Universidade de Braslia Faculdade de Direito Curso de Graduao em Direito PAD IV Polticas Pblicas Professores: Ana Frazo, Francisco Schertel

l Mendes e Rodrigo Mudrovitsch

Participao Popular, Polticas Pblicas e Extenso

Uma anlise do Programa Josu de Castro na perspectiva democrtica

Alana Micaelle Cavalcante Carvalho 10/0023738 Marcos Vincius Lustosa Queiroz 09/0142322 Vtor Moreira Magalhes de Oliveira 09/0044312

Braslia, novembro de 2011.

Resumo O objetivo deste artigo apresentar uma viso crtica a respeito da funo da extenso universitria e sua relao com a proposio e implementao de polticas pblicas. Mais especificamente, visa avaliar a proposta do Ministrio da Educao brasileiro na criao do Plano Josu de Castro - tendo em vista que sua elaborao surge a partir de uma interpretao especfica da funo da extenso universitria. Abstract The objective of this paper is to present a critical view about the role of university extension and outreach and its relation to the proposition and implementation of public policies. More specifically to evaluate the proposition of the Brazilians Ministry of Education in creating the plan Josu de Castro - wich proposal comes from a specific interpretation of university extension and outreach, and its function.

Uma Perspectiva Histrica das Polticas Pblicas No ltimo sculo a concepo de Estado veio se alterando profundamente. Frente a novas demandas e movimentos sociais, os direitos ganharam novas configuraes, exigindo um poder pblico no s voltado para a proteo dos direitos liberais clssicos, essencialmente de carter negativo e com o escopo de garantir o livre mercado, mas tambm atento a concretizao de protees materiais que visassem garantia de condies mnimas para todos os cidados. Dentro dessa mudana paradigmtica, que compreende a transio do Estado liberal para o Estado social, e, posteriormente, para o Estado democrtico de direito, a noo de polticas pblicas ganhou destacada importncia nas discusses que envolvem o papel do Estado na concretizao de direitos e dos cidados na participao em instncias decisrias. Diante disso, qualquer insero sobre o controverso conceito de polticas pblicas se torna superficial sem uma breve visita a esse panorama histrico, levando impossibilidade de uma boa compreenso do atual estgio do debate sobre o tema e dificultando qualquer crtica ao modelo atual. At o sculo XX, a noo de polticas pblicas ainda estava longe de ser um senso comum no trato das obrigaes estatais. As constituies, at ento, tratavam apenas da estruturao dos poderes e diviso de competncias entre as diferentes instituies do Estado, enquanto a parte asseguradora de direitos visava apenas garantir as liberdades clssicas (direitos de primeira gerao), ou seja, direitos negativos contra o abuso estatal e contra a violao da propriedade privada. Havia tambm a garantia de direitos polticos, mas ainda bastante mitigados e oferecidos somente a certas parcelas da sociedade (no universalizados). Esse panorama comea a ser alterado no incio do sculo passado, como podemos notar nas cartas constitucionais do Mxico, em 1917, e da Alemanha, em 1919 (1934 no Brasil), primeiras constituies a trazerem direitos sociais no rol dos direitos fundamentais atribudos a todos os cidados. Essa categoria de direitos tem a caracterstica de proporcionar uma posio do indivduo frente ao Estado, obrigando esse a fazer alguma prestao em busca de concretizar uma situao material que realize o direito do cidado. Alguns autores chegam a cham-los de direitos-meio, ou seja, direitos cuja principal funo assegurar que toda pessoa tenha condies de gozar os direitos individuais de primeira gerao1.

DALLARI, p. 3

, portanto, o perodo de nascimento e apogeu do Estado social, o qual caracterizado pela ampla interveno estatal no domnio econmico com vistas a corrigir os abusos do sistema de mercado livre, distribuir renda e proporcionar um ambiente financeiro menos predatrio. Esse modelo ser impulsionado pelo presidente estadunidense Franklin Delano Roosevelt e o new deal, tendo seu pice nos chamados anos gloriosos, perodo compreendido entre o fim da 2 Guerra Mundial (1945) e o 1 Choque do Petrleo (1974). Durante o transcorrer desses anos, notamos a importncia do ordenamento jurdico para a modificao da concepo de Estado. As constituies deixaram de ser meros documentos organizadores das instituies estatais, alm de perderem seu carter simblico, no que toca a concretizao de direitos, passando a ter fora normativa, vinculando os poderes e demais agentes pblicos. Para tanto, veremos a instaurao dos tribunais constitucionais como forma de reconfigurar o jogo poltico, introduzindo novos conflitos na vida institucional e vinculando o Estado na concretizao dos direitos afirmados nas constituies. Diante desse novo papel assumido pelo Estado, a noo de polticas pblicas se torna pea central no novo arcabouo institucional, pois por meio delas que o Estado ir atuar em busca da concretizao de situaes materiais individuais capazes de assegurar padres mnimos de vida e garantir a melhoria dos padres sociais de toda a sociedade. Em definio breve, as polticas pblicas podem ser concebidas como programas governamentais que visam realizar objetivos determinados (concretizao de direitos), em tempo e quantidade previamente determinados, ocorrendo vinculao de receitas para tanto.2 No entanto, para entendermos especificamente o conceito de polticas pblicas, temos que ressaltar as transformaes que ocorreram nas ltimas dcadas em decorrncia de falncia do modelo de Estado social e da insurgncia de princpios do liberalismo clssico sob o manto do neoliberalismo. Segundo Alcindo Gonalves, alguns importantes fatores determinaram a crise do Estado social, sendo eles: a alta regulao legislativa, transformando as instituies pblicas em um Estado-empresarial que confunde o mercado e deseduca os indivduos; Estado como mero instrumento de grupos de presso; grande endividamento dos governos pelo aumento de gastos; e alto crescimento tributrio.3 Alm disso, o intervencionismo estatal, segundo Alcindo Gonalves, permite a criao dos chamados rent-seeking, indivduos ou pessoas jurdicas que
DALLARI, p. 11-15

