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Brasil e A Onu
Brasil e A Onu
Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim Secretrio-Geral Embaixador Samuel Pinheiro Guimares
Presidente
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br
O Brasil e a ONU
Braslia, 2008
1 Capa - Cndido Portinari - Estudo para o painel "GUERRA", 1952 leo sobre tela 165 x 125 cm Projeto para o painel na sede das Naes Unidas, Nova Iorque. Contra Capa - Cndido Portinari - Estudo para o painel "PAZ", 1954 leo sobre tela 165 x 125 cm Projeto para o painel na sede das Naes Unidas, Nova Iorque. Equipe tcnica: Maria Marta Cezar Lopes e Llian Silva Rodrigues Projeto grfico e diagramao: Cludia Capella e Paulo Pedersolli
O Brasil e a ONU/Fundao Alexandre de Gusmo. Braslia : FUNAG, 2008 252p. ISBN: 978-85-7631-129-4 1. Brasil Organizao das Naes Unidas. I. Ttulo. CDU: 908(81):061.1ONU
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3411 9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@mre.gov.br
SUMRIO
PREFCIO .............................................................................................. 7 EMBAIXADOR CELSO AMORIM - MINISTRO DAS RELAES EXTERIORES I. A ATUAO RECENTE DO CONSELHO DE SEGURANA E O BRASIL ............ 15 MARCELO VIEGAS
II. DE SUEZ AO HAITI: A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ ........................................................................ 39 RICARDO SEITENFUS III. POR UM MUNDO LIVRE DE ARMAS DE DESTRUIO EM MASSA: DESARMAMENTO E NO-PROLIFERAO ................................................. 59 CARLOS SRGIO SOBRAL DUARTE IV. O BRASIL E A CRIAO DA COMISSO PARA CONSOLIDAO DA PAZ ........ 83 GILDA SANTOS NEVES V. O BRASIL E O DESAFIO DO DESENVOLVIMENTO NAS NAES UNIDAS ....... 109 SRGIO ABREU E LIMA FLORNCIO VI. A AO CONTRA A FOME E A POBREZA ............................................. 145 ALEXANDRE NINA VII. O BRASIL E O COMBATE INTERNACIONAL CONTRA A AIDS ..................... 161 PEDRO CHEQUER & MARINGELA SIMO VIII.DIREITOS HUMANOS E O PAPEL DO BRASIL .......................................... 183 JOS AUGUSTO LINDGREN ALVES
IX. A INCOMPATIBILIDADE ENTRE O RACISMO E A DEMOCRACIA: UMA INICIATIVA BRASILEIRA NA COMISSO DE DIREITOS HUMANOS ........... 205 ALEXANDRE GHISLENI X. DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE: DA RIO 92 AT CURITIBA ............ 217 LUIZ ALBERTO DE FIGUEIREDO X.I OS TRS PAINIS SOBRE O IRAQUE NAS NAES UNIDAS ..................... 231 EMBAIXADOR ANTONIO DE AGUIAR PATRIOTA & CONSELHEIRA GISELA MARIA FIGUEIREDO PADOVAN & CONSELHEIRO LEONARDO GORGULHO N. FERNANDES
PREFCIO
PREFCIO
m seu primeiro discurso na Assemblia Geral da ONU, em 2003, o Presidente Lula reafirmou a confiana que o Brasil deposita nas Naes Unidas e no seu papel insubstituvel de promover a paz e a justia. O fortalecimento do multilateralismo o caminho que escolhemos, o nico que nos parece justo e apropriado. Acreditamos que a convivncia entre os Estados ser to mais harmoniosa quanto maior for o respeito s normas acordadas multilateralmente. somente por meio da negociao e do dilogo que podemos avanar na soluo dos conflitos. Tambm por meio deles que devemos tratar as questes de interesse global, como o desenvolvimento e o meio ambiente. No h instituio internacional melhor aparelhada para executar essas tarefas do que a ONU, o foro universal por excelncia. Este livro oferece ao leitor um panorama diversificado da contribuio do Brasil nas diferentes reas de atuao das Naes Unidas. Podemos dividir a agenda da ONU em duas grandes vertentes, conforme estabelecido na Carta de So Francisco: os assuntos relativos manuteno da paz e da segurana internacionais e os temas econmicos e sociais. No primeiro caso, a responsabilidade primria de preservar a paz cabe ao Conselho de Segurana, que tem poderes para agir em
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nome dos Estados-membros. Eleito membro no permanente pela primeira vez em 1946, o Brasil um dos pases que mais esteve presente no Conselho nove mandatos, nmero igualado apenas pelo Japo. Temos, portanto, autoridade para apontar os problemas e os desequilbrios que afetam o trabalho do Conselho e impem a necessidade de mudanas. Nenhuma organizao resiste ao tempo se no souber se adaptar s novas realidades. O processo de reforma da ONU, atualmente em curso, precisa avanar. O aperfeioamento do sistema multilateral a contraparte necessria do convvio democrtico no interior das naes. Da o imperativo de tornar as instncias decisrias internacionais mais representativas, legtimas e transparentes. Isso vale em especial para o Conselho de Segurana, que mantm congelada desde 1945 a composio de seu quadro permanente, apesar do notvel crescimento no nmero de Estados-membros de 51 para 191. Temas estratgicos e fundamentais, como desarmamento, no-proliferao, sade, crises humanitrias e at mudana do clima tendem cada vez mais a passar pela agenda do Conselho de Segurana. Isso torna ainda mais necessria sua expanso nas duas categorias de membros permanentes e no permanentes, objetivo da ao diplomtica do G-4, integrado por Brasil, Alemanha, ndia e Japo. Sempre que esteve no Conselho, o Brasil se destacou pela coerncia, iseno e bom trnsito entre as delegaes. A propsito, recordo-me de um momento significativo poca em que ocupvamos a presidncia de turno do Conselho no incio de 1999.
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PREFCIO
A questo do Iraque havia chegado a um impasse aps os bombardeios da chamada operao Raposa do Deserto. Os P-5 estavam divididos e a tenso era grande. Foram ento constitudos trs painis para tratar de desarmamento (inspees), questes humanitrias e prisioneiros de guerra kuwaitianos, incluindo propriedades tomadas pelo Iraque na primeira Guerra do Golfo. O Conselho decidiu oferecer a presidncia desses trs painis ao Brasil. Foi um reconhecimento da nossa capacidade de colaborar para entendimentos que, se no puderam resolver plenamente todas as pendncias, ofereceram uma via multilateral para encaminhar problema to grave e sensvel. Infelizmente, essa via no foi perseguida nos anos subseqentes, com as conseqncias conhecidas. Compete ao Conselho de Segurana decidir e aprovar o envio de operaes de paz das Naes Unidas. O Brasil tem tradio nessa rea e j participou de mais de 30 misses, incluindo a primeira grande operao de paz da Organizao, em Suez, entre 1957 e 1967. Desde 2004, o Brasil detm o comando militar da Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH). Contribumos com um contingente superior a 1.200 militares, alm de muitas outras iniciativas de apoio ao desenvolvimento poltico, econmico e social do Haiti. Entendemos que no basta melhorar a situao de segurana do pas. preciso dar condies reais ao povo haitiano para que, com o auxlio da comunidade internacional, possa seguir de forma autnoma a trajetria de seu prprio desenvolvimento. A criao da Comisso de Consolidao da Paz, em 2006, abriu um novo captulo nesse esforo por fortalecer a capacidade nacional nos pases recm-sados de conflitos internos. Para que haja uma paz duradoura essencial investir no combate misria e em
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alternativas para gerar empregos e renda em benefcio da populao local. Estivemos empenhados em fazer valer o esprito do artigo 65 da Carta das Naes Unidas, segundo o qual o Conselho Econmico e Social (ECOSOC) deve apoiar o trabalho do Conselho de Segurana. Era preciso estabelecer uma ponte entre os dois rgos. Ao defender essa idia, o Brasil apontou a lacuna sistmica que a Comisso de Consolidao da Paz viria preencher. Esperamos agora que a Comisso possa dar assistncia efetiva a pases em fase de recuperao ps-conflito. O tema do desenvolvimento tem sido historicamente um elemento central para a poltica externa brasileira, sobretudo no mbito multilateral. Desde nossa contribuio pioneira UNCTAD, estivemos presentes nos principais debates que se travaram sobre o assunto. A Ao contra a Fome e a Pobreza, lanada por iniciativa do Presidente Lula em 2004, um exemplo do empenho brasileiro em colocar o desenvolvimento no topo da agenda internacional. Um dos resultados concretos da iniciativa foi a criao da Central Internacional para a Compra de Medicamentos contra AIDS, malria e tuberculose (UNITAID). Na rea de direitos humanos, nossa adeso aos instrumentos internacionais hoje completa. No ano passado, o Brasil foi eleito para o Conselho de Direitos Humanos, que substituiu a antiga Comisso de Direitos Humanos (CDH). Na sesso inaugural do Conselho em Genebra, em junho de 2006, manifestei o ponto de vista brasileiro de que atitudes puramente confrontacionistas so contraproducentes. Quando alguns pases so singularizados por razes polticas, enquanto outros so deixados
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PREFCIO
de lado sem razo plausvel, o resultado o isolamento e a radicalizao. Isso no contribui para a eqidade nem traz benefcios para as vtimas de abusos. Continuaremos ativos na defesa dos direitos humanos, interna e externamente. A interligao dessas duas dimenses se reflete em nossa atuao diplomtica. Exemplo disso foi a iniciativa brasileira, no ano 2000, de que a CDH reconhecesse a incompatibilidade entre racismo e democracia. Rompemos um tabu: em geral, pases em desenvolvimento no costumavam apresentar iniciativas sobre direitos civis e polticos. Embora tenha enfrentado dificuldades e resistncias, a resoluo proposta pelo Brasil foi aprovada e as idias que a inspiraram continuam a enriquecer o tratamento que se tem dado matria. Na rea ambiental, a comear pelo marco representando pela Rio-1992, o Brasil tem tomado a liderana em debates sobre o desenvolvimento sustentvel. Em 2006, sediamos em Curitiba duas importantes conferncias internacionais: a Conferncia das Partes da Conveno sobre Diversidade Biolgica (COP-8) e a Reunio do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana (MOP-3). Acaba de realizar-se, no Rio de Janeiro, importante reunio sobre Governana e Meio Ambiente, quando mais uma vez o Brasil procurou lanar as bases de um dilogo construtivo em tema que parecia intratvel. Os tpicos cobertos por este livro no esgotam a ao do Brasil na ONU nem o papel da nossa diplomacia multilateral. Poderamos mencionar os trabalhos da Assemblia Geral, rgo de representao igualitria e universal que gostaramos de ver fortalecido. Fazemos propostas que a valorizam, como a resoluo a favor de um Hemisfrio Sul Livre de Armas Nucleares.
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Desejamos um mundo mais solidrio, onde o direito internacional seja respeitado e os Estados procurem resolver seus diferendos pela via pacfica. Desejamos tambm um mundo menos desigual, onde o esforo coletivo seja direcionado ao desenvolvimento integral de todos os povos. A ONU, apesar de todas as suas limitaes, pode ajudar para que esse sonho se torne realidade um dia. Ao concluir este Prefcio, quero prestar uma homenagem ao brasileiro Srgio Vieira de Mello, meu amigo, vtima de um ignominioso atentado contra a Misso da ONU em Badg o maior j sofrido pela Organizao em toda sua histria. Seu exemplo de dedicao, idealismo e competncia continuar servindo de inspirao a todos ns que acreditamos nas Naes Unidas.
Braslia, 8 de setembro de 2007
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MARCELO VIEGAS
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que representassem ameaa paz e segurana internacionais, tornouse rgo de atuao praticamente permanente. O aspecto quantitativo, contudo, ainda que expressivo, apenas a dimenso mais evidente da transformao ocorrida no rgo. Como no poderia deixar de ser, a nova dinmica trouxe tambm profunda alterao na prpria natureza dos trabalhos. Ainda que decorrncia do desbloqueio da pauta do rgo, esta alterao talvez seja o fator mais importante na explicao do incremento na atividade do Conselho de Segurana. Com a nova realidade, multiplicaram-se as intervenes aprovadas no rgo, entre as quais as Misses (de paz e outras) mandatadas pelo Conselho, as quais passam a exigir acompanhamento de seus membros. A soluo das questes includas na Agenda do Conselho depende de fatores polticos. Influem de maneira decisiva o comprometimento dos membros das Naes Unidas, em particular dos membros permanentes do Conselho detentores de poder de veto (Artigo 27.3), em chegar a acordo quanto a uma soluo, assim como a capacidade e disposio das partes envolvidas no diferendo em acatar e adequar-se s decises do Conselho. Anlise mesmo que superficial da agenda recente do Conselho de Segurana evidencia a preponderncia de temas recorrentes com relao aos quais a ausncia de um ou mais dos fatores acima mencionados impede encaminhamento satisfatrio. Esta realidade tem feito com que se tornem cada vez mais freqentes as Resolues de technical rollover, as quais, na ausncia de acordo no Conselho de Segurana mesmo quanto a eventuais ajustes que possam aproximar a questo de seu equacionamento, limitam-se a, geralmente em bases consensuais, prorrogar, em prazos reduzidos, os mandatos anteriormente aprovados pelo rgo. guisa de exemplo, vale notar
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que, em 2006, das 41 Resolues adotadas pelo Conselho de Segurana, todas por consenso, 25 referiam-se a renovaes de mandato, e destas, 17 praticamente limitavam-se a prorrogar mandatos nas bases acordadas anteriormente. O esforo pela adoo de Resolues por consenso, que caracteriza a atuao presente do rgo, muitas vezes mascara a incapacidade de se chegar a (novos) acordos substantivos e faz com que as decises sejam o estrito mnimo denominador comum possvel entre os cinco membros permanentes. A articulao prvia entre os membros permanentes outra das caractersticas da evoluo recente do trabalho do Conselho de Segurana que contribui para o aumento de suas atividades. Especialmente a partir dos atentados terroristas perpetrados contra os EUA em 11 de setembro de 2001, o Conselho de Segurana passou a ser acionado, nos casos em que h convergncia de viso entre os P5, para fazer aprovar medidas de alcance global, com base nas prerrogativas estendidas pelo Artigo 25 da Carta, e com crescente freqncia a partir do Captulo VII (relativo autorizao do uso da fora), de forma a contornar processo negociador mais amplamente multilateral. Ademais, a agenda do Conselho foi expandida e passou a incluir decises sobre questes temticas, como o combate ao terrorismo ou o risco da obteno de armas de destruio em massa por agentes no-estatais. A agenda temtica de que se dotou o Conselho no se restringe s questes em que o rgo serve de veculo para a adoo de medidas genricas de carter compulsrio. Tambm se verifica a proliferao de itens temticos marginais s ameaas paz e segurana internacionais em si, como, entre outros, os das crianas ou mulheres em conflitos armados. Com a reduzida capacidade de influncia dos
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membros no-permanentes nas decises substantivas, tornou-se praxe que os membros eleitos, ao ocuparem a presidncia de turno, busquem ilustrar sua passagem pelo Conselho com proposta de questo temtica a ser considerada em debate aberto. Um ponto adicional a ser tido em considerao na caracterizao dos trabalhos atuais do Conselho de Segurana o da flexibilizao no que se refere aos parmetros de atuao do rgo. Exemplos podem ser encontrados na adoo, a partir de meados dos anos 90, de sanes direcionadas e na aplicao de sanes a faces no interior de um determinado pas em conflito.
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soberania dos pases afetados, tendo sido, tambm no Conselho de Segurana, o mais vocal dos defensores do estabelecimento da Comisso de Construo da Paz (objeto de captulo prprio) em termos que no resultassem prejudiciais representao dos pases em desenvolvimento. A presena regular do Brasil no Conselho de Segurana, assim como seus esforos pela ampliao e correo nos desequilbrios de sua composio so eloqentes demonstraes do comprometimento brasileiro com o papel do multilateralismo na esfera da promoo da paz e segurana. Sinalizam, ainda, a percepo, seja interna, seja no exterior, de que o pas tem contribuio relevante a prestar aos trabalhos do rgo. As ltimas passagens do Brasil pelo rgo, especialmente as duas mais recentes, por sua atualidade e pela importncia, regional ou global, de que se revestem algumas das questes em pauta, permitem ilustrar esta nova realidade dos trabalhos do rgo, sob a perspectiva da participao brasileira. No se trata de realizar anlise pormenorizada, mas to somente de identificar tendncias novas na atuao do Conselho e resumir o posicionamento brasileiro perante tais desenvolvimentos:
HAITI
No ps guerra-fria, o Haiti j havia ocupado espao na agenda do Conselho de Segurana quando da passagem do Brasil pelo rgo em 1993-94. Naquela ocasio, o Conselho, por primeira vez, estendeu autorizao para que fora externa fosse utilizada para restaurar a democracia e reconduzir ao cargo o Presidente JeanBertrand Aristide. Tambm por primeira vez, os EUA buscaram a autorizao do Conselho previamente a uma interveno nas Amricas. O Brasil no acompanhou a deciso do Conselho (Resoluo 940, aprovada com 12 votos a favor e duas abstenes Brasil e China) por
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considerar que a autorizao do uso da fora nas bases solicitadas era precipitada, no estava em conformidade com os interesses de grande parte dos pases da regio e constitua preocupante afastamento das prticas e princpios das Naes Unidas no que se refere s aes de manuteno da paz. O tema ressurgiu em 2004, quando o mesmo Presidente JeanBertrand Aristide deixou o poder no Haiti enviando carta ao Conselho de Segurana. A renncia do Presidente Aristide ocorreu em circunstncias de forte contestao da legitimidade das eleies sucesso do Presidente Ren Prval (1995-2001), ocorridas em novembro de 2000, e da qual Aristide saiu vencedor com somente 10% dos votos do colgio eleitoral; e, posteriormente, de protesto contra a no-realizao de eleies legislativas em 2003, como previsto. Em meados desse ano, movimento unindo partidos polticos oposicionistas, organizaes civis e o setor privado iniciou campanha pela renncia do Presidente da Repblica. A despeito de vrias iniciativas diplomticas da CARICOM e da Organizao dos Estados Americanos, uma rebelio armada eclodiu em fevereiro de 2004 em Gonaves, espalhando-se rapidamente para outras cidades. Na iminncia de um banho de sangue, anunciado pelos Governos dos EUA e da Frana, que previam a tomada da capital do pas pelas foras rebeldes, na manh de 29/2/2004, o Presidente Aristide partiu para o exlio, em aeronave norte-americana, para a Repblica Centro-Africana. O ento Primeiro-Ministro Yvon Neptune tomou a iniciativa de implementar variante de plano proposto pela Caricom para a instalao de um Governo Transitrio. Assumiu o cargo de Presidente o ento Presidente da Corte Suprema de Justia, Boniface Alexandre. Na noite de 29/2, o Representante Permanente do Haiti
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junto s Naes Unidas submeteu ao Conselho de Segurana cpia da carta de renncia de Aristide e pedido de assistncia. Na mesma noite, foi aprovada, pelo CSNU, a Resoluo 1529 (2004), que autorizou tropas estrangeiras a entrarem em territrio haitiano. O Brasil, aps consultas com os pases da regio, votou a favor da citada resoluo consensual que, para evitar que a instabilidade no pas pudesse vir a desencadear onda de violncia, aprovou, num primeiro momento, o envio imediato de fora internacional para a manuteno da ordem. Ao contrrio do ocorrido em 1994, porm, e em ateno a preocupaes externadas em particular pelo Brasil, a Resoluo que aprovou o envio da fora multinacional estabelecia prazo especfico para sua retirada e previa o estabelecimento de Operao de manuteno da paz das Naes Unidas, que a sucederia. Tendo em conta a dimenso regional da crise haitiana, o Brasil prontificou-se a participar da Misso das Naes Unidas de Estabilizao no Haiti (MINUSTAH), da qual veio a assumir o comando militar. A presena da MINUSTAH possibilitou a realizao de eleies presidenciais e parlamentares no Haiti e permitiu estabelecer grau de estabilidade institucional propcio conduo democrtica dos planos de reconstruo do pas com base na ajuda internacional. A atuao da diplomacia brasileira tem contribudo para o reconhecimento da necessidade de se aliar aos esforos de estabilizao iniciativas paralelas destinadas promoo do desenvolvimento econmico, social e institucional do Haiti.
TERRORISMO
O terrorismo ganhou espao na agenda do Conselho de Segurana como ameaa corrente paz e segurana internacionais aps os atentados de 11 de setembro de 2001 nos EUA. A reao do
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Conselho ao ocorrido, consubstanciada na Resoluo 1373 (2001), estabeleceu novos parmetros de atuao. Pelo documento, o Conselho de Segurana determinou que todos os Estados membros das Naes Unidas deveriam adotar medidas de carter genrico no combate ao terrorismo, entre as quais a de aderirem a 12 convenes internacionais relacionadas ao combate ao terrorismo. Na viso de alguns, por primeira vez o Conselho assumia papel legislador, no s pela imposio da adoo de textos legais, como tambm por estabelecer mecanismo de acompanhamento do cumprimento da resoluo (o Comit Anti-Terrorismo - CAT) e cobrar dos Estados membros relatrios a serem processados naquela instncia. bem verdade que a solicitao da submisso de relatrios pelos Estados membros no comeou com o Comit 1373, mas o carter de cobrana associado aos trabalhos do CAT e a natureza genrica das obrigaes impostas pela Resoluo monitorada pelo Comit estabeleceram novo patamar no relacionamento entre o Conselho de Segurana e os Estados membros. A partir de ento, a requisio de relatrios difundiu-se como novo padro de atuao do rgo. O comit de sanes contra o regime Talib e a Organizao Al-Qaeda, no Afeganisto, conhecido como Comit 1267, criado em 1999, prontamente adequou-se nova realidade, que tambm serviu de base para os trabalhos iniciais do Comit 1540, criado para combater o risco de acesso a armas de destruio em massa por agentes no-estatais. O combate ao terrorismo trouxe, ainda, outras alteraes s prticas do Conselho. A principal destas foi a adoo, em janeiro de 2002, da Resoluo 1390, impondo sanes contra o Talib e, principalmente, a Al Qaeda, independentemente da evoluo da situao no Afeganisto, no qual o regime Talib j havia sido afastado do poder por interveno militar autorizada pelo Conselho de Segurana.
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O Brasil no era membro do Conselho em 2001-02, quando da introduo das alteraes na dinmica dos trabalhos do rgo acima descritas, mas participou das negociaes que levaram ao estabelecimento do Comit 1540, bem como dos exerccios de avaliao e ajuste do CAT e do Comit 1267. Em todos esses processos a delegao brasileira atuou com o objetivo de preservar o carter institucional das decises do Conselho de Segurana, sempre em conformidade com o direito internacional e dentro dos limites estabelecidos na Carta para a atuao do rgo. No caso do Comit 1540, estas preocupaes estiveram complementadas pela necessidade de preservar-se a integridade dos Tratados de desarmamento e no-proliferao, bem como o equilbrio entre direitos e obrigaes dos Estados membros neles refletido. No Comit 1267, a delegao brasileira contribuiu ativamente para o esforo de fortalecimento institucional do Comit, conforme refletido na Resoluo 1526 (2004), particularmente na preservao de data especifica para a reviso das sanes pelo Conselho. Nas negociaes relativas ao CAT, que resultaram no estabelecimento do Diretrio Executivo do Comit Anti-Terrorismo (CTED) por meio da Resoluo 1535 (2004), o Brasil engajou-se em esforos para evitar a adoo pelo Conselho de enfoque excessivamente centrado nos meios de represso. Sustentou tambm a importncia de assistir os pases em desenvolvimento no cumprimento das obrigaes no campo do contra-terrorismo e de associar a proteo dos direitos humanos luta contra o terrorismo. Apoiou, ainda, a preservao das prerrogativas de independncia na atuao do Secretariado; das da Assemblia Geral na superviso oramentria; e das do prprio Conselho de Segurana na avaliao dos resultados alcanados pelo CTED.
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ORIENTE MDIO
No se pode falar do histrico recente de atuao do Conselho de Segurana sem referncia questo do Oriente Mdio, item voltil de quase perene considerao pelo rgo. A situao no Oriente Mdio passou a ser item obrigatrio da agenda mensal do Conselho de Segurana a partir de 2002. Foram diversos e de profunda significao os desenvolvimentos na regio desde ento. O rgo, contudo, na maior parte das vezes, manteve postura secundria no que se refere conduo do tema, apesar de sua inegvel relevncia para a paz e segurana internacionais, em funo de atitudes contrrias multilateralizao do tratamento do assunto por parte de alguns Estados membros. Permanece inalterada a postura dos EUA de fazerem uso de veto sempre que sejam consideradas propostas condenatrias da ao de Israel. Mais do que o prprio emprego do veto pelos EUA, que se verificou em oito ocasies de 2001 a junho de 2006 (quatro no perodo 2004-05, em que o Brasil fazia parte do Conselho), a ameaa de seu uso impede a ao do rgo. O papel secundrio para o Conselho de Segurana no que se refere ao tema ficou consolidado a partir da criao do Quarteto, integrado pelos Ministros das Relaes Exteriores dos EUA e da Rssia, pelas mais altas autoridades em termos de poltica externa da Unio Europia e pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, que auto-erigiu-se em garante do mapa do caminho para a resoluo do conflito israelo-palestino de 2002. Todavia, uma anlise nos padres de votao dos projetos de resoluo sobre o tema vetados pelos EUA significativa, por revelar alterao de comportamentos no Conselho. At 2001, era comum em projetos dessa natureza o voto favorvel por todos os membros do Conselho, exceo do veto norte-americano. Foi este o padro
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de votao para seis dos sete projetos considerados pelo Conselho de Segurana entre 1989 e setembro de 2001. Entretanto, a partir de ento no h uma nica votao que repita essa distribuio de votos. O Reino Unido absteve-se na votao de cinco dos seis projetos vetados pelos EUA, em geral na companhia de pases eleitos como representantes no-permanentes dos grupos da Europa Ocidental e outros (abstenes registradas nas seis votaes), do Leste europeu (cinco abstenes) e, em alguns casos, da frica (duas abstenes). Ainda no que se refere ao item Oriente Mdio, o Conselho de Segurana, para alm das semestrais renovaes de mandato da Fora Interina das Naes Unidas no Lbano (UNIFIL), considera com alguma regularidade a situao naquele pas. Em setembro de 2004, foi adotada a Resoluo 1559, pela qual o rgo, em referncia oblqua presena de foras srias presentes no Lbano, conclamava todas as foras estrangeiras restantes a se retirarem. A Resoluo contou apenas com a margem mnima de nove votos necessrios para sua aprovao. O Brasil, juntamente com outros cinco membros do Conselho, entre os quais China e Rssia, absteve-se na votao, no entendimento de que a questo extrapolava a alada de atuao do Conselho por imiscuirse em questo que no constitua ameaa paz e se inscrevia na alada jurisdicional interna do Lbano. A situao naquele pas suscitou, ainda, a criao de Comisso de Investigao Independente para auxiliar na elucidao do atentado que vitimou fatalmente o antigo Primeiro Ministro libans Hafiq Hariri. No que se refere s incurses e ataques israelenses contra o pas, em 2006, contudo, o Conselho de Segurana permaneceu inerte durante 34 dias, propiciando crticas quanto a sua inoperncia. Cabe notar que sete civis brasileiros morreram naquele conflito e cerca de 3000 tiveram que ser evacuados. Alm disso, o Ministro Celso Amorim visitou o Lbano, onde manteve contatos com autoridades e percorreu reas afetadas. O Brasil tambm fez doaes de medicamentos ao Governo libans.
