Qu es la administracin pblica?

Por funcin administrativa se entiende la funcin primordial del estado en la bsqueda de la satisfaccin de las necesidades de los ciudadanos, a travs del bienestar y el progreso colectivo. Los entes encargados de esta funcin son los funcionarios que ejercen el poder. Dentro de la funcin administrativa juega su papel la administracin pblica, cuyas leyes tratan de la estructura del estado como poder administrativo y su relacin con los ciudadanos. La importancia de la administracin pblica radica en que a travs de ella se logran los objetivos polticos de una nacin con una serie de procesos y acuerdos que le otorgan la legitimidad y autoridad necesarias. La administracin pblica debe buscar el equilibrio socioeconmico, primando los intereses generales frente a los particulares. En tanto que la administracin pblica es legal, poltica y social. Debe ejercer funciones de autoridad para cumplir con su papel poltico y social fundamental. De igual forma la administracin pblica participa en todo el sistema econmico, regulndolo, ordenndolo y controlndolo en muchos sentidos. Por otro lado la administracin pblica puede actuar en todo un territorio e incluso puede actuar sobre la propiedad privada, si as lo exige el inters general. Concepto de administracin pblica Para dar una definicin tcnica que nos ayude a comprender de qu se trata la administracin pblica, podemos decir que sta comprende la organizacin llevada a cabo por un grupo profesional, que cuenta con un nmero de recursos econmicos y materiales pblicos que suelen ser los impulsores de la puesta en prctica que corresponde a la decisiones que se toman por parte del gobierno de un pas. La administracin publica esta conformada por todos aquellos elementos que la hacen efectiva, como por ejemplo, los funcionarios, los edificios pblicos, etc. La funcin principal de la administracin pblica, es la creacin de un vnculo o relacin entre el poder poltico y el pueblo o ciudadana. No obstante, debemos remarcar que no solo se conoce una administracin pblica por parte del poder ejecutivo, sino que tambin, la misma es llevada a cabo por parte del Estado y algunas entidades privadas que desempean diferentes funciones y actividades administrativas. De todas formas es importante conocer que el concepto correspondiente a la administracin pblica puede ser

analizado desde dos sectores y dos puntos de vista diferentes. Uno de ellos es el punto de vista formal, en donde se comprende que a la entidad destinada a la administracin publica, se la ha otorgado por parte del poder poltico, todos los medios necesarios que puedan lograr la satisfaccin de los intereses colectivos. Pero analizndola desde un punto de vista material, podemos decir que la administracin pblica como la actividad de un organismo que ha sido considerado en sus problemas de gestin, tanto en aquellas relaciones impuestas con otro organismos semejantes, como tambin con aquellos particulares, para poder asegurar y garantizar la ejecucin de la misin correspondiente. Por otra parte, la administracin publica, puede ser considerada como una disciplina que se encarga del manejo practico de los recursos y de la direccin de las actividades correspondientes al trabajo por parte de las personas, siempre enfocada al lograr el objetivo de satisfacer los intereses pblicos, o sea, las expectativas de la sociedad que constituye dicho pas. Elementos bsicos de la administracin pblica Como todo proceso administrativo, la administracin publica funciona a base de algunos elementos que consideramos, son importantes de conocer, entre los que mencionaremos estn, los medios personales o personas fsicas que intervienen en ella; los tributos correspondientes a cada pas que resultan ser los principales medios econmicos de la administracin pblica; el rden y organizacin racional y coherente de todos los medios relacionados; los principios de la entidad administrativa correspondiente y la actuacin eficiente dentro de un mbito de competencia del rgano actuante. Ahora bien, la administracin pblica tambin tiene un concepto jurdico, que suele utilizarse mucho ms en el sentido formal de la aplicacin correspondiente; en este caso debemos remarcar que la administracin pblica no denota a una persona jurdica, sino que se trata de un organismo que lleva a cabo una actividad correspondiente al Estado. Cuando hacemos referencia a la responsabilidad de la administracin publica, queremos decir que el acto consecuente con la administracin ser responsabilidad del Estado. El modelo actual que se utiliza para llevar a cabo la administracin pblica en un pas es el modelo burocrtico que Max Weber suele describir detalladamente. Este modelo tiene su base en la racionalidad de la utilizacin de los instrumentos como tambin en el ajuste que se debe realizar entre los objetivos a conseguir y los medios que se emplearan para ello. No podemos dejar de mencionar que la administracin publica cuenta con algunas prerrogativas que la sitan en un nivel superior al que posee la gestin publica, ya que, en la administracin podemos destacar la interpretacin unilateral de los contratos correspondientes; la capacidad para ejecutar todos los actos administrativas requeridos, que hace referencia a todos aquellos actos que deben cumplirse obligatoriamente que la administracin pblica esta autorizada a imponer de manera unilateral a todos los particulares de la sociedad (multas, impuestos, etc). Generalmente en la administracin publica, se destaca el sometimiento que se aplica en alguna jurisdiccin especializada, que suele denominarse jurisdiccin administrativa-contenciosa. Por ltimo debemos decir que la administracin pblica es una obligacin con la cual tiene que cumplir cada gobierno de cada pas, y aunque es muy difcil hallar alguna nacin en donde la misma sea ignorada, debemos decir que se deben implementar modelos que resulten eficientes para que de esta manera se pueda lograr un desarrollo econmico y social que tanto se necesita en Latinoamrica. Por ello, un modelo moderno y eficaz de administracin publica, debe ser la prioridad de cada jefe de gobierno.

