ANALIZA INSTITUIONAL

CONSTANA 2009

CUPRINS

1. STATUL. NOIUNE. APARIIE. ELEMENTE CONSTITUTIVE...........................3 2. PRINCIPIILE REPREZENTRII. TEORIA SUVERANITII. .............................10 DEMOCRAIA DIRECT I DEMOCRAIA REPREZENTATIV 3. RELAIA PUTERE DE STAT PUTERI PUBLICE. ..............................................17 SEPARAIA PUTERILOR N STAT 4. BIROCRAIA...............................................................................................................23 5. PARLAMENTUL ROMNIEI..................................................................................69 6. PUTEREA EXECUTIV............................................................................................95 7. PREEDINTELE REPUBLICII.................................................................................106 8. GUVERNUL ROMNIEI...........................................................................................113 9. AUTORITATEA JUDECTOREASC....................................................................118 10. CURTEA CONSTITUIONAL A ROMNIEI , AVOCATUL POPORULUI...............................................................................................................132

Capitolul I STATUL. NOIUNE. APARIIE. ELEMENTE CONSTITUTIVE I. Delimitri conceptuale

tiina politic n general i analiza instituional n special acord o atenie deosebit statului, ca instituie principal a sistemului politic. Prin intermediul statului se nfptuiesc organizarea i conducerea societii. Cuvntul stat poate fi folosit spre a desemna o entitate istoric sau o idee filosofic, o form peren de comunitate uman sau un fenomen specific modern. Aceste accepiuni diferite nu sunt neaprat contradictorii, dar trebuie deosebite una de alta. Acepiunea cea mai curent este cea care identific statul cu comunitatea politic sau cu corpul politic ca atare. Termenul de stat este folosit pentru prima dat de Machiavelli n lucrarea sa Principele, ns consacrarea termenului a venit mult mai trziu. Problematica definirii statului a preocupat de-a lungul timpului deopotriv pe filosofi, sociologi i juriti. Definiia a evoluat de la o simpl expresie divin la cea socio-politic: - n antichitate statul era considerat o instituie de origine divin care avea drept scop realizarea Binelui public; - n Renatere statul era privit ca o organizaie politic naional, sub egida monarhiei absolutiste, care-i exercit competenele n limitele unui anumit teritoriu; - la Machiavelli i Guiciardini cuvntul stat capt o dubl semnificaie: element formal (ordine juridic sub o anumit putere) i element material (poporul care triete pe un anumit teritoriu); dup autorul Principelui, statele sunt de dou tipuri: imperialiste (care au pornit pe drumul sporirii) i conservatoare (care au pornit pe drumul meninerii); - Montesquieu prezint statul ca o instituie bazat pe legi; - Rousseau definea statul drept o putere contractual legitimat printr-un contract social; - Kant asimila statul cu o grupare de oameni supui regulilor de drept; - Hegel privea aceast instituie ca o realitate eficace a libertii complete; - Max Weber definea statul ca un raport de dominare al oamenilor de ctre oameni, bazat pe instrumentul exercitrii legitime a constrngerii, deci trstura sa fundamental fiind monopolul asupra constrngerii fizice legitime; - M. Duverger (n Instituii politice i drept constituional) considera statul un mijloc de a asigura o anumit ordine social, o anumit integrare a tuturor n colectiv pentru binele comun; pentru gnditorul francez conceptul de stat are dou sensuri: de stat naiune desemnnd societatea naional; de stat guvern semnificnd conductorii, efii acestei societi naionale; - Dimitrie Gusti privea statul ca un organ al solidaritii morale;

Hans Kelsen vedea n instrumentul statal personificarea unitii ordinii juridica, legea fiind neutr din punct d evedere moral i ideologic exprim doar o ordine normativ. Din punct de vedere geografic statul este localizarea unei populaii determinate, entitate artificial care se suprapune peste regimurile naturale. Din punct de vedere juriodic statul este o fiin artificial, este o idee sau un concept, este o personalizare moral, o construcie juridic destinat de a se ocupa n mod permanent de interesele unui popor. Personalizarea juridic presupune existena unui patrimoniu al crui element de baz este bugetul destinat gestiunii serviciilor publice (nvmnt, armat). n sens larg, statul desemneaz instituia fundamental prin care se exercit puterea politic n societate, n limitele unui anumit teritoriu, de ctre un corp organizat de oameni care-i impun voina membrilor comunitii privind coordonarea serviciilor publice, asigurarea ordinii, modului de organizare i conducere a societii. Esena statului const n a reprezenta interesul general conform exigenelor oricrei voine raionale, el este principiul organizatoric al corpului social, instrumentul de organizare i conducere al activitilor oficiale, form suprem de organizare politic pe un teritoriu dat. ntr-o afirmaie sintetic statul este o organizaie politic unitar, preeminent oricrei alteia, a unei comuniti, constituit pe un teritoriu delimitat, cu o populaie proprie i o putere instituionalizat, avnd rolul de a promova i garanta interesele generale ale comunitii respective. Elementele constitutive ale statului sunt: - teritoriul; - populaia; - suveranitatea (puterea public). Teritoriul este cadrul geografic n interiorul cruia se exercit puterea instituionalizat statal. Este elementul material care permite situarea n spaiu a statului i delimitarea lui de alte state. El determin ntinderea geografic a puterii de stat. Poporul este suma tuturor indivizilor care exist la un moment dat pe teritoriul unui stat. Populaia este comunitatea de indivizi care exist nc dinaintea apariiei statului i se caracterizeaz prin aceea c ntre indivizii care o alctuiesc exist unele legturi bazate fie pe o origine comun sau un trecut, o cultur i o limb comun, fie pur i simplu pe nelegerea comun acceptat de a convieui n mod panic. Naiunea este o entitate distinct de indivizi, care o compun, cu un destin comun, limb i/sau cultur comune, obiceiuri, idei, sentimente egal mprtite. Este o entitate sociologic anterioar statului, pe care l determin n coninutul su. Nu se poate vorbi de o identitate perfect ntre naiune i populaie. (state multinaionale Marea Britanie, naiuni divizate n mai multe state naiunea arab). Populaia regrupeaz toi cetenii unui stat, toi acei indivizi care au o legtur cu puterea instituionalizat n acel stat, legtur sancionat la nivel juridic i n baza creia ei beneficiaz de un statut special, diferit de cel al strinilor i al apatrizilor.

Suveranitatea - poporului este dreptul poporului de a decide asupra sorii sale, de a stabili linia politic a statului, alctuirea organelor lui i de a controla activitatea acestora. - naional este voina exprimat prin reprezentanii naiunii desemnai de ctre popor. Titularul suveranitii neleas ca putere de stat este poporul. Suveranitatea este dreptul statului de a decide liber n treburile sale interne i externe. Simboluri naionale identific ara: - drapelul, - ziua naional, - imnul, - stema rii i sigiliul statului stabilite prin lege organic. Statul presupune: - existena unui ef de stat unic, - existena unei armate unice (unificat i permanent, profesionalizat), - existena unei monede unice, - o administraie ierarhizat i centralizat, - o legitimitate a puterii. Romnia este un stat: - naional, - suveran, - independent, - unitar, - indivizibil. I. Apariia statului

Vestigiile arheologice semnaleaz existena statelor nc din anul 6000 H, documentele scrise sau pictate nregistreaz existena lor din anul 4000 H. Apariia statului a fost determinat de: a. un anumit stadiu de dezvoltare nivelul ridicat al evoluiei triburilor i unitilor tribale, n care funcionalitatea comunitii nu mai putea fi asigurat doar pe baza legturilor de snge, ci prin noi tipuri de relaii, superioare, dintre conductori i condui, oferite de organizarea statal; b. accentuarea diviziunii sociale a muncii (apariia agriculturii) a impus organizarea activitii pe un anumit teritoriu, pe baza unei structuri politice. Statul (susinea L. Duguit) este produsul unei diferenieri naturale, diferenierea social, necesitatea armonizrii intereselor privind producia, circulaia i redistribuirea impun existena unei autoriti politice cu mijloace de impunere a voinei proprii.

Statul a aprut i s-a dezvoltat n strns legtur cu specializarea unei anumite pri din societate, creia i s-au ncredinat anumite funcii de conducere, organizare, aprare pentru asigurarea funcionalitii sociale n condiiile complexe n care au nceput s se dezvolte anumite comuniti umane: tribul, uniunile tribale, popoare, naiuni. Dup cum se observ, statul a aprut legat de evoluia comunitilor umane care, pentru a funciona, aveau nevoie de o organizare politic dat de stat. La nceput, statul era o organizare politic a triburilor i uniunilor tribale, iar apoi odat cu formarea popoarelor, statul a devenit principalul mod de organizare politic a acestora, situaie ntlnit att n perioada scalvagist ct i n cea feudal. Odat cu trecerea la capitalism, n epoca modern se desfoar procesul de transformare al popoarelor n naiuni, proces care va conduce la constituirea statelor naionale unitare. Statul devine pentru naiune nu o simpl trstur ci un mod de organizare politic. II. Raportul naiune stat

Din perioada absolutist i pn n zilele noastre , statele au fost, n mod predominant organizate pe o baz naional. Conceptul de stat naional nu este ns sinonim cu acela de stat-naiune. Chiar i n cele mai omogene societi din punct de vedere etnic exist n mod necesar un dezechilibru ntre stat i naiune, de unde i rolul ativ asumat de ctre stat pentru crearea identitii naionale. Naiunea este o grupare uman ai crei membri sunt unii ntre ei prin elemente obiective (ras, limb, religie) ct i prin elemente subiective: grupare uman fondat pe un trecut comun i orientat spre viitor prin dorina de a tri mpreun. Exist dou teze asupra naiunii: - teza obiectiv german care pune accentul pe elementele obiective: o naiune este rezultanta necesar a unor elemnte obiective ca: sngele, geografia, limba, rasa; - teza subiectiv francez o tez voluntarist care prezint naiunea ca pe o voin de a tri mpreun. n ceea ce privete problema anterioritii n raportul dintre stat i naiune trebuie precizat c, n general, naiunea precede statul fiind procesul istoric care se desfoar i se ncheie naintea apariiei statului. Statul apare pentru a centraliza juridic i politic o naiune deja constituit. Exist cazuri cnd statul ajut i precede definirea unei naiuni (exemplu: statul francez). Procesul de constituire a statelor naionale a fost i rmne un proces complex i dificil. Naiunile dezvoltate din punct de vedere economic, politic, cultural s-au realizat n cadrul statelor naionale unitare. Cu ct acest proces s-a produs mai devreme, cu att viaa naiunilor respective a nflorit i a prosperat mai repede. Statele multinaionale au aprut ca urmare a faptului c procesul de formare al naiunilor n viaa unor popoare a avut loc n condiiile n care acestea se aflau sub stpnirea unor imperii din evul mediu. Din aceste considerente, popoarele respective nu au putut s se organizeze de la nceput n state naionale de sine stttoare, ceea ce a constituit o serioas frn n calea dezvoltrii lor.

Pe msura evoluiei istorice, a adncirii procesului de formare a contiinei naionale, tendina naiunilor de a se constitui ntr-o via politic de sine stttoare a devenit att de puternic nct a acionat ca principal factor de destrmare al imperiilor, pe ruinele crora s-au format statele naionale. Astfel, s-au destrmat imperiile: otoman, habsburgic, german, arist. n epoca actual asistm la tendina de manifestare a unei viei naionale de sine stttoare prin constituirea de state naionale, iar uniunile de state se vor fundamenta potrivit sensului evoluiei situaiei prezente, pe baz de interdependen, egalitate i suveranitate, n care statul s constituie modul principal de organizare politic a fiecrei naiuni. Trsturile i funciile statului Statul este un fenomen social complex, o mbinare a unor elemente precum populaia i teritoriul, cu elemente de drept, precum i o organizare i o putere de constrngere. Teritoriul reprezint ntinderea puterii competenei etatice. Puterea de stat se exercit n limitele teritoriale delimitate. Teritoriul este organizat n uniti administrative n care organele abilitate exercit aceast putere. Teritoriul este inalienabil i indivizibil. Populaia este reprezentat de cei care locuiesc ntr-un teritoriu delimitat. Nu exist stat fr populaie. Statul presupune o societate uman organizat: poporul, naiunea. Puterea public, puterea de stat este forma oficial a puterii, este expresia public sub care se organizeaz i funcioneaz aceast putere, reprezint prghia prin care puterea organizat a unui grup se exprim ca voin a poporului i asigur realizarea acesteia prin modaliti specifice, recurgnd la monopolul dreptului. n timp ce puterea se realizeaz ca autoritate numai n societate, societatea acioneaz asupra puterii prin intermediul factorilor ideologici, economici, politici, internaionali, asigurnd un permanent feed-back. Trsturile statului modern sunt: - instituie politic cu cel mai nalt grad de organizare i structurare . Sub acest aspect, statul are trei componente bine conturate i strict organizate: puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc; toate acestea fiind organizate att la nivel central, ct i local sub forma unui mecanism, autoriti sau puteri (oragne ale puterii legislative, organe ale puterii executive, organe ale puterii judectoreti). Se folosete un aparat specializat constituit n diferite instituii, cu reprezentare central (parlamentul, instituia prezidenial, guvernul. administraia public de specialitate ministerele, Curtea Suprem de Justiie, Consiliul Superior al Magistraturii, Ministerul Public) i local (consiliile locale, primrii, prefecturi, judectorii, tribunale, curi de apel, parchetele); - organizarea administrativ teritorial a puterii i populaiei . Statul reprezint expresia organizrii politice a naiunilor n cadrul frontierelor respective, sub forma statelor naionale; - suveranitatea statului se exprim prin capacitatea de decizie a instituiilor puterii; dreptul puterii de stat de a se organiza i de a se exercita, de a-i stabili i rezolva problemele interne i externe n mod liber i conform voinei sale, III.

fr nici o imixtiune, respectnd suveranitatea altor state, precum i normele de drept internaional; asigur funcionalitatea social prin perceperea de impozite i taxe de la populaie; elaboreaz i aplic normele de drept; statul are caracter istoric apariia sa fiind impus de nevoile sociale, de faptul c o comunitate uman, ca sistem social global, nu poate s existe i s funcioneze fr organizarea politic asigurat prin intermediul statului; statul are un caracter naional cel puin pentru epocile modern i contemporan, reprezentnd organizarea politic a unei naiuni.

Prin trsturile sale, prin modul su de organizare, prin scopul pentru care a aprut, statul constituie principala instituie a sistemului politic cruia i d contur i consisten. Statul constituie o instituie politic de cea mai mare importan n cadrul vieii sociale. Rolul statului se realizeaz prin anumite funcii: 1. funcie legislativa Statul prin organismele sale specializate adopt ntreaga legislaie din societate inclusiv constituia, prin care se reglementeaz activitatea din toate sferele vieii sociale i prin care sunt prevzute drepturile i ndatoririle cetenilor; 2. funcia organizatoric Statul organizeaz activitatea i mobilizeaz toate resursele materiale, financiare i economice ale comunitii; 3. funcia judectoreasc Statul supravegheaz aplicarea corect a legilor i sancioneaz nclcarea acestora; 4. funcia economic Statul este organizatorul direct al produciei, al activitii economice n cadrul proprietii de stat, protejeaz interesele economice naionale, ncurajeaz politica de investiii, adopt politica financiar i bancar, elaboreaz politicile sectoriale i generale de dezvoltare; 5. funcia social Statul asigur condiiile ca toi cetenii rii, indiferent de poziia social, s duc o via decent prin organizarea unui sistem de protecie social, asigurri sociale, sntate etc. 6. funcia cultural Statul asigur condiii de instruire i educaie a tuturor cetenilor prin instituii specializate, de nvmnt, cultur, de cercetare tiinific; 7. funcia administrativ Statul asigur servicii ctre populaie pentrui desfurarea normal a tuturor activitilor precum: energie, ap, salubritate; 8. funcia de aprare a ordinii sociale, a ordinii de drept Statul asigur convieuirea normal, care are o latur preventiv-educativ i alta coercitiv prin care se sancioneaz actele antisociale;

9.

10. 11. 12.

funcia ecologic presupune aprarea i conservarea mediului ambiant, biologic. Statul adopt msuri i educ populaia n spiritul combaterii polurii; funcia de aprare a rii Statul apr independena, integritatea teritorial i suveranitatea naional; funcia de organizare a colaborrii cu alte state pe toate planurile: politic, economic, tiinific; funcia de aprare a pcii n lume presupune meninerea unui climat de linite i nelegere ntre popoare.

Capitolul II PRINCIPIILE REPREZENTRII. TEORIA SUVERANITII. DEMOCRAIA DIRECT I DEMOCRAIA REPREZENTATIV I. Sistemele de participare. Sistemele democratice se fundamenteaz pe o democraie care poate fi de 4 tipuri n raport de coparticiparea la exercitarea suveranitii : 1. Democraia direct. 2. Democraia reprezentativ. 3. Democraia semidirect. 4. Democraia semireprezentativ. 1. Democraia direct n cazul statelor moderne cu populaie numeroas acest sistem este nu este ntlnit, datorit unei imposibilitati fizice ca toi cetenii s participe la luarea deciziilor de fiecare dat cnd acest lucru este necesar. Tipul de democraie direct constituit pe ideologia i teoria politic a lui J.J. Rousseau presupune participarea direct a titularului dreptului la suveranitate la exercitarea acesteia i n primul rnd la realizarea legislaiei. Principiul central al acestui sistem este c guvernaii sunt ei nii cei care guverneaz; este sistemul n care poporul exercit el nsui puterea, ceea ce presupune c periodic cetenii se reunesc pentru a face legile, pentru a lua decizii, pentru a ncheia tratate, pentru a face dreptate (justiie). n Atena antic, adunarea cetenilor (Ecclesia ceea ce n limba greac nseamn locul n care suntem mpreun) era convocat n fiecare zi pe colina Pnyx pentru a lua decizii n problemele care apreau n cetate. Dar din aproximativ 60.000-70.000 de locuitori, ct avea Atena atunci, numai aproximativ 5.000 erau ceteni i aparineau Ecclesia. Democraia direct funcioneaz n trei cantoane din Elveia. Exemplu: Appenzell unde adunarea cetenilor aproximativ 80.000 locuitori se reunesc o singur dat pe an atunci cnd voteaz bugetul, face numiri n funcii. Ordinea de zi este redactat de funcionari, iar poporul nu face dect s se exprime pro sau contra unor proiecte elaborate de acetia. Se voteaz cu mna ridicat sau vot secret. Numrarea voturilor este aproximativ, nu exist o adevarat dezbatere, n schimb exist un absenteeism ridicat. 2. Democratia reprezenativ. n sistemul democraiei reprezentative suveranitatea este naional, ea rezid n naiune, care conceptual semnific o entitate politic colectiv mult mai larg dect poporul. Principiul ce st la baza democraiei reprezentative este: corpul electoral, care i desemneaz guvernanii, iar reprezentanii astfel alei iau decizii. ntre putere i cetateni se instituie un corp intermediar (reprezentani), cu toate c naiunea rmne titularul suveranitii, nu o exercit direct ci o deleag unor reprezentani alei. Democraia reprezentativ se fondeaz pe o seama de considerente: a) Imposibilitatea fizic de a se putea reprezenta direct un intreg popor; b) Nencrederea n capacitatea poporului de a deine direct puterea de a o comanda n societate (nu toi au nelepciunea de a lua decizii).

10

c) Nu toi membrii unei comuniti au timp s se ocupe de problemele generale ale societii; fiecare are o ocupaie specific. Apare astfel o specializare i se instituie un corp specific care s se ocupe numai cu acest lucru. Participarea guvernatilor la alegerile guvernanilor pune o dubl problema de suveranitate : 1. Identificarea titularului suveranitii : - teoria suveranitii populare - teoria suveranitii naionale 2. Cum se exercit acest suveranitate n mod practic: - democraie direct - democraie reprezentativ. II. J.J. Rousseau Teoria suveranitii populare Teoria suveranitii populare. Este formulat n special de J.J.Rousseau i consider c titularul suveranitii trebuie s fie considerat poporul, adic ansamblul cetenilor. Prin contractul social toi cetenii accept s se supun voinei generale pentru c ei nii au dreptul de a participa la elaborarea acestei voine generale (fiecare membru al corpului societii deine o ,,parcel de suveranitate). Autorul teoriei vede autoritatea ca fiind compus din multitudinea de indivizi, fiecare avnd o for egal cu ceilali astfel nct voina general este o sum a voinelor individuale. Fiecare cetean este n acelasi timp cetean i supus; fiecare cetean are dreptul de a face legile dar trebuie s se supun acestora. O consecin direct ce decurge de aici este aceea c legile nu pot s fie contrare interesului general i bunstrii indivizilor pentru c fiecare individ a participat la elaborarea acestor legi i nici un individ nu vrea s-i produc singur ru. n acest fel fiecare individ e i suveran i supus. Consecine: a) Exist o egalitate de for a fiecrui vot; b) Toi cetenii sunt co-suverani iar voina general nu se formuleaz dect n mod personal i nu mediat. ,,Suveranitatea nu poate fi reprezentat din acelasi motiv din care ea nu poate fi alienat. Orice lege pe care poporul nu a ratificat-o e nul, nu e o lege. (Autorul respinge n teorie principiul reprezentrii; voina general trebuie exprimat de fiecare n mod direct). c) Sufragiul politic este un drept care nu se poate exercita dect n mod personal; sufragiul este universal. d) Votul este facultativ (pentru c este un drept ). Din motive de constrngere practic (imposibilitatea fizic aparut - pentru ca toi cetenii s se constituie n executiv), Rousseau este nevoit s accepte ideea unor delegai ai poporului (nu reprezentani, pentru c delegaii depind n mod direct de cei care i-au ales; ei au primit instruciuni precise din partea alegtorilor, iar dac nu este respectat mandatul ncredinat ei pot fi revocai n orice moment). Acest lucru presupune mandatul imperativ (cei care sunt alei nu au dreptul de a formula voina popular; ei nu o descoper dup ce sunt alei ci doar aplic coninutul acestei voine populare n orice moment).

11

III. Montesquieu Teoria suveranitii naionale Teoria suveranitii naionale se fondeaz pe concepia lui Montesquieu n care suveranitatea este unic, unitar, indivizibil i intransmisibil. Suveranitatea aparine poporului, ns poporul considerat n ansamblul su ca unitate abstract. Forma pe care o imbrac aceast unitate abstract este naiunea care este suveran. Deosebirea const n faptul c naiunea constituie o personalizare moral distinct de indivizii care o compun ceea ce denot c naiunea are o voin proprie din moment ce este o entitate aparte. Astfel naiunea este vazut ca un tot, ea este una i inalienabil. n Constituia Franei din 1791 era specificat c suveranitatea era una, indivizibil, inalinabil i imprescriptibil. Ea aparine naiunii i nici o seciune a poporului, nici un individ nu-i poate atribui exerciiul acestei suveraniti. Consecina (poate cea mai important) este c suveranitatea se exercit prin inermediul reprezentanilor. Cum naiunea este o entitate abstract (far substant fizic), voina sa trebuie exprimat prin intermediul unor indivizi care s exprime aceast voin n numele naiunii suverane. Deosebirea ntre cele dou tipuri de suveranitate este aceea c cea de-a doua poate presupune sufragiul restrns: naiunea poate oricnd s decid c doar anumite categorii de ceteni au dreptul s-i desemneze reprezentani. De asemenea nu exist nici o identitate ntre a fi cetean i a fi elector. De aici rezult o alt consecint aceea c votul este obligatoriu tocmai pentru c nu mai este considerat un drept ci doar o funcie exercitat de unii ceteni - mandatul reprezentativ ceea nseamn c aleii nu-i reprezint pe electori n mod direct ci reprezint naiunea n totalitatea sa, neexistand o legtur direct alegator-ales (guvernat-guvernant).

Criteriu Deintor suveranitate Formarea voinei generale Principiul ce st la baza sufragiului Exerciiul sufragiului Forma sufragiului Mandatul

Teoria suveranitii populare Poporul Personal Un drept Facultativ Universal Imperativ

Teoria suveranitii naionale Naiunea Prin intermediul reprezentanilor O funcie Obligatoriu Restrns Reprezentativ

IV. Participarea guvernailor la alegerea guvernanilor 1. Noiuni generale Relaiile sociale care privesc alegerea prin vot a deputailor, senatorilor, efului de stat i autoritilor locale sunt reglementate de dreptul constituional, deoarece prin coninutul lor sunt relaii constituionale, cu alte cuvinte apar n procesul instaurrii, meninerii i exercitrii puterii.

12

Normele juridice care reglementeaz aceste relaii sociale, formeaz o instituie distinct a dreptului constituional, ele gsindu-se nscrise att n Constituie, ct i n legea electoral. Aceste norme juridice, denumite i norme electorale, sunt amnunit cercetate n literatura juridic, consecin fireasc a importanei lor n sistemul de drept i a faptului c indic cel mai direct i eficient caracterul democratic sau nedemocratic al unui sistem constituional. Normele electorale stabilesc care sunt drepturile electorale, condiiile ce trebuiesc ndeplinite de o persoan pentru a fi beneficiarul acestora, precum i garaniile ce fac efectiv exercitarea lor. De asemenea normele juridice electorale stabilesc obligaiile organelor de stat n legtur cu alegerile, regulile de organizare i desfurare a alegerilor, precum i cele de stabilire, centralizare i comunicare a rezultatelor votrii. n examinarea sistemului constituional romnesc actual, avem n vedere dispoziiile constituionale (art.36, art. 37 , art. 38, art. 62, art. 81, art. 120, art. 122) dispoziiile Legii nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului, ale Legii nr. 69/1992 pentru alegerea Preedintelui Romniei, ale Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale, modificate. Este de presupus c n aplicarea normei constituionale introdus prin revizuirea din 2003, referitoare la dreptul de a alege i de a fi ales al cetenilor romni n Parlamentul Uniunii Europene, o lege electoral special va fi elaborat. Reprezentarea constituie principiul fundamental al regimului democratic avnd inciden direct asupra organizrii instituiilor unui stat. Anterior revoluiilor moderne, englez, american, francez, nu a existat principiul reprezentrii i singurul principiu ce fcea apel la o justificare era cel de drept divin. Revoluiile moderne s-au sprijinit pe principiul c nici o autoritate nu este legitim dac ea nu deriv din consimmntul expres manifestat de cei asupra crora aceast autoritate se exercit; indivizii nu sunt obligai s se supun dect celor crora le-au ncredinat autoritatea, participarea la treburile publice este o condiie a legitimitii puterii n timp ce legitimitatea este o condiie a acceptrii autoritii de ctre ceteni. Participarea i consimmntul cetenilor se exprim prin intermediul alegerilor. 2. Dreptul de vot n sistemul constituional romnesc Prin scrutin se nelege actul de a vota. Dreptul de vot, prevzut de art. 36 din Constituie (n cazul Romniei), ne indic cine i n ce condiii poate alege. Examinarea dreptului de vot n sistemul constituional romnesc, a condiiilor de exercitare, trebuie fcut prin considerarea trsturilor sale tradiionale, aa cum sunt ele menionate n Constituie. Potrivit art. 62 alin. (1) i art. 81 alin (1) din Constituie, votul este universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Universalitatea votului const n aceea c cetenii romni, sub rezerva doar a condiiilor de vrst i aptitudinilor intelectuale (deplintatea facultilor mintale) sau morale (persoane arestate preventiv, privarea de liberate), au dreptul de a vota. Universalitatea, ca trstur a dreptului de vot, a cunoscut o evoluie specific, sistematizat pe trei etape i anume: a. votul universal masculin; b. accesul femeilor la electorat; c. scderea vrstei minime.

13

Evoluia i extinderea votului universal, rolul su n caracterizarea regimului politic ca democratic sau nu, explic de ce orice susinere de renunare la votul universal sau de restrngere a dreptului de vot trebuie considerat ca anacronic, desuet i mai ales invalidat de teoria democraiei constituionale. Egalitatea votului exprim, n domeniul drepturilor electorale, marele principiu al egalitii n drepturi a cetenilor fr deosebire de ras, naionalitate, origine etnic, limb, religie, sex, opinie sau apartenen politic, avere sau origine social. Votul egal se realizeaz dac: fiecare cetean are dreptul la un singur vot pentru alegerea aceluiai organ de stat. Votul direct const n aceea c alegtorii i exprim direct, personal, acordul sau dezacordul privind candidaii propui. Alegtorii voteaz direct i nu prin reprezentani sau delegai. (Votul indirect se folosete n alegerea preedintelui Statelor Unite ale Americii, n alegerea Senatului n frana. Potrivit Constituiei americane nti se aleg electori i electorii aleg preedintele. Votul indirect este prevzut i n Romnia, n Legea 70/1991 la alegerea consiliilor judeene, acestea erau alese de ctre un corp de electori, format n totalitatea membrilor consiliilor locale din judeul respectiv. Modificrile aduse legii n 1996 au introdus i pentru aceste consilii votul direct, urmnd ca doar viceprimarii s fie alei indirect.). Secretul votului exprim acea posibilitate a cetenilor de a-i manifesta liber voina lor cu privire la candidaii propui fr ca aceast manifestare s poat fi cunoscut de ctre alii. Legea electoral prevede o serie de garanii care asigur secretul votului. Astfel, buletinele de vot sunt uniforme, fr semne distinctive, imprimarea lor fiind asigurat de ctre birourile centrale electorale care se ocup cu alegerea n ntregime a unui organ de stat, dup modelul legal stabilit. Pe buletinele de vot sunt imprimate numai meniunile strict necesare. Ultima pagin a buletinului de vot rmne nescris, fiind rezervat pentru aplicarea tampilei de control a biroului electoral al seciei de votare, tampil executat dup modelul legal stabilit. Buletinele de vot sunt predate birourilor electorale ale seciilor de votare, de ctre birourile electorale de circumscripie cu cel puin dou zile nainte de data alegerilor. Sediile seciilor de votare sunt prevzute cu cabine sau camere de votare, unde alegtorul intr singur i voteaz dup propria sa voin i convingere. Legea electoral interzice prezena oricrei persoane, n afara celei care voteaz, n camera de votare sau n cabinele de vot. Dup ce voteaz alegtorul ndouiete buletinul de vot i personal l introduce n urna de vot. Votul liber exprimat definete votul ca posibilitate a ceteanului de a participa sau nu la alegeri, iar n cazul n care particip de a-i manifesta liber opiunea pentru o anumit list de candidai, sau pentru un anumit candidat. El este alternativa votului obligatoriu care a existat n Romnia n temeiul Constituiei din 1923 i care s epractic i astzi n Italia, Belgia sau Grecia. Dispoziiile constituionale romneti valorific votul liber exprimat, corelndu-se cu dispoziiile democratice din majoritatea statelor lumii. Dreptul de a fi ales este reglementat de art. 37 din Constituie. Din analiza dispoziiilor constituionale rezult c o persoan poate fi aeas ca deputat, senator, ef de stat sau n alte organe reprezentative dac are drept de vot i dac ndeplinete i celelalte condiii stabilite de art. 37. Adugarea i a altor condiii dect cele privind dreptul de vot se motiveaz prin importana acestor demniti publice, prinh rolul organelor reprezentative n exercitarea puterii suverane a poporului, prin ideea unei reprezentri responsabile i eficiente care presupune un grad sporit de maturitate politic i civic, o onorabilitate mai strict.

14

n mod firesc, n orice sistem electoral se pune problema de a ti cum se repartizeaz mandatele n Parlament, innd cont de voturile obinute. Aparent o problem pur tehnic, alegerea modalitii de distribuire a mandatelor este plin de semnificaii politice cu consecine foarte diferite i nuanate mai ales ct privete partidele politice. 3. Tipuri de sisteme electorale Astzi, n regimurile constituionale, se practic dou tipuri de sisteme electorale, diferite prin modul de atribuire al mandatelor: sistemul majoritar i sistemul reprezentrii proporionale. Evoluia sistemelor constituionale i necesiti d eordin practic au condus la apariia unor sisteme considerate mixte, pentru c mbin elemente de la cele dou sisteme considerate clasice. Sistemul majoritar este sistemul n care sunt alei candidaii care au obinut cel mai mare numr de voturi. El cunoate dou variante, n funcie de dou subcriterii: n funcie de modalitatea de propunere a candidailor distingem scrutin majoritar uninominal sau de list; n funcie de numrul de truri de alegeri organizate pentru a atribui mandatele se face o diferen ntre scrutin majoritar cu un tur sau cu dou tururi de scrutin. Sistemul reprezentrii populare este sistemul care asigur i reprezentarea minoritilor politice n fiecare circumscripie, atribuind numrul de mandate proporional cu voturile obinute. Reprezentarea proporional presupune scrutin de list i un singur tur de scrutin care permite atribuirea mandatelor att majoritii ct i minoritii. Sistemele electorale mixte combin scrutinul majoritar cu cel de reprezentare proporional. n acest sens pot fi: sisteme mixte cu dominant majoritar i sisteme mixte cu dominant proporional. n practica electoral se folosete rar, instaurarea scrutinului mixt necesitnd o anumit coeziune politic. Scrutinul se poate clasifica i dup tipul de propunere al candidailor i dup numrul de tururi organizate pn la desemnarea ctigtorului alegerilor. Tipuri de propuneri de candidai: a. scrutin uninominal presupune ca alegtorul s voteze pentru un singur candidat ntr-o circumscripie electoral. b. scrutin de list presupune ca alegtorul s aleag mai muli candidai odat, s voteze pentru o list de candidai. Suntem n prezena unui singur tur de scrutin atunci cnd legea stabilete c mandatul se atribuie imediat candidatului (candidailor), fiind suficient majoritatea simpl sau relativ. Al doilea tur de scrutin, dac este stabilit de lege, se practic atunci cnd n primul tur de scrutin sunt alei numai candidaii care au obinut majoritatea absolut (jumtate plus unu din voturile celor nscrii n liste), pentru mandatele nedistribuite n primul tur, pentru c nici un candidat nu a ntrunit majoritatea absolut a voturilor, se organizeaz al doilea tur de scrutin, n acest caz majoritatea relativ fiind suficient pentru acordarea mandatului. Avantajele i dezavantajele scrutinului de list: scrutinul de list presupune ca propunerile de candidai s fie fcute numai de partide i formaiuni politice.

15

Scrutinul de list presupune anumite condiionri legate de realizarea unui procent minim (pragul electoral) ce trebuie ntrunit la nivel naional (legea din 1926 cerea 2%, legea din 1992 cerea 3%, iar dup modificri 5%). Aceasta nseamn c partidele i formaiunile politice cu numr mai mic dect procentul minim nu vor primi nici un mandat, dei s-ar putea ca ele s aib personaliti de prestigiu, avantajndu-se partidele ale cror platforme sunt mai larg acceptate de ctre electorat. Scrutinul de list presupune ruperea legturii dintre ales i alegtorii si, acetia din urm votnd o list cu numeroase persoane, n final programul unui partid i nu un candidat. Variantele scrutinului de list reprezint numeroase dificulti procedurale, presupunnd o serie de calcule i operaiuni la nivelul local i naional, uneori greu de asimilat de ctre electorat, care pot favoriza numeroase contestaii i ntmpinri din partea formaiunilor politice ce s-ar considera nedreptite. Avantajele i dezavantajele scrutinului uninominal Scrutinul uninominal, prin faptul ca fiecare circumscripie electoral desemneaz un singur reprezentant se caracterizeaz prin simplitate, aceasta mrete gradul de nelegere al procesului electoral de ctre alegtori, posibilitatea de control social al alegerii, toate operaiunile ncepnd i terminndu-se la nivelul circumscripiei electorale. Creeaz, mcar aparent, posibilitatea unei legturi strnse ntre alei i alegtori. Scrutinul uninominal conduce la o majoritate parlamentar stabil, situaie profitabil tehnicilor de guvernare. Datorit numrului mare de circumscripii electorale, scrutinul uninominal implic mari cheltuieli cu operaiunile electorale i cu structurile care organizeaz i conduc aceste operaiuni. Scrutinul uninominal implic cheltuieli mari pentru candidai n scopul susinerii campaniei electorale, favoriznd, n mod cert pe cei care pot suporta aceste cheltuieli. Parlamentul rezultat prin scrutin uninominal este mai mult un corp de elit, micorndu-se evident caracterul politic. Scrutinul uninominal sprijin tendina de centralizare.

16

Capitolul III RELAIA PUTERE DE STAT PUTERI PUBLICE. SEPARAIA PUTERILOR N STAT I. Stat putere puteri Delimitri conceptuale. n limbajul curent cuvintele stat, putere, puteri apar frecvent. Se pune ntrebarea dac aceste cuvinte exprim sau nu noiuni diferite. Statul n accepiunea sa strict juridic este organizarea statal a puterii poporului, este instituionalizarea acestei puteri. Dac vorbim despre stat sau de putere de stat vorbim despre unul i acelai lucru. n legtur cu puterea politic i puterea de stat se impun unele precizri. Ele pot evoca aceleai noiuni, dar pot fi folosite i pentru a evoca noiuni ce se afl n strns legtur, dar neconfundabile i care privesc fenomenul general (complex de putere). Astfel dac termenul de politic desemneaz caracterul social al puterii, exprimarea putere politic desemneaz puterea poporului, a naiunii. Termenul politic poate desemna caracterul puterii unor formaiuni, a unor asociaii, al puterii partidelor. Puterile statale au i ele trsturi politice, iar termenul politic la rndul su este nuanat. Folosim sintagma putere politic pentru a desemna puterea poporului (naiunii) care are un coninut mai larg dect organizarea sa statal, altfel spus, dect puterea de stat. Puterea de stat este partea instituional a puterii politice, dar nu-i epuizeaz sfera. Trsturile puterii politice se regsesc n puterile statului, dar trsturile statului nu se regsesc n totalitate n ansamblul puterii politice. Astfel, puterea statal este forma de organizare statal a puterii poporului. Dac aceast organizare se realizeaz prin mai multe grupe (categorii, autoriti, puteri) de organe de stat, cu funcii (mputerniciri) i trsturi clar definite i caracterizate prin autonomie organizatoric i funcional, precum i prin echilibru reciproc i colaborare, suntem n prezena separaiei/echilibrului puterilor. Aceast stare este specific sistemelor de guvernmnt democratice. Dac ns organizarea i funcionarea acestor organe de stat sunt caracterizate prin centralism i concentrare, suntem n prezena unicitii puterii, stare specific sistemelor de guvernmnt totalitare. Funcia fundamental a statului, puterilor, este de a exprima i realiza ca voin general obligatorie voin de stat voina poporului. Aceasta este punctul de plecare n teoretizarea organizrii statale a puterii poporului. Suntem n prezena unui titular unic poporul; i a unei puteri unice puterea politic. Trsturile generale ale puterii de stat sunt acele caractere eseniale i comune tuturor tipurilor de putere n stat, care permit gruparea lor ntr-o noiune general i care difereniaz n acelai timp puterea de stat de orice alt fenomen. Pot fi identificate urmtoarele trsturi generale ale puterii de stat: - caracterul de putere; - putere de constrngere; - putere social; - putere de a exprima i realiza voina ca voin de stat; - caracterul organizat;

17

suveranitatea.

a. Caracterul de putere. Acest caracter general al puterii de stat, exprimnd genul proxim n definirea puterii de stat, const n aceea c puterea este c puterea este o putin efectiv de a exprima i realiza voina ca voin obligatorie pentru ntreaga societate. b. Puterea de stat este o putere de constrngere Fiind o putere social, puterea de stat se distinge n cadrul fenomenului putere prin faptul c este o putere de constrngere. n realizarea voinei lor, guvernanii apeleaz la un ntreg arsenal de mijloace, folosind chiar constrngerea de stat mpotriva celor care nu se supun. Elementul de constrngere este definitoriu pentru putere ca putere de stat, deoarece, n momentul n care dispare constrngerea dispare chiar statul. El deosebete puterea de stat de puterea social existent n comuna primitiv care era o putere obteasc i se baza pe convingere, pe nelegerea rostului i necesitii msurilor luate. De asemenea, el deosebete puterea de stat de alte puteri, sau autoriti exercitate de organe i organizaii nestatale (partide politice, diferite organizaii sociale, organizaii religioase). Ca atare orice putere de stat este o putere de constrngere, constrngerea de stat fiind trstura esenial a oricrei puteri de stat. Constrngerea de stat este folosit doar n ultim instan, atunci cnd voina de stat exprimat prin lege nu este respectat de bunvoie. c. Caracterul social al puterii statale Puterea organizat statal a aprut ca putere a unor fore sociale (grupuri, clase) i a fost folosit la consacrarea i protejarea intereselor acestora. Drumul parcurs n organizarea statal a puterii de la despotism pn la statul de drept i democratic se analizeaz i se explic n raport tocmai cu caracterul social al puterii. d. Puterea de stat este puterea de a exprima i realiza voina guvernanilor ca voin general obligatorie. Aceast trstur exprim raiunea de a fi a puterii organizate statal. Trebuie subliniat c voina indivizilor, grupurilor sociale, poporului, naiunii exprimat prin lege nu este suma aritmetic a voinelor membrilor, grupurilor sau claselor sociale. n lege se exprim interesele fundamentale ale categoriei guvernanilor. Raportul lege-voin este n direct legtur cu caracterul democratic al statului. J.J.Rousseau spunea: Adesea se ntmpl s fie o mare deosebire ntre voina tuturor i voina general; una nu privete dect la interesul comun; cealalt privete la interesul privat i nu este dect o sum de voine particulare; dar dac scoatem aceste voine cele care se anuleaz ntre ele cel mai mult i cel mai puin, ca sum a diferenelor rmne voina general. e. Caracterul organizat al puterii statale. Puterea de stat este i exist numai ca o putere organizat sub forma unui aparat, mecanism, autoriti, puteri. Organizarea puterii statale pe principiul separaiei, echilibrului i conlucrrii prezint incontestabile avantaje n exerciiul democratic al funciilor ncredinate.

18

f. Suveranitatea puterii de stat Este o alt trstur a puterii organizat statal, ea fiind supremaia i independena puterii n exprimarea i realizarea voinei guvernanilor ca voin de stat. Aceast trstur se analizeaz sub denumirea de suveranitate de stat pentru a fi deosebit de suveranitatea poporului i suveranitatea naional.

II. Separaia puterilor. Echilibrul puterilor. Sub numele de teorie a separaiei puterilor n stat se ascund, n realitate, mai multe teorii referitoare la puterea de stat, care analizeaz diverse modaliti de exercitare a acesteia. Teoria separaiei puterilor a aprut n secolul Luminilor fiind ndreptat mpotriva obscurantismului1 feudal i a nchistrii medievale, mpotriva abuzului d eputere. Teoria separaiei puterilor a fost o reacie mpotriva monarhiei absolute, considerat de drept divin, form de guvernmnt n care regele concentra n minile sale puterea suprem, considernduse personificarea statului.2 Teoria separaiei puterilor a avut un rol aparte n promovarea sistemului reprezentativ, adic n valorificarea democratic a relaiei dintre deintorul suveran al puterii (poporul, naiunea) i organizarea statal a puterii politice, n organizarea statal i funcionarea puterii, a garaniilor exercitrii drepturilor omului i ceteanului. Teoria separaiei puterilor a stat la baza elaborrii constituiilor i a Declaraiei drepturilor omului3. Teoria separaiei puterilor a fost enunat de ctre John Locke 4 i definitivat de ctre Montesquieu5. Montesquieu a fcut din separaia puterilor un eficient instrument al siguranei cetenilor: experiena de totdeauna ne nva c orice om care deine o putere este nclinat s abuzeze de ea. nsi virtutea are nevoie de ngrdiri. Deci puterea trebuie divizat pentru a nu degenera n arbitrar. Astfel, pentru ca s nu existe posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca prin rnduiala statornicit, puterea s fie nfrnat de putere. n fiecare stat exist trei feluri de putere: putere legislativ, putere executiv, putere judectoreasc. n virtutea celei dinti spunea Montesquieu principele sau autoritatea face legi, le ndreapt sau le abrog pe cele existente; n virtutea celei de a doua, declar rzboi sau ncheie pace, trimite sau primete solii, ia msuri de securitate, prentmpin nvlirile; n virtutea celei de a treia pedepsete infraciunile sau judec litigiile dintre particulari. Aceast demarcare implic, n mod evident, o anumit ierarhizare ntre cele trei funcii, cea legislativ deinnd primordialitatea ntruct ea cuprinde procesul decizional. Funcia executiv este subordonat crerii dreptului realizat de funcia legislativ. Funcia legislativ este considerat drept o form diferit de realizare a funciei executive intr-un domeniu precis delimitat, cel al pedepsirii crimelor i al aprrii particularilor.
1 2

Obscurantism stare de napoiere cultural, atitudine ostil, refractar fa de tot ceea ce nseamn progres. Ludovic al XIV-lea i celebra formul LEtait cest moi. 3 1789 - Frana 4 Traite du gouvernement civil, 1690. 5 Despre spiritul legilor, 1748.

19

Atunci cnd n minile aceleiai persoane sau ale aceluiai corp de alei se afl ntrunite puterea legiuitoare i puterea executiv nu exist libertate, deoarece se nate teama c acelai monarh sau acelai Senat s ntocmeasc legi tiranice pe care s le aplice n mod tiranic. Subliniind c nu exist libertate dac puterea judectoreasc nu este separat de puterea legislativ i de cea executiv, Montesquieu arta c dac puterea judectoreasc ar fi mbinat cu puterea legislativ, puterea asupra vieii i libertilor cetenilor ar fi arbitrar, cci judectorul ar putea avea fora unui opresor. Montesquieu a stabilit i anumite reguli privind relaiile dintre puteri, astfel: - ct privete puterea executiv este mai bine exercitat de unul dect de mai muli, dac ea ar fi ncredinat unei persoane luate din corpul legislativ atunci nu ar mai exista libertate, pentru c cele dou puteri ar fi contopite, aceleai persoane participnd mereu i la una i la cealalt; - puterea executiv trebuie s fixeze momentul convocrii corpului legiuitor i durata sesiunilor sale; - puterea legislativ nu trebuie s aib dreptul de a ine n loc puterea executiv, cci activitatea executiv, fiind limitat prin natura ei, este inutil de a o ngrdi mai mult, i pentru faptul c ea se refer la chestiuni care cer o rezolvare prompt; - puterea legislativ poate ancheta i pedepsi pe minitri, dar nu poate face acest lucru ct privete pe monarh; - puterea legislativ nu poate s judece. Sintetiznd teoria clasic a separaiei puterilor se ajunge la concluzia c n orice societate organizat n stat exist trei funcii: - de edictare6 de reguli juridice sau funcia legislativ; - de executare a acestor reguli sau funcia executiv; - de judecare a litigiilor sau funcia jurisdicional. Fiecare funcie este conferit unor organe distincte: - puterea legislativ adunrilor reprezentative; - puterea executiv efului statului, eventual, efului de guvern i minitrilor; - puterea judectoreasc organelor judiciare. Teoria separaiei puterilor este n realitate o justificare ideologic a unui scop politic concret: slbirea puterii guvernanilor n ansamblu, limitndu-i pe unii prin alii. Se consider c separaia puterilor comport dou aspecte bine conturate: - separaia parlamentului vis a vis de guvern; - separaia jurisdiciilor n raport cu guvernanii, fapt ce permite controlul acestora prin judectori independeni. Dou constatri rezult astzi din teoria i practica statal: continuitatea unor structuri tradiionale i transformarea funciilor acestora. Este simplu de observat c distincia dintre legislativ i executiv rmne trstura fundamental a regimurilor politice. Structurile tradiionale au cunoscut i cunosc o
6

Edict act prin care un magistrat fcea cunoscute normele de drept i normele juridice aplicate n timpul magistraturii lui. Decret important cu caracter normativ dat de un monarh cu privire la o anumit problem.

20

permanent transformare, datorate tendinei de a se da executivului grija marilor decizii politice, parlamentului rezervndu-i-se rolul de reflecie i de control al guvernului. Transformrile se explic prin echilibrul puterilor, astfel, un guvern care dispune de o majoritate parlamentar va lucra n strns asociere cu parlamentul, fapt care este considerat ntr-un stat modern condiia eficienei. Astzi se vorbete de un declin al puterii legislative n favoarea executivului. Separaia i echilibrul i schimb treptat parametrii, acetia devenind majoritatea i opoziia. Aceast schimbare are efecte n configurarea sistemelor constituionale. Trebuie privit cu rezerve ideea n sensul creia, pretutindeni i totdeauna legislativul ar fi o stavil eficient n faa eventualelor excese ale executivului. O asemenea frn exist numai n regimurile prezideniale autentice, pure, dar asemenea regimuri constituionale sunt foarte rare. n regimurile parlamentare, n care Guvernul rspunde n faa parlamentului, aceast rspundere trebuie vzut prin realitatea c guvernul este al majoritii parlamentare i este puin probabil ca proiectele sale s nu fie adoptate. Dei prin excelen reprezentativ, parlamentul nu este considerat ca o garanie solid pentru guvernai. Apariia partidelor politice, rolul lor deosebit n configurarea instituiilor juridice i politice determin ca astzi separarea i echilibrul s nu se realizeze ntre parlament i guvern, ci ntre o majoritate, format dintr-un partid sau partide nvingtoare n alegeri i care dispun n acelai timp de parlament i guvern i o opoziie care ateapt urmtoarele alegeri pentru a ctiga puterea. nlturarea separaiei puterilor n regimurile totalitare are ca punct teoretic de plecare o viziune diferit asupra funciilor puterii. Dac n filosofia secolului luminilor puterea era considerat redutabil i amenintoare (rezulta nevoia separaiei pentru a o stvili) n doctrinele totalitare puterea era considerat ca un instrument necesar de transformare, lipsind astfel motivele de separare sau de limitare. n regimurile totalitare s-a promovat teza unicitii puterii de stat, tez simplist explicat i primitiv aplicat, permind concentrarea puterii i desfiinarea democraiei. Principiul separaiei puterilor este ilustrat n Constituia Romniei astfel: a. cele trei puteri clasice: legislativul n normele privitoare la Parlament art. 61 i urm. Executivul n normele privitoare la preedinte i guvern art.80 i urm. Justiia n normele privitoare la autoritatea judectoreasc art. 124. i urm. b. Ordinea reglementrii n Constituie a puterilor este ordinea clasic: putere legiuitoare, apoi putere executiv, n final putere judectoreasc. c. Parlamentul este declarat unica autoritate legiuitoare a rii art. 61, nsrcinat cu funcii de formare, alegere, numire, investire a unor autoriti statale i cu funcii de control. Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn. Structura bicameral a Parlamentului poate fi considerat o expresie a echilibrului n exercitarea puterii legislative, de altfel singurul argument solid al bicameralismului quasi-perfect ce exist la aceast dat, fa de faptul c Romnia este un stat unitar.

21

III. Critica principiului separaiei puterilor n stat Principiul separaie puterilor nu a fost scutit de critici7: - teoria separaiei puterilor statului a fost considerat periculoas, fracionnd puterea de stat, i astfel putnd provoca o slbire a autoritii statului, punnd n primejdie existena lui mai ales n situaii de criz; - teoria separaiei puterilor statului pleac de la o concepie greit. Organele statului nu pot funciona izolate; - statul are doar dou funcii importante: funcia legislativ, care are ca obiect elaborarea de reguli de conduit generale i obligatorii, i funcia executiv, care are ca obiect aplicarea legilor la cazurile individuale; - contravine principiului indivizibilitii suveranitii; - apariia partidelor politice n lumea modern duce la consecina c problema separaiei puterilor statului i-a pierdut importana; - pe lng funciile tradiionale (adic funcia legislativ, executiv i judectoreasc), statul ar avea i alte funcii noi, cum este controlul constituionalitii legilor i a ordonanelor, controlul exercitat de parlament asupra guvernului, controlul judectoresc al legalitii actelor administrative; - aplicarea ei nu a dus nicicnd la stabilirea unui echilibru real ntre parlament, guvern i justiie pentru c este absurd s se cread c <<a face legea>> este egal cu <<a o executa>>. Capitolul IV BIROCRAIA I. Ce este sectorul public? Sectorul public are un impact uria asupra tuturor. Cum am putea spune dac ceea ce face este prea mult sau prea puin, dac nu este eficient, dac nu este eficace sau dac nu este folositor populaiei? n acord cu modelul tradiional, sectorul public servete populaia prin intermediul unor structuri ierarhice, responsabile n faa politicienilor, structuri care formeaz ceea ce se numete n general administraie public. n principiu, politicienii trebuie s aib grij de partea normativ a lucrurilor, urmrind interesul public, iar birocraia trebuie s duc la ndeplinire obiectivele stabilite de ctre oamenii politici. Multe studii au pus la ndoial veridicitatea i eficiena acestui model, precum i aplicabilitatea sa la cazurile reale. n democraiile de tip occidental exist o important diviziune ntre sectoarele economiei i ale societii, ntre sectorul public i sectorul privat. Aceast dihotomie se refer att la diferene instituionale ct i la interese. Instituiile politice, cele guvernamentale, cele administrative, se gsesc n sectorul public, n timp ce diferitele instituii ale pieei se regsesc n sectorul privat. Persoane, grupuri sau elite folosesc deseori aa numitul interes public ca pe un criteriu pentru rezolvarea problemelor n sectorul public, n timp ce interesul personal

A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar , vol. I, p. 255265; Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice , p. 8-10; Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn , p. 49-52.

22

prevaleaz n sectorul privat. Administraia public tradiional este un domeniu academic ce studiaz adoptarea i executarea deciziilor n instituiile publice. Un sistem de instituii publice constituie o resurs pentru o naiune. Dac este utilizat n mod corespunztor n vederea formulrii, implementrii i administrrii politicilor publice, el poate fi la fel de important pentru dezvoltarea naional ca i resursele economice. 1.1. Principii ale administraiei publice Administraia public a fost inspirat de un set de principii teoretice, normative, identificate de autori ca John Stuart Mill (Representative Government, 1861), Woodrow Wilson (The Study of Administration, 1887) i Max Weber (Gesellshaft und Wirtschaft, 1922). Administraia public, ca disciplin academic, a fost influenat i de coala managementului tiinific de la nceputul secolului XX (F. W. Taylor, H. Fayol), precum i de teoria organizaiilor (Mintzberg, Morgan). Pot fi identificate o serie de principii pentru a construi un model ideal al administraiei publice. Sectorul public ar trebui s fie structurat n concordan cu aceste principii, ceea ce implic o anumit structur instituional, o anumit motivaie pentru funcionarii publici i un anumit statut al interesului public. 1. Sarcinile instituiilor publice trebuie s fie stabilite de ctre oamenii politici ns trebuie executate de ctre administratori, pentru a satisface modelul raional de luare a deciziilor. 2. Administraia se bazeaz pe documente scrise i tinde s fac din birou elementul esenial al guvernrii moderne. 3. Sarcinile publice sunt organizate pe o baz continu, funcie de anumite reguli. 4. Regulile dup care este condus munca pot fi tehnice sau juridice. n ambele cazuri sunt necesari indivizi pregtii, calificai. 5. Sarcinile sau funciile sunt mprite n sfere funcionale distincte, pentru fiecare fiind stabilit o anumit autoritate i anumite sanciuni. 6. Pentru funcionari, ca i pentru sarcini, exist o organizare ierarhic, drepturile de a controla sau de a reclama fiind bine specificate. Exist o preferin spre centralizare. 7. Resursele organizaiei sunt total diferite de cele ale membrilor ei luai ca persoane private. 8. Funcionarul angajat pe un anumit post nu poate deine acest poziie n scopuri personale. 9. Funcionarii publici urmresc rezolvarea sarcinilor din sectorul public din vocaie, dn simul datoriei, pentru a-i ndeplini obligaiile care le revin. 10. n sectorul public exist un singur interes dominant, interesul public, care limiteaz influena interesului personal n politic i administraie. La acest model al administraiei publice au aprut trei tipuri de reacii. Unii l-au vzut ca pe un model normativ dup care trebuie s se conduc operaiunile administrative ntr-un stat modern. Alii l-au criticat pentru lipsa de claritate descriptiv. n fine, au fost critici ce priveau eecul modelului admnistraiei publice n a identifica mecanismele care conduc la

23

eficacitate i eficien, capacitatea sa de a explica modul n care funcioneaz de fapt sectorul public, fiind sczut. Noile teorii ale sectorului public s-au orientat ctre un fel de postweberianism i post-wilsonianism, ajungnd la modele radical diferite de concepia clasic. Noul cadru cuprinde, printre altele, urmtoarele principii: 1. Distincia dintre politic i administraie este irelevant i chiar dubioas (Appleby 1949). 2. Luarea de decizii n mod raional nu este fezebil n instituiile publice, unde nu exist dect o raionalitate limitat (Lindblom 1959, Wildavski 1984). 3. Implementarea politicilor de sus n jos nu funcioneaz, de aceea, n sectorul public nu poate fi vorba de o atingere automat a obiectivelor stabilite (Wildavski 1979). 4. Administraia public este gestionat cel mai bine de grupuri autonome (Argyris 1960). 5. Administraia public nu poate fi constrns prin reguli procedurale n ceea ce privete atingerea obiectivelor i eficacitatea (Novik 1965). 6. Centralizarea n sectorul public poate conduce la rigiditate, iar ierarhia n administraia public poate determina o implementare defectuoas (Crozier 1964, Hauf i Scharp 1978). 7. Sistemele de instituii publice opereaz cel mai eficient atunci cnd sunt descentralizate (Williams i Elmore 1976). 8. n administraia public pot exista tendine spre iraionalitate i un risc substanial spre fenomenul coului de gunoi (March i Olsen 1976). 9. Funcionarii publici nu au un tip special de motivaie, ci acioneaz astfel nct si maximizeze interese personale ca venitul, prestigiul i puterea (Downs 1967, Tullock 1970).

1.2. Definiii ale sectorului public Principala problem a acestui capitol o constituie demarcarea conceptelor de public i privat, a criteriilor dup care ceva trebuie s fie public, privat, sau un amestec de public i privat, a modului n care pot fi luate deciziile pentru rezolvarea unor probleme n aceste sectoare. De cele mai multe ori se consider c sectorul public este acela care depinde de bugetul hotrt de un anumit organism legislativ. Accentul cade pe politica bugetar, pe resursele care sunt mobilizate i care se afl la dispoziia adunrilor legislative de la diferite niveluri ale guvernrii. ns o astfel de definiie este doar una ntre mai multe posibiliti. O astfel de definiie nu recunoate o alt posibilitate important prin care guvernarea poate avea impact asupra societii, i anume legislaia. Totui, i acest aspect, al legislaiei, este dificil de determinat: legislaia poate avea ca efect reducerea libertii cetenilor de a aciona ntr-un anumit domeniu sau, aa cum spunea Hayek, poate fi doar recunoaterea unei ordini spontane. Cea mai general definiie a sectorului public poate fi prezentat n mod formal astfel: Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea guvernamental i consecinele ei.

24

Conceptul de sector public din aceast definiie corespunde perspectivei tradiionale, sectorul public fiind vzut ca administaie public sau ca autoritate public. Definiia 1 poate fi nlocuit cu Definiia 1. Definiia 1: Sectorul public reprezint activitatea de luare a deciziilor de ctre stat i rezultatele acesteia. Definiia 1 se concentreaz asupra legislaiei i a autoritii mai mult dect asupra bugetului i a alocrii acestuia. Definiia 1 i Definiia 1 pot fi calificate ca interpretri ale conceptului de sector public din perspectiva autoritii. Dac accentul se pune ns pe buget, atunci vom avea Definiia 2: Sectorul public reprezint consumul, investiiile i transferurile realizate de ctre guvern. Definiia 2 poate fi o definiie rezonabil ns destul de amorf, pentru c cele trei elemente pot varia destul de mult n raport unul cu cellalt, funcie de sistemul politic. Distincia dintre consumul public i investiii, pe de o parte, i transferuruile publice, pe de alt parte, este esenial pentru problema mrimii sectorului public. Se poate susine o anumit dimensiune, o anumit proporie a consumului guvernamental i a investiiilor pornind de la principiul alegerii fcute de ctre consumator i se poate susine o alt dimensiune a transferului dac se pleac de la considerente de justiie social i egalitate. Definiia 2 poate fi nlocuit cu una mai precis: Definiia 3: Sectorul public reprezint consumul i investiiile guvernamentale. Definiia 3 reprezint interpretarea conceptului de sector public din perspectiva alocrii. Argumentele despre dimensiunea optim a sectorului public trebuie s fie suplimentate cu cele referitoare la dimensiunea optim a transferurilor. Definiia 3 minus Definiia 2 va reprezenta interpretarea sectorului public din punct de vedere al distribuiei. n continuare se poate ine cont de faptul c guvernul aloc bunuri i servicii pe care trebuie s le i produc. Astfel rezult o a patra definiie. Definiia 4: Sectorul public reprezint producia guvernamental. Definiia 4 necesit la rndul ei clarificri, pentru c se poate referi la dou situaii distincte: aprovizionarea de ctre guvern cu bunuri i servicii sau deinerea de ctre guvern a mijloacelor de producie. Trebuie fcut aces distincie pentru c aprovizionarea poate exista i n absena proprietii publice. Mai mult, poate s apar i o interpretare din perspectiva angajrii de personal: guvernul poate asigura multe servicii fr a avea muli funcionari guvernamentali, dup cum poate angaja muli oameni fr a fi posesorul unei pri substaniale din capital. De aceea Definiia 4 este ambigu, ea putndu-se referi la aprovizionarea fcut de ctre guvern (Definiia 4), la proprietatea guvernamental (Definiia 5) sau la angajaii guvernamentali (Definiia 6). Tipic pentru expansiunea statului n democraiile occidentale este/a fost accentul czut pe aprovizionarea public cu bunuri i servicii i asigurarea de locuri de munc n sectorul public. Aceste distincii au fost fcute pentru a sublinia faptul c diferena dintre public i privat nu este unic. Dac se va cuta ceva opus sectorului public, atunci pot fi identificate entiti diferite. n relaie cu prima concepie despre sectorul public autoritatea guvernamental putem avea libertatea personal; n relaie cu a doua concepie consumul public i investiiile privat va nsemna consumul i investiiile personale sau venitul net rmas dup ce guvernul va fi luat toate impozitele i va realoca o parte a acestei sume pentru

25

transferuri. A treia concepie redistribuirea public afecteaz alegerile personale, dar nu le nlocuiete. Opusul definiiilor 4, 5 i 6 ale sectorului public poate fi asigurarea privat a bunurilor i serviciilor, proprietatea privat asupra mijloacelor de producie i angajarea de personal n organizaii private. La rndul ei, problema dimensiunii const de fapt n mai multe chestiuni diferite. A ne ntreba despre dimensiunea optim a sectorului public implic cel puin ase ntrebri: 1. Care este locul potrivit al autoritii guvernamentale n societate? Sau, care este gradul de autonomie privat recomandat? (Problema libertii individuale) 2. Ce proporie din totalul resurselor societii trebuie lsat la ndemna guvernului pentru consum public i investiii? i ct de mult ar trebui s revin opiunii private? (Problema alocaiei) 3. Ct de mare ar trebui s fie bugetul? Sau, care ar trebui s fie veniturile private generate n afara influenei provocate de transferuri? (Problema distribuiei) 4. Ce proporie din bunurile i serviciile asigurate de ctre guvern ar trebui s fie i produse de ctre guvern? (Problema produciei) 5. Ce proporie din mijloacele de producie ar trebui s fie n proprietatea guvernului? (Problema proprietii) 6. Ce proporie din fora de munc ar trebui s fie angajat n organizaii guvernamentale? (Problema birocraiei) 1.3. Piaa liber i birocraia n demarcarea sectorului public Se poate argumenta c ceea ce conteaz n problema delimitrii sectorului public fa de cel privat, a dimensiunii pe care ar trebui s o aib sectorul public, reprezint n esen o alegere ntre dou modele fundamental diferite de interaciune social. Ludvig von Mises spune c sunt dou metode de conducere a afacerilor n cadrul societii umane prin cooperare panic ntre indivizi. Una este managementul birocratic, iar cealalt este managementul pentru profit. Pentru coala austriac, care i include pe von Misses i Hayek, problema demarcaiei const n faptul dac societatea ar trebui s fie organizat pe baza proprietii private a mijloacelor de producie (capitalism, sistemul economiei de pia) sau pe baza controlului public asupra mijloacelor de producie (socialism, comunism, economie planificat). Capitalismul nseamn proprietate privat, iniiativ liber i suveranitatea consumatorilor n problemele economice. Socialismul nseamn control guvernamental asupra mai multor sfere ale vieii indivizilor i o supremaie a guvernului ca factor central n gestionarea economiei. coala austriac afirm c nu poate exista nici un compromis ntre aceste dou sisteme. Von Mises suprapune distincia dintre proprietatea privat i cea public cu distincia dintre economia planificat i economia de pia. Trebuie ns subliniat faptul c distincia dintre pia i birocraie nu coincide n nici un caz cu distinciile anterioare. Urmtoarele concepte sunt legate de problema demarcaiei public-privat: schimb i autoritate, competiie i ierarhie, laissez-faire i planificare, economie de pia i economie de comand, capitalism i socialism, libertate i autoritate. Dac vom compara aceste distincii dou cte dou, n interiorul unor matrici ptratice, vom putea observa cum se coreleaz ele din punct de vedere analitic. Aceste concepte sunt

26

legate ntre ele din punct de vedere logic i ilustreaz unele aspecte ale distinciei public privat, ns este greu de acceptat c toate aceste perechi conceptuale sunt reductibile la demarcaia lui von Mises pia versus birocraie. n principiu se accept faptul c exist doar dou mecanisme pentru alocarea resurselor: piaa liber i bugetul public. Cum poate fi caracterizat diferena dintre cele dou? Distincia dintre proprietate privat proprietate public asupra mijloacelor de producie este diferit de aceea dintre pia i bugetul public. Relaia dintre aceste perechi conceptuale este prezentat n figura1.

Privat Public

Pia 1 3 Figura 1

Buget public 2 4

Dei ideal-tipurile capitalismului i comunismului sunt orientate ctre combinaiile 1, respectiv 4, combinaiile 2 i 3 sunt posibile din punct de vedere logic. Combinaia 2 poate s apar, ns statul lui 3 reprezint o problem controversat. Unii teoreticieni socialiti argumenteaz c alocarea bunurilor de ctre pia ar fi fezabil chiar dac mijloacele de producie nu ar fi n proprietate privat (Lange i Taylor, Le Grand i Estrin), n timp ce adepii economiei de pia neag acest lucru (Hayek). Combinaia 1 poate fi descris ca fiind capitalism descentralizat, n timp ce combinaia 4 este socialism ierarhic. Distincia dintre tipurile de proprietate nu coincide nici cu aceea dintre competiie i ierarhie. Proprietatea privat asupra mijloacelor de producie nu este neaprat legat de un model competitiv de interaciune, dei un astfel de model conduce la un optim social. Figura 2 arat posibilitile de combinare. Competiie 1 3 Figura 2 Ierarhie 2 4

Privat Public

Apariia sau existena ierarhiei n sectorul privat se manifest n tendina spre monopol sau oligopol, care au fost considerate n mod tradiional un domeniu n care trebuie s existe o reglementare public, fcut de ctre stat (combinaia 2). Din punct de vedere teoretic este posibil apariia concurenei chiar i ntr-un sistem n care mijloacele de producie se afl n proprietate public (combinaia 3), fiind practic imposibil pentru ierarhie s elimine total competiia (combinaia 4). Se poate face i o combinare a celor dou mecanisme de alocare cu tipurile de interaciune, dup cum se poate vedea n figura 3.

Competiie

Pia 1

Buget public 2

27

Ierarhie

3 Figura 3

Msura n care pieele ader total la modelul competiiei perfecte nu este uor de determinat (combinaia 1), ns este i mai dificil de afirmat c pieele se ndeprteaz de competiia perfect (combinaia 3). n orice caz, combinaiile 1 i 3 nu sunt doar teoretic posibile, ele chiar exist n realitate. Modelul interaciunii ierarhice ntre cei care solicit bani, fonduri, i cei care atribuie aceti bani este tipic pentru bugetul public, ns aceast caracteristic nu exclude elemente de competiie. Asigurarea serviciilor publice poate fi fcut prin contractare, n urma unei licitaii sau a unui alt tip de competiie ntre birouri (combinaia 2), sau poate fi fcut prin introducerea unor mecanisme care s duc la o clasificare, la o ierarhizare a birourilor funcie de anumite criterii de performan (combinaia 4). Dac se consider c alctuirea unui buget este acelai lucru cu planificarea, atunci alocarea bunurilor prin intermediul pieei, ceea ce s-ar putea numi liber iniiativ sau laissez-faire, ar fi opusul planificrii. Conceptul de planificare este departe de a fi unul clar, ns putem identifica dou forme de control social. n principiu, producia i consumul pot fi att planificate ct i lsate la alegerea participanilor n procesul de producie i consum. Cum interacioneaz aceste dou tipuri de control social cu cele dou tipuri de alocare de poate vedea din figura 4. Pia 1 3 Figura 4 Buget public 2 4

Liber iniiativ Planificare

Exist prerea c alctuirea bugetului n mod raional trebuie s se bazeze pe planificare, iar planificarea nlocuiete spontaneitatea i nepredictibilitatea liberei iniiative a pieelor. Astfel, se pare c singurele combinaii posibile ar fi 1 i 4. Totui, aceast formul care echivaleaz pieele cu libera iniiativ i alctuirea bugetului cu planificarea, a fost puternic contestat. Pe de o parte, s-a susinut c modelul 3 poate fi relevant pentru nelegerea societii moderne. Charles Lindblom a susinut ideea unui stat social, unde planificatorii opereaz ntr-un mediu de pia. Modelul lui Lindblom difer de modelul unui socialism competiional, n care sectorul public deine ntreg capitalul, ns piaa este cea care aloc resursele (combinaia 2). Pentru a concluziona, se poate afirma c distincia dintre sectorul public i sectorul privat nu este acelai lucru cu aceea dintre proprietatea public i proprietatea privat, i nici cu aceea dintre economia planificat i sistemul liberei iniiative. Problema demarcaiei dintre public i privat nu coincide nici cu problema competiiei sau ierarhiei. Un sector public masiv poate opera cu elemente de competiie att pe partea de cerere ct i pe cea de ofert. Un sector privat extins poate include i o ierarhie considerabil. Mrimea sectorului public dintr-o perspectiv bugetar este funcie de mrimea alocrilor sau a redistribuirilor fcute de ctre guvern i nu implic o economie planificat sau proprietate public asupra mijloacelor de producie. Sectorul public se afl mai curnd n relaie de interaciune cu piaa liber dect n

28

relaie de excluziune cu aceasta, interaciune bazat pe un sistem de proprietate a mijloacelor de producie dominant privat. Cele dou mecanisme colective de alocare bugetul public i piaa - au propriile zone de aciune, care pot fi totui combinate fr conflict. Pentru aceasta trebuie ns stabilite criteriile care justific intervenia guvernamental prin intermediul policilor publice.

II. Teorii despre birocraie Pentru muli oameni, termenul de birocraie sugereaz ineficiena i consumul de timp legat de diverse formaliti. n domeniul tiinelor politice, birocraia este sinonim cu aparatul administrativ al statului, cu totalitatea funcionarilor publici i a oficialilor care sunt nsrcinai cu execuia deciziilor guvernamentale. Unii outori sunt de acord cu Max Weber i vd birocraia ca o form distinct de organizare ce poate fi regsit nu doar n sfera guvernamental ci n toate sectoarele societii moderne. Ceea ce nu poate fi, totui, pus la ndoial este faptul c odat cu creterea guvernelor, cu extinderea responsabilitilor lor, administraia a nceput s joace un rol tot mai important n viaa politic. Funcionarii publici nu mai pot fi vzui doar ca administratori, doar ca cei care implementeaz politicile publice. Ei devin figuri cheie n procesul formrii politicilor publice, iar uneori chiar guverneaz. Realitatea conducerii de ctre funcionari se poate afla n spatele faadei reprezentrii i a responsabilitii democratice. Organizarea i conducerea administraiei, a puterii birocratice, este de aceea una dintre cele mai acute probleme din politica modern i nici un sistem politic nu poate pretinde c a rezolvat-o. Puterea birocraiei a strnit puternice pasiuni politice. n perioada modern, opiniile despre aceasta au fost aproape invariabil negative. Liberalii critic birocraia pentru lipsa de deschidere i pentru lipsa de responsabilitate. Socialitii, marxitii n special, o condamn ca un instrument n dominaia de clas, iar noua dreapt consider c birocraia i servete doar propriile interese i este n mod inerent ineficient. Aceste puncte de vedere contrastante sunt accentuate de un dezacord profund n ceea ce privete natura nsi a birocraiei. Chiar termenul de birocraie a fost utilizat n att de multe accepiuni nct ncercarea de a extrage o definiie unic este extrem de dificil. M. Albrow identific apte accepiuni moderne ale conceptului de birocraie: 1. birocraia ca organizare raional 2. birocraia ca ineficien organizaional 3. birocraia ca form de conducere de ctre funcionari 4. birocraia ca administraie public 5. birocraia ca administraie a funcionarilor 6. birocraia ca organizaie 7. birocraia ca societate modern ntr-o anumit msur, aceste concepte contrastante reflect faptul c birocaia a fost vzut diferit de ctre diverse discipline. Cei care studiaz instituiile politice au neles birocraia ntr-un sens literal: conducerea prin intermediul biroului, conducerea prin intermediul funcionarilor numii. n Consideration on Reprezentative Government, J. S. Mill pune n contrast birocraia cu guvernarea reprezentativ, cu alte cuvinte, cu conducerea prin

29

intermediul politicienilor alei i responsabili. n sociologie, birocraia a fost neleas ca un mod particular de organizare, mai curnd ca un sistem de administrare dect unul de guvernare. n acest sens birocraia poate fi ntlnit att n statele democratice ct i n cele autoritare, dar i n corporaii, sindicate, patide politice, etc. Economitii, pe de alt parte, vd birocraia ca pe o organizaie public, caracterizat de faptul c este finanat de sistemul de impozitare, nu este motivat de profit i nu rspunde la presiunile pieei. n cele ce urmeaz vom examina trei teorii despre birocraie: 1. birocraia ca aparat administrativ raional 2. birocraia ca putere conservatoare 3. birocraia ca surs a supraofertei guvernamentale 2.1. Modelul raional administrativ Studiul academic al birocraiei a fost dominat de opera lui Max Weber. Pentru sociologul german, birocraia este un ideal-tip de conducere bazat pe un sistem de reguli raionale, care se opun att tradiiei ct i carismei. El a identificat un set de principii care ar caracteriza organizarea birocratic: 1. Aria jurisdicional este clar, oficial i stabilit prin legi sau reguli. 2. Exist o ierararhie precis, care asigur faptul c fiecare funcionar inferior este supervizat de unul superior, ntr-un lan de comand. 3. Sistemul se bazeaz de documente scrise. 4. Autoritatea funcionarilor este impersonal i provine n ntregime de la postul pe care l ocup i nu din statusul personal. 5. Regulile birocratice sunt suficient de stricte pentru a minimiza puterea discreionar a funcionarilor. 6. Numirea i avansarea n cadrul unei birocraii se bazeaz pe criterii profesionale ca pregtirea, rezultatele muncii i competena administrativ. Trstura principal a birocraiei din perspectiv weberian o constituie raionalitatea sa, birocratizarea prezentnd avantajul unei organizri n care se poate avea ncredere, care este predictibil i mai ales eficient. Pentru Max Weber, birocraia nu este altceva dect forma caracteristic de organizare a societii moderne, iar dezvoltarea ei este ireversibil. Acest lucru nu este doar o consecin a superioritii tehnice a birocraiei fa de alte forme de administrare, ci i una a transformrilor economice, politice i culturale. Dezvoltarea birocraiei a fost strns legat de apariia economiei capitaliste i n special de presiunea crescnd pentru eficien economic, de dezvoltarea unor uniti economice tot mai mari. Creterea statului modern i expansiunea responsabilitilor sale n sfera socialului i a economicului a condus i ea la ntrirea birocraiei guvernamentale. n viziunea lui Max Weber, sporirea gradului de birocratizare a fost stimulat, n plus, de presiunea democratizrii, care a slbit concepii precum tradiia, privilegiul, datoria, i le-a nlocuit cu credina n libera concuren i n meritocraie. Sociologul german a crezut c acest proces de raionalizare va conduce la faptul c toate societile industriale, fie ele capitaliste sau comuniste, vor semna tot mai mult ntre ele pe msur ce vor adopta fome birocratice de administrare. Aceast versiune, a ceea ce mai trziu avea s fie numit teza convergenei, a fost dezvoltat de James Burnham n The Managerial Revolution (1941). Acest text a sugerat c

30

indiferent de diferenele ideologice, toate societile industriale sunt guvernate de o clas de manageri, tehnocrai i funcionari de stat, a cror putere este dat de abilitile lor tehnice i administrative. Max Weber a fost totui departe de a considera birocraia ca pe o binecuvntare. n primul rnd eficiena organizaional va fi atins n detrimentul participrii democratice. Birocraia va ntri tendinele ierarhice, comanda fiind exercitat mai curnd de sus, de ctre funcionari superiori, dect de jos, de ctre mase. Acest lucru, susinea Weber, va distruge visul socialist al dictaturii proletariatului, care se transforma ntr-o dictatur a funcionarilor. Weber trgea concluzii similare cu cele ale lui Robert Michels enunate n celebra lege de fier a oligarhiei, lege enunat pe baza studiului partidelor politice i conform creia orice organizaie, indiferent ct de democratic ar fi structurat, implic tendine spre oligarhie. Totui Weber a fost mai puin pesimist n privina viitorului democraiei liberale. Dei sociologul german recunotea tendina birocraiilor de autoperpetuare i de depire a funciilor administrative ce le-au fost alocate, el credea c se poate rezista mpotriva acestor tendine cu ajutorul competiiei electorale i a fragmentrii instituionale. Cellalt potenial pericol pe care Weber l-a subliniat a fost acela c idealul birocratic poate deveni o cuc pentru spirit, ntr-un mediu social tot mai depersonalizat i tot mai mecanizat. Raiunea i birocraia pot limita att pasiunile umane ct i libertatea individual. 2.2. Modelul blocului de putere Marxismul este cel care vede birocraia ca pe un bloc de putere. Dei Marx nu a dezvoltat o teorie sistematic despre birocraie n maniera lui Weber, cteva linii directoare pot fi zrite n scrierile sale. Marx nu vede birocraia ca pe o consecin a apariiei unei societi industriale complexe, ci o leag de cerinele specifice ale capitalismului. El a fost preocupat mai puin de birocraie ca fenomen social mai larg, ct de rolul de clas jucat de birocraia de stat. n particular el a vzut birocraia ca pe un mecanism prin care sunt susinute interesele burgheziei i este aprat sistemul capitalist. Analiza prejudecilor date de apartenena de clas a birocraiei statale a fost extins de neomarxiti ca Ralf Miliband. Acesta a acordat o atenie deosebit capacitii funcionarilor superiori de a aciona ca un grup conservator, care poate dilua sau chiar bloca iniiativele radicale ale minitrilor socialiti, ale guvernelor socialiste. Aa dup cum spune Miliband, nalii funcionari sunt conservatori n sensul c, intenionat sau nu, ei sunt aliai ai elitelor sociale i economice existente. Acest fenomen este posibil dintr-o serie de motive. Cel mai evident este acela c, n ciuda cerinelor formale de neutralitate politic, funcionarii superiori au aceeai educaie i aceeai origine social ca i clasa oamenilor de afaceri i a managerilor, i de aceea ei mprtec aceleai idei i prejudeci. Posibilitatea apariiei unor funcionari cu simpatii radicale sau socialiste este blocat i de procedurile de recrutare i de selecie, proiectate pentru a asigura sntatea idelogic. Miliband credea c cel mai important factor n ntrirea conservatorismului funcionarilor publici este apropierea tot mai mare a administraiei de lumea capitalismul corporatist. Aceasta este o consecin a creterii interveniei statului n viaa economic, asigurnd o relaie foarte apropiat ntre grupurile de afaceri i funcionarii publici, care invariabil ajung s defineasc interesul naional n termenii interesului capitalist. n plus,

31

relaia este ntrit de schimbul de personal dintre guvern i domeniul afacerilor, prin care birocraia statal este recrutat din sectorul privat, iar funcionarii publici atunci cnd se pensioneaz sau se retrag din administraie obin slujbe bine pltite n sectorul privat. Concluzia acestei analize este faptul c dac nalii funcionari civili sunt strns legai de interesele capitaliste, va rezulta un obstacol major n atingerea socialismului prin mijloace constituionale. Unul dintre viciile teorie marxiste despre birocraie este acela c d puin importan problemei birocratizrii n socialism. Pentru Marx i Engels aceast problem este eliminat prin presupunerea c birocraia va disprea odat cu statul n momentul n care se va ajunge ntr-o societate fr clase sociale, n societatea comunist. Astfel, marxismul a rmas descoperit n faa criticilor unor sociologi ca Weber i Michels, care au argumentat c birocraia este un fenomen social mei larg, iar proprietatea colectiv i planificarea centralizat nu vor putea dect s-l ntreasc. Experiena comunist a secolului XX a fcut ca ignorarea acestei probleme de ctre gndidorii marxiti s devin imposibil. Cea mai influent analiz marxist a birocraiei post-capitaliste a fost fcut de Leon Troki. n lucrarea sa Revoluia trdat, el subliniaz problema degenerrii birocratice. n viziunea sa, combinaia dintre napoierea Rusiei i lipsa de educaie politic a proletariatului a creat condiiile n care birocraia statal s-a putut dezvolta i a blocat orice progres ctre socialism. Dictatura stalinist a fost pur i simplu expresia politic a dominaiei intereselor birocratice, total diferite de cele ale maselor. n timp ce Troki vedea birocraia ca pe o ptur social care putea fi nlturat prin revoluie, fostul coleg al Marealului Tito i apoi disidentul Milovan Djilas o caracteriza ca fiind o nou clas social. Pentru Djilas puterea birocraiei n regimul comunsit provine din controlul pe care aceasta l are asupra mijloacelor de producie, acest fapt ducnd la o asemnare tot mai accentuat ntre sistemul social comunist i cel capitalist. 2.3. Modelul supraofertei birocratice Ideea c birocraia poate fi criticat doar dinspre stnga a fost infirmat de apariia teoriei alegerii raionale i a teoriei alegerii publice. Acestea au avut un impact considerabil asupra Noii Drepte, ajutnd-o s-i contureze imaginea despre natura statului i despre dezvoltarea guvernelor mari, puternic implicate n economie i n alte sectoare ale societii. Elementul central n acest model despre birocraie este preocuparea pentru interesele i motivaiile celor care lucreaz n administraie. Teoria alegerii raionale presupune c indivizii sunt fiine raionale care caut s-i maximizeze utilitile. Teoria alegerii publice, dezvoltat mai ales n Statele Unite, utilizeaz acest model economic de luare a deciziilor n studierea sectorului public. n Bureaucracy and Representative Government, Wiliam Niskanen susine c cei care dein funcii superioare n administraie, n ciuda imaginii lor de funcionari publici, sunt motivai n primul rnd de interesul propriei cariere i din acest motiv ei urmresc extinderea ageniei, departamentului, biroului n care lucreaz i sporirea bugetului alocat acestuia. Aceasta pentru c dezvoltarea birocraiei garanteaz sigurana locurilor de munc, sporete ansele de promovare, duce la creterea salariilor i ofer celor aflai n posturi de conducere o putere i un prestigiu sporit. Astfel, birocraiile posed o dinamic intern proprie care

32

conduce la extinderea aparatului guvernamental i la expansiunea responsabilitilor publice. Pentru Noua Dreapt, posibilitatea pe care o au funcionarii publici numii de a dicta prioritile politice oamenilor politici alei explic foarte convingtor de ce extinderea atribuiilor statului s-a produs sub guverne foarte diferite din punct de vedere ideologic. Imaginea birocrailor ca social-democrai naturali a avut o importan deosebit n politica guvernelor Noii Drepte de a restrnge frontierele implicrii etatice. Adepii acestei teorii cred c dac puterea birocratic nu este verificat i limitat, orice ncercare de a urma politici publice de susinere a pieei libere este condamnat la eec. Noua Dreapt i concentreaz criticile i asupra inexistenei pieei n birocraia statal. n sectorul privat, corporaiile, firmele, sunt structurate de ctre o combinaie de factori interiori i exteriorii. Principalul factor intern pentru o companie este cerina de maximizare a profitului, care mpinge firma spre o mai mare eficien, prin presiunea constatnt de a reduce costurile. Pe plan exterior, firmele opereaz ntr-un mediu de pia liber, competitiv, care le oblig s rspund presiunilor consumatorilor prin inovarea produselor i ajustarea preurilor. n contrast, birocraiile nu sunt disciplinate de motivaia profitului. Dac veniturile sunt mai mici deact costurile, pltitorul de impozite este ntotdeauna prezent pentru a achita nota. n plus, birocraiile sunt n general monopoluri i de aceea nu sunt forate s rspund la presiunile pieei. Rezultatul este c toate sectoarele publice sunt inerent risipitoare i ineficiente. Mai mult, serviciile pe care le asigur sunt invariabil de slab calitate i nu in cont de dorinele i nevoile consumatorilor. Aceast filosofie a Noii Drepte privat, bun; public, ru impune nu doar reducerea aparatului administrativ, ci i introducerea, acolo unde este posibil, a tehnicilor de management specifice sectorului privat. Criticii teoriei alegerii publice susin nevaliditatea acesteia, deoarece ea ar extrage individul din mediul su nconjurtor. O prejudecat conservatoare, susin aceiai critici, ar fi cuprins n presupunerea c fiinele umane sunt ntotdeauna raionale n privina interesului personal. Ali autori, pornind tot de la paradigma alegerii raionale, au ajuns la concluzii diferite. Patrik Dunleavy, de exemplu, susine c dac birocraii luai ca indivzi sunt actori raionali, ei vor urma mai curnd strategii de ajustare a biroului, a departamentului, dect strategii de maximizare a bugetului, dup cum sugereaz teoria convenional a alegerii publice. Bineneles, prioritile de maximizare a bugetului merg mn n mn cu creterea statului, n special n absena disciplinei impuse de pia. Totui, este dificil de afirmat c exist o aciune colectiv pentru atingerea acestui scop i c funcionarii superiori sunt mai interesai de beneficiile legate de munca lor dect de mult mai apropiatele ctiguri financiare. Dunleavy sugereaz c cei care lucreaz n administraie ar acorda prioritate maxim unei munci deja cunoscute i unui mediu de munc atractiv. Aceasta pentru c funcionarii publici sunt preocupai de sarcinile lor de munc i pentru c sectorul administraiei publice asigur, peste tot n lume, posibiliti modeste de cretere a salariilor, de sporire a siguranei locurilor de munc i de promovare. Evident, nalii funcionari, preocupai de adaptarea biroului, vor aciona ntr-un mod cu totul diferit de constructorii de imperiu pe care i presupune Noua Dreapt. III. Funciile birocraiei

33

La o prim privire, birocraia ndeplinete o singur funcie vital: execuia i impunerea legilor adoptate de ctre parlament i a politicilor publice decise de ctre executiv. n timp ce alte funcii ale guvernrii (cum ar fi reprezentarea, crearea politicilor publice i articularea intereselor) pot aparine mai multor instituii, implementarea politicilor publice se afl n responsabilitatea exclusiv a funcionarilor publici, cu toate c acetia lucreaz sub conducere politic. Din acest punct de vedere, funcionarii publici sunt doar piese dintr-un angrenaj, administratori eficieni care lucreaz ntr-o ierarhie fix, n concordan cu reguli clar definite. Realitatea este ns foarte diferit. n ciuda subordonrii formale i a cerutei imparialiti, funcionarii publici exercit o influen considerabil asupra politicilor publice, ndeplinind o serie de funcii vitale n orice sistem politic. Cele mai importante sunt urmtoarele: 1. administrarea 2. consilierea n domeniul politicilor publice 3. articularea i agregarea intereselor 4. meninerea stabilitii politice 3.1. Administrarea Principala funcie a birocraiei este implementarea i executarea legilor i a politicilor publice, adic administrarea problemelor guvernrii. Din acest motiv pentru birocraie se folosete i termenul de administraie, n timp ce pentru executivul politic se folosete cel de guvern. Aceast distincie implic o frontier ntre rolul de creare a politiclor publice, pe care l au politicienii, i rolul de implementare a politicilor publice, pe care l au birocraii. La nivel mondial, cea mai mare parte a funcionarilor publici dein responsabiliti administrative n domenii extrem de diverse, care pleac de la implementarea programelor de protecie social la regularizarea economiei, de la oferirea de licene la oferirea de informaii ctre ceteni. Din acest motiv, mrimea birocraiei este stns legat de dimensiunile responsabilitilor guvernamentale. n Marea Britanie, de exemplu, numrul funcionarilor publici a crescut constant n secolul XX, atingnd un vrf de 735000 n anii 70, dar s-a redus pn la 499000 n 1996 ca urmare a politicilor neoliberale din anii 80 i 90, pentru ca apoi s cresc din nou, lent. n Statele Unite, administraia federal s-a dezvoltat semnificativ ca urmare a New Dealului din anii 30 i a crescut pn la 2,5 milioane de persoane, n timp ce n Uniunea Sovietic, sistemul de planificare centralizat solicita aproximativ 20 de milioane de funcionari. Cu toate acestea, imaginea birocrailor vzui mai ales ca funcionari care aplic reguli i execut ordine, poate fi neltoare. n primul rnd, multe detalii administrative sunt lsate pe seama funcionarilor publici, acetia bucurndu-se de o libertate seminificativ n privina implementrii politicilor. n al doilea rnd, gradul de control politic exercitat asupra administraiei variaz foarte mult de la stat la stat. n timp ce n China funcionarii publici sunt supervizai n mod strict i continuu de ctre Partidul Comunist, n Frana i n Japonia, statusul lor nalt i reputaia de experi le garanteaz o larg autonomie. n al treilea rnd, n calitatea lor de consilieri n probleme de politici publice, funcionarii publici au capacitatea de a modela politicile pe care mai trziu le vor administra.

34

3.2. Consilierea n privina politicilor publice Importana politic a birocraiei provine n special din faptul c este principala surs de informaii pentru guvern. Putem distinge astfel ntre funcionarii publici de nivel nalt, care intr zilnic n contact cu oamenii politici i care acioneaz ca i consilieri de politici publice i funcionarii publici de nivel mediu i mic, care au de a face mai mult cu activiti de rutin. Din acest motiv, dezbaterea despre semnificaia politic a birocraiei tinde s se concentreze asupra acestei elite de nali funcionari publici. n teorie poate fi trasat o distincie clar ntre responsabilitile birocrailor i cele ale politicienilor. Se presupune c politicienii sunt cei care proiecteaz i conduc politicile publice, birocaii oferind doar consiliere. Astfel, rolul politic al funcionarilor publici se reduce la dou funcii: sublinierea, ctre minitri, a opiunilor posibile n privina politicilor publice i revizuirea propunerilor legate de acestea pentru a avea un impact favorabil. Influena politic a nalilor funcionari publici este restricionat, n plus, de cerina de a fi neutri din punct de vedere politic, aa cum se ntmpl n Marea Britanie, Frana, Japonia, Australia, sau de faptul c acetia sunt subiecii unui sistem de numiri pe criterii politice, ca n SUA. Totui, sunt motive de a crede c rolul funcionarilor publici este mult mai semnificativ dect se sugereaz mai sus. De exemplu: nu exist o distincie clar ntre a proiecta o politic public i a oferi consiliere n privina unei politici publice deciziile sunt luate pe baza informaiilor disponibile, aceasta nsemnnd c decizia este structurat de ctre consilierea oferit. Mai mult, ca principal surs de informaii a politicienilor, birocraii controleaz efectiv fluxul informaional: oamenii politici tiu ceea ce personalul administrativ le spune. Informaia poate fi astfel anulat sau modelat, pentru a fi n concordan cu preferinele celor din serviciul public. Principala surs a puterii birocratice o constituie expertiza i cunotinele de specialitate care sunt acumulate de ctre cei care lucreaz n administraia public. Cu ct responsabilitile guvernului se extind i politicile publice devin mai complexe, cu att politicienii amatori devin mai dependeni de consilierii lor profesioniti, funcionarii publici. 3.3. Articularea intereselor n procesul de implementare a politicilor publice, birocraia vine n contact cu diverse grupuri de interes, acelai fenomen petrecndu-se i datorit implicrii birocraiei n formularea politicilor publice i n consilierea politicienilor. Aceste contacte au sporit ca urmare a tendinelor corporatiste, care au estompat separarea dintre grupurile organizate de interes i ageniile guvernamentale. Grupuri ca oamenii de afaceri, profesorii, medicii, agricultorii, au devenit grupuri client servite de ctre organismele administrative i care, la rndul lor, servesc acestor grupuri ca surse de informare i consiliere. Acest clientelism poate fi n beneficiul sistemului politic att timp ct ajut la meninerea consensului. Avnd acces la formularea politicilor publice, se poate presupune c interesele organizate vor coopera cu guvernul. Pe de alt parte, clientelismul poate interfera cu responsabilitile i ndatoririle funcionarilor publici. Acest fenomen se poate ntmpla, de exemplu, atunci cnd o agenie guvernamental care trebuie s controleze un anumit sector, o anumit industrie, este de fapt controlat de aceasta. Cnd interesele grupurilor coincid cu cele

35

ale birocraiei, se poate crea o legtur pe care oamenii politici democrai o pot destma extrem de greu. 3.4. Stabilitatea politic Ultima funcie a birocraiei este de a asigura stabilitatea i continuitatea unui sistem politic. Acest lucru este considerat ca important n special pentru rile n curs de dezvoltare, unde existena unui corp antrenat de funcionari publici poate fi singura garanie c guvernarea se desfoar de o manier ordonat. Acest stabilitate depinde foarte mult de statusul birocrailor ca funcionari publici profesioniti i permaneni, spre deosebire de minitrii care vin i pleac. Chiar i n Statele Unite, unde nalii funcionari publici sunt numii pe criterii politice prin aa numitul spoil system, masa funcionarilor federali este reprezentat de cei de carier. Totui, continuitatea poate avea i dezavantaje. n absena unui control public i a responsabilitii, ea poate conduce la corupie. n alte cazuri, permanena poate conduce la un sentiment de arogan i de izolare a funcionarilor publici sau la prejudeci din partea acestora n privina conservrii situaiei existente. Funcionarii publici de carier pot ajunge s cread c sunt mult mai capabili n definirea binelui public sau a voinei generale dect sunt politicienii alei. Astfel ei i justific poziia de rezisten fa de tendinele politice reformiste, privindu-se pe ei nii ca aprtori ai intereselor statului.

IV. Organizarea birocraiei Una dintre limitele teoriei weberiene despre birocraie este faptul c sugereaz c, n drumul spre eficien i raionalitate, structurile birocratice vor fi similare peste tot n lume. Ideal tipul weberian ignor variatele forme n care birocraia poate fi organizat, ca i diferenele ce pot s apar datorit contextelor politice, sociale i culturale n care aceasta opereaz. Organizarea birocraiei este important din dou puncte de vedere: ea influenez eficiena administrativ a guvernrii i afecteaz gradul n care pot fi atinse responsabilitatea public i controlul politic. Problema organizrii a cptat o semnificaie mai profund mai ales ca urmare a presiunilor privind reducerea cheltuielilor publice din anii 80 n Statele Unite i Marea Britanie. Aceasta este, parial, o consecin a dezvoltrii ideilor Noii Drepte, dar i una a globalizrii economice. Multe state au ncercat s-i raionalizeze aparatul administrativ, proces care uneori a fost numit reinventarea guvernrii. Acest proces a avut consecine politice majore i chiar implicaii constituionale. Toate birocraiile de stat sunt organizate pe baza scopului urmrit sau a funciei ce trebuie ndeplinite. Acest lucru este realizat prin formarea unor departamente, ministere i agenii nsrcinate cu responsabilitate ntr-un anumit domeniu: educaie, construcia de locuine, aprare, impozite, etc. Bineneles, numrul unor asemenea departamente i agenii variaz n funcie de timp i de stat, ca i felul n care responsabilitile sunt mprite sau combinate. De exemplu, lrgirea responsabilitilor guvernamentale n SUA a fost reflectat n crearea Departamentului pentru Sntate i Servicii Umane n 1953 i a celui pentru Construcia de Locuine i Dezvoltare Urban n 1965. Dup atentatele de la 11 septembrie

36

2001 a fost creat o nou structur care s grupeze toate organismele cu rol informativ i de lupt mpotriva terorismului Departamentul Securitii Interne. n Marea Britanie, n 1995, a fost desfiinat Departamentul Forelor de Munc, n acelai timp cu nfiinarea unui Departament al Educaiei i Forelor de Munc. Cea mai important trstur a birocraiei definit din punct de vedere funcional este gradul ei de centralizare sau de descentralizare. Sistemele administrative din rile comuniste, care se aflau (i nc se mai afl n cteva ri) sub strictul control al Partidului Comunist, la fiecare nivel, se numr printre cele mai centralizate sisteme birocratice din lume. Cu toate acestea, dimensiunea i complexitatea birocraiilor comuniste le-a asigurat acestora att o arie larg de aciune ct i o oarecare independen departamental. n ciuda controlului formal al PCUS, birocraia sovietic, de exemplu, funciona ca un mecanism labirintic de articulare i agregare a intereselor, constituind, dup unii autori, o form de pluralism intituional. n Marea Britanie, serviciul public a fost n mod tradiional centralizat. Reformele ncepute n 1966 au pus un mare accent pe expertiz i pe cunotinele de specialitate, sporind astfel tendinele spre departamentalism. Departamentalismul reprezint presiunile centrifuge ale structurilor birocratice, de ntrire a identitii unor departamente sau agenii, care i urmresc propriul lor interes, rezistnd att controlului politic ct i disciplinei administrative. n mod tradiional, cea mai birocratizat democraie occidental a fost considerat Frana. n vreme ce birocraiile din Germania i Marea Britanie s-au dezvoltat print-un proces de reform i adaptare, sistemul franuzesc a fost construit pe baza modelului napoleonian de administraie. Acesta punea accent pe o puternic centralizare i pe o structur ierarhizat de experi tehnici, dedicai intereselor pe termen lung ale Franei. Consiliul de Stat (Conseil dEtat) este corpul administrativ suprem. El avizeaz n domeniul legislativ i administrativ i acioneaz ca cea mai nalt instan administrativ. Ecole Nationale dAdministration i Ecole Polytechnique reprezint pepiniera funcionarilor publici, oferind funcionarilor superiori din administraie i experilor tehnici, aa zisele grand corps, un prestigiu deosebit. ntr-o anumit msur, acest model de disciplin strict i de uniformitate nu a fost atins niciodat n totalitate. Exist tendina unor scindri ntre generaliti i specialiti, ntre cei considerai a fi din grand corps i funcionarii publici inferiori, ct i ntre diverse birouri i departamente rivale, n special ntre ministerul de finane i ministerele care consum un buget important. Prin contrast, Statele Unite reprezint un exemplu de birocraie descentralizat. Administraia federal opereaz sub autoritatea formal a preedintelui, care este eful acesteia. Totui, aceast autoritate este att de difuz i de fragmentat nct toi preedinii trebuie s lupte pentru a coordona i direciona toate activitile administrative. Unul dintre motivele acestei fragmentri este acela c responsabilitile guvernului federal se suprapun peste cele ale statelor i ale autoritilor locale, a cror cooperare este necesar pentru a asigura eficacitatea implementrii. Un al doilea motiv l reprezint impactul separaiei puterilor. n timp ce departamentele i ageniile executive acioneaz sub autoritatea prezidenial, sub conducerea direct a secretarilor de stat, membri n guvern, sau a directorilor, Congresul a creat i finaneaz un numr impresionant de comisii independente, cu rol regulator. Dei preedintele SUA este cel care i numete pe membrii acestor comisii, el nu poate s i demit sau s le modifice responsabilitile trasate de ctre Congres. Un al treilea motiv l reprezint tensiunea dintre funcionarii publici permaneni, care sunt numii

37

prin intermediul unui examen i funcionarii numii pe criterii politice, care sunt totui ntr-un numr mult mai mic. n timp ce pentru ultimii este de ateptat ca s fac din loialitatea fa de administraia care i-a numit o prioritate, funcionarii permaneni vor fi mai preocupai de dezvoltara birourilor, de continuitatea serviciilor i a programelor pe care le administreaz. Structura administraie guvernamentale a intrat n atenia opiniei publice, n SUA, nc din anii 70. Ideea era de a lsa guvernul s fac ceea ce tie mai bine, i anume crearea de politici publice, lsnd implementarea acestor politici i livrarea serviciilor ctre populaie pe seama altor organisme. n teorie, o asemenea perspectiv nu este neaprat legat de restrngerea responsabilitilor statului, ns cei mai entuziati adepi ai si proveneau dinspre Noua Dreapt, care o integrau n atacul mai larg mpotriva guvernelor mari. Aceste idei au avut o puternic influen n Statele Unite i n alte ri occidentale, ns construcia statului scheletic a debutat n Marea Britanie, prin reformele serviciului civil introduse de guvernele Thatcher i Major. Noua administraie public se bazeaz n mare parte pe utilizarea n guvernare a tehnicilor de management specifice sectorului privat i pe transferul unor funcii guvernamentale ctre unele organizii private. Cea mai radical ncercare de a restrnge atribuiile statului a constituit-o politica de privatizare, prin care domenii economice cum ar fi telecomunicaiile, electricitatea, gazul, apa, industria siderurgic, industria carbonifer, au fost transferate unor firme private. Lupta guvernelor pentru a ine sub control cheltuielile publice a devenit un lucru comun. Totui, subierea administraiei, promovarea eficienei i reducerea cheltuielilor implic nite costuri politice. Cel mai evident cost este slbirea responsabilitii publice i apariia unui deficit democratic. Unul dintre avantajele majore ale unui serviciu public unic la nivelul unei ri este c susine responsabilitatea ministerial. Prin intermediul acesteia, funcionarii numii rspund n faa politicienilor alei i, prin intermediul acestora, n faa contribuabililor. Crearea unor agenii executive semiindependente i mai ales a aa numitelor quangos (acronimul de la quasi-autonomous nongouvernamental organisations) nseamn c minitrii nu mai sunt responsabili de activitile administrative de rutin. O a doua problem este aceea c introducerea tehnicilor de management, a structurilor i chiar a personalului din sectorul privat poate slbi ethosul serviciului public (acolo unde el exist), pe care diverse state au ncercat s l dezvolte pe parcursul istoriei. Cultura serviciului public din state att de diferite precum Japonia, India, Frana, Germania, Marea Britanie, poate fi criticat pentru arogana ei, dar este legat mai curnd de interesul naional dect de cel privat. Se consider c aceast cultur a serviciului public a ajutat la meninerea corupiei la un nivel cobort n cazul celor mai multe democraii pluraliste. Un ultim dezavantaj este acela c, dei toate aceste transformri i reorganizri sunt asociate cu diminuarea atribuiilor statului, n practic ele pot conduce la o centralizare sporit i la creterea controlului guvernamental. Aceasta pentru c transfernd responsabilitile directe n livrarea diverselor servicii, guvernul trebuie s creeze o serie de alte organisme care s asigure finanarea i funciile regulatorii.

V. Sursele puterii birocratice

38

n ciuda imaginii constituionale de funcionari publici loiali, birocraii au fost vzui i ca persoane cu influen care, n mod colectiv, ar constiuti a patra putere n stat. Teoreticieni att de diferii ca Weber, Burnham sau Troki, au atras atenia asupra fenomenului puterii birocratice i a gradului n care politicienii ajung s se subordoneze acesteia. n Japonia, de exemplu, funcionarii civili i n special cei de la Ministerul Comerului Internaional i al Industriei (MITI) sunt vzui ca politicieni proemineni, ca cei care au creat miracolul economic japonez din anii 50 i 60. Exist prerea c fora conductoare n Uniunea European, cea care st n spatele uniunii monetare i politice, este staful administrativ al Comisiei Europene de la Bruxelles, aa numiii eurocrai. ngrijorarea despre puterea birocraiei este mai acut n special printre gnditorii de stnga sau de dreapta care nu au acceptat noiunea de neutralitate a serviciului public. Aa dup cum am mai menionat, marxitii susin c interesele de clas ale clasei dominante acioneaz prin intermediul birocraiei, dilund iniiativele radicale ale guvernelor socialiste. Noua Dreapt insist asupra faptului c interesele personale ale funcionarilor publici duc la sporirea atribuiilor statului, acetia opunnd rezisten politicilor neolibereale. Aceste fenomene s-ar petrece datorit faptului c, dac funcionarii publici exercit puterea, ei o fac prin intermediul unei relaii private cu minitrii, relaie care nu face obiectul unui control public. n plus, printre nenumratele presiuni la care sunt supui minitrii, influena funcionarilor publici nu poate fi cuantificat. Principalele surse ale ale puterii birocratice par a fi urmtoarele: - poziia strategic a administraiei n procesul formrii i implementrii politicilor publice; - relaia dintre birocrai i minitri; - statusul birocrailor i expertiza oferit de acetia. 5.1. Poziia strategic a administraiei Procesul formrii i implementrii politicilor publice n toate statele moderne este structurat astfel nct ofer o larg marj de aciune funcionarilor publici. Cel mai important aspect const n faptul c, n calitatea lor de consilieri n privina unei anumite politici, ei au acces la informaii i sunt capabili s controleze fluxul acestor informaii ctre efii lor din minister. n departamentele guvernamentale, cunotinele despre domeniul respectiv reprezint putere, iar funcionarii sunt aceia care decid ce trebuie s tie i ce trebuie s nu tie un ministru. Opiunile pentru diversele politici publice pot fi selectate, evaluate i prezentate astfel nct s se ajung la decizia dorit de ctre funcionari. Aceasta nu nseamn c birocraii manipuleaz n mod deliberat, ci mai curnd c preferinele lor, contiente sau incontiente, structureaz n mod semnificativ dezbaterea politic i pot influena coninutul deciziei. Legturile care pot s apar ntre interesele organizate i administraie, ntresc i mai mult pozia acesteia. Ca principal interfa ntre guvern i sindicate, grupuri de afaceri, grupuri profesionale, etc, birocraia poate construi aliane puternice i joac un rol crucial n formularea i n revizuirea opiunilor privind politicile publice. Aceasta duce la apariia unor relaii complexe ntre nalii funcionari publici i reprezentanii grupurilor de interes, relaii ce tind s fie n afara controlului public sau a celui exercitat de ctre politicienii alei.

39

Puterea birocraiei nu se sfrete odat cu luarea unei decizii n privina unei politici publice. Oamenii politici sunt nevoii s lase implementarea politicii tot n minile administraiei. Controlul implementrii le ofer funcionarilor publici posibilitatea de a reinterpreta coninutul politicii, de o ntrzia sau chiar de o zdrnici. 5.2. Relaia dintre birocrai i minitri O a doua surs a puterii birocraiei o constituie relaiile care se creaz ntre minitrii i funcionarii publici. Aparent, minitrii sunt efii politici, iar funcionarii publici sunt subordonaii lor loiali. Totui, sunt motive s credem c aceast relaie poate fi diferit n practic, poate chiar inversat. Primul element al raionamentului ar fi acela c oamenii politici sunt coplei numeric de ctre funcionarii superiori. De exemplu, n Statele Unite, dac lum n considerare doar vrful ierarhiei, preedintele i cabinetul su cam 20 de membri se confrunt cu 600 de funcionari superiori. n Marea Britanie, pentru fiecare ministru sunt 6,5 funcionari superiori cu rangul mai mare dect subsecretar de stat. De aceea, marja de control a politicienilor este foarte limitat, libertatea de aciune a funcionarilor publici n administrarea propriilor responsabiliti fiind considerabil. Un al doilea factor l reprezint carierele diferite ale funcionarilor publici i ale politicienilor alei. n principiu, funcionarii publici sunt permaneni, n sensul c rmn n funcie chiar dac guvernele se schimb, n timp ce minitrii sunt doar temporari. Mai ales n sistemele parlamentare, schimbarea minitrilor este frecvent, ei rezistnd n aceeai funcie aproximativ doi ani. Minitrii nou numii pot fi influenai de ctre funcionarii ministeriali pn acumuleaz suficient experien administrativ i cunotine de specialitate necesare unei conduceri efective, iar odat ndeplinit o anumit sarcin, pot fi numii n alt funcie. Un al treilea avantaj de care se bucur funcionarii publici este acela c ei sunt consilieri cu norm ntreag, n timp ce minitrii sunt efi de departamente cu jumtate de norm. Timpul i energia oamenilor politici sunt solicitate la multe activiti extraministeriale: edine de guvern, ndatoriri parlamentare, edine de partid, comunicare cu mass-media, participri la ceremonii publice, ntlniri cu omologi stini, etc. Orict de dedicat, de tenace i de plin de resurse ar fi un ministru, rolul su este limitat la o ghidare strategic, lsnd o mare parte din detalii i din problemele operaionale pe seama funcionarilor publici.

5.3. Statutul funcionarilor publici Ultima surs a puterii birocratice o reprezint statusul acesteia i respectul care se acord n general funcionarilor publici. Acest respect provine din cunotinele de specialitate pe care funcionarii publici le posed i din expertiza pe care o pot acorda. n multe ri, nalii funcionari publici sunt privii ca o elit meritocratic care este investit cu responsabilitate n vederea urmririi interesului naional. Acest fapt este reflectat n accentul pus pe merit i pe cunotinele de specialitate n recrutarea i pregtirea acestora. nalii funcionari publici din Germania, de exemplu, sunt recrutai prin intermediul unui examen dintre persoane cu studii superioare, de obicei absolveni de Drept, i urmeaz un

40

program foarte riguros de pregtire de trei ani ncheiat cu un examen final. n Frana, Ecole Nationale dAdministration a fost nfiinat tocmai pentru a recruta i pregti funcionari publici generaliti de cel mai nalt nivel, experii tehnici fiind asigurai de ctre alte universiti, cum ar fi Ecole Polytechnique. Elita birocraiei japoneze este meninut printr-un sistem de recrutare care accept doar un candidat din 40. Universitatea din Tokio asigur cam 70% dintre nalii funcionari publici, dou treimi dintre acetia fiind absolveni de Drept. Statusul birocraiei nipone a fost sporit n perioada reconstruciei postbelice, n procesul stabilirii unei economii planificate de pia. Acelai sistem de selecie extrem de riguros exist i n Marea Britanie, candidaii provenind mai ales din sistemul Oxbridge. Prin comparaie, membrii guvernelor, minitirii, sunt deseori numii n funcie fr a avea o pregtire corespunztoare. Dei guvernele sunt formate pe baza programelor partidelor, a manifestelor lor electorale, ele depind de funcionarii publici pentru a transforma scopurile politice generale n programe practice care s poat fi transformate n legi i n politici publice. Aceast problem este accentuat de diferena dintre calitile necesare ctigrii unor alegeri i cele necesare pentru a conduce o administraie. n sistemele parlamentare mai ales, minitrii sunt numii dintr-un cerc relativ restrns de persoane, membrii ai partidului/partidelor de guvernmnt i destul de rar pot reuni i cunotinele de specialitate corespunztoare ministerului sau departamentului i experiena anterioar n administrarea unei organizaii mari. VI. Controlul asupra administraiei Nevoia de a controla birocraia reflect un spectru larg de preocupri. Cea mai important este c o birocraie necontrolat implic abandonarea guvernrii reprezentative i responsabile. Pentru ca democraia politic s fie funcional, oficialii numii trebuie s dea socoteal ntr-un mod oarecare politicienilor care, la rndul lor, sunt responsabili n faa electoratului. Una dintre criticile constante aduse democraiei de tip libereal este c n spatele faadei oferite de competiia partinic i de responsabilitatea public se afl puterea ascuns a birocraiei care nu este responsabil n faa nimnui. De aceea trebuie stabilite garanii mpotriva corupiei, proastei administrri i a exercitrii arbitrare a puterii. Controlul politic mai este necesar i pentru a asigura eficiena administraiei, care ar putea fi preocupat doar de confortul profesional i de securitatea material, ct i din nevoia de a rezista presiunilor centrifugale ale departamentalismului. Birocraii, la rndul lor, ar putea susine c nu este necesar un control extern avnd n vedere auto-disciplina impus de standardele profesionale foarte stricte i de ethosul adnc nrdcinat al al serviciului public, mai ales n ri ca Germania, Frana, India, Japonia i Marea Britanie. Pe de alt patre ns, o asemenea cultur a servicului public poate fi mai curnd o parte a problemei dect o parte a soluiei. Ea poate ascunde arogana bazat pe credina c funcionarii tiu cel mai bine. Principalele forme de control asupra administraiei sunt urmtoarele: 1. Crearea unor mecanisme pentru asigurarea responsabilitii politice; 2. Politizarea serviciului public; 3. Construcia unor contra-birocraii. 6.1. Responsabilitatea politic

41

Birocraia statal poate fi fcut responsabil fa de executivul politic, fa de parlament, fa de sistemul juridic sau fa de ceteni. Executivul politic este, n mod evident, cel mai important deintre aceste organisme, pentru c poart responsabilitatea guvernrii i lucreaz n strns legtur cu administraia. Cel mai elaborat sistem de control executiv al administraiei a fost n rile cu regim comunist, unde a fost construit o reea ierarhizat de organe de partid pentru a conduce n paralel cu administraia de stat i pentru a o superviza. Totui, orict de complex i de extins ar fi fost mainria guvernrii, chiar i partidul unic a euat n mpiedicarea birocraiei de a-i dezvolta propriile interese sau de a aciona n sprijinul anumitor interese economice, sociale sau regionale. n democraiile de tip occidental i n special n cele parlamentare, controlul politic depinde n mare msur de respectarea a ceea ce se numete responsabilitate ministerial. Responsabilitatea ministerial a fost dezvoltat n forma sa cea mai radical n Marea Britanie, acolo unde funcionarii publici sunt responsabili n mod exclusiv fa de ministrul lor, deci fa de guvernul care se afl la putere. Posibilitatea acestei concepii de a asigura controlul politic este ngreunat de trei factori. Primul, pomenit deja, este faptul c dimensiunea i complexitatea birocraiei moderne fac din controlul ministerial ceva aproape imposibil. Al doilea factor este c minitrii nu doresc s demisioneze i s i sacrifice cariera politic ca urmare a unor greeli fcute de nite funcionari subordonai lor sau chiar de ctre ei nii, iar prim-minitrii sunt reticeni n ncurajarea demisiilor care ar putea crea o imagine negativ guvernului. Al treilea factor este c, n general, parlamentului i lipsete expertiza tehnic i voina politic de a supune fiecare ministru sau fiecare funcionar public unui control efectiv. Responsabilitatea politic poate fi asigurat i prin intermediul supravegherii fcute de ctre legislativ, n special n ceea ce privete sumele cheltuite. De exemplu, Congresul Statelor Unite controleaz bugetul prezidenial i are autoritatea constituional de a asigura fonduri pentru diverse departamente i agenii. Acest fapt ofer comitetelor Congresului posibilitatea de a examina, de a investiga, activitatea fiecrui departament, fcnd publice cazurile de proast administrare. Supravegherea Congresului poate duce la apariia unor puternice reele de aliane, aa numitele triunghiuri de fier, care cuprind agenia guvernamental dintr-un anumit domeniu, comitetul Congresului care ar trebui s o controleze i grupurile de interes din domeniul administrat de agenie. Supravegherea juridic a birocraiei poate fi regsit n sistemele n care dreptul administrativ, care definete puterile i funciile organelor executive ale statului, este considerat ca o ramur separat a dreptului public. n multe ri europene acest fapt conduce la crearea unei reele de curi administrative i de tribunale mputernicite s rezolve disputele dintre birocraia guvernamental i ceteni. n Frana, Consiliul de Stat este curtea administrativ suprem. El exercit o supraveghere general asupra tuturor formelor de administraie, dar, n acelai timp, poate slbi controlul politic prin protejarea funcionarilor publici fa de interferena efilor lor politici. Administraia poate fi fcut responsabil fa de ceteni n mod formal sau n mod informal. Una dintre metode, de origine scandinav, ns extins mai trziu i n alte ri (Marea Britanie, Frana, Noua Zeeland, Romnia) este ombudsman-ului sau a avocatului poporului.

42

Ombudsman-ul este un funcionar al satului care este nsrcinat cu aprarea drepturilor cetenilor i cu investigarea acuzaiilor de proast administrare provenit din incompeten, din erori procedurale ori din utilizarea incorect a autoritii. Rolul ombudsman-ului este de suplimenta nu de a nlocui cile normale prin care se pot face plngeri, cum ar fi curile administrative sau reprezentanii alei. Rezultatele investigaiilor sale au rareori putere de lege, aceasta fiind i una dintre principalele critici la adresa acestei instituii. Printre mijloacele infirmale de a face presiuni asupra birocraiei se regsesc i cele exercitate de ctre mass-media i de ctre grupurile de interes bine ogranizate. Indiferent de mecanismul formal al responsabilitii, statusul celor care lucreaz n administraie, poziia lor public, pot fi puternic afectate de scandaluri publice, de dezvluirea actelor de corupie sau de incompetena administrativ. Publicitatea dat afacerii Watergate a dus la un control mai strns asupra unor agenii guvernamentale ca CIA sau FBI. Similar, ziarul francez Le Monde a jucat un rol semnificativ n cazul Rainbow Warrior (scufundarea n Noua Zeeland a unui vas al gruprii Green Peace care se pregtea de o misiune de protest fa de testele nucleare franceze din Pacificul de sud), contribuind la demisia ministrului aprrii. Asemenea investigaii ale presei sunt puternic afectate de cultura secretului care domin n general administraia de stat.

6.2. Politizarea administraiei Una dintre modalitile cele mai uzuale de exercitare a controlului politic este recrutarea nalilor funcionari publici funcie de entuziasmul ideologic pe care l exprim fa de guvern. Aceast aciune terge distincia dintre politic i administraie, dintre oamenii politici i funcionarii publici. Acest sistem spoils system, n varianta american a fost instituionalizat n SUA de preedintele Andrew Jakson n secolul XIX, cnd acesta a nlocuit aproximativ 20% dintre funcionarii publici cu oamenii si. De atunci, de fiecare dat cnd este ales un nou preedinte, administraia se schimb. Sunt vizate de numiri politice aproximativ 3000 de posturi la vrf, majoritatea acestor numiri fcndu-se ntre noiembrie, luna alegerilor, i ianuarie, cnd preedintele ales depune jurmntul. Ceva mai puin de 200 din aceste numiri sunt fcute de preedinte personal, restul fiind doar aprobate de preedinte. n Germania, dei amploarea formal a numirilor fcute de ctre minitrii este limitat, sistemul Berufsverbot (care literal nseamn interzicrea accesului la o profesie) le permite acestora nlocuirea funcionarilor nedorii cu proprii simpatizani. Politizarea ascuns este ns mult mai ntlnit. n Marea Britanie de exemplu, dup desfiinarea Departamentului pentru Serviciul Public (Civil Service Department) n 1981, au aprut acuzaii c funcionarii superiori au fost thacherizai. Acuzaiile de politizare au devenit comune i n administraia francez. Aproximativ 500 de posturi importante se afl acum la dispoziia membrilor guvernului i ncepnd cu anii 80 aceste numiri au cptat un accentuat caracter politic. Astfel, naltul serviciu public francez a ajuns s semene mai curnd cu o reunire de clanuri politice dect cu un organism unificat situat deasupra partidelor politice. Exist totui cteva argumente interesante n favoarea selectrii funcionarilor guvernamentali dup criterii politice. Primul argument se refer la responsabilitatea elitelor.

43

Guvernul nu ar trebui s fie condus n mod neutru, ca o afacere. Pentru c el i exercit puterea asupra tuturor, el trebuie s fie responsabil fa de toi. De aceea liderii politici alei trebuie s aib puterea de a efectua numiri politice, adic de a numi persoane despre care tiu c vor urma voina celor alei. Un al doilea argument mpotriva selectrii birocrailor doar pe criterii profesionale ar putea fi numit responsabilitatea fa de sentimentul cetenesc. Rspltirea prin slujbe guvernamentale a suportului politic acordat ar constitui un mijloc esenial n deteptarea sentimentului civic i chiar a patriotismului. Un al treilea argument se afl undeva ntre cel al responsabilitii elitelor i cel al motivrii cetenilor. El susine c sarcinile guvernului sunt relativ simple iar dac sunt atribuite indivizilor cu cele mai nalte performane sau celor care au cea mai mare experien, nseamn c se creaz o birocraie mai elitist dect este nevoie, iar acest lucru este nedrept fa de cei care nu au avut acces n trecut la colile potrivite sau la locurile de munc potrivite. Ultimul argument este utilizat mai ales n sistemele politice unde a avut loc o extindere recent a dreptului la vot. Grupurile neadmise pn n acel moment n viaa politic susin c trebuie s aib acces la toate structurile guvernamentale, chiar dac nu au personal pregtit corespunztor, altfel dreptul la vot proaspt dobndit nu este dect o faad. Progamele de aciune afirmativ a minoritilor din Statele Unite, ca i cele de africanizare din statele africane dup obinerea independenei faa de metropolele europene, se bazeaz, n parte, pe acest argument. Cei care cred c neutralitatea este ntotdeauna un mit, susin c unele ataamente politice sunt inevitatible n cazul birocraiei de stat, apreciind c un sistem deschis de politizare este preferabil unei politizri ascunse. Totui, ataamentul politic al administraiei are i serioase dezavantaje. n primul rnd, politizarea lovete profund n ideea de serviciu public permanent i profesionist. Dac birocraii sunt selectai pe baze politice de ctre guvernul aflat la putere, numirea lor devine la fel de temporar ca i aceea a conductorilor politici. Aceasta nseamn c experiena i cunotinele nu se acumuleaz de la o guvernare la alta. Mai mult, este dificil ca un serviciu public s fie n acelai timp i ataat politic i foarte performant. ntr-un serviciu public politizat, unde numirile se fac mai mult pe baza afilierii politice i a loialitii personale dect pe baza abilitilor i cunotinelor, este mult mai dificil de atras persoane de mare calibru care s lucreze pe un post temporar, care nu ofer o securitate a locului de munc. Un alt pericol este acela c entuziasmul ideologic poate mpiedica funcionarii publici s vad dezavantajele anumitor propuneri de politici publice. 6.3. Contra-birocraiile Ultimul mecanism al controlului politic asupra administraiei este prin intermediul structurilor destinate s susin sau s asiste oamenii politici, s contrabalanseze birocraia oficial. Cel mai simplu i mai ntlnit exemplu, existent n aproape toate statele, este utilizarea unor consilieri politici externi. Aceste grupuri pot fi instituionalizate, formnd aa numitele cabinete ministeriale. Acestea exist de mult timp n Frana, au fost adoptate n Italia i Austria, ct i n Uniunea European. Cabinetele reprezint echipa echipa de consilieri

44

personali ai ministrului (aproximativ 1o 20 de oameni), care l asist n supravegherea activitilor departamentului i i asigur suportul n toate responsabilitile pe care le are. Ideea unei contra-birocraii a cunoscut cea mai elaborat dezvoltare n Statele Unite, sub forma Biroului Executiv al Preedintelui (Executive Office of the President EOP). Acesta a fost nfiinat de preedintele Roosvelt i reprezint birocraia personal a preedintelui. Numrul consilierilor este n continu cretere i a ajuns n acest moment la aproximativ 1400 de oameni. Cele mai importante departamente sunt Biroul Casei Albe (White House Office) care cuprinde cei mai apropiai consilieri politici, Biroul pentru Management i Buget care l ajut pe preedinte la pregtirea propunerilor legislative i a celor legate de buget, Consiliul pentu Securitate Naional care l sftuiete n probleme de aprare i de politic extern i Consiliul Economic care asigur preedintelui Statelor Unite consiliere profesionist n privina politicilor economice. Scopul contra-birocraiilor este de a echilibra balana dintre un numr redus de oameni politici, amatori i aflai temporar n funcie i funcionarii profesioniti, mult mai numeroi i permaneni. i aceast form de control politic are prile ei negative. n cazul EOP-ului, ea duce la dublarea ageniilor guvernamentale, fapt care provoac unele conflicte jurisdicionale. Acest fapt este cel mai evident n relaiile deseori tensionate dintre Consiliul pentru Securitate Naional i Departamentul de Stat. O alt problem este legat de faptul c o contra-birocraie, n loc s rezolve problema controlului politic, o poate complica. Permind oamenilor politici s se nconjoare cu aceti consilieri personali, exist pericolul ca ei s se izoleze de realitatea politic, spunndu-li-se doar ceea ce ei vor s aud. Aceast problem a fost scoas n eviden de scandalul Watergate i de cel numit Iran-Contras, cnd preedinii Nixon i Reagan au devenit supra-dependeni de consilierii lor din EOP, n parte pentru c au crezut c nu se poate avea ncredere i nici nu se poate controla o birocraie federal ostil. VII. Instrumentele utilizate de ctre administraie 7.1. Concepii n privina instrumentelor de politici publice Instrumentele utilizate n implementarea politicilor publice reprezint un set de tehnici prin care autoritile guvernamentale, administraia central sau local, i folosesc puterea n ncercarea de a ctiga susinerea cetenilor, de a efectua sau de a preveni schimbarea social. n literatura privind analiza de politici publice i administraia public nu exist o clasificare pe deplin acceptat a acestor instrumente. Exist dou tipuri fundamentale de abordri: a. abordarea alegere versus resurse chestiunea este dac instrumentele trebuie clasificate din perspectiva alegerilor pe care le face guvernul (inclusiv alegerea de a nu face nimic) sau dac clasificarea ar trebui s se concentreze asupra situaiei n care guvernul a decis deja s acioneze i atunci clasificarea arat resursele pe care guvernul poate s le foloseasc; b. abordarea maximalist versus abordarea minimalist controversa const n faptul dac trebuie alctuit o list cu toate instrumentele posibile de politici publice sau dac trebuie create dou sau trei tipuri principale n care s poat fi cuprinse toate

45

instrumentele specifice pe care administraia public le poate folosi n implementarea politicilor publice. Abordarea alegere versus resurse poate fi ilustrat prin clasificarea lui Charles Anderson care pleac de la o tem comun n literatura de specialitate: gradul de coerciie exercitat de guvern asupra cetenilor si. Tipologia lui Anderson este mai mult o clasificare a alegerilor pe care le are la dispoziie elita guvernant i mai puin o clasificare a instrumentelor guvernrii, deoarece una dintre alternative este aceea de a nu face nimic. Atunci cnd exist o problem public, se pot face doar patru opiuni. Alegerea depinde de ct de mult libertate i de ct de mult coerciie se crede c ar fi necesare n situaia respectiv. 1. mecanisme de pia rezultatul poate fi lsat la dorina indivizilor, fr vreo intervenie sau comand din partea guvernrii; 2. opinii structurate pot fi create programe guvernamentale pe care indivizii le pot utiliza sau nu, dup voina lor; 3. opinii mprite pot fi create stimulente sau piedici astfel nct indivizii s fie condui, n mod voluntar, ctre scopurile dorite de politica public; 4. norme se poate constitui un control direct, prin introducerea unor constrngeri i unor imperative pentru aciunea individual, susinute de puterea coercitiv a guvernrii. Clasificarea lui Anderson merge de la libertatea complet la coerciia complet. Astfel, libertatea complet presupune faptul c guvernul nu intervine deloc, lsnd decizile la latitudinea consumatorilor de pe pia. A doua perspectiv implic faptul c cei care creaz politicile publice aduc opiuni care nu existau anterior, deci rezultatul va depinde de alegerile voluntare ale indivizilor. Conform celei de-a treia perspective, decidenii politici au la dispoziie diverse stimulente i penaliti pentru a ghida indivizii n direcia dorit, astfel nct s fie ndeplinite obiectivele politicii publice. Individul este nc liber s nu accepte dorinele decidenilor politici, dar trebuie s suporte un anumit cost. A patra posibilitate reflect cealalt extrem a scalei: guvernarea decide care aciuni vor fi permise i care nu. Libertatea de alegere este limitat de statute, norme i regulamente. Una dintre criticile aduse clasificrii lui Anderson se refer la faptul c problema mecanismelor pieei nu este echivalent cu non-intervenia guvernamental: a nu face nimic nu nseamn a lsa totul pe seama pieei. Exist i alte alternative pentru intervenia public altele dect piaa, cea mai important fiind societatea civil. O alt critic se ntreab dac non-intervenia guvernamental este cu adevrat un instrument. Ea poate reprezenta o alegere pe care guvernanii pot s o fac, o strategie de politic public, dar este problematic dac poate fi considerat ca un instrument. Abordarea minimalist prefer mprirea n cteva categorii, de preferin dou sau trei, n care s poat fi introduse toate instrumentele de politici publice. n abordarea maximalist sunt oferite liste lungi de instrumente, dar exist puin disponibilitate de a aranja aceste instrumente n grupuri mai mari sau mai mici. Cea mai lung list de intrumente a fost relizat de E. S. Kirschen, ntr-un studiu comparativ privind politicile economice n nou ri, i conine nu mai puin de 63 de instrumente diferite de politici publice. Abordarea minimalist care conine cea mai simpl clasificare propune dou tipuri de instrumente la ndemna administraiei: cele afirmative i cele negative sau cele care promoveaz i cele care

46

restrng. Instrumentele pot fi astfel mprite n negative, care interzic sau mpiedic o aciune, i n pozitive, care ncurajeaz aciunea. Aceast clasificare cu stimulente i penaliti i are originea n mprirea convenional ntre morcov i b, ntre premiu i pedeaps, ntre beneficii i costuri. Stimulentele includ granturile, scutirea de impozite, precum i alte msuri de facilitare care nu se bazeaz exclusiv pe latura financiar. Penalitile sunt sanciuni care presupun consecine neplcute impuse de o autoritate legal constituit, consecine care apar n cazul nclcrii legii. Un merit major al acestui tip de clasificare este simplitatea sa. Un alt merit se refer la consistena sa teoretic. Se poate presupune n mod justificat c reaciile vor fi diferite la penaliti sau la stimulente. Folosirea penalitilor reprim energiile i entuziasmul indivizilor, ducnd la apariia unui sentiment de alienare n relaia acestora cu administraia. Folosirea stimulentelor, pe de alt parte, ofer guvernailor un obiectiv spre care acetia cred c merit s tind, ceea ce duce la apariia cooperrii i ncrederii reciproce ntre ceteni i administraie. Mijloacele de control negative scad legitimitatea politic, pe cnd cele pozitive o ntresc. Totui, acest clasificare foarte simpl implic i unele slbiciuni. Prima dintre ele este c nu poate cuprinde nici o categorie care s se refere la educaie, consiliere, propagand ori alte tehnici bazate pe argumentare i convingere. n plus, asigurarea de informaii constituie o preocupare major a guvernrii n epoca post-industrial, iar informaia nu implic nici penaliti i nici stimulente. O a doua slbiciune a acestei clasificri se refer la amplasarea n aceeai categorie a costurilor economice cu pedepsele i sanciunile negative. Cei care sunt supui unor sanciuni sunt pedepsii deoarece au nclcat o anumit regul, ns costurile economice, aa cum ar fi accizele la combustibil sau igri, sunt suportate de ctre consumatori doar pentru c au cumprat un anumit produs i nu pentru c ar fi nclcat vreo reglementare. O a treia critic privete faptul c granturile i costurile fac parte din categorii diferite, dei ele ar putea face parte din aceeai categorie, care s implice oferirea sau preluarea anumitor valori. Plecnd de la definirea puterii care este vzut ca abilitatea unui actor de a influena alt actor astfel nct cel din urm s ndeplineasc ordinele sau sarcinile pe care primul le susine, Amitai Etzioni a distins trei tipuri de putere: - coercitiv care se bazeaz pe aplicarea sau pe ameninarea cu aplicarea a unor sanciuni fizice: durerea, mutilarea sau moartea, generarea unor frustrri prin restricionarea micrii sau controlul prin for a unor nevoi legate de mncare, locuin, sex, etc; - remunerativ care se bazeaz pe controlul resurselor materiale i pe rsplat prin alocarea salariilor, dividendelor, comisioanelor, diverselor servicii i faciliti; - simbolic care se fundamenteaz pe alocarea i manipularea unor beneficii simbolice sau prin privarea de asemenea beneficii prin intermediul liderilor, prin manipularea mass-mediei, prin alocarea unor simboluri ale prestigiului i stimei (decoraiile). Etzioni vede cele trei forme de putere i ca mijloace de control. De aici rezult c folosirea instrumentelor de politici publice presupune mnuirea puterii politice i c putere este ceva mai mult dect fora brut. Plecnd de la clasificarea lui Etzioni se poate ajunge la

47

schem fundamental de clasificare a instrumentelor n norme, mijloace economice i informaii. O clasificare a mijloacelor de control a politicilor publice ar trebui s fac distincia ntre acele instrumente care presupun coerciia, folosirea remuneraiilor sau privarea de resurse materiale i apelurile la raiune i moral. Din punct de vedere al relaiilor dintre cei care guverneaz i guvernai, tipologia anterioar ia n considerare urmtoarele situaii: - n cadrul normelor, guvernatul este obligat s fac ceea ce guvernantul i spune s fac; - n al doilea caz, guvernatul nu este obligat s fac ceea ce guvernanii i spun s fac, dar cei care conduc i pot face aciunea mai grea sau mai uoar prin adugarea ori lipsirea de resurse materiale; - n al treilea caz, relaia este persuasiv, implicnd doar comunicarea, ratiunea i nu resursele materiale sau ordinele obligatorii. Reglementarea reprezint msurile luate de structurile guvernamentale pentru a influena indivizii prin mijloace precum regulamente i hotrri care i oblig s acioneze conform acestora. Reglementrile sunt adesea asociate cu sanciuni negative precum amenzile, nchisoarea sau alte tipuri de pedepse. Acest concept implic o anumit doz de neclaritate, deoarece n limbaj uzual prin reglementare se nelege, n general, orice intervenie a guvernrii. Totui, nu acesta este sensul utilizarii conceptului aici, n acest context reglemetarea reprezentnd doar unul dintre mijloacele pe care guvernarea le are la dispoziie pentru a-i exercita puterea asupra cetenilor. Mijloacele economice presupun oferirea sau privarea de resurse materiale, bani sau alte resurse. Mijloacele economice sunt cele care fac o anumit aciune mai scump sau mai ieftin n termeni de bani, timp sau alte valori. Ele nu implic obligativitate din partea subiecilor, ceea ce le deosebete fundamental de reglementri. Mijloacele economice ofer ntotdeauna celor guvernai o anumit libertate n privina cii de urmat, ei hotrnd dac s acioneze sau nu. Accizele pe tutun sau buturi alcoolice, de exemplu, nu interzic consumul acestora, ns fac din consumul acestor produse o activitate mai scump. Instrumentele economice pot privi i resurse nemonetare, aa cum ar fi servicii medicale gratuite, medicamente gratuite sau colarizare gratuit pentru anumite categorii ale populaiei. Informaia reprezint ncercrile de a influena indivizii prin transferul de cunotine, prin comunicarea argumentelor raionale i prin persuasiune. Informaia poate privi natura problemei, modul n care indivizii rezolv problemele, msurile care pot fi luate pentru a schimba situaia respectiv, motivele pentru care aceste aceste msuri trebuie adoptate de ctre guvernani. Noiunea de informaie este utilizat ca un termen catch-all, cci ea cuprinde toi termenii legai de o campanie de comunicare, difuzarea de materiale tiprite (brouri, reviste, foi volante, manifeste, postere, etc), publicitate, programe demonstrative, de training, programe educaionale i orice alte forme prin care pot fi difuzate cunotine i recomandri. Informaia poate cuprinde nu doar date obiective ci i judeci de valoare despre fenomene considerate bune sau rele, poate cuprinde recomandri despre modul n care cetenii ar trebui s acioneze. Ca i n cazul mijloacelor economice, informaia nu presupune nici un fel de coerciie. Celor crora le este adresat informaia nu sunt obligai prin nimic s acioneze n modul sugerat de ctre aceasta. Absena obligaiei face ca informaia s fie aproape opusul reglementrii, care conine prin definiie reguli obligatorii de comportament. Informaia este

48

diferit i de intsrumentele economice deoarece nu ofer resurse materiale celor care acioneaz n modul sugerat i nu priveaz de asemenea resurse pe cei care nu acioneaz n direcia dorit de guvernani. Principala critic la adresa clasificrii instrumentelor de politici publice potrivit gradului de constrngere din relaia guvernani guvernai este aceea c, n multe ocazii, mijloacele economice par s fie mult mai constrngtoare dect reglemetrile. Diferena dintre amenda perceput pentru nclcarea unei legi i eventuala tax perceput pentru aceei aciune pare s fie extrem de mic. Dac amenda este mai mic dect taxa, nseamn c reglementarea este mai puin prohibitiv dect mijloacele economice, care devin astfel mai puternice dect acestea. O alt disput const n diferenele dintre penaliti (amenzile, de exemplu) i taxe (ca taxa pe vnzare). Exist cu adevrat o diferen ntre a plti o tax pe vnzare pentru achiziionarea unui produs i a plti o amend? n ambele cazuri este vorba de o deprivare material. Ar fi poate mai rezonabil ca ambele cazuri s fie privite ca mijloace economice, deoarece fiecare dintre ele fac aciunea mai scump. Din aceast perspectiv, clasificarea tripartit ar fi greit. Argumentele anterioare sunt ntr-o anumit msur valide, ns trebuie inut cont de faptul c n cazul prohibirii, aciunea este interzis, pe cnd n cazul taxrii, impozitrii, ea este permis, dei la un cost posibil foarte mare. Deci, atunci cnd cineva nesocotete o anumit regul el este n afara legii, ns este un cetean onest cnd desfoar o activitate pentru care trebuie s plteasc. n acest sens, reglementarea este mai constrngtoare dect mijloacele economice. 7.2. Teorii despre instrumentele utilizate de ctre administraie Testul oricrui fel de clasificare l reprezint rezultatele empirice i teoretice ale acestuia. Urmtoarea list de ntrebri de cercetare cu privire la instrumentele de politici publice sugereaz dimensiunile problemelor teoretice din acest domeniu: 1. Cu puine excepii, instrumentele de politici publice merg mpreun, la pachet. Cum sunt asamblate diferitele instrumente n programe i politici corespunztoare. Cum sunt secveniate aceste instrumente n timp? 2. Instrumentele de politici publice trebuie utilizate n cadrul unor aranjamente organizaionale. Exist vreo conexiune ntre alegerea instrumentului de politic public i alegerea aranjamentului instituional necesar pentru utilizarea respectivului instrument? 3. Care sunt argumentele n favoarea opiunii pentru un anumit instrument de politic public? De ce unele instrumente sunt preferate n defavoarea altora, n anumite contexte i pentru anumite scopuri? Ce echilibru exist ntre eficacitate, eficien, legitimitate, legalitate, participare democratic i consideraii simbolice? 4. Este adevrat c unele ri prefer n mod constant unele instrumente sau pachete de instrumente n defavoarea altora pentru rezolvarea unor probleme similare? Se poate vorbi n acest caz de stiluri naionale? 5. Partidele politice se afl n disput nu doar asupra scopurilor, dar i asupra mijloacelor, acestea nefiind niciodat neutre din punct de vedere politic. n ce msur partidele politice trateaz diferit instrumentele de politici publice? Cei care iau decizii adopt

49

aceleai instrumente indiferent de situaia aflat n dezbatere sau prefer instrumente diferite care s se potriveasc unei anumite situaii? 6. n ce msur un rezultat considerat un succes de ctre decideni duce la folosirea n viitor ntr-o msur repetat i mai intens a instrumentelor utilizate iniial? 7. n ce msur un proces politic variaz n funcie de instrumentele utilizate? n ce mod alegerea unui instrument afecteaz procesul politic? Este adevrat c diferite procese politice determin folosirea aumitor instrumente politice? 8. Ce consecine (ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate) are alegerea unui instrument de politic public asupra eficienei i eficacitii programului de guvernare? 9. Ce consecine (ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate) are alegerea unui instrument de politic public asupra acceptrii de ctre public a programului de guvernare i asupra legitimitii guvernrii n general? 10. Ce criterii i ce standarde ar trebui utilizate n evaluarea ulterioar (ex-post) a diferitelor instrumente? 11. Ce consecine (ateptate sau neteptate, intenionate sau neintenionate) are alegerea instrumentelor de politici publice asupra programului de implementare a politicilor respective? Aceast list constituie ntrebri de cercetare la care se poate oferi un rspuns sau la care s-au oferit deja unele rspusuri. n continuare va fi clarificat doar problema eficacitii i legitimitii. Folosirea variatelor instrumente de politici publice pentru scopurile dorite de guvernare va avea consecine diferite asupra rspunsurilor date de ctre cei guvernai. Pstrnd celelalte variabile constante, utilizarea puterii coercitive este mai alienant pentru guvernai dect folosirea instrumentelor economice, iar utilizarea instrumentelor economice este mai alienant dect folosirea informaiei sau a persuasiunii. Dar, dac e s privim din cellalt unghi, informaia i persuasiunea duc la mai mult angajament personal din partea cetenilor dec mijlocele economice, ca i acestea fa de instrumentele legal-regulatorii. Cu alte cuvinte, aplicarea unui mijloc informativ duce la convingerea cetenilor, aplicarea unui mijloc economic tinde s pun n aciune interesele personale ale acestora, iar aplicarea unui mijloc legal tinde s i foreze s se supun. Instrumentele de politic public sunt utilizate n general mpreun. ntr-o dimensiune vertical, un instrument este utilizat pentru a promova sau pentru a reduce aciunea altuia. Dimensiunea orizoantal implic folosirea mai multor tipuri de instrumente pentru realizarea aceluiai obiectiv. Cele trei tipuri de instrumente de politici publice pot fi folosite mpreun, ntr-o secven. Doern i Wilson au explicat c politicienii occidentali au o tendin puternic de a rspunde problemelor politice printr-o micare treptat de la cel mai puin coercitiv mijloc de control la cel mai coercitiv. Ideea este c, n timp, o problem de politic public poate fi abordat n trei moduri: prin pregtirea informaiei (prin exprimarea unei declaraii de intenie, de exemplu), apoi prin aplicarea unor stimulente selective i, n cele din urm, prin stabilirea regulilor, nsoite de ameninarea cu sanciuni. n rezolvarea problemelor sociale, autoritile utilizeaz astfel instrumente a cror putere crete n etape succesive. De ce sunt instrumentele de politici publice aplicate ntr-o asemenea ordine n democraiile de tip occidental? Una dintre explicaiile posibile este legitimitatea unui anumit

50

program i ncrederea pe care publicul o are n el. Cele mai puin coercitive instrumente sunt introduse primele pentru a slbi rezistena anumitor grupuri de indivizi i pentru a le ajusta poziia n concordan cu intenia guvernrii. Dup un timp, autoritile se simt ndreptite s legifereze definitiv problema respectiv, prin folosirea celui mai puternic instrument. O anumit preferin n ordinea utilizrii instrumentelor poate fi dedus i din gndirea politic de tip liberal specific occidentului. Un principiu fundamental al liberalismului clasic este evitarea interveniei guvernamentale n viaa indivizilor. Dac, totui, intervenia guvernamental este considerat necesar, ea ar trebui s fie n acord cu principiul constrngerii minime. Acest principiu face ca instrumentele cu cea mai sczut constrngere, cum ar fi presiunile morale sau stimulentele financiare, s fie preferate celor puternic constrngtoare, adic reglementrilor, n situaia n care orice alte condiii sunt egale. Astfel, instrumentele de politici publice pot fi considerate nu doar ca mijloace prin care pot fi atinse anumite scopuri politice, ci pot fi ele nsele scopuri. Ele sunt obiect al disputei politice deoarece afecteaz n mod fundamental procesul i coninutul politicilor publice. n timp ce obiectivele largi ale politicilor publice reprezint ceva care va fi atins cndva n viitor, i deci ar putea nate mai puine controverse, alegerea instrumentelor are consecine imediate, de unde i disputele din jurul acestora. 7.3. Tipuri de reglementri Criteriul pentru clasificarea tripartit a instrumentelor n reglementri, mijloace economice i informaionale este dat, aa cum am vzut, de gradul de consrngere folosit asupra cetenilor. Ideea constrngerii poate fi folosit i pentru a distinge alte subcategorii n cadrul fiecreia dintre cele trei mari tipuri. Reglementrile pot fi de mai multe feluri. n primul rnd ele pot fi exprimate negativ, interzicnd n mod expres anumite fenomene i aciuni. Dar ele pot fi formulate i afirmativ, prescriind ceea ce trebuie fcut. Mai pot fi distinse interdiciile absolute, interdiciile cu exceptri, interdiciile cu permisiuni i interdiciile cu obligaia de a anuna. a. Interdiciile absolute sunt obligatorii n mod necondiionat pentru toi indivizii i nu permit existena vreunei excepii. Ideea principal este c activitatea repectiv nu ar trebui s existe deloc. Exist numeroase interdicii absolute, de exemplu mpotriva crimei, mpotriva abuzrii copiilor sau a ofatului pe partea stng a drumului. Totui, n general, legile cuprind numeroase excepii i scutiri. b. n cazul interdiciilor cu exceptri, prescripia este menit s arate cursul normal al unei aciuni, curs care trebuie urmat de ceteni, dar pentru a evita apariia situaiilor absurde, este oferit opiunea scutirilor, ca o supap de siguran (situaia de legitim aprare, de exemplu). c. n cazul interdiciilor cu permisiuni, scopul prohibiiei nu este att de a bloca, ct de a contola ori de a ridica semne de ntrebare n privina activitilor implicate. Permisiunile sunt oferite potrivit unor norme, oferind aplicantului posibilitatea de a arta c activitatea va fi n conformitate cu anumite cerine. Din aceast categorie fac parte permisele, concesiunile, garaniile, cotele, certificatele, licenele, autorizaiile. Cineva are voie s conduc un autoturism doar dac posed un permis de conducere corespunztor. Un patron nu poate vinde buturi alcoolice dac nu are un certificat

51

care s i permit acest lucru. Un post de radio nu poate emite fr o licen, iar o construcie nu poate fi ridicat fr o autorizaie. d. Interdiciile cu obligaia de a anuna implic interzicerea unei aciuni att timp ct autoritile nu sunt informate despre ea. Odat ce practicantul a ntiinat autoritatea corespunztoare, el poate ncepe activitatea. Scopul anunrii este ca cel ce anun poate s i nceap activitatea, dar notificarea poate declana un proces de investigare care s confirme permisiunea sau s o revoce. Un alt motiv al utilizrii acestui tip de instrument este de a proteja consumatorii mpotriva fraudelor. Autoritile doresc numele notificatorului, n eventualitatea c acesta ar putea nela unii clieni. Acesta este motivul nregistrrii oferilor de taxi n unele ri; lor li se cere s fie nregistrai i s aib un semn distinctiv pe main (numr, nume). n cazul unei nenelegeri, consumatorii tiu identitatea celui n cauz, deci pot contacta autoritile pentru a primi despgubiri. 7.4. Tipuri de instrumente economice Instrumentele economice acoper o gam larg de activiti. Ca i n cazul reglementrilor, acestea variaz de-a lungul unei dimensiuni pozitiv negativ. n cazul celor pozitive, o resurs material este oferit unui agent (individ, organizaie), pe cnd n cazul celor negative agentul este deposedat de o resurs material. Programele de stimulente financiare sunt legiferate pentru a mbunti condiiile unor ageni sau pentru a reduce costurile i riscurile unei anumite aciuni. Piedicile financiare au o semnificaie opus: de a nruti condiiile actorilor-int sau de a mri costurile i riscurile unei anumite aciuni, tocmai pentru a o descuraja. Instrumentele economice pot fi clasificate i conform dihotomiei n bani n natur. Guvernele pot alege ntre plile prin transferul de bani sau prin transferul de bunuri. Granturile, subsidiile, alocaiile, garaniile de credit, dobnzile subvenionate sunt instrumente economice n bani, n timp ce ngrijirea medical gratuit, medicamentele gratuite sau mesele gratuite pentru copiii colari reprezint instrumente n natur. Meritele banilor n comparaie cu cele ale produselor i serviciilor ca forme de ajutor public au fost ndelung dezbtute. Principiul banilor presupune faptul c toi indivizii elegibili, de exemplu cei cu venituri mici, ar trebui s primesc bani din partea autoritilor publice. Acest lucru ar trebui s ofere celor ce primesc bani libertatea de a face ceea ce doresc cu ei. Astfel, integritaatea personal nu ar fi afectat, iar stigmatizarea social ar fi evitat. mpotriva acestui raionament unii autori au adus ca argument faptul c plile n bani sunt ineficiente deoarece destinatarii sunt deseori n incapacitatea de a-i administra economile personale. Ei cad prad reclamelor care i ncurajeaz s cheltuiasc bani pe obiecte neeseniale i s neglijeze problema hranei i hainelor pentru ei i pentru copiii lor. De aceea ajutoarele sociale ar trebui s ia forma bunurilor i serviciilor oferite de ctre guvern prin interemediul unor organizaii publice. n acest fel, autoritile se asigur de faptul c destinatarii nu i vor cheltui resursele pe un consum inutil ci se vor bucura de bunurile i serviciile considerate necesare de ctre autoriti n conformitate cu opiniile experilor. Totui, destinatarii pot s resping o astfel de alternativ, considernd-o ca fiind mult prea paternalist. Din acest

52

perspectiv ajutoarele n bani sunt mai puin constrngtoare pentru destinatari dect cele n bunuri sau servicii. A1. Stimulente financiare Transferurile n bani reprezint pli unilaterale ale guvernului ctre o persoan sau ctre o firm, transferuri care nu fac parte dintr-un schimb de bunuri sau servicii. Este cazul plilor legate de diverse forme de protecie social, care reprezint forme de redistribuie a bunstrii n societate. Granturile sunt fonduri puse la dispoziia indivizilor sau grupurilor de ctre guvernare i care reprezint de asemenea un transfer financiar ntr-un singur sens. Unul dintre aceste tipuri este reprezentat de granturile de ajutorare. Un grant de ajutorare este o plat efectut de ctre guvernul central pentru a ajuta uniti guvernamentale mai mici (regionale sau locale). Astfel putem avea granturi generale, care sunt disponibile pentru orice tip de cheltuial, i granturile selective, care sunt legate de realizarea unor obiective specifice. Granturile selective se pot baza pe o anumit formul: s reflecte, de exemplu mrimea i distribuia pe vrste a populaiei dintr-o anumit unitate de guvernare local. O caracteristic comun a tuturor granturilor de ajutor este aceea c unitatea guvernamental mai mare ofer ajutor financiar fr a nlocui unitile mai mici care ofer de fapt serviciul public respectiv. Granturile de ajutor sunt folosite n special pentru a realiza obiective specifice i nu pentru a oferi asisten financiar general. Asemenea obiective po include: construcia de drumuri, centre de ngrijire medical, coli, locuine, azile de btrni, etc. Subvenia este o plat condiionat ctre indivizi sau firme, realizat de ctre guvern, pentru care acesta nu primete n schimb produse sau servicii. Scopul unei asemenea pli este de a face accesibil pentru consumatori un produs sau un serviciu, n condiiile n care, fr intrevenia guvernului, produsul sau serviciul respectiv ar fi achiziionat cu greutate de o bun parte a populaiei. Produsele sau serviciile subvenionate sunt considerate eseniale pentru bunstarea cetenilor i de aceea guvernul consider necesar subvenionarea ntreprinderilor care le produc. mprumuturile cu dobnd redus sunt acordate indivizilor sau firmelor la o rat a dobnzii mai mic dect cea existent pe piaa bancar. Acest instrument este folosit n unele ri n cadrul politicii privind locuinele: doritorii solicit unui organism naional sau regional mprumuturi cu dobnd redus pentru construcia de locuine sau pentru mbuntiri legate de o conservare sporit a energiei n locuine deja existente. Garaniile de mprumut sunt oferite de guvern celor care cumpr echipament care trebuie s ndeplineasc anumite standarde. ntr-un aemenea program, destinatarii mprumut bani din sursele tradiionale de mprumut, iar guvernul garanteaz returnarea creditului i a dobnzii. Ideea garaniilor de mprumut este de a reduce riscul pentru organizaiile care ofer bani i de a le ncuraja s mprumute bani cu o dobnd mai mic unor persoane ce vor s desfoare o activitate agreat de ctre guvern. Reducerile fiscale reprezint venituri care nu mai sunt preluate de ctre autoritile fiscale. Ele constituie nite devieri de la structura normal de impozitare. Cele mai comune includ scutirile de impozite, deducerile unor cheltuieli i returnrile. Scutirea de impozit nseamn c o anumit parte a venitului, a averii sau a unei aciuni este exceptat de la impozitare. Scopul scutirii este de a reduce costul unor anumite aciuni, vzute ca importante de ctre guvern. Scutirile de impozite pot fi la fel de numeroase

53

ca i impozitele, ele diferind, evident, de la ar la ar: venitul obinut din culegerea fructelor de pdure, pensiile de btrnee, alocaiile de maternitate, cele pentru persoane cu handicap, etc. Deducerile fiscale reprezint anumite cheltuieli care pot fi sczute din venitul impozabil. Diferena dintre scutirea de impozit i deducere const n faptul c prima implic inexistena vreunei taxe pe o anumit form de venit, pe cnd cea de-a doua presupune c sunt permise anumite cheltuieli pentru a reduce venitul impozabil. n multe ri, oamenilor de afaceri care cumpr echipamente importante pentru producie le sunt permise anumite deduceri din venitul lor impozabil, de o valoare echivalent celei pe care echipamentul lor o pierde anual datorit uzurii. Returnrile implic faptul c organul fiscal ofer o sum de bani acelor contribuabili care susin o anumit cauz considerat important de ctre guvern. Ne putem imagina, de exemplu, c un contribuabil ar putea primi o anumit sum pentru fiecare unitate monetar cheltuit pentru opere caritabile. Aceast form de credit ar putea aciona prin intermediul sistemului de impozit pe venit, prin returnarea ctre fiecare donator a unei sume egale cu un anumit procent din contribuiile bneti ale acestuia pentru caritate. A2. Piedici financiare Piedicile financiare includ impozitele, taxele, taxele vamale i tarifele. Exist o diferen semantic interesant ntre impozite i taxe. n timp ce taxa este este un pre pentru un anume serviciu, impozitul nu este o plat pentru ceva anume. O tax este o percepere din partea guvernului, care presupune un serviciu direct i distinct. Taxa de intrare ntr-un muzeu public este o astfel de plat, deoarece celui care d bani pe bilet i sunt oferite spre vizionare exponatele muzeului. Pe de alt parte, impozitele sunt pltite pentru un serviciu indistinct. Impozitele includ: impozitul pe venit, impozitul pe profit, impozitul pe proprietate, impozitul pe motenire, impozitul pe vnzri, etc, etc. Tarifele i taxele vamale sunt percepute pentru produsele importate. n timp ce tarifele sunt folosite ca mijloace pentru a proteja productorii interni de competiia internaional, taxele vamale sunt percepute pentru a crete veniturile la buget. B. Instrumente n natur Abordarea n natur a asistenei publice include centrele pentru ngrijirea copiiilor, casele pentru persoanele n vrst, spitalele publice, forele militare, poliia, universitile publice, faciliti legate de depozitarea deeurilor, etc. n unele cazuri guvernarea contracteaz unele dintre aceste funcii unor antreprenori privai, care la rndul lor ofer servicii n natur cetenilor. Voucher-ul este un mijloc de asisten public n natur mai puin constrngtor i mai indirect dect asigurarea direct de ctre autoriti a unor bunuri sau servicii. Sistemul de vouchere reprezint o metod prin care consumatorii de servicii i bunuri oferite de ctre guvern au posibilitatea de a alege ntre mai multe alternative. n loc ca o agenie guvernamental s decid cine i ce primete, indivizilor le sunt oferite vouchere care le permit s achiziioneze anumite bunuri sau servicii pn la o anumit sum de bani. Exemplul cel mai uzual l reprezint tichetele de mas. Voucherele sunt utilizate i ca metod prin care cetenii i pot alege spitalul la care s primeasc ngrijire medical sau prini pot alege

54

coala la care s nvee copiii lor. n cazul sistemului educaional voucherele sunt distribuite prinilor pentru ca acetia s plteasc taxele de colarizare la coala pe care o aleg pentru copiii lor. Guvernarea local sau, n final guvernarea central, transform voucherele primite de ctre fiecare coal n sume de bani corespunztoare. Astfel colile se vor afla n competiie unele cu altele pentru a primi fonduri, care sunt proporionale cu numrul de elevi care au optat pentru ele.

7.5. Tipuri de instrumente informaionale Categoria instrumentelor informaionale include msurile luate pentru a influena destinatarii unei politici prin transferul de cunotine, comunicare a argumentelor raionale, convingere, consiliere, apeluri la moral, etc. Ca i n cazul reglementrilor i mijloacelor economice, informaia poate fi exprimat ntr-o manier pozitiv sau n una negativ. Informaia poate convinge un actor s ndeplinesc o aciune sau poate s l descurajeze n a o nfptui. Informaia poate fi un instrument n sine de politic public sau poate fi un instrument de metapolitic, deoarece este folosit pentru a disemina existena, semnificaia i accesibilitatea altor instrumente. Ultimul caz reprezint un exemplu de asamblare pe vertical a instrumentelor. Informaia este o condiie necesar pentru funcionarea celorlate instrumente. Programele publice proiectate n mod profesionist trebuie s informeze potenialii beneficiari de existena acestora i de semnificaia practic pe care o au programele. O astfel de informaie poate fi numit informaie despre instrumentele unei politici publice, spre deosebire de informaia ca instrument de politic public. Dac o reglemetare lege, statut, cod trebuie s intre n vigoare, atunci membrii grupului int trebuie s fie contieni de existena i coninutul ei, astfel nct s i se poat supune. n multe cazuri guvernele naionale trebuie s-i informeze cetenii despre existena i semnificaia noilor legi. Instrumentele economice necesit i ele existena informaiei pentru a putea funciona. Este aproape un truism faptul c viitorii destinatari ai ai unui program de granturi trebuie s tie de existena acestuia i de condiiile necesare pentru solicitarea ajutorului economic. Diseminarea unor astfel de cunotine despre anumite programe necesit msuri informaionale specifice din partea autoritilor responsabile. Alteori, guvernul trebuie s informeze cetenii despre programele de informare. Dup ce un nou material informativ a fost realizat, organismul administrativ implicat trebuie s decid dac materialul trebuie rspndit imediat grupului int sau dac trebuie utilizate instrumente de rspndire a informaiei pentru a informa cetenii despre existena materialului. Potenialii utilizatori ai informaiei vor fi ntiinai despre disponibilitatea materialului, despre importana sa, iar potenialii destinatari ar trebui s fac un efort personal i s l comande. Cele trei cazuri anterioare subliniaz distincia dintre informaia ca instrument independent de politic public informaia ca i informaia ca instrument de metapolitic informaia despre. n cazul informaiei ca instrument de politic public exist mai multe posibiliti de transfer a informaiei. Cea mai important distincie este aceea dintre transmiterea mediat a informaiei i transmiterea interpersonal a acesteia. Semnificaia acestei distincii este

55

evident. Canalele mass-media reprezint toate acele mijloace de rspndire a mesajelor care permit unei surse formate din unul sau mai muli indivizi s ajung la o audien mult mai mare, fr a-i ntlni personal pe receptorii acestor mesaje. Diseminarea interpersonal a informaiei presupune un contact fa n fa ntre emitor i receptor. Canalele mass-media sunt mprite n televiziune, radio, film, ziare i alte materiale tiprite precum cri, brouri, fluturai, etichete, postere, etc. Printre mijloacele interpersonale de transmitere a informaiei se numr consilierea direct, educaia n clas, workshop-uri, conferine, demonstraii, expoziii, etc. Ideea unei demonstraii este aceea c dac o anumit tehnologie, un anumit material, un anumit program sau proces, sunt vzute n aciune, atunci adoptarea lor va spori. VIII. Guvernare local Dei statele sunt tratate ca entiti unitare din punct de vedere al relaiilor internaionale, fiecare stat dispune de o distribuie intern a puterii, de o organizare a acesteia pe mai multe niveluri. Probabil una dintre cele mai semnificative diferenieri o constituie separarea dintre o form central sau naional de guvernare i diversele forme de guvernare statal, regional sau local. Aceste diviziuni sunt determinate n primul rnd de structura constituional a statului respectiv, adic de forma unitar sau federal de guvernare. Fiecare dintre aceste dou sisteme stabilesc o anumit distribuie a puterii, aceasta asigurnd un cadru specific n care se desfoar relaiile centru periferie. Toate statele moderne au fost mai mult sau mai puin supuse la presiuni contrare n privina relaiilor dintre centru i periferie. Pe de o parte, factorii economici, internaionali, culturali, etc, au creat un trend spre centralizare. Pe de alt parte, n special n ultimii zeci de ani, au crescut tendinele centrifuge. 8.1. Centralizare i descentralizare Toate statele moderne sunt divizate din punct de vedere teritorial ntre instituii centrale (naionale) i periferice (regionale, provinciale sau locale). Natura unor astfel de diviziuni variaz enorm de la o ar la alta. Aceste diferenieri includ cadrul constituional n care se desfoar relaiile dintre centru i periferie, distribuia atribuiilor i responsabilitilor ntre diversele niveluri ale guvernrii, modalitile prin care se recruteaz i se numete personalul, mijloacele politice, economice, administrative, etc, prin care centrul poate controla periferia, autonomia de care se poate bucura periferia n raport cu centrul. Indiferent de natura relaiilor dintre aceste dou mari diviziuni teritoriale ale puterii, nici centru i nici periferia nu se pot dispensa una de alta. n absena unui guvern central, un stat nu ar putea s funcioneze ca un actor pe scena politic internaional. Nu ar avea nici un mecanism prin care s intre n aliane, s negocieze acorduri economice i de comer, s aib reprezentare n cazul ntlnirilor la nivel nalt, s devin membru al unui organism supranaional. Din aceste motive, guvernul central este n mod invariabil responsabil de relaiile externe ale unui stat i de politica de aprare. n plus, guvernul central este necesar pentru a media ntre organele periferice, pentru a asigura cooperarea n vederea atingerii unor interese comune. n cele mai multe cazuri aceasta nseamn c guvernul central i asum controlul asupra viii economice i supervizeaz

56

probleme cum ar fi comerul interior, transportul i comunicaiile. Exist motive care pot determina ntrirea puterii centrale n detrimentul instituiilor periferice. Argumente n favoarea centralizrii: 1. Unitatea naional. Guvernul central este cel care articuleaz interesele tuturor prilor, avnd n vedere mai curnd interesele ntregii naiuni i mai puin interesele regionale, sectoriale sau etnice. Un centru puternic poate asigura faptul c guvernul ia n considerare interesul general al ntregii comuniti politice. Un centru slab poate conduce la rivalitate i nearmonie. 2. Uniformitatea. Doar guvernul central poate asigura legi uniforme i servicii publice de aceeai calitate pe teritoriul ntregii ri. Mobilitatea geografic a cetenilor unei ri poate fi ngreunat atunci cnd n interiorul su exist diferene legale, diferene de impozitare, educaionale, de securitate social, etc. 3. Egaliatea. Descentralizarea are dezavantajul c foreaz instituiile periferice s se bazeze doar pe resursele existente la nivel local sau regional. Doar guvernul central poate modera inegalitile rezultate din faptul c regiunile cu nevoile sociale cele mai ridicate sunt n mod invariabil i cele cu cel mai mic potenial n colectarea veniturilor. 4. Prosperitatea. Dezvoltarea economic i centralizarea merg, de obicei, mpreun. Doar guvernul central poate gestiona o moned comun, poate controla politicile fiscale i cheltuielile publice care s asigure o dezvoltare susinut, poate asigura infrastructura necesar dezvoltrii (autostrzi, ci ferate, aeroporturi, etc). Pe de alt parte, exist limite n ceea ce privete dezvoltarea posibil sau dezirabil a centralizrii. Un stat modern cuprinde milioane, zeci de milioane sau chiar sute de milioane de locuitori, iar o guvernare integral de la centru ar fi ceva absurd. Dac toate serviciile i funciile unei guvernri moderne ar fi administrate de la centru, rezultatul ar fi o ineficien cronic i un haos birocratic. n general, responsabilitile cu care sunt investite autoritile periferice sunt cele legate de nevoile domestice: educaie, sntate, protecie social. Totui exist presiuni considerabile pentru ca organismele centrale s mpart puterea de decizie i n alte domenii cu autoritile periferice. Argumente n favoarea descentralizrii: 1. Participarea. Guvernarea local sau regional d mult mai multe anse cetenilor de a participa la viaa politic a comunitii lor dect ansele pe care actia le au de a participa la viaa politic naional. Beneficiul unei participri sporite este faptul c ajut la crearea unui cetean mai educat i mai informat. 2. Receptivitatea. Instituiile periferice sunt de obicei mai apropiate de ceteni, mai sensibile la nevoile lor. Acest lucru ntrete responsabilitatea democratic a aleilor i asigur rspunsuri nu doar la problemele globale ale societii, ci i la problemele specifice ale anumitor comuniti. 3. Legitimitatea. Distana fizic fa de cei care guverneaz afecteaz acceptabilitatea deciziilor luate de ctre acetia. Deciziile luate la nivel local au mai multe anse s fie nelese i de aceea s fie considerate legitime. Prin contrast, guvernul central poate prea ndeprtat att din punct de vedere geografic ct i politic. 4. Libertatea. Puterea fiind un factor ce poate duce la corupie, guvernarea central se poate transforma ntr-o ameninare la adresa indivizilor. Descentralizarea protejeaz libertatea

57

prin dispersarea puterii guvernamentale. Organele politice periferice pot controla i echilibra organele puterii centrale. Relaiile dintre centru i periferie Echilibrul dintre centralizare i descentralizare n interiorul unui stat este influenat de o multitudine de factori istorici, culturali, geografici, economici i politici. Cel mai important dintre aceti factori l reprezint structura constituional a statului respectiv, localizarea suveranitii n interiorul sistemului politic. Structura constituional asigur un cadru minim n care se poate desfura relaia dintre centru i periferie. Cele mai uzuale forme de organizare teritorial n lumea modern sunt sistemele federale i cele unitare. O a treia form, confederaia, s-a dovedit a fi n general instabil. Faptul c o confederaie stabilete cele mai slabe legturi n interiorul unei uniuni, c reprezint cel mai descentralizat tip de sistem politic, a determinat ca cei mai nfocai susintori ai si s fie anarhitii, cum ar fi PierreJoseph Proudhon. Principiul confederal este utilizat n mod curent sub forma interguvernamentalismului, n organisme ca NATO, ONU, Organizaia Unitii Africane sau Commonwealth-ul. Sunt foarte rare exemplele de confederaii la nivelul statelor naiune. La origine Statele Unite au fost o confederaie (pn n 1789). Cel mai important exemplu de structur confederal actual l reprezint Comunitatea Statelor Independente, care a nlocuit URSS-ul n 1991. CSI-ul s-a format print-un acord semnat de 11 din cele 15 foste republici sovietice, Georgia i Statele baltice refuznd s adere la aceast structur. Datorit lipsei unei autoriti executive, CSI reprezint mai mult un forum ocazional pentru dezbateri i arbitraj. Istoria susine ipoteza c, n absena unui organism central eficace, confederaiile se transform fie n state federale, ca n cazul SUA, fie se prbuesc sub presiunile forelor centrifuge i se dezintegreaz cum ar putea fi cazul CSI. 8.2. Sistemele federale Sitemele federale sunt mult mai des ntlnite dect cele confederale. Mai mult de o treime din populaia lumii triete n state care au o structur federal de un anumit tip. Aceste state include SUA, Canada, Rusia, Brazilia, Australia, Pakistan, Mexic, Nigeria, Malaiezia, Elveia, etc. Dei nu exist dou structuri federale identice, trstura central a acestor sisteme este mprirea suveranitii ntre instituiile centrale i cele periferice. Acest fapt d asigurri, cel puin n teorie, c nici un nivel al guvernrii nu va ncerca s se amestece n treburile celuilalt. n acest sens o federaie este o form de organizare politic intermediar, situat ntre confederaie, care investete cu putere suveran organele periferice, i statul unitar, n care suveranitatea este localizat exclusiv la centru. Sistemele federale se bazeaz pe un compromis ntre unitate i diversitate regional, ntre nevoia unei puteri centrale eficace i nevoia de control i de echilibrare a acesteia. Motivaia federalismului Atunci cnd este studiat o list de state federale, anumite caracteristici comune devin evidente. Aceasta sugereaz c principiul federal este mai aplicabil n unele state dect n

58

altele. n primul rnd pot fi identificate anumite similariti istorice. De exemplu, federaiile sau format deseori dintr-un numr de comuniti politice care doreau s-i pstreze totui identitatea i autonomia. Acest fapt este evident n cazul primului stat federal din lume, SUA. Dei cele 13 foste colonii britanice din America au recunoscut destul de repede c forma confederal de organizare este una inadecvat, fiecare poseda deja o identitate politic i un set de tradiii pe care le doreau pstrate n noul cadru constituional, mai centralizat. Reticena fostelor colonii de a stabili un guvern naional puternic a fost demonstrat de Convenia Constituional de la Philadelphia din 1787, care trasat constituia SUA, i de dezbaterea care a urmat n privina ratificrii acesteia. Poziia naionalist, care susinea ratificarea, a fost conturat n Federalist Papers, lucrri publicate ntre 1787 i 1789. Acestea au fost scrise de ctre Alexander Hamilton, James Maison i John Jay, care au semnat colectiv, sub numele de Publius. Ei au subliniat importana unui guvern central puternic, n acelai timp cu pstrarea libertii statelor componente i a indivizilor. Ratificarea constituiei a fost realizat n 1789, ns doar dup adoptarea aa-numitului Bill of Rights i mai ales acelui de-al Zecelea Amendament, care garanta faptul c puterile care nu erau delegate guvernului central erau rezervate statelor, respectiv cetenilor. Aceasta a asigurat baza constituional pentru federalismul Statelor Unite. Un proces similar a avut loc i n Germania. Dei unificarea din 1871 reflecta puterea mrit a Prusiei, structura federal a ajutat la ndeprtarea temerilor fa de guvernarea central din partea celor 38 de state germane care se bucuraser vreme ndelungat de independen. Aceast tradiie a autonomiei locale, ntrerupt doar n perioada nazist, a fost formalizat n constituia Republicii Federale Germane, adopat n 1949, i care garanta celor 11 landuri propria lor constituie. Numrul acestora a crescut la 16 odat cu reunificarea Germaniei din 1990. Un al doilea factor care influeneaz formarea federaiilor este existena unei ameninri externe sau dorina de a juca un rol mai important n relaiile internaionale. Statle mici, vulnerabile, pot avea o motivaie puternic de a intra n uniuni politice mai largi (vezi de exemplu Emiratele Arabe Unite). Una dintre slbiciunile Articolelor Confederaiei (Articles of Confederation) din SUA era aceea c nu oferea noilor state independente o poziie diplomatic clar, fiind dificil pentru acestea s negocieze tratate, s intre n aliane, etc. Intrarea statelor germane, n secolul XIX, ntr-o uniune federal sub puternica influen a Prusiei, a dus la crearea unei noi mari puteri i la intensificarea rivalitii cu puterile existente. n mod similar, nceputul construciei Europei federale, odat cu stabilirea Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (1952) i a Comunitii Economice Europene (1957), i poate gsi o parte din motivaie n teama fa de o posibil agresiune sovietic i n percepia influenei tot mai sczute pe care statele europene o aveau ntr-o lume bipolar. Un al treilea factor care susine federalizarea l constituie mrimea geografic. Nu este o coinciden faptul c majoritatea celor mai mari state din lume au optat pentru introducerea unui sistem federal. Dup Statele Unite, aceast formul a fost adoptat de Canada (federal din 1867), Brazilia (1891), Australia (1901), Mexic (1917), India (1947). n statele mari din punct de vedere geografic sunt mai multe anse s existe o diversitate cultural i puternice tradiii locale. Acestea creaz presiuni mari pentru descentralizare i pentru dispersia puterii, ceea ce nu prea poate fi realizat ntr-un sitem unitar. Un alt factor care ncurajeaz adoptarea federalismului l reprezint eterogenitatea cultural i etnic. Federalismul a fost, de multe ori, un rspuns instituional la diversitatea

59

existent n interiorul unei societi, la diviziunile din interiorul acesteia. Cele 10 provincii canadiene reflect nu doar tradiii regionale ndelungate ci i diferenele lingvistice i culturale dintre vorbtorii de limb englez i cei de limb francez. Cele 25 de state care compun federaia Indian sunt definite n special prin limba utilizat, ns n state ca Punjab i Camir este luat n consideraie i diferena de religie. Constituia Nigeriei recunoate n cele 19 state componente ale federaiei diferene majore din punct de vedere tribal i religios, n special ntre nordul predominant islamic i sud-estul predominant cretin. Tot diferenele lingvistice au dus i la federalizarea Belgiei. Trsturile federalismului Fiecare sistem federal este unic, n sensul c relaiile dintre guvernul federal (naional) i guvernele statelor componente (provinciilor) sunt determinate nu doar de regulile constituionale ci i de complexe circumstane politice, istorice, geografice, culturale, sociale. ntr-o anumit msur, de exemplu, sistemul de partide poate avea aceeai importan ca i alocarea constituional a puterilor pentru fiecare nivel de guvernare. Astfel, structura federal a URSS, care spre deosebire de Statele Unite garanta fiecrei republici dreptul la secesiune, era n ntregime denaturat de caracterul extrem de centralizat al Partidului Comunist, ca i de natura rigid ierarhic a sistemului centralizat de planificare. Aceeai situaie a putut fi ntlnit n Mexic, unde Partidul Revoluionar Instituional, partid dominant pe o perioad de zeci de ani, practic a contracarat sistemul federal croit dup modelul Statelor Unite. Pe de alt parte, n SUA, Canada, Australia sau India, sistemul descentralizat de partide a dus la conservarea puterii guvernelor statelor, provinciilor componente. O alt difern exist ntre sistemele federale care practic o separare strict a puterilor ntre executiv i legislativ (ca n sistemul prezidenial nord-american) i sistemele parlamentare n care cele dou puteri sunt mult mai amestecate. n primul caz puterea guvernamental tinde s fie distribuit att teritorial ct i funcional, ceea ce determin multiple puncte de contact ntre cele dou niveluri ale guvernrii. Aceasta duce la apariia unor modele complexe de ntreptrundere ntre nivelul federal i cel statal, situaii de acest gen ntlnindu-se n SUA i Elveia. Sistemele parlamentare duc de cele mai multe ori la apariia a ceea ce se numete federalism executiv, ntlnit mai ales n Canada i Australia. n acest caz, echilibrul federal este determinat de relaiile dintre executivele fiecrui nivel de guvernare. n ciuda acestor deosebiri, cteva trsturi sunt comune celor mai multe sisteme federale: 1. Dou niveluri relativ autonome de guvernare: att guvernul central (nivelul federal) ct i guvernele regionale (nivelul statal) posed o serie de puteri care n general nu se suprapun. Aceast autonomie include cel puin o anumit capacitate legislativ i executiv, posibilitatea de a obine venituri i un anumit grad de independen fiscal. Totui, domeniile specifice de jurisdicie ale fiecrui nivel de guvernare i capacitatea de influen reciproc variaz considerabil. n Germania i Austria, de exemplu, funcioneaz un federalism administrativ, n care guvernul central este principalul actor n promovarea politicilor publice, n timp ce guvernele landurilor sunt nsrcinate n special cu responsabilitatea detaliilor legate de implementarea politicilor publice.

60

2. Constituie scris: responsabilitile i puterile fiecrui nivel de guvernare sunt definite ntr-o constituie scris. Astfel, relaia dintre centru i periferie se desfoar ntr-un cadru legal formal. Autonomia fiecrui nivel este n general garantat de faptul c nici una dintre pri nu poate amenda constituia n mod unilateral. De exemplu, pentru introducerea unui amandament n constituia Statelor Unite este necesar suportul a dou treimi din membrii celor dou camere i a trei sferturi din legislativele celor 50 de state. n Australia i Elveia, de exemplu, amendamentele constituionale pot fi ratificate doar prin intermediul referendumului. 3. Arbitru constituional: modul n care se defoar aplicarea formal a constituiei este interpretat de ctre o curte suprem, care arbitreaz n caz de disput ntre nivelul federal i cel statal al guvernrii. Prin clarificarea domeniilor specifice de jurisdicie ale fiecrui nivel, puterea judectoreasc este capabil s determine modul n care federalismul acioneaz n practic, judiciarul devenind astfel parte a procesului politicilor publice. Procesul de centralizare observabil n sistemele federale pe parcursul secolului XX a fost ntotdeauna aprobat de ctre curile constituionale. 4. Instituii de legtur: pentru a ntri cooperarea i nelegerea ntre cele dou niveluri ale guvernrii, statele componente, provinciile, trebuie s aib o voce n cadrul procesului politic desfurat la centru. Acest fapt este realizat prin intermediul unui sistem legislativ bicameral, n care camera superioar reprezint interesele statelor. Numrul de reprezentani ai fiecrui stat n camera superioar poate fi acelai, indiferent de mrimea sa (ca n SUA) sau poate fi proporional cu populaia (ca n Germania). n general membrii camerei superioare sunt alei, dar exist i excepii: n Germania ei sunt numii de ctre guvernele landurilor pe care le reprezint, iar n Malaiezia cei mai muli sunt numii de ctre monarh. Evaluarea federalismului Unul dintre principalele avantaje ale sistemelor federale este faptul c, spre deosebire de sistemele unitare, ofer intereselor locale i regionale o putere de exprimare politic garantat din punct de vedere constituional. Statele sau provinciile posed anumite puteri i se bucur de reprezentare la nivelul central al guvernrii prin intermediul camerei superioare. Pe de alt parte, federalismul nu a putut rezista tendinelor centralizatoare ale secolului XX. n ciuda garantrii drepturilor statelor, provinciilor, n sistemele federale, puterile guvernului central s-au extins, mai ales datorit interveniei economice i sociale, precum i capacitii sporite a guvernului central de a strnge impozite. Sistemul din Statele Unite, de exemplu, opera iniial n acord cu principiul federalismului dual, prin care guvernul federal i cele statale se ocupau de probleme politice absolut separate. De la sfritul secolului XIX acest sistem a fcut loc federalismului cooperativ, bazat pe creterea ponderii ajutoarelor sub form de granturi de la guvernul federal ctre cele statale sau ctre localiti. Guvernele statale au devenit tot mai dependente de aceste fonduri federale, mai ales dup punerea n practic a programelor economice i sociale specifice New Deal-ului, n anii 30. Dup mijlocul anilor 60, federalismul cooperativ bazat pe un parteneriat nu foarte clar definit ntre guvernul federal i state, a fost nlocuit de ceea ce s-a numit federalism coercitiv. Prin acest sistem guvernarea central a emis legi care i ntreau puterile i impuneau restricii statelor i localitilor.

61

Un al doilea avantaj al federalismului este acela c, prin distribuia puterii guvernamentale, creaz o reea de puncte de control i de echilibrare ntre niveluri, care ajut la protejarea libertii individuale. n ciuda tendinei generale spre centralizare, sistemele federale, ca cele din SUA, Canada sau Australia, au fost mai eficace n a constrnge politicienii naionali dect au fost sistemele unitare. Totui, structurile create cu intenia de a menine o tensiune sntoas n interiorul sistemului de guvernare pot genera frustrare i paralizie. Una dintre slbiciunile sistemului federal este c impunnd constrngeri autoritii centrale, implementarea unor programe economice sau sociale majore devine mult mai dificil. New Deal-ul preedintelui F. D. Roosevelt a fost considerabil slbit de ctre deciziile Curii Supreme, care ncercau s previn implicarea guvernului federal n treburile statelor. n anii 80, preedintele Ronald Reagan a utilizat n mod deliberat federalismul ca pe o arm mpotriva guvernului mare i n special mpotriva creterii cheltuielior sociale. Sub sloganul noul federalism Reagan a ncercat s blocheze cheltuielile sociale prin transferarea responsabilitii lor de la guvernul federal ctre guvernele statale, mult mai srace. Prin contrast, modelul de federalism cooperativ din Germania mai curnd a facilitat dect s-a opus unui sistem cuprinztor de asigurri sociale. Un al treilea avantaj al federalismului este c a asigurat un mecanism instituional prin care sociei divzate i-au meninut unitatea i coerena. Din acest punct de vedere soluia federal poate fi corespunztoare doar pentru un numr limitat de societi divizate din punct de vedere etnic i regional, ns n aceste cazuri federalismul este absolut vital. Pericolul federalismului este c alimentnd divizarea guvernamental se pot ntri presiunile centrifuge i, n cele din urm, se poate ajunge la dezintegrare. Din acest punct de vedere s-a argumentat c sistemele federale sunt inerent instabile, ele tinznd s evolueze fie spre garantarea unitii, pe care doar sistemele unitare o pot oferi, fie spre o i mai mare descentralizare, urmat de colaps. Federalismul n Canada, de exemplu, poate fi considerat un eec, n msura n care scopul su a fost s construiasc o uniune politic n care att a anglofonii ct i a francofonii s triasc n armonie. Ca rspuns la creterea tendinelor separatiste n Quebec-ul predominant vorbitor de limb francez, Canada s-a angajat ncepnd cu sfritul anilor 80 ntr-o cutare lipsit de succes a unei formule constituionale care s reconcilieze Quebec-ul cu restul federaiei Canadiene. Un acord din 1987 care oferea Quebec-ului un statut special n cadrul federaiei a euat trei ani mai trziu cnd Manitoba i Newfoundland au respins principiul federalismului asimetric. Un alt acord din 1992 oferea o alt fomul, ns a fost respins prin referndum naional, parial datorit faptului c locuitorii Quebec-ului considerau c nu se merge suficient de departe cu garantarea autonomiei, parial datorit temerilor canadienilor anglofoni n privina integritii teritoriale. Totui, opiunea pentru un Quebec total independent a fost respins n cadrul unui referendum la sfritul lui 1995.