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IRAQUE
A resposta da comunidade internacional invaso do Kuwait pelo Iraque em 1990 foi, poca, considerada por muitos o fato iniciador de uma nova ordem internacional possibilitada pelo fim da guerra fria. A ofensiva desencadeou reao internacional autorizada por meio de Resoluo do Conselho de Segurana (Resoluo 678 (1990)), que em breve espao de tempo restabeleceu a soberania kuwaitiana. Ao final daquele conflito, porm, diversas questes no resolvidas, como, por exemplo, as do retorno de propriedades e nacionais kuwaitianos e de terceiros pases capturados durante a guerra e do destino dado aos programas de desenvolvimento de armas de destruio em massa mantiveram o Iraque na agenda do Conselho e sob sanes (Resoluo 687 (1991)). Confluncia de fatores, entre os quais a readquirida capacidade de ao do Conselho de Segurana, a ineficcia das sanes em obter os resultados almejados e a crise humanitria que afetou grande parte da populao iraquiana em decorrncia das sanes, fomentou a introduo de inovaes nos trabalho do Conselho, como a criao do programa petrleo por alimentos, maior programa de assistncia humanitria da histria das Naes Unidas, e os esforos de inspeo da UNSCOM, e posteriormente da UNMOVIC. O Brasil prestou contribuio de relevo ao esforo para fazer prevalecer a via da diplomacia e da negociao na conduo do tema. Em fins de 1998, a conduo da questo iraquiana passou por profunda crise, alimentada pela expulso pelo Iraque dos inspetores internacionais da UNSCOM e pelas campanhas de bombardeio do pas levadas a cabo por EUA e Reino Unido, sob o pretexto de que Bagd continuava a violar condies estabelecidas em Resolues aprovadas com base no Captulo VII da Carta. O Conselho
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encontrava-se dividido entre os que desejavam aumentar a presso sobre o Iraque, e aqueles que consideravam ser insustentvel a situao a que o pas vinha sendo submetido e propunham o levantamento das sanes. No exerccio da presidncia do rgo, em janeiro de 1999, o Embaixador Celso Amorim, ento Representante Permanente do Brasil junto s Naes Unidas, lanou esforo para a construo de novo consenso em torno da situao iraquiana. Para tal, contribuiu para a criao de trs painis dedicados a analisar, respectivamente, a situao humanitria no Iraque, a questo do desarmamento do pas e o tema das pessoas e propriedades desaparecidas. Os painis Amorim, como ficaram conhecidos, serviram de base para a elaborao da Resoluo 1284 (1999), que estabeleceu os critrios para a conduo do programa petrleo por alimentos em condies mais efetivas em termos de assistncia humanitria, e tambm determinou com maior clareza os parmetros para a atestao do desarmamento do Iraque, condio necessria para a suspenso das sanes. Os referenciais estabelecidos pelos painis orientavam a atuao da UNMOVIC at a vspera da interveno militar conduzida margem das Naes Unidas por coalizo liderada pelos EUA. A nova guerra, conduzida sem autorizao do Conselho de Segurana, teve o efeito de suspender as atividades das Naes Unidas no Iraque. Aps a destituio de Saddam Hussein do poder, o esforo no Conselho de Segurana passou a ser o de permitir a volta das Naes Unidas ao Iraque para auxiliar na reconstruo do pas, inclusive no seu aspecto institucional, prestar assistncia humanitria e encerrar as lacunas deixadas em aberto com a retirada abrupta do pessoal da Organizao antes do incio da confrontao. A tarefa, desde o incio, provou-se mais onerosa, no s em termos financeiros, e dramtica do que antecipado. O brasileiro Sergio Vieira de Mello, que se havia notabilizado para alm das Naes Unidas
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por sua capacidade de conduzir processos de reconstruo nacional no Kossovo e em Timor-Leste, foi uma das vtimas de brutal atentado contra a sede estabelecida pelas Naes Unidas, em Bagd, no incio do esforo de reconstruo, em agosto de 2003. O atentado produziu nova retirada das Naes Unidas do pas, e exigiu fosse repensada a estratgia de insero da Organizao no Iraque, a qual passou a ser subordinada s condies de segurana e exigiu maior vinculao com as foras de ocupao. Passados cerca de trs anos do atentado, feitos foram alcanados que no teriam sido possveis sem a retomada da presena das Naes Unidas no Iraque. Entre estes, meno especial cabe s tarefas para as quais foi estendido papel vital s Naes Unidas no processo de reconstruo, como a conduo do restabelecimento formal da soberania iraquiana; a realizao de duas eleies em mbito nacional para o estabelecimento do atual Governo e do Governo de transio que o precedeu; e a elaborao de novo texto Constitucional e sua posterior aprovao em referendo popular. Como membro do Conselho de Segurana no binio 200405, o Brasil participou das negociaes relativas ao esforo de reinsero das Naes Unidas e de reconstruo do pas. Em consonncia com as expectativas do Secretariado, lutou para que fosse reservado papel central para a Organizao no processo de reconstruo poltica, sempre resguardadas as condies de segurana para a presena de pessoal no terreno. Sustentou a necessidade de preservao da integridade territorial iraquiana e do restabelecimento pleno da soberania, inclusive sobre seus ativos. Salientou a necessidade de que fossem observadas as normas de direito internacional, dos direitos humanos e do direito internacional humanitrio na atuao das foras internacionais presentes no pas.
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Apesar dos resultados acima relatados, e dos esforos de boa parte dos membros do Conselho no que se refere ao encaminhamento diplomtico do dossi iraquiano no rgo, o pas permanece mergulhado em profunda crise, notadamente no que se refere situao de segurana. Com atentados dirios cujas vtimas fatais so contadas s dezenas, o pas encontra-se envolto em verdadeira guerra civil, sem perspectivas de melhora no curto prazo. As principais deficincias no processo de reconstruo do pas verificam-se essencialmente nas tarefas e atividades com relao s quais a responsabilidade ficou a cargo das foras que participaram da ocupao do Iraque, como a manuteno da segurana, a atestao do desarmamento do Iraque, e o restabelecimento da infra-estrutura, inclusive de exportao petroleira.
TIMOR LESTE
O item Timor-Leste na agenda do Conselho de Segurana tem sido reiteradas vezes apresentado como uma histria de sucesso, em que a interveno da ONU permitiu a transio de um regime de ocupao pela Indonsia para um quadro jurdico-institucional e poltico de crescente estabilidade. O Brasil, em seu mais recente mandato no Conselho de Segurana, assumiu a liderana do tema, antes sob a responsabilidade do Reino Unido, e buscou, sempre que possvel, coordenar-se com a Misso de Timor-Leste junto ONU para advogar o interesse do Governo timorense nas reunies do CSNU. A delegao do Brasil no Conselho de Segurana teve papel de realce nas negociaes relativas s Resolues 1543 e 1573 (2004), que autorizaram as ltimas extenses do mandato da UNMISET (United Nations Mission in East Timor), e 1599 (2005), que estabeleceu o UNOTIL (United Nations Office in Timor-Leste). Com o status de misso poltica especial, a sucessora da UNMISET foi instituda com a funo de coordenar a assistncia internacional e identificar doadores
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bilaterais para substituir as Naes Unidas nas reas em que o TimorLeste continuaria a necessitar de apoio internacional aps o encerramento do mandato da misso.
FRICA
A participao do Brasil no Conselho de Segurana no binio 2004-05 voltou-se aos temas africanos com destacado interesse. Atendendo s novas diretrizes da poltica externa nacional, dedicada, entre outros aspectos, ampliao de suas j tradicionais relaes com as naes africanas, a delegao brasileira no Conselho pautou sua atuao pela busca de resolues satisfatrias para as questes do continente. Dedicou-se o Brasil a incentivar o desenvolvimento social e econmico das naes africanas, trabalhando sempre em consonncia com os membros africanos do Conselho e buscando examinar as causas subjacentes dos problemas regionais, ademais da preocupao com a paz e segurana. Ressalte-se que a atuao brasileira baseou-se, sobretudo, no respeito soberania das naes africanas e no estmulo a resolues regionais para as questes do continente, diretriz consubstanciada no apoio do Brasil ento recm-criada Unio Africana. O mandato brasileiro no Conselho de Segurana coincidiu com importantes desdobramentos nas questes de paz e segurana do continente africano. A delegao do Brasil trabalhou ativamente pela concluso e manuteno dos acordos de paz entre o Governo de Cartum e o Governo do Sul do Sudo, processo que culminou na assinatura do Acordo Amplo de Paz, em janeiro de 2005, na cidade de Nairbi. Manifestamos ainda nosso apoio criao da UNMIS (United Nations Mission in Sudan), cujo mandato estabeleceu a funo essencial de garantir o cumprimento do tratado firmado na capital do Qunia.
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A questo de Darfur foi tambm objeto das atenes brasileiras, dado o carter urgente de tragdia humanitria assumido pelo conflito na regio. Trabalhou o Brasil por uma atuao efetiva das Naes Unidas em prol da cessao da violncia em Darfur, sem se descurar, contudo, do respeito absoluto pela soberania do Sudo, evitando fazer do conflito pretexto para interveno nesse pas africano. No que concerne regio dos Grandes Lagos, o Brasil trabalhou ativamente para fortalecer o mandato das Misses das Naes Unidas atuantes na Repblica Democrtica do Congo (MONUC) e no Burundi (ONUB), procurando estender sua atuao temtica do desenvolvimento local. A delegao brasileira no Conselho de Segurana defendeu o tratamento regional dos conflitos nos pases vizinhos, de modo a envolver as naes afetadas em todas as etapas do processo de resoluo de suas questes internas. Nesse sentido, trabalhou com afinco pela realizao da Conferncia dos Grandes Lagos, objetivando facilitar a consecuo da paz, segurana e estabilidade locais. A delegao teve, ademais, papel ativo nos trabalhos do Comit de Sanes da RDC, sobretudo no sentido de singularizar a explorao ilegal dos recursos minerais como causa da manuteno de conflitos. O Brasil advogou, nesse contexto, a adoo de medidas destinadas a coibir prticas ilegais no campo da minerao. A participao do Brasil no Conselho de Segurana no binio 2004-05 deu-se, ainda, no sentido de obter a devida ateno da comunidade internacional situao na Guin-Bissau, cuja estabilidade foi profundamente afetada por rebelio contra o Governo institucional. Ciente da urgncia da questo guineense e dos fortes laos que o unem a este pas membro da CPLP, o Brasil atuou no CSNU de modo a conseguir que o tema voltasse a ser objeto de uma resoluo, e no apenas de trocas de cartas entre o presidente do
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Conselho e o Secretrio Geral da ONU. Obteve-se, desse modo, a renovao do mandato da UNOGBIS por meio de resoluo do Conselho de Segurana, garantindo questo guineense a visibilidade apropriada. Durante seu mais recente mandato no Conselho de Segurana, o Brasil no se omitiu perante as complexas questes africanas, que compreendem a maior parte da agenda de paz e segurana. Pelo contrrio, a delegao brasileira esforou-se por ser voz de conciliao e resoluo pacfica de contenciosos, defendendo, resolutamente, a autodeterminao das naes africanas e seu direito de decidir soberanamente sobre seus assuntos internos. Seria impossvel cobrir todos os ngulos de atuao do Conselho de Segurana em reflexo que no se quer exaustiva. Deixaram de ser retratadas neste curto relato questes importantes na agenda do rgo no perodo, como as do Kossovo e do Tribunal Penal Internacional. Todas estas, no entanto, ressalvadas as especificidades inerentes a cada caso, serviriam para ilustrar a nova realidade de trabalho do rgo que aqui se tentou demonstrar e refletiriam o posicionamento de defesa do multilateralismo e de respeito ao direito internacional que orientam a atuao da delegao brasileira. Retrato abrangente da relao do Brasil com o Conselho de Segurana transcende, no entanto, o mero posicionamento adotado pelo Pas quanto a questes pontuais na agenda do rgo. O Brasil foi co-responsvel por uma frmula inovadora introduzida no Conselho no perodo em questo: em sua ltima passagem pelo rgo, e em cumprimento a deciso do Presidente da Repblica, a delegao brasileira junto ao Conselho de Segurana incorporou diplomata argentino durante o ano de 2004. Em reciprocidade, diplomata brasileiro participou em 2006 da delegao argentina no Conselho.
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Tambm forosa meno ao carter de promoo da transparncia, da qual no est dissociada a iniciativa acima referida de intercambio de diplomatas nas delegaes ao Conselho, que sempre orientou a participao brasileira. Durante sua presidncia, em maro de 2005, o Brasil retomou prtica, que contribura para estabelecer na passagem anterior, de realizar sesso aberta ao final do ms para que os demais membros da Organizao possam passar em revista a atuao do rgo. Na ocasio, em vista da quantidade de questes relacionadas frica na agenda do rgo, a sesso foi dedicada discusso dos conflitos africanos. Necessrio mencionar tambm o compromisso do Brasil com a reforma do Conselho de Segurana. Conjuntamente com Japo, Alemanha e ndia, e com o apoio de boa parte dos membros da organizao, inclusive membros permanentes do Conselho de Segurana, o Brasil engajou-se em esforo pela reforma do rgo com a expanso de sua composio nas categorias de membros permanentes e no-permanentes. O Conselho assume papel cada vez mais preponderante nos trabalhos das Naes Unidas e, na ausncia de ajustes em sua composio, tender a aumentar o questionamento de sua legitimidade. A excluso de inteiras regies, como a frica e a Amrica Latina, da composio do ncleo decisrio poder sacrificar a eficcia do sistema como um todo, com conseqncias imprevisveis para o ordenamento internacional. Se o desempenho do Conselho de Segurana e da Organizao como um todo no confirmou as expectativas mais otimistas de quando da criao das Naes Unidas, a atual situao iraquiana serve de alerta para o fato de que so pronunciados os limites para a atuao margem do amparo do direito internacional propiciado
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pelo arcabouo onusiano. O Brasil, conforme revelam suas passagens pelo rgo, tem contribuio relevante a prestar para os trabalhos do Conselho e dispe-se a assumir responsabilidades adicionais no contexto de uma reforma que incorpore membros permanentes do mundo em desenvolvimento ao Conselho de Segurana.
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I I. DE SUEZ AO HAITI:
A PARTICIPAO BRASILEIRA NAS OPERAES DE PAZ
INTRODUO
A ativa participao na busca de solues pacficas e negociadas dos litgios internacionais constitui caracterstica marcante da poltica externa brasileira. O Brasil contribuiu com os esforos das organizaes de alcance regional, caso da Unio Pan-americana, no passado, e da Organizao dos Estados Americanos (OEA), no presente. Houve igualmente participao em esquemas de concertao poltica (casos do Pacto ABC integrado por Argentina, Brasil e Chile e do Grupo do Rio) e em iniciativas informais ad hoc segundo o modelo do Grupo de Pases Amigos. O Brasil tambm integra, no mbito do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), o sistema de preveno formalizado pelo Protocolo de Ushuaia. No plano internacional, o Brasil integrou a Sociedade (ou Liga) das Naes (SDN), no passado, e membro da Organizao das Naes Unidas (ONU), na atualidade. A etapa decisiva dos processos de soluo de litgios por vezes longos, dramticos e com elevado custo humano e material
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Ricardo Seitenfus Doutor em Relaes Internacionais pelo Instituto Universitrio de Altos Estudos Internacionais da Universidade de Genebra, Professor Titular na Universidade Federal de Santa Maria (UFSM, RS), Diretor da Faculdade de Direito de Santa Maria (FADISMA) e autor de vrias obras sobre relaes internacionais, poltica externa brasileira, organizaes internacionais e Direito Internacional Pblico. Foi Enviado Especial do Governo brasileiro ao Haiti. Seu stio www.seitenfus.com.br.
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consiste na operacionalizao das decises adotadas. Trata-se da transferncia de uma vontade coletiva formal, embora objetiva, do plano das intenes para a realidade a concretizar-se no teatro de operaes. Segundo o Departamento de Operaes de Manuteno da Paz da ONU (DPKO), 107 Estados participavam como contribuintes, no final de 2005, nas operaes de paz das Naes Unidas. Mais de 70 mil homens em misso estavam envolvidos nestas operaes. A grande maioria (94%) do pessoal civil, militar e policial oriunda dos pases em desenvolvimento, sendo que o Brasil ocupava a 14a posio entre os Estados contribuintes s misses de paz. A presena fsica de terceiros, dotados de mandato legtimo e legal, no prprio campo onde se enfrentam os litigantes, tem sido imprescindvel para fazer com que a palavra transforme-se em ao e a vontade em atos concretos. Neste contexto, desempenham papel primordial as operaes de paz. Consciente de sua obrigao frente aos dramas que penalizam a sociedade internacional, especialmente seus integrantes mais frgeis os Estados desestruturados e a populao civil o Brasil estipulou como princpio constitucional2 o que j havia adotado como prtica de sua atuao externa: a efetiva contribuio para a soluo pacfica dos conflitos internacionais.
O PRELDIO
Apesar de ter deixado a Liga das Naes em 1926, o Brasil participou ativamente, na primeira metade da dcada de 1930, dos esforos de mediao feitos pela SDN e pelo Pacto ABC no conflito que ops Colmbia e Peru na regio do trapzio de Letcia. A disputa
Entre os princpios que regem a atuao brasileira no sistema internacional, segundo a Constituio Federal de 1988, esto a defesa da paz, a soluo pacfica de conflitos e a cooperao entre os povos para o progresso da Humanidade (artigo 4).
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sobre o territrio, situado no corao da Amaznia e contguo ao Brasil, foi objeto de mediaes nos mbitos regional e universal complementares embora por vezes concorrentes que concederam ganho de causa Colmbia. Para implementar a deciso foi criada, sob os auspcios da SDN, uma Comisso Administrativa que encarregouse, entre junho de 1933 e maio de 1934, da administrao do territrio. Alm de inaugurar o que posteriormente transformou-se numa tradio da diplomacia brasileira, ou seja, a participao em misses de paz promovidas por organizao de alcance universal, o conflito de Letcia permitiu que o Brasil anunciasse o princpio basilar a orientar sua atuao. Assim, o Brasil determinou ao seu representante na Comisso Administrativa, que ele deveria observar a necessidade absoluta em que se encontra o nosso pas de no se desviar um s momento da sua atitude de perfeita imparcialidade no litgio.3 No alvorecer da Organizao das Naes Unidas, o Brasil participou com diplomatas e militares, da Comisso Especial das Naes Unidas para os Blcs (UNSCOB) criada pela Resoluo 109(II) da Assemblia Geral das Naes Unidas. Preocupados com a interveno da Albnia, Bulgria e Iugoslvia na guerra civil grega, a UNSCOB encarregouse do monitoramento fronteirio e da assistncia aos refugiados. Contudo, foi durante dois perodos mais recentes que a participao brasileira adquiriu grande relevo. Assim, entre os anos
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Instrues do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil ao Capito-de-Fragata Alberto de Lemos Bastos, da Marinha, indicado pelo Brasil para integrar a Comisso Administrativa de Letcia. Cf. MELLO FRANCO, A A de, Um Estadista da Repblica, Rio de Janeiro, Jos Olympio, p. 1463. Durante longo perodo o princpio da neutralidade constituiu elemento incontornvel da mediao. O interveniente externo somente poderia desempenhar seu papel caso demonstrasse iseno e ausncia de parti-pris. Os Estados ainda possuam o direito guerra. A evoluo recente do sistema multilateral de manuteno da paz e da segurana internacionais acena com a possibilidade da proibio da guerra como atributo do Estado e o fortalecimento de mecanismos de imposio da paz.
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de 1957 e 1967, o Brasil aumentou sua participao nas Operaes de Paz contribuindo de maneira decisiva em seis misses das Naes Unidas, especialmente no Sinai e na Faixa de Gaza. Aps 1989, o pas diversificou e incrementou sua participao contribuindo em vinte misses de paz das Naes Unidas, com especial importncia na que se desenrola presentemente no Haiti.4
4 Alm do Haiti, atualmente o Brasil contribui com as misses de paz das Naes Unidas no Chipre, na Pennsula de Prevlaka, no Timor Leste e na Misso de Assistncia para a Remoo de Minas na Amrica Central (MARMINCA) com a interveno de 11 militares. 5 Fonte: MRE e FONTOURA, P. R. C. T. da, O Brasil e as Operaes de Manuteno da Paz das Naes Unidas, Braslia, Editora Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG), 1999, p. 201. 6 A partir de 1995 dois militares brasileiros integram o Estado-Maior do batalho argentino que compe a UNFICYP no Chipre.
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O Brasil foi o nico pas sul-americano que manteve sua contribuio ao longo de toda a misso. Esta constituia, num primeiro momento, no controle da Linha de Demarcao do Armistcio resultante do cessar fogo aps o desfecho da crise do Canal de Suez e a consequente retirada das tropas britnicas, francesas e israelenses. Alm da superviso da regio do Canal de Suez, os militares brasileiros foram encarregados de manter a paz e a segurana na Faixa de Gaza e na fronteira internacional da Pennsula do Sinai em sua face ocidental. A retirada das foras das Naes Unidas, em maio de 1967, por exigncia do Egito, colocou um termo misso, episdio que precedeu o desencadeamento da Guerra dos Seis Dias. Entre as participaes militares pontuais brasileiras referidas no Quadro anterior, relevante nossa contribuio s operaes de paz no Congo, pois ela anunciou uma importante novidade. Com efeito, alm de participar das operaes de natureza militar propriamente dita, o Brasil colaborou com o transporte e a distribuio de gneros alimentcios, suprimentos e medicamentos para a populao civil congolesa. Portanto a contribuio brasileira adquiriu um carter marcadamente humanitrio. Aps uma interrupo de alguns anos em razo das reticncias do regime militar, o retorno dos civis ao poder levou o Brasil a retomar sua participao nas operaes de manuteno da paz das Naes Unidas. Abrese ento uma nova fase de cooperao que se estende at os dias atuais.
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continentes, mas igualmente no tocante ao escopo de nossa atuao, mais abrangente e de carter multifacetado. Adicionamos s operaes militares clssicas de separao de combatentes e de controle securitrio, outros ingredientes tais como o apoio populao civil, o dilogo poltico, medidas para aumentar o nvel de confiana entre as Partes envolvidas no conflito, a reconstruo da infraestrutura de comunicaes e a distribuio de vveres e de medicamentos. O quadro a seguir resume a contribuio brasileira, merecendo destaque nossa participao nas misses de paz no Timor Leste, em Moambique e, sobretudo, em Angola. Quadro II - O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas (1989-2006)
Em junho de 1994, o Brasil enviou uma Companhia de Infantaria Para-quedista a Moambique, no mbito da ONUMOZ, como
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contribuio ao processo de paz, segurana interna e organizao das eleies. Moambique tentava extrair-se das dificuldades de uma longa guerra de libertao nacional que havia se transformado em guerra civil. A manifestao da vontade do povo moambicano ocorreu no final de 1994, com a realizao de eleies gerais, conduzidas sob controle das Naes Unidas. A assuno das novas autoridades colocou um termo a este drama e demonstrou o acerto da contribuio brasileira. Contudo, restava ainda a luta contra as doenas tropicais, a desativao de mais de dois milhes de minas e a reconstruo de sua economia. Quando tem incio a Misso das Naes Unidas no Timor Leste (UNAMET, junho de 1999), o Brasil decidiu enviar 5 Oficiais de Ligao Militar, 6 observadores policiais e 22 observadores eleitorais para acompanhar o referendo sobre a independncia. A violncia que assolou o pas a partir de 10 de setembro daquele ano obrigou as Naes Unidas a criar a Fora Internacional no Timor Leste (INTERFET). O Brasil participou desta com um Peloto de Polcia do Exrcito, alm de especialistas em sade e comunicaes. Com o fim da violncia e a retirada das tropas indonsias, criada, em fevereiro de 2000, a Administrao Transitria das Naes Unidas para o Timor Leste (UNTAET), sob a chefia de Srgio Vieira de Mello, com a qual o Brasil decide colaborar para o nascimento e a consolidao deste novo pas. As eleies de abril de 2002 conduziram Xanana Gusmo Presidncia timorense e permitiram que o Brasil agregasse sua colaborao de carter militar, outra de natureza civil nas reas da sade, educao, agricultura, administrao da justia e com especialistas em eleies (juizes eleitorais, tcnicos em informtica, escrutinadores, consultores do Tribunal Superior Eleitoral). A participao brasileira na UNAVEM I (Angola, 1989-1991) limitou-se a fornecer 16 militares (observadores militares e equipe mdica
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do Exrcito) bem como o comandante dos observadores militares. Na UNAVEM II (1991-1995) nossa contribuio foi materializada com o envio de 120 pessoas (observadores militares, oficiais mdicos, enfermeiros, oficiais militares e civis observadores eleitorais). A grande participao brasileira ocorreu com a UNAVEM III (1995-1997) quando o pas manteve em Angola de maneira permanente 1.115 homens assim distribudos: 36 observadores (19 militares e 17 policiais), 39 integrantes do Estado-Maior e 1.040 integrantes da tropa (800 no Batalho de Infantaria, 200 na Companhia de Engenharia e 40 nos Hospitais de Campanha).7 A composio demonstra o carter multidisciplinar da participao brasileira. Com efeito, alm de uma atuao estritamente militar, muitas aes comunitrias foram realizadas nas reas de sade, de educao e desporto e na recuperao da malha rodoviria. A dramtica situao provocada pela guerra de independncia que desembocou, tal como ocorrera em Moambique, em um sangrento conflito civil, penalizou pesadamente Angola. O Brasil foi o primeiro a reconhecer Angola independente e sentiu-se solidrio, moral e politicamente, a prestar seu concurso para pr fim crise. Contudo, localiza-se no continente americano a mais importante contribuio brasileira s misses de paz: trata-se de nossa participao na Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti (MINUSTAH).
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militares - de operao de paz das Naes Unidas no Haiti. Criada pela Resoluo 1.542 (2004) do Conselho de Segurana (CS), a MINUSTAH substituiu a fora multinacional de emergncia (Resoluo 1.529/2004 do CS) que havia sido reunida s pressas em razo da vacncia do poder no Haiti decorrente da partida, em 29 de fevereiro de 2004, do Presidente Jean-Bertrand Aristide. A atual crise haitiana arrasta-se por duas dcadas e embora suas motivaes tenham origem essencialmente interna luta pelo poder, desrespeito aos principios bsicos da democracia representativa e do Estado de Direito,8 violncia poltica e mafiosa, recorrente crise econmica suas repercusses so transversais provocando um aumento da fragilidade do tecido social que poderia desembocar em guerra civil e desestabilizar o conjunto da Bacia do Caribe. O Brasil compartilhou das concluses do CS e decidiu que havia chegado o momento de prestar solidariedade nao haitiana e ajudar a reintegrar o Haiti na comunidade dos Estados democrticos das Amricas.9
No existe tradio democrtica no Haiti. No entanto, a sua primeira Constituio, promulgada pelo Presidente Alexandre Ption em 1816, estipulava que os dirigentes do pas seriam escolhidos atravs do voto de todos os cidados exceto as mulheres, os criminosos, os idiotas e as pessoas de condio servil. O rol de exigncias implicava no descarte de 97% da populao fazendo com que a escolha dos dirigentes fosse monopolizada pela elite e pelos militares.A primeira eleio presidencial foi realizada somente em 1957. Portanto a crise recorrente que afeta o pas desde 1986 deve ser considerada como uma norma pois o contrrio dela, ou seja, a estabilidade poltica somente alcanada com a ditadura. Frente ao emaranhado confuso que caracteriza a vida poltica haitiana resultante de uma ruptura e no de um pacto o poder sempre foi concebido como total e absoluto. 9 Apesar de escassas relaes, so numerosos os laos que unem o Brasil ao Haiti : o terrvel trfico de escravos que assolou as duas sociedades durante sculos ; similitudes das estruturas de produo econmica durante o periodo colonial ; muitas crenas e valores compartilhados nas artes, na religio, no desporto e na cultura.
