A CORRUPO NA P OLTICA

Perspectivas Tericas e Metodolgicas

Fernando Filgueiras
Doutorando em Cincia Poltica no IUPERJ Mestre em Cincia Poltica pela UFMG

Resumo
Este artigo constri uma crtica metodolgica aos modelos formais e comparativos de estudo da corrupo na poltica. Em primeiro lugar, apresento a agenda de pesquisas, iniciada na dcada de 1950, da teoria da modernizao e o modo como ela construiu um conceito e uma perspectivada corrupo. Em segundo lugar, apresento as pesquisas conduzidas a partir da dcada de 1990, de vis econmico e institucionalista. Argumento que estas abordagens do problema da corrupo naturalizam seu conceito e sua prtica. Isso ocorre porque o conceito e a prtica da corrupo tm parmetros culturais e hegemnicos construdos pela teoria poltica, nos pases do capitalismo central. Especulo, neste artigo, que o tema da corrupo deve partir de uma teoria poltica que seja capaz e aberta o suficiente para absorver os elementos semnticos que atravessam o conceito de corrupo. Desse modo, evita-se os vieses comparativos e as correlaes esprias construdas ao longo de cinqenta anos de pesquisa sobre o tema da corrupo. Palavras-chave: corrupo, metodologias comparativas, modelos formais, moralidade.

Juiz de Fora, maio de 2006.

1. INTRODUO

O tema da corrupo, nas cincias sociais, est relacionado a duas grandes agendas de pesquisas no sculo XX. Em primeiro lugar, datando da dcada de 1950, a corrupo tratada no conjunto de uma perspectiva estrutural-funcionalista,

relacionando-a ao problema da modernizao. Entre meados da dcada de 1970 e meados da dcada de 1980, o tema da corrupo deixado de lado, retornando no incio da dcada de 1990, em vista do problema da liberalizao econmica e poltica, com as reformas de cunho liberal. O tema da liberalizao modificou a abordagem terica e metodolgica da corrupo, focando o problema em uma perspectiva essencialmente econmica. Enquanto os membros da agenda estrutural-funcionalista estavam

preocupados em relacionar o tema da corrupo aos macroprocessos sociais da modernizao, na dcada de 1990 surgem pesquisas que estudam o tema da corrupo por uma abordagem essencialmente econmica, preocupada com os custos e com as externalidades geradas em contextos de corrupo alargada. Este artigo trata das agendas de pesquisa construdas pela teoria da modernizao e pelo institucionalismo de vis econmico. Este artigo tece uma crtica metodolgica a estas duas abordagens, em vista dos problemas comparativos e conceituais construdos acerca do tema da corrupo. Inicialmente, reconstruo o argumento da teoria da modernizao e do institucionalismo econmico, apontando o modo de acordo com o qual estas duas abordagens naturalizam o conceito de corrupo. Essa naturalizao do conceito de corrupo estreita seu horizonte de aplicabilidade, na medida em que permite a atribuio de um sentido universal dado ao termo pelos pases centrais do capitalismo. Com relao ao problema da metodologia comparativa, os desenhos de pesquisa terminam por ressaltar vieses epistemolgicos do conceito de corrupo, os quais resultam na inefetividade do combate corrupo e na incompreenso de sua prtica, fora dos paradigmas da modernidade capitalista. Ou seja, as agendas de pesquisa sobre a corrupo seguem modelos hegemnicos de cincia social, ditados pelos pases do capitalismo central. Aps a reconstruo metodolgica do problema da corrupo, elaboro um exerccio normativo segundo o qual a corrupo deve ser analisada, tanto em pesquisas comparativas, quanto em pesquisas formais. Argumento que o universo do conceito de

corrupo deve ser alargado em direo aos diferentes sentidos semnticos atribudos ao conceito e prtica da corrupo nas ordens polticas contemporneas. Isso permite a construo de metodologias comparativas que ressaltem as diferenas nos processos sociais da corrupo sem cair na armadilha de certo relativismo, o qual pode envolver o conceito de corrupo, alm de evitar os vieses epistemolgicos pela universalizao hegemnica do conceito. Penso que a abertura do conceito de corrupo a outros sentidos semnticos, que no apenas o do comportamento maximizador utilitarista, possibilita a formatao de outros significados e de outras prticas que esto envolvidas no universo da corrupo. Sem embargo, este artigo um manifesto contra a teoria poltica que instrumentalizou o conceito de corrupo defronte s agendas de polticas determinadas por atores internacionais. Argumento que, para a devida compreenso do conceito e da prtica da corrupo, essencial a construo de uma outra teoria poltica, ou seja, uma teoria poltica da corrupo. Isto porque o conceito de corrupo, da maneira como tratado pelas pesquisas comparativas e formais, tem uma constante cultural dos pases de capitalismo avanado, o que no d conta dos processos de corrupo no mbito dos pases perifricos.

2. AS PESQUISAS ENTRE AS DCADAS DE 1950 E 1970

Pela agenda estrutural-funcionalista, o problema da corrupo foi absorvido por uma sociologia poltica de matiz americano. A construo do problema ocorreu no contexto da teoria da modernizao, a qual procurou averiguar as regularidades funcionais do desenvolvimento econmico e poltico. A corrupo, nesta abordagem terica, foi analisada por uma perspectiva funcional, a qual procurou elaborar uma relao de causa e efeito em relao ao tema do desenvolvimento. De um ponto de vista geral, a corrupo foi pensada em torno do tema do desenvolvimento poltico e econmico e de que maneira ela pde contribuir ou emperrar sua consolidao. Ou seja, a abordagem estrutural-funcionalista procurou absorver as eventuais conseqncias da corrupo para o desenvolvimento poltico e econmico, em uma perspectiva comparativa do fenmeno. Partindo da idia de que a corrupo representa uma disfuno no interior de sistemas sociais, a teoria da modernizao a colocou,

enquanto fenmeno, como uma realidade social objetiva, responsvel por reproduzir um tipo de estrutura predatria, a qual tende a configurar um conjunto de comportamentos orientados por esplios e por vantagens obtidas de modo eminentemente ilegal. A corrupo representa tanto uma funo manifesta nos sistemas sociais, quanto uma funo latente, uma vez que, em sociedades cuja estrutura tradicional, a corrupo , em essncia, a prpria norma, no sentido atribudo pelos modernos (Merton, 1970). Como funo manifesta, a corrupo tem por conseqncia fomentar ou impedir a modernizao, representando, em muitos casos, eventuais benefcios para a constituio de uma ordem moderna, balizada, principalmente, nas iniciativas do esprito capitalista. Para a sociologia da modernizao h uma relao necessria entre corrupo e modernizao, uma vez que cenrios de larga corrupo definem uma baixa institucionalizao poltica e, por sua vez, uma ordem fraca para a mediao e a adjudicao de conflitos (Huntington, 1975). A corrupo, fundamentalmente, pela tese da modernizao, mais evidente em sociedades pouco desenvolvidas em relao aos critrios do moderno capitalismo, tendo em vista o fato de que estas sociedades esto no centro dos processos de mudana social. Ou seja, a mudana social produz um contexto favorvel s prticas de corrupo uma vez que as normas advindas com a modernizao podem representar a corrupo, de um ponto de vista tradicional, ao mesmo tempo em que so fracas para conter sua prtica. Em cenrios de baixa institucionalizao, portanto, a corrupo tende a ser uma prtica mais acentuada, j que os processos de modernizao implicam a consecuo de novos atores na arena poltica, ensejando as clivagens sociais e um comportamento no conducente norma. Seu conceito parte da idia de que a prtica da corrupo representa uma ao intencional por parte de uma autoridade, no interior de um sistema social, que tende a sobrepor seus interesses privados ao interesse comum, tendo em vista uma estrutura normativa institucionalizada, a qual determina as fronteiras de uma ao aceita ou no aceita no interior do sistema (Brooks, 1979). O sistema normativo tanto pode motivar quanto inibir a prtica de corrupo. Seu sucesso em coibi-la, na vertente da modernizao, depende da institucionalizao poltica, entendida como a aceitao de normas por parte de uma comunidade. Os critrios de institucionalizao so determinados funcionalmente, visando a assegurar a

