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EXCELENTSSIMA SENHORA MINISTRA RELATORA.

/PGR-RJMB
Par. PGR/WS/1.666/2013

Ao direta de inconstitucionalidade 4.583/DF Requerente: PARTIDO POPULAR SOCIALISTA (PPS) Interessado: TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL Relatora: Ministra ROSA WEBER

Ao direta de inconstitucionalidade. Art. 1o, 1o, II, da Resoluo 22.610/2007, do Tribunal Superior Eleitoral. Criao de partido poltico como justa causa para desfiliao partidria, sem perda do mandato. Competncia do TSE para regular a matria. Compreenso do Supremo Tribunal Federal. Conexo da fidelidade partidria com a representao poltica das minorias e com o aperfeioamento do regime democrtico. Casos excepcionais de desfiliao devem estar atrelados a guinada ideolgica da sigla ou a condutas de perseguio poltica de filiados. A autorizao concedida pelo dispositivo impugnado ignora elemento essencial fidelidade partidria e torna o processo de desfiliao excessivamente objetivo e aberto. Incompatibilidade com a deciso do STF nos mandados de segurana 26.602/DF, 26.603/DF e 26.604/DF, julgamentos que deram causa e fundamento resoluo. Parecer pela procedncia do pedido.

1. Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida liminar, em que se impugna o art. 1 o, 1o, II, da Resoluo 22.610, de 25 de outubro de 2007, do Tribunal Superior Eleitoral. 2. A redao do dispositivo a seguinte:

ADI 4.583/DF

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Art. 1o. O partido poltico interessado pode pedir, perante a Justia Eleitoral, a decretao da perda de cargo eletivo em decorrncia de desfiliao partidria sem justa causa. 1o. Considera-se justa causa: [...] II) criao de novo partido;

[...] 3. O requerente sustenta a irrazoabilidade da disposio impugnada, por considerar que a situao descrita na norma no constituiria justificativa legtima para a desfiliao partidria, por restringir significativamente a eficcia dos preceitos contidos no art. 14, 3 o, V, da Constituio da Repblica,1 em prejuzo do regime democrtico. 4. Aponta, ainda, afronta ao modelo do voto proporcional para eleio de deputados federais, previsto no art. 45, caput, da CR.2 5. de 1999. Adotou-se o rito do art. 12 da Lei 9.868, de 10 de novembro

6. O Presidente do Tribunal Superior Eleitoral afirmou que a resoluo foi editada com fundamento no poder normativo conferido pelo art. 23, XVIII, do Cdigo Eleitoral,3 para disciplinar o procedimento de perda de mandatos, com respeito aos princpios constitucionais do contraditrio e da ampla defesa. Ressaltou que o STF reconheceu a constitucionalidade integral da Resoluo 22.610/2007 no julgamento da ao direta de inconstitucionalidade 3.999/DF.4 7. O Advogado-Geral da Unio manifestou-se pela improcedncia do pedido, ao argumento de que a norma visou preservar os postulados do pluralismo poltico, do regime democrtico e da liberdade de
Art. 14. [...] 3o. So condies de elegibilidade, na forma da lei: [...] V a filiao partidria; 2 Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal. 3 Art. 23. Compete, ainda, privativamente, ao Tribunal Superior: [...] XVIII tomar quaisquer outras providncias que julgar convenientes execuo da legislao eleitoral. 4 STF. Plenrio. ADI 3.999/DF. Relator: Ministro Joaquim Barbosa. 12 nov. 2008. Dirio da Justia eletrnico 16 abr. 2009.
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ADI 4.583/DF

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convico poltica e a proteger os direitos de minorias partidrias que, por motivos ideolgicos, decidam fundar novo partido. 8. o relatrio. 9. Este caso constitui natural desdobrar do julgamento, pelo Supremo Tribunal Federal, dos mandados de segurana 26.602/DF, 26.603/DF e 26.604/DF, em que a Corte ligou o mandato eletivo aos partidos polticos e s coligaes e reduziu, em contrapartida, o espao de movimentao interpartidrio dos parlamentares, ao reconhecer os severos efeitos decorrentes da desfiliao partidria promovida sem justa causa. 10. Por conseguinte, no se pode avaliar de forma adequada o ncleo desta ao sem tomar em conta os lineamentos jurdicos definidos naqueles acrdos. Veja-se a ementa dos trs julgamentos:
CONSTITUCIONAL. ELEITORAL. MANDADO DE SEGURANA. FIDELIDADE PARTIDRIA. DESFILIAO. PERDA DE MANDATO. ARTS. 14, 3 , V E 55, I A VI DA CONSTITUIO. CONHECIMENTO DO MANDADO DE SEGURANA, RESSALVADO ENTENDIMENTO DO RELATOR. SUBSTITUIO DO DEPUTADO FEDERAL QUE MUDA DE PARTIDO PELO SUPLENTE DA LEGENDA ANTERIOR. ATO DO PRESIDENTE DA CMARA QUE NEGOU POSSE AOS SUPLENTES. CONSULTA, AO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, QUE DECIDIU PELA
O

MANUTENO DAS VAGAS OBTIDAS PELO SISTEMA PROPORCIONAL EM FAVOR DOS PARTIDOS POLTICOS E COLIGAES.