Origen del Pensamiento Administrativo Pblico

El pensamiento administrativo pblico no se configura de manera espontnea, surge en el seno de las civilizaciones ms antiguas, que sienta las

bases de la conformacin de la administracin pblica actual. Dichas civilizaciones pueden servirnos como antecedentes histricos y de ejemplos sobre cmo stas, con diferentes maneras de gobernar, establecieron sus respectivas formas de administrar; cuestin que configura las primeras manifestaciones de la administracin pblica, frente a los Estados modernos, con organizaciones muy complejas. A continuacin se describir brevemente algunos casos que sirven de referencia, con la intencin de dejar claro que en la antigedad existieron formas administrativas pblicas, de acuerdo con el desarrollo de los pueblos, que quedaron escritas y otras transmitidas por medio oral, las cuales emergieron por los estudios arqueolgicos, antropolgicos, sociolgicos o por otras ciencias. En la India surge el imperio Mauryan (324 al 187 a.C) poca en que aparece el Arthasastra (escrito entre el 321 y 296 a. C) del cronista hind Kautilya, el cual consiste en un resumen enriquecido de otros textos producidos entre los siglos VI al IV a.C. que en palabras de su autor este Arthasastra, ciencia de la poltica, ha sido elaborado como compendio de todos aquellos Arthasastras que, como guas de los reyespara adquirir y mantener la tierra, fueron escritos por antiguos maestros[1][1]. Esta obra ha sido considerada como el primer texto escrito sobre administracin, adems que su enfoque es muy similar al moderno, en el sentido de ver la administracin como una disciplina aplicada a los problemas gubernamentales. En el medio oriente, los rabes durante varios siglos d.C produjeron textos sobre los problemas de la administracin en las diferentes formas de gobierno. Dentro de los ms sobresalientes se mencionaEspejos de Prncipes que pretende una enseanza politicoadministrativa para el soberano y sus altos funcionarios. Otr4o famoso texto es Introduccin a la Historia Universal, Ibn Jaldm, en el siglo XIV, donde desarrolla aspectos relacionados con la transformacin de la administracin durante los cambios de los imperios islmicos frente a las dos formas de regmenes polticos: el Califato y el Sultanato. En la China se escribe el libro de los Exmenes que trata sobre la formacin de una de las burocracias ms grande de la antigedad; adems de los cinco King que establece las normas de comportamiento de las diferentes capas sociales. El imperio de los Sumerios, el rey era considerado el vicario o representante de los dioses; La voluntad del monarca era la Ley; l era el jefe poltico y militar, pero como la Mesopotamia no facilitaba la unidad, el rgimen predominante fue la descentralizacin poltica y administrativa. Cada juez, jefe militar o gobernador local, administraba la justicia, recaudaba los tributos y ejerca el gobierno de la regin en nombre del rey. El nico que impuso un sistema de rgida centralizacin fue Hammurabi, quien expidi un cdigo, que lleva su nombre y famoso por ser muy severo; cualquier delito era sancionado con la pena de muerte o la correspondencia en el dao, conocida como la ley del talin.

El imperio Egipcio, cont con una organizacin administrativa suficientemente desarrollada que les permiti construir las famosas pirmides, las cuales requeran de un desarrollo de la ingeniera y una gama de tcnicas organizativas al nivel de los gobernantes. Para comprender el surgimiento del pensamiento administrativo pblico, en su manifestacin ms concreta, la administracin pblica moderna, se puede recurrir a la historia de los pueblos y sus respectivas formas de gobierno; siendo de inters las correspondientes al Despotismo Oriental (en su paso de oriente a occidente) el establecimiento del Feudalismo, la Monarqua Absoluta (como transicin hacia el capitalismo) y el Capitalismo, en vista que a cada una le corresponde una forma de administracin diferente, lo que nos permite apreciar la evolucin y primeros pasos de la misma. Los pueblos del antiguo oriente conocieron gobiernos despticos, altamente jerarquizados y centralizados, con una composicin aldeana en su estructura productiva, como sucedi con la China, la India, Persia, Babilonia, Egipto, entre otros; fenmeno que fue asimilado por los primeros grandes imperios de occidente como el de Roma, hasta que su estancamiento dio paso a la edad media con la consolidacin del feudalismo, con elementos fuertemente patrimoniales; y el Bizantino, heredero del imperio romano del oriente, que dur aproximadamente diez siglos, desde el VII al XV, con una organizacin poltica que si bien se fundamentaba en la reestructuracin del bajo imperio romano, tena caractersticas del despotismo oriental. La ampliacin de contenidos de descripciones como las anteriores, nos muestra algunos antecedentes de la administracin pblica en su forma primigenia; pero es a partir de la conformacin del Estado Absolutista[2][2], que se comienza a hablar de la administracin pblica moderna. De conformidad con lo anterior, este enfoque parte de la idea fundamental de que el establecimiento de la Monarqua Absoluta sienta las bases para la formacin del Estado Capitalista y por ende la administracin pblica moderna; cuestin que es debidamente explicada por Omar Guerrero en un texto ya clsico sobre el tema, el cual presentamos a continuacin para su estudio detenido.