GONALVES, pp. 78 e 79, in. DALLARI

atuam somente no intuito da captura de fontes de renda longe do mercado econmico, buscando privilgios no mbito estatal. Essa nova categoria de agentes sociais acaba transformando os tomadores de deciso em meros oferecedores de renda, ocorrendo uma apropriao do espao pblico por interesses e trocas privadas, fato que ajuda a aumentar o clientelismo perante o Estado.4 Com esse quadro, vrias teorias jurdicas buscaram incorporar, no modelo de organizao estatal, o mtodo das cincias econmicas, baseando-se na noo de escassez e na ideia do individualismo. Essa seria baseada na razo da mxima vantagem, na qual a racionalidade decorreria do clculo objetivo dos custos e benefcios, optando-se, no fim, pela opo que gere o melhor resultado. Acoplando-se a esse iderio, a teoria dos jogos teria o intuito de aplicar a noo da mxima vantagem s relaes intersubjetivas, pois a vontade de cada um dependeria da vontade dos demais.5 Diante disso, o Estado teria o papel de otimizao do mercado, garantindo que todos os indivduos consigam atuar num grau de certeza capaz de proporcionar uma realidade objetiva baseada na racionalidade da vantagem mxima. Por mais que se consiga tirar, das crticas ao Estado social, um arcabouo terico no qual se baseia as idias de um estado mnimo absoluto (espao pblico dominado pela razo do mercado), tambm podemos perceber ideias que fomentam um Estado voltado para ajudar na cooperao de aes em prol de um maior benefcio coletivo, ressaltando o papel das instituies no s como fatores de ordenamento, mas doadoras de sentido s aes individuais.6 Nesse contexto, a poltica apareceria no como uma busca incessante de resultados definidos como bons ou ruins, mas sim como um processo contnuo de educao, de experincia de valores partilhados e de construo e interpretao do mundo. O Estado passaria do papel de produtor e realizador vertical das polticas pblicas para o de indutor e provedor. H a criao de um ambiente pblico no-estatal, no qual formas de controle e de realizao de atividades de interesse geral so feitas e impulsionadas por um espao pblico com finalidade no determinada pelo Estado. Portanto, a direo em que o Estado ir andar condicionada pela distribuio de poder gerada pela luta poltica travada na esfera pblica. Os fins estatais no so dados, mas surgem das confrontaes realizadas na arena poltica. Nesse aspecto, a poltica pblica surgiria como processo, carregando com ela a sua nuance

Idem, p. 78

Idem, pp. 80-85

Idem, pp. 86 e 87

poltico e afastando-a da mera racionalidade baseada em uma eficincia assptica capaz de neutralizar os fins desejados pelo Estado. Fica ressaltada a dimenso participativa e o contraditrio, inerentes e essenciais organizao estatal, bem como a noo de um arcabouo institucional procedimentalizador da arena em que sero travados os duelos deliberativos em busca do convencimento e da tomada de deciso. Afasta-se o contedo definido priori das polticas pblicas, pois essas so um fluxo contnuo de coordenao e embate de agentes sociais e polticos oxigenado pela fiscalizao da adequao entre meios e fins. Alcindo Gonalves assim resume essa nova situao:
Ao abordar o tema sob a tica do processo, privilegia-se ainda a dimenso participativa na produo de polticas. Resgata-se a noo do contraditrio na sociedade, evitando assim as definies simplistas de boas ou ms polticas. Ao contrrio, nesta perspectiva resultam complexas as tomadas de deciso. O arcabouo institucional organiza o processo de definio das polticas, interage com ele (as instituies no so apenas cenrio fixo), mas deixa margem para a livre tomada de decises. Fica ainda evidenciada a dimenso estratgica da atuao no nvel do Estado. Processo pressupe planejamento, deciso (momentos onde a distribuio de poder chave) e execuo da ao. Exige-se, portanto, uma coordenao eficiente e apropriada entre meios e fins, indispensvel formulao adequada de polticas pblicas (GONALVES, p. 94)

Polticas Pblicas Como Processo Essa noo de polticas pblicas como processo adequa-se ao que Habermas chama de paradigma procedimental, o qual o mbito jurdico teria como funo assegurar o procedimento democrtico como forma de proporcionar que os afetados por uma possvel deciso tenham seus argumentos considerados na arena poltica, gerando autonomia privada e liberdade subjetiva a partir de um processo poltico no qual se (re)constri a liberdade privada pela participao direta do cidado envolvido na deciso atravs do espao pblico. Alm disso, tal paradigma daria legitimidade deciso a partir desse processo deliberativo, doador de racionalidade aos resultados produzidos. As normas, portanto, seriam tomadas como justas pelo uso apropriado do espao pblico decorrente dos direitos polticos. Esse paradigma seria uma superao do iderio do liberalismo clssico, cristalizado em torno de competidores

privados e do mercado, e do sistema do Estado social, formador de uma clientela em busca dos benefcios da burocracia estatal, pois teria como foco principal a autonomia do cidado participante do processo decisrio e da formao da opinio pblica, isto porque as liberdades iguais, segundo Habermas, defluem do avano na autonomia cvica comum capaz de pautar os debates que acontece no mbito institucional e decisrio.7 O autor conclui dizendo:
Os cidados podem produzir normas justas para o seus status privado somente se fizerem um uso apropriado de seus direitos polticos no domnio pblico. Eles devem estar dispostos a participar na luta sobre a relevncia pblica sobre a interpretao e sobre a avaliao de suas prprias necessidades, antes que legisladores e juzes possam saber o que em cada caso significa tratar igualmente casos iguais. Em sociedades altamente diferenciadas, com uma diversidade de interesses que opaca, um requisito epistmico para igual distribuio de liberdades para todos que aqueles cidados prioritariamente afetados ou interessados tenham a chance de apresentar seus argumentos em pblico, de articular e justificar os aspectos que so relevantes para um tratamento igualitrio em tais situaes. Em sntese, a autonomia privada de cidados iguais entre si pode ser assegurada apenas na medida em que tais cidados efetivamente exeram a autonomia cvica. (HABERMAS, p. 6)

