Bibliografia: Amaral, Diogo Freitas do Curso de Direito Administrativo, Vol. I, Almedina Direito Administrativo II, III, IV.

Coupers, Joo Direito Administrativo, Editorial Noticiais. DIREITO ADMINISTRATIVO Introduo O conceito de administrao 1. As necessidades colectivas e a Administrao Pblica Quando se fala em Administrao Pblica, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfao assumida como tarefa fundamental para a colectividade, atravs de servios por esta organizados e mantidos Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma necessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a satisfaze-la, em nome e no interesse da colectividade. As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da Administrao Pblica, tratase em sntese, de necessidades colectivas que se podem reconduzir a trs espcies fundamentais: a segurana; a cultura; e o bem-estar. Fica excluda do mbito administrativo, na sua maior parte a necessidade colectiva da realizao de justia. Esta funo desempenhada pelos Tribunais, satisfaz inegavelmente uma necessidade colectiva, mas acha-se colocada pela tradio e pela lei constitucional (art. 205 CRP), fora da esfera da prpria Administrao Pblica: pertencer ao poder judicial. Quanto s demais necessidades colectivas, encontradas na esfera administrativa e do origem ao conjunto, vasto e complexo, de actividades e organismos a que se costuma chamar Administrao Pblica. 2. Os vrios sentidos da expresso Administrao Pblica So dois os sentidos em que se utiliza na linguagem corrente a expresso Administrao Pblica: (1) orgnico; (2) material ou funcional. A Administrao Pblica, em sentido orgnico, constituda pelo conjunto de rgos, servios e agentes do Estado e demais entidades pblicas que asseguram, em nome da colectividade, a satisfao disciplinada, regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar. A administrao pblica, em sentido material ou funcional, pode ser definida como a actividade tpica dos servios e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da comunidade, com vista a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de

segurana, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes. 3. Administrao Pblica e Administrao Privada Embora tenham em comum o serem ambas administrao, a Administrao Pblica e a Administrao Privada distinguem-se todavia pelo objecto que incidem, pelo fim que visa prosseguir e pelos meios que utilizam. Quanto ao objecto, a Administrao Pblica versa sobre necessidades colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade prpria da colectividade, ao passo que a Administrao Privada incide sobre necessidades individuais, ou sobre necessidades que, sendo de grupo, no atingem contudo a generalidade de uma colectividade inteira. Quanto ao fim, a Administrao Pblica tem necessariamente de prosseguir sempre o interesse pblico: o interesse pblico o nico fim que as entidades pblicas e os servios pblicos podem legitimamente prosseguir, ao passo que a Administrao Privada tem em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares. Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins no econmicos e at nos indivduos mais desinteressados, de fins puramente altrustas. Mas so sempre fins particulares sem vinculao necessria ao interesse geral da colectividade, e at, porventura, em contradio com ele. Quanto aos meios, tambm diferem. Com efeito na Administrao privada os meios, jurdicos, que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre as partes: os particulares, so iguais entre si e, em regra, no podem impor uns aos outros a sua prpria vontade, salvo se isso decorrer de um acordo livremente celebrado. O contracto assim, o instrumento jurdico tpico do mundo das relaes privadas Pelo contrrio, a Administrao Pblica, porque se traduz na satisfao de necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e porque tem de realizar em todas as circunstncias o interesse pblico definindo pela lei geral, no pode normalmente utilizar, face aos particulares, os mesmos meios que estes empregam uns para com os outros. A lei permite a utilizao de determinados meios de autoridade, que possibilitam s entidades e servios pblicos impor-se aos particulares sem ter de aguardar o seu consentimento ou mesmo, faz-lo contra sua vontade. O processo caracterstico da Administrao Pblica, no que se entende de essencial e de especfico, antes o comando unilateral, quer sob a forma de acto normativo (e temos ento o regulamento administrativo), quer sob a forma de deciso concreta e individual (e estamos perante o acto administrativo). Acrescente-se, ainda, que assim como a Administrao Pblica envolve, o uso de poderes de autoridade face aos particulares, que estes no so autorizados a utilizar uns para com os outros, assim tambm, inversamente, a Administrao Pblica se encontra limitada nas sua possibilidades de actuao por restries, encargos e deveres especiais, de natureza jurdica, moral e financeira. 4. A Administrao Pblica e as funes do Estado a) Poltica e Administrao Pblica: A Poltica, enquanto actividade pblica do Estado, tem um fim especfico: definir o interesse geral da actividade. A Administrao Pblica existe para prosseguir outro

objectivo: realiza em termos concretos o interesse geral definido pela poltica. O objecto da Poltica, so as grandes opes que o pas enfrenta ao traar os rumos do seu destino colectivo. A da Administrao Pblica, a satisfao regular e contnua das necessidades colectivas da segurana, cultura e bem-estar econmico e social. A Poltica reveste carcter livre e primrio, apenas limitada em certas zonas pela Constituio, ao passo que a Administrao Pblica tem carcter condicionado e secundrio, achando-se por definio subordinada s orientaes da poltica e da legislao. Toda a Administrao Pblica, alm da actividade administrativa tambm execuo ou desenvolvimento de uma poltica. Mas por vezes a prpria administrao, com o seu esprito, com os seus homens e com os seus mtodos, que se impe e sobrepe autoridade poltica, por qualquer razo enfraquecida ou incapaz, caindo-se ento no exerccio do poder dos funcionrios. b) Legislao e Administrao: A funo Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nvel, que a funo Poltica. A diferena entre Legislao e Administrao est em que, nos dias de hoje, a Administrao Pblica uma actividade totalmente subordinada lei: o fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa. H, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas actividades que convm desde j salientar brevemente. De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contm decises de carcter administrativo. De outra parte, h actos da administrao que materialmente revestem todos o carcter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficcia da lei, para j no falar dos casos em que a prpria lei se deixa completar por actos da Administrao. c) Justia e Administrao Pblica: Estas duas actividades tm importantes traos comuns: ambas so secundrias, executivas, subordinadas lei: uma consiste em julgar, a outra em gerir. A Justia visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administrao Pblica visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A Justia aguarda passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de pronunciar-se; a Administrao Pblica toma a iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas que lhe esto confiadas. A Justia est acima dos interesses, desinteressada, no parte nos conflitos que decide; a Administrao Pblica defende e prossegue os interesses colectivos a seu cargo, parte interessada. Tambm aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto de ser por vezes difcil distingui-las: a Administrao Pblica pode em certos casos praticar actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais Comuns, pode praticar actos materialmente administrativos. Mas, desde que se mantenha sempre presente qual o critrio a utilizar material, orgnico ou formal a distino subsiste e continua possvel. Cumpre por ltimo acentuar que do princpio da submisso da Administrao Pblica

lei, decorre um outro princpio, no menos importante o da submisso da Administrao Pblica aos Tribunais, para apreciao e fiscalizao dos seus actos e comportamentos. d) Concluso: A Administrao Pblica em sentido material ou objectivo ou funcional pode ser definida como, a actividade tpica dos organismos e indivduos que, sob a direco ou fiscalizao do poder poltico, desempenham em nome da colectividade a tarefa de promover satisfao regular e contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bemestar econmico e social, nos termos estabelecidos pela legislao aplicvel e sob o controle dos Tribunais competentes. A funo Administrativa aquela que, no respeito pelo quadro legal e sob a direco dos representantes da colectividade, desenvolve as actividades necessrias satisfao das necessidades colectivas. Os sistemas administrativos 5. Generalidades Por Sistema Administrativo entende-se um modo jurdico tpico de organizao, funcionamento e controlo da Administrao Pblica. Existem trs tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional; o sistema tipo britnico (ou de administrao judiciria) e o sistema tipo francs (ou de administrao executiva). 6. Sistema administrativo tradicional Este sistema assentava nas seguintes caractersticas: a) Indeferenciao das funes administrativas e jurisdicional e, consequentemente, inexistncia de uma separao rigorosa entre os rgos do poder executivo e do poder judicial; b) No subordinao da Administrao Pblica ao princpio da legalidade e consequentemente, insuficincia do sistema de garantias jurdicas dos particulares face administrao. O advento do Estado de Direito, com a Revoluo Francesa, modificou esta situao: a Administrao Pblica passou a estar vinculada a normas obrigatrias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma consequncia simultnea do princpio da separao de poderes e da concepo da lei geral, abstracta e de origem parlamentar como reflexo da vontade geral. Em resultado desta modificao, a actividade administrativa pblica, passou a revestir carcter jurdico, estando submetida a controlo judicial, assumindo os particulares a posio de cidados, titulares de direitos em face dela. 7. Sistema administrativo de tipo britnico ou de administrao judiciria As caractersticas do sistema administrativo britnico so as seguintes: a) Separao dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por si ou por concelhos formados por funcionrios da sua confiana, questes de natureza contenciosa, por fora da lei da Star Chamber, e foi proibido de dar ordens aos juzes, transferi-los ou demiti-

los, mediante o Act of Settelement; b) Estado de Direito: culminando uma longa tradio iniciada na Magna Carta, os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados britnicos foram consagrados no Bill of Rights. O Rei ficou desde ento claramente subordinado ao Direito em especial ao Direito Consuetudinrio, resultante dos costumes sancionados pelos Tribunais (Common Law); c) Descentralizao: em Inglaterra cedo se praticou a distino entre uma administrao central e uma administrao local. Mas as autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma interveno central diminuta; d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Comuns: a Administrao Pblica acha-se submetida ao controle jurisdicional dos Tribunais Comuns; e) Sujeio da Administrao ao Direito Comum: na verdade, em consequncia do rule of law, tanto o Rei como os seus conselhos e funcionrios se regem pelo mesmo direito que os cidado annimos; f) Execuo judicial das decises administrativas: de todas as regras e princpios anteriores decorre como consequncia que no sistema administrativo de tipo britnico a Administrao Pblica no pode executar as decises por autoridade prpria; g) Garantias jurdicas dos administrados: os particulares dispem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administrao Pblica. 8. Sistema administrativo de tipo francs ou de administrao executiva As caractersticas iniciais do sistema administrativo Francs so as seguintes: a) Separao de poderes: com a Revoluo Francesa foi proclamado expressamente, logo em 1789, o princpio da separao dos poderes, com todos os seus corolrios materiais e orgnicos. A Administrao ficou separada da Justia; b) Estado de Direito: na sequncia das ideias de Loke e de Montesquieu, no se estabeleceu apenas a separao dos poderes mas enunciam-se solenemente os direitos subjectivos pblicos invocveis pelo o indivduo contra o Estado; c) Centralizao: com a Revoluo Francesa, uma nova classe social e uma nova elite chega ao poder; d) Sujeio da Administrao aos Tribunais Administrativos: surgiu assim uma interpretao peculiar do princpio dos poderes, completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra, se o poder executivo no podia imiscuir-se nos assuntos da competncia dos Tribunais, o poder judicial tambm no poderia interferir no funcionamento da Administrao Pblica; e) Subordinao da Administrao ao Direito Administrativo: a fora, a eficcia, a capacidade de interveno da Administrao Pblica que se pretendia obter, fazendo desta uma espcie de exrcito civil com esprito de disciplina militar, levou o conseil d' tat a considerar, ao longo do sc. XIX, que os rgos e agentes administrativos no esto na mesma posio que os particulares, exercem funes de interesse pblico e utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade, que lhes permitam impor as suas decises aos particulares, quer de privilgios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de perseguies ou ms vontades dos interesses feridos;

f) Privilgio da Execuo Prvia: o Direito Administrativo confere, pois, Administrao Pblica um conjunto de poderes exorbitantes sobre os cidados, por comparao com os poderes normais reconhecidos pelo Direito Civil aos particulares nas suas relaes entre si. De entre esses poderes exorbitantes, sem dvida que o mais importante , no sistema Francs, o privilgio de execuo prvia, que permite Administrao executar as suas decises por autoridade prpria; g) Garantias jurdicas dos administrados: tambm o sistema administrativo Francs, por assentar num Estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurdicas contra os abusos e ilegalidades da Administrao Pblica. Mas essas garantias so efectivadas atravs dos Tribunais Comuns. Estas, caractersticas originrias do sistema administrativo de tipo francs tambm chamado sistema de administrao executiva dada a autonomia a reconhecida ao poder executivo relativamente aos Tribunais. Este sistema, nasceu em Frana, vigora hoje em quase todos os pases continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados que acederam independncia no sc. XX depois de terem sido colnias desses pases europeus. 9. Confronto entre os sistemas de tipo britnico e de tipo francs Tm, vrios traos especficos que os distinguem nitidamente: - Quanto organizao administrativa, um um sistema descentralizado. O outro centralizado; - Quanto ao controlo jurisdicional da administrao, o primeiro entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais Administrativos. Em Inglaterra h pois, unidade de jurisdio, em Frana existe dualidade de Jurisdies; - Quanto ao direito regulador da administrao, o sistema de tipo Britnico o Direito Comum, que basicamente Direito Privado, mas no sistema tipo Francs o Direito Administrativo que Direito Pblico; - Quanto execuo das decises administrativas, o sistema de administrao judiciria f-la depender da sentena do Tribunal, ao passo que o sistema de administrao executiva atribui autoridade prpria a essas decises e dispensa a interveno prvia de qualquer Tribunal; - Enfim, quanto s garantias jurdicas dos administrados, a Inglaterra confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de injuno face Administrao, que lhes fica subordinada como a generalidade dos cidados, enquanto Frana s permite aos Tribunais Administrativos que anulem as decises ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizaes, ficando a Administrao independente do poder judicial. O Direito Administrativo O Direito Administrativo como ramo de Direito 10. Generalidades A Administrao Pblica est subordinada lei. E est tambm, por outro lado subordinada justia, aos Tribunais. Isso coloca o problema de saber como se relacionam

estes conceitos de Administrao Pblica e directa. Para haver Direito Administrativo, necessrio que se verifiquem duas condies: em primeiro lugar, que a Administrao Pblica e actividade administrativa sejam reguladas por normas jurdicas propriamente ditas, isto , por normas de carcter obrigatrio; em segundo lugar, que essas normas jurdicas sejam distintas daquelas que regulam as relaes privadas dos cidados entre si. 11. Subordinao da Administrao Pblica ao Direito A Administrao est subordinada ao Direito. assim em todo o mundo democrtico: a Administrao aparece vinculada pelo Direito, sujeita a normas jurdicas obrigatrias e pblicas, que tm como destinatrios tanto os prprios rgos e agentes da Administrao como os particulares, os cidados em geral. o regime da legalidade democrtica. Tal regime, na sua configurao actual, resulta historicamente dos princpios da Revoluo Francesa, numa dupla perspectiva: por um lado, ele um colorrio do princpio da separao de poderes; por outro lado, uma consequncia da concepo na altura nova, da lei como expresso da vontade geral, donde decorre o carcter subordinado lei da Administrao Pblica. No nosso pas encontrou eco na prpria Constituio, a qual dedica o ttulo IX da sua parte III Administrao Pblica (art. 266). Resultando da o princpio da submisso da Administrao Pblica lei. E quais as consequncias deste princpio? Em primeiro lugar, resulta desse princpio que toda a actividade administrativa est submetida ao princpio da submisso da Administrao ao Direito decorre que toda a actividade administrativa e no apenas uma parte dela deve subordinar-se lei. Em segundo lugar, resulta do mesmo princpio que a actividade administrativa, em si mesma considerada, assume carcter jurdico: a actividade administrativa uma actividade de natureza jurdica. Porque estando a Administrao Pblica subordinada lei na sua organizao, no seu funcionamento, nas relaes que estabelece com os particulares , isso significa que tal actividade , sob a gide da lei de direitos e deveres, quer para a prpria Administrao, quer para os particulares, o que quer dizer que tem carcter jurdico. Em terceiro lugar, resulta ainda do mencionado princpio que a ordem jurdica deve atribuir aos cidados garantias que lhes assegurem o cumprimento da lei pela Administrao Pblica. Quanto ao Direito Administrativo, a sua existncia fundamenta-se na necessidade de permitir Administrao que prossiga o interesse pblico, o qual deve ter primazia sobre os interesses privados excepto quando estejam em causa direitos fundamentais dos particulares. Tal primazia exige que a Administrao disponha de poderes de autoridade para impor aos particulares as solues de interesse pblico que forem indispensveis. A salvaguarda do interesse pblico implica tambm o respeito por variadas restries e o cumprimento de grande nmero de deveres a cargo da Administrao. No so pois, adequadas as solues de Direito Privado, Civil, ou Comercial: tm de aplicar-se solues novas especficas, prprias da Administrao Pblica, isto , solues

de Direito Administrativo. A actividade tpica da Administrao Pblica diferente da actividade privada. Da que as normas jurdicas aplicveis devam ser normas de Direito Pblico, e no normas de Direito Privado, constantes no Direito Civil ou de Direito Comercial. Nos sistemas de Administrao Executiva tanto em Frana como em Portugal nem todas as relaes jurdicas estabelecidas entre a Administrao e os particulares so da competncia dos Tribunais Administrativos: - O controle jurisdicional das detenes ilegais, nomeadamente atravs do habeas corpus, pertence aos Tribunais Judiciais; - As questes relativas ao Estado e capacidade das pessoas, bem como as questes de propriedade ou posse, so tambm das atribuies dos Tribunais Comuns; - Os direitos emergentes de contactos civis ou comerciais celebrados pela Administrao, ou de responsabilidade civil dos poderes pblicos por actividades de gesto privada, esto igualmente includos na esfera da jurisdio ordinria. Mesmo num sistema de tipo francs, no s nos aspectos mais relevantes da defesa da liberdade e da propriedade a competncia contenciosa pertence aos Tribunais Comuns, mas tambm a fiscalizao dos actos e actividades que a Administrao pratica ou desenvolve sob a gide do Direito Privado, no entregue aos Tribunais Administrativos. O fundamento actual da jurisdio contencioso-administrativo apenas o da convivncia de especializao dos Tribunais em funo do Direito substantivo que so chamados a aplicar. 12. Noo de Direito Administrativo O Direito Administrativo o ramo de Direito Pblico constitudo pelo sistema de normas jurdicas que regulam a organizao, o funcionamento e o controle da Administrao Pblica e as relaes que esta, no exerccio da actividade administrativa de gesto pblica, estabelece com outros sujeitos de Direito. A caracterstica mais peculiar do Direito Administrativo a procura de permanente harmonizao entre as exigncias da aco administrativa e as exigncias de garantia dos particulares. 13. O Direito Administrativo como Direito Pblico O Direito Administrativo , na ordem jurdica portuguesa, um ramo de Direito Pblico. E um ramo de Direito Pblico, qualquer que seja o critrio adoptado para distinguir o Direito Pblico de Direito Privado. Se se adoptar o critrio do interesse, o Direito Administrativo Direito Pblico, porque as normas de Direito Administrativo so estabelecidas tendo em vista a prossecuo do interesse colectivo, e destinam-se justamente a permitir que esse interesse colectivo seja realizado. Se se adoptar o critrio dos sujeitos, o Direito Administrativo Direito Pblico, porque os sujeitos de Direito que compem a administrao so todos eles, sujeitos de Direito Pblico, entidades pblicas ou como tambm se diz, pessoas colectivas pblicas. Se, enfim, se adoptar o critrio dos poderes de autoridade, tambm o Direito

Administrativo o Direito Pblico porque a actuao da administrao surge investida de poderes de autoridade. 14. Tipos de normas administrativas O Direito Administrativo um conjunto de normas jurdicas. Mas no um conjunto qualquer: um conjunto organizado, estruturado, obedecendo a princpios comuns e dotado de um esprito prprio ou seja, um conjunto sistemtico, um sistema. H a considerar trs tipos de normas administrativas: as normas orgnicas, as normas funcionais, e as normas relacionadas. a) Normas orgnicas: normas que regulam a organizao da Administrao Pblica: so normas que estabelecem as entidades pblicas que fazem parte da Administrao, e que determinam a sua estrutura e os seus rgos; em suma, que fazem a sua organizao. As normas orgnicas tm relevncia jurdica externa, no interessando apenas estruturao interior da Administrao, mas tambm, e muito particularmente, aos cidados, art. 267 CRP. b) Normas funcionais: so as que regulam o modo de agir de especfico da Administrao Pblica, estabelecendo processos de funcionamento, mtodos de trabalho, tramitao a seguir, formalidades a cumprir, etc. (art. 267/4 CRP). Dentro desta categoria destacam-se, pela sua particular relevncia, as normas processuais. c) Normas relacionais: so as que regulam as relaes entre a administrao e os outros sujeitos de Direito no desempenho da actividade administrativa. So as mais importantes, estas normas relacionais, at porque representam a maior parte do Direito Administrativo material, ao passo que as que referimos at aqui, so Direito Administrativo orgnico ou processual. As normas relacionais de Direito Administrativo no so apenas aquelas que regulam as relaes da administrao com os particulares, mas mais importante, todas as normas que regulam as relaes da administrao com outros sujeitos de Direito. H na verdade, trs tipos de relaes jurdicas reguladas pelo Direito Administrativo: - As relaes entre administrao e os particulares; - As relaes entre duas ou mais pessoas colectivas pblicas; - Certas relaes entre dois ou mais particulares. No so normas de Direito Administrativo apenas aquelas que conferem poderes de autoridade administrao; so tambm normas tpicas de Direito Administrativo, nesta categoria das normas relacionais. So caracteristicamente administrativas as seguintes normas relacionais: - Normas que conferem poderes de autoridade Administrao Pblica; - Normas que submetem a Administrao a deveres, sujeies ou limitaes especiais, impostas por motivos de interesse pblico; - Normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem interesses legtimos face administrao. 15. Actividade de gesto pblica e de gesto privada

So actos de gesto privada, os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder poltico, se encontra e actua numa posio de paridade com os particulares a que os actos respeitem e, portanto, nas mesmas condies e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submisso s normas de Direito Privado. So actos de gesto pblica, os que se compreendem no exerccio de um poder pblico, integrando eles mesmo a realizao de uma funo pblica da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou no o exerccio de meios de coaco, e independentemente ainda das regras, tcnicas ou de outra natureza, que na prtica dos actos devam ser observadas. O Direito Administrativo regula apenas, e abrange unicamente, a actividade de gesto pblica da administrao. actividade de gesto privada aplicar-se- o Direito Privado Direito Civil, Comercial, etc. 16. Natureza do Direito Administrativo a) O Direito Administrativo como Direito excepcional: um conjunto de excepes ao Direito Privado. O Direito Privado nomeadamente o Direito Civil era a regra geral, que se aplicaria sempre que no houvesse uma norma excepcional de Direito Administrativo aplicvel. b) O Direito Administrativo como Direito comum da Administrao Pblica: H quem diga que sim. a concepo subjectivista ou estatutria do Direito Administrativo, defendida com brilho inegvel por Garcia de Enterra e T. Ramon Fernandez, e perfilhada entre ns por Srvulo Correia. Para Garcia de Enterra, h duas espcies de Direitos (objectivos): os Direitos gerais e os Direitos estatutrios. Os primeiros so os que regulam actos ou actividades, quaisquer que sejam os sujeitos que os pratiquem ou exeram; os segundos so os que se aplicam a uma certa classe de sujeitos. Ainda segundo este autor, o Direito Administrativo um Direito estatutrio, porque estabelece a regulamentao jurdica de uma categoria singular de sujeitos as Administraes Pblicas. c) O Direito Administrativo como Direito comum da Funo Administrativa: Em primeiro lugar, no por ser estatutrio que o Direito Administrativo Direito Pblico. H normas de Direito Privado que so especficas da Administrao Pblica. Portanto o facto de uma norma jurdica ser privativa da Administrao Pblica, ou de uma especial pessoa colectiva pblica, no faz dela necessariamente uma norma de Direito Pblico. Em segundo lugar. O Direito Administrativo no , por conseguinte, o nico ramo de Direito aplicvel Administrao Pblica. H trs ramos de Direito que regulam a Administrao Pblica: O Direito Privado; O Direito Privado Administrativo; O Direito Administrativo. Em terceiro lugar contestamos que a presena da Administrao Pblica seja um requisito

necessrio para que exista uma relao jurdica administrativa. O Direito Administrativo, no um Direito estatutrio: ele no se define em funo do sujeito, mas sim em funo do objecto. O Direito Administrativo no pois, o Direito Comum da Administrao Pblica, mas antes o Direito comum da funo administrativa. 17. Funo do Direito Administrativo As principais opinies so duas a funo do Direito Administrativo conferir poderes de autenticidade Administrao Pblica, de modo a que ela possa fazer sobrepor o interesse colectivo aos interesses privados (green light theories); ou a funo do Direito Administrativo reconhecer direitos e estabelecer garantias em favor dos particulares frente ao Estado, de modo a limitar juridicamente os abusos do poder executivo, e a proteger os cidados contra os excessos da autoridade do Estado ( red light theories). A funo do Direito Administrativo no , por consequncia, apenas autoritria, como sustentam as green light theories, nem apenas liberal ou garantstica, como pretendem as red light theories. O Direito Administrativo desempenha uma funo mista, ou uma dupla funo: legitimar a interveno da autoridade pblica e proteger a esfera jurdica dos particulares; permitir a realizao do interesse colectivo e impedir o esmagamento dos interesses individuais; numa palavra, organizar a autoridade do poder e defender a liberdade dos cidados. 18. Caracterizao genrica do Direito Administrativo O Direito Administrativo quase um milagre na medida em que existe porque o poder aceita submeter-se lei em benefcio dos cidados. O Direito Administrativo nasce quando o poder aceitar submeter-se ao Direito. Mas no a qualquer Direito, antes a um Direito que lhe deixa em todo o caso uma certa folga, uma certa margem de manobra para que o interesse pblico possa ser prosseguido da melhor forma. Quer dizer: o Direito Administrativo no apenas um instrumento de liberalismo frente ao poder, ao mesmo tempo o garante de uma aco administrativa eficaz. O Direito Administrativo, noutras palavras ainda, simultaneamente um meio de afirmao da vontade do poder um meio de proteco do cidado contra o Estado. Aquilo que caracteriza genericamente o Direito Administrativo a procura permanente de harmonizao das exigncias da aco administrativa, na prossecuo dos interesses gerais, com as exigncias da garantia dos particulares, na defesa dos seus direitos e interesses legtimos. 19. Traos especficos do Direito Administrativo a) Juventude: O Direito Administrativo tal como conhecemos hoje, um Direito bastante jovem: nasceu com a Revoluo Francesa. Ele foi sobretudo o produto das reformas profundas que, a seguir primeira fase revolucionria, foram introduzidas no ano VIII pelo ento primeiro cnsul, Napoleo Bonaparte. Importado de Frana, o Direito Administrativo aparece em Portugal, a partir das reformas de Mousinho da Silveira de 1832. b) Influncia jurisprudncial:

No Direito Administrativo a jurisprudncia dos Tribunais tem maior influncia. Tambm em Portugal a jurisprudncia tem grande influncia no Direito Administrativo, a qual se exerce por duas vias fundamentais. Em primeiro lugar, convm ter presente que nenhuma regra legislativa vale apenas por si prpria. As normas jurdicas, as leis tm o sentido que os Tribunais lhe atribuem, atravs da interpretao que elas fizerem. Em segundo lugar, acontece frequentemente que h casos omissos. E quem vai preencher as lacunas so os Tribunais Administrativos, aplicando a esses casos normas at a inexistentes. Em Portugal, a jurisprudncia e a prtica no esto autorizadas a contrariar a vontade do legislador. c) Autonomia: O Direito Administrativo um ramo autnomo de Direito diferente dos demais pelo seu objecto e pelo seu mtodo, pelo esprito que domina as suas normas, pelos princpios gerais que as enforcam. O Direito Administrativo um ramo de Direito diferente do Direito Privado mais completo, que forma um todo, que constitui um sistema, um verdadeiro corpo de normas e de princpios subordinados a conceitos privados desta disciplina e deste ramo de Direito. Sendo o Direito Administrativo um ramo de Direito autnomo, constitudo por normas e princpios prprios e no apenas por excepes ao Direito Privado, havendo lacunas a preencher, essas lacunas no podem ser integradas atravs de solues que se vo buscar ao Direito Privado. No: havendo lacunas, o prprio sistema de Direito Administrativo; se no houver casos anlogos, haver que aplicar os Princpios Gerais de Direito Administrativo aplicveis ao caso, deve recorrer-se analogia e aos Princpios Gerais de Direito Pblico, ou seja, aos outros ramos de Direito Pblico. O que no se pode sem mais ir buscar a soluo do Direito Privado. d) Codificao parcial: Sabe-se o que um cdigo: um diploma que rene, de forma sinttica, cientfica e sistemtica, as normas de um ramo de Direito ou, pelo menos, de um sector importante de um ramo de Direito. O Cdigo Administrativo apenas abarca uma parcela limitada, embora importante, do nosso Direito Administrativo. O Cdigo Administrativo actual data de 1936-40. portanto, ainda, o Cdigo Administrativo do regime da Constituio de 1933. O Decreto-lei n. 442/91 de 15 de Novembro, aprovou o primeiro Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA) portugus, que contm a regulamentao de um sector bastante extenso e importante da parte geral do nosso Direito Administrativo. 20. Fronteiras do Direito Administrativo a) Direito Administrativo e Direito Privado, so dois ramos de Direito inteiramente distintos.

So distintos pelo seu objecto, uma vez que enquanto o Direito Privado se ocupa das relaes estabelecidas entre particulares entre si na vida privada, o Direito Administrativo ocupa-se da Administrao Pblica e das relaes do Direito Pblico que se travam entre ela e outros sujeitos de Direito, nomeadamente os particulares. Apesar de estes dois ramos de Direito serem profundamente distintos, h naturalmente relaes recprocas entre eles. No plano da tcnica jurdica, isto , no campo dos conceitos, dos instrumentos tcnicos e da nomenclatura, o Direito Administrativo comeou por ir buscar determinadas noes de Direito Civil. No plano dos princpios, o Direito Administrativo foi considerado pelos autores como uma espcie de zona anexa ao Direito Civil, e subordinada a este: o Direito Administrativo seria feito de excepo ao Direito Civil. Hoje sabe-se que o Direito Administrativo um corpo homogneo de doutrina, de normas, de conceitos e de princpios, que tem a sua autonomia prpria e constitui um sistema, em igualdade de condies com o Direito Civil. Por outro lado, assiste-se actualmente a um movimento muito significativo de publicizao da vida privada. Por outro lado, e simultaneamente, assiste-se tambm a um movimento no menos significativo de privatizao da Administrao Pblica. No plano das solues concretas, hoje vulgar assistir-se adopo pelo Direito Administrativo a certas solues inspiradas por critrios tradicionais de Direito Privado. b) Direito Administrativo e Direito Constitucional: O Direito Constitucional est na base e o fundamento de todo o Direito Pblico de um pas, mas isso ainda mais verdadeiro, se possvel, em relao ao Direito Administrativo, porque o Direito Administrativo , em mltiplos aspectos, o complemento, o desenvolvimento, a execuo do Direito Constitucional: em grande medida as normas de Direito Administrativo so corolrios de normas de Direito Constitucional. O Direito Administrativo contribui para dar sentido ao Direito Constitucional, bem como para o completar e integrar. c) Direito Administrativo e Direito Judicirio. d) Direito Administrativo e Direito Penal. O Direito Penal um Direito repressivo, isto , tem fundamentalmente em vista estabelecer as sanes penais que ho-de ser aplicadas aos autores dos crimes; o Direito Administrativo , em matria de segurana, essencialmente preventivo. As normas de Direito Administrativo no visam cominar sanes para quem ofender os valores essenciais da sociedade, mas sim, estabelecer uma rede de precaues, de tal forma que seja possvel evitar a prtica de crimes ou a ofensa aos valores essenciais a preservar. e) Direito Administrativo e Direito Internacional. A Cincia do Direito Administrativo 21. A Cincia do Direito Administrativo A Cincia do Direito Administrativo o captulo da cincia que tem por objecto o estudo

do ordenamento jurdico-administrativo. O seu mtodo , obviamente, o mtodo jurdico. 22. Evoluo da Cincia do Direito Administrativo Nos primeiros tempos, os administrativistas limitavam-se a tecer comentrios soltos s leis administrativas mais conhecidas atravs do chamado mtodo exegtico. S nos finais do sc. XIX, se comea a fazer a construo cientfica do Direito Administrativo, a qual se fica a dever, sensivelmente na mesma altura, a trs nomes que podem ser considerados como verdadeiros pais fundadores da moderna cincia do Direito Administrativo Europeu: o francs Laferrire em 1886; o alemo Otto Mayer em 1896; e o italiano Orlando em 1897. O rigor cientfico passa a ser caracterstico desta disciplina; e as glosas, o casusmo, a exegese, o tratamento por ordem alfabtica e a confuso metodolgica do lugar construo dogmtica apurada de uma teoria geral do Direito Administrativo, que no mais foi posta de parte e contnua a ser aperfeioada e desenvolvida. Entre ns, a doutrina administrativa comeou por ser, nos seus primrdios, importada de Frana, atravs da traduo pura e simples de certas obras administrativas francesas. A partir de meados do sc. XIX, o nosso Direito Administrativo entrou numa fase diferente, mais estvel, mais racional e mais cientfica. A partir de 1914, entra-se numa nova fase da cincia do Direito Administrativo portugus, que a fase do apuro cientfico, j influenciada pelos desenvolvimentos modernos de Frana, da Itlia, e da Alemanha. Nela se notabiliza, sobretudo, um mestre da universidade de Coimbra, depois professor em Lisboa: Joo de Magalhes Collao. Coube, porm, ao professor da faculdade de Direito de Lisboa, Marcello Caetano, o mrito de, pela primeira vez em Portugal, ter publicado um estudo completo da parte geral do Direito Administrativo. 23. Cincias Auxiliares A Cincia do Direito Administrativo, que tem por objecto as normas jurdicas administrativas, e utiliza como mtodo o mtodo prprio da cincia do Direito, usa algumas disciplinas auxiliares que essas, j podem ter, e tm, mtodos diferentes do mtodo jurdico. Quais so as principais disciplinas auxiliares da cincia do Direito Administrativo? H dois grupos de cincias auxiliares. Primeiro grupo das disciplinas no jurdicas: e a, temos a cincia da Administrao, a Cincia Poltica, a Cincia das Finanas e a Histria da Administrao Pblica. Quanto s cincias auxiliares de natureza jurdica, temos o Direito Constitucional, o Direito Financeiro, a Histria do Direito Administrativo, e o Direito Administrativo Comparado. 24. A Cincia da Administrao Com a Cincia do Direito Administrativo, no se confunde a cincia da administrao, que no uma cincia jurdica, mas sim a cincia social que tem por objectivo o estudo dos problemas especficos das organizaes pblicas que resultam da dependncia destas tanto quanto sua existncia, como quanto sua capacidade de deciso e processos de

actuao, da vontade poltica dos rgos representativos de uma comunidade. 25. A Reforma Administrativa Em consequncia do deficiente conhecimento do aparelho administrativo, e dos seus vcios de organizao e funcionamento, todas as tentativas de reforma administrativa ensaiadas no nosso pas antes e depois do 25 de Abril tm falhado totalmente. A Reforma Administrativa, um conjunto sistemtico de providncias destinadas a melhorar a Administrao Pblica de um dado pas, por forma a torn-la, por um lado, mais eficiente na prossecuo dos seus fins e, por outro lado, mais coerente com os princpios que a regem. Analisemos a noo proposta: a) A reforma administrativa , em primeiro lugar, um conjunto sistemtico de providncias. b) Por outro lado, a reforma administrativa visa melhorar a Administrao Pblica de um pas. No , portanto, apenas uma aco de acompanhamento da evoluo natural: visa modificar o que est, para aperfeioar a administrao pblica. Do que antecede se conclui que no se afigura aceitvel, perante as realidades peculiares do nosso pas, a substituio, que alguns preconizam, da expresso reforma administrativa pela de modernizao da administrao pblica: esta ltima no mais do que uma nova designao da tese da continuidade. Ora o que urge obter uma reforma. a) O objecto da reforma administrativa a administrao de um dado pas toda a administrao pblica de um pas. b) Por ltimo, a finalidade da reforma administrativa traduz-se em procurar obter para a Administrao Pblica maior eficincia e mais coerncia. Em primeiro lugar, maior eficincia naturalmente em relao aos fins que a Administrao visa prosseguir. Mas, ao contrrio do que normalmente se pensa, a reforma administrativa, no tem apenas por objecto conseguir maior eficincia para a Administrao Pblica, na prossecuo dos fins que lhe esto contidos: tem tambm de assegurar uma maior dose de coerncia da actividade administrativa com os princpios a que a Administrao se acha submetida. O Poder Administrativo e os Direitos dos Particulares Conceitos fundamentais: o poder administrativo 26. O Princpio da Separao dos Poderes Este princpio consiste numa dupla distino: a distino intelectual das funes do Estado, e a poltica dos rgos que devem desempenhar tais funes entendendo-se que para cada funo deve existir um rgo prprio, diferente dos demais, ou um conjunto de rgos prprios. No campo do Direito Administrativo, o princpio da separao de poderes visou retirar

aos Tribunais a funo administrativa, uma vez que at a, havia confuso entre as duas funes e os respectivos rgos. Foi a separao entre a Administrao e a Justia. So trs os corolrios do princpio da separao dos poderes: 1) A separao dos rgos administrativos e judiciais: Isto significa que tm de existir rgos administrativos dedicados ao exerccio da funo administrativa, e rgos dedicados ao exerccio da funo jurisdicional. A separao das funes tem de traduzirse numa separao de rgos. 2) A incompatibilidade das magistraturas: no basta porm, que haja rgos diferentes: necessrio estabelecer, alm disso, que nenhuma pessoa possa simultaneamente desempenhar funes em rgos administrativos e judiciais. 3) A independncia recproca da Administrao e da Justia: a autoridade administrativa independente da judiciria: uma delas no pode sobrestar na aco da outra, nem pode pr-lhe embarao ou limite. Este princpio, desdobra-se por sua vez, em dois aspectos: (a) independncia da Justia perante a Administrao, significa ele que a autoridade administrativa no pode dar ordens autoridade judiciria, nem pode invadir a sua esfera de jurisdio: a Administrao Pblica no pode dar ordens aos Tribunais, nem pode decidir questes de competncia dos Tribunais. Para assegurar este princpio, existem dois mecanismos jurdicos: o sistema de garantias da independncia da magistratura, e a regra legal de que todos os actos praticados pela Administrao Pblica em matria da competncia dos Tribunais Judiciais, so actos nulos e de nenhum efeito, por estarem viciados por usurpao de poder (art. 133/2 CPA). (b) independncia da Administrao perante a Justia, que significa que o poder judicial no pode dar ordens ao poder administrativo, salvo num caso excepcional, que o do habeas corpus (art. 31 CRP). 27. O Poder Administrativo A Administrao Pblica um poder, fazendo parte daquilo a que se costuma chamar os poderes pblicos. A Administrao Pblica do Estado corresponde ao poder executivo: o poder legislativo e o poder judicial no coincidem com a Administrao Pblica. Falar em poder executivo, de modo a englobar nele tambm as autarquias locais e outras entidades, no adequado. Assim, prefervel usar a expresso poder administrativo, que compreende de um lado o poder executivo do Estado e do outro as entidades pblicas administrativas no estaduais. A Administrao Pblica , efectivamente, uma autoridade, um poder pblico o Poder Administrativo. 28. Manifestaes do Poder Administrativo As principais manifestaes do poder administrativo so quatro: a) O Poder Regulamentar: A Administrao Pblica, tem o poder de fazer regulamentos, a que chamamos poder regulamentar e outros autores denominam de faculdade regulamentaria. Estes regulamentos que a Administrao Pblica tem o Direito de elaborar so considerados como uma fonte de Direito (autnoma).