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O objetivo central da MINUSTAH durante o perodo de transio foi o de tornar possvel a livre expresso da vontade do povo haitiano na escolha de seus novos dirigentes. 10 Foram confeccionados e distribudos novos ttulos eleitorais, definidas as regras da campanha eleitoral, os locais de votao e a infraestrutura necessria para operacionalizar o exerccio da democracia. A maioria dos observadores estrangeiros e a imprensa internacional mostravam-se cticos com o pleito e previam que este seria desorganizado e violento j que havia sido adiado em vrias oportunidades. Efetivamente ocorreram dificuldades : nem todos os potenciais eleitores dispuseram de ttulos ; houve problemas de comunicaes, de infraestrutura e para o acesso aos locais de votao nas regies remotas do pas. O voto no sendo obrigatrio, esperava-se uma elevada absteno tal como ocorrera nas votaes anteriores. O quadro abaixo reproduz este fenmeno. Participao eleitoral (1987-2000)11
Ora, a participao no 1 turno das eleies presidenciais e legislativas de 7 de fevereiro de 2006 alcanou o patamar histrico
11 Estes dados foram compilados pelos servios da MINUSTAH e extrados de vrias fontes oficiais haitianas.
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de 63% do total dos inscritos. Jamais houve votao no Haiti que alcanasse tal percentual de participao, j que esta dobrou se considerada a mdia histrica. A realizao do pleito de 7 de fevereiro de 2006 propiciou a substituio do Governo Provisrio por outro resultante da vontade dos eleitores. Houve uma dupla reconquista da soberania: a do povo que manifestou sua vontade de maneira livre e ordeira e a do Estado que poder auto-administrar-se. O novo Presidente haitiano, Ren Prval, eleito no primeiro turno, reconheceu a importncia da contribuio brasileira para a construo da democracia em seu pas. Sua segunda viagem internacional, aps visitar a Repblica Dominicana, foi feita ao Brasil. O simbolismo do gesto revelador e demonstra o apreo pelo que foi realizado.
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1) A segurana o Haiti conta com somente 4 mil policiais para uma populao superior a 8 milhes de indivduos. Como as Foras Armadas foram extintas pelo ex-Presidente Aristide, no h Polcia Militar (Guardas Estadual ou Departamental) e Municipal. Esta situao exige um ateno especial da MINUSTAH e deve permanecer como um dos objetivos permanentes da cooperao internacional. Alm disso imprescindivel mudar a cultura da ao policial renitente ao respeito dos Direitos Humanos, pois inspirada na experincia truculenta da era Duvalier. 2) A reconstruo da infraestrutura H muitos anos, a rede de comunicaes, a gerao e distribuio de energia, o saneamento bsico e as rodovias encontram-se em completo abandono. A gerao energtica catica, pois o pas no dispe de recursos naturais e sofre estrutural dependncia nesta rea, a provocar graves e irreparveis danos ao meio ambiente. necessrio e urgente uma recuperao do sistema de saneamento bsico e um mutiro para sua ampliao. A higiene e sade pblicas so pesadamente afetadas e os ndices elevados de enfermidades e a reduzida esperana de vida demonstram que o enfrentamento do problema sanitrio constitui desafio inadivel. 3) A refundao do Estado O Haiti o nico exemplo na atualidade a demonstrar a possibilidade de convvio social ante uma virtual ausncia de Estado. O Estado haitiano sofreu um processo de desgaste ao longo dos ltimos vinte anos, com impacto negativo sobre o sistema judicial e o conjunto das instituies publicas. 4) O Pacto de garantias e liberdades democrticas As transies polticas latino-americanas tornaram possivel a transferncia do poder dos militares aos civis graas a concluso de
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pactos de governabilidade estipulando o respeito das regras do jogo democrtico e propiciando o convvio poltico. A transio haitiana no conheceu at o momento semelhante evoluo. Os derrotados tendem tradicionalmente a contestar a legitimidade do pleito e o vencedor tenta subjugar a oposio. Trata-se de um verdadeiro canibalismo das foras polticas. Portanto torna-se indispensvel a assinatura e o respeito a um pacto de garantias e liberdades democrticas, proposto e incentivado pelo Presidente da Repblica eleito.
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Para tentar romper o ciclo marcado pela indiferena e/ou pela ineficcia das solues sugeridas frente aos conflitos que afligem os pases em desenvolvimento indispensvel um repensar sobre os prprios mecanismos de soluo e mediao de conflitos. Em outras palavras, para dot-los de um nvel de capacidade de interveno nos conflitos que os afetam necessrio que eles demonstrem capacidade de elaborao de uma nova matriz ideolgica e operacional capaz de fornecer uma alternativa ao atual sistema de soluo de litgios. A presena brasileira no Haiti corresponde ao exerccio de uma diplomacia solidria e insere-se nesta perspectiva. A diplomacia solidria pode ser definida como sendo a concepo de uma ao coletiva internacional e sua aplicao, sob os auspcios do CS, num conflito interno ou internacional, feita por terceiros Estados desprovidos de motivaes decorrentes de seu interesse nacional e movidos unicamente por um dever de conscincia ou por interesses difusos.12 Alm da hiptese suscitada, h um outro questionamento, fundamental para uma possvel teorizao da diplomacia solidria. A justificao para a ingerncia solidria moral ou tambm jurdica? Uma possibilidade de enfrentamento dessa questo pode estar no pensamento de Kant, que diferencia a moral do direito. A moral espontnea e incoercvel, ao passo que o direito coercvel. A espontaneidade do ato de natureza moral decorrente da motivao do indivduo que o pratica; ele est convencido, intimamente, de que sua ao boa. O ato jurdico depende, por sua vez, de um dever, de algo externo ao indivduo. Este pode ser um caminho para se perguntar se a ingerncia solidria (que pode ser assimilada aplicao prtica
No h ganho real na interveno. H somente a idia de que esta fortalece o sistema multilateral, moldando-o segundo percepes dos Estados intervenientes na medida em que da prpria interveno decorre uma maior autoridade moral e poltica.
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dos princpios da diplomacia solidria) realizada pelos Estados por um convencimento prprio, ou se h alguma norma, ainda que muito geral, na qual ela encontra suas razes. Quando um Estado ente desprovido de sentimentos toma a deciso pela interveno em outro Estado ? H dois conjuntos de fatores principais: por um lado a suposta existncia de interesses objetivos (financeiros, militares, estratgicos, polticos, diplomticos ou de prestgio) que fazem presso para que os Estados intervenham. Por outro, h a sua opinio pblica a exigir uma resposta do Estadosujeito com vistas a colocar um ponto final ao sofrimento de outrem, especialmente da populao civil indefesa. O que ocorreu no caso da atual crise haitiana? Nenhum desses dois grupos de interesses pressionou o Estado-sujeito para agir. Ele o fez por motu proprio, ausentes a presso da opinio pblica e os interesses materiais a serem defendidos. Portanto no houve nem ao moral (da opinio pblica) nem material (dos interesses) que impelissem o Estado-sujeito a intervir. Neste caso, ele o fez contrariando os fundamentos da teoria realista das relaes internacionais. O chanceler brasileiro, embaixador Celso Amorim, fornece uma valiosa e original contribuio teoria da diplomacia solidria ao declarar que o Brasil est profundamente comprometido no Haiti, poltica e emocionalmente,13 e isso no longo prazo. Ao fazlo, indica que os parmetros sobre os quais o Brasil tomou a deciso de intervir devem ser compreendidos luz de critrios outros que os decorrentes da fria razo (ou interesse) de Estado.
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RICARDO SEITENFUS
Porm, no fica excluda a hiptese de se fundamentar a diplomacia solidria no direito kantiano. As idias clssicas de Emmanuel Kant podem indicar um caminho para a compreenso filosfica da diplomacia solidria, a qual existe de fato e exige uma explicao cientfica. As afirmaes sobre a aplicao da diferena entre moral e direito em Kant so preliminares e, muito antes de ser uma resposta, constituem uma indagao que os pesquisadores das relaes internacionais e do direito internacional devem considerar. Um grupo de Estados muitos dos quais latino-americanos a desempenhar um papel secundrio no sistema internacional esto frente da MINUSTAH. No h participao de nenhuma Potncia14 excetuando a presena de 125 policiais da China continental.15 A indita composio do grupo de Estados participantes coloca a indagao sobre o fato de nos encontrarmos no limiar de uma nova etapa da mediao e da soluo dos conflitos, atravs de um instrumento coletivo e desinteressado. A grande incgnita colocada pela diplomacia solidria saber se essa nova forma de interveno possui a capacidade de ser reestruturante e aportar benefcios duradouros populao do pas e organizao de um Estado que responda aos desafios do presente. Ou se, ao contrrio, ela simplesmente uma nova roupagem para uma velha prtica que provocou, entre outras conseqncias, uma dependncia crnica e uma desresponsabilizao social nas sociedades e Estados objetos de interveno.
H somente um pequeno grupo de oficiais dos Estados Unidos e Frana posicionados no comando das vertentes policial e militar da MINUSTAH. 15 Inclusive esta participa, pela primeira vez, em misso de paz da ONU.
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III. POR
UM MUNDO LIVRE DE
Iraque contra o Ir, em 1984, foram as mais notrias violaes do Protocolo. O Brasil assinou o Protocolo em 1925, porm s veio a ratific-lo em 1970. Em 1972, as armas biolgicas foram objeto de instrumento especfico, a Conveno sobre a Proibio de Armas Biolgicas (CPAB), mais precisa em suas proibies (desenvolvimento, estocagem, produo, transferncia, alm de obrigaes de destruio dos arsenais), porm tambm desprovida de mecanismo de verificao. No caso das armas qumicas, somente aps o fim da guerra fria, em 1993, foi possvel adotar tratado multilateral abrangente, a Conveno sobre a Proibio de Armas Qumicas (CPAQ), instrumento-modelo que tambm prev a destruio dos estoques existentes dessas armas e institui mecanismo completo de verificao. O Brasil assinou e ratificou ambos tratados. Apesar de as armas nucleares serem as mais potentes e devastadoras das armas de destruio em massa em existncia, estas no foram at hoje objeto de um tratado de proibio geral, como nos casos das armas biolgicas e qumicas.
A Carta das Naes Unidas geralmente considerada menos ambiciosa em relao a medidas de desarmamento do que seu antecessor histrico, o Pacto da Liga das Naes, que considerava, em seu Artigo 8, a reduo de armamentos um dos elementos especficos necessrios manuteno da paz. Os Artigos 11 e 26 da Carta da ONU, respectivamente, atribuem Assemblia-Geral a responsabilidade de fazer recomendaes a respeito dos princpios que disponham sobre o desarmamento e a regulamentao de armamentos, e ao Conselho
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de Segurana a formulao de planos para o estabelecimento de um sistema de regulamentao de armamentos, a fim de desviar para as armas o menos possvel dos recursos humanos e econmicos do mundo. Observe-se que a Carta no faz referncia explcita s armas de destruio em massa, embora o mundo j conhecesse a natureza e os efeitos das armas qumicas e biolgicas data de sua assinatura, 26 de junho de 1945. Poucas semanas depois, teria incio a era nuclear, com a realizao, no deserto do Novo Mxico, nos Estados Unidos, do primeiro teste explosivo, em 16 de julho, e com o lanamento, no incio de agosto, das bombas atmicas nas cidades japonesas de Hiroshima e Nagasaki. O impacto do advento da era nuclear e de suas graves implicaes para a segurana internacional se fez sentir desde o incio das deliberaes da Organizao recm-criada. No deixa de ser notvel que a primeira resoluo adotada na primeira sesso da AssembliaGeral, - a resoluo 1(I) - j procurava tratar do problema gerado pela nova arma. Tal resoluo, aprovada no dia 24 de janeiro de 1946, em Londres, estabelecia, como rgo especial do Conselho de Segurana, a Comisso de Energia Atmica das Naes Unidas (UNAEC) para, entre outros objetivos, fazer propostas especficas (...) para a eliminao dos arsenais nacionais de armas atmicas e de todas as outras armas de maior porte adaptveis para destruio em massa. Apesar desse mandato e das atribuies gerais das Naes Unidas no campo do desarmamento, desde o incio do funcionamento da Organizao evidenciaram-se grandes obstculos a que se entabulassem negociaes multilaterais sobre a matria. Nos primeiros anos do ps-guerra, tal situao foi exacerbada pela rivalidade poltica e pela competio militar entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica,
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sobretudo aps o primeiro teste nuclear sovitico, em 1949, dando incio ao perodo da Guerra Fria.
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obrigaes quanto destruio, no incio da implementao do Plano, das armas nucleares ento existentes (na poca, apenas nos EUA), assim como a proibio de os membros permanentes do Conselho de Segurana recorrerem ao veto em caso de violaes. O esgotamento da Comisso de Energia Atmica deu lugar criao, em 1952, da Comisso de Desarmamento das Naes Unidas, rgo de composio universal com responsabilidade tanto sobre armas nucleares quanto convencionais. O antagonismo entre EUA e URSS fez, no entanto, com que, por muitos anos, os avanos registrados no mbito da Comisso fossem poucos, seno nulos. A Comisso de Desarmamento das Naes Unidas, foro de carter deliberativo/no negociador, tem, no entanto, papel importante na orientao das atividades das Naes Unidas na rea do desarmamento e permanece ativa at hoje (o Brasil preside atualmente um de seus dois Grupos de Trabalho), embora enfrente, tal como os demais rgos multilaterais nesta rea, srias dificuldades para fazer propostas substantivas que renam o consenso de seus integrantes.
IV NEGOCIAES EM GENEBRA
Paralelamente aos esforos no mbito das Naes Unidas, EUA e URSS decidiram estabelecer, em Genebra, um foro com a finalidade precpua de negociar medidas de desarmamento, inicialmente composto de dez naes, cinco da Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) e cinco do Pacto de Varsvia. Criado em 1959, dois anos mais tarde esse rgo foi ampliado em oito novos membros, pases neutros e no-alinhados, entre os quais o Brasil, e passou a denominarse Comit das Dezoito Naes para o Desarmamento (Eighteen Nation Disarmament Commission - ENDC).
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DESARMAMENTO
NUCLEAR
Nesse mesmo ano, EUA e URSS apresentaram AGNU e ao ENDC propostas de desarmamento geral e completo, o que deu novo mpeto s negociaes internacionais na matria. Nos primeiros anos de funcionamento do ENDC, o Brasil desenvolveu importante atuao no mbito daquele foro na busca de frmulas de implementao para tais propostas que fossem aceitveis para ambas superpotncias. Tornou-se, no entanto, novamente evidente a extrema dificuldade de EUA e URSS acordarem medidas de desarmamento nuclear. Essa situao tendia a desviar as discusses para outras medidas, chamadas colaterais, entre as quais figuravam a proibio de testes nucleares - proposta pela primeira vez por Jawaharlal Nehru, em 1954 -, a interrupo da produo de materiais fsseis para fins explosivos e a ento denominada preveno da disseminao de armas nucleares, idia ainda embrionria da no-proliferao. A sucesso de impasses em torno do desarmamento nuclear, combinada com a crescente convergncia de interesse das potncias nucleares em evitar que outros pases desenvolvessem armas nucleares, levaram a que o foco da ao multilateral gradualmente se concentrasse, a partir desse perodo, nas medidas colaterais.
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- continuassem a aperfeioar seus arsenais mediante testes nucleares subterrneos, que no foram proibidos. A Frana, que se tornara potncia nuclear em 1960, assim como a China, que faria o mesmo em 1964, no assinaram o tratado e continuaram, por vrios anos, a realizar testes atmosfricos. Um tratado de proibio completa dos testes nucleares somente viria a ser adotado pela Assemblia-Geral mais de trinta anos mais tarde, em 1996, aps trs anos de negociaes no mbito da Conferncia do Desarmamento, um dos rgos sucessores do ENDC. Apesar das tentativas de diversos pases, entre os quais o Brasil, de incluir compromissos relativos ao desarmamento nuclear no novo tratado - o Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares, ou CTBT - a questo foi apenas objeto de referncias em sua parte preambular.
NO-PROLIFERAO NUCLEAR
O prognstico, predominante no final dos anos 50 e incio dos 60, de que o nmero de Estados possuidores de armas nucleares tenderia a aumentar rapidamente, o que agravaria o risco nuclear, levou ao crescimento do interesse por outra medida colateral ao desarmamento nuclear: a no-disseminao, objeto de resolues especficas da Assemblia-Geral de 1959 a 1961, por iniciativa da Irlanda. A expresso no-disseminao, identificada com a idia de transferncia horizontal para terceiros, foi substituda, por uma proposta da ndia feita em 1964, pelo conceito de no-proliferao. O objetivo era abarcar tambm a noo do crescimento numrico e qualitativo - ou vertical - dos arsenais nucleares j existentes. A aceitao geral da nova expresso no resultou, contudo, em obrigaes jurdicas que fizessem valer plenamente essa acepo.
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A no-proliferao nuclear veio a ter sua maior expresso no Tratado sobre a No-Proliferao de Armas Nucleares - TNP. Projeto do tratado foi apresentado ao ENDC na forma de propostas idnticas de EUA e URSS, o que indicava j haver sido alcanado acordo prvio entre esses prprios pases e com seus aliados sobre boa parte da substncia do texto. Mesmo assim, o Brasil atuou no mbito do ENDC com vistas a procurar reduzir desequilbrios do projeto. Props emendas pelas quais, entre outros efeitos, o tratado tambm coibiria a proliferao vertical; estabeleceria obrigaes mais especficas de desarmamento nuclear e garantiria o direito ao acesso desimpedido s tecnologias nucleares para fins pacficos. O Brasil baseou-se, em parte, na resoluo 2028 (XX), aprovada pela AssembliaGeral em 1965, a qual estabelecia princpios que deveriam pautar as negociaes do TNP. Ao final, o TNP manteve as caractersticas bsicas do projeto inicial. EUA, Rssia, Reino Unido, Frana e China - os nicos cujas exploses nucleares anteriores a 1967 os definia como possuidores de armas nucleares (embora os dois ltimos somente viessem a aderir ao tratado no incio dos anos 90) - no viriam a sofrer limitaes ao crescimento e aperfeioamento de seus arsenais nucleares. Alm disso, o tratado no estabelecia obrigaes quanto a garantias aos Estados nonucleares de que estes no seriam atacados ou ameaados de ataque com armas nucleares (as chamadas garantias negativas de segurana). O direito dos Estados no possuidores de armas nucleares ao acesso tecnologia nuclear para fins pacficos e cooperao foi reconhecido, porm no o de realizar exploses nucleares para fins pacficos. As obrigaes impostas aos Estados possuidores de armas nucleares de tomarem medidas efetivas relativas ao desarmamento nuclear foram formuladas em termos genricos, sem estabelecer prazos ou modalidades especficas, em contraste com o grau de detalhamento, controle e verificao dedicados s obrigaes de no-proliferao.
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Arinos. Aberto para assinaturas em 1967, Tlatelolco tornou-se uma das grandes referncias para os esforos de desarmamento e noproliferao nuclear, ao estabelecer a Amrica Latina e Caribe como zona livre de armas nucleares; reconhecer o direito ao acesso, para fins pacficos, a todos os aspectos da tecnologia nuclear; e prever compromissos juridicamente vinculantes, por parte das potncias nucleares, de no usar ou ameaar usar armas nucleares contra os signatrios do tratado. Instrumentos semelhantes seriam mais tarde elaborados para outras reas do planeta: Pacfico Sul (Tratado de Rarotonga, 1985); Sudeste asitico (Tratado de Bangkok, 1995); frica (Tratado de Pelindaba, 1996). Em 1998, a Monglia declarou-se zona livre de armas nucleares, status reconhecido pela Assemblia-Geral. No que se refere a reas desabitadas, os Tratados da Antrtida (1959), do Espao Exterior (1967) e dos Fundos Marinhos (1972) tambm tornaram esses espaos livres de armas nucleares. Como forma de valorizar a contribuio do conceito das zonas livres de armas nucleares para o desarmamento e a noproliferao nuclear, o Brasil, em conjunto com a Nova Zelndia, tomou a iniciativa, em 1996, de propor Assemblia-Geral o reconhecimento de que tais zonas estariam gradualmente livrando todo o Hemisfrio Sul de armas nucleares. Apesar de contar com a oposio de potncias nucleares, as resolues sobre o assunto tm sido aprovadas por ampla maioria e mostram a identidade de propsitos dos signatrios dos vrios tratados sobre a matria.
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discriminatrio. Essa ausncia foi muitas vezes alegada, sobretudo pelos membros do tratado detentores de tecnologia nuclear avanada, para a interposio de dificuldades de acesso a essa tecnologia. Mesmo assim, no caso brasileiro, foi possvel a assinatura de acordo de cooperao nuclear com a Alemanha, em 1974. As transferncias de material e tecnologia foram se tornando mais difceis medida em que os pases supridores passaram a se organizar em grupos informais para coordenar a aplicao de controles de exportao. Apesar disso, na dcada de oitenta, tanto o Brasil quanto a Argentina anunciaram o domnio completo do ciclo nuclear. Nenhum dos dois, no entanto, desenvolveu tecnologia nuclear explosiva. No perodo que vai do incio da vigncia do TNP (1970) at o final dos anos 80, certos pases margem do tratado adquiriram capacidade nuclear explosiva. Em 1974, a ndia realizou uma exploso para fins pacficos; em 1979, foi detectado por satlite americano um duplo claro (double flash) no Oceano ndico ao sul da costa africana, evento at hoje pouco esclarecido, mas que se especula poderia ter correspondido a um teste nuclear, possivelmente conduzido pela frica do Sul; nos anos 80, surgiram indcios de que Israel e Paquisto tambm disporiam de material nuclear explosivo. A partir do incio da dcada de 90, vrios fatores, entre os quais o fim da guerra fria, estimularam certos Estados a fazer ou confirmar sua opo nuclear para fins exclusivamente pacficos. Em 1990, a frica do Sul destruiu, sob superviso internacional, as armas nucleares que haviam sido construdas pelo regime do apartheid. Poucos anos mais tarde, aps a dissoluo da URSS, algumas das exrepblicas soviticas, como Bielorrsia, Casaquisto e Ucrnia, remeteram de volta Rssia as armas nucleares at ento estacionadas em seus territrios.
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Tambm nesse perodo, Brasil e Argentina instituram rgo especfico de verificao - a Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de materiais nucleares (ABACC) -, submeteram suas instalaes nucleares s salvaguardas da AIEA, abriram mo da possibilidade de realizao de exploses nucleares para fins pacficos (Acordo de Guadalajara), e promoveram a entrada em vigor do Tratado de Tlatelolco para os dois pases. Com esse arcabouo de medidas, j na primeira metade da dcada de 90, Brasil e Argentina haviam contrado o mesmo nvel de compromissos dos Estados no possuidores de armas nucleares membros do TNP no que diz respeito no-proliferao e ao uso exclusivamente pacfico da tecnologia nuclear. Em 1995, a Conferncia de Exame e Extenso do TNP tomou duas decises com profundas implicaes para o tratado e seu funcionamento: a primeira foi a prorrogao de sua validade inicialmente limitada a 25 anos - por tempo indeterminado; a segunda foi o estabelecimento de processo reforado de reviso peridica do tratado, que permitiria, em suas Conferncias de Exame qinqenais, tratamento mais aprofundado para outros temas substantivos alm da no-proliferao, tais como garantias negativas de segurana e desarmamento nuclear. Os anos 90 tambm viram uma expanso significativa nas adeses ao TNP, permanecendo fora do tratado, no fim da dcada, apenas trs Estados com capacidade nuclear explosiva (ndia, Paquisto e Israel), demonstrada, nos casos da ndia e do Paquisto, pela realizao em 1998 de testes nucleares. No caso de Israel, tal capacidade continua a no ser oficialmente negada ou confirmada, conforme sua poltica de deliberada ambigidade. H ainda o caso, at agora nico, da Coria do Norte, que em 2003 anunciou sua retirada do tratado, o que tem o efeito de evitar inspees a suas atividades nucleares. Em 2006,
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confirmou-se, enfim, a suspeita de que o pas desenvolvia capacidade nuclear explosiva, com a realizao de um teste nuclear. Em 1997, o Brasil anunciou sua deciso de aderir ao TNP, formalizada no ano seguinte. Por fora das obrigaes anteriormente contradas pelo Brasil no campo da no-proliferao nuclear, a adeso brasileira no acarretou novos compromissos para o pas nessa rea. A deciso foi justificada, em parte, com base na inteno brasileira de atuar dentro dos mecanismos do tratado em prol do desarmamento nuclear. Esse vnculo foi reforado pelo Congresso Nacional, que incluiu disposio especfica sobre desarmamento nuclear no Decreto Legislativo que aprovou a adeso do Brasil. A Conferncia de Exame de 2000 do TNP - a primeira de que o Brasil participou como Estado-parte no tratado - aprovou documento final que prev, entre outros pontos, medidas prticas na rea do desarmamento nuclear (abaixo comentadas). Desde ento, verificou-se um progressivo afastamento de posies nessa e em outras principais questes atinentes ao tratado. Tal situao levou a que a Conferncia de 2005, presidida pelo Brasil, na pessoa do Embaixador Srgio Duarte, apresentasse quadro parlamentar fragmentado e polarizado em torno de diversos temas, entre os quais o desarmamento nuclear, a adeso ao Protocolo Adicional aos acordos de salvaguardas da AIEA, que permite inspees mais intrusivas, a aplicao do tratado regio do Oriente Mdio e o tratamento do caso do Ir. Esse ltimo ponto decorre da tese de certos pases de que o programa de enriquecimento de urnio iraniano deveria ser suspenso, pois representaria risco de proliferao, sobretudo aps a descoberta naquele pas, em 2002, de programa nuclear no declarado AIEA.
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A gravidade dessas divergncias levaram a Conferncia de 2005 a ser encerrada sem o acordo necessrio para que fosse adotado documento final.
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Internacional de Justia de 8 de julho de 1996, sobre a legalidade do uso ou ameaa de uso de armas nucleares. O Brasil tambm um dos membros fundadores da Coalizo da Nova Agenda, iniciativa para a promoo do desarmamento nuclear lanada em 1998 por meio de Declarao dos Chanceleres de Brasil, frica do Sul, Egito, Irlanda, Mxico, Nova Zelndia, Sucia e Eslovnia (que posteriormente desligou-se da iniciativa). Desde seu lanamento, a Nova Agenda ocupou espao poltico importante ao reafirmar a vinculao entre desarmamento e no-proliferao e ao oferecer uma alternativa a propostas maximalistas de desarmamento nuclear, insistindo na adoo de medidas realistas e prticas nesse campo, muitas das quais haviam sido sugeridas alguns anos antes por Comisso de autoridades no assunto convocada pelo Governo australiano (a Comisso de Camberra, da qual participou o ento Representante do Brasil junto s Naes Unidas em Nova York, Celso Amorim). As propostas da Nova Agenda tm recebido amplo apoio na Assemblia-Geral e vrias delas foram incorporadas ao documento final da Conferncia de Exame de 2000 do TNP, resultado para o qual a atuao da delegao do Brasil Conferncia e de seus parceiros muito contribuiu. As potncias nucleares pela primeira vez assumiram compromisso inequvoco com a eliminao de seus arsenais nucleares e aceitaram treze medidas especficas (os chamados treze passos) relativas ao desarmamento nuclear. Embora desde ento a implementao de tais medidas muito tenha deixado a desejar, havendo certas potncias nucleares mesmo adotado polticas e prticas incompatveis com algumas delas, o documento final da Conferncia de 2000 permanece vlido e o cumprimento, pelas potncias nucleares, das medidas ali estipuladas continua a ser exigido.
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Cabe tambm registrar que o Brasil sempre foi favorvel a que a Conferncia do Desarmamento estabelecesse mecanismo para tratar do tema do desarmamento nuclear, primeiro item de sua agenda. A adoo de tal medida, que segue contando com a oposio de certas potncias nucleares, seguramente ajudaria a superar a situao atual de paralisia do rgo e abriria caminho para negociaes em outras reas, como a proibio de materiais fsseis. Como Presidente de turno da Conferncia em 1999, o Brasil fez proposta especfica (proposta Celso Amorim) para destravar seus trabalhos, que envolvia o estabelecimento de instncias negociadoras ou de discusso de vrios temas urgentes, entre os quais o desarmamento nuclear.