Nota-se, portanto, que a ideia de polticas pblicas, associada ao paradigma procedimental, pressupe um procedimento aberto oxigenado pela esfera pblica, no qual o quadro normativo permite o fluxo comunicativo entre a esfera institucional e a sociedade organizada. A liberdade comunicativa exercida por atores coletivos inclusivos que colocam problemas sociais na arena poltica visando influir e tencionar a opinio pblica. Essa opinio se transformaria em poder no momento em que fosse expressa em uma deciso fruto da opinio formalmente organizada (instituies). Logo, a poltica pblica surgiria e seria um processo democrtico legitimado pela esfera pblica, a qual no s serviria como motor propulsor do atuar estatal, mas o levaria adiante e o fiscalizaria. Esse aspecto processual das polticas pblicas lhe atribuem um carter cognitivo, pois permitem que elas contribuam para a elaborao de um quadro comum,

HABERMAS, p. 6

doador de sentido, no qual diferentes campos do Estado e da sociedade civil se articulem sob o objetivo geral mobilizado sob certos valores, instrumentos particulares e normas. Alm disso, as polticas pblicas, enquanto devir, atuam como construo e transformao do sentido das deliberaes em espao pblico, no qual os problemas so postos, discutidos e rediscutidos a partir dos resultados alcanados pelas prprias polticas pblicas. H a reconstruo do problema e da cidadania por parte dos envolvidos.8 H uma retroalimentao constante, na qual a avaliao no feita ao fim, mas no curso da execuo.9 Essa ideia pressupe uma intensa articulao entre Estado e sociedade civil, contribuindo para a ideia de governana, que envolve o aspecto de coordenao de mltiplos atores, guiados por um processo horizontalizado (contraposto ao verticalismo do Estado social), na busca de determinados resultados, quebrando a firmeza da dicotomia que separa o espao de atuao pblica do de ao privada. Alm disso, as polticas pblicas como processo em tese permitem uma accountability (prestao de contas) constante das atuaes estatais, aumentando a legitimidade das aes dos agentes pblicos atravs da cobrana dos resultados pela sociedade civil e contribuindo para a adequao das respostas s demandas propostas (responsiveness). Portanto, dentro dessa guinada democratizante que o conceito de polticas pblicas sofreu com as crticas produzidas contra o Estado social, podemos extrair, ainda que de forma rudimentar e incompleta, o conceito de polticas pblicas como uma ao governamental fundada em processo(s) juridicamente regulado(s), no qual h uma coordenao dos meios disponveis na busca de algum objetivo socialmente relevante, expressando a seleo de prioridades, os meios e o tempo para alcanar as metas definidas,10 sendo tudo isso balizado por um arcabouo normativo procedimental que permita o estabelecimento do fluxo comunicativo entre sociedade civil e instituies decisrias formais. Em ciclo, as polticas pblicas apareceriam como, primeiramente, uma identificao de problemas (estabelecimento de uma agenda), proposio de solues, especificao dos objetivos a serem alcanados e indicao dos melhores meios. Aps isso, haveria sua implementao por uma deciso conformadora. No entanto, enquanto processo contnuo, essas duas fases se sucedem incessantemente, permitindo uma avaliao constante que fornece o acolhimento de informaes que reformula e transforma a poltica, assim como permite o controle de eventuais
MASSA-ARZABE, p. 59. in. DALLARI

Idem, p. 70

DALLARI, p. 39

desvios. 11 Isso tudo se daria dentro do ordenamento jurdico, que teria o carter de vincular e procedimentalizar as polticas pblicas, e no s isso, possibilitar a participao pblica na construo do agir estatal. Por fim, cabe ressaltar que essa efetivao de direitos sociais, por meio das polticas pblicas, permite o controle judicial das prestaes estatais, deslocando, em certa medida, a problemtica de elaborao e fiscalizao do agir estatal para o mbito judicial. Dentro dessa teoria, esse aspecto deve ser ressaltado pelo fato de que o judicirio, em muitas situaes, possuiria a legitimidade perdida pelo legislativo e pelo executivo, se tornando a representatividade mxima do sistema em que o direito atua como mediador de conflitos existentes na sociedade. Esse deslocamento pode ser temerrio na medida em que o processo de seleo de prioridades e reserva de meios, cerne da construo de qualquer poltica pblica, se d no legislativo e no executivo, locais onde se elaboram o planejamento e se define o oramento de maneira global, enquanto no judicirio cada caso analisado de maneira isolada ou na perspectiva de grupo de indivduos.12 No entanto, uma margem de discricionariedade deve ser deixada ao rgo legislativo no que toca a escolha dos meios para alcanar certos resultados futuros(anlise de prognsticos), e essa margem seria definida, segundo Alexy, se levando em considerao o princpio atingido, e que ela depende decisivamente do peso desse princpio no caso a ser decidido. Portanto, quanto maior for o dano a determinado princpio, menor ser a liberdade de atuao das instncias parlamentares. Nesse sentido, o autor afirma, citando jurisprudncia do Tribunal Constitucional Alemo:
Quanto mais a interveno legal afetar expresses elementares da liberdade da ao humana, tanto mais cuidadosamente devem ser sopesadas as razes utilizadas como fundamentao contra a pretenso bsica de liberdade dos cidados. A discricionariedade ligada a prognsticos torna-se, assim, um problema de sopesamento entre o princpio material de direito fundamental e o princpio formal da competncia do legislador, democraticamente legitimada. (ALEXY, p. 469)

Ainda que o autor, no decorrer de sua teoria, cite a importncia do procedimentalismo, sente-se um esvaziamento das deliberaes democrticas quando o mbito argumentativo de deciso paira sobre o Tribunal Constitucional, deixando ao arbtrio dos juzes decidirem qual peso cada princpio deve ter em determinado
GONALVES, p. 70, in. DALLARI