estabilidade e a previsibilidade dos sistemas sociais face aos dilemas da modernizao. Desse modo, sociedades imbudas da modernizao, mas que tenham baixa institucionalizao poltica, esto mais sujeitas s prticas de corrupo. Isto porque, entre modernizao e institucionalizao, h um hiato poltico, no qual a corrupo ocorre, possibilitando um agir orientado para a obteno de bens e de vantagens ilegais (Huntington, 1975). Tendo em vista a dimenso estrutural e funcional dos sistemas sociais, a anlise da sociologia, ligada teoria da modernizao, conceitua a corrupo como um tipo de ao praticada por autoridades polticas que se desviam das normas e regras vigentes no sistema. Por outro lado, este tipo de conceituao, no contexto de anlises funcionais, termina por colocar a corrupo no interldio da dicotomia custos e benefcios. A anlise de custos e benefcios da corrupo, em vista do processo de modernizao, lana a hiptese de que ela pode resultar em ganhos agregados ao sistema, tais como o desenvolvimento econmico, a integrao nacional e o aumento da capacidade do governo (Nye, 1967). Se mantida sob controle, a corrupo pode ser uma f orma alternativa, encontrada pelos agentes polticos, de articular seus interesses junto esfera pblica. Por exemplo, a construo de mquinas polticas1 visa a influenciar o contedo das decises tomadas na arena legislativa, por meio da persuaso das elites partidrias. A constituio destas mquinas polticas, nas quais a corrupo o elemento chave, colabora para o arrefecimento da disputa entre clivagens sociais que surgem com a modernizao, servindo, desta forma, para o desenvolvimento poltico, econmico e social (Scott, 1969). A corrupo explicada, portanto, como desfuncionalidade inerente de uma estrutura social de tipo tradicional, que, no contexto da modernidade, gera instabilidade no plano poltico e econmico. A corrupo, dessa forma, pode cumprir uma funo de desenvolvimento, uma vez que ela fora a modernizao. Porm, sua funo de desenvolvimento cumprida desde que ela esteja sob o controle das instituies polticas, de tipo moderno. No que concerne ao desenvolvimento econmico, a abordagem estruturalfuncionalista afirmou que a corrupo cumpre uma importante funo de

desenvolvimento, ao reduzir as incertezas e incrementar o investimento privado. A

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As mquinas polticas so uma estratgia destinada a aparelhar o Estado de modo que um determinado grupo social se perpetue no poder.

lgica que o investidor, ao corromper polticos e burocratas, assegura condies institucionais fortes para o investimento, na medida em que diminui seus custos e seus riscos. Em relao aos custos, a corrupo agiliza a burocracia e reduz o nmero de documentos e autorizaes formais por parte da ordem estatal. Em relao aos riscos, por outro lado, a corrupo favorece a penetrao dos agentes privados junto administrao pblica, assegurando a construo de regras fixas e estveis para o investimento econmico. Em outras palavras, a corrupo azeita o desenvolvimento econmico ao estabelecer um lao informal mas sustentvel entre burocratas e investidores privados (Leff, 1964). De um ponto de vista geral, a teoria da modernizao elaborou um quadro terico e metodolgico para o tema da corrupo conforme a agenda do desenvolvimento, tpica das dcadas de 1950 a 1970. Em relao ao quadro terico, especulou-se de que maneira a corrupo pode resultar em desenvolvimento, j que sua prtica tem uma conotao sistmica que atravessa as instituies polticas e econmicas. Como abordagem terica, o desafio da teoria da modernizao fazer com que esta corrupo sistmica produza resultados agregados para o desenvolvimento (Nye, 1967;

Huntington, 1975). Esta abordagem, desse modo, especula quais os critrios institucionais e formais que permitiro o desenvolvimento, mesmo em contextos de corrupo alargada. Ademais, parte-se da premissa que a corrupo fora a mudana social, uma vez que possibilita uma transformao de atitudes e de instituies. Dentro do processo de modernizao, indagou-se como criar instituies estveis para fazer com que a corrupo implique em desenvolvimento nas esferas poltica, econmica e social. A corrupo tem uma conotao sistmica, a qual implica num complexo de aes que tendem a elevar os interesses privados aos interesses pblicos. O dilema da teoria da modernizao, no entanto, fazer com que a corrupo promova resultados agregados para o desenvolvimento, na medida em que no possvel erradic-la como prtica por parte dos atores sociais. Neste sentido, j que a corrupo no pode ser erradicada enquanto prtica, teoriza-se o modo como as instituies podem fazer com que suas conseqncias sejam positivas para a construo da ordem poltica. Todavia, alm da relao entre custos e benefcios da corrupo, existe outra vertente do estrutural-funcionalismo ligada ao problema da cultura. Ao invs de afirmar o primado

do poltico e do econmico, os autores ligados chave da cultura poltica afirmam o primado da cultura como fator de desenvolvimento (Almond e Verba, 1963). A premissa desta vertente que a cultura poltica tem o primado sobre o poltico e o econmico, uma vez que determina a formao da estrutura social conforme valores concebidos historicamente em dada civilizao. O interessante que a questo dos valores no representa nenhum tipo de justificao racional, mas a constatao emprica de regularidades funcionais dos mesmos com o tema do desenvolvimento e da democracia. O essencial que a vertente da cultura poltica reduziu a narrativa da modernidade a uma histria da religio protestante, produzindo a criao de reas de modernidade dominadas, formalmente, pelo esprito do capitalismo e da religio protestante. Desse modo, os Estados Unidos e os pases anglo-saxes representam as ilhas de modernidade, enquanto as demais naes so descritas por uma cultura predatria, ligada substancialmente tradio, a qual utiliza a corrupo como forma convencional de relao social (Almond e Coleman, 1969). Os trabalhos ligados conotao da cultura poltica ligam a corrupo s interaes construdas pelos atores sociais, refletindo experincias e valores que permitem ao indivduo aceitar ou rejeitar entrar em um esquema de corrupo. Ao lado do sistema institucional e legal, o sistema de valores fundamental para motivar ou coibir as prticas de corrupo, no interior de uma sociedade. A modernizao implica a mudana dos padres de valores e de ao por parte dos atores sociais. A corrupo, nesta lgica, representa, antes de tudo, a permanncia de elementos tradicionais que utilizam, especialmente, o nepotismo, a patronagem, o clientelismo e a penetrao junto autoridade poltica para obter vantagens e privilgios (Putnam, 1998). Portanto, alm do desafio da mudana e da criao de instituies, a modernizao, para conter a corrupo, deve fomentar uma mudana nos padres culturais, de modo a incutir, nos pases tradicionais, o esprito capitalista. Por esta assero, a anlise da corrupo no deve estar revestida de um tratamento que leve em considerao apenas a disfuno da ao humana intencional, mas pela forma como os valores orientam a ao mediante a estrutura social, cuja onipresena determina os valores culturais que envolvem determinadas aes por parte dos atores (Lipset e Lenz, 2002). Os valores esto determinados empiricamente na cultura poltica, os quais so responsveis por ensejar o desenvolvimento ou a