A Administrao Pblica goza de um poder regulamentar, porque poder, e com tal, ela tem o direito de definir genericamente em que sentido vai aplicar a lei. A Administrao Pblica tem de respeitar as leis, tem de as executar: por isso ao poder administrativo do Estado se chama tradicionalmente poder executivo. Mas porque poder, tem a faculdade de definir previamente, em termos genricos e abstractos, em que sentido que vai interpretar e aplicar as leis em vigor: e isso, f-lo justamente elaborando regulamentos. b) O Poder de Deciso Unilateral, art. 100 CPA: Enquanto no regulamento a Administrao Pblica nos aparece a fazer normas gerais e abstractas, embora inferiores lei, aqui a Administrao Pblica aparece-nos a resolver casos concretos. Este poder um poder unilateral, quer dizer, a Administrao Pblica pode exerc-lo por exclusiva autoridade sua, e sem necessidade de obter acordo (prvio ou posteriori) do interessado. A Administrao, perante um caso concreto, em que preciso definir a situao, a Administrao Pblica tem por lei o poder de definir unilateralmente o Direito aplicvel. E esta definio unilateral das Administrao Pblica obrigatria para os particulares. Por isso, a Administrao um poder. Por exemplo: a Administrao que determina o montante do imposto devido por cada contribuinte. A Administrao declara o Direito no caso concreto, e essa declarao tem valor jurdico e obrigatria, no s para os servios pblicos e para os funcionrios subalternos, mas tambm para todos os particulares. Pode a lei exigir, e muitas vezes exige, que os interessados sejam ouvidos pela Administrao antes desta tomar a sua deciso final. Pode tambm a lei facultar, e na realidade faculta, aos particulares a possibilidade de apresentarem reclamaes ou recursos graciosos, designadamente recursos hierrquicos, contra as decises da Administrao Pblica. Pode a lei, e permite, que os interessados recorram das decises unilaterais da Administrao Pblica para os Tribunais Administrativos, a fim de obterem a anulao dessas decises no caso de serem ilegais. A Administrao decide, e s depois que o particular pode recorrer da deciso. E no a Administrao que tem de ir a Tribunal para legitimar a deciso que tomou: o particular que tem de ir a Tribunal para impugnar a deciso tomada pela Administrao. c) O Privilgio da Execuo Prvia (art. 149/2 CPA): Consiste este outro poder, na faculdade que a lei d Administrao Pblica de impor coactivamente aos particulares as decises unilaterais que tiver tomado. O recurso contencioso de anulao no tem em regra efeito suspensivo, o que significa que enquanto vai decorrendo o processo contencioso em que se discute se o acto administrativo legal ou ilegal, o particular tem de cumprir o acto, se no o cumprir, a Administrao Pblica pode impor coactivamente o seu acatamento. Isto quer dizer, portanto, que a Administrao dispe de dois privilgios:

- Na fase declaratria, o privilgio de definir unilateralmente o Direito no caso concreto, sem necessidade duma declarao judicial; - Na fase executria, o privilgio de executar o Direito por via administrativa, sem qualquer interveno do Tribunal. o poder administrativo na sua mxima pujana: a plenitude potestatis. d) Regime Especial dos Contractos Administrativos: Um contracto administrativo, um acordo de vontades em que a Administrao Pblica fica sujeita a um regime jurdico especial, diferente daquele que existe no Direito Civil. E de novo, nesta matria, como prprio do Direito Administrativo, esse regime diferente para mais, e para menos. Para mais, porque a Administrao Pblica fica a dispor de prerrogativas ou privilgios de que as partes nos contractos civis no dispem; e para menos, no sentido de que a Administrao Pblica tambm fica sujeita a restries e a deveres especiais, que no existem em regra nos contractos civis. 29. Corolrios do Poder Administrativo a) Independncia da Administrao perante a Justia: existem vrios mecanismos jurdicos para o assegurar. Em primeiro lugar, os Tribunais Comuns so incompetentes para se pronunciarem sobre questes administrativas. Em segundo lugar, o regime dos conflitos de jurisdio permite retirar a um Tribunal Judicial, uma questo administrativa que erradamente nele esteja a decorrer. Em terceiro lugar, devemos mencionar aqui a chamada garantia administrativa, consiste no privilgio conferido por lei s autoridades administrativas de no poderem ser demandadas criminalmente nos Tribunais Judiciais, sem prvia autorizao do Governo. b) Foro Administrativo: ou seja, a entrega de competncia contenciosa para julgar os litgios administrativos no j aos Tribunais Judiciais mas aos Tribunais Administrativos. c) Tribunal de Conflitos: um Tribunal Superior, de existncia alis intermitente (s funciona quando surge um conflito), que tem uma composio mista, normalmente paritria, dos juzes dos Tribunais Judiciais e de juzes de Tribunais Administrativos, e que se destina a decidir em ltima instncia os conflitos de jurisdio que sejam entre as autoridades administrativas e o poder judicial. Princpios constitucionais sobre o poder administrativo 30. Enumerao O primeiro de entre eles o Princpio da Prossecuo do Interesse Pblico: este um princpio motor da Administrao Pblica. A Administrao actua, move-se, funciona para prosseguir o interesse pblico. O interesse pblico o seu nico fim. Surgem mais dois princpios: o princpio da legalidade, que manda Administrao obedecer lei, e o princpio do respeito pelos direitos e interesses legtimos dos particulares, que obriga a Administrao a no violar as situaes juridicamente protegidas dos administrados A Administrao Pblica muitas vezes investida pela lei de uma liberdade de deciso,

que se denomina tradicionalmente de poder discricionrio da Administrao. 31. O Princpio da Prossecuo do Interesse Pblico Dele se faz eco o art. 266/1 CRP, e o art. 5 CPA. O interesse pblico o interesse colectivo, o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem-comum. A noo interesse pblico traduz uma exigncia a exigncia de satisfao das necessidades colectivas. Pode-se distinguir o interesse pblico primrio dos interesses pblicos secundrios: O interesse pblico primrio, aquele cuja definio compete aos rgos governativos do Estado, no desempenho das funes poltica e legislativa; os interesses pblicos secundrios, so aqueles cuja definio feita pelo legislador, mas cuja a satisfao cabe Administrao Pblica no desempenho da funo administrativa. Este princpio tem numerosas consequncias prticas, das quais importa citar as mais importantes: 1) S a lei pode definir os interesses pblicos a cargo da Administrao: no pode ser a administrao a defini-los. 2) Em todos os casos em que a lei no define de forma complexa e exaustiva o interesse pblico, compete Administrao interpret-lo, dentro dos limites em que o tenha definido. 3) A noo de interesse pblico uma noo de contedo varivel. No possvel definir o interesse pblico de uma forma rgida e inflexvel 4) Definido o interesse pblico pela lei, a sua prossecuo pela Administrao obrigatria. 5) O interesse pblico delimita a capacidade jurdica das pessoas colectivas pblicas e a competncia dos respectivos rgos: o chamado princpio da especialidade, tambm aplicvel a pessoas colectivas pblicas. 6) S o interesse pblico definido por lei pode constituir motivo principalmente determinado de qualquer acto administrativo. Assim, se um rgo da administrao praticar um acto administrativo que no tenha por motivo principalmente determinante, o interesse pblico posto por lei a seu cargo, esse acto estar viciado por desvio de poder, e por isso ser um acto ilegal, como tal anulvel contenciosamente. 7) A prossecuo de interesses privados em vez de interesse pblico, por parte de qualquer rgo ou agente administrativo no exerccio das suas funes, constitui corrupo e como tal acarreta todo um conjunto de sanes, quer administrativas, quer penais, para quem assim proceder. 8) A obrigao de prosseguir o interesse pblico exige da Administrao Pblica que adopte em relao a cada caso concreto as melhores solues possveis, do ponto de vista administrativo (tcnico e financeiro): o chamado dever de boa administrao. 32. O Dever de Boa Administrao O princpio da prossecuo do interesse pblico, constitucionalmente consagrado, implica alm do mais a exigncia de um dever de boa administrao. O dever de boa administrao , pois, um dever imperfeito. Mas existe, apesar disso,

como dever jurdico. Na verdade: 1) H vrios aspectos em que esse dever assume uma certa expresso jurdica: existem recursos graciosos, que so garantias dos particulares, os quais podem ter como fundamento vcios de mrito do acto administrativo. 2) A violao, por qualquer funcionrio pblico, dos chamados deveres de zelo e aplicao constitui infraco disciplinar, e leva imposio de sanes disciplinares ao funcionrio responsvel. 3) Responsabilidade civil da Administrao, no caso de um rgo ou agente administrativo praticar um acto ilcito e culposo de que resultam prejuzos para terceiros. 33. O Princpio da Legalidade Este princpio sem dvida, um dos mais importantes Princpios Gerais de Direito aplicveis Administrao Pblica, e que alis, se encontra consagrado como princpio geral de Direito Administrativo antes mesmo que a Constituio, o mencionasse explicitamente (art. 266/2 CRP e art. 124/1-d CPA). Os rgos e agentes da Administrao Pblica s podem agir no exerccio das suas funes com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos. O princpio da legalidade aparece definido de uma forma positiva. Diz-se que a Administrao Pblica deve ou no deve fazer, e no apenas aquilo que ela est proibida de fazer. O princpio da legalidade, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e no apenas aqueles que possam consistir na leso de direitos ou interesses dos particulares. A lei no apenas um limite actuao da Administrao tambm o fundamento da aco administrativa. A regra geral, no o princpio da liberdade, o princpio da competncia. Segundo o princpio da liberdade, pode fazer-se tudo aquilo que a lei no probe; segundo o princpio da competncia, pode fazer-se apenas aquilo que a lei permite. 34. O Princpio da Igualdade Vem consagrado no art. 13 e 266/2 CRP, obriga a Administrao Pblica a tratar igualmente os cidados que se encontram em situao objectivamente idntica e desigualmente aqueles cuja situao for objectivamente diversa. O art. 124/1-d do CPA, tem o objectivo de possibilitar a verificao do respeito por essa obrigao. 35. O Princpio da Boa F Consagrado no art. 6-A do CPA, no apresenta especificidade no que respeita sua aplicao Administrao Pblica. Sobressaem, porm, os dois limites negativos que ele coloca actividade administrativa pblica: a) A Administrao Pblica no deve atraioar a confiana que os particulares interessados puseram num certo comportamento seu; b) A Administrao Pblica tambm no deve iniciar o procedimento legalmente previsto para alcanar um certo objectivo com o propsito de atingir um objectivo diverso, ainda que de interesse pblico.

36. Evoluo Histrica Na actualidade e no Direito portugus, so duas as funes do princpio da legalidade. a) Por um lado, ele tem a funo de assegurar o primado do poder legislativo sobre o poder administrativo; b) Por outro lado, desempenha tambm a funo de garantir os direitos e interesses legtimos dos particulares. 37. Contedo, objecto, modalidades e efeitos do princpio da legalidade a) Contedo: no mbito do Estado Social de Direito, o contedo do princpio da legalidade abrange no apenas o respeito da lei, em sentido formal ou em sentido material, mas a subordinao de Administrao Pblica, a todo o bloco geral. b) Objecto: todos os tipos de comportamento da Administrao Pblica, a saber: o regulamento, o acto administrativo, o contrato administrativo, os simples factos jurdicos. A violao da legalidade por qualquer desses tipos de actuao gera ilegalidade. c) Modalidades: o princpio da legalidade comporta duas modalidades: (i) Aparncia de lei, consiste em que nenhum acto de categoria inferior lei pode contrariar a lei, sob pena de ilegalidade; (ii) Reserva de lei, consiste em que nenhum acto de categoria inferior lei pode ser praticado sem fundamento na lei; d) Efeitos: distingue-se, (1) efeitos negativos, so dois: nenhum rgo da Administrao, mesmo que tenha sido ele o autor da norma jurdica aplicvel, pode deixar de respeitar e aplicar normas em vigor; qualquer acto da administrao que num caso concreto viole a legalidade vigente um acto ilegal, e portanto invlido (nulo ou anulvel, conforme os casos). (2) Efeitos positivos, a presuno de legalidade dos actos da Administrao. Isto , presume-se em princpio, que todo o acto jurdico praticado por um rgo da administrao conforme lei at que se venha porventura a decidir que o acto ilegal. S quando o Tribunal Administrativo declarar o acto ilegal e o anular que ele considera efectivamente ilegal. 38. Excepes ao Princpio da Legalidade Comporta trs excepes: a teoria do estado de necessidade, teoria dos actos polticos, o poder discricionrio da Administrao. A Teoria do Estado de Necessidade, diz que em circunstncias excepcionais, em verdadeira situao de necessidade pblica, a Administrao Pblica, se tanto for exigido pela situao, fica dispensada de seguir o processo legal estabelecido para circunstncias normais e pode agir sem forma de processo, mesmo que isso implique o sacrifcio de direitos ou interesses dos particulares. Quanto Teoria dos Actos Polticos, ela no em rigor uma excepo ao princpio da legalidade. Segundo ela, os actos de contedo essencialmente poltico, os actos materialmente correspondentes ao exerccio da funo poltica chamados actos polticos ou actos do governo , no so susceptveis de recurso contencioso perante os Tribunais Administrativos.

O Poder Discricionrio da Administrao, no constitui, de modo nenhum, uma excepo ao princpio da legalidade, mas um modo especial de configurao da legalidade administrativa. Com efeito, s h poderes discricionrios a onde a lei os confere como tais. E, neles, h sempre pelo menos dois elementos vinculativos por lei a competncia e o fim. 39. Natureza e mbito do Princpio da Legalidade A Administrao Pblica, por vezes, aparece-nos como autoridade, como poder, a impor sacrifcios aos particulares; a esta administrao chama a doutrina alem, administrao agressiva, porque ela agride os direitos e interesses dos particulares. Noutros casos, a Administrao Pblica aparece-nos como prestadora de servios ou como prestadora de bens, nomeadamente quando funciona como servio pblico. Aqui a Administrao no aparece agredir a esfera jurdica dos particulares, mas pelo contrrio, a proteg-la, a benefici-la, a ampli-la. Srvulo Correia, diz que, tratando-se da promoo do desenvolvimento econmico e social ou da satisfao das necessidades colectivas, quer dizer, tratando-se da tal administrao de prestao, enquanto realidade diferente da administrao agressiva, no necessrio o princpio da legalidade como fundamento da administrao da aco administrativa. Pela nossa parte no concordamos com esta opinio, parte-se da opinio dos que entendem que o princpio da legalidade, na sua formulao moderna, cobre todas as manifestaes da administrao de prestao, e no apenas as da administrao agressiva. Isto porque, em primeiro lugar, e face da nossa Constituio, o art. 199-g, s aplicvel ao governo e a mais nenhum rgo da Administrao Pblica (art. 226/2 CRP). preciso ter presente, que tambm na esfera prpria da chamada administrao de prestao podem ocorrer violaes dos direitos dos particulares, ou dos seus interesses legtimos, por parte da Administrao Pblica. Mesmo na esfera prpria da chamada administrao de prestao podem ocorrer violaes de direitos ou interesses legtimos de particulares, o que exige que tambm nessa esfera se entenda que o princpio da legalidade deve funcionar em toda a sua plenitude. Por outro lado, a administrao constitutiva ou administrao de prestao nem sempre pode beneficiar todos os particulares, ou benefici-los todos por igual. Para se assumir como prestadora de bens e servios, a Administrao Pblica precisa muitas vezes de sacrificar os direitos ou interesses dos particulares. A ideia de administrao de prestao, ao servio do desenvolvimento econmico e da justia social, no dissocivel da ideia de sacrifcio de direitos ou interesses legtimos dos particulares. Para realizar uma administrao de prestao necessrio quase sempre que a Administrao empregue dinheiros pblicos sados do Oramento do Estado. Mas o emprego de dinheiros pblicos, a realizao de despesas pblicas, tem de se fazer custa da aplicao de receitas pblicas. Para que a Administrao Pblica possa dar, possa actuar fazendo despesas, ela tem de

dispor previamente de uma lei administrativa que a tanto a legalidade desdobra-se na necessidade de respeitar tanto a legalidade administrativa como a legalidade financeira, no possvel pois, conceber uma administrao constitutiva ou de prestao sem ter na sua base, e como seu fundamento, a legalidade. Resumindo e sintetizando as consideraes anteriores, entendemos que, no domnio das actividades da administrao constitutiva ou de prestao, prescindir da submisso ao princpio da legalidade, na sua acepo moderna, seria abandonar uma das mais importantes e das mais antigas regras de ouro do Direito Administrativo, que a de que s a lei deve poder definir o interesse pblico a cargo da Administrao. Quem tem de definir o interesse pblico a prosseguir pela administrao a lei, no a prpria Administrao Pblica. Mesmo no quadro da administrao de prestao, mesmo quando se trate de conceder um direito, ou de prestar um servio, ou de fornecer bens aos particulares, a administrao s o deve poder fazer porque, e na medida em que est a prosseguir um interesse pblico definido pela lei. Se se abandonar este princpio, a actividade administrativa perder a sua legitimidade e no haver mais nenhuma forma de garantir eficazmente a moralidade administrativa. S h desvio de poder quando a Administrao Pblica se afasta do interesse pblico que a lei lhe definiu. 40. O Princpio do Respeito Pelos Direitos e Interesses Legtimos dos Particular Esto em causa os direitos e interesses legtimos de todos os sujeitos de direito. Qual o sentido do art. 266/1 (a Administrao Pblica visa a prossecuo do interesse pblico, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidados) da Constituio? Ele significa fundamentalmente, que a prossecuo do interesse pblico no o nico critrio da aco administrativa, nem tem um valor ou alcance ilimitados. H que prosseguir, sem dvida, o interesse pblico, mas respeitando simultaneamente os direitos dos particulares. O princpio da legalidade nasceu como limite aco da Administrao Pblica; a sua funo era a de proteger os direitos e interesses dos particulares. Embora o princpio da legalidade continue a desempenhar essa funo, o certo que se conclui entretanto que no basta o escrupuloso cumprimento da lei por parte da Administrao Pblica para que simultaneamente se verifique o respeito integral dos direitos subjectivos e dos direitos legtimos dos particulares. Essas outras formas de proteco que existem para alm do princpio da legalidade, so muito numerosas. Destacamos as mais relevantes: - Estabelecimento da possibilidade de suspenso jurisdicional da eficcia do acto administrativo (isto , paralisao de execuo prvia); - Extenso do mbito da responsabilidade da Administrao por acto ilcito culposo, no apenas aos casos em que o dano resulte de acto jurdico ilegal, mas tambm aos casos em que o dano resulte de factos materiais que violem as regras de ordem tcnica e de prudncia comum que devem ser sentidas em considerao pela Administrao Pblica; - Extenso da responsabilidade da Administrao aos danos causados por factos casuais,

bem como por actos ilcitos que imponham encargos ou prejuzos especiais e anormais aos particulares. - Concesso aos particulares de direitos e participao e informao, no processo administrativo gracioso, antes de tomada de deciso final (art. 61/1 - Direito dos interessados informao - os particulares tm o direito de ser informados pela Administrao, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados, bem como o direito de conhecer as resolues definitivas que sobre eles forem tomadas). - Imposio do dever de fundamentar em relao aos actos administrativos que afectem directamente aos interesses legtimos dos particulares. 41. A Distino Entre Direito Subjectivo e Interesses Legtimo Existem interesses prprios dos particulares, porque esses interesses so protegidos directamente pela lei como interesses individuais, e porque, consequentemente, a lei d aos respectivos titulares o poder de exigir da Administrao o comportamento que lhes devido, e impe Administrao a obrigao jurdica de efectuar esse comportamento a favor dos particulares em causa, o que significa que se esses comportamentos no forem efectuados, os particulares dispem dos meios jurdicos, designadamente dos meios jurisdicionais, necessrios efectiva realizao dos seu direitos. E, o que um interesse legtimo? Para que exista interesse legtimo necessrio: - Que exista um interesse prprio de um sujeito de Direito; - Que a lei proteja directamente um interesse pblico; - Que o titular do interesse privado no possa exigir-lhe que no prejudique esse interesse ilegalmente; - Que a lei, no impondo Administrao que satisfaa o interesse particular, a proba de realizar o interesse pblico com ele conexo por forma ilegal; - E que, em consequncia disto, a lei d ao particular o poder de obter a anulao dos actos pelos quais a Administrao tenha prejudicado ilegalmente o interesse privado. Que vantagens h em que a lei reconhea interesses legtimos, se aps o recurso contencioso tudo pode ficar na mesma? As vantagens so duas: quem sofreu ilegalmente um prejuzo tem possibilidade de afastar esse prejuzo ilegal; afastado o prejuzo ilegal, o titular do interesse tem uma nova oportunidade de ver satisfeito o seu interesse. Trata-se, portanto, de uma situao de vantagem em que os particulares se encontram perante a Administrao, mas obviamente inferior, em termos de vantagem, quela que ocorre no caso do Direito Subjectivo. H interesse legtimo, porque a obrigao de respeitar a legalidade que recai sobre a Administrao pode ser invocada pelos particulares a seu favor, para remover as ilegalidades que os prejudiquem e para tentar em nova oportunidade a satisfao do seu interesse, na certeza de que, ao tent-lo, na pior das hipteses, se esse interesse acabar por ser insatisfeito ou prejudicado, essa insatisfao ou esse prejuzo tero sido impostos legalmente, e no j ilegalmente, como da primeira vez. Tanto na figura do Direito Subjectivo como na do interesse pblico legtimo, existe

sempre um interesse privado reconhecido e protegido pela lei. Mas a diferena est em que no Direito Subjectivo essa proteco directa e imediata, de tal modo que o particular tem a faculdade de exigir Administrao Pblica um comportamento que satisfaa plenamente o seu interesse privado. Ao passo que no interesse legtimo, porque a proteco legal meramente indirecta ou reflexa, o particular tem apenas a faculdade de exigir Administrao um comportamento que respeita a legalidade. No Direito Subjectivo, o que existe verdadeiramente um direito satisfao de um direito prprio; no interesse legtimo, o que existe apenas um direito legalidade das decises que versem sobre um interesse prprio. 42. Alcance Prtico da Distino Entre Direito Subjectivo e Interesse Legtimo Pode-se indicar cinco categorias de efeitos para os quais relevante, no Direito portugus, a distino entre Direito Subjectivo e interesse legtimo, so eles: a) Retroactividade das leis: a Constituio, no seu art. 18/3, probe a retroactividade da lei se se tratar de leis restritivas de Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados, mas no se probe a retroactividade da lei se se tratar de leis restritivas de interesses legtimos. Por conseguinte, importante saber que uma lei retroactiva que pretenda ser restritiva de direitos subjectivos inconstitucional, mas se for restritiva de interesses legtimos a sua retroactividade no inconstitucional. b) Poltica administrativa: a actividade policial uma actividade de natureza administrativa, um dos ramos da administrao pblica. Resulta do art. 272 CRP que as actividades de natureza policial esto limitadas pelos direitos dos cidados, mas no pelos seus interesses legtimos. c) De acordo com os princpios gerais do Direito Administrativo, em princpio proibida a revogao de actos administrativos constitutivos de direitos: a lei em relao aos actos constitutivos de direitos, diz que salvo se forem ilegais esses actos no podem ser revogados. Diferentemente, os actos constitutivos de interesses legtimos em princpio so revogveis. d) Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos: se uma sentena anula um acto administrativo ilegal, da resulta para a administrao o dever de executar essa sentena reintegrando a ordem jurdica violada. 43. O Poder Discricionrio da Administrao A regulamentao legal da actividade administrativa umas vezes precisa outras vezes imprecisa. Umas vezes diz-se que a lei vincula totalmente a Administrao. A Administrao no tem qualquer margem dentro da qual possa exercer uma liberdade de deciso. O acto administrativo um acto vinculado. Outras vezes, a lei praticamente nada diz, nada regula, e deixa uma grande margem de liberdade de deciso Administrao Pblica. E a Administrao Pblica que tem de decidir, ela prpria, segundo os critrios que em cada caso entender mais adequados prossecuo do interesse pblico. Tem-se portanto, num caso actos vinculados, no outro caso actos discricionrios. Vinculao e discricionariedade so assim, as duas formas tpicas pelas quais a lei pode

modelar a actividade da Administrao Pblica. 44. Conceito Duas perspectivas diferentes tm sido adoptadas pela doutrina: a perspectiva dos poderes da Administrao ou a perspectiva dos actos da Administrao. Focando a primeira perspectiva a dos poderes , julga-se correcta a definio dada pelo Prof. Marcello Caetano, que a seguinte: o poder vinculado na medida em que o seu exerccio est regulado por lei. O poder ser discricionrio quando o seu exerccio fica entregue ao critrio do respectivo titular, deixando-lhe liberdade de escolha do procedimento a adoptar em cada caso como mais ajustado realizao do interesse pblico protegido pela norma que o confere. Se adoptarmos a segunda perspectiva a dos actos , diremos, de uma forma mais simplificada, que os actos so vinculados quando praticados pela Administrao no exerccio de poderes vinculados, e que so discricionrios quando praticados no exerccio de poderes discricionrios. Quase todos os actos administrativos, so simultaneamente vinculados e discricionrios. So vinculados em relao a certos aspectos, e discricionrios em relao a outros. Nos actos discricionrios h um outro aspecto que sempre vinculativo, que o fim do acto administrativo. O fim do acto administrativo sempre vinculado. A discricionariedade no total, a discricionariedade respeita liberdade de escolher a melhor deciso para realizar o fim visado pela norma. A norma que confere um poder discricionrio confere-o para um certo fim: se o acto pelo qual se exerce esse poder for praticado com a inteno de prosseguir o fim que a norma visou, este acto ilegal; se o acto for praticado com um fim diverso daquele para que a lei conferiu o poder discricionrio, o acto ilegal. Porque o fim sempre vinculado no poder discricionrio. A deciso a tomar no exerccio do poder discricionrio livre em vrios aspectos, mas no nunca quanto competncia, nem quanto ao fim a prosseguir. Em rigor, no h actos totalmente discricionrios. Todos os actos administrativos so em parte vinculados e em parte discricionrios. 45. Fundamento e Significado H casos em que a lei pode regular todos os aspectos, e nesses casos a actuao da Administrao Pblica uma actuao mecnica, dedutiva; uma actuao que se traduz na mera aplicao da lei abstracta ao caso concreto, por meio de operaes lgicas, inclusive por operaes mecnicas. Mas um grande nmero de caso, porventura a maioria, no pode ser assim. Uma questo que as leis no podem regular, e que portanto tm de deixar necessariamente liberdade de deciso da Administrao Pblica. S h poder discricionrio quando, e na medida em que, a lei o confere. O poder discricionrio, como todo o poder administrativo, no um poder inato, um poder derivado da lei: s existe quando a lei confere e na medida em que a lei o confira. O poder discricionrio controlvel jurisdicionalmente: h meios jurisdicionais para controlar o exerccio do poder discricionrio.

46. Natureza Jurdica Existem trs teses doutrinrias sobre a natureza do poder discricionrio da Administrao: a) A tese da discricionariedade como liberdade da Administrao na interpretao de conceitos vagos e indeterminados usados pela lei; b) A tese da discricionariedade como vinculao da Administrao a normas extrajurdicas, nomeadamente regras jurdicas, para que a lei remete; c) E a tese da discricionariedade como liberdade de deciso da Administrao no quadro das limitaes fixadas por lei. a) A primeira tese: discricionariedade como liberdade da Administrao na interpretao de conceitos vagos e indeterminados: Esta concepo parte da observao correcta de que a lei usa muitas vezes conceitos vagos e indeterminados, deixando ao intrprete e aos rgos de aplicao a tarefa de concretizar esses conceitos vagos e indeterminados, ex. art. 409 CA. Mas quando que uma situao real da vida corresponde ao conceito abstracto usado na lei? Duas orientaes possveis: - A primeira: consiste em dizer que s a Administrao est em condies de saber se um dado caso concreto ou no um caso extrema urgncia e necessidade pblica e se por conseguinte, esse caso exige ou no a tomada de providncias excepcionais como as que o art. 409 faculta. - A segunda: consiste em dizer que, se existem ou no os pressupostos de competncia excepcional, nos termos do art. 409 do CA, essa deciso no pode deixar de ser susceptvel, mais tarde de apreciao jurisdicional por um Tribunal Administrativo, porque saber se uma dada situao concreta se reconduz ou no a um conceito legal, no matria que faa parte do poder discricionrio da Administrao, uma questo de administrao contenciosa e no de administrao pura. Quanto a ns, esta segunda orientao que est certa. O poder discricionrio um poder jurdico, que resulta da lei, e que consiste na faculdade de opo livre por uma de entre vrias solues possveis dentro dos limites traados pela prpria lei. Ora os conceitos vagos ou indeterminados, embora sejam vagos e indeterminados, so limites estabelecidos pela lei que por isso mesmo demarca por fora a esfera da discricionariedade. No poder discricionrio a vontade da Administrao que prevalece: a lei como que delega na Administrao e espera dela que afirme livremente a sua vontade, decidindo como melhor entender. A interpretao da lei, visa apurar a vontade da lei ou do legislador, a discricionariedade visa tornar relevante, nos termos em que a lei o tiver consentido, a vontade da Administrao. S perante cada lei administrativa, devidamente integrada, se pode apurar se ela quis seguir a orientao objectiva ou subjectiva, isto , se a lei quis ou no vincular a Administrao, e submeter o respeito dessa vinculao ao controle do Tribunal Administrativo. O critrio geral a adoptar deve ser o seguinte:

a) Se expresses como as indicadas forem utilizadas pela lei como forma de limitar os poderes da Administrao, deve entender-se que a lei perfilhou o sentido objectivo e que portanto, o controle jurisdicional possvel. b) Se as mesmas expresses forem usadas pela lei apenas como forma de descrever os poderes da Administrao, sem inteno limitada, deva entender-se que a lei optou pelo sentido subjectivo e que, portanto, o controle jurisdicional est excludo. b) Segunda tese: discricionariedade como vinculao da Administrao a normas extra-jurdicas, nomeadamente regras tcnicas para que a lei remete: Entendem os defensores desta corrente de opinio que no poder discricionrio Administrao pela lei, o que h pura e simplesmente isto: a lei remete o rgo administrativo para a aplicao de normas extra-jurdicas. O que a lei pretende, quando confere poderes discricionrios Administrao, no que a lei se comporte arbitrariamente, sim que a Administrao se sinta vinculada por normas extra-jurdicas e procure, para cada caso concreto, a melhor soluo do ponto de vista tcnico, ou financeiro, ou cientfico, ou moral, ou administrativo, etc. Esta tese no aceitvel, isto porque: Ou se trata de casos em que a lei formalmente remete para normas extra-jurdicas e a no h discricionariedade, h vinculao. H uma vinculao jurdica a normas extrajurdicas, sendo estas relevantes e obrigatrias para a Administrao porque a lei as fez suas, as incorporou na ordem jurdica, e imps Administrao que as respeitasse. Estaremos ento completamente fora dos domnios do poder discricionrio. Ou se trata de casos em que a Administrao decidiu exercer o seu poder discricionrio de acordo com normas extra-jurdicas e aqui, sim, estamos dentro do campo prprio da discricionariedade, mas no h qualquer remisso por parte da lei para normas extrajurdicas. Por hiptese, foi a Administrao que no uso do seu poder discricionrio decidiu livremente guiar-se por determinados critrios, a que a lei, alis, a no tinha vinculado. c) A terceira tese: discricionariedade como liberdade de deciso da Administrao no quadro das limitaes fixadas por lei: para esta outra concepo, enfim, a discricionariedade uma liberdade de deciso que a lei confere Administrao a fim que esta, dentro dos limites legalmente estabelecidos, escolha de entre as vrias solues possveis aquela que lhe parecer mais adequada ao interesse pblico. esta concepo que perfilhamos, tal como faz, de resto, a generalidade da doutrina portuguesa e estrangeira. Acentue-se que, para que exista um poder discricionrio, indispensvel: - Que ele seja conferido por lei, a qual deve indicar pelo menos o rgo a quem atribui e o fim de interesse pblico que o poder se destina a prosseguir; - Que por interpretao da lei, estejam j delimitadas todas as vinculaes legais a respeitar pela Administrao no exerccio do poder discricionrio; - E que, o sentido da norma legal atributiva do poder discricionrio seja claramente o de conferir Administrao o direito de escolher livremente, segundo os critrios que ela prpria entender seguir, uma entre vrias solues possveis.

No haver poder discricionrio propriamente dito se um poder jurdico conferido por lei Administrao, ainda que em termos de aparente liberdade de deciso, houver de ser exercido em termos tais que o seu titular no se devia considerar autorizado a escolher livremente entre vrias solues possveis, mas antes obrigado em consequncia a procurar a nica soluo adequada que o caso comporte. o que se passa nos casos de discricionariedade imprpria. 47. mbito Os aspectos mais importantes de discricionariedade so os seguintes: 1) O momento da prtica do acto, a Administrao ter, nesses casos, a liberdade de praticar o acto agora ou mais tarde, conforme melhor entender; 2) A deciso sobre praticar ou no um certo acto administrativo; 3) A deciso sobre a existncia dos pressupostos de facto de que depende o exerccio da competncia; 4) Forma a adoptar, para o acto administrativo; 5) As formalidades a observar na recepo ou na prtica do acto administrativo 6) A fundamentao, ou no da deciso; 7) A concesso ou a recusa, daquilo a que o particular requerer Administrao; 8) A possibilidade de determinar o contedo, o concreto da deciso a tomar pode tambm ser discricionrio; 9) A liberdade ou no de a por no acto administrativo, encargos e outras clusulas acessrias. 48. Limites Pode ser limitado de duas formas diferentes: ou atravs do estabelecimento de limites legais, isto , limites que resultam da prpria lei, ou atravs da chamada auto-vinculao. Os limites legais, so aqueles que resultam da prpria lei. Pode haver limites de que decorram de auto-vinculao. No mbito da discricionariedade que a lei conferiu Administrao, essa pode exercer os seus poderes de duas maneiras diversas: - Pode exerc-los caso a caso, adoptando em cada caso a soluo que lhe parecer mais ajustada ao interesse pblico. - A Administrao pode proceder de outra maneira: na base de uma previso do que poder vir a acontecer, ou na base de uma experincia sedimentada ao longo de vrios anos de exerccio daqueles poderes, a Administrao pode elaborar normas genricas em que enuncia os critrios a que ela prpria obedecer na apreciao daquele tipo de casos. Se a Administrao faz normas que no tinha a obrigao de fazer, mas fez, ento deve obedincia a essas normas, e se as violar comete uma ilegalidade. Nos casos em que exista, o poder discricionrio s pode ser exercido dentro dos limites que a lei para ele estabelecer, ou dentro dos limites que a Administrao se tenha relativamente imposto a si mesma. 49. Controle do Exerccio do Poder Discricionrio

a) Os controles de legalidade, so aqueles que visam determinar se a administrao respeitou a lei ou a violou. b) Os controles de mrito, so aqueles que visam avaliar o bem fundado das decises da Administrao, independentemente da sua legalidade. c) Os controles jurisdicionais, so aqueles que se afectam atravs dos Tribunais. d) Os controles administrativos, so aqueles que so realizados por rgos de Administrao. O controle da legalidade em princpio tanto pode ser feito pelos Tribunais como pela prpria Administrao, mas em ltima anlise compete aos Tribunais. O controle de mrito s pode ser feito, no nosso Pas, pela Administrao. No mrito do acto administrativo se compreendem duas ideias: a ideia de justia e a ideia de convenincia. A Justia a adequao desse acto necessria harmonia entre o interesse pblico especfico que ele deve prosseguir, e os direitos e os interesses legtimos dos particulares eventualmente afectados pelo acto. Quanto Convenincia do acto, a sua adequao ao interesse pblico especfico que justifica a sua prtica ou necessria harmonia entre esse e os demais interesses pblicos eventualmente afectados pelo acto. Os poderes conferidos por lei a Administrao so vinculados, ou discricionrios, ou so em parte vinculados e em parte discricionrios. O uso de poderes vinculados que tenham sido exercidos contra a lei objecto dos controles da legalidade. O uso de poderes discricionrios que tenham sido exercidos de modo inconveniente objecto dos controles de mrito. A Legalidade de um acto administrativo pode ser sempre controlada pelos Tribunais Administrativos, e poder s-lo eventualmente pela administrao. O Mrito de um acto administrativo s pode ser controlado pela administrao, nunca pelos Tribunais. Os actos discricionrios, so sempre tambm em certa medida praticados no uso de poderes vinculados, podem ser atacados contenciosamente com fundamento em qualquer dos vcios do acto administrativo. Assim: - Podem ser impugnados com fundamento em incompetncia; - Podem ser impugnados com fundamento em vcio de forma; - Podem ser impugnados com fundamento em violao da lei; - E podem ainda ser impugnados com fundamento em quaisquer defeitos da vontade, nomeadamente erro de facto, que o mais frequente. O desvio de poder no , como normalmente se diz, a nica ilegalidade possvel no exerccio de poderes discricionrios fora do seu fim. O reforo do controle jurisdicional do poder discricionrio da Administrao no ser nunca obtido em larga escala pelo canal de desvio de poder, mas antes atravs do alargamento dos casos de incompetncia, vcio de forma e violao de lei no plano do

exerccio de poderes discricionrios. 50. Distino de Poder Discricionrio de Outras Figuras H hoje em dia, inegavelmente, um controle jurisdicional, do exerccio do poder discricionrio. Por outro lado, pode perfeitamente acontecer que falte a possibilidade de controle jurisdicional por outras razes, que no a existncia de poder discricionrio. H duas categorias: A primeira categoria constituda por umas quantas figuras que so diferentes do poder discricionrio, e que tm um regime jurdico diferente do dele, pelo que so fceis de distinguir do poder discricionrio, chamar-lhe-emos figuras a fins do poder discricionrio. A segunda categoria composta por aquelas figuras que conceptualmente so distintas do poder discricionrio, mas que seguem o mesmo regime jurdico, e que por isso aparecem por vezes confundidas com ele, chamar-lhe-emos discricionariedade imprpria. 51. Figuras Afins do Poder Discricionrio a) Interpretao de conceitos vagos ou indeterminados: a interpretao uma actividade vinculada, no uma actividade administrativa. b) Remisso da lei para normas extra-jurdicas: se a prpria que nos seus dispositivos expressamente remete para normas extra-jurdicas, no estamos no terreno da discricionariedade tcnica, estamos sim no campo da vinculao. 52. Casos de Discricionariedade Imprpria a) Liberdade probatria. Consideramos serem trs os casos principais a incluir nessa categoria: - A liberdade probatria; - A discricionariedade tcnica; - A justia administrativa. A liberdade probatria, quando a lei d Administrao a liberdade de, em relao aos factos que hajam de servir de base aplicao do Direito, os apurar e determinar como melhor entender, interpretando e avaliando as provas obtidas de harmonia com a sua prpria convico ntima. Nestes casos no h discricionariedade, porque no h liberdade de escolha entre vrias solues igualmente possveis, h sim uma margem de livre apreciao das provas com obrigao de apurar a nica soluo correcta. 53. (b) A Discricionariedade Tcnica Casos h em que as decises da Administrao s podem ser tomadas com base em estudos prvios de natureza tcnica e segundo critrios extrados de normas tcnicas. O dever de boa administrao. Duas observaes complementares: A primeira para sublinhar que a figura da discricionariedade tcnica, no se confunde com a liberdade probatria. Embora ambas se reconduzam a um gnero comum o da discricionariedade imprpria , a verdade que se trata de espcies diferentes. Porque a

discricionariedade tcnica reporta-se deciso administrativa, ao passo que a liberdade probatria tem a ver com a apreciao e valorao das provas relativas aos factos em que se h-de apoiar a deciso. H, todavia, um caso limite, em que, por excepo a esse princpio geral, a nossa jurisprudncia admite a anulao jurisdicional de uma deciso tcnica de Administrao: a hiptese de a deciso administrativa ter sido tomada com base em erro manifesto, ou segundo um critrio ostensivamente inadmissvel, ou ainda quando o critrio adoptado se revele manifestamente desacertado e inaceitvel. O Tribunal Administrativo pode anular a deciso tomada pela Administrao embora no possa nunca substitui-la por outra mais adequada. 54. (c) A Justia Administrativa A Administrao Pblica, no desempenho da funo administrativa, chamada a proferir decises essencialmente baseadas em critrios de justia material. A Administrao Pblica no pode escolher como quiser entre vrias solues igualmente possveis: para cada caso s h uma soluo correcta, s h uma soluo justa. Mas esta terceira modalidade, a justia administrativa, no apenas a mistura entre liberdade probatria e discricionariedade tcnica. H um terceiro ingrediente neste tipo de decises da Administrao Pblica, que faz a especificidade desta terceira categoria, e que o dever de aplicar critrios de justia. Critrios de justia absoluta, e de justia relativa. 55. Observaes Finais Estas so, pois, as trs modalidades que nos parece dever distinguir: liberdade probatria, discricionariedade tcnica e justia administrativa. Em qualquer delas pode haver, quanto ao contedo da deciso, recursos de carcter administrativo, ou seja, recursos a interpor perante rgos da Administrao Pblica, mas o que nunca h recurso contencioso. S h recurso contencioso relativamente a aspectos em que tenha havido ofensa directa da lei aplicvel. No plano terico, interessa sempre fazer distines quando as realidades so distintas, mesmo que tais distines no tenham consequncias prticas. Se se trata de figuras que do ponto de vista conceptual no so poder discricionrio, ns temos que saber distinguilas do poder discricionrio, ainda que o regime jurdico aplicvel seja o mesmo. A distino tem interesse porque, tratando-se de figuras cuja a natureza jurdica diferente da do poder discricionrio, perfeitamente possvel que no futuro elas venham a ter um regime jurdico diferente do regime do poder discricionrio. Aquilo que fica para a zona da discricionariedade administrativa propriamente dita acaba por ser muito menos do que se pensava inicialmente, e em qualquer caso muito menos do que aquilo que a doutrina e a jurisprudncia durante dcadas tm pensado. Afinal, aquilo que sempre se julgou ser discricionariedade, muitas vezes o no : designadamente, no discricionariedade propriamente dita nem a liberdade probatria nem discricionariedade tcnica, nem a justia administrativa. Por consequncia, a zona da discricionariedade propriamente dita muito menos ampla do que aquilo que se poderia pensar.

S h verdadeira e prpria discricionariedade quando o critrio da deciso administrativa seja um critrio poltico. Em crtica a esta tese de Sainz Moreno, entende-se que, nem os critrios das decises administrativas se esgotam na dicotomia critrio poltico ou critrio jurdico, nem aceitvel a ideia de que s h discricionariedade propriamente dita quando o critrio da deciso seja poltico. Com efeito, e por um lado, os critrios das decises administrativas podem ser polticos, jurdicos, tcnicos, morais, financeiros, etc. Nem todo o critrio que no seja jurdico necessariamente um critrio poltico. Por um lado, se certo que em nossa opinio Sainz tem razo ao afirmar que h discricionariedade pura quando o critrio da deciso administrativa seja um critrio poltico, j nos parece que ele se engana redondamente ao afirmar que s h discricionariedade quando o critrio poltico. Conclui-se assim que, o campo da discricionariedade propriamente dita, embora cada vez mais reduzido, nos dias de hoje, no se confina todavia aos casos em que o critrio de deciso administrativa seja um critrio poltico, e muito menos queles casos em que no seja um critrio jurdico. Para ns, o essencial do poder discricionrio da Administrao consiste na liberdade de escolha do poder entre vrias solues igualmente possveis face da lei. 56. Os princpios da Justia e da Imparcialidade Trata-se de uma srie de limites ao poder discricionrio da administrao, vm referidos nos arts. 266/2 CRP e 6 CPA. Enquanto o princpio da legalidade, o princpio da prossecuo do interesse pblico e outros so princpios que vm de h muito e que portanto j foram devidamente examinados e trabalhados, estes so novos e por conseguinte pe problemas ainda difceis. O Princpio da Justia, significa que na sua actuao a Administrao Pblica deve harmonizar o interesse pblico especfico que lhe cabe prosseguir com os direitos e interesses legtimos dos particulares eventualmente afectados. O Princpio da Justia, tal como se encontra actualmente consagrado na Constituio, comporta, pelo menos trs corolrios, sob a forma de outros tantos princpios. a) Princpio da justia strictu senso: segundo este princpio, todo o acto administrativo praticado com base em manifesta injustia contrrio Constituio e, portanto, ilegal, podendo ser anulado em recurso contencioso pelo Tribunal Administrativo competente. b) Princpio da proporcionalidade: vem consagrado no art. 18/2 da CRP, a propsito dos Direitos, Liberdades e Garantias: a lei ordinria s os pode restringir nos casos expressamente previstos na Constituio, devendo as restries limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros direito ou interesses constitucionalmente protegidos. Tambm vem referido no art. 5 do CPA. O princpio da proporcionalidade probe, pois, sacrifcio excessivo dos direitos e interesses dos particulares, as medidas restritivas devem ser proporcionais ao mal que pretendem evitar. Se forem desproporcionadas, constituiro um excesso de poder e, sendo contrrias ao princpio da justia, violam a Constituio e so ilegais. 57. Garantias de Imparcialidade da Administrao Pblica

O Princpio da Imparcialidade consagrado no art. 266 da CRP e no art. 6 do CPA, significa, que a Administrao deve comportar-se sempre com iseno e numa atitude de equidistncia perante todos os particulares, que com ela encontrem em relao, no privilegiando ningum, nem discriminando contra ningum. A Administrao Pblica no pode conferir privilgios, s a lei o pode fazer; e tambm no pode impor discriminaes, s a lei o pode tambm fazer. Este princpio da imparcialidade tem os corolrios seguintes: a) Proibio de favoritismo ou perseguies relativamente aos particulares; b) Proibio de os rgos da Administrao decises sobre assuntos em que estejam pessoalmente interessados; c) Proibio de rgos da Administrao ou por ela aprovados ou autorizados. Casos de impedimento, art. 44 CPA, a lei obriga o rgo ou agente da Administrao a comunicar a existncia de impedimento. A comunicao deve ser feita a superior hierrquico ou ao presidente do rgo colegial, conforme for o caso. Se isto no for feito qualquer interessado poder requerer a declarao de que existe um impedimento. Deve o rgo em causa suspender imediatamente a sua actividade at deciso do incidente. Casos de escusa ou suspeio, so situaes em que no existe proibio absoluta de interveno absoluta mas em que esta deve ser excluda por iniciativa do prprio titular do rgo ou agente a escusa ou do cidado interessado a suspeio (art. 48 CPA). Sano, nenhuma das normas anteriormente referidas teria grande eficcia se no estivesse prevista a sano aplicvel no caso de elas no serem cumpridas. Teoria Geral da Organizao Administrativa As Pessoas Colectivas Pblicas 58. Conceito de Organizao A organizao pblica um grupo humano estruturado pelos representantes de uma comunidade com vista satisfao de necessidades colectivas predeterminadas desta. O conceito de organizao pblica integra quatro elementos: a) Um grupo humano; b) Uma estrutura, isto , um modo peculiar de relacionamento dos vrios elementos da organizao entre si e com o meio social em que ela se insere; c) O papel determinante dos representantes da colectividade do modo como se estrutura a organizao; d) Uma finalidade, a satisfao de necessidades colectivas predeterminadas. 59. Preliminares Importa fazer trs observaes prvias. A primeira consiste em sublinhar que as expresses pessoa colectiva pblica e pessoa colectiva de Direito Pblico so sinnimas, tal como o so igualmente entre si pessoa

colectiva privada e pessoa colectiva de Direito Privado. Em segundo lugar, convm sublinhar desde j a enorme importncia da categoria das pessoas colectivas pblicas e da sua anlise em Direito Administrativo. que, na fase actual da evoluo deste ramo de Direito e da Cincia que o estuda, em pases como o nosso e em geral nos da famlia Romano-germnica, a Administrao Pblica sempre representada, nas suas relaes com os particulares, por pessoas colectivas pblicas: na relao jurdico-administrativa, um dos sujeitos, pelo menos, em regra uma pessoa colectiva. Enfim, cumpre deixar claro que, ao fazer-se a distino entre pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas privadas, no se pretende de modo nenhum inculcar que as primeiras so as que actuam, sempre e apenas, sob a gide do Direito Pblico e as segundas as que agem, apenas e sempre, luz do Direito Privado; nem to-pouco se quer significar que umas s tm capacidade jurdica pblica e que outras possuem unicamente capacidade jurdica privada. 60. Conceito Pessoas colectivas pblicas so entes colectivos criados por iniciativa pblica para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblicos, dispondo de poderes polticos e estando submetidos a deveres pblicos. Vejamos em que consistem os vrios elementos desta definio: a) Trata-se de entidades criadas por iniciativa pblica. O que significa que as pessoas colectivas pblicas nascem sempre de uma deciso pblica, tomada pela colectividade nacional, ou por comunidades regionais ou locais autnomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas colectivas pblicas j existentes: a iniciativa privada no pode criar pessoas colectivas pblicas. As pessoas colectivas pblicas so criadas por iniciativa pblica, expresso ampla que cobre todas as hipteses e acautela os vrios aspectos relevantes: b) As pessoas colectivas pblicas so criadas para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblicos. Daqui decorre que as pessoas colectivas pblicas, diferentemente das privadas, existem para prosseguir o interesse pblico e no quaisquer outros fins. O interesse pblico no algo que possa deixar de estar includo nas atribuies de uma pessoa colectiva pblica: algo de essencial, pois ela criada e existe para esse fim. c) As pessoas colectivas pblicas so titulares, em nome prprio, de poderes e deveres pblicos. A referncia titularidade em nome prprio serve para distinguir as pessoas colectivas pblicas das pessoas colectivas privadas que se dediquem ao exerccio privado de funes pblicas: estas podem exercer poderes pblicos, mesmo poderes de autoridade, mas fazem-no em nome da Administrao Pblica, nunca em nome prprio. 61. Espcies As categorias de pessoas colectivas pblicas no Direito portugus actual, so seis: a) O Estado; b) Os institutos pblicos; c) As empresas pblicas; d) As associaes pblicas;

e) As autarquias locais; f) As regies autnomas. Quais so os tipos de pessoas colectivas pblicas a que essas categorias se reconduzem? So trs: a) Pessoas colectivas de populao e territrio, ou de tipo territorial onde se incluem o Estado, as regies autnomas e as autarquias locais; b) As pessoas colectivas de tipo institucional a que correspondem as diversas espcies de institutos pblicos que estudmos, bem como as empresas pblicas; c) As pessoas de tipo associativo a que correspondem as associaes pblicas. 62. Regime Jurdico O regime jurdico das pessoas colectivas pblicas no um regime uniforme, no igual para todas elas: depende da legislao aplicvel. No caso das autarquias locais, todas as espcies deste gnero tm o mesmo regime, definindo basicamente na Constituio, na LAL e no CA. Mas j quanto aos institutos pblicos e associaes pblicas, o regime varia muitas vezes de entidade para entidade, conforme a respectiva lei orgnica. Da anlise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas pblicas, podemos concluir que os aspectos predominantes do seu regime so os seguintes: 1) Criao e extino so criadas por acto do poder central; mas h casos de criao por iniciativa pblica local. Elas no se podem extinguir a si prprias, ao contrrio do que acontece com as pessoas colectivas privadas, uma pessoa colectiva pblica no pode ser extinta por iniciativa dos respectivos credores s por deciso pblica; 2) Capacidade jurdica de Direito Privado e patrimnio prprio todas as pessoas colectivas pblicas possuem estas caractersticas, cuja a importncia se salienta principalmente no desenvolvimento de actividade de gesto privada. 3) Capacidade de Direito Pblico as pessoas colectivas pblicas so titulares de poderes e deveres pblicos. Entre eles, assumem especial relevncia os poderes de autoridade, aqueles que denotam supremacia das pessoas colectivas pblicas sobre os particulares e, nomeadamente, consistem no direito que essas pessoas tm de definir a sua prpria conduta alheia em termos obrigatrios para terceiros, independentemente da vontade destes, o que naturalmente no acontece com as pessoas colectivas privadas. 4) Autonomia administrativa e financeira as pessoas colectivas pblicas dispem de autonomia administrativa e financeira. 5) Isenes fiscais um trao caracterstico e da maior importncia. 6) Direito de celebrar contractos administrativos as pessoas colectivas privadas no possuem, em regra, o direito de fazer contractos administrativos com particulares. 7) Bens do domnio pblico as pessoas colectivas so ou podem ser, titulares do domnio pblico e no apenas de bens domnio privado. 8) Funcionrios pblicos o pessoal das pessoas colectivas pblicas est submetido ao regime da funo pblica, e no ao do contracto individual de trabalho. Isto por via de regra: as empresas pblicas constituem importante excepo a tal princpio.

9) Sujeio a um regime administrativo de responsabilidade civil pelos prejuzos que causarem a outrem, as pessoas colectivas pblicas respondem nos termos da legislao prpria do Direito Administrativo, e no nos termos da responsabilidade regulada pelo Cdigo Civil. 10) Sujeio da tutela administrativa a actuao destas pessoas colectivas est sujeita tutela administrativa do Estado. 11) Sujeio fiscalizao do Tribunal de Contas as contas das pessoas colectivas pblicas esto sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas, tambm aqui com a excepo das empresas pblicas. 12) Foro administrativo as questes surgidas da actividade destas pessoas colectivas pertencem competncia dos Tribunais do contencioso administrativo, e no dos Tribunais Judiciais. 63. rgos A estes cabe tomar decises em nome da pessoa colectiva ou, noutra terminologia, manifestar a vontade imputvel pessoa colectiva (art. 2/2 CPA). So centros de imputao de poderes funcionais. A respeito da natureza dos rgos das pessoas colectivas debatem-se duas grandes concepes: a) A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera que os rgos so instituies, e no indivduos. b) A segunda, que foi designadamente defendida entre ns por Afonso Queir e Marques Guedes, considera que os rgos so os indivduos, e no as instituies. H fundamentalmente trs grandes perspectivas na teoria geral do Direito Administrativo a da organizao administrativa, e da actividade administrativa, e das garantias dos particulares. Ora, pondo de lado a terceira, que no tem a ver com a questo que se est a analisar, tudo depende de nos situarmos numa ou noutra das perspectivas indicadas. Se nos colocarmos na perspectiva da organizao administrativa isto , na perspectiva em que se analisa a estrutura da Administrao Pblica evidente que os rgos tm de ser concebidos como instituies. O que se analisa a natureza de um rgo, a sua composio, o seu funcionamento, o modo de designao dos seus titulares, o estatuto desses titulares, os poderes funcionais atribudos a cada rgo, etc. Por conseguinte, quando se estuda estas matrias na perspectiva da organizao administrativa, o rgo uma instituio; o indivduo irrelevante. Mas, se mudar de posio e nos colocarmos na perspectiva da actividade administrativa isto , na perspectiva da Administrao a actuar, a tomar decises, nomeadamente a praticar actos, ou seja, por outras palavras, se deixar-mos a anlise esttica da Administrao e passar-se anlise dinmica , ento veremos que o que a interessa ao Direito o rgo como indivduo: quem decide, quem delibera, so os indivduos, no so centros institucionalizados de poderes funcionais. Para ns, os rgos da Administrao (isto , das pessoas colectivas pblicas que integram a Administrao) devem ser concebidos como instituies para efeitos de teoria

da organizao administrativa, e como indivduos para efeitos de teoria da actividade administrativa. 64. Classificao dos rgos Podem-se classificar de vrias maneiras, mas as mais importantes so: a) rgos singulares e colegiais: so rgos singulares aqueles que tm apenas um titular; so colegiais os rgos compostos por dois ou mais titulares. O rgo colegial na actualidade tem, no mnimo, trs titulares, e deve em regra ser composto por nmero mpar de membros. b) rgos centrais e locais: rgos centrais so aqueles que tm competncia sobre todo o territrio nacional; rgos locais so os que tm a sua competncia limitada a uma circunscrio administrativa, ou seja, apenas a uma parcela do territrio nacional. c) rgos primrios, secundrios e vicrios: rgos primrios so aqueles que dispem de uma competncia prpria para decidir as matrias que lhes esto confiadas; rgos secundrios so os que apenas dispem de uma competncia delegada; e rgos vicrios so aqueles que s exercem competncia por substituio de outros rgos. d) rgos representativos e rgos no representativos: rgos representativos so aqueles cujos titulares so livremente designados por eleio. Os restantes so rgos no representativos. e) rgos activos, consultivos e de controle: rgos activos so aqueles a quem compete tomar decises ou execut-las. rgos consultivos so aqueles cuja funo esclarecer os rgos activos antes de estes tomarem uma deciso, nomeadamente atravs da emisso de pareceres. rgos de controle so aqueles que tm por misso fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros rgos. f) rgos decisrios e executivo: os rgos activos, podem por sua vez classificar-se em decisrios e executivos. So rgos decisrios aqueles a quem compete tomar decises. So rgos executivos aqueles a quem compete executar tais decises, isto , p-las em prtica. Dentro dos rgos decisrios, costuma-se reservar-se a designao de rgos deliberativos aos que tenham carcter geral. g) rgos permanentes e temporrios: so rgos permanentes aqueles que segundo a lei tm durao indefinida; so rgos temporrios os que so criados para actuar apenas durante um certo perodo. h) rgos simples e rgos complexos: os rgos simples so os rgos cuja a estrutura unitria, a saber, os rgos singulares e os rgos colegiais cujos os titulares s podem actuar colectivamente quando reunidos em conselho. Os rgos complexos so aqueles cuja estrutura diferenciada, isto , aqueles que so constitudos por titulares que exercem tambm competncias prprias a ttulo individual e so em regra auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos. 65. Dos rgos Colegiais em Especial H no Cdigo do Procedimento Administrativo toda uma seco que se ocupa desta matria seco II do cap. I da Parte II, intitulada Dos rgos colegiais, que integra os arts. 14 a 28 do CPA.

Principais regras em vigor no Direito portugus sobre a constituio e funcionamento dos rgos colegiais. a) Composio do rgo (art. 14/1 CPA) e sua composio; b) Reunies (arts. 16 e 17 CPA) e s sesses; c) Marcao e convocao das reunies (arts. 17 e 21 CPA) e ordem do dia (arts. 18 e 19 CPA); d) Deliberao e votao; e) Qurum da reunio (art. 22 CPA) e ao qurum da votao; f) Formas de votao (art. 24 CPA); g) Formao de maiorias (art. 25 CPA); h) Voto de qualidade (art. 26 CPA) e voto de desempate; i) Demisso, dissoluo e perda de mandato (art. 9 e 13 da Lei n. 87/89, de 9 de Setembro). 66. Atribuies e Competncia Os fins das pessoas colectivas pblicas chamam-se atribuies. Estas so por conseguinte, os fins e interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas pblicas de prosseguir. Competncia o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecuo das atribuies das pessoas colectivas pblicas. Qualquer rgo da Administrao, ao agir, conhece e encontra pela frente uma dupla limitao: pois por um lado, est limitado pela sua prpria competncia no podendo, nomeadamente, invadir a esfera de competncia dos outros rgos da mesma pessoa colectiva ; e, por outro lado, est limitado pelas atribuies da pessoa colectiva em cujo o nome actua no podendo, designadamente, praticar quaisquer actos sobre matria estranha s atribuies da pessoa colectiva a que pertence. Os actos praticados fora das atribuies so actos nulos, os praticados apenas fora da competncia do rgo que os pratica so actos anulveis. Tudo depende de a lei ter repartido, entre os vrios rgos da mesma pessoa colectiva, apenas competncia para prosseguir as atribuies desta, ou as prprias atribuies com a competncia inerente. 67. Da Competncia em Especial O primeiro princpio que cumpre sublinhar desde j o de que a competncia s pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei: sempre a lei que fixa a competncia dos rgos da Administrao Pblica (art. 29/1 CPA). o princpio da legalidade da competncia, tambm expresso s vezes, pela ideia de que a competncia de ordem pblica. Deste princpio decorrem alguns corolrios da maior importncia: 1) A competncia no se presume: isto quer dizer que s h competncia quando a lei inequivocamente a confere a um dado rgo.

2) A competncia imodificvel: nem a Administrao nem os particulares podem alterar o contedo ou a repartio da competncia estabelecidos por lei. 3) A competncia irrenuncivel e inalienvel: os rgos administrativos no podem em caso algum praticar actos pelos quais renunciem os seus poderes ou os transmitam para outros rgos da Administrao ou para entidades privadas. Esta regra no obsta a que possa haver hipteses de transferncia do exerccio da competncia designadamente, a delegao de poderes e a concesso , nos casos e dentro dos limites em que a lei o permitir (art. 29/1/2 CPA). 68. Critrios de Delimitao da Competncia A distribuio de competncias pelos vrios rgos de uma pessoa colectiva pode ser feita em funo de quatro critrios: 1) Em razo da matria; 2) Em razo da hierarquia: quando, numa hierarquia, a lei efectua uma repartio vertical de poderes, conferindo alguns ao superior e outros ao subalterno, estamos perante uma delimitao da competncia em razo da hierarquia; 3) Em razo do territrio: a repartio de poderes entre rgos centrais e rgos locais, ou a distribuio de poderes por rgos locais diferentes em funo das respectivas reas ou circunscries, uma delimitao da competncia em razo do territrio; 4) Em razo do tempo: em princpio, s h competncia administrativa em relao ao presente: a competncia no pode ser exercida nem em relao ao passado, nem em relao ao futuro. Um acto administrativo praticado por certo rgo da Administrao contra as regras que delimitam a competncia dir-se- ferido de incompetncia. Estes quatro critrios so cumulveis e todos tm de actuar em simultneo. 69. Espcies de Competncias a) Quanto ao modo de atribuio da competncia: segundo este critrio, a competncia pode ser explcita ou implcita. Diz-se que a competncia explcita quando a lei confere por forma clara e directa; pelo contrrio, implcita a competncia que apenas deduzida de outras determinaes legais ou de certos princpios gerais do Direito Pblico. b) Quando aos termos de exerccio da competncia: a competncia pode ser condicionada ou livre, conforme o seu exerccio esteja ou no dependente de limitaes especficas impostas por lei ou ao abrigo da lei. c) Quanto substncia e efeitos da competncia: luz deste terceiro preceito, fala-se habitualmente em competncia dispositiva e em competncia revogatria. A competncia dispositiva o poder de emanar um dado acto administrativo sobre uma matria, pondo e dispondo acerca do assunto; a competncia revogatria o poder de revogar esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir por outro diferente. d) Quanto titularidade dos poderes exercidos: se os poderes exercidos por um rgo da Administrao so poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo rgo, diz-se que a sua competncia uma competncia prpria; se, diferentemente, o rgo

administrativo exerce nos termos da lei uma parte da competncia de outro rgo, cujo o exerccio lhe foi transferido por delegao ou por concesso, dir-se- que essa uma competncia delegada ou uma competncia concedida. e) Quanto ao nmero de rgos a que a competncia pertence: quando a competncia pertence a um nico rgo, que a exerce sozinho, temos uma competncia singular; a competncia conjunta a que pertence simultaneamente os dois ou mais rgos diferentes, tendo de ser exercida por todos eles em acto nico. f) Quanto insero da competncia nas relaes inter-orgnicas: sob esta ptica, a competncia pode ser dependente ou independente, conforme o rgo seu titular esteja ou no integrado numa hierarquia e, por consequncia, se ache ou no sujeito ao poder de direco de outro rgo e ao correspondente dever de obedincia. Dentro da competncia dependente h a considerar os casos de competncia comum e de competncia prpria: diz-se que h competncia comum quando tanto o superior como o subalterno podem tomar decises sobre o mesmo assunto, valendo como vontade manifestada; e h competncia prpria, pelo contrrio, quando o poder de praticar um certo acto administrativo atribudo directamente por lei ao rgo subalterno. Por seu turno, dentro da competncia prpria, h ainda a considerar trs sub-hipteses: - Competncia separada; - Competncia reservada; - Competncia exclusiva. g) Competncia objectiva e subjectiva: esta distino aparece feita no art. 112/8 da CRP. Conjunto de poderes funcionais para decidir sobre certas matrias. E competncia subjectiva uma expresso sem sentido, que pretende significar a indicao do rgo a quem dada uma certa competncia. 70. Relaes Inter-orgnicas e Relaes Intersubjectivas Relaes inter-orgnicas so as que se estabelecem no mbito de uma pessoa colectiva pblica (entre rgos de uma mesma pessoa colectiva); relaes intersubjectivas so as que ligam (rgos de) duas pessoas colectivas pblicas. 71. Regras Legais Sobre a Competncia O Cdigo do Procedimento Administrativo trouxe algumas regras inovadoras em matria de competncia dos rgos administrativos. Assim: - A competncia fixa-se no momento em que se inicia o procedimento, sendo irrelevantes as modificaes de direito que ocorram posteriormente (art. 30/1/2 CPA). Quando o rgo competente em razo do territrio passar a ser outro, o processo deve ser-lhe remetido oficiosamente (n. 3). - Se a deciso final de um procedimento depender de uma questo que seja da competncia de outro rgo administrativo ou dos Tribunais (questo prejudicial), deve o rgo competente suspender a sua actuao at que aqueles se pronunciem, salvo se da no resoluo imediata do assunto resultarem graves prejuzos (art. 31/1/2 CPA). - Antes de qualquer deciso, o rgo administrativo deve certificar-se de que competente para conhecer da questo que vai decidir (art. 33/1 CPA): o auto-controle

da competncia (art. 42 CPA). - Quando o particular, por erro desculpvel e dentro do prazo legal, dirigir um requerimento a um rgo que se considere a si mesmo incompetente para tratar do assunto, a lei manda proceder de uma das formas seguintes (art. 34/1 CPA): a) Se o rgo competente pertencer mesma pessoa colectiva incompetncia relativa , o requerimento ser-lhe- enviado oficiosamente (por iniciativa da prpria administrao), e disso se notificar o particular; b) Se o rgo considerado competente pertencer a outra pessoa colectiva incompetncia absoluta , o requerimento devolvido ao seu autor, acompanhado da indicao da entidade a quem se dever dirigir. H um prazo idntico ao inicial para apresentar o requerimento entidade competente (n. 2); c) Se o erro do particular for qualificado como indesculpvel, o requerimento no ser apreciado, nem oficiosamente remetido entidade competente, disto se notificando o particular no prazo mximo de 48 horas (n. 3 e 34/4 CPA). 72. Conflitos de Atribuies e de Competncia Disputas ou litgios entre rgos da Administrao acerca das atribuies ou competncias que lhes cabe prosseguir ou exercer. Uns e outros, por sua vez, podem ser positivos ou negativos. Assim, diz-se que h um conflito positivo quando dois ou mais rgos da Administrao reivindicam para si a prossecuo da mesma competncia; e que h conflito negativo quando dois ou mais rgos consideram simultaneamente que lhes faltam as atribuies ou a competncia para decidir um dado caso concreto. Por outro lado, entende-se por conflito de competncia aquele que se traduz numa disputa acerca da existncia ou do exerccio de um determinado poder funcional; e por conflito de atribuies aquele em que a disputa versa sobre a existncia ou a prossecuo de um determinado interesse pblico. Refira-se ainda que costume falar em conflito de jurisdio quando o litgio ope rgos administrativos e rgo judiciais, ou rgos administrativos e rgos legislativos. O Cdigo do Procedimento Administrativo veio trazer critrios gerais de soluo: - Se envolvem rgos de pessoas colectivas diferentes, os conflitos so resolvidos pelos Tribunais Administrativos, mediante recurso contencioso, na falta de acordo entre os rgos em conflito (art. 42/2-a); - Se envolverem rgos de ministrios diferentes, na falta de acordo os conflitos sero resolvidos pelo Primeiro-ministro, porque ele que constitucionalmente compete a coordenao inter-ministrial (art. 204/1-a CRP, art. 42/2-b CPA); se envolverem rgos do mesmo ministrio ou pessoas colectivas autnomas sujeitas ao poder de superintendncia do mesmo Ministro, na falta de acordo os conflitos so resolvidos pelo respectivo Ministro (art. 42/2-c CPA); - Se os conflitos envolverem rgos subalternos integrados na mesma hierarquia, sero resolvidos pelo seu comum superior de menos categoria hierrquica (art. 42/3 CPA). Embora o Cdigo do Procedimento Administrativo no diga expressamente, est

implcito no seu art. 43, que a Administrao Pblica deve dar preferncia resoluo administrativa dos conflitos sobre a sua resoluo judicial. A resoluo administrativa dos conflitos pode ser promovida por duas formas diversas (art. 43 CPA): a) Por iniciativa de qualquer particular interessado, isto , que esteja prejudicado pelo conflito; b) Oficiosamente, quer por iniciativa privada suscitada pelos rgos em conflito, logo que dele tenham conhecimento, quer pelo prprio rgos competente para a deciso, se for informado do conflito. Os Servios Pblicos 73. Preliminares Os servios pblicos constituem as clulas que compes internamente as pessoas colectivas pblicas. A pessoa colectiva pblica o sujeito de Direito, que trava relaes jurdicas com outros sujeitos de Direito, ao passo que o servio pblico uma organizao que, situada no interior da pessoa colectiva pblica e dirigida pelos respectivos rgos, desenvolve actividades de que ela carece para prosseguir os seus fins. 74. Conceito Os servios pblicos, so as organizaes humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pblica com o fim de desempenhar as atribuies desta, sob a direco dos respectivos rgos. - Os servios pblicos so organizaes humanas, isto , so estruturas administrativas accionadas por indivduos, que trabalham ao servio de certa entidade pblica; - Os servios pblicos existem no seio de cada pessoa colectiva pblica: no esto fora dela, mas dentro; no gravitam em torno da pessoa colectiva, so as clulas que a integram; - Os servios pblicos so criados para desempenhar as atribuies da pessoa colectiva pblica; - Os servios pblicos actuam sob a direco dos rgos das pessoas colectivas pblicas: quem toma as decises que vinculam a pessoa colectiva pblica perante o exterior so os rgos dela; e quem dirige o funcionamento dos servios existentes no interior da pessoa colectiva so tambm os seus rgos. Os servios pblicos desenvolvem na sua actuao quer na fase preparatria da formao da vontade do rgo administrativo, quer na fase que se segue manifestao daquela vontade, cumprindo e fazendo cumprir aquilo que tiver sido determinado. Os servios pblicos so, pois, organizaes que levam a cabo as tarefas de preparao e execuo das decises dos rgos das pessoas colectivas, a par do desempenho das tarefas concretas em que se traduz a prossecuo das atribuies dessas pessoas colectivas. 75. Espcies Os servios pblicos podem ser classificados segundo duas perspectivas diferentes a perspectiva funcional e a perspectiva estrutural.

a) Os servios pblicos como unidades funcionais: luz de uma considerao funcional, os servios pblicos distinguem-se de acordo com os seus fins. b) Os servios pblicos como unidades de trabalho: segundo uma perspectiva estrutural, os servios pblicos distinguem-se no j segundo os seus fins, mas antes segundo o tipo de actividades que desenvolvem. Como se relacionam entre si os departamentos e os servios pblicos enquanto unidades de trabalho? Em cada departamento tendero a existir unidades de trabalho diferenciadas, predominando em cada um aquelas cuja actividade se relacione mais intimamente com o objecto especfico de servio. 76. Regime Jurdico Os princpios fundamentais do regime jurdico dos servios pblicos so os seguintes: a) O servio releva sempre de uma pessoa colectiva pblica: qualquer servio pblico est sempre na dependncia directa de um rgo da Administrao, que sobre ele exerce o poder de direco e a cujas ordens e instrues, por isso mesmo, o servio pblico deve obedincia; b) O servio pblico est vinculado prossecuo do interesse pblico: os servios pblicos so elementos da organizao de uma pessoa colectiva pblica. Esto pois, vinculados prossecuo das atribuies que a lei pusera cargo dela; c) Compete lei criar ou extinguir servios pblicos: qualquer servio pblico, seja ele ministrio, direco-geral ou outro, s por lei (em sentido material) pode ser criado ou extinto. d) A organizao interna dos servios pblicos matria regulamentar: contudo, a prtica portuguesa no sentido de a organizao interna dos servios pblicos do Estado ser feita e modificada por decreto-lei, o que responsvel, pois devia ser usada para esse fim a forma de decreto regulamentar; e) O regime de organizao e funcionamento de qualquer servio pblico modificvel: porque s assim se pode corresponder natural variabilidade do interesse pblico, que pode exigir hoje o que ontem no exigia ou reprovava, ou deixar de impor o que anteriormente considerava essencial; f) A continuidade dos servios pblicos deve ser mantida: pode e deve ser assegurado o funcionamento regular dos servios pblicos, pelo menos essenciais, ainda que para tanto seja necessrio empregar meios de autoridade, como por exemplo a requisio civil; g) Os servios pblicos devem tratar e servir todos os particulares em p de igualdade: trata-se aqui de um corolrio do princpio da igualdade, constitucionalmente estabelecido (art. 13 CRP). Isto particularmente importante no que diz respeito s condies de acesso dos particulares aos bens, utilizados pelos servios pblicos ao pblico em geral; h) A utilizao dos servios pblicos pelos particulares em princpio onerosa: os utentes devero pois pagar uma taxa, como contrapartida do benefcio que obtm. Mas h servios pblicos que a lei, excepcionalmente, declara gratuitos. Os servios pblicos no tm fim lucrativo, excepto se se encontrarem integrados em empresas pblicas;

i) Os servios pblicos podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrncia: tudo depende do que for determinado pela Constituio e pela lei. Quanto aos de mbito nacional, o assunto , em princpio, objecto de regulamentao genrica (art. 87/3 CRP, Lei n. 46/77, de 8 de Julho, e DL n. 406/83 de 19 de Novembro); j) Os servios pblicos podem actuar de acordo com o Direito Pblico quer com o Direito Privado: o que resulta do facto de, as pessoas colectivas pblicas disporem simultaneamente de capacidade de Direito Pblico e de capacidade de Direito Privado. A regra geral do nosso pas de que os servios pblicos actuam predominantemente segundo o Direito Pblico, excepto quando se achem integrados em empresas pblicas, caso em que agiro predominantemente segundo o Direito Privado; l) A lei adquire vrios modos de gesto dos servios pblicos: por via de regra, os servios pblicos so geridos por uma pessoa colectiva pblica; m) Os utentes do servio pblico ficam sujeitos a regras que os colocam numa situao jurdica especial: o que a doutrina alem, denomina como relaes especiais de poder. As relaes jurdicas que se estabelecem entre os utentes do servio pblico e a Administrao so diferentes das relaes gerais que todo o cidado trava com o Estado. Os utentes dos servios pblicos acham-se submetidos a uma forma peculiar de subordinao aos rgos e agentes administrativos, que tem em vista criar e manter as melhores condies de organizao e funcionamento dos servios, e que se traduz no dever de obedincia em relao a vrios poderes de autoridade; n) Natureza jurdica do acto criador da relao de utilizao do servio pblico pelo particular: tem, regra geral, a natureza do contracto administrativo contracto, porque entende-se que a fonte dessa relao jurdica um acordo de vontades, um acto jurdico bilateral; e administrativo, porque o seu objecto a utilizao de um servio pblico e o seu principal efeito a criao de uma relao jurdica administrativa (art. 178/1 CPA). 77. Organizao dos Servios Pblicos Os Servios Pbicos, podem ser organizados segundo trs critrios organizao horizontal, territorial e vertical. No primeiro caso, os servios organizam-se em razo da matria ou do fim; no segundo, em razo do territrio; no ltimo em razo da hierarquia. A organizao horizontal, dos servios pblicos atende, por um lado, distribuio dos servios pelas pessoas colectivas pblicas e, dentro destas, especializao dos servios segundo o tipo de actividades a desempenhar. atravs da organizao horizontal que se chega considerao das diferentes unidades funcionais e dentro delas, das diferentes unidades de trabalho. A organizao territorial, remete-nos para a distino entre servios centrais e servios perifricos, consoante os mesmos tenham um mbito de actuao nacional ou meramente localizado em reas menores. Trata-se de uma organizao em profundidade dos servios pblicos, na qual o topo preenchido pelos servios centrais, e os diversos nveis, medida que se caminha para a base, por servios daqueles dependentes e actuando ao nvel de circunscries de mbito gradualmente menor. A terceira modalidade de organizao de servios pblicos a organizao vertical ou hierrquica, que genericamente, se traduz na estruturao dos servios em razo da sua distribuio por diversos graus ou escales do topo base, que se relacionam entre si em

termos de supremacia e subordinao. 78. Conceito de Hierarquia Administrativa A hierarquia o modelo de organizao administrativa vertical, constitudo por dois ou mais rgos e agentes com atribuies comuns, ligados por um vnculo jurdico que confere ao superior o poder de direco e impe ao subalterno o dever de obedincia. E o tipo de relacionamento interorgnico que caracteriza a burocracia. O modelo hierrquico caracteriza-se pelos seguintes aspectos: a) Existncia de um vnculo entre dois ou mais rgos e agentes administrativos: para haver hierarquia indispensvel que existam, pelo menos, dois rgos administrativos ou um rgo e um agente (superior e subalterno) b) Comunidade de atribuies entre elementos da hierarquia: na hierarquia indispensvel que tanto o superior como o subalterno actuem para a prossecuo de atribuies comuns; c) Vnculo jurdico constitudo pelo poder de direco e pelo dever de obedincia: entre superior e subalterno h um vnculo jurdico tpico, chamado relao hierrquica. 79. Espcies A principal distino de modalidades de hierarquia a que distingue entre hierarquia interna e hierarquia externa. A hierarquia interna, um modelo de organizao da Administrao que tem por mbito natural o servio pblico. Consiste a hierarquia interna num modelo em que se toma a estrutura vertical como directriz, para estabelecer o ordenamento das actividades em que o servio se traduz: a hierarquia interna uma hierarquia de agentes. No est em causa, directamente, o exerccio da competncia de uma pessoa colectiva pblica, mas o desempenho regular das tarefas de um servio pblico: prossecuo de actividades, portanto, e no prtica de actos jurdicos. A hierarquia interna vem a ser, pois, aquele modelo vertical de organizao interna dos servios pblicos que assenta na diferenciao entre superiores e subalternos. A hierarquia externa, toma a estrutura vertical como directriz, mas desta feita para estabelecer o ordenamento dos poderes jurdicos em que a competncia consiste: a hierarquia externa uma hierarquia de rgos. Os vnculos de superioridade e subordinao estabelecem-se entre rgos da Administrao. J no est em causa a diviso do trabalho entre agentes, mas a repartio das competncias entre aqueles a quem est confiado o poder de tomar decises em nome da pessoa colectiva. 80. Contedo. Os Poderes do Superior So basicamente trs: o poder de direco, o poder de superviso e o poder disciplinar. Deles o primeiro o principal poder da relao hierrquica. a) O poder de direco consiste na faculdade de o superior dar ordens e instrues, em matria de servio, ao subalterno. As ordens traduzem-se em comandos individuais e

concretos: atravs delas o superior impe aos subalternos a adopo de uma determinada conduta especfica. Podem ser dadas verbalmente ou por escrito. As instrues traduzem-se em comandos gerais e abstractos: atravs delas o superior impe aos subalternos a adopo, para futuro, de certas condutas sempre que se verifiquem as situaes previstas. Denominam-se circulares as instrues transmitidas por escrito e por igual a todos os subalternos. De salientar que o poder de direco no carece de consagrao legal expressa, tratando-se de um poder inerente ao desempenho das funes de chefia. As manifestaes do poder de direco se esgotam no mbito da relao hierrquica, no produzindo efeitos jurdicos externos. b) O poder de superviso, consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os actos administrativos praticados pelo subalterno. Este poder pode ser exercido por duas maneiras: por iniciativa do superior, que para o efeito evocar a resoluo do caso; ou em consequncia de recurso hierrquico perante ele interposto pelo interessado. c) O poder disciplinar, por ltimo, consiste na faculdade de o superior punir o subalterno, mediante a aplicao de sanes previstas na lei em consequncia das infraces disciplina da funo pblica cometidas. Outros poderes normalmente integrados na competncia dos superiores hierrquicos, ou que se discute se o so ou no, so os seguintes: a) O poder de inspeco, a faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos servios, a fim de providenciar como melhor entender e de, eventualmente, mandar proceder a inqurito ou a processo disciplinar. b) O poder de decidir recursos, consiste na faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos, podendo confirmar ou revogar (e eventualmente substituir) os actos impugnados. A este meio de impugnao dos actos do subalterno perante o respectivo superior chama-se recurso hierrquico. c) O poder de decidir conflitos de competncia, a faculdade de o superior declarar, em casos de conflito positivo ou negativo entre subalternos seus, a qual deles pertence a competncia conferida por lei. Este poder pode ser exercido por iniciativa do superior, a pedido de um dos subalternos envolvidos no conflito ou de todos eles, ou mediante requerimento de qualquer particular interessado (arts. 42 43 CPA). d) O poder de substituio, a faculdade de o superior exercer legitimamente competncias conferidas, por lei ou delegao de poderes, ao subalterno. 81. Em Especial, o Dever de Obedincia O dever de obedincia consiste na obrigao de o subalterno cumprir as ordens e instrues dos seus legtimos superiores hierrquicos, dadas em objecto de servio e sob a forma legal. Da noo enunciada, resultam os requisitos deste dever. a) Que a ordem ou as instrues provenham de legtimo superior hierrquico do subalterno em causa; b) Que a ordem ou as instrues sejam dadas em matria de servio; c) E que a ordem ou as instrues revistam a forma legalmente prescrita. Consequentemente, no existe dever de obedincia quando, por hiptese, o comando

emane de quem no seja legtimo superior do subalterno por no ser rgo da Administrao, ou por no pertencer cadeia hierrquica em que o subalterno est inserido; quando uma ordem respeite a um assunto da vida particular do superior ou do subalterno; ou quando tenha sido verbalmente se a lei exigia que fosse escrita. Para a corrente hierrquica, existe, sempre o dever de obedincia, no assistindo ao subalterno o direito de interpretar ou questionar a legalidade das determinaes do superior. Admitir o contrrio, seria subverso de razo de ser da hierarquia. J para a corrente legalista, no existe dever de obedincia em relao a ordens julgadas ilegais. Numa primeira formulao, mais restritiva, aquele dever cessa apenas se a ordem implicar a prtica de um acto criminoso. Numa outra opinio intermdia, o dever de obedincia cessa se a ordem for patente e inequivocamente ilegal, por ser contrria letra ou ao esprito da lei: consequentemente, h que obedecer se houver mera divergncia de entendimento ou interpretao quanto formulao legal do comando. Por fim, uma terceira formulao, ampliativa, advoga que no devida obedincia ordem ilegal, seja qual for o motivo da ilegalidade: acima do superior est a lei, e entre o cumprimento da ordem e o cumprimento da lei o subalterno deve optar pelo respeito segunda. O sistema que prevalece um sistema legalista mitigado, que resulta do art. 271/2/3 CRP e do Estatuto Disciplinar de 1984, art. 10, assim: a) Casos em que no h dever de obedincia: - No h dever de obedincia seno em relao s ordens ou instrues emanadas do legtimo superior hierrquico, em objecto de servio e com a forma legal (art. 271/2 CRP e art. 3/7 Estatuto); - No h dever de obedincia sempre que o cumprimento das ordens ou instrues implique a prtica de qualquer crime (art. 271/3 CRP) ou quando as ordens ou instrues provenham de acto nulo (art. 134/1 CPA). b) Casos em que h dever de obedincia: - Todas as restantes ordens ou instrues, isto , as que emanarem de legtimo superior hierrquico, em objecto de servio, com a forma legal, e no implicarem a prtica de um crime nem resultarem de um acto nulo, devem ser cumpridas pelo subalterno; - Contudo, se forem dadas ordens ou instrues ilegais, o funcionrio ou agente que lhes der cumprimento s ficar excludo da responsabilidade pelas consequncias da execuo da ordem se antes da execuo tiver reclamado ou tiver exigido a transmisso ou confirmao delas por escrito, fazendo expressa meno de que considera ilegais as ordens ou instrues recebidas. A execuo da ordem pode ser demorada sem prejuzo para o interesse pblico: neste caso, o funcionrio ou agente pode legitimamente retardar a execuo at receber a resposta do superior sem que por esse motivo incorra em desobedincia; A demora na execuo da ordem pode causar prejuzo ao interesse pblico: neste caso, o funcionrio ou agente subalterno deve comunicar logo por escrito ao seu imediato superior hierrquico os termos exactos da ordem recebida e do pedido formulado, bem como a no satisfao deste, e logo a seguir executar a ordem, sem que por esse motivo possa ser responsabilizado. As leis ordinrias que imponham o dever de obedincia a ordens ilegais s sero

legtimas se, e na medida em que, puderem ser consideradas conformes Constituio. Ora, esta clarssima ao exigir a subordinao dos rgos e agentes administrativos lei princpio da legalidade (art. 266/2). H no entanto, um preceito constitucional que expressamente legtima o dever de obedincia s ordens ilegais que no impliquem a prtica de um crime (art. 271/3 CRP). O dever de obedincia a ordens ilegais , na verdade, uma excepo do princpio da legalidade, mas uma excepo que legitimada pela prpria Constituio. Isso no significa, porm, que haja uma especial legalidade interna: uma ordem ilegal, mesmo quando tenha de ser acatada, sempre uma ordem ilegal que responsabiliza nomeadamente, o seu autor e, eventualmente, tambm a prpria Administrao. Sistemas de Organizao Administrativa Concentrao e Desconcentrao 82. Conceito Tanto o sistema da concentrao como o sistema da desconcentrao dizem respeito organizao administrativa de uma determinada pessoa colectiva pblica. Mas o problema da maior ou menor concentrao ou desconcentrao existente no tem nada a ver com as relaes entre o Estado e as demais pessoas colectivas: uma questo que se pe apenas dentro do Estado, ou apenas dentro de qualquer outra entidade pblica. A concentrao ou desconcentrao tm como pano de fundo a organizao vertical dos servios pblicos, consistindo basicamente na ausncia ou na existncia de distribuio vertical de competncia entre os diversos graus ou escales da hierarquia. Assim a concentrao de competncia, ou a administrao concentrada o sistema em que o superior hierrquico mais elevado o nico rgo competente para tomar decises, ficando os subalternos limitados s tarefas de preparao e execuo das decises daquele. Por seu turno, a desconcentrao de competncia, ou administrao desconcentrada, o sistema em que o poder decisrio se reparte entre superior e um ou vrios rgos subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos direco e superviso daquele. A desconcentrao traduz-se num processo de descongestionamento de competncias, conferindo-se a funcionrios ou agentes subalternos certos poderes decisrios, os quais numa administrao concentrada estariam reservados exclusivamente ao superior. No existem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas absolutamente desconcentrados. O que normalmente sucede que os sistemas se nos apresentam mais ou menos concentrados ou mais ou menos desconcentrados. Entre ns, o princpio da desconcentrao administrativa encontra consagrao constitucional no art. 267/2 CRP. 83. Vantagens e Inconvenientes A principal razo pela qual se desconcentram competncias consiste em procurar aumentar a eficincia dos servios pblicos. Por outro lado, h quem contraponha a estas vantagens da desconcentrao certos inconvenientes: em primeiro lugar, diz-se, a multiplicidade dos centros decisrios pode inviabilizar uma actuao harmoniosa, coerente e concertada da Administrao; etc.

A tendncia moderna, mesmo nos pases centralizados, para favorecer e desenvolver fortemente a desconcentrao. 84. Espcies de Desconcentrao Tais espcies podem apurar-se luz de trs critrios fundamentais quanto aos nveis, quanto aos graus e quanto s formas. Assim: a) Quanto ao nveis de desconcentrao, h que distinguir entre desconcentrao a nvel central e desconcentrao a nvel local, consoante ela se inscreva no mbito dos servios da Administrao central ou no mbito dos servios da Administrao local; b) Quanto aos graus de desconcentrao, ela pode ser absoluta ou relativa: no primeiro caso, a desconcentrao to intensa e levada to longe que os rgos por ela atingidos se transformam de rgos subalternos em rgos independentes; no segundo, a desconcentrao menos intensa e, embora atribuindo certas competncias prprias a rgos subalternos, mantm a subordinao destes ao poder do superior (que constitui a regra geral no Direito portugus). c) Por ltimo, quanto s formas de desconcentrao, temos de um lado a desconcentraro originria, e do outro a desconcentrao derivada: a primeira a que decorre imediatamente da lei, que desde logo reparte a competncia entre o superior e os subalternos; a segunda, carecendo embora de permisso legal expressa, s se efectiva mediante um acto especfico praticado para o efeito pelo superior. A desconcentrao derivada, portanto, traduz-se na delegao de poderes. 85. A Delegao de Poderes. Conceito Por vezes sucede que a lei, atribuindo a um rgo a competncia normal para a prtica de determinados actos, permite no entanto que esse rgo delegue noutro parte dessa competncia (art. 35/1 CPA). Do ponto de vista da cincia da administrao, a delegao de poderes um instrumento de difuso do poder de deciso numa organizao pblica que repousa na iniciativa dos rgos superiores desta. Do ponto de vista do Direito Administrativo, a delegao de competncias (ou delegao de poderes) o acto pelo qual um rgo da Administrao, normalmente competente para decidir em determinada matria, permite de acordo com a lei, que outro rgo ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria. So trs os requisitos da delegao de poderes, de harmonia com a definio dada: a) Em primeiro lugar, necessria uma tal lei que preveja expressamente a faculdade de um rgo delegar poderes noutro: a chamada lei de habilitao. Porque a competncia irrenuncivel e inalienvel, s pode haver delegao de poderes com base na lei (art. 111/2 CRP). Mas o art. 29 CPA, acentua bem que os princpios da irrenunciabilidade e da inalienabilidade da competncia no impedem a figura da delegao de poderes (n. 1 e 2); b) Em segundo lugar, necessria a existncia de dois rgos, ou de um rgo e um agente, da mesma pessoa colectiva pblica, ou de dois rgos normalmente competente (o delegante) e outro, o rgo eventualmente competente (o delegado); c) Por ltimo, necessria a prtica do acto de delegao propriamente dito, isto , o acto

pelo qual o delegante concretiza a delegao dos seus poderes no delegado, permitindolhe a prtica de certos actos na matria sobre a qual normalmente competente. 86. Figuras Afins A delegao de poderes, uma figura parecida com outras, mais ou menos prximas, mas que no deve ser confundida com elas: a) Transferncia legal de competncias: esta quando ocorre, consubstancia uma forma de desconcentrao originria, que se produz ope legis, ao passo que a delegao de poderes uma desconcentrao derivada, resultante de um acto do delegante. Por outro lado, a transferncia legal de competncias definitiva, enquanto a delegao de poderes precria, pois livremente revogvel pelo delegante; b) Concesso: a concesso em Direito Administrativo, tem de semelhante com a delegao de poderes o de ser um acto translativo, e de durao em regra limitada. Mas difere dela na medida em que por destinatrio, em regra, uma entidade privada, ao passo que a delegao de poderes dada a um rgo ou agente da Administrao. Alm disso, a concesso destina-se a entregar a empresas o exerccio de uma actividade econmica lucrativa, que ser gerida por conta e risco do concessionrio enquanto na delegao de poderes o delegado passa a exercer uma competncia puramente administrativa; c) Delegao de servios pblicos: tambm esta figura tem em vista transferir para entidades particulares, embora aqui sem fins lucrativos, a gesto global de um servio pblico de carcter social ou cultural. No esse o objectivo nem o alcance da delegao de poderes; d) Representao: os actos que o representante pratica qua tale pratica-os em nome do representado, e os respectivos efeitos jurdicos vo-se produzir na esfera jurdica deste; e) Substituio: em Direito Pblico, d-se a substituio quando a lei permite que uma entidade exera poderes ou pratique actos que pertencem esfera jurdica prpria de uma entidade distinta, de forma a que as consequncias jurdicas do acto recaiam na esfera do substitudo. A substituio d-se quando o substitudo no quer cumprir os seus deveres funcionais: tal pressuposto no ocorre na delegao de poderes; f) Suplncia: quando o titular de um rgo administrativo no pode exercer o seu cargo, por ausncia, falta ou impedimento, ou por vagatura do cargo, a lei manda que as respectivas funes sejam asseguradas, transitoriamente por um suplente. Na suplncia h um rgo, que passa a ter novo titular, ainda que provisrio. O Cdigo do Procedimento Administrativo tambm chama a estes casos de suplncia substituio (mal) e regula-os no art. 41 g) Delegao de assinatura: por vezes a lei permite que certos rgos da Administrao incumbam um funcionrio subalterno de assinar a correspondncia expedida em nome daqueles, a fim de os aliviar do excesso de trabalho no criativo que de outra maneira os sobrecarregaria; h) Delegao tcita: por vezes, a lei, depois de definir a competncia de um certo rgo, A, determina que essa competncia, ou parte dela, se considerar delegada noutro rgo, B, se e enquanto o primeiro, A, nada disser em contrrio. 87. Espcies

Importa saber distinguir as espcies de habilitao para a prtica da delegao de poderes, e as espcies de delegaes de poderes propriamente ditas. a) Quanto habilitao, ela pode ser genrica ou especfica. No primeiro caso, a lei permite que certos rgos deleguem, sempre que quiserem, alguns dos seus poderes em determinados outros rgos, de tal modo que uma s lei de habilitao serve de fundamento a todo e qualquer acto de delegao praticado entre esses tipos de rgos (art. 35 2/3 CPA). Em todos estes casos, porm, a lei impe uma limitao importante (art. 35/2 CPA): neste tipo de delegaes s podem ser delegados poderes para a prtica de actos de administrao ordinria, por oposio aos actos de administrao extraordinria que ficam sempre indelegveis, salvo lei de habilitao especfica. Entende-se que so actos de administrao ordinria todos os actos no definitivos, bem como os actos definitivos que sejam vinculados ou cuja a discricionariedade no tenha significado ou alcance inovador na orientao geral da entidade pblica a que pertence o rgo; se se tratar de definir orientaes gerais e novas, ou de alterar as existentes, estaremos perante uma administrao extraordinria. b) Quanto s espcies de delegao, as principais so as seguintes: - Sob o prisma da sua extenso, a delegao de poderes pode ser ampla ou restrita, conforme o delegante resolva delegar uma grande parte dos seus poderes ou apenas uma pequena parcela deles. - No que respeita ao objecto da delegao, esta pode ser especfica ou genrica, isto , pode abranger a prtica de um acto isolado ou permitir a prtica de uma pluralidade de actos: no primeiro caso, uma vez praticado o acto pelo delegado, a delegao caduca; no outro, o delegado continua indefinidamente a dispor de competncia, a qual exercer sempre que tal se torne necessrio. - H casos de delegao hierrquica isto , delegao dos poderes de um superior hierrquico num subalterno , e casos de delegao no hierrquica ou seja, delegao de poderes de um rgo administrativo noutro rgo ou agente que no dependa hierarquicamente do delegante. - H ainda uma outra classificao que distingue, entre a delegao propriamente dita, ou de 1 grau, e a subdelegao de poderes, que pode ser uma delegao de 2 grau, ou de 3, ou de 4, etc., conforme o nmero de subdelegaes que forem praticadas. A subdelegao uma espcie do gnero delegao porque uma delegao de poderes delegados. 88. Regime Jurdico a) Requisitos do acto de delegao: Para que o acto de delegao seja vlido e eficaz, a lei estabelece um certo nmero de requisitos especiais, para alm dos requisitos gerais exigveis a todos os actos da Administrao, a saber: - Quanto ao contedo, art. 37/1 CPA. atravs desta especificao dos poderes delegados que se fica a saber se a delegao ampla ou restrita, e genrica ou especfica; - Quanto publicao, art. 37/2 CPA; - Falta de algum requisito exigido por lei: os requisitos quanto ao contedo so requisitos

de validade, pelo que a falta de qualquer deles torna o acto de delegao invlido; os requisitos quanto publicao so requisitos de eficcia, donde se segue que a falta de qualquer deles torna o acto de delegao ineficaz. b) Poderes do delegante: Uma vez conferida a delegao de poderes pelo delegante ao delegado, este adquire a possibilidade de exercer esses poderes para a prossecuo do interesse pblico. O que o delegante tem a faculdade de avocao de casos concretos compreendidos no mbito da delegao conferida (art. 39/2 CPA): se avocar, e apenas quando o fizer, o delegado deixa de poder resolver esses casos, que passam de novo para a competncia do delegante. Mas em cada momento h um nico rgo competente. Alm do poder de avocao, o delegante tem ainda o poder de dar ordens, directivas ou instrues ao delegado, sobre o modo como devero ser exercidos os poderes delegados (art. 39/1 CPA). O delegante pode revogar qualquer acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegao quer por o considerar ilegal, quer sobretudo por o considerar inconveniente (art. 39/2 CPA). Algumas leis especiais do ao delegante o direito de ser informado dos actos que o delegado for praticando ao abrigo da delegao. c) Requisitos dos actos praticados por delegao: sob pena de ilegalidade, os actos administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da delegao devem obedincia estrita aos requisitos de validade fixados na lei. Para alm disso, a sua legalidade depende ainda da existncia, validade e eficcia do acto de delegao, ficando irremediavelmente inquinados pelo vcio de incompetncia se a delegao ao abrigo da qual forem praticados for inexistente, invlida ou ineficaz. Os actos do delegado devem conter a meno expressa de que so praticados por delegao, identificando-se o rgo delegante (art. 38 CPA). d) Natureza dos actos do delegado: dois problemas so particularmente importantes: - Os actos do delegado sero definitivos? Entre ns, a regra geral de que os actos do delegado so definitivos e executrios nos mesmos termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante. Esta regra decorre, para a administrao central, do disposto no art. 15/1 LOSTA; e para a administrao local do art. 52/7 LAL, bem como dos arts. 83, 1 e 4, 105, 1, 2 e 3, e 404, 2 CA, entre outros. - Caber recurso hierrquico dos actos do delegado para o delegante? A reposta a esta pergunta varia, conforme estejamos perante uma delegao hierrquica ou uma delegao no hierrquica. Se se tratar de uma delegao hierrquica, dos actos praticados pelo subalterno delegado cabe sempre recurso hierrquico para o superior-delegante: se os actos do delegado forem definitivos ser facultativo; se no forem, ser necessrio. Tratando-se de uma delegao no hierrquica, uma vez que no h hierarquia no pode haver recurso hierrquico; mas a lei pode admitir um recurso hierrquico imprprio. Se a lei for omissa, entendemos que, nos casos em que o delegante puder revogar os actos do delegado, o particular pode sempre interpor recurso hierrquico imprprio; mas tal recurso ser meramente facultativo quando os actos sejam definitivos. e) Extino da delegao: evidente que se a delegao for conferida apenas para a prtica de um, nico acto, ou para ser usada durante certo perodo, praticado, aquele acto ou decorrido este perodo a delegao caduca. H, porm, dois outros motivos de extino que merecem referncia: - Por um lado, a delegao pode ser extinta por revogao: o delegante pode, em

qualquer momento e sem necessidade de fundamentao, pr termo delegao (art. 40a CPA). A delegao de poderes , pois, um acto precrio; - Por outro lado, a delegao extingue-se por caducidade sempre que mudar a pessoa do delegante ou a do delegado (art. 40-b CPA). A delegao de poderes , pois, um acto praticado intuitu personae. f) Regime jurdico da subdelegao: era a regra segundo a qual o delegado s poderia subdelegar se para alm de a lei de habilitao lho permitir o delegante autorizasse expressamente a subdelegao, mantendo aquele um controle absoluto sobre a convivncia e a oportunidade desta. Este regime foi substancialmente alterado pelo art. 36 CPA, o qual veio introduzir duas importantes inovaes. - Salvo disposio legal em contrrio, o delegante pode autorizar o delegado a subdelegar (art. 36/1 CPA): passou a haver uma habilitao genrica permissiva de todas as subdelegaes de 1 grau; - O subdelegado pode subdelegar as competncias que lhe tenham sido subdelegadas, salvo disposio legal em contrrio ou reserva expressa do delegante ou subdelegante (art. 36/2 CPA). Quanto ao mais, o regime das subdelegaes de poderes idntico ao da delegao (arts. 37 a 40 CPA). 89. Natureza Jurdica da Delegao de Poderes H trs concepes principais acerca da natureza da delegao: a) A primeira a tese da alienao: a concepo mais antiga. De acordo com esta tese, a delegao de poderes um acto de transmisso ou alienao de competncias do delegante para o delegado: a titularidade dos poderes, que pertencia ao delegante antes da delegao, passa por fora desta, e com fundamento na lei de habilitao, para a esfera de competncia do delegado. A razo pela qual esta tese, no satisfaz, reside na sua incapacidade de explicar adequadamente o regime jurdico estabelecido na lei para a delegao de poderes. Na verdade se esta fosse uma autntica alienao, isso significaria que os poderes delegados deixariam de pertencer ao delegante: a titularidade de tais poderes passaria, na ntegra, para o delegado, e o delegante ficaria inteiramente desligado de toda e qualquer responsabilidade quanto aos poderes delegados e quanto matria includa no objecto da delegao. b) A segunda tese da autorizao: a competncia do delegante no alienada nem transmitida, no todo ou em parte para o delegado. O que se passa que a lei de habilitao confere desde logo uma competncia condicional ao delegado, sobre as matrias em que permite a delegao. Antes da delegao, o delegado j competente: s que no pode exercer essa sua competncia enquanto o delegante lho permitir. O acto de delegao visa, pois, facultar ao delegado o exerccio de uma permisso do delegante, j uma competncia do delegado. H vrios motivos que nos levar a no aceitar esta tese: parece que essa tese contrria letra da lei. As leis que permitem a delegao de poderes exprimem-se sensivelmente nos termos seguintes: o rgo A pode delegar os poderes tais e tais no rgo B, ao dizer os seus poderes, a lei est inequivocamente a sublinhar que a competncia do delegante. Se o potencial delegado j fosse competente por lei antes de o acto de delegao ser praticado, ento tinha de se reconhecer ao potencial delegado um interesse legtimo na pretenso de exercer a competncia delegvel, uma vez que esta competncia seria uma competncia prpria do delegado ao

superior hierrquico que lhe autorizasse o exerccio da competncia delegvel. Se fosse verdadeira a tese da autorizao o delegado, uma vez recebida a delegao, praticaria os actos administrativos compreendidos no objecto da delegao no exerccio de uma competncia prpria, ou seja, de uma competncia que directamente lhe seria atribuda pela lei. Ora, isto incompatvel com o poder de orientao a cargo do delegante que existe na delegao de poderes, inclusivamente quando no h hierarquia: em toda a delegao de poderes est nsita a ideia de que o delegante tem o poder de orientar o delegado quanto ao exerccio dos poderes delegados. Se se tratasse do exerccio de uma competncia prpria do delegado, no faria sentido que o delegante tivesse qualquer poder de orientao. A tese da autorizao tambm no compatvel com o poder de revogar a delegao, que a lei confere ao delegante. Esta tese, tambm no compatvel com uma outra soluo que existe no regime jurdico da delegao de poderes, e que o poder que o delegante tem de revogar os actos praticados pelo delegado no exerccio da delegao c) A terceira tese da transferncia de exerccio: a delegao de poderes no uma alienao porque o delegante no fica alheio competncia que decida delegar, nem uma autorizao, porque antes de o delegante praticar o acto de delegao o delegado no competente: a competncia advm-lhe do acto de delegao, e no da lei de habilitao. Por outro lado, a competncia exercida pelo delegado com base na delegao de poderes no uma competncia prpria, mas uma competncia alheia. Logo, a delegao de poderes constitui uma transferncia do delegante para o delegado: no, porm, uma transferncia da titularidade dos poderes, mas uma transferncia do exerccio dos poderes. A melhor construo a que v na delegao de poderes um acto que transfere para o delegado o exerccio de uma competncia prpria do delegante. Ou seja: a competncia do delegado s existe por fora do acto de delegao; e o exerccio dos poderes delegados o exerccio de uma competncia alheia, no o exerccio de uma competncia prpria. O delegado, quando exerce os poderes delegados, est a exercer uma competncia do delegante, no est a exercer uma competncia prpria. Esclarea-se, todavia, que o delegado exerce competncia delegante em nome do prprio: trata-se do exerccio em nome prprio de uma competncia alheia. Portanto a raiz da competncia, a titularidade dos poderes, permanece no delegante; o seu exerccio que confiado ao delegado. Mais precisamente: o delegado recebe a faculdade de exercer uma parte da competncia do delegante e, mesmo quanto a essa parte, a sua faculdade de exerccio limitada pelo alcance dos poderes de superintendncia e controle do delegante. O delegante, ao contrrio do que se poderia entender primeira vista, no transfere para o delegado o exerccio de toda a sua competncia: mesmo nas matrias em que delegou, ele conserva poderes de exerccio que j tinha e adquire, por efeito do prprio mecanismo da delegao, poderes que antes dela no detinha. Quer dizer: nem o delegado passa a deter todo o exerccio da competncia do delegante, nem este fica reduzido a uma mera titularidade nua, ou de raiz, pois adquire todo um complexo de poderes de superintendncia e controle, que poder exercer enquanto durar a delegao. A delegao de poderes , pois, um acto que transfere, com limitaes e

condicionamentos, uma parte do exerccio da competncia delegante. A delegao de poderes uma transferncia de exerccio. Esta concepo tem consequncias prticas, que convm referir: a) Em primeiro lugar, dela resulta que o potencial delegado no pode requerer ao delegante a sua competncia: no tem legitimidade para fundamentar a pretenso de requerer uma delegao de poderes em seu favor; tem de aguardar que o delegante lha confira ou no, conforme melhor entender. b) Por outro lado, se o potencial delegado praticar actos a descoberto, ou seja, se praticar actos compreendidos no mbito da matria delegvel mas que ainda no foram efectivamente objecto de uma delegao, tais actos esto viciados de incompetncia e no de simples vcio de forma, como seria o caso se se seguisse a tese da autorizao; c) Mais ainda: no caso de o potencial delegado no ser um rgo da Administrao mas um simples agente, se ele praticar um acto compreendido no mbito da matria delegvel mas sem que efectivamente tenha havido delegao, estaremos perante um caso de inexistncia jurdica desse acto, porque os actos administrativos tem de provir sempre de rgos da Administrao. Centralizao e Descentralizao 90. Conceito A concentrao e a desconcentrao so figuras que se reportam organizao interna de cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a centralizao e a descentralizao pem em causa vrias pessoas colectivas pblicas ao mesmo tempo. No plano jurdico, diz-se centralizado, o sistema em que todas as atribuies administrativas de um dado pas so por lei conferidas ao Estado, no existindo, portanto, quaisquer outras pessoas colectivas pblicas incumbidas do exerccio da funo administrativa. Chamar-se-, pelo contrrio, descentralizado, o sistema em que a funo administrativa no esteja apenas confiada ao Estado, mas tambm a outras pessoas colectivas territoriais. Dir-se- que h centralizao, sob o ponto de vista poltico-administrativo, quando os rgos das autarquias locais sejam livremente nomeados ou demitidos pelos rgos do Estado, quando devam obedincia ao Governo ou ao partido nico, ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mrito. Pelo contrrio, diz-se que h descentralizao em sentido poltico-administrativo quando os rgos das autarquias locais so livremente eleitos pelas respectivas populaes, quando a lei os considera independentes na rbita das suas atribuies e competncias, e quando estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controle da legalidade. 91. Vantagens e Inconvenientes A centralizao tem, teoricamente, algumas vantagens: assegura melhor que qualquer outro sistema a unidade do Estado; garante a homogeneidade da aco poltica e administrativa desenvolvida no pas; e permite uma melhor coordenao do exerccio da

funo administrativa. Pelo contrrio, a centralizao tem numerosos inconvenientes. Gera a hipertrofia do Estado, provocando o gigantismo do poder central; fonte de ineficcia da aco administrativa, porque quer confiar tudo ao Estado; causa de elevados custos financeiros relativamente ao exerccio da aco administrativa; abafa a vida local autnoma, eliminando ou reduzindo a muito pouco a actividade prpria das comunidades tradicionais; no respeita as liberdades locais; e faz depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder central, ou dos seus delegados, maioria dos problemas locais. As vantagens da descentralizao: primeiro, a descentralizao garante as liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de Administrao Pblica, que por sua vez uma forma de limitao ao poder poltico; segundo, a descentralizao proporciona a participao dos cidados na tomada das decises pblicas em matrias que concernem aos interesses, e a participao um dos grandes objectivos do Estado moderno (art. 2 CRP); depois, a descentralizao permite aproveitar para a realizao do bem comum a sensibilidade das populaes locais relativamente aos seus problemas, e facilita a mobilizao das iniciativas e das energias locais para as tarefas de administrao pblica; a descentralizao tem a vantagem de proporcionar, em princpio, solues mais vantajosas do que a centralizao, em termos de custo-eficcia. Mas a descentralizao tambm oferece alguns inconvenientes: o primeiro o de gerar alguma descoordenao no exerccio da funo administrativa; e o segundo o de abrir a porta ao mau uso dos poderes discricionrios da Administrao por parte de pessoas nem sempre bem preparadas para os exercer. Em Portugal, o art. 6/1 CRP, estabelece que o Estado unitrio e que respeita na sua organizao os princpios da autonomia das autarquias locas e da descentralizao democrtica da administrao pblica. E no mesmo sentido vai o art. 267/2 CRP. Por consequncia, constitucionalmente, o sistema administrativo portugus tem de ser um sistema descentralizado: toda a questo est em saber qual o grau, maior ou menor, da descentralizao que se pode ou deve adoptar. 92. Espcies de Descentralizao Tem-se que distinguir as formas de descentralizao e os graus de descentralizao. Quanto s formas, a descentralizao pode ser territorial, institucional e associativa. A descentralizao territorial a que d origem existncia de autarquias locais; a descentralizao institucional, a que d origem aos institutos pblicos e s empresas pblicas; e a descentralizao associativa, a que d origem s associaes pblicas. Quanto aos graus, h numerosos graus de descentralizao. Do ponto de vista jurdico, esses graus so os seguintes. a) Simples atribuies de personalidade jurdica de Direito Privado. b) Atribuio de personalidade jurdica de Direito Pblico. c) Atribuio de autonomia administrativa. d) Atribuio de autonomia financeira.

e) Atribuio de faculdades regulamentares. f) Atribuio de poderes legislativos prprios. 93. Limites da Descentralizao Esses limites podem ser de trs ordens: limites a todos os poderes da Administrao, e portanto tambm aos poderes das entidades descentralizadas; limites quantidade de poderes transferveis para as entidades descentralizadas; e limites ao exerccio dos poderes transferidos (art. 267/2 CRP). 94. A Tutela Administrativa. Conceito Consiste no conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa colectiva pblica na gesto de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mrito da sua actuao. Resultam as seguintes caractersticas: - A tutela administrativa pressupe a existncia de duas pessoas colectivas distintas: a pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva tutelada. - Destas duas pessoas colectivas, uma necessariamente uma pessoa colectiva pblica. A segunda a entidade tutelada ser igualmente, na maior parte dos casos, uma pessoa colectiva pblica. - Os poderes de tutela administrativa so poderes de interveno na gesto de uma pessoa colectiva. - O fim da tutela administrativa assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir que sejam adoptadas solues convenientes e oportunas para a prossecuo do interesse pblico. 95. Figuras Afins Em primeiro lugar, a tutela no se confunde com a hierarquia: este um modo de organizao situado no interior de cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a tutela administrativa assenta numa relao jurdica entre duas pessoas colectivas diferentes. Em segundo lugar, to-pouco se pode confundir a tutela administrativa com os poderes dos rgos de controle jurisdicional da Administrao Pblica: porque a tutela administrativa exercida por rgos da Administrao e no por Tribunais; e o seu desempenho traduz uma forma de exerccio da funo administrativa e no da funo jurisdicional. Em terceiro lugar, no se confunde a tutela administrativa com certos controles internos da Administrao, tais como a sujeio a autorizao ou aprovao por rgos da mesma pessoa colectiva pblica. 96. Espcies H que distinguir as principais espcies de tutela administrativa quanto ao fim e quanto ao contedo. Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e tutela de mrito. A tutela de legalidade a que visa controlar a legalidade das decises da entidade tutelada; a tutela de mrito aquela que visa controlar o mrito das decises

administrativas da entidade tutelada. Quando averiguamos da legalidade de uma deciso, ns estamos a apurar se essa deciso ou no conforme lei. Quando averiguamos do mrito de uma deciso, estamos a indagar se essa deciso, independentemente de ser legal ou no, uma deciso conveniente ou inconveniente, etc. Noutro plano, distinguem-se espcies de tutela administrativa quanto ao contedo: a) Tutela integrativa: aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada. Distinguem-se em tutela integrativa priori, que aquela que consiste em autorizar a prtica de actos, e tutela integrativa posteriori, que a que consiste no poder de aprovar actos da entidade tutelada. Tanto a autorizao tutelar como a aprovao tutelar pode ser expressas ou tcitas; totais ou parciais; e puras, condicionais ou a termo. O que nunca podem modificar o acto sujeito a apreciao pela entidade tutelar. Qualquer particular lesado por eventual ilegalidade da deciso dever impugnar o acto da entidade tutelada, e no a autorizao ou aprovao tutelar, salvo se estas estiverem, elas mesmas, inquinadas por vcios prprios que fundamentem a sua impugnao autnoma. b) Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalizao dos rgos, servios, documentos e contas da entidade tutelada ou, se quisermos utilizar uma frmula mais sinttica, consiste no poder de fiscalizao da organizao e funcionamento da entidade tutelada. c) Tutela sancionatria: consiste no poder de aplicar sanes por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada. d) Tutela revogatria: o poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada. S existe excepcionalmente, na tutela administrativa este poder. e) Tutela substitutiva: o poder da entidade tutelar se suprir as omisses da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente devidos. 97. Regime Jurdico Existe um princpio geral da maior importncia em matria de tutela administrativa, e que este: a tutela administrativa no se presume, pelo que s existe quando a lei expressamente a prev e nos precisos termos em que a lei estabelecer. A tutela administrativa sobre as autarquias locais hoje uma simples tutela de legalidade, pois j no h tutela de mrito sobre as autarquias locais (art. 242/1 CRP e Lei 27/96). A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exera os seus poderes de tutela. 98. Natureza Jurdica da Tutela Administrativa H pelo menos trs orientaes quanto ao modo de conceber a natureza jurdica da tutela administrativa: a) A tese da analogia com a tutela civil: a tutela administrativa seria no fundo uma figura bastante semelhante tutela civil, to semelhante que ambas se exprimiam pelo mesmo vocbulo tutela. Tal como no Direito Civil a tutela visa prover ao suprimento de diversas incapacidades, assim tambm no Direito Administrativo o legislador ter sentido a necessidade de criar um mecanismo apto a prevenir ou remediar as deficincias vrias

que sempre tm lugar na actuao das entidades pblicas menores ou subordinadas. A tutela administrativa, tal como a tutela civil, visaria portanto suprir as deficincias orgnicas ou funcionais das entidades tuteladas. b) A tese da hierarquia enfraquecida: segundo esta opinio, a tutela administrativa como uma hierarquia enfraquecida, ou melhor, os poderes tutelares so no fundo poderes hierrquicos enfraquecidos. c) A tese do poder de controle: a que actualmente se nos afigura mais adequada. Vistas as coisas a esta luz, a tutela administrativa no tem analogia relevante com a tutela civil, nem com a hierarquia enfraquecida, e constitui uma figura sui generis, com o Direito de cidade no conjunto dos conceitos e categorias do mundo jurdico, correspondendo ideia de um poder de controle exercido por um rgo da administrao sobre certas pessoas colectivas sujeitas sua interveno, para assegurar o respeito de determinados valores considerados essenciais. Os poderes da tutela administrativa no se presumem, e por isso s existem quando a lei explicitamente os estabelece, ao contrrio dos poderes hierrquicos que os presume existirem, portanto, a lei no surge para limitar poderes que sem ela seriam mais fortes, mas para conferir poderes que sem ela no existiriam de todo em todo. Os poderes tutelares no so poderes hierrquicos enfraquecidos ou quebrados pela autonomia. Integrao e Devoluo de poderes 99. Conceito Os interesses pblicos a cargo do Estado, ou de qualquer outra pessoa colectiva de fins mltiplos, podem ser mantidos pela lei no elenco das atribuies da entidade a que pertencem ou podem, diferentemente, ser transferidos para uma pessoa colectiva pblica de fins singulares, especialmente incumbida de assegurar a sua prossecuo. Entende-se por integrao o sistema em que todos os interesses pblicos a prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a cargo das prprias pessoas colectivas a que pertencem. E consideramos como devoluo de poderes o sistema em que alguns interesses pblicos do Estado, ou de pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a cargo de pessoas colectivas pblicas de fins singulares. 100. Vantagens e Inconvenientes A principal vantagem da devoluo de poderes a de permitir maior comodidade e eficincia na gesto, de modo que a Administrao Pblica, no seu todo, funcione de forma mais eficiente, uma vez que se descongestionou a gesto da pessoa colectiva principal. Quais so os inconvenientes da devoluo de poderes? So a proliferao de centros de deciso autnomos, de patrimnios separados, de fenmenos financeiros que escapam em boa parte ao controle global do Estado. 101. Regime Jurdico A devoluo de poderes feita sempre por lei.

Os poderes transferidos so exercidos em nome prprio pela pessoa colectiva pblica criada para o efeito. Mas so exercidos no interesse da pessoa colectiva que os transferiu, e sob a orientao dos respectivos rgos. As pessoas colectivas pblicas que recebem devoluo de poderes so entes auxiliares ou instrumentais, ao servio da pessoa colectiva de fins mltiplos que as criou. 102. Sujeio Tutela Administrativa e Superintendncia Importa comear por afirmar que os instrumentos pblicos e as empresas pblicas esto sujeitos a tutela administrativa. No se pense, pois, que pelo facto de essas entidades se encontrarem, tambm sujeitas a superintendncia no se acham submetidas a tutela. Mas as entidades que exercem administrao indirecta por devoluo de poderes esto sujeitas a mais do que isso: alm da tutela administrativa, elas esto sujeitas ainda a uma outra figura, a de um poder ou conjunto de poderes do Estado, a que a Constituio chama superintendncia. A superintendncia, o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins mltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuao das pessoas colectivas pblicas singulares colocadas por lei na sua dependncia. pois, um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a tutela administrativa. Porque esta tem apenas por fim controlar a actuao das entidades a ela sujeitas, ao passo que a superintendncia se destina a orientar a aco das entidades a ela submetidas. Temos trs realidades distintas: a) A administrao directa do Estado: o Governo est em relao a ela na posio de superior hierrquico, dispondo nomeadamente do poder de direco; b) A administrao indirecta do Estado: ao Governo cabe sobre ela a responsabilidade da superintendncia, possuindo designadamente o poder de orientao; c) A administrao autnoma: pertence ao Governo desempenhar quanto a ela a funo de tutela administrativa, competindo-lhe exercer em especial um conjunto de poderes de controle. A superintendncia um poder mais forte do que a tutela administrativa, porque o poder de definir a orientao da conduta alheia, enquanto a tutela administrativa apenas o poder de controlar a regularidade ou a adequao do funcionamento de certa entidade: a tutela controla, a superintendncia orienta. A superintendncia difere tambm do poder de direco, tpico da hierarquia, e menos forte do que ele, porque o poder de direco do superior hierrquico consiste na faculdade de dar ordens ou instrues, a que corresponde o dever de obedincia a uma e a outras, enquanto a superintendncia se traduz apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendaes. Qual ento, do ponto de vista jurdico, entre ordens, directivas e recomendaes? A diferena a seguinte: - As ordens so comandos concretos, especficos e determinados, que impem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa conduta; - As directivas so orientaes genricas, que definem imperativamente os objectivos a

cumprir pelos seus destinatrios, mas que lhes deixam liberdade de deciso quanto aos meios a utilizar e s formas a adoptar para atingir esses objectivos; - As recomendaes so conselhos emitidos sem a fora de qualquer sano para a hiptese do no cumprimento. 103. Natureza Jurdica da Superintendncia Trs orientaes so possveis: a) A superintendncia como tutela reforada: a concepo mais generalizada entre os juristas. Corresponde ideia de que sobre os institutos pblicos e as empresas pblicas os poderes da autoridade responsvel so poderes de tutela. S que, como comportam mais uma faculdade do que as normalmente compreendidas na tutela, isto , o poder de orientao, entende-se que a superintendncia uma tutela mais forte, ou melhor, a modalidade mais forte da tutela administrativa. b) A superintendncia como hierarquia enfraquecida: a concepo que mais influencia na prtica a nossa Administrao. Considera nomeadamente que o poder de orientao, a faculdade de emanar directivas e recomendaes, no seno um certo enfraquecimento do poder de direco, ou a faculdade de dar ordens e instrues; c) A superintendncia como poder de orientao: a concepo que preconizamos. Consiste fundamentalmente em considerar que a superintendncia no uma espcie de tutela nem uma espcie de hierarquia, mas um tipo autnomo, sui generis, situado a meio caminho entre uma e outra, e com uma natureza prpria. A superintendncia tambm no se presume: os poderes em que ela se consubstancia so, em cada caso, aqueles que a lei conferir, e mais nenhum. A lei poder aqui ou acol estabelecer formas de interveno exagerada; a Administrao Pblica que no pode ultrapassar, com os seus excessos burocrticos, os limites legais. A superintendncia tem natureza de um poder de orientao. Nem mais, nem menos: no um poder de direco, nem um poder de controle. Os Princpios Constitucionais sobre a Organizao Administrativa 104. Enumerao e Contedo A Constituio uma Constituio programtica e por isso, entre muitas outras, tambm fornece indicaes quanto ao que deva ser a organizao da nossa Administrao Pblica. A matria vem regulada no art. 267/1/2 CRP. Dessas duas disposies resultam cinco princpios constitucionais sobre a organizao administrativa: 1. Princpio da desburocratizao: significa que a Administrao Pblica deve ser organizada e deve funcionar em termos de eficincia e de facilitao da vida dos particulares eficincia na forma de prosseguir os interesses pblicos de carcter geral, e facilitao da vida aos particulares em tudo quanto a Administrao tenha de lhes exigir ou haja de lhes prestar. 2. Princpio dos servios s populaes: a Administrao Pblica deve ser estruturada de tal forma que os seus servios se localizem o mais possvel junto das populaes que visam servir.

3. Princpio da participao dos interesses na gesto da Administrao Pblica: significa que os cidados no devem intervir na vida da Administrao apenas atravs da eleio dos respectivos rgos, ficando depois alheios a todo o funcionamento do aparelho e s podendo pronunciar-se de novo quando voltar a haver eleies para a escolha dos dirigentes, antes devem ser chamados a intervir no prprio funcionamento quotidiano da Administrao Pblica e, nomeadamente, devem poder participar na tomada de decises administrativas. a) De um ponto de vista estrutural, a Administrao Pblica deve ser organizada de tal forma que nela existam rgos em que os particulares participem, para poderem ser consultados acerca das orientaes a seguir, ou mesmo para tomar parte nas decises a adoptar. b) De um ponto de vista funcional, o que decorre do princpio da participao a necessidade da colaborao da Administrao com os particulares (art. 7 CPA) e a garantia dos vrios direitos de participao dos particulares na actividade administrativa (art. 8 CPA). 4. Princpio da descentralizao: A Constituio vem dizer que a Administrao Pblica deve ser descentralizada, isso significa que a lei fundamental toma partido a favor de uma orientao descentralizadora, e por conseguinte recusa qualquer poltica que venha a ser executada num sentido centralizador. 5. Princpio da desconcentrao: impe que a Administrao Pblica venha a ser, gradualmente, cada vez mais descentralizada. Recomenda que em cada pessoa colectiva pblica as competncias necessrias prossecuo das respectivas atribuies no sejam todas confiadas aos rgos de topo da hierarquia, mas distribudas pelos diversos nveis de subordinados. 105. Limites o prprio art. 267/2 CRP, que os estabelece. A se diz que a descentralizao e a desconcentrao devem ser entendidas sem prejuzo da necessria eficcia e unidade de aco e dos poderes de direco e superintendncia do Governo. Quer dizer: ningum poder invocar os princpios constitucionais da descentralizao e da desconcentrao contra quaisquer diplomas legais que adoptem solues que visem garantir, por um lado, a eficcia e a unidade da aco administrativa e, por outro, organizar ou disciplinar os poderes de direco e superintendncia do governo. Garantias dos Particulares Conceito e espcies 106. Conceitos e Espcies Atribuiu-se aos particulares determinados poderes jurdicos que funcionem como proteco contra os abusos e ilegalidades da Administrao Pblica, a Garantia dos Particulares. As Garantias, so os meios criados pela ordem jurdica com a finalidade de evitar ou de sancionar quer a violaes do Direito Objectivo, quer as ofensas dos direitos subjectivos e dos interesses legtimos dos particulares, pela Administrao Pblica.

As garantias so preventivas ou repressivas, conforme se destinem a evitar violaes por parte da Administrao Pblica ou a sancion-las, isto , a aplicar sanes em consequncia de violaes cometidas. Por sua vez, as garantias so garantias da legalidade ou dos particulares, consoante tenham por objectivo primacial defender a legalidade objectiva contra actos ilegais da Administrao, ou defender os direitos legtimos dos particulares contra as actuaes da Administrao Pblica que as violem. A lei organiza a garantia dos particulares atravs duma garantia da legalidade o recurso contencioso contra os actos ilegais da Administrao , que funciona na prtica como a mais importante garantia dos direitos e interesses legtimos dos particulares. As garantias dos particulares, por sua vez, desdobram-se em garantias polticas, garantias graciosas e garantias contenciosas. 107. Breve Referncia s Garantias Polticas So mais garantias do ordenamento constitucional do que propriamente garantias subjectivas do cidado. Verdadeiramente, garantias polticas dos participantes h s duas: o chamado Direito de Petio, quando exercido perante qualquer rgo de soberania, e o chamado Direito de Resistncia. Do Direito de petio se ocupa o artigo 52 da CRP; do Direito de resistncia trata o artigo 21 CRP. Garantias graciosas 108. Conceito So garantias graciosas, as garantias que se efectivam atravs da actuao dos prprios rgos da Administrao activa. A ideia central , esta: existindo certos controles para a defesa da legalidade e da boa administrao, colocam-se esses controles simultaneamente ao servio do respeito pelos direitos e interesses dos particulares. As garantias graciosas so bastante mais importantes e eficazes, do ponto de vista da proteco jurdica dos particulares, do que as garantias polticas. Estas garantias graciosas no so inteiramente satisfatrias: por um lado, porque por vezes os rgos da Administrao Pblica tambm se movem preocupaes polticas; por outro, porque muitas vezes os rgos da Administrao Pblica guiam-se mais por critrios de eficincia na prossecuo do interesse pblico do que pelo desejo rigoroso e escrupuloso de respeitar a legalidade ou os direitos subjectivos e interesses legtimos dos particulares. 109. Espcies Dentro das garantias graciosas dos particulares temos de distinguir, por um lado, aquelas que funcionam como garantias da legalidade e as que funcionam como garantias de mrito; e, por outro lado, temos de distinguir entre aquelas que funcionam como garantias de tipo petitrio e as que funcionam como garantias de tipo impugnatrio. 110. As Garantias Petitrias

No pressupem a prvia prtica de um acto administrativo. O Direito de Petio, que consiste na faculdade de dirigir pedidos Administrao Pblica para que tome determinadas decises ou providncias que fazem falta. Pressupe-se que falta uma determinada deciso, a qual necessria mas que ainda no foi tomada: o direito de petio visa justamente obter da Administrao Pblica a deciso cuja falha se faz sentir. Nisto se distingue o direito de petio do recurso, nomeadamente do recurso hierrquico, e em geral, das garantias de tipo impugnatrio. Com efeito, nestas existe j um acto administrativo contra o qual se vais formular um ataque, uma impugnao. No Direito de Representao, pressupe-se a existncia de uma deciso anterior; e, nessa medida, trata-se duma figura distinta do direito de petio. o que se passa com o direito da respeitosa representao, que os funcionrios podem exercer perante ordens ilegtimas dos seus superiores hierrquicos ou de cuja autenticidade eles duvidem, de modo a obter uma confirmao por escrito, a qual, se for obtida ou pelo menos se for pedia, exclui a responsabilidade do subalterno que vai executar essa ordem. O Direito de Queixa, consiste na faculdade de prover a abertura de um processo que culminar na aplicao de uma sano a um agente administrativo. Um particular queixa-se do comportamento de um funcionrio ou agente, no se queixa de um acto: no h queixas de actos administrativos, h queixas de pessoas, ou de comportamentos de pessoas, com vista aplicao a essas pessoas de sanes adequadas. O Direito de Denncia, o acto pelo qual o particular leva ao conhecimento de certa autoridade a ocorrncia de um determinado facto ou a existncia de uma certa situao sobre os quais aquela autoridade tenha, por dever de ofcio, a obrigao de investigar. A Oposio Administrativa, que pode ser definida como uma contestao que em certos processos administrativos graciosos os contra-interessados tm o direito de apresentar para combater quer os pedidos formulados Administrao, quer os projectos divulgados pela Administrao ao pblico. Em todos os casos estamos perante garantias petitrias, isto porque todos assentam na existncia de um pedido dirigido Administrao Pblica para que considere as razes do particular. 111. A Queixa para o Provedor de Justia O Provedor de Justia, somente veio a ser criado aps o 25 de Abril de 1974, atravs do Decreto-lei n. 212/75. O art. 23 da CRP viria a consagrar a figura do Provedor de Justia. O estatuto do Provedor de Justia a lei n. 9/91, de 9 de Abril, alterada pela Lei n. 30/96, de 14 de Agosto. a) mbito subjectivo de actuao: os poderes pblicos (art. 23 CRP); a Administrao Pblica (sentido orgnico), o sector empresarial do Estado e ainda as entidades de natureza juridico-privada que exeram poderes especiais de domnio susceptveis de contender com os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados (art. 2 Lei 9/91).

b) mbito material de actuao: aces ou omisses (art. 23/1 CRP). c) Caracterstica essencial da interveno: a falta do poder decisrio. O Provedor de Justia no pode revogar nem modificar actos administrativos (arts. 23/1 CRP, 22/1 Lei 9/91); a arma da persuaso. d) Instrumentos de actuao: as inspeces, as recomendaes, o relatrio anual e o recurso aos meios de comunicao social (arts. 21/1, 20/1-a, 28/1 Lei 9/91). e) Princpios de actuao: o informalismo (art. 28/1 Lei 9/91), e o contraditrio (art. 34 Lei 9/91). 112. As Garantias Impugnatrias So as que perante um acto administrativo j praticado, os particulares so admitidos por lei a impugnar esse acto, isto , a atac-lo com determinados fundamentos. As garantias impugnatrias, podem-se definir-se, assim, como os meios de impugnao de actos administrativos perante autoridades da prpria Administrao Pblica. As principais espcies de garantias impugnatrias, so quatro: - Se a impugnao feita perante o autor do acto impugnado, temos a reclamao; - Se a impugnao feita perante o superior hierrquico do autor do acto impugnado, temos o recurso hierrquico; - Se a impugnao feita perante autoridades que no so superiores hierrquicos do autor do acto impugnado, mas que so rgos da mesma pessoa colectiva e que exercem sobre o autor do acto impugnado poderes de superviso, estaremos perante o que se chama os recursos hierrquico imprprio; - Finalmente, se a impugnao feita perante uma entidade tutelar, isto , perante um rgo de outra pessoa colectiva diferente daquela cujo o rgo praticou o acto impugnado e que exerce sobre esta poderes tutelares, ento estaremos perante um recurso tutelar. 113. A Reclamao o meio de impugnao de um acto administrativo perante o seu prprio autor, art. 158/2-a CPA. Tem um carcter facultativo (art. 160/1 CPA). Fundamenta-se esta garantia na circunstncia de os actos administrativos poderem, em geral, ser revogados pelo rgo que os tenha praticado; e, sendo assim, parte-se do princpio de que quem praticou um acto administrativo no se recusar obstinadamente a rever e, eventualmente, a revogar ou substituir um acto por si anteriormente praticado. O seu fundamento a ilegalidade ou o demrito (art. 159 CPA). O prazo de interposio de quinze dias (art. 162 CPA). Os efeitos, a reclamao somente suspende os prazos de recursos hierrquico se este for necessrio, isto se o acto no couber no recurso contencioso (art. 164 CPA); por outro lado, a eventual suspenso depende essencialmente da circunstncia de no caber recurso contencioso do acto de que se reclama (art. 163 CPA). O recurso contencioso no depende de qualquer reclamao prvia; a reclamao do acto administrativo nunca (salvo lei especial) uma reclamao necessria. A garantia de natureza facultativa, os particulares podiam lanar mo dela se o quisessem fazer, mas ela no constitua para eles um dever jurdico, nem sequer um nus.

Ou seja, no impede que os particulares no recorressem contenciosamente dos actos ilegais, nem ficavam impedidos de recorrer hierarquicamente de quaisquer actos administrativos pelo facto de previamente no se ter interposto uma reclamao. O decreto-lei n. 256-A/77 veio instituir a reclamao necessria: que deixou de ser um meio de impugnao facultativo, para se tornar num meio de impugnao necessrio, necessrio no sentido de que constitua condio sine qua non do recurso contencioso. Se no se interpusesse previamente uma reclamao, no podiam utilizar-se as garantias contenciosas dos particulares. Acrescente-se ainda que a reclamao no interrompe nem suspende os prazos legais de impugnao do acto administrativo, sejam eles de recurso gracioso ou contencioso. 114. O Recurso Hierrquico o meio de impugnao de um acto administrativo praticado por um rgo subalterno, perante o respectivo superior hierrquico, a fim de obter a revogao ou a substituio do acto recorrido (art. 166/2 CPA). O recurso hierrquico tem sempre uma estrutura tripartida: a) O recorrente: que o particular que interpe o recurso; b) O recorrido: que o rgo subalterno de cuja deciso se recorre, tambm chamado rgo a quo; c) E a autoridade de recurso: que o rgo superior para quem se recorre, tambm chamado rgo ad quem. So pressupostos para que possa haver um recurso hierrquico: que haja hierarquia; que tenha sido praticado um acto administrativo por um subalterno; e que esse subalterno no goze por lei de competncia exclusiva. Fora destes pressupostos no h recurso hierrquico. 115. Espcies de Recursos Hierrquicos Em primeiro lugar, e atendendo aos fundamentos com que se pode apelar para o superior hierrquico do rgo que praticou o acto recorrido, o recurso hierrquico pode ser de legalidade, de mrito, ou misto. Os recursos hierrquicos de legalidade, so aqueles em que o particular pode alegar como fundamento do recurso a ilegalidade do acto administrativo impugnado. Os recursos de mrito, so aqueles em que o particular pode alegar, como fundamento, a inconvenincia do acto impugnado. Os recursos mistos, so aqueles em que o particular pode alegar, simultaneamente, a ilegalidade e a inconvenincia do acto impugnado. Deve dizer-se a este respeito que a regra geral no nosso Direito Administrativo a de que os recursos hierrquicos tm normalmente carcter misto, ou seja, so recursos em que a lei permite que os particulares invoquem quer motivos de legalidade, quer motivos de mrito, quer uns e outros simultaneamente. H todavia, excepes a esta regra: so, nomeadamente, os casos em que a lei estabelece que s possvel alegar no recuso hierrquico fundamentos de mrito, e no tambm fundamentos de legalidade.

Uma outra classificao dos recursos hierrquicos aquela que os separa em recursos necessrios e recursos hierrquicos facultativos (art. 167/1 CPA) H actos administrativos que so verticalmente definitivos, porque praticados por autoridades de cujos actos se pode recorrer directamente para o Tribunal Administrativos, e h actos que no so verticalmente definitivos, porque praticados por autoridades de cujos actos se no pode recorrer directamente para os Tribunais. O recurso hierrquico necessrio aquele que indispensvel utilizar para se atingir um acto verticalmente definitivo do qual se possa recorrer contenciosamente. Diferentemente, o recurso hierrquico facultativo o que respeita a um acto verticalmente definitivo, do qual j cabe recurso contencioso, hiptese esta em que o recurso hierrquico apenas uma tentativa de resolver o caso fora dos Tribunais, mas sem constituir um passo intermdio indispensvel para atingir a via contenciosa. A regra do nosso Direito que os actos dos subalternos no so verticalmente definitivos: por conseguinte, em princpio, dos actos praticados pelos subalternos indispensvel interpor recurso hierrquico necessrio. E a, de duas uma: ou o superior d razo ao subalterno confirmando o acto recorrido, e desta deciso confirmativa cabe recurso contencioso para o Tribunal Administrativo competente; ou o superior hierrquico d razo ao particular, recorrente, e nesse caso, revoga ou substitui o acto recorrido, e o caso fica resolvido a contento do particular. 116. Regime Jurdico do Recurso Hierrquico Interposio do recurso: O recurso hierrquico sempre dirigido autoridade ad quem: a ela que se formula o pedido de reapreciao do acto recorrido. Mas nem sempre o recurso tem de ser interposto, ou apresentado, junto do rgo a quo, o qual o far depois seguir para a entidade ad quem, a fim de que esta o julgue (art. 34-a LPTA e art. 169/2 CPA). O recurso hierrquico dirigido ao mais elevado superior hierrquico do autor do acto recorrido. O recorrente tem assim um direito de escolha: ou apresenta o recurso na autoridade a quo ou na autoridade ad quem. A lei permite recorrer per saltum para a autoridade ad quem (art. 34-b LPTA). Prazo de recurso: Se se tratar de recurso hierrquico necessrio, vigora o disposto no art. 34-a LPTA e art. 168/1 CPA. A lei fixa aqui um prazo de trinta dias para a interposio de recurso hierrquico necessrio; se este no for interposto dentro do prazo, o recurso contencioso que se venha depois a interpor do acto pelo qual o superior decida o recurso hierrquico, ser extemporneo e, consequentemente, rejeitado por ter sido interposto fora do prazo. Se for um recurso hierrquico facultativo, no h prazo para o interpor. Simplesmente, acontece que de toda a convenincia que, se o particular entender interpor tal recurso, o faa logo no incio do prazo para o recurso contencioso, porque tem toda a vantagem em que o recurso hierrquico facultativo seja decidido, se possvel, antes de expirar o prazo para a interposio do recurso contencioso (art. 168/2 CPA). Efeitos de recurso: A interposio do recurso hierrquico produz um certo nmero de efeitos jurdicos, dos quais os mais importantes so o efeito suspensivo e o efeito

devolutivo (art. 170 CPA). O efeito suspensivo consiste na suspenso automtica da eficcia do acto recorrido: havendo efeito suspensivo, o acto impugnado, mesmo que fosse plenamente eficaz, e at executrio, perde a sua eficcia, incluindo a executoriedade, e fica suspenso at deciso final do recurso; s se esta for desfavorvel ao recorrente, confirmando o acto recorrido, que este acto recobra a sua eficcia plena. A regra no nosso Direito que os recursos hierrquicos necessrios tm efeito suspensivo ao passo que os facultativos no o tm. Quanto ao efeito devolutivo, considera-se que na atribuio ao superior da competncia dispositiva que, sem o recurso, pertence como competncia prpria ao subalterno. Em regra, o recurso hierrquico necessrio tem efeito devolutivo; quanto ao recurso facultativo, normalmente no o tem. Tipos de deciso: o recurso hierrquico d lugar a trs tipos de deciso possvel (art. 174 CPA): a) Rejeio do recurso: d-se quando o recurso no pode ser recebido por questes de forma (falta de legitimidade, extemporaneidade, etc.). b) Negao do provimento: d-se quando o julgamento do recurso, versando sobre a questo de fundo, desfavorvel ao ponto de vista do recorrente. Equivale manuteno do acto recorrido. c) Concesso do provimento: d-se quando a questo de fundo julgada favoravelmente ao pedido do recorrente. Pode originar a revogao ou a substituio do acto recorrido. 117. Natureza Jurdica do Recurso Hierrquico A estrutura do recurso hierrquico, um recurso de tipo de reexame, ou antes um recurso de tipo de reviso. Deve sublinhar-se desde j que esta tipologia no privativa dos recursos hierrquicos, nem sequer exclusiva do Direito Administrativo. Diz-se que um recurso do tipo reexame quando se trata de um recurso amplo, em que o rgo ad quem se substitui ao rgo a quo, e, exercendo a competncia deste ou uma competncia idntica, vai reapreciar a questo subjacente ao acto recorrido, podendo tomar sobre ela uma nova deciso de fundo. Diferentemente, o recurso de reviso um recurso mais restrito em que o rgo ad quem no se pode substituir ao rgo a quo, nem pode exercer a competncia deste, limitando-se a apreciar se a deciso recorrida foi ou no legal ou conveniente, sem poder tomar uma nova deciso de fundo sobre a questo. A tendncia geral do nosso Direito Administrativo no sentido de que o recurso hierrquico necessrio um recurso de tipo reexame, ao passo que o recurso facultativo um recurso do tipo reviso, fundamentalmente porque o recurso hierrquico necessrio a competncia do superior hierrquico mais ampla do que o recurso hierrquico facultativo. O recurso hierrquico predominantemente objectivo ou predominantemente subjectivo, o que significa indagar se o recurso hierrquico um instrumento jurdico que visa predominantemente defender os interesses gerais da Administrao Pblica ou se, pelo

contrrio, visa predominantemente defender os direitos subjectivos e os interesses legtimos dos particulares. O recurso hierrquico sempre simultaneamente uma garantia objectiva; mas, sendo certo que ele representa um instrumento de servio dos interesses gerais da Administrao e dos direitos e interesses dos particulares, o que se pergunta qual o interesse que, em ltima anlise, prevalece. Na nossa opinio, o recurso hierrquico no nosso Direito predominantemente um recurso com funo objectiva. No Direito Administrativo, e em particular no recurso hierrquico, entende-se que existe a figura da reformatio in pejus: quem interpuser recurso hierrquico sabe que se arrisca a que a deciso de que vai recorrer possa ser alterada para pior. A funo essencial do recurso hierrquico mais a da garantia da legalidade e dos interesses gerais da Administrao do que a garantia dos direitos e interesses legtimos dos particulares, pois se o recurso hierrquico fosse apenas uma garantia do particular bvio que no poderia haver reformatio in pejus. O recurso hierrquico constitui uma manifestao do exerccio da funo administrativa ou da funo jurisdicional. O que se afigura prefervel considerar que se trata do exerccio da funo administrativa na modalidade da justia administrativa, no sentido das figuras afins do poder discricionrio. A deciso de um recurso hierrquico apresentada como um exemplo tpico de justia administrativa, isto , de uma deciso administrativa tomada segundo critrios de justia e no segundo critrios de discricionariedade pura. O prazo de deciso de um recurso hierrquico de trinta dias (art. 175 CPA). No mbito da deciso, o superior hierrquico pode sempre, com fundamento nos poderes hierrquicos, confirmar ou revogar o acto recorrido ou, ainda, declarar a respectiva nulidade; a menos que a competncia do autor do acto no seja exclusiva, o superior hierrquico pode tambm modificar os substituir aquele acto (art. 174 CPA). 118. Os Recursos Hierrquicos Imprprios Podem definir-se como recursos administrativos mediante os quais se impugna um acto praticado por um rgo de certa pessoa colectiva pblica perante outro rgo da mesma pessoa colectiva, que, no sendo superior do primeiro, exera sobre ele poderes de superviso (art. 76 CPA). Trata-se de recursos administrativos que no so recursos hierrquicos, porque o rgo ad quem no superior hierrquico do rgo a quo, mas que tambm no so recursos tutelares, porque os dois rgos, a quo e ad quem, so aqui rgos da mesma pessoa colectiva pblica. Sempre que se esteja perante um recurso administrativo a interpor de um rgo de uma pessoa colectiva pblica, sem que entre eles haja relao hierrquica, est-se perante um recurso hierrquico imprprio. Tem como fundamentos: a ilegalidade ou o demrito do acto administrativo (arts. 159 e 167/2 CPA). O recurso hierrquico imprprio s h, por natureza (art. 176/1 CPA), ou quando a lei expressamente o previr (art. 176/2 CPA). Fazendo-se aplicao subsidiria das regras relativas ao recurso hierrquico (art. 176/3 CPA).

119. O Recurso Tutelar o recurso administrativo mediante o qual se impugna um acto da pessoa colectiva autnoma, perante um rgo de outra pessoa colectiva pblica que sobre ela exera poderes tutelares ou de superintendncia (art. 177/1 CPA). o que se passa quando a lei sujeita a recurso para o Governo de certas deliberaes das Cmaras Municipais. Os seus fundamentos a ilegalidade ou o demrito do acto administrativo (arts. 159 e 167/2 CPA). Geralmente um recurso com natureza facultativa (art. 177/2 CPA), isto porque existem alguns casos de recursos tutelares necessrios. Tem uma natureza excepcional, s existindo quando a lei expressamente o previr (art. 177/2 CPA). A sua aplicao subsidiria s regras relativas ao recurso hierrquico (art. 177/5 CPA). Garantias contenciosas ou jurisdicionais 120. As Garantias Contenciosas, Conceito de Contencioso Administrativo As garantias jurisdicionais ou contenciosas, so as garantias que se efectivam atravs da interveno dos Tribunais Administrativos. O conjunto destas garantias corresponde a um dos sentidos possveis das expresses jurisdio administrativa ou contencioso administrativo. As garantias contenciosas, representam a forma mais elevada e mais eficaz de defesa dos direitos subjectivos e dos interesses legtimos dos particulares. So as garantias que se efectivam atravs dos Tribunais. A nossa lei usa muitas vezes, a expresso contencioso administrativo. E usa-a em sentidos muito diferentes: - Primeiro, num sentido orgnico, em que o contencioso administrativo aparece como sinnimo de conjunto de Tribunais Administrativos. Os Tribunais so rgos a quem est confiado o contencioso administrativo; no so eles prprios, o contencioso administrativo. - Depois num sentido funcional, como sinnimo de actividade desenvolvida pelos Tribunais Administrativos. A actividade desenvolvida pelos Tribunais Administrativos no o contencioso administrativo: essa actividade uma actividade jurisdicional, a funo jurisdicional. - Num sentido instrumental, em que contencioso administrativo aparece como sinnimo de meios processuais que os particulares podem utilizar contra a Administrao Pblica atravs dos Tribunais Administrativos. Os meios processuais utilizveis pelos particulares no so o contencioso administrativo, so aquilo a que se chama os meios contenciosos. - E finalmente, a expresso aparece ainda utilizada num sentido normativo, como sinnimo de conjunto de normas jurdicas reguladoras da interveno dos Tribunais Administrativos ao servio da garantia dos particulares. O contencioso de normas que regulam esta matria tambm no merece o nome de contencioso administrativo: no fundo trata-se apenas de um captulo do Direito Administrativo, mas no contencioso administrativo. - Num sentido material, como sinnimo de matria da competncia dos Tribunais Administrativos. O contencioso administrativo significa, em bom rigor a matria da competncia dos Tribunais Administrativos, ou seja, o conjunto dos litgios entre a

Administrao Pblica e os particulares, que hajam de ser solucionados pelos Tribunais Administrativos e por aplicao do Direito Administrativo. 121. Espcies Nas nossas leis faz-se referncia ao contencioso dos actos administrativos, da responsabilidade da Administrao, e dos direitos e interesses legtimos dos particulares. Os dois primeiros correspondem quilo que a doutrina chama, o contencioso administrativo por natureza; os outros correspondem quilo a que a doutrina chama o contencioso administrativo por atribuio. O contencioso administrativo por natureza, o contencioso administrativo essencial, aquele que corresponde essncia do Direito Administrativo. a resposta tpica do Direito Administrativo necessidade de organizar uma garantia slida e eficaz contra o acto administrativo ilegal e contra o regulamento ilegal, isto , contra o exerccio ilegal do poder administrativo por via unilateral. O segundo, o contencioso por atribuio, acidental, no essencial. Pode existir ou deixar de existir, no sentido de que pode estar entregue a Tribunais Administrativos ou pode estar entregue a Tribunais Comuns. 122. Os Meios Contenciosos A estas duas modalidades de contencioso administrativo contencioso por natureza e contencioso por atribuio correspondem dois meios contencioso tpicos: o recurso e a aco. Ao contencioso administrativo por natureza corresponde a figura do recurso; ao contencioso administrativo por atribuio corresponde a figura da aco. O recurso contencioso, o meio de garantia que consiste na impugnao, feita perante o Tribunal Administrativo competente, de um acto administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva anulao. Visa resolver um litgio sobre qual a Administrao Pblica j tomou posio. E f-lo atravs de um acto de autoridade justamente, atravs de acto administrativo ou de regulamento de tal forma que, mediante esse acto de autoridade, j existe uma primeira definio do Direito aplicvel. Foi a Administrao Pblica, actuando como poder, que definiu unilateralmente o Direito aplicvel. O particular vai, apenas, impugnar, ou seja, atacar, contestar, a definio que foi feita pela Administrao Pblica. Por seu lado, a aco, o meio de garantia que consiste no pedido, feito ao Tribunal Administrativo competente, de uma primeira definio do Direito aplicvel a um litgio entre um particular e a Administrao Pblica. Visa resolver um litgio sobre o qual a Administrao Pblica no se pronunciou mediante um acto administrativo definitivo. E no se pronunciou, ou porque no o pode legalmente fazer naquele tipo de assuntos, ou porque se pronunciou atravs de um simples acto opinativo, o qual, no um acto definitivo e executrio, no constitui acto de autoridade. 123. Funo das Garantias Contenciosas A jurisdio administrativa resulta de uma determinao constitucional: ao contrrio do que ocorria com a redaco original da lei fundamental, o art. 209/1-b CRP, impe hoje a existncia de uma categoria diferenciada de Tribunais Administrativos e Fiscais.

No obstante os Tribunais Administrativos constiturem a jurisdio comum com competncia em matria de litgios emergentes de relaes jurdico-administrativas, no constituem uma jurisdio exclusiva no que respeita aos conflitos emergentes de tais relaes. A lei atribui aos Tribunais Judiciais a resoluo de diversos tipos de litgios decorrentes de relaes jurdicas desta espcie. O recurso contencioso de anulao, quando interposto por particulares que sejam titulares de um interesse directo, pessoal e legtimo, tem uma funo predominantemente subjectiva. O recurso contencioso de anulao, quando interposto pelo Ministrio Pblico ou pelos titulares do Direito de aco popular, tem uma funo predominantemente objectiva. As aces administrativas, no mbito do contencioso administrativo por atribuies, tm uma funo predominante subjectiva. O art. 268/4 CRP: o contencioso administrativo desempenha hoje uma funo predominantemente subjectiva, salvo quanto aos recursos interpostos pelo Ministrio Pblico e, em parte, tambm quanto aco popular. 124. Sistemas de Organizao do Contencioso Administrativo Os sistemas possveis, em matrias de rgos competentes para conhecer das questes litigiosas entre a Administrao Pblica, so trs: - O sistema do administrador-juiz; - O sistema dos Tribunais Administrativos; - O sistema dos Tribunais Judiciais. 125. Os Tribunais Administrativos em Portugal Em Portugal vigorou, durante o sc. XIX e o primeiro quartel do sc. XX, o sistema do administrador-juiz, com algumas intermitncias dos sistemas dos Tribunais Judiciais. Em 1930, foi adoptado o sistema dos Tribunais Administrativos (at hoje). De acordo com o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), a organizao do Tribunal Administrativo (art. 2): - O Supremo Tribunal Administrativo (arts. 14 a 35 ETAF) STA. - O Tribunal Central Administrativo (arts. 36 a 44 ETAF) TCA. - Os Tribunais Administrativos de Crculo (Lisboa, Porto e Coimbra) arts. 45 a 63 ETAF TAC. 126. mbito da Jurisdio Administrativa De o art. 3 do ETAF (DL 129/89 de Abril) as ideias chave do contencioso administrativo: - As relaes jurdico-administrativas, relaes reguladas pelo Direito Administrativo; - A tutela da legalidade; - A defesa de direitos e interesses legtimos. Excluses de mbito (art. 4 ETAF)

1. Esto excludos da jurisdio administrativa e fiscal os recursos e as aces que tenham por objecto: a) Actos praticados no exerccio da funo poltica e responsabilidade pelos danos decorrentes desse exerccio; b) Normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exerccio da funo legislativa; c) Actos em matria administrativa dos Tribunais Judiciais; d) Actos relativos ao inqurito e instruo criminais e ao exerccio da aco penal; e) Qualificao de bens como pertencentes ao domnio pblico e actos de delimitao destes com bens de outra natureza; f) Questes de Direito Privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de Direito Pblico; g) Actos cuja apreciao pertena por lei competncia de outros Tribunais. O Recurso Contencioso de Anulao Conceito e natureza 127. Origem, Evoluo, Conceito e Natureza O recurso contencioso nasceu da necessidade de conciliar o princpio da separao de poderes com o controlo da actividade administrativa. Pode dizer-se que esta conciliao indispensvel se fez em torno de trs conceitos bsicos: - O conceito de acto administrativo, espcie de criao jurdica de um alvo em direco ao qual se vai orientar a garantia contenciosa; - O conceito de Tribunal Administrativo, como rgo especializado da Administrao (e no da jurisdio); - O conceito de recurso contencioso, como meio de apreciao da conformidade legal de um acto administrativo o processo feito ao acto. O recurso contencioso, trata-se de um meio de impugnao de um acto administrativo, interposto perante o Tribunal Administrativo competente, a fim de obter a anulao ou a declarao de nulidade ou inexistncia desse acto. Com efeito: - Trata-se de um recurso, ou seja, de um meio de impugnao de actos unilaterais de uma autoridade pblica, um recurso e no uma aco; - Trata-se de um recurso contencioso, ou seja, de uma garantia que se efectiva atravs dos Tribunais; - Trata-se de um recurso contencioso de anulao, isto , o que com ele se pretende e se visa eliminar da ordem jurdica de um acto administrativo invlido, obtendo, para o efeito, uma sentena que reconhea essa invalidade e que, em consequncia disso, o destrua juridicamente. A actual regulamentao do recurso contencioso revela, por um lado, uma confluncia de elementos de ndole objectivista e de ndole subjectivista; por outro, a existncia de dois

modelos principais de tramitao, um mais subjectivista do que o outro. Principais elementos de ndole subjectivista: - O recurso interpe-se contra o rgo autor do acto e no contra a pessoa colectiva pblica (art. 36/1-c LPTA); - A resposta ao recurso somente pode ser assinada pelo autor do acto e no por advogado (art. 26/2 LPTA); - O rgo recorrido obrigado a remeter ao Tribunal todos os elementos constantes do processo administrativo, incluindo aqueles que lhe forem desfavorveis (art. 46/1 LPTA); - No existem sentenas condenatrias. Os principais elementos de ndole objectivista: - Os poderes processuais do rgo recorrido (art. 26/1 LPTA); - A garantia contra a leso de direitos subjectivos e interesses legtimos atravs do recurso contencioso (art. 268/4 CRP). 128. Elementos do Recurso Contencioso Os elementos do recurso contencioso so: a) Os sujeitos: so o recorrente, a pessoa que interpe o recurso contencioso, impugnando o acto administrativo; os recorridos, so aqueles que tm interesse na manuteno do acto recorrido; o Ministrio Pblico; e o Tribunal. b) O Objecto: o objecto do recurso um acto administrativo. Se se impe um recurso contencioso sem que haja acto administrativo, o recurso no tem objecto ou fica sem objecto. Aquilo que se vai apurar no recurso se o acto administrativo vlido ou invlido. Tal apuramento faz-se em funo da lei vigente no momento da prtica do acto e no em funo da lei que eventualmente esteja a vigorar no momento em que proferida a sentena pelo Tribunal. c) O pedido: o pedido do recurso sempre a anulao ou declarao de nulidade ou inexistncia do acto recorrido d) A causa a pedir: a invalidade do acto recorrido, as mais das vezes resultante da sua ilegalidade. Os Tribunais Administrativos no podem substituir-se Administrao activa no exerccio da funo administrativa: s podem exercer a funo jurisdicional. Por isso no podem modificar os actos administrativos, nem praticar outros actos administrativos em substituio daqueles que reputem ilegais, nem sequer podem condenar a Administrao a praticar este ou aquele acto administrativo. 129. Principais Poderes dos Sujeitos sobre o Objecto do Processo Poderes do Tribunal: - Fazer prosseguir o recurso quando o acto seu objecto tenha sido revogado com eficcia meramente extintiva (art. 48 LPTA); - Determinar a apensao de processos (art. 39 LPTA). Poderes do Ministrio Pblico: - Arguir vcios no invocados pelo recorrente (art. 27-d LPTA);

- Requerer o prosseguimento do recurso, designadamente em caso de desistncia do recorrente (art. 27-e LPTA); - Suscitar questes que obstem ao conhecimento do objecto do recurso (art. 54/1 LPTA). Poderes do recorrente: - Desistir; - Pedir a ampliao ou a substituio do objecto do processo quando seja proferido acto expresso na pendncia de recurso de acto tcito (art. 51/1 LPTA). Poderes do rgo recorrido (art. 26/1 LPTA). 130. O Direito ao Recurso Contencioso Os particulares tm direito ao recurso contencioso. um Direito Subjectivo pblico, que nenhum Estado de Direito pode negar aos seus cidados (art. 268/4 CRP). A garantia constitucional do direito ao recurso contencioso abrange: a) A proibio de a lei ordinria declarar irrecorrveis certas categorias de actos definitivos e executrios; b) A proibio de a lei ordinria reduzir a impugnabilidade de determinados actos a certos vcios; c) A proibio de em lei retroactiva se excluir ou afastar, por qualquer forma, o direito ao recurso. A jurisprudncia constitucional considera que o direito ao recurso contencioso um Direito fundamental, por ter natureza anloga dos Direitos, Liberdades e Garantias consagrados na Constituio, aplicando-se-lhe portanto o regime destes (art. 17 CRP). Pressupostos processuais 131. Conceito Os pressupostos processuais so as condies de interposio do recurso, isto , as exigncias que a lei faz para que o recurso possa ser admitido. Importa no confundir condies de interposio, ou pressupostos processuais, com condies de provimento: - As condies de interposio, ou pressupostos processuais, so os requisitos que tm de verificar-se para que o Tribunal possa entrar a conhecer do fundo da causa; - As condies de provimento so aquelas que tm de verificar-se para que o Tribunal, conhecendo do fundo da causa, possa dar razo ao recorrente. 132. Competncia do Tribunal O principal factor determinante da competncia dos Tribunais Administrativos no mbito dos recursos contenciosos a categoria do autor do acto recorrido. A natureza da questo controvertida passou a constituir tambm factor relevante em 1996, tendo passado a existir um Tribunal Central Administrativo que, no mbito do recurso contencioso, possui competncia especializada em funo da matria, nas questes relativas ao funcionalismo pblico. Competncia do Supremo Tribunal Administrativo (art. 26/1-c ETAF);

 Competncia do Tribunal Central Administrativo (art. 40-b ETAF). Dos recursos de actos administrativos ou em matria administrativa praticados pelo Governo, seus membros, Ministros da Repblica e Provedor de Justia, todos quando relativos ao funcionalismo pblico, pelos rgos de governo prprio das Regies Autnomas e seus membros, pelo Chefe do Estado-Maior-General das Foras Armadas, pelos Chefes de Estado-Maior dos trs ramos das Foras Armadas, pelos rgos colegiais de que algum faa parte, com excepo do Conselho Superior de Defesa Nacional, bem como por outros rgos centrais independentes ou superiores do Estado de categoria mais elevada que a de director-geral; Competncia dos Tribunais Administrativos de crculo (art. 51/1-a - d2): a) Dos recursos de actos administrativos dos directores-gerais e de outras autoridades da administrao central, ainda que praticados por delegao de membros do Governo; a') Dos recursos de actos administrativos de rgos das Foras Armadas para cujo conhecimento no sejam competentes o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal Central Administrativo; a) Dos recursos de actos administrativos de governadores civis e de assembleias distritais; b) Dos recursos de actos administrativos dos rgos de servios pblicos dotados de personalidade jurdica e autonomia administrativa; c) Dos recursos de actos administrativos dos rgos da administrao pblica regional ou local e das pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa; d) Dos recursos de actos administrativos dos concessionrios; d1) Dos recursos de actos administrativos dos rgos de associaes pblicas; d2) Dos recursos de actos de que resultem conflitos de atribuies que envolvam rgos de pessoas colectivas pblicas diferentes; Determinao da competncia territorial (art. 52 ETAF), o Tribunal Administrativo de crculo territorialmente competente o da residncia habitual ou sede do recorrente. Regime de incompetncia do Tribunal (art. 4 LPTA), a circunstncia de o pedido ser dirigido ao Tribunal Administrativo incompetente no determina a perda do prazo de recurso e, se a incompetncia for apenas em razo do territrio, o processo oficiosamente remetido ao Tribunal competente. 133. Recorribilidade do Acto Para que o Tribunal possa receber o recurso contencioso de anulao necessrio que o acto impugnado seja um acto recorrvel. E para que um acto seja recorrvel necessrio, que se trate de um acto administrativo externo, definitivo e executrio (art. 25/1 LPTA ser inconstitucional por supervenincia do art. 268/4 CRP?). Significa isto que no so recorrveis: 1) Os actos que no sejam actos administrativos; 2) Os actos administrativos internos;

3) Os actos administrativos no definitivos; 4) Os actos administrativos no executrios. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo tem admitido, a ttulo excepcional, a possibilidade de se interpor recurso contencioso destes actos, que embora juridicamente no sejam executrios, de facto foram executados. Aps a reviso constitucional de 89, a supresso da referncia a actos definitivos e executrios no actual n. 4 do art. 268, abriu caminho a uma orientao doutrinria que, com maior ou menor amplitude, admite que se possa recorrer de actos que no satisfaam as exigncias de definitividade e executoriedade, desde que apresentem a caracterstica da lesividade (de direitos subjectivos ou interesses legtimos). O DL 134/98 de 15 de Maio, permite o recurso contencioso de actos administrativos relativos formao da Administrao Pblica, que prescindindo de qualquer requisito de definitividade e executoriedade, limitando-se a exigir que tais actos lesem direitos ou interesses legalmente protegidos (art. 2/1). 134. Os Actos Irrecorrveis. Segundo o art. 4 /1 do ETAF: 1. Esto excludos da jurisdio administrativa e fiscal os recursos e as aces que tenham por objecto: a) Actos praticados no exerccio da funo poltica e responsabilidade pelos danos decorrentes desse exerccio; b) Normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exerccio da funo legislativa; c) Actos em matria administrativa dos Tribunais judiciais; d) Actos relativos ao inqurito e instruo criminais e ao exerccio da aco penal; e) Qualificao de bens como pertencentes ao domnio pblico e actos de delimitao destes com bens de outra natureza; f) Questes de Direito Privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de Direito Pblico; g) Actos cuja apreciao pertena por lei competncia de outros Tribunais. Este preceito legal representa afinal de contas, na linha tradicional do nosso Direito Administrativo, a aplicao concreta dos seguintes princpios: - H recurso contencioso de todos os actos administrativos; - No h recurso contencioso de actos que no sejam administrativos (ressalva a recorribilidade, expressamente ditada pelo ETAF, dos actos administrativos das entidades referidas no art. 26/1 alneas b), c) e d)) 135. Impugnao de Actos Administrativos Praticados sob a Forma Regulamentar e Legislativa Cabe recurso contencioso contra qualquer acto administrativo definitivo e executrio ilegal, mesmo que formalmente includo numa lei, num decreto-lei ou num diploma regulamentar.