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junto ao Presidente do Grupo Ad Hoc criado pela Conferncia das Partes para negociar um Protocolo de verificao da Conveno, neste caso para a incorporao, no Protocolo, de medidas relacionadas ao Artigo X. A concluso do Protocolo como um todo foi, contudo, frustrada pela oposio dos Estados Unidos, em 2002. Apesar do reconhecimento do direito ao acesso a tecnologias de uso duplo para fins pacficos contido em disposies como essas, tais tecnologias so freqentemente sujeitas a controles de exportao, cujos critrios e modalidades podem ser acordados entre os pases supridores por meio de mecanismos informais de coordenao, tais como o Grupo de Supridores Nucleares (NSG), o Grupo da Austrlia para controle de material qumico, e o Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR). Embora o Brasil hoje participe da maior parte desses regimes (em 2006, Braslia foi sede da reunio anual plenria do NSG), muitas vezes alvo de restries para a aquisio de tecnologias de uso duplo e sempre favoreceu a negociao multilateral de diretrizes e critrios para o intercmbio internacional dessas tecnologias. Em 1991, o Brasil tomou a iniciativa de propor Comisso do Desarmamento das Naes Unidas a discusso da idia de ser elaborado um conjunto de tais diretrizes, com vistas a um equilbrio entre legtimas consideraes de segurana e o acesso a tecnologias para o progresso cientfico. Ao longo do processo, o Canad juntou-se ao Brasil na submisso de documento de trabalho sobre o papel da cincia e tecnologia no contexto da segurana internacional, desarmamento e outros campos relacionados, com propostas de diretrizes a respeito da transferncia de tecnologia com aplicaes militares. O exame do assunto pela Assemblia-Geral nesse perodo levou aprovao de resolues, que contaram com o apoio de pases
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desenvolvidos ocidentais mais abertos idia da negociao multilateral de diretrizes nessa rea, como Alemanha e Canad. A questo provocou, no entanto, divergncias importantes tanto no mbito do Grupo Ocidental quanto no quadro parlamentar mais amplo, o que prejudicou a sua continuidade. No campo nuclear, importante ter presente que, apesar dessas restries, o Brasil possui hoje tecnologia autctone e competitiva de enriquecimento de urnio, cuja utilizao encontra-se plenamente coberta por salvaguardas internacionais.
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participao direta na superao de graves dificuldades na implementao desse processo, ao presidir, em 1999, na pessoa do Embaixador Celso Amorim, painis sobre desarmamento, auxlio humanitrio e prisioneiros de guerra no Iraque. Tais painis ajudaram a restabelecer medidas de verificao no Iraque e definir suas modalidades, aps crise gerada pela expulso de inspetores da Comisso Especial das Naes Unidas (UNSCOM) e a realizao de ataques areos norte-americanos e britnicos contra aquele pas. Observe-se que, no incio dos anos 90, como decorrncia do regime de inspees aplicado pelo CSNU ao Iraque aps o primeiro conflito do Golfo, foram descobertas atividades nucleares que no haviam sido declaradas AIEA e tampouco detectadas pelas salvaguardas anteriormente aplicadas ao Iraque. Uma das conseqncias de tais ocorrncias, que geraram dvidas quanto eficcia das salvaguardas na forma em que vinham sendo aplicadas, foi a negociao do protocolo adicional aos acordos de salvaguardas da AIEA, concludo em 1997. O Protocolo Adicional, de carter voluntrio, refora as prerrogativas de inspeo da Agncia e as torna mais intrusivas, o que resulta numa maior capacidade de monitoramento internacional das atividades nucleares dos Estados signatrios do novo instrumento. No campo da no-proliferao, o Conselho de Segurana manifestou-se claramente sobre a matria, no perodo ps-guerra fria, na declarao Presidencial de 31 de janeiro de 1992, pela qual considerou, no nvel de Chefes de Estado ou Governo presentes sesso, que a proliferao de armas de destruio em massa constitui uma ameaa paz e segurana internacionais. Essa mesma referncia proliferao como uma ameaa paz e segurana internacionais consta da resoluo 1172 (1998) do CSNU, condenatria dos testes nucleares ento realizados pela ndia e pelo Paquisto. Consta tambm, de maneira mais reforada e explcita, da resoluo 1540
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(2004), pela qual o CSNU decide que os Estados devem abster-se de dar qualquer apoio a atores no-estatais que procurem obter armas nucleares, qumicas ou biolgicas e seus meios de lanamento e, entre outras determinaes, estabelece uma srie de medidas de controle interno a serem adotadas pelos Estados. A resoluo 1540, cujos pontos centrais foram reafirmados e cujo mecanismo de implementao foi renovado pela resoluo 1673 (2006), insere-se na tendncia recente do CSNU de invadir competncias de outros rgos e tratados e de determinar a adoo de medidas da alada interna dos Estados. A ao diplomtica desenvolvida pelo Brasil, poca um dos membros no-permanentes do CSNU, por ocasio da discusso do projeto contribuiu para mitigar possveis sobreposies e conflitos com obrigaes decorrentes dos principais tratados internacionais sobre a matria: o TNP, a CPAB e a CPAQ. Preocupou-se o Brasil em que o foco principal da resoluo fosse o de preencher uma possvel lacuna jurdica quanto ao problema especfico da ameaa representada por atores no-estatais que procurassem obter armas de destruio em massa.
XI O
DESARMAMENTO E DA NO-PROLIFERAO
A forte polarizao imposta agenda internacional em favor do fortalecimento da vertente de segurana e defesa, sobretudo aps os incidentes de 11 de setembro de 2001, tem sido acompanhada por uma situao de impasse quase permanente e de falta de capacidade operativa nas estruturas e mecanismos internacionais existentes para o tratamento das questes do desarmamento e da no-proliferao. O desarmamento tem sido mais prejudicado pelo deslocamento do eixo de discusso da AGNU e de outros foros para o CSNU, assim como pela adoo de enfoque praticamente exclusivo em medidas de noproliferao.
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Esse emperramento essencialmente gerado pela resistncia da parte de pases nuclearmente armados e alguns de seus aliados em sequer discutir multilateralmente temas centrais e de interesse geral, tais como o desarmamento nuclear ou os mecanismos internacionais de verificao de um tratado como a CPAB. Nos rgos que prevem decises apenas por consenso, o resultado dessas atitudes a falta de resultados substantivos ou a paralisia. A excluso dos temas do desarmamento e da no-proliferao do Documento Final da Cpula da Assemblia-Geral de 2005 ilustra claramente essa situao, que afeta tanto rgos institucionais (Conferncia do Desarmamento, Comisso do Desarmamento da Assemblia-Geral), quanto foros criados por tratados ou seus mecanismos de reviso (Conferncia de exame do TNP, Grupo ad hoc negociador de Protocolo de Verificao da CPAB). Em certos casos, essa paralisia tem sido agravada por elementos de incerteza, como a falta de perspectiva de entrada em vigor do Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares CTBT, ou por aes que significam um verdadeiro retrocesso, tais como a divulgao de novas racionalizaes e situaes para o uso de armas nucleares, o desenvolvimento de novos tipos de armas nucleares e a no-destruio de armas nucleares desmobilizadas, permanecendo estas em status no-operacional. Outros desenvolvimentos recentes no so conducentes a facilitar o tratamento multilateral do tema da no-proliferao, como o recente acordo de cooperao nuclear entre os EUA e a ndia. Este prev um intercmbio de difcil conciliao com os compromissos de noproliferao assumidos no mbito do TNP, alm de estender ndia, de forma tcita, um reconhecimento como pas nuclearmente armado. Embora este quadro se mostre pouco auspicioso, o Brasil dever seguir atuando na promoo de um tratamento multilateral
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equilibrado dos temas do desarmamento e da no-proliferao de armas de destruio em massa. Conta para tanto com credenciais ilibadas e com histrico de contribuies coerentes e construtivas em favor de um mundo livre da ameaa dessas armas.
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O conceito de peacebuilding, traduzido literalmente como construo da paz, tem conotaes especficas no mbito das Naes Unidas. O termo seria mais bem traduzido para o portugus como consolidao da paz, porque assim consta nos dois idiomas neolatinos oficiais da Organizao (espanhol e francs), mais prximos ao nosso, e porque construo pressupe formar alguma coisa onde nada havia ao passo que a idia contida em peacebuilding de dar continuidade a algo que teve incio em etapa anterior. No jargo da ONU, a paz se estabelece, com ou sem sua interferncia, mediante acordo que imponha o cessar-fogo entre as partes em conflito. Podem ento se iniciar as atividades de peacekeeping (manuteno da paz), que garantiro, mediante o emprego de tropas, que a paz seja respeitada e se cristalize. O momento exato em que os capacetes-azuis podem ser retirados do pas emergente de conflito sempre constituiu grande dilema para a Organizao. Dilema que se transforma inelutavelmente, a cada operao de paz, em polmica no Conselho de Segurana onde os pases desenvolvidos, que arcam com a maior parte dos recursos para sustent-la, buscam encerr-la no menor prazo possvel. Em que momento pode o pas afetado prescindir das tropas internacionais e garantir, sozinho, a manuteno da paz? Diga-se que essa paz nem sempre estabelecida sobre bases muito slidas: muitas vezes, acordada por exausto das partes e por presso internacional, sem que as razes originais do conflito as chamadas causas
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fundamentais tenham sido equacionadas. O mais comum que permaneam latentes as deficincias sociais, as estruturas econmicas injustas, os irritantes polticos, as intolerncias tnicas e religiosas que determinaram o conflito ou o alimentaram ou, ainda, que foram deliberadamente utilizados por lderes inescrupulosos para seus objetivos pessoais, como foi o caso emblemtico de Charles Taylor, que tomou o poder na Libria, apoiou a rebelio em Serra Leoa e mergulhou a frica Ocidental em um banho de sangue de mais de dez anos. O conceito de peacebuilding surgiu, portanto, de uma necessidade: a de eliminar a lacuna existente entre o exerccio da manuteno da paz, stricto sensu (esforo majoritariamente militar), e a auto-suficincia de governos nacionais em manter a estabilidade interna. No surpreende que a Carta das Naes Unidas tenha deixado de prever atuao especfica nessa rea o rgo foi criado nos estertores de conflito mundial clssico, em que pases se opunham a pases. Nos anos quarenta, o mundo estava ainda perplexo com a ascenso do nazismo e com a dimenso planetria do conflito em que se enredara, e no era previsvel a incidncia de conflitos internos em estados frgeis ou o fenmeno dos chamados estados falidos. De acordo com a Carta das Naes Unidas, o Conselho de Segurana tem a responsabilidade de zelar pela paz e segurana, ao passo que o Conselho Econmico e Social (Ecosoc) busca coordenar esforos das agncias de desenvolvimento, mas no h ou no havia, at a criao da Comisso para Consolidao da Paz, rgo capaz de fazer a ponte entre os dois no obstante estar previsto na Carta da ONU que o ECOSOC deve apoiar o trabalho do CSNU (art. 65). Havia um vcuo de responsabilidade, que beneficiava a inrcia. Muitas crises se prolongam ou ressurgem em razo da pequena ateno dada a essa fase de reconstruo do tecido social e econmico dos pases
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em fase de estabilizao, como foi o caso em Angola, Serra Leoa, Ruanda ou Somlia. Outro fator, no menos importante, que sempre contribuiu para a inrcia da Organizao nessa seara, a questo oramentria. As operaes de manuteno da paz so tipicamente financiadas pela totalidade dos pases membros da ONU, mas com participao superior dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana. Aos P-5 (Estados Unidos, Frana, Reino Unido, Rssia e China) interessa sempre encerrar rapidamente o captulo manuteno da paz e transferir a conta para o sistema de contribuies voluntrias que sustenta as agncias de desenvolvimento (a ONU gasta anualmente quase 5 bilhes de dlares com suas 18 operaes de paz, que ocupam 90.000 militares e civis). Resistem, assim, a ampliar no tempo as operaes de paz e a incluir em seu escopo atividades relacionadas a desenvolvimento, como a reintegrao social de ex-combatentes, por meio de programas de capacitao profissional e ocupao econmica. Tendo em vista esse pano de fundo e com base na constatao de que quase a metade dos pases que emergem de conflitos internos recai em novos conflitos em menos de cinco anos, surge a idia de criar novo rgo na ONU. O Secretrio-Geral Kofi Annan havia encomendado, em fins de 2003, a um grupo de personalidades de vrias reas de conhecimento, a proposta de um novo curso de ao para a Organizao, de forma que melhor pudesse lidar com os desafios do mundo atual. O Painel de Alto Nvel, como ficou conhecido, publicou seu relatrio em fins de 2004 e, entre numerosas propostas, lanou a idia de uma Comisso para Consolidao da Paz. Tratava-se de buscar atuao mais eficaz do sistema das Naes Unidas, tornando viveis alerta tempestivo (early-warning) e ao preventiva e, ante a impossibilidade de se impedir a beligerncia, o restabelecimento da paz, sua manuteno e consolidao ps-conflito, seguida da reconstruo do pas.
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A noo de early-warning, embora cara ao Brasil, ensejaria debate sobre soberania e terminaria posta de lado, em razo da rejeio (historicamente explicvel) da quase totalidade dos pases africanos hiptese de que a ONU (ou, mais precisamente, as potncias dominantes) viesse a decidir, revelia das autoridades nacionais, se determinado pas necessita ou no de assistncia. A nica referncia que sobreviveu foi a possibilidade de um Estado membro acionar a Comisso, caso se encontre na iminncia de cair ou recair em conflito. A palavra cair (lapsing), por si s, foi mantida por esforo quase solitrio do Brasil e Paquisto. Mesmo assim, a hiptese vlida apenas se a situao naquele pas j estiver na agenda do Conselho de Segurana. As funes essenciais da PBC seriam, segundo o Painel, identificar pases em situao de crise e sob risco de colapso; organizar, em parceria com os governos, assistncia proativa para evitar que a situao degenere; assistir no planejamento da transio entre conflito e consolidao da paz e, em especial, liderar e sustentar esforos da comunidade internacional na consolidao da paz ps-conflito durante tanto tempo quanto necessrio (sustentar esforos equivale, no jargo da ONU, a manter ininterrupto o fluxo de recursos). O Painel no determinou a composio, as modalidades de atuao ou a estrutura funcional do novo rgo, nem seu relacionamento com os demais rgos principais da ONU, mas indicou que deveria ser compacto, incluir representao do Conselho de Segurana, do ECOSOC, do pas objeto de exame, do Fundo Monetrio Internacional, Banco Mundial, principais pases doadores, maiores contribuintes de tropas e organizaes regionais (esta categorizao viria, posteriormente, a causar polmica na Assemblia Geral). A questo fundamental era, pois, a sustentabilidade da paz. O Painel tambm previa a criao de um Escritrio de Apoio, na
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Secretaria da ONU, e de um Fundo, sobretudo para compensar a insuficincia de recursos oramentrios dedicados a programas de desmobilizao de combatentes, sua reabilitao e reintegrao social. O Brasil teve papel pioneiro em apontar a lacuna sistmica que a PBC viria a preencher, e, assim, encampou desde o incio a idia de criao da Comisso. Ademais, a idia justificava-se politicamente, em funo da importncia que o Pas atribui interdependncia entre desenvolvimento social e paz. Alm disso, a Comisso tambm poderia servir de elemento catalizador de reformas mais profundas. As atividades tpicas de consolidao da paz, o investimento nos alicerces e na sustentabilidade da paz como combate pobreza, criao de empregos, educao j faziam parte da posio brasileira no mbito das negociaes sobre operaes de paz. Em seu mais recente mandato no Conselho de Segurana (2004-2005), o Brasil reafirmou essa posio e conseguiu que, com maior ou menor nfase, as questes relacionadas a desenvolvimento passassem a ser includas nos mandatos das operaes de paz. O Brasil advogava, paralelamente, a revitalizao do ECOSOC, bem como sua participao mais ativa no desenho das operaes de paz. A presso por grandes reformas vinha-se acumulando desde os anos 90 e ganhou um impulso indireto com a crise institucional provocada pela invaso do Iraque em 2003 ao que os Estados Unidos no lograram ver legitimada pelo Conselho de Segurana e terminaram por implementar unilateralmente. O Secretrio-Geral soube aproveitar o momento e nomeou um Painel de Alto Nvel, em 2004, sobre cujo estudo baseou suas prprias propostas, consubstanciadas no documento Liberdade Mais Ampla, de maro de 2005 (o ttulo In Larger Freedom remete ao prembulo da Carta da ONU: entre os esforos que os povos do mundo declaravam-se
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determinados a empreender, estava promover o progresso social e melhores condies de vida dentro de uma liberdade mais ampla). O documento retomava, ampliava e corrigia o rumo de certas propostas feitas pelo Painel e propunha decises a serem tomadas em setembro de 2005 pelos lderes mundiais em uma Reunio de Cpula da Assemblia Geral. No caso da PBC, Kofi Annan admitiu que nosso histrico de mediao e implementao de acordos de paz est tristemente manchado por insucessos monumentais. De fato, muitos dos mais violentos e trgicos episdios dos anos 90 ocorreram aps a negociao de acordos de paz (....). Se queremos prevenir conflitos, precisamos assegurar que os acordos de paz sero implementados de maneira sustentada e sustentvel. O Secretrio-Geral aderia, assim, proposta do Painel e instava os lderes mundiais a criarem uma Comisso para Consolidao da Paz. A novidade introduzida na proposta bem-vinda, do ponto de vista do Brasil, mas que daria ensejo a controvrsia nas negociaes que se seguiram foi a subordinao da nova comisso no s ao Conselho de Segurana, mas tambm ao Ecosoc. Estados Unidos, Reino Unido, Frana, China e Rssia (os P-5) defenderiam at o fim a exclusiva subordinao da Comisso ao Conselho de Segurana, a ttulo de rgo subsidirio a ser criado ao abrigo do artigo 29 da Carta das Naes Unidas. Nessa batalha, que vinha desde a redao do relatrio do citado Painel, enfrentavam-se diretamente os peritos ocidentais (o conceito abarca Estados Unidos, pases da Europa Ocidental e Japo, alm de Canad, Austrlia e Nova Zelndia) e os seus colegas oriundos de pases em desenvolvimento, preocupados em fortalecer a Assemblia Geral e o Ecosoc. J naquele relatrio, o perito brasileiro, Embaixador Joo Clemente Baena Soares, s conseguira com muita insistncia a manuteno da linguagem alusiva ao Ecosoc.
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Subseqentemente, o relatrio do Secretrio-Geral proporia constituir a Comisso com nmero semelhante de membros do Conselho de Segurana e do Ecosoc, de grandes contribuintes de tropas e de contribuintes para um fundo permanente de consolidao da paz. A participao de instituies financeiras internacionais seria tambm recomendada, devidamente levados em conta seus mandatos e mecanismos decisrios especficos. O Brasil teve papel proeminente nessa acidentada fase do processo de reforma da ONU, que culminou no documento conhecido como Documento Final da Cpula de Setembro (Outcome Document). O objetivo original da cpula da AGNU seria dar seguimento s questes de desenvolvimento levantadas durante a Cpula do Milnio, em 2000, e a atuao dos pases no esforo de alcanar as Metas de Desenvolvimento do Milnio nas reas de sade, fome e pobreza, educao, meio ambiente, igualdade de gnero, mortalidade infantil, desenvolvimento. Mas entre um e outro evento, sobrepusera-se o ataque terrorista de 11 de setembro de 2001. Os ataques ao World Trade Center e ao Pentgono no s vitimaram milhares de pessoas, mas determinariam dramtica mudana na agenda internacional, com nfase crescente em questes de segurana e combate ao terrorismo. A agenda para o desenvolvimento foi relegada a segundo plano e acabou transformando-se em vtima de atitudes reducionistas por parte da administrao norte-americana. Assim sendo, as referncias ao desenvolvimento ficaram muito aqum do que desejavam os pases do G-77 e China no Documento Final. Mas trata-se aqui de analisar especificamente o processo de criao da PBC. Lanada, portanto, pelo Painel de Alto Nvel em dezembro de 2004, a proposta ganhou relevo com o relatrio do Secretrio-Geral e passou a ser discutida pelas delegaes dos 191 pases
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membros da ONU, com sentido de urgncia e na perspectiva de uma tomada de deciso em setembro de 2005. Nas primeiras fases, as negociaes para criao da PBC no chegaram a mobilizar os pases latino-americanos. Talvez no fosse o assunto suficientemente importante para seu pblico interno e o Grupo do Rio estava virtualmente desarticulado: havia pouco, o governo da Venezuela substitura toda a equipe diplomtica em Nova York e adotara postura de completa rejeio ao processo de reforma. Nesse contexto e diante da sistemtica inflexibilidade dos pases ocidentais, o Brasil viu-se muitas vezes compelido, por falta de espao negociador e para aumentar seu impacto diplomtico, a juntar-se a pases de outras tradies multilaterais, como Ir, Egito, Paquisto, Arglia, Cuba. O impasse em que permaneceu a negociao da PBC durante sete meses envolvia duas questes centrais: (a) a linha de subordinao (deveria a Comisso subordinar-se apenas ao Conselho de Segurana, ou ao Ecosoc? ou Assemblia Geral? ou aos trs? ou somente aos dois primeiros? e, nesse caso, em paralelo ou de forma sucessiva?); e (b) a composio (quantos membros deveria ter a Comisso? quantos provenientes do Conselho de Segurana? quantos do Ecosoc? que outras categorias e quantos membros viriam de cada uma?). Nesses dois pontos sustentou-se desde o incio da negociao do Documento da Cpula, em junho de 2005, at a adoo simultnea, em 20 de dezembro, das trs resolues de nascimento da PBC (duas no Conselho de Segurana e uma na Assemblia Geral) o atrito entre a posio brasileira e de muitos pases em desenvolvimento e a ocidental, liderada pelos Estados Unidos. O primeiro round na batalha por uma PBC equilibrada deuse na negociao do Documento Final da Cpula de Setembro. Com seus 178 pargrafos, o Documento foi negociado, minuciosamente,
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de junho a setembro de 2005, pelos Estados membros da ONU, sob a coordenao do ganense Jean Ping, Presidente da 59 Assemblia Geral. Seria depois endossado por 150 Chefes de Estado que compareceram ao evento e conformaria a primeira resoluo do sexagsimo perodo de sesses da Assemblia Geral da ONU, agora sob a presidncia do sueco Jan Eliasson na simbologia da ONU, documento A/RES/60/1, adotado por consenso. O artigo 105 dessa resoluo determinava que a PBC comeasse a operar no mximo at 31 de dezembro de 2005. Como os relatrios do Painel e do Secretrio-Geral tratavam de amplo leque de assuntos, o Documento Final deveria retomar cada um deles, detalh-los e alinhar decises que se tornariam legalmente obrigatrias para todos os pases membros. As negociaes, como se pode imaginar, tomaram semanas, muitas vezes at altas horas da madrugada nos subterrneos da ONU primeiro em formato de debates abertos, com participao de todos os membros; depois em grupos de trabalho, por tema, abertos a qualquer pas; em seguida, em formato restrito de pases, mas ainda aberto a ouvintes de outros pases e, finalmente, quando a presso do tempo inviabilizou o debate aberto e transparente, passou-se a grupo fechado de pases, escolhidos pelo presidente da Assemblia Geral, com a responsabilidade de alcanar linguagem de consenso que seria depois endossada pela totalidade dos Estados membros. Na ltima fase, os pases excludos da negociao poderiam, teoricamente, rever as decises tomadas coisa que, entretanto, dificilmente acontece nesse tipo de meganegociao pluri-temtica: os negociadores invariavelmente esgotam o tempo de que dispem e quando o resultado apresentado aos demais Estados, fica difcil reabrir as discusses. O grupo fechado inclua os atores mais ativos na negociao e/ou com maior poder de facilitar ou de dificultar o processo, como Estados Unidos, Ir, Japo, Mxico, Brasil, Jamaica (que presidia o Grupo dos 77 e China),
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Malsia (presidia o Movimento No Alinhado), Cuba, Chile, Egito e Reino Unido (presidncia da Unio Europia). O Brasil concentrou seus esforos em dois pontos. O primeiro, evitar que prevalecesse a posio de se criar uma PBC exclusivamente subsidiria ao Conselho de Segurana. E o segundo, lutar por uma composio equilibrada no que se refere aos pases em desenvolvimento e, em particular, Amrica Latina e Caribe. Quanto localizao funcional da Comisso (linha de subordinao), acreditvamos que o Ecosoc, em que pese suas deficincias, deveria ter papel igualmente relevante no trabalho da PBC. Alm disso, cabia antepor resistncia ao avano do Conselho de Segurana sobre temas tradicionalmente da alada dos outros rgos principais da ONU. flagrante, atualmente, a concentrao de poder no Conselho de Segurana e notrio, seu avano sobre temas tipicamente de responsabilidade da Assemblia Geral. Sobre a composio, era necessrio garantir que o Documento Final no limitasse excessivamente o tamanho da Comisso. Cumpria garantir participao ao maior nmero possvel de pases em desenvolvimento e buscar equilbrio na distribuio geogrfica dos membros, como praxe em qualquer rgo da ONU. Por sua vez, a posio defendida pelos ocidentais era manter o rgo restrito a 20 pases membros, cinco de cada uma das quatro categorias originadas no documento do Secretrio-Geral (Conselho de Segurana, Ecosoc, maiores contribuintes financeiros e maiores contribuintes de tropas) e garantir que os cinco do Conselho de Segurana fossem os P-5. O Brasil, como vrios outros pases em desenvolvimento, defendia composio mais ampla e eleies em todas as categorias (inclusive Conselho de Segurana) apenas uma composio mais ampla permitiria representao regional adequada e o princpio eletivo no
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s seria ideal, mas coerente com nosso discurso sobre democratizao das instncias decisrias internacionais. Entretanto, constata-se que entre os membros permanentes do Conselho de Segurana existem fortes resistncias democratizao da ONU. Para tornar curta uma histria longa e tortuosa, que se repetiria em duas fases subseqentes da negociao, no havia acordo possvel e aproximvamo-nos perigosamente do 16 de setembro, data final daquela sesso da Assemblia Geral. Na undcima hora, sob o argumento do ou isso ou nada, o Reino Unido surgiu com o mximo denominador comum. Sob o curioso ttulo de harvest text, o texto britnico o que aparece hoje, com ajustes menores, no Documento Final da Cpula (resoluo 60/1, pargrafos 97 a 105). Esperava-se que esse Documento fosse suficiente para implementar a deciso de criar a PBC, mas o resultado foi to vago que exigiria uma resoluo onde, estava claro, aflorariam novamente os mesmos pontos de atrito. Essencialmente, o Documento Final ignorou a polmica sobre a linha de comando da Comisso, determinando que o resultado de suas discusses e recomendaes fosse tornado pblico em documentos oficiais das Naes Unidas (o que, de resto, prtica corrente), e evitando indicar a que rgo deveria reportar-se diretamente a Comisso. Consagraram-se, por outro lado, as quatro categorias de membros definidas pelo Secretrio-Geral. A linguagem do harvest text britnico, cristalizada no Documento Final, nunca chegou a determinar como se formaria o rgo. Dizia, de sada, que deveria reunir-se em vrias configuraes, dentre as quais o formato especfico por pas, a convite do Comit Organizacional comit esse que s seria definido no pargrafo subseqente. Os country-specific meetings incluiriam, alm de
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membros do Comit Organizacional, representantes daquele pas, dos pases envolvidos direta ou indiretamente no esforo de reconstruo, dos maiores contribuintes financeiros e contribuintes de contingentes militares e policiais para aquele pas, e altos representantes da ONU, alm de instituies financeiras regionais ou internacionais pertinentes. Por sua vez, o comit organizacional da Comisso estaria composto de quatro categorias de participantes: (a) membros do Conselho de Segurana, incluindo membros permanentes; (b) membros do Ecosoc, eleitos por grupos regionais, levados em considerao pases que experimentaram reconstruo ps-conflito; (c) grandes contribuintes para os oramentos obrigatrios da ONU e para os fundos, programas e agncias (contribuies voluntrias), inclusive para o fundo de consolidao da paz (que a resoluo tambm criava) e que no tivessem sido escolhidos nas duas categorias anteriores; e (d) grandes contribuintes de pessoal militar e civil para as misses da ONU, tambm excludos os escolhidos nas categorias anteriores. O comit organizacional da Comisso para Consolidao da Paz seria permanente e responsvel por desenvolver seus procedimentos e questes organizacionais linguagem que serviria mais tarde para fundamentar o frgil argumento ocidental de que o comit no tinha a importncia a ele atribuda pelos negociadores do mundo em desenvolvimento. Mas se o comit organizacional no era a Comisso, mas um rgo meramente burocrtico, e se os countryspecific meetings seriam feitos caso a caso e a convite daquele comit, em que consistiria a Comisso para Consolidao da Paz propriamente dita? No havia resposta. Na prtica, quando nos referimos Comisso para Consolidao da Paz, estamos falando desse comit organizacional. O paradoxo, diga-se, perdura at hoje e assombra as negociaes sobre regras de procedimento.
