ORAMENTO E CONTABILIDADE PBLICA PARA CONCURSOS DA REA DE GESTO E CONTROLE PROF. FERNANDO GAMA PROFa.

. CRISTINA BATISTA AULA 2 4 ORAMENTO: CONCEITO O oramento o objeto de estudo da cincia da contabilidade e das finanas. o plano financeiro de uma administrao para determinado exerccio. Em sua definio mais clssica, oramento a previso dos valores que devem entrar e sair do patrimnio de determinada entidade. No linguajar popular, uma relao ou um rol de despesas e receitas que determinada pessoa tem a pagar ou a receber durante um determinado perodo, que pode ser um ms, um ano, por exemplo. O oramento, portanto, pode ter um vis mais contbil, enfocando exclusivamente os recursos financeiros em uma planilha (uma pea meramente contbil), mas tambm pode ser um instrumento de planejamento da aquisio de algum bem, como um imvel ou um veculo, quando as pessoas resolvem reter ou guardar parte de suas rendas por um determinado perodo com vistas a uma aquisio futura. Do ponto de vista empresarial, o oramento uma pea essencial para o planejamento de suas atividades. Apenas tendo conhecimento prvio de uma estimativa de receitas que o empresrio consegue planejar suas despesas e novos investimentos. Portanto, no meio empresarial e privado que surge a necessidade de uma integrao maior entre a planilha oramentria (relao de gastos e receitas) e os objetivos da entidade, revelado pelo seu plano estratgico. Nesse ponto, o oramento passa a ser visto como um instrumento poderoso de planejamento e no s um documento contbil. Essa discusso tambm teve lugar no setor pblico que evoluiu de um oramento que se caracterizava por ser uma mera pea contbil para ser um importante instrumento de planejamento dos governos. Oramento e contabilidade pblica so, portanto, disciplinas que aplicam os conhecimentos de contabilidade e finanas ao setor pblico. So duas disciplinas altamente interligadas. O oramento pea legislativa que permite ao Estado planejar a sua vida financeira, administrando as receitas e efetuando as despesas. Nesse contexto, depreende-se que o oramento pblico, nos dias de hoje, no apenas uma pea contbil, mas um instrumento de planejamento, ao passo que a contabilidade pblica registra as variaes do

ORAMENTO E CONTABILIDADE PBLICA PARA CONCURSOS DA REA DE GESTO E CONTROLE PROF. FERNANDO GAMA PROFa. CRISTINA BATISTA patrimnio pblico e da execuo do oramento subsidiando a tomada de deciso dos administradores pblicos, alm de contriburem para a transparncia da administrao. Nos dizeres do professor Francisco Glauber Lima Mota, o oramento pblico um documento que d autorizao para se receber e gastar recursos financeiros2. Conforme o professor Aliomar Baleeiro, o oramento um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo, por um certo perodo e em pormenor, a realizao das despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica e geral do pas, assim como a arrecadao das receitas criadas em lei3. J para o mestre Joo Fortes, o oramento uma prvia autorizao do legislativo para que se realizem receitas e despesas de um ente pblico, obedecendo a um determinado perodo de tempo4. ATENO: Bancas de concurso, especialmente CESPE e ESAF, costumam pedir literalmente o conceito de oramento pblico. O conceito mais conhecido e mais difundido o do Prof. Aliomar Baleeiro. Portanto:

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a) o oramento um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo Iniciativa O oramento pblico ato de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo. Assim, cada um dos poderes elaborar sua proposta oramentria e encaminhar ao Poder Executivo para consolidao e posterior envio de uma proposta de oramento da unidade da federao envolvida ao Legislativo. Assim, por exemplo, no caso da Unio, os Poderes Legislativo, Executivo, Judicirio, Ministrio Pblico e Tribunal de Contas da Unio elaboram suas propostas oramentrias e encaminham para a consolidao para o Poder
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MOTA, Francisco Glauber Lima, Curso Bsico de Contabilidade Pblica, 2 ed, 2006, pg. 17. BALEEIRO, Aliomar, Uma introduo cincia das finanas, Ed. Forense, 14 ed. - 1994 4 FORTES, Joo. Contabilidade Pblica. Ed. Joo Fortes, 1 Ed.

