Gesto pblica orientada para resultados no Brasil1

RSP Revista do Servio Pblico Ano 53 Nmero 4 Out-Dez 2002

Ariel Garces e Jos Paulo Silveira

Introduo
O Plano Plurianual (PPA 2000-2003), denominado Avana Brasil, trouxe mudanas de impacto no sistema de planejamento e oramento federais, assim como na gesto pblica. Com a recuperao da estabilidade da moeda e o processo de ajuste fiscal, iniciado em 1994, com o Plano Real, formou-se o entendimento de que se impunha um choque gerencial na administrao pblica brasileira. A deciso foi transformar o plano em instrumento de gesto, orientando a administrao pblica para resultados. O Decreto no 2.829, de outubro de 1998, constituiu a base legal para a reestruturao de todas as aes finalsticas do governo. Esse decreto determina que o programa seja a forma bsica de integrao entre plano e oramentos, fixa os princpios de gerenciamento dos programas e do plano, cria a figura do gerente de programa, fixa suas principais responsabilidades e cria a obrigao de avaliao anual de desempenho de todos os programas e do plano. Aps dois anos e meio de implantao desse novo modelo de gesto, possvel contabilizar mudanas importantes e definitivas na administrao pblica brasileira, tantas quantos so ainda os desafios para a consolidao de uma gesto pblica empreendedora. Por isso pareceu uma contribuio til mostrar os aspectos estruturais desse modelo, terminando por mencionar os principais desafios que a experincia, apesar de curta, mostra claramente.
Ariel Garces diretor de Planejamento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Jos Paulo Silveira secretrio de Planejamento, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Contato:
ariel.pares@ planejamento.gov.br jose.silveira@ planejamento.gov.br

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O equilbrio fiscal e a reforma do Estado

A experincia brasileira de implantar e manter uma poltica de equilbrio fiscal tem mostrado, nos ltimos oitos anos (1994-2002), as restries que essa iniciativa impe implementao das polticas pblicas relacionadas ao desenvolvimento, caso estas no venham associadas a medidas de otimizao do gasto. A harmonia entre a conduo das polticas de regulao macroeconmica e as demais polticas setoriais tem se transformado em um dos principais desafios do atual governo. A opo foi adotar o PPA 2000-2003 como projeto de desenvolvimento e, ao mesmo tempo, instrumento de racionalizao e melhoria da qualidade do gasto, levando em conta um cenrio de restries ao seu financiamento. Para compreender melhor essas mudanas, importante lembrar que a estabilizao econmica e a poltica de equilbrio fiscal, no Brasil, fizeram com que as taxas de inflao, medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), cassem de 5.014%, nos 12 meses que antecederam o Plano Real, para 22% nos 12 meses seguintes (1995), 9% em 1996, 4% em 1997, 2,5% em 1998, voltando a subir para 8,4% em 1999, ano da desvalorizao e da implementao da poltica de cmbio flutuante, retornando para 5,3% em 2001. Os nmeros, contudo, no mostram a magnitude da reduo do gasto pblico que a estabilizao imps. O pas se acostumara, aps dcadas de inflao, a ampliar artificialmente as despesas, financiando as demandas sociais e de infra-estrutura crescentes com o chamado imposto inflacionrio. Em 1996, um ano aps a estabilizao, o governo lanou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, cuja finalidade era a reestruturao das organizaes, para atribuir-lhes flexibilidade administrativa e responsabilizao. Em 1998, a crise da Rssia ampliou as repercusses negativas da restrio fiscal, de tal modo que, ao lado da reestruturao das organizaes, prevista pelo Plano Diretor, foram adotadas duas outras importantes iniciativas no mbito da reforma do Estado, voltadas para os instrumentos de gesto. A primeira, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Lei Complementar no 200), permite um planejamento fiscal, de mdio prazo, importante para a orientao do gasto futuro, elemento indispensvel credibilidade do plano. A segunda, o PPA 2000-2003, est progressivamente introduzindo alteraes profundas na programao de recursos e no ciclo de gesto do setor pblico brasileiro: o plano, o oramento, a execuo oramentria e financeira e a avaliao de desempenho da ao governamental. So, todas as duas, iniciativas que atingem o corao dos instrumentos de equilbrio fiscal e, ao mesmo tempo, de alocao e aplicao de recursos.

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As inovaes gerenciais, introduzidas pelo PPA 2000-2003, decorrem da evoluo de uma experincia-piloto de gerenciamento, executada entre 1996 e 1999. Ainda, no primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, foi criado o Programa Brasil em Ao, com a finalidade de administrar um conjunto de 42 empreendimentos estratgicos, distribudos nas reas social e de infra-estrutura, no valor total de US$ 28 bilhes, dos quais apenas 16,5% eram recursos do oramento da Unio. Pela primeira vez, foram empregados os gerentes de empreendimento, o sistema de informaes gerenciais, o controle de fluxo financeiro e a gesto de restries. O xito dessa experincia foi determinante para que o governo tomasse a deciso de adotar esses princpios para todas as aes do Governo Federal.

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Integrao plano, oramento e gesto

O novo modelo de planejamento baseia-se na integrao dos instrumentos de planejamento, oramento e gesto, organizados segundo trs horizontes de tempo: oito anos; quatro anos e um ano. O primeiro horizonte de planejamento adotado oferece uma viso estratgica do desenvolvimento a longo prazo, referenciado ao territrio, para os prximos 20 anos. Trata-se de uma viso de futuro orientada tambm para resultados concretos, por isso se traduz em portfolio de investimentos necessrios ao crescimento equilibrado e integrado de todas as regies do pas para os prximos oito anos. Com essa idia, cria-se o conceito de planejamento indicativo para as vrias esferas do setor pblico, como tambm subsidia as decises microeconmicas de investimento do setor privado, das agncias de financiamento e das entidades do terceiro setor. Para definir o portfolio de investimentos para o horizonte de oito anos, foi realizado amplo estudo, denominado Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento 2000-2007. O estudo uma radiografia dos grandes problemas nacionais e das imensas oportunidades que o pas oferece. Ao varrer o territrio nacional, levantar as realidades regionais e identificar potencialidades e obstculos ao crescimento, o estudo tornou possvel compreender melhor o pas e definir caminhos para o desenvolvimento econmico e social. O portfolio identificou investimentos, envolvendo US$ 228 bilhes entre recursos pblicos e privados, distribudos em 6% na rea de meio ambiente, 1% em informao e conhecimento, 49% em desenvolvimento social e 44% em infra-estrutura econmica. O estudo partiu de premissas relativamente novas nos debates sobre desenvolvimento regional. Adotou um enfoque geoeconmico no lugar do enfoque geopoltico, no sentido de privilegiar os aspectos de complementaridade entre as regies e, sobretudo, valorizar uma nova forma de perceber o que estratgico