desfuncionalidade da organizao poltica e econmica. Como premissa geral, a corrupo menos evidente em sociedades modernas, enquanto que em sociedades tradicionais um padro recorrente de comportamento poltico. Desse modo, Lipset e Lenz afirmam que pases de tradio protestante so menos corrompidos do que os demais pases de tradio catlica, principalmente. De acordo com este argumento, o comportamento de protestantes mais conducente ao respeito s normas, enquanto as demais religies tendem a ser mais tolerantes com relao s fraquezas humanas, especialmente com a corrupo. A abordagem culturalista tomou os valores como regularidades funcionais, carecidas de justificao racional. Dizer que a poltica de determinada nao mais corrompida do que a poltica de outra nao carece de relativizar o prprio conceito de corrupo a partir do que vem a ser a honestidade e a integridade por parte dos atores sociais. Por outras palavras, a correlao entre religio protestante e probidade da administrao pblica, ou a correlao entre religio catlica e corrupo apresenta-se de modo esprio, uma vez que no leva em considerao, na anlise, as diferenas semnticas do termo corrupo nas diferentes culturas. A tnica metodolgica da teoria da modernizao, de frente ao fenmeno da corrupo, a construo de desenhos comparativos, os quais ressaltem as diferenas nos processos sociais, polticos e culturais, tendo em vista um apelo normativo para a construo de instituies polticas estveis, tal como as instituies do capitalismo anglo-saxo, de matriz protestante. Esta abordagem careceu de compreender os elementos semnticos que atravessam o conceito de corrupo na poltica, fazendo com que, ao ressaltar as diferenas em relao aos critrios da modernizao, acabe por criar correlaes esprias em relao ao fenmeno (Filgueiras, 2004). O tratamento comparativo dado ao problema da corrupo na poltica, pela vertente da modernizao, fez com que sua abordagem ressalte as diferenas no vazio semntico das conseqncias da corrupo. Ao afirmar esse modelo de comparao, a pesquisa sobre a corrupo no considerou, em seu escopo, os elementos fundacionais, culturais, sociais e econmicos, mediante os quais se devem construir o significado da corrupo por parte dos atores polticos. Ao ressaltar as diferenas e propor o modelo ocidental e protestante de instituies, para o controle da corrupo, a abordagem da modernizao passou por cima das singularidades sociais e polticas que atravessam a

construo do conceito. Ao ressaltar as diferenas, atribuindo corrupo a ausncia de desenvolvimento, conforme o modelo do capitalismo ocidental, a teoria da

modernizao imps uma agenda de reformas institucionais, que tenderam a afirmar o modelo especialmente americano para o controle da corrupo. Dizendo em outras palavras, as primeiras rodadas de pesquisas sobre a corrupo, entre as dcadas de 1950 e 1970, so informadas por uma agenda poltica imposta pelo capitalismo ocidental. A carncia dos modelos comparativos da corrupo, pela abordagem estruturalfuncionalista, est em no absorver os diferentes significados e conotaes nos quais o conceito e a prtica da corrupo so construdos. Problema esse que se reproduz nas pesquisas criadas a partir da dcada de 1990.

3. AS PESQUISAS DA DCADA DE 1990

Se a primeira agenda de pesquisas sobre a corrupo tinha um forte cunho hegemnico da cincia social norte-americana, as pesquisas que surgem a partir do incio da dcada de 1990 vo aprofundar esse carter hegemnico, tendo em vista as reformas liberalizantes nos planos da poltica e da economia. Contudo, ocorreu uma virada metodolgica das pesquisas sobre a corrupo, ao incorporar uma abordagem econmica para um problema poltico, a qual est centrada, principalmente, na anlise dos custos da corrupo para a economia de mercado em ascenso. Isso se deve ao fato de, a partir da dcada de 1980, o tema da corrupo florescer junto com os processos de liberalizao econmica e poltica, especialmente nos pases perifricos, como a Amrica Latina e a sia, e nos pases do Leste-Europeu e na Rssia (Johnston, 2005). A natureza da poltica passou a ser percebida como todas aquelas decises tomadas em contextos institucionais que afetam a todos, indistintamente. Ou seja, em um contexto de decises, cujo resultado seja a corrupo, os custos superam os benefcios das prticas ilegais. Se a natureza da poltica est centrada na busca dos resultados do processo poltico especialmente dos resultados econmicos , seu objeto de estudo passa a ser os fatores que incidem sobre estes mesmos resultados, derivando, a partir dessa premissa fundamental, as premissas auxiliares de que: (1) os atores polticos so eminentemente racionais, ou seja, buscam maximizar a utilidade esperada em contextos de deciso, conforme uma estrutura de preferncias (Downs,

1957); e, (2) de que os contextos de deciso influenciam as preferncias e so determinados pela estrutura organizacional da poltica, que requer uma

institucionalizao dada representao dos atores (March e Olsen, 1989). fundamental, desse modo, coibir os incentivos institucionais para as prticas de corrupo. O mundo poltico, pela lgica dos economistas, assenta-se em arranjos institucionais que criam motivaes e constrangimentos para a ao dos agentes, determinando, respectivamente, horizontes e limites conforme regras impessoais que neutralizam a presso por parte de grupos de interesse e dos lobbies, no contorno das arenas polticas. Instituies determinam as diferentes estratgias empregadas pelos atores, processando seus interesses e estabilizando o conflito inerente ao seu comportamento poltico racional (Hall e Taylor, 1996). A estabilidade desejada, mas a prtica de corrupo o mecanismo atravs do qual alguns atores polticos aumentam seu poder discricionrio, favorecendo a converso dos resultados do jogo poltico para a satisfao de seus interesses privados. A corrupo compreendida como uma espcie de resultado esprio da configurao institucional, que favorece a constituio de esquemas destinados a pilhar os recursos pblicos a favor de interesses privados. A corrupo na poltica, de acordo com Susan Rose-Ackerman, ocorre justamente na interface dos setores pblico e privado. Os esquemas de corrupo dependem do modo como a organizao institucional permite o uso de recursos pblicos para a satisfao de interesses privados, tendo em vista o modo como o arranjo institucional produz ao discricionria por parte das autoridades polticas. Esta discricionariedade ensejada pelo arranjo institucional incentiva o uso de pagamento de propinas e de suborno e refora, dessa forma, a prtica de corrupo no mbito do setor pblico e do setor privado (Rose-Ackerman, 1999). O arranjo institucional deve coibir as prticas de corrupo, porque sua conseqncia a criao de monoplios no interior da burocracia, que a s motivam pelo lado dos resultados do jogo poltico, ou seja, a corrupo resulta em decadncia da legitimidade, tornando o resultado poltico sujeito ao aumento da ineficcia da ordem. Desse modo, a corrupo tpica em situaes de desordem, como o caso da fragmentao da Unio Sovitica e as transies para a democracia na Europa (Koutsoukis, 2003). Na Amrica Latina, durante a dcada de 1980, esse processo se

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aprofunda, uma vez que as decises coletivizadas so inefetivas como mecanismo de canalizao do comportamento tipicamente maximizador dos atores polticos