DALLARI, p. 36

sopesamento. Talvez uma forma de manter nas cortes constitucionais o referido fluxo comunicativo, estabelecido como motor das polticas pblicas, seja a adoo do que Haberle chama de sociedade aberta dos intrpretes constitucionais, a qual parte da ideia de que todos aqueles que vivem um contexto constitucional so intrpretes da norma em algum sentido, sendo participantes ativos no processo hermenutico. 13 Portanto, todas as foras pluralistas pblicas so, potencialmente, intrpretes da Constituio. (...) A esfera pblica pluralista desenvolve fora normatizadora. Posteriormente, a Corte Constitucional haver de interpretar a Constituio em correspondncia com sua atualizao pblica.14 Portanto, o espao para elaborao de polticas pblicas dever ser balizado e conduzido pelo procedimentalismo democrtico, no qual a participao ativa dos sujeitos sociais envolvidos se faz necessria no estabelecimento de um resultado pautado pela legitimidade das deliberaes. O judicirio, nesse sentido, se tornaria somente mais um palco institucional da arena poltica, no qual as opinies pblicas, seguindo um quadro normativo procedimental baseado no agir comunicativo, seriam transformadas em decises formais construdas e pautadas na racionalidade discursiva. Como se v, o conceito de poltica pblica enquanto processo no deve ser abandonado nem enquanto a mesma alvo do controle judicial, sob pena de ceifarmos a prpria caracterstica democratizante desse novo agir estatal. Uma Perspectiva Histrica da Extenso Universitria

Ao longo da histria, o conceito de extenso foi compreendido de diferentes modos. Para que se chegasse definio utilizada hoje, de uma prtica horizontal baseada na troca de saberes entre a Universidade e a comunidade, foi necessria uma mudana na maneira de enxergar e praticar extenso. No h consenso quanto origem da Extenso: alguns creem que esta deu seus primeiros passos na Grcia, desvinculada das universidades, inexistentes na poca, e ligadas Escola grega. Outros acreditam que s se pode considerar a prtica extensionista ligada universidade e, portanto, seu incio teria sido na Era Medieval, com as primeiras universidades, como a de Bolonha. Em comum, v-se em ambos os momentos uma educao verticalizada, autoritria e, ainda que houvesse abertura da Universidade para a sociedade, o que

HABERLE, p.15

Idem, 41

permitiu a classificao desses momentos como possveis beros da extenso essa abertura era restrita a poucos e o ensino no tinha como foco a transformao social. Na Europa do sculo XIX, especialmente na Inglaterra, a extenso universitria era caracterizada pelas campanhas de sade e pelos teatros para a sociedade, entre outros servios. Nota-se que as aes extensionistas eram pontuais e ainda no havia um carter horizontal da transmisso do conhecimento. Extenso era apenas universidade aberta comunidade, mas no a todos que efetivamente pertenciam a esta sociedade. O conceito de extenso passa por uma grande mudana em um perodo chamado Ao Revolucionria, com o movimento estudantil, em especial na Amrica Latina. smbolo dessa mudana de paradigma o Movimento estudantil de Crdoba, na Argentina. Iniciado em 1918, fundamentava suas aes em uma extenso universitria comprometida com a transformao social, com vnculos ideolgicos e militncia poltica discente e docente. Os estudantes questionavam o ensino dissociado dos problemas locais, conforme ocorria at ento. O objetivo principal do movimento, e da extenso nesse perodo, passou a ser o fortalecimento da universidade, com a projeo ao povo da cultura universitria e a preocupao com os problemas sociais. No Brasil, a extenso surge no incio do sculo XX, com o advento das primeiras universidades do pas. A influncia vem de dois modelos: o ingls com a promoo de cursos e palestras com o intuito de levar o conhecimento acadmico sociedade, considerada ignorante e o estadunidense, focado nos ideais da Revoluo Americana e com especial ateno populao rural. Na dcada de 30, a extenso universitria brasileira se desenvolveu, promovendo aes ligadas valorizao da cultura do pas, alm de cursos e debates acerca dos problemas sociais enfrentados. O perodo marcado por crticas de que a extenso exercia papel apenas de voluntarismo, pela falta de mtodo no trabalho desenvolvido e pela ausncia de busca da compreenso da realidade do outro. S possvel romper com esse carter de voluntarismo quando se estabelece a empatia15 entre os universitrios e os demais membros da sociedade, que passam a se ver como iguais, sem hierarquias ou concepo de pensamento melhor que o outro. A conscincia da necessidade da troca de experincias e do dilogo

HUNT, Lynn.

fundamental para a consolidao desse processo de alteridade, e no se v isso nesse momento. Mas nas primeiras dcadas do sculo XX, a extenso possui vantagens em relao aos perodos anteriores: o discurso engessado de outrora substitudo pelo dilogo, que se torna um dos pilares da prtica extensionista. Conforme afirma a autora Rossana Serrano:
Se antes a Universidade abria-se de forma autoritria, verticalizada, coisificando o homem, as Universidades Populares e o Movimento Estudantil tratam de iniciar a construo do dilogo como princpio de trabalho da extenso universitria, com o reconhecimento da capacidade do outro de construir relaes com outros e com o mundo.16

Data do mesmo perodo a regulamentao do Estatuto das Universidades brasileiras, que sistematiza a concepo de extenso da poca: visar difuso de conhecimentos individuais e coletivos, a soluo de problemas nacionais e a propagao de ideias e princpios que salvaguardassem os interesses nacionais. Para isso, eram promovidos cursos e palestras para a comunidade. Percebe-se a noo de que a Universidade tem o compromisso social de levar comunidade os conhecimentos aprendidos, mas, aparentemente, acreditava-se que os universitrios no tinham nada para aprender com a sociedade, pois no havia estmulos troca de conhecimento ou crescimento mtuo. No Brasil, um personagem histrico teve papel importante na desconstruo desse conceito em nome de um que privilegiasse o compartilhamento de experincias: a UNE (Unio Nacional dos Estudantes). Criada em 1937, por sua metodologia de trabalho abriu espao para a reflexo crtica sobre as aes realizadas e a participao da comunidade. Somaram-se a isso os ecos do Movimento estudantil de Crdoba, que s chegaram ao Brasil na dcada de 40. Nas dcadas de 50 e 60, rompe-se com a noo at ento dominante de que o papel do extensionista universitrio era iluminar a sociedade, retrgrada e ignorante, com seus conhecimentos.