ORAMENTO E CONTABILIDADE PBLICA PARA CONCURSOS DA REA DE GESTO E CONTROLE PROF. FERNANDO GAMA PROFa. CRISTINA BATISTA Executivo. Uma vez consolidada a proposta de oramento da Unio segue para o Legislativo. ATENO: Muitas questes de concurso abordam a questo da iniciativa da lei oramentria, alegando que seria possvel um poder qualquer enviar sua prpria proposta oramentria diretamente ao poder legislativo. Nesse caso, marque falso. Tambm so comuns questes alegando a possibilidade de o prprio poder legislativo aprovar o seu oramento, j que este o poder que aprova as leis. Marque tambm falso. O poder legislativo, assim como todos os demais, tem que enviar sua proposta oramentria para consolidao pelo poder executivo, para posterior envio, ao Congresso (no caso da Unio). Por fim, algumas questes abordam se eventual vcio de iniciativa das leis oramentrias poderia ser convalidado pelo poder legislativo ao aprovar a lei. Marque, mais uma vez, falso. Sobre iniciativa das leis oramentrias, vale trazer recentes decises do STF a respeito: (...) Os textos normativos de que se cuida no poderiam dispor sobre matria oramentria. Vcio formal configurado artigo 165, III, da Constituio do Brasil iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo das leis que disponham sobre matria oramentria. Precedentes. (...). (ADI 820, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 15-3-08, DJE "Competncia exclusiva do Poder Executivo iniciar o processo legislativo das matrias pertinentes ao Plano Plurianual, s Diretrizes Oramentrias e aos Oramentos Anuais. Precedentes: ADI 103 e ADI 550." (ADI 1.759-MC, Rel. Min. Nri da Silveira, julgamento em 12-3-98, DJ de 6-4-01) "Oramento anual. Competncia privativa. Por fora de vinculao administrativoconstitucional, a competncia para propor oramento anual privativa do Chefe do Poder Executivo." (ADI 882, Rel. Min. Maurcio Corra, julgamento em 19-2-04, DJ de 23-4-04)

ORAMENTO E CONTABILIDADE PBLICA PARA CONCURSOS DA REA DE GESTO E CONTROLE PROF. FERNANDO GAMA PROFa. CRISTINA BATISTA Portanto, a iniciativa da lei oramentria de competncia privativa do Poder Executivo, no podendo ser suprida por outro rgo, ainda que do Poder Legislativo. Importante notar que o STF tem entendido que projetos de lei de anistias tributrias que a princpio no so de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo e, portanto, podem ser concedidas pelo poder legislativo, causam impacto no oramento e por esse motivo, a reduo da receita tributria deve vir consignada em proposta do executivo, sob pena de se configurar violada a iniciativa da lei oramentria. "No h dvida de que a Lei em questo anula atos administrativos, quando diz: 'Ficam canceladas as notificaes fiscais emitidas com base na Declarao de Informaes Econmico-Fiscais-DIEF, ano base 1998'. Ora, atos administrativos do Poder Executivo, se ilegais ou inconstitucionais, podem ser anulados, em princpio, pelo prprio Poder Executivo, ou, ento, pelo Judicirio, na via prpria. No, assim, pelo Legislativo. Afora isso, o art. 2 da Lei obriga o Estado a restituir, no prazo de trinta dias, os valores eventualmente recolhidos aos cofres pblicos, decorrentes das notificaes fiscais canceladas. E tudo sem iniciativa do Poder Executivo, o que seria, em princpio, necessrio, por se tratar de matria tributria (artigo 61, II, b, da CF). Mesmo que se qualifique a Lei impugnada, como de anistia, que ao Legislativo caberia, em princpio, conceder (art. 48, VIII, da Constituio), no deixaria de ser uma anistia tributria, a exigir a iniciativa do Chefe do Poder Executivo. At porque provoca repercusso no errio pblico, na arrecadao de tributos e, conseqentemente, na Administrao estadual. Havendo, assim, repercusso no oramento do Estado, diante da referida obrigao de restituir, parece violado, ao menos, o disposto no art. 165, III, da CF, quando atribui ao Poder Executivo a iniciativa da lei oramentria anual." (ADI 2.345-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, julgamento em 1-8-02, DJ de 28-3-03) Oramento autorizativo Superada a questo da iniciativa, vamos discutir agora a natureza jurdica do oramento. Na definio de oramento do Prof. Aliomar Baleeiro, vimos que o oramento um ato pelo qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo. Portanto, no Brasil, o oramento pblico de natureza autorizativa. O que isso exatamente significa?

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ORAMENTO E CONTABILIDADE PBLICA PARA CONCURSOS DA REA DE GESTO E CONTROLE PROF. FERNANDO GAMA PROFa. CRISTINA BATISTA Os oramentos pblicos podem ser classificados em duas categorias. Os oramentos de natureza impositiva e de natureza autorizativa. Os oramentos de natureza impositiva so aqueles em que, uma vez consignada uma despesa no oramento, ela deve ser necessariamente executada, por se tratar o oramento de uma lei, e como tal deve ser cumprida. Entretanto, o STF, ao ser instado a se manifestar sobre o assunto, entendeu que, no Brasil, o oramento no impositivo, mas sim, autorizativo. Isso quer dizer que no existe obrigatoriedade de execuo das despesas consignadas no oramento pblico, j que a avaliao do que deve ou no ser executado est a cargo da discrionariedade do gestor. Muitos parlamentares, insatisfeitos com a no-execuo das despesas oramentrias consignadas por meio de emendas, acionaram o STF que decidiu que o oramento atocondio (condio necessria para execuo da despesa), mas no ato-regra (obrigao no sentido restrito). ATENO: Essa questo costuma ser muito cobrada em concursos pblicos. No vacile. O oramento no Brasil tem natureza autorizativa, ou seja, no existe obrigatoriedade da execuo das despesas l consignadas. Para fins de concurso, especialmente nas provas elaboradas pelo CESPE, tem sido cobrado conhecimento acerca do impacto no planejamento de rgos pblicos do oramento autorizativo. Muito se comenta e muito se discute que o Brasil deveria adotar o oramento impositivo, j que com isso, estaria assegurado o planejamento inicialmente estipulado e aprovado pelo poder legislativo. Assim, o oramento impositivo seria um fortalecimento do poder legislativo e do planejamento, em detrimento do poder executivo que v no oramento autorizativo uma forma sutil de executar algo diferente do acordado quando da aprovao da lei, atravs de contingenciamentos, por exemplo. Enquanto no se resolve a questo, para fins de concurso bom saber que: 1) existe grande discusso na sociedade atualmente em relao necessidade de se estabelecer um oramento impositivo ( preciso que o candidato conhea a celeuma

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ORAMENTO E CONTABILIDADE PBLICA PARA CONCURSOS DA REA DE GESTO E CONTROLE PROF. FERNANDO GAMA PROFa. CRISTINA BATISTA para poder se posicionar numa eventual prova discursiva ou at mesmo numa prova objetiva em que avente essa discusso); 2) os que defendem o oramento impositivo entendem que o governo obrigado a seguir o planejamento estabelecido nas leis oramentrias e no deveria ter liberdade para decidir o que executar. (...) A Constituio federal de 1988, em seu artigo 174, afirma, categoricamente, que o planejamento determinante para o setor governamental e indicativo apenas para o setor privado. Mais de 20 anos antes da atual Constituio, o artigo 7 do Decreto-Lei n 200, de 1967, j definia o oramento pblico como um dos quatro instrumentos bsicos do planejamento, ao lado dos planos e programas nacionais, setoriais e regionais, do programa de governo e da programao financeira. Portanto, segundo o mais elementar raciocnio dedutivo, no nosso Estado democrtico de Direito, o oramento deveria ser determinativo, ao menos para os agentes pblicos.5 (grifos no constam do original).

Natureza jurdica do oramento pblico A natureza jurdica do oramento pblico tambm fruto de debates. Todos sabem que o oramento uma pea legislativa formalmente aprovada pelo poder legislativo. Tem formato de lei e aprovada como tal. Mas sendo o oramento um ato-condio e no atoregra (ou seja, no obrigatrio, mas autorizativo) qual seria a natureza jurdica do oramento? O STF j foi instado a se manifestar sobre o assunto e decidiu que o oramento pblico lei apenas no sentido formal. As leis podem ser classificadas em leis materiais ou em leis formais. Lei formal aquela que tem cara de lei, ou seja, formalmente aprovada pelo poder legislativo. Todas as leis que so aprovadas pelo poder legislativo so leis formais. Entretanto, nem todas as normas aprovadas pelo poder legislativo so leis materiais. Lei material aquela norma que tem abstrao e genrica, no tendo destinatrio certo.
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Publicado no jornal O Estado de S. Paulo (08/05/2008). Artigo de Joo Henrique Pederiva."A falcia do oramento autorizativo"