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Para o Brasil, um xito efmero nessa fase se resume a uma nica palavra: the. Com o apoio de alguns outros pases, evitamos que o artigo fosse includo no texto que estabelecia a categoria de membros do Conselho de Segurana, incluindo permanentes (e no incluindo os permanentes). A presena do artigo teria garantido a presena automtica e permanente, na PBC, dos cinco membros permanentes do Conselho de Segurana. Manobra de ltima hora dos cinco reverteria, contudo, nos momentos finais da ltima fase da negociao, uma conquista de relevo. A negociao que se seguiu ao Documento Final foi uma desgastante repetio do processo anterior. O novo presidente da Assemblia Geral, Jan Eliasson, nomeou co-facilitadores os Embaixadores da Dinamarca e da Tanznia, que organizavam sesses informais de debates em que os pases voltavam a declarar suas conhecidas posies e fundament-las com conhecidos argumentos. O objetivo era uma resoluo que, fundamentalmente baseada no texto do Documento Final, fosse especfica o suficiente para permitir o estabelecimento e o funcionamento imediato da PBC. A negociao da PBC parecia ser a nica rea com alguma chance de produzir resultado concreto e visvel antes do fim de 2005 e, assim, manter o impulso de reforma da ONU. O confronto de idias mantinha-se inalterado. A negociao tomou o mesmo rumo do Documento Final, quando os Estados Unidos apresentaram, tardiamente, mais de 500 emendas ao texto original, tendo quase paralisado o processo negociador. Alm disso, o relacionamento entre os Estados membros e o Secretariado desgastavase pela reteno de informaes fundamentais, como a lista consolidada das contribuies financeiras de todos os pases membros aos vrios oramentos e fundos, agncias e programas da ONU, ordenada por volume de contribuio lista em que se deveria basear a negociao
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desse critrio de seleo. O Brasil buscou vrias formas de concertao poltica. Convocou os membros mais ativos do Grupo do Rio e articulou-se com Argentina, Bolvia, Chile, Guatemala, Mxico e Uruguai, para pressionar por maior espao na PBC para os pases latino-americanos. Participou de reunies de coordenao com pases que tinham preocupaes de princpio semelhantes, ditos likeminded: Ir, Egito, Malsia, ndia, Paquisto, e mobilizou os pases da Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa (CPLP). Buscvamos representatividade, legitimidade (eleies em todas as categorias) e equilbrio geogrfico. O Representante Permanente do Brasil junto ONU, Embaixador Ronaldo Sardenberg, compareceu a vrias sesses de consultas diretas com os co-facilitadores e com o presidente da Assemblia, sozinho ou com representantes de outros pases latinoamericanos ou da CPLP, s vezes por solicitao do prprio Eliasson, que se mostrava cada vez mais impaciente com a lentido das negociaes. Ao tempo em que declarava sua preocupao com as questes de fundo levantadas pelos latino-americanos, o presidente mantinha sintonia com os pases desenvolvidos, para obter flexibilidade de nossa parte tolerando a inamovibilidade de posio dos ocidentais. Por escrito, igualmente, foram numerosas as gestes do Brasil e dos latino-americanos: emendas e propostas de linguagem que buscavam o meio-termo entre as vrias posies; mas a cada nova publicao do projeto de resoluo, a maior parte dessas propostas era deixada de lado ou distorcida. Conseguiu-se, afinal, ampliar a composio das duas primeiras categorias, de forma que sete, e no cinco pases do Conselho de Segurana fizessem parte da Comisso, assim como sete tambm do Ecosoc. No foi possvel, entretanto, aumentar o nmero de pases maiores contribuintes financeiros e de tropas (as listas so praticamente
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estveis ao longo dos anos, sobretudo no topo): mantiveram-se cinco de cada lista, como sempre quiseram os ocidentais (nossa posio era pela eleio de 10 dentre os 30 maiores contribuintes). A referncia explcita ao equilbrio regional, por sua vez, foi mantida apenas na categoria referente ao Ecosoc, mediante procedimentos a serem definidos pelo prprio Ecosoc o que daria margem, aps a adoo da resoluo, a nova rodada de longas e tensas negociaes nesse rgo. O ideal, como defendiam os pases latino-americanos, teria sido que toda a composio obedecesse ao equilbrio regional, mas no foi possvel superar a resistncia dos pases ocidentais, em particular os integrantes do P-5 e os grandes doadores (com nfase nos pases escandinavos). Foi exclusivamente em funo da articulao de uns poucos pases em desenvolvimento e sobretudo dos latino-americanos, com o Brasil frente (a regio estaria virtualmente excluda da Comisso, salvo um ou outro membro que conseguisse eleger-se no Ecosoc), que a resoluo afinal incorporou uma quinta categoria de membros, a serem eleitos pela Assemblia Geral, dando-se devida considerao representao de todos os grupos regionais na composio geral do Comit (grifo meu). Esta ltima categoria, item e do pargrafo quarto da resoluo 60/180, deveria servir, portanto, para corrigir desequilbrios gerados nas categorias anteriores. A Comisso ou, mais precisamente, seu comit organizacional, ficou ento com 31 membros menos que os 35 que desejvamos, mas certamente bem mais que os 20 defendidos pelos ocidentais. A controvrsia entre mtodos de seleo versus eleio (outro quesito democrtico) tambm dominou a negociao. O resultado final ter sido mais favorvel aos desenvolvidos: seleo no
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Conselho de Segurana (cinco membros permanentes e dois indicados) e seleo tambm nas categorias de contribuintes financeiros e de contingentes militares e policiais (os cinco maiores de cada lista). O processo eletivo se imps apenas no Ecosoc (mesmo assim com dificuldades decorrentes da distribuio insatisfatria de assentos entre os grupos regionais) e na Assemblia-Geral, onde, entretanto, no se conseguiria contrabalanar inteiramente o desequilbrio resultante do processo seletivo, pouco democrtico, aplicado a outras categorias. A outra questo crtica, de subordinao funcional, diluiuse em provises sobre como determinar o que entraria na agenda da Comisso. A resoluo manteve a primazia do Conselho de Segurana ao dispor que enquanto o Conselho estivesse ativamente envolvido no tratamento de determinado tema, o objetivo principal da Comisso seria aconselhar o Conselho, mediante sua solicitao. Desnecessrio dizer que praticamente todos os assuntos que poderiam ser analisados pela Comisso so temas da agenda do Conselho. Ou seja, a PBC no ter autonomia para formular uma recomendao, se no for consultada antes pelo Conselho. Sobre o Ecosoc, a resoluo concedeu-lhe uma modesta compensao: quando os pases emergentes de conflito estiverem migrando da fase de recuperao transitria, para [a fase de] desenvolvimento, as recomendaes da Comisso sero de particular interesse para o Conselho Econmico e Social. O projeto de resoluo submetido aprovao da Assemblia-Geral continha cinco categorias e o artigo the na frase including [the] permanent members ficou de fora da categoria dedicada a membros do Conselho de Segurana. O projeto de resoluo a ser aprovado no Conselho, denominado resoluo-espelho, tinha teor idntico at o momento em que, a menos de 18 horas da votao, a Frana apresentou novo projeto de resoluo com um nico objetivo: o Conselho decidia que todos os membros permanentes seriam
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membros da PBC. Abalava-se, assim, entendimento negociado durante sete meses. Como apenas os cinco permanentes tm poder de veto e favoreciam a proposta (a China ter sido o pas menos ativo na defesa desse privilgio), ao Brasil, membro eleito e sem poder de veto, cabia comparar os custos polticos e os benefcios de princpio de abster-se na votao dessa resoluo (de acordo com a praxe atual do Conselho e salvo em questes de vital interesse nacional, o Pas no vota contra resolues da ONU, preferindo abster-se quando diverge do texto). O Brasil votou, portanto, a favor da resoluo 1645 do Conselho, que espelha o teor da resoluo da Assemblia (60/180), e votou absteno na resoluo imediatamente subseqente, a 1646 (aprovada por 13 votos a favor e duas abstenes, Brasil e Argentina). Em sua explicao de voto para a primeira resoluo, o Pas registrou, pela voz do Embaixador Sardenberg, seu protesto contra o papel reduzido do Ecosoc na PBC e seu entendimento de que o famoso item e do pargrafo quarto (categoria Assemblia Geral) representava mecanismo de compensao para desequilbrios regionais originados nas categorias anteriores. Esclarecemos tambm que votvamos a favor da resoluo com o fim de apoiar as aspiraes de pases em situao de ps-conflito, que se beneficiariam da maior coordenao no sistema e maior disponibilidade de recursos para consolidao da paz que a PBC geraria. A explicao de voto para a resoluo 1646 foi curta: abstivemo-nos porque se distancia dos princpios acordados simultaneamente pela Assemblia Geral e pelo Conselho de Segurana na resoluo 1645. Alm do Brasil, Argentina, Arglia, Estados Unidos e Benin, que no entrou no mrito da questo, apresentaram explicao de voto. A da Argentina foi semelhante nossa; a Arglia votou a favor, mas sua explicao foi quase um pedido de desculpas: votamos a favor depois de muito hesitar, pois simplesmente, o texto
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diante de ns dificilmente pode ser considerado compatvel com o da primeira resoluo; e a dos Estados Unidos foi surpreendente: seu representante, optou por procedimento indito ao afirmar que vamos circular uma explicao de voto como documento [oficial] do Conselho. Esse documento, ao que tudo indica, no existe. Nossa explicao de voto na Assemblia Geral, minutos depois de apresentarmos o voto do Brasil no Conselho de Segurana, expandiu-se sobre os mesmos argumentos. Ressaltamos que no haver paz enquanto no forem cuidadas as causas fundamentais dos conflitos e que dois pontos no haviam sido resolvidos adequadamente: a interao entre a PBC e os rgos principais da ONU e os mtodos previstos para composio do comit organizacional: nesses dois aspectos, a verso final [da resoluo] ficou longe da expectativa de nmero muito significativo de Estados membros, inclusive o Brasil. O texto levanta srios questionamentos. Afirmamos tambm que dois princpios que governam a participao em rgos da ONU no foram observados: participao por meio de eleies e representao geogrfica eqitativa (...) realmente preocupante que, ao criar um novo rgo, os membros tenham sido deixados sem outra opo a no ser aceitar para certas categorias, sistema de seleo, por poucos, dentre poucos. Estariam por vir mais manobras sobre o mesmo terreno: a distribuio geogrfica da composio. Aprovadas as resolues, o Brasil lanou-se candidato pelo Ecosoc, onde viria a eleger-se quatro meses depois. Antes disso, cabia ao rgo definir como seriam eleitos seus membros quantos de cada grupo regional e Assemblia, fazer o mesmo, alm de indicar os contribuintes de tropas e financeiros que participariam da Comisso (automaticamente os cinco maiores de cada lista). No Conselho, incorporados os P-5, acordou-se que os
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outros dois membros seriam Dinamarca e Tanznia, por sua atuao como facilitadores da resoluo. A briga pela definio da metodologia de eleio no Ecosoc duraria mais quatro meses. Os pases do Grupo latino-americano e Caribe (Grulac) no conseguiram concorrer na categoria Conselho de Segurana e no apareciam entre os cinco maiores contribuintes financeiros e nem entre os cinco maiores contribuintes de tropas (o Uruguai ficava em oitavo, o Brasil no figura na lista de dez maiores). O grupo ocidental queria garantir, no Ecosoc, que, se das sete vagas disponveis, uma fosse destinada a cada um dos cinco grupos regionais (Amrica Latina e Caribe; frica; sia; Pases da Europa Ocidental e outros; e Europa do Leste), ento as duas restantes seriam rotativas uma, entre os pases africanos e o Grulac, e outra, entre o grupo ocidental, o do leste europeu e a sia. Ou seja, os ocidentais, que j detinham, entre membros do Conselho de Segurana e contribuintes financeiros, oito membros, queriam disputar mais duas vagas no Ecosoc. A resoluo terminou acatando a frmula de uma vaga por grupo regional mais duas rotativas, mas manteve o grupo ocidental temporariamente distncia da segunda vaga (o texto determina que, no primeiro mandato, as duas vagas excedentes vo para frica e sia). Na Assemblia Geral, ao final de tumultuada negociao, o grupo da Amrica Latina e Caribe conseguiu assegurar trs das sete vagas mas apenas para o primeiro mandato. Brasil, Colmbia e Mxico procuraram manter, na resoluo, a garantia de equilbrio regional permanente na composio da Comisso. Mas forte movimentao dos pases desenvolvidos juntava-se o papel do presidente da Assemblia (agora nomeado chanceler da Sucia), que, preocupado em concluir rapidamente a negociao, lanava-nos incmoda posio de criadores de caso (spoilers) do processo negociador. Eliasson procurou, inclusive, o apoio ativo do prprio
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Secretrio-Geral, para que os pases latino-americanos abrissem mo de seu pleito. A resoluo afinal acatou aquele princpio de equilbrio regional para este ano e relegou parte preambular a referncia ao assunto (...a Assemblia Geral dever dar considerao adequada representatividade de todos os grupos regionais na composio geral do comit (...) (grifo meu). Resultou, dessa resoluo 60/261, composio ainda desequilibrada em favor dos ocidentais (sete vagas para a frica, oito para a sia, trs para a Europa oriental, quatro para a Amrica Latina e Caribe e nove para os pases ocidentais), mas muito mais legtima do que teria sido o caso se as posies iniciais desse grupo tivessem prevalecido. Aps as eleies de 12 e 16 de maio de 2006, respectivamente no Ecosoc e na Assemblia Geral, a Comisso para Consolidao da Paz (ou, mais precisamente, seu comit organizacional) ficou ento formado por Estados Unidos, Reino Unido, Frana, China, Rssia, Tanznia e Dinamarca na categoria Conselho de Segurana; Angola, Guin-Bissau, Indonsia, Sri Lanka, Polnia, Brasil e Blgica na categoria Ecosoc; Alemanha, Itlia, Japo, Pases Baixos e Noruega na categoria contribuintes financeiros; Bangladesh, Gana, ndia, Nigria, e Paquisto na categoria contribuintes de tropas e polcia; e Chile, El Salvador, Jamaica, Egito, Burundi, Fiji e Crocia na categoria Assemblia Geral: 31 membros, dos quais quase um tero proveniente do grupo Europeus Ocidentais e Outros. Registro que o Escritrio de Apoio e o Fundo para Consolidao da Paz tambm foram objeto de divergncias. O grupo ocidental queria evitar qualquer relao funcional entre a Comisso e essas duas instituies, tendo defendido a supresso de referncias ao assunto na resoluo 180. Os pases em desenvolvimento favoreciam maior participao da Comisso na determinao de
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prioridades para uso dos recursos do Fundo a que se opunham os pases doadores, que no aceitam submeter a aplicao de recursos considerao dos Estados membros por desejarem manter controle rgido e discricionrio sobre o emprego dos recursos, inclusive porque muitas vezes podem aplic-los em projetos que beneficiem empresas de seus prprios pases. O fato que por meio de artifcios legais (interpretao de documentos aprovados antes) e de manobras polticas, a conformao do Fundo e do Escritrio deu-se praticamente margem do processo parlamentar, entre pases desenvolvidos e o Secretariado, e com pouqussima participao de outros pases, em que pesem os protestos constantes e inmeras propostas dos ltimos. Dois momentos do processo negociador foram especialmente marcantes. Um, por pitoresco e outro, por crucial. O primeiro aconteceu durante os debates sobre o projeto de resoluo, quando o artigo the voltou a rondar as negociaes. Numa daquelas incontveis consultas informais entre todos os pases da ONU, o delegado russo resolve aproveitar-se da sonolncia generalizada e lana o argumento de que no nos perdssemos em debates semnticos e mantivssemos a linguagem acordada na fase anterior da negociao. Sugeriu, com pretensa candura, que inserssemos o artigo os diante de membros permanentes, na frase sete membros do Conselho de Segurana, inclusive [os] membros permanentes (...). Levantamos de um salto a plaqueta do Brasil para pedir a palavra e asseguramos ao russo o mais amplo apoio brasileiro: de fato, deveramos evitar debates semnticos desnecessrios e manter, nesse item, a linguagem acordada no Documento Final. Ou seja, NO incluir o artigo os, que alteraria completamente o sentido da frase e significaria dar participao automtica aos P-5 na PBC. Risadinhas abafadas injetaram algum nimo no montono debate.
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O outro momento, este sim, crucial, foi o 20 de dezembro. Pode-se falar de um ambiente semelhante ao da conferncia de So Francisco, em 1945, quando se negociava a Carta constitutiva da ONU. Naquele dia 20, a Assemblia Geral estava reunida, mas ainda no em sesso. O Conselho de Segurana estava em sesso sobre a situao em Serra Leoa. Os delegados estavam tensos, na expectativa de votao concomitante, nos dois rgos, das trs resolues sobre a PBC. Mas o Brasil era membro eleito do Conselho de Segurana. E ainda estava decidindo se votava a favor, contra, ou absteno. Se fazia explicao de voto antes ou depois da votao. Se pedia recurso a voto na Assemblia ou associava-se ao consenso. Se apresentava emenda oral. Eram muitas as variveis. O Embaixador Ronaldo Sardenberg, na ante-sala do Conselho, consultava-se por telefone com o Ministro Celso Amorim e assessores de seu Gabinete em Braslia, e buscava, com o Embaixador argentino, formas criativas de atuao conjunta. Enquanto isso, dois andares abaixo, um diplomata brasileiro levantava debates estreis na Quinta Comisso, com o exclusivo propsito de esticar a sesso, j que a plenria da Assemblia Geral s se iniciaria uma vez encerrados os trabalhos da comisso subsidiria; outro diplomata brasileiro retinha o presidente da Assemblia e tentava convenc-lo de que o atraso beneficiaria o consenso; ainda outro diplomata brasileiro, sentado mesa do Conselho de Segurana, era alvo dos olhares inquisitivos de Sir Emyr Jones Parry, Embaixador britnico que presidia a sesso sobre Serra Leoa, pronto para suspend-la e adotar as polmicas resolues do Conselho. E sofria, imperturbvel, o assdio do Embaixador norte-americano John Bolton, irritado e ansioso por proceder votao. Naquele dia, o Brasil conseguiu coreografar o processo decisrio na ONU. A Comisso para Consolidao da Paz que se criou ao fim de todo esse processo est longe do ideal democrtico e representativo pelo qual lutamos; como rgo independente e propositivo, de
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assessoria tanto ao Conselho de Segurana quanto ao Ecosoc, e com liberdade de estudar os assuntos que lhe paream relevantes e de fazer recomendaes a quem considere importante acionar. O que se produziu foi um rgo estritamente consultivo, sem verdadeira autonomia para determinar sua agenda ou gerir recursos prprios. Esperemos que, ainda assim, a Comisso possa ser til aos pases em fase de recuperao ps-conflito. certo que poder canalizar mais recursos para esse fim e ampliar a conscincia internacional para os desperdcios em vidas humanas, como em recursos financeiros decorrentes do ressurgimento de conflitos. Alm de estimular o interesse dos pases de nossa regio por maior espao na Comisso e coordenar esforos nesse sentido, o Brasil enfrentou at o limite do razovel, considerado o necessrio realismo poltico pases extremamente influentes, cuja atuao diplomtica decepcionou pela falta de compromisso com um multilateralismo menos oligrquico. Em ltima anlise, o resultado foi bem mais equilibrado do que se podia esperar diante dos constrangimentos polticos prevalecentes.
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V. O BRASIL E O DESAFIO DO
DESENVOLVIMENTO NAS
NAES UNIDAS
INTRODUO
Com pouco mais de 60 anos de existncia, as Naes Unidas exibem uma importante trajetria na promoo do desenvolvimento. De certa forma, nascem juntos a ONU e o conceito de desenvolvimento, ambos criaes do imediato ps-guerra. O mundo se encontrava ento diante de trs desafios: a reconstruo europia; a construo dos pases socialistas diante da Guerra Fria; e a superao do subdesenvolvimento nos pases do Sul. O argumento central deste artigo reside na percepo de que a ONU, ao longo da maior parte de sua histria, teve a virtude de formular ou divulgar conceitos e iniciativas que exerceram visvel influncia na evoluo das concepes de desenvolvimento e na defesa dos interesses dos pases em desenvolvimento. Assim, portadora nos seus primeiros anos de uma slida viso econmica, baseada nas idias de grandes economistas agraciados com o Prmio Nobel, como Arthur Lewis, Gunnar Myrdal, Jan Tinbergen, a ONU evoluiu, nos anos 50 e 60 , para a defesa de teses, como a deteriorao dos termos de troca no comrcio internacional (UNCTAD) e as relaes de dependncia entre centro e periferia (CEPAL), que incorporaram elementos de outras disciplinas viso econmica. Em contraste com essas duas fases to criativas, na dcada de 70, a ONU protagonizou a iluso de criar um atalho para alcanar o desenvolvimento nos pases subdesenvolvidos. Essa utopia se
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cristalizou em torno da chamada Nova Ordem Econmica Internacional, que terminou por gerar mais desequilbrios nos pases do Sul. Tambm constitui argumento central deste artigo a idia de que, nos anos 80, as Naes Unidas, visivelmente marginalizadas em sua capacidade de influenciar idias e polticas de desenvolvimento, em funo da hegemonia das instituies de Bretton Woods, tiveram o importante papel de conscincia crtica diante dos exageros de programas de ajuste estrutural nas economias em desenvolvimento. Esse valor da ONU - essencialmente da UNCTAD - s foi reconhecido mais tarde, quando at mesmo membros do Fundo Monetrio Internacional e do Banco Mundial, como Joseph Stiglitz, despertaram para as distores do modelo de ajuste estrutural, que se traduziu em programas de estabilizao, liberalizao e privatizao consolidados no chamado Consenso de Washington. O artigo argumenta igualmente que, alm daquela conscincia crtica, a ONU soube apresentar alternativas ao modelo de ajuste estrutural, como o novo conceito de desenvolvimento humano e o ndice de desenvolvimento humano, elaborados pelo PNUD. Dentro dessa linha, nos anos 90 a ONU teve importante papel na ampliao do conceito de desenvolvimento, com a incorporao da dimenso ambiental e de direitos humanos. Foi a fase do lanamento de idias novas como desenvolvimento sustentvel, na Conferncia Rio 92 , do aprofundamento, da ampliao e da operacionalizao de antigos conceitos como direitos humanos, na Conferncia de Viena de 1993 e da promoo, em outras conferncias internacionais, de diversos temas relevantes ligados a populao, polticas sociais, financiamento do desenvolvimento, situao da mulher e das crianas, e discriminao racial.
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documentos criativos e pioneiros sobre comrcio internacional, pobreza e desenvolvimento econmico. Os exemplos desse papel inovador da ONU foram to abundantes, que os responsveis pela elaborao de uma histria intelectual das Naes Unidas foram levados a repensar as categorias de Max Weber na anlise do fenmeno da burocracia. Assim, Louis Emerrij e Richard Jolly procuram indicar que, em alguns casos, as instituies podem gerar uma tenso entre autoridade e poder cujo resultado tende a ser a aceitao de uma convivncia ampla com a criatividade, certamente um trao pouco usual das burocracias. Dentre os renomados economistas contratados pelo Departamento de Assuntos Econmicos da ONU esto, alm de Raul Prebisch, Theodore Schultz, Arthur Lewis, Gunnar Myrdal e Jan Tinbergen, j citados, nomes como Simon Kuznets, Barbara Ward, David Owen, Anthony Gilpin, Hans Singer, Nicholas Kaldor, Lionel Robbins e o polons Michal Kalecki, visto por alguns como o precursor da idia central da revoluo keynesiana. Os trabalhos iniciais da ONU tendem a definir o processo de desenvolvimento econmico como elevao do padro de vida atravs de aumento sustentado na eficincia dos fatores de produo. Esse fenmeno se daria por meio da transferncia de recursos de atividades menos produtivas para atividades mais produtivas, o que consistiria, nos modelos dualsticos ento utilizados, na migrao de mo-de-obra da agricultura- marcada por excedente de trabalho para a indstria. O modelo de desenvolvimento previsto, inspirado em Ragnar Nurkse, recomendava aumento na formao de capital, de molde a expandir as dimenses do mercado. Dentro dessa linha, Arthur Lewis, por exemplo, sustentava que o problema central da teoria econmica do desenvolvimento consistia em compreender como uma comunidade que poupava e investia cerca de 3% a 4% do PIB passava para nveis de 12 % a 15%.
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Apesar dessa nfase na formao de capital, o time de economistas da ONU, liderado por Schultz e Lewis, defendia, em relatrio submetido ao ECOSOC em 1951, uma ampla agenda de reformas, que incluam reforma agrria, abolio de privilgios baseados em raa, casta ou credo, criao de um sistema de tributao progressiva e um programa de educao em massa. Esse grupo de economistas e Prebisch identificavam a existncia do seguinte crculo vicioso. A produtividade baixa pela escassez de capital. A falta deste conseqncia do baixo nvel de poupana, que por sua vez resulta da baixa produtividade. A concluso de Prebisch de que a ajuda externa poderia quebrar esse crculo vicioso, ao permitir investimento sem reduo no nvel de consumo, teria importante influncia nos esforos dos PEDs de buscar elevar os nveis de Ajuda Oficial ao Desenvolvimento por parte dos pases desenvolvidos. As dificuldades dos chamados pases subdesenvolvidos de financiamento do desenvolvimento levou o Banco Mundial a criar a International Finance Corporation (IFC), destinada a canalizar financiamentos a empresas privadas sem garantia governamental. Mas o papel da IFC foi muito limitado, em funo da reduzida capacidade desses pases de contrarem emprstimos externos e das elevadas taxas de juros praticadas pela instituio. A alternativa proposta pelos pases subdesenvolvidos foi a criao do Special United Nations Fund for Economic Development (SUNFED). O representante dos EUA no ECOSOC demonstrou, na sesso de 1951, ceticismo e divergncia em relao ao SUNFED, no que foi seguido pelo representante do Reino Unido, que considerava equvoca e artificial a viso do mundo dividida entre pases desenvolvidos e subdesenvolvidos.