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para cada regio, muitas vezes estando este localizado em outra regio. A percepo do que essencial para cada Estado ganhou novas perspectivas com a criao de uma nova unidade de programao, denominada Eixos de Integrao e Desenvolvimento. Ao todo foram identificados nove eixos, cujos espaos passaram a ser uma referncia para os investimentos pblicos e privados. Concludo o relatrio preliminar do estudo, iniciou-se a discusso do portfolio de investimentos em fruns qualificados. Foram realizadas reunies de trabalho nos ministrios para validar as concluses do estudo. Foram ainda realizadas 27 reunies, uma em cada Estado da Federao. A experincia de discusso contribuiu para melhorar a qualidade dos resultados do estudo e aumentar o nvel de adeso estratgia de desenvolvimento do pas. A perspectiva dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento no s balizou a organizao espacial dos programas do plano, como permitiu selecionar os empreendimentos estruturantes que aportam no PPA 2000-2003 a dimenso de um projeto de desenvolvimento nacional. O PPA uma lei e torna-se, portanto, um plano normativo para todo o setor pblico federal, no horizonte de quatro anos. O PPA 20002003, pela primeira vez, organizou todas as aes em 365 programas, referncia para a formulao dos oramentos anuais. Estes foram criados como um desdobramento operacional das Orientaes Estratgicas do Presidente, com macroobjetivos formulados a partir do estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento e da proposta de governo do presidente eleito. Os recursos foram alocados aos programas a partir de uma modelagem consistente do ponto de vista do equilbrio fiscal. Com esses dois primeiros horizontes de planejamento, os oramentos anuais passam a ser conseqncia da viso estratgica plurianual, assegurada pelos programas que integram, simultaneamente, o plano e os oramentos anuais. Assim, h a possibilidade de superar a tendncia natural extrapolao plurianual do gasto, tradicional na cultura oramentria e financeira. O programa passa a ser, nesse novo modelo de planejamento e oramentao, o elemento de ligao entre o futuro desejado e programado nos dois horizontes, de quatro e oito anos, e as decises de curto prazo da programao oramentria e financeira.

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O programa
O programa um conjunto articulado de aes (relativas a investimentos, despesas correntes e outras aes no oramentrias), para o alcance de um objetivo. Esse objetivo concretizado em resultados

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resultado a soluo de um problema ou o atendimento de demanda da sociedade mensurados pela evoluo de indicadores no perodo de execuo do programa, possibilitando, assim, a avaliao objetiva da atuao do governo. Programa como unidade de gesto pblica A constituio dos programas pressupe orientar toda a ao do governo para a resoluo de problemas ou demandas da sociedade. Isso rompe com a viso departamentalizada das organizaes do setor pblico, cuja tradio tem sido a de otimizar sua funo, independente dos resultados globais atingidos. A inteno introduzir paulatinamente, nas organizaes pblicas, uma preocupao gerencial com objetivos a serem atingidos na sociedade. A construo de programas a partir das demandas da sociedade leva tambm formulao de programas multissetoriais mais eficazes do que a programao setorial, tpica das organizaes departamentalizadas do setor pblico. H, assim, uma possibilidade crescente de que a administrao pblica possa auscultar a sociedade, atender o cidado e ter neste o seu referencial para a gesto. Programa como viabilizador de parcerias internas e externas A outra face, menos conhecida, do conceito de programa est nas possibilidades que este abre para a conjugao de recursos e a racionalizao do gasto mediante a incorporao de parcerias, que se formalizam nos instrumentos de gesto do governo. O programa organiza as parcerias tanto internas quanto externas ao governo. As mudanas decorrentes do novo papel do Estado abrem oportunidades de combinar aes pblicas e privadas para objetivos de administrao pblica. Assim, os programas criados pelo PPA 2000-2003, alm de definirem as aes financiadas com recursos fiscais, da seguridade social e das empresas estatais, todos subordinados aos imperativos do equilbrio fiscal, trazem incorporados tambm as parcerias externas, os recursos da iniciativa privada, do terceiro setor e das unidades subnacionais, Estados e municpios. A experincia brasileira tem mostrado o xito das parcerias tanto nas reas de infra-estrutura como nas de desenvolvimento social. Dois exemplos podem ser mencionados: os programas voltados para a reduo da mortalidade infantil, que conseguiram, graas ao conjunta de organizaes no-governamentais, governo central e local, uma reduo de 41 em cada 1.000 nascidos, em 1995, para 28 em cada 1.000 nascidos,

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em 2001; a construo da ferrovia que liga as regies produtoras de gros, no Centro-Oeste do pas, com o porto de Santos, no Estado de So Paulo (Ferronorte), investimento privado que se tornou vivel em funo da combinao de aes pblicas e privadas. O fato de os programas terem sido desenhados a partir da demanda da sociedade deu origem, naturalmente, aos programas multissetoriais. Estes so a conjugao de aes de diferentes rgos da administrao, articulados por um programa cuja gesto est confiada a um nico ministrio e a um s gerente. A ao governamental ganha a possibilidade de equacionar problemas da sociedade com o mnimo de recursos, desde que sejam rompidas as barreiras corporativas da administrao tradicional. Programa como referncia para alocao de todos os recursos Todos os recursos do oramento so alocados aos programas que esto previstos no PPA, na forma de aes oramentrias, exceo das transferncias constitucionais devidas aos Estados e municpios e do pagamento de dvidas do Governo Federal. Os programas, contudo, so mais amplos e completos e integram tambm outras aes, denominadas de aes no oramentrias, que expressam outras fontes de recursos do governo para financiar o cumprimento da sua misso. No caso de investimentos (despesas de capital), pode-se afirmar que h mais recursos sendo aplicados, anualmente, fora do oramento do que os investimentos alocados por este ltimo. Desse modo, o programa passa a ser no s uma unidade para a alocao dos recursos de natureza fiscal, mas incorpora tambm os recursos disponveis das agncias oficiais de crdito, dos incentivos fiscais, dos fundos constitucionais de financiamento s regies mais pobres, dos fundos administrados pelo Governo Federal, cujos recursos pertencem sociedade, e dos dispndios correntes das empresas estatais (no oramentrios pela legislao brasileira). O programa foi concebido para integrar um conceito amplo de recursos. No se limita apenas ao financeiro. A inteno desse programa prover o governo de um mapa, os programas, que norteie todos os meios da administrao recursos humanos, organizacionais, materiais e de conhecimento para os fins definidos e possa orientar as decises da alta direo da administrao. A pouca experincia da burocracia em negociao e elaborao de acordos estratgicos entre as organizaes que fazem parte de determinado programa tem sido um bice para a aplicao completa desse conceito. No se podem esquecer, igualmente, os prejuzos que traz a ausncia, por um lado, de cobrana mais generalizada do desempenho das organizaes e, por outro, de mecanismos para premiar o desempenho das equipes dos programas bem-sucedidos.