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ORAMENTO E CONTABILIDADE PBLICA PARA CONCURSOS DA REA DE GESTO E CONTROLE PROF. FERNANDO GAMA PROFa. CRISTINA BATISTA um conjunto de hipteses normativas abstratas. Assim, quando o Cdigo Penal diz que matar algum crime e comina as penalidades para quem mata, a norma no est dizendo quem vai ser penalizado. Todo mundo, em regra, que matar algum (exceto nas hipteses de excluso de crime) est cometendo crime, no tendo a lei destinatrio certo, sendo genrica. Assim, o Cdigo Penal uma lei em sentido material. Por outro lado, suponha que uma lei estipule que determinado imvel da Unio fica cedido a algum estado da federao. Nesse caso, temos uma lei formal, pois aprovada pelo poder legislativo. Entretanto, ela no genrica e tem destinatrio certo: a sua natureza jurdica de ato administrativo e no de lei. Atos administrativos, em regra, tm efeitos concretos, assim como as leis meramente formais (chamadas leis de efeitos concretos). Nesse sentido, o oramento pblico considerado um ato administrativo revestido de formato de lei formal, no sendo portanto lei material, mas sim, lei de efeitos concretos. ATENO: O oramento pblico, no Brasil, no lei material, mas sim tem a natureza jurdica de lei de efeitos concretos. lei meramente formal. J houve perguntas em concurso explorando a natureza jurdica do oramento pblico. Como sabido, contra lei em tese (lei abstrata, lei genrica ou lei material) no cabe a interposio de mandado de segurana, j que este remdio constitucional se destina a resguardar direito lquido e certo, no amparado por habeas corpus ou habeas data. Nesse sentido, possvel impetrar mandado de segurana contra lei, apenas se ela tiver efeitos concretos ou contra atos administrativos de autoridades pblicas. Sendo o oramento pblico ato administrativo ou uma lei meramente formal, em hiptese, possvel a impetrao de mandado de segurana contra a lei oramentria. A despeito de ser difcil imaginar em qual situao isso poderia ocorrer (pois seria difcil averiguar o direito lquido e certo), possvel, como j aconteceu, alguma prova de concurso questionar se o mandado de segurana instrumento cabvel contra oramento pblico. Do ponto de vista meramente terico, a resposta verdadeira, por ser o oramento lei de efeitos concretos.

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ORAMENTO E CONTABILIDADE PBLICA PARA CONCURSOS DA REA DE GESTO E CONTROLE PROF. FERNANDO GAMA PROFa. CRISTINA BATISTA Por outro lado, as aes diretas de inconstitucionalidade (ADINs) s se prestam a analisar aquelas leis chamadas abstratas e genricas. No pode ser interposta uma ADIN contra um ato administrativo ou contra uma lei de efeitos concretos. Seguindo esse raciocnio, no pode ser impetrada uma ADIN contra uma lei oramentria, posto que a mesma se insere no rol de atos de efeitos concretos. Seno, vejamos: "Lei de diretrizes oramentrias, que tem objeto determinado e destinatrios certos, assim sem generalidade abstrata, lei de efeitos concretos, que no est sujeita fiscalizao jurisdicional no controle concentrado." (ADI 2.484-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 19-12-01, DJ de 14-11-03) Agora bom ressaltar que no so todas as partes das leis oramentrias que tm efeitos concretos. Alguns trechos da LDO se prestam a orientar a elaborao da LOA e, no raro, criam critrios a ser seguidos nos mais diversos casos. Nesses dispositivos, h abstrao e a lei genrica, motivo pelo qual pode ser instada em sede de ADIN. "O STF tem dado por inadmissvel a ao direta contra disposies insertas na Lei de Diretrizes Oramentrias, porque reputadas normas individuais ou de efeitos concretos, que se esgotam com a propositura e a votao do oramento fiscal (v.g., ADI 2.100, Jobim, DJ 1-6-01). A segunda norma questionada que condiciona a incluso no oramento fiscal da verba correspondente a precatrios pendentes 'manuteno da meta de resultado primrio, fixada segundo a LDO', constitui exemplo tpico de norma individual ou de efeitos concretos, cujo objeto a regulao de conduta nica, posto que subjetivamente complexa: a elaborao do oramento fiscal, na qual se exaure, o que inviabiliza no ponto a ao direta. Diferentemente, configura norma geral, susceptvel de controle abstrato de constitucionalidade a primeira das regras contidas no dispositivo legal questionado, que institui comisso de representantes dos trs Poderes e do Ministrio Pblico, qual confere a atribuio de proceder ao 'criterioso levantamento' dos precatrios a parcelar conforme a EC n 30/00, com vistas a 'apurar o seu valor real': o procedimento de levantamento e apurao do valor real, que nela se ordena, no substantiva conduta nica, mas sim conduta a ser desenvolvida em relao a cada um dos precatrios a que alude; por outro lado, a determinabilidade, em tese, desses precatrios, a partir dos limites