(ODonnell, 1998). Situaes de desordem propiciam prticas de corrupo, porque no h institucionalizao suficiente ou condizente com determinado contexto social. A abordagem institucional d a corrupo chama a ateno, por conseguinte, para a necessidade de reformas institucionais, no plano poltico e econmico, visando a criar regras fixas para a interao entre os interesses privados e o interesse pblico, comungando com mecanismos institucionais que impeam a existncia de monoplios e a captura da burocracia estatal por parte de funcionrios pblicos e de agentes privados. Um excesso de controle para coibir a prtica de corrupo, no entanto, pode implicar a ineficincia da administrao pblica, fazendo com que a busca de integridade mediante a maquinaria anticorrupo e as reformas institucionais caminhem, necessariamente, no aumento gradativo e sistemtico dos custos para o controle da corrupo (Anechiarico e Jacobs, 1996). Por outras palavras, no cabe s reformas institucionais reforar o poder da burocracia, uma vez que estas reformas resultariam em maior discricionariedade e em maior incentivo para o pagamento de propina e de suborno, ou seja, em ampliao das prticas de corrupo. Por outro lado, necessrio um mecanismo de agregao de vontades particulares em decises coletivizadas, visando a assegurar a consecuo de uma ordem estvel e produtora de cooperao entre os indivduos. No aspecto formal, que representa um consenso entre analistas ligados a teorias neo-institucionalistas, a prtica de corrupo no coibida mediante reforo do poder burocrtico, mas pelo fomento do mercado (North, 1990). Paralelo s reformas das instituies polticas, cabe ao arranjo institucional fomentar a existncia de um mercado enquanto arena constante de negociao e de catalisao dos interesses por parte de agentes econmicos e polticos. Os esquemas de corrupo dependem dos recursos disponveis polticos ou materiais para que as autoridades ajam discricionariamente, redundando na criao de incentivos para o uso de pagamentos de propinas e de suborno. Todavia, alm disso, a corrupo, de acordo com Rose-Ackerman, uma prtica que encontra motivao na proporo em que as falhas de mercado esto presentes na cena poltica, fazendo com que os agentes pblicos

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se comportem de maneira rent seeking, ou seja, maximizando seu bem-estar econmico, seja seguindo as regras do sistema, seja no as seguindo (Rose-Ackerman, 1999). neste sentido, portanto, que a corrupo ocorre, pela lgica econmica, quando o mercado coibido enquanto arena de criao de decises coletivizadas, especialmente o mercado poltico, que o locus da democracia em contextos institucionais. Os agentes pblicos visam a maximizar os recursos do Estado para seus fins particulares, com o intuito de ampliar sua renda, sendo que, no caso de corrupo, esta caa a rendas estritamente ilegal. Porm, como observa Rose-Ackerman, antecede ao dos agentes pblicos de caa a rendas, sua ao de monopolizar a burocracia, possibilitando o controle do fluxo das decises polticas e o controle sobre a dependncia dos agentes privados ao Estado. Portanto, a corrupo diretamente proporcional ao tamanho da mquina burocrtica, ou seja, ao tamanho do controle do Estado sobre os agentes privados, atravs da emisso de documentos, da cobrana de impostos e de taxas e da consecuo de programas e de obras pblicas. A monopolizao da burocracia, por conseguinte, cria incentivos para que os burocratas profissionais cobrem propinas dos agentes privados para a liberao de documentos e recursos pblicos, tornando o combate corrupo oneroso do ponto de vista administrativo (Colombatto, 2003). Isto porque o governo se encontra na posio de comprador ou de fornecedor de recursos pblicos, criando incentivos para que a propina se torne um mecanismo recorrente de ao poltica. Os custos da corrupo, dessa maneira, incidem em duas dimenses: de um lado, pela evaso de dinheiro em obras pblicas, programas sociais e na burocracia estatal, o qual poderia ser utilizado para outras atividades; e, por outro lado, com a maquinaria anti-corrupo, que exige o dispndio de dinheiro com os rgos e agentes responsveis pelo controle das obras, programas e da burocracia (Mauro, 2002). A causa estvel da corrupo, nesta assertiva, a existncia de monoplios e de privilgios no setor pblico, os quais criam incentivos para que os agentes busquem maximizar sua renda privada atravs do suborno e da propina, para auferir recursos pblicos. Contudo, como mostram Rasmusen e Ramseyer, a corrupo sofre do problema de coordenao da ao coletiva, caso os recursos e o poder de negociao dos agentes pblicos estejam fragmentados. A fragmentao de monoplios e a criao de estruturas competitivas simtricas de um mercado poltico inibem a cobrana de

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propinas por parte de legisladores racionais, que tm os custos da ao corrupta ou corruptora ampliados (Rasmusen e Ramseyer, 1994). Em essncia, a abordagem econmica da corrupo, tendo em vista a perspectiva neo-institucionalista, trabalha com a idia de que os esquemas de corrupo representam modelos de mltiplos equilbrios. Ou seja, a corrupo assume dimenses sistmicas quando as estratgias adotadas pelos atores resultam em eventual sucesso das prticas corruptoras. A corrupo permanente, mesmo em contextos de liberalizao do mercado, na medida em que ela representa um custo menor do que os custos impostos pela burocracia e pela ordem social. As estratgias bem sucedidas de corrupo tendem a ser adotadas pelos atores, caso no haja elementos competitivos que inibam sua prtica (Mishra, 2006). Deste modo, o nico modelo de equilbrio possvel para o controle da corrupo a construo de instituies competitivas atravs de reformas que mantenham a liberalizao do mercado intacta. Apesar de a corrupo representar custos para o prprio mercado, a adoo de uma estratgia corruptora por parte dos atores preferida em relao a estratgias conducentes obedincia das normas. Neste sentido, as reformas devem optar pela construo de instituies competitivas, que trabalhem com a idia de controle externo, sobreposio de jurisdies, ombudsman e mltiplos veto powers (Bardhan, 2006). A perspectiva institucionalista e econmica defende reformas do Estado no sentido da eroso dos monoplios estatais, da fragmentao das burocracias profissionais e da privatizao de empresas controladas pelo governo. O combate corrupo se d atravs da criao de uma estrutura constitucional que limite o nvel dos benefcios dos monoplios sob controle do Estado, que, por natureza, um expropriador de riquezas dos agentes privados. Por outras palavras, para que ocorra um devido combate corrupo mediante os fatores institucionais exgenos racionalidade dos atores polticos, necessria a transferncia das atividades controladas pelo Estado que uma estrutura personalista por natureza para o mercado, tanto em sua dimenso poltica, quanto em sua dimenso econmica. O ponto central para o estudo da corrupo na poltica, de acordo com esta abordagem institucionalista, a considerao dos sistemas de incentivos criados pela burocracia, para que os agentes tenham um comportamento rent seeking. As