Estado capitalista
La monarqua absoluta constituye la etapa formativa del Estado capitalista y, como tal, un proceso constructivo que tiene lugar a base de otro proceso, pero destructivo. Es decir, como perodo constructivo del Estado capitalista, la monarqua absoluta es edificada a base de liquidar al feudalismo. Este proceso, iniciado en el siglo XVI, durar hasta el siglo XVIII en que la burguesa comienza a establecer regmenes republicanos. Esta etapa, por tanto, es una poca de expropiacin y consolidacin. Tan luego como la estructura econmica feudal fue puesta en crisis y el Estado absoluto demand el monopolio de los medios de administracin, la administracin pblica, recientemente integrada por comisarios, inici la etapa de expropiacin de aquello que estaba en manos de los propietarios privados. Fue en Francia donde este proceso se manifest en su forma ms pura. El conflicto latente entre el rey la aristocracia terrateniente, que tiene principalmente lugar en los grandes cuerpos colegiados y las localidades, tambin incluye la administracin central del monarca. El ejrcito, las finanzas y otros ramos, pasan a ser un monopolio del soberano y, a su vez, el control de la administracin pblica, est la centralizacin gradual a que es sometida toda la organizacin del Estado. El monarca absoluto reconoci el contenido estamental de los oficios como criterio de distincin entre comisin y oficio; por ello realza el papel de sus comisarios frente a los ministeriales. Esto explica la tolerancia regia de la venta de cargos y la persistencia de elementos probendarios en la mayora de los oficios ocupados por la aristocracia terrateniente. Pero no slo Francia y Prusia conocen la institucin comisarial; tambin Espaa, durante los borbones, Dinamarca, Suecia e Inglaterra emplean comisarios como instrumentos del absolutismo regio. El comisario es la base de la administracin del Estado absoluto en Europa y, erradicados los resabios feudales y consolidados los fundamentos burocrticos, lo es tambin de la administracin del Estado capitalista moderno que lo ha convertido en oficial. Aunque la institucin comisarial se evidenci en la Edad Media, no fue sino hasta el siglo XVI cuando se empez a emplear de manera regular; probablemente los Commissaires Dportes y los Maitres de Requets franceses sean los antepasados remotos. En Prusia los comisarios se originan en las encomiendas de revista del ejrcito y en las supervisiones territoriales; en Espaa, en la poca de Carlos V, con la creacin del Comisario General que integraba los cargos de Auditor General, Teniente General y Jefe de Cuartel Maestro. Sin embargo, fue la Iglesia Catlica la que, recogiendo la tradicin romano-bizantina, sirvi al Estado absoluto como ejemplo del empleo regular de comisarios.

Como ya lo observamos, el Estado absoluto constituye la fase formativa del Estado capitalista; del mismo modo, la administracin comisarial del Estado absoluto constituye la fase formativa de la administracin oficial del Estado capitalista. En otras palabras, la estructura comisarial de la administracin del Estado absoluto tuvo como fundamento su carcter expropiador; una vez liquidados los estertores feudales, la maquinaria comisarial del ancien rgime es convertida por el capitalismo en una maquinaria oficial. La revolucin francesa, que proclama el nacimiento del Estado capitalista moderno y la muerte del ancien rgime, no hace sino aprovechar la centralizacin creada por ste y reforzar el carcter leviatnico de aqul.

Y bien, cul es la obra del Estado absoluto? Su obra, a la par de destruir los poderes feudales, consisti esencialmente en restaurar el despotismo oriental, pero modificado, adaptado a las condiciones histricas capitalistas de la nueva sociedad, La obra del ancien rgime consisti en liquidar el feudalismo y crear la centralizacin poltica; tales condiciones fueron creadas primero en Francia donde han sido borrados los poderes seoriales y liquidadas todas las fronteras interiores; donde la centralizacin absolutista ha depuesto los poderes dispersos de feudatarios y ministeriales. Slo ah donde estuviera del todo ausente el feudalismo, donde el Estado implicara unidad poltica, hegemona de poder y unidad territorial, la burguesa estaba en condiciones de pugnar por el control directo del Estado. En aquellas sociedades en las cuales el feudalismo an persista, donde los campesinos an estaban sujetos a la tierra y la corve, donde an existan privilegios de poder e islas de autonoma territorial, el Estado absoluto, el antiguo rgimen, hasta ese momento no haban cumplido su misin histrica; en ellos, no hay condiciones para revolucin burguesa. El Estado capitalista moderno existe ah donde el Estado absoluto ha establecido la unidad poltica y la centralizacin administrativa y, por tanto, ha desaparecido; el requisito del Estado capitalista moderno es la centralizacin poltica y administrativa; y es la centralizacin, obra de la administracin comisarial absolutista, la que expropia el poder y los medios de administracin de manos de los ms variados depositarios. Del mismo modo, el Estado capitalista no es concebible sin la existencia de la tutela administrativa creada por la monarqua absoluta. Esta, su misin expropiadora, afecta tambin la estructura laboral y la distribucin de la fuerza de trabajo en cada rama de la economa. El antiguo rgimen es un Estado tutelar; pero es tutelar por su propia condicin de Leviatn administrativo que explota y domina, a la vez que protege y sirve. Y es tutelar porque, como Estado absoluto, impide el libre juego de las fuerzas sociales, pretende someter a su arbitrio las clases sociales, hasta que termina por ser la vctima de las clases sociales a las que pretende someter.

Estado captitalista (Monarqua absoluta)

Desde el punto de vista del estudio de la Administracin Pblica, la monarqua absoluta es un puente tendido entre el despotismo oriental y el Estado capitalista moderno; es el antiguo rgimen donde tiene lugar la restauracin reformada de los mtodos orientales de gobierno aplicados bondadosamente en la sociedad civil. El antiguo rgimen no ha hecho sino dejarse llevar por la tendencia histrica que hace que todo gobierno se oriente al absolutismo y la autocracia; ha respondido a la tendencia universal de la centralizacin en la que la Polis y el feudalismo no son sino las excepciones que confirman la regla. Pero, a base de vulnerar a la aristocracia terrateniente, el Estado absoluto ha vulnerado tambin a otras clases sociales, a la burguesa misma. Ha entrado en contradiccin con las relaciones de produccin existentes y la estructura econmica prevaleciente; ha cumplido su misin y se acerca su fin. El capitalismo requiere un Estado gobernado por capitalistas. Abolido totalmente el feudalismo, la existencia del Estado antifeudal est fuera de lugar; pero esto no es todo. Lo absurdo de la permanencia del ancien rgime, consiste en su carcter absolutista y autocrtico; estos elementos, vitales contra el feudalismo, se han convertido en una camisa de fuerza para el capital. En su proceso expropiatorio, la administracin absolutista no slo ha sido intolerante con feudos y estamentos; ha terminado por serlo tambin con los gremios y las manufacturas capitalistas, con comerciantes y banqueros burgueses que reclaman independencia. Al rgimen monrquico le sucede uno republicano. Ha muerto la monarqua absoluta. Hemos llegado a la etapa superior de la administracin pblica en el capitalismo, etapa superior del desarrollo de la sociedad. El desarrollo implicado en el movimiento de la administracin pblica, de su origen al capitalismo, seala un avance ascendente, preado de contradicciones dialcticas desde las cuales brotan etapas siempre superiores; en este movimiento ha habido un juego de factores, a veces combinables, a veces excluyentes. Resumiendo los elementos principales en el desarrollo histrico de la administracin pblica, hasta llegar al presente, puede afirmarse que consisten en formas de organizacin, procedimientos decisorios y unidades orgnicas. Las formas de organizacin son el patrimonialismo y la burocracia; los procedimientos decisorios son la colegialidad y la monocracia; las unidades orgnicas son el oficio y la comisin. Es su combinacin o exclusin lo que explica las modalidades estructurales y funcionales que adopta la administracin pblica en un momento histrico determinado. La forma originaria de la administracin tiene lugar en el despotismo oriental. La forma que adopta la organizacin de la administracin del despotismo oriental es el patrimonialismo. El procedimiento decisorio correspondiente es la monocracia, es decir, el mando unipersonal encarnado en el dspota. La unidad orgnica corresponde a la