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ORAMENTO E CONTABILIDADE PBLICA PARA CONCURSOS DA REA DE GESTO E CONTROLE PROF. FERNANDO GAMA PROFa. CRISTINA BATISTA temporais fixados, no subtrai da norma que a todos submete comisso instituda e ao procedimento de reviso nele previsto a nota de generalidade. No obstante, de conhecer-se integralmente da ao direta se a norma de carter geral subordinante da norma individual, que, sem a primeira, ficaria sem objeto." (ADI 2.535-MC, Rel. Min. Seplveda Pertence, julgamento em 19-12-01, DJ de 21-11-03) Portanto, regra geral, as leis oramentrias no esto susceptveis ao controle jurisdicional em abstrato, como em uma ADIN, exceo de quando possurem abstrao e generalidade. Outros aspectos do oramento pblico b) por um certo perodo As autorizaes legislativas devem ser feitas por perodos definidos de tempo. Como veremos no tpico mais frente isso o que chamamos de princpio da anualidade. c) e em pormenor, O poder legislativo deve ter conhecimento pormenorizado do que est autorizando, evitando a autorizao de gastos de modo global. Trata-se do princpio da especificao oramentria, que veremos mais adiante. d) a realizao das despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica e geral do pas, O poder legislativo deve autorizar a realizao das despesas, de modo que elas no podem ser superiores s receitas previstas, em funo do princpio do equilbrio, que tambm veremos adiante. Entretanto, bom ressaltar que a despesa pblica tem grande influncia na economia. Segundo a viso keynesiana da economia, o aumento dos gastos pblicos tem influncia positiva sobre o produto interno bruto e, portanto, sobre a renda das famlias. Os investimentos do governo tambm podem contribuir para um aumento da renda. Por este motivo, veremos mais adiante, que a participao do setor pblico em todas os seus nveis e esferas na economia decisiva na determinao do nvel de renda da sociedade e da alocao dos recursos pelos entes privados. A Portaria n 163/01 STN/SOF estipulou a

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ORAMENTO E CONTABILIDADE PBLICA PARA CONCURSOS DA REA DE GESTO E CONTROLE PROF. FERNANDO GAMA PROFa. CRISTINA BATISTA obrigatoriedade para todos os membros da federao da utilizao da classificao da despesa l descrita com a finalidade de estimar a participao do setor pblico na economia. que se cada ente tivesse sua prpria classificao da despesa seria difcil ou quase impossvel levantar os agregados macro-econmicos de despesa corrente e de capital para fins de consolidao das contas nacionais. Para fins de concurso importante saber que: 1) O oramento pblico tem grande impacto na economia; 2) As despesas correntes e de investimentos podem gerar aumento da renda nacional, segundo a viso keynesiana; 3) A Portaria SOF-STN n 163/01 que estipula a classificao da receita e da despesa obrigatria para todos as unidades da federao para fins de consolidao das contas nacionais. e) assim como a arrecadao das receitas criadas em lei. A autorizao legislativa oramentria no diz to-somente respeito realizao das despesas, mas ela necessria, tambm, para a arrecadao das receitas. Entretanto, como veremos no tpico sobre princpios oramentrios, esse princpio da anterioridade oramentria vem sendo bem relativizado no mbito da receita, de forma a permitir a arrecadao de valores e tributos, ainda que no estejam integralmente previstos em lei.

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