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No final dos anos 50, o Banco Mundial criava a International Development Agency (IDA) que, juntamente com a IFC, eram os dois instrumentos do BM para investimentos em infraestrutura nos pases subdesenvolvidos. Era a derrota dos defensores da criao de um amplo mecanismo canalizador de soft-loans no mbito da ONU, como o SUNFED. A sugesto do Secretrio Geral Dag Hammarskjold para um vnculo institucional especialentre a ONU e a IDA/ BM foi rejeitada pelo ento Presidente do Banco Mundial. Anos mais tarde, o SUNFED, com a nova designao de Fundo Especial, iria transformar-se no Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
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deteriorao dos termos de troca dos produtos primrios. A teoria clssica do comrcio internacional indicava que os produtos industrializados tendem a beneficiar-se mais dos avanos tecnolgicos em seus processos produtivos do que os produtos primrios. Em conseqncia, sua oferta seria mais elstica e, por conseguinte, a tendncia seria uma deteriorao dos termos de troca destes produtos industrializados em relao aos primrios. Em contraste com a teoria clssica, as pesquisas de Singer, contidas em documento da ONU de 1949 intitulado Post War Price Relations in Trade between Under-developed and Industrialized Countries, seguiram rumo inverso. Demonstraram que, do final do sculo XIX at s vsperas da II Guerra Mundial, ou seja, por mais de meio sculo, se evidenciava um declnio nas cotaes dos produtos primrios em relao aos industrializados. Singer utiliza essa constatao emprica para concluir que existe uma injustia distributiva associada ao comrcio internacional. Tal concluso se inspira na verdade em sua dissertao de doutorado, onde os termos de troca so estudados no com os olhos neoclssicos dos ciclos econmicos, mas sob a tica do renomado Gunnar Myrdal, Secretrio Executivo da Comisso das Naes Unidas para a Europa (UNECE) e futuro Prmio Nobel de economia. Myrdal se dedicou anlise das diferenas estruturais entre pases industrializados e no industrializados, partindo da hiptese de que diferenciais de poder entre esses grupos de pases ( em termos de influenciar o mercado e de diferenciar o ritmo tecnolgico) geravam um comrcio desigual e taxas de crescimento econmico maiores para os industrializados. A questo que intrigava Myrdal (e que influenciou Singer) estava ligada ao processo de descolonizao. Indagava ele se as potncias coloniais, que impunham uma diviso internacional do
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trabalho com a fora das armas e da tutela poltica, poderiam abrir mo dessa diviso porque o mercado a garantiria por outros meios. A justificativa terica encontrada por Singer para a deteriorao dos termos de troca dos produtos primrios baseava-se em dois argumentos: os produtos industrializados beneficiam-se de maiores ganhos derivados do avano tecnolgico nos produtos industrializados do que os produtos primrios; e, no caso dos bens industrializados, esses ganhos so distribudos aos produtores, sob a forma de renda mais elevada, enquanto que no caso dos produtos primrios so repassados aos consumidores sob a forma de preos mais baixos. Singer extrai da a concluso de que a situao dos pases industrializados - consumidores de bens primrios e exportadores de produtos industrializados - revela o melhor dos mundos (compram barato e vendem caro), em contraste com a experincia oposta dos pases subdesenvolvidos. Se coube a Singer a antecedncia na elaborao da tese, Prebisch, ao incorporar o conceito de centro-periferia, foi sem dvida o arquiteto de seu refinamento e mais ampla repercusso, o que justifica a referncia usual tese Prebisch-Singer. Os trabalhos de Singer e Prebisch foram objeto de fortes crticas por parte de economistas reconhecidos, como Jacob Viner, que negava a existncia de um declnio secular nos termos de troca dos produtos primrios originrios dos pases em desenvolvimento. Para refutar a tese, indicou que a tendncia no era sempre na mesma direo e que os dados utilizados eram irrelevantes. Irrelevantes por duas razes: os ganhos de qualidade dos produtos industrializados, fenmeno ausente no caso dos produtos primrios; e a incorporao de novos produtos industrializados na relao pesquisada (resultantes de invenes). Os aumentos de preos dos primeiros refletiriam esse visvel ganho de qualidade e essa incorporao de novos produtos, e no uma tendncia histrica deteriorao dos termos de troca nem um padro de diferenas
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estruturais, como alegado por Singer e Prebisch. Estes, na verdade, examinaram a questo da qualidade dos produtos industrializados, mas para eles no teria um sentido nico de avano nem capacidade explicativa, pois podiam tambm produzir retrocessos. Dois destacados tericos do comrcio internacional, P.T. Ellsworth e Gottfried Haberler, reiteravam a crtica baseada na mudana de qualidade e agregavam o argumento da queda substancial nos custos de transporte sobretudo no perodo 1876-1905 resultante do progresso notvel nas ferrovias e no transporte martimo. Essa queda explicaria, no perodo citado, o declnio dos preos das commodities. Em meio a crticas generalizadas, a tese de Prebisch-Singer recebe o importante apoio do renomado Charles Kindleberger . Sustenta que a industrializao o caminho do futuro, em funo das diferentes elasticidades de demanda dos produtos primrios (baixa) e dos industrializados (alta), o que explica a direo dos termos de troca contra os pases agrcolas ou produtores de bens primrios e em favor dos pases industrializados. Vale frisar tambm que mais tarde, em suas memrias, Kindleberger vai referir-se a essa defesa exaltada da industrializao como uma indiscrio de juventude. Uma apreciao geral parece revelar que a tese da queda secular dos termos de troca dos produtos primrios exibe evidentes fragilidades tericas e que o argumento de Singer de que os pases subdesenvolvidos estariam ajudando a elevar o padro de vida dos pases desenvolvidos (em funo da deteriorao dos termos de intercmbio) tem uma boa dose de ideologia. Apesar dessa deficincia terica, no h dvida de que os resultados polticos e institucionais da controvrsia em torno da tese
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foram altamente positivos. Positivos no sentido de estimular polticas mais comprometidas com a necessidade de reduzir as disparidades entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento. Positivos tambm no sentido de promover, pelo menos em alguns momentos da histria, maior aproximao entre os pases ento chamados de subdesenvolvidos. Positivos igualmente no estmulo que representaram ao amplo debate terico sobre o desenvolvimento e s contribuies da CEPAL para o processo de industrializao substitutiva de importaes, que guarda um nexo importante com a tese de Singer e Prebisch. A contribuio da CEPAL para o desenvolvimento latinoamericano imensa. Contribuies para polticas econmicas e para uma reflexo mais rica em diferentes campos: desenvolvimento econmico; comrcio internacional; industrializao substitutiva de importaes (ISI); e inflao. A CEPAL vtima de freqentes crticas, a maioria delas resultantes de incompreenses quanto s suas vises do papel da ISI e da inflao no processo de crescimento. Sobre o primeiro tema, Prebisch fez abundantes referncias aos limites da substituio de importaes, advertiu para a circunstncia de que as reduzidas dimenses do mercado interno tendem a criar um ambiente de custos industriais elevados, criticou o desperdcio de capital associado a esse quadro e condenou o excessivo protecionismo. Os primeiros anos da CEPAL exibem uma viso da inflao muito prxima da ortodoxa, visvel por exemplo na Economic Survey de 1953. A partir da, sob a inspirao distante de Michael Kalecki e mais prxima de Nicholas Kaldor e Juan Noyola Vasquez, comea a desenvolver-se a teoria estruturalista da inflao, que fazia distino entre as fontes inflacionrias bsicas e seus mecanismos de propagao.
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Dentre as primeiras estariam os gargalos (bottlenecks) do lado da oferta, que seriam essencialmente em trs setores: agricultura ( restrio na oferta de alimentos); importaes; e tributao. Conflitos distributivos poderiam agravar gargalos, mas no cri-los, diferentemente do previsto na teoria distributiva da inflao. Ao contrrio do que advogam seus crticos, a CEPAL no defende a tese de que as medidas de estabilizao monetrias e fiscais tradicionais no funcionam quando ocorrem gargalos estruturais. Sustenta que funcionam, mas que os custos sociais de programas antiinflacionrios tendem a ser elevadssimos nos casos de existncia de gargalos estruturais.
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identificado e comprometido com os ideais dos pases em desenvolvimento. Prebisch, seu idealizador e mais destacado arquiteto, com freqncia recebia crticas pelo alegado excesso de militncia e partidarismo, e pela suposta falta de imparcialidade e neutralidade em favor dos pases ento chamados de subdesenvolvidos. Em resposta a uma dessas crticas afirmou: Eu devo ser imparcial. Mas, quanto neutralidade, ns (UNCTAD) no somos mais neutros em relao ao desenvolvimento do que a Organizao Mundial de Sade (OMS) neutra em relao malria. Para tentar compreender as origens e os desafios enfrentados pela CEPAL, rgo que sempre atuou em defesa dos pases em desenvolvimento, e, assim, contrrio ao princpio da neutralidade que deve pautar qualquer rgo das Naes Unidas, valeria perguntar : por que os EUA e outros desenvolvidos no impediram sua criao? A resposta reside em ampla medida no quadro poltico e econmico do final dos anos 50 e comeo dos 60. No contexto da Guerra Fria, a Unio Sovitica procurava defender posies prximas s dos pases em desenvolvimento, com o objetivo aumentar sua influncia e fragilizar as alianas dos EUA. Alm desse pano de fundo, a criao da Comunidade Econmica Europia em 1958, com o Tratado de Roma, alimentou as preocupaes norte-americanas de que uma reduo das barreiras ao comrcio intra-europeu correspondia a barreiras tarifrias ao intercmbio extra-zona. Tal preocupao transformou-se em uma das motivaes importantes do lanamento da Rodada Kennedy de Negociaes Comerciais. A Amrica Latina tambm percebia a integrao europia como potencial perda de mercados para seus produtos de exportao, em favor do comrcio intra-europeu.
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Paralelamente a esse divisionismo de percepes entre os prprios pases desenvolvidos ( EUA e Comunidade Europia), os ento pases subdesenvolvidos davam as primeiras demonstraes de unio e de convergncia de vises: o grupo afro-asitico passou a demonstrar maior solidariedade a partir da Conferncia de Bandung em 1958, responsvel pela criao do Movimento NoAlinhado; no ECOSOC cinco pases tiveram papel chave na conformao de uma solidariedade tricontinental ( ndia, Iugoslvia, Brasil, Etipia e Senegal); a Conferncia do Cairo de 1962 fortaleceu a unio. Essa conjuntura internacional que prevalecia em 1964 e que explica em grande medida a concordncia dos pases desenvolvidos com a criao da UNCTAD, foi antes a exceo do que a regra nos seus mais de 60 anos de existncia. A excepcionalidade daquele perodo tambm explica em parte sua trajetria posterior . A primeira UNCTAD concentrou-se no exame de um amplo conjunto de temas: os problemas do comrcio de commodities; o intercmbio de produtos manufaturados e semimanufaturados; o comrcio de invisveis (inclusive financiamento compensatrio internacional); acordos internacionais para expanso do comrcio internacional; e expanso do comrcio internacional, impacto sobre o desenvolvimento econmico e implementao de agrupamentos regionais de integrao. Esse amplo temrio poderia ser sintetizado em trs grandes questes que mobilizaram os esforos da UNCTAD ao longo de muitos anos: poltica para commodities; financiamento suplementar; e preferncias comerciais para produtos industrializados dos pases em desenvolvimento.
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O exame das questes ligadas ao comrcio de produtos de base tomou como referncia a regulao existente no passado. Nos anos 30, das cinco principais commodities de ento acar, trigo, borracha, zinco e ch - as trs ltimas tinham regulao que funcionava satisfatoriamente porque produo e consumo estavam concentrados em grande medida nos limites das colnias de Reino Unido, Holanda e Frana. Foram intensas as discusses sobre formas de regulao. Era generalizado o pessimismo em torno de mecanismos para manter cotaes das commodities (price support), uma vez que estes poderiam estimular a produo por parte de novos pases ou a introduo de produtos substitutos mais baratos, provocando declnio posterior de preos. O nico acordo internacional sobre produtos de base exitoso envolveu o caf, e seus resultados foram muito influenciados pela deciso norte-americana de melhorar suas relaes com pases da Amrica Latina, particularmente Colmbia, Brasil e as naes centroamericanas e de utilizar os benefcios do acordo como parte da Aliana para o Progresso. A sustentao de preos exigia a manuteno de estoques reguladores que, por sua vez requeriam financiamento elevado, para os quais no havia disponibilidade. Isto conduziu alguns economistas a proporem reformas ambiciosas do sistema monetrio internacional. As mais radicais, que evidentemente pouco prosperaram, chegavam a propor que o padro ouro fosse substitudo por alguma forma de reserva monetria internacional baseada em commodities. Outro esquema mais realista examinado pela UNCTAD e perseguido durante muito tempo foi a alocao de liquidez internacional adicional, sob a forma de um SDR link, ou seja aumento dos Direitos Especiais de Saque (Special Drawing Rights), de molde a gerar recursos para assistncia financeira adicional aos pases em desenvolvimento. Essas propostas no prosperaram.
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Das trs grandes reas mencionadas acima, a nica que produziu resultados tangveis foi a criao de um Sistema Geral de Preferncias para produtos industrializados originrios dos pases em desenvolvimento. A incorporao da Parte IV aos artigos constitutivos do GATT em 1965 representou um avano em favor de um sistema generalizado de preferncias, no recprocas e no discriminatrias. Entretanto, a Parte IV ainda no era reconhecida como obrigao contratual. Apenas em 1979, com a Clusula de Habilitao, o citado sistema de preferncias foi incorporado ao GATT, o que permitiu que pases no aplicassem tratamento de nao mais favorecida s exportaes dos pases em desenvolvimento.
AS ILUSES DE UMA NOVA ORDEM ECONMICA INTERNACIONAL NOS ANOS 70, AS CRTICAS AO AJUSTE ESTRUTURAL NOS ANOS 80 E A INTRODUO DO NOVO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO HUMANO
Em meados dos anos 70, uma iniciativa dos pases em desenvolvimento, destinada a estabelecer uma Nova Ordem Econmica Internacional (NOEI), teve ampla repercusso na Assemblia Geral da ONU de 1974, na IV UNCTAD, em Nairobi em 1976, e em Paris em 1976, na Conferncia sobre Cooperao Econmica Internacional. As demandas includas na NOEI eram marcadamente ambiciosas : crescente controle dos PEDs sobre os investimentos estrangeiros; manuteno ou aumento do poder de compra das matrias primas ou commodities; crescente acesso aos mercados dos pases desenvolvidos; e reduo dos custos de transferncia de tecnologia aos PEDs. Evidentemente esse iderio passou a contar com veemente oposio dos pases desenvolvidos, tendo frente Alemanha Ocidental, EUA, Reino Unido, ustria, Blgica, Itlia e Japo. Os resultados
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foram to modestos quanto ambiciosas foram as metas. Alguns pases industrializados introduziram aprimoramentos no Sistema Geral de Preferncias Comerciais, avanou-se na negociao de alguns acordos sobre produtos de base, a OCDE adotou um cdigo voluntrio de conduta para empresas transnacionais e os pases da OPEC aumentaram sua parcela nas votaes no FMI e no Banco Mundial. Esse elenco de medidas ilustra a timidez dos resultados da NOEI. Os PEDs saram mais fragilizados e, por ironia, foi a riqueza crescente dos pases da OPEP, responsvel pelo prprio lanamento da nova ordem, que gerou o enfraquecimento do mundo em desenvolvimento. De fato, a quadruplicao dos preos do petrleo de 1973/74 gerou elevados superavits nos pases produtores que foram reciclados, sob a forma de financiamentos, aos pases em desenvolvimento, fenmeno que lanou as sementes da crise da dvida da dcada de 1980. Os anos 80 tiveram a funo de um verdadeiro divisor de guas no tratamento do tema do desenvolvimento e no papel da ONU, que sofreu visvel desgaste, em contraste com a influncia crescente das instituies de Bretton Woods, que transformaram a questo do ajuste estrutural no grande foco dos debates sobre reformas econmicas nos pases em desenvolvimento. O perodo de 1960 a 1973, anterior ao primeiro choque do petrleo, revelou crescimento anual expressivo nas economias dos pases da OCDE, de 4,9%, e taxas anuais de inflao moderadas, de 4,1%. O perodo posterior ao choque, exibiu taxas muito reduzidas de crescimento anual do PIB, de 2,7%, entre 1974 e 1979, e elevao substancial nas taxas anuais de inflao, de 9,6%, no perodo 1974-1982. Isso se refletiu em dramtica queda nas relaes de troca dos pases em desenvolvimento exportadores de commodities no
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petrolferas, acompanhada de virtual estancamento nos fluxos de financiamento. Como os pases em desenvolvimento estavam altamente endividados, em funo da reciclagem dos petrodlares nos anos 70, a conseqncia inevitvel foi a crise da dvida, inaugurada com a moratria mexicana de 1982, seguida pela suspenso de pagamentos da Argentina logo aps a Guerra das Malvinas, e por diversos outros pases, inclusive o Brasil, que declarou moratria em 1986. Durante a chamada dcada perdida dos anos 80, as polticas econmicas eram tributrias de esquemas de pagamento das dvidas, inicialmente prevendo reescalonamentos plurianuais da dvida, que no produziram resultados. Em 1985, era adotado o Plano Baker. Em troca de reformas econmicas de amplo alcance nos pases devedores, os bancos comerciais abriam crditos de US$ 20 bilhes, num perodo de trs anos, e as organizaes financeiras internacionais concordavam em aumentar seus desembolsos em US$ 3 bilhes por ano. Apesar de alguns resultados pontuais, a crise permanecia grave. Em 1988, a Cpula do G7 aprovou o Plano Brady. A nfase passou a ser reduo da dvida, trocas voluntrias de dvida antiga por ttulos novos e emprstimos das agncias financeiras multilaterais destinados a capacitar os pases a comprarem de volta dvidas aos preos vigentes no mercado secundrio. Por primeira vez, os bancos comerciais aceitaram perdo de dvidas e o Plano Brady, associado a outros esquemas, logrou restaurar a credibilidade financeira de um nmero de pases de renda mdia . Isso permitiu que, na dcada de 90, se estabilizassem os fluxos privados de capitais em ampla medida. O ajuste estrutural, baseado nos preceitos ditados das instituies de Bretton Woods, traduziu-se em programas de estabilizao, liberalizao e privatizao, sendo consolidados no chamado Consenso de Washington, de John Williamson. A expectativa
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era a de que, uma vez implantado o conjunto de medidas de ajuste estrutural, os pases sairiam da crise de endividamento e seriam capazes de resgatar o crescimento. Mas isso no ocorreu. Os economistas do Banco Mundial e do FMI foram retardatrios, em relao aos tcnicos de outros rgo, como a UNCTAD, a o PNUD e o UNICEF, em reconhecer a ocorrncia de dois fenmenos: os pases no retomavam o crescimento; e as taxas de pobreza aumentavam aps os ajustes estruturais. As instituies de Bretton Woods tentaram, sem xito, utilizar as success stories dos Newly Industrialized Countries (NICs) asiticos para provar que o ajuste produzia crescimento. Mas ficou evidente que o crescimento desses pases se dava em grande medida por no terem eles seguido o modelo de ajustamento ortodoxo preconizado pelo Fundo e pelo BM. A primeira alternativa ao modelo do ajuste estrutural, embora tmida, estava contida no trabalho do UNICEF Adjustment with a Human Face, que demonstrava a deteriorao das condies de vida de adultos e crianas aps a adoo de programas de ajuste estrutural. Sustentavam que o ajuste era necessrio, mas deveria dar-se de forma gradual e complementado por uma espcie de Fundo Financeiro Compensatrio, algo semelhante antiga idia da UNCTAD de uma ajuda associada a aportes originrios de uma expanso dos Direitos Especiais de Saque do FMI. O tema da erradicao da pobreza e de melhores condies de vida passou a ganhar prevalncia sobre as discusses relativas a ajuste estrutural. Nessa mesma linha de reviso e com um alcance conceitual mais amplo, o PNUD iniciou a srie anual de Relatrios sobre Desenvolvimento Humano, baseados na construo de um ndice de desenvolvimento humano por pas, composto por indicadores tais
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como expectativa de vida, alfabetizao, mortalidade infantil e sade, entre outros. Os trabalhos da UNCTAD foram importantes pela militncia terica em favor de uma viso do desenvolvimento que no ficava refm da ortodoxia dos ajustes estruturais. Seus trabalhos crticos a esse respeito foram slidos, assim como sua capacidade de antever algumas crises em pases em desenvolvimento em funo da liberalizao dos fluxos internacionais de capitais. Em boa medida se antecipou s crises financeiras dos anos 90, como a mexicana e a asitica. Os caminhos da UNCTAD foram pautados por marcantes oscilaes. Do lado das dificuldades e das deficincias, ela enfrentou uma srie de obstculos: ameaas de extino; perda de rumos; busca de novos destinos; impossibilidade real de concorrer com o GATT como rgo de negociao comercial; incapacidade, por insuficincia de recursos e por deficincias de gesto de preservar o papel de think tank sobre comrcio internacional que desempenhou em seus primeiros anos de vida. Do lado das conquistas esto iniciativas importantes e alguns momentos de afirmao: um papel catalisador inicial, responsvel pela aglutinao dos pases em desenvolvimento em torno de posies comuns sobre comrcio internacional; uma produo intelectual expressiva sobre comrcio e desenvolvimento ; anlises inovadoras sobre um conjunto de temas ligados a: intercmbio de produtos primrios, acordos internacionais de produtos de base, e a criao de um Sistema Geral de Preferncias no recproco e no discriminatrio em favor das exportaes dos pases em desenvolvimento. Oportunidades perdidas, aspiraes no concretizadas marcaram a trajetria da UNCTAD. Entretanto, mesmo nos
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momentos em que esteve ameaada na sua prpria sobrevivncia, como durante os anos 80 de florescimento e apogeu de uma viso econmica ultra-liberal promovida pelas instituies de Bretton Woods, a UNCTAD foi importante referncia crtica. Aps a criao da OMC em 1995, quando os crticos contumazes uma vez mais antecipavam seu fim, a UNCTAD soube sobreviver. Nessa segunda metade dos anos 90, sob a inspirao de Rubens Ricupero, a UNCTAD foi capaz de elaborar estudos slidos sobre a vulnerabilidade dos pases em desenvolvimento diante das novas crises financeiras derivadas da volatilidade dos fluxos internacionais de capitais. Produziu trabalhos inovadores nessa rea e soube combinar qualidade tcnica com diretrizes polticas corretas. Correo que as instituies de Bretton Woods levaram vrios anos para alcanar, aps uma tardia auto-crtica sobre o ajuste estrutural. visvel sua atual fragilidade e marcante a perda de especialistas reconhecidos. Apesar das enormes deficincias, a instituio soube renovar-se. Consolidou-se como fonte bsica para a anlise das economias dos pases mais pobres e altamente endividados, ao mesmo tempo em que se transformou em prestadora de cooperao sobre tcnicas de negociao comercial no mbito da OMC para pases de menor desenvolvimento relativo.
A ONU E A M OBILIZAO DA S OCIEDADE C IVIL PARA DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E PARA OS DIREITOS HUMANOS
Nos anos 90, a ONU contribuiu de forma marcante para a ampliao do conceito de desenvolvimento, ao incorporar as dimenses ambiental e de direitos humanos. A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92) representou um verdadeiro divisor de guas na percepo
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internacional das questes ambientais e foi a fonte de convenes, como as de diversidade biolgica e de mudanas climticas, que abriram caminho mais tarde para importantes compromissos internacionais, como o Protocolo de Kyoto. lcito falar-se hoje de uma conscincia global para a importncia decisiva de problemas ligados desertificao, s ameaas biodiversidade de vastas regies do globo, e ao aquecimento global. A ONU foi, sem sombra de dvida, um ator decisivo nesse processo. Na rea de direitos humanos, a contribuio das Naes Unidas foi importante desde os primeiros anos da Organizao, com a adoo, em 1948, da Declarao Universal dos Direitos Humanos. A estavam as sementes geradoras de diversos tratados, pactos e convenes adotados ao longo de seis dcadas, que constituem hoje um importante legado para a humanidade. Inicialmente restrita aos chamados direitos civis e polticos, ligados s liberdades individuais, ao pluralismo e democracia, o edifcio de compromissos internacionais em direitos humanos evoluiu para a incluso de uma nova gerao de direitos, os econmicos, sociais e culturais, muitos dos quais ainda no reconhecidos por diversos pases. Talvez por tocar mais a fundo no delicado temrio das identidades culturais e nas questes de soberania, os direitos humanos cristalizam um ncleo de resistncias a mudanas mais impenetrvel que vrios outros domnios. O reconhecimento dessas limitaes, mais visveis nos dias de hoje, em nada diminui a sua relevncia e o decisivo papel da ONU.
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Jaime de Azevedo Rodrigues, que, em 1964, chefiava a Delegao brasileira I UNCTAD, mereceu amplo reconhecimento pela contribuio ao processo de formao do novo rgo e pelo papel corajoso na defesa de posies identificadas com o desenvolvimentismo e com a Poltica Externa Independente do incio dos anos 60. Com a ascenso dos militares ao poder, foi injustamente aposentado e dedicou-se ao magistrio. Anos mais tarde, outro brasileiro Rubens Ricupero promovia transformaes inovadoras na UNCTAD, com o resgate de seu papel histrico de reflexo sobre a temtica do desenvolvimento. Durante sua inspirada gesto como Diretor da UNCTAD, de 1994 a 2000, produziram-se pesquisas com diagnsticos slidos e importantes recomendaes sobre os desequilbrios causados pela volatilidade dos fluxos financeiros de capitais nas economias em desenvolvimento. Algumas edies do Trade and Development Report dessa poca continham advertncias sobre os equvocos inerentes aos processos de ajuste estrutural defendidos pelas instituies de Bretton Woods e foram capazes de visualizar, com alguma antecipao, uma trajetria de graves crises financeiras internacionais. As contribuies brasileiras marcantes aos debates na ONU sobre o desenvolvimento tiveram expresso mais visvel no mbito da CEPAL. Desde o nascimento contou este rgo da ONU em seus quadros com pesquisadores brasileiros de grande talento. No campo da sociologia, entre muitos outros, figuram Fernando Henrique Cardoso e Anbal Pinto como principais referncias. Em 1967, quando prevaleciam as correntes que sustentavam a tendncia estagnao crnica das economias subdesenvolvidas, surgia a chamada Teoria da Dependncia. Seus formuladores no atribuam temticada
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dependncia o status de uma teoria sociolgica nem carter de originalidade acadmica. Apesar dessas qualificaes temtica da dependncia, Fernando Henrique Cardoso e o argentino Enzo Faletto, tiveram papel inovador ao mostrar que o desenvolvimento capitalista na periferia era possvel e que os capitais estrangeiros exibiam tendncia reinverso. Tais diagnsticos constituam avanos significativos superada teoria do imperialismo, que vislumbrava um universo restrito apenas a pases exportadores de commoditiese de produtos industrializados com elevado valor agregado. A nova temtica identificava, nas relaes entre Estados e no interior de pases perifricos, dois conjuntos de conceitos marcados por dicotomias. O primeiro conjunto, pela dicotomia entre pases desenvolvidos e pases subdesenvolvidos, relacionado ao estgio de desenvolvimento econmico e de avano tecnolgico. O segundo, pela dicotomia entre dependncia e autonomia, relativo ao nvel de desenvolvimento poltico e capacidade/habilidade de as foras polticas em contextos subdesenvolvidos chamarem para si a conduo do processo de deciso sobre polticas de desenvolvimento. Se Fernando Henrique Cardoso est entre os intelectuais brasileiros mais destacados da CEPAL no campo da sociologia do desenvolvimento, Celso Furtado, juntamente com o argentino Raul Prebisch, foi o nome que mais contribuiu para o conjunto do pensamento econmico da CEPAL. O livro Desenvolvimento e Subdesenvolvimento constitui refinada elaborao do chamado pensamento estruturalista. Sua obra magistral, Formao Econmica do Brasil reconhecida como o mais influente e essencial livro para a compreenso da trajetria da nossa economia por economistas de diferentes formaes acadmicas e de distintas orientaes polticas e ideolgicas. Sua anlise dos efeitos da crise de 29 sobre o que chamou de
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deslocamento do centro dinmico da economia do setor agrrioexportador para o segmento industrial constitui um clssico na anlise da industrializao baseada na substituio de importaes. Igualmente reconhecida sua interpretao neo-keynesiana da poltica de valorizao do caf como instrumento de preservao da demanda e como condio essencial industrializao . Identifica com preciso as duas variveis que permitiram o citado deslocamento do centro dinmico da economia do setor exportador para o mercado interno: a queda do coeficiente de importao das classes de rendas altas e mdias; e a impossibilidade de novas inverses na agricultura tradicional de exportao em crise. Na construo do chamado estruturalismo, Celso Furtado parte do conceito de dualidade das economias perifricas, resultante de uma insero no comrcio internacional geradora de um setor moderno agrrio-exportador ao lado de um amplo segmento tradicional de culturas de subsistncia. Essa dualidade no superada porque os efeitos dinamizadores do setor moderno se esgotam no interior do prprio setor. Assim, o multiplicador keynesiano sobre o conjunto da economia insignificante. O desenvolvimento, definido como homogeneizao da economia, tem outros freios graves. O impulso dinmico das economias desenvolvidas endgeno e reside no avano da tecnologia. Nos pases subdesenvolvidos ele exgeno e associado a aumentos de demanda que oscilam com as flutuaes do comrcio internacional de commodities. Homogeneizao no Norte produz mobilidade de fatores de produo e funcionamento dos mecanismos de mercado. Dualidade no Sul gera graves falhas de mercado e rigidez estrutural na alocao do recursos. Como todo terico, Celso Furtado no estava isento de equvocos. Residiram sobretudo em sua teoria estruturalista da inflao e na tese da tendncia estagnao crnica das economias perifricas.
