argentina, however, sees this partnership as based on an equal footing, and not on Brazilian supremacy. In fact, Argentine leaders occasionally see their country as a legitimate contender for regional leadership, and get closer to the United States or other circumstantial allies such as, lately, Venezuela in order to balance against Brazil (Russell and Tokatlian, 2003). Argentine ambivalence towards its neighbor recedes in good times and surges during economic hardships, independently of the party in government. In the 1980s, Peronist president Carlos Menem was one of the founders of Mercosur, while simultaneously aligning his country with American foreign strategies. Likewise, in

138

the 2000s, Peronist presidents Nstor and Cristina Kirchner have cultivated an excellent relationship with the Lula administration, while simultaneously maintaining a close alliance with Venezuelan Hugo Chvez. Argentina holds similar political ambitions to those of Brazil and nurtures recurrent economic grievances against it, which have given place to protectionist spasms and hindered further integration. As long as these aspirations and fears are not overcome, trying to win Argentine support to Brazilian leadership will be tantamount to sleeping with the enemy. Officially, Brazil and Venezuela are not competing for the leadership of South America [However, they] are engaged in a contest for leadership each offering a different vision of how the regional geopolitical, geo-economic, and ideological space should be organized and directed (Burges, 2007:1343). This contest for leadership is neither structurally nor historically determined, as Venezuela has never been one of the Latin American big ones (a label that only fits Argentina, Brazil and Mexico). On the contrary, it is rooted in contrasting strategic goals and based on the utilization of oil wealth to build political alliances. In 2006, oil made up to 89% of Venezuelan total exports and 56% of fiscal revenues (lvarez, 2007:269). In spite of this weak power base, Chvez has developed a high profile foreign policy that treated the United States in the same terms as the Iranian Ayatollahs did (Chvez called George W. Bush the devil in a famous UN speech). Furthermore, on the enemys enemy principle, he toured the world several times to meet the leaders of such revisionist countries as Russia, Belarus, Syria, Libya, and Iran not to speak of Cuba, Chvezs beloved model. All these dubious allies notwithstanding, the main challenge to Brazilian leadership is not global but regional. Chvez has courted and purportedly bought off the loyalty of countries located within the Brazilian sphere of influence such as Bolivia and Ecuador, and he is now trying his luck with Paraguay. The capacity of Venezuela to win out some regional support with a stance that is opposite to that of Brazil has put Brazilian leadership into question. Although in the long run an oil-based foreign policy is limited by the conjunctural nature of its foundations, in the short term Brazils capacity to control its near abroad has been seriously impaired. Traditionally, Paraguay has sought to strike a balance in its relations with its two giant neighbors, Brazil and Argentina, but in the last few years it has began to forge closer ties with the United States, a process which included the realization of military maneuvers of American troops on Paraguayan soil and the opening of an FBI office in the US embassy in Asuncin. Reports say that, since 2002, forty-six US military operations have been conducted in Paraguay, including visits, special exercises, and humanitarian missions, especially in the areas close to Ciudad del Este, in the tri-border area.5 As a response, Brazilian troops have staged frequent exercises near the border, sometimes crossing the limits and provoking Paraguayan protests. The discussion over the distribution of benefits and energy generated
5

Inter Press Service, August 4, 2005. Retrieved on March 10, 2009, from http://www.commondreams.org/ headlines05/0804-08.htm

139

by the Itaip dam, raised by the Lugo administration, has further embittered the relation, and a solution that satisfies both partners is far from sight. An additional headache for Brazilian diplomacy is that Paraguay is one of the twenty-three countries in the world (and the only one in South America) to recognize the Republic of China commonly known as Taiwan instead of the Peoples Republic of China as the legitimate government of China. Diplomatic relations were established in 1957, and Taiwan has since become Paraguays main international donor. Its government has offered cash to finance agricultural, educational, and social projects, and it has fully paid for the construction of a new parliament house. The unintended consequence of this bizarre relationship, one that badly hurts Brazilian aspirations to closer relations with a key global power, is that it prevents Mercosur from signing international treaties with the Peoples Republic of China. The smallest member of Mercosur, Uruguay, nurtures resentment towards Brazil for two reasons. The first consists in Mercosurs low performance and its bias against the smaller economies, compounded by the straitjacket it imposes by denying member states the possibility of individually signing trade agreements with third countries (Vaillant, 2007). The second is the Brazilian refusal to intervene in the border conflict that has arisen with Argentina around the building of a pulp mill, which roused a group of citizens of an Argentine city, Gualeguaych, into blocking one of the three bridges that unite the two countries by land. The blockade has gone on since April 2005, in violation not only of Argentine laws but also of the Mercosur founding treaty. However, Brazilian authorities have argued that this is a bilateral issue and carried out a hands-off policy. Remarkably, Brazils responsibility has been noted by leaders such as Sergio Abreu (2006), who was one of the first negotiators of Mercosur and is currently a senator: Todo esto va acompaado de otra responsabilidad, seor Presidente. La del Brasil. Personalmente, confieso que soy muy insistente en esto. Aqu no es slo Argentina el pas que incumple, sino tambin la Repblica Federativa de Brasil, que olvida su responsabilidad en el Mercosur y se aparta de los principios bsicos que leg a la diplomacia brasilea el Barn de Ro Branco; es decir, privilegiar su relacin con el Ro de la Plata, y administrar adecuadamente sus intereses con Estados Unidos, planteos en los que tantas veces coincidimos. Ahora, en estos delirios de grandeza en los que el Brasil incurre al impulso del actual Canciller, integrar el Consejo de Seguridad y el Grupo de los 7 y liderar la Organizacin Mundial de Comercio son sus prioridades. En consecuencia ignora que derechos humanos bsicos se estn violando en el Mercosur me refiero a la libertad de trnsito de las personas-, y mira las economas pequeas de reojo; aunque sea con el ojo izquierdo. In spite of Uruguayan hints at signing a free trade agreement with the US, the American government has decided not to intervene in the River Plate region in a way that could damage Brazilian reputation or leadership. However, it accepted to sign a Trade and Investment

140

Framework Agreement (TIFA), which crowns the Uruguayan decision to leave an open door for a Chilean-like policy of international insertion through multiple bilateral agreements rather than exclusive regional blocs. The US has also become Uruguayan exports main destination, a fact that further exposes the deterioration of the links with both its large neighbors. Bolivia has posed one of the toughest challenges to Lulas strategy of patience and to the Brazilian policy of foreign investment and energy integration. The dependence of So Paulos giant industrial complex on Bolivian gas adds stress to a relation already complicated by blurry borders, given the rising profile of the Brasiguayos, a group made up of more than half a million Brazilian settlers and their descendants who live and work the land in Paraguay. In 2006, the sudden decision by the recently inaugurated president Evo Morales to send troops to guard dozens of plants, refineries, and pipelines, and give foreign companies conspicuously including Brazils Petrobras six months to renegotiate their contracts or get out, signaled the stance his administration would pursue. Worse, it underlined a growing affinity with the Venezuelan President, Hugo Chvez, who had already cracked down on foreign firms and allegedly offered technical assistance to Bolivia in order to manage the nationalized companies. Lula called an emergency Cabinet meeting, and Petrobras, whose investment in the decade since Bolivia privatized its energy sector had helped the latter country quadruple its gas reserves, called the measure unfriendly and threatened not to make new investments. Opposition leaders cried out, claiming Brazil had been humiliated, and asked the president to toughen up, which Lula refrained from doing. Instead, he stated that the Bolivian government had made a sovereign decision and pledged that his country would respect it. However, the event made clear that Bolivia was no longer a reliable partner or energy source, and since then the Brazilian government has accelerated its goal of reaching energy self-sufficiency at the earliest possible time. Brazils relations with Ecuador have turned sour lately. In September 2008, President Rafael Correa expelled managers of Odebrecht, a Brazilian engineering company which he accused of bribery and flawed construction of a power plant. Not only did Correa declare that his country would not compensate the company for what it had already built, but he also refused to repay the 243 million-dollar loan that Brazils national development bank, BNDES, had provided to that end. The fact that Ecuador also defaulted on some of its bonds that very month did not make the Brazilian government any happier. The decision led Brazil to recall its ambassador, an unprecedented measure. The reasons for Correa to antagonize a friendly power, furthermore jeopardizing its access to foreign credit, were much debated; possible motivations ranged from Correas ideological alignment with Hugo Chvez to the poor state of Ecuadors public finances, including even the impending public disclosure of a rumor that Correas electoral campaign had been funded by Odebrecht a peril against which the Ecuadorian president allegedly reacted in anticipation. Whatever the case, it shook the foundations of the ALADI trading system and led the Brazilian authorities to the realization that, to some neighbors, the imperialist power was no longer only the US. In December, foreign

141

minister Celso Amorim declared that his government would revise its policy of granting loans to South American partners who decided to contest their debts. He went on, threateningly: Espero que todos esses pases tenham muitas outras fontes de crdito e de receitas externas para continuarem a progredir... Eles no podem tratar o Brasil como uma potncia colonial que esteja querendo explor-los. Ns seguimos as regras do mercado internacional e se eles no acham que essas regras so boas, podem abrir uma discusso.6 Lulas top foreign advisor, Marco Aurelio Garcia, a usually conciliatory and soft-spoken envoy to the region, was no gentler: Lo que puedo constatar es que el gobierno ecuatoriano cometi un error muy grave. No nos parece que eso se corresponda con el nivel de relaciones entre Brasil y Ecuador Si un gobierno amigo nos trata de esa manera, qu nos espera de los enemigos.7 Afterwards, however, the Ecuadorian government accepted to disburse the next due payment and Brazil sent its ambassador back. Nevertheless, the affair brought home the fact that Brazilian money might be welcome, but was ineffective to buy consent. On the contrary, it created resentment. In the view of many civil society organizations and social movements, el protagonismo brasileo en el marco de IIRSA se interpreta polticamente como expresin de expansionismo econmico, sobre todo cuando focaliza el envolvimiento del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) y sus condiciones definidas para la financiacin de proyectos a ser ejecutados, en los pases vecinos, por empresas brasileas, bien como la actuacin de las grandes empresas de construccin civil y de Petrobras (Vaz, 2007:34). Unlike the cases described above, Peru and Colombia have turned out to be friendlier than expected to Brazilian interests. The downside is that Brazil is not as significant for these countries, which are also courting a heavy-weight partner from outside the region: the United States. Especially in the Colombian case, the partnership with the US is crucial to the aspiration of winning back large parts of the territorial space that have fallen into the hands of guerrilla and drug gangs. Although the US is not that vital for Peru, the latter has growing commercial relationships with Asia mainly China and Japan rather than with Brazil. In sum, South America is populated by countries that either see Brazil ambiguously as a mix of a welcome paymaster and a new colonial power or have only minor common
6 7

Brasil pode suspender crdito a vizinhos, O Estado de So Paulo, 3 December 2008. Gobierno ecuatoriano cometi un error muy grave, El Comercio, Quito, 22 November 2008.

142

interests, or both. Worse, there are also a handful of rivals for leadership, whether willing, such as Venezuela or Argentina, or less conscious, such as the US and even Taiwan.

Global emergence
Brazils most resounding international disappointment has been its failure to obtain a permanent seat at the United Nations Security Council. This long nurtured ambition was decisively whetted in 2005, when then UN Secretary General Kofi Annan called on the UN to reach a consensus on the expansion of the council from 15 to 24 members. A report presented by a committee of experts (entitled In Larger Freedom and drafted by a specially recruited high-level panel) gave two alternatives for implementation: one proposed the appointment of six new permanent members, whereas the other called for the creation of eight new seats for a new class of members, who would serve for four years subject to renewal. Neither plan was ever put in motion, but their blueprints did raise widespread contestation and led to the formation of Uniting for Consensus, the above mentioned group of contending regional powers that preferred no change to any change that would favor their rival neighbors. Because most Brazilian foreign policies were widely understood as oriented towards this objective, the fiasco was felt harshly. This, however, was an exception, as Brazil has been able to show far more successes than failures in the global arena. Perhaps one of the factors that have boosted Brazilian foreign reputation to its pinnacle was its inclusion into the BRIC grouping (Armijo, 2007). This is an acronym first coined by the bank holding company Goldman Sachs in 2001, and it refers to the fast growing developing economies of Brazil, Russia, India, and China. The Goldman Sachs report argued that, since these countries were developing rapidly, by 2050 their combined economies could eclipse those of the current richest countries of the world. Although it did not argue that the BRICs would organize themselves into an economic bloc, there are mounting indications that the four BRIC countries have been seeking to form a political club and thereby convert their growing economic power into greater geopolitical clout. Notably, the presidents and foreign ministers of the four countries have held exclusive meetings in diverse forums, especially during 2008. A more limited and principle-oriented grouping is IBSA. This is a trilateral, developmental initiative between India, Brazil, and South Africa to promote South-South cooperation and exchange (Vizentini, 2006:178-89). In the aftermath of discussions between top government officials of the IBSA countries at the G-8 meeting that took place in Evian in 2003, the foreign ministers of the respective countries met in Brasilia on June 6, 2003. At this meeting, the launching of the IBSA Dialogue Forum was formalized through the adoption of the Brasilia Declaration. The group is being publicized not only as a South-South initiative, but as one that brings together the largest democracies in every continent of the Southern hemisphere (Saraiva, 2007). Therefore, it conveys more strongly such Brazilian foreign banners as democracy, the peaceful resolution of conflicts, and respect for human rights, than the BRIC does.

143

Brazil has been most skillful in the realm of commercial negotiations. Although the WTO current round is stagnated, a new collective actor has emerged: the Group of 20 (G20). Sometimes called G21, G22, or G20+, this is a bloc of twenty-odd developing nations that emerged at the fifth ministerial WTO conference, held in Cancn, Mexico. It boasts 60% of the worlds population, 70% of its farmers, and 26% of the worlds agricultural exports. Its origins date back to June 2003, when IBSA foreign ministers signed the Brasilia Declaration, stating that their major trading partners were moved by protectionist concerns in their less competitive sectors; hence, the IBSA countries emphasized their goal to promote the reversal of protectionist policies and trade-distorting practices. The declaration ended as follows, the Ministers of India and South Africa thanked the Brazilian Minister for convening this first trilateral meeting, thus making clear that Brazil was not a minor partner but a leading force (Vizentini, 2006:169-77). This would only become clearer in 2008, when the Doha Round, albeit unsuccessful, came to a close with febrile negotiations among four exclusive actors: the United States, the European Union, India, and Brazil. As probably the most selected international club after the UNSC, the Group of Eight (G8) is the most influential as regards the economy. It is a forum for governments of eight nations of the Northern Hemisphere: Canada, France, Germany, Italy, Japan, Russia, the United Kingdom, and the United States, plus the European Union. The G8 organizes annual summit meetings of its heads of government, and other ministers also meet throughout the year. Lately, some members have expressed a desire to expand the group and include five developing countries, referred to as the Outreach Five (O5) or the Plus Five: Brazil, China, India, Mexico, and South Africa. These countries have participated as guests in previous meetings, which are sometimes called G8+5. The latter was institutionalized in 2005, when then Prime Minister Tony Blair, in his role as host of the G8 summit at Gleneagles, Scotland, invited the leading emerging countries to join the talks. The hope was that this would consolidate a stronger and more representative group that would inject fresh impetus into the trade talks at Doha, and accentuate the need to achieve deeper cooperation on climate change. Regardless of the results, Brazil ended up as a permanent participant of still another world class international organization. This adds up to its membership of the other G-20 (more formally, the Group of Twenty Finance Ministers and Central Bank Governors), a group of 19 of the worlds 20 largest national economies plus the European Union. Notably, the group also met twice, at the heads of government level, in November 2008 and March 2009, in the wake of the world financial crisis. In the context of the first event, Brazil played a high profile role by hosting the preparatory meeting. Finally, the most conspicuous international recognition of Brazil as an emerging power and regional reference was the invitation by the European Union (EU) to develop a strategic partnership. Whatever this fuzzy concept might mean, until then the EU had been reluctant to engage Latin American countries especially those of Mercosur on an individual basis. Through bloc-to-bloc interregional negotiations and by fostering regional

144

integration overseas, the EU aspired to legitimize itself by means of consolidating others of its ken. Singling Brazil out was as much a recognition of the Brazilian rising star as an acknowledgement of the futility of previous European hopes towards Latin American regionalism: Over the last years, Brazil has become an increasingly significant global player and emerged as a key interlocutor for the EU. However, until recently EU-Brazil dialogue has not been sufficiently exploited and carried out mainly through EUMercosur dialogue. Brazil will be the last BRICS to meet the EU in a Summit. The time has come to look at Brazil as a strategic partner as well as a major Latin American economic actor and regional leader. The first EU-Brazil Summit, will take place in Lisbon in July 2007, and will mark a turning point in EU-Brazil relations [] Its emerging economic and political role brings new responsibilities for Brazil as a global leader. The proposed strategic partnership between Brazil and EU should help Brazil in exercising positive leadership globally and regionally and to engage with the EU in a global, strategic, substantial and open dialogue both bilaterally and in multilateral and regional for a [...] Over the last few years Brazil has emerged as a champion of the developing world in the UN and at the WTO [...] Brazil is a vital ally for the EU in addressing these and other challenges in international fora. A quasi-continent in its own right, Brazils demographic weight and economic development make it a natural leader in South America and a key player in Latin America. Brazil is now actively pursuing this role in the Mercosur framework and is at the forefront of the drive to promote the Union of South American Nations (UNASUR) [...] Positive leadership of Brazil could move forward Mercosur negotiations.8 Although the EU did not intend to harm its relations with Mercosur, its pompous rhetoric has had negative repercussions. By calling Brazil a regional leader, global leader, champion of the developing world, a quasi-continent in its own right, and a natural leader in South America, it damaged its own position and the Brazilian stand vis--vis other South American countries (Saraiva, 2009). Once more, global success proves antithetical to regional leadership.

Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. Towards an EU-Brazil Strategic Partnership (COM(2007) 281), Brussels, 30 May 2007: http://ec.europa.eu/external_relations/ brazil/docs/com07_281_en.pdf

145

Conclusion
In spite of its regional preeminence, Brazil has so far been unable to translate its structural and instrumental resources into effective leadership. Its potential followers have not aligned with Brazils main foreign policy goals, such as a permanent seat in the Security Council, the quest for the WTO Director-General chair, and its bid for presiding over the InterAmerican Development Bank; some countries have even challenged its regional influence over its closest neighbors. By playing the regional card to achieve global ends, Brazil has ended up in an unexpected situation: while its regional leadership has grown in paper, it has been weakened in practice. Yet, its global recognition has widened. Today, Brazil is recognized as an emergent global power by the worlds established powers, as incarnated in such institutions as the G8 and the European Union. This article has analyzed the mismatch between regional and global recognition of Brazilian leadership, and its findings suggest that, due to South American overlapping cleavages, divergent interests, and power rivalries, the mismatch is not likely to be bridged anytime soon. Paradoxically, if Brazils quest for regional leadership has been a moderate failure, promoting it has been beneficial for Brazilian interests. Lately this paradox has made its way into the perceptions of the countrys foreign policy elites, who have been increasingly advocating a more pragmatic stance with diversified strategies that make Brazil less dependent on its troublesome region (Cebri-Cindes, 2007). Although sub-regional integration has not ceased to be a goal, it has lost priority (Vigevani et al, 2008). Brazils bid for leadership was hindered by several factors, which can be understood by turning to the four dichotomies presented in the first part of this article. First, the structural component of the project, i.e., military power and economic might, was not enough to buy off support, whereas the instrumental component alone proved insufficient. Second, a technical approach reached its limits when it had to face rivals, such as Venezuela, the US, and Taiwan, willing to pour money on disputed followers. Third, key institutional leadership resources were discarded by Brazil itself, as it felt that building up common institutions would tie its hands to untrustworthy neighbors, rather than consolidate regional integration. Finally, the ensuing politicization of its regional strategies derived from their being perceived as hegemonic attempts rather than as illuminated leadership tending towards the common interest. To be sure, Brazil has not grown indifferent to the region. However, its ambitions are increasingly defensive rather than offensive. The main goal is no longer to integrate South America into a regional bloc with a single voice incidentally, Brazils voice but to limit damages. Now, it looks sufficient to stabilize the region, preventing political instability, economic turmoil, and border conflicts. To keep neighbors quiet rather than to lead the neighborhood fits better as a description of the new Brazilian foreign goals, as preventing

146

trouble in the backyard appears as a necessary condition for Brazil to keep its gains in the global arena. Not being a revisionist power that intends to upset the system but a reformist power pushing to get into it, damage control has become the central task and turned this would-be leader into a firefighter. As The Economist aptly remarked, it may be the rising power in the Americas, but Brazil is finding that diplomatic ambition can prompt resentment.9 By trying to mitigate resentment, the country may find itself closer to the category of traditional rather than emerging middle power. In other words, it can aspire to a protagonist role in the global stage, as long as it goes alone.

References
ABREU, Sergio. Protocolo de adhesin de Venezuela al MERCOSUR. Exposicin en oportunidad de su aprobacin en el Senado. Cmara de Senadores, 31 October 2006 (http://www.sergioabreu.com/adm/parlamento.php?id=88). ALMEIDA, Paulo Roberto de. Brazil as a Regional Player and an Emerging Global Power. FES Briefing Paper 8, July 2007. __________. Polticas de integrao regional no Governo Lula. Poltica Internacional [Lisboa] 29:33-60, 2005. LVAREZ, ngel E. Venezuela 2007: los motores del socialismo se alimentan con petrleo. Revista de Ciencia Poltica (Santiago)27(Esp), 2007. AMORIM, Celso. Discurso proferido pelo Embaixador Celso Amorim por ocasio da transmisso do Cargo de Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Braslia, January 1st 2003 (http://www. mre.gov.br/portugues/politica_externa/discursos/discurso_detalhe3.asp?ID_discurso=2032). ARMIJO, Leslie Elliott. The BRICs Countries (Brazil, Russia, India, and China) as Analytical Category: Mirage or Insight? Asian Perspective, 31(4):7-42, 2007. ARRAES, Virglio. O Brasil e a ONU, de 1990 a nossos dias: das grandes conferncias s grandes pretenses. In: ALTEMANI, Henrique, LESSA, Antnio Carlos (Eds.). Relaes internacionais do Brasil. Temas e agendas, volume 2. So Paulo: Editora Saraiva, 2007. BEACH, Derek, MAZZUCELLI, Colette. Leadership in the Big Bangs of European Integration. London: Palgrave, 2007. BURGES, Sean W. Consensual Hegemony: Theorizing Brazilian Foreign Policy after the Cold War. International Relations 22(1):65-84, 2008. __________. Building a global southern coalition: the competing approaches of Brazils Lula and Venezuelas Chvez. Third World Quarterly, 28(7):1343-58, 2007. __________. Without Sticks or Carrots: Brazilian Leadership in South America during the Cardoso Era, 19922002. Bulletin of Latin American Research 25(1):23-42, 2006. __________. Bounded by the Reality of Trade: Practical Limits to a South American Region. Cambridge Review of International Affairs 18(3):437-54, 2005.

Brazils foreign policy. The samba beat, with missteps, The Economist, 18 December 2008, http://www. economist.com/world/americas/displaystory.cfm?story_id=12814658

147

CEBRI CINDES. Fora-Tarefa O Brasil na Amrica do Sul. Relatrio Final. Rio de Janeiro, June 2007 (http://www.cindesbrasil.org/index. php?option=com_docman&task=doc_download&gid=20&Itemid=41). CEUNM - Centro de Estudios Unin para la Nueva Mayora. Balance Militar de Amrica del Sur 2008. Buenos Aires, 2008 (http://www.nuevamayoria.com/index.php?option=com_content&task=view&id=1130&Itemid=30). COOPER, Andrew F. (Ed.) Niche Diplomacy. Middle Powers after the Cold War. Basingstoke: Macmillan, 1997. GAUTHIER, Amlie, SOUSA, Sarah John de. Brazil in Haiti: Debate over the Peacekeeping Mission. FRIDE Comment, November, 2006. GRATIUS, Susanne. Brazil in the Americas: A Regional Peace Broker? FRIDE Working Paper 35, April, 2007. HAKIM, Peter. Two Ways to Go Global. Foreign Affairs 81(1):148-62, 2002. HIGGOTT, Richard. Alternative Models of Regional Cooperation? The Limits of Regional Institutionalization in East Asia. In: TEL, Mario (Ed.). European Union and New Regionalism. Regional Actors and Global Governance in a Post-Hegemonic Era. Aldershot: Ashgate, 75-1206, 2007. HIRST, Monica. South American Intervention in Haiti. FRIDE Comment, April, 2007. HOOGHE, Liesbet, MARKS, Gary. Multi-Level Governance and European Integration. Boulder: Rowman & Littlefield, 2001. HURRELL, Andrew et al. Paths to Power: Foreign Policy Strategies of Intermediate States. Latin American Program, Woodrow Wilson International Center, Working Paper n. 244, Washington D.C., 2000. HURRELL, Andrew. Regionalism in Theoretical Perspective. In: FAWCETT, L., HURRELL, A. (Eds.). Regionalism in World Politics. Regional Organization and International Order. Oxford: Oxford University Press, 1995. __________. Brazil as Regional Great Power: a Study in Ambivalence. In: NEUMANN, Iver B. (Ed.). Regional Great Powers in International Politics. Basingstoke: St. Martins Press, 1992. p. 16-48. IISS - International Institute for Strategic Studies. The Military Balance 2006. Oxford University Press, 2006. JAGUARIBE, Helio. La opcin de hierro. Consolidar y expandir el Mercado Comn del Sur. Encrucijadas 1(4):26-39, 2001. JORDAAN, Eduard. The Concept of a Middle Power in International Relations: Distinguishing between Emerging and Traditional Middle Powers. Politikon: South African Journal of Political Studies 30(2):165-81, 2003. KENNAN, George F. Around the Cragged Hill: A Personal and Political Philosophy. New York: Norton, 1993. KEOHANE, Robert O. Lilliputian Dilemmas: Small States in International Politics. International Organization 23(2):291-310, 1969. LAFER, Celso. A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira. So Paulo: Perspectiva, 2001. LIMA, Maria Regina Soares de, HIRST, Monica. Brazil as an Intermediate State and Regional Power: Action, Choice and Responsibilities. International Affairs 82(1):21-40, 2006. LIMA, Maria Regina Soares. Brazil rising. Multipolar World, IP, Fall: 62-67, 2008. MALAMUD, Andrs, CASTRO, Pablo. Are Regional Blocs Leading from Nation States

148

to Global Governance? A Skeptical View from Latin America. Iberoamericana. Nordic Journal of Latin American and Caribbean Studies [Stockholm] 37(1):115-34, 2007. MALAMUD, Andrs, SCHMITTER, Philippe C. La experiencia de integracin europea y el potencial de integracin del Mercosur. Desarrollo Econmico [Buenos Aires] 181:3-31, 2006. MALAMUD, Andrs. Presidential Diplomacy and the Institutional Underpinnings of Mercosur. An Empirical Examination. Latin American Research Review 40(1):138-64, 2005a. __________. Mercosur Turns 15: Between Rising Rhetoric and Declining Achievement. Cambridge Review of International Affairs 18(3):421-36, 2005b. MINISTRIO DA DEFESA. Estratgia Nacional de Defesa (END), Braslia, 2008 (http:// www.defesanet.com.br/blog/2009/01/estratgia-nacional-de-defesa). NOLTE, Detlef. How to Compare Regional Powers: Analytical Concepts and Research Topics. In: ECPR JOINT SESSION OF WORKSHOPS, Helsinki 7-12 May 2007. NYE, Joseph. Bound to Lead: The Changing Nature of American Power. New York: Basic Books, 1990. PUTNAM, Robert D. Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of TwoLevel Games. International Organization 42:427-60, 1988. RUSSELL, Roberto, TOKATLIAN, Juan Gabriel. El lugar de Brasil en la poltica exterior argentina. Buenos Aires: Fondo de Cultura Econmica, 2003. SARAIVA, Miriam Gomes. As estratgias de cooperao Sul-Sul nos marcos da poltica externa brasileira de 1993 a 2007. Revista Brasileira de Poltica Internacional 50:42-59, 2007. SARAIVA, Miriam Gomes. O Brasil entre a Unio Europia e a Amrica do Sul: limites para uma relao triangular. In: LASA 2009, Rio de Janeiro, 11-14 June 2009. SOTERO, Paulo, ARMIJO, Leslie Elliott. Brazil: To Be or Not to Be a BRIC? Asian Perspective, 31(4):43-70, 2007. SOUZA, Amaury de. O Brasil na Regio e no Mundo: Percepes da Comunidade Brasileira de Poltica Externa. Centro Brasileiro de Relaes Internacionais (CEBRI), 2008. VAILLANT, Marcel. Por qu Uruguay necesita negociar con Estados Unidos? OBREAL/EULARO specialist paper, October 2007. VAZ, Alcides Costa. Brasil y sus vecinos: del descubrimiento a la interdependencia? In: HOFMEISTER, Wilhelm, ROJAS, Francisco, SOLS, Luis Guillermo. (Eds.). La percepcin de Brasil en el contexto internacional: Perspectivas y desafos. Tomo I: Amrica Latina. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung, 2007. VIGEVANI, Tullo, FAVARON, Gustavo, RAMANZINI, Haroldo, CORREIA, Rodrigo A. O papel da integrao regional para o Brasil: universalismo, soberania e percepo das elites. Revista Brasileira de Poltica Internacional 51(1):5-27, 2008. VIZENTINI, Paulo Fagundes. O G-3 e o G-20: o Brasil e as novas coalizes internacionais. In: ALTEMANI, Henrique, LESSA, Antnio Carlos (Eds). Relaes internacionais do Brasil. Temas e agendas, volume 2. So Paulo: Editora Saraiva, 2007. WILSON, Dominic, PURUSHOTHAMAN, Roopa. Dreaming With BRICs: The Path to 2050. Global Economics Paper n. 99, October 1st 2003.

149

150

O desenvolvimento da cooperao parlamentar aps a Guerra Fria

Maria Sofia Corciulo

Maria Sofia Corciulo Professora titular de Histria das Instituies Polticas junto Faculdade de Cincias Polticas da Universidade La Sapienza de Roma.

151

Ao longo dos ltimos vinte anos, o papel dos parlamentos na poltica externa acentuou-se notavelmente por causa de algumas tendncias internacionais convergentes que deram lugar ao crescente desenvolvimento da chamada diplomacia parlamentar, que veio se unir diplomacia governamental.1 Refiro-me, antes de mais nada, liberalizao das relaes internacionais que aconteceu aps o final da Guerra Fria. 2 A lgica da contraposio entre o bloco ocidental e o oriental no deixava, de fato, espao para os parlamentos, uma vez que as foras polticas assumiam automaticamente as posies inspiradas pelas correntes ideolgicas de referncia. Hoje, no entanto, a poltica externa em mbito parlamentar cada vez mais objeto de reflexes e orientaes compartilhadas pelas bancadas majoritrias e de oposio. Tal circunstncia confere um destaque absolutamente peculiar atividade internacional dos parlamentos, que adquire um valor agregado em termos de representatividade em relao ao Poder Executivo, pois se apresenta como o resultado de uma elaborao poltica bipartidria. 3 Ocasiona, igualmente, uma maior continuidade no plano institucional em relao alternncia das vrias maiorias de governo que, muito dificilmente, podero reverter as linhas de base da poltica externa. Um segundo fator geral decisivo gerado pelo fenmeno da globalizao.4 Do comrcio mundial proteo ambiental, da segurana internacional luta contra a criminalidade, todas as questes mais importantes do planeta afetam de maneira cada vez mais direta a vida de cada Estado e dos povos. Os seus representantes democrticos so, portanto, convocados a se ocupar em maior grau da dimenso internacional e a buscar vnculos interparlamentares. Antigamente, as relaes entre parlamentos se limitavam a trocas de informaes sobre os respectivos procedimentos de trabalho ou, nos melhores casos, sobre as respectivas legislaes. Hoje, julga-se indispensvel comparar e interligar no mrito as escolhas polticas decisivas para o futuro dos prprios pases. Em terceiro lugar, os parlamentos inseriram-se plenamente naquele processo de pluralizao das relaes internacionais que, em relao ao exclusivismo tradicional do mundo diplomtico, multiplicou os atores que interagem na cena mundial, de empresrios a voluntrios, de intelectuais a imigrantes. As relaes entre os Estados so hoje cada vez mais complexas e envolvem diretamente os cidados, que, por outro lado, tornaram-se cada vez mais conscientes a esse respeito. De
1 2 3 4

V. GUIZZI, La diplomazia parlamentare e la cooperazione tra Parlamenti, in Divenire sociale e adeguamento del diritto. Studi in onore di Francesco Capotorti, 1999. M.A. MARTINEZ, La diplomazia parlamentaria y la construccin de la paz, 1999. M.A. MARTINEZ, Le relazioni internazionali tra i parlamenti e la politica estera dei governi, 2001. M.R. FERRARESE, Le istituzioni della globalizzazione, 2000.

152

fato, cada vez mais compartilhada a percepo de que o prprio bem-estar, a prpria segurana e o prprio futuro no so garantidos pelos governos nacionais, mas dependem sobretudo dos equilbrios mundiais. Os parlamentos, no papel de depositrios da soberania popular e intermedirios da representao poltica, podem, mais do que qualquer outra instituio, oferecer uma dimenso geral s instncias dos cidados tambm no plano internacional. Passa sobretudo pelos parlamentos a solicitao de participao daqueles grupos que no querem ser excludos dos circuitos decisrios da mundializao e que reivindicam a primazia da poltica na direo dos fenmenos. 5 O que certo e irreversvel que a dimenso interestatal no pode mais se limitar vertente intergovernamental, mas deve incluir, para ser eficaz e compartilhada, tambm a vertente interparlamentar.6 sem dvida nessa tica que deve ser entendida a nova projeo internacional dos parlamentos.7 Eles no contribuem mais apenas para a determinao da poltica externa com base no confronto com os respectivos governos, mas se transformaram em atores ativos da dimenso internacional. Segue essa mesma direo uma outra significativa tendncia da cooperao parlamentar, a saber, o seu desenvolvimento alm das meras relaes bilaterais. A conscincia do crescente papel das organizaes internacionais est, de fato, levando criao, para cada uma delas, de uma vertente parlamentar que complementa a governamental. Os parlamentos nacionais cooperam individualmente entre si para criar verdadeiras assembleias interparlamentares ou, em todo caso, sedes permanentes de reunies voltadas para uma lgica intervencionista em relao s esferas de competncia de cada organizao. Nessa condio, os parlamentos julgam cumprir mltiplas funes: conferir legitimidade democrtica organizao internacional, controlar a conduta dos representantes governamentais em seu seio, orientar as polticas da organizao em relao s exigncias dos cidados, favorecer a cooperao e a assistncia. Por sua vez, as organizaes internacionais apreciam a oportunidade de um foro pblico em que possvel apresentar os seus resultados: tal papel desempenhado pelas audincias parlamentares organizadas pelos mais altos escales das organizaes internacionais.

5 6 7

Lantivedevano G.NEGRI e P. UNGARI, Politica estera ed opinione pubblica nellesperienza delle Commissioni esteri del Parlamento italiano, 1962. M.R. DE LEO, Rapporti tra Parlamento e Governo in politica estera, 1998. R. DICKMANN, La diplomazia parlamentare: esperienze, limiti, prospettive, 2005.

153

As Naes Unidas so, obviamente, o quadro mais geral ao qual direcionada a atividade internacional dos parlamentos. A ideia de criar um parlamento mundial est, no momento, relegada s anlises acadmicas e s iniciativas de grupos ainda espontneos. A proposta para que a ONU incorpore uma assembleia parlamentar j ecoa com frequncia em muitas sedes internacionais. Atualmente, um papel de suplncia nesse sentido desempenhado pela Unio Interparlamentar.8 A UIP tem hoje um reconhecimento prprio junto Assembleia Geral da ONU, mas cuida, sobretudo, da reunio dos delegados parlamentares por ocasio das grandes conferncias das Naes Unidas sobre temas sociais e de desenvolvimento (o dia UIP-ONU celebrado em Nova York anualmente). Na verdade, bastante evidente que a relao UIP-ONU tem uma contradio de base que est se tornando cada vez mais estridente e que ainda no foi resolvida no plano institucional, ou seja, ainda no foi determinado se a Unio apenas uma organizao especializada com a qual as Naes Unidas realizam iniciativas de interesse comum ou se desempenha um papel institucionalmente mais relevante no mbito de um processo geral de democratizao da prpria ONU, atualmente em andamento. Trata-se de duas perspectivas bastante diferentes e a impresso que temos que a ONU est interessada na primeira, ao passo que a UIP est interessada na segunda. De certa maneira, parece que a UIP intensificou a prpria cooperao com a ONU a fim de utiliz-la posteriormente como um cavalo de Troia para penetrar no Palcio de Vidro e se transformar no chamado brao parlamentar das Naes Unidas. Por outro lado, a administrao da ONU parece estar mais voltada para o desenvolvimento do dilogo com a UIP em vez de enfrentar diretamente o problema do prprio dficit democrtico no plano de uma reforma interna, comeando, por exemplo, a discutir a perspectiva de uma segunda Cmara de tipo parlamentar ao lado da Assembleia Geral de natureza governamental. No contexto da ONU, os parlamentos nacionais, por sua vez, solicitam sobretudo o envolvimento direto nas fases de negociao das convenes internacionais. No se contentam mais em ratific-las como pacotes fechados, depois que os respectivos governos as firmaram. Embora o poder externo governamental ainda seja exclusivo na concluso dos acordos bilaterais, as negociaes multilaterais so, por natureza, mais abertas e, portanto, poderiam incluir momentos de confronto parlamentar. Ademais, particularmente interessante a agregao de base continental das assembleias interparlamentares. No Velho Continente, por exemplo, existe a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, alm do Parlamento Europeu, que, na verdade, j assumiu outro
8

G.C.DE CESARE, LUnione interparlamentare e le relazioni fra i Parlamenti, 1992; R. SORBELLO, Ruolo e funzioni dellUnione interparlamentare, 1994; Y. ZARJEVSKI, The people have the floor: a history of the Inter-parliamentary Union, 1999.

154

carter como instituio da Unio com valor constitucional (de fato, se no de direito). Os parlamentos dos pases latino-americanos tambm tm um rgo representativo prprio, alm de uma srie de assembleias regionais como a Comunidade Andina e o Mercosul. Por fim, a Unio Africana criou o Parlamento Pan-Africano, presidido por uma mulher. No foi por acaso que a Unio Europeia sentiu a necessidade de ter um vnculo interparlamentar direto com outras realidades continentais. O primeiro exemplo foi a Assembleia ACP, que rene as delegaes do Parlamento Europeu e dos pases, sobretudo africanos, aderentes Conveno de Lom. Mais recentemente, foi constituda a Assembleia Parlamentar Euromediterrnea, na qual se renem representantes dos Estados-membros da UE e dos pases da costa meridional do Mediterrneo. Tal assembleia est destinada a se tornar um rgo da Unio Mediterrnea, almejada em julho passado pelo presidente francs Sarkozy. Alm disso, foi criada a ASEP, ou seja a rede dos parlamentares dos pases da UE e dos pases asiticos. Por fim, existem projetos para a criao de uma assembleia eurolatino-americana. Para entrar no mrito da atividade parlamentar internacional, pode ser significativo ultrapassar a dimenso geogrfica e observar como alguns mbitos setoriais so objeto de ateno especial. O primeiro sem dvida o setor de defesa e segurana.9 Organizaes internacionais como a OTAN e a UEO (Unio da Europa Ocidental) possuem assembleias parlamentares h mais de meio sculo. Mas, a essas organizaes, foi acrescentada a OSCE e, fora da Europa, tambm a ASEAN (sudeste asitico). Tais rgos, embora obviamente no tenham poderes que incidam diretamente na atividade das respectivas organizaes (mesmo se, por exemplo, a Assembleia da OSCE obteve o direito de examinar o balancete da Organizao), tm condies de contribuir para determinar sua orientao de base, tornando-se dessa maneira, em muitas ocasies, o nico instrumento de mobilizao do consenso em seu favor. Por exemplo, a assembleia da OTAN desempenhou um papel promocional decisivo no processo de ampliao da prpria organizao. Tambm interessante o caso da Assembleia da UEO, que est desempenhando um papel extremamente importante, pois acumulou um patrimnio de experincia no controle parlamentar de polticas de defesa que est se revelando til no momento em que ainda no entrou em vigor o tratado de reforma da UE (Tratado de Lisboa). Outro grande mbito temtico constitudo pela promoo da democracia e dos direitos humanos. Ocupam-se dessas matrias especialmente a Assembleia do Conselho da Europa e da OSCE. Essas assembleias estruturaram em seu prprio seio comisses e grupos de trabalho que monitoram no apenas as reas de crise, os conflitos estagnados e as situaes de tenso e de conflito, mas tambm os pases nos quais o estado de direito j foi alcanado, realizando, por exemplo, misses de observao durante eleies. So inmeros
9

E. SAROGNI, Organizzazioni europee e del Nord Atlantico. Il ruolo delle delegazioni parlamentari permanenti, 1992.

155

os casos que atestam em que medida a presso internacional pode ser determinante para fazer com que uma nao respeite os direitos humanos. Os parlamentares tm, nesse sentido, maior liberdade de crtica em comparao com os representantes dos governos, que devem necessariamente ser mais zelosos das competncias domsticas. Bastante significativa tambm foi sua contribuio para o processo de transio democrtica. A Assembleia do Conselho da Europa foi, e , uma academia de parlamentarismo para muitas classes polticas nacionais. De especial importncia tambm a sua organizao interna por famlias polticas, na qual as delegaes nacionais se diluem e se reunificam de acordo com suas bases polticas, e no meramente geogrficas. Outras iniciativas interparlamentares dentre as mais recentes, como, por exemplo, a da UE com os pases mediterrneos e asiticos, se distinguem pelo destaque atribudo ao dilogo intercultural, talvez o desafio mais decisivo do mundo contemporneo. A premissa a de que os parlamentos podem interagir melhor exatamente porque em seu DNA deveria existir a disposio ao dilogo e comparao, a capacidade de mediao do conflito, a transformao da luta, mesmo que ferrenha, em proposta construtiva. A Assembleia Parlamentar Euromediterrnea demonstrou que aquele foi o nico foro no qual, por exemplo, israelenses e palestinos se reuniram em torno da mesma mesa at nos momentos de maior contraste. O dilogo entre o Isl e o Ocidente, to rduo aps o 11 de setembro, ainda representa uma das principais razes para a existncia de tal instituio. Por fim, devem ser mencionadas as redes parlamentares que se constituram em mbito econmico-financeiro: antes de mais anda, aquela criada para interligar a ao dos parlamentos nacionais no cerne da Organizao Mundial do Comrcio. Acredito que a ningum possa passar despercebido o fato de a OMC ser uma articulao essencial dos equilbrios mundiais.10 As escolhas tarifrias de fato influenciam diretamente as perspectivas de crescimento de qualquer pas do planeta, a sua renda nacional e a sua fora de trabalho. Da OMC depende a redistribuio da riqueza mundial. Timidamente, os parlamentares comearam a se interessar pela organizao, fazendo com que fossem includos nas delegaes governamentais convocadas s vrias rodadas de negociaes. Atualmente, eles se renem em sesses autnomas margem dos compromissos internacionais e votam resolues comuns. Cabe ressaltar, com esse propsito, que interesse e incentivo fora do comum foram expressos pelo diretor-geral da OMC, o neozelands Mike Moore, que reconheceu o papel essencial dos parlamentares na aproximao dos cidados das instituies internacionais, citando a sua experincia pessoal de integrante do parlamento do seu pas. Em mbito econmico-financeiro, igualmente significativa a experincia da rede parlamentar do Banco Mundial, que visa ditar orientaes para o apoio financeiro aos pases
10 LOMC, 1995-2005, Bilanci e prospettive, a cura di E. Sciso, 2006.

