Captulo IV

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MODELO RACIONAL DE ORGANIZAO

1. Cincia do comportamento humano 2. Abordagem genrica administrao 3. Os provrbios de administrao 3.1. Crtica de Simon s teorias precedentes 3.2. Dahl: Eficincia e a qualidade no racional do comportamento humano 4. Modelo racional de administrao 4.1. Perspectiva positivista 4.2. Conceito de racionalidade 4.3. Comportamento individual 4.4. Homem administrativo 4.5. Elucidao dos termos 5. Tomada de deciso e formulao de polticas 5.1. Homem administrativo vs homem econmico 5.2. Mtodo incremental de Lindblom 5.3. Aspectos do mtodo incremental 5.4. Trs modelos de tomada de deciso 6. Sistemas fechados vs sistemas abertos 6.1. Estratgias para estudar organizaes complexas 6.2. Abordagem de sistema aberto para a anlise organizacional 6.3. Processo de cooptao 6.4. Impacto dos fatores ambientais 6.5. Integrao das abordagens de sistema aberto e de sistema fechado 7. Concluso 8. Referncias

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MODELO RACIONAL DE ORGANIZAO

Mesmo no alto de sua proeminncia, a teoria da administrao pblica, descrita por Willoughby, White, Gulick e outros, estava sendo minada por vrios desenvolvimentos importantes nas cincias sociais. Primeiramente, havia um crescente interesse, na cincia poltica, como tambm em muitas outras disciplinas, para que os esforos de pesquisa contribussem para uma verdadeira cincia do comportamento humano, um corpo teoricamente coerente de conhecimento produzido de forma muito parecida com a forma em que era produzido o conhecimento nas cincias naturais. Em segundo lugar, surgira um movimento, baseado no reconhecimento dos pontos compartilhados entre administrao pblica e privada, no sentido de se desenvolver uma abordagem genrica para o estudo da administrao. Nenhuma das duas tendncias nasceu dentro da prpria administrao pblica; na verdade, a administrao pblica mostrou-se um tanto refratria a ambas. No entanto, no final, estas duas foras vieram a ter um impacto crtico sobre o estudo das organizaes pblicas. Acima de tudo, estes novos pontos de vista, efetivamente, deslocariam as concepes polticas mais antigas de organizaes pblicas. 1. UMA CINCIA DO COMPORTAMENTO HUMANO A primeira e, de longe, principal tendncia a empolgar a cincia poltica e a maioria das disciplinas relacionadas, era o interesse por desenvolver uma cincia do comportamento humano. Em consonncia com o esprito cientfico geral da poca, muitos cientistas polticos sentiam que seus estudos anteriores sobre instituies governamentais e movimentos polticos careciam do rigor cientfico (e, portanto, presumivelmente, da dignidade) que possuam as verdadeiras cincias, como a fsica e a qumica. Para corrigir esta distoro, eles advogavam uma abordagem para a cincia que se baseasse na perspectiva filosfica do positivismo lgico. Esta abordagem sustentava que se poderia determinar as regularidades no comportamento humano, assim como no comportamento dos objetos fsicos, por meio de observaes cuidadosas e objetivas do comportamento visvel (ou manifesto) e que se poderia derivar, logicamente, teorias cientficas a partir dessas --69-- observaes. Assim como se poderia observar o comportamento das estruturas moleculares e, a partir dele, desenvolver teorias sobre a vida fsica, assim tambm, argumentava-se, se poderia observar de fora o comportamento dos seres humanos e, a partir dele, desenvolver teorias sobre a vida social. O papel dos valores humanos, no entanto, revelou-se um grande problema. Enquanto as molculas no tm valores nem intenes aparentes em seu comportamento e no parecem reagir ao serem observadas, os seres humanos os tm e reagem. Em outras palavras, a nova cincia do comportamento humano se confrontava com a possibilidade de que os valores humanos interferissem no estudo do comportamento humano. Mas veio, ento, a resposta de que fatos e valores devem ser considerados logicamente distintos. Segundo este ponto de vista, os fatos da vida administrativa at mesmo o fato de alguns administradores exibirem certos valores poderiam ser observados sem que a observao

contaminasse ou fosse contaminada pelos valores pessoais. Desta forma, poder-se-ia manter a integridade (isto , a objetividade) do processo de pesquisa. Para garantir ainda mais a objetividade, prescreveu-se uma abordagem particular para a pesquisa cientfica. Desenvolver-se-ia um problema, levantar-se-iam algumas hipteses sobre as relaes entre as variveis relevantes e montar-se-ia e realizaria um projeto de pesquisa para testar estas relaes. As constataes seriam ento incorporadas ao corpo mais amplo dos conhecimentos tericos do campo. Por exemplo, se estivssemos interessados na relao existente entre tomada de deciso descentralizada e a satisfao auferida no trabalho, poderamos desenvolver algumas hipteses sobre esta relao por exemplo, de que uma participao maior do trabalhador levaria a nveis mais elevados de satisfao no trabalho e, em seguida, tentaramos testar estas hipteses por meio de um experimento controlado ou de um estudo de campo. De qualquer forma, a pesquisa cientfica devia ser rigorosamente disciplinada, de modo que os cientistas pudessem ter total confiana de que a explicao inferida era a correta (e de que no haveria outras explicaes possveis); e devia ser emprica, significando que a pesquisa devia se basear antes nas observaes da realidade objetiva do que na crena subjetiva. Em termos ideais, todo cientista que realizasse o mesmo experimento, sob exatamente as mesmas condies, chegaria exatamente ao mesmo resultado, confirmando, assim, a objetividade do estudo e do prprio mtodo. 2. A ABORDAGEM GENRICA DA ADMINISTRAO O segundo desenvolvimento importante que iria alterar o curso da teoria da administrao pblica, no perodo ps-guerra e alm dele, foi, em parte, conseqncia do primeiro. Os cientistas, em seu esforo de encontrar regularidades no comportamento humano, argumentavam que estas regularidades eram independentes de seu contexto por exemplo, que o exerccio do poder essencialmente o mesmo, no importando se ele ocorre no contexto familiar, no ambiente de trabalho ou no estado-nao. De modo semelhante, os estudiosos das organizaes comearam a sugerir que o comportamento organizacional muito parecido, tanto se estiver acontecendo em organizaes pblicas como em privadas. Este argumento, at certo ponto, era e ainda poderoso. Com certeza, os processos administrativos bsicos de liderana e autoridade, motivao e tomada de deciso so muito semelhantes quer se trabalhe como executivo na GM ou como subsecretrio no Departamento de Estado. --70-- Portanto, no causa surpresa que um artigo importante sobre administrao pblica, nessa poca, sugerisse que na administrao real, com freqncia, h maior diferena entre organizaes pequenas e grandes do que entre organizaes pblicas e privadas (SIMON, SMITHBURG e THOMPSON, 1950, p. 8). Surgiu, assim, o estudo genrico da gesto ou da administrao. Embora no fosse, originalmente, mais que uma amlgama de constataes provenientes de diversas subpartes de cincia poltica, administrao de negcios, sociologia e psicologia social a anlise organizacional no levou muito tempo para assumir uma identidade prpria. Dos negcios veio o interesse pela eficincia e pela tomada de deciso; da sociologia vieram a abordagem sistmica e a estrutural-funcional; e da psicologia social veio a orientao cognitiva, ou comportamentalista. Formaram-se escolas genricas de administrao; criaram-se revistas 3

como a Administrative Science Quarterly; e muitos estudiosos de diversos departamentos universitrios descobriram que tinham interesses comuns. Como conseqncia, os administracionistas pblicos, dentro dos departamentos de cincia poltica, com freqncia, descobriam que tinham mais coisas em comum com os analistas organizacionais nas escolas de negcios do que com seus colegas departamentais de estudos governamentais comparados, relaes internacionais ou teoria poltica. Dessa forma, os administracionistas pblicos, ao adotarem a perspectiva das cincias comportamentais, comearam a dar nfase preferencial aos fatos, frente aos valores; aos meios, frente aos fins. E, ao se associar ao movimento pelo estudo genrico da administrao, o campo rompeu seus vnculos tradicionais e de longa durao com o estudo dos valores polticos. Estas tendncias foram vistas tanto na rejeio ao trabalho anterior sobre administrao pblica, alegadamente no cientfico, como na criao de uma alternativa: o modelo racional de administrao. Em ambos os casos, o trabalho de Herbert A. Simon teve profundo impacto. 3. OS PROVRBIOS DA ADMINISTRAO Embora tenha havido, durante alguns anos, um interesse crescente pelo desenvolvimento de uma abordagem mais cientfica para o estudo da administrao pblica, os dois apelos ao de maior expressividade s apareceram no final dos anos de 1940. Em 1946, Herbert A. Simon, recm-doutor em cincia poltica pela Universidade de Chicago, publicou um artigo intitulado Os provrbios da administrao, em que criticou duramente o trabalho anterior sobre teoria administrativa, esboando em seguida uma srie de requisitos para uma teoria administrativa de embasamento cientfico. O artigo de Simon foi republicado, no ano seguinte, como um captulo em seu livro Administrative behavior: a study of decision-making processes in administrative organization (2. ed., 1957a). No livro Administrative behavior um subproduto de sua dissertao de doutorado Simon apresentou, em sua forma agora clssica, o modelo racional de administrao, um modelo que teve um enorme impacto sobre o estudo das organizaes. No mesmo ano de 1947, Robert A. Dahl, que recentemente conclura seus estudos de doutoramento na Universidade de Yale, publicou The science of public administration, uma outra crtica ao trabalho anterior sobre o campo. O trabalho de Dahl, implicitamente, tambm criticava a abordagem de Simon e precipitou ento uma breve disputa intelectual um intercmbio que prenunciou discusses acadmicas sobre organizaes pblicas, por muitos anos, da em diante. --71-3.1. Crtica de Simon s teorias anteriores A crtica de Simon foi, de longe, a mais custica, descrevendo os princpios de administrao de Gulick, Urwick e outros como sendo provrbios, e tendo em comum com os provrbios um defeito particular o defeito de se contradizerem, muitas vezes, uns aos outros. Simon focou seu ataque sobre quatro princpios: especializao; unidade de comando; amplitude de controle; e organizao por propsito, processo, clientela e lugar. Embora Simon (1946, p. 62) concordasse que estas idias eram aceitveis enquanto critrios para descrever e diagnosticar situaes administrativas, ele sentiu que quando eram tratadas como princpios inviolveis, elas caam, muitas vezes, em contradio. Ele 4

procedeu, ento, tratando-as como princpios e demonstrando as contradies; por exemplo, quando se mantm uma pequena amplitude de controle, pode-se inviabilizar um nmero pequeno de nveis organizacionais; ou quando se privilegia a unidade de comando, pode-se impedir que uma organizao tome vantagem de uma liderana especializada. Para resumir sua posio, Simon (1946, p. 63) escreveu:
A descrio administrativa, atualmente, sofre de superficialidade, simplificao excessiva e de falta de realismo. Ela se prendeu de forma muito estreita ao mecanismo da autoridade e deixou de trazer para sua rbita as outras formas, igualmente importantes, de influncia sobre o comportamento organizacional. Ela se recusou a assumir a tarefa enfadonha de estudar a distribuio efetiva das funes de tomada de deciso. Contentou-se em falar sobre autoridade, centralizao, amplitude de controle e funo, sem se lanar busca das definies operacionais para estes termos.

Na verdade, as concluses de Simon representaram uma divergncia bem menor sobre a corrente terica dominante no campo da administrao do que daria a entender sua tosca linguagem. [Na introduo 2 edio de Administrative behavior, Simon (1957a, p.xiv), talvez recobrando mpeto, comentou: Falamos sobre organizaes em termos no diferentes dos que usam os curandeiros africanos de Ubangi, quando falam de doena. Na melhor das hipteses, vivemos consoante provrbios familiares... na pior, vivemos conforme uma pomposa superficialidade]. Simon reconheceu, de forma correta, a preocupao dos primeiros tericos com as questes da distribuio de funes e da estrutura de autoridade e, com propriedade, cobrou a expanso do leque de tpicos a serem pesquisados. Mas ele no questionou o interesse do campo de lograr bases firmes sobre as quais os administradores pudessem fazer julgamentos bem fundamentados sobre o design organizacional. Tampouco questionou o interesse central do campo pela eficincia. Na realidade, Simon (1957a, p.38) fez da seguinte proposio a prpria base para a teoria administrativa: A teoria da administrao trata de como se deve construir e operar uma organizao, para que ela realize com eficincia seu trabalho.
A teoria da administrao est interessada em como se deve construir e operar uma organizao para que ela realize com eficincia seu trabalho.

- Herbert Simon --72-Com respeito tarefa de construir uma teoria das organizaes pblicas, os esforos de Simon foram muito mais importantes por suas implicaes do que pelo que explicitamente enunciaram. Primeiramente, em coerncia com a viso do positivismo lgico, Simon sugeriu a possibilidade de separar fatos e valores, no estudo do comportamento administrativo, e de, em seguida, assumir um rigoroso programa de pesquisa experimental, com o intuito de produzir uma teoria compreensiva, geral, de administrao. Em segundo lugar, Simon rapidamente se afastou de sua ligao com a cincia poltica e administrao pblica, dando preferncia a uma abordagem genrica para a administrao. Obviamente, enquanto a administrao pblica se movia neste sentido e ela caminhou neste sentido a passos largos cada vez mais os meios seriam privilegiados em relao aos fins e cada vez mais as tcnicas administrativas recebiam precedncia sobre os princpios polticos. No por acaso que era este o argumento central da crtica de Dahl.

3.2. Dahl: Eficincia e o carter no racional do comportamento humano Se a crtica de Simon teoria da administrao pblica dominante no perodo anterior II Guerra Mundial foi a mais mordaz, a de Dahl foi, em muitos aspectos, a mais radical e, no longo prazo, a mais reveladora delas. Assim como Simon, Dahl reconheceu o desejo dos estudiosos de administrao pblica de desenvolverem uma verdadeira cincia, mas observou vrias dificuldades bsicas enfrentadas neste esforo. Dahl (1947) observou, em primeiro lugar, que a interpretao positivista da cincia sugeria que as cincias sociais, incluindo o estudo das organizaes, podiam e deviam ser imparciais quanto a valores. Dahl, no entanto, argumentou que o campo da administrao pblica, conquanto advogasse que era isento de valor, na verdade, baseava-se numa preferncia por valores particulares e, de forma muito notvel, pelo valor da eficincia. Como acabamos de ver, os primeiros estudiosos de administrao, incluindo o prprio Simon, sustentavam que a eficincia era um critrio neutro pelo qual se poderia julgar as aes administrativas. O que Dahl sugerira era simplesmente que a prpria eficincia era um valor e, como tal, teria que competir com outros valores, tais como a responsabilidade individual e a moralidade democrtica. Nesta competio, de acordo com Dahl, a eficincia nem sempre se saiu to bem. Por exemplo, como se deve conciliar a necessidade de envolvimento dos cidados na tomada de deciso com a operao eficiente de uma repartio pblica? Ou, como deve o estudo da administrao avaliar os campos de concentrao nazistas da II Guerra Mundial, que foram, em sua maioria, aparentemente, muito eficientes? Ou, como devemos proceder para desenvolver uma teoria de responsabilidade pessoal, uma teoria que parecia estar, inerentemente, em conflito com a demanda por eficincia total? Nestes e em muitos outros casos, era visvel que os estudiosos de administrao pblica estavam em contato com fins e ao mesmo tempo com meios e, portanto, precisavam tornar mais explcitos seus valores. Continuar a adotar a doutrina da eficincia e, no entanto, dissimul-la como fato cientfico, no era apenas desconcertante, mas tambm moralmente perigoso. Neste ponto, Dahl estava claramente preocupado com o campo da administrao pblica, e no com o da administrao em geral. Os conflitos de valor mais srios que Dahl enfrentou ocorreram quando o valor da eficincia se chocava com os valores da democracia, especialmente os valores relacionados moralidade democrtica. Naturalmente, poder-se-ia tambm argumentar que o critrio da eficincia na empresa privada, s vezes, corre contra a responsabilidade social dos negcios; no entanto, Dahl estava interessado to-somente no setor pblico, argumentando, finalmente, --73-- que o campo da administrao pblica se distingue por seu envolvimento com questes ticas e valores polticos. O segundo ponto de Dahl era que o estudo da administrao pblica tem que se basear no estudo do comportamento humano. Neste ponto, Dahl simplesmente reconhecia que a maioria dos problemas centrais da administrao pblica gira em torno de seres humanos; e que seres humanos, portanto, no podem ser ignorados no estudo das organizaes pblicas. Mas Dahl (1947, p. 4) levou sua anlise um passo adiante, sugerindo que o capitalismo nos impeliu a um esforo de organizar o processo produtivo em linhas racionais e que esta abordagem havia sido aceita por muitos tericos de organizaes, para quem a criao de estruturas lgicas, racionais era sumamente desejvel. Mas, segundo Dahl, a adeso a este modelo racionalista faz ignorar o fato de que os seres humanos nem 6

sempre agem em termos racionais ou mesmo se comportam da forma mais eficiente no contexto de estruturas racionais. Assim, no podemos lograr uma cincia [da administrao], criando no homem administrativo mecanizado um descendente moderno do homem racional do sculo 18, cuja vida existe somente nos livros de administrao pblica e cuja nica atividade a estrita obedincia s leis universais da cincia da administrao (p. 7). Como era de se esperar, Herbert Simon (1947), que acabara de desenvolver este conceito, escreveu imediatamente uma rplica ao artigo de Dahl. A base da resposta de Simon foi uma comparao obscura e confusa de cincia pura e aplicada, uma comparao destinada a afastar a cincia pura do culto eficincia, que Dahl criticara. No entanto, este argumento foi pouco eficaz, especialmente luz da afirmao do prprio Simon, que equiparava a teoria da administrao com a busca por eficincia. Simon, repetidamente, negava que sua cincia pura da administrao fazia prescries para polticas pblicas; mas ele deixou de reconhecer as implicaes poltico-administrativas constantes na preocupao com eficincia de que, de certo modo, a eficincia uma poltica (p. 202). Nesta disputa particular, portanto, Simon talvez tenha chegado em segundo lugar. Mas, seu modelo racional de administrao, que acabava de ser apresentado comunidade da administrao pblica, talvez lhe tenha sido mais compensadora, j que se tornara padro para o trabalho no campo da administrao por muitos anos no futuro. 4. O MODELO RACIONAL DE ADMINISTRAO Como mencionamos, o modelo racional de administrao teve um lugar proeminente na literatura sobre organizaes pblicas. Termos como incentivos-contribuies, zonas de aceitao e satisfao tornaram-se referncias no vocabulrio dos estudiosos da administrao pblica de hoje. Se no por outra razo, estes termos exigem ateno por causa de seu uso freqente pelos tericos e profissionais da administrao. De uma forma mais importante, estes termos e as idias mais amplas que eles representam tiveram um impacto, ainda que no de todo positivo, sobre o modo como pensamos a respeito das organizaes pblicas. Na medida em que se pensa que o modelo racional de administrao um modelo para o comportamento humano nos contextos organizacionais, deve-se considerar com diligncia a orientao que ele nos oferece. O modelo racional de administrao teve sua primeira e mais positiva e influente apresentao na literatura sobre organizaes pblicas no livro Administrative --74-behavior, de Herbert A. Simon (1957a). Em seguida, ele recebeu de Simon uma elaborao mais detalhada numa srie de ensaios intitulados Models of man (1957b) e em dois trabalhos publicados em co-autoria, viz.: num livro intitulado Public administration (1950), escrito em parceria com Donald W. Smithburg e Victor A. Thompson, e numa reviso detalhada da literatura sobre teoria organizacional intitulada Organizations (1958), escrita em parceria com James G. March. No incio da dcada de 1950, o trabalho de Simon passou a voltar-se cada vez mais para a psicologia social da tomada de deciso, depois para a tecnologia de informao e os processos de desenvolvimento cognitivo. Por conseqncia, mesmo que os esforos de Simon para o campo da administrao pblica tenham diminudo um pouco, nos ltimos tempos, a influncia de seu trabalho continua

sendo muito marcante, e seus trabalhos ocasionais mais recentes na administrao pblica tm ainda peso considervel. Esta seo apresenta um esboo do modelo racional de administrao na forma como ele foi proposto por Simon, em seu primeiro trabalho, especialmente em seu livro Administrative behavior (1957a). A seo seguinte examina dois tpicos relacionados: o processo da tomada de deciso humana (como Simon e autores posteriores o viram) e a disputa em torno dos sistemas fechados e sistemas abertos (que se desenvolveu, pelo menos em parte, por reao ao trabalho de Simon e culminou numa sntese de James D. Thompson). 4.1. A perspectiva positivista No livro Administrative behavior (1957a), Simon empreende a tarefa de esboar uma teoria compreensiva da organizao administrativa com base numa viso positivista de obteno de conhecimento e uma interpretao instrumental da vida organizacional. Abraando inteiramente a perspectiva positivista, Simon argumenta que o papel do cientista examinar proposies factuais, isto , examinar proposies derivadas das observaes do comportamento manifesto ou proposies logicamente inferidas dessas observaes. A objetividade do cientista tem extrema importncia e, por essa razo, ele deve ter o cuidado de estabelecer base factual para quaisquer concluses que possam vir a ser tiradas. Para impedir que a subjetividade interfira no processo de pesquisa, o cientista deve excluir de suas teorias todos os valores humanos subjetivos. Os valores do cientista como tambm os do ator observado no devem fazer parte da pesquisa e da construo da teoria. Que isso seja at possvel, argumenta Simon, se deve a que os fatos e valores podem ser separados logicamente. As proposies factuais so enunciados ou afirmaes sobre o mundo observvel e sobre como ele funciona (1957a, p. 45). Os enunciados de valor, por outro lado, dizem respeito a como as coisas devem ser; expressam preferncia por eventos desejados. Em contraste com a natureza um tanto evasiva dos valores, os enunciados factuais so precisos. As proposies sobre fatos, de acordo com Simon, podem ser testadas, para determinar se so verdadeiras ou falsas se realmente acontece ou no aquilo que afirmam a respeito do mundo (pp. 45-6). Simon observa, no entanto, que embora os termos bom e mau, com freqncia, faam parte das discusses sobre administrao, o uso destes termos no compromete a neutralidade da abordagem cientfica que ele advoga. Pelo contrrio, em termos organizacionais, so boas as coisas que aumentam a capacidade da organizao para atingir seus objetivos; ms ou ruins so as que no aumentam esta capacidade. Tudo o que aumenta a eficincia bom; tudo o que no a aumenta mau. E, naturalmente, afirma Simon, esta postura --75-- apenas o que algum esperaria de uma teoria de administrao que v a eficincia como seu principal alvo. 4.2. O conceito de racionalidade Na base da organizao administrativa est o conceito de racionalidade. As organizaes so criadas para promover a racionalidade humana e para estruturar o comportamento humano, de modo que este comportamento se aproxime de uma racionalidade abstrata. 8

Simon comea com o argumento de que os seres humanos individuais so limitados em sua capacidade de responder aos problemas complexos que enfrentam. A capacidade da mente humana para formular e resolver problemas complexos muito pequena, comparativamente ao tamanho dos problemas que exigem soluo. Dificilmente existe no mundo real um comportamento objetivamente racional ou mesmo algo que se aproxime razoavelmente dessa racionalidade objetiva que seja capaz de resolver esses problemas. (1957b, p. 198). J que os indivduos so limitados quanto ao grau de racionalidade que podem alcanar, eles julgam necessrio se associarem em grupos e organizaes para lidarem de forma efetiva com o mundo sua volta. Nas organizaes, encontramos uma maneira de moldar o comportamento humano em padres racionais para alcanar nossos objetivos. Assim, o indivduo racional , e tem que ser, um indivduo organizado e institucionalizado (1957a, p. 102).
"O indivduo racional , e deve ser, um indivduo organizado e institucionalizado. - Herbert Simon

Obviamente, falar de racionalidade dessa maneira dar ao conceito um sentido muito mais limitado e tcnico do que ele contm em outros contextos. Em contraste com uma longa tradio filosfica, que sustenta que a razo humana lida com questes grandiosas como justia, igualdade e liberdade a essncia da construo de sociedades humanas a viso de Simon est essencialmente interessada na relao entre meios e fins. A chave para se lograr o comportamento racional, de acordo com um filsofo (HORKHEIMER, 1974, p. 50), calcular as probabilidades e da coordenar os meios certos para um fim dado. Dizer, portanto, (segundo a linguagem do modelo racional) que uma organizao em particular racional no significa dizer que ela serve a propsitos razoveis de ordem poltica ou moral, como os mencionados por Dahl, mas, simplesmente, que ela opera com vistas a maximizar a eficincia. Nessa viso, a racionalidade se equipara a eficincia. Comportar-se de maneira racional comportar-se de modo a contribuir para o alcance dos objetivos da organizao. Sem meias palavras, para ser racional, o indivduo deve seguir o projeto dos lderes da organizao, seu grupo de controle. Em termos abstratos, a montagem de um sistema racional para atingir um dado objetivo no , obviamente, muito difcil, e isso, essencialmente, o que o grupo de controle faz. O problema aparece quando se tenta incluir seres humanos com sentimentos, interesses e consideraes humanas no sistema. Se --76-- descrevermos como racionais as atividades que so consistentes com a realizao eficiente de certos objetivos, fica claro que pautar-se pelas regras e executar as funes prescritas o nico caminho racional a seguir. Assim, escreve Simon (1957a, p. 246): A estengrafa exerce sua racionalidade quando reproduz ou transcreve um documento de contedo qualquer para um manuscrito datilografado. J o empregador exerce sua racionalidade quando determina o contedo do documento. 4.3. O comportamento individual Este conceito extraordinariamente limitado de racionalidade obscurece um grande nmero de questes importantes, das quais a responsabilidade moral do indivduo no a de menor 9

importncia. No entanto, ele permite que se formule com muito preciso e de forma bem construda o modo pelo qual os indivduos racionais (ou quase racionais) atuam em contextos organizacionais. Simon se afasta de seus predecessores, da forma mais dramtica, quando pe o foco sobre o comportamento dos indivduos nas organizaes complexas e quando indaga como eles poderiam ser levados a se aproximarem de forma mais estreita da racionalidade do sistema. Simon argumenta que isso s pode ser alcanado quando os indivduos comearem a fazer opes com base nos interesses da organizao. A chave para o comportamento individual a deciso de agir. V-se a organizao, portanto, como um sistema de tomada de deciso, um sistema definido para incluir processos de informao ou de catalisao de ateno que determinam a oportunidade de decises, processos para descobrir e projetar possveis cursos de ao e processos para avaliao e escolha de alternativas (SIMON, 1965, pp. 35-6). Essa formulao apresenta dois problemas um tanto distintos: um deles se refere s decises das pessoas quanto a ingressar nas organizaes, fazer parte delas ou abandon-las; e o outro diz respeito ao comportamento das pessoas enquanto membros das organizaes (SIMON, 1957b, p. 167). Cada um deles estudado mediante um clculo racional de custos e benefcios individuais. Por exemplo, com relao deciso de permanecer como membro de uma organizao, Simon escreve: Pode-se postular que cada membro ir permanecer na organizao enquanto a satisfao (ou utilidade) que ele obtiver... for maior que a satisfao que ele obteria caso a abandonasse. O ponto zero nessa funo de satisfao definido, portanto, em termos do custo de oportunidade da participao (p. 173). Na medida em que as pessoas julgarem que os benefcios proporcionados por sua organizao so maiores do que os benefcios que elas conseguiriam ganhar em outros lugares, elas permanecero na organizao em que esto. Um tipo semelhante de clculo acontece com relao ao comportamento dos indivduos que decidem trabalhar para uma organizao. Como do interesse do sistema racional induzir os membros a contriburem com comportamentos organizacionalmente corretos, comportamentos decretados de cima, esse ponto est intimamente ligado questo da autoridade. Simon (1957a, p. 133; 1957b, pp. 74-75) sustenta que cada membro individual estabelece uma rea de aceitao dentro da qual o subordinado est disposto a aceitar as decises tomadas a seu respeito por seu superior. (Anteriormente, Chester Barnard (1938, p. 168) havia discutido uma zona de indiferena semelhante. As ordens que caem dentro dessa zona so acatadas; e as que caem fora da zona no so seguidas). Mas, obviamente, a organizao tem todo o interesse de expandir o quanto puder esta zona de aceitao; quanto maior for a extenso de ordens que o indivduo --77-- aceitar, maior ser a probabilidade de que ele se torne parte eficiente do sistema administrativo. Portanto, o prximo passo estudar maneiras de como se poderia expandir esta zona. Naturalmente, essa expanso provavelmente ocorreria em resposta a maiores estmulos, incentivos: mais dinheiro ou maior status poderiam levar a mais atividade. 4.4. O homem administrativo Afora isso, os valores da organizao podem simplesmente vir a deslocar os valores do indivduo. A organizao substitui o julgamento do prprio indivduo por um processo de tomada de deciso organizacional (SIMON, 1957a, cap. 10). Na medida em que isso 10

ocorre, o clssico homem econmico, que busca utilidade, substitudo por um homem administrativo prontamente responsivo, mais moderno e mais institucionalizado: o homem administrativo aceita os objetivos organizacionais como premissas de valor de suas decises, particularmente sensvel influncia dos outros membros de sua organizao sobre ele, desenvolve expectativas estveis sobre seu prprio papel em relao aos outros e aos papis dos outros em relao a ele, e tem um moral elevado em relao aos objetivos da organizao. O que , talvez, mais notvel e nico, a respeito do homem administrativo, que as influncias organizacionais no apenas levam-no a fazer certas coisas especficas (por exemplo, apagar um incndio florestal, se este for seu trabalho), mas tambm incutem nele um padro de ao apropriado, em cooperao com outros, para promover os objetivos da organizao. Ele desenvolve hbitos de comportamento cooperativo (SIMON, SMITHBURG e THOMPSON, 1950, p. 82). Esse ponto, obviamente, nos remete de volta questo da racionalidade. Claramente, na formulao de Simon, o preo cobrado para se lograr racionalidade organizacional a autonomia individual. Na medida em que os valores organizacionais tomam o lugar dos individuais, torna-se visvel que as contribuies dos indivduos sero de mxima utilidade, se forem consistentes com a viso da organizao que sustentam os detentores de seu controle. Por conseqncia, a obedincia s demandas dos que detm autoridade no meramente eficiente, ela racional. Simon (1957a, p. 198) assim se expressa: Como essas instituies basicamente determinam os estados mentais dos participantes, elas estabelecem as condies para o exerccio da docilidade e, portanto, da racionalidade, na sociedade humana. 4.5. Elucidao dos termos Mesmo que se v criticar o modelo racional mais adiante neste livro, sua linguagem precisa ser esclarecida. Simon sustenta que a teoria cientfica neutra e objetiva, no dando preferncia a qualquer valor. Se a teoria da administrao est interessada em eficincia, ento ser eficiente apenas racional. De fato, algum pode ser racional sendo apenas eficiente. Algum pode ser eficiente ao mximo, quando age de acordo com o desgnio do sistema, e isso pode-se lograr melhor seguindo-se as diretivas de quem o concebeu. Nesse sentido restrito, a racionalidade rapidamente se traduz em obedincia s autoridades hierarquicamente superiores. Racionalidade conformidade. O que comeou como uma abordagem neutra e objetiva parece de fato ocultar fortes preferncias que favorecem a superiores organizacionais, sejam eles quem forem. De muitas maneiras, o modelo racional de administrao representa, no um afastamento dos antigos princpios de administrao pblica, mas antes uma legitimao cientfica --78-- desses princpios. Continua o mesmo interesse pela eficincia e, por conseqncia, o mesmo interesse pela autoridade e pela hierarquia, como nos trabalhos anteriores. Mas falta toda uma considerao pelo papel dos rgos pblicos numa sociedade democrtica uma considerao que poderia nos levar a uma teoria de responsabilidade individual nas organizaes pblicas tanto quanto a uma teoria do papel pblico das corporaes de gesto. No se deve negar, entretanto, a importncia extraordinria do modelo racional. No contexto da racionalidade tcnica, a exposio do modelo racional de Simon clssica. Se aceitarmos a eficincia como o critrio ltimo para 11

avaliar rgos pblicos e se aceitarmos a viso cognitiva de que os seres humanos respondem de forma mecnica a seu meio, com a busca de maiores utilidades, ento as concluses do modelo racional parecem quase que inevitveis. E, como observamos, a histria recente da teoria de administrao pblica foi marcada por uma aceitao geral desses pressupostos. 5. TOMADA DE DECISO E FORMULAO DE POLTICAS Para ilustrar ainda mais o impacto do modelo racional, voltemo-nos a dois tpicos particularmente importantes levantados no trabalho de Simon e vejamos como eles foram tratados por autores posteriores. De todos os pontos considerados por Simon, talvez nenhum tenha recebido tanta ateno na literatura de administrao pblica quanto o processo de tomada de deciso. Embora Simon considerasse que o livro Administrative behavior (1957a) era um estudo sobre tomada de deciso em organizaes, mais tarde ele veio a afirmar de forma mais direta o que, certamente, estava implcito em seu trabalho anterior, que a tomada de deciso constitua o ncleo central da administrao na verdade, que a tomada de deciso era essencialmente a mesma coisa que a prpria administrao. Evidentemente, esta viso era um pouco diferente do trabalho anterior e sugeria um novo foco para os estudiosos da administrao pblica. No passado, sob a influncia da dicotomia de poltica e administrao, o interesse pelo estudo da tomada de deciso se concentrara nos nveis organizacionais mais elevados, onde se produzem polticas gerais. Simon argumentava, entretanto, que as decises tomadas nesses nveis simplesmente levam tomada de decises nos outros nveis, de alto a baixo na escala hierrquica do sistema administrativo. Acontece o mesmo processo bsico de tomada de deciso desde a deciso do executivo central de iniciar um novo programa at a deciso do empregado operacional de executar uma determinada ordem. Entender esse processo significa compreender o comportamento organizacional. Simon (1967) via que o processo de tomada de deciso em qualquer nvel consistia de trs partes: informao, design e escolha. Por informao Simon entendia as atividades pelas quais algum rastreia o ambiente com vistas a identificar oportunidades para tomada de decises; referia-se a design para descobrir ou desenvolver cursos alternativos de ao; e por escolha entendia a seleo da alternativa com maior chance de sucesso. Obviamente, na vida real, reconhecia Simon, estas etapas no so distintas; entretanto, para fins analticos, elas parecem constituir os elementos bsicos da tomada de deciso. Dado o interesse pela eficincia organizacional, seria de se esperar que as decises fossem levadas a cabo da maneira mais racional possvel e, de fato, o argumento de Simon norteou-se justamente por este sentido. O ideal para a tomada de deciso era --79-- o modelo econmico clssico, que supe que o tomador de deciso est totalmente informado a respeito tanto dos objetivos da organizao como das possveis alternativas disponveis e que ele atua no sentido de maximizar alguma coisa (ganhos, lucros, utilidades, satisfao etc.). Infelizmente, o tomador de deciso administrativo raramente consegue se aproximar do tipo de racionalidade preconizado pelo modelo econmico clssico. Em raras ocasies, o administrador pode contar com um conhecimento completo da situao, incluindo as conseqncias dos vrios cursos de ao. Por esta razo, o homem administrativo de

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Simon, enquanto busca racionalidade (ainda definida em temos organizacionais), reconhece os limites de sua capacidade para um comportamento racional. 5.1. Homem administrativo versus homem econmico Em contraste com o homem econmico, o homem administrativo procura antes satisfazer (encontrar solues satisfatrias) do que maximizar. Alm disso, o homem administrativo contenta-se com uma viso simplificada e incompleta do mundo que, em virtude das limitaes humanas, jamais consegue chegar perto da complexidade do mundo real. Como mostra Simon (1957a, p. xxvi), estas duas caractersticas so muito significativas:
Em contraste com o homem econmico, o homem administrativo procura antes satisfazer (descobrir solues satisfatrias) do que maximizar. Em primeiro lugar, j que ele satisfaz em vez de maximizar, o homem administrativo pode fazer suas escolhas sem que tenha que primeiramente examinar todas as possveis alternativas de comportamento e sem que tenha que determinar se estas so de fato todas as alternativas disponveis. Em segundo lugar, j que ele trata o mundo como se fosse algo meio vazio e ignora a inter-relacionalidade de todas as coisas (to incompreensvel ao pensamento e ao), o homem administrativo capaz de tomar suas decises com base em regrinhas prticas, relativamente simples, que no fazem demandas impossveis sua capacidade de pensar. Em termos simples, embora o homem administrativo no atinja o comportamento ideal do homem econmico, ele faz o melhor que pode com o que tem.

Diversas observaes precisam ser feitas neste ponto. Primeiramente, embora o homem administrativo seja apenas capaz de uma racionalidade limitada, ele tambm tem que perseguir aes organizacionais racionais (eficientes). Em segundo lugar, o clculo bsico permanece o mesmo para o homem administrativo e para o homem econmico: na medida do possvel, deve-se sempre maximizar as utilidades. Em terceiro lugar, para diminuir os efeitos negativos da irracionalidade humana, a organizao impor seus prprios padres de racionalidade ao indivduo. Pode-se fazer isso tanto pela substituio das premissas de deciso do indivduo pelas premissas de deciso da organizao como pela modelao do comportamento do indivduo em torno de decises programadas ou de procedimentos operacionais padres. --80-5.2. O mtodo incremental de Lindblom Para o estudioso de organizaes pblicas, a importante discusso de Simon sobre a tomada de deciso teve pelo menos dois efeitos: mudou o foco dos estudos sobre tomada de deciso do nvel poltico para o nvel operacional, e ressaltou a tenso entre o comportamento racional e o comportamento real nos sistemas humanos. Este segundo ponto foi logo examinado em maior detalhe por Charles E. Lindblom (1959), num artigo intitulado The science of muddling through (A cincia da deciso incremental). Nele Lindblom esboou duas abordagens para a policy-making (ou tomada de deciso poltica): o mtodo racional-completo e o mtodo das sucessivas comparaes limitadas, ou incremental (p. 81). Ele ento sugeriu que enquanto o mtodo racional recebia ateno mxima na

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literatura, na prtica era muito mais provvel que se usasse o mtodo incremental. Alm disso, o uso do mtodo incremental no se limitava a uma verso concessiva, transigente, do mtodo racional, mas mostrava, de fato, vantagens inquestionveis para a formulao de polticas numa sociedade democrtica. Seguindo o mtodo racional, o policy-maker priorizaria todos os valores relevantes e escolheria um objetivo, desenvolveria uma lista de propostas polticas alternativas, as examinaria luz da capacidade que teriam para atingir o objetivo desejado, depois selecionaria a alternativa que maximizasse o valor escolhido. Seguindo uma outra abordagem, o mtodo incremental, o policy-maker faria um acordo em torno de um objetivo limitado a ser atingido pela poltica, esboaria umas poucas opes que estivessem prontamente disponveis e decidiria por uma opo que conciliasse os valores eleitos com os instrumentos escolhidos para alcan-los (LINDBLOM, 1959, p. 79-80). As comparaes seriam limitadas s experincias passadas do administrador e provavelmente propiciariam apenas solues parciais. Por esta razo, o policy-maker esperaria repetir indefinidamente este processo incremental em resposta s circunstncias em fluxo. 5.3. Aspectos do mtodo incremental Diversos aspectos do modelo incremental se destacam. Primeiramente, Lindblom argumenta que, contrariamente ao ideal sugerido pelo modelo racional de tomada de deciso, na vida real nunca possvel classificar e escalonar por ordem de importncia todos os valores dos objetivos relacionados a um problema em particular. Os cidados, os funcionrios eleitos e os outros administradores podem divergir quanto a suas preferncias e podem at j t-las enunciado previamente. Alm disso, nos debates sobre as questes de poltica pblica, com muita freqncia, h choques entre valores. Por esta razo, de acordo com Lindblom, os valores ou objetivos devem ser enunciados em termos marginais nas polticas particulares. J que o administrador est interessado na diferena marginal entre duas ou mais propostas para uma poltica, numa dada situao, quando ele, finalmente, se decide por um dos dois valores marginais, ele o faz mediante a escolha de uma das propostas polticas (LINDBLOM, 1959, p. 83). Em segundo lugar, em consonncia com o modelo pluralista de democracia, Lindblom argumenta que as polticas pblicas mais eficazes so aquelas que j esto em vigor e que foram acordadas por uma ampla gama de partes concorrentes interessadas. Ao perseguir mudanas incrementais ou marginais nas polticas existentes, argumenta Lindblom, o tomador de decises pode simplificar ou reduzir o processo de escolha a propores administrveis. J no mais necessrio, como no modelo racional-compreensivo, levar tudo em conta. --81-- O que mais importante, esta abordagem de formulao de polticas consistente com a estrutura poltica em que os principais partidos esto de acordo quanto ao que fundamental e oferecem apenas variaes de importncia secundria em suas perspectivas polticas. A abordagem incremental tambm ajuda o policy-maker a perseguir o objetivo pluralista de produzir acordos entre interesses concorrentes, mas em equilbrio. Lindblom, por exemplo, reconhece que os policy-makers, com freqncia, ignoram possveis efeitos importantes de propostas polticas alternativas e, no entanto, argumenta que, se grupos diferentes ignoram conseqncias diferentes, em ltima instncia, lograr-se- um senso de equilbrio. Considerando-se que quase todo interesse tem sua sentinela, a interao entre 14

os vrios grupos concorrentes levar, eventualmente, a polticas que correspondem a uma ampla gama de interesses (LINDBLOM, 1959, p. 85). Por essa tica, ento, o nico teste de uma boa poltica que ela resultou de um acordo: Segundo o mtodo das sucessivas comparaes limitadas, o teste est na concordncia sobre a poltica em si, e esta continua sendo possvel, mesmo quando no h acordo em torno dos valores (p. 83). Na viso de Lindblom (1959, p. 86), a policy-making que acontece por uma srie de passos incrementais d ao administrador (e, por conseqncia, a toda a sociedade) inmeras salvaguardas contra erro:
Em primeiro lugar, seqncias passadas de medidas ou passos polticos dados lhe deram conhecimento sobre as conseqncias provveis para outros passos semelhantes. Em segundo lugar, ele no precisa tentar dar saltos enormes em busca de suas metas, saltos que exigeriam dele previses que vo alm de seu conhecimento, ou de outras pessoas, pois ele nunca alimenta a expectativa de que sua poltica ir representar a soluo final de um problema. Sua deciso apenas um passo... Em terceiro lugar, ele tem, efetivamente, condies de testar suas previses anteriores, na medida em que se move no sentido de cada um dos passos seguintes. Finalmente, ele pode, com freqncia, remediar erros passados com razovel rapidez mais rapidamente do que o faria se a poltica procedesse por passos mais distintos, extensamente distanciados no tempo.

Enfim, o mtodo das sucessivas comparaes limitadas faz mais do que reconhecer as limitaes do tomador (supostamente) racional de decises, como fez Simon; ele argumenta em prol de uma abordagem de policy-making que est estreitamente associada a uma concepo pluralista de democracia. 5.4. Trs modelos de tomada de deciso Uma outra tentativa de delinear vrias abordagens para o processo de tomada de deciso foi o relato feito por Graham T. Allison, no livro Essence of decision (1971), sobre a crise dos msseis de Cuba, em 1962. Allison afirma no livro que a maioria dos analistas de poltica externa pensa sobre decises particulares como a enfrentada por John Kennedy na crise dos msseis em termos de modelos conceituais em grande parte implcitos e que estes modelos afetam de maneira significativa a viso deles sobre o processo de tomada de deciso. Alm disso, Allison argumenta que o modelo de tomada de deciso clssico, ou do ator racional, apesar de ser o mais usado, tem deficincias srias. Dois outros modelos o modelo do processo organizacional e o modelo da poltica governamental podem ser usados para aperfeioar a anlise e a interpretao de algum sobre a situao em estudo (pp. 4-7). Aps a apresentao dos trs modelos, Allison examina a crise dos msseis de Cuba sob cada uma dessas perspectivas, observando as diferenas resultantes. --82-Allison descreve o modelo do ator racional em termos semelhantes aos utilizados por Simon e por Lindblom; o modelo envolve um processo que estabelece objetivos, projeta alternativas, examina conseqncias e opta pela alternativa que maximiza objetivos. A racionalidade refere-se a uma escolha que maximiza valor de modo consistente, no mbito de restries especificadas (p. 30). Para os nossos propsitos, o que importa na descrio de Allison sobre o modelo do ator racional no o processo em si, que j encontramos

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antes, mas o fato de que Allison trata este processo como o modelo padro de tomada de deciso. Allison afirma claramente que, em sua maioria, as pessoas que analisam as decises de poltica externa (e, por implicao, outras decises de governo) utilizam a perspectiva do modelo racional. Para isso toma-se um ator (seja ele um indivduo, um grupo ou um rgo de governo) como referncia central para a anlise; em seguida, analisase o comportamento do ator para verificar se ele ou no intencional e movido pela busca de um objetivo. A ateno do analista atrada para questes como: seguiu o ator a melhor estratgia ou afastou-se da estratgia que veio a se revelar a mais racional? Portanto, o modelo do ator racional orienta o analista de polticas e, presumivelmente, o policy-maker para um conjunto de questes que enfocam os meios em vez dos fins, no processo de tomada de deciso, e isso pode ter muito pouco a ver com os contextos reais em que as decises so tomadas. Apesar de ele acreditar que o modelo do ator racional predomina na anlise das decises de poltica externa, Allison argumenta que existem outros modelos, dos quais ele descreve dois com algum detalhe. O modelo do processo organizacional baseia-se na premissa de que so poucas as decises governamentais importantes que constituem matria exclusiva de uma nica organizao. At mesmo as decises tomadas nos escales mais elevados do governo requerem informao e aconselhamento ou assessoria (em outras palavras, orientao poltica) de diversos rgos. (De maneira semelhante, poder-se-ia argumentar que as decises tomadas pelo chefe de um rgo dependem das orientaes de diversas divises deste rgo.) Sendo este o caso, o entendimento de como se formam, em ltima anlise, as polticas requer conhecimento sobre como vrias divises organizacionais geram produtos relevantes para a poltica em questo. A compreenso de Allison da teoria organizacional baseia-se no trabalho de Simon, na forma como este foi complementado pelo trabalho de Cyert e March (1963) sobre a teoria comportamental da firma. Segundo esta viso, a organizao est menos interessada em atingir metas ou objetivos especficos do que em operar dentro do quadro de um conjunto de restries negociadas atravs de suas vrias divises. Operando dentro destas restries, a organizao tenta reduzir a incerteza em seu ambiente e perseguir as alternativas que so imediatas, disponveis e relacionadas com o problema em questo. Finalmente, embora as organizaes sejam relativamente estveis, elas se alteram com o fim de satisfazer as demandas ambientais, oferecendo assim produtos novos e muitas vezes at inesperados. De qualquer forma, de acordo com Allison, o processo de poltica pblica no pode ser compreendido sem referncia s operaes das organizaes pblicas. Um terceiro modelo, o da poltica governamental, reconhece que h polticas governamentais importantes que no so produzidas por atores racionais individuais, isolados, ou mesmo por grupos monolticos nos altos escales da burocracia. Pelo contrrio, a poltica o resultado de um processo de negociao entre indivduos e grupos que possuem interesses diversos e graus variados de poder que favorecem estes interesses. Quando h desacordos, as partes lutam umas com as outras num jogo poltico que leva ou vitria --83-- de uma das partes ou, o que mais provvel, a um resultado misto, que diferente do que almejava cada uma das partes. [O que] move as peas de xadrez no [so] simplesmente as razes favorveis a um curso de ao, ou as rotinas da organizao que sancionam uma alternativa, mas o poder e habilidade dos proponentes e adversrios da ao 16