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Esta ltima objeto de uma reviso slida no artigo de Maria da Conceio Tavares e Jos Serra, de 1971, Alm da estagnao: Uma Discusso sobre o Desenvolvimento Brasileiro Recente, que se inicia justamente com uma crtica da interpretao de Celso Furtado da estagnao da economia brasileira. Abria-se caminho para uma nova viso da CEPAL, dos anos 90, com a Transformao Produtiva com Equidade. Uma vez mais outro brasileiro, Fernando Fajnzylber, lanava, j em 1983, as sementes do rejuvenescimento, com o artigo La Industrializacin Trunca de Amrica Latina. Intelectuais brasileiros com diversas formaes acadmicas e distintas inclinaes ideolgicas contriburam para os momentos mais decisivos do processo de reflexo da ONU sobre o desenvolvimento. Jaime de Azevedo Rodrigues lutou com sacrifcio profissional e pessoal para transformar uma conferncia em uma instituio UNCTAD que durante tantos anos inspirou um rico debate intelectual. Quando este rgo visivelmente se burocratizava e perdia a hybris que inspirara seus primeiros anos, Rubens Ricupero resgatava parte da nteligentzia inicial e lhe dava novo flego como Diretor Geral. No mbito da CEPAL, seria injusto limitar o elenco de ilustres economistas e socilogos brasileiros que integraram seus quadros. Emprestaram talento, criatividade e rigor acadmico instituio que tanto influenciou, intelectual e empiricamente, a trajetria do desenvolvimento da Amrica Latina e que teve talvez como seu mais destacado pensador outro brasileiro, o pernambucano Celso Furtado.
OBSERVAES FINAIS
Um diplomata que participe nos dias de hoje dos longos debates procedimentais do Conselho Econmico e Social (ECOSOC) e que conhea a histria dos primeiros anos das Naes Unidas poder ter a sensao de que teria sido melhor ter nascido algumas geraes
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atrs. Neste caso, ele poderia no s debater temas econmicos de muito maior densidade e substncia, como estaria dialogando com grandes economistas: Arthur Lewis, Gunnar Myrdal, Hans Singer ou Raul Prebisch. A pergunta natural seria por que, ao longo de seus mais de 60 anos de existncia, a ONU perdeu tanto espao no debate internacional de temas econmicos e reduziu de forma to visvel sua capacidade de influenciar polticas de desenvolvimento de vrios pases. Uma linha de resposta residiria no argumento de que a ONU de 1945 era uma instituio jovem, em que o mundo e sobretudo as potncias da poca - depositavam amplas expectativas. A ONU do sculo XXI, se no o reverso dessa medalha, certamente dela est muito distante. A trajetria do imediato ps-guerra aos dias de hoje no teria sido favorvel preservao do papel da ONU no tema do desenvolvimento. Alm disso, o prprio tema que nascia junto com a ONU perdeu flego no debate internacional. O artigo procurou explicitar um conjunto de transformaes de peso na macro-estrutura internacional que contriburam para fragilizar as economias dos pases em desenvolvimento, para reduzir sua importncia na economia global ou para desmembrar a dbil identidade que seus membros exibiram em momentos anteriores. Assim, os dois choques do petrleo terminaram por vulnerabilizar ainda mais os pases em desenvolvimento e por arquivar definitivamente os sonhos de uma Nova Ordem Econmica Internacional e as expectativas do prolongado Dilogo Norte-Sul. O fim da Guerra Fria, ao eliminar a potncia rival, reduziu a prioridade do desenvolvimento na agenda internacional e o desmembramento da Unio Sovitica deslocou o eixo geogrfico dos programas de assistncia internacional para as jovens naes.
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Embora essas circunstncias expliquem em boa medida a perda de influncia da ONU nos temas econmicos, o artigo procurou demonstrar que o fator mais decisivo no seu enfraquecimento foi a ascenso das instituies de Bretton Woods o Fundo Monetrio Internacional e o Banco Mundial cuja crescente importncia significou perda de espao e de influncia das Naes Unidas. Ao longo deste artigo, so mencionados momentos em que se frustraram os projetos de dotar a ONU de recursos vultosos e, atravs do SUNFED, capacitla a promover amplos projetos de desenvolvimento. Ficou evidente que os pases doadores dos recursos no aceitariam que esses fundos fossem administrados por uma instituio que no fosse por eles controlada. A histria da perda de capacidade da ONU de influenciar polticas de desenvolvimento se agrava nos anos 80. O Fundo Monetrio Internacional estava debilitado em sua vocao original de superar crises nos balanos de pagamento, em virtude da ruptura dos EUA com o padro ouro, em 1971, e da posterior adoo de taxas de cmbio flutuantes pelos pases desenvolvidos. O FMI passa ento a ter o papel de administrar desequilbrios nas economias em desenvolvimento, profundamente endividadas em funo dos elevados emprstimos da dcada anterior que no conseguiam pagar. O Fundo estabeleceu modelos de ajuste estrutural, destinados a recuperar essas economias e assim assegurar o pagamento das dvidas aos bancos internacionais. A generalizao desse modelo vai eclipsar a temtica do desenvolvimento, que passa a ser substituda por polticas de ajuste a curto prazo. Vivamos uma inverso da era keynesiana dos anos 30. A idia de desenvolvimento, nascida num momento de afirmao de Estados nacionais, coincidia com a prevalncia do modelo keynesiano e evoluiu nas dcadas seguintes juntamente com a afirmao crescente da idia de planejamento. Em
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contraste com esse cenrio do passado, os anos 80 e 90 vo priorizar as polticas de ajuste, de privatizaes e de abertura comercial, como parte do processo de globalizao. Apesar dessa visvel perda de capacidade de influenciar polticas de desenvolvimento ao longo da maior parte de sua histria, necessrio reconhecer que as Naes Unidas demonstraram, no seu nascimento e em diversos outros momentos, o importante papel de conscincia crtica em relao a determinadas formas de pensamento que se revelaram portadoras de distores e de dogmatismos. De certa forma, aquilo que a ONU perdeu em relao ao poder de influenciar polticas concretas de desenvolvimento, ela ganhou em seu papel de indicar distores nos modelos adotados pelas principais instituies financeiras internacionais e em sua capacidade de apresentar alternativas concretas. Em meados dos anos 60, com a primeira UNCTAD, ficou demonstrada a capacidade da ONU de lanar idias novas sobre comrcio internacional e de construir identidades entre os pases em desenvolvimento nos principais temas da agenda econmica internacional. bem verdade que muitos dos ideais da UNCTAD se frustraram. Dos trs grandes projetos lanados na primeira conferncia poltica para commodities; financiamento suplementar; e preferncias comerciais para produtos industrializados dos pases em desenvolvimento apenas este ltimo se concretizou, com a criao do Sistema Geral de Preferncias . Os resultados concretos nas negociaes comerciais foram muito modestos, mas a UNCTAD revelou-se importante fonte de reflexo sobre temas econmicos. Especificamente a partir dos anos 80, desenvolveu importantes trabalhos de crtica s distores dos modelos de ajuste estrutural defendidos pelo Fundo e pelo Banco
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Mundial. Apesar de inicialmente acusadas de terem vis ideolgico, as crticas formuladas pela UNCTAD foram posteriormente reconhecidas pelo mainstream do pensamento econmico. Nessa mesma linha, em meados dos anos 90, a principal publicao anual da UNCTAD, o Trade and Development Report, foi capaz de sinalizar com antecipao os graves desequilbrios de balano de pagamentos inerentes ao fenmeno da volatilidade dos fluxos internacionais de capitais, que esteve na raiz da Crise Asitica de 1997. Finalmente, se a ONU do sculo XXI no pode reeditar a pliade de grandes economistas que povoaram seu nascimento, ela continua a gerar idias novas. Do seu seio surgiram o conceito de desenvolvimento humano, o esforo para ampliar a noo de desenvolvimento - com a incorporao das dimenses ambiental e de direitos humanos - e uma crescente mobilizao da comunidade internacional para aspiraes legtimas, como as refletidas nas Metas do Milnio, aspiraes que, sem as Naes Unidas, ficariam esquecidas. Para aqueles que anunciam sua irrelevncia, restaria apenas lembrar que sem ela estaramos mais pobres de idias.
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Alexandre Nina
Ao tomar posse, em janeiro de 2003, o Presidente Lula reiterava aquele que teria sido um dos principais pontos de sua campanha eleitoral, qual seja, a prioridade que deveria atribuir ao combate fome no Pas. Em discurso na sesso solene de posse do Congresso Nacional, o Presidente convocava a populao para um grande mutiro nacional contra a fome, consubstanciado, conforme anunciava, no programa de segurana alimentar Fome Zero1. Elevado condio de prioridade de governo, o combate fome e pobreza no tardou a manifestar-se nas linhas de poltica externa que ento se definiam. Ainda em janeiro de 2003, durante o Frum Social Mundial de Porto Alegre, o Presidente Lula comeava a buscar formas de aproximar as necessidades dos pases em desenvolvimento das prioridades dos pases ricos, ao anunciar que necessrio uma nova ordem econmica mundial, em que o resultado da riqueza seja distribudo de forma mais justa, para que os pases pobres tenham a oportunidade de ser menos pobres2. O argumento que nortearia a tentativa de colocar a questo do desenvolvimento econmico e social em posio de destaque em uma agenda internacional ento marcada por assuntos de segurana e combate ao terrorismo seria retomado em seu discurso durante a Reunio Anual do Frum Econmico e Social de Davos: a fome e a misria so o caldo de cultura onde se desenvolvem o fanatismo e a intolerncia3. O
Discurso do Presidente da Repblica na sesso solene de posse no Congresso Nacional, 01/01/03. 2 Discurso do Presidente da Repblica no III Frum Social Mundial, 24/01/2003. 3 Discurso do Presidente da Repblica no XXXIII Frum Econmico Mundial.
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combate fome e a pobreza e no o recurso s guerras seria a chave para um mundo economicamente mais prspero e politicamente mais seguro e estvel. Ao discursar em Davos e Porto Alegre, o Presidente Lula era visto como elo de ligao entre os pases em desenvolvimento e o mundo industrializado. Calado em amplo capital poltico e reconhecimento internacional, esboava o incio de grande mobilizao mundial para o combate fome e pobreza. Foi assim que, durante o Dilogo Ampliado no contexto da Cpula do G-8 em Evian, em junho de 2003, anunciou uma idia que vinha sendo articulada em Braslia: a criao de um fundo internacional capaz de dar comida a quem tem fome e, ao mesmo tempo, criar condies para acabar com as causas estruturais da fome4. A idia de estabelecer um fundo foi bem recebida, sobretudo no mbito do Foro IBAS (Brasil-India-frica do Sul) que acabava de ser constitudo. A criao do Fundo Fiducirio IBAS para o Alvio da Pobreza e da Fome, ao abrigo do PNUD, foi a primeira medida destinada a colocar em prtica as diretrizes de cooperao internacional para o desenvolvimento que se procurava configurar, com o intuito de reproduzir projetos sociais bem sucedidos em pases de menor desenvolvimento relativo. Ainda que dotado de recursos limitados, o fato de ter sido concebido por trs pases em desenvolvimento com vises semelhantes em termos de cooperao internacional tornava o instrumento extremamente importante do ponto de vista do efeito demonstrao que se pretendia estabelecer, ao superar a clivagem tradicional entre recipiendrios e doadores tradicionais e configurar exemplo a ser seguido pelos pases mais ricos5.
Discurso do Presidente da Repblica no Dilogo Ampliado no Contexto da Cpula do G-8. 5 O Fundo IBAS acabaria recebendo o Prmio Coop Sul-Sul 2006 pelo projeto de coleta de lixo que financiou no Haiti.
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Longe de limitar-se ao estabelecimento do Fundo IBAS, contudo, a estratgia de poltica externa baseada na luta contra a fome e a pobreza encontraria ainda contornos inovadores na Declarao de Genebra, de janeiro de 2004, assinada pelos Presidentes Lula, Jacques Chirac e Ricardo Lagos, juntamente com o Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan6. Mais do que estabelecer um fundo para o combate pobreza, os signatrios da Declarao de Genebra percebiam ser necessrio esforo diplomtico e tcnico para identificar fontes de recursos estveis e previsveis. Decidiram, nessas circustncias, estabelecer grupo tcnico para apresentar, at setembro de 2004, estudo sobre as chamadas fontes inovadoras de financiamento tais como taxas sobre o comrcio de armas e os fluxos financeiros globais, o International Financial Facility proposto pelo governo britnico, dentre outras. Resgatavam, assim, os debates sobre o tema mantidos nas negociaes que culminaram no Consenso de Monterrey de 2002, cujo pargrafo 44 indicava a disposio, ainda em bases preliminares, de dar seguimento ao assunto nos foros apropriados7. Em vista do mandato definido pela Declarao de Genebra, foi estabelecido no Brasil Grupo de Trabalho interministerial, coordenado pelo Ministrio das Relaes Exteriores e com a participao de representantes da Presidncia da Repblica, do Ministrio da Fazenda, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, assim como do IPEA, para analisar internamente
Declarao dos Presidentes Luiz Incio Lula da Silva, Jacques Chirac, Ricardo Lagos e do Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan. Genebra, 30/01/04. 7 O pargrafo 44 do Consenso de Monterrey tem o seguinte texto: We recognize the value of exploring innovative sources of finance provided that those sources do not unduly burden developing countries. In this regard, we agree to study, in the appropriate forums, the results of the analysis requested from the Secretary General on possible innovative sources of finance, noting the proposal to use special drawing rights allocations for development purposes. Report of the International Conference on Financing for Development. Monterrey, Mexico, 18-22 March 2002. Note-se que o assunto j constava da resoluo aprovada por ocasio da 24a AGNU Especial, de 2000.
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as propostas encaminhadas no mbito do ento chamado Grupo Tcnico Quadripartite que passou a incluir a Espanha, aps a vitria de Rodrguez Zapatero nas urnas. Foram estudadas diversas propostas relativas a fontes inovadoras de financiamento, classificadas em trs categorias: 1) Mecanismos Vinculantes, como taxas sobre operaes financeiras e sobre o comrcio de armas, a emisso de Direitos Especiais de Saque (DES) para o desenvolvimento e o International Financial Facility; 2) Medidas de Coordenao Poltica, tais como o combate aos parasos fiscais e a facilitao das remessas dos emigrantes; e 3) Mecanismos Voluntrios, tais como contribuies voluntrias via carto de crdito e investimentos socialmente responsveis8. Apesar de seus diferentes graus de complexidade tcnica e maturao poltica, os mecanismos analisados compartilhavam alguns fundamentos. Primeiro, todos estavam baseados na premissa da racionalidade econmica e j teriam sido analisados, em diferentes graus de detalhamento, por economistas que comprovaram sua perfeita viabilidade tcnica. Segundo, todos os mecanismos eram concebidos como formas de se buscar recursos adicionais aos compromissos j assumidos pelos pases doadores em matria de Assistncia Oficial ao Desenvolvimento (AOD). Ao mesmo tempo em que salientava a necessidade de que tais pases atingissem a meta de destinar 0.7% de seu PIB para AOD, o Grupo Quadripartite chamava a ateno para o fato de que, sem recursos estveis e previsveis no longo prazo, as Metas de Desenvolvimento do Milnio no seriam atingidas no prazo previsto,
Relatrio do Grupo Tcnico sobre Mecanismos Financeiros Inovadores. Setembro de 2004.
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em 2015. Ao chamar a ateno para a existncia de um dficit de financiamento da ordem de, pelo menos, US$ 50 bilhes ao ano, buscava favorecer o acrscimo de recursos disponveis, no entendimento de que, a despeito dos esforos empreendidos para promover maior eficincia das fontes tradicionais de recursos tais como melhor harmonizao entre prticas dos doadores e alinhamento s prioridades e estratgias nacionais9 os fluxos disponibilizados sob a forma de AOD eram estruturalmente limitados em face das freqentes restries e oscilaes de natureza oramentria e poltica. Por fim, o relatrio quadripartite ressaltava a necessidade de que os recursos a serem angariados fossem utilizados de forma transparente e com adequada prestao de contas, por meio de canais bilaterais ou multilaterais j existentes, preferencialmente por meio de doaes. Pretendia-se, com isso, evitar a criao de novas estruturas administrativas pesadas e financeiramente onerosas, assim como a imposio de nus adicionais a pases que j vinham enfrentando elevados ndices de endividamento. A anlise do Grupo Tcnico Quadripartite concebia a erradicao da fome e da pobreza como uma espcie de bem pblico em escala internacional, fomentado a partir de estratgia de cooperao em bases inovadoras, cujos benefcios seriam estendidos a todos os pases. O argumento era o de que, medida que passassem a ter taxas de crescimento econmico satisfatrias, os pases pobres participariam de forma mais ativa na economia global, ao mesmo tempo em que os pases desenvolvidos poderiam beneficiar-se de mercados mais amplos, novas oportunidades de investimentos e novos parceiros comerciais.
Tais medidas, em discusso h muitos anos entre a comunidade doadora, seriam consagradas posteriormente na Declarao de Paris sobre a Harmonia da Ajuda, assinada em maro de 2005.
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Tratava-se, em sntese, de assegurar que os ganhos da globalizao fossem melhor distribudos entre pases ricos e pobres. Em termos concretos, tal estratgia deveria materializar-se no aporte de investimentos macios e contnuos em diversos domnios sade, educao, moradia, saneamento, etc de forma a criar condies propcias para que os recipiendrios pudessem, ao superar a armadilha da pobreza e o crculo vicioso da fome, ingressar em estgio de crescimento econmico auto-sustentvel10. Afinal, segundo o Grupo Tcnico Quadripartite, a experincia mostra que todos os pases que obtiveram xito em polticas de reduo da pobreza foram beneficiados, em maior ou menor escala, por taxas crescentes de desenvolvimento econmico. Buscava-se reiterar aqueles elementos que formavam o cerne do Consenso de Monterrey: por um lado, os pases em desenvolvimento detm a responsabilidade primria por seu prprio desenvolvimento econmico; por outro lado, caberia comunidade internacional o papel de fornecer as condies adequadas para tal desenvolvimento, mediante o incremento dos nveis de AOD, o perdo das dvidas, e um sistema de comrcio e finanas mais justo e adequado s necessidades dos pases pobres. O relatrio final do Grupo Tcnico Quadripartite foi apresentado comunidade internacional durante o Encontro de Lderes para uma Ao contra a Fome e a Pobreza, no dia 20 de setembro de 2004, na vspera da abertura dos debates da 59a Assemblia Geral da ONU (AGNU). Mais do que uma solenidade para divulgao do documento, o Encontro de Lderes representou o marco de
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lanamento da iniciativa quadripartite no sistema das Naes Unidas e conferiu expressiva visibilidade ao tema. Mais de 50 Chefes de Estado e de Governo compareceram ao evento sendo que mais de 100 delegaes aderiram Declarao de Nova York, por meio da qual mostravam-se simpticos causa em questo, ainda que no se comprometessem necessariamente com a adoo de qualquer dos mecanismos propostos11. Aps o Encontro de Lderes, a diplomacia brasileira empreendeu esforos, em coordenao com os pases parceiros na iniciativa, com vistas a reinserir o tema dos mecanismos financeiros inovadores na agenda de desenvolvimento das Naes Unidas, no contexto do seguimento do Consenso de Monterrey. Logrou-se, ao cabo de amplo processo negociador, incorporar meno adequada Ao contra a Fome e a Pobreza no texto da resoluo de seguimento e implementao de Monterrey texto que passou a nortear o tratamento multilateral do assunto, servindo de base para inseres em documentos futuros e viabilizando a considerao do tema por parte do prprio Secretariado das Naes Unidas12. A partir de ento, as fontes inovadoras de financiamento, antes consideradas tabu e relegadas a tratamento secundrio nas discusses sobre financiamento do desenvolvimento, passaram a ser amplamente discutidas em diversos foros nas Naes Unidas. A questo dos mecanismos financeiros inovadores foi tema de destaque nos Encontros de Alto Nvel do ECOSOC com as Instituies de Bretton
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Declarao de Nova York. Setembro de 2004. O pargrafo 7 da resoluo mencionava que a AGNU decides to give further consideration to the subject of possible innovative and additional sources of financing for development from all sources, public and private, domestic and external, taking into account international efforts, contributions and discussions, within the overall inclusive framework of the follow-up to the International Conference on Financing for Development.
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Woods, a OMC e a UNCTAD em abril de 2005 e 2006. O assunto esteve presente no Dilogo de Alto Nvel sobre Financiamento do Desenvolvimento, em julho de 2005, alm de ter sido includo no relatrio do Secretrio Geral sobre a reforma da ONU (In Larger Freedom13) e reintroduzido na resoluo de seguimento de Monterrey adotada durante a 60a AGNU. Ainda durante a 60 a AGNU, o tema das remessas dos emigrantes a seus pases de origem um dos mecanismos sugeridos no mbito da iniciativa foi objeto de resoluo especfica, co-patrocinada por 26 pases, dando origem, pela primeira vez, ao tratamento da questo em foro multilateral. O texto aprovado conclama os governos a adotar polticas para simplificar e reduzir os custos associados s transferncias e incentivar o uso de instrumentos financeiros adequados para essa finalidade, no entendimento de que, dada a natureza privada dos fluxos, caberia s autoridades to-somente o papel de definir o marco regulatrio que pudesse facilitar e incentivar a sua transferncia. O tema voltaria a ser discutido por ocasio do Dilogo de Alto Nvel sobre Migrao Internacional e Desenvolvimento, em setembro de 200614. Ao mesmo tempo em que a discusso sobre mecanismos financeiros inovadores sedimentava-se nas Naes Unidas, o tema despertava interesse de outros organismos multilaterais com competncia na matria, tendo sido analisado, em suas diferentes modalidades, pelo Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional (FMI), Organizao para Cooperao e Desenvolvimento (OCDE) e
O pargrafo 51 do documento faz referncia direta busca de mecanismos inovadores e Ao contra a Fome e a Pobreza. In Larger Freedom: towards security, development and human rights for all. Report of the SGNU for decision by Heads of State and Government in September 2005. 14 Resoluo 60/206. Facilitation and reduction of the cost of transfer of migrant remittances.
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pela Comisso Europia. Todos os estudos reconheciam a relevncia dos instrumentos e assinalavam as possibilidades tcnicas para sua implementao, em que pese a inexistncia de consenso poltico necessrio para a implementao de determinados mecanismos, como o caso da taxao sobre fluxos financeiros globais. Levava-se em conta, de toda forma, a abordagem inovadora proposta pelo Grupo Quadripartite: contrariamente s anlises empreendidas em tempos passados por diversos estudiosos do tema, tratava-se agora de buscar mecanismos que tivessem como objetivo to-somente a mobilizao de recursos adicionais para o financiamento do desenvolvimento. No se buscava, em outras palavras, implementar mecanismos capazes de gerenciar ou disciplinar o funcionamento dos mercados. O Brasil procurava, ademais, incutir o tema em outros foros de discusso, tais como o Grupo do Rio e, sobretudo, os encontros ampliados do G-8. Pouco a pouco, os mecanismos inovadores chamavam a ateno de um crescente nmero de pases interessados, como o caso da Alemanha e da Arglia, que se somaram ao ncleo de pases da Ao contra a Fome e a Pobreza ao longo de 2005. Ainda em 2005, em visita oficial a Londres, o Presidente Lula anunciou a deciso brasileira de participar do International Financial Facility IFF proposto pelo governo britnico, mediante aporte de recursos oramentrios da ordem de US$ 20 milhes, ao longo de 20 anos, ao projeto-piloto voltado para a rea de imunizao (IFFIm). Com isso, o Brasil traduzia em anncio concreto ainda que em montantes considerados simblicos o apoio prestado iniciativa britnica, destinada a promover a antecipao dos recursos disponveis em AOD por meio do lanamento de ttulos no mercado financeiro. Em setembro de 2005, um ano aps o lanamento da Ao contra a Fome e a Pobreza, os pases promotores da iniciativa
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promoveram conferncia de imprensa na sede das Naes Unidas para divulgar os avanos do processo e, em especial, apresentar a proposta que mais avanava no plano tcnico: a instituio de projeto-piloto baseado em uma pequena contribuio solidria sobre passagens areas internacionais, sugerida pelo Presidente Jacques Chirac. A contribuio foi objeto de nova Declarao poltica do Grupo, que recebeu o endosso de 79 pases reunidos em Nova York15. A contribuio solidria sobre bilhetes de avio foi igualmente o tpico dominante da Conferncia Ministerial de Paris sobre Mecanismos Financeiros Inovadores, convocada pelo Presidente francs em 28 de fevereiro e 1o de maro de 2006. Na ocasio, foi criado o Grupo Piloto sobre Mecanismos Financeiros Inovadores, composto por 44 pases, com o mandato de dar seguimento a propostas de projetos-piloto relativas a mecanismos financeiros inovadores como a prpria contribuio solidria16. Em consonncia com o papel de liderana exercido pelo Brasil nesse domnio, o Pas assumiu a primeira presidncia pro tempore do Grupo Piloto, at setembro de 2006, quando foi substitudo pela Noruega. At julho de 2006, 18 pases haviam se manifestado em favor da implementao do instrumento no curto e mdio prazos17, sendo que a Frana foi o primeiro pas a efetivamente implementar a
Declarao de Nova York. Setembro de 2005. Compunham o Grupo Piloto, at julho de 2006, os seguintes pases: frica do Sul, Alemanha, Arglia, ustria, Bangladesh, Blgica, Benin, Burundi, Brasil, Camboja, Cameroun, Cabo Verde, Chile, Congo, Cte d Ivoire, Coria do Sul, Djibouti, Espanha, Etipia, Frana, Gabo, Guatemala, Guin, Guin-Bissau, Haiti, ndia, Jordnia, Lbano, Luxemburgo, Madagascar, Mali, Marrocos, Maurcio, Mauritnia, Mxico, Moambique, Nambia, Nicargua, Niger, Nigria, Noruega, Reino Unido e Uruguai. 17 Brasil, Camboja, Chile, Chipre, Congo, Coria do Sul, Cte dIvoire, Gabo, Guin, Jordnia, Luxemburgo, Madagascar, Mali, Maurcio, Nicargua, Noruega e Reino Unido.
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contribuio, a partir de 1o de julho de 2006. No Brasil, foi submetido apreciao do Congresso Nacional Projeto de Lei que assegurar o aporte de recursos oramentrios em montante idntico ao que se espera arrecadar com a implementao do mecanismo, aps serem concludos os estudos tcnicos que identificaro a melhor forma de inclu-lo no ordenamento jurdico nacional. Do ponto de vista do Grupo Piloto, a contribuio solidria ter o mrito de comprovar a eficcia de esquemas de taxas aplicadas nacionalmente e coordenadas em nvel internacional tal como sugerido no Relatrio do Grupo Tcnico sobre Mecanismos Financeiros Inovadores em setembro de 2004 e eventualmente ensejar a considerao de instrumentos de tributao semelhantes, ainda que mais complexos. A estratgia a ser seguida consiste em trabalhar na implementao das propostas que se mostram viveis a curto e mdio prazos, ao mesmo tempo em que se procura estimular o debate em torno daqueles mecanismos de mais difcil implementao do ponto de vista tcnico e poltico. O mecanismo baseado nas passagens areas servir, nesse sentido, para demonstrar a viabilidade tcnica do conceito de fontes inovadoras, ao mesmo tempo em que propiciar a arrecadao de recursos significativos para aes de combate pobreza no mundo em desenvolvimento. Estima-se que, em seu primeiro ano de funcionamento, a contribuio possibilitar a arrecadao de cerca de US$ 300 milhes. A maior parte dos rendimentos a serem obtidos ser canalizada, tal como sugerido pelo governo francs, para a criao de uma Central Internacional para a Compra de Medicamentos (CICOM) contra as trs doenas que mais afetam os pases em desenvolvimento e prejudicam seus esforos para superao da fome e da pobreza, a saber, a AIDS, a malria e a tuberculose. No mbito do Grupo Piloto, os debates sobre a criao da CICOM so liderados pelo Brasil, Frana, Chile, Noruega e Reino Unido que passaram a compor o chamado core group da iniciativa da CICOM.