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Gerenciamento
O conceito de planejamento adotado pelo PPA 2000-2003 vai alm da sua funo clssica de formular planos. Incorpora, tambm, como essencial, o gerenciamento dos programas e do plano. O modelo gerencial adotado tem o objetivo de atribuir responsabilidades, orientar os esforos das equipes envolvidas na execuo, para a obteno de resultados, e, por ltimo, assegurar a atualizao permanente do plano. A forma encontrada para assegurar a qualidade do gerenciamento foi a de criar a figura do gerente de programa, o monitoramento em rede, com o apoio de um sistema de informaes gerenciais, o gerenciamento intensivo dos programas estratgicos e a avaliao anual de desempenho de todos os programas e do plano. Gerente de programa O gerente de programa o fator crtico de sucesso do modelo de planejamento, oramento e gesto por programas. Para cada programa h um s gerente responsvel, designado pelo ministro do ministrio ao qual est afeto o programa. Observa-se aqui o princpio da responsabilizao clara pelo desempenho, custos e resultados. As funes do gerente de programa, no modelo proposto, so: planejar a execuo do programa; formar e motivar a equipe; negociar os compromissos com as parcerias externas e internas; manter um sistema de informaes gerenciais para o controle do desempenho e da gesto de restries; promover a execuo das aes de forma a obter os resultados desejados; participar da administrao oramentria e financeira; comunicar-se com o pblico-alvo do programa; e avaliar e aperfeioar continuamente o programa. O gerente tambm o responsvel pelo registro do desempenho fsico das aes do programa. Com a institucionalizao do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), o gerente o responsvel nico pelo registro, para controle do governo, do resultado direto do gasto, a denominada meta anual por ao (e.g., nmero de crianas vacinadas, quilmetros de rodovia pavimentados, nmero de habitaes construdas, nmero de parques nacionais mantidos). No havia na administrao, at a criao do gerente de programa, um responsvel pelo controle do ciclo produtivo do Estado, resultante dos recursos alocados no oramento e efetivamente aplicados.

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A estratgia de implantao do modelo gerencial foi centrada no gradualismo e no processo adaptativo das organizaes. Criou-se, no interior das organizaes, uma tenso entre a gesto departamental e a gesto por objetivos. Passados dois anos e meio, presenciam-se diversas situaes de designao de funes aos gerentes, conforme a adoo do modelo, em cada ministrio. De qualquer modo, o grau de internalizao do modelo tem sido relativamente elevado no conjunto dos ministrios, muito mais por fora de ao coordenada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, de capacitao e valorizao do gerente, bem como do envolvimento deste nos eventos do ciclo de gesto, do que pela subordinao dessas organizaes a uma norma que lhes impusesse o novo modelo gerencial. O objetivo promover uma assimilao dos novos valores gerenciais pelas equipes, pela alta direo dos ministrios e pelas organizaes vinculadas. Monitoramento em rede O novo modelo pressupe um processo de monitoramento em rede, cujas bases so: o gerente, situado no ministrio setorial; o monitor de programas, situado no Ministrio do Planejamento, cujo trabalho facilitar a resoluo de restries execuo dos programas; e o Sigplan, sistema informatizado que fornece ao gerente os meios necessrios para controlar a execuo do programa. Esse sistema ao mesmo tempo, articula em rede a alta direo do governo e o conjunto de gerentes e monitores. O enfoque prospectivo uma das caractersticas importantes do sistema, uma vez que possibilita aos gerentes a antecipao de restries execuo do programa, o que facilita a mobilizao e a busca de solues por parte do governo e de seus parceiros. A esta atividade chama-se de gesto de restries. Entende-se por restrio todo problema que pode impedir ou prejudicar a execuo de uma ou mais aes do programa, cuja soluo est alm do alcance do gerente. Outro aspecto importante a existncia de um mdulo do sistema especificamente para a sociedade, que tem a finalidade de dar transparncia s aes de governo. O objetivo apresentar sociedade o andamento do plano, usando uma linguagem fcil e mostrando casos de impacto dos programas. Foi desenvolvido para isso uma pgina na Internet, que pode ser acessada por qualquer cidado no endereo: www.abrasil.gov.br.

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Avaliao anual dos programas e do plano

Prevista no Decreto no 2.829 e na lei do PPA 2000-2003, a avaliao de desempenho uma das etapas mais importantes do ciclo de gesto do Governo Federal. Seu objetivo assegurar o aperfeioamento

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contnuo dos programas e do plano, provendo subsdios para corrigir falhas de concepo e execuo, atualizar objetivos e metas em relao s demandas da sociedade e garantir que os resultados desejados para o pblico-alvo ocorram efetivamente. A avaliao est orientada para a obteno de resultados e se realiza uma vez por ano, tendo como referncia o exerccio anterior. No ciclo de gesto, a avaliao seguida da reviso anual dos programas, da elaborao da Lei de Diretrizes Oramentrias e da elaborao e execuo da Lei Oramentria Anual. Os resultados da avaliao contribuem para a realizao de cada uma dessas etapas, tornando mais consistente a alocao de recursos pblicos federais aos bens e servios demandados pela sociedade. Nesse contexto, o processo de avaliao um instrumento gerencial que se integra ao conjunto de ferramentas do novo modelo de gesto do Governo Federal. Mais que controlar custos, assegurar a conformidade legal de procedimentos ou medir a capacidade de implementao do governo, avaliar significa, nesse caso, comparar o esforo realizado com a demanda e a satisfao do beneficirio, adequando crescentemente os programas expectativa da sociedade. O processo de avaliao, realizado de forma participativa e transparente, proporciona, alm disso, a ampliao do conhecimento dos gerentes e de suas equipes sobre o programa, fortalecendo a sua capacidade de promover e articular a obteno de resultados. Levando em conta esses propsitos, a metodologia para a avaliao dos programas valorizou principalmente a anlise de resultados, tendo como elementos de referncia os objetivos do programa, a variao observada em seus indicadores e o grau de satisfao do pblico-alvo, sempre que esses elementos puderam ser medidos ou apurados em tempo hbil. Em segunda aproximao, o foco da anlise de resultado se dirige para o alcance das metas das aes, ou seja, o seu grau de execuo fsica comparado ao desempenho alcanado na execuo financeira. As causas do bom ou mau desempenho so analisadas em dois blocos. O primeiro considera a contribuio da concepo do programa, trata de avaliar se os componentes do desenho do programa seu objetivo, indicadores, aes, metas, produtos e servios so consistentes entre si e adequados para atender demanda ou resolver o problema que lhe deu origem. No outro, discutem-se os mecanismos, os processos e as condies da execuo, em relao aos resultados esperados. Na avaliao da execuo, busca-se verificar a adequao e suficincia dos recursos alocados, a pertinncia e eficcia da estratgia de implementao, assim como os reflexos do modelo gerencial e da estrutura organizacional sobre o desempenho do programa.