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democracias competitivas e os mercados so condies necessrias para um governo honesto, j que estabilizam os interesses egostas dos agentes em torno de regras mnimas de pacificao social, criando a estabilidade e o contexto de cooperao necessrio prosperidade (Montinola e Jackman, 2002). Ademais, estruturas

competitivas, no mbito da ordem poltica e no mbito da ordem econmica, que criam os benefcios pblicos que atendam s necessidades dos agentes, j que o arranjo institucional tem o poder de modificar o comportamento das pessoas. A abordagem das pesquisas da dcada de 1990 aponta a construo dos mecanismos de liberalizao, via reformas, pelo fomento do mercado e pela conteno do poder burocrtico do Estado como instrumentos centrais para o combate corrupo na poltica (Johnston, 2005). As pesquisas so construdas de duas formas: ou por metodologias formais, mediante a construo de modelos de equilbrio, ou por pesquisas comparativas, que, tal como a abordagem da teoria da modernizao, ressaltam as diferenas dos casos, visando a afirmar o modelo do capitalismo ocidental como o mais eficiente no controle da corrupo. Associa-se a isso, o fato de a agenda da globalizao e das reformas liberais tomarem as instituies das economias avanadas como paradigma ou conceitos para a construo dos desenhos de pesquisa. De um ponto de vista geral, as pesquisas sobre o tema da corrupo, produzidas ao longo da dcada de 1990, trouxeram ao centro do debate a agenda de reformas liberalizantes, no plano econmico e poltico, imposta pelas instituies internacionais, preocupadas com os elementos de estabilidade e de investimento. Do mesmo modo que a teoria da modernizao, as pesquisas sobre o tema da corrupo passaram por cima dos elementos semnticos, os quais implicam construes distintas para o conceito de corrupo. Ao passar por cima dos elementos fundacionais, culturais, sociais e econmicos de cada ordem poltica, as pesquisas conduzidas pelos economistas, ao longo da dcada de 1990, terminaram por reproduzir uma agenda de reformas liberalizantes de cunho global. Entretanto, quando a agenda de reformas liberalizantes foi aplicada, singularmente mediante a importao por parte dos pases perifricos das instituies dos pases do capitalismo central, a corrupo se tornou desenfreada, uma vez que esta agenda no atenta para os elementos fundacionais das diferentes ordens que compem a cena internacional.

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Do ponto de vista metodolgico necessria a criao de um outro tipo de abordagem para o problema da corrupo, que esteja atenta aos elementos singulares das ordens polticas, sem cair na armadilha do relativismo. Para isso, fundamental a construo de uma teoria poltica que d conta de ampliar o foco sobre o tema da corrupo. Esta teoria poltica da corrupo deve incorporar em seu conceito determinados processos sociais, os quais informem contedos semnticos e significados gerais que incidem sobre sua prtica. A idia da prxima seo deste artigo fazer algumas aproximaes tericas, tendo em vista o objetivo de elencar ao escopo de um projeto maior de pesquisa, uma abordagem expandida do conceito de corrupo, a qual, quando levada para estudos comparativos, d conta dos elementos singulares e das diferenas processuais que esto embutidas na prtica da corrupo na poltica.

4. A ABRANGNCIA DA CORRUPO UMA PERSPECTIVA TERICA

Na seo anterior deste artigo apresentei os elementos gerais que esto contidos nas agendas de pesquisa sobre o tema da corrupo. Da mesma maneira, apresentei o modo de acordo com o qual o controle da corrupo, derivado do conhecimento acumulado em aproximadamente cinqenta anos de pesquisa sobre o tema, est relacionado naturalizao de seu conceito, em torno do comportamento maximizador, e das instituies dos pases do capitalismo avanado. No que diz respeito naturalizao do conceito de corrupo, ele pensado sempre na fronteira dos interesses, passando por cima de elementos culturais diferentes da abordagem culturalista da modernizao , sociais e polticos (Filgueiras, 2004). Por outro lado, naturalizou-se, tambm, as instituies do capitalismo avanado atravs da proposio normativa do desenvolvimento e da modernizao, implicando, por parte dos pases perifricos, na importao de modelos e organizaes polticas e judicirias. Alm disso, o que diferencia as agendas de pesquisa sobre a corrupo o fato de que a abordagem da modernizao fez um tratamento consequencialista da corrupo, tendo em vista a metodologia funcionalista, enquanto a abordagem institucionalista e econmica assentou-se na questo dos custos da corrupo para o Estado e para o mercado.

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O lugar comum das pesquisas sobre o tema da corrupo, tanto as formais, quanto as comparativas, escamotear os processos sociais e os aspectos semnticos que esto envolvidos no conceito e na prtica da corrupo. Argumento que o tema da corrupo rido para as metodologias e as tcnicas de pesquisa das cincias sociais. No entanto, fundamental a construo de uma teoria poltica da corrupo, a qual seja capaz de alargar o horizonte de expectativas do conceito, por meio do mapeamento dos elementos semnticos que esto contidos em sua prtica. De antemo, argumento que o tema da corrupo tem uma forte ligao com o tema da moralidade. Por mais que as pesquisas formais tentem passar por cima disso, ao assumir a naturalizao do comportamento maximizador dos agentes polticos, existe uma ligao com o tema da moralidade, pelo fato de haver uma orientao normativa relacionada ao tema da ordem poltica. Ou seja, a corrupo aquilo que a sociedade constri como o rompimento de uma orientao normativa, a qual estabelecida pela construo de juzos morais acerca do comportamento dos atores e das instituies. Como observou Habermas, a linguagem da moralidade envolve, necessariamente, a emisso de juzos justificados no plano da razo prtica, os quais permitem a postura de assentimento ou de rejeio por parte do sujeito. O jogo da linguagem moral envolve, necessariamente, uma analogia da moral com o conhecimento, vinculando o sentido prescritivo, tais como as asseres correto ou proibido, ao sentido epistmico, tais como as asseres justificado ou injustificado (Habermas, 2004). No cabe, portanto, um distanciamento metodolgico entre tica e direito, ou entre tica e poltica, para a anlise do fenmeno da corrupo, porque, pelo fato de se tratar de juzos emitidos pelos atores, que consideram a corrupo ou a integridade, necessariamente, eles devem estar vinculados a uma norma. No plano da linguagem, dizer que uma ordem poltica ntegra ou corrompida, significa mobilizar, no ato de fala, determinados valores justificados racionalmente, fazendo parte de consensos normativos2 que orientam a ao dos atores em contextos de interao. Para dizermos que uma ordem poltica corrompida, ou no, depende do modo como os agentes criam o significado de sua interlocuo no plano da moral, agregando ordem o qualificativo de sua corrupo ou de sua integridade. O significado da corrupo, dessa forma, prende-se a enunciados contingentes, conforme orientaes
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A respeito do conceito de consensos normativos, conferir Eisenberg (2003).

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normativas que no escapam ao plano da moral. Porm, o plano moral da poltica funciona, no caso da corrupo, em contextos de aplicao de valores. Por outras palavras, a corrupo s pode ser apreendida em seu alcance na esfera pblica atravs das questes hermenuticas que atravessam os juzos estabelecidos pelos atores em contextos de interao. No plano da linguagem, portanto, estabelecer se uma ordem corrompida ou ntegra, significa estabelecer juzos morais, os quais integram ao plano de aplicao de conceitos os valores consensualmente formulados no plano moral. Desta maneira, proponho que o tema da corrupo deve ser analisado conforme sua abrangncia na ordem poltica, social, cultural e econmica. Em primeiro lugar, porque o instrumental emprico no permite averiguar, de modo exato, qual o custo da corrupo dentro da sociedade. Em segundo lugar, porque, pela idia de abrangncia, especula-se de que forma a corrupo se espalha na sociedade. E em terceiro lugar, porque uma abordagem em torno da abrangncia da corrupo procura justamente os elementos semnticos que esto contidos no conceito e na prtica da corrupo, ao contrrio da abordagem funcionalista, como a da teoria da modernizao, que encobriu estes elementos semnticos e agregou, na mesma ordem natural, as diferenas sistmicas e singulares no plano comparativo. Apreender a abrangncia da corrupo, desse modo, s possvel levando-se em considerao os juzos empregados pelos atores ao estabelecer que determinada ordem corrompida ou no. O plano moral, portanto, inescapvel para a anlise da corrupo, tendo em vista o fato de ela ser compreendida, na esfera pblica, no por orientaes subjetivas ou naturalizadas no plano do sistema, mas por orientaes oferecidas pelos valores dados socializao. No se trata, portanto, de mobilizar a moral para uma reforma totalitria da ordem, mas de compreender os substratos polticos que do sustentao norma, sem os q uais no possvel compreender a corrupo na poltica. Estes substratos polticos esto relacionados aos elementos fundacionais, sociais, culturais e econmicos da corrupo, os quais integram quatro tipos ideais de corrupo, de acordo com os tipos de juzos morais emitidos pelos atores. Os juzos morais podem ser de valor ou de necessidade. No caso dos juzos morais de valores, necessria uma adeso interna dos indivduos ao plano dos valores, criados como uma forma consensual de vida que orienta o agir na realidade social

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contingente. Pensando a respeito da corrupo, o juzo moral de valor sobre a ordem mobiliza um conjunto de virtudes ou o esprito pblico do corpo poltico. A adeso, dessa forma, ocorre em vista de determinados princpios ticos que orientam o agir, conforme a empatia determinada no mbito da comunidade. No respeitadas as virtudes ou o esprito pblico do corpo poltico, atribui-se a uma ordem o adjetivo da corrupo. Por outro lado, os juzos morais de necessidade dependem apenas de uma simpatia em relao a artifcios nomolgicos atrelados idia de interesses. Ao qualificar uma ordem como que sob efeito da corrupo, o juzo moral de necessidade mobiliza as necessidades dos atores em contextos contingentes de interao, especialmente ligados ao modo de produo e aos riscos de sua reproduo no tempo. A adeso do sujeito, por conseguinte, ocorre em vista de necessidades fluidas presentes na esfera pblica, conforme a inclinao recproca determinada pelos interesses. Pela lgica dos juzos morais, a corrupo pode assumir quatro formas, de acordo com as quais se estipula um enunciado normativo que delimita o contedo semntico da corrupo. Em primeiro lugar, a corrupo pode assumir uma forma exclusivamente poltica, a qual leva em considerao as virtudes do corpo poltico. A justificao racional de normas leva em considerao os termos da fundao da ordem poltica, a qual especifica os critrios de cidadania em torno da excelncia do agir em contextos contingentes. A emisso do juzo ocorre em funo de uma justificao racional de valores, que tem na fundao o momento original de ordenao da poltica, uma vez que ela especifica os termos da boa vida e de bom governo, em face da contingncia e do conflito. A corrupo, nesta chave, em termos semnticos, est ligada avaliao do decoro do corpo poltico face aos princpios da ordem. A corrupo tambm pode assumir uma forma cultural na medida em que leve em considerao, no juzo moral de valor, os costumes. Se o contedo d o juzo moral o costume, exige-se do agente moral sua honestidade frente ao potencial corruptor dos bens externos3 , formatando o bem viver em torno da honra pessoal, a qual torna o agente passvel de julgamento por parte da comunidade. A obrigao ou o

Alasdair MacIntyre define dois tipos de bens, no plano tico. Os bens internos promovem a vinculao emptica dos agentes, de modo a fundamentar uma racionalidade orientada a valores e motivada por uma identidade fundamental. Por outro lado, os bens externos esto relacionados ao dinheiro e poder, que demandam um controle institucional da ao. Os bens externos, desse modo, definem uma racionalidade tipicamente instrumental, formando um potencial corruptor de primeira ordem. A esse respeito, conferir MacIntyre (2001).

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comportamento orientado por normas, nesse contexto, ocorre uma vez que o agente moral se sinta obrigado consigo mesmo, ou seja, vincule a seu agir a conquista dos bens internos, frente ao potencial corruptor dos bens externos, tornando-se honrado frente a seus co-partcipes na comunidade. A corrupo , necessariamente, um perigo para a reproduo da tradio, porque o potencial corruptor dos bens externos torna a excelncia do agir vulnervel pela via de um viver cotidiano. A corrupo depende dos campos simblicos que designam as prticas dos agentes como honestas ou como corruptoras, tendo em vista a honra pessoal em face do juzo emitido em torno dos valores fundamentais da comunidade. Em terceiro lugar, a corrupo pode assumir uma forma social, na medida em que os juzos morais vinculam ao agir necessidades materiais. A semntica da corrupo estabelecida como a usurpao dos bens por parte dos agentes ou das instituies. Em essncia, configura-se o juzo moral em torno da semntica da segurana e da proteo da propriedade e do bem comum. O descontrole das armas leva a uma restrio do Estado como elemento garantidor da ordem. Substantivamente, a corrupo do Estado est ligada a qualquer tipo de prtica ilegal que vise a ampliar a riqueza em contraposio aos procedimentos da justia. A corrupo um ato de violncia que implica na restrio do Estado, entendida por Rousseau (1998) como o fato de o governo no administrar mais conforme o imprio da lei. Finalmente, a corrupo pode estar associada a uma forma econmica, cuja semntica representa qualquer tipo de apropriao indbita de um domnio pblico, tendo em vista sua ilegalidade. Ao contrrio da usurpao, entretanto, a corrupo, compreendida em sua forma econmica, no ocorre por meio da violncia, mas das fraudes que envolvam o domnio pblico, rompendo a confiana depositada nos atores polticos que representam as partes envolvidas na moral contratual4 . Uma vez que a moral contratual no respeitada em funo de uma fraude, a qual se generaliza no mbito da sociedade, temos um contexto de desestabilizao do modo de produo pela via da corrupo, em sua forma econmica. O quadro abaixo mapeia as semnticas da corrupo, conforme seus tipos ideais.

A respeito da moral contratual, conferir Durkheim (2002).

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QUADRO 1. OS TIPOS DE CORRUPO

Tipos de juzos morais Formas da corrupo Contedo do juzo moral Considerao do juzo em contextos de corrupo Juzos de valor Juzos de necessidade

Poltica

Cultural

Social

Econmica

Decoro

Costumes

Respeito

Confiana

Prevaricao Mudana ou suspenso dos valores morais fundamentais (de boa vida e de bom governo) Deslegitimao da ordem poltica.

Desonestidade Campos simblicos que ordenam as prticas designadas como honestas ou corruptas e/ou corruptoras. Reproduo de prticas que colocam em risco a integridade da comunidade.

Usurpao

Fraude

Substncias da corrupo

Prticas ilegais, que Apropriao indbita visam a ampliar de uma coisa de prestgio e renda, domnio comum, mediante ato mediante ao ilegal. violento. Restrio do Estado como mecanismo garantidor da segurana, minando sua autoridade.

Conseqncias da corrupo

Normatizao contra a corrupo

Transferncia de renda entre grupos sociais e monopolizao de atividades econmicas. Institucionalizao Proibio de Proibio de Proibio de prticas de determinados determinadas determinadas por parte dos agentes princpios prticas por parte prticas por parte econmicos, visando constitucionais que dos agentes morais, dos agentes privados manuteno do orientem e motivem visando integrao e do Estado, visando modo de produo os agentes polticos, da comunidade integrao da (reproduo para a manuteno (reproduo, sociedade econmica) da ordem. mediante (reproduo social, entronizao) mediante regulao externa ao agente)

Afirmo que os tipos ideais acima distinguem diferentes formas mediante as quais podemos compreender a abrangncia da corrupo nas ordens polticas contemporneas. Substancialmente, os tipos ideais acima apresentados esto relacionados com os elementos semnticos que atravessam os enunciados lingsticos, os quais atribuem a probidade ou a corrupo de um ato praticado por um ator poltico. A abrangncia da corrupo, entretanto, deve somar ao ato praticado pelos atores o aspecto potencial que atravessa seu conceito. Argumento que alm do ato, a corrupo deve ser analisada em sua potncia sobre a ordem poltica.

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Essa perspectiva para a abordagem do fenmeno da corrupo na poltica leva em considerao as conotaes sistmicas que esto relacionadas sua abrangncia sobre a ordem poltica. Mesmo tomando a premissa de que a corrupo faz parte da ordem poltica, a abordagem do fenmeno da corrupo deve estar atenta aos elementos fundacionais, aos elementos culturais, aos elementos sociais e aos elementos econmicos. Do ponto de vista semntico, desse modo, a corrupo deve ser analisada no tempo, tendo em vista sua abrangncia sobre a ordem, conforme os tipos ideais definidos em torno do tema da moralidade. Isto permite uma configurao sociolgica de sua abrangncia conforme suas caractersticas histricas, jurdicas, societais e culturais. O alcance da corrupo, no contorno das ordens polticas, pode ocorrer de formas variadas, conforme perspectivas de sua classificao como fato social. Alm dos termos semnticos, por conseguinte, a abrangncia da corrupo deve dar conta de uma taxonomia de seu processo nos contextos da sociedade. A idia de criar uma taxonomia da corrupo nas ordens polticas tem o objetivo de explicar a corrupo por sua abrangncia na ordem, como um fato social. Do ponto de vista da teoria sociolgica, as taxonomias pretendem fazer uma reflexo classificatria dos fatos, de modo a compreender o alcance de suas conseqncias sobre a sociedade (Stinchcombe, 1968). Do mesmo modo, cogito que a classificao da corrupo deve dar conta de seu processo social, conforme os contedos semnticos definidos acima. Argumento, portanto, que se analisada em uma perspectiva diacrnica, a corrupo tem um sentido no tempo. Tempo esse que pode ser acelerado ou adiado, de forma que o sentido da ruptura da ordem poltica primordial para a compreenso dos efeitos desencadeados pelo seu processo. A corrupo caminha, necessariamente, para uma rota catastrfica no interior da ordem, na medida em que ela a vai esvaziando de sentido ontolgico. O processo social da corrupo se inicia pelo esvaziamento da vida republicana, ou seja, pelo gradativo afastamento da fundao. O esquema proposto pode ser representado, graficamente, do seguinte modo:

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GRFICO 1. A RELAO ENTRE CORRUPO, VALORES E NECESSIDADES

corrupo

Ruptura da ordem institucional Limite das necessidades

Limite dos valores

Variao no tempo

tempo

Tendo em vista as fronteiras estabelecidas pelos valores e pelas necessidades, conforme os juzos emitidos pelos atores polticos no mbito da ordem, podemos derivar trs tipos ou configuraes de poder que especificam a abrangncia da corrupo na poltica. A curva representada ultrapassada por esses limites, de modo a configurar trs espaos sociais, os quais possibilitam classificar a corrupo por seu alcance. Esta assero permite identificar o fato de que a corrupo no est fora dos limites da ordem. Ao contrrio disso, a corrupo permanece na ordem, na medida em que ela faz parte de sua constituio. Seu significado o fato de ela ser a negao da fundao da ordem, corroendo permanentemente seus alicerces institucionais e valorativos. Isso no significa, por sua vez, que a corrupo seja benfica, como apontou Nye (1967), mas necessria para ordenar a prpria sociedade e a poltica. No espao social A, a corrupo mantida sob o invlucro dos valores e das instituies, j que um contexto de controle institucional, associado a virtudes do corpo poltico, a tornam controlada com base em uma fundao ontolgica que justifica os termos da ordem. A corrupo, no espao social A, controlada porque mesmo que ela exista como prtica, ela coibida institucionalmente, de acordo com princpios e

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normas bem determinados. A corrupo controlada um tipo ideal do alcance da corrupo sobre a ordem, na medida em que uma configurao social e poltica difcil de ser atingida ou, quando isso ocorre, de ser mantida no tempo. Pode funcionar como um modelo normativo para as instituies polticas. Entretanto, foge realidade, j que a corrupo faz parte da natureza poltica, tendo em vista o fato de ela estar assentada, basicamente, em relaes de poder. No espao social B, por sua vez, a corrupo ultrapassa os limites dos valores, fomentando uma tolerncia que explicada pelo fato de ser uma prtica aceita, desde que no rompa com os limites das necessidades materiais humanas. Ou seja, a corrupo tolerada implica na existncia de impunidade e iniqidade de agentes pblicos sem romper, contudo, a reproduo das prticas vigentes e aceitas na sociedade e na economia. A tolerncia em relao corrupo est configurada numa teia de interdependncias acerca das necessidades e de controles sobre os recursos, expressando, em ltima instncia, relaes de poder. Desde que mantida sob viglia do prprio Estado, sua corrupo tpica em sociedades complexas, uma vez que elas se afastam dos princpios republicanos e das virtudes do corpo poltico, mantendo seu controle sob responsabilidade de uma administrao pblica que liga, aos segredos da razo de Estado, as necessidades de um homem auto-interessado e desprendido em relao aos valores5 . Finalmente, no espao social C, a corrupo rompe o limite das necessidades e, por redundncia, a ordem institucional, de forma que a endemia torna a corrupo a prpria norma da sociedade6 . A corrupo endmica implica na ruptura institucional do ordenamento jurdico-poltico, desintegrando as prticas sociais e econmicas numa situao de total anomia. A corrupo endmica, por sua vez, pouco tpica, porque representa cenrios de ruptura institucional, ou mesmo um fato criador da ordem. Em sua endemia, a corrupo representa a perfeita desordem, cuja resultante convocar as foras constituintes da poltica e da sociedade para gerar uma nova ordem. A gerao arrosta a crise, de forma a redefinir, no mbito da esfera pblica, a ordem, na medida em

Do ponto de vista de uma axiologia do Estado, Weber destaca que, na modernidade, h um esvaziamento de valores, de forma que a racionalidade se sobreponha s formas de encantamento tpicas dos antigos. Conferir, Weber (2002). 6 Parto do princpio que as instituies so destinadas a controlar o poder, o dinheiro e as armas. So organizaes que absorvem e aplicam regras ao comportamento humano, de modo a estabilizar a vida cotidiana.