SERRANO, p. 6

Paulo Freire chega at a propor uma mudana de nomenclatura, tendo em vista que o termo "extenso" poderia remeter percepo de que o propsito era, pura e simplesmente, a transferncia de conhecimentos em uma relao em que h o sujeito ativo transmissor e o passivo depsito do saber. Em lugar do termo "extenso", Freire prope a palavra comunicao: "a educao comunicao, dilogo, na medida em que no a transferncia de saber, mas um encontro de sujeitos interlocutores que buscam a significao dos significados"17. O termo se manteve por questes de tradio, porm as ideias que contm a palavra "comunicao", em concepo freireana, foram includas nesse novo modo de pensar a extenso. O debate ganha fora e d sinais de que elevar a prtica extensionista a um novo patamar. Porm, com o endurecimento da ditadura militar, o regime ento instalado impediu o desenvolvimento da extenso. Com o intuito de coibir o pensamento critico dos estudantes, o governo passara a estimular, em substituio a prticas extensionistas, aes pontuais de carter assistencialista e desvinculadas da Universidade. O objetivo principal dessas aes era a manuteno da ordem e segurana nacional. A transformao da realidade social, foco da extenso praticada hoje, foi renegada nesse perodo. Isso porque, conforme explica a autora Amlia Cohn, pobreza e excluso, por si s, no ameaam a ordem social vigente e a segurana nacional. No interessava ao governo priorizar aes com esse foco.

Fenmenos como a pobreza, a fome, a velhice desamparada, a alta taxa de analfabetismo entre crianas em idade escolar hoje no pas tendem a ser concebidos como injustias sociais, e como tal inaceitveis; no entanto, a associao entre eles e a ameaa ordem social ainda indireta e longnqua no imaginrio social, tornando-as ento passveis de ser socialmente toleradas. J homicdios, violncia no trnsito, latrocnio, por exemplo, tendem a ser imediatamente identificados pela sociedade como ameaa ordem social e, portanto, segurana individual do cidado, devendo como tal ganhar prioridade. (COHN, p. 386)
FREIRE, p. 48

Na dcada de 80, com a reabertura do regime militar e a posterior redemocratizao, a extenso brasileira consegue, novamente, se desenvolver. Baseando-se nos preceitos de Paulo Freire, a Extenso Universitria se institucionaliza. Tem incio a discusso da indissociabilidade entre o saber tradicionalmente acadmico ensino e pesquisa - e a prtica extensionista. Aperfeioa-se a noo da extenso como promotora da troca de saberes e fonte de produo de conhecimento. Explica Carolina Tokarski:

A extenso universitria passa a ser concebida como um processo educativo, cultural, poltico, cientfico e filosfico que integra o conhecimento produzido no ambiente acadmico, aos anseios e necessidades sociais. um processo educativo porque sua maior nfase na relao aprenderensinar que perpassa as relaes entre universidade e sociedade, levando em considerao que esta relao no meramente de um ensina e outro aprende, mas de um aprendizado mtuo e de constante troca de saberes, vises de mundo e de experincias. (TOKARSKI, p. 50)

A partir desse resgate histrico, torna-se mais fcil compreender o que a extenso atualmente representa: personagem fundamental no cenrio universitrio, pertencente ao trip indissocivel no qual se baseia a Universidade e garantido constitucionalmente: ensino, pesquisa e extenso. Fonte de trocas de saberes entre a comunidade e o corpo docente e discente da universidade, a partir de uma relao horizontal em que no h saberes melhores que os outros. Ressignificao dos contedos aprendidos nos livros e nas salas de aula a partir do contato com o mundo, com a prtica e a realidade a seu redor. A Funo da Extenso Universitria A extenso universitria tem uma funo central dentro da Universidade. De fato, desde 1988 a extenso universitria tem previso constitucional de indissociabilidade ao ensino e pesquisa, conforme se observa em seu artigo 207:

Art. 207. As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira e patrimonial, e obedecero ao princpio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso. 18

Mas, por que a extenso tem um papel to importante na Universidade? Conforme observado anteriormente, a extenso, hoje, tem um papel de comunicao (nos termos de Paulo Freire) permanente com a sociedade. Esse papel importante e tece deslocamento em diferentes direes, mas dois sentidos se sobressaem: 1. O sentido Universidade-Sociedade, que ressignifica a concepo da sociedade de suas prprias ideias e concepes preconceituadas, atravs da democratizao do conhecimento e da proposio de espaos de reflexo; e viabiliza mudanas e transformaes sociais, a partir de comunicao crtica e emancipatria com participao horizontal da populao. 2. E o sentido Sociedade-Universidade, que ressignifica a concepo universitria de suas prprias ideias e concepes preconceituadas, atravs da efetiva participao social dentro da Universidade e a consequente produo de um conhecimento que consciente da realidade histrico-social do pas e no-alheio, isolado, daqueles e daquelas que efetivamente colhem os frutos do conhecimento produzido dentro das universidades. Nesse sentido, o Plano Nacional de Extenso Universitria, produzido pelo Frum Nacional de Pr-Reitores de Extenso das Universidades Pblicas Brasileiras (Forproex), ilustra bem o papel da extenso no ambiente social e universitrio:
Esse tipo de extenso, que vai alm de sua compreenso tradicional de disseminao de conhecimentos (cursos, conferncias, seminrios), prestao de servios (assistncias, assessorias e consultorias) e difuso cultural (realizao de eventos ou produtos artsticos e culturais) j apontava para uma concepo de universidade em que a relao com a populao passava a ser encarada como a oxigenao necessria vida acadmica (sic).

Constituio Federal

Dentro desses balizamentos, a produo do conhecimento, via extenso, se faria na troca de saberes sistematizados, acadmico e popular, tendo como consequncia a democratizao do conhecimento, a participao efetiva da comunidade na atuao da universidade e uma produo resultante do confronto com a realidade.19

Vale ressaltar que essa via de mo dupla no preza somente pela efetivao da participao social na produo de conhecimento e pela garantia de reflexo do conhecimento com a realidade. Nesse sentido:
Polticas Pblicas As universidades pblicas brasileiras so instituies criadas para atender s necessidades do pas. Esto distribudas em todo o territrio nacional e em toda a sua existncia sempre estiveram associadas ao desenvolvimento econmico, social, cultural e poltico da nao, constituindo-se em espaos privilegiados para a produo e acumulao do conhecimento e a formao de profissionais cidados. Por isso, o Frum de Pr-Reitores de Extenso prope a participao dessas universidades nas discusses, elaborao e execuo de polticas pblicas que tenham a cidadania e o cidado como suas principais referncias.
20

Ou seja, a extenso no se preocupa apenas pela ressignificao do conhecimento tcnico-cientfico produzindo dentro da Universidade, mas tambm pelo engajamento da Universidade na elaborao de polticas pblicas surgidas de, e refletidas por, este conhecimento produzido dentro do ambiente comunicativo e social participativo fornecido pela extenso. Pretende-se, desse modo, defender a extenso como um joint-venture21 entre universidade e sociedade para produo de conhecimento e formulao de polticas pblicas para aplicao das teorias produzidas.

Pginas 3 e 4 do Plano Nacional de Extenso, disponvel no stio

Joint-venture deve ser entendido um acordo entre duas ou mais pessoas, que se tratam de maneira horizontal para alcanar um determinado fim comum especfico, para diviso de lucros ou prejuzos. Essa tarefa pode ser vista como uma de vrias partes de uma resposta a falta de participao popular na tomada de deciso pblica elemento indispensvel e considerado por muitos autores um dos principais problemas na elaborao de polticas pblicas ao redor do mundo. Nesse sentido, Cass R. Sunstein e Stephen Holmes22 afirmam que todos os direitos tem um custo, independentemente de serem garantidos por implementao positiva ou negativa do estado. Para eles, um direito negativo pode ter tanto, ou mais, custos que um direito positivo. Um exemplo o direito a propriedade, que depende de altos custos com policiamento e gastos tribunais para atender demandas por problemas proprietrios e possessrios. Dentro desta teoria, os autores classificam os direitos legalmente garantidos como alocao de recursos escassos - coletados por impostos pagos por todos os cidados - e questionam o procedimento e quais implementaes devem ser priorizadas frente ao inevitvel trade-off entre os diversos direitos a serem garantidos. Quanto escolha dos direitos a serem garantidos, o livro contra a ideia de que deva haver uma priorizao da garantia de direitos para redistribuio aos mais necessitados, como se observa neste fragmento:
Redistribution is omnipresent. It does not occur only when the government takes money from taxpayers and hands it over the needy. Redistribution also occurs, for example, when the public force is made avaible, at the expense of taxpayers generally, to protect wealthy individuals from private violence and threats of violence (HOLMES e SUSTEIN, p. 229)

A despeito disso, para eles inegvel que, seja qual for o conjunto de direitos a serem legalmente garantidos, h uma marcante falta de participao pblica nos ambientes de deciso quanto a essa escolha o que em si se configuraria como um dos principais problemas da alocao de recursos para defesa de direitos. Nesse sentido:
But it cannot be denied that, in the United States today, important allocative decisions concerning basic rights are often made in secretive ways, with little public consultation and control. At the very

last, such judgments should have been made differently and that require justification in process of public deliberation, subject to constitutional constraints that must themselves be justified. (HOLMES e SUSTEIN, p. 228)

Apesar de discordarmos quanto afirmativa de que direitos sociais no devam ser priorizados para implementao de polticas redistributivas aos mais necessitados, concordamos que esse posicionamento s pode ser defendido em um ambiente com ampla participao publica. A Organizao das Naes Unidas vai alm e no se preocupa apenas com a legitimidade da tomada de decises pblica a respeito da organizao estatal para proteo de direitos. Ela tambm problematiza a eficincia das polticas pblicas pensadas sem a participao popular, para afirmar que a atuao estatal s pode sucedida se pensada com ampla participao popular, instruindo que um bom governo com participao civil deve:
1. Acknowledge the increasing importance and effectiveness of participation of people in the formulation, implementation, monitoring and evaluation of public policies and programmes to achieve their country development objectives as well as the MDGs in the Arab 23 region;

Diante de tais constataes, faz-se importante afirmar que a extenso universitria no pode ser concebida apenas como canal de implementao, em si, de polticas pblicas. Essa considerao se faz em vista do papel constitucional indissocivel da extenso universitria de ser um ambiente para reflexo e comunicao com a sociedade - no s na elaborao de polticas pblicas como tambm para insero da sociedade na universidade e na consequente democratizao do saber, e elaborao e organizao das prprias polticas pblicas a serem implementadas. Um exemplo dessa desvirtuao da funo da extenso a chamada extenso agrcola tradicional, que no observa na sociedade agentes capazes de construir saberes, muito menos de participar na construo da poltica pblica a ser implementada. No so respeitados os costumes, conscincias e sujeitos da sociedade, apenas se implementa uma poltica pblica, de cima para baixo, de instruo da sociedade de para aumentar a produtividade rural.

A despeito da grande importncia de uma poltica pblica que seja pensada para a fomentao do crescimento de produo agrcola, a extenso necessariamente supera a etapa de implementao de polticas pblicas e se figura como um canal privilegiado para elaborao, controle, anlise e inovao de tais polticas. Extenso como ambiente antifetichista para elaborao de Polticas Pblicas Nota-se a necessidade de democratizao dos espaos pblicos e uma efetivao da participao popular nos processos de deciso institucionais. Com isso, polticas pblicas enquanto processo e a extenso so importantes instrumentos para que tenhamos espaos cada vez mais democrticos e que proporcionem o gerenciamento cidado do agir estatal. Mangabeira Unger chama a ateno para a necessidade do experimentalismo prtico como aprendizado coletivo na luta contra o que ele denomina de fetichismo institucional, o qual seria uma forma de crena em expresses institucionais determinadas e especficas como necessrias e essenciais para representar categorias, em certa maneira, abstratas: como a de democracia poltica, economia de mercado e uma sociedade civil livre. O autor diz que o fetichismo institucional :
A identificao inibidora e injustificada de concepes institucionais abstratas, como a democracia representativa e a economia de mercado, com um conjunto especfico e contingente de estruturas institucionais. Essa atitude fetichista em relao s estruturas institucionais da sociedade recebe estmulo de muitas das prticas discursivas dominantes das cincias sociais, tais como sua caracterstica incapacidade para reimaginar descontinuidade e reinveno institucional. A mesma atitude tambm encontra apoio nos pressupostos operativos de grande parte da filosofia poltica normativa, com sua separao mal-direcionada entre princpio prescritivo e elaborao institucional. As decepes e desiluses da histria do sculo XX, que culminam no colapso do comunismo o exemplo mais dramtico de inovao institucional deliberada nesse sculo , parecem confirmar a percepo de constrangimento histrico que inspira e expressa o costume fetichista. (UNGER, p. 18)

Tal fetichismo sustentado pelo que Mangabeira chama de tese da convergncia, pensamento que acredita que as diferentes sociedades caminham, de forma evolucionistas, a um nmero reduzido de arcabouos institucionais que seriam os nicos capazes de realizar o projeto democrtico e concretizar as liberdades subjetivas. Tal modo de

pensar cr que, com o passar do tempo, as sociedades acabem optando pelas melhores formas institucionais disponveis. 24 Isso tem como pano de fundo a ideia de que determinados objetivos sociais vinculam as escolhas de instituies, afastando qualquer pensamento institucional alternativo, alm de negligenciar o papel de que a escolha de determinadas escolhas polticas representam a escolha de certa maneira de viver e de nos relacionarmos com outras pessoas.25 Esse tipo de pensamento baseado na convergncia de ideias, que serve como base ao fetichismo institucional, levaria impossibilidade de qualquer questionamento do status quo institucional, favorecendo um sistema no qual h a negao de solues coletivas para problemas coletivos, transformando a poltica em um palco de ao restrita e parcial, deixando o campo aberto para o jogo de interesses particularistas e para a determinao do espectro estatal pela tica do mercado econmico.26 Mangabeira caracteriza o atual paradigma dessa forma:
O regime poltico da poltica desernegizada favorece nveis baixos de engajamento popular e submete ao conhecimento tcnico o que retira do auto governo popular ativo, dissolvendo a escolha poltica numa srie de discusses polticas restritas e pouco relacionadas. (UNGER, p. 20)

Dentro desse ambiente de neutralizao da democracia, nota-se a importncia de espaos que potencializem a cidadania participativa e gerenciadora, na qual o papel de crtica se exera e que seja capaz de proporcionar formas de pensamento capazes de gerar modelos institucionais diversos aos atuais. Para tanto, se faz necessrio que a populao atue diretamente nos processos polticos e na formao de deciso, contribuindo, de forma participativa, na formao de resultados mais democrticos e capazes de resolver problemas coletivos, afastando a ideia de que as deliberaes estatais so tomadas somente por especialistas. Esse ncleo de ideias ressignifica o papel da universidade e do prprio conhecimento cientfico, pois esses no devem mais se manter isolados da sociedade, mas em constante dilogo com as prticas sociais e com os saberes no acadmicos. Por isso, h a

necessidade de que ocorra a superao do que Boaventura de Sousa Santos chama de paradigma da cincia moderna, o qual blinda o papel da cincia e exclui todas as demais formas de saber, para o paradigma social do conhecimento prudente para uma vida decente, no qual a cincia se revoluciona quando apropriada por uma sociedade revolucionada pela prpria cincia.27 Portanto, o conhecimento produzido pelas universidades apropriado pelas diversas parcelas da sociedade, as quais, atravs de seus prprios saberes, ressignificam e utilizam o conhecimento acadmico para produo de cidadania e emancipao social. Ou seja, a prpria populao, de forma participativa e cidad, que decide o que fazer com o conhecimento cientfico, e no esse que define, de forma preliminar, os seus objetivos. Essa concepo dialgica e democrtica do conhecimento proporcionaria uma mudana clara no papel da cincia nas sociedades contemporneas. Esse iderio de tomada de decises a partir de um conhecimento democraticamente produzido e capaz de pensar criticamente em alternativas, j que no se fecha em padres pr-moldados de deliberao e incorpora prticas e saberes populares na sua confeco, adequa-se e evidncia a importncia da extenso universitria na construo cidad do espao pblico. Por proporcionar o dilogo de saberes; a emancipao; e uma construo de cidadania, na qual os envolvidos no so iluminados por um saber exterior, mas so sujeitos produtores de conhecimento de forma participativa, a atividade extensionista ressalta o carter de ao popular direta e autogesto do espao pblico pela populao, contribuindo para uma crtica do fetichismo institucional e para um pensar capaz de criar novas alternativas polticas Programa Josu de Castro O programa Josu de Castro foi formulado pelo MEC, por meio de sua Secretria de Ensino Superior, com o intuito de favorecer a formao acadmica, pela extenso, dos estudantes universitrios e de buscar a parceria das Instituies Pblicas de Ensino Superior na erradicao da fome e da misria no pas, pauta essa capaz de integrar as foras do Estado e da Sociedade Civil e que no pode prescindir da contribuio da Universidade Brasileira.28 Para tanto, o MEC recorreu ao Frum de Pr-Reitores de Extenso das Instituies pblicas de educao superior brasileira Forproex, para que esse assumisse a

obrigao de construo do referido programa, o qual, depois de finalizado, seria submetido s Reitorias das Universidades pblicas brasileiras. O programa tem como justificativa central a ideia de que a fome um problema estrutural da realidade brasileira, dificultando a concretizao da cidadania e exigindo esforos de vrios setores da sociedade para a sua erradicao, entre eles a Universidade. Atravs do direito educao, as camadas mais vulnerveis do pas seriam alvo de polticas em que os universitrios seriam os responsveis por implement-las atravs da prtica extensionista, comprometida com a superao da fome e da misria no pas. Segundo o plano, seria uma forma de aprofundar a funo social das universidades pblicas, articulando a academia com uma ao prtica de transformao da sociedade.29 Como toda poltica pblica, haver reserva de recursos no oramento para que as universidades aderentes ao programa sejam capazes de efetivar os objetivos nele estabelecidos, atravs do aumento de custeio das atividades universitrias, bolsas e incrementos na assistncia estudantil. Nas diretrizes do plano, fica bastante explcito o carter formativo do programa, visando proporcionar ao estudante um contato com a realidade que no teria caso ficasse somente dentro da sala de aula. Dessa forma, ele teria a oportunidade de conhecer e vivenciar os problemas da realidade brasileira, e no s isso, teria a oportunidade do primeiro emprego atravs das bolsas que seriam distribudas. Alm disso, ressalta-se o aspecto de articulao entre academia e comunidade, proporcionando a participao e construo de cidadania dos envolvidos, articulando polticas pblicas permanentes, alm de visar promover a emancipao local e construir mecanismos que garantam sua continuidade, resguardando o seu carter formativo e de construo do conhecimento no assistencialista.30 Para realizar todos esses objetivos, a extenso universitria seria, portanto, utilizada como uma poltica pblica voltada para a erradicao da pobreza, tendo como fora motriz a vinculao de parte da prtica extensionista promovida pelos alunos com a concretizao dos objetivos estabelecidos pelo referido programa, abrangendo a totalidade dos municpios brasileiros considerados prioritrios na erradicao da fome e da misria e contendo um sistema de reavaliao e diagnstico constante das finalidades estabelecidas. Em princpio, a data para incio da execuo do programa seria dezembro de 2011, tendo sua vigncia at o fim de 2015, data na qual seriam divulgados amplamente os

resultados alcanados e apreciada a sua continuidade pelo conjunto das universidades e do governo.31 A Concepo de Extenso do Plano Josu de Castro e suas Consequncias Em que pese essencialidade dos objetivos do Programa Josu de Castro, o referido documento subverte um dos pilares da universidade brasileira. A extenso subsumida implementao de uma poltica pblica, com ela se confundindo e perdendo suas caractersticas principais. Conforme o exposto nas caractersticas do referido programa, a extenso seria reduzida a um canal de implementao de polticas pblicas, como a poltica pblica de erradicao da pobreza em mbito nacional Como forma de envolvimento das universidades em determinados contextos sociais, no qual a prpria comunidade, atravs do dilogo, se emancipa e produz cidadania, contribuindo para uma crtica horizontalizada e para uma dialtica de saberes, a extenso tem como intuito o empoderamento das pessoas atravs de uma reflexo sobre a condio histrica na qual se encontram. Mas essa reflexo produzida pela prpria comunidade, no vem de cima, mas do dilogo. Com seu prprio conhecimento, os envolvidos se tornam sujeitos histricos e tomam seus destinos em suas mos. Portanto, nesse contexto de ideias, a extenso, como espao de crtica e de debate do institudo, seria local propcio para a reflexo sobre as polticas pblicas que esto sendo postas em prtica ou que devem ser, mas no o meio para que houvesse a implementao dessas. espao para que se pensem as polticas pblicas, no sendo o ambiente no qual determinada atuao estatal seja imposta sobre determinada realidade social. Como poltica pblica, o Programa Josu de Castro nos traz a ideia de participao cidad e de avaliao constantes, no entanto, ao vincular a atividade extensionista concretizao das metas nele estabelecidas, faz com que a extenso universitria perca sua autonomia, e no s isso, a prpria comunidade acaba perdendo seu campo de emancipao e de reflexo sobre o agir estatal e sobre sua realidade. O Programa acaba enviesando a extenso, retirando seu poder de empoderamento e de democratizao do espao pblico, j que atrela suas atividades a uma nica poltica pblica. Dessa forma, as caractersticas extensionistas de oxigenao das arenas polticas e de formao de novos sujeitos de direito fica debilitada. A extenso seria uma forma de pensar polticas pblicas de forma autnoma e no verticalizada. Mas o que o Programa Josu de Castro faz inseri-la dentro de um agir estatal nico, dificultando a crtica e subvertendo o fluxo comunicativo entre opinio pblica e agir institucional, j que esse ltimo, dentro da tica do Programa, acaba determinando aquele.

Alm disso, a funo da extenso, dentro do contexto da Universidade, completamente desvirtuada quando a atividade extensionista no utilizada como meio de comunicao um joint-venture entre universidade e sociedade - mas como veculo de implementao de poltica pblica do aparato estatal, j que a extenso tem a caracterstica de ressignificar os contedos aprendidos dentro da sala de aula atravs do dilogo horizontal para a construo de saberes. A ideia de erradicar a fome, acabar com a misria, proporcionar o primeiro emprego a estudantes e alavancar o carter de funo social da universidade so de extrema importncia e devem sim ser pensadas polticas pblicas nesse sentido e tambm no se exclui o papel da universidade na implementao de atividades estatais que possuem esses objetivos. No entanto, como explicitado acima, no devemos ocupar o espao especfico da extenso com a realizao de polticas pblicas, sob pena de que a atividade extensionista perca sua horizontalidade entre sociedade e universidade e se transforme em um canal vertical para a implementao de polticas pblicas. O Programa Josu de Castro, por mais que vise democratizar o espao pblico e resolver problemas essenciais da populao brasileira, gera, de certa forma, uma dificuldade para a superao do pensamento convergente no que toca o mbito da extenso, pois essa teria como meta a formao horizontalizada do conhecimento em um espao pblico deliberativo e crtico. Dentro do plano Josu de Castro a ao popular direta e a tomada de deciso coletiva para solver problemas coletivos so praticamente inexistentes, pois o espao da extenso seria utilizado unicamente para uma meta social pr-estabelecida, a qual poderia ser resolvida por uma poltica pblica que no se apropriasse de um espao universitrio que tem a funo justamente de pensar alternativas atravs do dilogo horizontal. O objetivo desse artigo no negar a implementao do Programa Josu de Castro, per se. Este artigo objetiva afirmar que as polticas pblicas devem ser pensadas em conjunto com a sociedade, garantindo a sua eficincia e legitimidade atravs do processo democrtico; que a extenso tem uma funo especfica dentro do ambiente universitrio, que no pode ser desvirtuada para outras finalidades e que pode ser vista como um canal eficiente para a participao popular na proposio e crtica de polticas pblicas; e que o Programa Josu de Castro, na forma em que est posto, utiliza o espao da extenso apenas como um canal para a implementao vertical de polticas pblicas, tirando dela as caractersticas principais que garantem o sucesso de sua finalidade. Nesse sentido, achamos que o Programa Josu de Castro deveria ser repensado para que se, caso seja implementado: o seja por meio de outro meio que no a extenso, ou adque suas propostas a fim de que mantenha as caractersticas centrais de horizontalidade da atividade extensionista.
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