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Realizado inteiramente em ambiente informatizado, o processo de avaliao de programas constitui, por si s, eficiente instrumento de transformao e modernizao da gesto governamental. Para garantir a qualidade dos resultados e a uniformidade de procedimentos, foi inicialmente elaborado o Manual de Avaliao de Programas, que descreve a metodologia adotada, as rotinas e os instrumentos de cada etapa do processo, assim como os rgos e as pessoas responsveis pela execuo. A avaliao realizada em trs etapas. Na primeira, o gerente, de comum acordo com sua equipe, responde a um questionrio organizado em trs blocos de assuntos: resultados obtidos, concepo do programa e execuo. Na segunda etapa, so mobilizados diversos escales dos ministrios, sob a coordenao das respectivas reas de planejamento e oramento, para a tarefa de comparar os resultados dos programas com os objetivos estratgicos definidos pelo ministrio para a sua atuao. Na terceira etapa, tcnicos do Ministrio do Planejamento realizam avaliao do conjunto de programas em relao aos macroobjetivos do PPA, procedendo, tambm, anlise de consistncia das avaliaes realizadas pelos gerentes e rgos setoriais e elaborao da sntese das avaliaes de cada programa. Alm disso, so realizadas anlises estatsticas, visando identificar as imperfeies do modelo, assim como restries recorrentes ou sistmicas implementao dos programas, cuja superao possa resultar em aperfeioamento do plano ou de seu modelo de gesto. Os resultados da avaliao so encaminhados ao Congresso Nacional em abril de cada ano e disponibilizados, em seguida, para o pblico em geral, por meio da Internet (www.abrasil.gov.br).

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Gesto estratgica
O PPA 2000-2003, integrado com os oramentos anuais, reflete um projeto de desenvolvimento para o pas. Contudo, a experincia de planejamento estratgico mostra que to importante quanto a definio de objetivos e prioridades assegurar as condies para a gesto estratgica do plano. Assim, essa gesto inicia-se na alocao estratgica de recursos e estendese at o gerenciamento intensivo de programas considerados estratgicos. Definio de programas e aes estratgicas Uma etapa importante a identificao de programas que permitam administrao federal alcanar os seus objetivos estratgicos. So programas que, pela sua natureza, pelo volume de recursos envolvidos ou pela sua relevncia, so estruturadores do projeto de desenvolvimento.

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Atualmente, existem 67 programas estratgicos, de um total de 387 programas do plano, submetidos a um gerenciamento intensivo. Na rea social, tm destaque os programas nas reas de sade, educao, previdncia e assistncia social, reforma agrria, segurana pblica, reduo da pobreza. Na rea de infra-estrutura econmica, foram priorizados os empreendimentos de transporte e energia, com foco especial neste ltimo setor, em funo da crise de abastecimento de energia eltrica, desencadeada a partir de maio/junho de 2001. Em conseqncia, todos os programas na rea de energia foram integrados ao conjunto de programas estratgicos. Alocao estratgica de recursos Um pas em desenvolvimento, como o Brasil, no pode se dar o privilgio de elaborar um oramento incremental. A alocao estratgica representa um ponto crtico no processo, diante da escassez de recursos e da disputa entre os ministrios para atender demanda setorial. Ao mesmo tempo, existe a tendncia de o setor pblico trabalhar de forma incrementalista, sem atentar para os objetivos estratgicos. Assim, a alocao estratgica de recursos aos programas exige clareza de prioridades e esforo de negociao dentro do governo. A alocao estratgica de recursos no rgida. Uma vez por ano, por ocasio da elaborao do projeto de lei de diretrizes oramentrias, a relao dos programas estratgicos ajustada a uma anlise da evoluo do plano e das demandas da sociedade, considerando a disponibilidade de recursos. nessa ocasio que definido tambm o montante global de recursos alocados a esses programas. Gerenciamento intensivo dos programas estratgicos Para garantir que os programas e as aes estratgicos sejam efetivamente implementados, foi desenvolvido um sistema de gerenciamento intensivo, envolvendo os nveis operacionais e os altos escales do governo. O sistema adotado segue os princpios bsicos do modelo gerencial do PPA 2000-2003 e se apia na rede de gerentes e no Sistema de Informaes Gerenciais. Aqui, o diferencial o controle do fluxo de recursos e a cooperao mais estreita para a superao de restries. A gesto do fluxo de recursos, realizada pela rea de planejamento do Ministrio do Planejamento, tem por objetivo assegurar os meios financeiros para a execuo fsica das aes dos programas estratgicos. O controle envolve a participao dos gerentes e dos monitores de programas, alm de uma equipe, com dedicao exclusiva, de apoio ao gerenciamento dos programas estratgicos. Com base nas informaes prestadas pelo

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gerente, estabelecido um fluxo de caixa, projetado em funo das necessidades de execuo fsica para o ms corrente. Nesse processo, os responsveis pelo monitoramento tm a funo de verificar a execuo oramentria e a financeira relativas ao ms anterior e sua compatibilidade com a evoluo fsica das aes, para orientar a tomada de deciso quanto ao volume de recursos a serem liberados pelo Tesouro Nacional. Os programas estratgicos so submetidos a uma avaliao mensal, que informa o Relatrio de Situao dos Programas Estratgicos, entregue mensalmente ao presidente da Repblica. Para permitir o acompanhamento, em tempo real, desses programas, foi implantada, na Presidncia da Repblica, uma Sala de Situao, equipada com os recursos tecnolgicos necessrios informao do presidente da Repblica.

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Desafios do modelo
A reestruturao do planejamento governamental, a partir dos anos 90, com os planos plurianuais do Governo Federal de 1996-1999 e de 2000-2003, trouxe consigo o desafio de repensar a sua misso, os seus conceitos e procedimentos. O Estado e a sociedade que emergem nesse perodo so profundamente diferentes do planejamento, dos anos 70. Os avanos implementados nos ltimos anos refletem o novo ambiente da gesto pblica e, mais precisamente, a influncia de trs fatos marcantes, cujo exame ajuda a compreender melhor a envergadura das mudancas em curso, assim como mostra a direo dos novos passos, necessrios consolidao desse processo. O primeiro refere-se assimilao, pelo planejamento, dos novos princpios organizacionais e de gesto, que passaram a dominar o movimento de reestruturao do setor pblico no mundo e, tambm, no Brasil, com a reforma gerencial introduzida pela Reforma do Aparelho de Estado, em 1995. A noo de planejamento orientado para resultados e intensivo em gesto foi conseqncia natural desse processo contnuo de aperfeioamento da gesto pblica, incorporando experincias do setor pblico de outros pases, alm de inovaes decorrentes do aprendizado e da avaliao crtica dos modelos implementados. Nasce, assim, a idia de combinar um planejamento abrangente que envolvesse o conjunto de bens e servios prestados pelo Estado com uma gesto estratgica de um conjunto seletivo de programas considerados estratgicos. No primeiro caso, a definio de metas plurianuais de desempenho deveria elevar a capacidade sistmica do Estado de gerar resultados crescentes. No segundo, a seletividade e a focalizao da ao governamental deveria assegurar a obteno das transformaes essenciais sociedade.