8.3. Sistemele unitare Cea mai mare parte a statelor contemporane posed un sistem unitar de guvernare. n acest caz o singur instituie este investit cu putere suveran. De obicei aceast instituie este parlamentul, care este investit, cel puin n teorie, cu putere legislativ absolut. Datorit

62

faptului c supremaia constituional este atribuit exclusiv centrului, orice sistem de guvernare periferic sau local exist doar n msura n care centrul dorete acest lucru. La o prim vedere se creaz astfel premisele unei centralizri necontrolate. Instituiile locale pot fi remodelate, reorganizate sau chiar abolite, puterile i responsabilitile lor pot fi micorate oricnd, dup cum pot fi i mrite. Totui, n practic, relaiile dintre centru i periferie n cazul sistemelor unitare sunt la fel de complexe ca i n cazul sistemelor federale, factorii politici, culturali i istorici fiind la fel de importani ca i cei constituionali. n mod tradiional se consider c descentralizarea este o metod de organizare adinistrativ local care const n garantarea autonomiei unitilor locale pentru rezolvarea problemelor recunoscute ca avnd interes local. Conform dreptului administrativ, pentru a putea vorbi de descentralizare trebuie s fie ndeplinite urmtoarele condiii: - existena unei comuniti locale cu propriile mijloace materiale necesare, sub forma unui buget propriu; - organe de conducere locale alese de ctre comunitatea local i nu numite de ctre organele centrale; - girare administrativ exercitat de catre organul central, care urmrete s nu fie depit limita ntre problemele locale i cele de intres general. Din punct de vedere politic, termenul de descentralizare se refer la organizarea local opus centralizrii, care neag existena interesului specific al comunitilor locale, acestea din urm fiind conduse prin funcionari publici, numii de ctre organul central. n general se admite c descentralizarea nu este un scop n sine, ci este mai degrab un mijloc pentru atingerea anumitor obiective: ca o regul, descentralizarea ar trebui s fie s fie o parte component a mai multor procese de reform cuprinztoare. Trebuie fcut distincia dintre centralizare descentralizare i concentrare deconcentrare, aceasta din urm sugernd anumite modaliti de funcionare ale sistemului centralizat. n cazul deconcentrrii, prerogativele administrrii centralizate de stat sunt atribuite unui numr de funcionari publici care sunt apropiai, teritorial vorbind, de oamenii pe care i conduc. Concentrarea atribuie toat puterea administraiei centrale, oraului-capital. Exemplele tipice pentru asemenea modaliti administrative sunt primarul, pentru autoritatea descentralizat i prefectul pentru autoritatea deconcentrat. Prefectul reprezint guvernul central la nivel local (districtual sau judeean, n cazul Romniei). Acesta coordoneaz toate activitile serviciilor de stat la acest nivel. Personalul local, funcionarii publici aparinnd diferitelor ministere sunt, de obicei, responsabili n faa prefectului pentru activitatea zilnic. Primarul, ales direct de ctre ceteni, este preedintele consiliului local (sau altei structuri de putere echivalente). Aceste consilii sunt independente, fiind i ele alese n mod direct, i reprezint niveluri separate de guvernmnt asupra crora autoritile centrale exercit un control limitat i nu unul direct. O form particular a descentralizrii administraiei de stat este individualizarea anumitor servicii sub forma instituiilor publice: aceasta este aa-numita descentralizare prin servicii sau descentralizare funcional, care difer complet de descentralizarea administrativ teritorial (geografic), i care nu ine de resortul procedurilor electorale. n cadrul

63

descentralizrii funcionale exist un transfer de autoritate ctre biroul local implicat n rezolvarea unor sarcini specifice. Din punct de vedere organizaional, unii autori definesc descentralizarea ca modalitatea de distribuie a puterii ntre grupuri cu interese diferite, n care cel puin un grup reprezint organismul central, guvernul. Din aceast perspectiv deconcentrarea este vzut ca distribuirea puterii n cadrul unui grup cu interese comune, structura politic reprezentnd n acest caz interesul unui grup particular. n acst mod se poate face distincie ntre descentralizare i deconcentrare ca dou procese distincte de distribuie a puterii. Ali autori argumenteaz c din punct de vedere organizaional exist dou forme de descentralizare: - descentralizarea vertical cu dispersarea n jos a puterii pe lanul autoritii; - descentralizarea orizontal, cu manageri avnd oarecare putere decizional, n primul rnd informal, n interiorul sistemului de autoritate formal, dar care poate implica persoane din afara organizaiei (specialiti, experi). Dei, aa cum am vzut, exist o diferen notabil ntre descentralizare i deconcentrare, n realitate, deconcentrarea este vzut n mod curent ca o form iniial de descentralizare, o descentralizare funcional. n general se poate aprecia c exist trei forme instituionale distincte de relaionare ntre centru i periferie n cadrul sistemelor unitare: deconcentrarea, descentralizarea i devoluia. Diferena dintre aceti termeni depinde n special de cadrul legal al descentralizrii, dar un anumit rol poate fi jucat i de ali factori ca resurse, suport politic, acordul cetenilor. Clasificarea de mai sus i poate dovedi utilitatea n clarificarea termenilor, mai ales din punct de vedere teoretic. n practic totui, este dificil de ntlnit situaii care s permit o delimitare clar, inndu-se seama de multitudinea de mecanisme adoptate pentru descentralizare. Deconcentrarea Acest termen se refer la un transfer parial al autoritii administrative centrale ctre biroul local al unui minister. n cazul deconcentrrii poate fi o delegare parial a puterii, n timp ce responsabilitatea real continu s rmn la persoana sau la instituia investit prin lege cu prerogativele n cauz. Instituia respectiv poate s restrng n orice moment prerogativele delegate autoritii locale. Uneori, deconcentrarea este mai degrab transferul muncii de la nivelul central ministerial al guvernului la propriul personal aflat n afara capitalei, fr transferarea autoritii de a lua decizii sau de a avea libertate n ndeplinirea lor. Pot exista dou tipuri diferite de autoriti locale deconcentrate: - structura vertical sau administraia local neintegrat; - administraia local integrat sau prefectorial. n cazul aa-numitei structuri verticale, fiecare angajat este responsabil fa de ministerul de care aparine. n aceast situaie, personalul local al structurilor centrale i personalul administrativ local opereaz independent unul de cellalt. Ambele grupe de oficiali sunt responsabile n faa autoritilor centrale, dar ele nu au putere oficial unul asupra celuilalt, iar coordonarea se face informal. Totui, n unele ri au fost create structuri de coordonare local cu scopul de a mpiedica organizaiile locale s-i ignore activitile de la acelai nivel. n plus, pe lng reprezentani ai administraiei locale aceste comitete au printre

64

membri i politicieni (deputai, senatori). Uneori sunt acordate bugete speciale comitetelor locale, ca o msur a rezolvrii problemelor locale. Totui, de obicei, aceste comitete au numai o funcie consultativ, fiecare agenie tehnic opernd n concordan cu liniile de aciune pregtite de supervizorii centrali. n cazul tipului integrat sau prefectorial, reprezentantul local al administraiei centrale (prefectul sau guvernatorul) este nsrcinat cu toate funciile administrative dintr-un anumit teritoriu, i acesta este rspunztor la rndul su n faa unui organism central (Ministerul de Interne sau Ministerul Administraiei Locale). Dei personalul local poate fi angajat, pltit, instruit, promovat i transferat de ctre ministerul corespunztor, funcionarii sau personalul local acioneaz ca personal tehnic pentru prefect i sunt responsabili n faa acestuia pentru modalitatea n care rezolv problemele locale, n timp ce ministerul exercit doar o supervizare tehnic. Funcionarii locali primesc de la minitri de care aparin doar instruciuni legate de problmele tehnice i de politic general. Descentralizarea A doua form a relaiilor dintre centru i periferie este descentralizarea. Organele descentralizate, n cel mai simplu sens, se refer la guvernarea local a unei comune, a unui ora sau a unui district. Reprezint o form de guvernare care nu dispune de suveranitate i care este subordonat, ntr-un anumit sens, autoritii centrale sau, n sistemele federale, statului sau autoritii regionale. Acest nivel de guvernare este universal, fiind ntlnit att n sistemele unitare ct i n cele federale sau confederale. n SUA, de exemplu, sunt peste 86000 de uniti de guvernare local care au angajate peste 11 mililioane de oameni, fa de circa 8 milioane ct sunt angajate n guvernarea federal sau la nivel de stat. Ceea ce face guvernarea local deosebit de important n cadrul sistemelor unitare este faptul c, n multe cazuri, este singura form de guvernare n afara centrului. Ar fi o greeal dac s-ar presupune c subordonarea constituional a guvernrii locale ar transforma-o pe aceasta ntr-un element irelevant din punct de vedere politic. Prezena universal a guvernrii locale demonstreaz att faptul c ea este necesar din punct de vedere administrativ ct i faptul c este inteligibil pentru ceteni, datorit apropierii de acetia. n plus, politicienii alei dispun de legitimitate democratic, ceea ce le ofer posibilitatea s i extind puterile i responsabilitile formale de care dispun. Aceasta nseamn c relaiile central local sunt conduse mai curnd printr-un proces de negociere, de compromis reciproc, dect prin unul de impunere de sus. Echilibrul dintre centru i periferie este influenat n plus de factori cum ar fi cultura politic (n special tradiiile legate de autonomia local i diversitatea regional) i de natura sistemului de partide. De exemplu, tendina tot mai accentuat de politizare a autoritilor locale, n sensul c partidele naionale tind s domine politica local, se afl n general n legtur direct cu sporirea centralizrii. n absena unui cadru constituional similar celor din sistemele federale, conservarea autonomiei locale se bazeaz ntr-o msur covritoare pe autolimitarea centrului. Aceasta nseamn c gradul de descentralizare n sistemele unitare variaz semnificativ, att n timp ct i de la ar la ar. Acest fenomen poate fi ilustrat prin experienele contrastante din Marea Britanie i Frana.

65

n mod tradiional Marea Britanie este vzut ca o ar avnd un sistem relativ descentralizat de guvernare local, cu autoriti locale ce posed o libertate semnificativ n interiorul cadrului legal stabilit de ctre parlament. Respectul pentru democraia local a fost vzut de foarte mult timp ca o trstur fundamental a constituiei nescrise a Marii Britanii. Dup J. S. Mill, guvernarea local reprezinta att o form de control asupra asupra puterii centrale ct i un mijloc prin care putea fi sporit participarea popular la viaa politic i, prin aceasta, educarea politic a maselor. Extinderea rolurilor economice i sociale ale statului n perioada postbelic a determinat o ncrcare suplimentar a autoritilor locale de ctre cele centrale cu atribuii n ceea ce privete livrarea de servicii publice. Acest parteneriat n relaiile dintre centru i periferie a fost abandonat n perioada guvernrii conservatoare din anii 80 i 90, perioad n care guvernul a vzut guvernarea local, ca i alte agenii intermediare, ca un obstacol n implementarea politicilor radicale de pia. Introducerea n 1984 a unei limite superioare n ceea ce privete taxele locale ( aa numita rate capping) a eliminat cea mai important putere a guvernrii locale: capacitatea acesteia de a controla nivelul taxelor locale i de a-i determina astfel propriile politici n ceea ce privete cheltuirea banilor publici. Autoritile locale care s-au opus centrului, cum ar fi Consiliul Marii Londre (Greater London Council), au fost desfiinate, iar funciile lor au fost distribuite ctre consilii mai mici, de sector, i ctre o varietate de instituii publice nou create numite quangos (un acronim pentru quasi-autonomous non-governamental organisation, organizaii cu personal mai curnd numit dect format din politicieni alei sau funcionari publici). Responsabilitile guvernrii locale au fost restricionate i prin introducerea unei curricule naionale pentru coli i a unei legislaii care permitea colilor s ias de sub controlul autoritatii locale. Scopul unor astfel de politici a fost acela de a remodela guvernarea local prin crearea unor consilii al cror rol nu era s ofere ele nsele servicii, ci doar s supervizeze serviciile asigurate de ctre firme private prin intermediul unui sistem de contractare i privatizare. Astfel de politici au fost ns interpretate ca un atac la adresa democraiei locale. Pe de o parte, puterea a fost transferat de la guvernarea local ctre cea central, iar pe de alt parte asupra autoritilor locale s-au intensificat presiunile membrilor comunitii n noile lor roluri de clienii ai serviciilor. n Frana, n aceeai perioad, au fost adoptate politici foarte diferite. n ncercarea de a transforma caracterul societii franceze, i n particular tradiia centralist pe care a 5-a Republic a motenit-o de la Iacobini i Napoleon, Preedintele Mitterrand a iniiat un program de descentralizare care a fost implementat de ctre Ministrul de Interne i al Descentralizrii, Gaston Deffere, ntre 1982 i 1986. n mod tradiional, n Frana, realaiile dintre centru i periferie erau dominate de un sistem de strict control administrativ, operat mai ales prin intermediul prefecilor, numii de ctre ministrul de Interne, i care operau ca efi ai executivelor celor 96 de departamente. Sistemul francez funciona ca un lan ierarhic de comand. Pe lng revitalizarea guvernrii regionale, reformele lui Defferre au extins i responsabilitile i puterile guvernrii locale. Puterile executive ale prefecilor au fost transferate ctre preedini alei, iar prefecii au fost nlocuii de ctre Comisari ai Republicii, nsrcinai n special cu planificarea economic. n plus, autoritilor locale nu le mai era necesar acordul anterior n privina deciziilor administrative i a celor bugetare, acestea fiind acum subiectul unui control legal i financiar a posteriori. Rezultatul acestor reforme a fost c Frana a ajuns la cea mai descentralizat structur de stat de la 1789 ncoace.

66

Devoluia Devoluia reprezint transferul puterii de la guvernul central ctre instituii regionale. Organismele devoluate constituie un nivel intermediar al guvernrii ntre nivelul central i cel local. Devoluia difer de federalism prin aceea c, dei jurisdicia teritorial poate fi similar, organismele devoluate nu posed suveranitate; responsabilitile i puterile lor provin de la centru i sunt conferite de ctre acesta. n forma sa slab, aceea a devoluiei administrative, devoluia implic doar faptul c instituiile regionale implementeaz politici decise n alt parte. n forma devoluiei legislative, devoluia implic stabilirea unor adunri regionale investite cu atribuii n domeniul politicilor publice i cu o anumit independen fiscal. Devoluia, cel puin n forma ei legislativ, stabilete cea mai puternic descentralizare posibil n cadrul sistemelor unitare, n afara transformrii acestora n sisteme federale. Adunrile devoluate au fost create, n general, ca rspuns la creterea tendinelor centrifuge din interiorul statelor i ca o ncercare de a concilia presiunile regionaliste cu cele naionaliste. n ciuda lipsei de puteri atribuite constituional, odat ce adunrile devoluate i-au stabilit o identitate politic proprie i au ajuns s dispun de o anumit legitimitate democratic, este foarte dificil ca puterile acestor adunri s fie slbite i, n condiii normale, sunt imposibil de abolit. Stormont Parliment din Irlanda de Nord a constituit o excepie. Acesta a fost suspendat n 1972 i nlocuit cu guvernarea direct a Londrei, ns abia atunci cnd a devenit evident c partidele protestante unioniste nu se puteau opune violenei politice care amenina s se transforme ntr-un rzboi civil. Una dintre cele mai vechi tradiii ale guvernrii devoluate n Europa poate fi nlnit n Spania. Dei este stat unitar nc din 1570, Spania este divizat n 50 de provincii, fiecare exercitnd o anumit autoguvernare. Ca parte a procesului de tranziie democratic de dup moartea generalului Franco n 1975, procesul de devoluie a fost extins n 1979 prin crearea a 17 comuniti autonome. Acest nou nivel al guvernrii regionale se bazeaz pe adunri alese investite cu atribuii largi n privina politicii interne. Dei aceast reform a fost conceput pentru a veni n ntmpinarea cererilor de autonomie din partea catalanilor i bascilor, n primul rnd, n ara Bascilor se pare c ea a produs un nou val de terorism susinut de micarea separatist ETA (Euskadi Ta Askatasuna). Guvernul francez a utilizat i el devoluia ca mijloc de rspuns la persistena identitii regionale, n special n Bretania i Occitania. Un element cheie n reforma lui Gaston Defferre a fost tranziia de la devoluia administrativ la devoluia legislativ. Ca parte a strategiei regionalismului funcional, n 1972 au fost create 22 de organisme publice regionale, cu scopul de a ntri coordonarea administrativ n domeniul investiiilor locale i al planificrii. Acestor organisme le lipsea totui o baz democratic i se bucurau doar de puteri limitate. n 1982 acestea au fost transformate n guvernri regionale propriu-zise, fiecare dispunnd de un consiliu ales n mod direct. n ncercarea de a stvili separatismul i terorismul, insulei Corsica i-a fost garantat statutul special de Teritoriu Colectiv, care de fapt confer insulei auto-guvernare. Prin contrast, dei compoziia multietnic a Marii Britanii a condus la o dezbatere n privina devoluiei, pn de curnd, nu au existat niveluri regionale de guvernare. Devoluia a aprut pe agenda politic britanic la sfritul anilor 60, odat cu renaterea naionalismului scoian i galez, care din 1974 are i reprezentare parlamentar prin Scottish National Party

67

(SNP) i Plaid Cymru. n ncercarea de a menine suportul partidelor naionaliste, guvernul laburist minoritar a fcut unele propuneri n privina devoluiei n 1978 i 1979. n 1978 aceste propuneri au fost respinse de opoziia din interiorul Partidului Laburist, iar n 1979 de eecul referendumurilor din Scoia i ara Galilor. n Scoia, o majoritate mic a sprijinit devoluia, ns prevederea legal era ca aceast majoritate s reprezinte cel puin 40% din totalul electoratului. n ara Galilor devoluia a fost respins cu aproximativ 75% din voturi. Pe parcursul anilor 80 i 90 clivajul dintre Parlamentul de la Londra, dominat de conservatori, i Scoia i ara Galilor, dominate de laburiti, a devenit tot mai evident. Astfel Partidul Laburist a reuit s converteasc suportul renscut pentru devoluie n folos propriu. Opoziia fa de devoluie s-a bazat n special pe teama c aceasta va ntri sentimentul naionalist, ceea ce va duce n cele din urm la destrmarea Marii Britanii. Suporterii devoluiei au considerat ns c aceasta este singura soluie pentru a rezolva criza din Marea Britanie, prin restaurarea unei guvernri legitime care ar limita dezvoltarea naionalismului. Referendumurile din 1997 au dus la apariia unui Parlament Scoian (74,3% da) i a unei Adunri consultative n ara Galilor (50,3% da). Cu toate rezultatele pozitive nregistrate n unele pri ale Europei, devoluia nu reprezint un proces lipsit de riscuri. Ea implic o restructurare, de multe ori radical, a unor servicii publice, care pentru a fi eficient necesit o infrastructur administrativ local puternic. Devoluia poate s complice eforturile de construire a unor structuri ierarhice logice a diferitelor servicii (cum ar fi cele de sntate), precum i crearea structurilor regionale. Astfel, independena unor organizaii poate duce la structuri paralele, mai multe organizaii din aceeai arie funcionnd fr coordonare i independent una fa de alta. Ca rezultat, resursele alocate nu vor fi ntotdeauna suficiente pentru rezolvarea problemelor prioritare. Mai mult, devoluia prezint riscul dispersiei abilitilor manageriale i a creterii numrului de salariai att la nivel naional ct mai ales la nivel regional. De asemenea, lipsa personalului calificat poate fi un rezultat al devoluiei, care implic o mai larg autonomie n planificarea, dezvoltarea, ndeplinirea programelor, innd cont de ansamblul serviciilor publice locale, pe baza politicii naionale i a strategiei la nivel regional. Pentru aceasta, o precondiie a devoluiei este existena unui sistem administrativ local bine consolidat, cu personal instruit corespunztor.

68

Capitolul V PARLAMENTUL ROMNIEI Conform Constituiei, la baza organizrii i funcionrii statului romn, ca stat de drept i democrat stau cteva principii fundamentale: asigurarea i garantarea drepturilor i a libertilor fundamentate, separaia i echilibrul puterilor n stat, supremaia Constituiei i a legilor. Astfel, n cadrul democraiei constituionale, ca o transpunere a principiului separaiei puterilor n stat, puterea public este constituit din puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc. Parlamentul Romniei este organul reprezentativ suprem al poporului romn i unica autoritate legiuitoare a rii (art. 61 alin. 1 din Constituia Romniei). n calitate de unic autoritate legiuitoare, Parlamentul este competent exclusiv 8 s elaboreze i s emit acte legislative, adic reguli de conduit social cu caracter general, impersonal, obligatoriu, prin care reglementeaz cele mai importante relaii sociale dintre indivizi i dintre indivizi i stat i, a cror respectare, poate fi impus, la nevoie, prin fora de constrngere a statului.

8 n condiiile stabilite de Constituie, n baza delegrii legislative, Parlamentul poate mandata Guvernul s emit acte normative cu putere de lege, numite ordonane.

69

Parlamentul este organul reprezentativ suprem. Aceast calitate decurge din structura larg reprezentativ a Parlamentului9, membrii acestuia fiind alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, pentru a exprima voina general a poporului. Conform art. 61 alin. 2 din Constituie, Parlamentul Romniei este alctuit din Camera Deputailor i Senat, actuala Constituie consacrnd bicameralismul. Pentru argumentarea opiunii legiuitorului constituant din 1991 s-a susinut c bicameralismul amelioreaz procesul legislativ; tempereaz impetuozitatea celor dou Camere ale Parlamentului, asigur controlul reciproc.

5.1. Organizarea i funcionarea Parlamentului Romniei10 Dup finalizarea procesului electoral, cele dou Camere ale Parlamentului se ntrunesc n prima edin11, la convocarea Preedintelui Republicii, n cel mult 20 de zile de la alegeri (art. 63 alin. 3 din Constituie). Pn la constituirea organelor de conducere ale celor dou Camere, edinele sunt conduse de un preedinte acesta va fi cel mai n vrst dintre senatori sau deputai ajutat de patru vicepreedini, alei dintre cei mai tineri senatori, respectiv deputai. n prima edina are loc validarea mandatelor parlamentarilor, scop n care este desemnat o comisie special de validare a mandatelor (format din 30 de deputai art. 3 alin. 1 din regulamentul Camerei Deputailor, respectiv 15 senatori art. 5 alin. 1 din regulamentul Senatului), condus de un preedinte i doi vicepreedini. Comisia de validare a mandatelor trebuie s respecte configuraia politic a grupurilor parlamentare. Fiecare mandat trebuie validat prin votul majoritii senatorilor, respectiv a deputailor prezeni la edin (majoritate simpl). Mandatul parlamentar poate fi invalidat n urmtoarele situaii (art. 7 din Regulamentul Camerei Deputailor, respectiv art. 8 din Regulamentul Senatului): n cazul alegerii parlamentarului prin fraud electoral dovedit sau recunoscut, nerespectarea condiiilor constituionale i legale privind candidatura sau obinerea mandatului. Cele dou Camere ale Parlamentului sunt constituite n mod legal dup validarea a cel puin dou treimi din numrul total al mandatelor fiecrei camere. Potrivit art. 64 alin. 3 din Constituie, parlamentarii se pot organiza n grupuri parlamentare, potrivit regulamentului de organizare i funcionare a fiecrei Camere. Parlamentarii nu sunt obligai s fac parte dintr-un grup parlamentar, putnd s-i desfoare activitatea i n afara unui asemenea grup (nu trebuie confundai cu parlamentarii
A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar , vol. II, p. 94. Regulamentul Camerei Deputailor aprobat prin Hotrrea Camerei Deputailor nr. 8 din 24 februarie 1994 (publicat n M.Of. nr. 50 din 25 februarie 1994), republicat n M.Of. nr. 35 din 16 ianuarie 2006; Regulamentul Senatului aprobat prin Hotrrea Senatului nr. 28 din 25 octombrie 2005, publicat n M.Of. nr. 948 din 25 octombrie 2005. 11 n legislatura 2004-2008 Parlamentul Romniei este format de 469 de parlamentari: 332 de deputai i 137 de senatori.
10 9

70

independeni, cei care nu au candidat pe listele vreunui partid politic). Un grup parlamentar este format din minim 10 deputai, respectiv minim 7 senatori, care au candidat pe listele aceleiai formaiuni politice. Un parlamentar poate face parte doar dintr-un singur grup parlamentar. Fiecare grup parlamentar i desemneaz propria conducere, format dintr-un lider (preedinte) i, eventual, adjunci sau secretari. Printre atribuiile grupurilor parlamentare se numr: fac propuneri pentru membrii comisiei de validare a mandatelor, propun candidai pentru funcia de preedinte a Camerei propun candidai pentru comisiile parlamentare, pot prezenta amendamente n scris la propunerile sau proiectele legislative supuse dezbaterii parlamentare i prezint poziia cu privire la propunerea de ridicare a imunitii parlamentare pot sesiza Curtea Constituional cu privire la neconstituionalitatea Regulamentelor Camerelor Parlamentului (art. 146 litera c din Constituie). Dup constituirea legal a celor dou Camere ale Parlamentului se desemneaz structurile organizatorice i de conducere ale celor dou camere ale Parlamentului. Acestea sunt formate din: preedintele Camerei, Biroul permanent, comisiile parlamentare. Preedintele Camerei Deputailor sau a Senatului Fiecare Camer parlamentar i alege un preedinte pe toat durat legislaturii, care este, n acelai timp i preedintele biroului permanent al camerei respective. Candidaii pentru funcia de preedinte sunt propui de ctre grupurile parlamentare, se aleg prin vot secret, cu votul majoritii senatorilor, respectiv al deputailor (n condiiile n care este respectat i cvorumul cerut de lege pentru legalitatea edinei, adic jumtate plus unu din numrul total al senatorilor, respectiv al deputailor). Preedintele Camerei poate fi revocat din funcie, nainte de expirarea termenului, prin votul majoritii deputailor sau al senatorilor. Calitatea de preedinte al Camerei parlamentare nceteaz la expirarea mandatului sau prin demisie, revocare ori pierderea calitii de deputat, respectiv de senator. Atribuiile preedintelui Camerei parlamentare: convocarea parlamentarilor n sesiuni ordinare sau extraordinare prezidarea sesiunilor, conducerea edinelor i a dezbaterilor, cu asigurarea desfurrii normale i legale a lucrrilor, conducerea lucrrilor edinelor biroului permanent al camerei, sesizarea Curii Constituionale cu privire la constituionalitatea legilor nainte de promulgarea acestora, cu privire la tratate sau a altor acorduri internaionale, precum i a regulamentului camerei, reprezentarea Camerei n relaiile interne i internaionale, ndeplinete orice alte atribuii care i sunt stabilite prin regulament sau de plenul camerei.

71

S-a susinut n literatura de specialitate, c preedintele Camerei parlamentare deine cea mai important, dificil i complex funcie din Parlament12. Birourile permanente sunt organe interne de conducere ale celor dou Camere 13. Sunt formate dintr-un preedinte, patru vicepreedini, patru secretari i patru chestori pentru Camera Deputailor, respectiv 2 chestori pentru Senat, desemnarea acestora fiind rezultatul negocierilor dintre grupurile parlamentare i cu respectarea configuraiei politice a Parlamentului. Membrii birourilor permanente sunt alei la nceputul fiecrei sesiuni parlamentare ordinare i pot fi revocai din funcie oricnd. Calitatea de membru al biroului permanent nceteaz i prin deces, demisie sau pierderea calitii de senator, respectiv deputat. Printre atribuiile biroului permanent se numr: propune data nceperii i data ncheierii sesiunilor parlamentare, solicit convocarea n sesiune extraordinar, supune aprobrii Camerelor, regulamentele de organizare i funcionare organizeaz i rspunde de desfurarea n bune condiii a activitii Camerei, ntocmete proiectul ordinii de zi a edinelor camerei, hotrte nscrierea pentru dezbatere, n prima camer sesizat sau trimite spre dezbatere celeilalte Camere, proiectele sau propunerile legislative, prezint Camerei spre aprobare bugetul acesteia i contul de ncheiere a exerciiului bugetar, sesizeaz comisiile permanente n vederea ntocmirii rapoartelor i a avizelor, organizeaz relaiile Camerei cu celelalte autoriti publice sau organizaii, conduce i supravegheaz serviciile Camerei, ndeplinete orice alte atribuii prevzute prin Regulamentele de organizare i funcionare sau alte dispoziii legale. Vicepreedinii l secondeaz pe preedintele Camerei, putnd ndeplini unele dintre atribuiile acestuia. Secretarii au atribuii precum: ntocmirea listei nscrierilor la cuvnt; prezentarea propunerilor, amendamentelor sau a oricror alte comunicri adresate adunrii camerei; efectuarea apelului nominal; notarea rezultatului votului etc. Chestorii verific modul de gestionare i administrare a patrimoniului Camerei; exercit controlul financiar asupra cheltuielilor efectuate; asigur meninerea ordinii n localul Camerei. Comisiile parlamentare Comisiile parlamentare sunt organisme interne de lucru ale celor dou Camere ale Parlamentului avnd drept scop pregtirea documentelor de lucru pentru edinele n plen i

A se vedea Ioan Muraru, Andrei Muraru, Cteva consideraii teoretice privind biroul permanent al Camerei parlamentare, n Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Corneliu-Liviu Popescu, tefan Deaconu, Gheorghe Iancu, Perspective juridice privind instituia parlamentului, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 30. 13 A se vedea Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, p. 635.

12

72

pentru exercitarea funciei de control parlamentar14. Reprezint laboratoarele Parlamentului, dar nu au putere decizional15. Tipurile de comisii parlamentare: comisii permanente, comisii de anchet, comisii speciale. Cele dou Camere i pot constitui comisii comune (de exemplu, Comisia comun a Camerei Deputailor i a Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activitii Serviciului Romn de Informaii; Comisia Parlamentului Romniei pentru Integrare European). Comisiile permanente sunt alese pe ntreaga durat a mandatului Camerei sau a sesiunii i, n general, sunt specializate pe domenii de activitate. Exemple: Comisia pentru administraia public, amenajarea teritoriului i echilibrului tehnologic; Comisia pentru agricultur, silvicultur, industrie alimentar i servicii specifice; Comisia pentru buget, finane i bnci; Comisia pentru cultur, art i mijloace de informare n mas; Comisia pentru cercetarea abuzurilor i pentru petiii; Comisia pentru drepturilor omului, culte i problemele minoritilor naionale; Comisia pentru industrie i servicii; Comisia juridic, de disciplin i imuniti; Comisia pentru munc i protecie social; Comisia pentru politic economic, reform i privatizare; Comisia pentru politic extern; Comisia pentru sntate i familie; Comisia de validare16. Comisiile de anchet sunt constituite la propunerea unei 1/3 din numrul membrilor unei Camere, n vederea analizrii unor evenimente sau aciuni negative, pentru aflarea adevrului, pentru stabilirea responsabilitii i a msurilor ce se impun. i nceteaz activitatea, o dat cu prezentarea raportului n plenul Camerei. Comisiile speciale - sunt organizate la propunerea a unui numr minim de deputai sau senatori, provenii din cel puin dou grupuri parlamentare, n vederea examinrii unor proiecte de legi complexe sau a unor probleme aparte, speciale. Au, de obicei, caracter temporar. Comisia de mediere se constituie doar n cadrul procedurii de adoptate a legilor constituionale. Funcionarea Parlamentului Mandatul (numit i legislatur). Prin mandat se nelege perioada de timp determinat pentru care este ales un reprezentat i i exercit atribuiile care i revin. Mandatul Camerei Deputailor i a Senatului este de 4 ani i ncepe de la data ntrunirii legale a fiecrei Camere, n condiiile validrii mandatelor i a depunerii jurmntului. Dureaz pn la ntrunirea legal a Camerelor nou alese. Mandatul nceteaz prin ajungerea la termen sau prin dizolvarea Parlamentului, n condiiile art. 89 din Constituie (parlamentul poate fi dizolvat de ctre Preedintele Republicii, dup consultarea celor doi preedini ai Camerelor parlamentare, a liderilor
A se vedea Mihai-Constantin Eremia, Daniel Mihai Dragnea, Introducere n dreptul constituional , Editura Hamangiu, Bucureti, 2006, p. 103. 15 A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, Editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 93. 16 Sunt organizate i funcioneaz separat pentru fiecare Camer a Parlamentului, avnd denumiri aproape identice. Exista 17 comisii permanente ale Camerei Deputailor i 16 comisii permanente ale Senatului. (www.cdep.ro; www.senat.ro).
14

73

grupurilor parlamentare, n cazul n care nu a acordat votul de ncredere Guvernului n termen de 6 luni de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri n acest sens). Mandatul celor dou Camere se prelungete de drept n stare de mobilizare, de rzboi, de asediu sau de urgen, i dureaz pn la ncetarea acestor situaii (art. 63 alin. 1). Alegerile pentru noul Parlament vor avea loc n termen de cel mult 3 luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului (art. 63 alin. 2). Pe perioada prelungirii mandatului, n condiiile art. 63 din Constituie, aceasta nu poate fi revizuit i nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice. Parlamentul Romniei i desfoar activitatea n sesiuni parlamentare, modalitatea principal de lucru fiind edina, la convocarea preedinilor celor dou Camere. Sesiunile parlamentare sunt de dou feluri: sesiuni ordinare i sesiuni extraordinare. Sesiunile ordinare sunt acele perioade expres prevzute n care Parlamentul este obligat s se ntruneasc pentru a-i desfura activitatea. Potrivit art. 66 alin. 1 din Constituie, Parlamentul Romniei se ntrunete n dou sesiuni ordinare pe an, la convocarea preedinilor celor dou Camere, prin decizie. Doar n cazul primei sedine de constituire a Parlamentului nou ales, convocarea se face de ctre Preedintele Republicii. Prima sesiune ordinar ncepe n luna februarie i nu poate depi sfritul lunii iunie, iar cea de-a doua sesiune ordinar ncepe n luna septembrie i nu poate depi sfritul lunii decembrie (art. 84 alin. 1 din Regulamentul Camerei Deputailor, respectiv art. 80 din Regulamentul Senatului). Sesiunile extraordinare se in ori de cte ori este nevoie, n afara sesiunilor ordinare, la iniiativa Preedintelui Republicii, a biroului permanent al fiecrei Camere sau a cel puin o 1/3 din numrul deputailor sau al senatorilor. O situaie mai deosebit, se refer la convocarea de drept a Parlamentului, n cazurile expres prevzute de Constituie: luarea unor msuri urgente de ctre Preedintele Republicii (conform art. 92 alin. 3), instituirea strii de asediu sau de urgen (conformart. 93 alin. 2), depunerea spre aprobare la Parlament a unei ordonane de urgen a Guvernului (potrivit art. 115 alin. 5). edinele sunt intervalele de timp n care Camerele i desfoar activitatea curent. edinele sunt de dou feluri: separate (pentru fiecare Camer) i comune. edinele comune se organizeaz n urmtoarele situaii (art. 65 alin. 2): primirea mesajului Preedintelui Republicii aprobarea bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat declararea mobilizrii totale sau pariale declararea strii de rzboi aprobarea strategiei naionale de aprare a rii examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Aprare a rii numirea efilor serviciilor de informaii i exercitarea controlului asupra activitii acestor servicii numirea Avocatului Poporului

74

stabilirea statutului deputailor i senatorilor, stabilirea indemnizaiei i a celorlalte drepturi ale acestora. edinele sunt publice dar, n condiii deosebite, Camerele pot hotr ca acestea s fie secrete. edinele se desfoar legal n condiii de realizare a cvorumului, respectiv n prezena a cel puin jumtate plus unul din membrii fiecrei Camere. Conform regulamentelor de organizare i funcionare a celor dou Camere, parlamentarii i desfoar activitatea n edine n plen, n comisii, n grupuri parlamentare, la nivelul birourilor parlamentare, n circumscripii electorale ori ndeplinesc orice alte atribuii ce le sunt ncredinate de Camera parlamentar din care fac parte. 5.2. Atribuiile Parlamentului Romniei

1. Atribuia legislativ17 const n activitatea de elaborare i emitere a legilor. Termenul

lege este utilizat, n acest context, n accepiunea lui restrns, de act normativ emis de Parlament, cu cea mai mare for juridic, ce cuprinde reguli generale de conduit, formulate n abstract, impersonale, cu caracter general, obligatorii, a cror respectare, la nevoie, poate fi impus prin fora de constrngere a statului18. 2. Atribuii privind organizarea intern i a activitii Parlamentului referitoare la: validarea mandatelor deputailor i senatorilor, alegerea i constituirea propriilor organe de conducere, adoptarea propriilor regulamente de organizare i funcionare, aprobarea bugetului propriu etc. 3. Stabilirea direciilor generale ale activitii sociale, economice, culturale, statale i juridice - n baza competenei generale de care se bucur ca organ reprezentativ suprem, parlamentul stabilete liniile principale ale dezvoltrii societii i ale naiunii romne, prin intermediul legilor adoptate, legi pe care Guvernul are obligaia de a le pune n executare. Parlamentul reglementeaz, prin intermediul legilor, domenii importante i foarte importante, precum: bugetul naional, drepturile i libertile fundamentale ale omului i ceteanului, alegeri, instituiile fundamentale ale statului, organizarea forelor armate, aprarea i sigurana naional, sistemul general al impozitelor i taxelor, regimul general al infraciunilor etc. 4. Atribuii exercitate n legtur cu alte autoriti publice se refer, n principal, la alegerea, numirea sau destituirea din funcie a unor funcionari i demnitari publici: Parlamentul l poate suspenda din funcie pe Preedintele Romniei (art. 95 din Constituie); hotrte punerea sub acuzare a Preedintelui Republicii pentru svrirea infraciunii de nalt trdare (art. 96); acord votul de ncredere Guvernului i programului general de guvernare a acestuia (art. 103); poate retrage ncrederea acordat Guvernului, ceea ce echivaleaz cu demiterea acestuia (art. 113); numirea n funcie a Avocatului Poporului, a efilor serviciilor de informaii, a consilierilor de conturi din cadrul Curii de Conturi (art. 140 alin. 4); fiecare camer a Parlamentului numete cte trei judectori ai
S-a susinut c Parlamentului i revine o funcie deliberativ, care are o sfer de cuprindere mai larg dect funcia legislativ, prima incluznd-o pe cea de-a doua a se vedea Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, p. 578. 18 Termenul lege poate fi utilizat i ntr-un sens larg, de act normativ, adic de o regul general de conduit obligatorie, emis de organul competent, dup o procedur reglementat.
17

75

Curii Constituionale; Senatul numete pe cei doi reprezentani ai societii civile din cadrul naltei Curi de Casaie i Justiie (art. 133 alin. 2 lit. b); Senatul valideaz n funcie pe cei 14 membrii ai naltei Curi de Casaie i Justiie, alei de ctre adunrile generale ale magistrailor (art. 133 alin. 2 lit. a) etc. 5. Atribuii de control parlamentar. Funcia de control decurge din calitatea Parlamentului de organ reprezentativ suprem i de unic autoritate legislativ, avnd ca suport teoretic, principiul separaiei puterilor n stat19. Controlul este necesar, deplin i difereniat. Modalitile de control parlamentar sunt: controlul exercitat prin intermediul comisiilor parlamentare controlul exercitat prin intermediul drilor de seam, a mesajelor, rapoartelor, programelor (de exemplu, audierea rapoartelor prezentate n faa Parlamentului de Curtea de Conturi, Avocatul Poporului etc.) controlul exercitat asupra activitii Preedintelui republicii i a membrilor guvernului (control politic) dreptul deputailor i al senatorilor de a cere informaii necesare controlul exercitat prin rezolvarea petiiilor cetenilor controlul exercitat prin intermediul Avocatului Poporului 6. Atribuii n domeniul politicii externe Parlamentul ratific sau denun tratatele i celelalte acte internaionale negociate de Guvern i semnate de Preedintele Republicii, la care Romnia devine parte; declararea strii de rzboi, decizia de ncepere sau ncetare a ostilitilor militare; particip la structurile parlamentare internaionale20. 5.3. Procedura legislativ Procedura legislativ reprezint ansamblul actelor i a formelor desfurate n cadrul activitii de elaborare i emitere a legilor. Procedura legislativ cuprinde reguli de conturare a ideii de lege, de elaborare i de adoptare, pn la publicarea ei21. Procedura legislativ poate mbrca dou forme: procedura legislativ ordinar (obinuit) i procedura legislativ special (extraordinar). Procedura legislativ are un caracter complex i presupune parcurgerea obligatorie a unor etape. Etapele procedurii legislative ordinare22:
A se vedea Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, p. 678. A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, p. 133. 21 A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, p. 206. 22 S-a mai susinut c procedura legislativ ordinar este format dintr-o faz extraparlamentar i faza parlamentar. Faza extraparlamentar are o component pre-parlamentar (iniiativa legislativ, avizarea proiectelor de lege i a propunerilor legislative) i o component post-parlamentar (promulgarea legii i publicarea acesteia n Monitorul Oficial al Romniei). Faza parlamentar cuprinde: sesizarea Parlamentului, prima lectur a proiectului, examinarea i dezbaterea n cadrul comisiilor parlamentare, a doua lectur n plenul Camerelor, votarea i, eventual, reexaminarea proiectului sau a propunerii legislative n cazul exercitrii controlului de constituionalitate anterior a se vedea Ioan Vida, Manual de legistic formal, ediia a II-a, Editura Lumina Lex. Bucureti, 2004, p. 149-150. ntr-o alt opinie, s-a susinut c procedura legislativ ordinar comport dou faze distincte: faza preliminar (include iniiativa legislativ, sesizarea Camerei parlamentare competente, avizarea i dezbaterea n una sau mai multe comisii parlamentare) i faza de dezbatere i decizie (presupune prezentarea proiectului sau a propunerii de ctre iniiator, prezentarea raportului comisiei
20 19

76

I. iniiativa legislativ II. avizarea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative23 III. dezbaterea i votarea n plenul Camerei parlamentare IV. exercitarea controlului de constituionalitate (singura etap facultativ) V. promulgarea de ctre Preedintele Republicii VI. publicarea n Monitorul oficial al Romniei. I. Iniiativa legislativ. Iniiativa legislativ este definit ca fiind dreptul de a sesiza Parlamentul cu examinarea unui proiect de lege sau a unui propuneri legislative, drept cruia i corespunde obligaia corelativ a autoritii legiuitoare de a se pronuna asupra proiectului de lege sau a propunerii legislative24. Conform art. 74 alin. 1 din Constituia Romniei, iniiativa legislativ aparine: 1. Guvernului, 2. deputailor i senatorilor (individual sau colectiv), 3. unui numr de cel puin 100.000 de ceteni cu drept de vot. Preedintele Romniei nu are drept de iniiativ legislativ. Guvernul i exercit dreptul de iniiativ legislativ prin elaborarea unui proiect de lege, conform normelor de tehnic legislativ 25. Guvernul este iniiatorul marii majoriti a legilor emise de Parlament, n considerarea rolului su de asigurare a realizrii politicii interne i externe a statului. Guvernul deine o competen exclusiv privind elaborarea proiectului bugetului de stat i al bugetului asigurrilor sociale de stat (art. 138 alin. 2 din Constituia Romniei). Parlamentarii i cetenii i exercit dreptul de iniiativ legislativ prin elaborarea unei propuneri legislative, care trebuie s mbrace forma unui proiect de lege. Constituia Romniei stabilete dou restricii privind exercitarea dreptului de iniiativ legislativ de ctre populaie. Prima se refer la procedura de exercitare (cel puin 100.000 de ceteni cu drept de vot care trebuie s provin din cel puin un 1/4 din judeele rii, iar fiecare jude trebuie s furnizeze cel puin 5.000 de semnturi art. 74 alin. 1), iar cea de-a doua la obiectul iniiative legislative: art. 74 alin. 2 stabilete c nu pot face obiectul iniiativei legislative populare problemele fiscale, problemele cu caracter internaional, amnistia i graierea. Proiectul de lege sau propunerea legislativ se transmite Camerei parlamentare competente s fie sesizat prima. nainte de revizuirea din 2003 a Constituiei Romniei, nu era reglementat o competen special pentru cele dou Camere ale Parlamentului Romniei. Mai mult, iniiatorul unui proiect de lege putea s depun proiectul la oricare din Camere.
parlamentare, dezbaterea general i pe articole, votarea, promulgarea i publicarea legii n Monitorul Oficial al Romniei). 23 La baza distinciei ntre proiecte de lege i propuneri legislative stau categoriile de iniiatori. Guvernul va sesiza Parlamentul prin intermediul proiectelor de lege, iar iniiativele parlamentarilor i a cetenilor vor mbrca forma propunerilor legislative. Dar, distincia nu are nici o semnificaie juridic a se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar , vol. II, p. 109. 24 A se vedea Ioan Vida, Manual de legistic formal, p. 150. 25 Normele de tehnic legislativ privind elaborarea actelor normative sunt reglementate prin Legea nr. 24/2000, republicat n M.Of. nr. 777 din 25 august 2004.

77

Prin modificrile introduse de Legea de revizuire din 2003 a Constituiei Romniei 26, este reglementat o specializare funcional pentru cele dou Camere, concretizat n existena unei Camere decizionale i a unei Camere de reflecie. De asemenea, art. 75 alin. 1 stabilete o competena special de a fi sesizat prima a fiecrei Camere. Astfel, potrivit art. 75 alin. 1 din Constituia Romniei, republicat, se supun spre dezbatere i adoptare Camerei Deputailor, ca prim Camer sesizat, care are astfel rol de camer de reflecie, proiectele de lege pentru urmtoarele domenii27: 1. proiectele de legi i propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaionale i a msurilor legislative ce rezult din aplicarea acestor tratate sau acorduri; 2. proiectele legilor organice prevzute n Constituia Romniei, republicat, la: a. art. 31 alin. 5 - organizarea i funcionarea serviciilor publice de radio i televiziune i controlul parlamentar al acestora; b. art. 40 alin. 3 - dreptul de asociere, respectiv incompatibilitatea cu calitatea de membru al partidelor politice a unor categorii socio-profesionale; c. art. 55 alin. 2 - condiiile privind ndeplinirea ndatoririlor militare; d. art. 58 alin. 3 - organizarea i funcionarea instituiei Avocatului Poporului; e. art. 73 alin. 3 - categorii de legi; lit. e - organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii; lit. k - contenciosul administrativ; lit. l - organizarea i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti, a Ministerului Public i a Curii de Conturi; lit. n - organizarea general a nvmntului; lit. o - organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local; f. art. 79 alin. 2 - nfiinarea, organizarea i funcionarea Consiliului Legislativ; g. art. 102 alin. 3 - Guvernul - rolul i structura; h. art. 105 alin. 2 - incompatibilitile cu funcia de membru al Guvernului; i. art. 117 alin. 3 - nfiinarea de autoriti administrative autonome; j. art. 118 alin. 2 i 3 - structura sistemului naional de aprare, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru aprare, statutul cadrelor militare i reglementri similare referitoare la celelalte componente ale forelor armate; k. art. 120 alin. 2 - raporturile cetenilor aparinnd unei minoriti naionale cu serviciile publice deconcentrate n unitile administrativ-teritoriale, unde respectivele minoriti au o pondere semnificativ, n ceea ce privete utilizarea limbii materne;

Legea nr. 429 aprobat de cele dou Camere ale Parlamentului n 18 septembrie 2003, publicat n M.Of. nr. 669 din 22 septembrie 2003, supus referendumului naional din 18-19 octombrie 2003, i publicat n M.Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003, dup publicarea n M.Of. a Hotrrii Curii Constituionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 privind confirmarea rezultatelor referendumului naional. 27 Conform art. 92 alin. 8 din Regulamentul Camerei Deputailor i art. 88 alin. 8 din Regulamentul Senatului.

26

78

l. art. 126 alin. 4 i 5 - compunerea naltei Curi de Casaie i Justiie, regulile de funcionare ale acesteia i nfiinarea de instane judectoreti specializate n anumite materii; m. art. 142 - Curtea Constituional. Pentru proiectele de legi i propuneri legislative pentru care Camera Deputailor are rol de Camer de reflecie, Senatul va avea rol de Camer decizional (potrivit art. 75 alin. 3 din Constituia Romniei republicat28). Conform art. 75 alin. 1 din Constituia Romniei republicat, toate celelalte proiecte de legi i propuneri legislative se supun spre dezbatere Senatului, ca prim Camer sesizat. Astfel, Senatul are rol de Camer de reflecie, iar Camera Deputailor rol de Camer decizional pentru urmtoarele proiecte sau propuneri legislative29: 1. toate proiectele de legi i propunerile legislative de nivelul legilor ordinare, altele dect cele pentru ratificarea tratatelor internaionale sau a altor acorduri internaionale, precum i a msurilor legislative ce rezult din aplicarea acestora; 2. proiectele legilor organice prevzute n Constituia Romniei, republicat, la: a. art. 3 alin. 2 - frontierele rii; b. art. 5 alin. 1 - dobndirea i pierderea ceteniei romne; c. art. 12 alin. 4 - simboluri naionale; d. art. 16 alin. 4 - dreptul cetenilor Uniunii Europene de a alege i de a fi alei n autoritile publice locale; e. art. 44 alin. 2 - dreptul de proprietate privat; f. art. 52 alin. 2 - dreptul persoanei vtmate de o autoritate public; g. art. 73 alin. 3 - categorii de legi: lit. a - sistemul electoral, organizarea i funcionarea Autoritii Electorale Permanente; lit. b - organizarea, funcionarea i finanarea partidelor politice; lit. d - organizarea i desfurarea referendumului; lit. f - regimul strii de mobilizare parial sau total a forelor armate i al strii de rzboi; lit. g - regimul strii de asediu i al strii de urgen; lit. h - infraciunile, pedepsele i regimul executrii acestora; lit. i - acordarea amnistiei sau a graierii colective; lit. j - statutul funcionarilor publici; lit. m - regimul juridic general al proprietii i al motenirii; lit. p - regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia social; lit. r - statutul minoritilor naionale din Romnia; lit. s) - regimul general al cultelor; h. art. 83 alin. 3 - prelungirea mandatului Preedintelui; i. art. 123 alin. 3 - atribuiile prefectului;
Art. 75 alin. 3: Dup adoptare sau respingere de prima Camer sesizat, proiectul sau propunerea legislativ se trimite celeilalte Camere, care va decide definitiv . 29 Conform art. 92 alin. 9 din Regulamentul Camerei Deputailor i art. 88 alin. 7 din Regulamentul Senatului.
28

79

j. art. 125 alin. 2 - statutul judectorilor n raport cu Consiliul Superior al Magistraturii; k. art. 128 alin. 2 - folosirea limbii materne i a interpretului n faa instanelor judectoreti de ctre cetenii romni aparinnd minoritilor naionale; l. art. 136 alin. 3, 4 i 5 - obiectul exclusiv al proprietii publice, darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public, inviolabilitatea proprietii private; m. art. 141 - Consiliul Economic i Social. Proiectele de legi i propunerile legislative se depun la Camera competent s fie sesizat prima nsoite de expunerile de motive i vor fi nregistrate la biroul permanent n ordinea prezentrii lor de ctre iniiator. II. Avizarea Dup nregistrarea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative, nainte de a fi supuse dezbaterii, preedintele biroului permanent va solicita avizul Consiliului Legislativ i punctul de vedere sau informarea, dup caz, a Guvernului. Avizul Consiliului Legislativ este unul consultativ, adic obligatoriu de cerut pentru toate proiectele sau propunerile legislative, dar, de care parlamentarii pot sau nu s in seama. n unele cazuri, trebuie cerut i avizul Consiliului Economic i Social sau al Consiliului Suprem de Aprare a rii (n funcie de domeniul de activitate reglementat). n cazul propunerilor legislative ale cetenilor, preedintele biroului permanent va sesiza Curtea Constituional n vederea verificrii ndeplinirii condiiile impuse (conform art. 146 lit. j din Constituia Romniei republicat). Consiliul Legislativ i Guvernul au la dispoziie 15 zile pentru a comunica avizul. Dup primirea rspunsului sau dac, n acest termen, nu se transmite Camerei sesizate avizul sau informarea, Biroul permanent distribuie proiectul sau propunerea legislativ deputailor sau senatorilor, dup caz, i l trimite comisiei parlamentare de specialitate , n vederea dezbaterii n cadrul acestei comisii i al ntocmirii raportului. Pentru proiectele complexe, biroul permanent poate sesiza mai multe comisii permanente. Deputaii, senatorii, grupurile parlamentare i Guvernul30 pot propune amendamente care trebuie depuse la comisia permanent sesizat. Amendamentul este actul prin care se propune o modificare de fond sau de form unui proiect de lege supus spre dezbatere Parlamentului 31. Amendamentele pot fi fcute att n timpul dezbaterii proiectului de lege n cadrul comisiei permanente sesizate, ct i n cadrul dezbaterii n plenul Camerei. Amendamentele se fac n scris, dar sunt acceptate i cele orale, care pot fi prezentate direct n edina Camerei, dar numai pentru probleme de redactare sau de mic nsemntate32. Comisia, prin raport, propune adoptarea, adoptarea cu modificri ori completri sau respingerea proiectului ori a propunerii legislative. Raportul va cuprinde i amendamentele
n literatura de specialitate a fost susinut i opinia c numai parlamentarii au dreptul de a propune amendamente, fiind apanajul acestora a se vedea Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, p. 593. 31 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar , vol. II, p. 114 32 A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, p. 227.
30

80

admise sau respinse, cu menionarea autorilor acestora, avizele celorlalte comisii, referiri la modul cum s-au soluionat propunerile cuprinse n avizul Consiliului Legislativ, referiri cu privire la punctul de vedere al Guvernului. Raportul se transmite Biroului permanent, care va asigura multiplicarea i difuzarea acestuia Guvernului, deputailor i iniiatorilor. III. Dezbaterea i votarea n plenul Camerei Proiectele i propunerile legislative avizate se supun dezbaterii plenului Camerei n succesiunea prevzut pe ordinea de zi aprobat, n condiiile regulamentului Camerei. Dezbaterea n plenul Camerei este precedat de prezentarea expunerii de motive a iniiatorului i a raportului comisiei permanente. Dezbaterea presupune parcurgerea a dou faze: dezbaterea general i dezbaterea pe articole. n cadrul dezbaterii generale se face o prim evaluare a proiectului sau propunerii legislative i n aceast faz nu se pot aduce amendamente. Dezbaterea general nu este urmat de exprimarea votului, cu excepia situaiei n care prin raportul comisiei s-a propun respingerea proiectului. Urmeaz dezbaterea pe articole a proiectului sau propunerilor legislative i se ncepe cu dezbaterea amendamentelor. Amendamentele se depun n scris, motivat, cu cteva zile nainte de dezbatere. n situaii speciale, se pot face noi amendamente n timpul dezbaterilor. Se pot face i unele amendamente oral. Urmeaz dezbaterea fiecrui articol n parte. Dup ncheierea dezbaterilor pe articole se trece la votare. Pentru nceput se voteaz separat fiecare articol, dup care se trece la votarea ntregului text al proiectului de lege sau a propunerii legislative. Pentru a fi considerat adoptat, un proiect legislativ trebuie s fie votat de un anumit numr minim de deputai sau senatori (majoritate). Majoritatea necesar este diferit n funcie de tipul legii (constituional, organic sau ordinar). Exist mai multe tipuri de majoritate: majoritate simpl reprezint jumtate plus unu din numrul membrilor Camerei prezeni la edin necesar pentru adoptarea legilor ordinare; majoritate absolut jumtate plus unu din numrul total al membrilor Camerei necesar pentru adoptarea legilor organice sau a regulamentelor Camerelor Parlamentului, pentru suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei, pentru acordarea ncrederii Guvernului; majoritate calificat fie 2/3 din numrul membrilor fiecrei Camere (necesar pentru adoptarea legilor constituionale), fie 2/3 din numrul total al parlamentarilor (necesar pentru a hotr punerea sub acuzare a Preedintelui Republicii, conform art. 96 alin. 1 din Constituia revizuit sau pentru adoptarea legii privind aderarea Romniei la Uniunea European i a legii privind aderarea Romniei la Tratatul Atlanticului de Nord), fie 3/4 din numrul total al parlamentarilor (necesar adoptrii unei legi constituionale, n cazul n care medierea a euat - art. 151 alin. 2 din Constituia Romniei revizuite). Se mai practic i majoritatea relativ, ce exprim situaia n care se poate decide cu cele mai multe voturi exprimate 33 (de exemplu, este considerat ctigtor al alegerilor, candidatul care obine cel mai mare numr de voturi n cel de-al doilea tur de scrutin).
33

A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, p. 58.

81

Pentru a fi considerat valabil, votul trebuie exprimat ntr-o edin legal, adic cu respectarea condiiei cvorumului. Cvorumul reprezint numrul de membrii care se cere a fi prezent la lucrrile Camerei pentru ca acestea s se desfoare n condiii de legalitate 34. Cvorumul este stabilit prin Constituie (cvorumul legal - art. 67 - majoritatea membrilor) i regulamentul fiecrei Camere a Parlamentului. Prima Camer parlamentar sesizat este obligat s se pronun n termen de 45 de zile de la depunerea proiectului la biroul permanent. Fac excepie, codurile i alte legi complexe, pentru care termenul este de 60 de zile (art. 75 alin. 2 din Constituie) i proiectul legii de adoptare a unei ordonane de urgen, pentru care termenul este de 30 de zile, conform art 115 alin. 5 din Constituie. n cazul n care Camera nu adopt proiectul n aceste termene, acesta se consider adoptat de drept. Dup adoptarea sau respingerea de ctre prima Camer sesizat (Camera de reflecie), proiectul sau propunerea legislativ este trimis celeilalte Camere, care va decide definitiv (Camera decizional). La cea de-a doua Camer este urmat exact aceeai procedur legislativ. Deoarece, prin revizuirea Constituie, procedura medierii a fost nlturat (fiind folosit acum doar n cazul legilor constituionale), este reglementat procedura ntoarcerii legii, pentru situaii n care una dintre Camere adopt o prevedere legislativ, dar care intr n competena celeilalte Camere. Astfel, conform art. 75 alin. 4 i 5 din Constituie, dac prima Camer sesizat adopt o prevedere care intr n competena sa decizional (adic aceast Camer a fost sesizat greit, iar legea trebuia adoptat, n prim faz, de cealalt Camer!), prevederea este definitiv adoptat dac i cealalt Camer este de acord. n caz contrar, numai acea prevedere revine primei Camere sesizate, care decide definitiv, n procedur de urgen. La fel se procedeaz i n cazul n care Camera decizional adopt o prevedere pentru care competena aparine primei Camere. IV. Exercitarea controlului de constituionalitate Conform art. 146 lit. a din Constituia Romniei republicat, o lege adoptat de Parlament, dar nainte de promulgarea ei de ctre Preedintele Republicii, poate fi supus controlului de constituionalitate. Autoritatea competent s se pronune asupra constituionalitii legii nainte de promulgare este Curtea Constituional a Romniei. Este un control de constituionalitate anterior (a priori). Au dreptul de a sesiza Curtea Constituional: Preedintele Romniei, preedinii celor dou Camere ale Parlamentului, Guvernul, nalta Curte de Casaie i Justiie, un numr de cel puin 25 de senatori sau cel puin 50 de deputai, Avocatul Poporului. Sesizarea Curii cu o asemenea obiecie de neconstituionalitate suspend termenul de promulgare a legii. n cazul n care Curtea Constituional decide c legea este neconstituional, Parlamentul are obligaia de a reexamina legea pentru a o pune de acord cu prevederile deciziei Curii.
34

A se vedea Ioan Vida, Manual de legistic formal, p. 171.

82

Legile declarate constituionale se trimit spre promulgare Preedintelui Republicii, care este astfel obligat s o semneze (n termen de 10 zile), i nu mai pot face obiectul unui control de contituionalitate posterior ntrrii lor n vigoare. V. Promulgarea legii Promulgarea legii revine competenei Preedintelui Romniei. Promulgarea se face prin emiterea de ctre Preedinte a unui decret de promulgare (care se public n Monitorul Oficial al Romniei). Promulgarea este actul prin care eful statului confirm oficial c o lege a fost adoptat de Parlament cu respectarea procedurii prevzute i dispune punerea ei n executare35. Preedintele Republicii are la dispoziie un termen de 20 de zile, de primire, pentru promulgare. nainte de promulgare, Preedintele poate cere, o singur dat, reexaminarea legii de ctre Parlament sau, aa cum s-a menionat mai sus, poate sesiza Curtea Constituionale cu o obiecie de neconstituionalitate. Cererea de reexaminare se adreseaz, printr-un mesaj, Camerei competente s fie sesizat prima i astfel este reluat ntreaga procedur legislativ. Parlamentul se pronun cu aceeai majoritate cu care a adoptat legea. Preedintele este obligat s promulge legea dup reexaminare, n termen de 10 zile. Promulgarea este necesar doar n cazul legilor organice i ordinare, nu i a celor constituionale. VI. Publicarea legii n Monitorul Oficial al Romniei Conform art. 78 din Constituie revizuite, legile se public n Monitorul Oficial al Romniei, sub sanciunea inexistenei i intr n vigoare la 3 zile de la publicare sau la o dat ulterioar prevzut n textul ei. Publicarea n Monitorul Oficial este modalitatea de aducere la cunotina public a legii, respectiv de intrare, n vigoare care instituie regula obligativitii respectrii legii. Introducerea termenului de graie36 de 3 zile pentru intrarea n vigoare a legii a fost justificat de necesitatea de a acorda persoanelor fizice i juridice o ans de a lua la cunotin efectiv de coninutul textelor legale. Deoarece, Constituia revizuit prevede doar pentru legile emise de Parlamentul Romniei, un termen de intrare n vigoare de 3 zile de la publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, nseamn c acest termen nu se aplic i celorlalte acte normative pentru care Constituia prevede ca modalitate de intrare n vigoare, sub sanciunea inexistenei lor, publicarea n Monitorul Oficial (decrete prezideniale, hotrri i ordonane guvernamentale, ordine ministeriale etc.). Proceduri legislative speciale

A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar , vol. II, p. 121. Promulgarea a fost definit i ca actul prin care Preedintele Republicii atest faptul c legea a fost constituional i legal adoptat - Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, p. 251; sau ca o operaiune de verificare i de autentificare a legii - Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, p. 598. 36 A se vedea Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, p. 139.

35

83

Procedurile legislative speciale sunt acele proceduri desfurate dup reguli speciale, derogatorii de la regulile generale prezentate mai sus. n sistemul nostru constituional sunt reglementate i aplicate o serie de proceduri legislative speciale, precum: 1. adoptarea legilor constituionale (de revizuire a Constituiei) 2. adoptarea legilor n edina comun a celor dou Camere 3. procedura de urgen 4. adoptarea unui legi prin angajarea rspunderii Guvernului n faa Parlamentului 1. Procedura adoptrii legilor constituionale, de revizuire a Constituiei, prezint o serie de aspecte specifice, referitoare n principal la: - iniiativa revizuirii Constituiei revine: Preedintelui Romniei, la propunerea Guvernului; cel puin unei 1/4 din numrul total al deputailor i senatorilor; cel puin unui numr de 500.000 de ceteni cu drept de vot; - iniiativelor de revizuire a Constituiei sunt supuse din oficiu controlului de constituionalitate anterior efectuat de ctre Curtea Constituional; - doar dup pronunarea Curii Constituionale, proiectul de lege sau propunerea de revizuire se nregistreaz la Parlament, urmndu-se regulile generale de dezbatere i votare. Pentru adoptarea proiectului sau propunerii de revizuire este necesar majoritatea de 2/3 din numrul membrilor fiecrei Camere; - n cazul unor diferene ntre textele adoptate de cele dou Camere, se apeleaz la procedura medierii (comisia de mediere este format dintr-un numr egal de deputai i senatori - 7). Dac, n urma medieri nu se ajunge la un text comun, acesta va fi supus dezbaterii n edina comun a celor dou Camere i, pentru a fi adoptat, va fi necesar votul a cel puin 3/4 din numrul total al parlamentarilor; - legile constituionale nu se supun promulgrii Preedintelui. Ele intr n vigoare doar dup ce sunt aprobate n cadrul unui referendum naional. Legea de revizuire se public n Monitorul Ofical al Romniei la 5 zile de la adoptare i dup publicarea n Monitorul Oficial a deciziei Curii Constituionale prin care sunt confirmate rezultatele referendumului. 2. Procedura adoptrii legilor n edina comun a celor dou Camere ale Parlamentului. Constituia stabilete cteva situaii n care procedura legislativ nu se desfoar succesiv n cele dou Camere, ci n edin comun37:
Alte situaii n care Camerele lucreaz n edin comun sunt stabilite prin Regulamentul edinelor comune ale Camerei deputailor i Senatului: primirea mesajului Preedintelui Romniei; declararea mobilizrii generale sau pariale; declararea strii de rzboi; examinarea rapoartelor Consiliului Suprem de Aprare a rii i ale Curii de Conturi; numirea, la propunerea Preedintelui Romniei, a directorului Serviciului Romn de Informaii i exercitarea controlului asupra activitii acestui serviciu; depunerea jurmntului de ctre Preedintele Romniei; punerea sub acuzare a Preedintelui Romniei pentru nalt trdare; suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei sau a persoanei care asigur interimatul n exercitarea acestei funcii, n cazul n care a svrit fapte grave prin care se ncalc prevederile Constituiei; ncuviinarea strii de asediu sau a strii de urgen, n ntreaga ar ori n unele localiti, instituit de Preedintele Romniei; dezbaterea programului i a listei Guvernului i acordarea votului de ncredere; retragerea ncrederii acordate Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur; desfurarea procedurii privitoare la angajarea rspunderii guvernului asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege; alegerea magistrailor ce compun Consiliul Superior al Magistraturii; numirea membrilor Curii de Conturi; efectuarea altor numiri n funcii care, potrivit legii, intr n competena Parlamentului; adoptarea unor declaraii, mesaje sau a altor acte cu caracter exclusiv politic; proclamarea rezultatelor referendumului naional; primirea unor reprezentani ai altor state sau ai unor organisme internaionale; celebrarea unor srbtori naionale sau a unor comemorri; constituirea unor comisii comune de ancheta sau a altor comisii speciale; alte situaii n care birourile permanente ale celor dou Camere
37

84

- aprobarea bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat, a legilor rectificative i a contului de execuie bugetar; - adoptarea proiectelor sau propunerilor de revizuire a Constituiei n cazul n care, prin procedura de mediere, Camerele nu ajung la un acord; - adoptarea legilor de aderare a Romniei la Uniunea European i Tratatul Atlanticului de Nord; - stabilirea statului deputailor i a senatorilor, stabilirea indemnizaiei i a celorlalte drepturi ale acestora. 3. Procedura de urgen Procedura de urgen este o modalitate accelerat de adoptare a legilor, care prezint o serie de caracteristici privind scurtarea termenelor sau chiar eliminarea unor etape din procedura legislativ obinuit38. Procedura de urgen se declaneaz la cererea Guvernului sau din iniiativa Parlamentului i se desfoar dup regulile stabilite prin regulamentele Camerelor Parlamentului39. Constituia Romniei stabilete n ce situaii o lege poate fi adoptat n procedur de urgen: n cazul ntoarcerii legii, n cazul depunerii la Parlament spre aprobare a unei ordonane de urgen a Guvernului. Regulamentele celor dou Camere ale Parlamentul prevd c se adopt n procedur de urgen i proiectele de lege referitoare la armonizarea legislaiei naionale cu cea a Uniunii Europene sau a Consiliului Europei, precum i proiectele de lege necesare ndeplinirii obligaiei Romniei n calitate de membr NATO. Proiectul sau propunerea supus procedurii de urgen se nscrie cu prioritate pe ordinea de zi a edinei Camerei. Termenul n care se poate exercita controlul de constituionalitate este de doar 2 zile. 4. Procedura adoptrii unui proiect de lege prin angajarea rspunderii Guvernului n faa Parlamentului. Potrivit art. 114 alin. 1 din Constituie, Guvernul i poate angaja rspunderea n faa Camerelor reunite ale Parlamentului pentru un program, o declaraie de politic general sau un proiect de lege. Programul, declaraia de politic general sau proiectul de lege sunt considerate adoptate dac, n termen de trei zile (termenul ncepe s curg din momentul n care primul-ministru declar expres c i asum rspunderea n edina comun a celor dou Camere, convocate special) nu se depune o moiune de cenzur40 sau, dac o asemenea moiune a fost depus, nu este adoptat cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Astfel,

consider necesar convocarea lor n edin comun. 38 A se vedea Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, p. 603. 39 Regulamentul Camerei Deputailor stabilete c au drept de a solicita adoptarea n procedur de urgen, n cadrul acestei Camere, iniiatorul, Biroul permanent, un grup parlamentar. Regulamentul Senatului prevede c au drept de a cere adoptarea n procedur de urgen: Guvernul sau Senatul din proprie iniiativ. 40 Moiunea de cenzur mai poate fi utilizat i n condiiile art. 113 din Constituie pentru retragerea votului de ncredere acordat Guvernului.

85

programul sau declaraia de politic general devin obligatorii pentru Guvern, iar proiectul de lege se consider adoptat fr a fi parcurs procedura legislativ obinuit. Dup adoptarea n aceste condiii, legea este trimis Preedintelui n vederea promulgrii. nainte de promulgare, legea poate fi supus controlului de constituionalitate anterior sau Preedintele poate cere, o singur dat, reexaminarea legii. n cazul n care s-a cerut reexaminarea unei asemenea legi, aceast operaiunea se desfoar tot n edin comun a celor dou Camere. Dac, n cele 3 zile se depune o moiune de cenzur i aceasta este adoptat cu votul majoritii parlamentarilor, Guvernul este demis. n sistemul nostru constituional este reglementat i o alt procedur legislativ i anume, delegarea legislativ. Este caracterizat ca o procedur legislativ complementar41 sau o procedur excepional de substituire42. n viaa oricrui stat, apar, i situaii n care adunarea legislativ nu este n msura s intervin, fie datorit faptului c nu i poate exercita atribuiile (de exemplu, pe timpul vacanei parlamentare), fie a aprut nevoia lurii i aplicrii unei msuri urgente, ceea ce nu ar fi posibil dac s-ar respecta procedura legislativ (de exemplu, n situaii extraordinare). n astfel de cazuri, o alt putere dect cea legislativ 43 este competent s emit i s aplice reguli generale de conduit social, obligatorii i impersonale. Rolul acesta revine executivului, care, astfel, n limitele i condiiile impuse de instituia delegrii legislative, particip la procesul de reglementare. n literatura juridic au fost formulate mai multe definiii privind instituia delegrii legislative44. Conform prerii unui autor, delegarea legislativ reprezint mputernicirea, pe termen limitat, a unei alte autoriti dect cea legiuitoare de a exercita prerogative legislative sau abilitatea temporar i condiionat a Guvernului de a emite norme cu putere de lege, a cror valoare juridic este egal cu a legii ordinare i organice, cu condiia de a fi emise n conformitate cu prevederile constituionale i a legilor organice n vigoare n momentul emiterii lor45. Delegarea legislativ a fost considerat i o mputernicire legislativ de abilitare special a Guvernului n domenii rezervate legii ordinare n baza creia pot fi emise ordonane, cu meniunea c ordonanele de urgen se emit n cazuri excepionale potrivit Constituie46. Conform art. 115 din Constituie, Guvernul poate emite ordonane n domenii care nu fac obiectul de reglementare al legilor organice, n baza (i dup adoptarea) unei legi speciale
A se vedea Ioan Vida, Manual de legistic formal, p. 183. A se vedea Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, p. 611. 43 A se vedea Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, p. 612. 44 A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar , vol. II, p. 133; Emil Boc, Delegarea legislativ n sistemul constituional romnesc , n Revista Transilvan de tiine Administrative, nr. 1(2)/1999, p. 173. 45 A se vedea Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, p. 326; Lucian Chiriac, Drept administrativ III, curs universitar, Editura Universitii Petru Maior Trgu Mure, 2006, p. 24. 46 A se vedea Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei , Editura Risoprint, Cluj Napoca, 2002, p. 235.
42 41

86

de abilitare de ctre Parlament, i Guvernul poate adopta ordonane de urgen, numai n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat. Se consider c exist dou forme a delegrii legislative: prima este cea conferit de legea de abilitare, numit delegare parlamentar47 sau delegare legislativ propriu-zis48, iar cea de-a doua, delegarea constituional49, conferit direct de Constituie. Ordonanele emise n baza legii speciale de abilitare se mai numesc i ordonane simple sau obinuite i pot interveni, pentru a reglementa primar sau secundar, doar n domenii de competena legii ordinare. Deci au fora juridic a unei legi ordinare, putnd modifica, completa sau chiar abroga a asemenea lege. Dac legea de abilitare prevede expres, ordonanele emise n baza ei se supun aprobrii ulterioare a Parlamentului. Ordonanele de urgen ale Guvernului pot fi emise numai n situaii extraordinare, a cror reglementare nu poate fi amnat. Urgena msurii trebuie motivat de ctre Guvern. Se supun spre aprobare Parlamentului, n procedur de urgen, iar dac Parlamentul nu se afl n sesiunea este convocat n mod obligatoriu, n 5 zile. Ordonanele de urgen pot interveni i n domeniul legii organice. Totui, Constituia stabilete c nu pot fi emise nici mcar ordonane de urgen cu privire la: legile constituionale regimul instituiilor fundamentale ale statului drepturile, libertile i ndatoririle prevzute de Constituie drepturile electorale msuri de trecere silit a unor bunuri n proprietatea public a statului. Parlamentul, prin lege, poate aproba, aproba cu modificri sau completri ori poate respinge o ordonan guvernamental. Instituia delegrii legislative este un instrument prin care executivul ncearc s domine puterea legislativ. Se trece astfel peste faptul c, cel puin teoretic, delegarea legislativ nu ar trebui s reprezint dect o modalitate de a ajuta Parlamentul n activitatea de legiferare, privit ca un mijloc de control reciproc, n cadrul sistemului de frne i contragreuti50 necesar n vederea respectrii principiului separaiei i echilibrului puterilor n stat51.

5.4. Actele Parlamentului Romniei Actele reprezint formele concrete n care se manifest voina unei autoriti. Conform art. 67 din Constituia Romniei republicat, Camera deputailor i Senatul adopt legi, hotrri i moiuni. Acestea sunt actele juridice ale Parlamentului Romniei,
A se vedea Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Ordonanele guvernamentale doctrin i jurispruden, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, p. 202. 48 A se vedea Lucian Chiriac, Drept administrativ III, curs universitar, p. 34. 49 A se vedea Mihai Constantinescu, Ioan Muraru, Ordonanele guvernamentale doctrin i jurispruden, p. 202; Lucian Chiriac, Drept administrativ III, curs universitar, p. 33. 50 A se vedea Tudor Drganu, Introducere n teoria i practica statului de drept, p. 9; Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, p. 235. 51 Art. 1 alin. 1 din Constituia Romniei republicat.
47

87

care, mai poate emite i acte cu caracter politic (de exemplu, declaraii ale Parlamentului privind anumite evenimente sau situaii deosebite, mesaje, rezoluii, apeluri etc.). Legea Legea reprezint o regul de conduit social general, obligatorie adoptat de Parlament i susceptibil de a fi sancionat prin fora de constrngere a statului52. Legea este actul normativ cu cea mai mare for juridic, toate celelalte acte normative trebuind s i se conformeze. Clasificarea legilor. Conform art. 73 alin. 1 din Constituie, Parlamentul Romniei poate adopta trei categorii de legi: 1. legi constituionale 2. legi organice 3. legi ordinare. Legile constituionale sunt legile de revizuire a Constituiei. Legile constituionale se adopt conform proceduri legislative, de Camera Deputailor i de Senat, dar cu votul a cel puin 2/3 din numrul membrilor fiecrei Camere (majoritate calificat). Aceste legi sunt adoptate definitiv numai dup aprobarea lor prin referendum naional, de ctre corpul electoral. Legile organice sunt legile prin care se reglementeaz domenii de relaii sociale deosebit de importante i, ca atare, prevzute expres prin nsui textul Constituiei. n ierarhia legilor, urmeaz imediat legilor constituionale. Legile organice se adopt cu votul a cel puin jumtate pus unu din membrii Camerei parlamentare (majoritate absolut). Domeniile rezervate legii organice sunt: 1. prevzute de art. 73 alin. 3 lit. a-s din Constituia Romniei revizuite: a) sistemul electoral; organizarea i funcionarea Autoritii Electorale Permanente; b) organizarea, funcionarea i finanarea partidelor politice; c) statutul deputailor i al senatorilor, stabilirea indemnizaiei i a celorlalte drepturi ale acestora; d) organizarea i desfurarea referendumului; e) organizarea Guvernului i a Consiliului Suprem de Aprare a rii; f) regimul strii de mobilizare parial sau total a forelor armate i al strii de rzboi; g) regimul strii de asediu i al strii de urgen; h) infraciunile, pedepsele i regimul executrii acestora; i) acordarea amnistiei sau a graierii colective; j) statutul funcionarilor publici; k) contenciosul administrativ; l) organizarea i funcionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanelor judectoreti, a Ministerului Public i a Curii de Conturi; m) regimul juridic general al proprietii i al motenirii; n) organizarea general a nvmntului;
52

A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar , vol. II, p. 103.

88

o) organizarea administraiei publice locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local; p) regimul general privind raporturile de munc, sindicatele, patronatele i protecia social; r) statutul minoritilor naionale din Romnia; s) regimul general al cultelor. 2. domenii prevzute n alte articole din Constituie: - frontierele rii (art. 3 alin. 2), - cetenia romn (art. 5 alin. 1), - egalitatea n drepturi (art. 16 alin. 4), - interzicerea de a face parte din partide politice pentru judectorii Curii Constituionale, Avocatul Poporului, magistrai, membrii activi ai armatei, poliiti i alte categorii de funcionari publici (art. 40 alin. 3), - dobndirea dreptului de proprietate privat a strinilor i apatrizilor (art. 44 alin. 2), - condiiile i limitele exercitrii dreptului persoanei vtmate de o autoritate public (art. 52 alin. 2), - condiiile privind ndeplinirea ndatoririlor militare i ncorporarea (art. 55 alin. 2 i 3), - organizarea i funcionarea unor instituii i autoriti publice, precum Avocatul Poporului (art. 58 alin. 3), Consiliul Legislativ (art. 79 alin. 2), autoriti administrative autonome (art. 117 alin. 3), prefect (art. 123 alin. 3), Consiliul Superior al Magistraturii (art. 134 alin. 4), componena naltei Curi de Casaie i Justiie i instanele specializate (art. 126 alin. 4 i 5), Consiliul Economic i Social (art. 141), Curtea Constituional (art. 142 alin. 5), - jurmntul deputailor i al senatorilor (art. 70 alin. 1), - alte incompatibiliti cu mandatul de parlamentar (art. 71 alin. 3) sau cu funcia de membru al Guvernului (art. 105 alin. 2), - prelungirea mandatului Preedintelui Republicii (art. 83 alin. 3), - stabilirea altor membrii ai Guvernului (art. 102 alin. 3), - structura sistemului naional de aprare, pregtirea populaiei, a economiei i a teritoriului pentru aprare, precum i statutul cadrelor militare (art. 118 alin. 2), - dreptul minoritilor naionale de utilizare a limbii materne (art. 120 alin. 2), - reglementarea dreptului de proprietate public (art. 136), - reglementarea circulaiei i nlocuirea monedei naionale cu cea a Uniunii Europene (art. 137 alin. 2). n domeniul legilor organice, nu se poate interveni prin ordonane simple ale Guvernului. O lege organic nu poate modifica, completa sau abroga o lege constituional. n schimb, o lege organic poate modifica, completa sau abroga o lege ordinar. Legile ordinare reglementeaz toate celelalte domenii de relaii sociale pentru care nu se prevede expres intervenia printr-o lege constituional sau organic (de exemplu, reglementarea dreptului la azil (art. 18 alin. 2), indemnizaia i celelalte drepturi ale Preedintelui Republicii (art. 101), impozitele, taxele i alte contribuii la bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat (art. 139 alin. 1)).

89

Legile ordinare se adoptat cu votul a cel puin jumtate pus unu din membrii Camerei prezeni la edin (majoritate simpl). O lege ordinar nu poate modifica, completa sau abroga o lege organic i, cu att mai puin, o lege constituional. Hotrri Hotrrile sunt acte juridice emise de Camera Deputailor sau de Senat. Hotrrile pot fi adoptate separat de fiecare Camer53 sau n comun de ambele Camere54. Pot avea caracter normativ sau individual. Tot prin hotrri se adopt i regulamentele celor dou Camere. Hotrrile trebuie s fie conforme cu legea, avnd for juridic inferioar. Se adopt conform unei proceduri mai simple, dect cea necesar adoptrii unei legi, procedur din care lipsete iniiativa legislativ, dezbaterea n comisii parlamentare, promulgarea de ctre eful statului, control de constituionalitatea (cu excepia hotrrilor privind adoptarea regulamentelor Camerelor), publicarea n Monitorul Oficial. Moiunea Moiunea este actul prin care o Camer a Parlamentului sau Camerele reunite n edin comun i exprim atitudinea cu privire la o anumit problem55. Moiunile pot fi simple sau moiuni de cenzur. Moiunile simple pot fi iniiate de cel puin 50 de deputai sau cel puin o ptrime din numrul senatorilor i prin ele se exprim poziia acestora ntr-o anumit problem de politic intern sau extern ori, dup caz, cu privire la o problem care a fcut obiectul unei interpelri. Trebuie motivate i se depun la preedintele Camerei. Se adopt cu votul majoritii deputailor sau senatorilor prezeni la edin. Sunt obligatorii pentru Guvern. Moiunile de cenzur pot fi utilizate n anumite situaii reglementate prin Constituie. Astfel, potrivit art. 113 din Constituie, o moiune de cenzur se poate adopta n edina comun o Camerelor Parlamentului n vederea retragerii ncrederii acordate Guvernului, urmrindu-se demiterea acestuia. Trebuie iniiat de cel puin 1/4 din numrul total al parlamentarilor i se comunic Guvernului. Se adopt cu votul majoritii parlamentarilor. Dac moiunea de cenzur astfel iniiat este adoptat, Guvernul este demis ca urmare a pierderii ncrederii Parlamentului. Dac moiunea de cenzur este respins, deputaii i senatorii care au iniiat-o nu mai pot iniia o alt moiune de cenzur n aceeai sesiune
Hotrrea Senatului Romniei nr. 1din 2 februarie 2006 pentru alegerea vicepreedinilor, secretarilor i chestorilor Senatului; Hotrrea Senatului Romniei nr. 42 din 13 decembrie 2006 pentru nfiinarea Comisiei de anchet avnd drept scop investigarea condiiilor de legalitate privind privatizarea Societii Naionale a Petrolului "Petrom" - S.A; Hotrrea Senatului Romniei nr. 32 din 5 octombrie 2006 privind demisia unui senator; Hotrrea Camerei Deputailor nr. 1 din 1 februarie 2006 pentru alegerea vicepreedinilor, secretarilor i chestorilor Camerei Deputailor; Hotrrea Camerei Deputailor nr. 38 din 19 decembrie 2006 privind modificarea Hotrrii Camerei Deputailor nr. 42/2004 pentru aprobarea componenei nominale a comisiilor permanente ale Camerei Deputailor. 54 Hotrrea Parlamentului Romniei nr. 49 din 19 decembrie 2006 privind numirea unor membri ai Consiliului Naional al Audiovizualului; Hotrrea Parlamentului Romniei privind aprobarea bugetului de venituri i cheltuieli al Comisiei Naionale a Valorilor Mobiliare pe anul 2007; Hotrrea Parlamentului Romniei nr. 45 din 12 decembrie 2006 privind aprobarea numirii unui ministru; Hotrrea Parlamentului Romniei nr. 25 din 20 septembrie 2006 privind demisia directorului Serviciului Romn de Informaii. 55 A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, p. 141.
53

90

parlamentar, cu excepia cazului n care Guvernul i asum rspunderea, n condiiile art. 114 din Constituie. O alt situaie n care poate fi utilizat moiunea de cenzur se refer la angajarea rspunderii Guvernului n faa Parlamentului asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. n trei zile de la anunarea angajrii rspunderii de ctre primul-ministru se poate depune o moiune de cenzur, iar dac aceasta este adoptat cu votul majoritii parlamentarilor, Guvernul este demis. De asemenea, n practica parlamentar mai sunt utilizate i alte categorii de acte emise de organe interne de lucru ale Camerelor: decizii ale biroului permanent, decizii ale preedintelui Camerei56, avizele i rapoartele comisiilor parlamentare. 5.5.Mandatul Parlamentarilor. Statut. Protecia mandatului Mandatul parlamentar este definit ca o demnitate public rezultat din alegere,a de ctre electorat, n vederea exercitrii prin reprezentare a suveranitii naionale i care conine mputernicirile stabilite prin Constituie i legi57. Conform Constituiei Romniei, mandatul parlamentarilor este un mandat reprezentativ, ceea ce implic dou aspecte: n exercitarea mandatului, deputaii i senatorii sunt n serviciul poporului (art. 69 alin. 1) deputaii i senatorii reprezint i apr interesele naiunii i nu numai a unui numr limitat de indivizi (de exemplu cei care i-au ales) orice mandat imperativ este nul (art. 69 alin. 2) ceea ce presupune este interzis a i se impune parlamentarului anumite convingeri sau o anumit conduit, contrare satisfacerii intereselor generale, rezultate dintr-un raport de subordonare i dependen. Trsturile mandatului parlamentarilor: 1. este o instituie de drept public 2. este reprezentativ (la nivel naional) 3. este general 4. rezult numai din alegeri 5. este irevocabil 6. are caracter de demnitate public i confer deintorului independen i protecie constituional58. Norma de reprezentare pentru alegerea Camerei Deputailor este de un deputat la 70.000 de locuitori i pentru alegerea Senatului este de un senator la 160.000 de locuitori. Durata mandatului parlamentarilor corespunde duratei mandatului Parlamentului i este de 4 ani.
Decizia nr. 1 din 25 ianuarie 2006 privind convocarea Camerei Deputailor n sesiune ordinar; Decizia nr. 3 din 29 iunie 2006 privind convocarea Camerei Deputailor n sesiune extraordinar; Decizia nr. 4 din 22 august 2006 privind convocarea Senatului n sesiune extraordinar. 57 A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, p. 288. 58 A se vedea Cristian Ionescu, Tratat de drept constituional contemporan, p. 707.
56

91

Mandatul se exercit efectiv din momentul ntrunirii legea a Camerei din care face parte parlamentarul, sub condiia validrii mandatului i a depunerii jurmntului. Mandatul unui parlamentar nceteaz la data ntrunirii legale a noului Parlament (fie ca urmare a ajungerii la termen, fie ca urmare a dizolvrii Parlamentului) sau n caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate, deces (art. 70 din Constituie). Mandatul Parlamentar se dobndete ca urmare a alegerilor, prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, exercitat n cadrul scrutinului de list. Dobndete calitate de parlamentar, candidatul declarat ales, n condiiile legii electorale, sub condiia validrii. Pentru minoritile naionale a cror reprezentani nu au reuit s obin nici un mandat parlamentar n urma alegerilor, Constituia stabilete c primesc un mandat n Camera Deputailor, dac au reuit s obin pe ntreaga ar un numr de voturi egal cu cel puin 10% din numrul mediu de voturi valabil exprimate pe ar pentru alegerea unui deputat. Potrivit Legii nr. 373/2004 pentru alegerea Camerei Deputailor i a Senatului, biroul electoral de circumscripie elibereaz certificatul doveditor, pe baza cruia parlamentarul se va prezenta la edina de constituire a celor dou Camere n vederea validrii mandatului. Eligibilitatea. Condiiile care trebuie ndeplinite pentru a putea candida pentru Parlament (conform art. 16 alin. 3, art. 37 si art. 40 alin. 3 din Constituie): 1.s aib cetenia romn i domiciliul n ar 2. s aib drept de vot 3. s nu-i fie interzis asocierea n partide politice59 4. s fi mplinit, pn n ziua alegerilor inclusiv, 23 de ani, pentru a fi ales n Camera Deputailor i 33 de ani, pentru a fi ales n Senat. O persoan poate candida fie pe listele de deputai, fie pe listele de senatori i numai ntr-o circumscripie electoral. Drepturile i obligaiile parlamentarilor n exercitarea mandatului parlamentarilor le sunt conferite o serie de drepturi i de obligaii prin Constituie, regulamentele Camerelor i legi: dreptul i obligaia de a participa la activitatea specific autoritii legislative, indiferent de forma pe care o mbrac (edine, dezbateri, activitatea grupurilor parlamentare) de a urmri i supraveghea aplicarea i executarea legilor de ctre cei crora le revine aceast sarcin, inclusiv prin implicarea, n cadrul circumscripiilor electorale, n activitatea diferitelor autoriti publice (de exemplu, participarea la edinele acestor autoriti, pot face propuneri etc.) dreptul de a pune ntrebri i de a adresa interpelri dreptul de a cere informaii necesare de la diferitele autoriti publice dreptul i obligaia de a pstra o strns legtur cu alegtorii dreptul la indemnizaie, diurne i alte servicii etc.
59 Nu pot face parte din partidele politice: judectorii Curii Constituionale, Avocatul Poporului, magistraii, membrii activi ai armatei, poliitii i alte categorii de funcionari publici stabilii prin lege organic.

92

Protecia mandatului Mandatul parlamentarilor se bucur de o protecie constituional special n scopul asigurrii independenei i libertii de aciune a deputailor i senatorilor n exercitarea ndatoririlor, dar i n vederea eliminrii unor posibile ingerine, presiuni sau ameninri la adresa parlamentarilor. Protecia mandatului mbrac mai multe forme: 1. incompatibilitile 2. imunitatea 1. Incompatibilitile cu mandatul de parlamentar Incompatibilitatea este situaia n care, prin lege, se interzice cumulul de ctre o persoan, a dou sau mai multe caliti sau funcii care, prin caracterul lor, sunt contradictorii60. Incompatibiliti prevzute expres de Constituia Romniei (art. 71 alin. 1 i 2): a. nimeni nu poate fi n acelai timp i deputat i senator b. calitatea de parlamentar este incompatibil cu orice alt funcie public de autoritate, cu excepia aceleia de membru al Guvernului (de exemplu, Preedintele Romniei, Avocatul Poporului, judector sau procuror, judector al Curii Constituionale, membru al Curii de Conturi, funcii de conducere specifice ministerelor, prefect, primar, vice-primar etc.) Alte incompatibiliti (pot fi stabilite i prin lege organic sau prin regulamentele Camerelor): incompatibilitatea cu funcii private (de exemplu, este interzis utilizarea numelui nsoit de calitatea de deputat n orice aciune publicitar privitoare la o activitate care aduce profit; funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv bnci sau alte instituii de credit; calitatea de comerciant persoan fizic, calitatea de membru al unui grup de interes economic). Starea de incompatibilitate atrage demisia parlamentarului. 2. Inumitatea parlamentar Imunitatea parlamentar este acea trstur a mandatului parlamentar n temeiul creia parlamentarul este protejat fa de eventualele presiuni sau abuzuri comise mpotriva persoanei sale i care i asigur independena, libertatea i sigurana n exercitarea drepturilor i a obligaiilor ce i revin conform Constituiei i legilor61. Imunitatea parlamentar mbrac dou forme : a. iresponsabilitatea juridic b. inviolabilitatea. a. Iresponsabilitatea juridic. Conform art. 72 alin. 1 din Constituie parlamentarii nu pot fi trai la rspundere juridic pentru voturile sau opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului.
A se vedea Dicionarul explicativ al limbii romne, Academia Romn, Institutul de lingvistic Iorgu Iordan, Bucureti, 1998, p. 483. 61 A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar romnesc, p. 329.
60

93

Iresponsabilitatea se refer numai la actele fcute n exercitarea mandatului de parlamentar. Este o imunitate total care l apr pe parlamentar mpotriva oricrei forme de rspundere juridic, att n timpul mandatului, ct i dup expirarea acestuia. Pentru opinii i acte fcute n afara limitelor mandatului, parlamentarul va rspunde juridic conform dreptului comun b. Inviolabilitatea reprezint o imunitate de procedur62 ce presupune reguli procedurale speciale derogatorii de la cele de drept comun privind tragerea la rspundere juridic. n primul rnd, este vorba numai de fapte svrite de parlamentar, dar care nu au legtur cu exercitarea atribuiilor. n al doilea rnd, imunitatea protejeaz numai cu privire la rspunderea penal. Regulile speciale se refer la percheziionarea, reinerea, arestarea, competena special de urmrire i de trimitere n judecat i judecarea. Astfel, parlamentarii pot fi urmrii i trimii n judecat penal pentru faptele care nu au legtur cu voturile sau opiniile exprimate n exercitarea mandatului, dar percheziionarea, reinerea sau arestarea se pot face numai cu ncuviinarea Camerei Parlamentului din care fac parte, dup ascultarea lor (procedura ridicarea imunitii). Urmrirea i trimiterea n judecat intr n competena Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie, iar competena de judecat aparine naltei Curi de Casaie i Justiie (art. 72 alin. 1 i 2). Cererea de reinere, arestare sau percheziie se adreseaz preedintelui Camerei de ctre Ministrul Justiiei. Preedintele Camerei aduce la cunotin deputailor sau senatorilor cererea, n edin public, dup care o trimite de ndat Comisiei juridice, de disciplin i imuniti spre examinare, care va stabili, prin raportul su, dac exist sau nu exist motive temeinice pentru aprobarea cererii. Hotrrea comisiei se adopt prin votul secret al majoritii membrilor acesteia. Pe baza raportului comisiei permanente, ridicarea imunitii se decide n plenul Camerei, cu votul majoritii membrilor. n caz de infraciune flagrant, parlamentarii pot fi reinui sau percheziionai, dar, Ministrul Justiiei are obligaia de a-l informa de ndat pe preedintele Camerei din care face parte parlamentarul, pentru a declana procedura ridicrii imunitii. Dac, ns, Camera sesizat constat c nu exist temei pentru reinere, poate dispune nentrziat revocarea msurii reinerii (art. 72 alin. 3 din Constituie). Toate cererile privind ridicarea imunitii parlamentare se nscriu cu prioritate pe ordinea de zi a edinei Camerei sesizate. Rspunderea disciplinar a parlamentarilor Rspunderea disciplinar a parlamentarilor (abaterile disciplinare pe care acetia le pot svri, precum i sanciunile aferente) este reglementat prin regulamentele celor dou Camere ale Parlamentului. Printre abateri disciplinare se regsesc (art. 195 din regulamentul Senatului): a) nclcarea dispoziiilor privind ndatoririle senatorului prevzute de Constituia Romniei, republicat, i de Legea statutului deputailor i al senatorilor; b) nclcarea jurmntului de credin; c) nerespectarea prevederilor regulamentului Senatului;
62 A se vedea Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale n dreptul comparat i n dreptul romn, p. 529.

94

d) exercitarea abuziv a mandatului de senator; e) comportamentul injurios sau calomniator la adresa unui parlamentar ori a altui demnitar n edinele de plen, de comisii sau de birou ori n afara acestora, dar cu privire la exercitarea mandatului de senator; f) absentarea nemotivat i n mod repetat, de la lucrrile Senatului. Sanciunile disciplinare prevzute de regulamentul Senatului: a) atenionarea; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvntului; d) ndeprtarea din sal pe durata edinei; e) avertisment public scris. Abaterile i sanciunile disciplinare prevzute se constat i se aplic de ctre preedintele de edin sau, dup caz, de preedintele comisiei senatoriale. Sanciunile disciplinarea nu pot mpiedica exercitarea dreptului la vot. Conform regulamentului Camerei Deputailor, sanciunile disciplinare sunt (art. 123): a) avertismentul; b) chemarea la ordine; c) retragerea cuvntului; d) eliminarea din sala de edine; e) interzicerea participrii la lucrrile Camerei pe timp de maximum 15 zile; f) excluderea temporar. Sanciunile prevzute la alin. (1) lit. a), b), c) i d) se aplic de ctre preedintele de edin, iar cele prevzute la alin. (1) lit. e) i f), de ctre Camer, la propunerea Biroului permanent.

Capitolul VI PUTEREA EXECUTIV

95

6.1. Precizri terminologice Identificarea structurilor executivului nu ridic probleme teoretice deosebite. Structurile executive pe care le vom descrie sunt: - eful de stat; - guvernul; - ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei publice; - organele locale ale administraiei publice. Aparatul administrativ este nsrcinat s pregteasc i s execute decizii, acest aparat fiind distribuit la nivelul fiecrei structuri executive, face parte din mecanismul administraiei, nu decide n principiu, dar realizeaz relaia administraie-cetean. 6.2. Structura executivului eful de stat, deseori numit eful executivului, poate purta denumirea de monarh sau preedinte. eful de stat este o autoritate reprezentativ cu trsturi diferite n funcie de forma de guvernmnt. Guvernul poarta diferite denumiri: Cabinet, Guvern, Consiliu de Minitri, n funcie de sistemul constituional. Guvernul are dou componente: eful guvernului (acolo unde exist) i minitri i secretari de stat. Potrivit art. 102 alin (3) din Constituia Romniei Guvernul este alctuit din prim-ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic. eful guvernului se prezint sub diferite forme: prim-ministru, preedinte. Sunt sisteme constituionale n care nu exist i un ef al guvernului, n care eful de stat ca ef al puterii executive cumuleaz i funcia de ef de guvern (SUA), aici minitrii se subordoneaz direct efului de stat. n sistemele constituionale n care exist o distincie ntre eful de stat i eful de guvern (sistemul executiv dualist) eful guvernului are un rol important n formarea guvernului (el ntocmete i prezint lista acestuia) i n formularea programului acestuia. Deoarece ct privete eful de stat implicarea sa n exercitarea suveranitii naionale depesc deseori sfera executivului, el ncadrndu-se n autoriti reprezentative (n sensul art. 2 din Constituia Romniei), guvernul este structura de referin n studiul raportului dintre puteri, pentru c el conduce executivul. Ministerele i celelalte organe ale administraiei publice execut legile n domeniile lor de activitate, de aceea mai sunt denumite de domeniu sau de resort. Ele se subordoneaz guvernului. Organele administraiei publice locale i desfoar activitatea n unitile administrativ-teritoriale. Ele cunosc o subordonare ierarhic (pe vertical) fa de organele executive superioare, dar i, uneori, o subordonare pe orizontal fa de organele locale alese prin vot de ctre ceteni.

6.3. Raporturile legislativ-executiv

96

a. Rolul legislativului n formarea executivului Puterea legislativ, n funcie de sistemul constituional, forma de guvernmnt i structura executivului, are un rol mai important sau mai puin important n formarea executivului. Desemnarea efului executivului Dac prin eful puterii executive nelegem eful de stat, vom observa c rolul parlamentului n desemnarea acestuia difer n funcie de forma de guvernmnt. Astfel, n forma de guvernmnt monarhic, unde monarhia este, de regul ereditar, intervenia parlamentului este rar i puin semnificativ. n republica prezidenial, eful statului fiind ales prin vot universal i direct, rolul parlamentului este redus doar la solemnitatea depunerii jurmntului i prelurii funciei. Ct privete republica parlamentar, aici eful statului fiind ales de parlament, n mod firesc legislativului se realizeaz aproape n deplintatea sa. Desemnarea efului de guvern i a membrilor acestuia n acest domeniu situaiile sunt difereniate. Trebuie reinut c diferenierea ntre eful guvernului i membrii guvernului este evident pretutindeni, eful guvernului este desemnat pe criterii foarte clare, criterii politico-juridice, iar el prezint lista membrilor guvernului. n regimurile prezideniale (Brazilia, SUA, Mexic) funciile de ef de stat i de ef de guvern sunt ndeplinite de aceeai persoan, eful de stat. Ct privete numirea minitrilor, n unele regimuri prezideniale (Congo, Costa Rica, Finlanda) aceasta revine efului de stat fr intervenia parlamentului, n timp ce n altele (SUA) ea este realizat de ctre eful de stat cu avizul i consimmntul Senatului. n regimurile semiprezideniale , n cele monarhice, precum i n cele parlamentare se pot identifica mai multe situaii: - ntr-un prim grup de state se folosete formula simpl a alegerii directe. Aici camerele parlamentului desemneaz eful guvernului, cu majoritatea absolut a voturilor lor. La propunerea acestuia, membrii guvernului sunt desemnai potrivit aceleiai proceduri. Procedeul s-a practicat n statele din Estul Europei pn la abolirea structurilor comuniste. - ntr-un al doilea grup de state (Australia, India, Anglia) eful partidului majoritar al camerei populare (joas, de baz sau aleas prin vot direct) este invitat de ctre eful de stat s formeze guvernul. Practic aici eful de stat proclam oficial rezultatul votului i calitatea de lider al partidului care a ctigat majoritatea mandatelor parlamentare. Astfel, n Canada, dei guvernatorul general numete formal primul-ministru, este clar c aceast persoan se poate sprijini pe majoritatea membrilor camerei ca nimeni altul. Aici parlamentul nu joac direct un rol, el ia act de rezultatul jocului politic. Membrii cabinetului sunt numii de ctre guvernatorul general, la propunerea primului ministru. Primul ministru i bazeaz propunerile sale att pe poziia i fore partidelor politice, ct i pe necesitatea crerii unei echipe guvernamentale capabile i eficiente. Guvernul trebuie s obin investitura Camerei Comunelor, dar compoziia i atitudinea acestei camere identificndu-se cu structura politic exprimat n alegeri, rolul parlamentului este aproape protocolar.

97

Un al treilea grup de state n care sunt cuprinse Belgia, Italia, rile de Jos, obinerea unei majoriti parlamentare este un lucru dificil, dac nu imposibil, datorit numrului mare de partide. Un rol aparte n desemnarea guvernului revine efului de stat. Astfel, n Israel, eful statului nsrcineaz cu formarea guvernului un membru al parlamentului considerat a avea anse reale n opinia sa i a gruprilor politice din parlament consultate n investitura parlamentar. Acesta devine prim-ministru. Rolul parlamentului aici este i el important, considerat chiar decisiv. n investirea primului-ministru au un rol mare gruprile politice i coaliiile de grupri politice care sunt consultate de ctre eful statului naintea desemnrii persoanei care va forma guvernul. Deci, propunerea este din principiu dinainte negociat i acceptat. Ct privete membrii guvernului acetia sunt alei de partidul lor pa baza acordurilor ntre partidele membre ale coaliiei guvernamentale. Primul-ministru desemnat are o anumit influen n desemnarea minitrilor din partea partidului su. - ntr-un al patrulea grup de state (Monaco, Kuweit, Thailanda, Zambia) parlamentul are un rol redus n desemnarea efului guvernului. Astfel, potrivit constituiei Kuweitului emirul desemneaz primul-ministru, dup consultarea Adunrii Naionale, a preedintelui su, a ex-preedintelui su i a unui numr de personaliti eminente ale rii. Decretul prin care emirul desemneaz primulministru nu este supus nici unei aprobri din partea parlamentului. Tot emirul dup consultri cheam n guvern membri ai parlamentului i alte personaliti. Parlamentul nu are dreptul de a contesta asemenea desemnri. n Romnia, potrivit Constituiei, eful de stat desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrilor partidului care are majoritate absolut n parlament ori, dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n parlament. Candidatul va cere, n termen de 10 zile de la desemnare, votul de ncredere al parlamentului asupra programului i a ntregii liste a guvernului. Programul i lista guvernului se dezbat de ctre Camera Deputailor i Senat n edin comun. Votul de ncredere se acord cu votul majoritii deputailor i al senatorilor, iar pe baza preedintele Romniei numete guvernul. Primul-ministru i ceilali minitri vor depune individual, n faa preedintelui jurmntul de credin, acesta fiind momentul ncepnd cu care membrii guvernului i ncep exercitarea mandatului art. 104 din Constituie. Preedintele Romniei are dreptul s revoce i s numeasc, la propunerea primului ministru pe membrii guvernului, n caz de remaniere guvernamental sau n cazul uni post vacant. Art. 107 alin (2) din Constituie prevede c preedintele nu poate s l revoce pe primul-ministru. Doar n cazul n care primul-ministru se afl ntr-una din situaiile enumerate la art. 106 (demisie, pierderea drepturilor electorale, stare de incompatibilitate, deces sau alte cazuri prevzute de lege) eful statului poate desemna un alt membru al guvernului ca primministru interimar pn la formarea noului guvern. Pentru ca un guvern s lucreze legal i s aib autoritate el are nevoie de o aprobare asupra componenei i programului su de guvernare, de investitur. Aceast investitur o acord parlamentul, dreptul su legitimndu-se pe faptul alegerii sale prin vot universal i direct.

98

n unele ri (Austria, Frana, Grecia, Israel, Italia) aprobarea parlamentar trebuie s fie explicit. Guvernul odat numit de eful de stat este obligat s se prezinte naintea adunrilor pentru a obine nvestitura. n Italia, de exemplu, guvernul este numit de preedintele republicii, la propunerea preedintelui Consiliului de Minitri, naintea votului parlamentului. Constituia italian prevede c guvernul trebuie s obin nvestitura ambelor camere n 10 zile dup formarea sa. n Frana, preedintele republicii desemneaz o personalitate nsrcinat cu formarea cabinetului, dup care la propunerea primului-ministru, numete minitrii. Dup formarea guvernului, primul-ministru comunic Adunrii Naionale programul su. Dac majoritatea Adunrii nu aprob programul, primul ministru trebuie s prezinte demisia guvernului. Sunt i ri n care nu exist o procedur formal de nvestitur din partea parlamentului, aceasta realizndu-se tacit. n Anglia membrii guvernului sunt numii de Coroan, parlamentul neputnd interveni. Aici primul-ministru poate rmne teoretic n fruntea guvernului chiar mpotriva voturilor celor dou camere. Practic ns un asemenea lucru este greu de realizat pentru c guvernul are nevoie de votul i sprijinul Camerei Comunelor, iar un vot contrar, ntr-o problem important pentru guvern, antreneaz demisia sa. b. Raporturile legislativ-executiv n legtur cu activitatea acestora Un rspuns simplu n legtur cu relaiile privind activitatea legislativului i cea a executivului nu este uor de formulat. n activitatea de guvernare legislativul i executivul au un rol hotrtor. Participarea lor la actul guvernrii este complex i nuanat nct uneori este dificil de identificat ct reprezint n guvernare intervenia legislativului i ct cea a executivului. Se afirm tot mai des i mai ferm c organele executive sunt singurele n msur s elaboreze politica i s o pun n aplicare. Rolul organelor executive este de a lua decizii, de a realiza programe, de a angaja i realiza negocieri, de a recompensa pe cei devotai, de a sanciona nclcrile, de a reglementa afacerile i problemele curente, ceea ce nu poate face o adunare parlamentar. Se consider c organele executive sunt perfect narmate pentru aceast misiune. Din punct de vedere tehnic ele dispun de oameni de decizie, ierarhizai. Din punct de vedere politic membrii executivului (situaia primului ministru) sunt conductori, lideri ai partidului majoritar. Din punct de vedere instituional executivul dispune de mijloace administrative, financiare i de o for public ce este indispensabil executrii legilor. Dificultatea unor determinri foarte nete ntre legislativ i executiv rezid n rolul partidelor politice, n constituirea i activitatea autoritilor statale. Este tiut c partidul nvingtor n alegeri are posibilitatea de a-i impune opiunea sa politic att prin parlament, ct i prin guvern. Intervenia legislativului n activitatea executivului se realizeaz prin mai multe ci: Adoptarea legilor puterea legislativ este cea care stabilete normele juridice (legile) pe care puterea executiv trebuie s le aduc la ndeplinire, s le execute. Sub acest aspect este de necontestat caracterul supraordonat al activitii legislative. Aceasta asigur primatul dreptului, ceteanul fiind asigurat c legea

99

este numai opera legislativului. Executivul intervine doar n al doilea rnd, de o manier subordonat, n limitele impuse de lege. Aprobarea programului executivului orice guvern i formuleaz un program de guvernare, acest program este aprobat de parlament, aprobarea fiind i un vot de ncredere n guvern. De regul, neaprobarea programului conduce la demisia guvernului. Aprobarea delegrii legislative n anumite situaii i condiii guvernul poate fi abilitat s emit norme juridice n domenii rezervate legii. Trebuie observat c numai parlamentul d o asemenea delegare, stabilind cu acest prilej domeniul i durata delegrii, precum i modul n care va controla exercitarea delegaiei de ctre guvern (art. 115 din Constituie). Controlul activitii guvernului este una din cele mai importante funcii ale parlamentului. Dei aceast funcie pierde mult din importan dac guvernul dispune n adunri de o majoritate fidel, ea rmne o funcie nu numai teoretic, ci i practic. Pentru c exercitarea controlului pune n micare opoziia, presa, opinia public i acest lucru nu este lipsit de importan. Desigur acest control trebuie evaluat corect, constituind un avertisment permanent pentru executiv i un garant contra eventualelor abuzuri.

Intervenia executivului n activitatea legislativului se exprim de obicei cu prilejul iniiativei legislative, al promulgrii legilor i al referendumului. cu prilejul iniiativei legislative aproape 90% din legile adoptate sunt de origine guvernamental. promulgarea legii a aparinut i aparine de regul executivului, prin eful acestuia. Promulgarea legii nu este o simpl semnare a legii. Dei de regul este obligatorie, n unele sisteme constituionale promulgarea presupune posibilitatea pentru eful statului de acere, n cazuri ntemeiate, reexaminarea legii de ctre parlament. Uneori eful statului are drept de veto putnd practic bloca o lege. n multe sisteme constituionale organizarea referendumului este n sarcina executivului i referendumul poate privi chiar adoptarea unor legi. Compatibilitatea funciei parlamentare i funciei executive este o problem actual de o mare importan teoretic i practic. Practica constituional a statelor scoate n eviden trei soluii distincte. Sunt sisteme constituionale n care exerciiul unei funcii ministeriale este considerat ca incompatibil cu exerciiul unui mandat n parlament situaie prezent n aproximativ 25 de state printre care SUA i Frana dac un parlamentar dorete s accepte ocuparea unui post de ministru trebuie s demisioneze din parlament; acest sistem este privit cu rezerve pentru motivul c ar putea crea o prpastie ntre cele dou puteri, fiind un obstacol n colaborarea puterilor. Un al doilea sistem practicat caut s valorifice ct mai mult echilibrul i colaborarea puterilor permind cumularea celor dou funcii situaie prezent n ri precum Marea Britanie, unde minitrii dac nu sunt parlamentari n momentul desemnrii trebuie s devin ntr-un anumit termen dup intrarea lor n funcie; Australia, Japonia, Zambia. Al treilea sistem, de mijloc, n rile n care minitrii nu sunt obligai s fie i

100

parlamentari, n unele ri Belgia, Germania minitrii sunt n general parlamentari, chiar dac nici o dispoziie constituional nu le-o cere. n Romnia funcia de membru al guvernului este compatibil cu cea de parlamentar. Teoretic i practic att majoritatea parlamentar ct i guvernul au aceeai surs a legitimitii i afinitii i anume majoritatea electoratului care s-a pronunat pentru platforma politic a aceluiai partid. Compatibilitatea funciei ministeriale i mandatului parlamentar nltur conflictele constituionale ntre puteri, permite cunoaterea direct a problemelor legislative i executive i o unitate de scop i aciune, iar acestea permit operativitatea i eficiena. Totui, ndeplinirea simultan a funciei ministeriale i mandatului parlamentar este contrar separaiei puterilor n stat, poate fi o cale de concentrare a puterii n mna executivului i face practic ineficient controlul parlamentar asupra guvernului, ajungndu-se la situaia ca guvernul s se autocontroleze. c. Creterea rolului executivului cauze i consecine Aceast tendin i gsete explicaia n rolul partidelor politice n crearea celor mai importante instituii statale. La putere este adus un guvern care s nfptuiasc platforma electoral a partidului nvingtor n alegeri, desigur mpreun cu majoritatea electoral a partidului nvingtor. De aici tendina de a da guvernului misiunea, dar i posibilitatea lurii marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin msuri executive, corpurilor legiuitoare rezervndu-li-se rolul de organisme de reflecie i de control al aciunilor guvernului. Aceast fundamentare teoretic i practic face ca guvernul s fie n realitate elementul motor i dinamic al ntregului sistem politic. n relaia legislativ-executiv guvernului nu i se mai rezerv un rol secundar ci deseori un rol primordial. Creterea rolului executivului se exprim i prin trecerea n sarcina sa a unor atribuii legislative legislaia delegat n Romnia i Frana. Pentru seminar: Actele guvernului: - ordonane - hotrri Actele ministerelor: - ordine - decizii - norme metodologice

101

Capitolul VII PREEDINTELE REPUBLICII 7.1. Rolul i locul instituiei preedintelui Romniei Constituia Romniei i confer Preedintelui Republicii o poziie aparte n structura organizatoric a statului, caracterizat prin funciile care i sunt conferite: 1. de reprezentare a statului romn rezult din caracterul reprezentativ al instituiei, Preedintele fiind ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Acest lucru i confer efului statului o reprezentativitate egal cu cea a puterii legiuitoare. 2. funcia de garant Preedintele Romniei este garantul independenei naionale, al unitii i al integritii teritoriului i garantul Constituiei, veghind la respectarea ei i la buna funcionare a autoritilor publice 3. funcia de mediator - este mediator ntre puterile statului i ntre stat i societate, rol fundamentat pe dou aspecte: reprezentativitatea i neapartenena la nici un partid politic63.

Preedintele are un triplu rol: 1. ef al statului 2. ef al executivului 3. mediator 7.2. Alegerea preedintelui i mandatul prezidenial Preedintele Romniei este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat, prin scrutin uninominal majoritar, n dou tururi. Este declarat ales candidatul care a ntrunit, n primul tur de scrutin, majoritatea voturilor alegtorilor nscrii pe listele electorale. n cazul n care nici unul dintre candidai nu obine un asemenea rezultat, se organizeaz cel de-al doilea tur de scrutin la care particip doar candidaii plasai pe primele dou locuri n primul tur. Va fi declarat ales candidatul care obine cel mai mare numr de voturi (majoritate relativ). Pentru a putea candida pentru funcia de Preedinte, o persoan trebuie s ndeplineasc urmtoarele condiii: 1. s aib cetenia romn 2. s aib domiciliul n ar 3. s fi mplinit, inclusiv pn n ziua alegerilor, vrsta de 35 de ani 4. s aib drept de vot 5. s nu fi deinut deja dou mandate prezideniale n Romnia
63

A se vedea Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, p. 623-624.

102

6. s nu i fie interzis asocierea n partide politice Se pot prezenta la alegeri persoane propuse de partide politice sau aliane politice ori candidai independeni. Propunerile pentru candidaturi se depun la Biroul Electoral Central, cel mai trziu cu 30 de zile nainte de data alegerilor. Propunerile se depun n scris i trebuie semnate de preedintele partidului politic sau al alianei politice ori de candidat, dac este independent. Trebuie nsoite de declaraia de acceptare a candidatului, de declaraia de avere, de declaraia pe propria rspundere de apartenen sau neapartenen ca agent sau colaborator al organelor de securitate, ca poliie politic i lista susintorilor a cror numr nu poate fi mai mic de 200.000 de alegtori. Candidaturile nregistrate pot fi contestate, soluionarea unei asemenea contestaii fiind dat n competena Curii Constituionale. Rezultatele finale ale alegerilor sunt confirmate i validate de Curtea Constituional, care ntocmete i actul de validare necesar depunerii jurmntului. Jurmntul se depune n faa Camerelor Parlamentului reunite n plen. Mandatul Preedintelui Romniei este de 5 ani i ncepe din momentul depunerii jurmntului de ctre candidatul desemnat ctigtor al alegerilor, n faa Camerei Deputailor i a Senatului, n edin comun i dureaz (ca regul general) pn la depunerea jurmntului de noul Preedinte. Mandatul poate fi prelungit, prin lege organic, n caz de rzboi sau de catastrof. Mandatul nceteaz prin: - ajungere la termen sau - nainte de termen prin demisie, demiterea din funcie, n cazul imposibilitii definitive de exercitare a atribuiilor, deces - situaii n care intervine vacana funciei. Interimatul funciei intervine n cazul suspendrii sau al imposibilitii temporare de exercitare a atribuiilor. Preedintele poate fi suspendat din funcie, n condiiile art. 95 din Constituie, de ctre Parlament n cazul svririi unor fapte grave prin care ncalc Constituia 64. Propunerea de suspendare din funcie trebuie s provin de la cel puin o treime din numrul deputailor i al senatorilor i se aprob cu votul majoritii parlamentarilor, dup consultarea Curii Constituionale. Dac propunerea de suspendare este aprobat de Parlament se va organiza referendum naional pentru demiterea Preedintelui. Preedintele va fi demis din funcie doar n situaia n care corpul electoral aprob aceast msur n cadrul referendumului. Mandatul se suspend de drept n cazul punerii sub acuzare a Preedintelui pentru nalt trdare, n condiiile art. 96 din Constituie. Punerea sub acuzare poate fi iniiat de majoritatea deputailor i a senatorilor i trebuie aprobat cu votul a cel puin 2/3 din numrul parlamentarilor. Competena de judecat aparine doar instanei supreme (nalta Curte de Casaie i Justiie). Preedintele este demis de drept la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare.
S-a considerat c ar fi o fapt grav prin care se ncalc Constituia refuzul Preedintelui de a numi n funcie Guvernul care a obinut votul de ncredere din partea Parlamentului a se vedea Mihai-Constantin Eremia, Daniel Mihai Dragnea, Introducere n dreptul constituional, p. 165.
64

103

n caz de interimat sau de vacana a funciei, atribuiile Preedintelui, cu excepia celor reglementate n art. 88-90 din Constituie (art. 98 alin. 2: adresarea de mesaje Parlamentului, dizolvarea Parlamentul, atribuia de a cere organizarea unui referendum), vor fi exercitate de preedintele interimar, care va fi, n ordine, preedintele Senatului sau preedintele Camerei Deputailor (art. 98 alin. 1). n termen de 3 luni de la intervenia vacanei funciei prezideniale, Guvernul va organiza alegeri pentru desemnarea unui nou Preedinte. Incompatibiliti: Preedintele Romniei nu poate fi membru al unui partid politic i nu poate deine nici o alt funcie public sau privat. Protecia mandatului prezidenial Protecia mandatului Preedintelui Republicii este asigurat prin imunitatea de care se bucur, prevederile art. 72 alin. 1 privind imunitatea parlamentar aplicndu-se n mod corespunztor, att sub aspectul iresponsabilitii, ct i al inviolabilitii. IRESPONSABILITATEA Preedintele Romniei nu poate fi tras la rspundere juridic pentru voturile sau opiniile exprimate n exercitarea mandatului. Astfel, Preedintele nu va rspunde juridic sub nici o form penal, civil, comercial, contravenional pentru actele i faptele svrite n timpul mandatului n exercitarea atribuiilor ce i revin. Iresponsabilitatea opereaz att n timpul mandatului, ct i dup terminarea acestuia INVIOLABILITATEA Pentru actele i faptele ilegale svrite de Preedintele Republicii care nu au legtur cu exercitarea atribuiilor va rspunde juridic, n condiiile dreptului comun, dar numai dup ncetarea mandatului, bucurndu-se, n timpul mandatului, de inviolabilitate. De la aceast regul, exist o excepie: punerea sub acuzare pentru nalt trdare. 7.3. Atribuiile preedintelui Republicii65 I. Atribuii n legtur cu legiferarea 1. convoac Parlamentul nou ales n prima sesiune (art. 63 alin. 3) i poate convoca Parlamentul n sesiune extraordinar (art. 66 alin. 2) 2. promulgarea legilor art. 77 alin. 1 din Constituie 3. dreptul de a cere o singur dat reexaminarea legii nainte de promulgare art. 77 alin. 2 4. dreptul de a sesiza Curtea Constituional n vederea exercitrii controlului de constituionalitate anterior, asupra legilor art. 146 lit. a 5. dreptul de a sesiza Curtea Constituional n vederea soluionrii unui conflict juridic de natur constituional ntre autoriti publice art. 146 lit. e 6. dreptul de iniiativ privind revizuirea Constituiei art. 150 alin. 1 II. Atribuii privind organizarea i funcionarea autoritilor publice

65 Dup clasificarea fcut n Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, vol. II, p. 242-243.

104

1. funcia de mediator ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate art. 80 alin. 1 2. prezentarea de mesaje Parlamentului cu privire la principalele probleme politice ale naiunii art. 88 3. consultarea Guvernului cu privire la problemele urgente i de importan deosebit art. 86 4. particip la edinele Guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice, edine pe care le prezideaz art. 87. n probleme enumerate, poate participa din proprie iniiativ, iar n alte situaii numai la cererea primului-ministru. 5. poate cere organizarea unui referendum, numai dup consultarea Parlamentului, pentru ca populaia s-i exprime voina cu privire la probleme de interes naional art. 90 III. 1. Atribuii privind alegerea, formarea, avizarea formrii, numirea sau revocarea unor autoriti publice dizolvarea Parlamentului art. 89. Preedintele Republicii poate dizolva Parlamentul dup consultarea cu preedinii celor dou Camere i a liderilor grupurilor parlamentare i numai n situaia neacordrii votului de ncredere Guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare n acest sens i doar dup respingerea a cel puin dou asemenea solicitri. n decursul unui an, Parlamentul poate fi dizolvat o singur dat. Parlamentul nu poate fi dizolvat n ultimele 6 luni ale mandatului prezidenial, n timpul strii de mobilizare, de rzboi, a strii de asediu sau a strii de urgen. desemneaz un candidat pentru funcia de prim-ministru art. 85 alin. 1, dup consultarea partidului politic care are majoritatea absolut n Parlament sau, dac nu exist o asemenea majoritate, dup consultarea cu partidele reprezentante n Parlament (condiia consultrii este prevzut n art. 103 alin. 1) numete n funcie Guvernul, dup obinerea votului de ncredere din partea Parlamentului art. art. 85 numete i revoc din funcie, la propunerea primului-ministru, unii minitri, n caz de remaniere guvernamental art. 85 alin. 2. Dac, prin remaniere se schimb structura sau compoziia politic a Parlamentului este necesar i aprobarea Parlamentului (art. 85 alin. 3) desemneaz un alt membru al Guvernului ca prim-ministru interimar, n situaia n care primul-ministru de drept este n imposibilitatea de a-i exercita atribuiile art. 107 alin. 2 numete 3, din cei 9, judectori ai Curii Constituionale art. 142 alin. 3 numete i destituie din funcie magistraii, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii art. 125 alin. 1 numete n funcii publice, n condiiile legii art. 94 lit. c (de exemplu, recunoaterea numirii n funcia de preedinte al unui cult religios) acord gradele de mareal, general i amiral art. 94 lit. b Atribuii n domeniul aprrii naionale i asigurrii ordinii publice

2.

3. 4.

5.

6. 7. 8. 9. IV.

105

1. este comandantul forelor armate i preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii art. 92 alin. 1 2. declar mobilizarea general sau parial a armatei, cu aprobarea prealabil a Parlamentului - art. 92 alin. 2 3. dispune luarea unor msuri urgente n vederea respingerii unor agresiuni armate mpotriva rii, pe care le aduce nentrziat la cunotina Parlamentului, printr-un mesaj art. 92 alin. 3 4. dispune instituirea strii de asediu sau a strii de urgen, dup care solicit Parlamentului ncuviinarea msurii dispuse - art. 93 alin. 1 V. Atribuii n domeniul politice externe 1. ncheie tratatele internaionale n numele Romniei, negociate de Guvern i pe care le supuse ratificrii Parlamentului - art. 91 alin. 1 2. acrediteaz i recheam, la propunerea Guvernului, reprezentanii diplomatici ai Romniei i aprob nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor diplomatice art. 91 alin. 2 3. acrediteaz, n Romnia, reprezentanii diplomatici ai altor state art. 91 alin. 3 Alte atribuii 1. conferir decoraii i titluri de onoare - art. 94 lit. a 2. acordar graieri individuale art. 94 lit. d. 7.4. Actele preedintelui Republicii n exercitarea atribuiilor ce i sunt conferite, Preedintele Republicii emite acte juridice, svrete fapte materiale juridice (consultarea Guvernului) i operaiuni tehnicoadministrative (particip la diferite ceremonii sau festiviti, primirea scrisorilor de acreditare a unor reprezentani diplomatici n Romnia) i face acte cu caracter exclusiv politic (mesajele adresate Parlamentului, diverse declaraii publice, apeluri etc.). Actele juridice emise de Preedinte sunt decretele prezideniale i Regulamentul de organizare i funcionare a Administraiei prezideniale. Decretele prezideniale sunt acte juridice, adic manifestri de voin unilaterale fcute, n exercitarea atribuiilor conferite prin Constituie, pentru a produce efecte juridice66. Natura juridic a decretului prezidenial este de act administrativ. Ca atare, pot fi supuse controlul de legalitate al instanelor de contencios administrativ, atta timp ct nu sunt exceptate acestui control, prin lege. Decretele prezideniale pot avea att caracter normativ (de exemplu, decretul privind instaurarea strii de asediu sau a strii de urgen, decretul de promulgarea a legii etc.), ct i caracter individual (decretul de numire n funcie a celor 3 judectorilor ai Curii Constituionale, decretul de graiere etc.). Decretele prezideniale emise n vederea exercitrii anumitor atribuii trebuie contrasemnate de primul-ministru, contrasemnarea, n acest caz, fiind o condiie de valabilitate.
66

VI.

A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar , vol. II, p. 280.

106

Decrete care necesit contrasemnarea primului-ministru: - pentru ncheierea tratatelor internaionale n numele Romniei - art. 91 alin. 1 - pentru acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici ai Romniei i nfiinarea, desfiinarea i schimbarea rangului misiunilor diplomatice art. 91 alin. 2 - pentru declararea mobilizrii generale sau pariale a armatei - art. 92 alin. 2 - pentru luarea unor msuri urgente n vederea respingerii unor agresiuni art. 92 alin. 3 - pentru instituirea strii de asediu sau a strii de urgen - art. 93 alin. 1 - conferirea de decoraii i titluri de onoare - art. 94 lit. a - acordarea gradelor de mareal, general i de amiral art. 94 lit. b - acordarea graierii individuale art. 94 lit. d. Decretele prezideniale se public n Monitorul Oficial al Romniei, sub sanciunea inexistenei. Regulamentul de organizare i funcionare a Administraiei prezideniale este un act administrativ normativ cu caracter intern, emis de eful statului n temeiul puterii sale ierarhice pentru stabilirea unor norme juridice aplicabile raporturilor dintre Preedinte i subordonaii si direci (din cadrul Administraiei prezideniale), precum i raporturilor dintre acetia67. 7.5. Rspunderea preedintelui Republicii Constituia Romniei reglementeaz dou forme de rspundere pentru Preedintele Romniei: - rspunderea politic, n condiiile art. 95. Preedintele Republicii rspunde din punct de vedere politic pentru grave nclcri al Constituiei n faa Parlamentului, care poate aproba suspendarea sa din funcie i n faa electoratului, care prin referendum, poate decide demiterea sa. - rspundere juridic doar sub forma rspunderii penale i numai pentru svrirea unei singure fapte: nalt trdare (n condiiile art. 96 din Constituie, analizate anterior). 7.6. Administraia prezidenial Administraia prezidenial este o instituie public cu personalitate juridic proprie i reprezint serviciile din subordinea Preedintelui Romniei, constituite n vederea ndeplinirii atribuiilor ce i sunt conferite prin Constituia Romniei i alte legi68. Administraia prezidenial este structurat n mai multe departamente i compartimente, pe domenii de activitate (de exemplu: Departamentul securitii naionale, Departamentul constituional legislativ, Departamentul politic, de sntate public, de nvmnt i cercetare, Cancelaria Preedintelui, Compartimentul protocol etc.) Personalul Administraiei prezideniale ocup diverse funcii:
67 68

A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar , vol. II, p. 283. Regulamentul de organizare i funcionare a Administraiei prezideniale

107

funcii de demnitate public: consilier prezidenial cu rang de ministru; consilier de stat cu rang de secretar de stat (numii n funcie prin decret prezidenial) funcii publice: director economic; consilier; consilier juridic; auditor; expert, referent de specialitate, referent, angajai n baza unui contract individual de munc: director de cabinet; consilier; consultant, ef de cabinet etc.

108

Capitolul VIII GUVERNUL ROMNIEI 8.1. Rolul i locul guvernului Sediul legislativ: Constituia Romniei i Legea nr. 90 din 26 martie 2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor69. Guvernul, ca parte component a puterii executive, asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice (art. 102 alin. 1 din Constituia Romniei). Conform Legii nr. 90/2001, Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. Pentru realizarea Programului de guvernare Guvernul exercit urmtoarele funcii:
a) funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; b) funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice;

c) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniile economic i social i al funcionrii instituiilor i organismelor care i desfoar activitatea n subordinea sau sub autoritatea Guvernului. Guvernul este: - organ al puterii executive - organ colegial - organ cu o competen general i naional. 8.2. Formarea guvernului. Mandat. Componen Procedura de constituire (formare) a Guvernului cuprinde urmtoarele etape70: - desemnarea unui candidat pentru funcia de prim-ministru, de ctre Preedintele Romniei, dup consultarea partidului politic care deine majoritatea absolut n
Publicat n M.Of. nr. 164 din 2 aprilie 2001, modificat prin Legea nr. 161/2001 (M.Of. nr. 279 din 21 aprilie 2001), O.U.G. nr. 64/2003 (M.Of. nr. 464 din 29 iunie 2003), Legea nr. 23/2004 (M.Of. nr. 187 din 3 martie 2004), O.U.G. nr. 194/2004 (M.Of. nr. 266 din 25 martie 2004), O.U.G. nr. 17/2005 (M.Of. nr. 229 din 18 martie 2005), Legea nr. 117/2005 (M.Of. nr. 389 din 9 mai 2005), Legea nr. 250 din 22 iunie 2006 (M.Of. nr. 554 din 27 iunie 2006). 70 A se vedea Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, p. 289.
69

109

Parlament sau, n cazul n care nu exist o asemenea majoritate, dup consultarea partidelor reprezentate n Parlament. alctuirea i prezentarea, de ctre primul-ministru, a listei executivului i a programului de guvernare, n termen de 10 zile de la anunul Preedintelui privind propunerea dezbaterea i votarea acestora n Parlament pentru acordarea votului de ncredere se face n edina comun a celor dou Camere, prin hotrre a Parlamentului, adoptat cu majoritate absolut. n cazul neacordrii votului de ncredere, hotrrea se comunic Preedintelui n vederea desemnrii unui nou candidat. n situaia n care Parlamentul refuz de cel puin dou ori n termen de 60 de zile, acordarea nvestiturii, acesta poate fi dizolvat de ctre Preedinte numirea Guvernului de ctre Preedinte se face prin decret prezidenial, dup care membrii Guvernului depun, individual, jurmntul de credin n faa Preedintelui Republicii (art. 104 alin. 1 din Constituie). Refuzul de a depune jurmntul echivaleaz cu pierderea calitii de membru al Guvernului (demitere de drept71), considerndu-se c nu a dobndit nvestitura legal din partea Parlamentului72.

Mandatul Mandatul reprezint perioada n care Guvernul numit i desfoar activitatea73. Durata mandatul coincide cu durata Parlamentului i este de 4 ani. ncepe din momentul depunerii jurmntului i dureaz, n principiu, pn la data validrii alegerilor generale pentru un nou Parlament. Mandatul Guvernului nceteaz nainte de termen: - la data retragerii ncrederii acordate de ctre Parlament (prin adoptarea unei moiuni de cenzur) - la data pierderii de ctre primul-ministru a calitii de membru al Guvernului, prin demisie, deces, pierderea drepturilor electorale, apariia unei stri de incompatibilitate, imposibilitatea de a-i exercita atribuiile Componena Conform art. 102 alin. 3 din Constituie, Guvernul este alctuit din: - prim-ministru, - minitri, - ali membrii stabilii prin lege organic (minitri-delegai, cu nsrcinri speciale pe lng primul-ministru, prevzui n lista Guvernului prezentat Parlamentului pentru acordarea votului de ncredere art. 2 alin. 2 din Legea nr. 90/2001). Legea stabilete condiiile care trebuie ndeplinite pentru a putea dobndi calitatea de membru al Guvernului: - cetenia romn i domiciliul n ar, - se bucur de exerciiul drepturilor electorale,
A se vedea Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, vol. I, p. 298. A se vedea Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tnsescu, Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii, p. 171. 73 A se vedea Lucian Chiriac, Drept administrativ I, curs universitar, Editura Universitii Petru Maior Trgu-Mure, 2006, p. 157.
72 71

110

nu au suferit condamnri penale nu se gsesc n unul dintre cazurile de incompatibilitate. Incompatibiliti: a) orice alt funcie public de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator ori a altor situaii prevzute de Constituie; b) exercitarea unei funcii de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; c) exercitarea funciei de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societi comerciale, inclusiv bnci sau alte instituii de credit, societi de asigurare i cele financiare, precum i la instituii publice; d) funcia de preedinte, de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor sau de reprezentant al statului romn n la societile comerciale; e) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societile naionale; f) calitatea de comerciant persoan fizic; g) calitatea de membru al unui grup de interes economic; h) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia. Funcia (calitatea) de membru al Guvernului nceteaz (individual) prin: - demisie, - revocare din funcie - pierderea drepturilor electorale, - apariia unei strii de incompatibilitate, - deces - demitere. 8.3. Atribuiile guvernului Romniei Conform Constituiei i art. 11. din Legea nr. 90/2001, n realizarea funciilor sale Guvernul ndeplinete urmtoarele atribuii principale: a) exercit conducerea general a administraiei publice; b) asigur executarea de ctre autoritile administraiei publice a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora; c) elaboreaz proiectele de lege a bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat i le supune spre adoptare Parlamentului; d) aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii; e) asigur realizarea politicii n domeniul social potrivit Programului de guvernare; f) asigur aprarea ordinii de drept, a linitii publice i siguranei ceteanului, precum i a drepturilor i libertilor cetenilor, n condiiile prevzute de lege;

111

g) duce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, scop n care organizeaz i nzestreaz forele armate; h) asigur realizarea politicii externe a rii i, n acest cadru, integrarea Romniei n structurile europene i internaionale; i) negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, n condiiile legii, convenii i alte nelegeri internaionale la nivel guvernamental; j) conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa; k) asigur administrarea proprietii publice i private a statului; l) acord i retrage cetenia romn, n condiiile legii; aprob renunarea la cetenia romn, n aceleai condiii; m) nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea sa; n) coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale; o) numete cte un prefect n fiecare jude; r) sesizeaz Curtea Constituional n vederea exercitrii controlului de constituionalitate anterior promulgrii legilor; p) ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. 8.4.Actele guvernului Romniei n exercitarea atribuiilor sale, Guvernul adopt i emite hotrri i ordonane. Hotrrile se emite n vederea organizrii executrii legilor. Ordonanele se emit fie n baza unei legi speciale de abilitare (ordonane simple), fie n temeiul textului constituional n situaii extraordinare (ordonane de urgen) pentru a reglementa, cu putere de lege organic sau ordinar, diferite relaii sociale. Hotrrile i ordonanele guvernamentale se adopt n edin de Guvern legal constituit, se semneaz de primul-ministru i contrasemneaz de ministrul sau minitri care au obligaia punerii lor n executare. Hotrrile i ordonanele guvernamentale se public n Monitorul Oficial al Romniei, sub sanciunea inexistenei, cu excepia hotrrilor cu caracter militar care se comunic doar autoritilor interesate. 8.5. Rspunderea guvernului Romniei Rspunderea Guvernului este politic i juridic. Rspunderea politic are ca fundament ideea de culp politic n exercitarea mandatului ncredinat de Parlament74. Este o rspundere solidar. Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului prin intermediul: - obligaiei de a prezenta informaii i documente la solicitarea Camerelor Parlamentului
74

A se vedea Mihai-Constantin Eremia, Daniel Mihai Dragnea, Introducere n dreptul constituional , p.

193.

112

ntrebrilor i a interpelrilor care le sunt adresate de ctre membrii Parlamentului. Conform regulamentelor Camerelor, ntrebarea reprezint o simpl cerere de a rspunde dac un fapt este adevrat, dac o informaie este exact, dac Guvernul i celelalte organe ale administraiei publice neleg s comunice Camerei informaiile i documentele cerute de Camera Deputailor sau de comisiile permanente ori dac Guvernul are intenia de a lua o hotrre ntr-o problem determinat. Interpelarea este o cerere adresat Guvernului de un grup parlamentar, de unul sau mai muli deputai sau senatori, prin care se solicit explicaii asupra politicii Guvernului n probleme importante ale activitii sale interne sau externe. Guvernul i fiecare dintre membrii si sunt obligai s rspund la interpelri ntr-un termen stabilit. - retragerea votului de ncredere - adoptarea unei moiuni de cenzur n cazul angajrii rspunderii Guvernului pentru un program, o declaraie de politic general sau pentru un proiect de lege. Rspunderea juridic. Membrii Guvernului rspund juridic civil, penal, contravenional, disciplinar n condiiile dreptului comun, pentru faptele ilegale svrite n afara exercitrii mandatului. Pentru infraciunile svrite n legtur cu exercitarea atribuiilor ce le revin, membrii Guvernului pot fi trai la rspundere juridic n condiiile reglementate de Constituie i alte legi (Legea rspunderii ministeriale nr. 115/1999 republicat). Numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele pot cere urmrirea penal a membrilor Guvernului. Dac s-a cerut urmrirea penal, Preedintele poate dispune suspendarea din funcie a membrului Guvernului. Trimiterea n judecat atrage suspendarea de drept din funcie i este de competena Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Competena de judecat revine naltei Curi de Casaie i Justiie. Ministrul gsit vinovat i condamnat definitiv, va fi demis prin decret prezidenial, la propunerea primului-ministru.

113

Capitolul IX AUTORITATEA JUDECTOREASC Autoritatea75 judectoreasc, a treia component a puterii de stat, presupune sistemul de organe judectoreti cruia i este ncredinat, de Constituie i legi, activitatea jurisdicional care const n soluionarea litigiilor nscute ntre diferii subieci de drept i rezolvarea cererilor acestora n condiiile legii, protecia persoanelor fa de manifestrile abuzive ale celorlalte autoriti ale statului i aprarea, prin mijloace proprii i specifice, a ordinii de drept76. Adic, ntr-un cuvnt, Justiia. Sediul legislativ: capitolul VI, Titlul III din Constituia Romniei, Legea nr. 92/1992 privind organizarea judectoreasc, aa cum a fost modificat. Conform Constituiei, Justiia se nfptuiete n numele legii, este unic, imparial, egal pentru toi i independent.

9.1. Principiile de organizare a justitiei

Pentru a se putea vorbi despre un serviciu public de justitie trebuie sa avem in vedere o serie de principii cu caracter general pe care trebuie sa le respecte orice serviciu furnizat cetatenilor. Principiul eficientei: conform caruia liniile de activitate trebuiesc elaborate astfel incat san u raspunda unor nevoi obiective iar aplicarea lor sa se faca pe baza unei obiective bine definite, ierarhizate si a unor evaluari institutionale prealabile. Aceste linii de activitate trebuie aplicate in termenul planificat astfel cum acesta a fost stabilit pe baza evaluarilor prealabile pentru a se obtine o proportionalitate intre cost si eficienta. Principiul eficacitatii: aplicarea lui este strans legata de cea a principiului eficientei si presupune utilizarea eficienta a resurselor precum si identificarea si gestionarea nevoilor. La nivelul instantei de judecata precum si a parchetelor acesta implica asigurarea unui grad de indeplinire a scopurilor propuse si de solutionare a problemelor publice care le-au fost atribuite spre solutionare. Putem vorbi deci despre o activitate eficace atunci, cand obiectivele programate au fost indeplinite astfel cum au fost concepute, prin utilizarea resurselor la termenul anticipat. Orice diferenta in plus sau in minus duce la schimbarea raportului si la scaderea eficacitatii, fie ca urmare a supradimensionarii obiectivelor si angajarea unor resurse care nu erau necesare, fie ca urmare a subdimensionarii acestora, ceea ce duce la imposibilitatea atingerii rezultatului propus.

Legiuitorul constituant romn a optat pentru termenul de autoritate pentru a desemna cea de-a treia putere n stat: puterea judectoreasc sau jurisdicional. 76 A se vedea Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, p. 647.