comisin. Egipto Fraranico y Lgida, Persia Sasnida, Babilonia, Mxico y Per prehispnicos, China e India, tuvieron este tipo de administracin. En la interconexin histrica habida entre pueblos de Asia y Europa, en la cuenca oriental del Mediterrneo, se da una combinacin de elementos. La Polis griega y la Civitas romana tuvieron una organizacin excepcional: los honoratiores. Sus procedimientos decisorios eran colegiados y sus unidades orgnicas, oficios. El Imperio Romano combina estos elementos con los orientales, que son predominantes, dando a luz un rgimen relativamente avanzado de la burocracia. Bizancio, por su parte, consecuente con la gradual orientalizacin del Imperio, conserva los logros romanos, pero predomina francamente el patrimonialismo. Las monarquas medievales conservan lo esencial de los elementos patrimoniales, los mandos colegiados y las unidades de oficios. Pero el sistema prebendario erosiona el rgimen patrimonial formndose en su lugar un tipo sin precedente: el patrimonialismo estamental; como producto de este proceso, los oficios se cosifican y privatizan, reforzndose el sistema colegiado. Los elementos burocrticos casi desaparecen, el procedimiento unipersonal est muy atenuado y las comisiones slo son virtualidades. Es como s todos los avances de la administracin se los hubiera tragado la tierra; subsisten, sin embargo, en forma de grmenes que sobreviven la Edad Media. El Estado absoluto recupera la forma burocrtica y atena marcadamente el elemento patrimonial. El procedimiento colegial coexiste marginalmente junto al mando unipersonal del soberano y, del mismo modo, las unidades de oficio coexisten al margen de las unidades principales: las comisiones. La monarqua absoluta es un Estado reivindicador; reivindicador de la burocracia, de la monocracia, de la comisin, en fin, del despotismo oriental. Finalmente, el Estado capitalista moderno resume los progresos alcanzados por el desarrollo de la administracin pblica a lo largo de su historia. En su seno, la administracin pblica es tpicamente burocrtica, monocrtica y comisarial. Aunque el personal pblico ha llegado a constituir un servicio civil e, inclusive, lograr cierto derecho de cargo, el Estado capitalista moderno se ha cuidado de no reconocer la propiedad vitalicia y hereditaria de los puestos pblicos. La administracin pblica estimula el sentimiento de prestigio de los funcionarios, pero no reconoce prerrogativas seoriales; auspicia el espritu de servicio, pero no somete a sus funcionarios a una calidad servil. La administracin pblica capitalista es, en suma, el producto ms acabado de cuantas formas de organizacin administrativa se han dado en la historia. En ella encontramos todos los avances histricos del despotismo oriental, del Imperio Romano, de las monarquas medievales y del Estado absoluto; la administracin pblica moderna es la forma superior porque es el resultado de siglos de avance, el producto final y ms elevado de organizacin gubernamental.

Genesis de la administracin pblica

CIENCIAS DE LA POLICA Y CAMERALES.

Una de las primeras manifestaciones, ms sistemticas, que hace parte de los orgenes de la administracin pblica moderna es la denominada Ciencias de la Polica, considerada por muchos como una disciplina, se calcula su nacimiento y desarrollo entre los siglos XVI y XVIII, principalmente en Alemania, Francia y Espaa. Los primeros autores entendieron por polica no una institucin o mecanismo que funciona dentro el Estado, sino una tecnologa gubernamental caracterstica del Estado; dominios, tcnicas y objetivos donde interviene el Estado. Hay una obra, Monarquie Aristodemocratiqueescrita por Turquet de Maynne, que present como un programa posible a los Estados Generales Holandeses, (pero en realidad para muchos estudiosos fue considerado como un programa utopa) en el que mezcla democracia y la aristocracia, pero en el fondo se trata es del mantenimiento de la monarqua. La organizacin del Estado, en dicha obra, supone cuatro ramas. Cada cual bajo la responsabilidad de un funcionario: justicia, ejrcito, tesorera y polica. A sta ltima Mayenne le asigna, entre otros aspectos, un papel moral, ya que debe promover: la caridad, modestia, lealtad, dedicacin, cooperacin amistosa y honestidad. El esquema organizativo del Estado comprendera varias juntas dedicadas a la administracin pblica; dos para atender a las gentes; y otras tantas para dedicarse a las cosas: La primera junta para la gente, dedicara su esfuerzo a la vigilancia de los aspectos positivos, activos y productivos de la vida; la segunda, se dedicara a aspectos negativos de la vida y, las juntas para las cosas, la primera se dedicara a los asuntos concernientes a las mercancas y bienes manufacturados; la otra, administrara el dominio o territorio. Foucault, uno de los comentaristas de la obra, quien estima que la Polica es una forma racional de la accin del Estado que administra el poder poltico sobre los hombres, considera que la obra en mencin, est relacionada con los debates en esos momentos sobre la razn del Estado y su organizacin administrativa. El comentario sobre la obra se justifica dado que a pesar de ser considerada una utopa, implica un caudal terico de su tiempo y un producto de su poca. Otro enfoque, relacionado con el desarrollo de la Ciencia de la Polica, es del francs Delamare, quien en el siglo XVIII compil las disposiciones legales del Reino de Francia denominndolo Compendium o Tratado de Polica, en el cual apunta que el trmino polica se refiere a la vigilancia dentro del Estado en cuanto a 11aspectos que describe y analiza, pero que, en todo, caso son muy semejantes a los de Turquet; tanto, que los analistas consideran que los autores se refieren a una monarqua absoluta consolidada frente al feudalismo. En general, de acuerdo con el texto de Omar Guerrero, que se transcribe para el presente mdulo, se ha considerado cuatro autores: Turquet, Dalamare, Huhental y Willebrandt, como importantes de la Ciencia de la Polica, dado que coinciden plenamente en lo que es su esfera de accin dentro de la sociedad; mientras que Mosher y Cimmino tratan el tema de la Cameralstica, la cual consideran como un elemento relevante dentro de la Monarqua Absoluta, atribuyndole caractersticas tcnicas y prcticas administrativas, que permiti un desarrollo positivo de asuntos reales y la conservacin de su patrimonio. Otro sobresaliente autor de la Ciencia de la Polica fue Von Justi, quien es considerado el que produjo en enlace entre la antigua ciencia de la polica con la administracin pblica moderna. Trata diversos temas que podemos considerar claves, como el relacionado con el asentamiento de la poblacin; la relacin campo ciudad; los aspectos demogrficos, la movilidad, mortalidad, migracin, economa, finanzas, crdito, produccin, conducta moral etc. Un comentarista como Foucault considera la obra de Justi mas adelantada que la de Delamare, por dos aspectos en especial: Para Von Justi la polica debe buscar mantener felices a los ciudadanos; lo que actualmente es considerado como el arte de gobernar: la racionalidad estatal o sea el desarrollo de los elementos constitutivos de la vida de los individuos, lo cual nutre a su vez la fuerza del Estado. As mismo, Von Justi distingue entre la polica y la poltica. Y, el segundo aspecto, es la importancia que le da Von Justi a la poblacin.

El trnsito del uso de la voz polica hacia el vocablo administracin se haba iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa la obra de Von Justi (traduccin francesa) pero, entre otros autores relevantes, que generan la transicin entre la Policy y el desarrollo de la administracin son Lorenz Von Stein, cuya Teora de la Administracin (Die Verwaltungs-Lebre) se publico hacia 1864, cuando prcticamente la ciencia de la polica se encontraba en va de extincin; y Charles-Jean Bonnin, quien en 1808, le dio un contenido distinto del que tuvo la polica, y le agreg significativamente el calificativo de pblica, poca en que se encuentra emergiendo los regmenes constitucionales. Posteriormente aparecieron distintos autores que trataron el tema de la Ciencia de la Polica, aportes que se detallan en los textos que se disponen para su estudio. Por otra parte, hay autores que han dado un nuevo y renovado tratamiento a la ciencia de la plicy, cuyo estudio se ha referido a la investigacin aplicada de los problemas sociales y los resultados de los procesos polticos. Aqu se muestra una gran preocupacin por los elementos que la definen, agrupndolas en dos: La Plicy como curso de accin y, otra, como la accin misma; en trminos simblicos, una como la causa y la otra como el fluido. Con base en estas vertientes y aportes de distintos autores, Omar Guerrero plantea los mltiples problemas que hay que resolver con fines explicativos y prcticos.

La Administracin Pblica
La palabras reflejan esencialmente el contenido de un fenmeno, pero ese reflejo no es idntico ni perpetuo, sino mvil y mutante. Tal es el caso del vocablo administracin, un trmino que se usaba corrientemente en la antigua Roma para los asuntos de gobierno.La evidencia ms antigua que se conoce se debe a Sexto Julio Frontin, un funcionario romano que tuvo a su cargo la gestin del agua potable de la ciudad. En un documento en el que describa sus labores, que se remonta al ao 70 d. C., Frontin explic que desempeaba una funcin delegada por el emperador, cuyo objeto era la administracin de los acueductos de Roma[2]. La administracin ya reflejaba desde entonces un fenmeno diferenciado, pero su diferenciacin era relativa, pues en esa poca las funciones pblicas estaban confiadas en cargos y no en rganos, pues sus titulares realizaban otros cometidos paralelos, como la justicia, la fiscalizacin y la contralora, as como deberes econmicos. Tampoco exista un desarrollo pleno de la separacin entre el funcionario y los medios de administracin, y persista un fuerte contenido patrimonial en el desempeo de las tareas gubernamentales. La voz administracin recorre muchos siglos desde la era romana y la encontramos viva en el siglo XVIII dentro del lenguaje administrativo de las naciones europeas, sobre todo las herederas del latn, adems de Alemania. Sin embargo, administracin consista en una mera prctica hermanada con los usos y las costumbres de los servidores pblicos: era parte del tejido inherente al ritual de sus actividades cotidianas. No tena an la altura suficiente para ser conceptuada, de modo que la fortuna acadmica le correspondi a una voz emparentada: polica. Desde su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias gubernativas como la justicia, la economa, las finanzas, y aun con aquello que los alemanes llamaban arte del Estado (Staatskunst). Por este motivo, cada organizacin del gobierno tena una ndole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas, econmicas, jurisdiccionales y financieras. Hacia el siglo XVIII, un movimiento administrativo conocido como cameralismo inund Europa e incit una fuerza intelectual de definicin de lo propiamente administrativo a travs de la polica. Fue entonces que lo administrativo adquiri autonoma y posibilit un desarrollo cientfico autnomo.