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O segundo diz respeito importncia de ampliar a misso do planejamento governamental, para que pudesse incorporar novos objetivos de gesto oriundos das mudanas no papel do Estado, que ocorrem nesse perodo. Trata-se, por exemplo, de manejar a viso estratgica e a transparncia na alocao do gasto pblico, proporcionado pelo planejamento, para atrair os investimentos privados e a cooperao do terceiro setor na direo das demandas de desenvolvimento. Cria-se, assim, o conceito de planejamento indicativo para um horizonte de longo prazo, oito anos, o equivalente a dois planos plurianuais, e referenciado ao territrio. Em outra vertente, a necessidade de pensar a sustentabilidade fiscal a longo prazo cria as condies favorveis para planejamento do gasto com ncora fiscal, tornando a integrao plano/oramentos um processo natural, em uma gesto pblica orientada tambm pela disciplina fiscal. A LR Fiscal, sabiamente, lana mo da plurianualidade fiscal e da necessidade de vincular o gasto pblico ao seu impacto futuro, por meio dos anexos fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias e do Plano Plurianual. H uma forma nova de planejar o gasto pblico, que se impe definitivamente, com largas conseqncias futuras para a funo planejamento. Como combinar desenvolvimento com disciplina fiscal? Essa nova tenso que tem levado a incorporao de novos conceitos e prticas funo do planejamento. Um exemplo a necessidade de manejar simultaneamente recursos fiscais e no fiscais, pblicos e privados, ou de articular a cooperao entre o Estado, a comunidade e o terceiro setor, orientando esses conjuntos heterogneos de meios para resultados e transformaes na sociedade. O terceiro responde necessidade de incorporar a noo de desenvolvimento sustentvel no mbito da gesto pblica. Transformado em conceito de valor pblico a partir dos anos 90, vem-se, em todo o mundo, iniciativas de incorporar os princpios da Agenda 21 na misso do Estado contemporneo e na forma de conceber o desenvolvimento. O planejamento referenciado ao territrio foi a opo encontrada. Assim, noes de ordenamento e desenvolvimento do territrio ganham um novo destaque. H o reconhecimento simultneo de que as regies competem entre si e de que a viso de desenvolvimento integrado e equilibrado do territrio nacional to importante quanto assegurar a melhoria de desempenho de cada um dos mltiplos setores que ajudam a melhorar a qualidade de vida do cidado que mora na regio. Em outras palavras, o desenvolvimento sustentvel introduziu a necessidade de combinar planejamento setorial com planejamento territorial. Tornou mais abrangente o conceito tradicional de desenvolvimento regional, baseado na necessidade de ateno maior do setor pblico apenas sobre as regies menos desenvolvidas ou estagnadas, e introduziu o conceito de desenvolvimento solidrio de todos os territrios, baseado na competitividade da nao que este aporta do ponto de vista da sua insero internacional.

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Introduziu ainda um acompanhamento do desenvolvimento diferenciado das regies, subordinado elevao da qualidade de vida local e da preservao dos recursos naturais. Influenciado por essas foras que movem grande parte da reforma do Estado brasileiro, a experincia do PPA 2000-2003 introduziu um conjunto de inovaes, que ainda permanece como desafios de processo de transformao mais profundo do planejamento governamental e da gesto pblica. Um balano desses anos mostra a importncia, para a administrao pblica, de encarar essas mudanas em cinco grandes frentes, cujo formato final depender do embate das idias e da prtica dos prximos planos plurianuais e de seus respectivos oramentos. Este balano na sua verso mais ampla est registrado em um Livro Branco sobre o desafio do planejamento governamental. Ele o resultado de uma anlise crtica do trabalho realizado nos ltimos oito anos e da consulta a um grupo de atores interessados: autoridades governamentais, empresrios, especialistas, polticos e jornalistas.

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Planejamento de longo prazo aprofundar o planejamento de longo prazo, referenciado ao territrio, sustentabilidade e governana
O PPA 1996-1999 introduziu o conceito de Eixos de Integrao e Desenvolvimento como unidade de programao territorial e de empreendimento estruturante. O enfoque espacial inovador dos Eixos de Integrao ampliou os horizontes de planejamento, introduzindo a viso estratgica de longo prazo e a identificao dos investimentos pblicos e privados, para induzir o desenvolvimento em cada regio. As experincias com a implementao e a avaliao do PPA 2000-2003 criaram, por sua vez, o conhecimento e as oportunidades para novos aperfeioamentos. No estgio atual, um dos desafios mais importantes o de criar mecanismos para articular as polticas setoriais, tendo como referncia comum o ordenamento e o desenvolvimento integrado e solidrio das regies, de forma a reduzir disparidades regionais e sociais. O resultado prtico a possibilidade de traduzir as polticas setoriais em um portfolio multissetorial de projetos estruturantes, integrados e sinrgicos, que explicitem a estratgia de desenvolvimento em cada espao do territrio nacional. Essa viso do territrio nacional, tratada como um todo em busca de coerncia e equilbrio, ganhou nova inspirao com a possibilidade de

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transform-lo a partir dos princpios da sustentabilidade ampla e da governana, mas h ainda largos passos a dar. No primeiro caso, o planejamento deve levar em conta a combinao tima da demanda social, econmica, poltico-institucional e ambiental do desenvolvimento e no segundo, a necessidade de submeter as propostas de governo a processo amplo de negociao com os poderes constitudos, instituies pblicas e privadas e segmentos representativos da sociedade civil organizada. Nos ltimos 15 anos, diante dos modelos tradicionais de ordenamento e desenvolvimento do territrio, emerge outro modelo: o do desenvolvimento local. As suas virtudes esto assentadas no despertar do cidado que quer ser ator do desenvolvimento, e no mais seu objeto, na estruturao de pequenas e mdias empresas locais em torno de um segmento econmico que ganha economias de escala, a partir de sinergias de proximidade. Se, no primeiro caso, as exigncias de eqidade e equilbrio inter-regional esto demonstradas em vrios pases que adotaram uma viso integral do territrio, como o caso emblemtico da Frana, so inegveis as vantagens, em termos de eficcia econmica, que o desenvolvimento local aporta, como se depreende de experincias na Itlia. Assim, a valorizao da gesto do desenvolvimento local, associada implementao de empreendimentos estruturantes dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento, pode resultar em resposta mais efetiva ao desafio de promover o desenvolvimento sustentvel, particularmente em regies deprimidas. Ao mesmo tempo, o aperfeioamento do estudo dos eixos, com a incluso dos arranjos produtivos locais e das regies deprimidas, deve enriquecer o leque de oportunidades de investimentos capazes de estimular o desenvolvimento. A gesto do desenvolvimento local , ainda, um instrumento importante para integrar as aes multissetoriais de Governo Federal e ampliar a participao da comunidade na implementao dessas aes. A noo de eixos como unidade de programao territorial traz implcita duas ambies metodolgicas, nem sempre bem compreendidas ou realizadas com xito pleno. A primeira est no fato de privilegiar uma viso geoeconmica de desenvolvimento dos territrios sobre a viso geopoltica/administrativa, recortando o espao brasileiro a partir da sua dinmica scio-econmica e ambiental e da interdependncia entre as regies ou Estados. A segunda, fortemente influenciada pela anterior, est em valorizar, na anlise do territrio, os fluxos inter-regionais sobre os fixos, entendidos estes ltimos como os ativos que caracterizam cada regio. A idia que a atratividade de qualquer regio depende tanto das suas caractersticas em termos scio-econmicos, ambientais e polticoinstitucionais, como das relaes que esta mantm com o seu ambiente externo. Contudo, verifica-se uma insuficincia de informaes, estatsticas e estudos que permitam aprofundar esta anlise e ampliar os resultados

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em termos de definio de investimentos estruturantes, qualidade e focalizao do gasto com vistas a um desenvolvimento harmnico das regies a um custo menor e mais racional.

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Financiamento do Plano Plurianual ampliar o modelo de financiamento para articular recursos pblicos e privados
O desafio de encontrar formas inovadoras para financiar o desenvolvimento vem adquirindo importncia crescente nos ltimos anos, em decorrncia do agravamento da crise fiscal do setor pblico. No pas e no exterior, esto sendo discutidas e experimentadas novas maneiras de viabilizar a ampliao da oferta de servios sociais e de infra-estrutura econmica. O fenmeno no restrito a pases em desenvolvimento. Solues inovadoras nesse campo tm vindo da Unio Europia, onde as regras de integrao ao bloco econmico impem severas restries ao gasto pblico. A implementabilidade do plano de governo em tais circunstncias precisa ser discutida mais amplamente com o Legislativo e com a sociedade, visando construir consensos sobre novos mecanismos de financiamento e modelos alternativos de viabilizao de investimentos, para ampliar a oferta de servios de interesse pblico sociedade. Um elemento importante para dar consistncia ao Plano Plurianual seria a elaborao de uma estratgia de financiamento, integrada ao plano, que orientasse a modelagem financeira, e para viabilizar a implementao dos programas. O contedo dessa estratgia teria natureza indicativa, cuidando de apontar, em linhas gerais, por setor e regio, as principais fontes, as parcerias potenciais, os mecanismos de alavancagem financeira e de mitigao de riscos adequados para cada situao especfica. Serviria, tambm, para dar foco ao portfolio das agncias federais de crdito e fomento. Outro requisito essencial nessa trajetria a internalizao, no setor pblico, do conhecimento necessrio utilizao de modernas tcnicas de estruturao de parcerias pblico-privadas. Nesse sentido, poderia ser ampliada para outras reas de governo a agenda de capacitao e cooperao internacional, que vem sendo desenvolvida no Ministrio do Planejamento, para a implantao de uma unidade piloto de parceria pblico-privada. Uma outra linha de ao est associada evoluo recente do conceito de servio de interesse pblico. Cada vez mais, toma corpo a percepo de que a ao pblica no privilgio exclusivo do Estado. Organizaes da sociedade tm demonstrado que podem prestar servios pblicos de relevante interessante social, mobilizando recursos, articulando parcerias e produzindo solues freqentemente inovadoras. O incremento da participao do terceiro setor na implementao de programas do governo uma alternativa

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consistente para incorporar ao investimento pblico a capacidade de mobilizao e de gesto das organizaes no-governamentais. Uma das contribuies relevantes do estudo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento ao planejamento pblico foi organizar as oportunidades de investimento em grupos de projetos sinrgicos, capazes de alavancar o desenvolvimento de um espao territorial. A implantao integrada desses investimentos potencializa os seus efeitos, alm de reduzir custos e prazos de maturao. Substituir, portanto, a prtica de financiar projetos isolados, adotando, em seu lugar, a viso de grupos integrados de projetos ou programas de efeito estruturante, seria um passo importante para melhorar o desempenho e otimizar o uso de recursos escassos, tanto no mbito do governo como no campo de atuao das agncias de fomento, nacionais ou internacionais. Em uma mesma linha de raciocnio, investimentos em arranjos produtivos locais articulados com projetos de infra-estrutura econmica so tambm uma forma de potencializar resultados, principalmente em regies deprimidas ou nos espaos de integrao continental em fase de implementao. A estruturao de engenharias financeiras mais apropriadas aos projetos estruturantes do desenvolvimento, com maior oferta de recursos a menores custos, tambm pode ser aperfeioada com a utilizao de instrumentos modernos de mitigao de riscos pelas agncias multilaterais de financiamento. Em uma outra perspectiva, deve-se ter presente a necessidade de fortalecimento dos fundos de penso como fonte de recursos de longo prazo, para o financiamento da infra-estrutura econmica. tambm importante o estmulo criao de fundos de previdncia complementar nos Estados e municpios, como forma, em um primeiro momento, de melhorar o fluxo de caixa das unidades da Federao e, em um prazo maior, de gerar recursos adicionais para o financiamento de longo prazo.

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Gesto empreendedora adotar o programa como unidade de gesto

A introduo da gesto por programas no ambiente atual da administrao pblica engendra uma tenso entre as prticas existentes e os novos valores e atitudes empreendedoras, caractersticas da administrao orientada para resultados. A estratgia tem consistido em manejar essa tenso, de tal modo que sua intensidade no seja um obstculo, mas, ao contrrio, exera um efeito indutor do processo de mudana. Para tanto, necessrio superar progressivamente um certo nmero de bices, medida que avana a implementao do novo modelo integrado de planejamento, oramento e gesto.

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No parece haver dvidas quanto ao progresso que representou a adoo do conceito de programa no s como forma de integrar o PPA e os oramentos anuais, mas em termos de transparncia da alocao dos recursos pblicos e de compromisso da gesto com resultados. Contudo, outros passos devem ainda ser dados para que a gesto governamental se direcione efetivamente para transformaes na sociedade, em lugar de orientar-se apenas para processos e produtos. Essa mudana depende, em grande medida, do esforo que seja feito para consolidar o programa como unidade de gesto. Depende, igualmente, de uma adaptao das organizaes do setor pblico, de modo a dot-las de capacidade de gesto matricial e adotar o Estado de gesto multissetorial. Significa, em outros termos, implementar uma reforma de Estado, que combine, simultaneamente, os princpios da Reforma do Aparelho de Estado, de 1995, fortemente voltada para o aumento da produtividade e qualidade, a partir de uma transformao das organizaes, e as mudanas introduzidas pelo ciclo de gesto do gasto, que traduz a preocupao, essencial ao Estado moderno, com os impactos na sociedade. Ajustar as organizaes gesto por programas Devem-se criar organizaes que conciliem funes e objetivos. A gesto por programa introduz um conflito entre a estrutura departamental e uma atuao por objetivos. Em outras palavras, acentua-se a contradio entre as vises setoriais e o objetivo do programa, que, por definio, visto sob a perspectiva externa da demanda da sociedade. At certa intensidade, esse conflito tem efeitos benficos, pois contribui para o equilbrio entre eficcia e eficincia dos resultados da organizao. O desafio, nessas circunstncias, o de imprimir velocidade ao processo de transformao da organizao em seus vrios aspectos, a saber: estrutura, valores, liderana, estratgia, desenvolvimento de pessoal e sistemas de informao e controle. Para tanto, fundamental, em primeiro lugar, que os objetivos dos programas espelhem com preciso, em cada ministrio, os problemas ou as oportunidades que devem ser enfrentados, para viabilizar uma situao futura desejada, compatvel com uma orientao estratgica que integre e mobilize a equipe do ministrio. Essa orientao, por sua vez, deve refletir os compromissos do governo. Outro passo importante o fortalecimento e a integrao das funes de planejamento, oramento e gesto dos ministrios. Em uma perspectiva de gesto por resultados, recomendvel que se d nfase ao planejamento e gesto estratgica, elaborao e execuo oramentria e financeira orientada pelos resultados dos programas, a um processo contnuo de evoluo

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organizacional, que tenha por objetivo incorporar a gesto por programas s estruturas formais e aos processos decisrios da organizao. desejvel, ainda, que todos os eventos do ciclo de gesto do gasto do governo tenham como referncia os programas e seus resultados. O objetivo assegurar que o programa atue como elemento integrador desse processo, ao estabelecer uma linguagem comum para as atividades de elaborao, reviso e avaliao do Plano Plurianual, definio de prioridades e metas na Lei de Diretrizes Oramentrias, elaborao dos oramentos, programao oramentria e financeira, programao plurianual fsico-financeira, auditoria interna e externa. Outro aspecto relevante a apropriao de custos. Atualmente, os principais gastos administrativos da mquina de governo no esto relacionados aos programas para cujos resultados contribuem. o caso, principalmente, das despesas de pessoal. A adequada apropriao desses custos, relacionando-os diretamente a resultados, ser um avano importante na forma de proceder racionalizao e melhoria da qualidade do gasto. Dar-se-, com isso, transparncia aos custos de bens e servios, evidenciando a relao custo/benefcio do programa. Ser possvel tambm, e pela primeira vez, introduzir uma gesto de pessoal que tome em conta as necessidades de competncias e o nmero de funcionrios, em funo de resultados esperados na sociedade, dando aos servidores uma definio clara de sua contribuio para elevar o valor pblico da administrao pblica. A transparncia para a sociedade e o fortalecimento do controle social so contribuies importantes do modelo de gesto por programa. Essas conquistas podem ser ampliadas com a utilizao mais intensa do programa e de seus resultados como instrumentos de dilogo do governo com a sociedade. O programa, assim, transforma-se no referencial ideal para a discusso pblica sobre os resultados atingidos e as melhorias necessrias ao seu aperfeioamento contnuo. Permite, ao mesmo tempo, estabelecer uma relao de co-responsabilidade entre a comunidade e o Estado, para assegurar a transformao social, medida crucial em face das dificuldades fiscais e do tamanho dos desafios de um pas em desenvolvimento. Prover informao gerencial Tornar disponveis para a alta direo do governo as informaes de desempenho fsico e financeiro das aes de cada programa, seus resultados e as restries que enfrenta durante a execuo condio fundamental para o monitoramento e a coordenao do plano e do oramento. No primeiro ano do Plano Plurianual 2000-2003, foram atingidos apenas 37% de aes com capacidade de correlacionar a execuo fsica financeira. Em 2001, elevou-se este ndice para 49%. possvel chegar ao final

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de 2002 com um nvel de controle prximo de 65%. Para isso h medidas em curso de simplificao e adequao ao uso do sistema de informaes gerenciais, de capacitao de pessoal e da auditoria dos programas. Generalizar a cultura de avaliao de desempenho Dar conseqncia avaliao de desempenho no processo alocativo e na gesto pblica. Assim, a avaliao de desempenho voltase para o aperfeioamento contnuo do novo modelo de gesto. Assume um papel de transformao da gesto. Tem por base a auto-avaliao dos programas e se desenvolve de modo a constituir um processo de interao de gerentes, equipes, rgos de superviso setoriais e de coordenao geral, para a anlise crtica dos resultados e das restries, bem como a pactuao dos aperfeioamentos possveis. O desafio o da sensibilizao e capacitao de gestores, como tambm o aprendizado de novas metodologias, para a construo coletiva de uma cultura gerencial de avaliao de desempenho que se caracterize pela participao e pela transparncia. O processo desenvolve-se de modo a integrar as organizaes responsveis pelo planejamento, oramento e gesto e para criar as condies necessrias implementao dos aperfeioamentos. Dar flexibilidade aos procedimentos administrativos e de execuo oramentria Mesmo em um ambiente de ajuste fiscal, que tem prevalecido ao longo do perodo de implementao do novo modelo de gesto na administrao pblica brasileira, a falta de recursos financeiros apenas a segunda mais importante restrio gesto do plano e dos oramentos. A maior restrio a rigidez de procedimentos administrativos e de execuo oramentria, que ainda no incorporam as novas condicionantes da gesto por programas. As dificuldades concentram-se, sobretudo, nos contratos, na rigidez oramentria e financeira, na descentralizao de polticas e nas alteraes do plano e do oramento, motivadas por circunstncias, por vezes, imprevistas na conduo dos programas por alteraes feitas obrigatoriamente por meio de projeto de lei. Estabelecer a comunicao com a sociedade A gesto orientada para resultados cria percepes de ganhos e perdas. Perdem as estruturas da organizao, cujo poder aparentemente

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ameaado pela transparncia que decorre da gesto por programas. Ganham os segmentos da sociedade beneficirios dos programas e os gestores de alto nvel da administrao pblica, que so avaliados em funo dos resultados percebidos pela sociedade em geral. Nesse contexto, a comunicao com a sociedade assume um papel de melhoria constante dos programas e de transformao da gesto. Nossa experincia tem mostrado que a interao com o pblico-alvo do programa um dos principais fatores de motivao dos gerentes e uma referncia concreta para sua ao integradora da organizao. Outra vertente da comunicao dirige-se ao Congresso Nacional e aos seus parlamentares, cuja compreenso e adeso ao modelo estimulariam a sua difuso e o incremento mais rpido dos princpios na Administrao Pblica Federal. Introduzir parcerias A gesto por programas oferece uma viso mais ampla no que concerne origem e natureza dos recursos necessrios consecuo de objetivos da administrao pblica. Um programa concebido sob essa nova perspectiva pode articular aes de diferentes agentes pblicos ou privados, como tambm recursos outros que no s financeiros pessoas, conhecimento, capacidade de gesto e recursos materiais para a obteno dos resultados desejados. A experincia tem demonstrado que aqui se encontra a maior fonte de melhoria da qualidade do gasto pblico. Contudo, tais resultados dependem da transformao mais difcil de ser conquistada: o comportamento empreendedor dos gerentes pblicos, inseridos em um ambiente organizacional tradicionalmente burocrtico. Gesto de programas estratgicos As experincias recentes com o Brasil em Ao e o Plano Plurianual 2000-2003 demonstraram a utilidade de se intensificar o gerenciamento de aes de elevado contedo estratgico. O desafio, nesse caso, aprimorar o processo de seleo de programas ou projetos estruturantes, que reflitam as prioridades e o compromisso do governo. recomendvel, tambm, limitar o nmero e o valor dos programas e projetos estratgicos, de modo a assegurar a continuidade da sua implementao.