em questo (ALLISON, 1971, p. 145). Da mesma forma que os outros modelos, o modelo do processo governamental importante como guia para anlise. Um modelo particular dirige nossa ateno para certos tpicos e focaliza o nosso entendimento do processo de tomada de deciso. Vemos o mundo de modos diferentes, dependendo das lentes que decidimos usar. 6. SISTEMAS FECHADOS versus SISTEMAS ABERTOS Os trabalhos de Lindblom e de Allison representam dois afastamentos importantes em relao descrio do processo de tomada de deciso realizada por Simon: d-se muito menos nfase deciso racional, mesmo s decises feitas com racionalidade limitada, e d-se bem mais ateno aos fatores ambientais. Em parte, estas mudanas ocorrem na medida em que se desloca o foco de ateno das decises individuais para decises polticas fundamentais (apesar de parecer que os trs autores empregam os termos deciso e poltica, de modo intercambivel). No nvel mais elevado, a influncia de fatores no racionais muito mais forte e muito fcil de se reconhecer o impacto da negociao poltica. Nesse caso, a organizao j no mais vista como uma unidade isolada, mas como uma unidade que est sujeita a importantes influncias de seu ambiente. 6.1. Estratgias para estudar organizaes complexas Estas diferenas de perspectiva so tratadas de maneira mais formal por James D. Thompson, em sua caracterizao das estratgias de sistema fechado e de sistema aberto usadas para estudar organizaes complexas. Thompson sugere em Organizations in action (1967) que foram desenvolvidas duas abordagens razoavelmente distintas para o estudo de organizaes em operao. A primeira delas, a estratgia de sistema fechado, se interessa basicamente pela eficincia na consecuo dos objetivos. Procura-se empregar os recursos da organizao de maneira funcional, com cada uma de suas partes contribuindo para a lgica do sistema e com mecanismos de controle concebidos para reduzir a incerteza. Como exemplos de uma concepo de sistema fechado, Thompson cita a administrao cientfica de Taylor, a gesto administrativa de Gulick e Urwick e o conceito de burocracia de Weber. Poderamos tambm incluir aqui a descrio de Simon do modelo racional de administrao ou, pelo menos, as partes do modelo mais diretamente relacionadas com eficincia e controle. Por contraste, a estratgia de sistema aberto supe que no podemos ter conhecimento completo de todas as variveis que possam vir a influenciar a organizao, nem podemos prever ou predizer e controlar sua influncia. Por esta razo, a abordagem de sistema aberto sugere que cultivemos a expectativa de surpresa ou de incerteza. Como sistema natural, a organizao complexa um conjunto de partes interdependentes que juntas formam um todo, porque cada uma delas contribui com algo para o todo e recebe algo do todo, e este todo, por sua vez, mantm relaes de interdependncia com um ambiente ainda maior (THOMPSON, 1967, p. 6). O objetivo, a sobrevivncia do sistema, logrado por um processo evolucionrio --84-- de desenvolvimento. Embora aconteam mudanas, a tendncia geral do sistema no sentido da homeostase, ou equilbrio. Como exemplos deste modelo, Thompson invoca estudos de organizaes informais e estudos que tratam da relao entre a organizao e o ambiente. 17

No campo da administrao pblica, foram produzidos pelo menos dois estudos de caso muito importantes, que enfatizam as relaes entre a organizao e seu ambiente. Para mostrar como eles contrastam com a concepo de sistema fechado, a seguir se examina brevemente cada um deles. 6.2. Abordagem de sistema aberto para anlise organizacional O primeiro estudo de caso importante, um estudo sobre a origem da Tennessee Valley Authority, intitulado TVA and the grass roots (1949), foi realizado por Philip Selznick, em meados da dcada de 1940. Selznick estava particularmente interessado na poltica de relao do rgo pblico com a base da sociedade uma poltica de descentralizao e de envolvimento dos rgos locais e estaduais j existentes enquanto uma abordagem para planejamento democrtico. No entanto, no curso de sua discusso, Selznick esboou uma abordagem de sistema aberto ou institucional para a anlise organizacional. Esta abordagem tambm serviu de base para um trabalho posterior, sobre o estadista, ou lder poltico, da organizao, intitulado Leadership in administration (1957). Apesar de as organizaes serem freqentemente concebidas como instrumentos para atingir determinados propsitos, de acordo com Selznick (1957, pp. 1-22), elas logo assumem caractersticas sociolgicas que vo muito alm do interesse por racionalidade ou por eficincia do sistema fechado. Em primeiro lugar, os membros da organizao resistem a serem tratados como meios; ao contrrio, eles participam como personalidades integrais, cada qual com seu conjunto particular e nico de experincias e anseios. Em segundo lugar, a organizao existe dentro de um arcabouo institucional, que lhe impe certas demandas. Os partidos, os grupos de interesse e outros rgos interagem todos dentro da mesma matriz, o que significa que nenhum grupo est livre da influncia de outros. Por essa razo, as organizaes no podem escapar do impacto desses fatores no racionais. Esta condio requer que a organizao seja analisada em termos estruturalfuncionais isto , com o interesse de descobrir como ela se adapta para satisfazer suas necessidades bsicas de estabilidade e autopreservao. Entre estas necessidades bsicas est a estabilidade das relaes informais dentro da organizao, uma necessidade que atendida com o desenvolvimento de mecanismos informais que podem acomodar as diferenas individuais observadas anteriormente (SELZNICK, 1949, p. 252). O sistema informal aumenta o fluxo de comunicaes organizacionais, mas tambm restringe as prerrogativas polticas da liderana. Outra necessidade a segurana da organizao como um todo frente s foras sociais existentes em seu ambiente (p. 252). Esta necessidade pode ser atendida, pelo menos em parte, mediante o desenvolvimento de relaes estveis com vrios atores do ambiente, at mesmo relaes que podem dar a impresso de comprometer de algum modo a capacidade da organizao de ditar seu prprio rumo. 6.3. O processo de cooptao Este mecanismo, que est no mago da discusso de Selznick sobre a TVA, chamado cooptao. A cooptao definida como o processo de incorporar novos integrantes estrutura de liderana ou de definio das polticas de uma organizao, como um meio de 18