75

114

Principiul economicitatii: Are ca fundament cele doua principii anterioare si presupune minimalizarea costului resurselor alocate pentru atingerea rezultatelor estimate unei anume activitati cu mentinerea calitatii corespunzatoare. Principiul independentei: presupune doua directii, respective independenta instantelor de judecata si independenta magistratului. a) Independenta judecatorilor: este reflectata in art 124 alin 2 din Constitutia Romaniei, care preved ca judecatorii sunt independenti si se supun numai legii. Aceasta independenta este de natura sa asigure calitatea si obiectivitatea hotararilor judecatoresti, sa inspire incredere partilor in activitatea instantelor, si sa asigure in final prestigiul justitiei. Aceasta presupune ca nici un organ al administratiei de stat, inclusive cele de conducere judiciare, si nici un judecator de la o instanta superioara nu este indriduit sa oblige, sau sa dea sugestii judecatorului atunci cand acesta trebuie sa pronunte hotararea judecatoreasca, sau sa se pronunte in dosarul cauzei. Aprecierea faptelor cat si incadrarea juridica a faptei in drept este opera convingerii intime a judecatorului care este aparat de orice imixtiune externa constiintei sale. Pe de alta parte exista obligatia judecatorului de a se supune numai legislatiei, ceea ce presupune ca nu-si poate motive hotararea si nici sa invoce circumstante pentru o hotarare gresita, care sa exceada vointei legiuitorului. Tot in acelasi sens judecatorul este cel care poarta exclusive raspunderea hotararilor sale. O alta garantie a independentei judecatorului o reprezinta secretul deliberarii. Independenta judecatorilor nu trebuie insa sa fie desprinsa de cadrul general al legislatiei. Judecatorul este independent fata de parti, deoarece nu este remunerate de catre acesta, cum este cazul altor auxiliari ai justitiei: avocat, executor, notar. b) Independenta instantelor au in vedere ca sistemul instantelor prin care se organizeaza justitia nu face parte si nu este subordonat puterii executive sau legislative; aspect relevant de catre art 126 alin 1 din Constitutia Romaniei, care dispune justitia se realizeaza prin Inalta Curte de Casatie si Justitie si prin celelalte instante judecatoresti stabilite de lege. (OCurte de Apel, Tribunal, Judecatorie). Tot in aceeasi directie alin 3 stabileste ca normele de competenta si de procedura sunt stabilite tot prin lege. (Cod procedura civila, Cod procedura penala in principal). Principiul poate fi analizat si sub aspectul autonomiei instantelor judecatoresti, ce decurge din autonomia functiei jurisdictionale si care presupune o delimitare de competenta si de atributii a autoritatilor si instantelor publice. Astfel conform Legii 304/2004 puterea judecatoreasca este separate de celelalte puteri ale statului. Aceasta autonomie a instantelor judiciare este garantata nu numai prin independenta si inamovibilitate, dar si prin delimitarea atributiilor ce revin legislativului si executivului. Pentru a exista aceasta autonomie reala trebuie ca instantele judecatoresti sa beneficieze de structuri organizatorice si functionale inclusive de organe proprii de conducere administrative, precum si de un buget distinct pentru a nu depinde in nici un mod de celelalte autoritati ale statului. Putem spune ca autonomia financiara este o garantie a justitiei democratice si in

115

aceasta privinta nici un effort nu poate fi considerat inutil doar cu autonomie efectiva se poate promova forta dreptului si inlatura tendintele de ignorare si subminare a statului de drept. Independenta astfel inteleasa nu exclude totusi interventia instantelor de controlcare intervine in urma exercitarii cailor de atac impotriva hotararilor judecatoresti. In acelasi timp nici controlul exercitat de catre Curtea Suprema a Magistraturii sau de conducerea instantelor nu afecteaza independenta, aceste forme de control nu vizeaza activitatea proprie de judecat, ci numai aspecte de ordin administrative sau manageriale. Principiul impartialitatii: Reprezinta garantia increderii justitiabililor in magistrati si institutiile in care acestea isi desfasoara activitatea. Importanta acestui aspect este recunoscuta prin consacrarea in Codurile de procedura a cazurilor concrete in care un magistrate si celelalte persoane implicate in actul de justitie sunt compatibile precum si ordonarea procedurilor de urmat in cazul interventiei acestora. In acelasi timp prin Constitutie s-a recunoscut importanta acestei laturi a unui process echitabil prevazandu-se lca functia de judecator este incompatibila cu orice alta functie publica sau private cu exceptia functiilor didacti9ci din invatamantul superior. Principiul integritatii: Integritatea presupune conformitatea fata de dispozitiile legale cu caracter imperativ, atat fata de cele onerative ce oblige un functionar sa realizeze o actiune, cat si cele prohibitive, ce impugn obtinerea savarsirii unei actiuni de catre functionari. Integritatea functiei publice astfel cum este ordonata de Legea 161/2003 presupune indeplinirea cumulative a 3 conditii: - Incoruptibilitatea deciziei indiferent de beneficiarul acesteia - Respectarea principiului transparentei si al competitivitatii - Buna administrare in sensul economicitatii, eficacitatii, si eficientei Doctrina identifica o lista de verificare pentru respectarea acestor conditii denumita plasa de siguranta, care impune verificarea urmatoarelor: - Respectarea procedurilor fara derogare - Asigurarea transparentei procedurilor administrative - Evitarea practicilor preferentiale sau discriminatorii - Adoptarea solutiilor care ating scopul cu cel mai mic consum de resurse - Urmarirea intocmai a dispozitiilor legale - Evitarea conflictului de interese - Recunoasterea limitelor si declinarea competentei - Respectarea principiilor de drept 9.2. Principii generale de drept Cele mai importante principii sunt: - Asigurarea bazelor legale de functionare a statului care presupune dobandirea legala a puterii si exercitarea ei in limitele legalitatii - Principiul libertatii si a egalitatii. Statul care dispune de forta coercitiva dispune cu privire la intrebuintarea ei garantand nu doar juridic, ci si efectiv libertatea si egalitatea cetatenilor

116

Principiul responsabilitatii. Prin responsabilitate se intelege integrarea functionarului in functionarea societatii Principiul echitatii. Justitia trebuie sa urmareasca ca in tratamentul dintre oameni sa excluda orice disparitate / diferentierecare ar fi fondata pe reconsiderarea dreptului fiecaruia

Principii de drept specifice: In material dreptului procesual civil: - Principiul legalitatii - Principiul aflarii adevarului - Principiul dreptului la aparare - Principiul publicitatii - Principiul oralitatii - Principiul disponibilitatii - Principiul contradictorialitatii - Principiul nemijlocirii - Principiul continuitatii In material dreptului prcesual penal: (cele de mai sus, plus) - Principiul oficialitatii - Principiul rolului active al organelor judiciare - Principiul garantarii libertatii persoanei - Principiul asigurarii demnitatii persoanei - Principiul limbii desfasurarii procesului penal - Prezumtia de nevinovatie Dreptul la un proces echitabil: CEDO prevede in art 6 pct 1 ca orice persoana are dreptul de a fi examinata cauza in mod echitabil, public si intr-un termen rezonabil de catre un tribunal independent si impartial stabilit prin lege, care va hotara fie asupra incalcarii drepturilor si obligatiilor cu character civil, fie asupra temeiniciei oricarei acuzatii in materie penala indreptata impotriva sa. Hotararea trebuie sa fie pronuntat in public insa accesul in sala de sedinta poate fi interzis presei si publicului pe intreaga durata a procesului sau doar a unei parti a acestuia in cazurile in care exista un interes moral al respectarii ordinii publice ori al securitatii nationale sau in cazul in care interesele minorilor sau protectia vietii private o impun. Aceasta posibilitate de cenzurare a accesului nu este limitata doar la cazurile prezentate anterior, Conventia lasa la aprecierea instantei dar in masura in care exista imprejurari speciale de natura sa aduca atingere intereselor justitiei se poate deasemenea luata aceasta masura. In concluzie; in acceptiunea Conventiei, dreptul la un proces echitabil comporta urmatoarele elemente: - Liber acces la justitie - Examinarea cauzei in mod echitabil - Publicitatea sedintelor de judecata - Termenul rezonabil - Un judecator independent si impartial

117

Instanta stabilita prin lege Publicitatea pronuntarilor hotararii judecatoresti

Principiul legalitatii: Principiul legalitatii instantei: Legalitatea instantei implica indeplinirea a 4 conditii: - Instanta sa fie create prin lege - Instanta sa fie organizata ca o institutie cu character permanent, cu un sediu stabilit si adus la cunostinta publicului - Instanta sa fie competenta sa judece cauza ce i-a fost incredintata - Instanta sa judece in compunerea prevazuta de lege Accesul liber la justitie Principiul aflarii adevarului Principiul egalitatii in fata justitiei Egalitatea armelor: presupune tratarea egala a partilor pe toata durata desfasurarii procedurilor in fata unei instante fara ca vreuna dintre parti sa fie avantajata in fata celeilalte. Fiecare parte trebuie sa aiba posibilitatea sa isi sustina cauza in conditii de just echilibru atat in procesul civil, cat si penal. Acest principiu de egalitate al armelor se apreciaza in functie de modul in care au fost tratate partile de instanta ca adversare in procesul in care instanta este chemata sa-l solutioneze si nu se aplica in raportul dintre parti si instanta. Principiul garantarii dreptului de aparare: impune urmatoarele: - Obligatia organelor judiciare de a incunostiinta pe invinuit sau inculpat inainte de a I se lua prima declaratie despre dreptul de a avea un aparator, urmand a fi consemnat acest lucru in procesul verbal de ascultare - Obligatia organelor judiciare de a lua masuri pentru asigurarea asistentei judiciare cand nu exista aparator ales - Obligatia organelor judiciare de a incunostiinta pe invinuit sau inculpate despre fapta ce I se imputa si incadrarea sa juridica - Obligatia organelor judiciare de a administra probe necesare apararii In materia procedurii penale sunt situatii in care partea este obligata sa aiba un aparator in litigii de drept civil, partea nu este obligata. Instanta in anumite situatii poate dispune numirea unui aparator. Gratuitatea justitiei: Partile nu trebuie plateasca judecatorii, procurorii sau grefierii. Acestea deservind un serviciu public sunt salariati ai statului si platite de catre acesta. Primirea unei plati sau recompense de catre categoriile mai sus prezentate duce la nasterea unui raport juridic penal de conflict demarand procedurile de urmarire si sanctionare a infractiunilor. Aceasta gratuitate a justitiei

118

nu inseamna ca dupa solutionarea cauzei cheltuielile avansate de stat sau de catre parti nu vor cadea in sarcina caruia a pierdut procesul (a cazut in pretentie) Principiul continuitatii: trebuie sa presupuna atat unicitatea completului de judecata si solutionarea cauzei de acelas judecator, cat si a grefierului pentru a asigura o cat mai buna calitate a actelor de judecata de cel care cunoaste cel mai bine mersul cauzei. Permanenta jurisdictiilor: Acest principiu presupune ca functiile instantelor se indeplinesc in mod continuu Excepia celor provocate de zilele nelucratoare si de sarbatorile legale. Vacanta judecatoreasca nu inseamna o intrerupere a activitatii instantelor judecatoresti, cid oar un regim mai lejer de serviciu pentru a ingadui magistratilor si personalului auxiliar, prin rotatie concediu de odihna. In tot acest timp anumite cause vor fi solutionate in continuare (de ex cauzele cu arestati). Principiul distribuirii aleatorii a dosarelor prin care se da eficienta impartialitatii. La toate instantele romane au fost desemnate personane care raspund de distribuirea aleatoriu a cauzelor prin ordin de serviciu emis de presedintelele instantei / de catre Colegiul de Conducere. Principiul transparentei: imbraca urmatoarele aspecte: - accesul liber la informatiile de interes public - transparenta decizionala - transparenta executiei bugetare - identificarea personalului in raporturile cu tertii Principiul contradictorialitatii: Termenul rezonabil. CEDO apreciaza ca acest character rezonabil al duratei unui process se stabileste de la caz la caz in functie de urmatoarele criterii: - complexitatea cauzei in fapt si drept - comportamentul partilor in process - comportamentul autoritatilor statului Notiunea de termen rezonabil in materie civila: In cadrul procesului civil opereaza principiul disponibilitatii ce guverneaza material sesizarii instantei de judecata, administrarii probelor, modificarea sesizarii instantei, precum si posibilitatea exercitarii / renuntarii la caile de atac. Aceasta conduita a partilor permisa de catre legislatie nu inseamna ca judecatorul nu trebuie sa insiste in asigurarea celeritatii fiecarui process. Curtea a apreciat ca aglomerarea instantelor de judecata, schimbarea repetata a completelor, greva avocatilor, activitatea expertilor nu pot constitui motive temeinice care sa justifice prelungirea in exces a procedurilor judiciare. In toate situatiile enumerate mai sus, autoritatile nationale au obligatia de a lua toate masurile pentru ca procesele civile sa se poata desfasura intr-un termen rezonabil.

119

In materie penala conventia recunoasterii dreptului oricarei persoane invinuite de a fi comis o infractiune, dreptul de a obtine intr-un termen rezonabil o hotarare definitiva cu privire la temeiul si legalitatea accuzei. In cadrul termneului rezonabil nu sunt avute in vedere perioadele de timp intre momentul pronuntarii unei hotarari definitive si momentul admiterii caii de atac prin care s-a dispus trimiterea cauzei procurorului pentru refacerea urmaririi penale. Conventia nu pretinde celui acuzat sa coopereze active cu organelle judiciare sin u I se poate imputa lui prelungirea procedurilor de cercetare pentru ca a vrut sa produca anumite probe care l-ar fi dezincriminat / pentr ca a solicitat efectuarea unor investigatii pertinente / ca s-a folosit de toate caile de atac. Curtea a constatat culpa in care s-au aflat autoritatile in desfasurarea procedurilor judiciare in urmatoarele situatii: - cand s-a transferat cu intarziere dosarul de la o instanta la alta - in cazul citarii nelegale a martorilor - in cazul inactivitatii organelor judiciare - in cazul reluarii audierilor din cauza schimbarii judecatorului - a declinarii successive de competenta intre instante - si a prelungirii pe o perioada mai mare de 6 ani ca urmare a incasarilor successive pentru erori comise de instantele inferioare (desfiinteaza hotararea si trimite inapoi la instanta competenta ) Motivarea hotararilor: Curtea a statuat ca tribunalele trebuie sa-si motiveze hotararile luate, iar intinderea obligatiei de motivare variaza in functie de natura si complexitatea pricinii cauzei . Instantele judecatoresti sunt unitare: Acest principiu face ca acelasi judecatorii selectionati in acelasi mod si supusi aceleiasi situatii legale sa solutioneze orice cauza indifferent de natura sa. Instantele judecatoresti solutioneaza toate procesele privind raporturile juridice civile, comerciale, de munca, de familie, administrative, penal, precum si orice alte cause, pentru care legea nu stabileste o alta competenta. Orice judecator poate judeca orice fel de pricina in cadrul aceleiasi sedinta de judecata prin avansarea la o alta instanta / trecerea la o alta instanta.

9.2. Organizarea autoritii judectoreti In Romania, autoritatea judecatoreasca se compune din instantele judecatoresti, Ministerul Public si Consiliul Superior al Magistraturii.

Instantele judecatoresti sunt: Judecatoriile, Tribunalele, Tribunalele Specializate,

120

Curtile de Apel si Inalta Curte de Casatie si Justitie. Inalta Curte de Casatie si Justitie Instanta suprema in ierarhia instantelor judecatoresti in Romania este Inalta Curte de Casatie si Justitie, ce are, in principal, competenta de a judeca recursul n casatie si de a asigura interpretarea si aplicarea unitara a legii de catre celelalte instante judecatoresti. Sectiile Inaltei Curti de Casatie si Justitie, in raport cu competenta fiecareia solutioneaza: cererile de stramutare, pentru motivele prevazute n codurile de procedura; conflictele de competenta, in cazurile prevazute de lege; recursurile declarate impotriva hotararilor nedefinitive sau a actelor judecatoresti, de orice natura, care nu pot fi atacate pe nici o alta cale, iar cursul judecatii a fost intrerupt in fata curtilor de apel; orice alte cereri prevazute de lege. Inalta Curte de Casatie si Justitie se constituie n Sectii Unite pentru: judecarea recursurilor in interesul legii; solutionarea, in conditiile prevazute de lege, a sesizarilor privind schimbarea jurisprudentei Inaltei Curti de Casatie si Justitie; sesizarea Curtii Constitutionale pentru controlul constitutionalitatii legilor inainte de promulgare. Curtile de Apel Curtile de apel, cu sediul stabilit de lege in localitatea de resedinta a unui judet sau a municipiului Bucuresti, isi exercita competenta intr-o circumscriptie ce cuprinde mai multe tribunale. Curtile de apel sunt instante cu personalitate juridica, n circumscriptia carora functioneaza mai multe tribunale si tribunale specializate. Curtea de Apel Bucuresti functioneaza si ca instanta specializata pentru judecarea cauzelor privind proprietatea intelectuala, potrivit legii. In cadrul curtilor de apel functioneaza sectii pentru cauze civile, cauze penale, cauze comerciale, cauze cu minori si de familie, cauze de contencios administrativ si fiscal, cauze privind conflicte de munca si asigurari sociale, precum si, in raport cu natura si numarul cauzelor, sectii maritime si fluviale sau pentru alte materii. In legile organice (ex. codul de procedura civila, penala, alte legi speciale) sunt prevazute expres dispozitii referitoare la competenta solutionarii cauzelor pentru curtea de apel. Tribunalele Sunt instante cu personalitate juridica, care au de regula sediul in fiecare resedinta de judet, si

121

in Municipiul Bucuresti. In circumscriptia fiecarui tribunal, sunt cuprinse toate judecatoriile din judet. In cadrul tribunalelor functioneaza sectii pentru cauze civile si sectii pentru cauze penale si, in raport cu natura si numarul cauzelor, sectii maritime si fluviale sau pentru alte materii.

Tribunalele specializate Tribunalele specializate sunt: a) tribunale pentru minori si familie; b) tribunale de munca si asigurari sociale; c) tribunale comerciale; d) tribunale administrativ-fiscale. Tribunalele specializate sunt instante fara personalitate juridica, care functioneaza la nivelul fiecarui judet si al municipiului Bucuresti si au, de regula, sediul in municipiul resedinta de judet. Tribunalele pentru minori si familie judeca in prima instanta urmatoarele categorii de cauze: 1. n materie civila, cauzele referitoare la drepturile, obligatiile si interesele legitime privind persoana minorilor, decaderea din drepturile parintesti, cererile privind nulitatea sau desfacerea casatoriei, cererile pentru incuviintarea, nulitatea sau desfacerea adoptiei, precum si cauzele privind raporturile de familie; 2. n materie penala, infractiuni savrsite de minori sau asupra minorilor.

Judecatoriile Judecatoriile sunt instante fara personalitate juridica, organizate in judete si n sectoarele municipiului Bucuresti. Localitatile care fac parte din circumscriptiile judecatoriilor din fiecare judet se stabilesc prin hotarare a Guvernului, la propunerea ministrului justitiei, cu avizul Consiliului Superior al Magistraturii. SISTEMUL PUTERII JUDECTORETI n alctuirea sistemului puterii judectoretii intr nalta Curte de Justiie i Casaie, celelalte instane judectoreti, Curtea Constituional i Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit competenelor. nalta Curte de Justiie i Casaie, Curtea Constituional i Consiliul Superior al Magistraturii funcioneaz ca autoriti publice autonome avnd buget propriu care face parte integrant din bugetul de stat. Puterea judectoreasc se exercit de persoane apte pentru ndeplinirea funciilor, promovate pe criteriile profesionalismului, corectitudinii, eticii i respectului fa de bunele practici.

122

9.3.Cadrul procesului juridic Caracterul public al dezbaterilor i solemnitatea edinele de judecat sunt publice, afar de cazurile prevzute de lege. Instanele au obligaia s asigur solemnitatea edintei de judecat i a celorlalte proceduri specifice justiiei, precum i celeritatea actului de justiie. Instanele judectoreti dispun de poliia pus n serviciul lor n vederea asigurrii solemnitii i siguranei derulrii proceselor n sala de edin. Utilizarea limbii materne i a interpretului n justiie Procedura judiciar se desfoar n limba romn dar cetenii romni aparinnd minoritilor naionale au dreptul s se exprime n limba matern n faa instanelor de judecat, n condiiile legii organice. Modalitile de exercitare a acestui drept, inclusiv prin folosirea de interprei sau traduceri, sunt stabilite astfel nct s nu mpiedice buna administrare a justiiei i s nu implice cheltuieli suplimentare pentru cei interesai. Cetenii strini i apatrizii care nu neleg sau nu vorbesc limba romn au dreptul de a lua cunotin de toate actele i lucrrile dosarului, de a vorbi n instan i de a pune concluzii, prin interpret. n procesele penale acest drept este asigurat n mod gratuit. 9.4. Statutul magistratului Independena judectorului n exercitarea prerogativelor sale, judectorii sunt independeni i se supun numai legii. Nimeni nu poate trage la rspundere judectorul pentru coninutul deciziei sale, cu excepia Consiliului Superior al Magistraturii, n condiiile legii. n caz de eroare judiciar, magistratul judector sal procuror, rspunde disciplinar, civil sau penal strict pentru faptele legate de activitatea sa profesional n dosarul respectiv. Statutul judectorului Judectorii numii de Preedintele Romniei sunt inamovibili, n condiiile legii pe perioada mandatului prezidenial i devin permaneni prin recunoaterea lor de ctre Consiliul Superior al Magistraturii. Propunerile de numire, precum i promovarea, transferarea i sancionarea judectorilor sunt de competena Consiliului Superior al Magistraturii, n condiiile legii sale organice. Funcia de judector este incompatibil cu orice alt funcie public sau privat cu excepia celei de cadru didactic n nvamntul juridic superior, n funcie de nivelul lor de pregtire. Statutul procurorului

123

Procurorul i desfoar activitatea potrivit principiului legalitii, al imparialitii i al controlului ierarhic, sub autoritatea ministrului justiiei. n relaia sa cu procurorul, ministrului justiiei deine doar autoritatea de a asigura baza material i logistica necesare pentru buna desfurare a activitii magistratului. Orice condiionare sau ingerin a ministrului justiiei n activitatea profesional a procurorului constituie infraciune. Funcia de procuror este incompatibil cu orice alt funcie public sau privat, cu excepia funciilor didactice din nvmntul superior. Evaluarea profesional Responsabilitatea organizrii procesului de evaluare profesional a magistratului, a calitii procesului juridic, a deciziei adoptate de judector ntr-un dosar sau a soluiei procurorului revine Consiliului Superior al Magistraturii care va institui, n acest sens, un corp de auditori specializai, precum i principii, criterii i proceduri de evaluare. n situaia c apar indicii privind comiterea unei erori judiciare, evaluarea calitii procesului juridic, a deciziei adoptate ntr-un dosar sau a soluiei procurorului vor fi cercetate i evaluate prin prisma unor principii, criterii sau norme profesionale anterior stabilite, precum i prin raportare la buna practic n materie. 9.5. Consiliul Superior al Magistraturii Rol, structur, funcionare Consiliul Superior al Magistraturii are rolul de a garanta independena justiiei i calitatea activitii judiciare. Consiliul Superior al Magistraturii este independent i, n activitatea sa, se supune doar legii. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii rspund n faa adunrii generale a magistrailor pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului. Structura Consiliul Superior al Magistraturii este alctuit din 19 membri, din care: a) 14 sunt alei n adunrile generale ale magistrailor i validai de Parlament; acetia fac parte din dou secii, una pentru judectori i una pentru procurori; prima secie este compus din 9 judectori, iar cea de-a doua din 5 procurori; b) 2 reprezentani ai societii civile, specialiti n domeniul dreptului, care se bucur de nalt reputaie profesional i moral, alei de Preedintele Romniei; acetia particip numai la lucrrile n plen;

124

c) ministrul justiiei, preedintele naltei Curi de Casaie i Justiie i procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Preedintele Consiliului Superior al Magistraturii este ales pentru un mandat de un an, ce nu poate fi rennoit, dintre magistraii care ndeplinesc condiiile legale. Durata mandatului membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este de 7 ani. Membrii Consiliului Superior al Magistraturii pot fi schimbai din funcie de ctre forurile care i-au numit, n caz de incapacitate de a-i ndeplini sarcinile de servici, n caz de corupie, de decizii luate sub influene externe puterii judectoresti, sau la propunerea adunrii generale a magistrailor n urma unei anchete parlamentare. Lucrrile i hotrrile Hotrrile Consiliului Superior al Magistraturii se iau prin vot secret. Preedintele Romniei prezideaz lucrrile Consiliului Superior al Magistraturii la care particip. Hotrrile Consiliului Superior al Magistraturii sunt definitive i irevocabile. Competenele i atribuiile Competenele a) solicit Ministerului Justiiei, instanelor judectoreti i parchetelor, Institutului Naional al Magistraturii, altor autoriti i instituii publice, precum i persoanelor fizice sau juridice, informaiile sau actele pe care le consider necesare; b) organizeaz trimestrial ntlniri cu judectorii, procurorii, presa i reprezentanii societii civile; c) dispune verificarea aspectelor semnalate de judectorul sau procurorul care consider c independena, imparialitatea sau reputaia profesional i este afectat, n orice mod, precum i publicarea rezultatelor acesteia, d) sesizeaz organul competent s decid asupra msurilor care se impun n vederea aprrii independenei, imparialitii sau reputaiei profesionale a judectorul sau procurorul i dispune orice alt msur corespunztoare, potrivit legii e) formuleaz un punct de vedere n cazurile n care legea prevede avizul conform, aprobarea sau acordul Consiliului Superior al Magistraturii; f) dispune, la sesizarea interna sau extern, cercetarea activitii judectorilor, procurorilor care sunt implicai n fapte ce ncalc legea i sesizeaz organul de urmrire penal. g) elibereaz din funcie judectorii, procurorii, care s-au fcut vinovai de corupie, malpraxis sau au dovedit incompetena.

125

h) sesizeaz Parchetul n vederea sancionrii disciplinare sau penale a judectorilor sau procurorilor care au comis fapte penale n exercitarea atribuiilor de serviciu. Atribuiile a) apr judectorii i procurorii mpotriva oricrui act care le-ar putea afecta independena sau imparialitatea ori ar crea suspiciuni cu privire la acestea; b) asigur respectarea legii i a criteriilor de competen i etic profesional n desfurarea carierei profesionale a judectorilor i procurorilor; c) stabilete principiile i criteriile profesionale prin prisma crora se efectueaz evaluarea profesional a judectorilor i procurorilor, a deciziilor acestora i a procesului judiciar; d) ntocmete i pstreaz dosarele profesionale ale judectorilor i procurorilor; e) coordoneaz activitatea Institutului Naional al Magistraturii i a colii Naionale de Grefieri; f) evalueaz din punct de vedere profesional activitatea procurorului i calitatea soluiei acestuia; g) organizeaz admiterea n magistratur, evaluarea, formarea, perfecionarea i examenele judectorilor i procurorilor; h) soluioneaz contestaiile formulate de judectori i procurori mpotriva hotrrilor pronunate de seciile Consiliului Superior al Magistraturii, cu excepia celor date n materie disciplinar. Alte atribuii Consiliul Superior al Magistraturii propune Preedintelui Romniei numirea n funcie a judectorilor i a procurorilor, cu excepia celor stagiari, n condiiile legii. Consiliul Superior al Magistraturii ndeplinete rolul de instan de judecat, prin seciile sale, n domeniul rspunderii disciplinare a judectorilor i a procurorilor, potrivit procedurii stabilite prin legea sa organic. n aceste situaii, ministrul justiiei, preedintele naltei Curi de Casaie i Justiie i procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie nu au drept de vot. Hotrrile Consiliului Superior al Magistraturii n materie disciplinar pot fi atacate la nalta Curte de Casaie i Justiie. Raporturile Cu puterea legislativ

126

Consiliul Superior al Magistraturii propune Parlamentului modificri i mbuntiri de legi care s conduc la creterea gradului de coeren a sistemului legislative i la o infracionalitate mai redus.

Cu puterea executiv Consiliul Superior al Magistraturii analizeaz aplicarea legilor de ctre executiv i intervine n cazul n care reglementrile n vigoare sunt neglijate sau ncalcate de ctre Guvern. n acest caz Consiliul Suprem al Magistraturii sesizeaz Primul Ministru i Preedenia. Consiliul Superior al Magistraturii solicit Primului Ministru raportri prin care s arate motivul amnrii punerii n vigoare a legilor i n urma analizrii argumentelor decide sesizarea Preedintelui Romniei. 9.6. nalta Curte de Casaie i Justiie Instanele judectoreti Justiia se realizeaz prin nalta Curte de Casaie i Justiie i prin celelalte instane judectoreti stabilite de lege. nalta Curte de Casaie i Justiie asigur interpretarea i aplicarea unitar a legii de ctre celelalte instane judectoreti. Compunerea naltei Curi de Casaie i Justiie i regulile de funcionare a acesteia se stabilesc prin lege organic. Este interzis nfiinarea de instane extraordinare. Prin lege organic pot fi nfiinate instane specializate n anumite materii, cu posibilitatea participrii, dup caz, a unor persoane din afara magistraturii. Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. Raporturile Raporturile cu puterea legislativ nalta Curte de Casaie si Justiie raporteaz Parlamentului, de dou ori pe an, asupra problemelor legate de eficiena, coerena, funcionalitatea i organizrii sistemului judiciar i propune msuri de mbuntire ale cadruui legislativ, asupra situaiei infracionalitii pe grupe de vrst i domenii, furniznd studii statistice, corelativ cauzale, cu privire la cazuistic.

127

Raporturile cu puterea executiv n cazul punerii sub acuzare a Preedintelui Romniei, a membrilor Parlamentului, a Primului ministru, a membrilor Guvernului, a judectorilor naltei Curi de Casaie i Justiie, a judectorilor Curii Constituionale, a membrilor Consiliului Superior al Magitraturii i a reprezentanilor, raportarea competenei privind judecarea aparine naltei Curi de Casaie i Justiie. 9.7. Ministerul Public Statutul i rolul Ministerul Public reprezint interesele generale ale societii i apr ordinea de drept, precum i drepturile i libertile cetenilor i i exercit atribuiile prin procurori constituii n parchete, n condiiile legii. Ministerul Public este condus de procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie. Autoritatea procurorul general al Parchetului de pe lng nalta Curte de Casaie i Justiie asupra procurorului const n exercitarea coordonrii activitii profesionale a acestuia, a creterii gradului de competen, responsabilitate i eficacitate a procurorilor, a stabilirii criteriilor de bune practici i promovare i a stabilirii relaiilor de colaborare. Procurorii i exercit funciile n conformitate cu legea, respect i protejeaz demnitatea uman i apr drepturile persoanei. Parchetele sunt independente n relaiile cu instanele judectoreti, precum i cu celelalte autoriti publice. Competenele Parchetele funcioneaz pe lng instanele de judecat, conduc i supravegheaz activitatea de cercetare penal a poliiei judiciare, n condiiile legii. Atribuiile Ministerul Public exercit, prin procurori, urmtoarele atribuii: a) efectueaz urmrirea penal n cazurile i n condiiile prevzute de lege i particip, potrivit legii, la soluionarea conflictelor prin mijloace alternative; b) conduce i supravegheaz activitatea de cercetare penal a poliiei judiciare, conduce i controleaz activitatea altor organe de cercetare penal; c) sesizeaz instanele judectoreti pentru judecarea cauzelor penale, potrivit legii;

128

d) exercit aciunea civil, n cazurile prevzute de lege; e) particip, n condiiile legii, la edinele de judecat; f) exercit cile de atac mpotriva hotrrilor judectoreti, n condiiile prevzute de lege; g) apr drepturile i interesele legitime ale minorilor, ale persoanelor puse sub interdicie, ale dispruilor i ale altor persoane, n condiiile legii; h) acioneaz pentru prevenirea i combaterea criminalitii, sub coordonarea ministrului justiiei, pentru realizarea unitar a politicii penale a statului; i) studiaz cauzele care genereaz sau favorizeaz criminalitatea, elaboreaz i prezint ministrului justiiei propuneri n vederea eliminrii acestora, precum i pentru perfecionarea legislaiei n domeniu; j) verific respectarea legii la locurile de deinere preventiv; k) exercit orice alte atribuii prevzute de lege. Rezultatul muncii procurorului Rezultatul muncii procurorului se sintetizeaz n soluia dispus sau adoptat n cadrul unui dosar, precum i n activitatea de susinere a acesteia Procurorul este independent n ce privete soluia dispus, n condiiile prevzute de lege. Procurorul poate contesta la Consiliul Superior al Magistraturii, n cadrul procedurii de verificare a conduitei judectorilor i procurorilor, intervenia procurorului ierarhic superior, n orice form, n efectuarea urmririi penale sau n adoptarea soluiei dispuse ntr-un dosar. Soluiile adoptate de procuror pot fi infirmate motivat de ctre procurorul ierarhic superior, cnd acestea sunt apreciate ca fiind nelegale. Msura infirmrii este supus controlului instanei competente s judece cauza n fond, la cererea procurorului care a adoptat soluia.

129

Capitolul 10 CURTEA CONSTITUIONAL 10.1. Rolul Curii Constituionale Conform art. 142 alin. 1 din Constituia revizuit77 Curtea Constituional este garantul supremaiei Constituiei. Putem presupune c aceast prevedere relev pe deplin importana i rolul Curii Constituionale n sistemul constituional romn, iar din coroborarea cu art. 1 alin. 5 (care consacr principiul supremaiei legii obligativitatea respectrii legii i a Constituiei) rezult consfinirea poziiei din vrful piramidei sistemului juridic, pe care o ocup legea fundamental. n vederea asigurrii supremaiei constituiei s-a instituit controlul de constituionalitate. Sistemul consacrat de Constituia din 1991 ncredineaz controlul constituionalitii unui organism specializat i organizat n afara sistemului puterii judectoreti, i anume Curtea Constituional. Cutea Constituional din Romnia este caracterizat ca un organ politicojurisdicional78, caracterul politic este dat de modalitatea de desemnare a membrilor Curii Constituionale (ceea ce permite interferena politicului), iar cel jurisdicional de procedura de lucru i efectele i natura soluiilor Curii Constituionale. 10.2.Componena Curii Constituionale Curtea Constituional este format din 9 judectori, numii pentru un mandat de 9 ani, care nu poate fi prelungit sau rennoit. Numirea n funcie de face de ctre: - Preedintele Romniei 3 judectori - Camera Deputailor 3 judectori - Senat 3 judectori. Judectorii Curii Constituionale sunt rennoii cu o treime din 3 n 3 ani (la fiecare 3 ani, fiecare din autoritile competente s numeasc, desemneaz cte un nou judector). Judectori i aleg un preedinte pentru un mandat de 3 ani. Judectorii sunt inamovibili. Calitatea de judector la Curtea Constituional este incompatibil cu orice alt funcie public sau privat, cu excepia funcie didactice din nvmntul superior de specialitate. Condiii care trebuie ndeplinite pentru dobndirea calitii de judector la Curtea Constituional: - pregtire juridic superioar - nalt competen profesional - o vechime de cel puin 18 ani n activitatea juridic sau n nvmntul juridic superior.

77 78

Constituia Romniei, republicat n M.Of. nr. 767 din 31 octombrie 2003. A se vedea Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice tratat elementar , vol. II, p. 332.

130

10.3. Atribuiile Curii Constituionale a) se pronun asupra constituionalitii legilor, nainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preedintelui Romniei, a unuia dintre preedinii celor dou Camere, a Guvernului, a naltei Curi de Casaie i Justiie, a Avocatului Poporului, a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de senatori, precum i, din oficiu, asupra iniiativelor de revizuire a Constituiei; b) se pronun asupra constituionalitii tratatelor sau altor acorduri internaionale, la sesizarea unuia dintre preedinii celor dou Camere, a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de senatori; c) se pronun asupra constituionalitii regulamentelor Parlamentului, la sesizarea unuia dintre preedinii celor dou Camere, a unui grup parlamentar sau a unui numr de cel puin 50 de deputai sau de cel puin 25 de senatori; d) hotrte asupra excepiilor de neconstituionalitate privind legile i ordonanele, ridicate n faa instanelor judectoreti sau de arbitraj comercial; excepia de neconstituionalitate poate fi ridicat i direct de Avocatul Poporului; e) soluioneaz conflictele juridice de natur constituional dintre autoritile publice, la cererea Preedintelui Romniei, a unuia dintre preedinii celor dou Camere, a primuluiministru sau a preedintelui Consiliului Superior al Magistraturii; f) vegheaz la respectarea procedurii pentru alegerea Preedintelui Romniei i confirm rezultatele sufragiului; g) constat existena mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei i comunic cele constatate Parlamentului i Guvernului; h) d aviz consultativ pentru propunerea de suspendare din funcie a Preedintelui Romniei; i) vegheaz la respectarea procedurii pentru organizarea i desfurarea referendumului i confirm rezultatele acestuia; j) verific ndeplinirea condiiilor pentru exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni; k) hotrte asupra contestaiilor care au ca obiect constituionalitatea unui partid politic; l) ndeplinete i alte atribuii prevzute de legea organic a Curii. Potrivit legii, competena Curii nu poate fi contestat de nici o autoritate public, singur Curtea fiind n drept s hotrasc asupra acesteia. Principala atribuie a Curii Constituionale este controlul de constituionalitate a legilor i a ordonanelor guvernamentale, verificnd conformitatea acestora cu textul constituional. Formele controlului de constituionalitate: 1. controlul anterior (a priori) de constituionalitate Are ca obiect: - legile nainte de promulgare, la sesizarea Preedintelui Romniei, a Guvernului, a unuia dintre preedinii Camerelor Parlamentului, a Avocatului Poporului, a unui numr de cel puin 50 de deputai sau cel puin 25 de senatori

131

iniiativele de revizuire a Constituiei Curtea Constituional se sesizeaz din oficiu, tratate sau acorduri internaionale, la sesizarea unuia dintre preedinii Camerelor Parlamentului, a unui grup parlamentar, a unui numr de cel puin 50 de deputai sau cel puin 25 de senatori,

2. controlul posterior de constituionalitate, exercitat pe calea excepiei de neconstituionalitate. Are ca obiect legile i ordonanele guvernamentale dup intrarea lor n vigoare. Excepia de neconstituionalitate poate fi utilizat n faa instanelor judectoreti sau a celor de arbitraj comercial (care vor sesiza Curtea Constituional) ori poate fi ridicat direct n faa Curii Constituionale, dar numai de ctre Avocatul Poporului. 10.4. Actele Curii Constituionale n exercitarea atribuiilor ce i revin Curtea Constituional emite decizi, hotrri i avize. Deciziile Curii Constituionale sunt actele prin care Curtea se pronun n unele materii i n care se cuantific79 soluia Curii: - controlul constituionalitii legilor nainte de promulgare, - iniiativele de revizuire a Constituiei, - controlul constituionalitii tratatelor sau altor acorduri internaionale, - controlul constituionalitii regulamentelor Camerelor Parlamentului, - se pronun asupra excepiilor de neconstituionalitate privind legile i ordonanele, - soluioneaz conflictele juridice de natur constituional dintre autoritile publice, - hotrte asupra contestaiilor care au ca obiect constituionalitatea unui partid politic. Curtea Constituional emite hotrri n urmtoarele situaii: - constat existena mprejurrilor care justific interimatul n exercitarea funciei de Preedinte al Romniei i comunic cele constatate Parlamentului i Guvernului, - vegheaz la respectarea procedurii pentru organizarea i desfurarea referendumului i confirm rezultatele acestuia, - verific ndeplinirea condiiilor pentru exercitarea iniiativei legislative de ctre ceteni Curtea Constituional emite un aviz consultativ n situaia n care s-a propus suspendarea din funcie a Preedintelui Romniei. Deciziile Curii Constituionale (ca de altfel toate acte Curii) se public n Monitorul Oficial al Romniei. De la data publicrii lor, deciziile sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Deciziile Curii Constituionale au efecte erga omens.
79

A se vedea Lucian Chiriac, Drept administrativ III, curs universitar, p. 90.

132

Curtea Constituional este instituit regula potrivit creia n 45 de zile de la publicarea n Monitorul Oficial al Romniei a deciziilor Curii Constituionale, prin care prevederi normative - legii i ordonane n vigoare, regulamentele Camerelor Parlamentului - au fost declarate neconstituionale, acestea nceteaz s mai produc efecte juridice, dac n aceast perioad autoritatea emitent nu pune de acord prevederile neconstituionale cu dispoziiile Constituiei. Mai mult, pe durata acestui termen, prevederile constatate ca neconstituionale sunt suspendate de drept. n cazul n care, printr-o decizie a Curii Constituionale, o lege este considerat neconstituional ca urmare a exercitrii controlului anterior promulgrii ei, Parlamentul este obligat dar nu se precizeaz un termen exact, limitativ s reexamineze dispoziiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curii Constituionale(!) i nu cu textul Constituiei. Consider c nu ar fi fost afectat n nici un fel rolul Curii Constituionale de garant al supremaiei Constituiei, dac s-ar fi prevzut n actul fundamental, obligaia Parlamentului de a pune dispoziiile respective de acord cu textul constituional. Efectele unei decizii a Curii Constituionale privind un tratat internaional: - dac tratatul este considerat constituional, acesta nu mai pot face obiectul unei excepii de constituionalitate; - dac tratatul este declarat neconstituional, acesta nu poate fi ratificat. AVOCATUL POPORULUI DIN ROMNIA Avocatul Poporului este o autoritate public autonom a crei scop principal este aprarea drepturilor i a libertilor cetenilor n raporturile acestora cu autoritile publice. Este o instituie public independent fa de orice alt autoritate public, dar, prin procedura de desemnare i prin obligaia de a prezenta un raport asupra activitii sale n faa Parlamentului, face parte din categoria autoritilor aflate sub control parlamentar. Sediul materiei: Constituia Romniei republicat, Legea nr. nr. 53/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatului Poporului 80, Regulamentul de organizare i funcionare a instituiei Avocatului Poporului Avocatul Poporului81 este numit n funcie de ctre Senat i Camera Deputailor, n edin comun, pe un mandat de 5 ani, care poate fi rennoit o singur dat. Mandatul ncepe de la data depunerii jurmntului i se ncheie la ajungerea la termen, o dat cu depunerea jurmntului de ctre noul Avocat al Poporului. Mandatul poate nceta i nainte de termen prin: - demisie, - revocare din funcie, - incompatibilitate cu alte funcii publice sau private, - imposibilitate de a-i ndeplini atribuiile mai mult de 90 de zile, constatat prin examen medical de specialitate,
Republicat n M.Of. nr. 844 din 15 septembrie 2004. n prezent prof. Ioan Muraru ocup funcia de Avocat al Poporului, numit la 4 octombrie 2001 i renumit la 10 mai 2006.
81 80

133

deces. Pentru a putea dobndi funcia de Avocat al Poporului, trebuie ndeplinite condiii cerute pentru judectorii Curii Constituionale (pregtire juridic superioar, nalt competen profesional, o vechime de cel puin 18 ani n activitatea juridic sau n nvmntul juridic superior). Pe durata exercitrii mandatului, Avocatul Poporului poate fi urmrit i trimis n judecat penal pentru fapte care nu au legtur cu exercitarea atribuiilor conferite, dar nu poate fi reinut, percheziionat sau arestat fr ncuviinarea preedinilor celor dou Camere ale Parlamentului. Avocatul Poporului este asistat de adjunci specializai pe domenii de activitate, numii de ctre Birourile permanente ale Camerei Deputailor i Senatului, la propunerea Avocatului Poporului. Instituia Avocatul Poporului i desfoar activitatea pe urmtoarele domenii de specializare: a) drepturile omului, egalitate de anse ntre brbai i femei, culte religioase i minoriti naionale b) drepturile copilului, ale familiei, tinerilor, pensionarilor, persoanelor cu handicap; c) armat, justiie, poliie, penitenciare; d) proprietate, munc, protecie social, impozite i taxe. n vederea realizrii atribuiilor ce i revin potrivit legii, Avocatul Poporului organizeaz birouri teritoriale, aflate sub coordonarea unuia dintre adjuncii Avocatului Poporului, i i desfoar activitatea pe raza teritorial de competen a curilor de apel. Avocatului Poporului i revin urmtoarele atribuii principale (art. 13 din Legea nr. 35/1997 republicat): 1. primete i decide asupra cererilor fcute de persoanele lezate prin nclcarea drepturilor sau libertilor ceteneti de ctre autoritile administraiei publice; 2. urmrete rezolvarea legal a cererilor primite i cere autoritilor sau funcionarilor administraiei publice n cauz ncetarea nclcrii drepturilor i libertilor ceteneti, repunerea n drepturi a petiionarului i repararea pagubelor; 3. formuleaz puncte de vedere, la cererea Curii Constituionale; 4. poate sesiza Curtea Constituional cu privire la neconstituionalitatea legilor, nainte de promulgarea acestora; 5. poate sesiza direct Curtea Constituional cu excepia de neconstituionalitate a legilor i ordonanelor; 6. poate formula o aciune direct n anulare n faa instanelor de contencios administrativ, n condiiile stabilite de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ romn82; 7. ndeplinete alte atribuii prevzute de lege sau de Regulamentul de organizare i funcionare a instituiei Avocatul Poporului.

82

Publicat n M.Of nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

134

Avocatul Poporului i exercit atribuiile, din oficiu sau la cererea persoanelor lezate. Cererile se fac n scris i nu sunt acceptate cererile anonime. Pot fi adresate Avocatului Poporului de orice persoan fizic, fr deosebire de cetenie, vrst, sex, apartenen politic sau convingeri religioase. Avocatul Poporului este obligat s prezinte n faa celor dou Camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau la cererea acestora. BIBLIOGRAFIE: 1) ***, Dicional politic, Ed. Politic, Bucureti, 1975. 2) Ceterchi, Ioan; Craiovan, Ion:Introducere n teoria general a dreptului, Ed. ALL, Bucureti, 1998. 3) Chagnollaud, Dominique: Dicionar al vieii politice i sociale, Ed. ALL, Bucureti, 1999. 4) Drgoi, Nicolae i colab.: Elemente de politologie, Ed. Fundaiei Andrei aguna, Constana, 1995. 5) Drgoi, Nicolae; Zidaru, Marian: Politologie, Ed. Fundaiei Andrei aguna, Constana, 2003. 6) Goodin, Rober; Klingeman, Hans-Dieter (coord.): Manual de tiin politic, Ed. Polirom, Iai, 2005. 7) Hall, John; Ikenberry, John: Statul, Ed. Du Style, Bucureti, 1998. 8) Iliescu, Adrian-Paul: Introducere n politologie, Ed. BIC ALL, Bucureti, 2002. 9) Mgureanu, Virgil: Studii de sociologie politic, Ed. Albatros, Bucureti, 1997. 10) Miller, David (coord): Enciclopedia Blackwell a gndirii politice, Ed. Humanitas, Bucureti, 2000. 11) Motica, Radu; Gheorghe, Mihai: Teoria general a dreptului, Ed. ALL Beck, Bucureti, 2001. 12) Nazare, Vasile: Politologie, Ed. Academiei Navale Mircea cel Btrn, Constana, 2002. 13) Vlsan, Clin: Politologie, Ed. Economic, Bucureti, 1997. 14) Constituia Romniei

135