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Desenvolvimento gerencial ampliar a capacitao gerencial

Novas habilidades gerenciais necessitam ser reforadas ou desenvolvidas. A gesto por programas demanda gerentes capazes de integrar esforos de pessoas e equipes dentro e fora da organizao qual foi

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atribuda a conduo do programa. Capacidade de negociao, de motivao de equipes prprias ou remotas, comunicao com o pblicoalvo do programa, conhecimento das tcnicas de gesto de projetos e programas so as habilidades essenciais ao sucesso do novo modelo de gesto. Essas habilidades so demandadas ao extremo, quando o programa tem o carter multissetorial ou baseia-se em um arranjo de parcerias pblicoprivadas. De outra parte, a capacitao gerencial torna-se indispensvel em uma administrao pblica que busca formas de descentralizar e flexibilizar a gesto em nvel das equipes que esto prximas do usurio/ beneficirio da ao governamental. Trata-se, portanto, de elevar a capacidade de resposta no apenas de gerentes de programas e gestores pblicos, mas do conjunto de servidores, submetidos a um ambiente de crescente complexidade, e promover uma mudana comportamental, com o objetivo de transformar a atitude burocrtica em postura empreendedora. O esforo de capacitao amplo atende, ao mesmo tempo, necessidade de criar uma linguagem comum de conceitos e procedimentos, essencial a um modelo de gesto em rede. A gesto por programas, diferentemente da gesto departamental, potencializa esse tipo de gerenciamento, medida que permite organizar as mltiplas reas de governo e os diversos setores da sociedade em torno de resultados na sociedade, de interesse comum.

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Rede de planejamento, oramento e gesto aprofundar a integrao entre as reas de planejamento, oramento e gesto do Governo Federal e sua articulao com Estados e municpios
O planejamento governamental tende a adotar mecanismos flexveis de atuao em rede, para articular e coordenar um grande nmero de agentes, pblicos e privados, envolvidos com a oferta de bens e servios pblicos sociedade, em funo da amplitude e diversidade da sua rea de abrangncia, assim como pela necessidade de adaptao constante a um ambiente em contnua transformao. A consolidao dessa rede, no Governo Federal, passa pelo revigoramento dos sistemas de planejamento, oramento e gesto, que compreendem, alm dos rgos centrais, ncleos setoriais distribudos por toda a Administrao Pblica Federal. A proposta que essas estruturas sejam reorganizadas e capacitadas para o exerccio de novas funes, assumindo papel mais estratgico na coordenao do planejamento setorial. A articulao com os Estados e municpios precisa tambm ser expandida, para aumentar a eficcia e a eficincia das polticas pblicas,

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reduzindo sobreposies e potencializando sinergias. O sucesso de qualquer iniciativa nessa direo depende, porm, da modernizao dos sistemas de planejamento, oramento e gesto de Estados e municpios. Para isso, recomendvel esforo concentrado de capacitao, fortalecimento institucional e informatizao, com o apoio do Governo Federal. No menos importante o aperfeioamento da interface do planejamento com o Congresso Nacional. preciso ampliar e fortalecer o relacionamento com as assessorias tcnicas dos Legislativos e melhorar os fluxos de informaes relacionadas ao ciclo de gesto governamental. Um dos principais entraves modernizao da gesto governamental, entretanto, a insuficincia quantitativa e qualitativa de informaes gerenciais. Por falta de sistemas e mtodos adequados, os gerentes nem sempre conseguem obter e consolidar informaes sobre os resultados e o desempenho fsico dos programas sob sua responsabilidade. Essas dificuldades se multiplicam medida que aes vo sendo descentralizadas para Estados e municpios. Na falta de informaes consistentes para subsidiar a deciso, o gerenciamento e a gesto estratgica perdem foco e rapidez. indispensvel, portanto, que o governo prossiga em seus esforos de implementar e integrar sistemas de informaes, para apoiar o gerenciamento dos programas, subsidiar a gesto setorial e viabilizar a gesto estratgica do plano. Com isso, seria possvel melhorar a qualidade das decises e, conseqentemente, o desempenho da gesto pblica.

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Notas

Trabalho apresentado no I Encontro Internacional de Gesto Pblica, OCDE. Paris, junho 2002. Jos Paulo Silveira e Ariel Ceclio Garces Pares.

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Referncias bibliogrficas

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O DESAFIO DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL. (2002), SPI/MP. A EVOLUO DO PLANEJAMENTO. (2000), SPI/MP. ESTUDO DOS EIXOS NACIONAIS DE INTEGRAO E DESENVOLVIMENTO. (1999), verso PPA 20002003, BNDES, SPI/MP. . Verso PPA 2004-2007, em elaborao.

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Resumo Resumen Abstract

RSP Revista do Servio Pblico Ano 53 Nmero 4 Out-Dez 2002

Gesto pblica orientada para resultados no Brasil

Ariel Garces e Jos Paulo Silveira O Plano Plurianual (PPA 2000-2003), denominado Avana Brasil, trouxe mudanas de impacto no sistema de planejamento e oramento federais, assim como na gesto pblica. Aps dois anos e meio de implantao desse novo modelo de gesto, possvel contabilizar mudanas importantes e definitivas na administrao pblica brasileira, tantos quantos so ainda os desafios para a consolidao de uma gesto pblica empreendedora. Este texto apresenta os aspectos estruturais desse modelo de gesto pblica orientada para resultados, terminando por mencionar os principais desafios que a experincia, apesar de curta, mostra claramente. Estes ltimos foram mencionados no Livro Branco do Planejamento Governamental, realizado a partir de uma anlise crtica e de uma ampla consulta a atores interessados no tema.

Gestin pblica orientada a resultados en Brasil

Ariel Garces e Jos Paulo Silveira El Plan Plurianual (PPA 2000-2003), llamado Avance Brasil, promovi cambios de impacto en el planeamiento y en el sistema de presupuesto federales, as como en la gestin pblica. Despus de dos aos y seis meses de implantacin de este nuevo modelo de gestin, es posible contabilizar importantes y definitivos cambios en la administracin pblica brasilea, tantos cuantos son an los desafos para consolidacin de una gestin pblica emprendedora. Este texto presenta los aspectos estructurales de este modelo de gestin pblica orientada a resultados, terminando por mencionar los principales desafos que la experiencia, a pesar de corta, demostra claramente. Estos desafos fueron mencionados en el Libro Blanco del Planeamiento Gubernamental, llevado a travs de un anlisis crtico y de una amplia consulta a los atores interesados en el tema.

Ariel Garces diretor de Planejamento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Jos Paulo Silveira secretrio de Planejamento, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Contato: ariel.pares@ planejamento.gov.br jose.silveira@ planejamento.gov.br

Results-oriented public management in Brazil

Ariel Garces e Jos Paulo Silveira The Pluriannual Plan (PPA 2000-2003), called Advance Brazil, promoted impact changes in the federal planning and budget system, as well as in the public management. After a two-year-and-a-half implantation of this new management model, it is possible to put into account important and definitive changes in the Brazilian public administration. These changes still are in as much as the challenges to consolidate an entrepreneurial public management. This text presents the structural aspects of this model of results-oriented public management and terminates by mentioning the main challenges that experience, although short, shows clearly. These challenges had been mentioned in The White Book of Governmental Planning, carried through from a critical analysis and an ample consultation to stakeholders.

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