136. O Problema dos Actos Polticos ou de Governo Os actos polticos ou de governo so outra categoria de actos irrecorrveis. Desde sempre se considerou que h certos actos do poder executivo que, sendo embora actos concretos e porventura ofensivos dos direitos individuais, no devem ser objecto de recurso contencioso de anulao, ainda que ilegais. Isto porque, os Tribunais Administrativos se destinam a apreciar o contencioso administrativo, e este abrange os litgios emergentes do exerccio da funo administrativa e no as questes que surjam do exerccio da funo poltica. O nico critrio possvel, o das funes do Estado, definidas por um critrio material: so actos polticas os actos praticados no desempenho da funo poltica, tal como so actos legislativos os praticados no desempenho da funo legislativa, actos administrativos os praticados no desempenho da funo administrativa e, enfim, actos jurisdicionais os praticados no desempenho da funo jurisdicional. Deste modo, o problema transfere-se para outro, que o de saber como se define a funo poltica e em que que ele se distingue, nomeadamente, da funo administrativa. Algumas categorias de actos polticos ou de governo: a) Actos diplomticos; b) Actos de defesa nacional; c) Actos de segurana do Estado; d) Actos de dinmica constitucional; e) Actos de clemncia. Todos estes actos, so actos caractersticos da funo poltica: como tais, merecem a qualificao de actos polticos ou de governo e, nessa qualidade, so insusceptveis de recurso contencioso de anulao, ainda que porventura sejam ilegais. Os actos administrativos podem ter consequncias polticas, mas nem por isso se transformam em actos polticos: s so actos polticos os que correspondem ao conceito de funo poltica. este o critrio que deve considerar-se consagrado na lei portuguesa, nomeadamente no art. 4/1-a do ETAF que considera irrecorrveis os actos praticados no exerccio da funo poltica. O critrio pois, um critrio objectivo e material: se o acto corresponde a funo poltica um acto poltico, se corresponde a funo administrativa um acto administrativo. O Estado de Direito exige que a categoria dos actos polticos seja reduzida ao mnimo e, nomeadamente, que no seja alargada para alm dos limites especficos da funo poltica. 137. Observaes Complementares Impugnao de um acto tcito: se o particular, por engano, dirige um requerimento a um certo rgo da Administrao, mas este est privado do exerccio da sua competncia porque a delegou, o deferimento ou indeferimento tcito imputado, para efeitos de recurso contencioso, ao delegado, mesmo que este no tenha sido remetido inicialmente o

requerimento (art. 33 LPTA). Isto significa que o erro de escolha da entidade a quem enviar o requerimento no obsta formao de acto tcito. O recurso contencioso deve nestes casos ser interposto contra o acto do delegado, e no do delegante. Acto expresso confirmativo de acto tcito: o acto expresso confirmativo de acto tcito contenciosamente impugnvel, desde que o recorrente, que impugnou o acto tcito, requeira, no prazo de um ms a contar da notificao ou publicao do acto expresso, que este ltimo seja acrescentado ao acto tcito (ampliao do objecto de recurso) ou tome o lugar do acto tcito (substituio do objecto de recurso), art. 51/1 LPTA. Cumulao de recursos: o recorrente pode no mesmo recurso cumular a impugnao de dois ou mais actos administrativos recorrveis, desde que eles se encontrem entre si numa relao de dependncia ou de conexo (art. 38/1: o recorrente pode cumular a impugnao de actos que estejam entre si numa relao de dependncia ou de conexo LPTA). Esta regra comporta algumas excepes (art. 38/3: a cumulao e a coligao no so admissveis: a) Quando a competncia para conhecer das impugnaes pertena a Tribunais de diferente categoria; b) Quando a impugnao dos actos no esteja sujeita mesma forma de processo). 138. Legitimidade das Partes A legitimidade das partes o pressuposto processual atravs do qual a lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo levado a Tribunal. Por remisso sucessiva dos arts. 5 do ETAF e 2 da LPTA, as regras relativas legitimidade processual continuam a constar basicamente dos arts. 46 do RSTA e 821 do Cdigo Administrativo. A legitimidade processual uma posio das partes em relao ao objecto do processo, posio tal que justifica que elas possam ocupar-se em juzo desse objecto. No recurso contencioso de anulao, h trs espcies de legitimidade processual: a legitimidade dos recorrentes, a legitimidade dos recorridos, e a legitimidade dos assistentes. Comecemos pela legitimidade dos recorrentes. H trs tipos de recorrentes com legitimidade para interpor o recurso contencioso de anulao: 1) os interessados; 2) o Ministrio Pblico; 3) os titulares da aco popular. 139. A Legitimidade dos Recorrentes: Os Interessados Aquele em que um particular recorre de um acto administrativo invlido que o prejudica. E quem que se pode considerar interessado? a lei que d a resposta a esta pergunta, nos arts. 46 do RSTA e 821 do CA. Para ter legitimidade processual, o particular que queira recorrer de um acto administrativo tem que demonstrar, por um lado, que titular de um interesse na anulao desse acto, e por outro, que esse interesse rene as seguintes caractersticas: um interesse directo, pessoal, e legtimo. A pessoa pode dizer-se interessada quando espera obter da anulao desse acto um

benefcio e se encontra em posio de o receber. Portanto, interessado aquele que espera e pode obter um benefcio da anulao do acto. O interesse diz-se directo quando o benefcio resultante da anulao do acto recorrido tiver repercusso imediata no interessado. Ficam, portanto, excludos da legitimidade processual aqueles que da anulao do acto recorrido viessem a retirar apenas um benefcio mediato, eventual, ou meramente possvel. O interesse diz-se pessoal quando a repercusso da anulao do acto recorrido se projectar na prpria esfera jurdica do interessado. O interesse diz-se legtimo quando protegido pela ordem jurdica como interesse do recorrente. A aceitao do acto recorrido (ou ilegitimao processual daqueles que aceitaram o acto): para que o interesse subsista , no entanto, ainda preciso que o interessado no tenha aceitado o acto em causa, arts. 47 RSTA, 827 CA e 3/1 DL 134/98. Em consequncia, quem aceitar o acto administrativo no tem legitimidade para recorrer dele o que alis bem se compreende, porque a aceitao equivale perda do interesse no recurso. Citao dos Contra-interessados: os contra-interessados, so aquelas pessoas titulares de um interesse na manuteno do acto recorrido, oposto portanto ao do recorrente. So os demais recorridos, a que se refere o art. 49 da LPTA, ou os interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, referidos no art. 36/1-b LPTA. Coligao de recorrentes: podem coligar-se no mesmo recurso vrios recorrentes quando todos impugnem, com os mesmos fundamentos jurdicos, actos contidos num nico despacho ou noutra forma de deciso (art. 38/2 LPTA). Esta regra conhece algumas excepes (art. 38/3 LPTA). 140. A Aco Pblica Alm dos interessados, isto , dos titulares do interesse directo, pessoal e legtimo, pode tambm interpor recurso contencioso o Ministrio Pblico (arts. 219/1 CRP; 69 ETAF; 27 LPTA). Existem agentes do Ministrio Pblico junto dos Tribunais Administrativos e esses podem, se assim o entenderem, recorrer contenciosamente dos actos administrativos invlidos de que tenham conhecimento. Ao direito que ao Ministrio Pblico assiste de recorrer de um acto administrativo chama-se Aco Popular: portanto, o Ministrio Pblico titular do direito de aco popular. Os arts. 821/1 CA e 46/2 RSTA, estabelecem as condies em que esse direito pode ser exercido pelo Ministrio Pblico: como e quando o entender, segundo o seu exclusivo critrio, quer tenha conhecimento pelos seus prprios meios da existncia de um acto administrativo invlido, quer esse conhecimento lhe tenha sido trazido por qualquer pessoa. Para alm desta possibilidade de que goza o Ministrio Pblico, assiste-lhe ainda a faculdade de prosseguir com o recurso contencioso se este, tendo sido interposto por um particular interessado, estiver ameaado de extino pelo facto de o recorrente particular

desistir do recurso; o Ministrio Pblico assume a posio de recorrente, art. 27-e LPTA. 141. A Aco Popular Finalmente, o recurso contencioso de anulao pode ser interposto pelos titulares do direito de aco popular. A esta figura refere-se o art. 52 CRP. no art. 822 do CA, que se ocupa da aco popular no mbito do contencioso local. A Constituio, no art. 52/3, apontou no sentido da reelaborao de um conceito de legitimidade altrusta, com o alargamento do mbito de aplicao da aco popular, por forma a abranger as situaes correspondentes ideia de tutela de interesse difusos. A Constituio foi objecto de concretizao legislativa atravs do Captulo III da Lei n. 83/95 de 31 de Agosto. A aco popular passa, com esta lei, a abranger a aco popular civil e a aco popular procedimental administrativa, podendo esta ltima servir-se da via do recurso contencioso ou da via da aco administrativa (art. 12/1). A Aco Popular significa a possibilidade de qualquer cidado, residente numa certa circunscrio administrativa, ou contribuinte colectado nessa rea, tem de impugnar contenciosamente actos administrativos definitivos e executrios das autarquias locais ou de outras entidades, arvorando-se, assim, em defensor do interesse pblico e da legalidade administrativa. Esta figura da aco popular tem bastante interesse do ponto de vista do Estado de Direito, na medida em que, por um lado, atribui a todos os membros de um certa autarquia local, desde que recenseados ou contribuintes, o direito de fiscalizarem a legalidade administrativa, independentemente de estarem ou no interessados no caso, e na medida em que, por outro lado, permite a esses mesmos cidados recorrer contenciosamente, nessa qualidade, sempre que possam demonstrar a titularidade de um interesse directo, pessoal e legtimo. H no entanto uma preveno a fazer: no se deve confundir esta aco popular que se chama, em linguagem tcnica, Aco Popular Correctiva, uma vez que visa corrigir os efeitos de um acto ilegal da Administrao com uma outra modalidade de aco popular, chamada Aco Popular Supletiva. A situao aqui bastante diferente daquela que est pressuposta na primeira figura da aco popular. Com efeito, na Aco Popular Correctiva, a situao a seguinte: um rgo da Administrao pratica um acto administrativo invlido, e o particular vai recorrer contenciosamente desse acto administrativo para obter, atravs do recurso, a reintegrao da ordem jurdica violada. Diferentemente, na Aco Popular Supletiva, a situao a seguinte: a autarquia local titular de certos direitos civis, designadamente, direitos de propriedade ou posse sobre certos bens; um terceiro violou esses direitos, por exemplo apossando-se de bens que so patrimnio autrquico; h um cidado, residente no territrio dessa autarquia, que dandose conta disso, alerta os rgos autrquicos para essa situao, mas porque, estes nada fazem, o particular, arvorando-se em defensor dos interesses da autarquia, prope uma

aco civil para fazer valer os direitos dela contra o terceiro que os violou. Neste caso, estamos fora do contencioso administrativo: s a primeira figura da aco popular, isto , a aco popular correctiva, uma figura prpria do contencioso administrativo. 142. A Legitimidade dos Recorridos Quanto ao recorrido pblico, ou autoridade recorrida, no h nada de especial a assinalar: tem legitimidade, a esse ttulo, o rgo da Administrao Pblica que tiver praticado o acto administrativo de que se recorre. Quanto aos recorridos particulares, ou contra-interessados, a lei define quem so ou quais entre eles tm legitimidade. Segundo o art. 36/1-b, so aqueles a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar (LPTA). Quer dizer: os contra-interessados, so os particulares que ficaram directamente prejudicados se o recurso tiver provimento e, portanto, se o acto recorrido for anulado. 143. A Legitimidade dos Assistentes Finalmente, e pelo que respeita legalidade dos assistentes, a matria vem regulada no art. 49 RSTA, onde se estabelece que, uma vez tomada a iniciativa de interpor recurso contencioso por quem tenha para tanto interesse directo, pessoal e legtimo, podem outras pessoas vir em auxlio do recorrente ou de algum dos recorridos, para reforar a posio processual destes, ajudando-os a triunfar. O requisito da legitimidade , neste caso, o de que o assistente tenha um interesse legtimo no triunfo da parte principal que quer coadjuvar; esse interesse dever ser idntico ao da parte assistida, ou pelo menos com ele conexo. A posio do assistente no recurso a de parte acessria, auxiliar e subordinada. 144. Oportunidade do Recurso. Prazos Trata-se de um pressuposto processual exclusivo dos actos anulveis, uma vez que os actos nulos podem ser impugnados a todo tempo (art. 134/2 CPA). A regra geral no nosso Direito a de que o recurso contencioso de anulao tem de ser interposto dentro de um certo prazo, sem o que ser rejeitado por extemporneo ou inoportuno. H, todavia casos excepcionais em que o recurso contencioso pode ser interposto independentemente de prazo. O recurso contencioso normalmente, tem por objecto um acto administrativo anulvel, e a anulabilidade tem de ser invocada perante o Tribunal competente dentro de um certo prazo, sob pena de se produzir a sanao do acto e, portanto, a eliminao da invalidade. A matria vem regulada no art. 28/1 LPTA. Temos pois, que o prazo geral para o recurso contencioso de anulao interposto contra actos expressos por particulares residentes em Portugal de dois meses. Alm desta regra geral existem trs regras especiais: se o recorrente residir em Macau ou no estrangeiro, o prazo de quatro meses; se o recorrente no for um particular mas o Ministrio Pblico, o prazo de um ano; e se o acto recorrido no for um acto expresso mas um indeferimento tcito, o prazo de um ano. A ttulo excepcional, existem casos em que o recurso contencioso pode ser interposto a

todo o tempo, isto , sem competncia de prazo. Esses casos so aqueles em que o recurso tenha por objecto actos administrativos nulos ou inexistentes, precisamente porque a nulidade e a inexistncia podem ser declaradas a todo o tempo. Desde quando se comeam a contar os prazos para o recurso contencioso? Para o caso de o acto recorrido ser um acto expresso, responde-nos o art. 29 LPTA. Registe-se que, em relao aos actos sujeitos a publicao ou a notificao, se antes destas ocorrerem for iniciada a execuo do acto, o particular pode, se quiser, interpor recurso antes da publicao ou notificao do acto (art. 29/2 LPTA): como se trata, porm de uma faculdade, o interessado tambm pode, se o preferir, esperar pela publicao ou notificao. Quanto aos actos tcitos, o prazo para recorrer deles conta-se obviamente a partir do dia seguinte quele em que terminar o prazo de produo do acto tcito. O art. 30 da LPTA, enuncia os requisitos da publicao ou notificao suficiente, que so os seguintes: a) Autor do acto; b) No caso de delegao ou subdelegao de poderes, em que qualidade o autor decidiu, e qual ou quais os actos de delegao ao abrigo dos quais decidiu; c) A data da deciso; d) O sentido da deciso e os respectivos fundamentos, ainda que por extracto. No caso de a publicao ou notificao serem insuficientes que por falta dos elementos referidos acima, quer por no contarem a fundamentao integral da deciso , pode o interessado (no prazo de um ms a contar da notificao insuficiente) requerer ao autor do acto a notificao dos elementos que tenham sido omitidos, ou a passagem de certido que os contenha (art. 31/1 LPTA). Se o interessado usar desta faculdade, o prazo para o recurso contencioso s comear a correr a partir da data desta ltima notificao, ou da entrega da certido requerida (art. 31/2 LPTA). Sob o ponto de vista da sua natureza, h dois tipos de prazos: os prazos substantivos e os prazos processuais. Os prazos substantivos, contam-se nos termos do art. 279 do CC, e incluem os Sbados, Domingos e feriados. Os prazos processuais, contam-se nos termos do art. 144 do CPC, e excluem os Sbados, Domingos e feriados. A marcha do processo 145. A Marcha do Processo de Recurso Contencioso de Anulao Existem hoje trs regulamentaes alternativas para a marcha dos processos de recurso contencioso: a) Uma de cariz objectivista, constitui um conjunto de normas integrado pelas normas do ETAF, da LPTA, da LOSTA e do RSTA;

b) Outra, de cariz mais subjectivista, composta pelas regras do ETAF, da LPTA e do CA (que, nalguns casos, afastam as da LPTA); c) Uma terceira, hbrido recente e obscuro, composto pelas regras especiais do art. 4 do DL n. 134/98 e pelas regras do ETAF e da LPTA. Esta trindade indesejvel e resulta basicamente de um acidente histrico (agravado por uma lei deficiente): a transferncia para os Tribunal Administrativo de Crculo, em 1984, de recursos que eram, antes desta data, da competncia do Supremo Tribunal Administrativo. A transferncia da competncia contenciosa fez-se acompanhar das regras processuais relativas tramitao dos respectivos recursos. A regulamentao correspondente segunda forma de tramitao aproxima-se mais da do processo civil: - A primeira interveno processual da autoridade recorrida recebe o nome de contestao, tendo a sua falta efeito cominatrio pleno (art. 840 CA); - Existe a fase da condensao, com despacho saneador, especificao e questionrio (arts. 843 e 845 CA); - No existem limitaes probatrias especiais (art. 845 e 847 CA). A regulamentao correspondente primeira forma de tramitao afasta-se sensivelmente do processo civil: - A primeira interveno da autoridade recorrida denomina-se resposta e a sua falta carece de efeito cominatrio pleno (art. 50 LPTA); - No existe fase da condensao; - Existem limitaes probatrias srias, no sendo admitida, em regra, prova diferente da documental (art. 12/1 LPTA). A regulamentao correspondente terceira forma de tramitao aproxima-se desta ltima (inadmissibilidade de outra prova que no a documental - art. 4/2 DL 134/98), sobressaindo o encurtamento dos prazos inerente ao carcter urgente (n. 4 do mesmo artigo). Esta regulamentao aplica-se exclusivamente aos recursos interpostos de actos administrativos relativos formao de contractos de empreitada de obras pblicas, de prestao de servios e de fornecimento de bens, independentemente do Tribunal competente; a primeira regulamentao aplica-se aos recursos da competncia do Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Central Administrativo e ainda aos recursos da competncia dos Tribunal Administrativo de Crculo em que sejam recorridos rgos das administraes directa e instrumental do Estado (com excepo dos recursos a que implica a terceira regulamentao); a segunda regulamentao aplica-se aos restantes recursos da competncia destes ltimos Tribunais (art. 24 LPTA e 4 DL 134/98). 146. A Marcha do Processo no Recursos da Competncia do Supremo Tribunal Administrativo e nos que Seguem o Mesmo Regime H a considerar quatro fases: a) 1 Fase: Fase da petio. a fase em que o recorrente interpe o recurso junto do Tribunal competente, entregando

a petio de recurso (art. 35/1 LPTA). No art. 36/1 LPTA formula os requisitos a que deve obedecer a petio: a) Designar o Tribunal ou seco a que o recurso dirigido; b) Indicar a sua identidade e residncia, bem como as dos interessados a quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, requerendo a sua citao; c) Identificar o acto recorrido e o seu autor, mencionando, quando for o caso, o uso de delegao ou subdelegao de competncia; d) Expor com clareza os factos e as razes de Direito que fundamentam o recurso, indicando precisamente os preceitos ou princpios de Direito que considere infringidos; e) Formular claramente o pedido; f) Identificar os documentos que, obrigatria ou facultativamente, acompanham a petio (vide arts. 36/3 LPTA e 54 e 56 RSTA). Ao apresentar os fundamentos do recurso, o recorrente deve especificar o vcio ou os vcios de que enferma o acto recorrido; em caso de cumulao de vcios, o recorrente pode orden-los segundo uma relao de subsidiariedade (art. 37 LPTA). Se a petio contiver erros ou lacunas, pode o Tribunal convidar o recorrente a proceder regularizao da petio (art. 40 LPTA). Se forem interpostos separadamente dois ou mais recursos que, nos termos do art. 38 LPTA, possam ser reunidos num nico processo, o Tribunal ordenar a respectiva apensao (art. 39 LPTA). Seguidamente deve o recorrente efectuar o preparo que for devido (art. 41 LPTA), sem o que recurso ser julgado deserto (art. 29 RSTA). Feito o preparo, os autos vo, por cinco dias, com vistas ao Ministrio Pblico (art. 42 LPTA), o qual poder ento exercer os direitos que lhe so conferidos no art. 27 LPTA. O Ministrio Pblico pode, nomeadamente, arguir vcios no invocados pelo recorrente (art. 27-d LPTA). A seguir, processa-se a concluso dos autos ao juiz relator. Este, se entender que se verifica qualquer questo que obedece ao conhecimento do objecto do recurso, far exposio escrita do seu parecer, mando ouvir sobre a questo o recorrente e o Ministrio Pblico. b) 2 Fase: Fase da resposta e contestao. Esta a fase em que tanto a autoridade recorrida como os contra-interessados, se os houver, so ouvidos acerca da petio apresentada pelo recorrente. (arts 43 e 46/1 LPTA). O prazo para a resposta da autoridade recorrida de um ms (art. 45 LPTA e art. 26/2 LPTA). Notificada para responder, a autoridade recorrida pode na prtica optar por uma de trs atitudes: - Ou responder, sustentando a validade do acto recorrido; - Ou responde, limitando-se a oferecer o merecimento dos autos;

- Ou no responde. No caso de a autoridade recorrida no responder, ou de responder sem impugnar especificadamente os fundamentos apresentados pelo recorrente, essa falta no importa confisso dos factos articulados pelo recorrente, mas o Tribunal aprecia livremente essa conduta, para efeitos probatrios. O que significa que o Tribunal, considerar o silncio da Administrao como equivalente confisso. At ao termo do prazo para a sua resposta, pode a autoridade recorrida revogar o acto impugnado (art. 47 LPTA): se a revogao for ex tunc, o recurso extingue-se por falta de objecto; se for ex nunc, o recurso prossegue a fim de possibilitar a obteno de uma sentena anulatria que abranja os efeitos produzidos at data da revogao (art. 48 LPTA). Uma vez recebida no Tribunal a resposta da autoridade recorrida, ou findo o prazo para a sua apresentao, e apensado o processo gracioso, so os contra-interessados citados para contestar a petio do recorrente (art. 49 LPTA), o que devero fazer no prazo de vinte dias (art. 45 LPTA). c) 3 Fase: Fase das alegaes. a fase em que os vrios sujeitos processuais, uma vez delimitadas as posies da Administrao e dos particulares, desenvolvem as razes de facto e de direito que julgam assistir-lhes (art. 67 RSTA; art. 26/1 LPTA). O prazo para alegaes de vinte dias (art. 34 RSTA). Antes do julgamento do recurso, o recorrente pode desistir dele, o que tem como consequncia a extino do recurso (art. 70 RSTA). Porm, se esta tiver lugar dentro do prazo em que o Ministrio Pblico pode impugnar o mesmo acto, a lei permite-lhe requerer o prosseguimento do recurso, assumindo nesse caso o Ministrio Pblico a posio processual de recorrente (art. 27-e LPTA). d) 4 Fase: Fase da vista final ao Ministrio Pblico e do julgamento. esta a fase fundamental do processo de recurso contencioso de anulao, em que o recurso decidido a favor do recorrente ou contra ele. Apresentadas as alegaes ou findo o respectivo prazo, vo os autos com vista, por quatorze dias, ao Ministrio Pblico (art. 53 LPTA), o qual emitir o seu parecer sobre a deciso a proferir pelo Tribunal (art. 27-e LPTA). Tambm aqui, uma vez mais, o Ministrio Pblico poder suscitar questes que obstem do objecto do recurso (art. 54 LPTA; vide arts. 709/2/3, 713/3 CPC). O acrdo dever conter os seguintes elementos (art. 75 RSTA): - Identificao do recorrente e dos recorridos; - Resumo, claro e conciso, dos fundamentos e concluses da petio, da resposta e das contestaes; - Deciso final e respectivos fundamentos. Ao decidir o objecto do recurso, o Tribunal tem de conhecer dos vcios imputados ao acto recorrido (art. 57 LPTA - ordem de conhecimento dos vcios: 1. Se nada obstar ao julgamento do objecto do recurso, o Tribunal conhece,

prioritariamente, dos vcios que conduzam declarao de invalidade do acto recorrido e, depois, dos vcios arguidos que conduzam anulao deste. 2. Nos referidos grupos, a apreciao dos vcios feita pela ordem seguinte: a) No primeiro grupo, o dos vcios cuja procedncia determine, segundo o prudente critrio do julgador, mais estvel ou eficaz tutela dos interesses ofendidos; b) No segundo grupo, a indicada pelo recorrente, quando estabelea entre eles uma relao de subsidiariedade e no sejam arguidos outros vcios pelo Ministrio Pblico, ou, nos demais casos, a fixada na alnea anterior). s decises tomadas pelo Supremo Tribunal Administrativo, uma vez transitadas em julgado, so obrigatrias tanto para a Administrao como para os particulares. 147. A Marcha do Processo nos outros Recursos da Competncia dos Tribunal Administrativo de Crculo A LPTA estabeleceu consideravelmente as diferenas entre estes dois regimes, e muitas delas desapareceram com a revogao das disposies legais que as estabeleciam ou com a adopo de regras uniformes para o Supremo Tribunal Administrativo e para os Tribunal Administrativo de Crculo. Nomeadamente, desapareceram as diferenas que existiam quanto forma articulada ou no articulada da petio de recurso; quanto existncia ou no de visto inicial do Ministrio Pblico; quanto ao efeito cominatrio ou no cominatrio da falta de contestao e da falta de impugnao especificada dos factos alegados; quanto aos prazos de contestao e de resposta; quanto ao momento de oferecimento da possibilidade de contestar aos contra-interessados: e quanto possibilidade ou no de a autoridade recorrida produzir alegaes. Mas as principais diferenas aps a LPTA, so: a) Nestes recursos, possvel cumular o pedido de anulao do acto recorrido com um pedido de indemnizao por perdas de danos, isto , pode cumular-se o recurso contencioso de anulao com a aco de responsabilidade civil contra a Administrao (art. 835 3 CA). O mesmo no pode ocorrer nos recursos anteriores. b) Prev-se expressamente que, no havendo circunstncias que obstem ao conhecimento do objecto do recurso, e desde que o recorrente tenha regularizado a petio, se for caso disso, e se mostre feito o preparo, o juiz proferir despacho de reconhecimento do recurso (art. 839 CA). c) Uma vez apresentada a petio e entregues a resposta da autoridade recorrida e as contestaes dos contra-interessados, o juiz proferir despacho saneador (art. 843 CA), no qual proceder especificao dos factos que considerar confessados, admitidos por acordo das partes ou aprovados por documentos, e elaborar um questionrio em que fixe os pontos de facto controvertidos cuja apuramento interesse deciso do recurso, ordenando por fim que as partes requeiram a produo de prova relativamente a esses pontos de facto (art. 845 CA). d) A seguir ao despacho saneador, abre-se uma nova fase, que a fase da instruo, em que se proceder produo de prova, a qual se rege pelo disposto na lei processual civil em tudo o que no for contrrio ao preceituado no CA (arts. 844 e segs. e 847 CA). Esta

fase no existe nos recursos anteriores. e) Na produo de prova, admitida a prova testemunhal, bem como quaisquer outros meios de prova admitidos em processo civil excepo do depoimento de parte (arts 845 e 847 CA). Nada disto sucede nos demais recursos contenciosos de anulao, onde a via de regra s admissvel a prova documental (art. 12 LPTA). A sentena e a sua execuo 148. A Sentena no Recurso Contencioso de Anulao A sentena o acto final do processo. O recurso contencioso um verdadeiro processo de natureza jurisdicional, atravs do qual o Tribunal exerce a funo jurisdicional do Estado e, por isso, culmina no acto jurisdicional tpico, que a sentena. Se o Tribunal conclui que o recorrente no tem razo, nega o provimento ao recurso. Se o Tribunal entende o contrrio, isto , que o recorrente tem razo, concede provimento ao recurso. E das duas uma: - Ou o acto recorrido anulvel, e o Tribunal anula-o; - Ou o acto recorrido nulo ou inexistente, e o Tribunal declara a sua nulidade ou inexistncia. A sentena anulatria tem a natureza jurdica de uma sentena constitutiva; a sentena que declara a nulidade ou a inexistncia tem a natureza jurdica de uma sentena meramente declarativa. 149. Os Efeitos da Sentena: Efeitos processuais, o Caso Julgado Os efeitos processuais, definem-se precisamente nos termos em que so definidos em processo civil. Dentre os efeitos processuais, o mais importante o caso julgado ou efeito de caso julgado. Caso julgado a autoridade especial que a sentena adquire quando j no susceptvel de recurso ordinrio. A sentena transitada em julgado como se fosse verdade: res judicata pro veritate habetur. As principais caractersticas do caso julgado, so sete: a) Imodificabilidade: uma sentena que constitui caso julgado no pode ser alterada por modificao do critrio do juiz; b) Irrepetibilidade no se pode propor uma nova causa sobre o mesmo assunto; c) Imunidade: o caso julgado imune s modificaes impostas por lei, ainda que retroactiva (art. 282/3 CRP); d) Superioridade: se houver duas ou mais decises de autoridade em conflito, prevalece aquela que revestir fora de caso julgado (art. 205/2 CRP); e) Obrigatoriedade: o que tiver sido decidido por sentena com fora de caso julgado obrigatrio para todas as autoridade pbicas e privadas, e deve ser respeitado (art. 205/2 CRP); f) Executoriedade: se o contedo da sentena for exequvel, o que nela se tiver decidido

deve ser executado, sob pena de sanes contra os responsveis pela inexecuo (art. 210/3 CRP); g) Invocabilidade: o caso julgado pode ser invocado a favor de todos aqueles que dele beneficiem e contra todos aqueles a quem seja oponvel. De entre os vrios problemas que se suscitam acerca da eficcia objectiva do caso julgado, dois h que merecem referncia especial. Em primeiro lugar, o que constitui caso julgado a deciso e no os motivos ou fundamentos dela. Porque a sentena constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga (art. 673 - Alcance do caso julgado CPC: A sentena constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga: se a parte decaiu por no estar verificada uma condio, por no ter decorrido um prazo ou por no ter sido praticado determinado facto, a sentena no obsta a que o pedido se renove quando a condio se verifique, o prazo se preencha ou o facto se pratique). Em segundo lugar, a imutabilidade da deciso s abrange a causa de pedir invocada e conhecida pelo Tribunal. Em relao a que pessoas que a sentena tem autoridade de caso julgado (eficcia subjectiva)? Esta questo tem duas respostas possveis: a) O caso julgado s tem eficcia em relao s pessoas que participaram no processo como partes: a soluo da eficcia inter partes; b) O caso julgado tem eficcia no apenas entre as partes mas em relao a todas as pessoas que possam ser beneficiadas ou prejudicadas com a deciso jurisdicional: a soluo da eficcia erga omnes. 150. Efeitos Substantivos Os efeitos substantivos, variam naturalmente conforme o tipo de sentena. Se a sentena nega o provimento ao recurso, o seu efeito o de confirmar a validade do acto administrativo recorrido. aquilo a que se pode chamar o efeito confirmativo. Se a sentena concede provimento ao recurso, de duas uma: - Ou declara a nulidade do acto e estamos perante o efeito declarativo; - Ou anula o acto e produz o chamado efeito anulatrio, que consiste na eliminao retroactiva do acto administrativo. Isto , os efeitos da sentena retroagem ao momento da prtica do acto administrativo; - Juntamente com o efeito declarativo ou anulatrio, produz-se ainda um outro efeito da maior importncia: o efeito executrio: da sentena que conceda provimento ao recurso resulta, nos termos da lei, para a Administrao activa, o dever de extrair todas as consequncias jurdicas da anulao ou declarao de nulidade ou de inexistncia decretada pelo Tribunal ou, por outras palavras, o dever jurdico de executar a sentena do Tribunal Administrativo. 151. O Dever de Executar O DL n. 256-A/77, de 17 de Junho, cujos arts. 5 a 12 regulam minuciosamente esta

matria. O problema da execuo da execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos, num sistema como o nosso, que um sistema de administrao executiva ou de tipo francs, e sobretudo pelo que toca execuo das sentenas anulatrias em recurso de anulao, difcil e complexo, e da sua boa ou m soluo depende a existncia ou inexistncia do Estado de Direito. um problema difcil e complexo por duas ordens de razes: - O contencioso administrativo est organizado neste tipo de sistema como um contencioso de anulao, ou seja, como um contencioso que se limita a anular os actos ilegais, sem que o Tribunal deva ou possa extrair dessa anulao qualquer consequncia. O Tribunal, no caso de considerar o acto ilegal ou invlido, limita-se a anular o acto. - a Administrao, que perdeu o recurso, quem vai ter de, com boa f e boa vontade, executar uma sentena contra si prpria. Aqui transparecem as dificuldades deste problema: - Dificuldade jurdica: que consiste em apurar quais so as consequncias jurdicas da execuo de uma sentena de anulao de um acto administrativo; - Dificuldade prtica: que consiste em no poder usar da fora pblica contra o poder executivo, a Administrao. O problema da execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos desdobra-se em cinco aspectos fundamentais: 1) A quem compete executar as sentenas dos Tribunais Administrativos; 2) Qual o contedo do dever de executar; 3) Em que casos legtimo a inexecuo; 4) De que garantias dispem os particulares contra a inexecuo ilcita; 5) Como assegurar a plena eficcia destas garantias. 152. Titularidade do Dever de Executar O dever de executar compete Administrao activa, ao poder executivo. A este dever de executar corresponde, do lado do particular que obteve vencimento no recurso contencioso de anulao, um Direito Subjectivo, que o direito execuo. O particular tem o direito de exigir Administrao Pblica a execuo da sentena proferida a seu favor. O particular , aqui, titular de um Direito Subjectivo, e no de um simples interesse legtimo. Do preceituado no art. 5/1 e 2 DL 256-A/77 resulta que a regra geral e a de que o dever de executar recai sobre o rgo que tiver praticado o acto anulado. Este dever de executar nasce para Administrao Pblica no momento do trnsito em julgado da sentena. A lei ordena ao rgo ou rgos competentes que cumpram espontaneamente esse dever no prazo de trinta dias a contar do trnsito em julgado da sentena (art. 5/1 DL 256-A/77). Quando a lei diz que esses rgos devem cumprir a sentena espontaneamente isto significa que eles tm o dever de a cumprir mesmo que o particular no requeira esse

cumprimento. Pode, contudo, acontecer que a Administrao no cumpra espontaneamente o dever de executar a sentena. Neste caso, o particular interessado, aquele que obteve o vencimento no recurso, pode requerer ao rgo competente que execute a sentena, e dispe de um prazo bastante longo para o fazer: trs anos a contar do trnsito em julgado da sentena (art. 96/1 LPTA). E a partir do momento em que fizer, a Administrao tem 60 dias para cumprir integralmente a sentena, salvo se entender que est dispensada de o fazer por causa legtima de inexecuo (art. 6/1 DL 256-A/77). 153. Contedo do Dever de Executar O dever de executar consiste no dever de extrair todas as consequncias jurdicas da anulao decretada pelo Tribunal. um dever que se traduz para a Administrao activa na obrigao de praticar todos os actos jurdicos e todas as operaes materiais que sejam necessrias reintegrao da ordem jurdica violada. Em que consiste essa reintegrao da ordem jurdica violada? A este respeito, existem duas concepes: 1) A Concepo tradicional: a reintegrao da ordem jurdica violada consistiria no dever de repor o particular na situao anterior prtica do acto ilegal. 2) A concepo mais recente: a reintegrao da ordem jurdica violada tem de traduzirse, no no dever legal de repor o particular na situao anterior prtica do acto ilegal, mas sim no dever de reconstituir a situao que actualmente existiria se o acto ilegal no tivesse sido praticado. o que se chama a reconstituio da situao actual hipottica. A reintegrao da ordem jurdica violada consiste, no na reconstituio da situao anterior prtica do acto ilegal, mas sim na reconstituio da situao actual hipottica. O contedo da execuo de uma sentena anulatria se consubstancia sempre em trs aspectos: 1. A substituio do acto anulado por outro que seja vlido, sobre o mesmo assunto; 2. A supresso dos efeitos do acto anulado, sejam eles positivos ou negativos; 3. A eliminao dos actos consequentes do acto anulado. Actos consequentes so os actos praticados ou dotados de certo contedo em virtude da prtica de um acto administrativo anterior. Os actos consequentes so nulos por efeito automtico da anulao do acto-base. Uma vez anulado um determinado acto administrativo, automaticamente caducam todos os actos dele consequentes. Quer dizer, o particular que obteve a anulao do acto-base no necessita de interpor recurso contencioso de todos os actos consequentes, uma vez que eles caducam automaticamente por fora da lei. 154. Causas Legtimas de Inexecuo O dever de executar uma sentena anulatria cessa quando se esteja perante uma causa legtima de inexecuo. As causas legtimas de inexecuo, so situaes excepcionais que tornam lcita a inexecuo de uma sentena, obrigando, no entanto, a Administrao a pagar uma

indemnizao compensatria ao titular do direito execuo. O art. 6/2 do DL 256-A/77, diz o seguinte: S constituem causa legtima de inexecuo a impossibilidade e o grave prejuzo para o interesse pblico no cumprimento da sentena. Temos, portanto, dois casos em que a Administrao Pblica pode legitimamente no executar uma sentena anulatria de um acto ilegal: a) A situao em que se verifica que o cumprimento da sentena impossvel; b) A situao em que se verifica que do cumprimento da sentena decorreria um grave prejuzo para o interesse pblico. A primeira das situaes referidas justifica-se por razes bvias: se a execuo impossvel, obviamente no se pode executar a sentena. Como diziam os romanos, ad impossibilia nemo tenetur ningum obrigado a fazer aquilo que impossvel. A segunda excepo ditada por razes pragmticas e de bom senso. H casos em que a Administrao Pblica no deve executar uma sentena por mais que isso corresponda logicamente a uma exigncia do princpio da legalidade. Em determinadas situaes melindrosas necessrio, por razes pragmticas, deixar aberta uma porta para a inexecuo de certas sentenas, embora com a obrigao de indemnizar o lesado. Deve-se notar que o DL 256-A/77 estabelece no art. 6/5, que quando a execuo da sentena consiste no pagamento de quantia certa no invocvel causa legtima de inexecuo. Nos termos do art. 7 do mesmo diploma, se o particular no concordar com a invocao feita pela Administrao de que existe uma causa legtima de inexecuo, pode dirigir-se ao Tribunal competente pedindo que aprecie o caso e declare a inexecuo. Se o particular concordar com a invocao feita pela Administrao de que existe causa legtima de inexecuo, pode requerer ao Tribunal Administrativo competente para que lhe fixe a indemnizao a que tem direito por no executar a sentena. O prazo para pedir ao Tribunal a declarao de inexistncia de causa legtimas de inexecuo, ou para pedir a fixao da indemnizao, de dois meses ou de um ano, conforme a Administrao invoque ou no causa legtima de inexecuo (art. 96/2 LPTA). 155. Garantias Contra a Inexecuo Ilcita Para que se verifique a inexecuo ilcita de uma sentena, necessrio: a) Que a Administrao Pblica no cumpra, no execute a sentena; b) Que no exista, naquele caso, nenhuma causa legtima de inexecuo. Est-se, portanto, perante uma inexecuo ilcita. Neste caso, as garantias que a ordem jurdica pode pr ao servio do particular so os trs tipos, embora no nosso Direito s duas delas estejam consagradas: a) O poder jurisdicional de substituio: O poder que a lei d ao Tribunal de se substituir Administrao Pblica e de praticar,

ele, os actos devidos pela Administrao. No nosso Direito, este poder de substituio no existe, e no existe porque o nosso sistema administrativo um sistema de administrao executiva ou de tipo francs, em que os Tribunais no podem substituir-se Administrao praticando os actos da competncia desta. Em todo o caso, h que chamar a ateno para o art. 9/4 DL 256-A/77. Por conseguinte, o Tribunal, embora no possa substituir-se Administrao activa, pode ordenar s autoridades que tenham poder hierrquico ou tutelar sobre o rgo competente, que exeram os seus prprios poderes de substituio. b) Em segundo lugar, vem o chamado poder jurisdicional de declarao dos actos efectivos: o poder que consiste em o Tribunal fixar quais os actos que a Administrao Pblica fica obrigada a praticar em cumprimento da sentena. A lei d ao Tribunal o poder de declarar por sentena os actos devidos, para que a Administrao Pblica no possa alegar mais dvidas. o que se passa nos casos previstos no art. 9/2 DL 256-A/77. c) A terceira garantia de que os particulares a responsabilidade disciplinar, civil e penal dos rgos ou agentes da Administrao sobre quem recai o dever de executar: Se eles persistem em no executar uma sentena que tm o dever de executar, ficam pessoalmente responsveis, tanto do ponto de vista disciplinar, como civil e penal. 156. Eficcia das Garantias Em ltima anlise, se a Administrao Pblica teimosamente se colocar na posio de no cumprir a sentena, mantendo a situao de inexecuo ilcita, s h uma sada para isto: justamente porque a Administrao Pblica a detentora da fora e no se pode usar o machado de guerra contra quem o traz cintura, s h uma soluo possvel, que aquela que existe tambm do Direito das Obrigaes quando no se cumpre uma obrigao que seja insusceptvel de execuo especfica a responsabilidade civil, isto , o pagamento de uma indemnizao. O DL 256-A/77, veio determinar no seu art. 6/5 o seguinte: Quando a execuo da sentena consistir no pagamento de quantia certa, no invocvel causa legtima de inexecuo. No h, pois, para a Administrao, o direito de no pagar indemnizaes a que seja condenada pelos Tribunais e, nomeadamente, indemnizaes devidas em consequncia da inexecuo ilcita das sentenas dos Tribunais Administrativos. As Aces no Contencioso Administrativo 157. Conceito e Espcies O espao jurisdicional das aces administrativas preenchido pelas relaes jurdicoadministrativas em que a Administrao Pblica surge despojada dos seus poderes de autoridade o poder de deciso unilateral e o poder de auto-tutela executiva.

A aco o meio adequado para pedir ao Tribunal Administrativo uma primeira definio do direito aplicvel ao caso concreto, nos casos em que, no podendo a Administrao proceder a tal definio unilateralmente, atravs da prtica de um acto administrativo, no existe objecto para o recurso contencioso. Esta matria vinha inicialmente regulada no Cdigo Administrativo. Segundo este diploma (art. 851), havia duas espcies de aces administrativas: - A primeira a das aces relativas aos contractos administrativos, ou, das aces sobre interpretao, validade ou execuo dos contractos administrativos, incluindo as que tenham por objecto efectivar a responsabilidade contratual emergente do no cumprimento de contractos administrativos; - A segunda espcie a das aces de indemnizao, destinadas a efectivar a responsabilidade civil extra-contratual da Administrao por actos de gesto pblica. Contudo, de acordo com o ETAF (1984), a estas duas espcies de aces, que se mantm, h que acrescentar uma terceira espcie. A ela se refere o art. 51/1 ETAF, nos termos do qual compete aos Tribunais Administrativos de Crculo conhecer: f) As aces para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido. Este preceito deve ser aproximado de um outro, que o art. 268/3 CRP. O aparecimento das aces para o reconhecimento de um direito ou interesse legtimo, na sequncia da reviso constitucional de 1982, e a autonomizao deste meio processual relativamente ao recurso contencioso, na reviso constitucional de 1989, assinalaram uma importante modificao no contencioso administrativo portugus, retirando interesse velha contraposio entre contencioso por natureza e contencioso por atribuio. A reviso constitucional de 1997 introduz no contencioso administrativo portugus um nova espcie de aces, destinadas a obter do Tribunal Administrativo a determinao da prtica actos administrativos legalmente devidos pela Administrao (art. 268/4 CRP). 158. Aces sobre Contratos Administrativos Compreendem quatro modalidades: a) Aces sobre interpretao de contratos administrativos: visam obter do Tribunal sentena declarativa que esclarea o sentido ou o alcance de quaisquer clusulas contratuais; b) Aces sobre a validade de contratos administrativos: visam obter do Tribunal uma sentena constitutiva que anula um contracto administrativo anulvel, ou uma sentena declarativa qua declare a nulidade ou a inexistncia de um contrato administrativo inexistente; c) Aces sobre execuo de contratos administrativos: visam obter do Tribunal uma sentena condenatria, que condene a Administrao ou o contraente particular a executar integralmente o acordo celebrado, ou que se pronuncie sobre quaisquer outros aspectos atinentes execuo do contrato; d) Aces sobre responsabilidade contratual: visam obter do Tribunal uma sentena condenatria, que condene a Administrao ou o contraente particular a pagar outra

parte uma indemnizao pelo no cumprimento ou pelo cumprimento defeituoso de um contrato administrativo. O art. 6 ETAF, alargou consideravelmente o mbito do conceito de contrato administrativo: concomitantemente ficou alargado, na mesma proporo, o mbito destas aces sobre contratos administrativos. Nem todas as questes litigiosas referentes a contratos administrativos tomam, no contencioso administrativo, a forma de aco: por vezes tais questes seguem a forma de recurso (art. 9/3 ETAF e 186/1 CPA). Em matria de interpretao e validade de contratos administrativos, a Administrao no pode praticar actos definitivos e executrios impugnveis mediante recurso, pelo que qualquer controvrsia entre as partes ter de seguir sempre a forma de aco. Em matria de formao de contratos administrativos, a Administrao pode praticar actos definitivos e executrios, que so tidos como actos destacveis para o efeito de poderem ser objecto de recurso contencioso. Em matria de execuo de contratos administrativos, tanto pode a Administrao praticar actos definitivos e executrios, que sero actos destacveis susceptveis de recurso, como proferir meros actos opinativos ou at nada dizer, caso em que a via a seguir ser a da aco. Os Tribunais com competncia para estas questes so os Tribunal Administrativo de Crculo (art. 51/1-g ETAF), e a competncia territorial vem referida no art. 55/2 ETAF. Somente os contraentes podem ser partes (art. 825 CA). Estas aces no so sujeitas a prazo de caducidade (art. 71/1 LPTA). Estas mesmas aces seguem os termos do Processo Civil de declarao da forma ordinria (art. 72/1 LPTA). 159. Aces de Responsabilidade Vm referidas nos arts. 22 e 271 da Constituio e Decreto-lei n. 48051 de 21 de Novembro de 1967. Como pressupostos processuais: - Compete ao Tribunal Administrativo de Crculo (art. 51/1-h ETAF) analisar estas questes; a competncia territorial vem referida no art. 55/1 ETAF. - Estas aces tm como autores as alegadas vtimas do dano e como rus os supostos causadores do mesmo (art. 824 CA); podem ser propostas contra uma pessoa colectiva pblica, contra os rgos e agentes desta, ou contra uma e outros. - Estas aces tm de ser propostas dentro do prazo de prescrio de trs anos, fixado no art. 498 CC, por remisso do art. 71/2 LPTA. Este prazo, porm tem de ser articulado com o recurso contencioso de anulao, quando a este tenha havido lugar (art. 71/3 LPTA). - Estas aces seguem os termos do processo civil de declarao na forma ordinria. 160. Aces sobre Responsabilidade Extra-contratual da Administrao No tocante s aces sobre responsabilidade extra-contratual da Administrao, o art. 51/1-b ETAF, veio alargar o seu mbito por forma a incluir na competncia dos Tribunais Administrativos trs tipos de aces:

a) Aces intentadas contra a prpria Administrao: (Estado ou outras pessoas colectivas pblicas) no contexto da responsabilidade por actos de gesto pblica; b) Aces intentadas contra os rgos e agentes da Administrao, a ttulo pessoal: por prejuzos decorrentes de actos de gesto pblica pelos quais eles sejam individualmente responsveis; c) Aces de regresso: da pessoa colectiva pblica contra os seus rgos ou agentes, tambm no mbito da responsabilidade por actos de gesto pblica. Todas estas espcies de aces so da competncia dos Tribunais Administrativos. o que resulta do art. 51/1-h ETAF. Importa ter sempre presente que, se se trata de pedir a responsabilidade da Administrao (ou dos seus rgos ou agentes) por prejuzos decorrentes de actos de gesto privada, a competncia no ser dos Tribunais Administrativos mas sim dos Tribunais Comuns. Em Direito Civil, a obrigao de indemnizar decorrente de responsabilidade civil tanto pode consistir no dever de pagar uma quantia em dinheiro como no dever de proceder chamada reconstituio natural art. 566/1 CC). Ser que o mesmo se aplica em Direito Administrativo? A tradio nos pases onde vigora um sistema de administrao executiva, ou de tipo francs, no sentido de circunscrever a obrigao de indemnizar ao dever de pagamento de uma quantia em, dinheiro. O fundamento desta soluo consiste no princpio da independncia da Administrao activa perante os Tribunais Administrativos, segundo o qual os Tribunais no podem nunca condenar a Administrao realizao de prestaes de dare, de facere ou de non facere, porque isso equivaleria a consentir uma intromisso dos Tribunais no exerccio da funo administrativa. 161. Aces para Reconhecimento de Direitos ou Interesses Legtimos Sendo o recurso contencioso de mera anulao, ou de mera legalidade, chegou-se concluso de que nem sempre ele se comportava como meio idneo para assegurar aos particulares uma tutela efectiva e completa dos seus direitos subjectivos e interesses legtimos. De modo que comeou a compreender-se que seria necessrio prever um novo meio processual que pudesse garantir essa tutela completa e efectiva, em todos os casos em que o recurso contencioso de anulao no assegurassem tal finalidade. Que este o objectivo das aces para o reconhecimento de direitos ou interesses legtimos, o que transparece claramente do art. 69/2 LPTA. Uma avaliao negativa quanto capacidade do recurso contencioso para assegurar, nos dias de hoje, uma tutela efectiva dos direitos e interesses dos particulares lesados por aces ou omisses da Administrao Pblica conduziu introduo na lei fundamental, por ocasio da reviso constitucional de 1982, de uma previso relativa ao alargamento do mbito do recurso tutela daqueles direitos e interesses. O legislador ordinrio, em 1985, ao dar cumprimento previso constitucional, partiu do princpio de que o reforo da garantia contenciosa pressupunha uma inadequao do meio processual recurso contencioso efectiva proteco dos direitos subjectivos e dos interesses legtimos dos particulares. Criou ento um novo meio processual as aces para reconhecimento de um direito ou

interesse legtimo e estabeleceu o seu carcter residual, isto , limitou a sua utilizao aos casos em que o recurso contencioso e os restantes meios processuais se revelassem insuficientes para assegurar aquela proteco efectiva art. 69/2 LPTA. Parece ter pensado em casos como a ofensa ainda no consumada de um Direito Subjectivo, a violao por omisso que no constitua acto tcito, a pretenso do particular reparao em espcie de um prejuzo material, etc. Procedeu-se na reviso constitucional de 1989, autonomizao do tratamento constitucional da tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos, ento objectivo do art. 268/5 CRP. Perdeu assim terreno a ideia do carcter residual destas aces que decises do Supremo Tribunal Administrativo comearam a pr em causa, devendo mesmo sustentar-se a caducidade, por inconstitucionalidade superveniente, da disposio do art. 69/2 LPTA. O critrio mais fcil para chegar a concluses seguras ser: est o particular perante um acto administrativo definitivo e executrio, ou perante um contrato administrativo, ou perante um caso de responsabilidade extra-contratual da Administrao? Se est, no h que utilizar nenhuma aco para o reconhecimento de direitos ou interesses legtimos mas sim, respectivamente, um recurso contencioso de anulao, uma aco sobre contratos administrativos, ou uma aco de responsabilidade extra-contratual da Administrao. Se o particular no est perante um acto definitivo e executrio, nem perante um contrato administrativo, nem perante a responsabilidade extra-contratual da Administrao ento, em princpio, poder lanar mo de uma aco para o reconhecimento de direitos ou interesses legtimos. A lei omissa a respeito de poderes de deciso do juiz. A nica indicao que nos dada, primeira vista, a de que estas aces visam obter o reconhecimento de um Direito Subjectivo ou de um interesse legtimo. Dois princpios opostos tm de ser examinados a propsito desta questo: o princpio da independncia da Administrao activa perante os Tribunais Administrativos, que se ope emanao por estes de sentenas condenatrias daquela, e o princpio da efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa, que foi introduzido na nossa ordem jurdica para permitir suprir as insuficincias do contencioso de mera anulao. Compete aos Tribunal Administrativo de Crculo (art. 51/1-f ETAF) analisar estas aces. Estas podem ser interpostas por quem invocar a titularidade do direito ou interesse legtimo (art. 69/1 LPTA); a legitimidade passiva pertence o rgo contra o qual o pedido dirigido (art. 70/1 LPTA). Estas podem ser propostas a todo o tempo. Nestas aces pode seguramente pedir-se a simples apreciao de um direito ou interesse legtimo ameaado pela Administrao Pblica; j no seguro que se possa tambm pedir a condenao da Administrao Pblica ao pagamento de quantia certa ou entrega de coisa certa. Como regra estas aces seguem os termos dos recursos dos actos administrativos dos rgos da administrao local (arts. 70/1 e 24-a LPTA); contudo, o juiz pode decidir, em face da complexidade da questo, que sigam os termos das outras aces administrativas, isto , do processo civil de declarao na forma ordinria (arts. 70/2 e 72/1 LPTA). 162. Regime Processual das Aces

As aces administrativas, que podem ser de qualquer das espcies apontadas, tm um regime processual que reveste certas particularidade. H trs pontos principais a sublinhar: a) Em primeiro lugar, e quanto competncia do Tribunal, no direito actual so sempre competentes os Tribunal Administrativo de Crculo para quaisquer aces administrativas (arts. 51/1-f), g), h) ETAF). S em recurso da sentena do Tribunal Administrativo de Crculo que se poder, eventualmente atingir o Supremo Tribunal Administrativo. b) H que assinalar que, enquanto o processo do recurso contencioso de anulao segue uma tramitao sui generis, o processo das aces segue em geral os termos do processo civil comum, na sua forma ordinria, com apenas dois ou trs pequenos desvios (art. 72 LPTA). Contudo, as aces para o reconhecimento de direitos ou interesse legtimos seguem os termos dos recursos de actos administrativos dos rgos da administrao local (art. 70/1 LPTA), salvo se pela sua complexidade o juiz decidir que passem a seguir os termos das outras aces (art. 90/2 LPTA). c) Nas aces h regras especiais sobre legitimidade das partes, bem como sobre os prazos. Quanto legitimidade: as aces sobre contratos administrativos s podem ser propostas pelas entidades contratantes, isto , pelas partes (art. 825 CA); as aces de responsabilidade extra-contratual da Administrao podem ser propostas por quem alegar ser vtimas de leso causada por facto da Administrao ou dos seus rgos ou agentes (art. 824 CA); enfim, as aces para o reconhecimento de direitos ou interesses legtimos podem ser propostas por quem invocar a titularidade do direito ou interesse a reconhecer (art. 69/1 LPTA). Quanto aos prazos: arts. 69/1; 71/1/2 LPTA e 498 CC. 163. As Aces para a Determinao de um Acto Administrativo Legalmente Devido Estas aces foram tornadas possveis pela reviso constitucional de 1997, no existindo ainda lei ordinria que as regule. No obstante, entendemos, como outros, que a garantia conferida aos particulares pelo art. 268/4 CRP tem natureza anloga aos Direitos, Liberdades e Garantias. Ora, tratando-se, como se trata, de norma exequvel por si mesma, a falta de lei ordinria no pode impedir o exerccio daquela garantia. O principal pressuposto especfico destas aces a omisso de um acto administrativo legalmente devido, esta ideia liga-se intimamente de vinculao o acto era devido porque devia ter sido praticado. Como quaisquer outras aces administrativas, estas aces so da competncia dos Tribunal Administrativo de Crculo. Entende-se que estas aces devem poder ser propostas por quem teria legitimidade para a interposio de recurso contencioso do acto administrativo legalmente devido, se este tivesse sido praticado incluindo, pois, no s titulares de interesse directo, pessoal e legtimo, mas tambm o Ministrio Pblico e os titulares do direito de aco popular; quanto legitimidade passiva, ela pertence ao rgo que deva praticar o acto omitido. Na falta de normas que regulem os diversos aspectos relativos a esta matria, supe-se que se devero aplicar, com as necessrias adaptaes, as regras da lei processual civil relativas ao processo civil de declarao, na forma ordinria, como sucede com as aces

administrativas sobre contratos e com as aces de responsabilidade (art. 72/1 LPTA). Na realidade, no se afigura adequado, em face da natureza condenatria destas aces, admitir a aplicao dos actos administrativos da administrao local, como o legislador prev no que respeita s aces para o reconhecimento de um direito ou interesse legtimo (art. 70/1 e 24-a LPTA). Meios Processuais Acessrio Suspenso da eficcia de actos administrativos 164. Meios Acessrios e Proteco Cautelar Constitui, regra fundamental num Estado de Direito que a composio de litgios caiba a rgos independentes especialmente concebidos e vocacionados para tal, os Tribunais. O princpio da plenitude da tutela jurisdicional efectiva, impe que para todo e qualquer conflito que merea composio judicial seja possvel encontrar um Tribunal competente e um meio processual que confira proteco adequada e suficiente aos interesses envolvidos dignos de tutela jurdica. Este princpio projecta-se, naturalmente, na jurisdio administrativa: qualquer Direito Subjectivo ou interesse legtimo relevante no quadro do relacionamento jurdicoadministrativo tem de receber dos Tribunais, regra geral Administrativos, a proteco indispensvel sua defesa. Nunca foi objecto de contestao significativa que este o sentido da frase inicial do art. 268/4 da CRP. Geralmente, em face de uma situao que parece justificar proteco, o Tribunal como que antecipa esta proteco, colocando os direitos ou interesses de quem os invoca com uma aparente razo ao abrigo dos actos de quem se encontra em condies de os lesar, obstando assim a tal leso e ganhando tempo at deciso final do litgio. Surgiram desta forma os procedimentos cautelares, processualmente configurados como meios processuais acessrios, isto , meios processuais cuja a utilizao somente faz sentido quando acoplados a um meio processual principal, cuja efectividade visam assegurar. Na jurisdio comum, a lgica da organizao dos procedimentos a seguinte: partindo da ideia de que o princpio da tutela jurisdicional efectiva se aplica tanto proteco definitiva como proteco cautelar, a lei fornece um conjunto de meios processuais adequados s especificidades exigidas pela proteco provisria dos diferentes tipos de direitos e interesses ameaados. No caso de nenhum destes meios assegurar proteco cautelar bastante, recorre-se ento s providncias cautelares no especificadas, definidas no art. 381/1 CPC (sempre que algum mostre fundado receio de que outrem cause leso grave e dificilmente reparvel ao seu direito, pode requerer a providncia conservatria ou antecipatria concretamente adequada a assegurar a efectividade do direito ameaado). Esta lgica no tem prevalecido na jurisdio administrativa: uma viso incompreensivelmente restritiva do princpio da tutela jurisdicional efectiva, limitando a sua aplicao proteco definitiva, deu como resultado a tese da tipicidade dos procedimentos cautelares utilizveis na jurisdio administrativa. Consequentemente,

seria impossvel utilizar as providncias cautelares no especificadas, importando esta possibilidade que, de duas uma: ou os procedimentos cautelares regulados no contencioso administrativo tenham cabimento ou, se tal no ocorria, no existia proteco cautelar (art. 1 LPTA). Esta situao foi esclarecida pela reviso constitucional de 1997: a incluso no n. 4 do art. 268 da frase final e a adopo de medidas cautelares adequadas teve exactamente o efeito de tornar clara a aplicabilidade do princpio da tutela jurisdicional efectiva tambm proteco provisria pedida aos Tribunais Administrativos. 165. Conceito e Razo de ser deste Instituto A lei confere aos particulares que recorram ou tencionem recorre de um acto administrativo definitivo e executrio perante um Tribunal Administrativo o direito de pedirem ao juiz a suspenso da eficcia do acto, desde que se verifiquem determinados requisitos. Se o Tribunal decretar a suspenso, isso significa que o acto administrativo em causa fica suspenso isto , no produz quaisquer efeitos durante todo o tempo que levar a julgar o recurso contencioso de anulao, e s retomar a sua eficcia se e quando o Tribunal, decidindo o recurso, negar razo ao recorrente, recusando-se a anular o acto recorrido. Para evitar que a anulao tardia do acto recorrido j no traga qualquer benefcio til ao recorrente, a lei prev o instituto da suspenso da eficcia dos actos administrativos: mediante este meio processual acessrio, o Tribunal, se se verificarem os requisitos legalmente exigidos, determina logo de incio a ineficcia do acto, e isso impede que a Administrao, usando do privilgio da execuo prvia, o execute antes da sentena. O acto, se o Tribunal decidir suspender a sua eficcia, no ser executado enquanto durar o processo; e, no final, ou o Tribunal anula o acto e este j no pode ser executado contra o particular, ou o Tribunal nega provimento ao recurso, confirmando o acto recorrido, e s ento que a Administrao poder executar o acto. o meio processual acessrio pelo qual o particular pede ao Tribunal que ordene a ineficcia temporria de um acto administrativo, de que se interps ou vai interpor-se recurso contencioso de anulao, a fim de evitar os prejuzos que para o particular adviriam da execuo imediata do acto. O recurso contencioso de anulao no tem efeito suspensivo: o instituto da suspenso jurisdicional da eficcia dos actos administrativos atenua o carcter gravoso dessa regra, e permite contrabalanar os prejuzos que para os particulares decorrem do uso pela Administrao do privilgio da execuo prvia. A suspenso jurisdicional da eficcia dos actos administrativos pois uma providncia cautelar que permite salvar, em grande nmero de casos, a utilidade prtica do recurso contencioso de anulao. 166. Espcies O particular tem duas possibilidades sua escolha, para a suspenso do acto recorrido como diz o art. 77/1 LPTA: A suspenso pedida ao Tribunal competente para o recurso em requerimento prprio apresentado: a) Juntamente com a petio do recurso;

b) Previamente interposio do recurso. O interessado pode pedir a suspenso da eficcia de um acto administrativo no momento anterior ao do recurso. H assim duas espcies do gnero: a do pedido de suspenso simultneo com o recurso, e a do pedido antecipado em relao ao recurso. O Tribunal competente para a suspenso o Tribunal competente para o recurso (art. 77/1 LPTA); segundo, se o pedido for antecipado, a suspenso caduca caso o requerente no interponha o recurso contencioso do mesmo acto no prazo fixado para o recurso dos actos anulveis (art. 79/3 LPTA); e terceiro, uma vez decretada a suspenso, ela subsiste, na falta de determinao em contrrio, at ao trnsito em julgado da deciso do recurso contencioso (art. 79/2 LPTA). 167. Requisitos Para que o Tribunal possa satisfazer o pedido de suspenso da eficcia de um acto administrativo formulado por um particular tm de verificar-se, alm dos pressupostos genricos do recurso contencioso, determinados requisitos especficos que a lei expressamente exige para o efeito. So trs, de acordo com o art. 76/1 LPTA, que dispe o seguinte: a suspenso da eficcia do acto recorrido concedida pelo Tribunal quando se verifiquem os seguintes requisitos: a) A execuo do acto cause provavelmente prejuzo de difcil reparao para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a defender no recurso; b) A suspenso no determine grave leso do interesse pblico; c) Do processo no resultem fortes indcios da ilegalidade da interposio do recurso. a) Prejuzos de difcil reparao: em primeiro lugar, a lei exige que o interessado demonstre que a execuo imediata do acto, a ocorrer, causaria provavelmente ao particular um prejuzo de difcil reparao. b) Inexistncia de grave leso do interesse pblico: em segundo lugar, para ser concedida a suspenso da eficcia de um acto administrativo, indispensvel, segundo a nossa lei, que se verifique um requisito negativo que a concesso da suspenso no determine grave leso do interesse pblico. Aqui o Tribunal tem de ponderar se o diferimento da execuo do acto para depois da sentena ou seja, para dali a meses ou anos provoca ou no um prejuzo grave para o interesse pblico (ver art. 76/1-b LPTA). c) Inexistncia de fortes indcios da ilegalidade do recurso: a suspenso da eficcia do acto administrativo um meio acessrio ou instrumental em relao ao recurso contencioso de anulao: visa acautelar, por medidas provisrias, a utilidade prtica final do recurso. Se, portanto, houver fortes indcios de que o recurso ilegal ou seja, de que faltam uma ou mais condies de interposio do recurso , no se justifica estar a conceder a suspenso da eficcia do acto, uma vez que, com toda a probabilidade, o recurso vai ser em breve rejeitado. O Tribunal s poder, por conseguinte, rejeitar o pedido de suspenso da eficcia para alm da hiptese de o Tribunal ser incompetente se do processo resultarem fortes indcios de que o acto irrecorrvel, de que as partes so

ilegtimas, ou que o recurso extemporneo. 168. Marcha do Processo A suspenso jurisdicional da eficcia dos actos administrativos pedida ao Tribunal competente em requerimento prprio (art. 77/1 LPTA), no qual o requerente deve identificar o acto cuja suspenso pretende e o seu auto, bem como especificar os fundamentos do pedido (art. 77/2 LPTA). Se o requerimento for antecipado em relao interposio dos recursos contencioso, o requerente deve tambm fazer prova da existncia do acto e da sua notificao ou publicao. A autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do requerimento da suspenso, tem de tomar de imediato uma deciso de grande importncia: - Ou considera que h grande urgncia para o interesse pblico na execuo imediata do acto, e nesse caso toma uma deciso fundamentada em que declare isso mesmo, podendo ento iniciar ou prossegui a execuo do acto (art. 80/1 LPTA). - Ou entende que no existe aquela urgncia, e ento cumpre autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do requerimento, impedir com urgncia que os servios competentes ou os interessados procedam execuo do acto: d-se a suspenso provisria, que durar at que o Tribunal se pronuncie sobre o pedido de suspenso. Para alm desta deciso de promover ou no a execuo imediata, a Administrao tem, quatorze dias para responder ao requerimento de suspenso apresentado pelo particular. Do mesmo prazo dispe os contra-interessados. Juntas as respostas da Administrao e dos contra-interessados, ou decorrido o respectivo prazo, o processo vai com vista ao Ministrio Pblico e seguidamente concluso ao juiz para decidir, ou ao relator para o submeter a julgamento na sesso imediata. Feito o julgamento, a deciso que suspende a eficcia do acto em causa urgentemente notificada autoridade administrativa para que lhe d cumprimento imediato. A lei no diz quais as sanes aplicveis em caso de incumprimento. 169. Natureza da Deciso Para a tomar, o Tribunal no faz um mero juzo de legalidade: tem de avaliar, por um lado, se a execuo imediata do acto pode ou no causar um prejuzo grave para o particular e, por outro, se a execuo diferida do mesmo acto pode ou no determinar um prejuzo grave para o interesse pblico. O que o Tribunal tem de resolver se h ou no razes de interesse pblico que imponham a execuo imediata do acto, tendo como alternativa o diferimento dessa execuo por meses ou anos. Ao Tribunal acaba por competir decidir sobre a oportunidade da execuo. Conclui-se pois, que ao decidir o incidente de suspenso da eficcia dos actos administrativos o Tribunal procede ao exerccio jurisdicional da funo administrativa: este processo, assim, um juzo incidental de mrito ou mais precisamente, um processo de jurisdio voluntria (art. 1409 e segs. CPC). Caracterstica do acto jurisdicional a emisso de uma declarao de certeza produtora de caso julgado; o mesmo no se pode dizer dos actos da funo administrativa, que so em princpio revogveis, por isso a lei declara por natureza alterveis as decises tomadas

pelo Tribunal nos processos de jurisdio voluntria; por isso, tambm, se deve considerar revogvel, se as circunstncias se alterarem, a deciso de suspenso da eficcia dos actos administrativos. Outros meios processuais acessrios 170. Indicao Sumria Estes meios processuais vm previstos no art. 51/1, alneas m), o) e p), do ETAF, bem como nos arts. 82 a 94 LPTA e so todos da competncia dos Tribunais Administrativos de Crculo. So eles: a) O direito de pedir e obter do Tribunal a intimao da Administrao para facultar a consulta de documentos ou processos e passar certides, a fim de permitir aos requerentes o uso de meios gracioso ou contencioso. b) O direito de pedir e obter do Tribunal a intimao de particulares ou de concessionrios para adoptarem ou se absterem de certo comportamento, com o fim de assegurar o cumprimento de normas de Direito Administrativo. c) O direito de pedir e obter do Tribunal a produo antecipada de prova, em processo pendentes no Tribunal competente ou a instaurar em qualquer Tribunal Administrativo. 171. Os Pedidos de Intimao Os pedidos de intimao, introduzidos entre ns na reforma do contencioso de 1984 1985. A LPTA, prev dois tipos de pedidos de intimao: a) O pedido de intimao da Administrao Pblica para facultar a consulta de documentos ou processos passar certides. b) O pedido de intimao de particulares ou concessionrios da Administrao para adoptarem ou se absterem de certo comportamento, com o fim de assegurar o cumprimento de normas de Direito Administrativo. a) O direito de pedir e obter do Tribunal a intimao da Administrao para facultar a consulta de documentos ou processos e passar certides, a fim de permitir aos requerentes o uso de meios gracioso ou contencioso. Sempre que um particular requeira a consulta de documentos ou processos ou a passagem de certides, para ulterior exerccio de garantias graciosas ou contenciosas e desde que no se trata de matrias secretas ou confidenciais a administrao deve responder favoravelmente no prazo de dez dias (art. 82/1, 85 LPTA). O processo muito rpido: a autoridade administrativa tem quatorze dias para responder ao pedido; depois ouvido o Ministrio Pblico; o Tribunal procede s diligncias que se mostrem necessrias; e por fim o juiz decide o pedido (art. 83 LPTA). Na deciso, o juiz intima a Administrao a facultar as consultas ou a passar certides que houveram sido requeridas, e determina o prazo em que a intimao deve ser cumprida (arts. 82/1 e 84/1 LPTA). O no cumprimento da intimao constitui a autoridade administrativa faltosa em responsabilidade civil, disciplinar e criminal, nos termos do art. 11 DL 256-A/77 (art. 84/2 LPTA). Com a Lei n. 65/93 de 26 de Agosto (acesso aos documentos da Administrao), este meio processual foi alargado aos pedidos de prestao de informaes dirigidos Administrao Pblica (art. 17 - redaco modificado pelo art. 1 da Lei 8/95 de 29 de

Maro). Contudo, este alargamento foi acompanhado por uma alterao de natureza no meio processual, aqui configurado como um recurso logo, um meio processual principal , muito embora regido pelas regras aplicveis ao pedido de intimao para a consulta de documentos ou passagem de certides. Trata-se de um recurso de plena jurisdio e no de mera anulao uma vez que o Tribunal pode determinar Administrao Pblica qua faculte o acesso aos documentos. b) O direito de pedir e obter do Tribunal a intimao de particulares ou de concessionrios para adoptarem ou se absterem de certo comportamento, com o fim de assegurar o cumprimento de normas de Direito Administrativo. tambm uma inovao de grande alcance, que encontrar a sua maior utilidade nos casos em que um particular ou um concessionrio, tendo determinadas obrigaes decorrentes da lei administrativa, no as cumpram nem sejam obrigados a cumpri-las pela prpria Administrao. Este meio processual, permite fazer cessar, por mandado jurisdicional, a actividade legal do particular ou do concessionrio, suprindo assim ao mesmo tempo a omisso indevida das autoridades administrativas competentes. Referido no art. 51/1-o ETAF, este meio processual vem regulado nos arts. 86 a 91 LPTA. Pressupostos da sua utilizao so: que os particulares ou concessionrios violem normas de Direito Administrativo, ou que haja fundado receio de as violarem, atravs de aco ou ameaa de violao cause ofensa digna de tutela jurisdicional aos interesses de qualquer pessoa ou ao interesse geral; e que para assegurar o cumprimento das normas em causa seja necessrio obter do Tribunal intimao, dirigida aos mesmos particulares ou concessionrios, para que adoptem um certo comportamento ou se abstenham dele (art. 86/1 LPTA). O pedido pode ser formulado pelo Ministrio Pblico, em defesa do interesse geral, ou por qualquer pessoa a cujos interesses a violao causa ofensa digna de tutela jurisdicional (art. 86/1 LPTA). Este meio processual no pode ser usado se no caso couber o incidente de suspenso da eficcia do acto administrativo (art. 86/3 LPTA). O processo simples e urgente. O pedido formulado em requerimento ao Tribunal competente (art. 87/1 LPTA). O requerido tem sete dias para responder. Seguidamente ouvido o Ministrio Pblico. Depois fazem-se as diligncias que forem necessrias. Por fim o juiz decide (art. 87/2 LPTA). Quando a matria controvertida for complexa, pode o juiz determinar que passem a seguir-se os termos dos recursos de actos administrativos dos rgos da administrao local (art. 87/5 LPTA). Na deciso, o juiz determina concretamente o comportamento a impor na intimao e, sendo caso disso, o prazo para o respectivo cumprimento e o responsvel por este (art. 88/1/3/4/ LPTA) A intimao ordenada pelo Tribunal caduca nos casos indicados no art. 90 LPTA. c) O direito de pedir e obter do Tribunal a produo antecipada de prova, em processo pendentes no Tribunal competente ou a instaurar em qualquer Tribunal Administrativo.

Trata-se de aplicar ao contencioso administrativo um meio processual de h muito conhecimento em processo civil (art. 520 havendo justo receio de vir a tornar-se impossvel ou muito difcil o depoimento de certas pessoas ou a verificao de certos factos por meio de arbitramento ou inspeco, pode o depoimento, o arbitramento ou a inspeco realizar-se antecipadamente e at antes de ser proposta a aco. CPC). Havendo justo receio de vir a tornar-se impossvel ou muito difcil o depoimento de certas pessoas ou a verificao de certos factos por meio de prova pericial ou por inspeco, permite agora a lei administrativa que o depoimento, o arbitramento ou a inspeco se realizarem antes de instaurado o processo principal (art. 92 LPTA) ou antes da fase da instaurao em processo j instaurado (art. 94 LPTA). O pedido formulado por meio de requerimento. O requerente deve justificar sumariamente a necessidade da antecipao da prova, mencionar com preciso aos factos sobre que esta h-de recair e identificar as pessoas que hajam de ser ouvidas, se for caso disso (art. 93/1 LPTA). A pessoa ou o rgo em relao