2010-228-SINTESIS A Hora Da Igualdade PDF

A presente sntese do documento A hora da igualdade: brechas por selar, caminhos por abrir, elaborada pela CEPAL para
o trigsimo terceiro perodo de sesses da Comisso (Braslia, 30 de maio a 1 de junho de 2010), foi preparada por Alicia Brcena, Secretria Executiva da CEPAL, com a colaborao de Antonio Prado, Secretrio Executivo Adjunto, e Martn Hopenhayn, Diretor da Diviso de Desenvolvimento Social. Tambm contriburam Mario Cimoli, Filipa Correia, Luis Mauricio Cuervo, Fernando Filgueira, Osvaldo Kacef, Sandra Manuelito, Ivn Silva, Giovanni Stumpo, Daniel Titelman e Jrgen Weller, funcionrios da CEPAL, e Ricardo Ffrench-Davis, consultor da CEPAL.
Distr.: Geral LC/G.2433(SES.33/4) Abril 2010 Original: Espanhol Naes Unidas Impresso em Santiago, Chile
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I. O SENTIDO DO DESENVOLVIMENTO FRENTE AO FUTURO
A. A inflexo histrica
Diz-se que o sculo XX no terminou em 2000, mas que se finalizou em 1989 com a queda do muro de Berlim. Isto parcialmente correto quando se considera a profundidade da transformao que esse marco histrico cristalizou e a maneira como redesenhou o conjunto da arquitetura poltica e econmica do planeta. Esta mudana ocorreu no marco da consolidao de um novo paradigma produtivo, em cuja base estava a acelerao do conhecimento cientfico-tecnolgico, uma progressiva globalizao dos mercados e das comunicaes, assim como a intensificao da concorrncia pelo efeito combinado das anteriores. Na Amrica Latina e no Caribe, o comeo da dcada de 1980 esteve marcado pela crise da dvida, que coincidiu com esta reorientao da poltica e da economia, o novo padro de globalizao e predomnio do projeto de sociedade baseado nos mecanismos de mercado autorregulamentado e com o maior papel protagonista dos agentes privados. Coincidiu com a inclinao para a desregulamentaco dos intercmbios globais tanto financeiros quanto comerciais e a deslocalizao produtiva em funo do custo dos fatores. Neste marco se impulsionaram na regio, dentre outras, dois tipos de medidas: umas tendendo a promover a estabilidade atravs de polticas pblicas de ajuste e outras que visavam reduzir o tamanho do Estado e o seu grau de interveno na economia.
A HORA DA IGUALDADE: BRECHAS POR SELAR, CAMINHOS POR ABRIR - SNTESE
Hoje nossos Estados enfrentam um grande dficit de polticas ativas de promoo do desenvolvimento, regulamentao econmica, garantia do bem-estar e proviso de bens pblicos. Tal dficit forma parte desta histria, mas tambm responde secular heterogeneidade estrutural da regio, sua modernizao fora de desigualdades e sem equidades, aos caminhos ainda por abrir na vida democrtica e aos atrasos produtivos endmicos. Os Estados tm dvidas a saldar como provedores de bens pblicos, avalistas da proteo social e promotores da produtividade e do emprego. No entanto, h um consenso crescente quanto ao papel fundamental que cabe ao Estado e s limitaes dos mercados para estas tarefas. A atual crise financeira, considerada a mais profunda desde a Grande Depresso, marca o fechamento de um ciclo de crescimento e bonana e impulsiona uma nova maneira de pensar o desenvolvimento. A crise que eclodiu em 2008 no s teve um impacto econmico significativo no curto prazo, mas tambm tem gerado um profundo debate sobre o comportamento futuro da lgica de acumulao econmica, as regras de funcionamento do sistema econmico mundial e o papel das polticas pblicas e do Estado na dinmica econmica e social. Com relao ao ciclo econmico, a crise ps fim a um perodo de bonana da economia mundial sustentado em uma bolha financeira sem precedentes. Esta crise se originou por uma combinao de fatores, entre os que se encontram profundos desequilibrios globais, nveis de liquidez internacional muito elevados junto com polticas monetrias procclicas e um processo de globalizao e inovao financeira inadequadamente regulamentado. Estes elementos permitem explicar a dinmica da crise e as enormes dificuldades para super-la. Em sntese, a equao entre mercado, Estado e sociedade que tem prevalecido h trs dcadas mostrou-se incapaz de responder aos desafios globais de hoje e de amanh. O desafio , ento, colocar o Estado no lugar que lhe cabe frente ao futuro.
B. A hora da igualdade
Por que tomamos a defesa do valor da igualdade na atual inflexo histrica? Porque acreditamos estar interpretando uma aspirao mantida por longo tempo e postergada nas sociedades latino-americanas e caribenhas. A desigualdade abrange cinco sculos de discriminao
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racial, tnica e de gnero, com cidados de primeira e segunda categoria e a pior distribuio de renda do mundo. Abrange dcadas recentes em que a heterogeneidade quanto s oportunidades produtivas da sociedade se exacerbou, o mundo do trabalho deteriorou-se e o acesso proteo social segmentou-se. Percorre as assimetrias frente globalizao. No entanto, quanto mais nos aflige a desigualdade, mais intensa a aspirao de igualdade, sobretudo quando a histria se quebra em sua continuidade, o mundo entra em crise e o futuro reclama um ponto de inflexo. Deste modo, a crise iniciada em 2008 em escala global, um momento em que a igualdade aparece novamente como valor intrnseco do desenvolvimento que buscamos. Ao confrontar as brechas, a sociedade migra do individual ao coletivo e busca suturar as feridas da desigualdade tecendo o fio da coeso social. A igualdade de direitos oferece o quadro normativo e serve de base a pactos sociais que se traduzem em mais oportunidades para aqueles que menos tm. Um pacto fiscal que procure uma estrutura e uma carga tributria com maior impacto redistributivo, capaz de fortalecer o papel do Estado e da poltica pblica para garantir patamares de bem-estar, parte desta agenda da igualdade, assim como uma institucionalidade laboral que proteja a segurana do trabalho. Uma ordem democrtica em que a orientao do desenvolvimento plasme a vontade da maioria e torne possvel a afluncia de todos os atores tambm responde ao valor da igualdade. De igual forma, tambm pilar desta agenda um conjunto de polticas econmicas que se implemente com viso de longo prazo no mbito produtivo, trabalhista, territorial e social e que procure no s igualdade de oportunidades, mas tambm a reduo das brechas em termos de conquistas efetivas. Igualdade social e dinamismo econmico no esto em conflito e o grande desafio encontrar a sinergia entre ambos. O que propomos vai nesta direo: crescer para igualar e igualar para crescer. No horizonte estratgico do longo prazo, igualdade, crescimento econmico e sustentabilidade ambiental tm de ir juntos. Por isso propomos crescer com menos heterogeneidade estrutural e mais desenvolvimento produtivo, e igualar potencializando capacidades humanas e mobilizando energias a partir do Estado. Propomos remediar as tremendas disparidades espaciais mediante sociedades mais integradas
em torno a dinmicas produtivas, com sinergias sociais e territoriais positivas. Propomos fortalecer a proteo das pessoas melhorando tanto os mercados de trabalho quanto as transferncias e a gesto pblicas. Por ltimo, na considerao do valor da igualdade e da maneira em que se relaciona com o crescimento, no se pode deixar de lado as mudanas climticas, um fator que determina marcadamente o futuro de todos. Igualdade significa, neste sentido, solidariedade com as geraes futuras que vivero em um cenrio mais incerto e com mais escassez de recursos naturais. Significa, tambm, advogar pela celebrao de acordos internacionais para mitigar os efeitos das mudanas climticas de modo tal que se respeite o princpio de responsabilidades comuns porm diferenciadas, e no sejam os pobres nem os pases pobres os que terminem assumindo os maiores custos destas mudanas. Significa pensar no paradigma do desenvolvimento em funo de um vnculo mais humanizado entre todos e de um vnculo mais amvel com a natureza.
C. O Estado e a poltica
Assim como ocorre na vida das pessoas, o futuro das sociedades se constri ao longo do tempo: uma sociedade que no se educa, que no investe em coeso social, que no inova, que no constri acordos nem instituies slidas e estveis tem poucas possibilidades de prosperar. Ante estes desafios, o Estado deve ser capaz de prover uma gesto estratgica com viso de longo plazo e intervir na formulao do desenvolvimento nacional. Para isso preciso considerar que a ao estatal se desenvolve em um cenrio de poder compartilhado, pelo que a negociao e a construo de consensos nacionais de longo prazo so, ao mesmo tempo, meio e fim. Em consequncia, o Estado deve ter a capacidade de promover um dilogo que lhe d maior legitimidade para arbitrar os distintos interesses com claridade de objetivos socioeconmicos por meio da regulamentao, o que implica melhorar as aptides de regulamentao do prprio Estado. No mbito poltico o Estado assume um papel protagonista ao qual no pode renunciar. Trata-se de velar por mais democracia e mais igualdade, duas caras da mesma moeda da poltica. Quanto democracia, o Estado deve procurar melhorar a qualidade da poltica em seus procedimentos, promover agendas estratgicas que reflitam a deliberao de um amplo espectro de atores e velar para que a vontade
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popular se traduza em pactos que incorporem legitimidade poltica e garantam polticas no mdio e longo prazo. Em termos de igualdade o Estado deve ocupar-se de incrementar a participao dos setores excludos e vulnerveis nos benefcios do crescimento. O exerccio pleno dos direitos e de uma voz pblica constitui o vnculo entre a poltica e a igualdade social. preciso contar com polticas de Estado que ajudem a dinamizar o crescimento, promover a produtividade, fomentar a maior articulao territorial, impulsionar melhores condies de emprego e de institucionalidade trabalhista e prover bens pblicos e proteo social com clara vocao universalista e redistributiva. A estos reptos, complexos e cujo alcance demanda tempo, se dedica a presente proposta. Requerem um rduo trabalho tcnico, de construo de pactos sociais e de financiamento para o desenvolvimento. Respondem a um trplice desafio: impulsionar as economias da regio em prol do desenvolvimento, enfrentar a crise e sua inflexo histrica com novos instrumentos de poltica e saldar a dvida secular de desigualdade e excluso social da regio. Por isso, a tarefa urgente reformar o sistema tributrio e de transferncias, a fim de gerar maior capacidade fiscal e colocar a solidariedade social no centro da vida coletiva. No mbito destes desafios, a continuao, projetamos seis reas estratgicas. Ainda que no se aborde nas pginas seguintes, o tema das mudanas climticas sem dvida ser cada vez mais destacado na agenda internacional e impor crescentes responsabilidades aos pases. Esta agenda implica modificaes nas formas de produzir e de consumir, de gerar e usar energia, com o que a emisso de carbono torna-se uma varivel principal na competitividade dos pases. Supe tambm uma dimenso tica, de solidariedade intergeracional, devido s ameaas para o planeta caso hoje no se tomem as medidas apropriadas. As polticas de adaptao e de mitigao exigem um planejamento de longo prazo, sobretudo na rea de infraestrutura, transporte, uso do solo e de produo de energia. Estes mbitos requerem a forte e decidida ao do Estado, investimentos de longo prazo e a modificao de hbitos culturais e cotidianos.
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II. A AGENDA DE UM DESENVOLVIMENTO COM IGUALDADE: SEIS REAS ESTRATGICAS
A. Uma poltica macroeconmica para o desenvolvimento inclusivo
A Amrica Latina e o Caribe podem crescer mais e melhor. necessrio alcanar no s um maior dinamismo econmico, mas tambm maiores nveis de incluso e de igualdade social, menor exposio aos impactos da volatilidade externa, maiores nveis de investimento produtivo e mais gerao de emprego de qualidade. Para isso essencial o papel das polticas macroeconmicas. Seguramente, o entorno macroeconmico gera diversos efeitos no desenvolvimento. Dentre eles se encontram seu impacto sobre a taxa de investimento, a estabilidade de preos, a intensidade do valor agregado gerado pelas exportaes e sua interrelao com o resto da produo interna (PIB), a inovao e sua distribuio entre diferentes setores da economia, o desenvolvimento das pequenas e mdias empresas e a formalidade ou precariedade do mercado de trabalho. Os contedos da poltica macroeconmica tm uma significativa incidncia em todas estas variveis. A experincia latino-americana e caribenha mostra que a liquidez monetria, o crdito e as taxas de cmbio, impulsionados com frequncia por movimentos cclicos de fluxos financeiros, se comportaram como uma montanha russa; deste modo, a demanda agregada nas economias nacionais experimentou contnuas variaes cclicas associadas aos fluxos de capitais, que provocaram intensas flutuaes da atividade econmica
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e do emprego (ver grfico 1). Como as flutuaes no so simtricas no entorno do pleno emprego, geralmente as economias da regio se encontraram com nveis de atividade muito inferior ao de pleno emprego, isto , com significativas brechas recessivas.
Grfico 1 AMRICA LATINA (19 PASES): VARIAO ANUAL DO PIB E DA DEMANDA AGREGADA, 1990-2009 (Em porcentagens)
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6 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
PIB
Demanda agregada
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em cifras oficiais e R. Ffrench-Davis, Reformas para Amrica Latina: despus del fundamentalismo neoliberal, Buenos Aires, Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL)/ Siglo XXI Editores, 2005.
A magnitude da brecha entre a demanda efetiva e a fronteira produtiva tem efeitos estticos e dinmicos importantes. Em primeiro lugar, afeta a produtividade e a rentabilidade dos projetos. Em segundo lugar, as taxas mais baixas de uso de capital costumam significar menor nvel mdio de emprego e a combinao da fora de trabalho com um acervo menor de capital fsico em uso. Em terceiro lugar, a dimenso dinmica do grau de estabilidade tem vrios efeitos na construo do futuro. Na Amrica Latina e no Caribe se observou uma estreita associao entre a brecha recessiva e a taxa de investimento em capital fixo, que reflete a subutilizao dos fatores produtivos. A persistncia das
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brechas recessivas se traduz assim em um decisivo desestmulo para o investimento produtivo e num elemento regressivo ou fator de desigualdade por seu efeito negativo sobre o emprego e sobre as empresas de menor tamanho. Estes efeitos negativos explicam, em grande medida, o modesto crescimento das economias da regio nos dois decnios de implementao das reformas do consenso de Washington. As importantes conquistas em termos de controle da inflao, a obteno de alguma disciplina fiscal e o impulso exportador no estiveram acompanhados por um crescimento vigoroso do PIB. Em mdia, entre 1990 e 2009, a Amrica Latina (19 pases) cresceu, em termos do PIB per capita, 1,7% ao ano, como os Estados Unidos, com o que a grande distncia entre ambos persiste na atualidade (diferena de 1 a 4); enquanto no mundo a mdia girou em torno de 2,0% anual e no leste da sia (seis pases) o crescimento do PIB per capita nesse perodo foi de 4,1% anual. sintomtico que nesta ltima regio o enfoque macroeconmico tenha se aproximado mais s proposies aqui apresentadas de uma macroeconomia para o desenvolvimento. A experincia mostra, assim, que ante a evoluo da globalizao em direo a uma grande volatilidade, o Estado tem a obrigao irrenuncivel de proporcionar um ambiente macroeconmico estimulante para o investimento produtivo, a inovao e para a gerao de emprego decente. Requer-se, portanto, uma coordenao rigorosa entre as polticas monetrias, cambiais, fiscais e da conta de capitais. Nestes mbitos mostrase essencial um conjunto coerente de polticas macroeconmicas. As estratgias macroeconmicas devem aproximar as economias sua fronteira potencial, proteg-las da volatilidade externa e fortalec-las por meio do uso proativo dos instrumentos disponveis (financeiros, fiscais, cambiais). Em primeiro lugar, chegar a ter economias menos volteis e mais prximas a seu potencial de crescimento requer avanar no controle da conta de capitais. Isto no sinnimo de medidas protecionistas genricas nem de bloqueio dos fluxos financeiros trasnacionais. Os instrumentos podem incluir desde controles de quantidade at combinaes de incentivos e desincentivos localizao e mobilidade do capital externo por tipos, ciclos e magnitude desses fluxos. Em segundo lugar, a necessria solidez e autonomia tcnica dos bancos centrais devem estar delimitadas mediante formas claras
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de coordenao macroeconmica dos governos e por estruturas institucionais permeveis aos indicadores que provm da economia no financeira. Na histria recente, a inflao costuma ser considerada o parmetro dominante, quanto a instrumentos e objetivos dos bancos centrais, frente a consideraes de crescimento, emprego e de investimento produtivo. O tipo de investimento importa e o banco central, junto com os agentes econmicos, dever contribuir para gerar estruturas produtivas que progressivamente conduzam a mercados mais equitativos, e reduzam as diferenas de produtividade e renda entre empresas de diversos tamanhos e trabalhadores com diferente origem social. A maior e permanente articulao dos bancos centrais com os ministrios de planejamento, fazenda, indstria e agricultura, reflorestamento e pecuria indispensvel para o desenvolvimento produtivo necessario. Em terceiro lugar, o equilbrio e o comportamento contracclico fiscais devem ser acompanhados por uma clara vontade de expanso das capacidades fiscais dos pases, o que acarreta, na maioria dos casos, um incremento das cargas tributrias. Existe uma estreita relao entre a desigualdade medida por renda e nivel de educao e trs variveis macroeconmicas: volatilidade fiscal, prociclicidade fiscal e baixas taxas de crescimento econmico. Para desarmar isto preciso aplicar regras fiscais claras e contracclicas que visem reduzir a volatilidade agregada e expandir a base fiscal para incrementar o gasto e imprimir ao investimento social um carter a favor da igualdade. A reduo da pobreza e a distribuio de renda no melhoraro significativa e sustentavelmente na Amrica Latina e no Caribe sem polticas fiscais ativas que incidam na eficincia e no potencial distributivo dos mercados. Em quarto lugar, a poltica monetria e cambial deveriam alinharse com estes objetivos gerais, buscando preos macroeconmicos que incentivem investimentos dos agentes que tendam a diminuir a heterogeneidade estrutural, ou seja, que difundam capacidades de trabalho ao conjunto do sistema produtivo. Em quinto lugar, a concepo e a construo de um sistema financeiro inclusivo e orientado ao fomento produtivo requer expandir e desenvolver o instrumental disponvel para administrar riscos, diversificar o acesso e aumentar os prazos de financiamento. Um esforo especial deve fazer-se neste sentido para apoiar as pequenas e mdias
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empresas (PME) e potencializar o papel das microfinanas, em diferentes escalas e por meio de diversas instituies. A natureza incompleta dos atuais mercados de capitais tem sido uma barreira insupervel para muitas PME e tem inibido seu desenvolvimento. Este um ingrediente essencial para crescer com igualdade. A reforma do mercado de capitais nessa direo significa fortalecer os bancos pblicos e, em especial, os bancos de desenvolvimento, como um instrumento que permita potencializar e democratizar o acesso ao crdito, sobretudo de longo prazo e orientado ao financiamento do investimento. Em sntese, uma reforma das reformas do consenso de Washington deve priorizar a vinculao do sistema financeiro ao processo de investimento interno, mais que aos mercados financeiros externos. Deve tambm contribuir para a maior estabilidade econmica, o que supe evitar taxas de cmbio e taxas de juros reais desalinhadas, a fim de reduzir a frequncia e virulncia das oscilaes cclicas, assim como evitar taxas reais de juros sustentadamente negativas ou extremadamente elevadas. Finalmente, deve procurar desconcentrar o poder econmico por meio de mecanismos de financiamento inclusivos que privilegiem o acesso das PME. Evitar que se acumulem desequilibrios de demanda agregada, em transaes correntes ou da taxa de cmbio, com oportunas polticas contracclicas, requer contnuos miniajustes das variveis macroeconmicas, que permitem evitar a necessidade de maxiajustes traumticos, que costumam envolver sobreajustes dos preos macroeconmicos e recesses regressivas em termos de igualdade. O capital estrangeiro, por sua vez, pode cumprir um valioso papel de complemento da poupana nacional. Para isso crucial a composio e a estabilidade dos fluxos, pelo que essencial diferenciar entre o investimento estrangeiro que gera nova capacidade produtiva dos fluxos financeiros meramente especulativos e intensamente pr-cclicos. A liberalizao financeira indiscriminada resultou ineficiente para a obteno do desenvolvimento produtivo e da estabilidade macroeconmica real e prejudicial para os objetivos de reduzir a desigualdade. A crise global, exemplo dos riscos do financeirismo desregrado, abriu um espao para a aplicao de polticas mais pragmticas, como as que aqui propomos, de regulamentao contracclica da conta de capitais nos pases da regio. A sustentabilidade do desenvolvimento exige polticas pblicas consistentes com a incluso social, ou seja, que visem um padro
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de insero internacional onde se reduzam, complementarmente, as brechas internas e as externas. A maneira em que se aborde a reforma dos mercados de capitais nacionais e a conexo com os mercados de capitais financeiros internacionais representa um desafio crucial para lograr uma macroeconomia orientada ao desenvolvimento econmico e social sustentado. Sem dvida, as decises que os governos tomem no plano macroeconmico devem considerar e equilibrar os efeitos positivos e negativos que derivam delas e sua variao no tempo. Assim, por exemplo, uma taxa de cmbio com forte apreciao da moeda nacional pode elevar a capacidade de compra dos salrios reais no curto prazo, mas tambm pode desestimular o investimento produtivo no mdio ou longo prazo. Por isso, a vinculao entre macroeconomia e desenvolvimento produtivo gera dilemas, dados os resultados variveis que pode apresentar ao longo do tempo, pelo que existe um conjunto diverso de opes. Neste contexto as decises so, em ltima instncia, de carter poltico.
B. A convergncia produtiva
Duas caractersticas distinguem claramente as economias latino-americanas e caribenhas das desenvolvidas quanto produtividade. A primeira a brecha externa, isto , o atraso relativo da regio quanto a suas capacidades tecnolgicas em relao fronteira internacional. A velocidade com que as economias desenvolvidas inovam e difundem tecnologia em seu tecido produtivo supera a velocidade com que os pases da Amrica Latina e do Caribe so capazes de absorver, imitar, adaptar e inovar a partir das melhores prticas internacionais. A segunda caracterstica de diferenciao a brecha interna, definida pelas elevadas diferenas de produtividade que existem entre setores, dentro dos setores e entre empresas nos pases, muito superiores s que existem nos pases desenvolvidos. A isto se conhece como heterogeneidade estrutural e indicam marcadas assimetrias entre segmentos de empresas e trabalhadores, combinadas com a concentrao do emprego em estratos de produtividade relativa muito baixa. A heterogeneidade estrutural contribui para explicar, em grande medida, a aguda desigualdade social latino-americana. As brechas na produtividade refletem e ao mesmo tempo reforam as brechas quanto a capacidades, incorporao do progresso tcnico, poder de negociao,
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acesso a redes de proteo social e opes de mobilidade ocupacional ascendente ao longo da vida de trabalho. Ao mesmo tempo, a maior brecha interna refora a brecha externa e se alimenta parcialmente dela. Na medida em que os setores de baixa produtividade tm enormes dificuldades para inovar, adotar tecnologia e impulsionar processos de aprendizagem, a heterogeneidade interna intensifica os problemas de competitividade sistmica. Desta forma se geram crculos viciosos no s de pobreza e de baixo crescimento, mas tambm de lenta aprendizagem e precria transformao estrutural. Por tal razo, abordar simultaneamente ambas as brechas constitui uma chave estrutural para um desenvolvimento dinmico e inclusivo. As maiores brechas internas de produtividade na regio, em comparao com o que ocorre nos pases desenvolvidos, significam maiores leques salariais e pior distribuio de renda. Deste modo, a convergncia nos nveis de produtividade setoriais (convergncia interna) deveria levar a uma melhor distribuio de renda e menor excluso social. Por outro lado, a reduo da brecha externa de produtividade em relao aos Estados Unidos (convergncia externa) supe maiores nveis de competitividade e a possibilidade de reduzir diferenas de renda por habitante com os pases desenvolvidos. Igualmente implica sinergias na difuso do conhecimento (melhoras complementares de capacidades produtivas e distribuio social de capacidades) e, ao elevar a competitividade, maior continuidade do crescimento econmico, o que incide positivamente nos recursos fiscais e na capacidade do Estado para transferir recursos e servios aos setores mais vulnerveis. Em relao brecha interna, na Amrica Latina as diferenas de produtividade entre setores so muito acentuadas. Os setores de alta produtividade da regio (minerao, eletricidade e setor financeiro) representam uma porcentagem muito reduzida da ocupao formal, que se manteve praticamente estvel entre 1990 e 2008 (de 7,9% a 8,1%); pelo contrrio, a participao no emprego formal dos setores de produtividade mdia (indstria e transporte) reduz-se de 23,1% em 1990 para 20,0% em 2008 e, ao mesmo tempo, a dos setores de baixa produtividade (agricultura, construo, comrcio e servios municipais e pessoais) se incrementa de 69,0% em 1990 para 71,9% em 2008. O aumento da proporo de trabalhadores em setores de baixa produtividade repercute nos nveis de equidade da sociedade, j que tende
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a gerar uma distribuio mais desigual dos salrios a favor de um grupo menor de trabalhadores, com maior desenvolvimento de capacidades. Quando se observa, em contraste, a produtividade setorial nos Estados Unidos, destaca-se a menor diferena entre os setores. Os de maior produtividade (eletricidade e setor financeiro) mostram nveis duas vezes superiores mdia da economia e esta uma diferena muito inferior registrada na regio. Alm disso, na economia dos Estados Unidos estas desigualdades se reduzem entre 1990-2008, enquanto na Amrica Latina aumentam. A evoluo da produtividade relativa da Amrica Latina em relao dos Estados Unidos mostra que os setores de alta produtividade da Amrica Latina fecham a brecha externa entre 1990-2008. No entanto, a brecha se amplia na maioria dos setores de produtividade mdia e baixa, como a agricultura, a indstria, o transporte e o comrcio, o que levou a um incremento acentuado da disperso da produtividade relativa. Dito de outra maneira, uma pequena porcentagem de empresas e trabalhadores se aproxima da fronteira internacional e os demais se afastam dela, o que refora a heterogeneidade estrutural e as j profundas desigualdades. Outra manifestao da brecha interna so as diferenas entre os distintos tipos de agentes econmicos (microempresas, PME e grandes empresas). Na Amrica Latina os agentes de menor tamanho relativo constituem um conjunto muito heterogneo que inclui desde microempresas de subsistncia at empresas mdias exportadoras relativamente dinmicas. Quando se compara o desempenho destas empresas na regio com o que se registra em pases desenvolvidos, ressaltam dois aspectos importantes (ver quadro 1). Em primeiro lugar, as diferenas na produtividade relativa de cada pas (entre as grandes empresas e as demais) so muito maiores na Amrica Latina do que nos pases desenvolvidos. Enquanto a produtividade de uma microempresa no Chile equivale a apenas 3% da de uma grande empresa no mesmo pas, na Frana as empresas de tamanho mais reduzido mostram uma produtividade equivalente a 71% da produtividade das grandes empresas. Em segundo lugar, as diferenas entre microempresas, por um lado, e pequenas e mdias empresas, pelo outro, em comparao com os pases desenvolvidos considerados, tambm so maiores na regio. Enquanto no Brasil a produtividade de uma microempresa equivale a 25% da de uma empresa mdia e a 37% da de uma pequena empresa, na Espanha estas mesmas relaes so de 60% e de 73%, respectivamente.
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Quadro 1 ProdutividadE relativa dos distintos agentes EM RELAO s grandes empresas a (Em porcentagens)
Microempresas Argentina Brasil Chile Mxico Peru Alemanha Espanha Frana Itlia 24 10 3 16 6 67 46 71 42 Pequenas empresas 36 27 26 35 16 70 63 75 64 Mdias empresas 47 40 46 60 50 83 77 80 82 Grandes empresas 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL). a No quadro se quantifica a porcentagem da produtividade de cada tipo de empresa em relao sua equivalente de maior tamanho. Os dados de produtividade e a classificao do tamanho das empresas abrangem s o setor formal da economia e se baseiam em informao difundida pelas instituies de fomento de cada pas (ver Ferraro e Stumpo, 2009).
Tambm, os ramos intensivos em recursos naturais da regio tm adquirido crescente importncia desde a dcada de 1980, liderando, por seu peso e produtividade, o crescimento da manufatura. Isto levou a um incremento modesto da produo total e da produtividade, perpetuando a brecha com os pases mais desenvolvidos que, enquanto isso, transformaram sua estrutura produtiva e suas modalidades de produo em direo a setores intensivos em tecnologia, como consequncia da maior incorporao das tecnologias da informao e das comunicaes. Assim, por exemplo, em anos recentes a brecha de produtividade entre a Amrica Latina e os Estados Unidos vem ampliando-se, com um crescimento bastante modesto da produtividade da Amrica Latina entre 2003 e 2007 apesar do contexto de crescimento generalizado das economias da regio. A explicao deste fenmeno est associada a dois aspectos: a heterogeneidade entre setores e empresas que caracteriza a regio e que faz com que os incrementos de produtividade se concentrem em poucos setores e empresas e a especializao voltada a ramos produtivos, intensivos em recursos naturais, que tm escassa capacidade de difuso do progresso tcnico ao conjunto da estrutura produtiva (vergrfico 2).
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Grfico 2 Amrica Latina E Estados unidos: ProdutividadE E estrutura dO valor agregado industrial (Em porcentagens do PIB industrial e dlares de 1985)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000 180 000 200 000 Setores intensivos em: Engenharia Recursos naturais Trabalho Estados Unidos 1990 Amrica Latina 2007 Estados Unidos 2007
Amrica Latina 1990
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Programa de Anlisis de la Dinmica Industrial (PADI)
Como se v no grfico 2, a brecha de produtividade entre a Amrica Latina e os Estados Unidos ao considerar o lapso 1990-2007 vai ampliando-se. Isto se evidencia no deslocamento modesto de linhas de produtividade (eixo horizontal do grfico) e o importante deslocamento no caso dos Estados Unidos. Esta brecha ilustrativa ao comparar o tamanho das flechas horizontais no grfico correspondente a Amrica Latina com o correspondente aos Estados Unidos. Por outro lado, pode-se observar no grfico que na Amrica Latina persiste a maior intensidade em recursos naturais como componente do valor agregado da produo total ao longo deste lapso (eixo vertical), assim como o fato de que este setor seja o que incrementa em maior medida a produtividade (eixo horizontal). Em contraste, nos Estados Unidos se observa um claro aumento do valor agregado nas reas intensivas em engenharia (eixo vertical), sendo tambm este setor o que lidera o incremento em produtividade. Alm disso, dadas as caractersticas destes setores quanto intensidade do uso deste recurso, este padro de especializao em recursos naturais
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levaria a uma demanda crescente de energia. Por isso, o cenrio apresenta um efeito negativo duplo: aumenta o consumo de energia por unidade de produto em relao aos Estados Unidos e a outros pases industrializados e, simultaneamente, no reduz a brecha externa de produtividade. Por outro lado, o aumento de consumo de energia por unidade de produto resulta em um incremento da emisso de gases de efeito estufa. O esquema produtivo tem incentivado, por razes econmicas e sociais, sistemas de produo e consumo altamente dependentes das energias fsseis. Este fato, ao mesmo tempo em que aumenta o consumo de energia, gera um padro insustentvel que a comunidade internacional comear a castigar por via econmica e comercial. O papel do Estado deve ser particularmente ativo no mbito da produtividade, tanto para aproximar-se da fronteira produtiva internacional e dispor de uma estrutura mais dinmica que opere como motor de crescimento e aprendizagem como para selar as brechas internas de produtividade que reproduzem desigualdades por meio da heterogeneidade estrutural. A esse respeito, necessrio contar com polticas pblicas de desenvolvimento industrial, de inovao tecnolgica, de financiamento inclusivo para os setores menos produtivos e de fomento pequena e mdia empresa. Cada vez mais, dever existir uma coordenao entre Estado e agentes produtivos, a fim de fechar a brecha energtica e produzir e consumir de maneira mais sustentvel e com menor emisso de carbono. Se prope, neste marco, transformar a estrutura produtiva a partir de trs eixos integrados de poltica: i)o industrial, com inclinao para setores com maior contedo de inovao (fechamento das brechas internas entre setores), ii) o tecnolgico, centrado no fortalecimento da oferta e sua articulacao com a demanda para criar e difundir conhecimento (fechamento da brecha externa em relao fronteira internacional) e iii)o apoio a PME, em que se reconheam as assimetrias de empresas para responder a sinais de preo (fechamento das brechas entre agentes). A articulao e integrao das aes das trs reas de poltica necessitam tambm de um contexto de polticas macroeconmicas que no seja desfavorvel. Um enfoque macroeconmico orientado estritamente s metas de inflao, por exemplo, transformariam em compensatrios os esforos de poltica microeconmica, reduzindo
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sensivelmente sua eficcia. Os mercados de capitais incompletos, como os atuais, tm sido uma barreira insupervel para que muitas PME possam dar um salto em seu desenvolvimento. A formulao e a construo de um sistema financeiro inclusivo e dedicado ao financiamento produtivo requerem a expanso e o desenvolvimento do instrumental disponvel para administrar riscos, diversificar o acesso e aumentar os prazos de financiamento. Este um ingrediente essencial para alcanar crescimento com igualdade, tal como assinalado no pargrafo anterior em relao ao direcionamento do mercado de capitais e ao fortalecimento dos bancos pblicos (ou de desenvolvimento) para democratizar o acesso ao crdito. Um aspecto central da agenda a identificao dos setores chave a serem selecionados (levando em considerao as especificidades da estrutura produtiva de cada pas) a partir de sua capacidade de gerar e difundir conhecimento e inovao, assim como de fomentar encadeamentos com outras atividades tanto de manufaturas como de servios. Sobre estes setores se teriam que concentrar os esforos da poltica industrial. As polticas de fomento s PME, por sua vez, tero que prover grande maioria das empresas os insumos bsicos, como crdito e recursos humanos, atravs de intervenes nessas duas reas. Na medida em que maior quantidade de empresas logre sair de sua situao de imobilizao e reduzir as brechas de produtividade, ser mais fcil que possam inserir-se em cadeias de fornecedores de grandes empresas e gerar redes empresariais, criando sinergias com a poltica industrial. Para apoiar o desenvolvimento, a estabilidade, a produtividade e a rentabilidade das PME se requer uma transformao institucional acompanhada de maior prioridade fiscal. As PME no so um acessrio da estratgia de desenvolvimento com igualdade, mas uma das suas peas centrais. Esta transformao institucional deve dotar o Estado dos instrumentos para operar sobre as assimetrias dos agentes no acesso informao, ao crdito e tecnologia. A poltica tecnolgica ter um papel chave nesta estratgia, pois atua em duas direes. Por um lado, promovendo a inovao, essencialmente nas empresas grandes e mdias dos setores estratgicos selecionados. Por outro lado, favorecendo a difuso do conhecimento e da tecnologia nas empresas mais atrasadas atravs de intervenes especficas para as PME.
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A articulao dos distintos mbitos de ao um processo complexo, porque envolve instituies de diferentes tipos (setoriais, tecnolgicas, financeiras, de fomento s PME) que tendem a seguir lgicas de ao e objetivos especficos prprios. Por este motivo necessrio uma agenda estratgica que defina os objetivos prioritrios. Isto possvel se h, por um lado, consenso (entre os atores pblicos e privados e na sociedade em seu conjunto) em torno desses objetivos e, por outro, uma liderana clara e definida por parte do Estado. Priorizar o desenvolvimento de setores com alto contedo de conhecimento e romper o crculo vicioso em relao dotao de fatores, centrado nos recursos naturais, supe que os Estados desenvolvam uma nova institucionalidade, capacidade fiscal e estratgia em relao estrutura produtiva e seus agentes. Um robusto banco de desenvolvimento, com capacidade de financiamento e planejamento de longo prazo, permite aumentar sustentadamente o investimento em setores com alto contedo de conhecimento e apostar na inovao. Permite tambm aumentar substancialmente o investimento em PME para melhorar sua produtividade e encadeamentos com empresas de maior tamanho e com outros mercados. Por ltimo, deve orientarse a financiar projetos de inovao que articulem as iniciativas de universidades e empresas em apostas de longo prazo. Alm disso, existe um conjunto de instrumentos que procuram o avano das fronteiras produtivas de nossas sociedades: fundos tecnolgicos setoriais, sistemas de propriedade pblica ou renda que onerem as atividades extrativas associadas a recursos estratgicos, combinao de instrumentos comerciais e fiscais (tarifas, isenes fiscais seletivas e impostos) orientados a apoiar setores exportadores chave ou que integram cadeias em plataformas trasnacionais. Finalmente, no se pode eludir o compromisso de mdio e longo prazo de um forte incremento do investimento pblico orientado pesquisa e desenvolvimento e infraestrutura. Sem capacidades produtivas articuladas com a produo e sem uma logstica que transforme as possibilidades em plataformas reais de criao de riqueza e comunicaes, no se superaro os estrangulamentos do crescimento. Se isto ocorre, os ciclos expansivos derivados da mudana na estrutura dos preos relativos internacionais no podero ser capitalizados como saltos qualitativos de produo e produtividade.
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Certamente, o que aqui se prope cria e outorga rendas com base em decises do Estado e requer um compromisso fiscal e institucional difcil de sustentar no longo prazo. Quando o Estado outorga rendas ao setor privado deve faz-lo s com o compromisso de que o retorno em valor pblico que essa utilizao da renda vai gerar superior ao custo inicial de outorg-la. Disciplinar os receptores de renda estatal nunca fcil, mas no existem exemplos de desenvolvimento robusto no sculo XX que tenham dado saltos reais sem instrumentos deste tipo.
C. A convergncia territorial
A convergncia produtiva supe fechar brechas de produtividade em relao a pases mais competitivos, mas tambm reduzir a heterogeneidade estrutural interna. Estas brechas de produtividade e sociais tm seus mapas, ou seja, se plasmam na segmentao territorial e simultaneamente se nutrem dela. A assimetria espacial a outra cara que expressa e refora as brechas internas e externas de produtividade apresentadas no item anterior, e a segmentao territorial inibe encadeamentos nos pases dados os problemas de infraestrutura. Nos pases, os contrastes entre distintos territrios quanto a nveis de renda, pobreza, produtividade e acesso ao bem-estar contribuem aos contrastes agregados que tais indicadores exibem no nvel nacional. Um indicador ilustrativo a brecha de PIB per capita entre a regio mais rica e mais pobre de um pas. Ao comparar alguns pases da Amrica Latina com alguns da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)1, nestes ltimos o indicador praticamente no supera as duas vezes (em mdia se situa em cerca de 1,76), enquanto nos pases da regio chega a ser superior a oito vezes, como no caso da Argentina e do Brasil (neste ltimo pas, h zonas no nordeste em que os nveis de vulnerabilidade e atraso so muito altos em comparao com outras zonas do pas). Por isso, reduzir brechas entre territrios tema indispensvel em uma agenda de igualdade. Da a importncia das polticas que contemplem no s a convergncia produtiva, mas tambm a convergncia espacial. Em termos de macrorregies, no caso da Amrica do Sul, se observa uma intensa concentrao de populao menor de 18 anos com graves
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O exerccio realizado neste caso pela CEPAL inclui, da Amrica Latina, a Argentina, Brasil, Chile, Colmbia, o Estado Plurinacional da Bolvia, Mxico e Peru, e da OCDE, Espanha, Frana, Itlia, Japo, os Pases Baixos, Repblica da Coreia e Sucia.
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carncias nas regies andina e amaznica, em cujos territrios mais de 88,8% da populao se encontra nesta situao. No Mxico e na Amrica Central a distribuio territorial de populao com graves privaes mostra maior disperso, mas tambm, como ocorre no mundo andino e amaznico, se observa que as zonas mais crticas tendem a situar-se onde h una alta incidncia de populao indgena (sul do Mxico e Guatemala). A populao infantil com maior vulnerabilidade nutricional se concentra nas zonas altas da Amrica Central e na serra e no altiplano dos Andes, com maior populao de origem indgena, onde as mes so analfabetas absolutas ou no chegaram a terminar a educao primria e vivem em condio de pobreza extrema (condio que tambm inclui um limitado acesso gua potvel e servios de sade). Nas cidades, sobretudo nas grandes, a heterogeneidade territorial adota a forma de segregao residencial intraurbana, onde se d um vnculo claro entre heterogeneidade estrutural e segmentao do mercado de trabalho, dados os custos de transporte e as dificuldades de acesso a lugares e redes. A segregao residencial significa que os diferentes grupos socioeconmicos de uma cidade ou metrpole vivem de maneira separada, com pouca ou nula convivncia residencial. Na segregao urbana latino-americana o trao distintivo a precariedade de suas periferias, onde se concentram os pobres e se acumulam as carncias. A tendncia geral que as privaes e problemas de reproduo da pobreza (baixo nvel de escolaridade, alto nvel de aglomerao domstica, de desemprego e de maternidade adolescente) se reforam uns a outros nos mesmos territrios. Esta a base territorial do crculo vicioso de reproduo da pobreza e da marginalidade nas cidades, onde se concentra grande parte da populao latino-americana e caribenha. A diversidade de instituies e atores que incidem no desenvolvimento territorial exige alcanar pactos de coeso territorial que permitam concertar esforos de promoo do desenvolvimento regional e local de cima para baixo e de baixo para cima. Remediar a desigualdade territorial , tambm, abordar a desigualdade geral partindo pela articulao dos espaos mais marginalizados com os enclaves mais dinmicos. Ao Estado lhe cabe um papel central se a criao de fundos de coeso territorial se formula como eixo estratgico da maior igualdade territorial. Um fundo de coeso territorial tem pelo menos um trplice objetivo. Em primeiro lugar, transferir fundos do nvel central aos
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nveis subnacionais, porm, ao mesmo tempo, comprometer seu uso para gerar sinergias entre o mbito produtivo, o desenvolvimento de capacidades e o atendimento de carncias bsicas. Um segundo objetivo de tipo redistributivo, pois opera sob a forma de transferncias ou subsdios cruzados, do mesmo modo que o uso dos impostos de renda, para transferir recursos ou prestao de servios queles que no podem pag-los. Em terceiro lugar, um fundo de coeso territorial serve de instrumento para coordenar polticas setoriais com polticas espaciais, a fim de evitar a duplicao de esforos e promover formas mais integradas de interveno. Constitui, pois, uma ferramenta de planejamento intersetorial circunscrita a espaos onde habitualmente a descentralizao setorial deixa muitos vazios. Na correo de disparidades territoriais as transferncias intergovernamentais podem ser decisivas, com polticas de desenvolvimento regional definidas em nvel nacional e em uma relao a partir de cima mas tambm desde a base com a gesto local ou estadual. O financiamento do desenvolvimento territorial e a correspondente superao de disparidades devem basear-se em esforos fiscais prprios dos nveis subnacionais (como a maior arrecadao tributria) e em sistemas de transferncias no mbito de programas de desenvolvimento amplamente concertados. Uma gesto sustentvel ante a segregao urbana, por sua vez, deve contar com a participao ativa de todos os interessados (atores pblicos e privados, includas as organizaes da sociedade civil). Devem incorporar-se novos mtodos de governo como: i)a integrao intersetorial dos instrumentos de planejamento, ii)a integrao vertical entre os nveis de governo, iii) a associao pblica-privada e iv) a participao cidad. Um mbito de interveno urbana muito importante o da prestao de servios bsicos a cargo das prefeituras. Em cidades segregadas e com mecanismos de financiamento municipal baseados em impostos territoriais, esta prestao muito desigual e opera como outro fator adverso para os pobres. Trata-se de uma dimenso central porque o Estado tem espao para intervenes que tendam a evitar este efeito multiplicador da desigualdade que a segregao residencial tem, por meio de polticas diretas, como os fundos de redistribuio dos impostos territoriais, dos recursos compensatrios, das alocaes zonais e dos programas especiais em bairros vulnerveis.
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As polticas urbanas e de habitao na regio devem visar no s a cobertura e a prestao de servios bsicos. Tambm devem potencializar o poder comprador dos setores de menores recursos para que possam ter acesso a terrenos mais bem localizados, incentivar a aplicao de subsdios em solues que no necessitem de solo, como a densificao predial e a compra de moradia usada, exigir aos construtores de moradias sociais a apresentao de projetos em diferentes zonas e dar prerrogativas instituio responsvel para selecionar projetos que no correspondam necessariamente aos de mnimo custo do ponto de vista financeiro, mas sim socialmente mais econmicos.
D. Mais e melhor emprego
Parte significativa da desigualdade da regio deve-se aos resultados do mercado de trabalho. A quantidade e qualidade do emprego, especificamente da renda do trabalho, determinam, em grande parte, o bem-estar material da grande maioria dos domiclios da regio. As desigualdades em relao s capacidades de trabalho que dispe a populao em idade de trabalhar e das oportunidades de insero produtiva proporcionadas por estas capacidades de trabalho influem em grande medida no bem-estar e na coeso social. Tambm so decisivas, neste sentido, as diferenas entre as rendas do trabalho e de acesso proteo social dos diferentes grupos da fora de trabalho, diferenciados segundo suas caractersticas em termos de educao, experincia, gnero, zona de residncia e outros fatores. Na regio, as diferenas salariais entre os mais e os menos qualificados so muito amplas e na ltima dcada do sculo passado se alargaram ainda mais. Neste contexto, os fatores causais citados so a mudana tecnolgica, o comrcio internacional, as polticas macroeconmicas e fatores institucionais do mercado de trabalho, como a queda ou conteno do salrio mnimo e a debilitao dos sindicatos. Neste ltimo sexnio esta diferena salarial teria se revertido em parte e as renda relativas dos mais educados teriam diminudo levemente frente aos menos qualificados, ainda que sem voltar ao nvel de incios dos anos noventa. O aumento da oferta de trabalho daqueles que tm nveis de educao intermedirios e (na dcada atual) superiores tem contribudo para a compresso de suas rendas relativas (ver quadro 2).
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Quadro 2 Amrica Latina: RENDA DO TRABALHO relativA dos Ocupados urbanos que trabaLHaM entre 35 E 45 horas por semana, segUnDO O nvel de educaO, homeNs E muLHeres a (Mdia simples de 15 pases, 9 a 12 anos de educao = 100)
Anos de educao Cerca de At 8 1990 9 a 12 Mais de 12 Cerca de At 8 2000 9 a 12 Mais de 12 2006 a 2008 At 8 9 a 12 Mais de 12 Ocupados Total 70,1 100,0 182,2 68,4 100,0 215,5 70,0 100,0 197,7 Homens Mulheres 71,5 100,0 193,0 68,7 100,0 229,0 70,9 100,0 206,2 62,4 100,0 165,6 63,0 100,0 206,3 63,8 100,0 195,9 Total 68,1 100,0 177,5 69,0 100,0 205,7 72,6 100,0 193,3 Assalariados Homens 69,4 100,0 190,6 69,5 100,0 219,0 72,6 100,0 205,0 Mulheres 60,7 100,0 162,6 63,2 100,0 196,8 68,6 100,0 189,2
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em tabulaes especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases. a Para controlar o duplo efeito de que, em mdia, as mulheres trabalhem menos horas (maior remunerao por hora e menor renda total em contratos de tempo parcial), o clculo foi limitado a uma faixa com jornadas intermedirias e desconsideraram-se os valores atpicos.
Num contexto de elevada heterogeneidade estrutural do sistema produtivo se produzem marcadas diferenas entre as caractersticas do emprego segundo o setor de insero laboral, com amplas brechas em termos de renda, acesso seguridade social e estabilidade do trabalho. Como j assinalado, isto se deve, em parte, s elevadas diferenas de produtividade entre os diversos setores produtivos, mas tambm ao fato de que a institucionalidade do trabalho e social formal s abrange uma parte da fora de trabalho. A outra parte est composta pelo setor informal, que representa uma proporo muito alta da populao ativa, em que esta institucionalidade do trabalho no se aplica e se caracteriza por uma elevada precariedade, baixa renda e escassa proteo social. Alm disso, existe um importante segmento de emprego informal em empresas formais, devido a estratgias de subcontratao para reduzir custos destas empresas, que liberam os empregadores da obrigao de dotar de direitos plenos os trabalhadores subcontratados. Durante os anos noventa, a participao dos setores de baixa produtividade no emprego urbano subiu de 47,2% cerca de 1990 ao
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50,8% em torno de 2002 e voltou a descer para 47,4% at cerca de 20072. Os dados preliminares indicam que a contrao econmica de 2009 interrompeu este processo de moderada melhoria. A relativa debilidade na gerao de emprego produtivo durante os anos noventa tambm se expressou numa ampliao da diferena de renda entre os segmentos produtivos. Entre incios dos anos noventa e em torno de 2002, os salrios mdios das microempresas caram em relao aos salrios mdios da pequena, mdia e grande empresa, de 73% para 62%; a deteriorao da renda dos trabalhadores autnomos (no profissionais nem tcnicos) foi ainda maior, caindo, em relao aos salrios mdios da pequena, mdia e grande empresa, de 99% a 73%. Nos anos seguintes, perodo em que se dinamizou a gerao de emprego assalariado em empresas formais, estas brechas deixaram de ampliar-se e se fecharam levemente, ficando em 66% no caso das microempresas e em 75% no caso dos trabalhadores autnomos3. As condies para as mulheres, minorias tnicas e dos jovens so, claramente, mais desvantajosas e menos regulamentadas. Formas seculares de discriminao contribuem na segmentao ocupacional, tanto horizontal como vertical, fazendo que trabalhadores com capacidades ou responsabilidades similares recebam um tratamento diferente e um salrio diferente. No caso das mulheres, as desigualdades refletem, em parte, relaes sociais que atribuem um papel especfico para a mulher, centrado nas tarefas de reproduo, nas brechas nas capacidades de trabalho, na institucionalidade do mercado de trabalho formulada segundo as pautas de homem provedor e em mecanismos de discriminao. Adaptar a institucionalidade do trabalho a um contexto econmico e social instvel, de modo que possa cumprir com seus objetivos de maneira sustentvel um enorme desafio. A maior flexibilidade do mercado de trabalho fortalece a capacidade de ajuste no curto prazo, mas tende a incidir em contratos de curta durao e maior instabilidade nos postos de trabalho. Ao mesmo tempo, o desenvolvimento de novos conhecimentos e habilidades e a orientao ao crescimento da produtividade requerem maior estabilidade no emprego. Deve-se considerar a grande importncia dos conhecimentos e habilidades especficos que adquire um trabalhador enquanto se desempenha em uma empresa, que reflete a correlao positiva entre estabilidade no emprego e investimento das empresas
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Mdia simples de 15 pases (com base em CEPAL, 2009c, quadro 18 do anexo estatstico). Com base em dados das pesquisas de domiclios dos pases.
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nos conhecimentos e habilidades gerais de seus trabalhadores. A eficincia do mercado de trabalho requer adaptabilidade no curto prazo e produtividade no longo prazo. No momento de formular polticas no tema de institucionalidade trabalhista devem-se considerar as evidncias histricas, entre as quais cabe destacar as seguintes: i) no h nenhum caso de crescimento sustentado com igualdade que se tenha obtido por efeito das reformas laborais pr-flexibilizao, ii)o processo de acumulao de capital pode requerer mudanas institucionais no mercado de trabalho depois do retorno de investimentos sustentados e esta sequncia causal tem como resultado reformas em um ambiente mais favorvel aos trabalhadores, iii)o dinamismo dos investimentos determina o dinamismo do mercado de trabalho e no o contrrio e iv)um reformismo excessivo pode atrasar os investimentos e ter efeitos negativos na economia, pois se os empresrios esperam ter custos menores no futuro, adiaro seus projetos. Por todo o anterior, a melhor opo estimular os investimentos por meio de medidas macroeconmicas (taxa de juros ou de cmbio) e tarifas e polticas produtivas especficas, para depois abordar as reformas laborais em caso de que ainda sejam necessrias. No h um caminho nico para reforar a incluso laboral e combater a desigualdade relacionada com o mercado de trabalho. As seguintes reas marcam, em geral, um caminho no qual os pases da regio deveriam centrar sua ateno. i) Devem-se reforar os instrumentos de formao profissional e capacitao, ajustados s necessidades dos diferentes grupos de trabalhadores. Ser preciso ampliar a cobertura dos sistemas de capacitao, tanto na formao para o trabalho daqueles que entram pela primeira vez ao mercado laboral como na capacitao contnua ou readaptao das pessoas economicamente ativas. Devem ampliarse os incentivos para a capacitao nas empresas pequenas, oferecer mais benefcios aos trabalhadores de produo e ampliar o acesso dos grupos vulnerveis a programas de capacitao. Por ltimo, os sistemas de capacitao devem inserir-se em uma estratgia de desenvolvimento de longo prazo centrada no incremento contnuo da competitividade sistmica. ii) Deve reforar-se a negociao coletiva no s para lograr uma melhor distribuio de renda, mas tambm como mecanismo para construir
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acordos scio-trabalhistas sustentveis e com amplos benefcios. A ampliao dos espaos para a organizao sindical e a negociao coletiva condio necessria para ajustar a regulamentao laboral frente a novas condies econmicas, o que deve fazer-se em um mbito de acordo entre atores e com base em uma regulamentao jurdica com o fim de garantir os espaos adequados de negociao e estabelecer os pisos mnimos de benefcios e direitos. Este ltimo indispensvel no contexto de elevada informalidade e estratos produtivos onde a organizao sindical extremamente difcil, como ocorrem em muitos pases da regio. O objetivo de um pacto trabalhista aperfeioar a institucionalidade laboral para que cumpra de melhor maneira sua dupla funo de gerao de dinamismo econmico e de proteo ao trabalho. Em prol de maior igualdade deve-se ampliar esta institucionalidade a uma proporo cada vez maior da populao em idade de trabalhar. O mecanismo para chegar ao contedo do pacto deve ser um dilogo social em que se analisem os estrangulamentos especficos que impedem um melhor funcionamento desta institucionalidade. Para pensar em solues que fortaleam tanto o dinamismo econmico quanto a proteo dos trabalhadores, chave identificar os espaos e a validade de concesses mtuas entre governos, organizaes patronais e sindicatos de trabalhadores. iii) O salrio mnimo tem um importante potencial distributivo que deve ser aproveitado levando em considerao as caractersticas especficas da estrutura salarial de cada pas. iv) Deve-se acelerar a institucionalizao das relaes trabalhistas no setor formal que sem motivo legtimo se caracterizam pela falta de acesso aos direitos trabalhistas gerais. Em vrios pases da regio se fizeram avanos a respeito disso, ao regulamentar as condies da subcontratao e do trabalho a domiclio. v) Por meio de instrumentos de desenvolvimento produtivo e de mecanismos no contributivos de proteo social, deve mitigar-se a vulnerabilidade dos trabalhadores do setor informal. As experincias de vrios pases da regio indicam que, para que a avaliao da relao entre custos e benefcios da formalizao favorea um nmero significativo de empresrios informais se requerem benefcios bem definidos (por exemplo, acesso a programas de fomento empresarial)
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assim como limitar os custos relacionados com a formalizao. Estes programas de fomento da formalizao no devem aprofundar uma segmentao que, entre outros elementos, estabeleceria legalmente diferenas nos direitos trabalhistas segundo o tipo de empresa em que um trabalhador se desempenha, porm poderiam instituir mecanismos transitrios que incentivem a formalizao e, com isso, a homogeneizao de condies laborais bsicas (Tokman, 2008). A formalizao do trabalho pode ampliar a base contributiva da proteo social, mas dada a enorme brecha de cobertura prevalecente na maioria dos pases da regio, indispensvel o fortalecimento de sistemas no contributivos baseados em transferncias solidrias. vi) Devem-se reforar os instrumentos de fomento da insero laboral de qualidade para grupos que enfrentam obstculos especiais neste sentido. No caso das mulheres so indispensveis as polticas de conciliao entre a vida laboral e familiar para reduzir as diferenas no acesso ao mercado de trabalho e quanto s condies desta insero. Em conseqncia, se necessitam servios de cuidado (municipais, do setor solidrio, comerciais ou da rede estatal) que permitam surtir um duplo efeito, de socializao ampliada de crianas e maior disponibilidade de tempo por parte das mes. Outras medidas incluem acordos especficos sobre durao das jornadas, flexibilidade horria e trabalho distncia com os direitos laborais correspondentes, licenas por emergncias, incentivo e facilitao de maior participao dos homens nas tarefas de cuidado, assim como a incorporao do tema ao mbito da negociao coletiva para a busca de solues adequadas para setores ou empresas especficas. Para promover o acesso dos jovens a empregos de boa qualidade preciso tanto abordar a progresso educativa quanto fortalecer a capacitao e a intermediao laboral. vii) Deve-se criar e fortalecer os mecanismos de proteo ao desemprego em mercados laborais muito volteis, que possam por sua vez contribuir maior eficincia na busca de emprego, sobretudo se os servios pblicos de emprego integram estas polticas passivas com polticas ativas do mercado de trabalho. So poucos os pases da regio que dispem de seguro de desemprego. Mesmo que se invoque a ausncia de recursos como obstculo, h que considerar que muitos pases que hoje dispem de seguros de desemprego de
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ampla cobertura comearam a introduzi-los com rendas per capita similares ou menores que os nveis atuais de muitos pases latinoamericanos e caribenhos (Berg e Salerno, 2008). De toda maneira, estes sistemas requerem uma formulao cuidadosa para que sejam instrumentos atraentes de proteo sem gerar custos exagerados. As indenizaes por resciso do contrato de trabalho e os seguros de desemprego no so substitutos perfeitos e necessrio integr-los de maneira coerente para que possam cumprir eficientemente os seus respectivos objetivos. Neste contexto, o repto fundamental consiste em calibrar os diferentes componentes da seguridade econmica dos trabalhadores (de renda, do mercado de trabalho, do emprego, de capacidades, do posto de trabalho e de representao (OIT, 2004a)) de maneira coerente e ajustada segundo as caractersticas polticas, sociais e culturais de cada pas no contexto da estratgia de desenvolvimento de longo prazo. Entre outros fatores, haveria que definir as prioridades entre as seguridades relativas renda, ao mercado de trabalho e ao emprego.
E. O fechamento das brechas sociais
1. A desigualdade e o Estado social
Uma agenda pblica a favor da igualdade no se restringe a nivelar as oportunidades, e sim que a funo do Estado se amplie para procurar maior igualdade de resultados e de nveis de bem-estar. Ao Estado e s polticas pblicas lhes cabe, portanto, um papel decisivo na reverso da fora inercial da desigualdade que se reproduz no seio dos mercados e das famlias. Na Amrica Latina e no Caribe, o Estado pode fazer muito para diminuir as diferenas no bem-estar, o que inclui um incremento sustentado do gasto social, avanos em institucionalidade social para melhorar a gesto pblica e sistemas de transferncias de renda que surtem um claro efeito redistribuidor. Entre 1990 e 2002 a regio mostrou uma acentuada rigidez na distribuio de renda logo que nos anos oitenta os valores histricos se elevassem. A trajetria das polticas sociais entre 1980 e 1990 no contribuiu para abordar este desafio ao desmantelar os dispositivos de proteo social e colocar em seu lugar um modelo residual com uma
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considervel limitao dos recursos fiscais. A partir dos anos noventa se produz um claro incremento na prioridade macroeconmica e fiscal do gasto social, mas s a fins dessa dcada a poltica pblica comea a redefinir-se com um maior compromisso pblico na proteo frente a eventos de perda de renda familiar, pobreza de renda e excluso. Cabe destacar neste sentido cinco linhas de poltica que vm sendo adotadas desde meados dos anos noventa. i) Transferncias diretas de renda aos setores mais pobres, financiadas por meio dos fundos de tarifas, cuja cobertura e qualidade expandiram-se, baseadas no princpio de direitos de cidadania. ii) Redes de proteo social e de ativao de capacidades e capital social coordenadas pelo Estado. iii) Pilares estatais no contributivos ou subsdio s contribuies nos sistemas de seguro (seguridade social e sade). iv) Papel mais proativo do Estado frente s assimetrias e desigualdades exacerbadas por processos de descentralizao e delegao de responsabilidades em quase- mercados ou fornecedores privados. v) Novas reas de ao e redistribuio na agenda pblica referidas ao trabalho de cuidado e articulao e redistribuio do trabalho remunerado e no remunerado com perspectiva de gnero. Estas reformas das reformas no devem ver-se limitadas pelas restries que impem a crise e o novo cenrio global. Pelo contrrio, precisamente a reao dos governos frente aos possveis custos sociais da crise tem sido apostar com mais fora nestas reformas, dando um papel mais proativo ao Estado. A crise opera aqui no s como ameaa, mas tambm como catalisador, pois amplia o consenso em torno a estas reformas de poltica quanto ao social. Para abordar este desafio importante entender os parmetros que definem as brechas de bemestar e as possibilidades da ao estatal. O quadro seguinte ilustra sobre a heterogeneidade destes parmetros entre pases da regio. Os pases com menores brechas de bem-estar tm um PIB mais alto, menores taxas de dependncia demogrfica, mercados de trabalho menos informais, maior cobertura pblica de sade (menor proporo de desembolso de recursos prprios), menores nveis de pobreza e um gasto pblico social superior no s em termos de montante total per capita, mas tambm como porcentagem do PIB. Nos pases com menor desenvolvimento relativo todos estes parmetros se deslocam para
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situaes mais crticas. Deste modo, as diferenas no bem-estar variam substancialmente em termos de necessidades sociais e de capacidades fiscais. A partir de um menor desenvolvimento existem mercados de trabalho mais precrios, maior peso nas famlias para prover-se de servios, maior dependncia demogrfica infantil, mais pobreza e uma institucionalidade pblica com menos recursos monetrios e menores capacidades de gesto e execuo.
Quadro 3 Amrica latina (grupos de pases): indicadores selecionados de bem-estar a
Grupo I Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panam, Uruguai PIB per capita 2008 (dlares de 2000) Taxa de dependncia demogrfica 2005/2010 b Populao pobre, cerca de 2008 (em porcentagens) Populao indigente, cerca de 2008 (em porcentagens) Ocupados no setor informal, cerca de 2008 (em porcentagens do total de ocupados) Carga tributria incluindo contribuies sociais, 2007/2008 (em porcentagens do PIB) c Gasto pblico social per capita 2007/2008 (dlares de 2000) Gasto pblico social 2007/2008 (em porcentagens do PIB) Cobertura de penses a aposentados (em porcentagens), reas urbanas Porcentagem que declara desembolsos prprios para ateno de sade Grupo II Colmbia, Mxico, Venezuela (Repblica Bolivariana da) Grupo III Bolvia (Estado Plurinacional da), Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicargua, Paraguai, Peru, Rep. Dominicana
Amrica Latina
6 601 52,9 19,7 6,7
5 320 54,8 35,1 14,7
1 975 68,3 52,1 26,8
4 074 60,9 38,4 18,1
41,6
55,3
65,3
55,7
24,8 1 209 18,6
13,7 619 11,8
16,4 181 10,2
18,7 597 13,3
64,4
26,6
14,1
33,0
23,3
35,1
72,1
49,7
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em tabulaes especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases. a Mdia simples dos pases. b Relao de dependncia equivale populao de 0 a 14 anos mais a populao de 65 ou mais anos sobre a populao de 15 a 64 anos multiplicada por 100. c Na Argentina, no Estado Plurinacional da Bolvia, Brasil, Chile e Costa Rica as cifras correspondem ao governo geral, nos demais casos referem-se ao governo central.
35
2. Transferncias de renda: redistribuio direta e seguridade bsica
A estrutura de desigualdade profunda e a baixa produtividade mdia explicam, em grande medida, que na maioria dos pases persista uma alta proporo da populao que no gera renda mnima adequada. As razes fundamentais da insuficincia de renda das pessoas e domiclios so trs: desocupao, baixos salrios e inatividade, no por uma opo devida a situaes de bem-estar, mas por obstculos diversos. necessrio enfrentar esta situao, entre outras coisas, por meio da redistribuio direta de renda desde sistemas no contributivos. Existem boas razes para defender um sistema bsico de rendas parciais garantidas, resguardando a responsabilidade fiscal e evitando incentivos perversos. Os domiclios que enfrentam situaes de choques exgenos ou biogrficos (como as enfermidades catastrficas) e que se encontram em situao de pobreza e vulnerabilidade tendem a descapitalizarem-se mais alm do efeito desse choque, precisamente por carecer de mnimos garantidos ou, pelo menos, de instrumentos que suavizem o fluxo de renda frente a situaes adversas. to necessrio em termos prticos, e tanto mais imperativo em termos ticos, evitar o colapso das economias nacionais que representam boa parte da populao e da produo latino-americana como evitar o colapso dos sistemas financeiros (subsidiando suas ineficincias). Por outro lado, a regio frgil quanto a estabilizadores automticos frente a crises e choques, e por isso os sistemas bsicos de garantia de renda constituem mecanismos para sustentar a demanda interna em contextos adversos. Por ltimo, a formulao e as populaes selecionadas nas propostas que aqui se realizam apostam em minimizar a permanncia das famlias com filhos menores na pobreza, favorecendo assim a formao de capacidades humanas de uma regio em plena transio demogrfica, que necessita considerveis saltos em direo ao futuro em termos de produtividade do trabalho para seu desenvolvimento. Os exerccios de simulao que aqui se apresentam alocam um montante equivalente a uma linha de pobreza (ou meia em alguns casos) a cada pessoa elegvel segundo nossos critrios e computam a nova renda do domiclio assim como o custo agregado em relao ao PIB. As estimativas so feitas para quatro grupos de prestaes: i)alocao de uma linha de pobreza s crianas menores de cinco anos, ii)alocao de
36
CEPAL 2010
meia linha de pobreza s crianas entre 5 e 14 anos, iii)alocao de uma linha de pobreza queles que tm 65 anos ou mais e iv)alocao de uma linha de pobreza aos desempregados. Essas prestaes se simularam para dois universos: todos os que possuem as caractersticas expostas (universal) e todos aqueles que, contando com estas caractersticas, se encontram, tambm, em domiclios que esto abaixo de 1,8 linhas de pobreza (focalizada). No se pretende que a disponibilidade fiscal para pr em execuo este conjunto de transferncias se obtenha de um dia a outro, nem ao mesmo ritmo em diferentes pases, nem que exista desde o incio a capacidade institucional pblica para utilizar os recursos da maneira mais eficiente e eficaz. Mas claro que o esforo fiscal para encaminhar-se a estes desafios de proviso do bem-estar e da promoo social, requer crescimento econmico, realocao do gasto e incremento da capacidade tributria dos Estados. Nos pases com menores diferenas de bem-estar os montantes requeridos para as diferentes transferncias focalizadas e inclusive para o total implicam um importante esforo que no est fora do alcance de metas factveis se estas se projetam no tempo. Como exemplo, caso se ajuste para menores nveis de cobertura ou menores nveis de prestao (por exemplo, metade das prestaes originalmente definidas, linha inferior) em nenhum dos casos o esforo supera 1,5% do PIB. medida que nos deslocamos aos pases com diferena intermediria os montantes oscilam na modalidade mais econmica entre 2% e 5% do PIB. J nos pases com diferena alta de bem-estar os desafios so mais complexos e alcanam em sua verso bsica entre 6 e 9 pontos do PIB. Dadas a realidade fiscal e as necessidades sociais desses pases necessrio priorizar opes. Contudo, neles parece fundamental avanar em direo a coberturas bsicas de renda nas famlias com filhos menores, sendo este custo mais moderado, sobretudo ajustando a focalizao, o que tem maior impacto nas capacidades das pessoas.
37
Grfico 3 cUstos de transferncias bsicas como porcentaGeNs dO pib

AMRICA LATINA (16 PASES): CUSTO DE TRANSFERIR UMA LINHA DE POBREZA A CRIANAS MENORES DE CINCO ANOS, CERCA DE 2008 (Em porcentagens do PIB)
7 6,37 6
7
5,94 5,45 5,49 5,45 5,94 6,06 6,37
5 6 4 5 3 4 2 3 1 2 0 1 0,84 0,84 0,85 1,87 1,57 1,09 1,19 1,15 1,63 1,29 1,87 1,57
Colmbia Colmbia
4,32 4,14 2,70 2,10 2,09 1,90

2,09 1,90 2,10 4,32 4,14
5,28 4,98 5,45 5,49

5,28 4,98
6,06 5,45
2,10 2,70
1,72 2,10
Honduras Honduras
Paraguai
Rep. Dominicana Rep. Dominicana
1,29
0,44 Chile
0,53
0,54 Uruguai
0,63
0,84 Panam
0,86 Brasil
Venezuela Venezuela (Rep. Bol. da) (Rep. Bol. da)
Crianas de 0 a 4 anos em domiclios vulnerveis
Todas as crianas de 0 a 4 anos
AMRICA LATINA (16 PASES): CUSTO DE TRANSFERIR UMA LINHA DE POBREZA Crianas de 0 a 4 anos em domiclios vulnerveis Todas as crianas de 0 a 4 anos 7 A PESSOAS DE 65 ANOS ou MAIS, CERCA de 2008 (Em porcentagens do PIB)
6 7 5 6 4 5
4,34
Bolvia Bolvia (Est. Plur. da) (Est. Plur. da)
Costa Rica Costa Rica
Guatemala Guatemala
5,72
4,34 3,61 3,57
4,63 4,02
4,63
4,57
5,72
Nicargua Nicargua
Uruguai
Argentina Argentina
Panam
Chile
Equador
Mxico
Brasil
0,44 0,84
0,53 0,84
0,54 0,85
0,63 1,09
0,84 1,19
0,86 1,15
1,63
1,72
Paraguai
Equador
Mxico
3 4 2 3 1 2 0 1
3,41 2,26 2,12 2,28 2,68 2,42

3,61 3,57
3,52 4,02
4,57 3,58
4,18
2,16
4,18 3,41 3,52 3,58
1,92
2,26 1,92
1,85
1,83
2,39
2,12 2,28 1,32 2,68 2,42 1,75 2,39 1,75 VenezuelaVenezuela (Rep. Bol. (Rep. da) Bol. da)
2,40
2,16
0,32 0,51
Chile Brasil
0,32
1,85
0,55
Uruguai
0,64
Argentina Argentina
0,78
Panam Panam
1,83 0,97
1,09
1,34
2,40
Paraguai Paraguai
0 Brasil
0,51 Chile
0,55 Uruguai
0,64
0,78
0,97
1,09
Pessoas de 65 ou mais em domiclios vulnerveis
Todas as pessoas de 65 ou mais
Pessoas de 65 ou mais em domiclios vulnerveis
Todas as pessoas de 65 ou mais
38
Bolvia Bolvia (Est. Plur. (Est. da) Plur. da)
Costa Rica Costa Rica
Colmbia Colmbia
Guatemala Guatemala
NicarguaNicargua
Equador Equador
Mxico
Honduras Honduras
1,32
1,34
Mxico
CEPAL 2010
AMRICA LATINA (16 PASES): CUSTO DE TRANSFERIR UMA LINHA DE POBREZA A DESEMPREGADOS, CERCA de 2008 (Em porcentagens do PIB)
1,8 1,6 1,60
1,8 1,4 1,6 1,2

1,02 1,11 1,18
1,35
1,60
1,26
1,33
1,4 1
0,82
1,08 0,69 0,58 0,35 0,39 0,39 0,46 0,44 0,46 0,48 0,69 0,25 0,39 Panam 0,26 0,39 Mxico 0,27 0,46 Chile 0,28 0,44 Guatemala 0,55 0,57 0,34 0,55
1,35 1,33
1,2 0,8 1 0,6 0,8 0,4 0,6 0,2 0,4 0 0,2 0
0,63 0,69 0,82
0,81 1,02
1,11 0,87
1,18 1,26 1,08
0,24
0,58 0,30
0,34
0,63 0,69 0,57

Honduras Equador
0,81
0,87
0,46 Rep. Dominicana Rep. Dominicana

Argentina Brasil
0,35
Costa Rica
Venezuela Venezuela (Rep. Bol. da) (Rep. Bol. da)
Colmbia
0,24 Costa Rica
0,25 Panam
0,26 Mxico
0,27
0,28
0,30
0,34
0,34
Honduras
Equador
Nicargua
Guatemala
Pessoas desempregadas em domiclios vulnerveis
Todas as pessoas desempregadas
AMRICA LATINA (16 PASES): CUsto de todas as transferncias de RENDA, 20 19,77 Pessoas desempregadas em domiclios vulnerveis Todas as pessoas desempregadas DOMICLIOS vulnerVeIs E total de DOMICLIOS 19,31 18 18,07 16,60 (Em porcentagens do PIB)
16 14,99 15,19
20 14 18 12 16 10 14 8 12 6 10 4 8 2 6 0 4 2 0
4,27 6,87 4,48 2,05 4,61 2,65 1,33 4,61 Costa Rica 5,41 2,68 1,34 5,41 Brasil 4,80 2,81 1,40 4,80 Panam 7,34 5,89 7,41 9,64 9,25 12,72
13,65
16,42 15,61 19,31
Nicargua
Argentina
Colmbia
16,60 15,61 16,42
18,07
14,99 15,19
2,04 1,776,87 Uruguai Chile 0,89 4,27 1,02
Paraguai
Venezuela Venezuela (Rep. Bol. da)(Rep. Bol. da)
1,77 0,89 Chile
2,04
2,05
2,65
2,68
2,81
1,02 Uruguai
1,03 Argentina
1,33 Costa Rica
1,34 Brasil
1,40 Panam
2,04 Mxico
4,08 2,79
2,88
3,38
3,72
Guatemala
Paraguai
Combinao de transferncias, pessoas em domiclios vulnerveis
Combinao de transferncias para todas as pessoas elegveis Combinao de transferncias com meia prestao Expon. (combinao de transferncias com meia prestao) Combinao de transferncias, pessoas em domiclios vulnerveis
Combinao de transferncias para todas as pessoas elegveis Combinao de transferncias com meia prestao Expon. (combinao de transferncias com meia prestao)
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em tabulaes especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases. Os dados de Nicargua correspondem a 2005, os da Argentina, Guatemala e Chile a 2006, e os do Estado Plurinacional da Bolvia e Honduras a 2007.
Guatemala
Nicargua
Honduras
Colmbia
Equador
Nicargua
Honduras
Colmbia
Argentina
Equador
Mxico
1,03 4,48
6,77 5,57 5,77 9,64 9,25 4,08 3,72 7,41 3,38 7,34 2,79 2,88 2,04 7,44 5,89 6,36 6,77 5,57 5,77
13,65 7,80 7,44 12,72 6,83 6,36
8,21
9,03
6,83
7,80
8,21
9,03
Paraguai 19,77
Uruguai
Brasil
Chile
Paraguai
Uruguai
0,48
39
Por ltimo, e tal como se observa no quadro 4, o impacto na reduo da pobreza e na distribuio de renda, ao simular este conjunto de transferncias, muito significativo, sobretudo nos pases do terceiro grupo, com menor desenvolvimento relativo, maior pobreza, sistemas mais deficientes de proteo social e mercados de trabalho mais precrios.
Quadro 4 Impacto NA pobreza e nA equidadE de uma transferncia bsica
Cobertura Pobreza Pobreza Reduo Gini (porcentagem antes da depois da Gini sem da pobreza depois das do total de transferncia transferncia transferncia (porcentagem) transferncias domiclios) (porcentagem) (porcentagem)
Argentina Bolivia (Estado Plurinacional da) Brasil Chile Costa Rica Equador Guatemala Honduras Mxico Nicargua Panam Paraguai Rep. Dominicana Uruguai
30,2 59,26 32,4 28,66 33,48 56,94 65,58 72,94 49,12 70,34 73,26 64,59 50,12 23,04
14,737 47,224 19,872 11,258 14,836 36,529 46,69 63,102 27,918 54,418 21,457 50,182 40,122 8,496
6,692 29,2 11,167 4,479 5,877 18,079 26,721 44,119 13,029 34,621 9,894 29,203 23,64 2,639
-8,0 -18,0 -8,7 -6,8 -9,0 -18,5 -20,0 -19,0 -14,9 -19,8 -11,6 -21,0 -16,5 -5,9
0,52 0,58 0,61 0,54 0,49 0,52 0,59 0,58 0,54 0,55 0,52 0,54 0,58 0,44
0,48 0,48 0,58 0,51 0,45 0,44 0,50 0,46 0,49 0,45 0,47 0,45 0,50 0,41
Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em tabulaes especiais das pesquisas de domiclios dos respectivos pases.
fundamental o investimento social orientado aos grupos de menores rendas, com polticas contracclicas de longo prazo, que compensem o vaivm das contingncias, com garantias explcitas e nveis de qualidade garantidos. Os sistemas de proteo e promoo social aparecem assim como uma alternativa integral de grande utilidade, mas necessitam avanos substantivos em termos de seguridade financeira e estabilidade institucional, para o que se requer respaldo de um pacto social.
3. A alavanca da educao
No mbito da igualdade a educao tem um papel decisivo. A menor segmentao do aprendizado e logros permite reduzir a desigualdade de uma gerao seguinte e dispem as novas geraes para a insero
40
CEPAL 2010
no mercado laboral, facilitam o acesso ao capital social e diminuem os riscos de desnutrio infantil e de gravidez na adolescncia, fenmenos que reproduzem a excluso intergeracional. Uma agenda pr-igualdade quanto educao deve visar prioritariamente ampliar a cobertura da educao pr-escolar e a jornada escolar na educao pblica, avanar na concluso da educao secundria em setores socioeconmicos com menores logros (considerando que em educao bsica estamos j muito cerca da cobertura universal e da concluso da maioria) e reduzir brechas nos aprendizados e conhecimentos adquiridos durante o ciclo educativo (desde o pr-primrio at o final do segundo grau). A frequncia educao pr-escolar tem um duplo propsito. Por um lado nivela capacidades de aprendizagem no incio da trajetria educativa, o que determinante para as trajetrias nos posteriores nveis de educao. Garantir a educao pr-escolar no sistema pblico compensa as diferenas de origem familiar em prol de maior igualdade de oportunidades para a aprendizagem. Mas tambm, a maior cobertura pr-escolar, assim como a extenso da jornada escolar, permite reduzir as horas que os adultos, sobretudo as mulheres, dedicam ao cuidado dos menores, o que promove um maior acesso das mulheres ao mercado laboral e um incremento da renda monetria dos domiclios e adicionalmente tem impactos positivos na igualdade de gnero. Ainda que as polticas de ampliao de programas educativos tenham ganhado espao na agenda pblica em vrios pases da regio, ainda h muito caminho a percorrer para que a educao na primeira infncia e a educao inicial se transformem em peas fundamentais para redistribuir oportunidades para a infncia e responsabilidades de cuidado entre gneros. A cobertura pr-escolar em crianas de trs a cinco anos est muito estratificada, e o acesso proporcional renda dos domiclios, pelo que a menor cobertura afeta crianas de domiclios pobres e vulnerveis pobreza. A concluso da educao secundria decisiva para a incluso social. Mas na Amrica Latina a taxa de concluso muito baixa (51%), o que reproduz os baixos nveis de produtividade das economias. Do mesmo modo, a brecha de concluso da educao secundria por quintil drstica, pois um de cada cinco jovens do primeiro quintil conclui a secundria, enquanto no quinto quintil concluem quatro de cada cinco.
41
Por ltimo, as brechas educativas tambm ocorrem nas aprendizagens efetivas, sendo os alunos de escolas privadas mais favorecidos em comparao com os de escolas pblicas. Isto significa que a estratificao da qualidade da oferta se d segundo as capacidades de recursos prprios das famlias para custear a educao. Alm disso, nos resultados educativos de crianas e jovens o nvel educativo dos pais tem um papel importante, que tambm se correlaciona com a renda das famlias. Deste modo, tanto do ponto de vista da oferta como do da demanda se sela um status quo que reproduz as brechas de conhecimentos e destrezas.
F. O pacto fiscal como chave no vnculo entre Estado e a igualdade
1. Igualdade, transferncias e impostos: contrastes entre a regio e a Europa
Todo o anterior conduz a pensar especialmente no nvel de recursos que dispem as administraes governamentais da regio. A tributao constitui, neste sentido, o espao decisivo para incrementar a capacidade financeira do Estado a fim de que possa cumprir um papel proativo na promoo do desenvolvimento e da igualdade social. Na Amrica Latina e no Caribe o sistema fiscal no tem o impacto progressivo na igualdade que tem nos pases da OCDE e isto explica, em parte, a aguda falta de equidade da regio quanto distribuio de renda e qualidade dos bens pblicos. Tanto do ponto de vista da renda como do ponto de vista do gasto pblico, a funo do Estado como redistribuidor uma tarefa pendente. A interveno direta do Estado, por meio de transferncias monetrias e do nvel e estrutura de impostos, tem uma incidncia significativa na pobreza e na distribuio de renda. Assim, na OCDE, o ndice de Gini estimado antes de impostos e transferncias se reduz, aps o pagamento destes, em cerca de 0,15, enquanto na Amrica Latina s se reduz cerca de 0,02. Outra maneira de ilustrar este efeito distributivo estimando diretamente o impacto das variveis que afetam significativamente o ndice de Gini, entre as que destacam o gasto social e a composio de impostos (ver Afonso, Schuknecht e Tanzi (2008) para os pases da OCDE). A aplicao desta metodologia aos pases da Amrica Latina apresenta resultados muito similares (Gonzlez e Martner, 2009) (ver grficos 4 e 5).
42
CEPAL 2010
Grfico 4 Transferncias pblicas E coeficiente de Gini

(Em porcentagens do PIB)
70
60
El Salvador Argentina Brasil Guatemala Costa Rica Panam Colmbia Nicargua Honduras Mxico Chile Paraguai Peru Rep. Dominicana Uruguai Bolvia (Est. Plur. da)
50
Equador
Coeficiente de Gini, 2006
Venezuela (Rep. Bol. da)
40
Irlanda
30
20
Portugal Itlia Reino Unido Grcia Austrlia Espanha Hungria Alemanha Rep. da Coreia Polnia Sua Frana ustria Canad Blgica Luxemburgo Pases Bajos Finlndia Rep. Tcheca Noruega Dinamarca Sucia Nova Zelndia
Estados Unidos
10 y = -1,76x + 60,52 R 2 = 0,64 0 0 5 10 15 20 25 Transferncias correntes e subsdios, 2006
Fonte: Ivonne Gonzlez e Ricardo Martner, Del sndrome del casillero vaco al desarrollo inclusivo: buscando os determinantes de la distribucin del ingreso en Amrica Latina, documento apresentado no vigsimo segundo Seminario regional de poltica fiscal, Santiago do Chile, Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), 26 a 29 de janeiro de 2010.
Grfico 5 ImpOsto De renDa E coeficiente de Gini

(Em porcentagens do PIB)
60
Bolivia (Est. Plur. da) Argentina Brasil Colmbia Honduras Equador Peru Chile Mxico Venezuela (Rep. Bol da) 50 Paraguai Rep. Dominicana Uruguai
Coeficiente de Gini, 2006
40
30
Costa Rica Estados Unidos Itlia Reino Unido Nova Zelndia Rep. da Coriea Japo Irlanda Austrlia Grcia Espanha Canad Polnia Alemanha Blgica Hungria Sua Francia ustria Noruega Rep. Tcheca Pases Baixos Finlndia Luxemburgo Portugal Sucia
Dinamarca
20
10
y = -1,42x + 53,07 R 2 = 0,60

0 0 5 10 15 20 25 30 35
Imposto de renda, 2006
Fonte: Ivonne Gonzlez e Ricardo Martner, Del sndrome del casillero vaco al desarrollo inclusivo: buscando os determinantes de la distribucin del ingreso en Amrica Latina, documento apresentado no vigsimo segundo Seminrio regional de poltica fiscal, Santiago do Chile, Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), 26 a 29 de janeiro de 2010.
43
Os grficos precedentes so eloquentes. Por um lado, existe uma sincronia muito acentuada entre pases mais igualitrios e onde o componente de transferncias e subsdios muito mais alto como porcentagem do PIB. Por outro, a igualdade e a maior taxa de impostos renda tambm revelam uma clara relao.
2. Em direo a uma estrutura tributria progressiva e eficiente
Trs so os fatores que incidem na capacidade de arrecadao fiscal e na forma como se distribui a captao destes recursos na sociedade: a carga tributria, sua estrutura e o controle da evaso de impostos. Na regio h pases que enfrentam srios problemas em relao a estes fatores e h, tambm alguns que padecem de importantes dficits em dois ou trs dles. Em mdia, a presso tributria da Amrica Latina de cerca de 18% do PIB, e este nvel muito baixo tanto em relao ao grau de desenvolvimento relativo da regio quanto, sobretudo, em comparao com as necessidades de recursos que esto implcitos nas demandas de polticas pblicas que enfrentam os Estados latino-americanos s quais se fez referncia nas sees precedentes . Contudo, a evoluo da carga tributria (incluindo seguridade social) entre 1990 e 2008 mostra que a presso mdia na regio cresceu acentuadamente, de 12,8% em 1990 para 18,4% em 2008. Tambm cabe destacar o acelerado aumento dos recursos fiscais provenientes da explorao de recursos naturais em pases como o Estado Plurinacional de Bolvia, Chile, Equador, Mxico e Repblica Bolivariana da Venezuela. Ainda que os recursos provenientes desta fonte sejam muito mais volteis que os demais, permitiram aumentar a arrecadao fiscal total mdia da regio para cerca de 23,5 pontos de PIB em 2008. Nos pases do Caribe se observa um nvel de arrecadao tributria mdia de 26,3% do PIB. A regio no s arrecada pouco, mas tambm arrecada mal: na Amrica Latina e no Caribe menos de um tero da arrecadao corresponde a impostos diretos enquanto o grosso da carga recai nos impostos sobre o consumo e outros impostos indiretos4. Por isso no surpreende que a distribuio de renda depois do pagamento de impostos seja menos equitativa ainda que a distribuio primria. Assim,
4
Ainda que no Caribe tambm se observe maior participao dos impostos indiretos no total, se adverte uma importncia maior dos recursos provenientes das tarifas sobre o comrcio exterior.
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a diferena nos nveis de presso tributria entre os pases da OCDE e os da Amrica Latina pode ser explicada principalmente pela baixa carga tributria sobre as rendas e o patrimnio na regio, j que a carga sobre os consumos apresenta um nvel bastante similar. Mesmo que a arrecadao do imposto s sociedades seja parecida (algo mais de trs pontos do PIB na OCDE), as diferenas so significativas no imposto de renda (0,9 pontos do PIB na Amrica Latina em comparao com quase nove pontos do PIB na OCDE). Como o imposto de renda pessoal o mais progressivo pode-se inferir que a estrutura tributria dos pases latino-americanos mais regressiva que a correspondente nas economias desenvolvidas, o que afeta negativamente a distribuio de renda e constitui um dos fatores que faz da Amrica Latina e do Caribe uma das regies mais desiguais do mundo. A dbil cobrana de impostos diretos na regio se deve fundamentalmente a duas razes bsicas: as estreitas bases de arrecadao e os altos nveis de sonegao. Tanto uma como outra razo so consequncia tambm dos tratamentos preferenciais e das lacunas tributrias, caractersticos dos sistemas de impostos da regio e que originam gastos tributrios de considervel magnitude. No caso do imposto de renda, na grande maioria dos pases se d um tratamento preferencial s rendas de capital por meio de uma srie de isenes ou tratamentos especiais para colocaes financeiras, juros de ttulos pblicos, benefcios de fundos de investimento, ganhos de capital em bens imveis e aes, assim como tambm se observa, frequentemente, um trato mais favorvel para o reinvestimento de lucros. Estes gastos tributrios reduzem as bases de arrecadao e tornam mais complexos os sistemas tributrios. Neste contexto no s deixam de cumprirem-se os requisitos bsicos de equidade, isto , que as pessoas com a mesma capacidade de pagamento paguem o mesmo montante de impostos (equidade horizontal) e que as pessoas com maior capacidade de pagamento paguem proporcionalmente um montante maior (equidade vertical), mas tambm geram distores econmicas em termos de alocao de recursos que operam contra a eficincia global da economia e deterioram a competitividade internacional. Alm da estrutura regressiva da carga tributria, a regio enfrenta srios problemas de evaso fiscal . De acordo com diversos estudos realizados pela CEPAL, as taxas de evaso no imposto renda so muito elevadas
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na regio e vo de 40% a 65% aproximadamente, representando 4,6% do PIB para a mdia dos pases. Estes altos nveis de evaso prejudicam o efeito redistributivo do imposto renda. Tal como assinala Jorratt (2009), a evaso afeta a equidade horizontal, dado que os que evadem impostos terminam pagando menos que os contribuintes que, com igual capacidade de pagamento, decidem cumprir suas obrigaes tributrias.
3. O pacto fiscal e o pacto social para a equidade distributiva
Neste contexto, requer-se um pacto fiscal para dotar o Estado de maior capacidade para redistribuir recursos e desempenhar um papel mais ativo na promoo da igualdade. Tanto do ponto de vista do gasto social, quanto do da arrecadao de recursos para este gasto h margens significativas para avanar e fortalecer, sobretudo na estrutura tributria, o papel do Estado como redistribuidor. Um pacto fiscal tem implicaes polticas que vo alm de uma reforma tributria ou oramentria convencional. Requer rever o conceito do papel do Estado e as estratgias que as autoridades tratam de promover. A ideia de pacto fiscal se associa estreitamente recuperao da noo de planejamento do desenvolvimento, que expressa, por sua vez, a ambio de uma formulao integral das polticas pblicas. Assim, as polticas pblicas podem formular-se como instrumentos que impulsionam continentes em lugar de ilhas de equidade. O objetivo geral de igualdade supe melhoras substanciais em muitos setores. A qualidade e universalizao da educao, o montante e a cobertura dos servios sociais, a capacidade da ao fiscal para com os mais pobres sero aspectos cruciais para alcanar progressos permanentes na distribuio de renda. A ideia de um pacto fiscal encontra hoje um ambiente propcio na regio, pois vem ganhando adeses nos organismos internacionais e no dilogo poltico nacional, seja de maneira setorial ou integral. Pelo menos duas razes explicam esta maior disponibilidade para avanar no que se refere a pactos fiscais. Em primeiro lugar, a evidncia de que o gasto pblico constitui uma poderosa ferramenta de conteno frente aos efeitos mais corrosivos da volatilidade externa (queda de emprego, da renda e dos consumos). Em segundo lugar, o reconhecimento de que uma boa capacidade fiscal, apoiada por instituies slidas e capacidade de gesto pblica, contribui complementarmente equidade e coeso sociais e ao desenvolvimento produtivo.
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O pacto fiscal, na medida em que requer acordos entre distintos agentes pblicos e privados, deve incluir pelo menos as seguintes consideraes: i) Um compromisso gradual de incremento da carga tributria que equilibre a maior capacidade fiscal com adequados incentivos ao investimento produtivo. ii) Um mapeamento claro do Estado para melhorar a arrecadao por meio da reduo e do controle progressivos da evaso, e mediante a supresso paulatina de isenes do imposto direto, em prol de maior equidade e eficincia. iii) Uma reforma da estrutura tributria por etapas, previamente aprovada por acordo, elevando principalmente o imposto de renda. iv) Uma plataforma compartilhada que correlaciona mudanas na carga e estrutura tributria com o destino que a maior fiscalidade ter nas polticas pblicas. v) Uma agenda pblica clara e decidida por acordo para melhorar a transparncia do gasto pblico, a institucionalidade pblica a cargo deste gasto, e a eficincia e eficcia do mesmo. vi) Um mapa de reprogramao gradual do gasto social onde a recomposio intra e intersetorial mostrem, luz da evidncia disponvel, um maior impacto redistributivo e maiores externalidades em termos de equidade e produtividade. vii) Uma estrutura tributria e uma institucionalidade do gasto que considere as desigualdades territoriais e procure ativamente sua convergncia. Por exemplo, fundos de coeso territorial ou mecanismos que procurem a progressividade da carga impositiva com perspectiva territorial. A agenda regional deve estar sujeita ao escrutnio da maioria de seus cidados. Deve implementar processos de tomada de decises a partir de uma agenda com probidade, onde os distintos interesses se transparentam e onde o dilogo, a negociao e o consenso constituem ferramentas fundamentais nas decises que se tomem. Trata-se de construir uma agenda pblica onde cabem um setor privado vigoroso e uma cidadania robusta, dotada de direitos e possibilidades certas de exerc-los. A CEPAL tem argumentado, neste sentido, a importncia dos pactos para a coeso social (CEPAL, 2008) e que propem a consolidao de sistemas de proteo social baseados em princpios de universalidade,
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solidariedade e eficincia, com regras claras e durveis, gesto eficaz, capacidade de articular instituies, participao e reclamo dos direitos por parte da populao, com atribuies descentralizadas e em que se combine o pblico e o privado. Em termos substantivos, seu alcance muito amplo, e inclui, dentre outros, a gerao de recursos pblicos, a maior produtividade do gasto fiscal, a transparncia do gasto pblico, a preservao da equidade, o fortalecimento de instituies democrticas, a gerao de emprego, a proteo social e a educao e capacitao. Um pacto pela igualdade , fundamentalmente, um pacto pela redistribuio de renda e outros ativos, assim como pela superao da tremenda heterogeneidade estrutural. Enquanto a maior convergncia produtiva a base para alcanar a maior igualdade em forma sustentvel na sociedade, as ferramentas redistributivas mais imediatas e disponveis para o Estado continuam sendo a reforma tributria ou o sistema de impostos e a orientao dos gastos sociais. O Estado chave no s porque deve igualar oportunidades, mas porque deve tambm moderar a desigualdade de resultados ao longo do ciclo de vida das pessoas, intra e intergeracionalmente. Ou seja, a participao do Estado marca uma diferena entre o efeito equidade e o efeito igualdade. Para avanar quanto celebrao de pactos sociais imprescindvel construir o apoio de atores polticos e sociais. Isto requer criar um clima cultural que favorea uma coalizo redistributiva, o que permite mitigar a fora de atores contrrios a qualquer pacto redistributivo que afete negativamente seus interesses. Neste sentido, importante no s a legitimidade do Estado, mas a presena nesta coalizo redistributiva de atores com alto prestgio simblico na sociedade e que so partidrios da igualdade, como as associaes religiosas com razes comunitrias, as organizaes filantrpicas, os sindicatos, os comunicadores sociais e as fundaes solidrias, entre outros. Tambm, dado que um pacto social define relaes entre os que aportam e beneficirios da poltica pblica (por meio da tributao, por um lado, e prestaes e transferncias, pelo outro), o papel das classes mdias, setor chave para as alianas entre classes, resulta fundamental. A combinao de viso estratgica e construo de alianas entre agentes chave para entender o processo de pases bem sucedidos em termos de desenvolvimento nas ltimas dcadas (Devlin e Moguillansky, 2010). Esse xito se observa quanto transformao
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produtiva, incremento e diversificao de exportaes, incorporao de valor e conhecimento a estas exportaes, reduo da diferena de renda com os pases ricos e melhoramento da igualdade. Coincide esta perspectiva dos pactos forjados em pases de desenvolvimento bem sucedido com o apresentado no presente documento, no sentido de vincular dinamicamente os avanos no mbito da igualdade social com aqueles relativos s capacidades produtivas, o emprego e o crescimento econmico, em uma perspectiva estratgica do desenvolvimento. Trata-se de propor e rearticular um Estado com interveno na orientao do desenvolvimento e com real capacidade de alocar recursos e cumprir funes de regulamentao. Isto, no marco de novas relaes com a sociedade, com o sistema de representao e a base de constituio dos atores sociais ou, melhor, da sociedade civil. Um pacto social reclama e promove mudanas na poltica. Exige um Estado mais proativo, mecanismos reforados de legitimidade e representatividade, a participao mais decidida dos agentes econmicos e de muitos diversos atores sociais, assim como a criao de instncias para isso. O pacto, mais que resultado, processo. Neste processo so necessrios os debates e acordos sobre projetos de convivncia de longo prazo, os sacrifcios de interesses imediatos em prol do bem comum e da dinmica do desenvolvimento, e o compromisso de todos de construir uma sociedade melhor e uma poltica de melhor qualidade. fundamental, neste marco, legitimar novamente a poltica, dado que o que est em jogo a democracia nos pases e tambm a insero em uma ordem cada vez mais globalizada.
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III. A VISO DA CEPAL E OS DESAFIOS DE LONGO PRAZO
O desenvolvimento enfrenta hoje desafios e inflexes que emergem do fragor da conjuntura da crise. Esta situao surpreende a regio em um cenrio de integrao que tambm apresenta novos elementos. Atualmente existe maturidade para reconhecer que no h modelos e solues nicas que se apliquem a todos os pases por igual. A diversidade vem ganhando espao quanto maneira de enfrentar os problemas e o que nos une antes de tudo, o valor da democracia e o desejo de reinventar espaos prprios de convergncia no mbito poltico, como o Grupo do Rio e a Cpula da Amrica Latina e do Caribe sobre integrao e desenvolvimento (CALC), sendo os objetivos cada vez mais convergentes entre pases. Em assuntos de comrcio, por exemplo, a Amrica Latina e o Caribe forjaram novos enfoques e modalidades mais pragmticas para fortalecer o comrcio intrarregional, enlaando as cadeias de valor a partir dos bens intermedirios e no s competindo pela comercializao de produtos finais. Tambm, respondemos como entidades nacionais frente aos mercados globais. Da a importncia das instncias multilaterais e de cooperao para fazer frente de maneira firme s ameaas da volatilidade, da instabilidade e da insegurana climtica, nossos grandes males pblicos globais. Ao comeo deste documento fizemos referncia s mudanas estruturais que surgem por causa do colapso do modelo de autorregulao dos mercados. Mas o desenvolvimento tambm deve responsabilizar-se da profundidade das estruturas. A crise tema do presente com implicaes de longo prazo e que, por sua vez, requer tomar decises e aplicar medidas no presente. Tambm necessrio levar em considerao a profundidade
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das tendncias estruturais, que supem uma verdadeira mudana de poca, dentre as quais cabe mencionar as quatro seguintes. A primeira a mudana climtica, que se relaciona estreitamente com uma longa histria de industrializao, com padres produtivos com grande emisso de carbono e consumo de energias fsseis e, mais ainda, com um modo especfico de relao que estabelece o ser humano com a natureza para procurar sua reproduo coletiva. Os efeitos so profundos, sistmicos e, se no houver a intermediao de transformaes decisivas e acordos globais a respeito, so catastrficos. Nestes acordos o multilateralismo bsico; se requer a vontade dos Estados, mas tambm deve imperar uma nova justia global para que os esforos e os acordos no condenem o mundo em desenvolvimento a ancorar-se no subdesenvolvimento. Deste modo, as mudanas climticas impem limites, obriga a reorientar o paradigma produtivo e os padres de consumo, coloca a solidariedade intergeracional no centro da agenda da igualdade e, inclusive, questiona nossa relao com o mundo. Dito de outro modo, sob a ameaa das mudanas climticas, o futuro de cada pessoa est indissoluvelmente amarrado ao futuro de todos. Nunca como agora, frente ao aquecimento global, destruio do meio ambiente e crise nas fontes de energia, a interdependncia havia sido to forte. Neste marco, h que definir as alternativas e as restries que a regio enfrenta para transitar em direo a economias com menos emisses de carbono e menos uso de energias fsseis. Para a Amrica Latina e o Caribe as mudanas climticas podem converter-se em uma nova restrio ao crescimento econmico ou, se abordada de maneira oportuna e integrada, em uma oportunidade para a renovao e melhora das infraestruturas, o avano dos processos produtivos, a criao de modos de transporte mais eficientes e com menos emisses, e a promoo da transformao paulatina a um padro de desenvolvimento com menor contedo de carbono. Este trnsito pode ter efeitos importantes desde o ponto de vista da igualdade e da convergncia produtiva na medida em que implique a proviso de servios pblicos de melhor qualidade e que so fundamentais para o bem-estar dos estratos menos favorecidos. A segunda tendncia a cambio tecnolgico e a chamada sociedade rede, sociedade da informao ou sociedade do conhecimento. No
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fazemos referncia ao progresso tcnico s como um requerimento da competitividade global. O que vem gestando-se com as inovaes nas tecnologias da informao e das comunicaes uma sociedade muito distinta que modifica padres econmicos e produtivos, modos de trabalhar e organizar-se, sistemas de comunicao, dinmicas de aprendizagem e informao, vnculos sociais, formas de governar e exercer a democracia e o controle social. O sistema rede empurra desregulamentao e auto-regulamentao. O problema surge quando isto se projeta para zonas da vida global onde a desregulamentao tem se mostrado nociva e perigosa, como os mbitos financeiro, do trfico de armas, da organizao do trabalho e do manejo do meio ambiente, entre outros. Por isso mesmo, a prpria rede deve constituir um meio para potencializar a regulamentao daqueles mbitos da vida global que, precisamente por sua falta de controle, ameaam com crises globais nos setores econmico, produtivo, ambiental e da seguridade mundial. Aqui se comentou, por exemplo, a importncia de regulamentar o sistema financeiro e a institucionalidade do trabalho. Uma terceira tendncia a transio demogrfica pela qual o peso relativo de distintos grupos de idade da populao mudar no correr das prximas dcadas. A esse respeito, foi dito que na Amrica Latina e no Caribe, com diferenas importantes de um pas a outro, existe um fenmeno de bnus demogrfico, dado que a diminuio da populao infantil e o envelhecimento ainda incipiente da populao adulta se traduzem em uma proporo maior de populao em idade de trabalhar em relao populao em idade de dependncia. O benefcio que significa o bnus deve ser aproveitado nas prximas dcadas, em que o maior peso de populao envelhecida projetar outra equao entre populao produtiva e dependente, e vai requerer altos nveis de produtividade da sociedade para gerar os recursos para cobrir as necessidades de sade e seguridade social. A transio demogrfica leva, por ltimo, a repensar o equilbrio na equao Estado-mercado-famlia para resolver as necessidades de bemestar e desenvolvimento de capacidades. medida que o peso das idades muda, h que reavaliar a maneira como intervm estes trs agentes para a proviso de servios, desembolsos monetrios e redes de apoio. Neste contexto se inserem de maneira estratgica as transferncias e os servios
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de cuidado5. Apoiar hoje a economia do cuidado implica fomentar a maior participao feminina no emprego, ampliando-se assim a base de populao produtiva frente transio demogrfica. Tambm supe, junto com o esforo de progressividade no sistema educacional desde a primeira infncia at, pelo menos, o fim da educao secundria, investir nas capacidades produtivas da prxima gerao ativa. Essa gerao ter um maior peso sobre suas costas medida que aumente a dependncia da populao envelhecida e, portanto, necessita preparar-se desde j para ser mais produtiva. Da tambm a proposta de avanar em um pilar solidrio da seguridade social, dado que o papel das transferncias pblicas para penses no contributivas ter que ir ampliando-se medida que envelhea uma populao que, em grande medida, no pde inserir-se de maneira contnua em sistemas contributivos ou de capitalizao individual. Uma quarta tendncia a transformao cultural. O maior intercmbio global cria maior conscincia da diversidade de gostos, valores e crenas, mas tambm gera profundas intolerncias culturais e religiosas, algumas das quais cristalizam em formas virulentas que constituem novas ameaas para a seguridade global. Aps a queda do muro de Berlim cresce o imaginrio da democracia como parte do patrimnio cultural global, mas os conflitos entre etnias revivem os fantasmas da violncia coletiva. A expanso mundial do consumo e o financiamento transformam o mercado em um eixo privilegiado em que se definem sentidos, identidades e smbolos. A globalizao das comunicaes e da informao, assim como o uso em massa das tecnologias da informao e das comunicaes, muda as referncias espao-temporais de muitas pessoas, a representao e imagem do mundo, enquanto abre interrogantes sobre o ritmo e profundidade com que transmutam as preferncias, os projetos de vida e as pautas de convivncia. Junto com as identidades religiosas avana a secularizao prpria da modernidade. O etnocentrismo e o patriarcado se vem sacudidos cada vez mais por movimentos indgenas e de mulheres. A ameaa de mudanas climticas obriga a humanidade a rever sua relao com a natureza e com o planeta, que a grande residncia coletiva. O cultural questiona as formas de organizar a sociedade. Por exemplo, no se podem fazer polticas para jovens sem pensar na
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Neste sentido h que considerar tambm como outra tendncia a mudana nos arranjos familiares e os desafios que incorpora relao entre o Estado e a famlia.
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radicalizao das mudanas culturais que experimenta a juventude. O componente de gnero e de cultura cada vez mais transversal no momento de propor polticas pr-igualdade e reclama um difcil equilbrio entre igualdade de oportunidades e respeito das diferenas. A igualdade de direitos que adotamos como nosso valor central, constitui a pedra angular da poltica, pois lhe d uma vocao universalista que lhe permite absorver e conciliar estes velozes mudanas culturais que vivencia o mundo. Frente ao futuro preciso que o novo paradigma do desenvolvimento d o melhor de si em prol de uma globalizao que propicie maior conscincia coletiva sobre os bens pblicos globais, permita a pblicos muitos diversos ter voz no concerto aberto da governabilidade global, dando assim mais vida democracia no planeta, faa chegar aos setores excludos as ferramentas necessrias para reduzir as brechas em termos de capacidade, direitos cidados e acesso ao bem-estar, e se antecipe com polticas de longo prazo, mas de urgente implementao, aos cenrios que projetam as tendncias, tanto em questes climticas como demogrficas, tecnolgicas e culturais. A esta mirada mais global e mais estratgica quer somar-se a proposta que aqui apresentamos.
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A presente sntese do documento A hora da igualdade: brechas por selar, caminhos por abrir, elaborada pela CEPAL para

I. O SENTIDO DO DESENVOLVIMENTO FRENTE AO FUTURO

A HORA DA IGUALDADE: BRECHAS POR SELAR, CAMINHOS POR ABRIR - SNTESE

A HORA DA IGUALDADE: BRECHAS POR SELAR, CAMINHOS POR ABRIR - SNTESE

II. A AGENDA DE UM DESENVOLVIMENTO COM IGUALDADE: SEIS REAS ESTRATGICAS

A. Uma poltica macroeconmica para o desenvolvimento inclusivo

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Amrica Latina 1990

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6 601 52,9 19,7 6,7

5 320 54,8 35,1 14,7

1 975 68,3 52,1 26,8

4 074 60,9 38,4 18,1

24,8 1 209 18,6

13,7 619 11,8

16,4 181 10,2

18,7 597 13,3

A HORA DA IGUALDADE: BRECHAS POR SELAR, CAMINHOS POR ABRIR - SNTESE

2. Transferncias de renda: redistribuio direta e seguridade bsica

A HORA DA IGUALDADE: BRECHAS POR SELAR, CAMINHOS POR ABRIR - SNTESE

Grfico 3 cUstos de transferncias bsicas como porcentaGeNs dO pib

5,94 5,45 5,49 5,45 5,94 6,06 6,37

4,32 4,14 2,70 2,10 2,09 1,90

5,28 4,98 5,45 5,49

Rep. Dominicana Rep. Dominicana

Venezuela Venezuela (Rep. Bol. da) (Rep. Bol. da)

Crianas de 0 a 4 anos em domiclios vulnerveis

Todas as crianas de 0 a 4 anos

Bolvia Bolvia (Est. Plur. da) (Est. Plur. da)

Costa Rica Costa Rica

4,34 3,61 3,57

3,41 2,26 2,12 2,28 2,68 2,42

4,18 3,41 3,52 3,58

Rep. Dominicana Rep. Dominicana

Pessoas de 65 ou mais em domiclios vulnerveis

Todas as pessoas de 65 ou mais

Pessoas de 65 ou mais em domiclios vulnerveis

Todas as pessoas de 65 ou mais

Bolvia Bolvia (Est. Plur. (Est. da) Plur. da)

Costa Rica Costa Rica

1,8 1,4 1,6 1,2

1,2 0,8 1 0,6 0,8 0,4 0,6 0,2 0,4 0 0,2 0

0,63 0,69 0,82

1,18 1,26 1,08

0,63 0,69 0,57

0,46 Rep. Dominicana Rep. Dominicana

Bolvia Bolvia (Est. Plur. da) (Est. Plur. da)

Venezuela Venezuela (Rep. Bol. da) (Rep. Bol. da)

0,24 Costa Rica

Pessoas desempregadas em domiclios vulnerveis

Todas as pessoas desempregadas

16,42 15,61 19,31

16,60 15,61 16,42