ALTERAO

DA JURISPRUDNCIA DO

SUPREMO

TRIBUNAL FEDERAL. MARCO TEMPORAL A PARTIR DO QUAL A FIDELIDADE PARTIDRIA DEVE SER OBSERVADA [27.3.07]. EXCEES DEFINIDAS E EXAMINADAS PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. DESFILIAO OCORRIDA ANTES DA RESPOSTA CONSULTA AO TSE. ORDEM DENEGADA. 1. Mandado de segurana conhecido, ressalvado entendimento do Relator, no sentido de que as hipteses de perda de mandato parlamentar, taxativamente previstas no texto constitucional, reclamam deciso do Plenrio ou da Mesa Diretora, no do Presidente da Casa, isoladamente e com fundamento em deciso do Tribunal Superior Eleitoral. 2. A permanncia do parlamentar no partido poltico pelo qual se elegeu imprescindvel para a manuteno da representatividade partidria do prprio mandato. Da a alterao da jurisprudncia do Tribunal, a fim de que a fidelidade do parlamentar perdure aps a posse no cargo eletivo. 3. O instituto da fidelidade partidria, vinculando o candidato eleito ao partido, passou a vigorar a partir da resposta do Tribunal Superior Eleitoral Consulta n. 1.398, em 27 de maro de 2007.
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4. O abandono de legenda enseja a extino do mandato do parlamentar, ressalvadas situaes especficas, tais como mudanas na ideologia do partido ou perseguies polticas, a serem definidas e apreciadas caso a caso pelo Tribunal Superior Eleitoral. 5. Os parlamentares litisconsortes passivos no presente mandado de segurana mudaram de partido antes da resposta do Tribunal Superior Eleitoral. Ordem denegada.5 MANDADO
DE SEGURANA

QUESTES

PRELIMINARES REJEITADAS

MANDADO DE

SEGURANA COMO PROCESSO DOCUMENTAL E A NOO DE DIREITO LQUIDO E CERTO

NECESSIDADE

A COMPREENSO DO CONCEITO DE AUTORIDADE COATORA, PARA FINS MANDAMENTAIS RESERVA ESTATUTRIA, DIREITO AO PROCESSO E EXERCCIO DA JURISDIO INOPONIBILIDADE, AO PODER JUDICIRIO, DA RESERVA DE ESTATUTO, QUANDO INSTAURADO LITGIO CONSTITUCIONAL EM TORNO DE ATOS PARTIDRIOS INTERNA CORPORIS COMPETNCIA NORMATIVA DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL O INSTITUTO DA CONSULTA NO MBITO DA JUSTIA ELEITORAL: NATUREZA E EFEITOS JURDICOS POSSIBILIDADE DE O TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, EM RESPOSTA CONSULTA, NELA EXAMINAR TESE JURDICA EM FACE DA CONSTITUIO DA REPBLICA CONSULTA/TSE N 1.398/DF FIDELIDADE PARTIDRIA A ESSENCIALIDADE DOS PARTIDOS POLTICOS NO PROCESSO DE PODER MANDATO ELETIVO VNCULO PARTIDRIO E VNCULO POPULAR INFIDELIDADE PARTIDRIA CAUSA GERADORA DO DIREITO DE A AGREMIAO PARTIDRIA PREJUDICADA PRESERVAR A VAGA OBTIDA PELO SISTEMA PROPORCIONAL HIPTESES EXCEPCIONAIS QUE LEGITIMAM O ATO DE DESLIGAMENTO PARTIDRIO POSSIBILIDADE, EM TAIS SITUAES, DESDE QUE CONFIGURADA A SUA OCORRNCIA, DE O PARLAMENTAR, NO MBITO DE PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAO INSTAURADO PERANTE A JUSTIA ELEITORAL, MANTER A INTEGRIDADE DO MANDATO LEGISLATIVO NECESSRIA OBSERVNCIA, NO PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAO, DO PRINCPIO DO DUE PROCESS OF LAW (CF, ART. 5 , INCISOS LIV E LV) APLICAO ANALGICA DOS ARTS. 3 A 7 DA LEI COMPLEMENTAR N 64/90 AO REFERIDO PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAO ADMISSIBILIDADE DE EDIO, PELO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, DE RESOLUO QUE REGULAMENTE O PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAO MARCO INICIAL DA EFICCIA DO PRONUNCIAMENTO DESTA SUPREMA CORTE NA MATRIA: DATA EM QUE O TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL APRECIOU A CONSULTA N 1.398/DF OBEDINCIA AO POSTULADO DA SEGURANA JURDICA A SUBSISTNCIA DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E LEGISLATIVOS PRATICADOS PELOS PARLAMENTARES INFIIS: CONSEQNCIA DA APLICAO DA TEORIA DA INVESTIDURA APARENTE O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NO
O O O O O

DE PROVA PR-CONSTITUDA

STF. Plenrio. MS 26.602/DF. Rel.: Min. Eros Grau. 4 out. 2007, maioria. DJe publ. 17 out. 2008; Revista Trimestral de Jurisprudncia , vol. 208(1), p. 72.
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ADI 4.583/DF

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EXERCCIO DA JURISDIO CONSTITUCIONAL E A RESPONSABILIDADE POLTICO-JURDICA QUE LHE INCUMBE NO PROCESSO DE VALORIZAO DA FORA NORMATIVA DA

CONSTITUIO O

LTIMA PALAVRA, PELA SUPREMA CORTE, EM MATRIA DE INTERPRETAO CONSTITUCIONAL MANDADO DE SEGURANA INDEFERIDO.
MONOPLIO DA

PARTIDOS POLTICOS E ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO. A Constituio da Repblica, ao delinear os mecanismos de atuao do regime democrtico e ao proclamar os postulados bsicos concernentes s instituies partidrias, consagrou, em seu texto, o prprio estatuto jurdico dos partidos polticos, definindo princpios, que, revestidos de estatura jurdica incontrastvel, fixam diretrizes normativas e instituem vetores condicionantes da organizao e funcionamento das agremiaes partidrias. Precedentes. A normao constitucional dos partidos polticos que concorrem para a formao da vontade poltica do povo tem por objetivo regular e disciplinar, em seus aspectos gerais, no s o processo de institucionalizao desses corpos intermedirios, como tambm assegurar o acesso dos cidados ao exerccio do poder estatal, na medida em que pertence s agremiaes partidrias e somente a estas o monoplio das candidaturas aos cargos eletivos. A essencialidade dos partidos polticos, no Estado de Direito, tanto mais se acentua quando se tem em considerao que representam eles um instrumento decisivo na concretizao do princpio democrtico e exprimem, na perspectiva do contexto histrico que conduziu sua formao e institucionalizao, um dos meios fundamentais no processo de legitimao do poder estatal, na exata medida em que o Povo fonte de que emana a soberania nacional tem, nessas agremiaes, o veculo necessrio ao desempenho das funes de regncia poltica do Estado. As agremiaes partidrias, como corpos intermedirios que so, posicionando-se entre a sociedade civil e a sociedade poltica, atuam como canais institucionalizados de expresso dos anseios polticos e das reivindicaes sociais dos diversos estratos e correntes de pensamento que se manifestam no seio da comunho nacional. A NATUREZA PARTIDRIA DO MANDATO REPRESENTATIVO TRADUZ EMANAO DA NORMA CONSTITUCIONAL QUE PREV O SISTEMA PROPORCIONAL. O mandato representativo no constitui projeo de um direito pessoal titularizado pelo parlamentar eleito, mas representa, ao contrrio, expresso que deriva da indispensvel vinculao do candidato ao partido poltico, cuja titularidade sobre as vagas conquistadas no processo eleiADI 4.583/DF 5

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toral resulta de fundamento constitucional autnomo, identificvel tanto no art. 14, 3o, inciso V (que define a filiao partidria como condio de elegibilidade) quanto no art. 45, caput (que consagra o sistema proporcional), da Constituio da Repblica. O sistema eleitoral proporcional: um modelo mais adequado ao exerccio democrtico do poder, especialmente porque assegura, s minorias, o direito de representao e viabiliza, s correntes polticas, o exerccio do direito de oposio parlamentar. Doutrina. A ruptura dos vnculos de carter partidrio e de ndole popular, provocada por atos de infidelidade do representante eleito (infidelidade ao partido e infidelidade ao povo), subverte o sentido das instituies, ofende o senso de responsabilidade poltica, traduz gesto de deslealdade para com as agremiaes partidrias de origem, compromete o modelo de representao popular e frauda, de modo acintoso e reprovvel, a vontade soberana dos cidados eleitores, introduzindo fatores de desestabilizao na prtica do poder e gerando, como imediato efeito perverso, a deformao da tica de governo, com projeo vulneradora sobre a prpria razo de ser e os fins visados pelo sistema eleitoral proporcional, tal como previsto e consagrado pela Constituio da Repblica. A INFIDELIDADE PARTIDRIA COMO GESTO DE DESRESPEITO AO POSTULADO DEMOCRTICO. A exigncia de fidelidade partidria traduz e reflete valor constitucional impregnado de elevada significao poltico-jurdica, cuja observncia, pelos detentores de mandato legislativo, representa expresso de respeito tanto aos cidados que os elegeram (vnculo popular) quanto aos partidos polticos que lhes propiciaram a candidatura (vnculo partidrio). O ato de infidelidade, seja ao partido poltico, seja, com maior razo, ao prprio cidado-eleitor, constitui grave desvio tico-poltico, alm de representar inadmissvel ultraje ao princpio democrtico e ao exerccio legtimo do poder, na medida em que migraes inesperadas, nem sempre motivadas por justas razes, no s surpreendem o prprio corpo eleitoral e as agremiaes partidrias de origem desfalcando-as da representatividade por elas conquistada nas urnas , mas culminam por gerar um arbitrrio desequilbrio de foras no Parlamento, vindo, at, em clara fraude vontade popular e em frontal transgresso ao sistema eleitoral proporcional, a asfixiar, em face de sbita reduo numrica, o exerccio pleno da oposio poltica. A prtica da infidelidade partidria, cometida por detentores de mandato parlamentar, por implicar violao ao sistema proporcional, mutila o
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direito das minorias que atuam no mbito social, privando-as de representatividade nos corpos legislativos, e ofende direitos essenciais notadamente o direito de oposio que derivam dos fundamentos que do suporte legitimador ao prprio Estado Democrtico de Direito, tais como a soberania popular, a cidadania e o pluralismo poltico (CF, art. 1o, I, II e V). A repulsa jurisdicional infidelidade partidria, alm de prestigiar um valor eminentemente constitucional (CF, art. 17, 1o, in fine), (a) preserva a legitimidade do processo eleitoral, (b) faz respeitar a vontade soberana do cidado, (c) impede a deformao do modelo de representao popular, (d) assegura a finalidade do sistema eleitoral proporcional, (e) valoriza e fortalece as organizaes partidrias e (f) confere primazia fidelidade que o Deputado eleito deve observar em relao ao corpo eleitoral e ao prprio partido sob cuja legenda disputou as eleies. HIPTESES
PARTIDRIO. EM QUE SE LEGITIMA, EXCEPCIONALMENTE, O VOLUNTRIO DESLIGAMENTO

O parlamentar, no obstante faa cessar, por sua prpria iniciativa, os vnculos que o uniam ao partido sob cuja legenda foi eleito, tem o direito de preservar o mandato que lhe foi conferido, se e quando ocorrerem situaes excepcionais que justifiquem esse voluntrio desligamento partidrio, como, p. ex., nos casos em que se demonstre a existncia de mudana significativa de orientao programtica do partido ou em caso de comprovada perseguio poltica dentro do partido que abandonou (Min. Cezar Peluso). A INSTAURAO, PERANTE A JUSTIA ELEITORAL, DE PROCEDIMENTO DE JUSTIFICAO. O Tribunal Superior Eleitoral, no exerccio da competncia normativa que lhe atribuda pelo ordenamento positivo, pode, validamente, editar resoluo destinada a disciplinar o procedimento de justificao, instaurvel perante rgo competente da Justia Eleitoral, em ordem a estruturar, de modo formal, as fases rituais desse mesmo procedimento, valendo-se, para tanto, se assim o entender pertinente, e para colmatar a lacuna normativa existente, da analogia legis, mediante aplicao, no que couber, das normas inscritas nos arts. 3 o a 7o da Lei Complementar no 64/90. Com esse procedimento de justificao, assegura-se, ao partido poltico e ao parlamentar que dele se desliga voluntariamente, a possibilidade de demonstrar, com ampla dilao probatria, perante a prpria Justia Eleitoral e com pleno respeito ao direito de defesa (CF, art. 5 o, inciso LV) , a ocorrncia, ou no, de situaes excepcionais legitimadoras do
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desligamento partidrio do parlamentar eleito (Consulta TSE n o 1.398/DF), para que se possa, se e quando for o caso, submeter, ao Presidente da Casa legislativa, o requerimento de preservao da vaga obtida nas eleies proporcionais. INFIDELIDADE
PARTIDRIA E LEGITIMIDADE DOS ATOS LEGISLATIVOS PRATICADOS PELO PARLAMENTAR INFIEL.

A desfiliao partidria do candidato eleito e a sua filiao a partido diverso daquele sob cuja legenda se elegeu, ocorridas sem justo motivo, assim reconhecido por rgo competente da Justia Eleitoral, embora configurando atos de transgresso fidelidade partidria o que permite, ao partido poltico prejudicado, preservar a vaga at ento ocupada pelo parlamentar infiel , no geram nem provocam a invalidao dos atos legislativos e administrativos, para cuja formao concorreu, com a integrao de sua vontade, esse mesmo parlamentar. Aplicao, ao caso, da teoria da investidura funcional aparente. Doutrina. Precedentes. REVISO
DEFINIDOR DO MOMENTO INICIAL DE EFICCIA DA NOVA ORIENTAO PRETORIANA. JURISPRUDENCIAL E SEGURANA JURDICA: A INDICAO DE MARCO TEMPORAL

Os precedentes firmados pelo Supremo Tribunal Federal desempenham mltiplas e relevantes funes no sistema jurdico, pois lhes cabe conferir previsibilidade s futuras decises judiciais nas matrias por eles abrangidas, atribuir estabilidade s relaes jurdicas constitudas sob a sua gide e em decorrncia deles, gerar certeza quanto validade dos efeitos decorrentes de atos praticados de acordo com esses mesmos precedentes e preservar, assim, em respeito tica do Direito, a confiana dos cidados nas aes do Estado. Os postulados da segurana jurdica e da proteo da confiana, enquanto expresses do Estado Democrtico de Direito, mostram-se impregnados de elevado contedo tico, social e jurdico, projetando-se sobre as relaes jurdicas, inclusive as de direito pblico, sempre que se registre alterao substancial de diretrizes hermenuticas, impondo-se observncia de qualquer dos Poderes do Estado e, desse modo, permitindo preservar situaes j consolidadas no passado e anteriores aos marcos temporais definidos pelo prprio Tribunal. Doutrina. Precedentes. A ruptura de paradigma resultante de substancial reviso de padres jurisprudenciais, com o reconhecimento do carter partidrio do mandato eletivo proporcional, impe, em respeito exigncia de segurana jurdica e ao princpio da proteo da confiana dos cidados, que se defi-

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na o momento a partir do qual ter aplicabilidade a nova diretriz hermenutica. Marco temporal que o Supremo Tribunal Federal definiu na matria ora em julgamento: data em que o Tribunal Superior Eleitoral apreciou a Consulta no 1.398/DF (27/03/2007) e, nela, respondeu, em tese, indagao que lhe foi submetida. A FORA NORMATIVA DA CONSTITUIO E O MONOPLIO DA LTIMA PALAVRA, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, EM MATRIA DE INTERPRETAO CONSTITUCIONAL.
PELO

O exerccio da jurisdio constitucional, que tem por objetivo preservar a supremacia da Constituio, pe em evidncia a dimenso essencialmente poltica em que se projeta a atividade institucional do Supremo Tribunal Federal, pois, no processo de indagao constitucional, assentase a magna prerrogativa de decidir, em ltima anlise, sobre a prpria substncia do poder. No poder de interpretar a Lei Fundamental, reside a prerrogativa extraordinria de (re)formul-la, eis que a interpretao judicial acha-se compreendida entre os processos informais de mutao constitucional, a significar, portanto, que A Constituio est em elaborao permanente nos Tribunais incumbidos de aplic-la. Doutrina. Precedentes. A interpretao constitucional derivada das decises proferidas pelo Supremo Tribunal Federal a quem se atribuiu a funo eminente de guarda da Constituio (CF, art. 102, caput) assume papel de fundamental importncia na organizao institucional do Estado brasileiro, a justificar o reconhecimento de que o modelo poltico-jurdico vigente em nosso Pas conferiu, Suprema Corte, a singular prerrogativa de dispor do monoplio da ltima palavra em tema de exegese das normas inscritas no texto da Lei Fundamental.6 DIREITO CONSTITUCIONAL E ELEITORAL. MANDADO DE SEGURANA IMPETRADO PELO PARTIDO DOS DEMOCRATAS DEM CONTRA ATO DO PRESIDENTE DA CMARA DOS DEPUTADOS. NATUREZA JURDICA E EFEITOS DA DECISO DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL TSE NA CONSULTA N. 1.398/2007. NATUREZA E TITULARIDADE DO MANDATO LEGISLATIVO. OS PARTIDOS POLTICOS E OS ELEITOS NO SISTEMA REPRESENTATIVO PROPORCIONAL. FIDELIDADE PARTIDRIA. EFEITOS DA DESFILIAO PARTIDRIA PELO ELEITO: PERDA DO DIREITO DE CONTINUAR A EXERCER O MANDATO ELETIVO. DISTINO ENTRE SANO POR ILCITO E SACRIFCIO DO DIREITO POR PRTICA LCITA E JURIDICAMENTE CONSEQENTE. IMPERTINNCIA DA INVOCAO DO ART. 55 DA
STF. Plenrio. MS 26.603/DF. Rel.: Min. Celso de Mello. 4 out. 2007, maioria. DJe 241, 18 dez. 2008.
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CONSTITUIO
DEFESA DO

CADEIRAS OBTIDAS NA

REPBLICA. DIREITO DO IMPETRANTE DE MANTER O NMERO DE CMARA DOS DEPUTADOS NAS ELEIES. DIREITO AMPLA PARLAMENTAR QUE SE DESFILIE DO PARTIDO POLTICO. PRINCPIO DA
DA

SEGURANA JURDICA E MODULAO DOS EFEITOS DA MUDANA DE ORIENTAO JURISPRUDENCIAL: MARCO TEMPORAL FIXADO EM CONHECIDO E PARCIALMENTE CONCEDIDO.

27.3.2007. MANDADO DE

SEGURANA

1. Mandado de segurana contra ato do Presidente da Cmara dos Deputados. Vacncia dos cargos de Deputado Federal dos litisconsortes passivos, Deputados Federais eleitos pelo partido Impetrante, e transferidos, por vontade prpria, para outra agremiao no curso do mandato. 2. Preliminares de carncia de interesse de agir, de legitimidade ativa do Impetrante e de ilegitimidade passiva do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro PMDB: rejeio. 3. Resposta do TSE a consulta eleitoral no tem natureza jurisdicional nem efeito vinculante. Mandado de segurana impetrado contra ato concreto praticado pelo Presidente da Cmara dos Deputados, sem relao de dependncia necessria com a resposta Consulta n. 1.398 do TSE. 4. O Cdigo Eleitoral, recepcionado como lei material complementar na parte que disciplina a organizao e a competncia da Justia Eleitoral (art. 121 da Constituio de 1988), estabelece, no inciso XII do art. 23, entre as competncias privativas do Tribunal Superior Eleitoral TSE responder, sobre matria eleitoral, s consultas que lhe forem feitas em tese por autoridade com jurisdio federal ou rgo nacional de partido poltico. A expresso matria eleitoral garante ao TSE a titularidade da competncia para se manifestar em todas as consultas que tenham como fundamento matria eleitoral, independente do instrumento normativo no qual esteja includo. 5. No Brasil, a eleio de deputados faz-se pelo sistema da representao proporcional, por lista aberta, uninominal. No sistema que acolhe como se d no Brasil desde a Constituio de 1934 a representao proporcional para a eleio de deputados e vereadores, o eleitor exerce a sua liberdade de escolha apenas entre os candidatos registrados pelo partido poltico, sendo eles, portanto, seguidores necessrios do programa partidrio de sua opo. O destinatrio do voto o partido poltico viabilizador da candidatura por ele oferecida. O eleito vincula-se, necessariamente, a determinado partido poltico e tem em seu programa e iderio o norte de sua atuao, a ele se subordinando por fora de lei (art. 24, da Lei n. 9.096/95). No pode, ento, o eleito afastar-se do que suposto pelo mandante o eleitor , com base na legislao vigente que
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determina ser exclusivamente partidria a escolha por ele feita. Injurdico o descompromisso do eleito com o partido o que se estende ao eleitor pela ruptura da equao poltico-jurdica estabelecida. 6. A fidelidade partidria corolrio lgico-jurdico necessrio do sistema constitucional vigente, sem necessidade de sua expresso literal. Sem ela no h ateno aos princpios obrigatrios que informam o ordenamento constitucional. 7. A desfiliao partidria como causa do afastamento do parlamentar do cargo no qual se investira no configura, expressamente, pela Constituio, hiptese de cassao de mandato. O desligamento do parlamentar do mandato, em razo da ruptura, imotivada e assumida no exerccio de sua liberdade pessoal, do vnculo partidrio que assumira, no sistema de representao poltica proporcional, provoca o desprovimento automtico do cargo. A licitude da desfiliao no juridicamente inconseqente, importando em sacrifcio do direito pelo eleito, no sano por ilcito, que no se d na espcie. 8. direito do partido poltico manter o nmero de cadeiras obtidas nas eleies proporcionais. 9. garantido o direito ampla defesa do parlamentar que se desfilie de partido poltico. 10. Razes de segurana jurdica, e que se impem tambm na evoluo jurisprudencial, determinam seja o cuidado novo sobre tema antigo pela jurisdio concebido como forma de certeza e no causa de sobressaltos para os cidados. No tendo havido mudanas na legislao sobre o tema, tem-se reconhecido o direito de o Impetrante titularizar os mandatos por ele obtidos nas eleies de 2006, mas com modulao dos efeitos dessa deciso para que se produzam eles a partir da data da resposta do Tribunal Superior Eleitoral Consulta n. 1.398/2007. 11. Mandado de segurana conhecido e parcialmente concedido. 7

11. No MS 26.602, o Ministro Menezes Direito teceu valiosas consideraes acerca da relao que deve haver entre os eleitos e seus partidos, a qual repousa sobre o amlgama da fidelidade partidria:
H que merecer anotao que a fora dos costumes, que poderia at ter contedo de fora normativa no lastro de Jellinek, abalroou o sistema de representao popular previsto na Constituio Federal a partir da obriSTF. Plenrio. MS 26.604/DF. Rel.: Min. Crmen Lcia. 4 out. 2007, maioria. DJe 2 out. 2008; RTJ 206(2)/626.
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gatria filiao partidria a que est vinculado o princpio fundamental contido no pargrafo nico do art. 1o. Assim, o que quero explicitar o desacerto entre a prtica da troca freqente de legenda e o princpio constitucional que estabelece que todo poder emana do povo e em seu nome ser exercido por meio de representantes eleitos ou diretamente. Essa representao que se consolida no Parlamento no dispensa o partido poltico, como j antes disse, e, por isso, o vnculo eleitoral no pode desqualificar o partido para simples espao eleitoral, descartvel por motivo de mera convenincia eleitoral, fraudando, desse modo, o liame entre o partido, o eleitor e o eleito no cenrio da representao popular proporcional. No se h de fazer crtica a essa prtica, mas, sim, h de corrigir-se com a atualizao da interpretao constitucional capaz de restabelecer aquele vnculo e com isso fortalecer a representao popular pela via do fortalecimento dos partidos polticos. [...]

12. Ao debruar-se sobre a extenso adequada do conceito de justa causa, essa Corte cometeu ao Tribunal Superior Eleitoral a atribuio de deline-lo, mas, naturalmente, dentro de balizas aceitveis, inclusive no tocante interpretao constitucional firmada pelo prprio Supremo Tribunal Federal.8 Veja-se trecho do voto proferido pelo Ministro Gilmar Mendes, no MS 26.604/DF:
Existem situaes especiais em que a quebra dos vnculos polticos entre partido e parlamentar no configura hiptese de infidelidade partidria. No direito constitucional espanhol, bem observa Javier Garca Roca, utilizando expresso de Rubio Llorente, que no todos trnsfugas son tan malos. E prossegue em sua observao: la expresin (transfuguismo) alberga una pluralidad de situaciones no igualmente censurables, no todos los representantes que transitan de uma formacin poltica a otra sin abandonar el cargo, se mueven por motivos socialmente justificables, algunos pueden cambiar de ideas, o mantener fielmente su compromisso com el electorado ante un cambio de rum bo inesperado del partido. O TSE, em resposta Consulta n o 1.398, Rel. Min. Csar Asfor Rocha, Resoluo no 22.526, consignou que a desfiliao em virtude de (1) mudana de orientao programtica do partido ou de (2) comprovada perse o que bem retrata a abertura da resoluo impugnada, relatoria do Min. Cezar Peluso (sem destaque no original): O TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, no uso das atribuies que lhe confere o art. 23, XVIII, do Cdigo Eleitoral, e na observncia do que decidiu o Supremo Tribunal Federal nos Mandados de Segurana n os 26.602, 26.603 e 26.604, resolve disciplinar o processo de perda de cargo eletivo, bem como de justificao de desfiliao partidria [...].
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guio poltica pela agremiao ao trnsfuga seriam duas dessas situaes. Nessas hipteses, qual o rgo que ter a competncia para averiguar, em cada caso, se h uma causa justificadora da mudana de partido? No modelo da Constituio de 1967/69, a competncia era da Justia Eleitoral, assegurada a ampla defesa ao parlamentar. Essa mesma regra de competncia deve tambm ser adotada no modelo atual, ficando com a Justia Eleitoral o poder de jurisdio sobre os fatos supostamente configuradores da infidelidade partidria, resguardando-se a garantia de ampla defesa aos parlamentares e aos partidos polticos. Quanto ao rito procedimental, pode-se aplicar, analogicamente, tanto o procedimento do art. 3o e seguintes da Lei Complementar no 64/90, utilizado para a ao de impugnao de registro de candidatura e, tambm por analogia, ao de impugnao de mandato eletivo; ou, alternativamente, o rito previsto no art. 22 da LC n o 64/90, aplicado ao de investigao judicial eleitoral e, por analogia, representao por captao de sufrgio prevista no art. 41-A da Lei no 9.504/97. Cabe ao Tribunal Superior Eleitoral editar Resoluo que regulamente todos os aspectos decorrentes da adoo dessas novas regras de fidelidade partidria. Soluo como essa foi adotada por esta Corte no julgamento do RE no 197.917/SP, Rel. Min. Maurcio Corra, de 6.6.2002, ante a necessidade de se dar orientao normativa uniforme para todo o pas.

13. Ao decidir os trs mandados de segurana, esse Tribunal sinalizou que o desligamento justificvel do parlamentar da agremiao poltica ocorreria apenas em alguns casos, aos quais sempre agregou a noo de excepcionalidade. A norma da Corte Superior Eleitoral buscou sistematizar as hipteses em que a permanncia do mandatrio no partido pelo qual se elegera seria insuportvel, seja pela mudana profunda de orientao ideolgica da agremiao, seja pelo cometimento de atos que o impedissem de exercer adequadamente o mandato popular ou os direitos de filiado. essencialmente em torno de fatos dessa ndole que gravitam as hipteses de justo abandono do partido, concebidas nos incisos I, III e IV do art. 1o, 1o, da resoluo. 14. Resta apreciar a legitimidade dessa especfica hiptese de justa causa criao de novo partido, referida no inc. II daquele dispositivo levando em considerao o regime constitucional e o desenho dado
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aos partidos polticos, luz da interpretao firmada por essa Suprema Corte naqueles precedentes. 15. O carter nacional a que esto atrelados impe-lhes unidade ideolgica (art. 17, I, da Constituio da Repblica 9). Ao lado dessa exigncia constitucional e at como decorrncia necessria, a Constituio franqueia a livre criao dos partidos polticos, sem o que o regime democrtico correria risco de asfixia ideolgica. 16. Em modelo dotado dessas caractersticas, mostra-se razovel a admisso de justa causa quando, em determinado contexto poltico, venha a emergir nova frente de orientao poltica, categorizada pela criao de novo partido poltico. 17. preciso garantir que convivam em harmonia, de um lado, o direito reconhecido dos partidos (ou coligaes, se constitudas no caso especfico) ao nmero de cadeiras obtidas na ltima eleio expressivo avano da jurisprudncia no sentido da fidelidade partidria e, de outro, a prerrogativa, que tambm dever tico-poltico, do parlamentar de manter-se fiel s suas convices polticas e ideolgicas. Isso se d no tanto em respeito do candidato a si prprio, mas, decerto, ao eleitorado que nele enxergou certas caractersticas e ideias dignas de faz-lo merecer sufrgio. 18. Mas a necessria correlao existente entre o comportamento dos partidos, no que toca sua marcante linha ideolgica, e a fidelidade partidria imposta aos candidatos por eles eleitos (que justifica, ao menos em tese, a criao de nova agremiao poltica), parece estar integralmente contemplada na hiptese de guinada ideolgica que venha a sofrer o partido poltico de origem. Esta, entretanto, j foi reconhecida como justa causa pelo STF nos julgados supramencionados e expressamente prevista no art. 1o, 1o, III, da Resoluo 22.610/2007:
Art. 1o. O partido poltico interessado pode pedir, perante a Justia Eleitoral, a decretao da perda de cargo eletivo em decorrncia de desfiliao partidria sem justa causa. 1o. Considera-se justa causa:
Art. 17. livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: I carter nacional; [...].
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[...] III mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio; [...]

19. Em outras palavras, o s fato da criao de nova legenda no constitui motivo para admitir situao de instabilidade poltica ampla e irrestrita, a servir de vlvula de escape a toda e qualquer acomodao que os integrantes da comunidade parlamentar estejam propostos a empreender.10 20. Conquanto muitas vezes a criao de agremiao partidria signifique legtimo movimento poltico para mobilizao mais eficiente de esforos em um projeto poltico ou reao desnaturao ideolgica do partido original, no se pode ignorar que a criao de partido no raro significa apenas reflexo da convenincia eleitoral momentnea de um grupo de mandatrios do povo e at serve como moeda de troca no mercado de interesses pouco nobres, a fim de propiciar arranjos de cargos na administrao pblica ou negociao visando partilha dos recursos do Fundo Especial de Assistncia Financeira aos Partidos Polticos (o Fundo Partidrio)11 e do tempo de presena na propaganda partidria gratuita no rdio e na televiso.12 21. Um novo partido no deve prestar-se como porto seguro para toda e qualquer desfiliao que se queira praticar, sem reflexo no mandato parlamentar. Em sintonia com o que decidiu o Supremo Tribunal Federal, a censura deve recair no comportamento do partido de origem do parlamentar, a ponto de estar classificado como justa causa para a desfiliao partidria. Ser em vista da inobservncia ou modificao do programa partidrio ao qual aderiram seus filiados que se impor, ao partido, a perda da titularidade sobre as vagas ocupadas por aqueles detentores de mandato desconformes com a guinada ideolgica da sigla.
Est em curso no Senado Federal a apreciao do projeto de lei do Senado (PLS) 266, de 2011, que acrescenta o art. 26-A Lei dos Partidos Polticos (Lei 9.096, de 19 de setembro de 1995), para prever a perda de mandato por desfiliao partidria sem justa causa. A Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ) aprovou destaque em que suprimiu o inciso II do pargrafo nico do art. 26-A, retirando a previso da criao de partido como uma das justas causas admitidas. As demais causas de sada justificada do partido so as mesmas da resoluo atacada. Vide tramitao em: < http://is.gd/JnAGmy > ou < http://www.senado.gov.br/atividade/materia/detalhes.asp? p_cod_mate=100305 >; acesso em: 28 set. 2013. 11 Arts. 38 a 44 da Lei 9.096/95. 12 Arts. 45 a 49 da Lei 9.096/95.
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22. O componente sob exame localiza-se no partido de origem, quando d causa movimentao do filiado, exercente de mandato parlamentar, por haver alterado sua orientao poltico-ideolgica ou por perpetrar atos de violncia contra o exerccio do mandato do parlamentar que dele se v compelido a desligar-se. 23. A criao de partido poltico no deve ignorar essa construo, pois, de forma isolada, a hiptese surgiria como inovadora circunstncia de justa desfiliao, em patente divergncia com o decidido pelo STF acerca da fidelidade partidria, nos mencionados MS 26.602, 26.603 e 26.604. 24. Importa relembrar que o Supremo Tribunal atribui ao sistema proporcional, radicado no art. 45 da Constituio, a funo de equalizar as foras polticas, especialmente no que se refere representao das minorias. Diz o Ministro Celso de Mello, em trecho expressivo da ementa do MS 26.603:
O mandato representativo no constitui projeo de um direito pessoal titularizado pelo parlamentar eleito, mas representa, ao contrrio, expresso que deriva da indispensvel vinculao do candidato ao partido poltico, cuja titularidade sobre as vagas conquistadas no processo eleitoral resulta de fundamento constitucional autnomo, identificvel tanto no art. 14, 3o, inciso V (que define a filiao partidria como condio de elegibilidade) quanto no art. 45, caput (que consagra o sistema proporcional), da Constituio da Repblica. O sistema eleitoral proporcional: um modelo mais adequado ao exerccio democrtico do poder, especialmente porque assegura, s minorias, o direito de representao e viabiliza, s correntes polticas, o exerccio do direito de oposio parlamentar.

25. A fidelidade partidria guarnece as minorias e almeja o bom funcionamento das representaes parlamentares, a servio do princpio democrtico. , ainda, o pensamento do Ministro Celso de Mello, traduzido no julgamento do MS 26.603:
A ruptura dos vnculos de carter partidrio e de ndole popular, provocada por atos de infidelidade do representante eleito (infidelidade ao partido e infidelidade ao povo), subverte o sentido das instituies, ofende o senso de responsabilidade poltica, traduz gesto de deslealdade para com as agremiaes partidrias de origem, compromete o modelo de representao popular e frauda, de modo acintoso e reprovvel, a
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vontade soberana dos cidados eleitores, introduzindo fatores de desestabilizao na prtica do poder e gerando, como imediato efeito perverso, a deformao da tica de governo, com projeo vulneradora sobre a prpria razo de ser e os fins visados pelo sistema eleitoral proporcional, tal como previsto e consagrado pela Constituio da Repblica.

26. O desligamento juridicamente vlido e politicamente legtimo deve ser admitido em casos excepcionais, portanto, a serem compreendidos com restrio. No trecho relevante, destaca o Min. Celso de Mello, naquela ementa:
O parlamentar, no obstante faa cessar, por sua prpria iniciativa, os vnculos que o uniam ao partido sob cuja legenda foi eleito, tem o direito de preservar o mandato que lhe foi conferido, se e quando ocorrerem situaes excepcionais que justifiquem esse voluntrio desligamento partidrio, como, p. ex., nos casos em que se demonstre a existncia de mudana significativa de orientao programtica do partido ou em caso de comprovada perseguio poltica dentro do partido que abandonou (Min. Cezar Peluso).

27. A desfiliao tida como justa h de ser apurada caso a caso, por meio de justificao a ser examinada pela Justia Eleitoral. 28. A motivao lastreada unicamente na criao de partido poltico ressente-se da falta de excepcionalidade que a justa desfiliao exige, tal como decidido por essa Corte Suprema em relao fidelidade partidria, sua imediata conexo com o direito de representao poltica das minorias e, enfim, com o regime democrtico. 29. No se nega que a criao de partido poltico possa vir assentada em legtima reformulao poltico-ideolgica, a ponto de estar inserida em determinado contexto que admita justa desfiliao. Reitera-se que a instituio de novo partido, desvinculada de processo concreto de ruptura ideolgica das agremiaes existentes, no gera legtima desfiliao partidria. Em tais casos, no existir ato dos partidos precedentes que se insira nas excees consideradas aptas, pelo STF, retirada do parlamentar sem prejuzo do mandato que exercia. 30. Os efeitos da fidelidade partidria aqui defendidos para os que desejem fundar novo partido em nada obstam a liberdade constitucional de criao, fuso, incorporao e extino dessas agremiaes, assegurada no art. 17, caput, da Constituio do pas e um dos pilares do pluriADI 4.583/DF 17

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partidarismo na democracia brasileira.13 Os cidados continuam livres para instituir partidos polticos, mas, em virtude do dever de fidelidade assentado nos mandados de segurana julgados por essa Corte, aqui j indicados, devero faz-lo cientes da possibilidade de virem a perder o mandato. 31. Diante dessa consequncia, caber aos mandatrios apenas avaliar em que momento sairo de um partido para criar outro, o que gerar o positivo de tornar as mudanas de agremiao mais responsveis, criteriosas e respeitosas do voto popular. 32. Por tudo isso no h ofensa ao princpio da igualdade de oportunidades14 nem ao dever de neutralidade estatal frente aos partidos, citados vrias vezes no julgamento da ADI 1.351-3/DF, em particular no cuidadoso voto do Min. Gilmar Mendes.15 Qualquer poltico, de qualquer partido, estar sujeito mesma sano, e no haver nela privilgio a partidos maiores ou j estabelecidos, como foi o caso da clusula de barreira declarada inconstitucional naquele julgado.16 A perda do mandato no ter, pois, o resultado rechaado no voto do relator naquela ADI, Min. Marco Aurlio, quando afirmou, com razo, que as normas ali examinadas determinavam a vida soberba de alguns partidos polticos e a morte humilhante de outros.17

Art. 17. livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos: I carter nacional; II proibio de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinao a estes; III - prestao de contas Justia Eleitoral; IV - funcionamento parlamentar de acordo com a lei. [...]. 14 Mencionado tambm como princpio da igualdade de chances ou, em alemo, Chancengleichheit. 15 STF. Plenrio. ADI 1.351-3/DF. Rel.: Min. Marco Aurlio. 7 dez. 2006, un. DJ, seo 1, 30 mar. 2007, p. 68, republ. DJ 1 29 jun. 2007, p. 31; RTJ, vol. 207(1), p. 116. 16 No julgamento da ADI 1.351-3/DF, essa Suprema Corte no julgou inconstitucional em si mesma a definio de clusula de barreira (tambm conhecida como clusula de desempenho) com a finalidade de tonificar o sistema partidrio brasileiro. Naquele caso, declarou-se incompatvel com a Constituio o sistema de barreira especificamente contido nos dispositivos da Lei dos Partidos Polticos (Lei 9.096/95) que admitiam o funcionamento no Congresso Nacional apenas dos partidos polticos que obtivessem no mnimo 5% dos votos apurados. Do contrrio, alm da impossibilidade de contar com representante no parlamento, os partidos teriam direito a apenas dois minutos por semestre de programa em cadeia nacional de comunicao e a partilhar 1% do fundo partidrio. 17 P. 33 do arquivo eletrnico do acrdo.
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33. De resto, a simples sada do eleito de um partido poltico para outro, fora das hipteses justificadas da resoluo, no difere essencialmente, para fins de perda de mandato por ofensa fidelidade partidria, da desero do partido para a criao de novo grmio partidrio. Em ambos os casos, o trnsfuga deixa a entidade, sob cuja legenda foi eleito, por mera convenincia transitria sua (ou de seu grupo poltico). A diferena que, para criao de novo partido, ter de cumprir os requisitos da legislao eleitoral a fim de que a pessoa jurdica seja registrada. Isso, todavia, no significa que o novo partido sequer possua distino ideolgica relevante frente sigla anterior. 34. Na verdade, a imposio da fidelidade partidria tambm nos casos de sada de partido para criao de outro fortalece, em vez de debilitar, o sistema partidrio e, por via de direta consequncia, o regime democrtico. Esse mecanismo evita as peridicas debandadas de parlamentares nos anos pr-eleitorais como a que se testemunhou mais uma vez neste segundo semestre de 2013 , cata de condies mais convenientes, sob diversos pontos de vista, nem sempre legtimos, para o exerccio da poltica em novos partidos, por vezes criados de ocasio. 35. Corretamente assinalou o Min. Cezar Peluso no julgamento da ADI 1.351-3/DF, a propsito da chamada clusula de barreira, que no repugna ao sistema jurdico-constitucional vigente um tratamento normativo que, embora prestigiando o pluralismo, evite o que os autores costumam chamar de multipartidarismo, essa pulverizao, fragmentao, que [] no serve propriamente proteo de minorias, como tais, suscetveis de mltiplas configuraes.18 A sano em causa desestimula, conquanto no impea, essa indesejvel migrao sazonal de aves polticas de um para outro lado, ao sabor de razes por vezes inconfessveis, em espetculo deprimente de falta de compromisso com as bandeiras desfraldadas na ltima campanha eleitoral e que tem ainda como efeito deletrio a atomizao das agremiaes partidrias. 36. Desse modo, revela-se inconstitucional a hiptese tratada no inciso II do art. 1o, 1o, da Resoluo 22.610/2007, do Tribunal Superior Eleitoral, por violao aos arts. 14, 3 o, V, e 45 da Constituio da Repblica.

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P. 94 do arquivo eletrnico do acrdo.

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37. Considerando o princpio da proteo da confiana, diretamente ligado ao princpio da segurana jurdica, o qual explicitamente erigido como garantia constitucional do cidado no art. 5o, caput, da Constituio do Brasil, a Procuradoria-Geral da Repblica prope que essa Corte module os efeitos de sua deciso, com amparo no art. 27 da Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999,19 para o fim de declarar que a criao de partido poltico ensejar a perda do mandato apenas a partir do trnsito em julgado da deciso que vier a ser proferida nesta ao direta de inconstitucionalidade. 38. Ante o exposto, o parecer pela procedncia do pedido, com a modulao de efeito proposta no pargrafo precedente. Braslia (DF), de outubro de 2013.

RODRIGO JANOT MONTEIRO DE BARROS Procurador-Geral da Repblica

Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional interesse social, poder o Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois teros de seus membros, restringir os efeitos daquela declarao ou decidir que ela s tenha eficcia a partir de seu trnsito em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado.
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