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que as foras constituintes operam de modo a institucionalizar suas essncias singulares no campo do movimento coletivo. A abrangncia da corrupo pode ser classificada em trs modelos gerais, conforme os tipos ideais, em vista dos enunciados semnticos da corrupo. Argumento que a anlise da corrupo nas ordens polticas contemporneas deve pensa-la pela perspectiva de sua abrangncia junto sociedade. Essencialmente, considero que a ligao entre o fato da corrupo e a moralidade permite abordar o fenmeno, mesmo em vieses comparativos, sem a naturalizao de conceitos e de instituies, como o fazem a abordagem da teoria da modernizao e a abordagem do institucionalismo. Argumento, antes de tudo, que o controle da corrupo est relacionado a fatores histrico-sociais que atravessam os elementos de fundao e a prpria socialidade7 em que ela opera. Uma perspectiva classificatria da corrupo deve dar conta dos processos macrossociais que informam as rotas institucionais, os arranjos de poder e o controle sobre os meios econmicos. Ademais, cada sociedade apresenta a corrupo como um problema sistmico especfico. Mesmo iniciativas internacionais para o combate corrupo devem dar conta destas singularidades, as quais permitem compreender seu problema. Dessa forma, para problemas sistmicos, cabe, antes de qualquer coisa, respostas sistmicas. No entanto, no se acessa estas respostas sistmicas sem a compreenso dos termos semnticos envolvidos no conceito e na prtica da corrupo. Em vista dos tipos ideais de corrupo, penso que a abrangncia da corrupo se d em vrios campos que no apenas o da economia ou o do desenvolvimento. A corrupo tem uma forma poltica, cultural, social e econmica que devem ser organizadas teoricamente, visando a ampliar o horizonte de aplicabilidade do conceito de corrupo. Ademais, pela abrangncia, permite-se compreender as configuraes de poder envolvidas nos processos da corrupo na poltica. O quadro abaixo procura organizar o modo como, normativamente, a corrupo se espraia no espao social, de forma a compreender os alcances, prticas e significados sistmicos que atravessam seus diferentes enunciados semnticos.

A respeito do conceito de socialidade, ver Baechler (1995).

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QUADRO 2. A TAXONOMIA DA CORRUPO E SUA ABRANGNCIA NAS ORDENS POLTICAS

TIPOS DE CORRUPO Poltica Cultural Social Econmica

ABRANGNCIA DA CORRUPO Crculo Os campos Mecanismos legais Mecanismos legais institucional simblicos que impeam a que impeam a virtuoso, no qual as designam a usurpao do poder fraude e a instituies so corrupo como e do dinheiro apropriao envolvidas por um mal que deve atravs do largo indbita de coisas virtudes do corpo ser combatido com controle dos meios do domnio poltico. a fora repressora de violncia. comum, tendo em da prpria vista certa comunidade. igualdade de classes. Extenso do Os campos Um descontrole A burocracia do clientelismo, do simblicos toleram parcial das armas, Estado fomenta um nepotismo e da a corrupo por ser acompanhado de contexto em que patronagem, ela um meio para baixo grau de mais vantajoso para visando auferir vantagens obedincia em os agentes reproduo de um materiais, em vista relao aos econmicos grupo estamental, do fato de ser comandos do pagarem propinas e no conjunto da incorporada Estado. subornos para tradio poltica da tradio. continuarem suas comunidade. atividades, em vista de certa desigualdade de classes. Declnio das Os campos Descontrole dos Monopolizao de virtudes cvicas simblicos meios de violncia certas atividades pela total apatia designam a que fazem com que econmicas por dos corpos da corrupo como os agentes do parte dos agentes, repblica e o uma prtica aceita Estado usurpem a fomentando maior declnio da em vista da propriedade alheia desigualdade liberdade positiva desintegrao dos e o domnio estatal social. pelo esvaziamento laos comunitrios, para auferir da fundao da em face da ruptura vantagens privadas ordem. com a tradio. e prestgio.

Controlada

Tolerada

Endmica

A taxonomia proposta para a corrupo associa os elementos semnticos com sua abrangncia sobre a ordem poltica. A vantagem de adotar essa perspectiva, ligando o conceito de corrupo aos termos lingsticos envolvidos na moralidade, permitir a construo de desenhos comparativos de pesquisa, mediante os quais se ressalte o alcance da corrupo, sem a naturalizao de seu conceito e de sua prtica. Pretende-se,

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exatamente, enquadrar os casos conforme os sentidos atribudos pelos atores em interao. Alargando-se o horizonte de aplicabilidade do conceito de corrupo, tendo em vista os processos lingsticos, espera-se um refinamento metodolgico que no implique a importao e a reproduo de instituies dos pases centrais do capitalismo. Com isso, ressalto, antes de qualquer coisa, a singularidade envolvida nos processos sociais da corrupo, bem como o modo como ela persiste, mesmo em contextos institucionais que implique seu controle. A taxonomia da corrupo, contudo, no quer ser a aplicao de uma abordagem universal para os casos singulares, nem mesmo construir paradigmas que sirvam como modelo para a explicao da corrupo. Ela quer enquadrar os casos pela absoro dos elementos semnticos da moralidade e compreender o modo de acordo com o qual certas configuraes de poder possibilitam ou restringem sua prtica nos contornos da ordem.

5. CONSIDERAES FINAIS

Posso dizer que esse um artigo de protesto. O estudo da corrupo est associado a agendas de pesquisa que reproduzem certos interesses e perspectivas de polticas que so definidas, normalmente, no plano internacional. Por esta assertiva, mostrei que o conceito de corrupo tem um parmetro cultural e hegemnico. Argumentei que o estudo da corrupo deve partir de uma premissa normativa, sem a qual no se compreende o comportamento transgressor, nem mesmo seus processos dentro das ordens polticas e sociais. A construo de uma teoria poltica da corrupo, portanto, essencial enquanto abordagem sistmica do conceito e da prtica da corrupo, refinando o conceito pelo modo de acordo com o qual ocorre sua absoro e sua traduo, visando a uma aplicabilidade que seja capaz de incluir o mundo perifrico. Por se tratar de um artigo de protesto, especulo que a devida anlise da corrupo deve se ater aos elementos normativos que esto envolvidos no plano lingstico do conceito de corrupo. Apenas dessa forma podemos ter uma noo da abrangncia da corrupo, tendo em vista uma taxonomia de seus processos, ou seja, das configuraes de poder envolvidas nos planos da ao e da potncia da corrupo sobre a ordem.

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O objetivo desse artigo pensar a corrupo em um universo mais alargado de aplicabilidade de seu conceito e abrir novos flancos de pesquisa. Em primeiro lugar, especulo que a corrupo deve ser analisada dentro dos processos histricos-sociais que permitam a compreenso dos elementos fundantes da ordem. Desta perspectiva, compreende-se os macroprocessos de configurao das relaes de poder e dinheiro, os quais permitem apreender a prtica da corrupo no contexto global da ordem poltica, em funo de sua conotao potencial. Em segundo lugar, necessrio o mapeamento das prticas potenciais nos m arcos jurdicos. Ou seja, pensar, nos termos da legalidade, o modo como os marcos jurdicos abordam e processam o tema da corrupo, quais seus desafios, suas contradies internas e seus princpios fundamentais. Em terceiro lugar, proponho que a corrupo deve ser analisada em relao forma como o mundo econmico percebe e absorve o alcance da corrupo em funo dos processos sociais. Finalmente, proponho que a corrupo, dentro da burocracia do Estado, deve ser analisada de acordo com a maneira como percebida e rotinizada no interior dos rgos burocrticos. diferente de se atribuir um comportamento naturalmente maximizador de renda por parte do burocrata. Essencialmente, deve-se pensar o modo como a corrupo se alastra, e em que medida, pela burocracia estatal. Com estas asseres, espero no naturalizar o conceito de corrupo, nem cair na armadilha do relativismo cultural, o qual pode justificar a corrupo em relao aos valores de certa sociedade. Fundamentalmente, as pesquisas comparativas e os estudos de caso devem se pautar por estas perspectivas tericas e metodolgicas, de modo a evitar que o tema da corrupo represente uma agenda poltica, antes mesmo do conhecimento, nem que as matrizes culturais hegemnicas atuem sobre o fenmeno. Com estas perspectivas, especulo que o conceito de corrupo no deve ser instrumentalizado, mas alargado no plano da moralidade e de seus processos sociais, sem os quais no podemos compreender a abrangncia, o sentido e suas prticas.

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