Por otro lado, los fenmenos polticos han sido de antao un tema de gran inters para la administracin pblica desde la poca de Platn y Aristteles. Sus obras clsicas, tituladas respectivamente Politeia y Poltica, tratan de la polis, entonces referida al Estado y la ciudadana. Ambos trminos: poltica y Politeia, permanecieron en la civilizacin occidental como herencia de la cultura helnica. Entre los griegos, poltica denotaba las cosas inherentes a la polis, en tanto que Politeia significaba la organizacin gubernamental especfica en ella instituida. La cultura romnica asimil a la Politeia y la transform en politia, legndola a los idiomas europeos como polica, police, policey y policy, en espaol, francs, alemn e ingls, respectivamente. En Alemania, a mediados del siglo XVIII, Johann Heinrich Von Justi diferenci policey de otros fenmenos gubernamentales, como la economa, las finanzas y la poltica[3], y as failit la definicin primigenia de lo que despus fue la administracin. De aqu tambin surgi la ciencia de la polica (Policey-Wissenschaft) como eje de los estudios administrativos, que entonces se conocan como ciencias camerales. La ciencia de la polica era la disciplina cuyas enseanzas estaban destinadas a preparar a los estadistas y los funcionarios pblicos para comprender el modo de incrementar el poder del Estado y acrecentar sus fuerzas interiores. Esa disciplina se sigui cultivando en Alemania hasta bien entrado el siglo XIX, como se puede constatar en el libro de Robert Von Mohl La ciencia de la polica (Die Policey-Wissenschaft, cuya primera edicin se remonta a 1832, y que volvi a imprimirse en 1866)[4]. Sin embargo, la ciencia de la polica se encontraba en va de extincin, pues ya estaba activo Lorenz Von Stein, cuya Teora de la Administracin (Die Verwaltungs-Lebre) se haba comenzado a publicar en 1864[5]. Sin embargo, el trnsito del uso de la voz polica hacia el vocablo administracin ya se haba iniciado a mediados del siglo XVIII, como se observa en la traduccin francesa de la obra de Von Justi. En efecto, al referirse a la polica como una fuerza que incrementa el poder del Estado, utiliza el vocablo administracin con referencia a la necesidad de hacer un uso inteligente de los recursos econmicos y financieros[6]. Pero la muestra ms ntida del cambio se ofreci posteriormente: un autor annimo explicaba en 1786: La administracin () es esa direccin general que mantiene el orden de la sociedad poltica. Se relaciona con la naturaleza y principio del gobierno que busca establecer o restablecer. Es relativa a la situacin fsica del pas, a su clima fro o caliente, al temperamento de los habitantes y la calidad de las tierras. Ella est interesada por la grandeza del pas, por su produccin y riqueza, as como por el genio del pueblo, por sus costumbres y maneras, y por las artes, comercio e industria de sus habitantes[7]. La voz administracin no se ha independizado an del contenido de polica, que se preserva plenamente, pero el paso ya se ha dado. La actual conceptuacin de la voz administracin no se realiz sino hasta la emergencia de los regmenes constitucionales, cuando en 1808, Charles-Jean Bonnin le dio un contenido distinto del que tuvo la polica, y le agreg significativamente el calificativo de pblica[8]. Al referirse a la polica a la que Bonnin ya le atribua el sentido de seguridad pblica, explic que es fcil reconocer que ella ya no era la inquisicin poltica establecida por el absolutismo, ese monstruo alimentado y formado por las monarquas absolutistas[9]. Se haba extinguido el uso de polica como ciencia y arte del gobierno en las sociedades absolutistas de Europa occidental, y desde entonces se usa el concepto de administracin, que en tanto pblica se conceba como propia de un Estado basado en los derechos del hombre y del ciudadano. El Estado haba sido edificado con los materiales provistos por lo pblico y era propiamente su personificacin. Bonnin crea que la administracin es la que forma la accin propiamente del Estado, pues abraza todo lo que constituye las relaciones de los administradores con el Estado dentro del inters del orden social[10][10]. La administracin no es un mero instrumento, est dotada de autoridad, pero no se trata de una autoridad ordenante, sino ejecutiva: es pasiva como voluntad, pero activa como ejecucin, pues administrar es obrar directamente[11].

Con base en estas ideas, Charles-Jean Bonnin formul la primera definicin de administracin pblica que se conserva como vlida desde muchos aspectos: La administracin pblica es la autoridad comn que ejecuta las leyes de inters general, que se estatuyen sobre las relaciones necesarias de cada administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; as como sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesantes al orden pblico Con base en sus races grecolatinas, tanto en lo que se refiere a la polis como a la politeia, resulta evidente que la administracin pblica est caracterizada por atributos propiamente estatales como una emanacin de lo pblico, pues el concepto as formulado la define a partir de ese pblico y de todo lo trascendental que entraa. Dicha administracin, por principio, es una cualidad del Estado, y slo se puede explicar a partir del Estado como organizacin poltica de la sociedad. Aunque esa cualidad comprende un conjunto complejo de atributos, el carcter distintivo de la administracin pblica consiste en la capacidad del Estado para producir esa utilidad comn, que a partir del siglo XVIII se proyect a travs del desarrollo de la sociedad .

Administracin Pblica y Privada

Antes de plantear las desviaciones que pudieran suscitarse en el proceso administrativo pblico y privado, se listarn una serie de caractersticas de la administracin en ambos sectores: Administracin Pblica:

Su producto o servicio satisface necesidades pblicas Por ser del Estado sus dirigentes suelen cambiar segn la preferencia poltica. Debido a que el capital es pblico los trabajadores no se preocupan tanto por generar ingresos ni trabajar con eficiencia Es financiado por impuestos que han cancelado los ciudadanos. En materia legal se rige bajo los parmetros que la ley ha designado para las empresas. Los productos y servicios que se ofrecen son de acuerdo a necesidades del pueblo. Existe una influencia recproca entre el quehacer poltico y la administracin.

En base a lo anterior en el sector pblico podra sufrir tergiversaciones y/o desviaciones en los procesos de:

Planificacin: Pese a que estas organizaciones se encarguen de satisfacer necesidades del pueblo, tienen la capacidad de delimitar fcilmente cual es el problema. Lo cual facilita el establecimiento de los objetivos y los diferentes planes. Planificacin y Organizacin: al cambiar continuamente sus dirigentes y el rumbo poltico del estado, cada vez que se cambie la administracin, cambiaran tambin los planes y las metas del estado, por tanto, muchos planes no llegan a concretarse en el tiempo pautado. Direccin: Los trabajadores reciben sueldos y salarios y beneficios conforme a la ley, no obstante algunas veces estos pueden llegar algo tardos, lo cual va desmotivando al empleado y este se preocupar ms por sus intereses particulares obviando los de la organizacin. Direccin y Control: al ser pblico el capital, es bajo el porcentaje de los que se preocupan por dirigir las actividades y determinar que tan favorables han sido los resultados de las metas propuestas en la etapa de planeacin. Y de ese bajo porcentaje la mayora realiza las actividades asociadas a la etapa de control al finalizar el tiempo estipulado para alcanzar un objetivo, lo cual no les da oportunidad durante el proceso de determinar que est fallando.

Administracin Privada:

Su producto o servicio es con fines de lucro Debe ser eficiente, de lo contrario la institucin ira a la quiebra, o producira menos de lo esperado. Es financiado por dinero de los inversionistas. En materia legal es autnoma pero sin violar la ley. Los productos y servicios que se ofrecen son de acuerdo a intereses de los inversionistas. Compite con otros para permanecer en el mercado.

Como consecuencia de lo anterior el sector privado podra sufrir tergiversaciones y/o desviaciones en los procesos de:

Planificacin: Pudiera dificultarse un poco, debido a la competencia con la cual deben que lidiar, constantemente tienen que hacer planes novedosos, que los beneficien a ellos (los inversionistas) y a los clientes, al ofrecer ofertas atractivas para estos ltimos. Teniendo como nico objetivo la generacin de ganancias. Direccin: Pese a su autonoma se suele motivar a los trabajadores, con sueldos y salarios y beneficios conforme a la ley, adems de diferentes bonos, capacitacin del personal. Garantizando de esta manera que prevalezcan los intereses de la empresa. (No obstante esto suele ocurrir nicamente en empresas grandes) Control: Debido a que el capital pertenece a unos particulares, existe gran inters en llevar a cabo la funcin de control durante todo el proceso. Lo cual permite determinar a tiempo si se esta cumpliendo con lo planeado o no en el tiempo estipulado, y las fallas.

ADMINISTRACIN PBLICA Definiciones: La administracin pblica est caracterizada por atributos propios del estado. Dicha administracin, por principio, es una cualidad del Estado y slo se puede explicar a partir del rol que cumple en la sociedad. En una primera apreciacin podemos decir que Administracin Pblica es un sistema que tiene por finalidad, dirigir, coordinar las actividades del estado hacia los objetivos que se han impuesto para el beneficio del pas. Brooks Adams al dar una definicin de administracin dice que "Esta es la capacidad de coordinar muchas y con frecuencia antagnicas energas sociales en un solo organismo tan hbilmente que operen como una unidad"' Pero un crtico de la administracin pblica como lo es Muoz Amato pone en tela de juicio muchos conceptos vertidos sobre el verdadero sentido de la administracin pblica l, luego de un largo anlisis, llega a la conclusin que la administracin pblica es la fase del gobierno que consta de la ordenacin cooperativa de personas mediante la planificacin, organizacin, educacin y direccin de su conducta,... para la realizacin de los fines del sistema pblico y luego concluye: la administracin pblica es pues, una divisin de la ciencia poltica y una de las ciencias sociales. Esto supone la facultad de reconocer una serie de relaciones entre numerosos intereses poltico - sociales, la totalidad de las cuales no puede reconocer ntimamente un individuo.

.Producto de esta "fusin" es quiz la definicin ms real de Mosher y Ciminno quienes la definen como un procedimiento continuo a travs del cual se controla ,/ se condiciona cualquier cambio que surge de la realidad circundante. Esta definicin se basa en tres caractersticas adicionales que la concretan: Que la actividad administrativa pblica del pas es producto de la soberana popular, por lo que los que se dedican a ella son servidores del pueblo. Que existe una influencia recproca entre el quehacer poltico y la administracin. Que el comportamiento administrativo con carcter pblico difiere de los dems comportamientos humanos en cuanto a que la accin administrativa es etereofinalista, ya que se dirige hacia un fin general y no hacia intereses individuales como as lo es en el privado. Coincidimos que, el punto de partida de todo estudio administrativo surge de un fin social y no de un fin individual porque la administracin es el resultado del esfuerzo de grupo y no del esfuerzo individual. Pero los fines sociales, adems de cambiar, lo mismo que los individuales son ms amplios y generales, menos inmediatos y especficos que los que el individuo elige como meta de su propia conducta. En otras palabras, la administracin pblica es un elemento de la realidad social convulsionada por sus limitaciones como es el caso nuestro, que acta en tanto como fuente de oportunidades para diversos sectores sociales, ya sea como proveedora de servicios, contratista, productora de bienes, o como vnculo legal y de poder necesario para la realizacin de diversas actividades econmicas, sociales, polticas y en las que la accin gubernamental es esencial. Y por ende su actuacin ser evaluada, juzgada y enjuiciada por los mas variables sectores sociales que van desde los grupos de poder econmico, la clase poltica y sus opositores; las reinvindicaciones de empleados, obreros, campesinos, desocupados y de los nuevos actores de la escena social; as como de las opiniones de los medios de comunicacin; e inclusive, por la empleocracia. Nadie duda que en pases pobres como es nuestro caso, el rol del Estado reserva para s el manejo y control de los "recursos estratgicos" de la produccin, regulando el marco jurdico y las reglas de juego en competencia con el sector privado. Es decir que el sistema estatal es fuertemente centralizado, unitario, regulador, intruso y en la mayora de los casos mercantlista. El estudio "cientfico" de la Administracin pblica esta lejos de "cuajar" en nuevas vertientes segn Ornar Guerrero quien dice: "la Administracin pblica es el desarrollo ms reciente en el campo de las ciencias sociales. La teora de la Administracin Pblica; es por tanto un proyecto, no una realidad^ Sus estudiosos han producido esquemas, modelos y marcos conceptuales sin conexin alguna con la realidad histrica, en tanto que investigaciones empricas que slo han descrito la parcialidad implcita de cada marco nacional. En tales circunstancias, la definicin de la Administracin Pblica slo es vlida en cada contexto nacional"

Pero, centrndonos en lo que hoy entendemos por administracin pblica sta debe ser que cuya calidad de su gestin pblico-social, est fincada en el criterio de estrategia y no de racionalidad burocrtica: ms que lograr eficiencia y eficacia, buscar la efectividad de los programas sociales, es decir, lograr efectos netos significativos en el nivel de calidad de vida de su poblacin en relacin con los costos del programa en cuestin. Caractersticas Por las razones anteriormente expuestas, se pueden establecer bajo el rigor sistemtico las siguientes caractersticas de la administracin pblica "tal como lo plantea el argentino Fernndez Escalante: Es una organizacin con caractersticas diferenciadas Dirige y coordina la actividad del estado para el beneficio del pas en cnanto a manejar los servicios pblicos o bsicos Posee sistemas menores internos Constituye un sistema dentro de otros sistemas mayores Es influenciada e influencia a la poltica Depende de la accin y Cultura Nacional Concentra inevitables aspectos burocrticos El personal est sometido generalmente a influencias de orden poltico Posee estndares de rendimiento diferentes por su caracterstica especial de trabajo Se fundamenta en la soberana popular, pues el servir al pueblo es la fuente bsica que fundamenta su razn de existir. Objeto: El objetivo esencial de la administracin pblica es el servicio al pueblo, mediante la utilizacin eficaz de los bienes y recursos pblicos, puestos a su disposicin; eliminar los despilfarras; reducir los sobrecostos; mantener la eficiencia, preservar y utilizar con criterio los recursos preservndolos en el estado de uso y conciencia para beneficio de la comunidad. Afirmando la definicin de Leonardi D. White: El objetivo final es la conservacin de la paz i/ el orden, la realizacin progresiva de la justicia, la proteccin contra la inseguridad, la prestacin de los servicios sociales a los funcionarios y a la poblacin en general, y el ajuste y transaccin entre intereses antagnicos, ajustados al inters superior de la nacin. Citado en libro de Fernndez Escalante

Pero an hay algunas definiciones que ilustran mejor nuestra percepcin de la Administracin Pblica: a) Funcin Pblica: Para ayudarnos con una definicin recurrimos al INAP quin dice que funcin pblica: "s la funcin social que el estado confiere al trabajador de la administracin pblica, para que desarrolle en interaccin con los dems trabajadores pblicos y con el resto del pueblo peruano acciones concernientes al logro de los objetivos nacionales y de gobierno promoviendo la realizacin personal y social de cada trabajador en su ejecucin. En un sentido estricto la funcin pblica es el conjunto de actividades que se realizan o ejercen para el cumplimiento de los fines del estado, las normas que son efectuadas por personas fsicas, para lo que se cuenta con la investidura correspondiente y que implica derechos, obligaciones y deberes. b) Estado: Es el ordenamiento jurdico, poltico, econmico, social y cultural de la colectividad nacional en cuanto a realidad y proyecto nacional. c) Gobierno: Funcin a travs de la cual un grupo social se impone soberanamente una orientacin y direccionalidad para asegurar el logro de los objetivos de desarrollo integral d] Funcionario Pblico: Es el servidor del estado que desempea cargos polticos o de confianza, con poder de decisin bajo juramento, regidos por una ley de responsabilidad administrativa y poltica. e). Funcin Administrativa: "Es la actividad concreta, prctica desarrollada por el estado para la inmediata obtencin de su cometido... Es un hacer efectivo, mientras que la legislacin y la justicia son actividades exclusivamente jurdicas". En esta definicin, lo primero que se observa es que la funcin administrativa no est localizada en un rgano nico. Indudablemente que al poder ejecutivo concierne la mayor suma de funciones administrativas seguido del poder legislativo y el poder judicial, quienes ejercen funciones administrativas en lo relativo a la organizacin de sus servicios. Segn Fortunato Snchez Ramrez la funcin bsica de la administracin es "realizar, ejecutar o instrumentalizar al programa poltico o bien coordinar las actividades para alcanzar un objetivo comn o simplemente hacer posible la ..cooperacin para conseguir una meta colectiva"

Finalizando, diremos que para que la administracin pblica sea ms competitiva debe reclutar ms que buenos burcratas, administradores con autonoma para tomar decisiones en los niveles en que se encuentran trabajando. Posiblemente, el problema ms difcil en esa transferencia de habilidades no ha estado en la administracin considerada especficamente. La dificultad verdadera es que los administradores privados deben hacer un ajuste de su pensamiento y experiencia, para entender las actividades ms complejas de la administracin pblica.