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Uma vez baseada em fonte de recursos considerada estvel e previsvel, a Central influir no mercado de medicamentos, viabilizando a aquisio de produtos em larga escala e de forma contnua, por meio de negociaes diretas junto a fabricantes e processos de licitao agrupados, alm de contribuir para a reduo dos preos e a diversificao dos mercados. Em conformidade com as premissas bsicas estabelecidas desde o lanamento da Ao contra a Fome e a Pobreza, a criao da Central no implicar o estabelecimento de novas e custosas estruturas administrativas. Prev-se, ao contrrio, que a CICOM funcionar ao abrigo de instituio j existente, ser dotada de secretariado enxuto e contar com o apoio de agncias parceiras (OMS, Unicef, UNAIDS, Fundo Global, Fundao Clinton e Fundao Gates) para desempenhar suas atividades principais, tais como licitaes, compra de medicamentos, controle de qualidade, distribuio e monitoramento18. A CICOM ter como foco inicial nichos de atuao em que poder obter resultados concretos em curto espao de tempo como o caso da interrupo da transmisso vertical (de me para filho) do HIV/AIDS, da aquisio de medicamentos de uso peditrico contra o HIV/AIDS, do fornecimento de anti-retrovirais de segunda linha e do financiamento de novos medicamentos contra a malria. A Central tambm atuar no fortalecimento do sistema de pr-qualificao de remdios da Organizao Mundial da Sade (OMS), com o que se espera favorecer a entrada de novos fabricantes de medicamentos sobretudo produtores de genricos em um mercado mais dinmico, inclusive mediante estmulo ao uso das flexibilidades em matria de propriedade intelectual previstas no acordo TRIPS. A idia da CICOM foi apresentada comunidade internacional em eventos margem da Reunio de Seguimento da
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Declarao de Compromisso sobre HIV/AIDS, em junho de 2006, nas Naes Unidas ocasio em que se consolidou amplo processo de consultas junto a representantes de organismos internacionais e da sociedade civil sobre a estrutura e o funcionamento da Central. A CICOM tambm foi tema de destaque na Primeira Reunio Plenria do Grupo Piloto sobre Mecanismos Financeiros Inovadores, realizado em Braslia no comeo de julho do mesmo ano. O lanamento da CICOM foi anunciado pelo Presidente Lula durante a abertura da 61a AGNU, como primeiro resultado concreto da Ao contra a Fome e a Pobreza, na presena, entre outros lderes, do Presidente da Frana, Jacques Chirac, do Primeiro-Ministro da Noruega, Jens Stoltenberg, do Presidente do Congo, na qualidade de Presidente da Unio Africana, Sassou-Nguesso, dos Presidentes de Comoros, Chipre, Crocia e Finlndia, do ento Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan, e do exPresidente dos EUA, Bill Clinton. Em suma, pode-se afirmar que, para alm da CICOM, o xito alcanado pela iniciativa manifesta-se no elevado grau de articulao poltica que os pases promotores da Ao contra a Fome e a Pobreza vm obtendo no contexto multilateral especialmente nas Naes Unidas e, em particular, no processo de seguimento e implementao do Consenso de Monterrey. A aprovao de resoluo indita sobre as remessas de emigrantes, o aprofundamento das discusses relativas a diversas formas de mecanismos inovadores de financiamento em vrios foros e a adeso de um crescente nmero de pases do prova do interesse que a iniciativa desperta. A reafirmao da temtica do desenvolvimento econmico e do combate fome e pobreza mediante fontes inovadoras ter contribudo, inclusive, para se gerar ambiente favorvel tomada de decises tambm no campo das fontes tradicionais de recursos como o anncio por parte de pases europeus, ao longo de 2005, de cronogramas especiais para elevao dos nveis de AOD ao patamar de 0.7% de seu PIB. A
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liderana e a capacidade de mobilizao do Brasil e de seus parceiros ensejam a continuidade da Ao contra Fome e a Pobreza nos prximos anos e o delineamento de novos projetos-piloto no campo dos mecanismos financeiros inovadores, com vistas ao efetivo cumprimento das Metas de Desenvolvimento do Milnio no prazo previsto.
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INTRODUO
As aes de cooperao externa do governo brasileiro na rea de AIDS respeitam os princpios que norteiam a cooperao SulSul, isto , as atividades de cooperao entre o Brasil e outros pases em desenvolvimento. A interlocuo e o intercmbio com outros pases tm contribudo, tambm, para o fortalecimento da resposta nacional. Alm disso, tm ampliado as oportunidades de cooperao com pases desenvolvidos, seja atravs de agncias oficiais de cooperao ou de organizaes da sociedade civil envolvidas com a resposta global de combate epidemia. Neste texto procuramos, de modo sumarizado, destacar alguns aspectos relevantes da resposta brasileira ao HIV/AIDS, bem como do esforo nacional de combate epidemia, com vistas ao compartilhamento de experincias com outros pases.
A RESPOSTA NACIONAL
No incio da dcada de 80, o aparecimento de uma nova doena a sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS) - gerou uma srie de mudanas nas estruturas de sade pblica em todo o mundo, como a reviso de prticas mdicas; a atualizao de normas universais de precauo no ambiente sanitrio; a busca continuada de novas linhas de investigao e pesquisa; e a concepo e
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Consultor Regional do UNAIDS para a Amrica Latina. Diretora do Programa Nacional de AIDS do Brasil.
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desenvolvimento de novas formas e estratgias globais de financiamento do setor pblico, entre outras. Essas mudanas foram inseridas no cotidiano de pesquisadores, de profissionais de sade, de formuladores de polticas pblicas, de legisladores e de lderes polticos mundiais. Nenhum agravo sade apresentou avanos de modo to rpido quanto a AIDS, no que concerne identificao etiolgica, modo de transmisso, mtodos de preveno, diagnstico e compreenso de sua patognese. A adequada e imediata implementao do mtodo epidemiolgico como instrumento e ferramenta essencial compreenso do novo fenmeno nosolgico justifica, em parte, a rapidez e a segurana com que foram formuladas respostas estratgicas, a partir das quais foram construdos os fundamentos de controle da doena no campo da sade pblica. Entretanto, apesar do carter mpar e singular que essas mudanas trouxeram prtica da sade pblica, que significou um reviver de boas prticas ao resgatar a essncia de sua abordagem, o marco referencial mais slido resultante de todo esse processo foi a participao comunitria. Ainda que de modo diverso e em diferentes nveis, a sociedade civil em todo o mundo mobilizou-se e envolveu-se no processo de resposta epidemia de AIDS. Nesse aspecto, a experincia brasileira impar, de uma riqueza imensurvel. Em nenhum outro pas h registro semelhante experincia do Brasil nessa rea. A partir de 1985, aps momentos iniciais de relutncia e dvida quanto caracterizao da nova doena como um problema de sade pblica, de acordo com a concepo clssica de magnitude, transcendncia e vulnerabilidade - parmetros de relevncia para tomada de deciso de carter poltico, o Governo Federal iniciou a normatizao
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tcnica, assim como a criao de estruturas e de um corpo funcional para responder nova demanda. Essa tomada de deciso foi decorrncia, em grande parte, da movimentao de setores da sociedade que demandavam o estabelecimento de aes imediatas e enrgicas. A concertao entre governo e sociedade, num processo muitas vezes conflituoso, mas sempre em comunho quanto aos objetivos finalsticos, gerou em nosso pas uma prtica na qual o exerccio dos direitos de cidadania e os compromissos do Estado convergem, visando ao alcance do bem comum. Esse processo encontrase em consonncia com os princpios estabelecidos na Constituio Brasileira e reflete normas e princpios que regem o Sistema nico de Sade (SUS), no entendimento de que o controle e a participao social so aspectos indispensveis e inalienveis do modus operandi do sistema pblico. O princpio constitucional que estabelece que a sade direito do cidado e dever do Estado tem sido, no campo da AIDS, o exemplo mais concreto de implementao de normas constitucionais na rea da sade. Esse processo transcorre respeitando, ao mesmo tempo, princpios cientficos, que so aplicados na formulao de normas programticas e na implementao de prticas baseadas na evidncia. Conforma-se, assim, o trip participao popular, controle social e prticas sanitrias cientificamente respaldadas. De modo distinto daquele eventualmente observado em outros pases, a participao social ocorre no apenas na execuo de atividades e na implementao de aes especificas, mas tambm no processo de formulao de polticas pblicas. A sociedade constitui ator privilegiado nas diversas instncias e fruns de tomada de deciso, de formulao de diretrizes, de estabelecimento de prioridades e de definio de normas tcnicas.
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O aporte de recursos pblicos ao movimento social mediante processo competitivo, por sua vez, tem gerado o desenvolvimento de alternativas operacionais eficazes, baseadas na realidade de campo e em consonncia com os princpios fundamentais dos direitos humanos. Essa mais uma caracterstica da Resposta Brasileira ao HIV/AIDS o respeito aos direitos humanos sob os mais diversos ngulos, como diversidade cultural, orientao sexual e outros. O permanente e profcuo engajamento na defesa dos direitos, como a luta contra a homofobia e o racismo, e a busca de estratgias visando eqidade no acesso aos bens e servios, por exemplo, tm caracterizado a resposta nacional, sob a perspectiva de enfoque multidisciplinar e multisetorial. Vale ressaltar que o respeito diversidade cultural tem seu limite estabelecido na fronteira entre a prtica decorrente da tradio cultural e o mtodo cientfico de preveno, assistncia e tratamento. A superao de barreiras, longe de gerar posies conflitantes ou antagnicas, tem procedido de modo parceiro e respeitoso, medida que so implementadas as mudanas necessrias para atingir o objetivo comum de controle da epidemia. A educao de pares tem sido um dos responsveis por esse sucesso na reconstruo de prticas e em sua adaptao nova realidade sanitria. Uma das grandes contribuies do movimento social tem sido a gerao de experincias apropriadas para o meio ao qual se dirige a interveno, a partir de sua realidade, contexto socioeconmico e cultural. Longe de representar aes de grande envergadura, pelas caractersticas e misso do prprio movimento social, essas aes constituem, acima de tudo, projeto-piloto para o desenvolvimento de tecnologias apropriadas. Com base nessas experincias de pesquisa e de ao, numerosas iniciativas, aps validadas, tm sido incorporadas ao vasto elenco de atividades, projetos e programas desenvolvidos em todos os nveis de governo, pelo terceiro setor e pela iniciativa privada empresarial, alm de serem utilizadas para compartilhamento e
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adaptao a outras realidades nas quais as referncias em comum so a presena do vrus e a adversidade do meio. Ao lado da parceria e construo de objetivos comuns, o movimento social tem exercido outra funo mpar no enfrentamento da AIDS o controle social das aes e do uso dos recursos pblicos, sua funo vocacional e primeira. Com o objetivo de aperfeioar esse processo, estabeleceu-se um sistema oficial de monitoramento e avaliao, acessvel a toda a comunidade, de modo a assegurar a transparncia no uso dos recursos pblicos e a instrumentalizar cidados e cidads em seu exerccio de fiscalizao e controle. Nesse longo processo de construo da resposta nacional, de carter multidisciplinar, multisetorial e, acima de tudo, inclusivo, diversos fatores contriburam para o sucesso das aes, o que resultou no reconhecimento internacional do Brasil como um dos pases que mais avanaram no cenrio mundial de combate epidemia do HIV. Alm do processo participativo na construo da resposta, fundamentada nos princpios de direitos humanos e controle social, vrios aspectos contriburam para a consolidao da imagem positiva do pas no cenrio internacional e, principalmente, para alavancar resultados satisfatrios e construir perspectivas sustentveis em direo ao futuro. A partir dos parmetros estabelecidos pelo trip - direitos humanos, participao e controle social, e normas tcnicas referendadas a partir de evidncias -, a Resposta Nacional estabeleceu entre seus princpios a indissociabilidade entre preveno e assistncia, muito antes de sua adoo pela Assemblia Geral das Naes Unidas, em sua sesso especial sobre AIDS, em 2001. A observao desse princpio pelo Brasil iniciou antes mesmo do lanamento de medicao especfica em 1996 - os antiretrovirais. J na dcada de 1980, o fortalecimento
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das estruturas e capacidades tcnicas dos servios assistenciais ocorriam pari passu com o investimento e proposio de estratgias de preveno. Aes de assistncia e tratamento j eram entendidas, ento, como componente essencial do fortalecimento e da ampliao das aes preventivas. Buscava-se ressaltar o papel da equipe de sade como ferramenta fundamental no processo educativo, particularmente por sua ascendncia junto a uma sociedade medicocntrica. Sob esse ngulo, estabelece-se outro conflito para a implementao do novo paradigma, o da participao social, que chegou a ser visto como intromisso indevida no apenas nas questes prprias e exclusivas dos servios de sade, mas, acima de tudo, como impropriedade tcnica em funo do background da maioria da militncia e dos ativistas. A comunicao de massa foi desde os primeiros momentos um dos sustentculos da disseminao da informao e gerao de debate em torno do tema HIV/AIDS no Brasil. Cumpre ressaltar o importante papel desempenhado pela mdia como poderosa vertente no processo de educao continuada, papel esse que perdura ainda hoje. A objetividade das mensagens governamentais e sua nfase em questes consideradas polmicas - ou at mesmo tabu - na grande maioria dos pases, tais como sexualidade, prticas sexuais e uso de preservativo, constitui caracterstica marcante da resposta brasileira ao HIV/AIDS, em que pesem as dificuldades iniciais devidas a presses por parte de setores religiosos conservadores. Tambm nesse caso prevaleceram a evidncia cientfica e a necessidade de ao imediata. Os frutos desse enfoque so sobejamente conhecidos; o Brasil no aguardou que importantes segmentos sociais conservadores se convencessem da importncia dessa abordagem direta e clara, mas fez da poltica de Estado um instrumento dessa mudana.
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Longe de esgotar os aspectos essenciais que fizeram da Resposta Brasileira referncia mundial e exemplo de poltica de Estado, finalizamos esse captulo introdutrio abordando alguns cenrios da poltica de acesso universal ao tratamento antiretroviral. Cada vez mais, o acesso universal, eqnime e gratuito terapia antiretroviral consolida-se como poltica de Estado. No apenas o acesso universal, mas o conjunto de aes, normas e alocao adequada de recursos da poltica nacional na rea de AIDS se transformaram, ao longo do tempo, em poltica referenciada tecnicamente, controlada pela sociedade e integralmente assumida como uma poltica do Estado Brasileiro. Mudanas de gesto nos mais diversos nveis no geraram alteraes na linha originalmente traada. Geraram, sim, ampliao progressiva da abrangncia das aes, aperfeioamento do processo e introduo de avanos tecnolgicos e adoo de novas estratgias, decorrentes da inovao disponvel e de novas realidades do mosaico que representa a epidemia. Alm do compromisso tcnico daqueles que tm gerenciado o processo, podemos afirmar que o controle social e os resultados alcanados so fatores preponderantes desse evento, singular na implementao de polticas pblicas em nosso pas e na maioria dos pases em desenvolvimento. A deciso legal adotada em novembro de 1996 foi precedida de um processo de avaliao tcnica ao longo dos meses que a antecederam, aps longa mobilizao social. errneo creditar a apenas um fator causal essa deciso. Houve uma concertao de esforos; compromisso e compreenso do problema por parte da equipe tcnica; demanda social; sensibilidade poltica em avaliar e prover a forma legal e os recursos necessrios que se somaram ao ambiente apropriado para implementao de novas tecnologias e insumos na rede do Sistema
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nico de Sade, fruto de um longo processo de desenvolvimento de capacidade instalada. Entretanto, a deciso poltica por si s, independentemente das circunstncias de seu entorno, foi magnnima, pelas implicaes econmicas e pelos riscos de fracasso que poderiam advir de sua implementao. Por outro lado, representou a incorporao clara e explcita do princpio constitucional vigente, mas nem sempre observado - sade direito do cidado e dever do Estado. No mbito externo, enfrentaram-se crticas de renomados cientistas e pesquisadores, de organizaes e de organismos internacionais. Considerava-se que, pelo menos naquele momento, o Brasil no teria capacidade suficiente para administrar tcnica e operacionalmente deciso de tal envergadura, em particular devido ao carter inovador e relativamente desconhecido da terapia antiretroviral, com exigncias de sofisticao tcnica e tecnolgica. Alm disso, a deciso implicava o gerenciamento de dezenas de milhares de tratamentos, bem como o acompanhamento clnico, laboratorial e psicossocial dos pacientes arrolados. Desconhecia-se ou duvidava-se que o pas se havia preparado ao longo dos anos que se antecederam para esse momento. Contudo, a educao continuada de profissionais de sade e a implantao dos avanos tecnolgicos, to logo disponveis, eram caractersticas da Resposta Brasileira. Diante dos desafios de magnitudes e origens diversas a enfrentar, a mquina pblica foi mobilizada. Estado, usurios do SUS e organizaes de pessoas vivendo com HIV somaram-se num esforo gigantesco. A constatao do xito da poltica nacional de HIV/AIDS sobreveio to logo avaliou-se o primeiro ano de implantao. Os resultados foram: queda substancial da mortalidade por AIDS, reduo expressiva das internaes e decrscimo significativo da ocorrncia de enfermidades oportunistas. Logo se constatou uma alta relao custobenefcio - o investimento passou a representar reduo de gastos e
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seu conseqente redirecionamento para outras atividades igualmente prioritrias. Do desafio ao reconhecimento internacional, que perdura at os nossos dias; e os desafios se avolumam, a medida que novos problemas advindos da prpria terapia surgem, fato este inerente a qualquer interveno mdica, principalmente quando envolve o aporte de medicamentos. O aumento constante dos gastos decorrentes da poltica estabelecida, em funo da necessidade crescente de importao de produtos sob patente, fator adicional de preocupao. A utilizao das flexibilidades previstas pelo Acordo de TRIPS pode representar alternativa para garantir a sustentabilidade da poltica de acesso universal e gratuito, j que o pas se encontra tecnologicamente praparado para ampliar seu elenco de produo nacional de antiretrovirais. A partir desse cenrio multifacetado, multidisciplinar e multisetorial, por vezes conflitivo e desafiador nas esferas poltica, social e tecnolgica, o Brasil iniciou o estabelecimento de polticas pblicas visando ao compartilhamento de experincias com outros pases, na perspectiva de fomentar enriquecimento mtuo, a partir de intercmbio respeitoso, mutuamente soberano, no mbito da cooperao Sul-Sul, bilateral ou trilateral/triangular.
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internacionais, pelos governos de pases desenvolvidos e em desenvolvimento e pela sociedade civil. O primeiro sinal positivo foi a mensagem de que sim, era possvel para um pas em desenvolvimento, com caractersticas mistas de renda mdia e de baixa renda, adotar a terapia combinada para o tratamento da AIDS e ser bem sucedido. A progressiva consolidao do processo e seu continuado sucesso do ponto de vista de resultados - a adeso ao tratamento e o no aparecimento de altos nveis de resistncia viral - estabeleceu de modo definitivo o parmetro de referncia. xxx A no adeso ao tratamento, a descontinuidade da poltica adotada e, conseqentemente, o aparecimento de altas taxas de resistncia viral, o que poderia resultar em alta incidncia de novas infeces com vrus resistentes terapia, foram alguns dos aspectos tcnicos discutidos internacionalmente, com relao aos riscos que o Brasil enfretaria na implantao da poltica nacional de HIV/AIDS. Essa preocupao no se confirmou - estudos demonstram elevada taxa de adeso ao tratamento, similar dos pases desenvolvidos, e excelente resposta teraputica, com gerao de taxas de resistncia dentro do esperado para a terapia anti-retroviral. Apesar das dificuldades enfrentadas, o pas tem honrado seu compromisso oramentrio, em nvel adequado para o atendimento das necessidades das pessoas vivendo com HIV/AIDS. A cooperao tcnica do Brasil na rea de AIDS tem-se dado por intermdio de diversos mecanismos, tais como: (i) celebrao de acordos formais entre governos, em geral precedidos por processos de rpida implementao entre as reas tcnicas dos Programas Nacionais de AIDS; (ii) por meio do Centro Internacional de Cooperao Tcnica, iniciativa conjunta do Governo Brasileiro e do
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UNAIDS, estabelecida em 2005; e (iii) mecanismos de cooperao trilateral. Deve-se ressaltar que, independente da modalidade ou estratgia utilizada, os princpios que regem a cooperao externa brasileira so o respeito autonomia nacional; a observncia dos princpios de direitos humanos; e a perspectiva de intercmbio de experincias, longe do tradicional enfoque de cooperao na perspectiva de assistncia tcnica. Intercmbio pressupe oportunidade de aprendizagem para ambas as partes, conforme estabelecido no princpio fundamental da cooperao horizontal: nenhum pas to rico que no necessite receber e nenhum to pobre que nada tenha a oferecer. As aes de cooperao externa foram iniciadas em 1996. Em maio daquele ano, realizou-se, no Rio de Janeiro, a Oficina de Planejamento Estratgico de Cooperao Horizontal para a Preveno do HIV/AIDS entre os Pases da Amrica Latina e do Caribe. Como atividade ltima dessa Oficina, conformou-se o Grupo de Cooperao Tcnica Horizontal da Amrica Latina e do Caribe em HIV/AIDS (GCTH), que desencadeou uma ampla articulao entre os pases da regio, promovendo e incrementando aes de cooperao bi e multilateral entre esses pases. Atualmente, o GCTH rene 21 Programas Nacionais de DST e AIDS da regio, que buscam respostas concertadas e otimizadas para o enfrentamento da epidemia. O estabelecimento dessa instncia de cooperao foi uma iniciativa brasileira, em atividade integrada com o Chile e a Argentina, e constitui referncia do processo implementado pelo Brasil para a cooperao com os pases da Amrica Latina. Antes mesmo da criao do GCTH, contudo, foram desenvolvidas algumas atividades de carter internacional, em geral com reduzido grau de institucionalizao. Desde 1989, por exemplo, so realizados, anualmente, os Seminrios Brasil-Frana (a Frana foi
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o primeiro pas com o qual o Brasil firmou acordo de cooperao na rea). Essa iniciativa conjunta tem possibilitado o intercmbio de experincias entre os dois pases, o aperfeioamento de tcnicos brasileiros naquele pas e tem gerado oportunidades de exposio da experincia brasileira a pesquisadores e cientistas franceses. Trata-se, portanto, da mais longa cooperao tcnica na rea de AIDS, que perdura at os nossos dias. Em novembro de 1997, realizou-se em Salvador, Bahia, o I Curso Internacional de Planejamento, Administrao e Avaliao de Programas de Doenas Sexualmente Transmissveis - DST/HIV para Pases de Lngua Portuguesa (PALOPs). Posteriormente, foi organizada misso tcnica de delegaes de Angola, Moambique, Guin-Bissau e So Tom e Prncipe a Braslia, na qual comearam a se definir os termos dos projetos de cooperao tcnica com aqueles quatro pases. Esse curso marcou o incio da cooperao com pases do continente africano. Foi tambm por volta desse perodo que tiveram incio tratativas com os governos de El Salvador e do Peru, que resultaram nos primeiros projetos de cooperao tcnica formalmente firmados com pases da Amrica Latina e do Caribe. A cooperao com Cuba, igualmente iniciada em 1997, de modo informal, com doao de equipamentos e capacitao de pessoal, foi formalizada nos primeiros meses do ano 2000, tendo sido posteriormente renovada at 2003, em funo do seu xito inicial. Ainda naquela poca, foi implementada uma srie de atividades pontuais de cooperao, negociadas em carter informal e a partir de contatos diretos entre os distintos Programas Nacionais de DST/AIDS, principalmente no mbito do GCTH.
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A cooperao com os pases africanos de lngua inglesa teve sua semente lanada em meados de 1999. Essa aproximao surgiu por iniciativa do Ministrio das Relaes Exteriores, em resposta a demandas de aes efetivas de cooperao encaminhadas s embaixadas brasileiras na frica do Sul, Nambia, Qunia e Zimbbue. Nesse sentido, realizaram-se duas misses, em agosto e novembro de 1999, com o intuito de elaborar um diagnstico situacional, bem como de levantar reas de interesse mtuo para futuros projetos de cooperao tcnica. Por solicitao do UNODC, essas misses incluram uma reunio com a SADC (South African Developing Countries), visando a articular a cooperao por intermdio desse organismo multilateral. A partir dessas misses, foram definidos como pases com maiores possibilidades de desenvolver projetos e atividades de cooperao tcnica com o Brasil a frica do Sul e a Nambia - o primeiro, em funo da sua importncia regional e da gravidade da epidemia, e o segundo, alm desses fatores, em funo do comprometimento e interesse demonstrados. Naquela oportunidade, o Brasil ofereceu frica do Sul transferncia de tecnologia para a produo do AZT, com o apoio tcnico da Fundao Oswaldo Cruz. Ainda assim, fora do continente americano, com os pases lusfonos da frica que o processo de cooperao marcha com mais celeridade. Os projetos com esses pases, intermediados pela Agncia Brasileira de Cooperao (ABC), buscam fortalecer as respostas nacionais s DST, HIV e AIDS, o que produz impacto em diversas reas consideradas prioritrias pelos Planos Nacionais de Luta contra a SIDA (PNLS) dos PALOPs, como preveno, aconselhamento, assistncia, vigilncia epidemiolgica, capacitao da sociedade civil, apoio legislativo e gesto de programas. Cabe ressaltar o grau de flexibilidade desses projetos, o que tem permitido sua adequao s diferentes necessidades de cada pas, com vistas implementao de uma resposta eficaz. A partir dessa perspectiva de prioridade, foi
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lanada, em 2005, iniciativa envolvendo pases lusfonos da frica (Guin Bissau, Cabo Verde, So Tom e Prncipe) e Timor Leste, em parceria com o UNICEF, cuja linha de cooperao estabelece o compromisso do Brasil em prover todos os medicamentos antiretrovirais nacionalmente produzidos a todos os pacientes que se inserem nos critrios de elegibilidade. Isso significa o compromisso brasileiro na proviso de insumos, com vistas ao acesso universal terapia, ressalvada a condio da origem nacional do medicamento. Estima-se que aproximadamente 10 mil pacientes necessitem de tratamento nesses pases. Foram includos nessa estratgia de cooperao, ademais, dois pases latino americanos - Bolvia e Paraguai. Um dos obstculos para a implementao imediata da cobertura universal a dificuldade que enfrentam os pases na identificao dos pacientes, uma vez que o diagnstico laboratorial da infeco pelo HIV condio indispensvel para elegibilidade. A parceria com o UNICEF tem o compromisso de fornecer testes rpidos para o diagnstico sorolgico, o que representa importante passo para o alcance de um dos objetivos da iniciativa. Deve-se ressaltar, contudo, que o mbito dessa cooperao no se restringe ao suprimento de anti-retrovirais, mas envolve um amplo elenco de atividades que, em ltima instncia, visam auto-suficincia dos pases no manejo clnico dos pacientes, na implementao de aes de preveno e no fortalecimento da sociedade civil. A promoo e o respeito aos direitos humanos fundamentais, a reduo do estigma e da discriminao, como nos demais acordos estabelecidos, tm sido o eixo de referncia do projeto.
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acordo de cooperao, a partir de suas necessidades e interesse, e segundo os limites da capacidade nacional em explorar determinada rea temtica. Respeitados esses parmetros, as reas que tm sido objeto de cooperao mais freqentemente so: