Anlise De Polticas Pblicas :Breves Consideraes TericoMetodolgicas1

(Subrea 4: Economia e Estado Sesso Ordinria) Georges Flexor2 e Sergio Pereira Leite3

Resumo: O presente trabalho tem por objetivo apresentar, de forma sucinta e sistematizada, alguns aspectos terico-metodolgicos referentes anlise de polticas pblicas. O texto est estruturado em trs partes: a primeira procura resgatar, em particular no mbito da literatura econmica, os diferentes aportes oferecidos pela bibliografia especializada para o tratamento do tema. A segunda parte procura esboar alguns nveis ou dimenses importantes quando da anlise das polticas pblicas propriamente ditas. So priorizados trs aspectos: histrico-institucional, processual e organizativo. Finalmente, a terceira parte volta-se construo de um rpido esquema de interpretao das polticas, diferenciando-as segundo os instrumentos empregados, bem como em relao s arenas decisrias e/ou consultivas existentes. Abstract:The present paper aim to present some theorical aspects to the analysis of public politics. The text is structuralized in three parts: the first search to rescue, in the scope of economic literature, the different approach leading with this subject. The second part present some important dimensions of the policy analysis. Three aspects are prioritized: institucional, procedural and organizational dimensions. Finally, the third part aim to differentiate instruments, power relationship and arenas.

INTRODUO

Com o desenvolvimento do Estado de Bem Estar Social nos pases industrializados e os esforos desenvolvimentistas na periferia, houve a partir dos anos 1960 um crescente interesse pelo estudo das polticas pblicas. Esses processos polticos, sociais e econmicos que acompanharam a transformao do Estado a partir da segunda metade do sculo vinte resultaram na emergncia de um novo campo de investigao social que podemos denominar de anlise das polticas pblicas. No por acaso, Hirschman (1984: 184), ao tratar da anlise da poltica na Amrica Latina no incio da dcada de 1970, declarou sentimos agora uma nova inclinao em explorar, quase a partir do zero, os

Este texto revisita e sistematiza informaes contidas no projeto e no relatrio final da pesquisa Avaliando a gesto das polticas agrcolas no Brasil: uma nfase no papel dos policy-makers (CNPqCPDA/UFRRJ). Para detalhes e esclarecimentos, consultar Leite et al. (2006). 2 Professor do IM/UFRRJ?? 3 Professor do CPDA/ICHS/UFRRJ

mecanismos das interaes entre a economia, a sociedade e o Estado. Pelo menos, dessa maneira que interpreto o interesse atual pelos estudos detalhados dos determinantes e das conseqncias das polticas pblicas. O presente trabalho tem por objetivo apresentar, de forma sucinta e sistematizada, alguns aspectos terico-metodolgicos referentes anlise de polticas pblicas, buscando, na medida do possvel, aproxim-los do universo rural, o que ficar mais evidente na terceira parte do texto. Para tal, este captulo est estruturado em trs partes. A primeira procura resgatar os diferentes aportes oferecidos pela bibliografia da literatura econmica especializada para o tratamento do tema. Como veremos, os arcabouos tericos desenvolvidos pelos economistas trazem valiosas contribuies analticas, ajudando esclarecer, por exemplo, as perdas e ganhos econmicos resultantes de polticas governamentais, como subsdios agrcolas ou tarifas de importao, a atuao dos grupos de interesses nos mercados polticos, ou mais recentemente, o papel das regras institucionais nas escolhas das estratgias dos representantes e organizaes polticas. Porm, em razo de algumas hipteses restritivas incorporadas nos modelos a exogeneidade das preferncias, racionalidade instrumental como hiptese

comportamental dos atores ou o equilbrio como padro de interao entre agentes os principais modelos explicativos desenvolvidos pelos economistas para analisar os comportamentos polticos e suas conseqncias sobre as formas de ao pblica escamoteiam aspectos fundamentais dos determinantes das polticas pblicas. A segunda parte assinala alguns nveis ou dimenses importantes da anlise das polticas pblicas desenvolvidas em outras reas de conhecimento como a sociologia das organizaes e o neo-institucionalismo na cincia poltica. Procura-se mostrar que as reflexes e o quadro de anlise desenvolvidos nessas reas das cincias sociais contribuam para afinar a anlise e a compreenso das modalidades, das formas organizacionais e da dinmica das polticas pblicas. O texto, de forma especfica, aponta para a importncia das dimenses histrico-institucionais, processuais e organizativas da dinmica das polticas pblicas. Finalmente, a terceira parte volta-se construo de um rpido esquema de classificao das polticas agrrias e agrcolas, com nfase no caso brasileiro, diferenciando-as segundo os instrumentos empregados, bem como em relao s arenas decisrias e/ou consultivas existentes. Deve-se, por final, salientar que estamos descartando as correntes que no enxergam qualquer sentido

numa interveno do Estado como ator estratgico na regulao das atividades sociais e econmicas, inclusive aquelas atinentes rea rural.

1. REVISITANDO A LITERATURA SOBRE ANLISE DAS POLTICAS PBLICAS

Em razo da complexidade dos padres de interao sociais envolvidos na formulao e na gesto das polticas pblicas, os estudiosos dessas formas de aes coletivas organizadas tm procurado elaborar modelos e/ou referenciais analticos capazes de capturar os elementos essenciais do processo de deciso que levaram a sua institucionalizao. O problema que no seu trabalho de hierarquizao das variveis relevantes, o analista est sempre sujeito ao risco de simplificar demais e perder grande parte dos aspectos essenciais dos determinantes e da dinmica das polticas pblicas. Para assinalar esses dilemas, uma breve apresentao de modelos desenvolvidos por diferentes reas do pensamento econmico pode ser ilustrativa. Comeamos com a questo das escolhas coletivas no quadro paradigmtico da escolha racional. Desenvolvido de forma elegante e sistemtica por Arrows (1970), essa abordagem repousa sobre um conjunto de hiptese bastante restritivo. Em primeiro lugar, supe-se a existncia de um agente central (Estado/Governo) perfeitamente racional e benevolente. Alm disso, esse agente dispe de todas as informaes relevantes e tem o direito coletivo de implementar as polticas desejadas. O papel do governo, nesse modelo, de maximizar o bem estar social tendo em vista o conjunto de preferncias individuais. As polticas so, portanto, justificadas quando existe situao marcada por falhas de mercado. Porm, esse conjunto de hiptese que forma o ncleo duro do modelo da escolha racional gera uma srie de problemas e questes analticas. A mais conhecida foi desenvolvida pelo prprio Arrows e determina que no existe uma escolha social capaz de refletir perfeitamente as preferncias individuais trata-se do famoso teorema da impossibilidade. Alm disso, o modelo pressupe que o Estado age de forma benevolente, no levando em conta o fato de que a administrao pblica, por exemplo, pode agir de forma a maximizar sua utilidade em detrimento do interesse social. Existem tambm questes mais prticas. Por exemplo, como medir e internalizar as externalidades positivas e negativas quando h (ou quanto )?? incerteza sobre os

custos incorridos? Como levar em conta demandas em situaes onde no existem mercados para tais? No caso das polticas agrcolas, por exemplo, uma conseqncia desse modelo seria que uma estrita anlise de custos/benefcios cortaria muitos programas como polticas de suporte de preos e renda para os agricultores (maiores em particular) na medida em que os recursos poupados certamente seriam mais produtivos (maior utilidade social) quando alocados em outros programas (Moyer & Josling, 1990). A concluso geral que o modelo de escolha racional da Economia do Bem Estar insatisfatrio para explicar as polticas porque o processo decisrio no resulta da simples agregao das preferncias individuais. Para superar esses problemas tericos um conjunto de autores vai procurar estabelecer um modelo de Escolha Pblica mais realista (Tullock, 1986; Buchanan, 1977). O ponto de partida dessa influente perspectiva est no reconhecimento da existncia de diferentes indivduos racionais e organizaes com interesses divergentes. Os indivduos, nessa corrente que afina os pressupostos neoclssicos, buscam maximizar suas funes de utilidade sujeitas a restries. As organizaes emergem da agregao de indivduos com interesses comuns e, portanto, so voltadas para a proteo e promoo dos interesses individuais, embora os autores muitas vezes supem que as organizaes sejam capazes de desenvolver seus prprios interesses (representativos da convergncia dos interesses individuais). As polticas pblicas, nesse sentido, so o resultado de um processo poltico que busca alinhar as preferncias dos agentes com os interesses das organizaes e instituies. Por exemplo, os homens polticos esto motivados por (re)eleies e votaro polticas que favoream seus eleitores; a administrao e a burocracia buscam influenciar o contedo das polticas para promover os objetivos de suas organizaes; o alto escalo tentar influenciar polticas de interesses nacionais, etc. Em termos da anlise do processo decisrio, as implicaes desse modelo so importantes. Em particular, a correspondncia do processo poltico aos diferentes inputs depende do grau de abertura do sistema poltico, do grau de convergncia dos interesses, do grau de compromisso dos gestores com certas estratgias, das oportunidades proporcionadas pelas instituies e das capacidades dos grupos de premiar ou punir os gestores. No contexto de uma democracia representativa liberal com diferentes interesses, um dos problemas mais significativos que em funo dos

custos de informaes, somente alguns indivduos tm uma capacidade real de influenciar os polticos (membros do Congresso) e as polticas pblicas. No caso das polticas agrcolas, os instrumentos e programas dependero das capacidades dos principais agentes (agricultores e seus grupos, indstria processadora, traders, indstria de sementes, indstria de fertilizantes e produtos agro-qumicos, intermedirios, consumidores e membros do governo responsveis por questes agrcolas) de influenciar as probabilidades de ganhos dos seus representantes assim como do grau de homogeneidade das preferncias dos agentes e organizaes, e de seus respectivos pesos econmicos e eleitorais. De modo geral, ainda que de forma simplificada, pode-se dizer que para a teoria da Escolha Pblica as polticas pblicas resultam da confrontao de interesses divergentes nos diversos mercados polticos que estruturam o sistema poltico como um todo. Porm, pouco se diz das regras institucionais que influenciam os padres de interao desses mercados polticos. Ora, se as informaes so assimtricas e os agentes potencialmente oportunistas, os mercados polticos operam com elevados custos de transaes, isto os custos vinculados da dificuldade de estabelecer padres de cooperao entre os atores (North 1990, Moe, 1990). Na perspectiva neoinstitucionalista da escolha racional, a importncia desses custos associados aos mercados polticos depende em grande parte dos arranjos institucionais, formais e informais, que estruturam os padres de interao entre os diferentes participantes do jogo poltico. Nesse contexto, as instituies polticas tm um custo para a formulao de determinadas polticas pblicas. Esses custos derivam: 1) do fato de que as instituies determinam quais so os atores relevantes, seus ganhos esperados, a arena onde interagem e a freqncia das interaes e; 2) dos custos de transaes polticos. Segundo Alston et al. (2004), no caso brasileiro, as polticas podem ser explicadas pelos padres de interao entre o Presidente da Repblica, os membros do Congresso e os demais atores capazes de interferir nesse jogo. Em funo da presso eleitoral, o Presidente apresenta uma relao de preferncia hierrquica. No topo da agenda encontram-se as polticas que contribuam para fortalecer a estabilidade

macroeconmica e o crescimento. Num nvel inferior estariam polticas promovendo oportunidades econmicas e em seguida polticas visando a reduo da pobreza. Os deputados e senadores, por outro lado, tendem a privilegiar polticas (setoriais, econmicas ou sociais) que trazem recursos para seus eleitores potenciais. Em funo

das diversas preferncias, os poderes Executivo e Legislativo procuram estabelecer relaes que sejam benficas a ambos. Assim, o foco do titular do governo est nas polticas macro (fiscal e monetria) e para alcan-las pode utilizar polticas setoriais como moeda de troca no intuito de garantir votos no legislativo. Uma vez arbitrada essa questo, emergem as polticas de educao e sade (com recursos mais ou menos fixos e difceis de serem alterados) e por ltimo as polticas residuais e mais ideolgicas como reforma agrria e meio ambiente. O jogo poltico pode ser interpretado como um jogo seqencial em que cada ator tem certo poder de veto. No incio, dependendo do sucesso das polticas estratgicas, o Presidente decidir quais polticas residuais sero perseguidas. Nesse contexto, portanto, as polticas residuais, como a reforma agrria ou a poltica de segurana alimentar, dependero de sua viabilidade oramentria e da dinmica legislativa, o que explica tambm o grau de volatilidade desse tipo de poltica. Em suma, as instituies que estruturam as transaes entre atores e organizaes do sistema poltico brasileiro e os custos de funcionamento dos mercados polticos proporcionam um conjunto de incentivos - aprovao, publicidade, controle de recursos, gerncias e cargos, entre outros determinando a agenda poltica e a hierarquia dos problemas a serem tratados, assim como os recursos alocados s diferentes polticas pblicas. Esses diferentes modelos propem uma representao muito simplificada da produo de polticas pblicas. Mesmo admitindo-se o recurso esse tipo de tratamento analtico, os modelos apresentados repousam em um conjunto de hipteses por demais restritivas. A teoria da escolha coletiva, embora elegante do ponto de vista lgico, no muito til para o analista na medida em que supe a existncia de um sistema completo de informaes. A teoria da escolha pblica e o neo-institucionalismo da escolha racional, por outro lado, oferecem uma formalizao interessante dos jogos polticos, dos conflitos de interesses e do papel das regras formais ou informais na estruturao dos padres de interao dos mercados polticos. Porm, tratam pouco do papel dos mecanismos burocrticos, da inrcia das instituies e de seus efeitos sobre a evoluo das polticas pblicas. Alm disso, ao supor que os indivduos e organizaes tm preferncias claras, consistentes e exgenas ao jogo poltico, essas abordagens minimizam a importncia da construo da agenda na formao das preferncias. Da mesma maneira, fazem pouco caso da trajetria individual e social dos agentes envolvidos nos jogos polticos assim como tratam insuficientemente de suas crenas,

valores e expectativas. Por fim, ao focar quase exclusivamente as instituies polticas tradicionais como mercados polticos, essas abordagens geralmente tm dificuldade em incluir novas redes de atores da sociedade civil que crescentemente participam da formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas.

2. DIFERENTES DIMENSES NA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS Para avanar no tratamento das polticas pblicas, buscando incorporar os processos econmicos, sociais e polticos que efetivamente pautam o cotidiano dessas prticas, procura-se, a seguir, trazer para a reflexo aportes tericos oriundos de campos de conhecimentos distintos, como a sociologia das organizaes ou o neo-institucionalismo histrico. Sem pretenso a exaustividade, destaca-se algumas dimenses e categorias analticas que podem sustentar uma anlise das polticas pblicas que, embora ecltica, permite traduzir parte da complexidade desses processos.

Dimenso histrica e institucional

A perspectiva rotulada de neo-institucionalista histrica (Taylor e Hall, 2003) oferece um conjunto de ferramentas analticas para tratar dessa dimenso. Um aspecto importante dessa formulao (Thelen, 1999; Weir, 1989; Immergut,1992, entre outros autores), que o conflito entre grupos rivais pela apropriao de recursos escassos representa uma dimenso central da vida poltica, de tal modo que determinados interesses so privilegiados em detrimento de outros. Nesse aspecto, o neoinstitucionalismo histrico relativamente prximo dos pontos de partida tericos da teoria da escolha pblica e da nova economia poltica institucional da escolha racional. No entanto, tal abordagem enfatiza a questo da atribuio do poder e, em particular, s relaes de poder assimtricas. As instituies, nesse caso, induzem uma repartio desigual do poder entre os grupos sociais. Dessa forma, ao invs de analisar o funcionamento dos mercados polticos, o neo-institucionalismo histrico destaca o modo pelo qual as instituies atribuem a certos grupos ou interesses um acesso desproporcional ao processo de deciso. Por exemplo, a poltica de modernizao da agricultura implementada na dcada de 1960 na Frana privilegiou um segmento de jovens agricultores, na medida em que, no contexto histrico do ps-guerra, se

acreditava que esse grupo seria o mais adequado para difundir os novos princpios de gesto da propriedade assim como teria maior capacidade para incorporar os pacotes tecnolgicos desenvolvidos para promover um crescimento rpido da produtividade vegetal e animal. O ambiente institucional caracterstico dessa poca favoreceu, nesse sentido, o acesso privilegiado desse segmento de agricultores ao processo de formulao e implementao da poltica agrcola. A reformulao do desenho institucional promovido pela Unio Europia desde os anos 1990, ao contrrio, provoca uma redistribuio do acesso dos grupos e interesses sociais aos recursos financeiros e polticos que sustentam a reforma da poltica agrcola comum. Nesse contexto de mudana institucional, interesses estabelecidos vm com angstias a chegada de novos stakeholders (grandes firmas, ambientalistas, consumidores, etc.) nas arenas decisrias, principalmente supranacionais, acirrando o conflito e a competio por recursos, quer sejam financeiros, institucionais ou polticos. Um outro aspecto importante dessa interpretao reside no tratamento da dimenso temporal e histrica da formulao e implementao das polticas pblicas. O argumento central aqui que as instituies constituem parmetros histricos essenciais, estruturando uma trajetria que afeta o conjunto de opes de polticas pblicas possveis. Como lembram Taylor e Hall (2003, 200-1) os adeptos do institucionalismo histrico tentaram explicar como as instituies produzem esses trajetos, vale dizer, como elas estruturam a resposta de uma dada nao a novos desafios. Os primeiros tericos enfatizaram o modo como as capacidades do Estado e as polticas herdadas existentes estruturam as decises ulteriores. Outros insistem no modo pelo qual as polticas adotadas no passado condicionam as polticas ulteriores, ao encorajarem as foras sociais a se organizar segundo certas orientaes de preferncia a outras, a adotar identidades particulares, ou a desenvolver interesses em polticas cujo abandono envolveria um risco eleitoral. Em numerosos casos esses tericos insistem em especial nas conseqncias imprevistas de instituies existentes e das insuficincias que elas produzem, opondo-se assim imagem que muitos economistas propem da criao institucional. Se considerarmos a trajetria da poltica agrcola europia, por exemplo, podemos interpretar as mudanas institucionais recentes por exemplo, a tentativa de desvincular os pagamentos dos nveis de produo e a promoo do desenvolvimento rural como respostas ao sucesso inesperado (em termos produtivos) dos mecanismos criados anteriormente (fato que

poderia ser interpretado, numa outra chave de leitura, como o prprio fracasso da PAC). Por outro lado, as dificuldades encontradas para implementar uma reforma efetiva podem ser associadas s perdas econmicas e polticas resultantes das novas orientaes, resistncia associada, sobretudo, s organizaes agrcolas francesas que eram, e ainda so, os principais beneficirios da poltica agrcola comum.

Dimenso processual das polticas pblicas

As polticas pblicas no dependem somente de processos associados s trajetrias institucionais especificas, mas possuem, igualmente, uma dinmica prpria. O modelo heurstico das seqncias proposto por Jones (apud Thoenig, 1985) talvez seja o mais conhecido para dar conta dessa dinmica. Segundo esse modelo de anlise, a produo de polticas inicia-se com a identificao de um problema e a construo de uma agenda. Nesse sentido, a tomada de deciso no representa o ponto de partida das polticas pblicas. Ela precedida de aes e processos que constroem o campo e o tema dessa poltica. A construo da agenda representa o conjunto de problemas percebidos e que capaz de estimular um debate pblico e a interveno de autoridades polticas legtimas. Cabe indicar que no processo de construo da agenda o grau de consenso ou conflito representa um parmetro decisivo: num extremo, temos situaes rotineiras; num outro, a controvrsia destaca-se como caracterstica bsica. No entanto, nem todos os problemas podem facilmente ser inscritos numa agenda. Para que isso ocorra necessrio: 1) que o problema seja relacionado com o escopo de atividades de uma autoridade; 2) que o problema seja capaz de ser traduzido na linguagem da ao poltica; 3) a existncia de uma situao problemtica, i.e., a presena de um hiato entre, por um lado, as expectativas e aspiraes e, por outro lado, os desejos e crenas do que deveria ser feito e realizado. Nesse sentido a construo de uma agenda um processo cognitivo envolvendo diversos atores (Muller, 2004; Jobert e Muller, 1997; Sabbatier, 1999; Sabbatier & Jenkins, 1993). Por fim destaca-se a importncia dos empreendedores polticos (indivduos, grupos, etc.) capazes de mobilizar um conjunto de recursos pertinentes e as atividades e aes pblicas empreendidas para construir uma arena.

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A formulao de solues e a tomada de decises representam uma fase crucial da produo de polticas pblicas (Lindblom, 1981). A tomada de deciso pode resultar de um clculo orientado para escolher a melhor soluo e, nesse sentido, depende da racionalidade dos gestores ou das informaes que eles conseguem processar. No entanto, como apontaram March e Simon (1958) em funo de restries de tempo, de recursos financeiros e de acesso a informao, a deciso pode traduzir a escolha de uma soluo satisfatria. Assim, a deciso reflete a capacidade dos policy makers de entender o problema ambguo e de tratar as informaes pertinentes. O processo decisrio, portanto, depende tanto de fatores estruturais e situacionais como de elementos cognitivos e da personalidade e estratgia dos gestores. Observa-se, no entanto, que em muitos casos ocorre o que se pode chamar de no-deciso, i.e., as aes e atividades usadas para evitar uma deciso e esquivar-se de uma demanda de mudana. Gestores e polticos, por exemplo, podem pressionar o responsvel pela introduo de uma reforma da poltica, no intuito de limitar o escopo dessa proposta de alterao. Eles podem tambm modificar os procedimentos que organizam o processo decisrio ou produzir regras e normas (sociais e polticas) que limitam drasticamente a classe de opes possveis. De maneira geral, duas atividades podem ser destacadas nessa fase: 1) a formulao a transformao de um problema em soluo ou em alternativas, e preciso levar em conta os modos de aes e intervenes e as estratgias que as sustentam (estudos tcnicos, conflitos, previso, coordenao, construo de coalizes, propaganda, persuaso, etc.); 2) o trabalho de legitimao que consiste em conformar uma soluo com critrios ou regras, inscrevendo a soluo num quadro normativo particular. A implementao representa um processo pelo qual as decises acomodam-se realidade, ajustam-se ao campo de aplicao, se inscrevem nas rotinas dos agentes que implementam a poltica. Implementar consiste em aplicar um programa de ao a um problema. Isso significa que existem perturbaes e modificaes entre os objetivos perseguidos e as aes efetivas. nessa fase que o papel dos gestores e o desenho institucional da poltica se tornam crticos. Com efeito, em funo dos atores envolvidos (os agentes que implementam a poltica e o pblico-alvo do programa), dos instrumentos estabelecidos e do grau de centralizao dos processos (existncia de um rgo especifico ou no, mecanismos de superviso, especializao das organizaes,

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etc.), a distncia entre os objetivos perseguidos e as aes efetivas pode ser mais ou menos importante. No caso das polticas pblicas, a avaliao uma funo que consiste em apreciar os efeitos atribudos a ao do governo. A avaliao , portanto, uma atividade normativa: individualmente ou em grupo, os avaliadores agem em funo de quadros de referncias, de seus valores e normas, de suas percepes. Ora, como existem poucas situaes onde o quadro de referncia compartilhado por todos, diferentes avaliadores tm grande probabilidade de divergir quanto aos reais efeitos da ao pblica. A dificuldade dessa fase reside tambm no fato de que os resultados efetivos so relativamente independentes das expectativas iniciais. Alm disso, as aspiraes podem mudar no decorrer do percurso, outros problemas podem surgir, os objetivos so geralmente ambguos e causas externas podem explicar os resultados. Em outras palavras, no existe causalidade unvoca. O modelo heurstico de Jones bastante esquemtico e muitas vezes a dinmica das polticas pblicas no acompanha fielmente as diferentes etapas previstas. Porm, representa uma ferramenta analtica til que pode auxiliar, por exemplo, a incorporao de uma questo pouco tratada pela literatura especializada, a saber: a aprendizagem decorrente dos processos associados formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas. A emergncia de um problema, como os impactos ambientais do padro agrcola produtivo, pode modificar as preferncias de certos atores e estimular a emergncia de organizaes capazes de desenvolver competncias especficas na identificao e gesto dos problemas ambientais. Os trabalhos e conhecimentos desenvolvidos por essas organizaes, sejam eles pblicos ou privados, podem resultar em novas rotinas, aprimorando a concepo de instrumentos de mensurao teis para avaliar os efeitos da poltica, assim como a criao de relaes inter-organizacionais flexibilizando a implementao dos programas. Alm disso, favorecem, por intermdio da codificao e traduo de certos conhecimentos tcitos, a institucionalizao de regras e normas ambientais e promovem a reviso das crenas dos diferentes stakeholders governos, empresas, agricultores, associaes, consumidores, etc. As etapas da poltica pblica, dessa forma, no representam um esquema genrico para analisar sua dinmica geral, mas um instrumento heurstico para diferenciar certos processos chave. Estes so, ao mesmo tempo, processos de aprendizagem polticos, cognitivos e organizacionais.

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Dimenso organizativa

Por fim, a nfase no papel dos gestores na formulao, implementao e avaliao das polticas pblicas para o campo brasileiro necessita considerar a dimenso organizacional que as caracterizam. No que diz respeito aos processos de decises, Friedberg (1997) destaca que um conjunto de reflexes tericas e prticas aponta para opacidade e a ambigidade das preferncias dos atores. De forma complementar, observa que as preferncias no antecedem necessariamente as aes, mas podem emergir durante a dinmica interativa do processo de deciso. Alm disso, as preferncias talvez no sejam estveis como supe a teoria econmica da deciso, mas procuram se adaptar ao contexto organizacional no qual se desenvolve a iniciativa dos atores. Esses mesmos atores podem, por outro lado, manipular, consciente ou inconscientemente, suas prprias preferncias, tais como destacou Elster (1979). Nesse caso, a hierarquia de preferncias do Poder Executivo e suas conseqncias sobre o tratamento residual das polticas agrcolas e rurais no Brasil talvez no seja to unvoca. Preferncias vagas nessa rea, baixo conhecimento da realidade emprica e adaptao s engrenagens organizacionais das estruturas administrativas podem, tanto quanto uma ordem de preferncia dada, ajudar a compreender o carter residual dessas polticas na agenda governamental. Os mesmos fatores, por exemplo, poderiam ser levados em conta para explicar a importncia das presses de fora do governo, dos movimentos sociais entre outros, na formulao de problemas e implementao de polticas de desenvolvimento agrrio. Com efeito, se as preferncias so inconsistentes e vagas, informaes e iniciativas externas ao governo podem ser valiosas para formar preferncias mais precisas sobre um assunto. Por outro lado, num contexto de ajuste das contas externas, as preferncias deste mesmo executivo podem mudar e beneficiar segmentos econmicos, o setor agroexportador, que tradicionalmente no apia financeira e politicamente os partidos da base governista. Os jogos de poderes e as negociaes representam outro aspecto essencial das dinmicas organizacionais, acompanhando os processos de decises e a implementao das polticas pblicas. Lindblom (1981), por exemplo, aponta que na fase de

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implementao os problemas so amplificados em razo dos jogos inter e intraorganizacional, envolvendo muitos rgos de execuo que colidem e tm responsabilidade que se sobrepem, abrindo espaos para cooperao, controle e obstruo recprocos. Alm disso, o autor nota que o corpo administrativo tem autonomia conseqente (poder) e no existem incentivos adequados para que esses atores ajam do modo que requer a poltica. Quando se considera que as aes do governo derivam de processos organizacionais (Lindblom, 1981; March, 1965; March & Olsen, 1989) a problemtica da negociao central. A negociao, nessa perspectiva, funo dos interesses, das posies e papis dos agentes envolvidos no processo decisrio. Como os interesses e as posies dos diferentes agentes podem mudar no decorrer das negociaes (i.e. jogos polticos), o resultado do processo de deciso depender em grande parte da possibilidade de ser aceito por vrios agentes (questo da aceitabilidade). As polticas agrcolas e agrrias envolvem tambm um conjunto de negociaes inter e intra-organizacionais. Os recursos alocados ao custeio da produo e a definio dos critrios necessrios para sua distribuio so geralmente negociados entre diversos rgos do governo, secretarias, etc. Alm disso, existem diversas comisses e cmaras setoriais onde vrios atores (parlamentares, associaes de produtores, quadros da administrao) negociam os contornos e os instrumentos das polticas agrcolas e agrrias. Cabe observar, por outro lado, que as polticas formuladas a partir de processos de negociao envolvem extensas trocas de informaes e favorecem a aprendizagem poltica e gerencial das polticas pblicas. Nesse sentido, polticas que visam a construo de consenso podem ser mais efetivas do que aquelas que se baseiam no critrio de custos/benefcios, onde problemas informacionais podem resultar em decises equivocadas. Isso bastante provvel num ambiente social, econmico e poltico marcado pela incerteza e a complexidade, como o caso das polticas agrcolas e agrrias. Um outro aspecto organizacional relevante na produo de polticas tem sido enfatizado pela crescente literatura sobre as redes de polticas pblicas, ou policy networks. Essa perspectiva destaca a diversidade dos sistemas de ao e dos modos de estruturao dos interesses polticos e sociais entre pases e entre setores. Segundo Rhodes & Marsh (1992) uma rede de poltica pblica o resultado de uma cooperao mais ou menos estvel e hierrquica entre organizaes que negociam, trocam recursos e podem

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compartilhar normas e interesses num ambiente complexo. Um dos aspectos relacionados com a temtica das redes de polticas pblicas que o Estado no pode ser analisado como uma instituio monoltica. Para esses autores, o estudo das polticas pblicas deve partir do reconhecimento da diversidade das organizaes estatais, da pluralidade dos grupos de interesses e das mltiplas formas de relacionamento entre esses atores. Trata-se, portanto, de uma abordagem intermediria que visa articular as dimenses setoriais e territoriais. De maneira geral, o pano de fundo das anlises das redes de polticas pblicas a emergncia de uma sociedade mais organizada, a diferenciao dos programas pblicos, a multiplicao dos atores, a eroso das fronteiras entre pblico e privado e a transnacionalizao das polticas pblicas, etc. Do ponto metodolgico, a abordagem das redes de polticas pblicas tem privilegiado estudos empricos e a construo de tipologias capazes de destacar os principais elementos constitutivos e a configurao especfica das redes de atores. Entre outros tipos de redes pode-se estabelecer um espectro caracterizado num extremo por comunidades de polticas pblicas (community network) relativamente fechadas e marcadas por uma forte estabilidade das relaes verticais entre organizaes e, num outro extremo, por redes temticas (issue network) envolvendo um nmero flutuante e grande de atores que estabelecem relaes predominantemente horizontais. A noo de redes de polticas pblicas tem orientado estudos para entender, por exemplo, as reviravoltas da poltica de institucionalizao dos Organismos Geneticamente Modificados na Gr Bretanha (Toke & Marsh, 2003), assim como as diferenas entre seus marcos regulatrios nos Estados Unidos e na Unio Europia (Bernauer & Meins, 2003) ou entre o Canad e os Estados Unidos (Monpetit, 2005). Diferentes abordagens da Sociologia das Organizaes e da Economia das Convenes ajudam tambm a entender o papel das redes de polticas pblicas na institucionalizao dos OGMs. Essas perspectivas geralmente apontam necessidade de se entender os fenmenos econmicos e sociais como processos de construo social envolvendo atores com valores e interesses heterogneos (Callon, Law & Rip, 1986; Latour, 1989; Thvenot & Boltanski, 1991). Nessas perspectivas, o desenvolvimento de OGM, longe de ser uma problemtica estritamente biolgica e agrcola, est inserido num debate maior incluindo importantes questes sociais como: 1) a construo de um problema pblico que envolve controvrsias e conflitos avaliativos; 2) as percepes e as atitudes dos consumidores frente introduo de alimentos geneticamente modificados; 3) as

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capacidades das organizaes sociais de se mobilizar para negociar regras e normas que institucionalizam os OGMs; 4) as capacidades de mudanas das instituies polticas (Joly & Marris, 2003; Wilkinson, 2003; Walsh, 2003). Em suma, ao destacar essas diferentes dimenses e escalas da formulao e implementao das polticas pblicas assim como as redes nos quais os policy makers esto inseridos, resgata-se os determinantes polticos e institucionais das polticas agrcolas e agrrias em contextos especficos. No se trata aqui, como adverte Evans (1995), de absolutizar a presena do corpo tcnico e burocrtico ou os interesses polticos em jogo, mas resgatar meandros, prticas, conhecimentos, competncias e vises de mundo afeitas s particularidades destas atuaes e avaliar em que medida tais participaes contriburam performance das polticas em tela, observada retrospectivamente. Aps essa breve apresentao analtica buscaremos focar mais especificamente o contexto brasileiro, destacando e classificando as polticas agrcolas e agrrias em funo de suas arenas respectivas e dos atores sociais que as mobilizam.

3. POLTICAS PBLICAS, ARENAS DECISRIAS E ATORES SOCIAIS Como adiantamos, o tratamento das polticas pblicas requer, para sua anlise, alguma forma de abordagem que abarque suas diversas dimenses e diferenciaes, permitindo contextualizar tais programas, bem como verificar sua capacidade de insero e efetividade social, complementaes e superposies entre estruturas governamentais, etc. Primeiramente preciso deixar claro que o termo polticas pblicas no refere-se necessariamente s polticas do Estado, mas pode incluir outras aes igualmente pblicas originrias de instituies no-governamentais, movimentos, etc. De certa forma, poderamos dizer que, por exemplo, o programa de construo de cisternas na regio Nordeste (Programa 1 Milho de Cisternas), levado a cabo pela Articulao do Semi-rido (ASA), congregando mais de mil organizaes no ligadas ao setor pblico, poderia se constituir num exemplo de polticas pblicas no-governamentais. Tambm a distino, ainda que usual, entre polticas econmicas e polticas sociais no nos parece esclarecedora. Na realidade tal diferenciao presta-se muito mais finalidade didtica do que propriamente explicativa. Por exemplo, a poltica de gerao de emprego (inclusive o emprego rural, tema relevante no nosso caso) comumente associada ao universo das polticas econmicas, enquanto que a poltica voltada ao

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desemprego (seguro-desemprego, empregos temporrios como aqueles das frentes de trabalho, etc.) geralmente enquadrada no rol das polticas sociais, ainda que o objeto central de ambas seja o mesmo.

Figura 1: Diferenciao conceitual das polticas

POLTICAS Distributivas Regulatrias Preos Mnimos Redistributivas Institucionais Conselhos Municipais e Estaduais de Desenvolvimento Rural e CONDRAF

Crdito Rural

Direitos Compensatrios

Reforma Agrria

Programa Equivalncia-Produto

Tributao

Transferncia de Renda

Estrutura Administrativa dos Ministrios e Secretarias do Governo Estadual

Comrcio Exterior Fonte: adaptado de Lamounier (1994).

Talvez, pudssemos pensar em diferenciar as polticas de uma outra forma: aquelas de carter distributivo (como o crdito rural, por exemplo), de carter regulatrio (como a poltica de preos), as polticas redistributivistas (e aqui a reforma agrria o exemplo clssico) e, finalmente, as institucionais (onde enquadram-se os conselhos municipais, regionais, nacionais de diferentes naturezas). importante esclarecer que, enquanto no primeiro caso os atores contemplados e/ou excludos dos benefcios dessas polticas no dialogam entre si, sendo mediados indiretamente pelo Estado; no segundo caso a ao pblico-estatal pauta-se por um conjunto de normas e procedimentos acordados entre os diferentes agentes e, finalmente, no caso das polticas redistributivistas, apesar da mediao governamental, h uma forte possibilidade de conflito entre diferentes atores, sejam eles ganhadores ou perdedores (ver Figura 1, acima). Ou seja, no caso das polticas redistributivistas, o Estado, por meio dos instrumentos de poltica, estaria distribuindo de uma outra forma algo que j possua uma configurao prvia. Voltando ao caso da reforma agrria: o Brasil, como dissemos no incio, possui uma estrutura fundiria que, medida pelo ndice de Gini (usualmente utilizado para medidas de concentrao) aproxima-se de 0,9, indicando que possumos uma distribuio ainda muito desigual da terra (quanto mais prximo de 0 for o resultado melhor distribudo o

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bem, quanto mais prximo de 1, mais concentrada a sua distribuio). O programa nacional de reforma agrria teria como objetivo central, dessa forma, desconcentrar a estrutura de propriedade fundaria brasileira. O Estado, nessa acepo no atuaria como um Deus ex-machina, acima dos diferentes grupos sociais e exterior ao jogo poltico entre os diferentes atores, como postulam algumas teorias convencionais sobre as oposies entre falhas de governo x falhas de mercado. Teramos justamente o contrrio, o Estado como um ator estratgico que congrega nas suas prprias estruturas to diferenciadas quanto hierarquicamente desiguais os conflitos que permeiam as relaes entre aqueles grupos de interesse ou fraes de classe. Isso coloca o desafio de pensar sua atuao como algo muito mais complexo do que uma anlise mais rasteira e maniquesta poderia sugerir. Para tanto a nossa abordagem inspirada em estudos na rea (Frey, 2000; Lamounier, 1994, entre outros), aproxima-se das polticas (e de seus mecanismos e/ou instrumentos) privilegiando uma anlise dos atores e os recursos e alianas que utilizam, das arenas decisrias onde tais polticas so discutidas e/ou deliberadas, bem como o contexto institucional que alicera tal engrenagem. Mesmo quando estamos analisando um conjunto especfico de polticas, importante sublinhar que o seu desempenho tambm deve levar em considerao outros fatores que no estejam necessariamente relacionados ao objeto particular da anlise. Ou seja, ao tratarmos da poltica de crdito, inclusive nas polticas diferenciadas de crdito no Brasil, como o caso do Pronaf (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar), importante levarmos em considerao a relao desse programa com o contexto mais geral da poltica macroeconmica, em particular a poltica monetria. Assim, uma diferenciao possvel para pensarmos os diversos casos de polticas (policies) em diversos contextos institucionais (polity) e arranjos polticos (politics), abordados anteriormente, seria aquela que desagregaria as mesmas entre as polticas de abrangncia macro (econmica, poltica, global), de atuao regional e aquelas de perfil setorial (ver Figura 2). No primeiro caso enquandram-se as polticas monetria, fiscal, cambial, salarial, etc. No segundo encontramos os programas de desenvolvimento regional, as polticas de incentivos fiscais, entre outras. E, finalmente, na terceira categoria teramos as polticas agrcolas (como o crdito rural, por exemplo), agrrias (como a reforma agrria), diferenciadas (isto , polticas setoriais que operam com

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condies especficas que atendam as caractersticas do seu pblico-alvo, como o caso dos programas de crdito para a agricultura familiar ou de assistncia tcnica especfica para um grupo de produtores rurais) e ambientais (como so as polticas de preservao dos recursos naturais, entre outras).

Figura 2: Diferenciao das esferas de atuao das polticas POLTICAS Macro Comerciais Financeiras Fiscais Cambiais Regionais Desenvolvimento Plos Regionais Sociais Incentivos Setoriais Agrcolas Agrrias Diferenciadas Ambientais

Fonte: adaptado de Delgado (2001).

Um comentrio adicional deve ser dedicado construo de arenas especficas para o exerccio de determinados programas ou polticas. rigor a prpria criao dessas arenas deve ser entendida como resultado de uma dada poltica, ou seja, aquilo que chamamos anteriormente de polticas institucionais, ou ainda constitutivas segundo Frey (2000). A experincia brasileira a partir da segunda metade dos anos 1980 tem sido rica na criao e operacionalizao de diversas arenas atreladas a distintos programas. Estas arenas podem ser consultivas ou, ainda, deliberativas, e assumirem diferentes formatos: conselhos (municipais, regionais, estaduais, nacionais), comisses, grupos de discusso ou grupos executivos, cmaras (setoriais, tcnicas, etc.). Um elemento importante na anlise das arenas a sua capacidade de congregar os atores diretamente envolvidos num determinado tema, mesclando representantes de organizaes governamentais e da sociedade civil. Uma rpida visita ao quadro atual permitir, por exemplo, identificar algumas arenas relacionadas polticas especficas: o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea), os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural e/ou Sustentvel (CMDR) e o Conselho Estadual (CEDRS), os Conselhos Regionais de Desenvolvimento, etc.

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Concluses Nesse trabalho procurou-se reconhecer tanto a centralidade das aes pblicas na construo social das sociedades contemporneas como suas mltiplas facetas e diversas configuraes de atores. As anlises cunhadas no campo da cincia econmica proporcionam valiosas contribuies para a compreenso dos custos sociais das polticas pblicas, como aquelas relativas aos subsdios agrcolas e aos programas agrrios. Alm disso, as ferramentas analticas dos economistas ajudam sobremaneira a compreenso do funcionamento dos mercados polticos e de suas conseqncias para o desenho e a substncia dessas polticas pblicas. Todavia, as hipteses dos modelos elaborados pelas vertentes econmicas aqui examinadas, para explicar o comportamento dos atores e seus padres de interaes, so insuficientes para dar conta da complexidade das aes pblicas, sobretudo no incerto e heterogneo cenrio social contemporneo, onde anlises baseadas no clculo de perdas e ganhos esperados so bastante limitadas quanto ao alcance de suas capacidades explicativas. O trabalho buscou contribuies advindas de outras reas do conhecimento social para entender como so formuladas, implementadas e administradas as aes pblicas. Em particular, o texto aponta para a importncia das dimenses histrico-institucionais, processuais e organizativas da dinmica das polticas agrcolas e agrrias. No caso brasileiro, enfim, cabe observar a existncia de um conjunto relativamente amplo de programas e polticas voltados para o rural. Porm, apesar do nmero expressivo de polticas, da variedade de atores envolvidos e a diversidade de arenas onde os mesmos se interagem, ainda temos pouco conhecimento a respeito das

dinmicas e processos dessas aes pblicas. Em suma, no presente trabalho buscamos delinear alguns aspectos analticos que possam estimular e contribuir no debate sobre o grau de centralidade das polticas agrcolas e agrrias na configurao social, poltica e econmica no contexto atual, em particular aquele existente no caso brasileiro.

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