156

em vias de desenvolvimento. A ttulo de complementao, lembro tambm que outras organizaes internacionais setoriais, como a FAO, a UNESCO, a UNICEF etc. promoveram a constituio de organismos informais que renem periodicamente os parlamentares que as apoiam. A cada vez, alguns temas especficos, desde o Tribunal Penal Internacional at a luta contra a corrupo e o narcotrfico, suscitaram mobilizaes interparlamentares de certo destaque, embora no tenham sido institucionalizadas posteriormente. A esta altura, pode ser til examinar rapidamente os parlamentos nacionais individuais e verificar quais so os rgos internos que se dedicam atividade internacional.11 Obviamente, farei referncia realidade que me mais familiar, a italiana, convencida, todavia, de que ela seja indicativa de um modelo bastante difundido. Com esse propsito posso distinguir trs tipos de atores: O primeiro se refere ao presidente da Assembleia (que pode eventualmente ser coadjuvado pelos vice-presidentes). Alm do seu papel constitucional, o presidente tem uma funo de representao da Assembleia como um todo, o que o qualifica imediatamente como a pessoa que, mesmo nas relaes exteriores, pode manifestar a orientao da casa. O destaque de tal figura confirmado pelo frequente recurso convocao de Conferncias dos Presidentes dos Parlamentos. A UIP celebrou duas conferncias desse tipo, de carter mundial, em 2000 e 2005. A Unio Europeia organiza uma conferncia anualmente e o Conselho da Europa, bianualmente. O segundo tipo diz respeito s comisses permanentes, in primis, obviamente, a Comisso de Assuntos Estrangeiros, mas tambm as Comisses de Defesa e de Assuntos Europeus. De maneira mais geral, com base em suas respectivas competncias, todas as comisses so convidadas a participar de encontros internacionais. O terceiro tipo formado pelas delegaes junto a assembleias parlamentares internacionais. O Parlamento Italiano participa regularmente, por exemplo, das assembleias da UIP (Unio Interparlamentar), da OTAN, da OSCE (Organizao para a Segurana e a Cooperao na Europa), do Conselho da Europa, da UEO, da INCE (Iniciativa CentroEuropeia) e da Unio Mediterrnea. Essas delegaes so, na verdade, organismos internos das assembleias internacionais, mas tambm desempenham um papel especialmente significativo nas relaes com o governo. Por fim, a ttulo residual, devem ser mencionadas as delegaes que so constitudas ocasionalmente para participar de uma ou outra conferncia interparlamentar. Um aspecto importante da atividade internacional dos parlamentos, mas ainda no resolvido de forma adequada, diz respeito transferncia da sua experincia externa para a
11

G. BAIOCCHI, Profili e missione della diplomazia parlamentare, 2005.

157

realidade interna de cada pas. Os regulamentos preveem o exame das resolues aprovadas em nvel internacional, mas, muitas vezes, h defasagem temporal e os procedimentos so complexos. Todavia, est sendo observada nos ltimos tempos uma ateno cada vez maior em relao a esse tema, e no apenas dentro dos organismos que poderiam mais naturalmente ser convocados a se ocupar de relaes internacionais. Tambm parece importante notar que, aos poucos, alguns parlamentares esto se especializando na atividade internacional e podem se tornar interlocutores estveis de uma determinada rede. Nunca ser dado destaque suficiente grande contribuio da cooperao parlamentar para que as classes dirigentes percam o seu carter provincial e para que plataformas polticas comuns sejam formadas. As perspectivas de desenvolvimento da ao internacional dos parlamentos, como o italiano, esto, de qualquer forma, intimamente ligadas dimenso da Unio Europeia.12 A PESC (Poltica Externa e de Segurana Comum) j hoje uma realidade viva e operante. Em todos os contextos multilaterais, a UE se exprime com a voz da sua presidncia em exerccio. As posies comuns orientam as relaes bilaterais. Seria excessivamente otimista negar as diferenas que existem hoje entre os pases-membros, sobretudo no tocante s relaes transatlnticas, mas a busca do consenso sempre vivenciada como um valor agregado que no deve ser negligenciado: o gigante econmico europeu tem plena conscincia de que continua a ser um ano poltico se no estiver unido. A interrupo do processo constituinte no impediu que a opinio pblica europeia, e no apenas as chancelarias diplomticas, olhem para Bruxelas como o lugar no qual a poltica externa europeia pode encontrar a sua expresso, como tambm demonstrou a recente crise da Gergia. Ningum pode, por exemplo, negar que uma abordagem global europeia tambm facilitaria a soluo de questes delicadas e complexas como a do consumo energtico, ligada s relaes com a Rssia. Em nvel parlamentar, ganha portanto particular destaque a crescente cooperao entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais dos Estados-membros. Alm da j mencionada Conferncia dos Presidentes de Assembleia com frequncia anual, renem-se a cada seis meses as conferncias dos presidentes das comisses externas, de defesa, de cooperao para o desenvolvimento, de direitos humanos etc. Alm disso, a Comisso de Assuntos Estrangeiros do Parlamento Europeu convoca periodicamente os representantes das comisses nacionais homlogas. As comisses de assuntos europeus, por sua vez, se renem semestralmente na COSAC (Conferncia dos rgos Especializados em Assuntos Comunitrios), que instituiu um secretrio permanente prprio e foi convocada pelo Tratado de Amsterd a se pronunciar quanto aplicao do princpio de subsidiariedade.
12

V. GUIZZI, Il Parlamento italiano e gli affari internazionali ed europei, 1997.

158

tambm imprescindvel lembrar o mdulo da Conveno que, aps ter sido adotado para a redao da Carta Europeia dos Direitos Fundamentais, foi utilizado novamente para a elaborao do tratado constitucional. O antigo nome da assembleia da Independncia Americana e da Revoluo Francesa voltou a ecoar na Europa para indicar um rgo colegiado indito do qual eram membros em p de igualdade os representantes dos governos e dos parlamentos, tanta da Unio quanto de cada um dos Estados-membros. A democracia do sculo XXI continuar a passar pelos plenrios parlamentares? Isso acontecer, segundo o julgamento dos observadores mais atentos, se as instituies representativas souberem se internacionalizar. Esse um desafio comum que une com base nas peculiaridades das respectivas tradies polticas e culturais as assembleias de origem antiga, como as europeias e latino-americanas, e outras mais recentes.

Referncias bibliogrficas
BAIOCCHI, G. Profili e missione della diplomazia parlamentare. Rivista di studi politici internazionali, n. 288, 2005. DE CESARE, G. C. LUnione interparlamentare e le relazioni fra i Parlamenti. Il Parlamento italiano, vol. 20, Milo, 1992. DE LEO, M. R. Rapporti tra Parlamento e Governo in politica estera. Bari: Ed. Laterza, 1998. DICKMANN, R. La diplomazia parlamentare: esperienze, limiti, prospettive. Rivista trimestrale di scienza dellamministrazione, n. 1, 2005. FERRARESE, M. R. Le istituzioni della globalizzazione. Bolonha: Ed. Il Mulino, 2000. GUIZZI, V. La diplomazia parlamentare e la cooperazione tra Parlamenti. Divenire sociale e adeguamento del diritto. Studi in onore di Francesco Capotorti. Milo: Giuffr editore, 1999. __________. Il Parlamento italiano e gli affari internazionali ed europei. Revue europenne de droit public, n. 4, 1997. LOMC, 1995-2005, Bilanci e prospettive, a cura di E. Sciso. Roma: Luiss University Press, 2006. MARTINEZ, M. A. Le relazioni internazionali tra i parlamenti e la politica estera dei governi. Storia dItalia. Annali, vol. 17, Turim, 2001. __________. La diplomazia parlamentaria y la construccin de la paz. Politica exterior, n. 3, 1999. NEGRI, G., UNGARI, P. Politica estera ed opinione pubblica nellesperienza delle Commissioni esteri del Parlamento italiano. Rassegna parlamentare, nn. 5-6, 1962. SAROGNI, E. Organizzazioni europee e del Nord Atlantico. Il ruolo delle delegazioni parlamentari permanenti. Roma, 1992. SORBELLO, R. Ruolo e funzioni dellUnione interparlamentare. Nuovi studi politici, 1994. ZARJEVSKI, Y. The people have the floor: a history of the Inter-parliamentary Union. Brookfield, 1999.

159

160

O dficit democrtico e as instituies parlamentares internacionais

Maria Claudia Drummond

Maria Claudia Drummond Consultora legislativa do Senado Federal e pesquisadora associada do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia. Texto extrado da tese de doutorado apresentada no Departamento de Histria (linha de pesquisa Histria das Relaes Internacionais) da Universidade de Braslia: A democracia desconstruda. O dficit democrtico nas relaes internacionais e os parlamentos da integrao, em 05 de julho de 2005. Mimeo.

161

Introduo: O dficit democrtico nas relaes internacionais

Habermas identifica, como resultado da globalizao, o surgimento de vazios de legitimao decorrente da transferncia de competncias das esferas nacionais para as internacionais. E pergunta-se se existiriam equivalentes funcionais, no nvel supranacional, para sanar o dficit que surge, no mbito do Estado-nao, quanto capacidade de autoconduo democrtica das sociedades.1 No presente quadro de regionalizao e de globalizao, o processo decisrio progressivamente transferido para o nvel intergovernamental ou, s vezes, supranacional. Decises concernentes a temas capazes de exercer inegvel impacto sobre o cotidiano dos cidados, tais como poltica agrcola e industrial, propriedade intelectual, concorrncia e compras governamentais, so hoje tomadas em foros negociadores de integrao regional ou por meio de negociaes levadas a cabo no seio da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Desta maneira, o cidado comum v-se alienado e distante dos processos decisrios, impotente para neles intervir e se fazer representar. Parece haver, portanto, um vazio em matria de representao democrtica entre estas instncias decisrias, ocupadas exclusivamente por representantes do Poder Executivo, e as populaes em geral. No domnio do direito internacional houve progressos considerveis a partir da assinatura, pela maioria dos Estados, de instrumentos que consagram os direitos fundamentais do ser humano e avanam ainda mais, ao lhe permitir o acesso direto a tribunais internacionais (como a Corte Europeia de Direitos Humanos e a Corte Americana de Direitos Humanos) para reivindicar de seu prprio Estado de origem o cumprimento da norma jurdica neles consagrada. Talvez se possa afirmar que o indivduo, alm dos Estados e das organizaes internacionais, j destinatrio da norma jurdica internacional ou de um certo conjunto de normativas internacionais. 2 Entretanto, o mesmo no ocorre no mbito das negociaes conducentes produo desta mesma norma jurdica internacional. Tais negociaes, em geral confiadas, por dispositivo constitucional, ao Poder Executivo, so levadas a cabo por agentes governamentais dos Estados nacionais, excluindo dos processos decisrios a participao das populaes por

1 2

Ver HABERMAS, Jrgen. A Constelao ps-nacional: ensaios polticos, 2001. A titularidade jurdica internacional do ser humano, tal como a anteviam os chamados fundadores do direito internacional (droit des gens), hoje uma realidade: teimar em neg-la seria apegar-se em vo aos dogmas do passado (...). Ver TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos, 1999, p. 413. O autor registra, paralelamente a estes desenvolvimentos, a cristalizao, no mbito do direito internacional, da noo da centralidade da posio dos seres humanos como destinatrios finais de todas as normas jurdicas. Segundo afirma, reconstri-se, assim, o direito internacional a partir de uma nova tica antropocntrica, em consonncia com a incorporao s relaes internacionais, como categoria de anlise, de atores que no os Estados. Ver: Idem. O Direito Internacional em um Mundo em Transformao, 2002, p. 1051.

162

meio de seus representantes eleitos. A Unio Europeia apresenta modalidade distinta de produo da norma jurdica internacional, com base em metodologia comunitria, mas tambm eivada de dficit de democracia. O fenmeno, identificado inicialmente nas Comunidades Europeias, deu origem a uma srie de iniciativas do Parlamento Europeu no sentido de reivindicar as eleies diretas de seus membros, bem como a ampliao de suas funes no processo decisrio europeu. Outras tentativas de participao parlamentar nas negociaes internacionais despontaram na forma de rgos parlamentares estabelecidos no mbito de outros processos de integrao, quais sejam, o Parlamento Andino (1979), criado como parte da estrutura institucional do Pacto Andino, hoje Comunidade Andina, o Parlamento Centro-Americano (1987), criado como rgo isolado, mais tarde incorporado ao Sistema de Integrao Centro-Americano (SICA), e o Parlamento do Mercosul, estabelecido por meio da Deciso N 23/05 do Conselho do Mercado Comum. Para ilustrar a crescente tendncia ao envolvimento de parlamentos nas relaes internacionais, cabe citar tambm, a ttulo meramente exemplificativo, e no exaustivo, assembleias parlamentares internacionais como o Parlamento Latino-Americano, a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, alm de outras, criadas particularmente no continente europeu, como a da Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa, a da Unio da Europa Ocidental e ainda a da Organizao do Tratado do Atlntico Norte. A anlise das funes efetivamente desempenhadas pelas instituies parlamentares existentes em nvel internacional ou regional, com exceo do Parlamento Europeu, cuja evoluo levou-o conquista de novos poderes, leva concluso de que tais entidades esto longe de desempenhar, em seu conjunto, as competncias clssicas de representao, legislao, legitimao e controle atribudas a um rgo parlamentar, luz da classificao de Maurizio Cotta. 3 Com efeito, exceo do Parlamento Europeu, tais organismos exercem a funo de representao apenas parcialmente, porquanto embora sejam os seus membros detentores de mandato outorgado por voto popular, no so eleitos para exercer representao em nvel regional ou internacional; no exercem a competncia legislativa, mas apenas consultiva, no tendo qualquer protagonismo decisivo na proposio e aprovao de normas negociadas em mbito regional ou internacional; e tampouco desfrutam de poder de controle sobre outras instituies. No caso especfico dos parlamentos vinculados a esquemas integracionistas, no detm efetivo poder de controle sobre as demais instituies da integrao excetuando-se o notrio exemplo do Parlamento Europeu.

Em: BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica, 1997.

163

O dficit democrtico em processos de integrao regional: Unio Europeia e Mercosul

Para o estudo do dficit democrtico presente nas relaes internacionais , de preferncia, para os processos de integrao regional que se deve volver o olhar. Em primeiro lugar, porque as decises tomadas neste mbito so as mais suscetveis de produzir impactos sobre a sociedade civil em geral e, em particular, sobre os operadores econmicos. Em segundo lugar, porque tais processos oferecem indito laboratrio onde o grande desafio a implantao e a prtica da democracia fora da costumeira moldura oferecida pelo Estado-nao. O Parlamento Europeu , hoje, o modelo mais avanado de parlamento de integrao existente, parte da indita institucionalidade concebida para a Unio Europeia, que pareceria reproduzir, em nvel regional, ainda que imperfeitamente, a construo poltica presente no espao pblico do Estado nacional. Transcorridas duas dcadas da assinatura dos tratados europeus, realizaram-se, em 1979, as primeiras eleies diretas, por sufrgio universal, para o Parlamento Europeu. Entretanto, a despeito desta iniciativa inovadora, que permitiu a representao democrtica do conjunto das populaes dos Estados-membros das Comunidades, os estudiosos da integrao europeia no cessaram de identificar, na dinmica da unio da Europa, o que se convencionou chamar de dficit democrtico. A expresso refere-se a um incmodo distanciamento entre os cidados europeus e os intrincados mecanismos decisrios da integrao. Ademais, as instituies europeias, cujo cerne est concentrado em Bruxelas, espalham-se tambm por Estrasburgo e Luxemburgo, o que no favorece a transparncia necessria para que o cidado comum possa entender e acompanhar a formulao das decises comunitrias. Teme-se, por este motivo, que o processo de integrao europeia leve ao enfraquecimento das instituies de representao democrtica no interior dos Estados-membros, medida que o processo decisrio venha a ser transferido para a estrutura comunitria, cujo rgo parlamentar, o Parlamento Europeu, muito embora venha adquirindo novas competncias com o passar do tempo e o avano do processo de integrao, ainda goza de poderes limitados, no desempenhando a funo legislativa na forma consagrada pelas modernas democracias ocidentais. Mesmo assim, a inovadora experincia europeia que, particularmente no plano institucional, caracteriza-se pela sua originalidade, abre caminho para outras iniciativas do gnero, que requerem um novo arcabouo institucional, ou novo modelo de governana, medida que o processo de regionalizao avana em todo o mundo.

164

Na Amrica Latina, cuja integrao econmica fora preconizada por estudos levados a cabo pela CEPAL na dcada de 1950, que concluram por sua utilidade como instrumento para a industrializao e desenvolvimento da regio, o Mercosul exemplo prximo de sua antecessora europeia, por se tratar tambm de uma de unio aduaneira, ainda que imperfeita.4 Embora seu carter exclusivamente intergovernamental exclua os aspectos supranacionais que sempre estiveram presentes na unio da Europa, tambm o Mercosul criou uma estrutura institucional, consubstanciada no Protocolo de Ouro Preto. 5 Entre os rgos estabelecidos pelo art. 1, figura a Comisso Parlamentar Conjunta, mais tarde substituda pelo Parlamento do Mercosul.6 Outros processos de integrao, desencadeados principalmente na Amrica do Sul e na Amrica Central a partir de meados do sculo, como o Pacto Andino (1969), o Sistema de Integrao Centro-Americano (1991) e mais recentemente a UNASUL (2008), tambm se preocuparam em incluir rgos de natureza parlamentar em seu organograma institucional. O termo dficit democrtico est indissoluvelmente ligado ao debate sobretudo acadmico atinente integrao europeia. Constatou-se que ali ele se apresenta de vrias formas, e assume as mais diferentes feies. Autores7 o apontam, por exemplo, na onipotncia de uma Comisso Europeia desprovida de legitimidade democrtica; na regra da unanimidade adotada em certos casos para a adoo de decises pelo Conselho, que permite o veto; no distanciamento existente entre as instituies europeias e os cidados. Ademais, acrescente-se a complexidade dos processos decisrios comunitrios, de difcil compreenso para aqueles que no esto familiarizados com o jargo tcnico da integrao, alm do simples dficit de informao. J foi atribudo, ainda, proteo insuficiente dos direitos humanos fundamentais, embora esta falha tenha sido corrigida por meio da adoo da Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europeia.

A unio aduaneira est um passo frente da rea de livre comrcio nos processos de integrao econmica. Enquanto na rea de livre comrcio os produtos circulam livres de tarifas aduaneiras entre os pasesmembros, na unio aduaneira, alm do livre fluxo de bens, os Estados-partes adotam uma tarifa externa comum, a chamada TEC. Assinado em 17 de dezembro de 1994. Ver COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL SEO BRASILEIRA E MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Mercosul: Legislao e Textos Bsicos, 2000, p. 15. Os demais rgos da estrutura institucional do Mercosul so: o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum, a Comisso de Comrcio, o Foro Consultivo Econmico-Social, a Secretaria Administrativa do Mercosul. Vide art. 1 do Protocolo de Ouro Preto, ibid. O Parlamento do Mercosul fruto do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, aprovado pela Deciso N 23/05 do Conselho do Mercado Comum. Ver, sobre o dficit democrtico na Unio Europeia, BLANC, Didier. Les Parlements Europen et Franais Face la Fonction Lgislative Communautaire: aspects du dficit dmocratique, 2004.

5 6

165

verdade que os tratados constitutivos da Unio Europeia foram firmados por governos democraticamente eleitos e em seguida aprovados pelos respectivos parlamentos nacionais, de acordo com os princpios da democracia representativa, ou ainda, referendados pelo prprio povo. Neste caso, no h como falar em dficit democrtico, e pode-se afirmar, com Pierre Pescatore, que la base constitutive des Communauts est saine du point de vue des exigences de la lgitimit dmocratique.8 Porm, as Comunidades Europeias, mais tarde Unio Europeia, diferem de uma organizao internacional clssica, pela presena, em sua construo, de um mix de elementos supranacionais e intergovernamentais. A jurisprudncia do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias reconhece a especificidade da construo comunitria, distinguido-a das organizaes internacionais clssicas, ao constatar que a Comunidade constitui uma nova ordem jurdica do direito internacional.9 Trata-se de ordem jurdica especfica, apta a produzir normas, resultado de processo decisrio10 conduzido por meio da interveno de trs rgos de seu arcabouo institucional: a Comisso, organismo comunitrio, composto por vinte e sete comissrios, indicados pelos governos dos pases-membros, mas que no os representam; o Conselho de Ministros, conformado por representantes dos Estados-partes; e o Parlamento, que representa os povos da Unio. Uma das expresses do dficit democrtico no plano da produo de normas reside no fato de que certas matrias passam a escapar ao controle dos parlamentos nacionais ao serem objeto de normas comunitrias nem sempre a eles submetidas quando de sua incorporao ao ordenamento jurdico interno dos pases-membros. A equao do dficit democrtico completa-se ao se constatar a debilidade das funes outorgadas pelos Tratados ao rgo parlamentar regional, que no chegam a compensar a perda de poder pelos parlamentos nacionais. O mesmo fenmeno visvel nos processos decisrios da Comunidade Andina, do Sistema de Integrao Centro-Americano, e do Mercosul. No caso europeu, como o Parlamento deixa de ser consultado com relao a certos temas de enorme relevncia como a poltica agrcola comum, por exemplo o dficit democrtico acaba por ser agravado pelo primado do direito comunitrio sobre o direito interno e pela aplicabilidade direta de certas normas de direito derivado, princpios estes consagrados pela jurisprudncia do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias. Embora
8 9 10

PESCATORE, Pierre. Cahiers de Droit Europen, n 5, 1974, p. 509. Apud BLANC , Didier op. cit. p. 11. Van Gend en Loos, aff. 26/62 de 5 de fevereiro de 1963, rec. vol. IX, p. 3. Apud ibid, p. 14. Alguns autores do preferncia expresso processo decisrio, em lugar de funo legislativa comunitria, visto que na construo europeia no possvel identificar uma separao de poderes em sua forma clssica. Ao discutir a questo terminolgica, Didier Blanc ressalta que, no futuro, a meno funo legislativa comunitria parecer banal. Efetivamente, a despeito da no aprovao do Tratado da Constituio Europeia, que estipulava que Le Parlement exerce conjointement avec le Conseil des ministres, les fonctions lgislative ..., ainda assim a expresso encontra-se presente no Tratado de Lisboa, assinado em 13/12/2007. Ver BLANC, Didier ibid, p. 19, e o Tratado de Lisboa em http://eur-lex.europa. eu/, acesso em 12 dez. 2008.

166

positivos para o fortalecimento da integrao, estes elementos da supranacionalidade contribuem para que os temas no submetidos ao Parlamento Europeu e tampouco aos parlamentos nacionais acabem por permanecer desconhecidos das populaes.11 Contudo, constata-se que o dficit de democracia ainda mais perceptvel em processos de integrao construdos sobre base puramente intergovernamental, como o Mercosul. Com efeito, os primeiros anos de funcionamento do Mercosul, criado em 1991, viram uma intensa movimentao por parte dos agentes econmicos da sub-regio, em torno das negociaes em curso no processo integracionista. Formaram-se grupos de presso, que, no entanto, no obtinham acesso aos foros negociadores da integrao, e que tampouco encontraram, no rgo parlamentar criado pelos tratados, um canal adequado pelo qual pudessem tentar influenciar o processo.12 Segundo Deisy Ventura, o dficit democrtico existente nos processos de integrao na Amrica Latina, particularmente no Mercosul, duplo. falta de transparncia no processo decisrio da integrao, somam-se os dficits democrticos internos dos Estadosmembros, consequncia de uma cultura poltica autoritria, da pouca maturidade das instituies democrticas, resultado dos longos perodos de ruptura do Estado de Direito nestes pases, da ainda incipiente organizao e participao poltica da sociedade civil, e das administraes pblicas pouco transparentes.13 possvel constatar tambm as dificuldades que experimentam os processos de integrao para reproduzir, em nvel regional, a tripartio de poderes conforme existente nos Estados nacionais.14 Da resultaria a deformao de que padecem os rgos parlamentares criados como parte da estrutura institucional destes processos, em benefcio dos rgos governamentais, negociadores da integrao. Tais estruturas favoreceriam, preferencialmente, a agilizao da produo, em nvel intergovernamental, de normas integradoras, em detrimento da
11 12

No nos esqueamos, porm, de que o Parlamento Europeu avanou muito, ao longo de sua histria, no que diz respeito aquisio de competncias. Ver DRUMMOND, Maria Claudia. O MERCOSUL e a Articulao de Atores Sociais: o caso brasileiro (19911994). Dissertao de mestrado apresentada no Departamento de Cincia Poltica e Relaes Internacionais da Universidade de Braslia, julho de 1995, mimeo. Ver VENTURA, Deisy. As Assimetrias entre o Mercosul e a Unio Europeia: os desafios de uma associao inter-regional, 2003, p. 592. Ver CAETANO, Gerardo. Los Retos de una Nueva Institucionalidad para el MERCOSUR, 2004. H autores que, abandonando uma abordagem federalista da integrao europeia, preferem referir-se mitigao de funes, em lugar de uma separao clssica de poderes, conforme concebida por Montesquieu. Les procdures de dcision sont telles qu il est pratiquement impossible une institution atteindre son but sans le soutien des deux autres. Ver DEWIT, Pascal, DE WAELE, Jean-Michel, MAGNETTE, Paul. Introduction: Vers un nouveau mode de parlementarisme?, 1999, p. 15.

13 14

167

legitimidade, debate e aceitao pela sociedade civil, elementos que poderiam garantir a sua eficiente aplicao. identificado, como consequncia, um ejecutivismo sin ejecutividad, con una baja calidad y lentitud de los resultados de la accin integracionista.15

O enfraquecimento dos parlamentos nacionais

Em processos de integrao, como o europeu, onde certas normas so incorporadas diretamente aos ordenamentos jurdicos nacionais, o dficit democrtico aprofunda-se, porquanto tais normas escapam ao controle parlamentar em nvel nacional, e nem sempre so submetidas ao crivo do parlamento regional. O dficit democrtico assume propores dramticas para os pases da Europa Central e do Leste, recm-admitidos na Unio Europeia. A Hungria, que por muitos anos fora privada dos marcos jurdicos da democracia representativa por fora do imprio do regime comunista na regio, ao ingressar na Unio Europeia mais uma vez foi obrigada a renunciar a parcelas de sua soberania, transferindo-as a entidades supranacionais. Afirma Zoltn Szente, recordando que a Assembleia Nacional apenas muito recentemente recobrou o seu verdadeiro lugar no sistema poltico hngaro, que (...) its autonomy is a high value in the eyes of Hungarians.16 Em 1993, o Conselho Europeu, reunido em Copenhague, fixou critrios polticos e econmicos que os pases deveriam satisfazer para que pudessem ingressar na Comunidade. A Assembleia Nacional hngara apressou-se em adotar resoluo que determinava, ao governo, apresentar-lhe relatrios anuais sobre a implementao dos critrios exigidos. Um dos aspectos, o mais dramtico para o Parlamento, exigia que a Hungria incorporasse ao seu ordenamento jurdico todo o acquis communautaire, em uma intensa atividade legislativa, destinada a tornar o ordenamento jurdico hngaro compatvel com o da Unio. A Assembleia Nacional criou ento a Comisso para Assuntos da Comunidade Europeia, por meio da qual buscava monitorar a harmonizao legislativa e examinar as questes concernentes aos preparativos para o acesso Unio. Outra fonte de debilidade dos parlamentos nacionais dos pases da Unio Europeia a ampla liberdade de ao de que desfrutam os governos no que diz respeito s posies que assumiro no Conselho de Ministros. Por outro lado, a separao de poderes,
15 16

Ver CAETANO, Gerardo op. cit., p. 18. Ver SZENTE, Zoltn. The Issue of Superiority: National Versus Community Legislation, 2005, vol. II, p. 13231339.

168

como a conhecemos, no existe no mbito da Unio Europeia, onde a funo legislativa exercida pelo Conselho de Ministros, composto por representantes dos governos nacionais, em conjunto com o Parlamento Europeu e com a Comisso. pertinente lembrar tambm que, nos casos em que os Tratados preveem a votao por maioria qualificada no Conselho de Ministros, ainda que determinado governo tenha recebido instrues do respectivo parlamento nacional quanto posio a ser sustentada naquele foro, aquela poder vir a ser derrotada, resultando da que a norma acordada, caso se trate de um regulamento, ter aplicao imediata, entrando em vigncia ainda que contra a vontade do parlamento nacional e, luz da jurisprudncia do Tribunal das Comunidades Europeias, ter precedncia sobre a legislao interna. O dficit democrtico traduz-se, portanto, no caso europeu, tambm na expanso da votao por maioria qualificada no Conselho de Ministros em oposio ao consenso, no grande volume de normas comunitrias que desfrutam de primazia sobre o sistema jurdico nacional, e no crescente nmero de competncias transferidas dos parlamentos nacionais para a Unio. Conscientes desse perigoso vazio de legitimidade, e no intuito de inserir os parlamentos nacionais no processo decisrio europeu, os negociadores adicionaram ao Tratado de Lisboa, assinado em 13 de dezembro de 2007, o Protocolo sobre o Papel dos Parlamentos Nacionais na Unio Europeia. O Protocolo estabelece mecanismos que permitem aos parlamentos nacionais tomarem conhecimento, por meio das suas respectivas comisses dedicadas aos assuntos da Unio, das propostas de atos normativos da Comisso, bem como de seu programa legislativo anual. estabelecido, tambm, um sistema de estreita cooperao interparlamentar entre o Parlamento Europeu e as comisses sobre assuntos da Unio Europeia dos parlamentos nacionais.17 Alguns chegam a argumentar que a falta de legitimidade do processo decisrio europeu colocaria em risco a prpria democracia representativa nos Estados-membros, em particular naqueles egressos de longos perodos sob regimes autoritrios, que no contam com slida tradio democrtica.18 O fortalecimento do parlamento regional e sua estreita colaborao com os parlamentos nacionais seriam, precisamente, as nicas maneiras de legitimar as decises tomadas na integrao.

17 O Tratado de Lisboa encontra-se em processo de ratificao pelos pases-membros. 18

Ver ibid, p. 1333: () Since the Parliaments legislative powers are reduced by EU.membership, this balance may change in favor of the Executive which will escape parliamentary scrutiny in all policy areas which are to be transferred to the EU.

169

Surgimento e proliferao de instituies parlamentares internacionais

O fenmeno da proliferao de instituies parlamentares internacionais teve incio na Europa a partir do final da Segunda Guerra Mundial, e pareceria estar mais vinculado a um desejo de aproximao entre os parlamentos nacionais, no contexto de iniciativas de diplomacia parlamentar,19 particularmente nas primeiras dcadas que se seguiram s duas grandes guerras, do que propriamente conscincia da existncia de um dficit democrtico nas relaes internacionais. A ameaa representada pela proximidade da Unio Sovitica e dos pases do Leste Europeu, onde prevaleciam regimes ditatoriais, aliada lembrana recente das ditaduras que haviam iniciado o grande conflito blico na Europa, certamente teria estimulado o desejo dos parlamentares europeus de se unir para, em conjunto, afirmar os marcos jurdicos da democracia representativa. 20 Em importante trabalho em que estuda as instituies parlamentares internacionais e o que chama de internacionalismo parlamentar, Heinrich Klebes assinala que uma assembleia parlamentar internacional seria uma (...) institution parlementaire internationale qui a une vocation (ou une prtention) de reprsentativit de la region quelle couvre ou de la famille de pays qui y participent. 21 Por seu turno, Llus Maria de Puig, professor da Universidade de Girona, deputado e membro (e atual presidente) da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, define as assembleias parlamentares multilaterais como (...) those which have been created outside a national frame and are composed of parlamentarians from different countries or states (and, occasionally, from different regions), and whose creation often has at its core a project for co-operation or integration.22

19

Sobre o conceito de diplomacia parlamentar ver DI NAPOLI, Mario. Parliamentary Diplomacy in Historical Perspective, 2000, mimeo. sua memorvel obra European Institutions, Robertson distingue organizaes internacionais europeias de cooperao, cujo estatuto no contempla uma assembleia parlamentar, das demais, ainda que via de regra a tendncia fosse a incluso de mecanismo parlamentar nos esquemas europeus de cooperao internacional. Entre elas, a Conveno sobre a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico, Paris, 14/12/1960; Conveno estabelecendo a Associao Europeia de Livre Comrcio, Estocolmo, 04/01/1960; Protocolo Relativo Conferncia Europeia de Ministros de Transportes, Bruxelas, 17/10/1953; e muitas outras. Ver, para excelente anlise jurdica das organizaes internacionais europeias, ROBERTSON, A. H. European Institutions, 1973.

20 Em

21 Ver KLEBES, Heinrich. Les Institutions Parlementaires Internationales, tomo 92, vol. 14, p. 819, 1988. 22 Ver DE PUIG, Llus Maria. International parliamentarism: an introduction to its history, vol. 24, p. 14, 2004.

170

A diplomacia parlamentar, ou internacionalismo parlamentar, traduz-se em iniciativas de dilogo e cooperao entre instituies parlamentares de diferentes pases, e vincula-se promoo da democracia, da paz e do respeito pelos direitos humanos. Modernamente, vem sendo usada tambm como coadjuvante nas relaes diplomticas entre pases, complementando esforos levados a cabo pela diplomacia governamental clssica na soluo de controvrsias internacionais ou na troca de informaes com vistas aprovao de tratados internacionais.23 Algumas caractersticas peculiares aos parlamentos poderiam, com efeito, contribuir para a eficcia da diplomacia parlamentar como complemento aos esforos diplomticos oficiais: a legitimidade de que desfrutam os parlamentares como detentores de mandatos outorgados diretamente pelo sufrgio universal; a representatividade, que se traduz na participao, nas delegaes parlamentares, de membros dos principais partidos com presena nos parlamentos nacionais; e a maior latitude de ao que lhes confere o fato de no estarem revestidos do status de representantes dos respectivos governos nacionais. 24

Breve histrico da evoluo da diplomacia parlamentar

A diplomacia parlamentar remonta ao sculo XIX. A primeira das assembleias parlamentares internacionais, a Unio Interparlamentar (UIP), de mbito mundial, foi fundada em 1889 e rene hoje mais de cento e trinta parlamentos nacionais e sete parlamentos regionais. Est voltada para o dilogo interparlamentar mundial, na busca da paz e da cooperao entre os povos e do firme estabelecimento da democracia representativa. 25 Ao longo do sculo XX outras assembleias de natureza internacional, regionais ou subregionais, foram sendo criadas. Algumas despontavam como rgos de esquemas de cooperao internacional, como a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, criada pelo Tratado de Londres, que estabeleceu o Conselho da Europa, firmado por dez pases europeus em 1949. 26 O fato de estar vinculada ao Conselho da Europa, que ademais completa-se com a Corte Europeia de Direitos Humanos, permite Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, hoje

23 A

Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul forneceu exemplos desta prtica, como por exemplo em conflito de interesses entre os setores caladistas da Argentina e do Brasil. detalhes sobre a UIP disponveis em http://www.ipu.org/english/whatipu.htm. Acesso em 12 dez. 2008. seguintes pases: Blgica, Dinamarca, Frana, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Pases Baixos, Noruega, Sucia e Reino Unido.

24 Ver DI NAPOLI, Mario op. cit. 25 Mais

26 Trata-se da mais antiga assembleia parlamentar internacional criada por fora de um tratado, firmado pelos

171

com 47 membros, dentre os quais 22 pases da Europa do Leste e Europa Central, 27 desempenhar papel de interlocuo com o Conselho e obedecer a uma dinmica prpria, voltada basicamente para a promoo e garantia dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. Outras, ainda, vinculadas ou no a esquemas de cooperao internacional, caracterizam-se pela vocao sub-regional, como o Conselho Nrdico (Dinamarca, Finlndia, Islndia, Noruega e Sucia); o Conselho Interparlamentar Consultivo do Benelux (Blgica, Luxemburgo e Pases-Baixos); a Assembleia Bltica (Estnia, Letnia, e Litunia); a Assembleia Parlamentar da Cooperao Econmica do Mar Negro (Albnia, Armnia, Azerbaijo, Bulgria, Grcia, Moldova, Romnia, Rssia, Turquia e Ucrnia); a Conferncia Parlamentar da Iniciativa Centro-Europeia (Albnia, ustria, Bielorssia, Bsnia-Herzegvina, Bulgria, Crocia, Hungria, Itlia, Macednia, Moldova, Polnia, Repblica Tcheca, Romnia, Eslovquia, Eslovnia, e Ucrnia); a Assembleia Interparlamentar da Comunidade dos Estados Independentes (Armnia, Azerbaijo, Bielorssia, Gergia, Cazaquisto, Quirguisto, Moldova, Rssia, e Tadjiquisto), 28 entre outras. A Assembleia Comum das Comunidades Europeias, por seu turno, hoje Parlamento Europeu, fundada em 1954, formava parte de um construto poltico semelhante quele encontrado no interior dos Estados nacionais, funcionando como rgo de controle democrtico. A tendncia europeia para o internacionalismo parlamentar acompanhada prontamente pela Amrica Latina, onde criado, em 1964, o Parlamento Latino-Americano (Parlatino), na esteira do estabelecimento de um organismo para a integrao econmica da Amrica Latina, a ALALC (Associao Latino-Americana de Livre Comrcio), cujo tratado constitutivo fora assinado em 1960. Por ocasio de uma reunio de parlamentares latino-americanos, realizada em Lima em 10 de outubro de 1964, decidiu-se criar um Parlamento Latino-Americano. Aprovado o seu estatuto original em 1965, este organismo passou a existir de forma no-institucionalizada, realizando reunies e at mesmo assembleias conjuntas com o Parlamento Europeu. Com a evoluo do processo de redemocratizao da regio, ganhou mpeto a ideia de institucionalizao do Parlamento Latino-Americano, particularmente a partir

27 Nenhum

dos atuais membros da Unio Europeia nela ingressou sem antes ter passado pelo crivo do Conselho da Europa. Este organismo tem como uma de suas atribuies a de monitorar o cumprimento dos dispositivos da Conveno Europeia de Direitos Humanos nos Estados-partes. Por isso, costuma-se dizer que o Conselho da Europa a ante-sala da Unio Europeia. NUTTENS, Jean-Dominique e SICARD, Franois. Assembles parlementaires et organisations europennes, 2000, p. 107-128.

28 Ver

172

da constituio, em 1986, do chamado Grupo dos Oito, reunindo Argentina, Brasil, Colmbia, Mxico, Panam, Peru, Uruguai e Venezuela. Com este propsito, os governos latino-americanos convocaram a Reunio Conjunta do Parlamento Latino-Americano com os Delegados das Chancelarias da Amrica Latina, que se realizou em Cartagena das Indias, Colmbia, em 27-29 de setembro de 1987. Na prtica, os parlamentares, que haviam redigido o projeto do tratado de institucionalizao, atuaram apenas como observadores, respeitando a prerrogativa constitucional que confere aos Poderes Executivos a conduo de negociaes internacionais. Concludo o processo negociador, o Tratado de Institucionalizao do Parlamento Latino-Americano foi finalmente assinado, em Reunio de Plenipotencirios realizada em Lima, Peru, em 1617 de novembro de 1987. 29 Posteriormente, em 08 de julho de 1988, assinou-se um Acordo de Sede entre o governo brasileiro e o Parlamento Latino-Americano, que fixou a sede do Parlatino na cidade de So Paulo, hoje transferida para a cidade de Panam, na Repblica do Panam. pertinente ressaltar que a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, por manter relao de interlocuo com o Conselho de Ministros, distingue-se do Parlamento Latino-Americano, cujo tratado constitutivo no prev o dilogo parlamentar com rgo representativo dos governos dos Estados-partes. H, portanto, substancial diferena, de natureza funcional, entre as duas assembleias. Pode-se afirmar que o Parlamento LatinoAmericano, por no estar inserido no organograma de um processo de integrao e nem interagir com rgos governamentais no cumprimento de funo consultiva, vincula-se apenas esfera da diplomacia parlamentar. Contudo, estas duas assembleias parlamentares, pioneiras em seus prprios continentes, coincidem quanto a outros pontos, porquanto so ambas institucionalizadas por tratado internacional, sem que pertenam, no entanto, estrutura institucional de processo de integrao ou de organizao de cooperao internacional. Ambas, possuem, ademais, vocao regional. Heinrich Klebes destaca a diferena entre as assembleias parlamentares europeias e as latino-americanas, assinalando que nas assembleias europeias esto invariavelmente presentes elementos de supranacionalidade, enquanto que nas suas congneres latino-americanas (...) l attachement la souverainet et lgalit des Etats est beaucoup plus marqu.30 Segundo o autor, a preocupao com relao prevalncia dos princpios da soberania do Estado nas estruturas interparlamentares reflete-se, por exemplo, na representao igualitria, na rotao da presidncia, no zelo quanto ao equilbrio nacional e na necessidade de rotao da presidncia das comisses.
29 Para

registro detalhado das negociaes que conduziram institucionalizao do Parlamento LatinoAmericano, ver TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direito das Organizaes Internacionais, 2002, p. 255-291.

30 Ver Heinrich Klebes op. cit., p. 829.

173

Uma assembleia constituda no quadro do internacionalismo parlamentar ser composta de parlamentares diretamente eleitos, ou de representantes designados pelos parlamentos nacionais. Ter existncia independente, ou configurar a dimenso parlamentar de uma organizao internacional, caso em que Klebes a denominaria assemble integre. Outras assembleias parlamentares integradas a organizaes internacionais so a Assembleia da Unio da Europa Ocidental (criada por meio do Protocolo de 1954 ao Tratado de Bruxelas, celebrado em 1948);31 o Conselho Interparlamentar Consultivo do Benelux, estabelecido em 1955, no quadro do Benelux;32 o Conselho Nrdico, incorporado Conveno de Helsinque em 1971;33 a Assembleia Parlamentar da OTAN;34 e a Assembleia Parlamentar da Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa (OSCE). 35

31 A

Assembleia da Unio da Europa Ocidental, instituio voltada para a defesa do continente europeu, adquiriu novo mpeto a partir da adoo, pela Unio Europeia, do segundo pilar, referente a uma poltica comum para a defesa e segurana, que os negociadores mantiveram fora da esfera comunitria, a utilizando a metodologia intergovernamental. A Assembleia atua consoante o costume que vai se afirmando em nossos dias, segundo o qual qualquer esquema de cooperao intergovernamental deve ser refletido em cooperao interparlamentar. Ver em <http://www.assembly-weu.org/en/presentation/presentation.html>. Acesso em 12 dez. 2008. Benelux existe como cooperao poltica e administrativa entre a Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo desde 1944. Seu objetivo era a eliminao dos entraves nas fronteiras e a realizao da livre circulao de pessoas, bens e servios entre os trs pases. Em fevereiro de 1956, os pases-membros assinam o Tratado instituindo a Unio Econmica. O Conselho Interparlamentar Consultivo do Benelux foi criado por meio de uma conveno, assinada pelos Estados-partes, em 1955. caberia, no mbito desse trabalho, a anlise detida de cada uma destas instituies parlamentares; no entanto, pertinente assinalar, no que diz respeito ao Conselho Nrdico, algumas caractersticas que fazem dele uma assembleia sui generis, no dizer de Heinrich Klebes. Em primeiro lugar, por ter sido criado, no por um instrumento internacional, mas mediante um estatuto, negociado pelo Grupo Nrdico da Unio Interparlamentar, e incorporado em 1952, por meio de leis idnticas, aos ordenamentos jurdicos internos dos pases participantes. S em 1971 que o Conselho Nrdico seria integrado Conveno de Helsinque, quando de sua reforma. Outra peculiaridade, que pode ter inspirado outras assembleias parlamentares internacionais, a sua composio, que compreende tanto parlamentares designados pelos respectivos parlamentos nacionais como representantes dos governos, embora estes ltimos no disponham de direito de voto. Cabe recordar, nesse contexto, que nos regimes parlamentaristas europeus os ministros governamentais so tambm membros dos parlamentos nacionais. O Conselho Nrdico composto por representantes dos parlamentos da Dinamarca, Finlndia, Islndia, Noruega e Sucia. Estados-partes da Organizao do Tratado do Atlntico Norte. Como as demais assembleias internacionais europeias, seus membros so delegados dos respectivos parlamentos nacionais, e a representao proporcional. Ver NUTTENS, Jean-Dominique e SICARD, Franois op. cit., p. 117.

32 O

33 No

34 No est baseada juridicamente em um tratado, mas sim em um acordo entre os prprios parlamentos dos

35 Tem por base jurdica a Charte de Paris pour une nouvelle Europe de 1990, firmada em seguida queda do

muro de Berlim por 55 pases, ocupando uma rea geogrfica que se estende de Vancouver a Vladivostok, segundo informa o seu stio na Internet. Relanou a Conferncia sobre Segurana e Cooperao na Europa (CSCE) com o nome de Organizao para a Segurana e a Cooperao na Europa (OSCE), e inclui uma assembleia parlamentar. Disponvel em <http://www.oscepa.org/>. Acesso em 12 dez. 2008. Ver NUTTENS e SICARD, ibid, p. 121.

174

Assembleias de diplomacia parlamentar e assembleias parlamentares de integrao

s categorias j mencionadas, poderamos acrescentar a distino entre as assembleias de diplomacia parlamentar, como a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, o Parlamento Latino-Americano, assembleias vinculadas a organizaes internacionais de cooperao, j mencionadas supra, e, ainda na Amrica Latina, o Parlamento Amaznico, 36 Parlamento Indgena, 37 e o Parlamento das Comisses de Cultura do Mercosul (PARCUM), 38 por um lado; e as assembleias parlamentares de integrao, como o Parlamento Europeu, o Conselho Interparlamentar Consultivo do Benelux, os Parlamentos Andino, Centro-Americano e do Mercosul, por outro. Ressalte-se que os Parlamentos Andino e Centro-Americano foram criados como rgos isolados (o Tratado Constitutivo do Parlamento Andino foi firmado em 1979; e o do Parlamento CentroAmericano em 1987), no quadro de esquemas de cooperao existentes entre os pases das respectivas sub-regies. Contudo, posteriormente sua criao, estas instituies parlamentares foram inseridas em processos de integrao regional, por meio do Protocolo de Quito de 1987, que reformou o Acordo de Cartagena, firmado em 1969, no caso do Parlamento Andino; e por meio do Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organizacin de Estados Centroamericanos (ODECA), de 13 de dezembro de 1991, que criou o Sistema da Integrao Centro-Americana. 39 O Parlamento do Mercosul, por sua vez, proveio, em primeiro lugar, do Programa de Trabalho Mercosul 2004-2006, adotado pela Deciso n 26 de 2003, do Conselho do Mercado Comum, rgo de conduo poltica do Mercosul, no qual figurava a criao do Parlamento do Mercosul como canal de comunicao entre a sociedade e as instncias negociadoras da integrao, e da deciso N 49/04, que investiu a Comisso Parlamentar Conjunta da condio de rgo preparatrio do Parlamento do Mercosul.

36 O Parlamento Amaznico resultou de uma iniciativa do Congresso peruano, tendo o seu Estatuto sido apro-

vado em Caracas, em 1991. Seu objetivo primordial o de proteger e defender a soberania nacional e a integridade territorial de todos e de cada um dos pases da Amaznia, cujos parlamentos o integram, promovendo o uso e a conservao racional dos recursos naturais da Amaznia, de acordo com os interesses dos povos dos pases que a integram e da humanidade, base de critrios cientficos e tcnicos que incorporem as contribuies das culturas nativas (art. 4, letra (a) do Estatuto). Contudo, o Parlamento no consta, at o momento, da estrutura institucional da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica. Dados disponveis em: <http://www.otca.org.br/>. Acesso em: 13 dez. 2008.
37 O

Parlamento Indgena da Amrica foi criado por ocasio do Segundo Encontro de Legisladores Indgenas da Amrica, realizado em 31 de agosto de 1988. Trata-se de rgo autnomo e no governamental, de mbito continental, cujo principal propsito promover e velar pelo desenvolvimento dos povos indgenas segundo seus prprios valores e padres culturais. Tem sua sede localizada na cidade de Mangua, Nicargua. Dados disponveis em: <http://www.asamblea.gob.ni/frameenlaceparindigena>. Acesso em: 12 dez. 2008. PARCUM resultou de iniciativa de parlamentares das prprias comisses de cultura dos parlamentos do Mercosul, tendo sua denominao Parlamento causado mal-estar entre os membros da Comisso Parlamentar Conjunta do MERCOSUL, rgo parlamentar do bloco, criado pelo Tratado de Assuno (1991).

38 O

39 A Carta da Organizao de Estados Centro-Americanos ODECA data de 1962.

175

Em pocas mais recentes, particularmente na segunda metade da dcada de noventa e incio do novo sculo, mais processos de integrao eram criados ou relanados em outras partes do mundo. No continente africano, caberia citar a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental, originalmente criada em 1975, e relanada em 1993. Um Protocolo firmado em 1994, adicional reforma do Tratado, que entraria em vigor apenas em 2002, criaria um Parlamento, luz dos Artigos 6 e 13 do Tratado.40 Tambm os pases da frica Oriental decidiram conformar um bloco econmico a Comunidade da frica Oriental cujo tratado constitutivo foi firmado em 30 de novembro de 1994, por Qunia, Tanznia e Uganda. Entre as instituies estabelecidas pelo Tratado, consta uma Assembleia Legislativa da frica Oriental.41 pertinente, tambm, a distino entre as assembleias parlamentares internacionais com vocao universal, como a Unio Interparlamentar, e aquelas com vocao regional ou sub-regional, como o Parlamento Europeu e o Parlamento Latino-Americano, por um lado; e o Conselho Interparlamentar Consultivo do Benelux, os Parlamentos Andino, Centro-Americano e do Mercosul, o Parlamento da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental e a Assembleia Legislativa da frica Oriental, por outro. As assembleias parlamentares internacionais poderiam ainda ser classificadas quanto ao seu mbito de interesse: por um lado, aquelas que se ocupam de temas mais gerais, como o Parlamento Latino-Americano; e por outro, as que se debruam sobre assunto especfico, como o PARCUM (cultura no Mercosul), Parlamento Indgena (preservao das culturas indgenas), ou a Assembleia da Unio da Europa Ocidental (defesa).

Tipologia das assembleias parlamentares internacionais

Para elucidar at que ponto os parlamentos inseridos em esquemas de integrao regional so capazes de sanar o dficit democrtico j amplamente identificado em tais processos, seria pertinente abordar, precisamente, as vertentes poltica e jurdica das assembleias parlamentares internacionais.

40 Em

fase de transio, o Parlamento conta com membros indicados pelos respectivos parlamentos nacionais at que sejam realizadas eleies por sufrgio universal direto. Ao contrrio da sua contraparte da frica Oriental, o Parlamento tem composio proporcional. Cada um dos pases-membros conta com 5 cadeiras, sendo que os demais assentos so divididos com base nas populaes, perfazendo 115 cadeiras. Assim, a Nigria tem 35 cadeiras, Gana, oito, Costa do Marfim, sete, enquanto que Burkina Faso, Guin, Mali, Niger e Senegal tm seis cadeiras cada. Os demais Benin, Cabo Verde, Zambia, Guin Bissau, Liberia, Serra Leoa e Togo tm cinco cadeiras cada um. Dados disponveis em: <http://www.parl.ecowas.int/>. Acesso em: 12 dez. 2008. peculiaridade diz respeito composio, que pareceria ter sido inspirada no Conselho Nrdico. Conta com representao paritria por pas, de nove membros, eleitos pelos parlamentos nacionais, alm de trs membros natos os ministros das Relaes Exteriores de cada pas-membro. So ainda membros natos o secretrio geral da Comunidade da frica Oriental e o conselheiro da Comunidade. Dados disponveis em <http://www.eac.int/eala/>. Acesso em 12 dez. 2008.

41 Sua

176

Consideramos, assim, primeiramente, em uma tipologia das instituies parlamentares regionais, a natureza funcional do rgo, que levar em conta as atribuies de que dever se desincumbir, podendo ser uma assembleia voltada fundamentalmente para a diplomacia parlamentar, ou podendo estar inserida no organograma institucional de um processo de integrao regional. Nesse ltimo caso, ser dotada de funes no mbito da integrao, que podero se aproximar ou no das funes clssicas dos parlamentos nacionais. Quanto ao aspecto jurdico, esse deve elucidar se o rgo parlamentar foi ou no objeto de institucionalizao por meio de um tratado internacional assinado pelos governos dos pases participantes. Assim, teramos a seguinte classificao: a. Quanto natureza funcional:

a.i instituies de diplomacia parlamentar: a Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa; o Parlamento Latino-Americano; a Unio Interparlamentar; o Parlamento Amaznico e o Parlamento Indgena; o PARCUM (Parlamentares das Comisses de Cultura do Mercosul); Conselho Nrdico; Assembleia Parlamentar da OTAN etc. a.ii instituies parlamentares de integrao: Parlamento Europeu; Parlamento Andino; Parlamento Centro-Americano; Parlamento do Mercosul; Conselho Interparlamentar Consultivo do BENELUX; Parlamento da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental e Assembleia Legislativa da frica Oriental. b. Quanto natureza jurdica: b.i parlamentos com status jurdico de direito internacional pblico e inseridos em processos de integrao: Parlamento Europeu; Parlamento do Mercosul; Parlamento Andino; Parlamento Centro-Americano; Conselho Interparlamentar Consultivo do BENELUX; Parlamento da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental e Assembleia Legislativa da frica Oriental. b.ii parlamentos institucionalizados luz do direito internacional, mas no inseridos em processo de integrao: Parlamento Latino-Americano (Parlatino); Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa; Assembleia da Unio da Europa Ocidental, Conselho Nrdico etc. b.iii parlamentos no institucionalizados luz do direito internacional e nem inseridos

177

em processo de integrao: Parlamento Amaznico,42 Parlamento Indgena,43 Unio Interparlamentar.44

Consideraes finais
No se buscou esgotar, na seo anterior, o estudo das assembleias parlamentares internacionais. Inmeras outras instituies deste tipo existem que no receberam meno, particularmente entre as que chamamos de assembleias de diplomacia parlamentar, porquanto a sua anlise detida fugiria aos objetivos deste trabalho. Limitamo-nos a estudar os principais e mais eloquentes exemplos do que Klebes chama de internacionalismo parlamentar, com base em amostragem suficientemente representativa do fenmeno.45 A tipologia acima sugerida para a anlise das assembleias parlamentares internacionais visou a sua insero conceitual em algum sistema metodolgico, evitando assim a grande confuso reinante em torno do tema, resultado caberia ressaltar da velocidade vertiginosa com que vem o fenmeno se alastrando por todas as partes do mundo, curiosamente tambm por aquelas regies menos notadas por seu apego democracia representativa e s liberdades fundamentais.46

Referncias bibliogrficas
BLANC, Didier. Les Parlements Europen et Franais Face la Fonction Lgislative Communautaire: aspects du dficit dmocratique. Paris: L Harmattan, 2004. BOBBIO, Norberto, MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 1997.

42 Como j dito, ao contrrio do que comumente se supe, o Parlamento Amaznico no figura como rgo do

Tratado de Cooperao Amaznica, firmado em 3 de julho de 1978.

43 O

Parlamento Indgena da Amrica no est vinculado a qualquer esquema de integrao econmica e tampouco foi objeto de tratado internacional para a sua institucionalizao. virtude de acordo sede firmado com o governo suo (sua sede est localizada na cidade de Genebra), a Unio Interparlamentar detentora de standing internacional, contudo nunca foi objeto de tratado internacional, firmado pelos governos dos pases-membros, que lhe outorgasse o status de organizao internacional. Ver TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direito das Organizaes Internacionais, op. cit. Unio Interparlamentar rabe, por exemplo, constitui-se de representantes dos parlamentos nacionais de 22 pases rabes: Arglia, Bahrein, Ilhas Comore, Djibouti, Egito, Iraque, Jordnia, Kuwait, Lbano, Lbia, Mauritnia, Marrocos, Oman, Palestina, Qatar, Arbia Saudita, Somlia, Sudo, Sria, Tunsia, Emirados rabes Unidos e Yemen. Ver DE PUIG, Llus Maria ibid, p. 41.

44 Em

45 Para uma abordagem exaustiva do tema, ver DE PUIG , Llus Maria op. cit. 46 A

178

CAETANO, Gerardo. Los Retos de una Nueva Institucionalidad para el MERCOSUR. Montevidu: Friedrich Ebert Stiftung (Representacin en Uruguay), 2004. COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL SEO BRASILEIRA E MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Mercosul: Legislao e Textos Bsicos. Braslia: Senado Federal, 2000. DE PUIG, Llus Maria. International parliamentarism: an introduction to its history. In: COHN H. J. (Ed.). Parliaments, Estates and Representation. Aldeshot, Hampshire: Ashgate, International Commission for the History of Representative and Parlamentary Institutions, vol. 24, 2004. DEWIT, Pascal, DE WAELE, Jean-Michel, MAGNETTE, Paul. Introduction: Vers un nouveau mode de parlementarisme? In:__________. Quoi Sert le Parlement Europen? Bruxelas: ditions Complexe, 1999. DI NAPOLI, Mario. Parliamentary Diplomacy in Historical Perspective. In: 50 CONGRESSO DA COMISSO INTERNACIONAL PARA A HISTRIA DAS INSTITUIES REPRESENTATIVAS E PARLAMENTARES. Oslo, 11 ago 2000. (mimeo). DRUMMOND, Maria Claudia. A democracia desconstruda. O dficit democrtico nas relaes internacionais e os parlamentos da integrao. Tese de Doutorado Departamento de Histria. Braslia: Universidade de Braslia, 2005. __________. O MERCOSUL e a Articulao de Atores Sociais: o caso brasileiro (1991-1994). Dissertao de mestrado Departamento de Cincia Poltica e Relaes Internacionais. Braslia: Universidade de Braslia, 1995. HABERMAS, Jrgen. A Constelao ps-nacional: ensaios polticos. So Paulo: Littera Mundi, 2001. KLEBES, Heinrich. Les Institutions Parlementaires Internationales. Revue Gnrale de Droit International Public, tomo 92, vol. 14, p. 819, Paris: Ed. Pedone, 1988. NUTTENS, Jean-Dominique, SICARD, Franois. Assembles parlementaires et organisations europennes. Paris: La documentation Franaise, 2000. p. 107-128. ROBERTSON, A. H. European Institutions. 3 ed. London: Steven & Sons Limited, 1973. SZENTE, Zoltn. The Issue of Superiority: National Versus Community Legislation. In: PARLAMENT DE CATALUNYA E MUSEU D HISTRIA DE CATALUNYA. Proceedings of the 53 Conference or the International Commission for the History of Representative and Parliamentary Institutions, volume II, p. 1323-1339, Barcelona, 2005. TRATADO DE LISBOA em http://eur-lex.europa.eu/, acesso em 12/12/2008. TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direito das Organizaes Internacionais. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2002. p. 255-291. __________. O Direito Internacional em um Mundo em Transformao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. __________. Tratado de Direito Internacional dos Direitos Humanos. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1999. VENTURA, Deisy. As Assimetrias entre o Mercosul e a Unio Europeia: os desafios de uma associao inter-regional. Barueri, SP: Manole, 2003.

179

180

Representao, legitimidade, cultura e identidade: Estados, governos e sociedades nos processos de parceria entre blocos

Estevo C. de Rezende Martins

Lhomme nest esclave ni de sa race, ni de sa langue, ni de sa religion, ni du cours des fleuves, ni de la direction des chanes de montagnes. Une grande agrgation dhommes, saine desprit et chaude de coeur, cre une conscience morale qui sappelle une nation. Ernest Renan, 1882

Estevo de Rezende Martins Professor Titular do Departamento de Histria da Universidade de Braslia e Humboldt fellow

Ernest Renan (1823-1892) Quest-ce quune nation? 1882; texto da Biblioteca Municipal de Lisieux (Frana), ed. eletrnica: http://ourworld.compuserve. com/homepages/bib_lisieux/

181

A formao de dois blocos intrigam, h dcadas, os comentaristas em poltica, histria, economia e direito. Trata-se do processo de integrao europeia (UE) e os soluos contnuos de tentativa de integrao latino- ou sul-americana. A legitimidade das iniciativas continua a depender diretamente do formalismo institucional clssico: Estados e governos. As parcerias estratgicas se definem em gabinetes diplomticos e governamentais, com a associao dos interesses negociais (mais fortemente dependentes do Estado na Amrica do Sul). A difuso do interesse coletivo na trama social e na cultura poltica limitada. A participao dos organismos de representao poltica reduzida, quando no inexpressiva (notadamente dos parlamentos). A pretenso de exclusividade representativa, por parte dos oficiais de governo, parece preservar, indefinidamente, a cesura entre tradicionalismo poltico nas parcerias e disseminao do esforo de integrao para alm da arquitetura formal do Estado (mesmo se impossvel exclu-la). Os processos de integrao regional com caractersticas supranacionais so projees polticas de ideais que no deixam, contudo, de ser problemticos. As questes tocadas por tais processos tornam-se problemticas tambm por tangerem cordas sensveis na conscincia individual e coletiva das sociedades por eles atingidos. A inrcia histrica que marca os estados nacionais desde o sculo 19 revela, de modo extremamente perceptvel, o grau de importncia que tem o temor de uma dissoluo esperada ou imaginada da identidade de cada um e de seu mundo de referncia, mesmo se apenas aparente ou, quem sabe, parcial. As etapas econmicas e financeiras, as arquiteturas institucionais e gerenciais, mesmo se provocam incompreenses, dificuldades ou oposies, no raro atingem menos diretamente o quotidiano dos indivduos e suas sociedades enquanto no parea subtrair-lhes autonomia pessoal mesmo quando apenas imaginada e soberania coletiva, mesmo quando j amplamente modificada pelos instrumentos polticos celebrados. A Unio Europeia j se encontra em uma fase tal que a indiferena cede passo ao concernimento. No cone sul da Amrica Latina, onde o Mercado Comum do Sul, o Mercosul, continua balbuciante, ainda se est longe de um tal ponto. Mas as intenes de ir adiante so claras basta ter acompanhado a poltica brasileira relativamente preservao do Mercosul durante a longa e persistente crise argentina de 2001/2002 continuada e agravada at 2008. no percurso europeu, contudo, que o Mercosul colhe, manifestamente, sua inspirao. Que percurso foi este, para gerar tal interesse no primeiro processo sul-americano com efetiva perspectiva de sucesso, malgrado as duras e tristes peripcias da aventura platina dos ltimos anos? Detenhamo-nos um pouco na transformao europeia ocidental para localizarmos, por assim dizer, seu charme contemporneo.

Breve retrospectiva histrica

Na segunda metade do sculo XX, pode-se dizer que o processo de construo da Unio Europeia o primeiro a ter dado passos concretos no caminho da integrao efetiva e a

182

ter imposto que se pusesse a questo do situar-se cada indivduo, cada comunidade e cada estado diante do novo quadro de referncias culturais e de decises polticas. Na nossa Amrica, dita Latina, o nico processo comparvel com este o do Mercosul, reunindo quatro pases do cone sul da regio: o Brasil, a Argentina, o Uruguai e o Paraguai. Dois outros pases encontram-se em situao de associados: a Bolvia e o Chile. Num como noutro processo existem juzos crticos anlogos com respeito a dois aspectos fundamentais de seu desenrolar respectivo. Um aspecto o da eficcia organizacional das instituies supranacionais, que se necessita construir e consolidar, para que a integrao ultrapasse o plano das meras intenes simpticas, mas incuas. Outro o aspecto da identificao dos cidados com uma referncia supranacional percebida por muitos como desencarnada.1 A diversidade dos itinerrios histricos e as realidades polticas e sociais, malgrado semelhanas e convergncias, sobretudo no campo econmico e financeiro, conduzem as propostas de organizao do espao poltico europeu para uma forma de federalismo. A estruturao federal da Unio Europeia, ou mesmo qualquer outra maneira de organizar a Unio, parece contudo requerer que se satisfaam dois requisitos prvios. Um, o da adeso intelectual, cultural dos seus cidados. Outro, o da clareza do formato poltico e do modo de gesto desse formato. O federalismo por adeso, que caracterizou a formao dos Estados Unidos da Amrica, no tem paralelo na histria europeia moderna. Nem o conhece o processo latino-americano de formao dos estados nacionais. Isso, apesar de o debate federalista ter sido vivo e intenso desde o final do sculo XVIII, como corolrio poltico estatal da teoria da soberania popular, cuja rota ascendente se lana com a independncia das Treze Colnias. O federalismo por definio a priori, como o do Imprio Alemo de 1871 ou o da Repblica brasileira de 1889, parece marcado tanto por um determinado grau de artificialismo jurdico ou poltico quanto pela inteno de congregar foras centrfugas de tradio nacionalista ou de separatismo. O percurso da Unio Europeia desde suas primeiras verses, nos anos 1950, traz, para a histria da Europa ocidental, uma novidade poltica. A integrao, iniciada no plano estratgico e econmico, caminhou para os campos da identidade poltica e da cultura, em ritmo acelerado nos anos 1990. A frmula de traduo desse itinerrio se deu e novamente se d, em 1999-2002, por uma verso econmico-financeira, ao exprimir-se na unidade monetria, o euro, antes de outros formatos institucionais terem dado passos comparveis, como no caso da representao parlamentar ao menos na conscincia popular. 2
1 2

Jos Tengarrinha, Portugal e a Europa: abstraces e realidades nacionais, 1999, p. 29-38. Cf., por exemplo: Robert Howse e Kalypso Nicolaides (eds.), The Federal Vision: Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union, 2001. Fondation Robert Schuman, Le dfi amricain. Menace ou atout pour la construction europenne, 1998.

183

O recurso habitual, na tradio europeia, a um patrimnio valorativo ou a uma civilizao originria comuns, dificilmente passou, pelo menos no curso do perodo moderno, de um artifcio de retrica, pouco sedimentado em sua dimenso prtica no quotidiano dos europeus de todos os quadrantes. O passado europeu, comum em certos aspectos a sociedades que se diversificaram com o tempo, registra um afastamento e uma concorrncia crescentes entre os estados nacionais que se consolidaram a partir do sculo XV, em um processo de radicalizao que transformou o espao europeu em um tabuleiro de ambies hegemnicas. A expanso colonial europeia exportou para o mundo semelhanas e diferenas, jogos de alianas e de conflitos, globalizando o padro europeu das rivalidades e das invocaes de certeza e santidade. O historiador russo Alexander Tchoubarian, escrevendo sobre a ideia de Europa tal como vista de Moscou, distingue quatro modos de perceber a questo europeia. Tchoubarian fala de uma mitologia da Europa, [de] um modo europeu de pensar, [de] uma tradio europeia e [de] uma sndrome europeia.3 Para a Europa que se constri no espao ocidental do continente, a viso de Moscou explicitada por Tchoubarian inclui, por certo, no curto prazo, as rupturas iniciadas em 1917, mas alcana muito mais longe no passado europeu, que traou linhas culturais no imaginrio de suas sociedades. O longo prazo da formao de uma noo de Europa na conscincia histrica coletiva permite acompanhar o argumento de Tchoubarian. O conceito de Europa e de europeus, de sua mentalidade e de seu surgimento emergiu gradativamente, em ritmo lento e conturbado. A contiguidade dos povos no territrio continental no basta para associ-los em uma unidade espontnea, com a qual cada povo se sentisse imediatamente identificado. Modos de pensar, mentalidade, cultura, formas de vida cotidiana e prticas sociais so mais importantes do que a contiguidade espacial. certo que a contiguidade pode auxiliar nesse sentido, como parece ser a tendncia europeia (ocidental) recente. Recentssima mesmo. O passado aponta na direo justamente oposta. E o tempo presente o confirma, ao se acompanharem as linhas de fratura traadas pelos fascismos e pela Cortina de Ferro.4 Assim, o imaginrio unificador que se busca afirmar, contemporaneamente, encerra uma boa dose de simplismo e de mitificao. Tal no impede, todavia, que se possa conceber a tarefa da integrao. Sua realizao, contudo, est nitidamente situada no plano da iniciativa poltica e, tal como vem ocorrendo na Europa da Europa dos Seis atual Europa dos 27 da ao estatal, governamental. Europa e europeus so obviamente tambm uma realidade emprica de grande diversidade. H um grande mosaico de espaos geogrficos impregnados de ao humana multissecular, estados (mais ou menos) nacionais, sistemas polticos e sociais variados, fidelidades
3 4

Alexander Tchoubarian, The European Idea in History in the Nineteenth and Twentieth Centuries: A View from Moscow, 1994, p. 1. Winston Churchill, The Sinews of Peace, discurso no Westminster College, em Fulton (Missouri, Estados Unidos), em 5 de maio de 1946 (em: Robert Rhodes James (ed.), Winston S. Churchill, His Complete Speeches 1897-1963. Volume VII: 1943-1949, 1974), p. 7285-7293: From Stettin in the Baltic to Trieste in the Adriatic, an iron curtain has descended across the Continent. Behind that line lie all the capitals of the ancient states of Central and Eastern Europe.

184

polticas e pertencimentos tnicos mltiplos e no raro concorrentes, tradies histricas, heranas culturais e relaes econmicas complexas. Dessa perspectiva, a ideia de Europa se apresenta como uma noo complicada e condicional, mas certamente tambm simplificadora. A simplificao conceitual operada desde duas posies diferentes. Habitualmente, ela se d com respeito aos espaos e s culturas distantes. Exemplos disso so as expresses Novo Mundo, aplicvel s descobertas territoriais nos sculos XV e XVI, Amrica, para designar esse novo mundo a partir do nome de um de seus primeiros descritores, Imprio Romano, Sacro Imprio Romano Germnico, Kronlnder, para unificar os imensos e dispersos territrios dos Habsburgo. Os exemplos so legio e sua funo simplificadora e unificadora patente. A histria europeia mostra uma grande variedade de organizaes estatais. Essa mesma histria deixa claro que os estados, regra geral, afirmaram-se s custas uns dos outros, sculos a fio. 5 O acmulo de experincias doloridas e das marcas profundas de sofrimento e trauma, que culminam na crueldade dos regimes fascistas e em seus efeitos na 2a Guerra Mundial e no s no mundo europeu , trouxeram, se no impuseram, conscincia dos europeus, ao menos dos ocidentais, a necessidade de assegurar a paz dentro de casa, mas igualmente no mbito e sob a lgica da Guerra Fria. A Europa como alternativa poltica e econmica tornou-se um trunfo para si mesma como para a estrutura das alianas ocidentais. Essa mesma estrutura, nascida ao final da 2a Guerra, vem a perdurar em um sistema de fraturas sucessivas cuja linha divisria atravessa a Europa geogrfica, a Europa poltica, a Europa econmica e a Europa mental. Constata-se, ao longo deste perodo, dois tipos distintos de projetos de Europa, que admitem tambm a constituio de formas mistas: As alianas federativas clssicas, que tomam o equilbrio europeu como fundamento, que o pressupem ou querem instituir, entendem os estados nacionais como unidades cuja soberania a pedra angular da arquitetura institucional. A assim chamada teoria realista das relaes internacionais considera essas alianas como prioritrias para a garantia do que veem como o objetivo primordial de qualquer concerto entre naes: a manuteno da paz. A formao sistemtica de contra-poderes tem por meta impedir que determinado estado, tornado demasiado forte, se sobreponha aos outros. Um segundo projeto, igualmente defendido por iniciativas polticas concretas ao longo da segunda metade do sculo XX, pode ser caracterizado como interdependncia mediante integrao. Os estados formalmente mantidos em sua estrutura histrica transferem a uma terceira instncia, mediante o procedimento institucional interno, aps deliberao intergovernamental, certos direitos soberanos. A tica da interdependncia pode ser encontrada na escola liberal das relaes internacionais, que tem entre suas caractersticas a de valorizar o ato de vontade [mesmo se apenas aparente] da deciso.
Carbonnell, C. O. et alii, Une histoire europene de lEurope, 2000.

185

A Unio Europeia foi organizada no sentido da segunda perspectiva. Apenas os projetos com esse contedo podem ser considerados predecessores da integrao europeia na forma da Comunidade Econmica Europeia (CEE)/Comunidade Europeia (CE)/Unio Europeia (UE). Historicamente, essa linha sempre se esforou por restringir, pela integrao, o papel dominante real ou apreendido de uma nao. At meados do sculo XX as experincias histricas da Europa foram marcadas pelo modelo dos estados nacionais. Nesse sculo, sobretudo depois da 1 Guerra Mundial, os projetos de uma Europa unificada ganharam uma nova dimenso. E seu interesse incluiu, pela primeira vez e em bases diferentes, outras regies do mundo. O federalismo multinacional torna-se a tnica das iniciativas polticas, notadamente a da Sociedade das Naes, expressa nos 14 Pontos de Woodrow Wilson e includa no Tratado de Versalhes. O fracasso prtico da SDN no impede a fundao de um movimento pan-europeu. Promovido pelo conde austraco Coudenhove-Kalergi (1894-1972), esse movimento foi responsvel, apesar dos tempos desfavorveis da crise econmica e poltica, a partir do Congresso paneuropeu de 1926, por uma ampla difuso da ideia de Europa. Tambm o jornalista, advogado e poltico francs Aristide Briand (1862-1932) engaja-se profundamente no processo de reconciliao franco-alemo (indispensvel construo europeia) mediante o Tratado de Locarno e na poltica internacional, com o Pacto Briand-Kellogg. Sua tese a de uma unio federal europeia, que reuniria os diversos estados em uma unio ampla. Durante a 2 Guerra Mundial, a ideia de uma Europa federativa parecia ser, para os polticos europeus impotentes diante de Hitler, um meio de impedir novas guerras. O expresidente do Conselho de Ministros francs, Lon Blum, afirmava, em 14 de outubro de 1939: As solues em que ns, socialistas, pensamos, so as que trariam a Alemanha para uma organizao europeia uma organizao que daria garantias efetivas contra o retorno de agresses violentas e que asseguraria os elementos de uma segurana efetiva e de uma paz duradoura. Caminhamos assim sempre para as mesmas frmulas, para a mesma concluso: a independncia das naes no seio de uma Europa federativa e desarmada. Levando-se em conta as etapas esquematizadas at aqui, podem-se articular os impulsos da unificao europeia em duas linhas de motivao: a busca de equilbrio e a meta do comprometimento: a. As alianas, no sentido clssico do equilbrio, destinavam-se a evitar o aumento do poder de uma determinada potncia dominante. Assim, por exemplo, o Duque de Sully agiu contra o cerco da Frana pelos Habsburgos, que se haviam instalado, mediante uma poltica sucessria bem sucedida, na Espanha, nos Pases Baixos e na

186

ustria. Tambm as reflexes do Abb de Saint-Pierre se voltavam contra a dominao de vrios estados por uma s potncia. b. Consequentemente, a etapa seguinte do projeto de unificao consiste no comprometimento de uma potncia dominante em estruturas abrangentes. Como exemplo, temos aqui a proposta de Briand de uma unio federal europeia e as reflexes de Blum. As propostas do General de Gaulle, tempos mais tarde, de uma aliana com a Unio Sovitica, tinham tambm por objetivo qui ingnuo uma domesticao suave das tendncias expansionistas de Stlin.

Com o fim da 2 Guerra Mundial, em 1945, inicia-se uma nova fase na poltica europeia, embora no se possa traar uma linha de demarcao exata. A concretizao dos projetos de integrao europeia foi favorecida no apenas pela vontade de determinados polticos, mas tambm pela necessidade poltica, com o patrocnio dos Estados Unidos e sob a presso crescente das ameaas de Moscou. At a 2 Guerra Mundial, os projetos europeus se limitavam s relaes comerciais bilaterais ou a alianas militares no mais das vezes efmeras. Os requisitos de ndole normativa, tal como propostos por Kant, Victor Hugo ou Saint-Simon, com o pressuposto da renncia voluntria soberania, alienaram-se da realidade poltica do poder, e podem, com isso, ser qualificados de idealistas. Aproximando-se a criao da primeira organizao europeia transnacional, a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA), um terceiro motivo da integrao europeia vem juntar-se busca de equilbrio e de comprometimento: a prosperidade econmica. Em conjunto, esses motivos constituram, nos anos 1940 e 1950, a massa crtica que possibilitou uma conformao institucional da velha ideia da unidade europeia. Em complemento dos motivos fundamentais da busca de equilbrio e do comprometimento das potncias dominantes encontram-se ainda os fatores seguintes: a. As duas principais potncias vencedoras da 2 Guerra Mundial tinham suas pretenses de dominao tradicionais fora do territrio central da Europa. Como reao ameaa de perda da posio relativa da Europa no tabuleiro internacional do poder, surgiu a concepo de uma terceira fora, de uma terceira via, de uma alternativa, alm dos Estados Unidos e da Unio Sovitica. Os projetos europeus foram considerados pelos polticos alemes e por outras personalidades da vida pblica tambm como instrumentos de soluo da diviso da Alemanha. O nacionalismo dos pases europeus, que levou a duas guerras mundiais, tornara-se amplamente obsoleto aps 1945 e predisps os estados da Europa ocidental e, em parte tambm da oriental, s formas de organizao transnacional.

b.

c.

187

d.

Da perspectiva ocidental, o projeto Europa foi visto como contrapeso ao expansionismo sovitico. No incio dos anos cinquenta, quando esse perigo foi mais intenso, as potncias ocidentais ainda viam o rearmamento alemo com reservas. Uma defesa eventual da Europa ocidental teria que comear, no entanto, no territrio alemo. Por isso s uma aliana europeia podia formar um verdadeiro contrapeso.

Essas seis linhas de motivao, que a anlise distingue aqui de modo meramente lgico, de fato apareceram, na realidade, de forma mesclada. Amide duas ou mais dessas metas foram formuladas pelos precursores polticos da Unio Europeia. Alguns exemplos podem mostr-lo sumariamente. A evoluo das grandes potncias sediada fora do espao europeu tradicional de poder deu um novo impulso integrao europeia. Com a emergncia da Unio Sovitica, cujo potencial militar representava uma ameaa para as potncias da Europa central, a concepo de uma Europa como terceira fora ganhou importncia. A ideia de uma terceira fora de uma Europa, cuja ordem social e cuja poltica exterior fosse equidistante dos Estados Unidos e da Unio Sovitica e que, dessa forma, pudesse servir de intermediria entre ambos foi mais popular na Europa do ps-Guerra do que qualquer outra ideia poltica.6 Essa equidistncia era, contudo, para a Amrica Latina de ento, uma fico ainda longnqua. Tanto aos Estados Unidos quanto Unio Sovitica e pode-se mesmo dizer, Alemanha Federal de 1949 a 1990 interessava dispor, no espao latino-americano, de parceiros bilaterais ou de zonas de influncia poltica que simplificassem e facilitassem a insero e, quando e quanto possvel, uma posio preeminente. Os latino-americanos em especial Mxico, Chile, Argentina e Brasil, cujas economias representavam [e representam] um mercado de peso se prestaram generosamente ao jogo das rivalidades e dos cimes, em particular com as fontes de recursos financeiros assemelhadas ao plano Marshall para a Europa (European Recovery Program, 1947).7 A experincia de duas guerras estava por trs da posio de Winston Churchill, cujo famoso discurso em Zurique, em 19 de setembro de 1946, apresentou o projeto europeu de paz: [re]criar a famlia europeia em uma estrutura regional que tal venha a chamar-se Estados Unidos da Europa. Esses Estados Unidos da Europa, de que falou tambm Konrad Adenauer, deveriam instituir-se, para Churchill, como uma organizao regional das Naes Unidas e pela constituio de um Conselho da Europa no mbito de um sistema federal. Os interesses de uma poltica de poder, mesclados a um idealismo

6 7

Cf. Winfried Loth, Die Teilung der Welt: Geschichte des Kalten Krieges, 1980, p. 194. Destaca-se dentre essas fontes a Alliance for Progress, programa decenal do governo dos Estados Unidos, lanado pelo governo Kennedy em 1961, de apoio a iniciativas de reforma e desenvolvimento em 22 pases latino-americanos. Esse programa aparece como reao ao processo revolucionrio cubano e iniciativa do presidente brasileiro Juscelino Kubitschek de Oliveira (1956-1961) de relanar uma Operao Pan-Americana (1956).

188

europeu, obviamente deixavam a Inglaterra e a Comunidade Britnica fora do quadro institucional proposto: O primeiro passo para reconstituir a famlia europeia tem de ser a parceria entre a Frana e a Alemanha. Somente dessa maneira a Frana poder assumir novamente a liderana moral da Europa. No haver renascimento algum da Europa sem uma Frana e uma Alemanha espiritualmente grandes. A estrutura dos Estados Unidos da Europa, se for bem e legitimamente organizada, deve ser tal que a riqueza material de um determinado pas no tenha tanta importncia. As pequenas naes contam tanto quanto as grandes e honram-se pela contribuio para a causa comum.8 Reconciliaes e, mais propriamente, parcerias estratgicas, esto igualmente por detrs do primeiro sistema de aliana poltico-econmica eficaz no espao latino-americano, o Mercosul. Sem haver obviamente uma filiao direta do processo europeu ocidental, prevalecem o carter restrito (quatro parceiros fundadores), o fator econmico (harmonizao dos sistemas de produo e dos leques de produtos) e a eficcia comercial (estratgias fiscais e aduaneiras perante os parceiros comerciais e as organizaes que lidam com a matria (inicialmente o GATT e, em seguida, a OMC). Perdem espao o alinhamento ideolgico e a aliana militar. Os mecanismos semiparanicos de defesa perderam sentido na dcada de 1990, com o desaparecimento das macrofraturas ideolgicas. Alm disso, no Atlntico Sul, objetivos do cunho militar j eram muito relativas a partir dos desalinhamentos automticos mais eficazmente preconizados pelos processos de redemocratizao no Cone Sul9 do que o haviam sido no mbito do internacionalismo das conferncias de Bandung, em 1955, ou de Belgrado, em 1962. Lembrem-se a prudncia e a reserva polticas do Brasil e do Chile no anacrnico conflito que ops a Argentina Gr-Bretanha, em 1982, por causa das ilhas Malvinas. A diviso do mundo se exprimiu bem na estratgia da conteno (containment), elaborada por George Kennan, presidente do comit americano de poltica exterior (1948). Essa poltica reuniu os pases-chave da Europa no projeto de pr obstculos ao avano do comunismo, e veio a dominar a cena poltica europeia, asitica e tambm a do Atlntico ocidental sobretudo aps a crise de Cuba, no que diz respeito aos estados americanos, inseridos na lgica da Guerra Fria.10 Um dos principais partidrios europeus dessa poltica foi Konrad Adenauer. J desde 1945 constam declaraes de Adenauer sobre a necessidade de opor um bloco ocidental forte ao leste europeu dominado pela Rssia. de 1946 a seguinte declarao de Adenauer:
Verso em portugus em http://respublicaeuropeia.wordpress.com/2003/11/23/discurso-de-zurique-winston-churchill/ (acesso em 26 set. 2008). Cf. Amado L. Cervo e M. Rapoport, Histria do Cone Sul, 1999. ria geral est sediada em Washington. A OEA rene trinta e cinco pases americanos. Cuba est suspensa desde 1962 e os trs membros mais recentes so o Canad (1990), Belize e Guiana (ambos em 1991).

8 9

10 Bom exemplo desse alinhamento a Organizao dos Estados Americanos, criada em 1948 e cuja secreta-

189

A sia est s margens do Elba. S uma Europa ocidental econmica e espiritualmente saudvel, da qual a Alemanha no ocupada pela Rssia um componente essencial, pode deter a expanso do poderio e do esprito da sia. Alm das atitudes dos grandes estadistas europeus, sem cuja ao a convergncia decidida de naes hostis dificilmente seria compreensvel desde a perspectiva contempornea, o pensamento europeu foi sustentado tambm, nos primeiros anos aps a guerra, sobretudo por iniciativas europeias privadas, que se colocaram assim em posio de vanguarda e de presso poltica. Essa vanguarda pode ser vista nas denominaes mesmas de diversos movimentos europestas, como se pode constatar na tabela abaixo.

Movimentos europeus do imediato do ps-Guerra

Junho de 1946 Liga Europeia para a cooperao econmica (dirigida pelo poltico belga Paul van Zeeland) Programa de Hertenstein dos federalistas europeus Unio dos Federalistas Europeus (Paris) Comit Europeu Unificado ou United European Movement (Londres; patrocinado por Winston Churchill) Unio Europeia de Parlamentares (Conde Coudenhove-Kalergi) 1 Congresso de Haia pela unidade europeia Conselho Alemo do Movimento Europeu Colgio da Europa (Bruges, Blgica)

Setembro de 1946 Dezembro de 1946 Janeiro de 1947

Setembro de 1947 Maio de 1948 Maio de 1949 Setembro de 1949

Em toda a Europa (ocidental) organizaram-se diferentes associaes federalistas, que aderiram conjuntamente ao Programa de Hertenstein dos Federalistas Europeus, em setembro de 1946. Esse programa, que tomou o nome da localidade em que se realizou o congresso, s margens do Lago dos 4 Cantes, na Sua, propugna uma comunidade europeia de base federativa, cujos princpios requerem uma construo democrtica de baixo para cima e uma proclamao europeia dos direitos do cidado. Essa Unio Europeia se

190

vincularia Organizao das Naes Unidas e seus integrantes transfeririam parte de seus direitos de soberania econmica, poltica e militar federao por eles formada. A unio seria aberta, de acordo com o programa, a todos os povos de essncia europeia. A organizao coordenadora dos federalistas era a Union Europenne des Fdralistes (UEF), fundada em dezembro de 1946. Em seu primeiro congresso, realizado em abril de 1947 em Amsterd, a UEF adotou uma declarao programtica: No queremos uma Europa hesitante, vtima de interesses conflitantes, dominada por um capitalismo aparentemente liberal, que subordina os valores humanos ao poder do dinheiro, ou por um socialismo de Estado, que utiliza quaisquer meios para impor sua vontade s custas dos direitos humanos e do direito das sociedades. Queremos uma Europa como sociedade aberta, isto , disposta boa vizinhana com o Ocidente e com o Oriente, a cooperar com todos. Embora o conflito crescente entre o leste e o oeste europeus tenha restringido a ao dos federalistas europeus, o movimento europeu produziu impulsos importantes para a constituio do Conselho da Europa, do Tribunal Europeu de Direitos Humanos e do Colgio da Europa em Brugge. Entre 1948 e 1949 a maioria das organizaes europeias listadas fundiu-se no Movimento Europeu (European Movement), que ainda hoje defende o objetivo da fundao dos Estados Unidos da Europa. Esse debate est aberto. A forma poltica e institucional que a Unio Europeia adotar e forosamente ter de o fazer para sua viabilidade estrutural com 27 membros, certamente incluir uma forma de federalismo. A realidade da Amrica Latina ainda se encontra muitssimo aqum dessa etapa. Nenhuma iniciativa abrangente conseguiu reunir de forma eficiente, entende-se todos os estados situados na categoria latino-americana. As organizaes so setoriais, e mesmo assim de eficcia duvidosa. ALALC, ALADI, Pacto Andino, CEPAL, OEA formalizaes institucionais setoriais no plano geogrfico ou econmico , no produziram integrao efetiva para alm do plano retrico. A amplitude das metas quase sempre compromete a efetividade das aes. Entende-se por que a Europa mesma seja entendida, por metonmia, coincidir com a Unio Europeia e seus vinte e sete integrantes, em torno da qual ainda gravitam candidatos admisso. Levando-se em conta as etapas determinantes das condies do surgimento de uma Comunidade Europeia, podem-se reconhecer trs modelos de poltica europeia, cujas caractersticas se exprimem em dominao, equilbrio e interdependncia/integrao. e. O modelo da dominao, tpico sobretudo das tendncias hegemnicas da Unio Sovitica, tornou-se obsoleto, aps 1945, para os pases da Europa ocidental. No mbito do Plano Pleven, no entanto, a Frana ainda tentou, no incio dos anos cinquenta, tornar-se a potncia dominante da Europa ocidental no plano militar.

191

f.

A aliana entre os estados nacionais europeus, como a concluda em Dunquerque pela Frana e a Inglaterra (estendida aos pases do Benelux em 1948, pelo Pacto de Bruxelas), corresponde busca de equilbrio. A contra-potncia Alemanha da primeira metade do sculo XX logo foi substituda pela contra-potncia Unio Sovitica, como resultado da consolidao do poder comunista na Europa central e do leste. O modelo da interdependncia/integrao tem muitos motivos. Fora da Alemanha, buscava-se sua vinculao ao sistema ocidental; internamente, sua reunificao. Adicionalmente, os estadistas europeus pragmticos viam numa Europa forte um contrapeso Unio Sovitica. Dessa forma, polticos de procedncias as mais diversas, como Robert Schuman (vinculao), Jakob Kaiser e Kurt Schumacher (reunificao da Alemanha), Konrad Adenauer, George Kennan e Winston Churchill (conteno, terceira via), buscavam o mesmo objetivo o de um construto estatal integrador no subcontinente da Europa ocidental.

g.

O modelo da interdependncia tem, alm da europeia, tambm uma variante norte-americana. J em agosto de 1945 a Foreign Economic Administration (FEA) elaborou planos de uma Europa democrtica. A administrao internacional da regio do Reno-Ruhr deveria tornar-se um regime internacional sem limitao no tempo. Uma fonte estadunidense atribuiu a esse regime o seguinte objetivo: [Ele] funcionaria para produzir uma reestruturao geral do sistema poltico europeu, cujo resultado levaria os estados nacionais a perder drasticamente sua importncia como unidades [polticas].11 O comeo de um tal regime teria de ser a reconstruo econmica, pois, como afirma um memorando do socilogo americano Talcott Parsons em 17 de agosto de 1945, uma economia em expanso facilitar, regra geral, a estabilidade poltica.12 Por via de consequncia, a Alemanha tinha de ser inserida em uma economia liberal de mercado. A ideia da Europa defendida por um grupo de jovens economistas e politlogos no Departamento de Estado americano desde 1946 desembocou pouco mais tarde na perspectiva da unificao poltica da Europa presente no j mencionado Programa de Recuperao Europeia. As iniciativas de unificao europeia precederam os primeiros passos institucionais da poltica, especialmente da poltica exterior e de segurana. Somente mais tarde, quando as questes do desenvolvimento econmico e de sua extenso a novos integrantes influenciam o programa da poltica europeia emergem com fora, que as perspectivas econmicas e a preocupao com a identidade europeia passam ao primeiro plano. Movimento semelhante ocorre com o Mercosul. Economia, finanas, comrcio, cidadania, poltica, que
11 [It]

would work into a general restructuring of the European political system as result of which national states as units would come to have drastically altered significance. (Traduo livre). Apud Frank R. Pfetsch, A Unio Europeia. Uma histria, 2002. expanding economy will, in general, facilitate political stability. (Traduo livre). Apud Frank R. Pfetsch, A Unio Europeia. Uma histria, 2002.

12 An

192

a Europa viu se desdobrarem em ritmo lento ao longo de cinquenta anos, precipitam-se s portas sul-americanas com rapidez vertiginosa. O homem da rua, hoje, ainda no se d conta do tamanho e do alcance dessas questes. Os polticos, os acadmicos e os homens de negcios, sim, esto cientes e atuantes nesse plano. Isso, malgrado os dficits de conscincia coletiva e de adeso cultural ampla. A diversidade e a complexidade permitem, pois, aps o breve esboo retrospectivo aqui traado, passar a outra pergunta relevante, referente adeso e identificao social e cultural em projetos de integrao.

Mosaico ou caleidoscpio. Multiculturalismo como opo identitria nas construes regionais supranacionais
O que a Europa? Um espao geogrfico ou um modelo de civilizao? Uma mquina econmica ou um projeto poltico? Uma nova realidade histrica ou uma doutrina filosfica? Com esta bateria de questes inicia-se a introduo de Riva Kastoryano, intitulada Multiculturalismo uma identidade para a Europa?, a uma obra coletiva que versa sobre o problema da identidade europeia. O amplo leque de interrogaes que pontua essa iniciao reflexo sobre o processo europeu de integrao na segunda metade do sculo XX pode aplicar-se igualmente ao espao cultural sul-americano e, em particular, ao do Mercosul. O trao identificador provido pela cultura refora, amide, como se viu, a diferena, o afastamento. O percurso europeu da segunda metade do sculo XX coloca a questo da identificao social com uma cultura europeia. Essa questo fulcral para o desfecho positivo da construo europeia, no longo prazo. O Ato Europeu nico de 1986, com seu projeto de um espao econmico e poltico comum, colocou as sociedades dos ento doze pases-membros da Unio Europeia diante da questo de sua redefinio, de seu reordenamento no trplice plano cultural. Se parecia claro (e parece, a muitos) a cada um o que seria individualmente, o que seria no espao social da microrregio (por exemplo, Bretanha ou Calbria) ou ainda o que seria no espao nacional herdado, ainda se constitui em espao histrico a ser (re)conquistado o plano do ser europeu, supranacional pois. O que tm em comum os europeus? Tm eles uma histria em comum? Uma ideia antiga, profundamente enraizada nas culturas, de que exista algo como uma tradio europeia comum acima da soma de suas particularidades, o paradoxo de uma unidade na diferena. No contexto da busca de uma forma de legitimao que transcenda as limitaes das consideraes econmicas e polticas, encontra-se hoje um interesse difuso, ausente no passado, de fundamentar a unidade da histria europeia, cuja origem rotineiramente vista na Grcia antiga, em Roma, no imprio carolngio ou no Renascimento.

193

importante examinar com cuidado essas ideias generalizadoras, mesmo se for apenas para ver com mais clareza as eventuais continuidades que se postulam nelas.13 Ao considerarmos o passado europeu, encontramos no apenas uma, mas vrias noes de unidade europeia. A diversidade da Europa foi amide reconhecida como o elemento distintivo do continente. Europa, como declara Fernand Braudel, a diversidade em si mesma.14 Mas que implicao isso tem para a noo pervasiva de unidade, na histria europeia? H nela a longa durao que articula uma unidade que transcenda a diversidade? Conexo com este h o problema da continuidade e o das fronteiras instveis na histria europeia. Esta contribuio indica que tal unidade ou no ocorre onde com frequncia se pensa encontrla ou no passa de um disfarce para hegemonias, e ainda que a histria europeia no se tenha caracterizado pela continuidade, durante longo perodo, nem tampouco pelo ideal de uma entidade espacial ou geopoltica que viesse a ser bem-sucedida, at a experincia da Unio Europeia. A realidade foi outra. Todas as tentativas de unificar o continente fracassaram quando a hegemonia deste ou daquele protagonista foi alcanada. O que sobreviveu a esses deslocamentos no passou de construtos ideolgicos da alteridade. A presente reflexo lembra que esses construtos dependeram diretamente da fronteira/distino a leste, que se tornou um componente decisivo da formao da identidade europeia. O itinerrio europeu em direo construo de possvel unidade, ao menos cultural e religiosa, em seu incio, deu-se pela vertente ocidental, pela expanso atlntica. O surgimento de um bloco econmico novo, no sculo XVI, baseado nas potncias ibricas, tornou-se o eixo de um novo mundo organizado em torno do Atlntico e expresso pelas disputas polticas decorrentes de interesses econmicos e comerciais, que logo logo arrastaram atrs de si a Inglaterra, a Holanda e a Frana. A percepo, ou o estranhamento cultural entre os diversos outros que conviveram e convivem no espao da(s) Europa(s), um elemento importante na organizao extrnseca (estatal, por exemplo) e intrnseca da identidade cultural europeia e no entendimento do trao das fronteiras de excluso. Se essas fronteiras foram, de incio, entre grupos e espaos geogrficos e culturais rivais ou confrontantes, no sculo XX essas fronteiras se reproduzem entre os grupos, internamente aos Estados formais existentes. No essa, contudo, a tica que adotamos. As questes das eventuais fraturas sociais e das excluses socioeconmicas, para no mencionar as duradouras crises de xenofobia e discriminao, comuns no discurso poltico contemporneo, so componentes da equao
13 Delanty, Grard, Inventing Europe: Idea, Identity, Reality, 1995. 14 Braudel,

Fernand, La Mditerrane et le monde mditerranen lpoque de Philippe II, 1979, 4 ed. Cf. tambm G. Barraclough, History in a Changing World, 1955, e European Unity in Thought and Practise, 1963; cf. ainda E. Morin, Penser lEurope, 1987.

194

de poder que influencia diretamente o peso relativo das culturas particulares no conjunto regional.15 A dicotomia entre o eu e o outro tem sido decisiva na formao da identidade europeia, poltica ou no, sobretudo no contexto do conflito multissecular entre leste e oeste.16 Decerto o outro, na autodefinio dos europeus, quase sempre foi um no-europeu. Constituem exceo, talvez, os judeus, vtimas de um processo de expulso cultural nas sociedades europeias e empurrados a uma identificao com o extremo leste do continente europeu, transpostos justamente um espao exterior pretendida homogeneidade cultural querida pelo poder imperial do ocidente. O desenrolar da histria europeia evidencia que os espaos a leste foram regularmente associados ao leste no-europeu, sobretudo com a absoro das tradies bizantinas crists pelo domnio islmico. A Europa do leste, especialmente os Blcs, por exemplo, passou a ser classificada de acordo com critrios raciais. Com efeito, o termo eslavo, empregado para designar o espao ignoto e a gente a leste tida por inferior e comumente escravizada na alta Idade Mdia, conhecida pela conquista e pela dominao em contraste com a cristandade latina ou com o islamismo indica a marca da excluso e o embrio dos bloqueios de oposies mtuas que perduram at o sculo XX. A exterioridade da considerao racial, e no raro religiosa,17 do outro, serviu igualmente de fundamento para sustentar sua eventual descartabilidade nas relaes polticas, comerciais, culturais. A tendncia de associar o espao do leste europeu a bemis ideolgicos aparece igualmente na construo tendenciosa do termo Blcs no imaginrio literrio e poltico do sculo XIX ocidental.18 Tanto quanto a cultura orientalista, estudiosa do exgeno (valendo o mesmo para a considerao do colonial), tambm essa noo um construto (poder15 Cf. 16 F.

Estevo de Rezende Martins, Direitos humanos em perspectiva histrica: elementos de uma teoria multiculturalista comparativa, 1997, p. 171-188.

Barker et al. (org.), Europe and its Others, vols. I e II, 1985; M.W. Davies et al., Barbaric Others: A Manifesto on Western Racism, 1993; S. Hall, The West and the Rest of Us, 1992; A.G. Hargreaves, European Identity and the Colonial Frontier, 1982, p. 66-79; V. Harle, European Roots of Dualism and its Alternatives in International Relations, 1990; I.B. Neumann, Review Essay: Identity and Security, 1992, p. 221-226; I.B. Neumann, Russia as Central Europes Constituting Other, 1993, p. 348-369; I.B. Neumann e J.M. Welsh, The Other in European Self-Definition: An Addendum to the Literature on International Society, 1991, p. 327-3 48; E. Said, Orientalism, 1979; R. Young, White Mythologies: Writing History and the West, 1991. anlise recente e instigante dos fatores religiosos na constelao poltica de poder na Inglaterra dos Tudor est em Antonia Fraser, Faith and Treason: The Gunpowder Plot, 1996. a histria dos Blcs e de sua marginalidade de quintal(fundos do Imprio Habsburgo, terra de ningum com relao ao Imprio otomano, caldeiro de crises e zona de insegurana poltica e militar), pode-se ler Barbara Jelavich, History of the Balkans: Eigtheenth and Nineteenth Century, 1983; e History of the Balkans: Twentieth Century, 1983. Quanto construo do sentido de Blcs, em particular com as crises subsequentes ao desmantelamento da Iugoslvia de 1945, ver Maria Todorova e Mariia Nikolaieva Todorova, Imagining the Balkans, 1997. O aspecto da impregnao turco-islmica na rea do Adritico aparece tambm em L. Carl Brown (org.), The Imperial Legacy: The Ottoman Imprint on the Balkans and the Middle East, 1996.

17 Uma 18 Para

195

se-ia mesmo acrescentar: etnocntrico) extrnseco, que se internaliza sob a forma de uma conscincia negativa de quem definido pela ausncia e pela excluso contrastante. As potncias emergentes expandem-se em conquistas ultramarinas, os confrontos e os bloqueios no continente europeu tendo chegado a uma espcie de impasse. A fronteira de autoconcepo se delineia, com o surgimento de uma Europa atlntica, em oposio a uma Europa continental.19 Os pases que entraram na expanso colonial eram naes martimas, com economias mercantis e estrutura agrria feudal menos determinante. Portugal, Espanha, Holanda, Inglaterra e Frana desenvolveram economias nacionais voltadas para a expanso ultramarina, em um processo sustentado pela formao precoce de uma conscincia nacional. Ao revs, os pases da Europa central e oriental continuaram poli-tnicos, feudais e voltados para uma expanso intracontinental. O resultado foi uma profunda ruptura dentro da Europa, cujo ocidente acabou por encontrar, na conquista colonial, um ponto em comum. Esse projeto comum mas decerto no conjunto no impediu que as potncias, reforadas pelo poderio colonial, buscassem assumir a hegemonia e submeter o resto da Europa a sua estrutura de poder. A Reconquista da Pennsula Ibrica e a expanso colonial deram a Espanha e a Portugal seus respectivos mitos refundadores, unificadores da identidade prpria e promovedores da transcendncia mesmo se provisria de suas dissenses e diversidades, e representaram sua definitiva europeizao, na passagem do sculo XV para o sculo XVI. O processo colonial e seu sucesso no removeram a fronteira leste. Se o bloco ocidental formou-se ao longo dos eixos econmicos dos imprios coloniais, fenmeno anlogo se deu a oriente. Mas no por terra. A descoberta dos caminhos martimos ofereceu uma oportunidade estratgia mpar de contornar os obstculos continentais e de atingir a sia pelas costas, ou seja, pela circunavegao. A falncia do sistema de oposio polticoideolgica (com referncia econmica decorrente) subsequente ao desmantelamento do bloco sovitico parece ser a primeira que suprimiu, efetivamente, o componente polticoideolgico do sistema de contraposies e rivalidades, introduzindo a preeminncia da poltica econmica e comercial na formao dos blocos neste final de sculo XX. Ou seja: o fator unificante (nem sempre homogeneizante, como o seria o elemento ideolgico) passa a ser o da produo de bens e servios, o da diviso do trabalho e da especializao de produtos, o da confiabilidade dos padres de troca [em especial poltica monetria formal], dentre outros aspectos. Inicialmente, os elementos de lngua comum, de cultura homognea, de territrio contnuo, de religio compartilhada, so deixados em segundo plano. At mesmo a agenda poltica (composio e funcionamento, por exemplo, de instituies colegiadas de deciso, como parlamentos ou conselhos de ministros) obedeceu
19 Cf., sobre o statu quo ante, Janet L. Abu-Lughod, Before European Hegemony: The World System a. D. 1250-

1350, 1991.

196

a ritmo menos acelerado do que as instituies econmicas e financeiras. Com o crescimento acelerado da participao social direta, decorrente da tomada de conscincia da identidade cultural prpria, desde a primeira eleio direta para o Parlamento europeu, em 1979, aumentou significativamente a cobrana pblica generalizada de superao do dficit democrtico. Pode-se considerar que a longa experincia europeia das fronteiras fornece um instrumento analtico interessante para se reconstruir a formao de seus agrupamentos polticos e econmicos. Os aspectos sociais e culturais, abstraindo-se da origem comum ocidental (helnica de dominante latina) e oriental (helnica de dominante grega com forte componente islmico), ao menos neste final de sculo XX, no parecem estar desempenhando papel decisivo. Um indcio, no campo da Unio Europeia [a Europa, no contexto geral contemporneo], pode ser visto nas reiteradas declaraes de poltica geral dos recm-vitoriosos polticos do Partido Trabalhista ingls e do Partido Socialista francs (preconiza-se uma Europa social e do emprego). Essa referncia constante histria das divises tem por inteno apenas ressaltar que o processo de formao de Europas ao longo de um milnio e meio dificulta seriamente o uso do termo com naturalidade, como se exprimisse automaticamente uma unidade cultural, poltica e econmica com tradio multissecular. Situao semelhante, alis, da Alemanha, cuja conformao poltica e territorial raramente passou de 20 anos de durao formal, desde a criao do primeiro imprio, em 1871. Os projetos de unificao, historicamente ligados ao militar at meados do sculo XX, e at os anos noventa articulados pela corrida armamentista da Guerra Fria, sempre acabaram por entrar em colapso. O imprio romano no conseguiu absorver as regies ao norte do continente. A civilizao franco-normanda e o Sacro Imprio rapidamente sucederam ao imprio carolngio. O papado jamais teve particular sucesso em sustentar unidade poltica, para alm da influncia cultural da vinculao pela f. A cristandade medieval tampouco consistiu em meio de integrao, mesmo depois de trono e altar terem formalizado suas alianas nos diversos estados nacionais. O Sacro Imprio jamais conseguiu passar de uma formalidade de precedncias, em que as rivalidades austro-prussianas apenas confirmavam que os projetos de dominao hegemnica nas relaes internacionais ou intranacionais sempre garantiam o fracasso das unidades polticas. Seu principal herdeiro acabou sendo Napoleo, cuja viso da velha Europa no era to diversa da de Metternich, mesmo se o Antigo Regime (eventualmente a Restaurao) no pudesse pretender, aps a experincia da Revoluo Francesa, ser supedneo de unidade europeia. 20 Os espaos externos estando preenchidos, o mundo vital dos alemes ofereceu o pretexto para a ascenso da proposta nazista, no entreguerras uma vez mais na perspectiva da expanso por fora militar e dominao e no por adeso ou convencimento. Nesta
20 Cf. S. Woolf, Napoleons Integration of Europe, 1991.

197

ltima perspectiva, o projeto federalizante da Unio Europeia o primeiro a percorrer outro tipo de itinerrio, mesmo se seu comeo foi o de anteparo herico contra a ameaa social-comunista do leste, assumindo s claras a opo pela converso e pelo crescimento por adeso sucessiva mediante critrios unionistas. 21 O que chama a ateno em todas essas diversas etapas o fato de ser-lhes comum a inteno unitria e o pressuposto de que tal unidade se exprimiria, inequivocamente, pelo termo Europa. s vsperas do esfacelamento do sistema sovitico, Mikhail Gorbachev no utilizou outro ponto de vista, ao apelar a uma convergncia das Comunidades Europeias para uma nova ordem poltica e econmica a ser construda, na casa comum da Europa. 22 Abstrair das diferenas e de seus efeitos sobre as relaes interestatais e inter-humanas, nem que seja nos ltimos cinquenta anos, pareceu ser a proposta de uma p de cal sobre os desentendimentos por recurso a um substrato comum europeu unificador. A experincia da unidade, contudo, no foi o forte dos europeus. Nesse ponto, chineses sempre estiveram frente, como os judeus, cuja sobrevivncia deu-se com mais frequncia pelo total desapego da soberania territorial em que concretamente viviam e pela forte identificao com o fator unificador da nao-cultura-religio. A cultura dos europeus (sem distinguir, agora, entre os do leste e os das demais regies) sempre tendeu diviso. 23 A diversidade prevaleceu como eixo de afirmao restrita (lingustica, poltica, territorial e economicamente) fautora de rivalidades e de conflitos. A construo unitria a partir de um pressuposto de igualdade compensada (equao prpria Comunidade Europeia aps o Tratado de Roma, pela qual populao e produto interno bruto so calculados para fundamentar a representatividade de cada Estado-membro) parece s ter sido possvel aps a experincia acumulada na primeira metade do sculo XX, com a 2 Guerra Mundial e com a Guerra Fria. 24 A palavra Europa, cujo emprego se generaliza a partir da Reforma, foi utilizada tanto pelos Habsburgos espanhis como pelos Bourbons franceses, tanto pelos Tudors como pelo Oranges (em menor escala), tanto por Napoleo como por Hitler, tanto pela Aliana Atlntica como pelo Pacto de Varsvia, para exprimir a constituio de uma unidade comandada, um imprio liderado. 25 Ao longo dos sculos XVIII e XIX, a ideia de Europa foi frequentemente utilizada no contexto da civilizao europeia em contraste com os
21 Cf.

David M. Wood et al. (orgs.), The Emerging European Union, 1995. Trevor C. Salmon e Nicoll William (orgs.), Building European Union: A Documentary History and Analysis, 1997. (vrios): Die Entstehung Europas. Mannheim, 1997. Essays on the Emerging World Order, 1997.

22 Cf. prefcio de M. Gorbachev e a introduo de K. Ph. Lepor em Keith Philip Lepor (org.), After the Cold War: 23 Cf., por exemplo, Immanuel Geiss, Europa, 1993. 24 Cf. A. B. Bozeman, Politics and Culture in International History, 1980. 25 Cf. H.D. Schmidt, The Establishment of Europe as a Political Expression, 1966, p. 172-178.

198

brbaros estrangeiros do mundo no-europeu, tanto colonial como eslavo ou muulmano. A ausncia de uma tradio europeia efetivamente comum refletiu-se na instituio de um padro civilizatrio na era do imperialismo, igualmente poca da inveno da mais eficaz mquina destrutiva criada pela Europa, o Estado-nao. 26 A questo que resta aberta reflexo e anlise contemporneas saber em que consiste, na prtica, a fronteira europeia, aps o colapso do sistema sovitico, o reforo da preeminncia das questes econmicas, a presso por novas adeses e o crescente ndice de conscincia pblica, nos meios sociais europeus, com respeito aos destinos da Unio. Pela primeira vez na histria europeia deixou de existir qualquer tipo de muralha armada entre o oeste e o leste. A polaridade clssica do sculo XX, entre capitalismo ocidental/democracia crist e socialismo oriental/comunismo ateu, o conflito das ideologias que conformaram as tomadas de posio polticas nos ltimos setenta anos, j no existe mais. 27 Muitos autores ressaltaram diversos aspectos da histria europeia como forma de sustentar seu carter nico e unitrio. Seja o poderio martimo, seja a urbanizao e a burguesia, seja a economia agrcola e a exportao, seja a ambio militar e a conquista, seja a expanso colonial e a europeizao do mundo, seja o laboratrio de revolues ou ainda a persistente capacidade de subsistir, em meio ao turbilho das transformaes na organizao poltica, sobretudo nos sculos XIX e XX. Fronteiras, identidades, culturas divergentes, convergentes, paralelas, enfim: o prospecto da unidade europeia uma construo malgrado sua histria, em que Europa , como diria R. Koselleck, um coletivo-singular em que prevalecem as singularidades. A unidade europeia um objetivo estratgico de superao ou de coordenao das diferenas, que se articula como uma ideologia supra-ordenada, em que os traos histricos da Europa, como identificao lingustica, religiosa, militar ou econmica cederiam a uma conveno de fronteira meramente poltica ad extra e de incluso econmica ad intra. Tal abordagem regula tanto o acesso ao ncleo central da Unio Europeia de 1997, em torno do eixo Frana-Alemanha, por parte dos novos Estados emergentes do antigo espao de influncia sovitica (Polnia, Hungria, Repblica Checa, Eslovquia, por exemplo) ou por parte dos antigos neutros ou semineutros a qualquer preo (ustria, Sucia, Noruega). Remanesce, contudo, a desconfiana, a fronteira, a excluso ancestral com relao ao sudeste, encarnada na forte resistncia adeso da Turquia, cujo carter asitico no raro referido como impedimento cultural integrao. Pode-se sugerir que a deciso, quase um voluntarismo de reao posterior a 1945, o tom predominante na estrutura de ao que elabora um construto poltico e econmico de es-

26 Cf. Hagen Schulze, States, Nations and Nationalism: From the Middle Ages to the Present, 1996. 27 Conquanto

essas ideologias precisas tenham perdido sua razo de ser, a questo das ideologias enquanto frmulas simplificadoras de teorias complexas, em particular quanto ao Estado e a sua legitimao, no perderem atualidade. A esse respeito, cf. Estevo de Rezende Martins, A ideologia morreu, viva a ideologia, 1994, p. 151-158.

199

tilo norte-americano, chamado Europa. 28 Esse construto mantm, em seu seio, decerto, relaes interestatais, mas a fronteira de identificao segue agora a linha das relaes interblocos, em que as unificaes parciais por regio geogrfica e especificidade produtiva se consagram. Essa tendncia possivelmente tanto mais objeto de ao consciente e positiva, democrtica, 29 quanto a histria que a precede percorreu os caminhos inversos. Pode-se tambm perguntar se a construo institucional da Europa bastou para criar um espao pblico comum, um espao de produo de poder poltico europeu e algum tipo de cidadania prpria. Na medida em que foram necessrios sculos para que se formassem os espaos pblicos nacionais, em que os princpios da democracia se ancorassem e nos quais o Estado de Direito prevalecesse, difcil conceber malgrado todas as esperanas que se possa instituir, por decreto e em poucos anos, um espao pblico europeu. certo que as iniciativas governamentais de cooperao tendem a harmonizar as diferenas culturais, polticas e jurdicas, de modo a obter certa convergncia dos Estados, ao menos em determinados campos. O supranacionalismo, associado ao reconhecimento do multiculturarismo de duas mos (interna e externamente aos Estados) conferem ideia da formao de um espao poltico comum alguma densidade. Mas no sero as iniciativas formais das instituies que bastaro, sozinhas, para constituir um povo europeu. Persistncia, pacincia e perseverana so trs princpios, que surtindo efeito no longo prazo da economia e da poltica, ho de ser levados em conta igualmente no tempo lento dos processos mentais de apropriao pessoal e coletiva das novas realidades. Algo semelhante pode ser visto na Alemanha posterior a 1990, com relao integrao entre geraes poltica e culturalmente formadas a opor-se, nos antigos e novos Bundeslnder. A proximidade multicultural e multinacional europeia ocidental articula-se em um esboo de transnacionalidade. Kastoryano pensa poder constatar um ncleo persistente de identidade que segue nacional, mas que tende a tecer-se na transnacionalidade com outros ncleos semelhantes. 30 Graas a interaes mais frequentes e polivalentes entre os agentes oriundos de tradies diferentes poder-se-ia desenvolver a dinmica da socializao e do aprendizado de uma nova cultura poltica que se chamaria europeia. O plano transnacional e multicultural articula o modelo da escola, em que se processa a educao, e o modelo do mercado, em que se d o intercmbio. Um e outro, cedo ou tarde, conduzem a uma co-cidadania (macro)regional, no caso, europeia. 31 Kastoryano, menos decidido que Ferry, limita-se a considerar o espao pblico muito mais uma questo de sociedade de informao e de circulao de ideias do que a reproduo, em um plano supra-ordenado, das lealdades, dos pertencimentos ou das vinculaes que o nvel nacional pressupe e mesmo requer.

28 Cf. Michael Sheehan, The Balance of Power: History and Theory, 1996. 29 Cf. John Dunn (org.), Democracy: The Unfinished Journey 508 b.C. to a. D. 1993, 1993. 30 R. Kastoryano, Mobilisation ethnique en Europe: du national au transnational, 1994. 31 Cf. J. M. Ferry, La pertinence du postnational, 1992.

200

Perspectivas para o mundo sul-americano

Essas questes so de plena atualidade para o espao econmico sul-americano e para o mbito virtual da cultura poltica sul-americana. Semelhantemente ao papel desempenhado pelo casal estratgico Frana-Alemanha no processo de integrao da Unio Europeia, a aproximao Brasil-Argentina foi e fundamental para o Mercosul. Sem a mesma memria traumtica a aplainar, como o fez o acordo de amizade franco-alemo de 1963, o acordo de Itaipu entre Brasil e Argentina foi firmado pelos presidentes Jos Sarney, do Brasil, e Ral Alfonsn, da Argentina, em 30 de setembro de 1985. Requisito decisivo para a constituio dessa nova perspectiva de cooperao regional, que associa as duas maiores economias da parte meridional da Amrica do Sul, foi e a redemocratizao e a institucionalizao do jogo poltico aberto e livre de tutelas imediatas. Em 29 de maro de 1991 firma-se o Tratado de Assuno, pelo qual se funda o Mercado Comum do Sul, incluindo Paraguai e Uruguai. O cenrio poltico sul-americano, dispe, no Mercosul, de uma figura com quatro facetas, conforme sistematiza Flix Pea. 32 Ele representa uma realidade regional, uma ideia estratgica, um processo formal e uma imagem. O paralelo com o itinerrio europeu ocidental flagrante. Como neste, a realidade regional mltipla trata-se de uma regio no sistema internacional que se constitui, por ele mesmo, um subsistema internacional de contornos geogrficos precisos, o que inclui a continuidade territorial. Nesse caso, o paralelo com a Unio Europeia menos rigoroso, na medida em que a Grcia, o Reino Unido e a Irlanda no constituem um espao territorial contnuo. Por outro lado, as distncias internas ao espao europeu so menos problemticas do que no Mercosul. Distncias fsicas no sentido estrito e distncias econmicas, tomando-se como referncia a extenso, a qualidade e a densidade das redes de comunicao e transportes. No plano estratgico, a opo mercosulina apresenta analogias imediatas com a experincia europeia. Ela adota o princpio da integrao, que privilegia com relao fragmentao, sobretudo aquela acarretada pela concorrncia interna. Essa integrao tem por fundamento a adeso inequvoca s regras da democracia e promoo da estabilidade, em particular a dos direitos humanos e a das instituies sociais, polticas e econmicas. Assim, a dimenso estratgica tem efeitos em duas direes. Uma, ad intra, de consolidao de objetivos nacionais e de valorizao das potencialidades e das atividades prprias a cada parceiro. Outra, ad extra, de parceria e solidariedade internacionais, compartilhando recursos e mercados, competindo e negociando conjuntamente no cenrio mundial. Esses dois vetores se complementam e se fomentam. fora centrfuga provocada pela globalizao preciso lembrar que o Mercosul se inicia sob as condies de um mundo modificado, na dcada de 1990 a complementaridade estratgica no Mercosul responde pela auto-afirmao nacional e mesorregional. Trata-se de fenmeno semelhante lgica
32 Flix Pea, Mercosul: anlise de uma dcada e tendncias para o futuro, 2001, p. 45-66.

201

da terceira via preliminar que presidiu aos primeiros passos da integrao econmica das comunidades europeias. Um desgnio poltico, originado de um diagnstico estratgico, cuja realizao por certo no linear, mas sem dvida contnua tomou incio nos aspectos concretos da economia, do comrcio e das finanas. Esses aspectos concretos se formalizam pelo mecanismo da unio aduaneira. No mdio e longo prazos, a mescla dos sistemas econmicos de produo tendem a reestruturarse. A reestruturao, no curto prazo, engendra desestabilizao do mercado de emprego e modificao de comportamentos de produo. Mais adiante, contudo, e nisso a experincia europeia serve de farol de orientao, as economias de quatro parceiros tende a transformar-se em um espao econmico comum, formado de sucessivas decises polticas operadas pelos Estados-membros. Como diz, com clareza, Flix Pea: [A] legitimidade [do Mercosul] reside no objetivo de longo prazo, explicitamente definido no [...] Tratado [de Assuno], e assentado sobre a reciprocidade de direitos e obrigaes entre os parceiros. 33 A dimenso do mercado comum, na fase atual, destina-se a somar capacidades para as negociaes internacionais, coordenar e fazer convergir interesses nacionais, formular princpios, critrios e regras de comportamento formais e informais , cuja finalidade orientar os atores pblicos e privados e resolver controvrsias. Dar-se-ia assim aos prprios cidados, aos parceiros internacionais e aos investidores externos um conjunto de sinais sobre as metas de longo prazo e de suas etapas de efetivao. Como no caso europeu, tambm nesse ponto o Mercosul evolui entre um processo de deciso por regras e um processo de deciso por poder soberano. A arquitetura institucional da Unio Europeia depende, em sua substncia, do processo de deciso por poder soberano (unanimidade entre os parceiros); em casos definidos ao longo da histria de seu desenvolvimento, a Unio transferiu para o processo de deciso por regras (por exemplo, a da maioria qualificada) determinado contingente de itens. O crescimento da Unio, por adeso sucessiva ao acquis communautaire consecutivo, que rene em 2008 vinte e sete Estadosmembros, confrontados com a exigncia que se reforme a engenharia decisria do sistema e mergulhados numa crise duradoura de governabilidade. Malgrado tudo isso, certo que o Mercosul ainda se encontra em uma fase hesitante, se comparado com o estgio de desenvolvimento da Unio Europeia. Mas a lgica a mesma. Contratos de associao com o Chile e com a Bolvia esto em vigor. Esses contratos contemplam clusulas comerciais por setor que interessa a ambos os parceiros, no mbito da simplificao aduaneira. A Venezuela bate s portas, cerca de reticncias de todos os tipos. Politicamente, as iniciativas multiplicadas e inconclusas sinalizam uma opo poltica de longo prazo que se tem de construir, seja dito uma vez mais, ad intra, no espao regional sul-americano, e ad extra, sobretudo perante as perturbaes do mundo globalizado nos campos econmico, financeiro e comercial. Se as alianas polticas e econmicas no podem ser simplesmente ignoradas, a constituio de blocos como a Unio Europeia e o Mercosul
33 Id., p. 47.

202

representam fortalecimentos perante parceiros ou concorrentes inevitveis, mas aos quais no se admite uma submisso incondicional, em qualquer foro ou campo que seja. A quarta e ltima dimenso que se menciona aqui a da imagem. Unio Europeia e Mercosul nasceram de decises institucionais, de iniciativa governamental, firmadas no marco estatal. A imagem inicial, pois, foi a de uma superestrutura fria, distante e opaca. Em parte, no caso da percepo social das sociedades com relao Unio Europeia, h ainda uma razovel dose de euroceticismo, sobretudo em pases como a Gr-Bretanha, em boa parte vivendo de louros de pocas pregressas. O Mercosul ainda necessita transitar dessa etapa para a cultural. Esse caminho sequer foi iniciado, embora o Mercosul seja tema do quotidiano dos militantes polticos e econmicos dos quatro pases. Mas a imagem um fator cultural importante de reforo ou de debilitao institucional. Cidados, agentes pblicos e privados, internos ou externos, parceiros internacionais constrem uma imagem de si e dos outros amide com base em percepes restritas e autocentradas. Essa imagem traduz a percepo processada por esses destinatrios, sobretudo na fase inicial, dos sinais emitidos pelos governos respectivos, no mbito do processo de integrao. Dessa imagem resultam expectativas, comportamentos concretos e decises acessrias. Se esses sinais so fracos (ou mesmo contraproducentes, como ocorreu na gesto de Fernando de la Ra, na Argentina, ao longo do ano de 2001 e continuam nas gestes Kirchner), imprecisos ou instveis, sua qualidade de baixo impacto e compromete sua eficcia. A Unio Europeia teve suas fases de debilitao, por exemplo, na oposio francesa, durante o perodo de governo de Charles de Gaulle, ao ingresso da Gr-Bretanha. Isso no impediu que a operao da persistncia, da pacincia e da perseverana viesse a obter os resultados que ora se constata, malgrado os percalos. A poltica exterior brasileira, por exemplo, de firme manuteno dos compromissos estatais com o Mercosul, apesar dos desvarios argentinos sob a batuta do ex-ministro Domingos Cavallo, sinalizou para dentro como para fora a qualidade dos compromissos assumidos, sua solidez estrutural, sua exigibilidade, seu potencial e sua projeo no longo prazo. Isso sinaliza tambm o quanto parceiros aprenderam da experincia europeia da negociao paciente e constante para superar ou contornar obstculos. Para a vivncia latino-americana em geral, fortemente marcada pelo imediatismo, o aprendizado do ritmo lento e profundo da histria institucional dos grandes construtos multiculturais e multissociais uma relativa novidade. A histria poltica do Mercosul indica, pois, o primeiro grande esforo sistemtico de harmonizao do espao sul-americano malgrado o efeito centrfugo que a disperso das iniciativas e as presses econmicas provocam. As assimetrias de todos os tipos hipotecam fortemente o possvel avano nos processos de integrao sul-americanos, que parecem estar ainda sob o influxo da tendncia da adeso a um modo hegemnico (seja poltico [protagonismo poltico] seja econmico [autonomia energtica ou lucratividade comercial]).

203

Referncias bibliogrficas
ABU-LUGHOD, Janet L. Before European Hegemony: The World System a. D. 1250-1350. Oxford: University Press, 1991. BARKER, F. et al. (Org.). Europe and its Others. vols. I e II. Colchester: University of Essex, 1985. BARRACLOUGH, G. European Unity in Thought and Practise. Oxford: Blackwell, 1963. __________. History in a Changing World. Oxford: Blackwell, 1955. BOZEMAN, A. B. Politics and Culture in International History. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1980. BRAUDEL, Fernand. La Mditerrane et le monde mditerranen lpoque de Philippe II. 4 ed. Paris: Armand Colin, 1979. BROWN, L. Carl (Org.). The Imperial Legacy: The Ottoman Imprint on the Balkans and the Middle East. Cambridge: University Press, 1996. CARBONNELL, C. O. et alii. Une histoire europene de lEurope. Toulouse: Privat, 2000. CERVO, Amado L., RAPOPORT, M. Histria do Cone Sul. Braslia: EdUnB, 1999. CHURCHILL, Winston. Churchill, The Sinews of Peace, discurso no Westminster College, em Fulton (Missouri, Estados Unidos), em 5 de maio de 1946. In: JAMES, Robert Rhodes James (Ed.). Winston S. Churchill, His Complete Speeches 1897-1963. Volume VII: 1943-1949. New York: Chelsea House Publishers, 1974. p. 7285-7293. Verso em portugus em http://respublicaeuropeia.wordpress.com/2003/11/23/discurso-de-zurique-winston-churchill/ (acesso em 26 set. 2008). DAVIES, M. W. et al. Barbaric Others: A Manifesto on Western Racism. London: Pluto, 1993. DELANTY, Grard. Inventing Europe: Idea, Identity, Reality. London: Macmillan/New York: St. Martins Press, 1995. DIE entstehung europas. Mannheim: Umschau Verlag, 1997. DUNN, John (Org.). Democracy: The Unfinished Journey 508 b.C. to a. D. 1993. Oxford: University Press, 1993. FERRY, J. M. La pertinence du postnational. In: LENOBLE, J., DEWANDTRE, N. (Orgs.). LEurope au soir des sicles: identit et dmocratie. Paris: Seuil, 1992. FRASER, Antonia. Faith and Treason: The Gunpowder Plot. London: Bantam Doubleday Pockets, 1996. GEISS, Immanuel. Europa. Vielfalt und Einheit. Mannheim: Bibliographisches Institut, 1993. HALL, S. The West and the Rest of Us. In: HALL, S., GIEBEN, B. (Orgs.). Formations of Modernity. Cambridge: Polity Press, 1992. HARGREAVES, A. G. European Identity and the Colonial Frontier. Journal of European Studies 12, p. 66-79, 1982. HARLE, V. European Roots of Dualism and its Alternatives in International Relations. In: HARLE, V. (Org.). European Values in International Relations. London: Pinter, 1990. HOWSE, Robert, NICOLAIDES, Kalypso (Eds.). The Federal Vision: Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union. Princeton University Press, 2001. JELAVICH, Barbara. History of the Balkans: Eigtheenth and Nineteenth Century. Cambridge: University Press, 1983. KASTORYANO, R. Mobilisation ethnique en Europe: du national au

204

transnational. Revue europenne des migrations internationales, 1994. LEPOR, Keith Philip (Org.). After the Cold War: Essays on the Emerging World Order. Austin: The University of Texas Press, 1997. (prefcio de M. Gorbachev e introduo de K. Ph. Lepor). LOTH, Winfried. Die Teilung der Welt: Geschichte ds Kalten Krieges. Munique: DTV, 1980. MARTINS, Estevo de Rezende. Direitos humanos em perspectiva histrica: elementos de uma teoria multiculturalista comparativa. In: SOUZA, Jess de (Org.). Multiculturalismo e Racismo. Uma comparao Brasil-Estados Unidos. Braslia: Paralelo 15, 1997. p. 171-188. __________. A ideologia morreu, viva a ideologia. Humanidades, n especial sobre A nova ordem internacional, edit. por Amado L. Cervo, vol. 9, n. 2, p. 151-158, Universidade de Braslia, 1994. MORIN, E. Penser lEurope. Paris: Gallimard, 1987. NEUMANN, I. B. Russia as Central Europes Constituting Other. East European Politics and Societies 7, p. 348-369, 1993. __________. Review Essay: Identity and Security. Journal of Peace Research 29, 2, p. 221-226, 1992. NEUMANN, I. B., WELSH, J. M. The Other in European Self-Definition: An Addendum to the Literature on International Society. Review of International Studies 17, p. 327-348, 1991. PEA, Flix. Mercosul: anlise de uma dcada e tendncias para o futuro. In: HOFFMEISTER, W., TREIN, F. (Orgs.). Anurio Brasil-Europa 2000. Instituies e Integrao. Rio de Janeiro: UFRJ/Fundao Adenauer, 2001. p. 45-66. PFETSCH, Frank R. A Unio Europeia. Uma histria. Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 2002. RENAN, Ernest. Quest-ce quune nation? Biblioteca Municipal de Lisieux (Frana), 1882.Ed. eletrnica: http://ourworld.compuserve.com/homepages/bib_lisieux/ SAID, E. Orientalism. New York: Vintage, 1979. SALMON, Trevor C., WILLIAM, Nicoll (Orgs.). Building European Union: A Documentary History and Analysis. Manchester: University Press, 1997. SCHMIDT, H. D. The Establishment of Europe as a Political Expression. Historical Journal 9, p. 172-178, 1966. SCHULZE, Hagen. States, Nations and Nationalism: From the Middle Ages to the Present. London: Blackwell, 1996. SCHUMAN, Fondation Robert. Le dfi amricain. Menace ou atout pour la construction europenne. Paris: Economica, 1998. SHEEHAN, Michael. The Balance of Power: History and Theory. London: Routledge, 1996. TCHOUBARIAN, Alexander. The European Idea in History in the Nineteenth and Twentieth Centuries: A View from Moscow. London: Frank Cass, 1994. TENGARRINHA, Jos. Portugal e a Europa: abstraces e realidades nacionais. In: MATOS, Srgio Campos Matos (Org.). A construo da Europa. Problemas e perspectivas. Lisboa: Edies Colibri, 1999. p. 29-38. TODOROVA, Maria, TODOROVA, Mariia Nikolaieva. Imagining the Balkans. Oxford: University Press, 1997. WOOD, David M. et al. (Orgs.). The Emerging European Union. London: Longman, 1995. WOOLF, S. Napoleons Integration of Europe. London: Routledge & Keagan, 1991. YOUNG, R. White Mythologies: Writing History and the West. London: Routledge, 1991.

205

Terceira parte:

Simetrias e assimetrias institucionais

208

De Monarquas transocenicas a Estadonacin y al Estado plurinacional postsoberano en la Unin Europea: Governance multinivel y paradiplomacia (1776-2008)

Joseba Agirreazkuenaga

Joseba Agirreazkuenaga Universidad del Pas VascoEuskal Herriko Unibertsitatea. Bilbao. Catedrtico de Historia Contempornea. Grupo de Investigacin. IT-184-07.

209

El 3 de octubre de 2008, en este contexto de crisis econmico-social que augura un proceso de ruptura, con diagnsticos dispares, como corresponde a la era de las incertidumbres, Ricardo Lagos, ex-presidente de Chile, reclamaba Estados fuertes en equilibrio con mercado y sociedad, para alcanzar la gobernabilidad slida.1 Pero qu es un Estado fuerte? Quizs, en la mente del poltico, perdura el tipo de Estado-nacin que en el siglo XX ha evolucionado hacia el Estado-providencia. En Brasil se apela a las polticas de Estado como medio de desarrollo econmico y distribucin de renta. Pero la externalizacin de las decisiones, ms all de las fronteras del Estado-nacin, es una realidad tangible. Los ciudadanos ven y sienten referencias que exceden las fronteras del Estado-nacin. El concepto de frontera ha cambiado porque las crisis medioambientales, los flujos migratorios, las epidemias no saben de fronteras. La internacionalizacin es una realidad social en la que el Estado-nacin es un actor de primer orden pero con limitaciones, aunque el discurso dominante del Estado-nacin apele a destinos de nacin en una suerte de cruzada preestablecida. Europa, cuna del Estado-nacional soberano, consolidado con la mstica administrativista napolenica, est embarcada en un proyecto supranacional de Estados post-soberanos. En el siglo XXI contemplamos los lmites del Estado-nacin como sistema de organizacin de las sociedades y su evolucin hacia la integracin en unidades ms complejas. En el marco de este Coloquio pensado desde el rea de relaciones internacionales, voy a tratar de exponer la transicin de larga duracin que se ha producido en Europa hacia una unin que condiciona la doctrina tradicional de las relaciones internacionales. En este siglo la ampliacin de los horizontes en la prctica de las relaciones internacionales, mediante actuaciones informales en una suerte de paradiplomacia, de diplomacias culturales, econmicas y de otra naturaleza, invita a repensar las atribuciones que en las relaciones exteriores pretende monopolizar el Estado-nacin. Los Estados del siglo XXI estn cambiando aunque sigamos con una terminologa propia del siglo XIX y XX como se evidencia en los lenguajes de nacin, empleados por los Estados europeos. 2 En la actualidad, las relaciones exteriores e internacionales han dejado de ser un patrimonio exclusivo del Ejecutivo central de los Estados. Los gobiernos locales, ciudades y gobiernos subestatales son actores internacionales, de la misma manera que las empresas o las organizaciones no gubernamentales que se han constituido en organismos transnacionales. Las universidades, las redes de investigaciones y de la sociedad del conocimiento han conquistado un nuevo espacio desde el cual la relacin exterior e internacional es un indicador de excelencia y calidad. Los parlamentos de los Estados-nacin o los parlamentos subnacionales tambin emergen como actores internacionales. En Europa, en los ltimos decenios se emplea un nuevo concepto, el de relaciones intermestic (europeo international + domestic) para definir sus relaciones internacionales producidas en su mbito comn, domstico.
1 2

El Pais Peridico global en espaol. 3 de octubre 2008. REZENDE MARTINS E. Cultura e poder, 2007, p.95-118. Frente a modernizaciones homogeneizadoras, lenguajes de nacin garantista de las identidades individuales y colectivas.

210

La nueva agenda poltica debate nuevos retos, en lo que ha cambiado el sentido de las relaciones exteriores e internacionales. El nexo local-global, la secuencia de identidades polticas mltiples, el reconocimiento de los estados multinacionales, la creacin de una ciudadana postnacional con nuevos modelos de ciudadana en Estados postsoberanos, integrados en unidades supranacionales, la definicin de un nuevo concepto de ciudadana, en un planeta con espacios deslimitados. Estos retos obligan a repensar nuestra realidad social desde los postulados de la conciencia ecolgica. La naturaleza no se mueve de forma mecnica, y tampoco el espacio pblico. Estamos en una sociedad interdependiente e incluso el medio natural ha dejado de ser algo externo a nosotros. Volvemos, en trminos filosficos, al siglo XVI, porque el dominio de la naturaleza y su explotacin, como si fuera un mundo hostil, ha concluido ya que nos conduce a la auto-destruccin. Hemos aceptado que se han producido lmites naturales al modelo de desarrollo y que somos responsables de la herencia que legamos a nuestros descendientes mediante la huella ecolgica que provocamos. Esta se puede medir y cuantificar. Tambin las relaciones internacionales deben repensarse en trminos de interdependencia en un mundo deslimitado. Son retos y elementos que surgen en la nueva agenda poltica del siglo XXI. El desarrollo y ejercicio de la denominada paradiplomacia o diplomacia paralela implica y reconoce una dimensin y visin social renovada de las relaciones exteriores e internacionales. La emergencia de nuevos sujetos polticos en los estados multinacionales se manifiesta en la organizacin de los parlamentos de las naciones sin Estado y de las regiones sub-estatales en Europa, con iniciativa y capacidad para desarrollarse como actores de las relaciones internacionales. En suma, es preciso reinterpretar los nuevos fenmenos en una perspectiva de tiempo largo para comprender mejor los fenmenos recientes del tiempo corto. Las relaciones internacionales y su naturaleza cambian en funcin de los cambios de la naturaleza del Estado. El ocano Atlntico, desde el siglo XVI, se ha convertido en el nuevo mare nostrum que fue el Mediterrneo para Europa y norte de frica. Y este ocano es un fluido que une y que transmite continuidades al tiempo que contrastes, pero aparece como un nuevo conjunto vertebrador de pueblos y ciudadanos. No es posible realizar una historia de Europa ignorando los fenmenos y la realidad social americana y viceversa. El Atlntico se ha convertido en un eje de interpretacin y se producen distintos conceptos de historia del Atlntico. Y respecto a una parte del continente africano cabe realizar una reflexin semejante. 3 En el siglo XVIII las monarquas transocenicas, espaola, portuguesa, britnica, consolidaron en el Atlntico un estatus poltico, social, econmico y la historia de las relaciones internacionales se nutre en esas experiencias.

ELLIOT J. En bsqueda de la historia atlntica. Cabildo insular de Gran Canaria. 2001. ARMITAGE D., Tres conceptos de historia atlntica, 2004.

211

De Mnster - Westfalia a Versailles (16481918)

230 diplomticos y cerca de 10.000 personas se reunieron en Mnster y Osnbrck en 1648 y se manifest y reconoci la pluralidad de modelos de organizacin poltica y religiosa que encerraba Europa. Fue una experiencia social y diplomtica sin precedentes. Objetivo: la paz. Pero la paz de Westfalia solo lo consigui parcialmente. La pluralidad de organizaciones socio-polticas y religiones qued instituida en el espacio europeo como elemento consustancial para la paz. Sin embargo, la guerra entre Espaa y Francia se prolong hasta 1659 (Paz de los Pirineos). Europa sigui siendo un espacio de guerra. Despus de 4 de aos de negociaciones se acord la paz de Mnster entre la Monarqua compuesta espaola y la repblica de las Provincias Unidas, sellando la separacin e independencia de Holanda. La Paz de Westfalia organiz de forma prioritaria el sistema de poderes del Sacro Imperio Romano que gobernaban los Haugsburgo. Un sistema cooperativo de entidades o estados regidos por el sistema jurisdiccional: leyes del Imperio y las constituciones internas de los estados. Era la Europa de las monarquas compuestas.4 El sistema de cuius regio eius religio acordado en la Paz de Augsburgo (1555) fue abandonado en Westfalia y as las minoras en los estados del Imperio lograron conservar el ejercicio de sus creencias y de hecho garantiz el pluralismo. Elimin que los prncipes o las ciudades libres pudieran determinar la religin de su territorio. 5 Adems en Westfalia se consolid un reconocimiento pblico de la diversidad de organizaciones pblicas, a diferentes escalas territoriales, en el seno de las monarquas-imperios compuestos de Europa y pequeas ciudades-Estado. Es preciso destacar el registro y admisin del pluralismo religioso en la civilizacin cristiana de Europa, lo cual significaba el fin de la unidad de la cristiandad con dos cabezas visibles: el emperador y el Papa. Ambos se vean obligados a reconocer los lmites de su poder. Por un lado se consolidaron una serie de monarquas transocenicas y compuestas en su organizacin interna y el Emperador del Sacro Imperio Central de Europa deba compartir su poder con estados y comunidades. En consecuencia, en Europa se instituy una prctica de relaciones interinstitucionales que desde una perspectiva de un tiempo posterior se ha calificado como de irrupcin de la ley internacional. Las ciudades y estados (de dimensin

4 5

ELLIOTT J.H. A Europe of Composite Monarchies, 1992, p. 48-71 ELLIOT J.H. Espaa en Europa. Estudios de historia comparada, 2000. Regarding official religion, the 1648 treaties laid down that each part of the empire would henceforth be frozen according to its situation (Catholic, Protestant, or mixed) on 1 January 1624. In other words, the Peace of Westphalia deprived the princes and free cities of the empire of the power to determine the religious affiliation of their lands. It also guaranteed the private exercise of any recognized denomination (Catholic, Lutheran, Calvinist) and mandated a certain amount of legal protection for the adherents of minority faiths. This whole body of rules became part of the laws of the empire, which meant that individual princes and cities could not abrogate it In OSIANDER Andreas, Sovereignty, International Relations and the Westphalian Myth, 2001, p. 272.

212

y orden variable) adquirieron un nuevo estatus como actores pblicos. Se institucionaliz la convivencia y reconocimiento de cosmovisiones diferentes. Esta realidad fue patrimonio de la Europa central y result cercenada por la inquisicin en las monarquas catlicas. No obstante, estas tuvieron que reconocer el nuevo espacio plural europeo. En el siglo XVIII se desarroll en Europa un espacio pblico que adquirir plena vigencia en el curso de la revolucin liberal. Y una de las funciones del emergente Estado-nacin ser la gestin del espacio pblico definido en tanto que nacional. Durante la revolucin liberal, el Estado nacional ostentaba el patrimonio exclusivo de las relaciones internacionales. Asimismo, en los pases de mayora catlica trataba de limitar al Estado eclesistico catlico que desarrollaba su propia estrategia internacional en tanto que organizacin universal que competa en espacios colindantes con el Estado-nacin. Ahora bien, en la actualidad, la nueva vida social no cabe en el Estado nacional. Incluso las decisiones militares sobrepasan el mbito de decisin de los Estados-nacin. Lo social emerge con tal fuerza que ha superado el mbito de lo estatal y por ello las relaciones internacionales deben ser repensadas con renovados horizontes.

El Estado-nacin en formacin y evolucin en las riberas del Atlntico.

Los principios de libertad y representatividad de la comunidad se incorporaron al discurso pblico y poltico. No taxation without representation fue uno de los eslganes durante el perodo de revuelta de las 13 colonias de Norteamrica (1763-1776) y el poltico de Boston James Otis sentenci Taxation without representation is tyranny. Las monarquas transocenicas de Europa iniciaron la transicin al Estado-nacin la organizacin poltica de la civilizacin europea, forjada en el espacio del Atlntico, el nuevo eje de comunicacin. En Amrica tambin se organizaron los Estados sobre similares cimientos. Un atlntico norte y sur, con tres lenguas generales de comunicacin (castellano, portugus, ingls). J. H. Elliott reivindica la historia comn atlntica, de ambos lados, comparando los sistemas de colonizacin ibricos que propiciaron la mezcolanza racial frente a los britnicos que impulsaron la segregacin y marginacin. Estima que la historia conjunta del Atlntico y sus territorios constituye uno de los focos y desarrollos historiogrficos de mayor inters en los ltimos aos.6 Se han producido diversos conceptos de historia atlntica y transatlntica, y la nueva organizacin del Estado-nacin se forja
6

ELLIOT J. En bsqueda de la historia atlntica. Cabildo insular de Gran Canaria, 2001. ELLIOT J. Imperios del mundo Atlntico. Espaa y Gran Bretaa en Amrica, 1492-1830, 2006. Morelli F. Gmez A. La nueva Historia Atlntica: un asunto de escalas, Nuevo Mundo Mundos Nuevos, Bibliografas, 2006, [En lnea], Puesto en lnea el 05 abril 2006. URL: http://nuevomundo.revues.org/ index2102.html.

213

en las riberas del Atlntico con el fin de lograr una distribucin del poder pblico sobre bases amplias y garantizar los derechos individuales. En Amrica del Norte la declaracin de Independencia (1776) manifiesta que todos nacen iguales y dotados de derechos, a la vida, libertad, felicidad. En Europa se suceden fracasos (Gnova, msterdam, la reforma poltica del Parlamento britnico). John Adams analiza las comunidades polticas de Europa organizadas sobre principios democrticos y comenta en sus reflexiones el caso de San Marino, actualmente un Estado-nacin en la ONU y Biscay-Bizkaia.7 En Francia (1789) la revuelta tiene xito y se proclaman los derechos individuales del ciudadano. De Roi de France et de Navarre la nueva Constitucin proclama al Roi des Franais. En Santo Domingo triunfa la rebelin de los esclavos negros (1791). Napolen se convierte en el difusor de los principios liberales y aspira a realizar una nueva unin europea con la fuerza de las armas. Exporta un concepto de administracin pblica y la mstica del Estadonacin como organizacin que garantiza y fomenta el progreso y la libertad. La historia de Europa se bate entre la idea del progreso material sin lmites, una idea paradjicamente comn a diferentes Europas del siglo XX: la Europa de valores y libertades de los derechos humanos que fomentan el concepto de ciudadana liberal y la Europa desptica y de los ensayos totalitarios. En algunos modelos los nuevos Estados-nacin forjaron una identidad nica, hasta el extremo de promover una nica identidad poltica totalitaria. En la paz de Versailles de 1918 se reconoci y extendi un nuevo derecho de las nacionalidades sobre la doctrina T.W. Wilson. Se forjaron nuevos Estados-nacin. La organizacin de la U.N. (ONU) sancion el tipo de organizacin de los Estados-nacin en 1945. Es el sujeto actor nico de las relaciones internacionales. Posteriormente el Estado-nacin se organiza en un sistema de bienestar comn a los ciudadanos del Estado que interviene sobre los principios de mercado, estableciendo medidas correctoras de solidaridad. Es preciso analizar los modelos de construccin de los Estados-nacin en funcin de las normas polticas de las burocracias, los sistemas de partido y organizacin de los Parlamentos para entender su evolucin, transformacin y la reformulacin de las relaciones internacionales.

La emergencia y difusin del Estado-nacin

La creacin del modelo de Estado-nacin inventado en Francia y difundido por Napolen es una de las grandes construcciones del mundo moderno. Su xito se ha extendido a todo el mundo y la mundializacin, en trminos polticos, comenz con la difusin y aplicacin del modelo. El propio concepto ya contiene una posible contradiccin entre ambos trminos: Estado y nacin.
7

ADAMS Charles Francis, The works of Hohn Adams, second President of the United States: with a life of the author, notes and illustrations, 1865, vol. III, orr. 254-257, vol. IV, p. 310-313. NAVASCUES L.J., John Adams y su viaje a Vizcaya en 1779, 1947, II eta IV, p. 395- 419.

214

El proceso de transicin y cambio de una forma de organizacin poltica y administrativa conocida como Monarqua absoluta y que en algunos casos adquiri una estructura de Imperio, en el curso de la revolucin liberal se transform en un Estado-nacin. El derecho cannico elaborado por la Iglesia Catlica Romana, que forma parte de la estructura administrativa institucional de ms larga duracin de la historia, ha servido de fuente de las modernas instituciones. El anlisis del Estado y de las formas de organizacin institucional y administrativa es uno de los temas clsicos de la historiografa universal. Al fin y al cabo, toda comunidad humana est obligada a buscar formas de organizacin y legitimacin de sus reglas de administracin pblica. A raz de las revoluciones liberales, pero particularmente de la revolucin francesa, se produjeron radicales alteraciones en las fuentes de legitimacin de los poderes pblicos. Los modelos de estandarizacin de la administracin fueron identificados con la centralizacin racional, y sta con libertad y progreso. Nuevas categoras de pensamiento tales como la voluntad general, el pueblo, adquirieron carta de naturaleza poltica y popular. La defensa de los derechos individuales del ciudadano tom carta de naturaleza prioritaria en los nuevos ordenamientos jurdicos. El rey dej de ser fuente de un poder legtimamente heredado de Dios, colocndose en su lugar la voluntad general de la nacin o del pueblo. La nacin sustituye al Rey como titular de poder, segn acertada formulacin de Garcia de Enterria.8 A lo largo del siglo en el seno de los imperios, las monarquas, los nuevos Estados, emergen nuevas concepciones en las que diversas unidades calificadas de pueblo, comunidad o nacionalidad aspiran a convertirse en depositarios de la lgica de los derechos individuales proclamados en la revolucin francesa. Las elites dirigentes de todas las naciones y Estados inventan la tradicin nacional, recreando unidades simples y puras como si se trataran de herencias naturales o restos de la antigua Arcadia. Estas ideas servan en construcciones ascendentes, lase nuevos Estados-nacin, as como descendentes, lase colectividades o identidades inferiores. Pero los derechos de las colectividades, pueblos o nacin podan entrar en colisin con el desarrollo de los principios liberales y democrticos de los individuos segn percibi Acton, profesor de historia a finales del siglo XIX en Cambridge. En el debate que sostuvo, al menos implcitamente, con Stuart Mill, defenda que los Estados o imperios deban saber enriquecerse y revitalizarse con la presencia plural de comunidades tnicas diferenciadas. En su coleccin de ensayos, Freedom and Power, el relativo a la nacionalidad, escrito en 1862, critica abiertamente la concepcin progresista que atribua John Stuart Mill, en su Considerations on Representative Government publicado en 1861, al nacionalismo. Segn Stuart Mill, la difusin de la idea o interpretacin nacionalista en los Estados contribua a la expansin de la idea de libertad. Acton desconfiaba sobre la naturaleza del nacionalismo y en su opinin la heterogeneidad de los Estados era una garanta del desarrollo de la libertad. Y no solo la libertad, sino que la civilizacin tambin dependa de la heterogeneidad. Un Estado reducido a una nica nacin homogeneizada u homognea significara un paso hacia la barbarie. Los Estados-imperio como el Britnico o el Austraco
8

GARCIA DE ENTERRIA E., La lengua de los derechos. La formacin del derecho pblico europeo tras la Revolucin francesa, 1994, p. 102.

215

eran en su opinin los ms perfectos y la forma ms natural de organizacin porque a su juicio incluan diferentes razas y nacionalidades sin opresin A State which is incompetent to satisfy different races condemns itself; a State which labours to neutralize, to absorb or to expel them, destroys its own vitality; a State which does not include them is destitute of the chief basis of self-government.9 A comienzos de siglo el diplomtico, poltico e intelectual prusiano, W. von Humboldt, despus de su segundo viaje al Pais Vasco escribi una reflexin similar:10 Cmo debe tratar a la nacin vasca la Monarqua espaola (pues para la republica francesa solo pueden tener sus distritos vascos una importancia muy secundaria) para hacer su fuerza y su actividad tan provechosas para Espaa como sea posible? (....) La segunda pregunta tiene un inters prctico superior, y tanto ms cuanto que ahora es frecuente el caso de que pueblos diferentes se renan en un mismo Estado. Pero hay que confesar libremente que hasta ahora siempre se ha pensado ms en desembarazarse slo de las dificultades, que opone la disparidad, que en utilizar lo bueno, que consigo trae la peculiaridad. Es una pregunta planteada por W. von Humboldt, en 1801, quien defini la nation Biscayenne entendida como la unin de las tres provincias de lava, Bizkaia y Gipuzkoa, en el seno de la Monarqua Hispana. Llegados a este punto conviene precisar la diferencia entre nacionalismo como idea interpretativa o fuerza ideolgica de una realidad social colectiva de lo que a lo largo de la historia aparece como reivindicacin de poder poltico de autogobierno en distintas esferas de la sociedad. La conquista de un poder poltico puede ser reclamada en virtud de otros parmetros de interpretacin ideolgica. Una prueba la tenemos en las teoras pactistas del Antiguo Rgimen.11 En las sociedades modernas tambin caben reivindicaciones de poder realizadas desde paradigmas que no responden necesariamente a las formuladas por el nacionalismo. El historiador F. Braudel, en su ltima obra, lleg paradjicamente a la siguiente conclusin: La diversit est donc fille premire de la distance, de limmensit qui a preserv tous nos particularismes, venus du fond des ges. Mais, son tour, cette diversit de longue dure a t une force de lhistoire.12
9

HIMMELFARB G., Lord Acton. A Study in Consciencie and Politics, 1952, p. 86. En mi reciente visita a Budapest he podido percibir en conversaciones mantenidas con personas de cualificada formacin intelectual de diversas nacionalidades de Centroeuropa una cierta aoranza del equilibrio que signific el Imperio de los Haubsburgo, tan denostado y combatido en la era de las nacionalidades del siglo XIX.

10 HUMBOLDT W., Los Vascos, 1925, p. 120.

AGIRREAZKUENAGA J., El descubrimiento de la nacin poltica vasca por W. von Humboldt en 1801, 1996, p. 465-475.
11 ARRIETA J. Las formas de vinculacin a la Monarqua y de relacin enre sus reinos y coronas en la Espaa de

los Austrias. Perspectivas de anlisis, 2004, p. 303-326.

12 BRAUDEL F., Lidentit de France. Espace et Histoire, 1986, p. 103. Citado por Woolf para resaltar la virtuali-

dad de la diversidad y la construccin multicultural, multitnica de la sociedad europea.

216

Segn S. Woolf,13 en el siglo que comprende el Esprit des lois y las revoluciones de 1848 se pueden distinguir tres elementos que contribuyeron a la hegemona poltica de Europa frente al resto del mundo. El primero, sera la llamada ideologa europea, relacionada estrechamente con la libertad de sus gobiernos, es decir la variedad de formas de gobierno que haba en Europa. El segundo, el sistema de Estado, que contrasta con el despotismo imperante en los imperios de Oriente. En el concierto europeo, en el siglo XIX se persigue un sistema de equilibrio internacional. El tercero, sera the cult of administrative integration by the state. Al nuevo Estado postnapolenico se le atribuy un carisma culturalpoltico: El nuevo Estado-nacin era concebido como una irresistible mquina de fuerza modernizadora, consagrada a un fin: Bureaucratic dedication and administrative centralisation underpinned the leading role atributed to the state in its relations with each national society. En el Reino Unido esta visin fue percibida con escepticismo. Lo cierto es que Europa hasta 1918 se articul en slidos Estados-nacin, en algunos casos con una estructura imperial transocenica. La organizacin imperial, como frmula de articulacin jurdica y poltica, adquiere un renovado inters en la actualidad a raz del desmoronamiento del imperio sovitico y la creacin en Europa de una nueva estructura poltica, la Unin Europea que puede sin duda relacionarse ms con la organizacin del Imperium que con el modelo tradicional de Estado-nacin. En este momento la Unin Europea significa ms que un rgimen pero menos que una federacin de Estados. Las tradicionales categoras como la de organizacin intergubernamental o de Estado-nacin no resultan las ms idneas para describir y analizar la realidad poltica que emerge. Histricamente el Estado-nacin se ha formado a partir de una vasta organizacin burocrtica en torno a un eje integrado por una de las naciones o comunidades polticas y culturales en calidad de dominante o al menos de vertebradora. El principio de soberana haba sido uno de los principios insoslayables de los referidos Estados-nacin, pero en el momento actual la soberana estatal comienza a no ser el principio constitutivo de la vida poltica de la Unin Europea. Es preciso indagar en las distintas formas de soberana y una de las doctrinas histricas de Espaa, desarrollada particularmente en la Corona de Aragn y en el Reino de Navarra, el pactismo, que tan eficazmente sirvi de coartada ideolgica para limitar el poder absoluto de los monarcas, es un tema que comienza a reconsiderarse.14 Las fuentes de autoridad y legitimidad y su interpretacin generaron diversas tradiciones polticas. De la autoridad nica, de origen divino (Bodin y Hobbes), a Locke, que pregona el contrato o pacto para el disfrute de derechos concretos, se pas a reclamar la necesaria
13 WOOLF S., Europe and the Nation-State, 1991. 14 El PACTISMO en la Historia de Espaa, 1980.

ARRIETA J. ibidem.

217

complicidad del pueblo, mediante un activo y participativo consentimiento. En Inglaterra, a partir de 1688 se instituy la soberana parlamentaria y se despoj al rey de la exclusiva autoridad de origen divino. Rousseau difundi las categoras de soberana popular, voluntad general, manifestada en el marco de los sujetos de una monarqua. Posteriormente la visin napolenica de la modernidad se construy sobre tres pilares: conocimiento detallado y estadstico de la realidad como base de la accin poltica, radical revisin de las categoras jurdicas existentes, y estrecho compromiso de las elites al servicio del Estado. La centralizacin administrativa aparecer como el motor del progreso y la modernidad. Y esta idea es la que tambin inund la mente de los liberales espaoles.15 La Monarqua transocenica espaola era una monarqua compuesta y cuando se independizaron la mayor parte de los territorios transocenicos, pese a la formulacin constitucional unitaria y centralista, segua siendo plural. En plena consolidacin del Estadonacin liberal, F. J. Torres Villegas public el mapa poltico de Espaa en 1852, en el que se presenta la divisin territorial con la clasificacin poltica de todas las Provincias de la Monarqua segn el rgimen especial dominante en ellas y se distinguan las diferentes Espaas: Espaa uniforme o puramente constitucional que comprende estas treinta y cuatro Provincias de las coronas de Castilla y Len, iguales en todos los ramos econmicos, judiciales, militares y civiles; Espaa incorporada o asimilida, que comprende las once provincias de la Corona de Aragn, todava diferentes en el modo de contribuir y en algunos puntos del derecho privado; Espaa colonial, que comprende posesiones de frica, las de Amrica y las de Oceana, regidas todas por leyes especiales; Espaa Foral: Comprende estas 4 provincias exentas o forales que conservan su rgimen especial diferente de las dems. (lava, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra). En los procesos de transicin debemos saber distinguir entre la soberana legal y la soberana poltica, es decir, entre la capacidad para imponer y para ejercer unos derechos soberanos. La situacin real y legal siempre difieren y es labor del historiador recomponer la situacin real frente al determinismo de los juristas que estiman que la situacin legal equivale a la real.

Modelos de construccin de Estados-nacin

El nuevo Estado liberal francs se convierte en el paradigma de Estado, y Napolen lo difundi como cumbre del progreso poltico en la Europa continental. Pero existen otras trayectorias de formacin de Estado, en Europa y en Amrica. En los Estados Unidos, como su propio nombre indica, cabe hablar de una nacin de Estados. Para una catalogacin y anlisis de modelos, es preciso fijarse en el rol poltico de las burocracias en relacin con la estabilidad de la vida democrtica y la formacin de los Estados15 WOOLF

S. The Construcction of a European World-view in the Revolutionary Napoleonic Years, 1992, p. 95-

97.

218

nacin en el siglo XIX. Por ejemplo, en Espaa la estabilidad democrtica es un punto nodal de la interpretacin de la historia contempornea. El rol poltico de las burocracias, sin embargo, no ha funcionado como posible variable de explicacin de este fenmeno. Hans Daalder ofrece un modelo de anlisis comparativo.16 Francia aparece como el paradigma dominante de Estado-nacin en el que el Estado estableci relaciones directas con los individuos, en una nacin una e indivisible, con un sistema perfectamente jerarquizado jurdica y administrativamente. Las relaciones internacionales son competencia exclusiva. El Estado como realidad trascendental y el pueblo como realidad inmanente, con una soberana nica e indivisible, son elementos que definen al nuevo Estado. No obstante, desde su proclamacin hasta la realizacin hay un trecho. En la actualidad se reconoce que existieron problemas en el proceso de nacionalizacin. El xito del proceso no llegar hasta la Tercera Repblica y el patriotismo cunde de forma nacionalizadora durante la I Guerra Mundial. En el Reino Unido la burocracia nacional se desarroll comparativamente ms tarde, despus de que las instituciones polticas se hubieran instalado slidamente en el centro. Pero la particularidad de dicha burocracia era su formalidad de civil service en el que la lealtad al rey constitua el nexo de legitimidad. Permaneci bajo el control poltico, sin que surgiese como un poder autnomo confundido con el Estado. El caso britnico resultaba de este modo una desviacin del paradigma napolenico, pues, aunque el centro se fortaleci, sin embargo, no lleg a transformarse en el lugar del poder absoluto, sino que reconoci y toler la generacin de un orden plural de poderes locales. Prusia, por el contrario, confirm el paradigma general: el siglo XVIII fue absolutista con una autoridad dominante. Desarroll instrumentos militares y una creciente burocracia, confundida con el poder del rey y del Estado. El Estado representaba la alta organizacin social sin que contaran significativamente los individuos o grupos, los cuales deban someterse a la razn ltima del Estado. El parlamento permanecer como un frum o lugar de encuentro para que todos los grupos se sintieran representados. En Espaa se centraliz tempranamente la accin bajo la direccin de una nica dinasta y enfatiz su estandarizacin centralista en el proceso de revolucin liberal, antes que Alemania. Pero la incursin de los signos de la accin pblica centralizada en la sociedad fue ms precaria que en Alemania, porque permaneci cuestionada su legitimidad: por
16 Las

investigaciones sobre la formacin de los Estados en Europa y su teora son abundantes. Para nuestra visin sinttica hemos utilizado los siguientes ttulos: DAALDER, Hans. Paths Towards State Formation in Europe: Democratization, Bureaucratization and Politicization, 1991. The FORMATION of National States in Western Europe. (E. Ch. Tilly), 1975. STUDIES in the Problem of Sovereignty. (ed. H. J. Laski), 1968. CIVIL Society and the State. New European Perspectives, 1988. ENTREVES A. P. d, I The Notion of the State, 1969. CASSIRER E., The Myth of the State, 1946. HUGUENIN E., LEtat fderatif suisse et les bases de son systme fiscal, 1943.

219

un lado desde las periferias con fuerte implantacin de movimientos polticos autoritarios antiliberales. Pero por otro, tambin mediante la temprana organizacin y difusin de movimientos revolucionario-federales. Es preciso realizar una nueva evaluacin de lo que significaba el carlismo y el movimiento antiliberal.17 En el proceso de revolucin liberal y desarrollo econmico, quiz el movimiento contrarrevolucionario parta con un mayor grado de legitimidad social que el liberal, para encauzar reformas en la estructura productiva del campo con una eficacia mayor que el liberalismo, a imitacin de lo que sucedi en Alemania. Por otro lado, Dinamarca y Suecia han disfrutado de las dinastas ms estables, en el tiempo y espacio de un mismo pas, de Europa Occidental. Sus monarquas se han organizado en torno a una gran urbe. Dinamarca ha sido el Estado ms prusiano de Escandinavia, con unos oficiales ejerciendo un gran poder. Suecia representa el caso de una construccin estatal dinstica con dimensin cuasi-imperial. El rey procur ocupar una situacin preeminente y las agencias burocrticas se desarrollaron con fuerza. Una nobleza relativamente independiente, habituada a desarrollar formas colegiales de poder hicieron que se pareciera ms al caso ingls. Noruega y Finlandia, representan Estados separados del eje monrquico-imperial. El ejemplo de confederacin o Estado consociational es decir, una asociacin libre con autoridades independientes y dbil articulacin de la burocracia federal, se produjo en la Confederacin Helvtica. La repblica alemana tambin inici una va similar, pero en 1795 triunf el principio unitario y con l se desarroll una burocracia central. En los Pases Bajos, Holanda, persisten principios flexibles y acomodaticios; al igual que en Suiza, la temprana llegada de gobiernos responsables y el reconocimiento de los principios de una sociedad pluralista basada no tanto en la autonoma territorial sino en la efectiva autonoma de grupos con ideologas diferentes, convirti a Holanda en el arquetipo del modelo de democracia consociational, junto con Blgica. En estos pequeos pases de la cuenca del Rhin, se produjo un fenmeno de vinculacin entre tradiciones locales y pluralismo poltico. Blgica protagoniz periodos de dominacin y rebeliones que evocan un aire ms radical. Bruselas se convierte en el tertium en un pas dividido. Blgica, a diferencia de los pases colindantes, posee una politizada burocracia en la que los modelos lingsticos juegan una determinacin de las cuotas de poder. Frente a la constelacin de pases con poderes particulares propios y, socialmente, con alto grado de socializacin, a lo largo del siglo XIX nacieron dos grandes Estados-nacin en Europa, como fueron Alemania e Italia. Pero en ambos se impuso la estrategia de la conquista, que parta del Piamonte o Prusia, frente a la de libre asociacin. La unificacin italiana, fue ms artificial que el Reich Alemn. Italia sufri la firme oposicin de otro gran Estado con vocacin universalista como eran los Estados Pontificios de la Iglesia Catlica.
17 MILLAN J. Burgesia i canvi social a lEspanya del segle XIX. 1843-1875, 1994. p. 73-80.

220

Adems, las fuerzas de los diversos estados, reinos y regiones posean una larga tradicin. Con una concepcin estatal similar a la de Francia y Espaa, la construccin estatalizante de Italia no es tan fuerte pese al gran desarrollo de la burocracia; el sottogoverno, compuesto de muchos cuerpos semipblicos, penetrados por los sistemas de partidos y organizaciones de poder informal, influyen en el gobierno real que funciona. De este modo, pese a la inestabilidad formal del gobierno del Estado, la sociedad funciona. En Italia permanecieron las tradiciones locales y las prcticas acomodaticias, dndose la paradoja que visto desde los niveles inferiores cabra hablar de un Estado de tipo consociational. Alemania tambin era un caso de construccin de un Estado mediante un proceso de conquista, German Reich. Pero su evolucin fue diferente a la italiana. En Alemania no cabe hablar de un Estado artificial o sinttico. Prusia fue ms importante que el Piamonte. Los Estados Unidos de Amrica no constituyeron su modelo de construccin constitucional liberal oponindose a una situacin de monarqua absoluta, sino ms bien la confrontacin se dirigi contra un constitucionalismo histrico con epicentro en otra metrpoli. La influencia terica e ideolgica de Inglaterra y el Reino Unido en su conformacin como nacin, como no poda ser de otra manera, resulta evidente, con la diferencia de que el poder Real fue sustituido por los jefes ejecutivos elegidos en los distritos federales, con criterios representativos y de control popular. En Estados Unidos se plante un gran reto histrico: Era posible construir un gobierno con control popular, sin lugar ni espacio para soberanas trascendentales ni agencias burocrticas que reclamaran el poder del Estado por encima de la opinin del pueblo? La trascendencia la trasladaron al papel moneda, con una mencin expresa a la confianza en Dios. No parece pertinente mencionar un Estado norteamericano, sino que se trata de Estados, de administraciones que derivan su poder del consentimiento popular. La opinin pblica y la opinin del hombre corriente crearon un centro de legitimidad del poder. La carrera burocrtica qued modelada por el civil service britnico mas que por el hauts fonctionannaires francs o los burcratas prusianos y, en consecuencia, su subordinacin a los cargos polticos electivos resulta ms evidente. La evolucin es diferente en Canad, donde hasta los aos 80 del siglo XX reconocan la soberana del Reino Unido. En conclusin, podemos afirmar que la formacin del Estado desde la base, a travs de la federacin o confederacin, signific otro tipo de alternativa de construccin de una nacin. La formacin de un Estado a travs de la conquista interna qued ejemplificada en los casos de Italia y la Alemania prusiana. En el siglo XIX y comienzos del XX tambin nacieron nuevos Estados: Blgica, Noruega, Finlandia, Irlanda. Estos siguieron la tradicin administrativa de los pases en los que se hallaban englobados. Adems se pueden distinguir distintas trayectorias: tradiciones autoritarias con lealtad a la burocracia y Estado, subordinacin de las burocracias al poder poltico, sistemas con una clara separacin o perduracin del clientelismo.

221

192 Estados-nacin (ONU) e Imperios- Estados-nacionales

En 2008, los Estados miembros de la UN o ONU son 192. Segn las estimaciones de J. M. Colomer en su libro Grandes imperios-pequeas naciones entre 1870-1900, haba 50 Estados-nacin independientes en el mundo. De los 192, unos 70 son miniestados con una poblacin que oscila entre 1 y 10 millones de habitantes y 41 microestados. Adems se computan alrededor de 500 pases, que carecen, en virtud del reconocimiento internacional, del estatus de Estado-nacin aunque estn gobernados por Asambleas y Parlamentos con poderes legislativos que eligen su propio gobierno y se conceptan ordinariamente como subestados o subnational.18 J. Colomer, en su ensayo, evala la viabilidad econmica y poltica de estas realidades subancionales mediante la estimacin de costo/ beneficios, ventajas e inconvenientes. En los niveles inferiores, se produce una mayor proximidad, lealtad, complicidad y en los pequeos estados emergen lderes ms responsables. La reduccin de costos de transportes, internet, ha favorecido la visibilidad de las pequeas unidades. El libre comercio y las comunicaciones hacen viables a los pequeos. Simultneamente se han consolidado Estados-imperio: EE.UU., UE, RUSIA CHINA, INDIA, BRASIL ya que poseen 4 caractersticas que difieren del clsico Estado-nacin: gran tamao territorial y poblacin, carecen de fronteras fijas, en su seno hay un compuesto de diversos grupos y unidades territoriales. Finalmente, un conjunto de jurisdicciones a mltiples niveles se manifiesta con poderes compartidos. El gobierno central gobierna indirectamente a travs de gobiernos locales. La Unin Europea, UE, es una unin de Estados-nacin que no deja de expandirse, y nuevos candidatos, despus de la ampliacin a 27 Estados, esperan a la puerta: Ucrania, Turqua. Paradjicamente, entre los recin incorporados emerge un euroescepticismo creciente, una suerte de antiunin europea. El modelo de Estado-nacin experimentado en Europa se fortaleci tambin en el continente americano y ms adelante se export a frica y Oriente prximo. La reproduccin de los modelos europeos es la que se ha consolidado mundialmente. Puede haber democracia sin Estado nacional. Europa no es un Estado, sin embargo, la Unin Europea es una organizacin institucional democrtica, con parlamento y elecciones y garantas de derechos individuales. Existe una jurisdiccin europea, referente inexcusable para las nacionales. Una nacin es una comunidad poltica que toma decisiones colectivamente. Pero la tendencia que interesa subrayar desde Europa es que el Estado como unidad soberana territorial, tal y como se ha diseado en los siglos XIX y XX, est
18 LOUGHLIN J. (ed.) Subnational Democracy in the European Union. Challenges and Opportunites, 2001.

222

en transformacin. Las economas de escala no se producen en el seno del Estado. Ya no proveen bienes pblicos, son menos tiles y menos eficientes en un contexto de grandes imperios y pequeas naciones viables. Los Estados pierden soberana a favor de los grandes imperios y de las pequeas naciones. Los Estados no tienen poder de decisin exclusivo sobre grandes temas: defensa, fronteras, aduanas, control de poblacin, territorio, moneda. Las pequeas naciones tampoco lo obtendrn. En la UE, autonoma, independencia, es cuestin de grado y de reproduccin de una simbologa nacional a escala internacional. La emergencia de nuevos sujetos polticos en los estados multinacionales se manifiesta en la organizacin de los parlamentos de las naciones sin Estado y de las regiones subestatales en Europa, con iniciativa y capacidad para desarrollarse como actores de las relaciones externas e internacionales. El nmero de democracias aumenta (Freedom House y Polity): 90 pases democrticos, 40 semidemocrticos, 60 dictaduras. Hoy en da, la mitad de la humanidad vive en pases democrticos o semidemocrticos. Los pases pequeos son en mayor proporcin democrticos frente a los grandes y se puede establecer una ecuacin entre tamao y democracia.

El proyecto postnacional de la Unin Europea

El espacio europeo se haba distinguido desde el siglo XVI en el escenario de enfrentamiento y guerras que desde una perspectiva europea es preciso calificar de guerras civiles convertidas en mundiales. En el perodo posterior a 1945 el primer objetivo poltico de las naciones europeas era superar los enfrentamientos blicos y sustituir las guerras por la cooperacin. As, el objetivo de la Europa poltica persigue la consecucin de la paz, pero con unos mtodos diferentes a los que se haban establecido en las paces firmadas en los siglos precedentes. En el Congreso Europeo de La Haya fracas el proyecto de la Europa poltica federal. Y Jean Monet tuvo el acierto de proponer una construccin de Europa mediante objetivos concretos que fomentaran solidaridades de hecho. Frente a la visin poltica constitucionalista se abri camino la Europa funcional, la Europa de la cooperacin en materias concretas. En lugar de reflexionar en abstracto sobre el bien y el mal de Europa, se formul la idea y proyecto del pool carbn-acero entre Francia-Alemania.19 En lugar de competir, se impuls la cooperacin para que ambas naciones pudieran ganar un nuevo escenario. Y en 1957 se fund el Mercado comn. No era un proyecto exclusivamente econmico, sino tambin poltico, ya que se construa sobre fundamentos democrticos. Por ejemplo, la Espaa del dictador Franco solicit la incorporacin al mercado comn, pero la adhesin no fue admitida porque Espaa no cumpla los requisitos polticos democrticos.
19 DEHOUSSE R. Por qu ha fracasado el proyecto de Constitucin europea, 2008.

223

En Europa el derecho de la Unin prevalece sobre el nacional y este principio contribuye al fortalecimiento de la articulacin comn. Se ha construido un mercado comn, una moneda nica y autoridades econmicas comunes. Ahora bien, todava carece de una voluntad poltica comn. 20 Pero la UE no es una organizacin internacional clsica porque invade las soberanas de los Estados. Se imponen decisiones a los Estados. En Europa hay un Parlamento elegido aunque todava no controla al 100% al Consejo de la Unin. No se ha configurado como un Estado-nacin, porque carece de poder para imponer decisiones. Europa tiene un Gobierno central dbil frente a Estados muy fuertes. Ese Gobierno central apenas gobierna el 1% del PIB europeo. Pero lo cierto es que el Estado-nacin que se ha desarrollado en Europa aparece ahora como una Estado contingente en evolucin y que Europa comienza a funcionar como un actor autnomo internacional, pero sin un poder disuasorio militar. En realidad estas unidades supraestatales aparecen en el escenario internacional como las naciones del futuro. En este contexto, es pertinente la reflexin de D. Innerarity: Si se parte de que las sociedades necesitan una pluralidad de escenarios para hacer valer sus derechos democrticos, entonces el ejercicio supraestatal, estatal y subestatal del poder poltico, puede entenderse ms como una ampliacin que como una limitacin de la autodeterminacin. Instituciones fuertes a un nivel no tienen por qu conducir a instituciones dbiles a otro nivel. Estamos en condiciones de pensar una idea inclusiva de la soberana21 Por eso se trata ahora de buscar equivalentes funcionales a las instituciones del Estado nacional que sean compatibles con la globalizacin con una soberana o el ejercicio del poder pblico compartido en las diversas escalas: local, regional, nacional, estatal, internacional. Las relaciones internacionales responden a los retos de las comunidades y las sociedades que son complejas y para los Gobiernos las relaciones exteriores se han convertido en el nuevo territorio de intervencin domstica. Por ello no solo en Europa sino en el resto de los imperios-Estados, las relaciones exteriores son una variante de la poltica interior, es el nuevo territorio para la cooperacin, porque el conflicto exterior se ha convertido en un conflicto interior, y la guerra exterior en una guerra civil. Mediante la cooperacin se optimizan las ventajas y se asumen los riesgos conjuntamente y en lugar de negociar se trata de buscar los mbitos para la cooperacin. 22 De este modo el gobierno descentralizado, el autogobierno y el gobierno democrtico son las vas para que la sociedad se convierta en protagonista de su accin comunitaria.

20 CANTO-SPERBER M. El sentido del cosmopolitismo en la poltica actual, 2008. 21 INNERARITY D., La transformacin de la poltica, 2002. 22 HOCKING Brian, Reconfiguring Public Diplomacy from Competititon to Collaboration, 2008, p. 63-75.

224

Governance multinivel: Relaciones internacionales de los poderes locales y regionales

La gobernanza multinivel es una realidad social y poltica en Europa. 23 Pero no es un fenmeno reciente sino de larga duracin y centurias. Y en el proceso de unin europea los poderes locales y regionales juegan un rol en la construccin de la unin. Desde el punto de vista jacobino, el ejercicio poltico multinivel se aprecia como un elemento de dificultad para la eficiencia del ejercicio poltico, administrativo y de las relaciones internacionales. Sin embargo, es la garanta para que la construccin de la Unin adquiera una mayor adhesin y cercana a la poblacin. La Unin Europea se aprecia como construccin lejana, burocrtica y externa a la realidad social cotidiana. En Europa se ha establecido el principio de la subsidiaridad y proporcionalidad. Sin embargo, los Estados miembros tratan de cercenar la aplicacin coherente del principio. Se ha producido un nuevo marco de aplicacin y de control ex ante de la subsidiaridad con aplicacin en los parlamentos nacionales pero que no se extiende a los parlamentos subestatales. En 2005, el presidente de Flandes, Luc Van den Brande, intent que el Comit de Regiones Europeas obtuviera un estatus constituyente en la arquitectura institucional europea. Desde 1997, los parlamentos subestatales han organizado por un lado la Conferencia de Asambleas Legislativas de Europa, 74 asambleas de 8 Estados. Por otro lado, se ha organizado la NORPEC (Network of Regional Parliamentary Commitees) con un protocolo de cooperacin firmado en 2002 entre el Parlamento de Catalunya y Flandes. El reto principal de estos parlamentos subestatales, tal y como sealaba Ricard Ramon, es aplicar una intensa poltica de cooperacin de manera que, por la va de hecho, conquisten un espacio para constituirse en colaboradores directos de las instituciones de la Unin Europea, pese a que no hayan conseguido el reconocimiento poltico que se merecen. 24 Es la manera de garantizar institucionalmente una Europa ms* cercana, transparente y garante con la diversidad. Asimismo, las comunidades polticas subestatales desarrollan en la actualidad relaciones externas internacionales porque aspiran a constituirse en Estado-regin promoviendo la internacionalizacin de las polticas locales. Se trata, en suma, de extender la agenda de las relaciones internacionales de la sociedad ms all de las esferas de la* poltica definida por el Estado. Pero carecer de una estrategia de participacin en redes internacionales es una necesidad para todos los niveles de gobierno ya que lo global y lo local se entrelazan en una nica realidad global y local. 25 La cultura es un componente esencial de las relaciones internacionales porque est imbricado en el lenguaje del dilogo, en la estrategia de construccin de las propias relaciones bilaterales y multilaterales. La diplomacia cultural
23 BACHE I.-FLINDERS M. Multi-level Governance, 2004. 24 RAMON

R. El paper dels Parlaments sub-estatals a la Uni Europea: reflexions sobre lestat de la qesti,

2004.
25 ALDECOA F.-KEATING M. (ed.) Paradiplomacia: Las relaciones internacionales de las regiones, 2000. HOCKING

B., Regionalismo: uma perspectiva das relaes internacionais, 2004.

225

contribuye a fijar los elementos para entender las motivaciones y los principios comunes que inviten a la cooperacin. Es el foro inicial para la negociacin en la que las partes puedan ser reconocidas como tales al tiempo que puedan percibir la cooperacin como fuente de mutuo beneficio. Los poderes locales y regionales en Europa desarrollan en el mbito de la cultura un amplio abanico de competencias pblicas. Pero la cultura y el conocimiento son elementos que definen las actividades de otras instituciones privadas o pblicas como son las universidades, fundaciones y asociaciones no gubernamentales. Estas instituciones emergen en el siglo XXI con una autonoma creciente en el mbito de las relaciones internacionales y el desarrollo de la sociedad del conocimiento, las investigaciones y la cultura en general se realiza en un marco que no conoce fronteras. Evidentemente, esta realidad social ha contribuido al reconocimiento del desarrollo de las relaciones internacionales en las escalas multinivel. Y los poderes locales, regionales, las universidades y dems centros de investigacin estn obligados a construir su propia y especfica estrategia de relaciones internacionales.

Referencias bibliogrficas
ADAMS, Charles Francis. The works of Hohn Adams, second President of the United States: with a life of the author, notes and illustrations. vol. III, p. 254257, vol. IV, p. 310-313. Boston: Little, Brown, and Company, 1865. AGIRREAZKUENAGA, J. El descubrimiento de la nacin poltica vasca por W. von Humboldt en 1801. In: AGIRREAZKUENAGA, J., AZURMENDI, J. (Edit.) Humboldt W.von: Un puente entre dos pueblos. Revista Internacional de Estudios Vascos. vol. 41-2, p. 465-475, San Sebastin, 1996. ALDECOA, F., KEATING, M. (Ed.). Paradiplomacia: Las relaciones internacionales de las regiones. Madrid-Barcelona, 2000. ARMITAGE, D. Tres conceptos de historia atlntica. Revista de Occidente. n. 281, Madrid, 2004. ARRIETA, J. Las formas de vinculacin a la Monarqua y de relacin enre sus reinos y coronas en la Espaa de los Austrias. Perspectivas de anlisis. Monarqua de las naciones. Patria nacin y naturaleza en la Monarqua de Espaa. p. 303-326, Madrid, 2004. BACHE, I., FLINDERS, M. Multi-level Governance. Oxford, 2004. BRAUDEL, F. Lidentit de France. Espace et Histoire. Arthaud, 1986. CANTO-SPERBER, M. El sentido del cosmopolitismo en la poltica actual. Vitoria-Gasteiz, 2008. CASSIRER, E. The Myth of the State. London, 1946. DAALDER, Hans. Paths Towards State Formation in Europe: Democratization, Bureaucratization and Politicization. Estudios-working papers n. 20. Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones, 1991. DEHOUSSE, R. Por qu ha fracasado el proyecto de Constitucin europea. Vitoria, Gobierno Vasco, 2008. ELLIOT, J. Imperios del mundo Atlntico. Espaa y Gran Bretaa en Amrica, 1492-1830. Madrid, 2006.

226

__________. En bsqueda de la historia atlntica. Cabildo insular de Gran Canaria, 2001. __________. Espaa en Europa. Estudios de historia comparada. Valencia, 2000. __________. A Europe of Composite Monarchies. Past and Present, 137, p. 48-71, 1992. ENTREVES, A. P. d. I The Notion of the State. Oxford, 1969. GARCIA DE ENTERRIA, E. La lengua de los derechos. La formacin del derecho pblico europeo tras la Revolucin francesa. Madrid, 1994. HIMMELFARB, G. Lord Acton. A Study in Consciencie and Politics. London: Routledge, 1952. HOCKING, Brian. Reconfiguring Public Diplomacy from Competititon to Collaboration. Engagement: public Diplomacy in Globalised Word, p. 63-75. London: Foreing and Commonwealth Office, 2008. __________. Regionalismo: uma perspectiva das relaes internacionais. In: MARIANO, M. A Dimenso Subnacional e as Relaes Internacionais. Centro de Estudos de Cultura Contempornea, Brasil, 2004. HUGUENIN, E. LEtat fderatif suisse et les bases de son systme fiscal. Laussane, 1943. INNERARITY, D. La transformacin de la poltica. Barcelona, 2002. KEANE, John (Ed.). Civil Society and the State. New European Perspectives. London, 1988. LASKI, H. J. (Ed.) Studies in the Problem of Sovereignty. New York, 1968. LOUGHLIN, J. (Ed.). Subnational Democracy in the European Union. Challenges and Opportunites. Oxford, 2001. MILLAN, J. Burgesia i canvi social a lEspanya del segle XIX. 18431875. Recerques, n. 28, p. 73-80, Barcelona, 1994. MORELLI F., GMEZ, A. La nueva Historia Atlntica: un asunto de escalas. Nuevo Mundo Mundos Nuevos, Bibliografas, 2006, [En lnea], Puesto en lnea el 05 abril 2006. URL: http://nuevomundo.revues.org/index2102.html. NAVASCUES, L. J. John Adams y su viaje a Vizcaya en 1779. Gernika. Eusko Jakintza. Revista de Estudios vascos. Revue des Etudes Basques. II eta IV, p. 395- 419, Bayonne, 1947. OLDT, W. Los Vascos. San Sebastin, 1925. OSIANDER, Andreas. Sovereignty, International Relations and the Westphalian Myth. International Organization 55, 2, p. 272, 2001. RAMON, R. El paper dels Parlaments sub-estatals a la Uni Europea: reflexions sobre lestat de la qesti. Dilegs, n. 25, 2004. REZENDE MARTINS, E. Cultura e poder. So Paulo, 2007. p. 95-118. TILLY, E. Ch. The Formation of National States in Western Europe. Princeton, 1975. WOOLF, S. The Construcction of a European World-view in the Revolutionary Napoleonic Years. Past and Present. n. 137. p. 95-97, Oxford, 1992. __________. Europe and the Nation-State. European University Institute. Working Paper. HEC. n. 91 /11. Florence. Badia Fiesolana, San Domenico, 1991.

227

228

Bases conceituais de uma poltica externa nacional

Paulo Roberto de Almeida

Paulo Roberto de Almeida Embaixador, professor do Centro Universitrio de Braslia

229

Natureza e objetivos do exerccio

Este ensaio se situa num plano essencialmente argumentativo e apresenta um carter analtico geral. Trata-se de uma discusso in abstracto, no de um debate voltado para alguma poltica externa nacional que possa ser imaginada como representando, de fato, a de algum governo concreto. A inteno a de permanecer num plano puramente conceitual, tal como evidenciado expressamente no ttulo. A expresso bases conceituais refere-se, assim, aos fundamentos de qualquer poltica externa, considerada genericamente, podendo, portanto, ser aplicada a diversos contextos e situaes empricas. Neste ensaio so abordadas questes relevantes de qualquer poltica externa, tais como: a noo de interesse nacional; as prioridades nas relaes exteriores; a questo das chamadas parcerias estratgicas; a organizao da ordem econmica internacional e o papel dos blocos de integrao (com referncia aos diversos tipos de integrao ou de liberalizao comercial); os problemas da segurana internacional e nacional; a questo da representao dos interesses no exerccio de uma poltica externa nacional e os instrumentos de ao da poltica externa nacional. No se pode, a rigor, eliminar a hiptese de que alguns desses problemas e situaes guardem conexo com questes e temas atinentes s relaes exteriores de algum Estado em particular, mas no h, em princpio, inteno de discutir neste ensaio a agenda diplomtica especfica de qualquer pas. Depois de uma seo voltada para questes de procedimento, ou seja, temas de natureza instrumental ou puramente formal, o ncleo central do trabalho se dedica a uma discusso das finalidades, ou objetivos, de uma poltica externa centrada sobre o princpio do interesse nacional. Teoricamente, alguns desses temas poderiam ser aproximados das aes diplomticas concretas, mas a anlise se situa num plano de generalidades e abstraes que transcende situaes concretas ou iniciativas identificadas com alguma agenda corrente.

Mtodos e procedimentos
Antes de iniciar a discusso, contudo, seria til revisar algumas noes genricas que tm mais a ver com mtodos e procedimentos da diplomacia do que, propriamente, com a substncia da poltica externa. Existem, pelo menos, quatro elementos do jogo diplomtico que devem ser considerados em qualquer poltica externa que se pretenda responsvel: Clareza de intenes; Interao entre a diplomacia e a economia; Aferio precisa quanto aos meios disponveis; Flexibilidade e abertura s inovaes.

230

Empreendemos a seguir uma rpida discusso de cada um desses elementos metodolgicos com base em seus elementos constitutivos.

Clareza de intenes
Representa dispor de objetivos expressamente definidos para a diplomacia nacional e, como tal, claramente descritos, no de modo vago e genrico, mas de maneira objetiva, tocando nos pontos relevantes do que se pretende fazer. Todo e qualquer governo precisa ter uma ideia clara de como o pas se insere no chamado cenrio internacional, quais so os limites impostos ao internacional do pas e quais so os seus objetivos de poltica externa. Conhecer os limites da ao diplomtica permite quantificar os meios a serem mobilizados, o que, por sua vez, ajuda no processo de definio de um conjunto de objetivos nacionais estrategicamente viveis. A poltica externa costuma ser considerada como a expresso de sua poltica interna, continuada por outros meios, num sentido figurativamente clausewitziano; mas esse tipo de correlao causal, quase mecnico em sua formulao, no necessariamente vlido, pois a poltica externa pode estar claramente dissociada de seus fundamentos internos: um governo democrtico pode perfeitamente projetar-se externamente de modo imperialista como foi o caso, por exemplo, do sistema colonial britnico, o mais extenso territorialmente no decorrer da era moderna , assim como uma autocracia pode conduzir uma poltica externa sensata, moderada e respeitadora do direito internacional como pode ser, teoricamente, o caso da China. Usualmente, em regimes democrticos, os objetivos diplomticos de um determinado governo so expressos ao incio de um mandato governamental e so, direta ou indiretamente, enunciados no discurso inaugural do mandatrio ou em sua mensagem ao parlamento. Trata-se de um equivalente a um manifesto ao mundo, no qual os responsveis pela poltica externa o chefe do Executivo ou o encarregado da diplomacia expem de modo claro o que o pas (ou o seu governo) pretende fazer no plano internacional, quais so as suas prioridades no campo das relaes exteriores e como eles pretendem alcanar tais objetivos (embora este aspecto, relativo a procedimentos, nem sempre claramente expresso). Uma determinada poltica externa pode ser considerada ativista quando o pas tenta coordenar esforos polticos, econmicos, sociais e culturais (eventualmente militares, tambm) para, em coordenao com outros pases ou isoladamente, influenciar a composio da agenda internacional e tenta moldar, pelo menos em parte, a tomada de decises no mbito global. Uma poltica mais passiva seria refletida em esforos algo similares para apenas e to somente preservar o status quo. Nos exemplos conhecidos de mensagens sobre o estado da Unio como ocorre anualmente no caso dos EUA figura sempre um captulo importante tratando das relaes exteriores do pas em questo e suas prioridades diplomticas correntes; esse captulo pode, ou no, refletir uma atitude mais ativista

231

ou relativamente conformista em relao aos problemas mundiais e aos desafios para o prprio pas. Poucos governos no dispem de um manifesto desse tipo, embora a clareza desses objetivos e sua adequao ao chamado interesse nacional possam variar em situaes concretas, dependendo, basicamente, da qualidade cognitiva dos dirigentes, de sua percepo correta quanto ao interesse nacional percebido e, em ltima instncia, da capacidade de fixar metas de poltica externa que correspondam, em grande medida, aos objetivos tidos como consensuais pela maioria dos cidados ou, pelo menos, por parte significativa dos tomadores de deciso. Determinados objetivos da agenda diplomtica podem no ser exatamente consensuais, ou podem representar ruptura com tradies ou posies longamente mantidas pela diplomacia profissional, mas sua implementao pode ser alcanada se exposta claramente aos responsveis pelo processo burocrtico e por sua conduo no plano externo, desde que guardando alguma correspondncia com a capacidade real do pas. Em alguns casos, objetivos particularistas, definidos partidariamente isto , por uma parte, to somente, da opinio pblica nacional , podem obscurecer a noo exata do que sejam os objetivos nacionais e, atravs deles, metas precisas para a poltica externa. Pode ocorrer tambm, embora seja mais raro, que os objetivos de poltica externa estejam em claro descompasso com as capacitaes materiais e polticas do pas em questo: alguns lderes de tendncias caudilhistas, por exemplo, vivem de bravatas em poltica externa, sem condies de implementar o que prometem. Neste caso, pode ocorrer uma falta de sincronia entre o ambiente interno e o externo, o que invalida ou restringe a consecuo dos objetivos nacionais no plano externo. O mais importante, porm, na construo de confiana, tanto no entorno regional como no plano do sistema internacional, a transparncia que o pas consegue demonstrar por meio desses manifestos de inteno: ele ganha em credibilidade e reputao quando estabelece claramente objetivos e prioridades de poltica externa. Como parece bvio, as aes subsequentes precisam guardar claramente relao com os objetivos declarados, sob risco de perda de credibilidade ou de prestgio no ambiente externo.

Interao entre diplomacia e economia

Na concepo tradicional da diplomacia, isto , nas consideraes clssicas de poltica externa, essa relao dual se colocava entre a poltica externa e os instrumentos militares, ou seja, o poderio estratgico de um determinado pas e sua projeo externa. Nas condies atuais, sobretudo para os pases emergentes mas tambm, no jogo diplomtico das grandes potncias essa relao deve ser vista como envolvendo basicamente o mundo econmico (indstria, comrcio, investimentos, finanas, tecnologia, recursos humanos, enfim, os grandes determinantes da produtividade e da competitividade contempornea). A despeito do argumento de ltima instncia que a capacidade militar permanecer

232

o fundamento essencial de toda afirmao nacional, hoje em dia o poder econmico, e no mais o poder militar em sua expresso pura, que converte ganhos tticos no terreno da diplomacia em claras vitrias no terreno da poltica internacional. Ou seja, a diplomacia precisa ter uma slida base nas condies elementares do pas, de seu poder econmico, para poder se exercer de modo claro e direto. Trata-se, presumivelmente, de uma diplomacia que converte uma dada condio econmica em ganhos efetivos no plano internacional. H uma tendncia, em certos pases ou em determinadas foras polticas, de isolar o Estado do restante da sociedade e faz-lo atuar segundo a vontade dos dirigentes de planto. Mais precisamente, existe a vontade de tornar o Estado uma fora autossuficiente, destacada das foras econmicas reais que o sustentam. Ele ento passa a atuar de forma independente delas, apenas extraindo recursos de forma autnoma e muitas vezes de um modo pouco condizente com os princpios do Estado moderno, ou seja, um oramento votado e aplicado de forma democrtica e transparente e pode conduzir, eventualmente, uma poltica externa sem correspondncia com as condies concretas do pas ou com a sua dinmica econmica. Esta , paradoxalmente, uma tendncia que costuma ser inerente prpria corporao diplomtica, na medida em que ela tende a se considerar a prpria encarnao do Estado. Ela tambm pode estar identificada a foras polticas momentaneamente no controle do Estado e que mantm uma espcie de culto a esse mesmo Estado e o consideram o instrumento, por excelncia, de seus objetivos particularistas. Corporao diplomtica e foras polticas de base eleitoral possuem lgicas distintas de atuao, estabelecendo objetivos de longo ou de curto prazo, segundo o tipo de produto a que almejam (cada qual com a sua relao insumo-produto particular). Os ganhos de eficincia em cada caso so to distintos quanto o carter das polticas mobilizadas para tal efeito: internas, e portanto mais vinculadas ao governo; externas, relativas a uma certa concepo do Estado (tpica de soldados e diplomatas). A diplomacia no precisa ser a exata expresso da chamada capabilidade nacional, pois ela pode compensar, por meio de sua eficincia intrnseca, certas fragilidades inerentes a um Estado apoiado em uma economia ainda pouco desenvolvida. O descolamento entre a diplomacia e a economia, porm, pode ser um fator negativo na implementao dos objetivos principais da poltica externa nacional, na medida em que certas iniciativas muito ambiciosas podem no encontrar respaldo na disponibilidade de meios adequados quando for o momento de sua implementao.

Aferio dos meios disponveis

No plano das relaes internacionais e do jogo diplomtico, no existem nem podem existir aliados permanentes nem, obviamente, parceiros privilegiados, que o sejam a priori, incondicionalmente e sem qualquer critrio de utilidade. A noo de que aliados

233

estratgicos o sejam por simples declarao de intenes, de modo vago e sem clareza quanto aos objetivos, ingnua e principista, sem atender a um claro critrio de racionalidade quanto aos meios e fins. Um pas no pode estabelecer a priori como pretende moldar o cenrio internacional, sob risco de ver derrotadas suas intenes maiores, uma vez que salvo no caso de uma hiperpotncia ele no pode determinar sozinho as variveis que influenciam o jogo internacional. Ele deve, sim, preservar certa flexibilidade de meios, para poder adaptar suas tticas diplomticas e at, eventualmente, sua estratgia de ao consecuo de seus objetivos pretendidos, em funo dos meios disponveis. Esta compatibilidade entre meios e fins faz parte do que se poderia chamar de planejamento estratgico em diplomacia. Os meios mobilizados pela agencia diplomtica, por sua vez, devem ser, em princpio, comensurveis aos recursos efetivamente disponveis, sob risco de o pas anunciar metas mais ambiciosas em poltica externa do que as realizaes que ele efetivamente possa alcanar. Por outro lado, metas que de certa forma so equiparveis a objetivos tticos podem sempre ser revistas e adaptadas aos meios disponveis a cada momento, preservando de forma mais ampla possvel os objetivos estratgicos do pas no cenrio regional ou mundial. Como dispor dessa viso clara quanto aos meios e fins? A resposta pode estar na abertura da agncia diplomtica ao maior volume possvel de insumos externos, o que pode estar representado por estudos e trabalhos de consultoria especializada, alm da interao frequente com peritos em determinados temas que escapam competncia tcnica da agncia. A burocracia diplomtica nem sempre a mais habilitada para conduzir trabalhos analticos que envolvem uma definio precisa dos objetivos nacionais, vistos seja a partir de dentro da prpria administrao pblica, seja com base em trabalhos acadmicos de grande sofisticao intelectual. A consecuo de um determinado objetivo externo nem sempre pode ser alcanada pelos meios tradicionais de informao e ao diplomtica normalmente dependentes da capacitao individual ou relacional de um diplomata individualmente tomado mas pode ser realada com exerccios e trabalhos de maior refinamento analtico, por meio da mobilizao de competncias especficas. Da mesma forma, a concretizao desse objetivo no necessariamente precisa ser realizada pelos meios diplomticos usuais, normalmente limitados aos contatos entre chancelarias e mediante a atuao nos meios institucionais disponveis (multilaterais ou regionais). Da a utilidade de se dispor de meios suficientemente flexveis para a implementao de objetivos que podem fugir ao escopo da diplomacia tradicional, como alis parecem ser os cenrios negociadores bastante complexos da economia globalizada.

234

Flexibilidade e abertura s inovaes

Da mesma forma como se diz frequentemente sem razo, mas talvez com algumas boas razes aparentes que a guerra muito importante para ser deixada apenas aos generais, talvez a diplomacia tambm seja muito importante para ser deixada apenas aos diplomatas. Isto deve ser entendido no sentido em que qualquer servio pblico estabelecido seja ele o exrcito nacional, o corpo diplomtico, ou a burocracia das finanas pblicas tende a considerar suas atribuies normais e suas prximas tarefas como derivando da tradio anterior, fundadas na memria dos fatos passados. Tal tipo de atitude pode resultar, algumas vezes, em paralisao burocrtica, em rigidez de mtodos e adeso s posies estabelecidas, com claros prejuzos para uma diplomacia de resultados. Inovao e competio entre ideias e propostas sempre so desejveis, alis em qualquer domnio ou atividade. O mais importante numa diplomacia tida por gil a sua capacidade de perceber as novas condies existentes no cenrio internacional, visualizar desenvolvimentos futuros com base em novos atores intervenientes e formular novas formas de ao adequadas ao futuro previsvel, formas no necessariamente respeitadoras do passado conhecido. Este quarto elemento o que poderia ser chamado de human factor, algo contingente e impondervel, que no necessariamente emerge naturalmente das condies existentes do servio diplomtico normal, mas que depende de estadistas inteligentes, de formuladores dotados dessa abertura de esprito e de servidores diplomticos inovadores. O fator humano, sobretudo em sua capacidade de encontrar novas respostas e solues para velhos problemas, deve ser devidamente aproveitado em uma diplomacia que pretenda ganhos para o pas. Ele aparentemente o , posto que as agncias diplomticas tendem a investir e gastar parte aprecivel de seus recursos disponveis com formao e capacitao de recursos humanos. Mas, normas hierrquicas rgidas e uma disciplina excessiva no respeito dessa mesma hierarquia podem comprometer a livre expresso de agentes inovadores, que costumam ser dissidentes ou refuzniks das verdades oficiais.

Propsitos substantivos
Feitas algumas consideraes iniciais sobre mtodos diplomticos, vejamos algumas questes de natureza substantiva, relevantes para o estabelecimento de uma poltica externa nacional. No se pretende, aqui, por razes de espao, efetuar uma discusso aprofundada sobre os problemas selecionados; mas, sim, fazer a apresentao de algumas teses, quase axiomticas em sua formulao, que podem guiar uma futura anlise mais detalhada sobre cada uma delas. Os argumentos desenvolvidos so de ordem geral, ou seja, de carter no nominativo e no direcionado a qualquer poltica externa em particular.

Interesse nacional
To difcil de ser definido, quanto so diversas as vises dos grupos que disputam o poder

235

poltico, possuindo mltiplas facetas e suscetvel de ser apropriado por interesses particularistas, o interesse nacional costuma ser identificado com os chamados objetivos nacionais permanentes. Estes, para fins deste ensaio, podem ser representados resumidamente pelos seguintes elementos: defesa da independncia nacional; soberania na tomada de decises estratgicas; garantia de aprovisionamentos essenciais economia nacional (entre eles energia, bens primrios e segurana alimentar); preservao do territrio em face de intruses estrangeiras; cooperao com os demais membros da comunidade internacional na manuteno de um ambiente de paz, da segurana e da estabilidade, com vistas ao desenvolvimento econmico e social; preservao dos direitos humanos e manuteno do sistema democrtico no contexto regional e mundial (embora este ltimo objetivo no seja ainda consensual, isto , ele passvel de controvrsia quanto relevncia de sua aceitao no plano internacional). Trata-se, portanto, de uma definio ampla, que incorpora um elemento relativamente novo nesse tipo de discusso, qual seja, o do ambiente externo politicamente democrtico e economicamente aberto como constituindo um componente importante do interesse nacional. No se trata de um requisito essencial, posto que o sistema internacional comporta os mais variados tipos de regimes polticos e as mais diversas formas de legitimidade institucional, mas este elemento pode representar uma evoluo positiva no plano do direito internacional. De fato, a incorporao dessa nova dimenso que amplia a antiga noo, estreitamente domstica, desse interesse pode no ser aceita pelos defensores da noo tradicional do interesse nacional, que colocava o regime poltico e o sistema econmico na esfera estrita das escolhas nacionais, em nome de argumentos soberanistas. Em todo caso, essa ampliao parece coadunar-se inteiramente com o novo ambiente internacional colocado sob o signo da interdependncia de valores e de sistemas nacionais. Trata-se de uma nova fronteira do direito internacional que levar algum tempo para receber acolhimento no plano multilateral, mas que poder ser implementada progressivamente. Menos de trs geraes atrs, isto , na primeira metade do sculo XX, esse ambiente aberto e democrtico foi ameaado e desafiado de fato, violentamente contestado por regimes ditatoriais, expansionistas e imperialistas, que tentaram construir sistemas fechados ao dilogo democrtico, claramente contrrios aos direitos humanos e baseados na submisso de outros povos e naes aos seus desgnios totalitrios. Os fascismos italiano e alemo e o militarismo japons, junto com o comunismo de tipo sovitico, chegaram a oferecer modelos de gesto econmica fortemente baseados no dirigismo estatal, no protecionismo e, sobretudo, na submisso pela fora de naes independentes, colocando, portanto, em risco, o interesse nacional de diversos Estados. A derrota dos trs primeiros regimes totalitrios, a um imenso custo para os regimes democrticos, conduziu reorganizao da ordem poltica mundial, formalmente consubstanciada na ONU (e suas agncias especializadas). O totalitarismo de

236

tipo sovitico desapareceu nas dobras da histria, vtima de autoimploso por fora de suas prprias contradies internas, diriam os marxistas mas resqucios dele permanecem aqui e ali, sobretudo em algumas mentes emboloradas. O fato que regimes ditatoriais continuam, no entanto, existindo ainda hoje e, como tal, representam sempre uma ameaa de instabilidade e de ruptura da paz internacional. O elemento relevante a ser destacado aqui, em relao a essa noo ampliada do interesse nacional, que este suscetvel de ser ameaado por um ambiente internacional hostil, criado por Estados que se colocam margem do direito internacional, mas que teoricamente se refugiam no princpio da soberania absoluta, tal como consagrado na Carta da ONU. O interesse nacional comandaria, portanto, uma evoluo do direito internacional na direo do requisito democrtico e do respeito aos direitos humanos como critrios de incluso e de legitimidade no sistema internacional. Trata-se de uma rea de fronteira que caberia explorar numa definio de interesse nacional que integre uma poltica externa avanada, progressista e humanitria. No caso dos demais elementos do interesse nacional que podem ser caracterizados como propriamente internos quais sejam, a defesa da independncia nacional, a soberania na tomada de decises estratgicas e a garantia de aprovisionamentos essenciais economia nacional (entre eles energia, bens primrios e segurana alimentar) , trata-se, obviamente, de objetivos que devem ser cuidadosamente avaliados em funo das novas realidades criadas pela interdependncia econmica global, cuja principal caracterstica precisamente a integrao dos mercados. Quando das primeiras formulaes do interesse nacional, no perodo do imediato ps-Segunda Guerra, as mentalidades e concepes em torno das questes acima ainda estavam poderosamente influenciadas pelo ambiente econmico geral, pelos comportamentos individuais e pelas polticas pblicas pensadas e implementadas nos anos 1930 e no contexto da prpria Guerra, quando a segurana nacional era definida em termos estreitamente nacionais, reduzindo-se ao mnimo qualquer dependncia estrangeira. No se deve tampouco descurar o fato de que, na sequncia da Primeira Guerra, das difceis tentativas de restaurao do padro monetrio anterior ao grande conflito e do fenmeno da interveno generalizada dos governos nos mecanismos econmicos essenciais, a reputao do capitalismo e dos mercados livres enquanto criadores de emprego e riqueza encontrava-se singularmente diminuda, dando espao s alternativas dirigistas no plano interno e ao retorno do mercantilismo no plano externo. Mesmo sem aderir ao padro coletivista de organizao econmica tanto em sua modalidade fascista quanto sovitica , a maior parte dos governos ocidentais aderiu a mecanismos de mo visvel do Estado que se inspiraram, ou no, nas recomendaes de Keynes. Outra no foi a orientao da principal vertente keynesiana na Amrica Latina, o cepalianismo ou prebischianismo, dominante ideologicamente na regio durante largas dcadas no psGuerra e influente na determinao de polticas pblicas, macroeconmicas ou setoriais.

237

Esses trs objetivos possuem, em todo caso, estatutos bem diferentes, segundo que a abordagem seja feita com base em elementos objetivos, relativamente percepo de alguma ameaa independncia nacional, ou de alguma diminuio potencial de soberania na tomada de decises estratgicas no plano nacional, ou segundo um entendimento subjetivo da matria, feito com base em possibilidades tericas dificilmente realizveis na prtica. Ameaas e fragilidades devem ser avaliados objetivamente, com base numa anlise realista do ambiente externo e sua evoluo prospectiva. Ainda que os dispositivos militares representem uma espcie de seguro preventivo por vezes muito custoso na garantia da independncia e na preservao da soberania, avaliaes equivocadas podem representar sobre-investimento indevido em determinados fatores dissuasrios ou acumulao de ferramentas inadequadas ao seu emprego mais provvel. Quanto garantia de aprovisionamentos essenciais economia nacional segurana alimentar, energtica e em insumos propriamente estratgicos, ou seja, relevantes para a indstria de defesa , pode-se argumentar que o mundo mudou bastante desde as disputas por fontes de matrias-primas, ainda visvel no entre-Guerras. Por outro lado, tampouco existe, no mundo atual, insegurana alimentar, apenas protecionismo indecoroso travestido de interesse nacional. Com a possvel exceo de determinados componentes militares que mesmo assim podem encontrar substitutos em outros mercados , a maior parte dos bens anteriormente considerados estratgicos pode ser objeto de transaes comerciais a qualquer momento em mercados abertos ou sob contratos com fornecedores ou cartis de produtores. A escassez relativa no se explica mais por restries de carter poltico, mas por problemas temporrios de distribuio ou devido a fatores extemporneos de natureza no poltica. Da que uma das melhores garantias de aprovisionamento adequado na maior parte dos bens e servios que movimentam uma economia moderna seja a manuteno de um ambiente aberto e propenso intensificao das trocas comerciais no mais alto nvel permitido pelo equilbrio de fatores, ou seja pela administrao sustentvel da balana de transaes correntes. Pases com alto volume de trocas, nos dois sentidos, tambm costumam ser os menos dependentes de todos, justamente com base na interdependncia complexa de uma economia globalizada.

Prioridades nas relaes exteriores

Prioridades, normalmente, esto no topo da atuao diplomtica dos Estados que possuem uma viso clara de seus objetivos nacionais, com respeito aos benefcios que se espera retirar de uma determinada relao bilateral ou de um empreendimento qualquer no plano regional ou multilateral. Uma velha regra de senso comum pretende que, quando existem muitas prioridades, no existe nenhuma prioridade bem estabelecida. Isso justifica a convenincia de que a lista de prioridades seja relativamente reduzida, de forma a se atribuir a importncia devida ao que realmente importante, no multiplicar as frentes de trabalho ao sabor das viagens diplomticas de alto nvel.

238

da natureza humana, ou da ordem natural das coisas que pessoas e sociedades desejem sempre retirar bem mais de uma relao do que o investimento realizado em contrapartida. Por isso mesmo, o que se busca, normalmente, elevar ao mximo a qualidade da interao, de maneira a ter uma alta taxa de retorno. Em outros termos, e de modo bem direto, quanto mais assimtrica for a relao, melhor para a parte supostamente atrasada, uma vez que a transferncia direta e indireta ter um grau mximo de aproveitamento, nas duas direes, alis, j que sempre haver compensaes comensurveis que a parte reconhecidamente avanada pode retirar de seu parceiro inferior, mesmo que seja o menor custo de bens, servios e mo-de-obra. Inversamente, uma prioridade colocada numa relao pretensamente simtrica pode redundar em ganhos marginais para ambas as partes, j que o potencial de transferncias ser necessariamente menor. Mesmo numa situao multilateral, sem a possibilidade da barganha direta que ocorre no relacionamento dito assimtrico, as apostas devem sempre ser colocadas no plano de maior desafio no desempenho comportamental, uma vez que todo pas, desejoso de elevar-se na escala do desenvolvimento econmico-tecnolgico, deve sempre visar mais alto do que o seu benchmark aferido. O critrio de escolha das prioridades nacionais, necessariamente seletivas e restritas, deve, portanto, obedecer aos princpios da maior eficincia e do maior retorno, o que recomenda um nmero limitado de apostas, uma vez que estas demandaro concentrao de recursos que so, por definio, escassos. Por isso, simpatias em virtude de afinidades de quaisquer tipos no so, via de regra, as melhores escolhas a serem feitas. Em concluso, as prioridades, em numero limitado, so mais o resultado de um estudo detalhado das complementaridades recprocas que podem ser estabelecidas com algum parceiro verdadeiramente estratgico e este sempre ser, por definio, mais capaz do que o prprio pas no terreno visado para a cooperao do que o resultado de algum impulso subjetivo com base em suposta afinidade de interesses. Esses interesses no precisam ser absolutamente simtricos para que o carter estratgico da relao possa ser concretizado ao contrrio: eles podem ser relativamente assimtricos desde que o objetivo principal visado pelo propositor da relao estratgica esteja contemplado na gama reduzida de prioridades nacionais realmente prioritrias e que o foco da relao se situe mais no atingimento de fins do que na definio de meios. Com efeito, pode-se eventualmente extrair mais de uma relao construda com base nas diferenas do que nas semelhanas, j que complementaridades e vantagens comparativas tm esse exato suporte na realidade.

Parcerias estratgicas: possibilidades e limites

H uma tendncia, em certos pases, a multiplicar o nmero de parcerias estratgicas, o que reflete o mesmo clculo equivocado j visto na questo das prioridades: havendo muitas, no se percebe como separar as que so efetivamente importantes daquelas que a retrica diplomtica coloca na lista dos relacionamentos indispensveis. Mas pior do que

239

colecionar um volume no administrvel de parcerias estratgicas o procedimento que consiste em defini-las a priori; ou seja, a partir da suposio do relacionamento estratgico com base em afinidades estabelecidas prima facie, no com base num cuidadoso exame tcnico de identidade de agendas em bases relacionais, no de maneira unilateral. A comear pelo carter supostamente estratgico da relao, tais parcerias costumam inflacionar o mercado diplomtico com um hiperativismo multidirecional, levando disperso de recursos escassos e focando em objetivos secundrios, posto que os parceiros definidos de maneira leviana precisam encontrar um mnimo denominador comum (e ele realmente mnimo). Se existisse um imposto vocabular cada vez que diplomatas e outros tomadores de deciso empregassem indevidamente a noo de parceria estratgica, seu uso seria provavelmente mais restrito, reservado apenas aos casos efetivamente relevantes e prioritrios. O exagero terminolgico constitui, provavelmente, um dos mais notrios pecados da linguagem diplomtica atravs dos tempos. Uma parceria efetivamente estratgica aquela que permite uma inflexo de agendas, tanto bilaterais, quanto regionais ou multilateral, ou seja, uma mudana na relao de foras do xadrez internacional. Mas essa possibilidade tem de ser examinada com extremo cuidado, uma vez que o consenso em torno de objetivos mutuamente acordados precisa ser claro e explcito. Proclamaes retricas por ocasio de visitas de cpula no so a melhor ocasio para se definir uma nova parceria estratgica, uma vez que o entusiasmo de governantes temporrios costuma obscurecer sua capacidade de julgamento quanto aos interesses de mdio e de longo prazo do pas, o que s um estudo ponderado, tecnicamente embasado e empiricamente apoiado, tem condies de recomendar. Em resumo, parcerias estratgicas devem ser o resultado final de uma anlise abrangente pelo policy planning staff, antes de serem sequer cogitadas no terreno prtico.

Sistema internacional e blocos de integrao

Pases mais abertos so geralmente mais prsperos, seus agentes econmicos dispem de mais renda pessoal e esto sempre acompanhando o estado da arte mundial em matria de cincia e tecnologia. Uma simples correlao entre coeficientes de abertura externa e renda per capita permite confirmar, com poucas excees nacionais, essa evidncia das relaes internacionais contemporneas (ou de todas as pocas). Normalmente, a deciso pela abertura internacional isto , a maior interao nos fluxos de comrcio e maior predisposio para acolher investimentos diretos estrangeiros tende a ser unilateral, uma vez que a economia nacional que est em causa e no a mundial, e que as restries existentes prejudicam mais o agente econmico nacional do que os externos. Ainda assim, negociadores nacionais tm o hbito irracional economicamente, mas compreensvel politicamente de conceder abertura aos mercados do pas apenas depois de intensa barganha negociadora, confirmando que o velho mercantilismo possui vida efetivamente longa.

240

Havendo, contudo, disposio para a abertura seja ela unilateral ou negociada , o que se espera que ela seja a mais ampla possvel, uma vez que a inexistncia prtica de barreiras competio tende a provocar ganhos de produtividade induzidos pela disputa de mercados em bases amplas. Blocos comerciais e outros agrupamentos minilateralistas so aceitos na medida em que contribuem para, ou antecipam a abertura multilateral, sem prticas discriminatrias ou outras reservas de mercado. Essas unies restritas emergem naturalmente a partir da contiguidade geogrfica e da intensidade de comrcio que tende a ser praticada por parceiros j normalmente expostos competio nos mesmos ramos industriais; o problema das normas e do protecionismo setorial aplicados aos grupos de maior poder poltico podem, contudo, obstar a essa tendncia, que seria desejvel, de fazer os blocos evolurem rapidamente para a abertura multilateral. Na medida em que polticas ativamente integracionistas faam parte dos exerccios de diplomacia comercial praticados por um pas em particular, seria desejvel que elas se integrem ao conjunto de aes de poltica externa desse pas num sentido tendencialmente aberturista, isto , de cunho multilateral. Disso resulta que os esquemas de integrao mais facilmente ampliveis no sentido multilateral sejam os acordos de livre-comrcio; mais do que outros esquemas como os de unio aduaneira ou de mercado comum que requerem normas e administrao de cunho mais burocrtico (sendo, portanto, de natureza mais rgida). No plano da poltica externa, isto significa que os blocos de integrao devem ser vistos mais como meios para a consecuo de outros objetivos desejveis progresso tecnolgico, desenvolvimento econmico, avanos sociais etc. do que como fins em si mesmos, sobretudo quando esses fins possuem objetivos polticos de escassa racionalidade econmica.

O problema da segurana
Segurana, justia, defesa, ou at mesmo infraestrutura e educao, fazem parte daquilo que os economistas chamam de externalidades, ou seja, produtos ou servios cujo valor de mercado no normalmente definido pelas leis da oferta e da procura, mas que podem esperar uma oferta pblica em bases no discriminatrias e praticamente sem barreiras para sua mobilizao efetiva pelos demandantes. No plano nacional essa oferta usualmente feita pelos Estados, que para isso mobilizam recursos dos agentes privados segundo os princpios tradicionais da tributao, ou seja: equidade, progressividade, neutralidade e simplicidade (mas nem sempre os pases alcanam esse modelo ideal, escusado dizer). Esses bens pblicos conhecem, portanto, falhas de mercado e so obrigados a conviver com mercados incompletos, a existncia de monoplios naturais, alm da falta de informao. No preciso dizer que tais condies inexistem no plano internacional, e sequer esto perto de existir, onde frequente o benefcio do free lunch que pases pouco cooperativos recolhem do investimento em segurana e estabilidade feito por parceiros mais poderosos. O problema tampouco est perto de ser resolvido pela existncia do Conselho de

241

Segurana das Naes Unidas, uma vez que as potncias militarmente dominantes tendem a agir em funo de seus critrios nacionais com respeito segurana e estabilidade internacionais, sem nenhuma disposio aparente para implementar os dispositivos da Carta das Naes Unidas relativos comisso militar e constituio de foras armadas a servio da organizao. No existe perspectiva de que essa situao venha a mudar no futuro previsvel. Os esquemas regionais de segurana representam um substituto parcial a esse problema institucional, podendo ser mais efetivos nas circunstncias de maior identidade poltica e de comunidade de valores entre os seus membros. Em todo caso, na ausncia dessa comunidade de valores, a agregao de interesses pode ser alcanada com base na disposio de um membro mais poderoso de socializar os benefcios de seu escudo militar, cujos custos ele assumiu exclusivamente. Em todo caso, todos eles tanto o hegemon, como seus scios precisam ter um foco preciso quanto aos principais vetores de segurana e, claro, das ameaas percebidas e reais nos quais passariam a atuar, sem o que as alianas perdem eficcia e, sobretudo, condies mnimas para um consenso operacional entre seus membros. Por mais desigual ou assimtrica que seja esse tipo de aliana, seria preciso haver noo clara de qual a fonte potencial ou real de ameaa, para que os instrumentos de defesa sejam comensurveis e adequados a esse foco possvel de instabilidade e de desequilbrio. Pases desejosos de maior projeo internacional e, portanto, dispostos a assumir os custos implcitos a essa opo de poltica externa necessitam, em primeiro lugar, determinar os focos possveis de ameaa ou resistncia aos seus objetivos nacionais que possuam clara interface internacional, supondo-se que esses objetivos sejam inteiramente compatveis com os valores e as normas existentes no mbito da comunidade internacional. A autonomia de ao o pressuposto bsico de mobilizao da ferramenta militar, mas a coordenao com outros parceiros no plano externo pode se revelar indispensvel nas atuais condies do cenrio internacional, quando as manifestaes explcitas de imperialismo arrogante j se encontram formalmente banidas (mas no desaparecidas de todo). Em todo caso, a passagem de uma concepo e uma doutrina puramente nacionais de defesa e de segurana em direo constituio de cenrios de conflitos e hipteses de emprego da fora militar situados no contexto externo regional ou internacional implica uma profunda reviso dos fundamentos estratgicos dessa externalidade que pode ser positiva ou negativa, em funo dos casos concretos , bem como dos instrumentos que passam a ser mobilizados em caso de engajamento efetivo desses recursos de ltima instncia do jogo diplomtico-estratgico. Nem todos os pases esto dispostos a desviar recursos de necessidades internas para fins de atuao solidria no plano internacional. Mas o que assim decidirem necessitam dispor dos meios suficientes e necessrios para levar a termo a misso formalmente assumida.

242

A representao dos interesses sociais

A poltica externa j foi definida de muitas maneiras, inclusive como sendo a traduo de necessidades internas em possibilidades externas. Talvez pudesse ser definida, tambm, como a incorporao de oportunidades e capacidades externas para fins de desenvolvimento interno. Mas esse aspecto formal importa menos do que uma avaliao exata das condies sob as quais pode atuar o corpo funcional-burocrtico voltado para a implementao da poltica externa, no contexto democrtico e crescentemente transparente das polticas pblicas na atualidade. Diferentes atores passam a interferir no e a disputar parcelas do processo decisrio em matria de poltica externa na moderna configurao democrtica. Esse tipo de intromisso no s parece inevitvel, como, em determinadas circunstncias, pode at ser desejvel para, por exemplo, respaldar a ao do Estado na defesa do interesse nacional, na suposio de que a mobilizao de atores privados esteja sendo feita para capturar ganhos significativos para agentes econmicos que atuam como canais de distribuio interna. No se trata da captura do aparelho burocrtico do Estado por interesses privados, mas de interao com os verdadeiros produtores de riqueza nacional na tarefa de extrair recursos e renda do resto da comunidade internacional, o que perfeitamente legtimo no plano da ao externa do Estado. A capacidade da poltica externa se apresentar como efetivamente nacional, enquanto poltica pblica, tem a ver com a sua interao com os setores relevantes da vida econmica do pas, pois so eles, em ltima instncia, que produzem os recursos sem os quais a ao do Estado torna-se impossvel ou dificilmente vivel, e para eles que se destinam, em grande medida, as iniciativas e aes de poltica externa mobilizadas pela diplomacia profissional. Os dois princpios sobre os quais vai se fundamentar uma poltica externa nacional so, portanto, o da transparncia democrtica e o da representao dos interesses mais relevantes no plano econmico nacional, sem que isto signifique, contudo, a captura do processo decisrio no plano estatal por grupos de interesse especial ou setorial. Transparncia e representao democrtica no devem significar, no entanto, excesso de abertura em processos negociais, como reclamado muitas vezes por grupos de atuao especfica, pois isto poderia comprometer o carter confidencial e a necessria discrio das posies negociadoras que caberia respeitar. Da mesma forma, falsos democratismos como a incorporao irrefletida de posies emanadas de sindicatos, de partidos, de ONGs etc. tampouco deveriam guiar a ao externa do Estado, posto que suas posies tendem a redundar em impasses negociais (at mesmo ex ante) devido prpria natureza contraditria dos interesses em causa.

243

Instrumentos de ao diplomtica
So muitas as ferramentas disposio do Estado para o exerccio de sua poltica externa, sendo o mais importante, obviamente, o corpo burocrtico encarregado de operar a diplomacia profissional. Os dirigentes costumam, igualmente, se cercar de assessores diretos, que podem ou no ser diplomatas, mas que dispem, supostamente, de um saber especializado nos temas afetos s relaes exteriores do pas. Outras instncias podem interferir no processo decisrio da poltica externa, mormente em regime parlamentar. Mas o bsico, ou at essencial, que exista unidade efetiva de comando, uniformidade do processo decisrio e conformidade no processo de implementao das decises. Uma poltica externa formada a partir de vrios centros decisrios comea por no ter objetivos homogneos e tende a apresentar metas fragmentadas, ou at mesmo contraditrias, que respondem aos diversos insumos e presses recebidos ao longo do processo de formulao e de composio, mesmo se a concepo inicial partir de um nico centro. A diviso pode assumir um carter de bicefalia, com pelo menos uma instncia independente da diplomacia profissional envolvida na preparao e implementao da agenda externa; pode no ser to grave se o trabalho envolvido for apenas de assessoria, mas se ele envolver igualmente representao e defesa pblica existe um risco real de discursos contraditrios ou no coincidentes. A diviso do trabalho deve ter um nico centro divisor, no ser uma espcie de cooperativa diplomtica atuando em bases voluntaristas. As estratgias e tticas mobilizadas pela diplomacia podem e devem ser diversificadas, com a adequao de cada instrumento de ao ao tipo de foro aplicvel em cada caso bilateral, regional ou multilateral , ou ainda em funo das coalizes possveis segundo a natureza do problema em causa (poltico, comercial, tecnolgico, de segurana etc.). Caberia, no entanto, ficar atento para a gradao progressiva das iniciativas diplomticas eventualmente lanadas, de maneira a evitar-se a exposio direta do responsvel ltimo pela diplomacia que o prprio chefe de Estado em propostas meramente exploratrias ou de duvidosa aceitao por parceiros no consultados previamente. Para ser mais preciso, poucos pases apreciam aderir a iniciativas prontas e a solues acabadas, sentindo-se obviamente mais confortveis a partir de consultas preparatrias e mediante o acolhimento de suas sugestes. Da mesma forma, a situao de liderana, se ela no dada naturalmente pelo diferencial de poder econmico, poltico e militar, com todos os cuidados associados ao self-restraint, pode causar suspeitas ou desconforto em parceiros regionais, incomodados em ver surgir um mais igual em seu prprio meio. A liderana no pode jamais ser autoproclamada, mas sim o resultado de um consenso que deve emergir naturalmente a partir de fontes reais de poder, no de proclamaes unilaterais: trata-se antes de uma aceitao do que de uma imposio.

244

Estado e condicionantes constitucionais nos processos de integrao regional

Patrcia Luza Kegel

Patrcia Luza Kegel Professora de Direito Internacional e Globalizao no Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Regional na Universidade Regional de Blumenau - FURB. Vicepresidente na atual gesto da European Community Studies Association. Membro da lista brasileira de terceiros rbitros do Mercosul.

245

Introduo
Desde o incio do processo de integrao no Mercosul, um dos assuntos constantemente debatidos vem sendo a controversa relao entre o Direito Constitucional dos Estados-partes e o conjunto normativo decorrente do processo integracionista. A este respeito, empregado o conceito questo constitucional, para situar o espao onde se desenvolvem os conflitos entre os esforos integracionistas do continente e os seus Direitos do Estado. Em outros termos, a doutrina do Direito Constitucional latino-americana entende por questo constitucional aquela relativa ao fato de os tratados que instituem organizaes supranacionais ou supraestatais em matria de integrao serem compatveis, ou no, com as constituies vigentes nos respectivos Estados e sua forma de articulao mtua. Neste sentido, o fenmeno da integrao regional faz surgir um novo e indito tipo de estrutura jurdica, responsvel pela regulamentao normativa das relaes econmico-sociais no interior do bloco. Este Direito proveniente dos processos de integrao revelou os limites do Direito Constitucional que, por ser um Direito do Estado baseado no pressuposto da soberania por excelncia, regula as relaes deste Estado com os demais. Desta forma, determinados conceitos tradicionais como, por exemplo, monismo/dualismo , utilizados tanto pelo Direito Internacional Pblico quanto pelo Direito Constitucional, tornaram-se insuficientes para explicar e, sobretudo, organizar as relaes entre Estados surgidas no interior de um bloco econmico regional. Desta forma, tornou-se imperiosa a alterao de determinados contedos normativos expressos na Constituio, para possibilitar a permanncia dos Estados no interior do bloco econmico. Dito de outro modo, o aparato constitucional tradicionalmente utilizado pelos Estados para regulamentar sua atuao no sistema internacional tornou-se inadequado e insuficiente para ordenar as relaes intracomunitrias.1 De modo geral, podemos colocar duas ordens distintas de problemas envolvendo o Direito Constitucional dos pases empenhados em um processo de integrao. Em primeiro lugar, a adequao dos Tratados Institutivos Constituio e, posteriormente, a compatibilidade constitucional das normas de Direito Comunitrio derivado. Dentro deste contexto, este artigo subdivide-se em duas etapas distintas. Na primeira, apesar dos diferentes nveis quanto intensidade e profundidade da integrao regional pretendida na Unio Europeia e no Mercosul, ser efetuada uma breve anlise de suas estruturas jurdicas e a respectiva articulao com as constituies nacionais de dois Estados diretamente envolvidos em um processo integracionista: Alemanha e Brasil. Na etapa posterior ser discutida a soluo constitucional encontrada na Alemanha, assim como os obstculos oferecidos pela Constituio brasileira integrao no Mercosul. E, por fim, as concluses que apontam para a necessidade de repensar conceitualmente Estado e Direito Constitucional no mbito dos processos de integrao regional.
1

A este respeito ver KEGEL, Patrcia Luza, As Constituies Nacionais nos processos de integrao econmica regional, 2002 p. 82 e seguintes.

246

Supranacionalidade, Direito e Integrao na Unio Europeia

Sob a perspectiva poltica e jurdica, o elemento mais marcante e indito da integrao europeia em relao s demais organizaes internacionais de cooperao econmica o seu carter supranacional. Sob a tica das relaes entre poder supranacional e Estadosmembros, a supranacionalidade comunitria estabeleceu mecanismos de repartio de competncias e transferncia de poderes de soberania, sendo a expresso de um tipo particularmente intenso de cooperao internacional, que rene em si competncias legislativa e jurisdicional prprias, independncia em relao aos seus membros, sistema decisrio pelo princpio majoritrio e autonomia financeira. Em larga medida os atributos da supranacionalidade foram desenvolvidos pelo denominado ativismo jurisdicional, atravs do qual o Tribunal de Justia das Comunidades Europeias (TJCE) reiteradamente enfatizou a particularidade e o ineditismo do projeto de integrao europeu e do Direito Comunitrio. 2 Desta forma, foi enfatizada a regra da maioria como sistema de votao e, paralelamente, a transferncia de competncias nacionais aos rgos comunitrios. Na ausncia de um catlogo expresso de repartio de competncias entre a UE e os Estados-membros, a doutrina dos poderes implcitos implied powers3 permitiu a expanso das competncias comunitrias para bem alm do inicialmente previsto. A par de competncias ampliadas e de um sistema decisrio majoritrio, foi implantada uma ordem jurdica prpria, autnoma e independente em relao aos sistemas jurdicos nacionais. Sua implantao foi possibilitada por trs fatores. A primazia da norma comunitria em relao s normas nacionais, mesmo as de status constitucional, a aplicabilidade imediata do Direito Comunitrio, em que certas disposies comunitrias entram em vigor concomitantemente em todos os sistemas jurdicos nacionais e, como corolrio, a uniformidade de interpretao e aplicao do Direito Comunitrio pelo TJCE em todo o espao territorial formado pelos Estados-membros. Em razo de tais caractersticas, os conflitos de articulao entre a ordem jurdica constitucional nacional e a comunitria constituram-se em um dos temas centrais para o contnuo desenvolvimento da estrutura jurdica comunitria. Neste sentido, determinados conceitos tradicionais como monismo/dualismo e transformao/adoo , utilizados tanto pelo Direito Internacional Pblico quanto pelo Direito Constitucional, tornaram-se insuficientes para explicar e, sobretudo, organizar as relaes entre Estados surgidas no interior de um bloco econmico com caractersticas supranacionais. Desta

2 3

As sentenas Van Gend & Loos, de 1963, e Costa/ENEL, de 1964, formam a base a partir da qual o TJCE construiu a tese da especificidade da estrutura jurdica comunitria. A tese dos poderes implcitos tem origem na doutrina constitucional norte-americana e designa o conjunto de competncias que, mesmo no sendo expressas, so inerentes ou necessrias realizao dos fins propostos no texto legal, e foi largamente utilizada pela jurisprudncia do TJCE para justificar a expanso das competncias comunitrias em detrimento das nacionais.

247

forma, para possibilitar a permanncia dos Estados no interior do processo de integrao regional, tornou-se imperiosa a alterao de determinados contedos normativos expressos na Constituio. Dito de outro modo, o aparato constitucional tradicionalmente utilizado pelos Estados para regulamentar sua atuao no sistema internacional tornou-se inadequado e insuficiente para ordenar as relaes intracomunitrias. Isto significa que o Estado, organizado e limitado pela sua Constituio, demanda uma dupla resposta sua atuao internacional, tanto fora do processo de integrao regional, de acordo com as normas tradicionais do Direito Internacional Pblico, quanto dentro do processo, submetido aos novos imperativos da ordem jurdica comunitria e supranacional. Neste caso, um dos temas centrais na delimitao do Direito Comunitrio em relao ao Direito Internacional Pblico o tipo especial de articulao entre o Direito Comunitrio e os Direitos nacionais, especificamente o problema das antinomias envolvendo normas dos dois sistemas. As tentativas iniciais de solucionar os conflitos entre ambas as ordens jurdicas atravs de instrumentos como a interpretao favorvel ao Direito Comunitrio em casos de normas nacionais contrrias, ou o recurso ao carter de lex specialis do Direito Comunitrio, mostraram ser absolutamente insuficientes. Especialmente quando, em determinados casos, o legislador nacional se afastou conscientemente do disposto no Direito Comunitrio ou quando a interpretao favorvel ao Direito Comunitrio da norma nacional fosse completamente contra legem. Neste sentido, a utilizao, no mbito comunitrio, das regras desenvolvidas pelos Direitos nacionais para ordenar suas relaes com o Direito Internacional mostrou-se inadequada por uma srie de motivos. Em especial porque implicaria uma posio diferenciada do status hierrquico do Direito Comunitrio dentro de cada sistema jurdico. Ou seja, a possibilidade de, em alguns Estados, o Direito Comunitrio adquirir o nvel de uma simples lei ordinria, contrariando um dos fundamentos da ordem jurdica comunitria, baseada em sua posio uniforme e de primazia frente aos sistemas jurdicos nacionais. Uma das grandes dificuldades iniciais foi a ausncia, nos Tratados Constitutivos, de dispositivos detalhados sobre o tipo de relacionamento a ser desenvolvido entre a ordem jurdica comunitria e as ordens nacionais. As poucas indicaes estavam contidas nos artigos 177 e 189, II do ento Tratado da Comunidade Econmica Europeia (TCEE), que previam, respectivamente, o procedimento prejudicial e a obrigatoriedade dos regulamentos e sua aplicao direta. Destes princpios desenvolveu-se a tese de que o Direito Comunitrio teria vigncia imediata nas ordens jurdicas nacionais. Duas ordens de problemas cercaram esta tese. Em primeiro, a pretenso de vigncia imediata entraria em conflito com o princpio da soberania nacional, que, entre outros aspectos, determina que no territrio do Estado soberano sejam vlidas apenas as normas elaboradas pelo legislador nacional ou as que por ele forem reconhecidas como vlidas. E, em segundo, dificilmente seria possvel subsumir dos dispositivos do TCEE as regras que garantissem a primazia do Direito Comunitrio e sua aplicabilidade imediata.

248

Nesta situao de confuso jurdica, buscaram-se construes doutrinrias que desenvolvessem formas novas de articulao entre os Direitos nacionais e o Direito Comunitrio e, em especial, que possibilitassem a submisso de um ordenamento jurdico nacional normas externas, emanadas de rgos legislativos supranacionais. Uma das teses que mais prosperou no espao jurdico alemo foi a da autorizao constitucional (verfassungsrechtliche Ermchtigung). Segundo esta tese, abraada especialmente pelo Bundesverfassungsgericht (BVerfG),4 a primazia do Direito Comunitrio Primrio e Secundrio encontra-se baseada em dispositivos do Direito Constitucional nacional, especificamente no art. 24 I do Grundgesetz, que prev a transferncia de direitos de soberania por parte do Estado alemo para organizaes internacionais. Uma interpretao extensiva deste dispositivo entende que, na hiptese da transferncia de determinados direitos de soberania, fica vedado ao legislador alemo qualquer exerccio da competncia legislativa correspondente, sob risco de ser declarada inconstitucional. Se uma norma nacional se chocar com uma norma comunitria, o juiz alemo deixar de aplic-la no por contrariar o Direito Comunitrio em si, mas por ser inconstitucional com o previsto no Grundgesetz. O grande problema enfrentado por esta teoria a ausncia em todos os Estados-membros da Unio Europeia de dispositivos constitucionais semelhantes. Outra corrente terica baseou-se na natureza jurdica especfica da Unio Europeia, cujas caractersticas supranacionais a tornariam bastante semelhante a um Estado federal. Deste modo, apesar da UE no ser um Estado federal, aplicam-se a ela dois princpios norteadores das relaes entre Unio e Estados federados: a supremacia da norma federal e a diviso de competncias. Isto vlido em especial para a comparao efetuada nas relaes entre Direito Comunitrio e Direitos nacionais e as relaes entre Direito federal e Direitos estaduais nos pases com estrutura federativa. Nestes, a norma federal vlida em todo o territrio nacional, possui supremacia sobre as normas estaduais e no necessita de nenhum tipo de mecanismo de reconhecimento ou incorporao. Da mesma forma que, nas relaes jurdicas em um Estado federal, o Direito Comunitrio forma um conjunto jurdico distinto do nacional, sendo vlido no espao jurdico nacional como Direito Comunitrio e no como Direito nacional. Contudo, as relaes entre este conjunto jurdico comunitrio e os Direitos nacionais apenas podem ser regradas pelo prprio Direito Comunitrio, j que este no se encontra subordinado ao Poder Legislativo nacional. Ainda que esta tese tenha proporcionado uma resposta uniforme ao problema da primazia do Direito Comunitrio, sua grande deficincia encontra-se justamente no fato de a Unio Europeia, decididamente, no se constituir em um Estado federal. A terceira grande corrente doutrinria, adotada em certa medida pelo Tribunal de Justia das Comunidades Europeias, sustenta que a premissa indiscutvel da soberania (das Souvernittsdogma) dos Estados vem sofrendo limitaes desde o sculo XIX, sendo a constituio da Unio Europeia uma forma especfica destas limitaes. Neste sentido,
4

Bundesverfassungsgericht BVerfG Tribunal Federal Constitucional alemo.

249

a UE foi dotada, atravs dos Tratados Constitutivos, de poderes de soberania prprios, os quais se estendem e so exercidos de modo direto em todo o territrio comunitrio. Consequentemente, o Direito Comunitrio no Direito Internacional Pblico, mas constitui-se em uma ordem jurdica autnoma de carter sui generis. O ineditismo do Direito Comunitrio no decorreria do contedo obrigatrio dos tratados que fundamentam sua ordem jurdica. Muito mais decisiva para caracterizar sua singularidade o fato de que a estrutura proveniente do conjunto dos tratados constitutivos apresenta diferenas fundamentais em relao outros tratados de Direito Internacional. Nesta concepo, o Direito Comunitrio forma um conjunto jurdico eine Rechtsmasse, distinto dos Direitos nacionais e, desta maneira, vlido nos espaos jurdicos nacionais como Direito Comunitrio e no como Direito nacional. Desta forma, a validade do Direito Comunitrio repousa na sua prpria especificidade e no em sua transformao em norma nacional. Como consequncia, o relacionamento do Direito Comunitrio com os Direitos nacionais passa a ser regulamentado apenas pelo Direito Comunitrio, j que o legislador nacional no possui qualquer competncia sobre aquele conjunto jurdico. A regra de coliso desenvolvida por esta teoria baseia-se no pressuposto de que os tratados constitutivos retiraram do legislador nacional a competncia para legislar sobre determinadas matrias e a transferiram para os organismos comunitrios. Se, mesmo assim, o legislador nacional atuar nestas matrias e esta seria a nica possibilidade de surgirem antinomias entre normas nacionais e comunitrias , a consequncia seria a nulidade de seus atos por absoluta incompetncia legislativa. A maior falha nesta formulao a circunstncia da UE possuir competncias normalmente bastante delimitadas em matrias nas quais o legislador nacional tambm pode e deve atuar, o que leva a um constante perigo de coliso de normas. 5 Independentemente de qual teoria adotada, parece-nos claro que, sem dispositivos constitucionais que permitissem a transferncia de parcelas de soberania, dificilmente as relaes jurdicas intracomunitrias teriam se desenvolvido de modo to uniforme. Assim, tornou-se fundamental que as Constituies nacionais dos Estados-membros da UE permitissem este novo tipo de relacionamento de uma ordem jurdica externa com a nacional, desvinculado dos padres tradicionais de relacionamento entre o Direito Internacional Pblico e os Direitos Constitucionais. Deste modo, consolidou-se no decorrer dos anos uma doutrina constitucional com dispositivos relacionados limitao da soberania e transferncia de competncias s organizaes supranacionais. Isso permitiu a composio dos interesses jurdicos constitucionais nacionais com os decorrentes das necessidades comunitrias. No entanto, mesmo este modo de relacionamento encontra-se em crise, em especial depois do fracasso do projeto de Constituio comum e dos problemas gerados pela no ratificao do Tratado de Lisboa, tornando-se necessrio voltar a refletir sobre as condicionantes constitucionais nacionais.
5

O que no impediu que o TJCE, como forma de superar tal situao, tenha utilizado recursos de interpretao como o implied powers e o effet utile para alargar consideravelmente o mbito das competncias comunitrias.

250

Constituio e integrao na Repblica Federal da Alemanha6

Em tratados internacionais comuns, o Grundgesetz segue a chamada Teoria da Transformao, segundo a qual um tratado para ser vlido necessita uma lei federal que o transforme em parte integrante do sistema jurdico nacional. Esta lei de aprovao tem por contedo aquele do tratado internacional, que passa a ser, portanto, uma lei federal ordinria que pode ser, inclusive, objeto do controle de constitucionalidade. Significa a adoo da teoria dualista nas relaes entre o Direito Interno e o Direito Internacional, o qual tambm est previsto no art. 25 GG, quando as regras gerais de Direito Internacional consuetudinrio, mantendo seu carter de parte de um sistema jurdico separado, so incorporadas ao sistema nacional e obtendo, inclusive, um status superior ao das leis nacionais. Este status superior no , contudo, unanimemente aceito, pois que, na falta de uma clara posio do Bundesverfassungsgericht, considera-se que a lei de aprovao transforma o tratado em lei federal, podendo ser alterado por lei subsequente. No sistema jurdico alemo coexistem dois modos distintos de controle da constitucionalidade das leis: o abstrato e o concreto. O controle abstrato consiste na verificao de uma norma, independentemente de um caso jurdico concreto, a respeito de sua conformidade com a Constituio. O objeto do controle abstrato podem ser normas de qualquer tipo, inclusive as leis de aprovao cujo contedo o do Tratado Internacional que pretende ser vlido no sistema jurdico nacional. A este respeito, o BVerfG considerou procedente a verificao da conformidade de tais leis de aprovao antes de serem promulgadas e publicadas no Dirio Oficial, com a finalidade de impedir que a Unio assumisse compromissos internacionais que se mostrariam mais tarde inconstitucionais. De qualquer modo, a norma deve pertencer ao sistema jurdico nacional, no possuindo o Tribunal Constitucional legitimidade para verificar a constitucionalidade de normas estrangeiras, supranacionais ou internacionais.7 J o controle concreto exercido no decurso de um processo judicial especfico, e corresponde ao direito assegurado a qualquer rgo jurisdicional de verificar a conformidade de determinada norma, de cuja validade depende o processo, ao Grundgesetz. Se o juiz for da opinio que a norma no conforme, deve suspender o processo e solicitar ao Tribunal Constitucional deciso definitiva sobre a mesma. Assim, fica assegurada ao juiz a competncia para verificao das normas (Normprfungskompetenz), sendo exclusiva do BVerfG, a competncia para a rejeio das normas (Normverwerfungskompetenz). O controle concreto tambm pode ser utilizado em relao lei de aprovao de determinado tratado internacional. Desta forma, alm de adotar uma postura dualista quanto relao Direito Internacional e Direito nacional, a Alemanha tambm observa estritamente a teoria constitucionalista quanto aos tratados internacionais, j que condiciona a sua validade aos dispositivos constitucionais internos.
6 7

Ver KEGEL, op.cit., p. 85 e ss. Ver MENDES, Gilmar Ferreira, Jurisdio Constitucional. O controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha, 1996, p. 109.

251

No caso especfico do processo de integrao europeu, o Grundgesetz, desde o incio em 1949, j possua uma previso normativa para o tipo peculiar de relaes a serem posteriormente desenvolvidas no espao comunitrio supranacional. O art. 24, I GG possibilitou a transferncia de poderes soberanos para organizaes interestatais, sendo, portanto, uma clusula de autorizao geral ao Estado para a delegao de poderes soberanos. Mesmo j possuindo tal previso de abertura ao Direito Comunitrio, a questo constitucional no espao alemo esteve inicialmente relacionada com certa resistncia por parte da jurisprudncia nacional8 em aceitar a primazia de normas de Direito Comunitrio derivado, j que estas no haviam sido elaboradas pelo rgo competente, assim determinado atravs da teoria clssica da repartio de competncias entre Executivo, Legislativo e Judicirio. Neste contexto, a posio do Direito Constitucional alemo em relao ao Direito Comunitrio europeu, e sua especificidade quanto ao Direito Internacional Pblico tradicional, pode ser dividida em trs fases distintas: a sentena Solange II do Tribunal Federal Constitucional, a Reforma Constitucional de 1992 e a Sentena Maastricht do mesmo Tribunal Constitucional. A primeira deciso referida do BVerfG de 1986 (Solange II9). Sua importncia redobrada porque se afasta da concepo anterior,10 que afirmava a competncia do Tribunal em aferir, no processo de controle concreto das normas, a adequao das normas integrantes do Direito Comunitrio derivado11 aos direitos fundamentais contidos na Constituio alem e que constituem o cerne imprescindvel de sua estrutura constitucional. Nesta nova sentena ficaram consagrados trs pressupostos da articulao entre Direito Constitucional e Direito Comunitrio. Inicialmente, o Tribunal de Justia das Comunidades Europeias o juiz legal, ou predeterminado por lei, o qual adquiriu tal qualidade atravs das leis alems de aprovao aos tratados comunitrios. Em segundo, que o art. 24, I GG possibilita que o ordenamento jurdico alemo seja suficientemente aberto para transferir soberania a uma organizao supranacional, da qual emane um direito imediatamente aplicvel. E, por fim, que enquanto (solange) as Comunidades Europeias, e em particular a jurisprudncia do seu Tribunal, proporcionem uma proteo efetiva dos direitos fundamentais frente aos poderes pblicos (no mesmo nvel que o Grundgesetz considera indisponvel), o BVerG no exercer sua jurisdio para verificar

Esta posio do Tribunal Federal Constitucional Bundesverfassungsgericht (BVerfG) deu origem uma sentena bastante conhecido do TJCE, o caso Internationale Handelsgesellschaft, de 17 de dezembro de 1970, no qual o Tribunal comunitrio, alm de considerar os Direitos Fundamentais como integrantes da estrutura jurdica comunitria, reafirmou a completa primazia do Direito Comunitrio sobre o nacional. Sentena de 22 de outubro de 1986. BVerfGE 73, 339. Sentena de 29 de abril de 1974, conhecida como Solange I. BVerfGE 37, 271. Entende-se por Direito Comunitrio originrio as normas constantes dos tratados constitutivos das Comunidades Europeias e Direito Comunitrio derivado aquele proveniente dos rgos comunitrios.

9 10 11

252

a conformidade com os direitos fundamentais dos atos de autoridades alems praticados com base no Direito Comunitrio derivado.12 Desta sentena inferem-se dois aspectos fundamentais para a consolidao e harmonizao das relaes entre o Direito Comunitrio e os Direitos nacionais. Inicialmente, quanto questo da posio hierrquica do Direito Comunitrio no sistema jurdico alemo. No caso da Unio Europeia, esta lei de aprovao foi editada segundo o art. 59, I e o art. 24, I GG e previa a aplicabilidade direta e imediata das normas comunitrias derivadas. Deste modo, o Direito Comunitrio, apesar de ter sido originalmente transformado em direito alemo, distingue-se fundamentalmente do Direito Internacional comum, principalmente porque seu Direito derivado no necessita mais qualquer tipo de transformao. Assim, de acordo com o art. 24, a transferncia de parcelas de soberania em favor de uma instituio supranacional foi efetuada de acordo com o disposto na Constituio alem e fundamenta a primazia das normas comunitrias, inclusive as derivadas. O segundo aspecto est relacionado ao controle da conformidade das normas do Direito Comunitrio (mesmo derivado) com a Constituio Nacional. A posio anterior foi substancialmente modificada na deciso Solange II, na qual o Tribunal Constitucional renunciava a exercer sua jurisdio constitucional nos termos do art. 100, I GG, enquanto (solange) o Direito e o Tribunal de Justia comunitrio dispensar o mesmo nvel de proteo aos direitos fundamentais que o Grundgesetz considera indisponvel. Observese que no houve uma renncia definitiva verificao da conformidade das normas comunitrias derivadas aos direitos fundamentais, como mais tarde se verificou com a deciso sobre Maastricht. O segundo eixo de articulao entre Direito Constitucional e Direito Comunitrio foi a Reforma Constitucional de 1992, que deu nova redao ao art. 23 GG,13 e permitiu a ratificao do Tratado da Unio Europeia. Recordemos que o dispositivo constitucional anterior, do art. 24 GG, permitia a concesso de poderes de soberania (sem explicitar os limites do contedo desta cesso) a organizaes supranacionais, sem a autorizao do Bundesrat.14 Neste sentido, o art. 23 imps critrios de ordem material e formal para o desenvolvimento da Unio Europeia e a consequente transferncia de soberania e competncias. Tais critrios cristalizaram-se em determinados princpios constitucionais tidos como indisponveis e estruturantes da prpria Constituio (verfassungsrechtlichen Strukturprinzipien). Deste modo, a participao alem na construo e desenvolvimento
BVerfGE 73, 339(383 ff.). De modo geral, a nova redao do art. 23 estipula que o Governo Federal deve conceder ao Parlamento alemo a oportunidade de pronunciar-se antes da participao do Governo em qualquer processo decisrio na Unio Europeia. Sendo a deciso a ser tomada em instncia comunitria da competncia dos Lnder, necessrio a participao do Bundesrat. Bundesrat Senado Federal rgo de representao dos Lnder (estados federados).

12 13

14

253

da Unio Europeia permitida apenas e na medida em que o princpio federativo e o princpio do Estado democrtico, social e de Direito so mantidos. A remisso efetuada ao art. 79, II e III15 GG para a Lei de Aprovao a qualquer alterao dos Tratados Institutivos da UE ou regras de natureza semelhante significou a imposio de limites constitucionais rgidos dinmica integracionista alem. Estes limites foram melhor definidos posteriormente com a sentena do Tribunal Federal Constitucional sobre a constitucionalidade do Tratado da Unio Europeia. Por fim, a Sentena Maastricht,16 pronunciada pelo Tribunal Federal Constitucional, no mbito do processo de ratificao do Tratado da Unio Europeia, e que, pelo impacto de suas concluses, redirecionou17 o debate acerca das relaes entre Direitos Constitucionais nacionais e Direito Comunitrio. Os comentrios sobre a referida sentena foram em nmero e intensidade correspondentes perplexidade que causou e, sem pretender esgotar o assunto, alguns pontos nos parecem decisivos na nova posio do Tribunal Constitucional quanto ao Direito Comunitrio. Inicialmente, o BVerfG afasta a hiptese de diluir a soberania nacional com o objetivo de fundamentar uma Constituio comunitria. A validade da ordem jurdica comunitria na Repblica Federal da Alemanha repousa na imperatividade jurdica da Lei de Aprovao alem ao Tratado de Maastricht e, portanto, em um ato de soberania nacional. Consequentemente, o BVerfG no renunciou sua competncia jurisdicional (em relao aos direitos fundamentais) sobre a aplicabilidade do Direito Comunitrio derivado na Alemanha, mas o exerce em uma relao de cooperao com o Tribunal de Justia Europeu, em que este garante a proteo dos direitos fundamentais para a totalidade do territrio da Unio Europeia, enquanto o BVerfG limita-se a garantir de modo geral um nvel irrenuncivel de direitos fundamentais. Dentre os princpios democrticos vinculados essncia do Estado, encontra-se o direito fundamental do cidado alemo de participar, atravs do sufrgio universal, da legitimao dos rgos aos quais compete o exerccio do poder e da soberania do Estado. Segundo o BVerfG, a
15 16 17

O art. 79 GG trata do procedimento de reforma constitucional, sendo que o inciso II determina o quorum necessrio e o inciso III as clusulas ptreas. Maastricht-Urteil de 12 de outubro de 1993. BVerGE 89, 155. A sentena sobre Maastricht se tornou a mais conhecida, porm, em uma deciso anterior, o Tribunal Federal Constitucional j havia se manifestado de modo ambguo sobre a questo constitucional com a sentena de 12 de maio de 1989. Na referida deciso se trata de restries comercializao e propaganda de cigarros e fumo picado, impostas pela Comunidade Europeia. No recurso ao Tribunal Constitucional, as empresas do setor alegaram violao dos direitos fundamentais, em especial a liberdade de atividade econmica, a liberdade de profisso e a propriedade. Dando continuidade doutrina instituda em Solange II, o Tribunal Constitucional negou o recurso, reafirmando que pertence ao Tribunal Europeu a proteo dos direitos fundamentais frente atividade legislativa e administrativa da Comunidade. Caberia, contudo, recurso ao Tribunal Constitucional, caso o Tribunal Europeu no efetuasse a proteo dos direitos fundamentais no mesmo nvel e intensidade julgados imprescindveis pela Lei Fundamental. Soweit die Richtlinie den Grundrechtsstandard des Gemeinschaftsrechts verletzen sollte, gewhrt der Europische Gerichstshof Rechtsshutz. Wenn auf diesem Wege der vom Grundgesetz als unabdingbar gebotene Grundrechtsstandard nicht verwirklicht werden sollte, kann das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. In: HUMMER, Waldemar, SIMMA, Bruno, VEDDER, Christoph, Europarecht in Fllen, 1999, p.110.

254

legitimidade do poder assim adquirida indisponvel e passvel de controle de constitucionalidade. Levando em considerao a dinmica da integrao europeia, o BVerfG declara a proteo da soberania do povo alemo, condensada em seu Estado e sua Constituio, perante atos supranacionais que possam provocar o esvaziamento desta soberania. Sendo a Alemanha um Estado social, democrtico e de Direito, o exerccio do poder pelo povo efetuado, fundamentalmente, atravs de seus representantes no Parlamento alemo. Torna-se, portanto, imprescindvel evitar o esvaziamento completo das atribuies do Parlamento alemo, pois isso afetaria o j referido Princpio Democrtico. Como modo de evitar o esvaziamento das competncias do Bundestag, o BVerfG adverte os organismos comunitrios de uma interpretao do Tratado de Maastricht, que fosse efetuada nos mesmos parmetros dos Tratados Institutivos anteriores: ou seja, adverte-se especialmente contra uma interpretao que amplie as competncias comunitrias deduzveis dos tratados (dentro da doutrina do effet utile). Ou seja, os poderes de soberania cedidos no so indeterminados, mas se regem pelo mtodo restrito e singular de atribuio de competncias. Deste modo, os atos jurdicos da Unio Europeia que tenham como fundamento tal interpretao no so vinculantes no mbito do territrio soberano alemo, estando seus rgos administrativos e judicirios, por motivos constitucionais, impedidos de execut-los. Compete ao BVerfG verificar se os atos jurdicos dos organismos europeus se mantm dentro dos limites estatudos, ou se os excederam.18 Cabem duas ordens de crticas posio do Tribunal Federal Constitucional alemo. Inicialmente, em relao a uma, assim denominada, recada internacionalista do BVerfG sobre a natureza do Direito Comunitrio. Apesar de adotar e manter a posio do TJCE19 quanto autonomia e particularidade do Direito Comunitrio, o BVerfG no considera que estas duas caractersticas signifiquem o desligamento do Direito Primrio e do Direito Secundrio de seus fundamentos no Direito Internacional, o que fica bem claro com a nfase dada Lei de Aprovao como sendo a fonte formal de validade do Tratado de Maastricht em territrio alemo. Mantendo o controle da constitucionalidade das Leis de Aprovao aos Tratados Institutivos, o BVerfG o exerce indiretamente tambm sobre o conjunto do Direito Comunitrio Primrio. Alm disso, condiciona a primazia e aplicabilidade direta e imediata no ao carter exclusivo da norma comunitria, mas aos dispositivos constitucionais de recepo que permitiram tais caractersticas. Por fim, o argumento de que uma eventual sada dos Estados-membros do mbito da
18 No

entanto, a questo envolvendo o controle da constitucionalidade das normas comunitrias derivadas ainda no chegou a um final definitivo, como mostra a seguinte manifestao do BverfG: The Act to Implement the Framework Decision on the European Arrest Warrant and the Surrender Procedures between the Member States of the European Union (European Arrest Warrant Act) of 21 July 2004 (Federal Law Gazette I p. 1748) violates Article 2 subsection 1 in conjunction with Article 20 subsection 3, Article 16 subsection 2 and Article 19 subsection 4 of the Basic Law (Grundgesetz GG) and is void. BVerfG, 2236/04 of 07/18/2005. http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20050718_2bvr223604en.html A doutrina sobre a autonomia e particularidade do Direito Comunitrio vem sendo exposta pelo TJCE desde a sentena Costa/ENEL.

19

255

Unio Europeia seria possvel por simples ato unilateral, baseado no princpio da igualdade soberana dos Estados, constitui-se em verdadeira espada de Dmocles no processo integracionista europeu. A outra crtica refere-se possibilidade (terica) aberta pelo BVerfG de qualquer cidado alemo que, sentindo-se prejudicado com uma norma comunitria que excedesse os limites da competncia atribuda Comunidade, arguisse sua inconstitucionalidade por infringir seu direito fundamental de participar do exerccio do poder atravs do voto em seu representante no Parlamento. Desta forma, por um lado foram relativizados os dispositivos constitucionais especficos da Constituio que regulamentam a insero do Estado alemo com as estruturas supranacionais comunitrias. Por outro, negando a completa autonomia do Direito Comunitrio ao fundamentar sua validade nas leis nacionais de aprovao, o BVerfG manteve o Estado soberano como elemento indisponvel do processo de integrao europeia. Neste sentido, com a Sentena Maastricht retomada a questo constitucional da limitao dos direitos de soberania e da manuteno do conceito de Estado soberano nas relaes intracomunitrias.

Intergovernamentabilidade, Direito e Integrao no Mercosul

O incio dos anos de 1990 foi caracterizado por um conjunto de mudanas econmicas e institucionais na Amrica Latina. As mais significativas estiveram relacionadas ao processo de liberalizao comercial e do setor financeiro, programas de privatizao e, especialmente, a retomada e revitalizao dos processos de integrao regional, gerando um novo ambiente econmico e institucional, que possibilitou a insero internacional das economias da regio. Neste contexto, os acordos da dcada de 1980, entre Argentina e Brasil, objetivando a formao de uma zona bilateral de livre comrcio, marcaram o incio do ressurgimento do processo de integrao na Amrica do Sul.20 Em maro de 1991, a assinatura do Tratado de Assuno, entre Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, propiciou impulso experincia integracionista latino-americana, com a criao do Mercado Comum do Sul, buscando aprofund-lo a partir de dezembro de 1994, quando o Protocolo de Ouro Preto21 aprovou a estrutura institucional definitiva e a Unio Aduaneira passou a ser implantada. Em especial o estabelecimento progressivo da Unio Aduaneira, a partir de 1995, e a adoo da Tarifa Externa Comum (TEC) tiveram por finalidade garantir um conjunto de medidas que assegurassem a continuidade do Mercosul. Dentre estas medidas, destacam20 Declarao de Iguau, de 1985 entre Brasil e Argentina, para acelerar o processo de integrao regional,

Ata para a Integrao Brasil-Argentina, de 1986, e Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, entre Brasil e Argentina de 1988.
21

Protocolo de Ouro Preto, de 17 de dezembro de 1994.

256

se a igualdade das condies de concorrncia intrabloco e a garantia de uma margem de preferncia regional em relao s tarifas praticadas no comrcio extrazona. A consequncia, poca prevista, seria assegurar o impulso poltico necessrio consolidao e ampliao do bloco22 e, principalmente, conferir unidade nas posies dos Estados-partes em suas relaes com outros atores comerciais, especificamente, nas negociaes com a Unio Europeia e no mbito da Organizao Mundial do Comrcio. No entanto, a segunda metade dos anos 1990 foi marcada por sucessivas crises, as quais tiveram reflexos danosos no Mercosul. Desde a crise asitica de 1997 e a posterior desvalorizao cambial brasileira em 1999, o comrcio intrazona decresceu gradativamente, atingindo seu nvel mais baixo poca da convulso macroeconmica argentina, com a desvalorizao do peso e o fim de sua conversibilidade em 2002. Superada esta fase mais aguda, as transaes comerciais voltaram a crescer, sem, contudo, atingir os patamares anteriores. Por outro lado, as principais tentativas de fortalecer o bloco no perodo, com a Agenda de Relanamento do Mercosul no ano de 2000 e a Cpula Presidencial de Ouro Preto em dezembro de 2004, no obtiveram o xito esperado e nem conseguiram reunir as condies polticas que permitissem uma profunda reforma da estrutura institucional do bloco. 23 Desta forma, manteve-se a estrutura jurdica e institucional definida pelo Protocolo de Ouro Preto (POP), de natureza intergovernamental, sendo regida, basicamente, pelos princpios da igualdade soberana entre os Estados e a no ingerncia nos assuntos internos dos Estados-partes. Ao contrrio da Unio Europeia, que conseguiu articular o processo de integrao comercial e econmico com instituies supranacionais, a opo do Mercosul pela estrutura intergovernamental reflete ainda hoje, entre outras variveis, as assimetrias econmicas, polticas e demogrficas entre os Estados integrantes do bloco. Neste contexto, o quadro jurdico e institucional adotado no Mercosul mantm inalterados os instrumentos tradicionais das organizaes internacionais e, em especial, no contempla nenhum tipo de mecanismo de soberania compartilhada como na Unio Europeia. Deste modo, a principal caracterstica dos rgos encarregados de gerir o Mercosul a participao paritria de cada um dos Estados-partes em cada um dos diversos setores e a necessidade de consenso para a tomada de qualquer deciso, ou seja, nenhuma resoluo pode ser adotada se algum dos Estados-partes no estiver de acordo. 24
22

O sucesso inicial obtido pelo Mercosul, em especial nos anos 1990, atraiu outros Estados integrantes da ALADI a se tornarem associados ao bloco: o Chile em 1996, a Bolvia em 1997, o Peru em 2003, o Equador e Colmbia em 2004. No entanto, em todos estes casos, trata-se de pases associados, e no de membros plenos do bloco. Apenas a Venezuela, que se associou em 2005, aderiu plenamente ao bloco. necessrio sublinhar que algumas alteraes na estrutura institucional do Mercosul efetivamente ocorreram. Em especial a transformao da Secretaria Administrativa em Secretaria Tcnica, a criao da Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul e de sua Presidncia, a instalao do Tribunal Permanente de Reviso e do Tribunal Administrativo Laboral, o Fundo de Convergncia Estrutural, e finalmente, o Parlamento do Mercosul. No entanto, todas estas alteraes mantiveram intocado o sistema intergovernamental do Protocolo de Ouro Preto. Ver KEGEL, Patrcia Luiza, AMAL, Mohamed. Instituies, Direito e Soberania: a efetividade jurdica nos processos de integrao regional nos exemplos da Unio Europeia e do Mercosul, 2009, no prelo.

23

24

257

Em relao estrutura jurdica, os princpios intergovernamentais foram normativamente traduzidos pelo Protocolo de Ouro Preto atravs da consensualidade no processo decisrio e da necessidade de incorporao das normas do Mercosul aos ordenamentos jurdicos de cada um dos Estados-partes para que pudessem gerar efeitos. Neste mbito, algumas observaes devem ser efetuadas. A primeira est relacionada complexidade do procedimento de incorporao, o qual prev que, uma vez editada a norma, ela deve ser inicialmente incorporada de acordo com a sistemtica constitucionalmente prevista em cada um dos Estados-partes para qualquer norma de Direito Internacional. 25 Ou seja, o direito emanado do bloco recebe o mesmo tratamento das demais normas internacionais, sem qualquer distino. A segunda observao, bem mais importante, diz respeito ao verdadeiro poder de veto que os Estados-partes possuem, individualmente, em relao s normas do bloco. Este poder de veto pode ocorrer basicamente atravs de duas formas. A primeira pela simples absteno ou ausncia no processo decisrio. Segundo o POP, o sistema deliberativo consensual, o que implica a necessidade de todos os Estados-partes estarem representados nas diversas instncias deliberativas e posicionarem-se favoravelmente ao texto acordado. Caso no haja o necessrio consenso, ou se verifique a ausncia de um Estado, a norma no adotada. A segunda forma de veto ocorre atravs da no incorporao da norma acordada. Ou seja, mesmo que tenha havido consenso quanto ao texto normativo na instncia deliberativa adequada, a circunstncia de que um nico Estado no tenha incorporado a norma ou no tenha comunicado esta incorporao Secretaria do Mercosul implica o fato de que a norma em questo no entre em vigor at que todos os Estados tenham comunicado a incorporao. Preocupante a total impunidade do Estado faltoso em sua obrigao de incorporar a norma e, neste sentido, no h sano prevista em qualquer dos textos normativos do Mercosul que se referem ao assunto. Ou seja, tais caractersticas da estrutura jurdica do Mercosul tem tido por consequncia um alto percentual de normas no incorporadas aos ordenamentos jurdicos nacionais e, portanto, sem produzir efeitos nos Estados-partes. Esta situao reflete a falta de uma base jurdica adequada para o funcionamento do Mercosul e a dificuldade para criar regras e mecanismos comuns a todos os Estados, que viabilizem a livre circulao de fatores produtivos e forneam a necessria segurana jurdica para a atuao dos agentes econmicos. Ou seja, o no cumprimento das regras destinadas a implementar o processo de integrao vem ocasionando falta de efetividade ao bloco e causando um impacto extremamente negativo sua eficcia poltica e econmica. Neste sentido, tanto o princpio da consensualidade quanto o sistema de vigncia simultnea adotados pelo Protocolo de Ouro Preto tm por consequncia ftica a capacidade de um nico Estado poder inviabilizar a adoo das normas do Mercosul seja por motivos polticos internos, seja por estratgias de negociao intrabloco. O que ocorre, no entanto, o fato de que a consolidao da estrutura jurdica do Mercosul ter sido largamente prejudicada por este mecanismo. Sua consequncia negativa a ausncia de uma estrutura jurdica consolidada, ampliando
25

Artigo 40 do Protocolo de Ouro Preto.

258

o grau de incerteza e de falta de previsibilidade. Para utilizar uma expresso da Secretaria do Mercosul, no existem dvidas de que a efetividade do Direito do Mercosul ocasionaria o aumento da segurana jurdica em seu mbito, multiplicando o grau de confiana do setor privado, consolidando o sentimento de pertencer ao bloco e favorecendo o comrcio e a atrao de investimentos. Como resultado, o dficit institucional interno do Mercosul e a crescente debilidade dos mecanismos efetivos de integrao tm levado o bloco sul-americano a perder atratividade, especialmente como interlocutor nos foros multilaterais e bilaterais de negociao internacional. Ou seja, a opo puramente intergovernamental tem levado o Mercosul a enfrentar uma srie de problemas e impasses. Estes esto relacionados, em grande medida, ao objetivo final de implantar um verdadeiro mercado comum e os instrumentos institucionais e jurdicos meramente intergovernamentais, tpicos de uma simples zona de livre comrcio, sem maiores ambies integracionistas.

Constituio e integrao na Repblica Federativa do Brasil

Neste contexto, a situao constitucional interna dos Estados-partes reflete distintas solues jurdicas ao processo de integrao. Desta forma, tanto Argentina quanto Paraguai possuem dispositivos constitucionais que viabilizam a abertura da estrutura jurdica interna destes pases ao direito emanado do Mercosul. 26 No Paraguai, a reforma constitucional de 1992 incluiu uma clusula que permite, em seu artigo 145, a participao do Estado em uma estrutura supranacional, em condies de igualdade com outros Estados e que garanta a vigncia dos direitos humanos, da paz, da justia da cooperao e do desenvolvimento nos mbitos poltico, econmico, social e cultural. J na Argentina, a reforma constitucional de 1994 alterou o tratamento dos Tratados Internacionais e deu nova redao ao art. 75, o qual prev que o Congresso pode aprovar tratados de integrao que deleguem competncias e jurisdio a organizaes estatais, sob a condio de reciprocidade e igualdade, respeitando a ordem democrtica e os direitos humanos. Neste caso, as normas provenientes de tais organizaes possuem hierarquia superior s leis federais, quando, segundo o artigo 22, cumpram-se as condies de reciprocidade, igualdade e respeito pela ordem democrtica e os direitos humanos. Apesar de ambos os pases possurem clusulas de habilitao constitucional para a integrao, o texto argentino mais amplo que o paraguaio, pois prev a situao hierrquica do direito derivado do Mercosul, o que no ocorre com a Constituio paraguaia. Mais importante o fato das duas Constituies adotarem o princpio da reciprocidade, o que exclui a adoo unilateral de medidas destinadas incorporao automtica das normas Mercosul e de seu status hierrquico privilegiado se os outros Estados-membros do bloco no o fizerem. Como tanto Brasil quanto Uruguai mantm mecanismos constitucionais
26

Ver a respeito o excelente trabalho de Alejandro Perroti, Habilitacin Constitucional para la integracin comunitria estdios sobre los Estados del Mercosur, 2004.

259

defasados em relao s necessidades de um direito da integrao, Argentina e Paraguai no se utilizam de seus prprios dispositivos constitucionais se no houver a devida reforma constitucional nos demais pases. No entanto, um projeto de integrao regional, que pretenda vir a constituir-se em mercado comum, necessita de uma base constitucional interna nos pases-membros que permita sua consolidao como ordem jurdica autnoma e diferenciada do Direito Internacional Pblico. Tendo por parmetro o contexto da integrao europeia em seus estgios iniciais, a situao do Direito Constitucional brasileiro em relao a um possvel Direito da Integrao pressupe posio referente a trs questes fundamentais: a posio hierrquica do Direito da Integrao dentro do sistema jurdico brasileiro, o controle da conformidade do Direito da Integrao Constituio nacional e, finalmente, a possibilidade de Acordos Executivos no Direito brasileiro Em relao situao hierrquica dos tratados internacionais dentro do sistema jurdico brasileiro, a Constituio Federal de 1988 concede competncia para celebrar tratados ao presidente da Repblica, e fixa a exclusividade do Congresso Nacional para resolver definitivamente sobre eles. 27 Isto significa que um tratado internacional celebrado pelo presidente dever ser referendado atravs de um decreto-legislativo emitido pelo Congresso, contendo sua aprovao ao tratado. Contudo, isto no o torna vlido na ordem jurdica nacional ou internacional, uma vez que apenas ao presidente cabe ratific-lo ou no (incio da validade internacional do tratado). Mais importante ainda: compete ao presidente expedir um decreto de execuo, promulgando e publicando no Dirio Oficial da Unio o tratado celebrado. Sem a promulgao por decreto presidencial, o tratado no gera efeitos na ordem jurdica interna. Segundo entendimento do STF, ...a falta de promulgao do tratado atravs do correspondente decreto presidencial impede que se tenha consumada a sua incorporao ao Direito Interno brasileiro j que ainda no se completaram mesmo tratando-se de acordo celebrado no mbito do Mercosul os ciclos de integrao desse ato de Direito Internacional Pblico. Em consequncia, tal situao torna inaplicveis, pelas autoridades brasileiras, no mbito domstico (nacional) as clusulas da mencionada conveno (STF/Protocolo de Medias Cautelares). Cabe observar tambm que a Constituio brasileira no contm nenhuma disposio a respeito das relaes entre a norma internacional e a nacional, ficando esta questo submetida ao entendimento do STF. 28 A posio dominante tem sido favorvel equiparao hierrquica do tratado lei ordinria, em razo de sua incorporao ordem jurdica interna pela via da votao do art. 47 CF/88. 29 Como a nica diferena entre lei ordinria
27 28 29

Art. 84, VIII e art. 49, I, respectivamente da CF/88. O art. 59CF, que dispe sobre o processo legislativo, no contempla posio especfica aos tratados. Art. 47 CF: Salvo disposio constitucional em contrrio, as deliberaes de cada Casa e de suas Comisses sero tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros.

260

e lei complementar30 o quorum de votao, e inexistindo meno constitucional sobre tratados, o STF entende que o tratado incorporado equivale lei ordinria. De acordo com este entendimento, em caso de conflito, prevalece a norma posterior sobre a anterior. Em deciso bastante criticada, 31 o STF (RE 80.004/1978) decidiu que mesmo lei ordinria posterior revoga tratado anterior, adotando definitivamente o critrio da lex posterior, ainda que correndo o risco de incorrer o Brasil em responsabilidade internacional. Duas excees equiparao entre tratado e lei ordinria no Supremo so as hipteses do art. 98 do Cdigo Tributrio Nacional, que determina a observncia dos tratados pelas leis que lhe sobrevenham, e dos casos de extradio, onde a lei interna (Estatuto do Estrangeiro) submetida ao tratado. Note-se que, em ambos os casos, a prevalncia dos tratados sobre as leis nacionais decorre no de sua posio de diploma internacional, mas de sua caracterstica de regra especial em relao s regras gerais. 32 A posio do STF a respeito bastante problemtica, em especial porque acarreta a responsabilidade internacional do Estado por violao de norma convencional, podendo assim sofrer sanes dos outros Estados celebrantes. Na anlise de Jos Carlos de Magalhes, o Supremo no atentou para a problemtica da responsabilidade internacional do Estado, considerado no apenas como entidade abstrata, mas como pessoa jurdica que atua por indivduos que o representam internacionalmente. Neste sentido, as decises judiciais so tambm atos do Estado que se refletem na ordem jurdica internacional e podem acarretar a responsabilidade de quem as proferiu perante a comunidade internacional.33 Neste caso, o tratado continua a vincular internacionalmente o pas, porm no mais produz efeitos na ordem jurdica interna, gerando uma situao bastante paradoxal, na qual os direitos e deveres decorrentes da norma internacional continuam obrigando o Estado a determinada conduta perante os outros Estados signatrios, mas sem que se possa, internamente, exigir do Estado a mesma conduta. Se tal o entendimento do STF quanto aos Tratados de Direito Internacional, sua posio em relao natureza de um eventual Direito da Integrao do Mercosul a seguinte: ... Ainda no existe um verdadeiro direito comunitrio, posto que as convenes celebradas sob a gide do Mercado Comum do Sul qualificam-se, no presente estgio de seu desenvolvimento institucional, como instrumentos regionais de direito internacional pblico, sujeitos, por tal especfica razo, ao procedimento formal da prvia recepo estatal (...) (STF/Protocolo de Medidas Cautelares).

30 31

Art. 69 CF: As leis complementares sero aprovadas por maioria absoluta. MELLO, Celso Albuquerque, Direito Constitucional Internacional, 1994, p. 334. ... houve no Brasil um grande retrocesso no RE n. 80.004, decidido em 1978, em que o STF decidiu que uma lei revoga tratado anterior. Esta deciso viola tambm a Conveno de Viena sobre o direito dos tratados (1969) que no admite o trmino do tratado por mudana de direito superveniente. No princpio adotado pelo Supremo Lex specialis derogat legi generali. Magalhes, Jos Carlos de, O Supremo Tribunal Federal e as relaes entre o direito interno e o internacional, 1975/1979.

32 33

261

Em relao ao controle de constitucionalidade dos tratados, a Constituio brasileira acolhe dois tipos de controle de constitucionalidade, o concentrado e o difuso. O controle concentrado, que possui como finalidade a defesa da supremacia constitucional, da competncia do STF, o qual julga in abstracto determinada norma, declarando-a conforme ou contrria Constituio. J o sistema difuso garante cada rgo jurisdicional (juiz singular ou rgo colegiado) a competncia para, no decorrer de uma ao concreta, declarar a inconstitucionalidade da norma envolvida, deixando de aplic-la. Os tratados internacionais podero sofrer este duplo controle, tanto o concentrado, quanto o difuso. Ou seja, o direito brasileiro permite o controle da constitucionalidade do tratado inclusive aps o depsito do instrumento de ratificao (atravs do qual o pas se obriga perante os demais Estados signatrios) e aps sua entrada em vigor na esfera jurdica nacional. Segundo o STF, O Poder Judicirio fundado na supremacia da Constituio da Repblica dispe de competncia, para, quer em sede de fiscalizao abstrata, quer no mbito do controle difuso, efetuar o exame de constitucionalidade dos tratados ou convenes internacionais j incorporados ao sistema de direito positivo interno. A prerrogativa do poder jurisdicional deriva da irrecusvel supremacia da Constituio da Repblica sobre todos os tratados internacionais celebrada pelo Estado brasileiro (STF/ ADIN Conveno 158 OIT). No controle concentrado, e tambm no difuso, a ao de inconstitucionalidade proposta perante o decreto que aprovou o tratado. Ou seja, no o tratado em si que considerado inconstitucional, mas as normas nacionais de aprovao, ratificao e promulgao. Neste caso, como no anterior, o tratado continua internacionalmente vlido, j que a deciso judicial interna de um pas no pode tornar nulo o compromisso internacionalmente assumido. Da mesma forma que a edio de uma lei ordinria posterior ao tratado derroga sua vigncia interna, na hiptese de que um tratado venha a ser considerado inconstitucional e, portanto, sem vigncia interna tambm faz com que o Estado incorra em responsabilidade internacional. Finalmente, quanto aos acordos executivos, estes podem ser descritos como sendo atos internacionais de competncia do Poder Executivo, atravs dos quais o Estado se compromete internacionalmente, mas que no passam pela interveno do Poder Legislativo, bastando sua publicao no rgo oficial nacional. Sua origem situa-se na prtica das relaes internacionais, sendo adotada em praticamente todo o mundo. No Brasil, contudo, setores considerveis da doutrina consideram esta prtica incompatvel com a Constituio, no seu art. 49, I, o que no impede sua existncia efetiva.34 Em uma espcie de sntese, Francisco Rezeck identifica trs categorias de acordos executivos que se
Os Acordos Executivos prescindem de promulgao em decreto presidencial, devendo apenas serem publicados no Dirio Oficial da Unio. Interessante observar que se situa nos tericos do Direito Constitucional, tais como Manuel Gonalves Ferreira Filho e Pinto Ferreira, a maior resistncia adoo deste tipo de acordo.

34

262

compatibilizam com o texto constitucional: ... os acordos que consignam simplesmente a interpretao de clusulas de um tratado j vigente, os que decorrem lgica e necessariamente de algum tratado vigente e so como que seu complemento, e os de modus vivendi, quando tm em vista apenas deixar as coisas no estado em que se encontram, ou estabelecer simples bases para negociaes futuras. 35 Segundo este autor, os primeiros e os ltimos inscrevem-se na diplomacia ordinria, cuja base constitucional deriva do dispositivo que assegura ao Poder Executivo a conduo da poltica externa brasileira. No entanto, o caso intermedirio, no qual os acordos executivos decorrem de tratados j celebrados e tm por finalidade normatizar determinados aspectos do relacionamento internacional, a aprovao do Congresso Nacional indispensvel. Tal situao acaba gerando uma rea cinzenta e, portanto, sem garantia jurdica e de fcil contestao, segundo se depreende da seguinte manifestao: ...os referidos acordos que do ponto de vista do Direito Internacional Pblico so meros acordos de forma simplificada no necessitariam entre ns, de obedecer ao formalismo do procedimento de celebrao dos tratados. Mas por isso mesmo no podem atuar na zona submetida constitucionalmente ao princpio da legalidade ou reserva de lei. Caso o faam como seria a integrao de casos no previstos no tratado, no tero efeito vinculante para os contribuintes nem para os Tribunais (STJ/Compatibilidade entre o convnio ALADI ACE-14 Brasil/Argentina e seu Primeiro Protocolo Modificatrio). Quando o Mercosul discute a possibilidade de chegar a um entendimento sobre a adoo de um sistema semi-automtico de incorporao de normas do tipo executivo, a falta de clareza sobre o assunto na doutrina e na jurisprudncia brasileira a respeito preocupante. A formao de um bloco econmico regional mais aprofundado exige mecanismos de relacionamento internacionais mais complexos e efetivos que os tratados usuais. Na ampla maioria dos Estados europeus, criaram-se dispositivos constitucionais que possibilitaram a concesso de parcelas de soberania ou, ao menos, seu exerccio compartilhado. No existe na Constituio brasileira regra semelhante. Pelo contrrio, h uma grande nfase na afirmao da soberania nacional em vrios nveis. Excetuada a hiptese de reforma constitucional, a soluo mais comumente apontada para no permitir que os Tratados do Mercosul, celebrados como tratados normais, venham a sofrer alterao por alguma lei ordinria posterior, o dispositivo do art. 4 CF. 36 Esta regra est inserida dentro dos Princpios Fundamentais da Constituio brasileira. Logo, duas ordens de questes se apresentam. Em primeiro, a discusso sobre o sentido tcnico das expresses princpios e
Rezeck, Francisco, Direito Internacional Pblico Curso Elementar, 1996, p. 66 e 67. Art. 4 CF: A Repblica Federativa do Brasil rege-se na suas relaes internacionais pelos seguintes princpios: (.....) Pargrafo nico. A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes.

35 36

263

fundamentais e a sua natureza normativa constitucional (obrigatoriedade no sentido jurdico). Neste sentido, parte da doutrina considera que se trata de normas programticas, que deveriam orientar a ao do Estado e a interpretao constitucional, no gerando, contudo, direito subjetivo positivo. Ou seja, no se pode exigir do Estado uma prestao positiva, podendo, entretanto, exigir que no pratique atos contrrios ao estipulado nessas normas. A segunda questo relativa ao mbito temtico do art. 4 CF, que se refere aos princpios a serem seguidos pelo Brasil nas suas relaes internacionais. A dvida aqui sobre se estas relaes repercutem tambm na ordem poltica interna (como a primazia do Direito da Integrao sobre leis ordinrias brasileiras, por exemplo), ou se restringem atuao do Estado como sujeito de Direito Internacional Pblico em suas relaes com outros sujeitos de DIP. Neste sentido, o STF manifestou-se a respeito deste dispositivo constitucional, considerando-o de ...contedo meramente programtico e cujo sentido no torna dispensvel a atuao dos instrumentos constitucionais de transposio, para a ordem jurdica domstica, dos acordos, protocolos e convenes celebrados pelo Brasil no mbito do Mercosul (STF/ Agravo Regimental 8279/98). Igualmente preocupante a possibilidade de controle concreto de constitucionalidade das normas do Mercosul que permite que qualquer rgo judicirio venha a se manifestar quanto conformidade ou no das normas do Mercosul com a Constituio brasileira. Este obstculo poderia ser resolvido com uma eventual Ao Declaratria de Constitucionalidade por parte do STF em relao aos Tratados Constitutivos do Mercosul. Porm isto se torna impossvel em relao ao direito derivado. Considerando, contudo, que, no curso de um processo, determinada norma do Mercosul seja arguida de inconstitucionalidade, o rgo judicirio individual ou coletivo suspende a aplicao da norma at a manifestao definitiva do Supremo. Instaura-se, portanto, a insegurana jurdica, pois uma norma poder ser considerada constitucional (vlida) por um Tribunal e inconstitucional (inaplicvel) por outro. Se no interior do ordenamento jurdico brasileiro o sistema difuso j produz controvrsias quanto sua eficcia e necessidade, 37 no mbito da experincia integracionista este sistema pode se revelar catastrfico, pois retira do seu ordenamento jurdico a necessria autonomia, restando sua aplicabilidade merc de decises individuais e por vezes isoladas.

37

, inclusive, um dos motivos que ocasionou o surgimento da Ao Declaratria de Constitucionalidade.

264

Concluses
Aps o fracasso do projeto de Constituio Europeia e da dificuldade em ratificar o Tratado de Lisboa, extremamente pertinente retomar a discusso da Sentena Maastricht, em particular quanto representatividade e legitimidade do poder. Ou seja, o princpio democrtico no se encontra de maneira plena no atual estgio da integrao europeia, em especial porque o exerccio do poder pblico supranacional pelo Parlamento Europeu no est baseado em um povo europeu que consolide a sua legitimao. Segundo o BVerfG o Tratado da Unio Europeia serve de fundamento a uma confederao de Estados, que possui o objetivo de conseguir uma unio cada vez mais estreita dos povos da Europa, organizados em Estados, porm no um Estado que repouse sobre um povo europeu. Neste sentido, faltando Unio Europeia o carter e a qualificao de Estado, faltam-lhe tambm os requisitos para o exerccio democrtico do poder (ao menos de acordo com a Doutrina Constitucional Clssica). Por outro lado, mesmo que o fundamento da legitimidade no esteja na soberania popular, expressa em termos puramente nacionais, mesmo assim falta ao atual Parlamento Europeu a necessria e correspondente legitimidade. Os problemas mais comumente apontados so a ausncia da igualdade nas eleies em virtude da diferente representatividade nacional, a falta de um direito eleitoral unificado e, acima de tudo, a impossibilidade de considerar a deciso eleitoral dos cidados europeus quanto ao seu Parlamento, como sendo decisiva para o exerccio do poder soberano comunitrio. No caso constitucional brasileiro, torna-se urgente a previso de instrumentos constitucionais relacionados ao Direito da Integrao diversos dos de Direito Internacional Pblico. Os esforos na consolidao do Direito do Mercosul como um Direito da Integrao passam, necessariamente, por um dispositivo constitucional que o distinga dos tratados internacionais usuais, conduzindo estabilidade e segurana jurdicas necessrias, no permitindo alteraes unilaterais provenientes de leis nacionais. Contudo, no nos parece que o pargrafo nico do art. 4 CF seja indicado para tal fim. Sendo de interpretao problemtica, inclusive quanto ao alcance de sua eficcia, torna-se dependente de esforos hermenuticos para adequar-se ao objetivo proposto e pode sempre vir a ser interpretado de modo diverso. Como tanto Argentina quanto Paraguai possuem clusulas de habilitao constitucional para a integrao, porm condicionadas pelo princpio da reciprocidade, cabe ao Brasil e ao Uruguai a insero de dispositivos constitucionais semelhantes que permitam a abertura a um Direito da Integrao. Como no existem relaes humanas que no sejam contempladas pelo Direito, o futuro exitoso do Mercosul passa pela consolidao de sua estrutura jurdica, a qual torna-se difcil com o atual sistema jurdico brasileiro. Resta-nos, portanto, aprofundar o debate

265

sobre a ordem constitucional brasileira, inclusive quanto necessidade de um dispositivo que, semelhana dos arts. 23 e 24 da Constituio alem, permita ao Brasil conceder parcelas de sua soberania para a consecuo do Mercosul. Recordemos que o Direito Internacional Pblico tem sido frequentemente caracterizado como sendo um direito eminentemente poltico, no sentido de que sua vinculao ao Estado reflete diretamente as modificaes pelas quais este tem passado ultimamente. O aparato jurdico constitucional da maioria dos Estados est formulado para adequarse s relaes internacionais clssicas, ou seja, ao relacionamento entre Estados soberanos e organizaes internacionais, nicos sujeitos com personalidade internacional plena. Mesmo quando um Estado conta com dispositivos constitucionais especficos para relacionar-se no interior de um bloco econmico, como o caso da Alemanha, tais dispositivos dependem ainda de uma interpretao que seja orientada para os interesses do bloco, sob o risco de serem esvaziados. 38 Mesmo no sendo o espinhoso tema da soberania objeto deste artigo, observemos que a premissa da soberania do Estado que serve de fundamento para a deciso do BVerfG e este continua sendo um dos pontos nodais da articulao ente os Direitos Constitucionais nacionais e o Direito Comunitrio. Na sua atual concepo, o conceito de soberania intil para promover a integrao supra-estatal e inserir sua ordem normativa dentro da dogmtica jurdica dos Estados-membros. Tanto no caso alemo quanto no brasileiro, os limites impostos pelo Direito Constitucional integrao regional possuem seu fundamento em um obstculo de ordem poltica, e no jurdica: a existncia e continuidade dos Estados soberanos em sua atual forma. Os debates sobre a criao do Direito Comunitrio (ou da Integrao) e as alteraes no Direito Constitucional somente evoluiro do seu atual impasse, quando as mudanas que atingem o Estado base da Constituio nacional forem igualmente questionadas.

38

KEGEL, op.cit., p.90.

266

Referncias bibliogrficas
HUMMER, Waldemar, SIMMA, Bruno, VEDDER, Christoph. Europarecht in Fllen. Baden-Baden: Nomos, 1999. KEGEL, Patrcia Luiza, AMAL, Mohamed. Instituies, Direito e Soberania: a efetividade jurdica nos processos de integrao regional nos exemplos da Unio Europeia e do MERCOSUL. Revista Brasileira de Relaes Internacionais, n. 1 do Volume 52, Braslia: IBRI, 2009. (No prelo) KEGEL, Patrcia Luza. As Constituies Nacionais nos processos de integrao econmica regional. Temas da Integrao, vol. 10, Coimbra, 2002. MAGALHES, Jos Carlos de. O Supremo Tribunal Federal e as relaes entre o direito interno e o internacional. Boletim brasileiro de Direito Internacional n. 61/66, 1975/1979. MELLO, Celso Albuquerque. Direito Constitucional Internacional. Rio de Janeiro: Renovar, 1994. MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdio Constitucional. O controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha. So Paulo: Saraiva, 1996. PERROTI, Alejandro. Habilitacin Constitucional para la integracin comunitria estdios sobre los Estados del Mercosur. Montevideo: Fundacin Konrad Adenauer, 2004. REZECK, Francisco. Direito Internacional Pblico Curso Elementar. Saraiva: So Paulo, 1996.

267

A Fundao Konrad Adenauer uma Fundao poltica da Repblica Federal da Alemanha que, naquele pas e no plano internacional, vem trabalhando em prol dos direitos humanos, da democracia representativa, do Estado de Direito, da economia social de mercado, da justia social e do desenvolvimento sustentvel. Os principais campos de atuao da Fundao Konrad Adenauer so a formao poltica, o desenvolvimento de pesquisas aplicadas, o incentivo participao poltica e social e a colaborao com as organizaes civis e os meios de comunicao. No Brasil, a Fundao realiza seu programa de cooperao atravs de um centro de Estudos sediado no Rio de Janeiro e em conjunto com parceiros locais. Com suas publicaes, a Fundao pretende contribuir para a ampliao do debate pblico sobre temas de importncia nacional e internacional.

www.kas.de/brasil