afastar --85-- ameaas sua estabilidade ou existncia (1949, p. 13). Concebe-se a cooptao como uma tcnica para assegurar o consentimento e o compromisso dos grupos potencialmente ameaadores existentes no ambiente. Quando traz estes grupos para dentro da estrutura da organizao (por exemplo, quando coloca pessoas em grupos consultivos ou negocia acordos de servio com outros rgos), a organizao procura obter apoio para suas prprias polticas e posies. No entanto, como mostra Selznick, o uso da cooptao formal por uma liderana no prev transferncia de poder real (p. 14). A organizao, portanto, no oferece o controle, pois faz-lo seria o mesmo que entregar a organizao a estranhos. Segundo Selznick, a liderana superior da organizao tem o papel especial de lidar com o carter institucional do grupo. A arte do lder criativo a arte de construir instituies, de reprocessar materiais humanos e tecnolgicos para moldar uma organizao que incorpora valores novos e duradouros" (SELZNICK, 1957, pp. 152-53). Quando se faz a transio da gesto administrativa (que se interessa por produtividade e eficincia) para a liderana institucional, o executivo se depara com novas tarefas que tm a ver com associar valor e dar sentido s aes dos membros da organizao. As decises nesse nvel no so rotineiras, mas crticas; deve-se dar muita ateno definio do propsito do grupo e ao desenvolvimento do carter da organizao; e o executivo tem que desenvolver relaes efetivas com os integrantes do ambiente relaes que tanto acomodem as demandas dos grupos externos como mantenham a integridade essencial da prpria organizao. Se h aqui uma lio prtica para a liderana, escreve Selznick (1957, p. xiii), esta : se tiver que fazer concesses, previna-se contra a rendio organizacional. 6.4. O impacto dos fatores ambientais Um outro estudo que mostra a importncia dos fatores ambientais sobre a configurao das atividades de uma organizao pblica foi o estudo de Herbert Kaufman sobre o Servio Nacional de Florestas dos EUA, The forest ranger (1960). Kaufman props-se a enfocar um problema com que se depara o Servio Nacional de Florestas (bem como outras grandes organizaes), que o problema da integrao administrativa. Dada a grande distncia entre os amplos enunciados polticos feitos pelos integrantes da cpula da organizao e as aes empreendidas pelos membros da base, sempre existe a possibilidade de discrepncias substanciais entre a poltica anunciada e as aes realizadas. Kaufman procurou, portanto, examinar os fatores fora do alcance do controle organizacional que poderiam levar os funcionrios de campo a se desviarem do caminho prescrito da organizao e os fatores que poderiam ser usados pela organizao para lograr maior consistncia.
Dada a grande distncia que vai entre os amplos enunciados polticos feitos pelos integrantes da cpula da organizao e as aes empreendidas pelos membros da base, sempre existe a possibilidade de discrepncias substanciais entre a poltica anunciada e as aes realizadas. Em nvel institucional, a organizao tem que lidar continuamente com um elevado grau de incerteza.

--86-No Servio Nacional de Florestas, Kaufman encontrou muitas coisas que poderiam favorecer a fragmentao, sendo a maioria delas influncias vindas de fora da organizao. Para os guardas florestais, os costumes e os padres das comunidades em que eles residem e as preferncias e prevenes que trazem consigo de suas experincias e associaes extraorganizacionais podem apontar-lhes vrios caminhos (p. 57). Por exemplo, os guardas 19

florestais se deparam, ocasionalmente, com decises que afetam seus vizinhos e amigos locais. Nesses casos, as preocupaes dos guardas com estas pessoas podem ter um papel importante em suas decises. Se estiverem envolvidos interesses locais firmemente estabelecidos, o guarda florestal talvez fique sujeito a srias presses da comunidade. Em ambos os casos, a unidade do Servio Nacional de Florestas poder ser desafiada. Para enfrentar essas tendncias desviantes, o Servio Nacional de Florestas, pelo menos em perodos anteriores, utilizou vrias tcnicas de integrao. Estas incluam o uso de artifcios procedimentais (como regras para tomada de deciso, planejamento financeiro e de tarefas); identificao e combate a desvios (mediante relatrios, inspees e, onde necessrio, sanes); e estmulo a certo grau de conformidade (por meio de seleo e treinamento). Para evitar que um guarda florestal fosse influenciado de forma indevida pelos membros da comunidade local, os funcionrios de campo foram estimulados a desenvolver um alto grau de identificao com o Servio, antes de assumir algum posto em alguma comunidade. O pessoal era transferido, com freqncia, de um lugar para outro, evitando-se desse modo que os interesses locais se tornassem mais importantes para o guarda florestal do que os interesses do Servio. Em ltima anlise, segundo a viso de Kaufman, o grau de integrao administrativa, eventualmente alcanado pela organizao, depende de sua capacidade de tornar o pessoal de campo mais receptivo a suas diretrizes. (Poderamos observar que, em anos recentes, o Servio de Florestas adotou uma abordagem muito mais descentralizada e de empowerment para a sua organizao e administrao. O estudo desta organizao, hoje, com certeza levaria Kaufman a concluses bem diferentes). 6.5. Integrao das abordagens de sistema aberto e de sistema fechado No comeo desta seo, fizemos a observao de que a tomada de deciso poderia ser vista de modo diferente, em diferentes lugares dentro da organizao. Depois que vimos dois exemplos da concepo de sistema aberto, podemos agora voltar a este ponto e tentar integrar o nosso conhecimento sobre sistemas abertos e fechados com um interesse pelos nveis organizacionais. Podemos, de novo, contar com o apoio do trabalho de James Thompson, que procura reconciliar as abordagens de sistema fechado e sistema aberto, a partir de trs nveis organizacionais de responsabilidade e controle: tcnico, gerencial e institucional. Em sua viso (1967, pp. 10-11), toda organizao consiste de vrias suborganizaes: a suborganizao tcnica se interessa pelo desempenho efetivo da tarefa real da organizao; a suborganizao gerencial se preocupa com a mediao entre o grupo tcnico e os clientes da organizao e com a proviso dos recursos necessrios realizao da tarefa tcnica; e a suborganizao institucional se preocupa com a relao existente entre a organizao como instituio e o sistema social mais amplo do qual ela parte. --87-Como a lgica do modelo racional de sistema fechado procura eliminar a incerteza, Thompson argumenta que seria vantajoso para as organizaes tentarem aplicar esta lgica s operaes de seu ncleo tcnico. Na medida em que as variveis que afetam a tarefa da organizao puderem ser mantidas sob controle neste nvel, torna-se possvel ter uma maior racionalidade tcnica (eficincia). No outro extremo, no nvel da instituio, a organizao tem que lidar continuamente com um elevado grau de incerteza. Nesse caso, os fatores ambientais sobre os quais a organizao no tem qualquer controle se mostram os mais difceis; assim, a lgica do sistema aberto, ao reconhecer a influncia dos fatores externos e 20

a probabilidade da incerteza, se torna a mais apropriada. O papel do nvel gerencial fazer um trabalho de reconciliao permanente entre essas posies. Se a organizao tem que se aproximar da certeza, no nvel tcnico, para satisfazer seus critrios de racionalidade, mas tem que permanecer flexvel e adaptvel para satisfazer as demandas ambientais, poderamos esperar que o nvel gerencial fizesse a mediao entre eles, removendo algumas irregularidades de origem externa, mas tambm pressionando o ncleo tcnico em favor de mudanas quando as condies se alteram (THOMPSON, 1967, p. 12). Desta maneira, Thompson v a possibilidade de conciliar os interesses dos sistemas fechados e abertos, a certeza e a incerteza, a determinalidade e a indeterminalidade, e prepara o terreno para as assim chamadas teorias contingenciais da administrao.
Em nvel institucional, a organizao tem que lidar continuamente com um alto grau de incerteza.

7. CONCLUSO Neste captulo foram examinados o modelo racional de administrao e algumas questes geradas pelo modelo racional. Convm conclu-lo, chamando a ateno novamente para a durabilidade do modelo racional. Embora tenham se apresentado inmeros desafios, permanecem presentes no mago da concepo de organizaes pblicas os compromissos bsicos do modelo racional com a interpretao positivista dos fatos do comportamento administrativo e o uso da racionalidade tcnica (com freqncia traduzida como eficincia) enquanto critrios bsicos para a avaliao da vida organizacional. Na verdade, enquanto estes pressupostos forem mantidos, o modelo racional parece ser a nica abordagem lgica para se entender as organizaes. No entanto, atualmente esto se desenvolvendo certas abordagens que comeam a desafiar estes pressupostos bsicos e, por conseqncia, o prprio modelo racional. O captulo seguinte lida com estas perspectivas sobre o comportamento organizacional. 8. REFERNCIAS
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