A independncia de Kosovo - questes sobre autodeterminao dos povos, soberania estatal e reconhecimento de Estados

A proximidade da declarao de independncia do Kosovo, anunciada por seu Parlamento "para os prximos dias", suscita simultaneamente um medo poltico e um debate terico. O medo se concentra especialmente naqueles pases que se poderiam chamar "multinacionais" ou "multitnicos", como a Espanha, a Rssia e, mesmo, o Reino Unido. Para os governos destes pases, a independncia do Kosovo, claramente apoiada na distino tnica entre a maioria de origem albanesa e a minoria srvia que habitam a provncia, poderia legitimar as reclamaes e aes secessionistas de grupos no Pas Basco, na Catalunha, na Esccia, na Chechnia, na Valnia, em Flandres, e em tantos outros lugares na Europa, rompendo com o quase-dogma da inviolabilidade das fronteiras do continente, estabelecido no ps-guerra e confirmado pela Ata de Helsinque (1975). O debate terico, por sua vez, aborda uma questo complicada: como conciliar o direito autodeterminao dos povos e a soberania estatal e sua inviolabilidade territorial? Comecemos pelo debate terico. Oficialmente, o termo "autodeterminao dos povos" mencionado pela primeira vez na Carta das Naes Unidas, em seus artigos 1, pargrafo 2, e 55. Em ambos os excertos, mencionado como "the principle of equal rights and self-determination of peoples", princpio que deveria balizar o desenvolvimento de relaes amistosas entre as naes ("to develop friendly relations among nations"). Note-se, no entanto, que a Carta menciona o princpio da autodeterminao, e no o direito autodeterminao. No entender de juristas que analisaram os "travaux prparatoires" da Carta das Naes Unidas, inclusive Hans Kelsen, no era inteno dos autores do documento estabelecer um direito autodeterminao, mas, antes, um princpio de ao poltica, um dogma das relaes inter-estatais, indissocivel dos direitos iguais. Ora, naquele momento o que se pretendia era regular as relaes entre Estados e, embora ento j se pudesse falar de outros sujeitos de Direito Internacional, ainda era o Estado o sujeito por excelncia das normas jurdicas internacionais. No caberia, pois - a interpretao do prprio Kelsen - falar em direito de povos, mas, sim, de Estados. Segundo Kelsen, a utilizao dos termos "naes" e "povos" na Carta responde a uma finalidade semntica, com o intuito de conotar a fraternidade dos povos, dos seres humanos, da humanidade, alijando de certa forma a frieza das relaes meramente polticas, entre Estados, e no a uma finalidade jurdica. O prprio nome da Organizao o afirma: apesar de ser Naes Unidas (inclusive porque "Organizao dos Estados Unidos" seria absolutamente inapropriado, por motivos bvios...), os membros da organizao so Estados, e no "naes" e "povos", termos que, ademais, sofrem de uma notvel impreciso conceitual. "Naes" e "povos" querem dizer, pois, na Carta da ONU, "Estados". O princpio da autodeterminao dos povos, dessa forma, pode ser interpretado, na Carta das Naes Unidas, como o princpio da soberania estatal, o princpio de que cada Estado responsvel por suas decises internas e externas, e no admite interveno ou interferncia. A noo de que a autodeterminao dos povos era um direito inerente a cada povo remonta s idias liberais e iluministas do sculo XVIII. Deve-se dizer, a propsito, que a Revoluo Francesa no consagrou esse direito - as idias e aes revolucionrias baseavam-se no entendimento de que a nao era a fonte fundamental de legitimidade poltica, e no poderia ela ser ameaada por desejos autonomistas ou secessionistas de

grupos minoritrios dentro dela. Tal como o conhecemos na atualidade, o direito autodeterminao uma construo poltico-jurdica do sculo XIX e, especialmente, do sculo XX. Seja como for, a idia j existia, e a Carta das Naes Unidas rompe com ela, ao no reconhecer explicitamente a autodeterminao como direito dos povos, mas, sim, como princpio de ao estatal no plano das relaes internacionais. Sero as prprias Naes Unidas, no obstante, que reformaro sua idia original cristalizada na Carta de San Francisco. Em dezembro de 1960, a Assemblia Geral aprova a famosa resoluo 1514 (XV), intitulada "Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples", fruto incontestvel da luta anticolonialista, que atinge seu pice no prprio ano de 1960, com a independncia de mais de uma dzia de ex-colnias europias na frica. A resoluo faz referncia, no segundo pargrafo de sua consideranda, ao mesmo "princpio dos direitos iguais e da autodeterminao dos povos". A inovao, no entanto, no tarda a vir: no segundo pargrafo operacional, afirma categoricamente que "todos os povos tm o direito autodeterminao; em virtude desse direito, determinam livremente seu status poltico e perseguem livremente seu desenvolvimento econmico, social e cultural". Embora no tenha sido a primeira resoluo a estabelecer a autodeterminao como direito dos povos (a pioneira foi a resoluo 421 D (V)), seu carter universalizante, bem como o contexto histrico em que foi produzida, conferem-na a simbologia de marco no tratamento, pelas Naes Unidas, da questo da autodeterminao. Deve-se entender "povos", mais uma vez, com o significado de "Estados"? A opinio de juristas : no. Pode-se chegar a essa concluso analisando a resoluo como um todo. O primeiro pargrafo declara que "a sujeio de povos [peoples] subjugao, dominao ou explorao estrangeira contrria Carta das Naes Unidas". Embora possa haver casos em que um Estado, submetido a uma potncia estrangeira, resguarde ao menos formalmente - sua soberania, contra-intuitivo que uma comunidade poltica no-independente, por fora de dominao estrangeira, continue sendo um Estado faltar-lhe-ia o elemento da soberania. Mais adiante, em seu pargrafo quinto, a resoluo afirma que "medidas imediatas devero ser tomadas, em Territrios sob Tutela e sem Governo Prprio [Trust and Non-Self-Governing Territories] ou em todo outro territrio que ainda no alcanou a independncia, para transferir todos os poderes aos povos desses territrios". V-se com clareza que a meno feita aos povos que no vivem em um Estado soberano - povos coloniais, em outras palavras. A resoluo 1514 estabelece, portanto, um direito dos povos, e no dos Estados. O direito autodeterminao se estende apenas aos povos sob regime colonial? Uma vez mais, apelemos aos juristas, cuja resposta : no. A resoluo 1514 estabelece claramente que "todos os povos tm o direito inalienvel completa liberdade" (consideranda). Evidentemente, especial ateno foi dada aos povos colonizados, o que se justifica pelo momento histrico e poltico que se vivia naquele incio dos anos 1960. No foi inteno da Assemblia Geral, no entanto, restringir o alcance do direito declarado. O direito autodeterminao inalienvel a todos os povos. Uma confuso muito comum que se faz a suposta complementaridade entre autodeterminao e statehood (na falta de um termo em portugus), segundo a qual o exerccio da autodeterminao de um povo implica a criao de um Estado para aquele povo. o que se tem visto, a propsito, na questo da independncia de Kosovo. Curioso que esta uma confuso difundida inclusive entre estadistas - o que legitima

o medo que a independncia kosovar tem disseminado. O Direito Internacional, no entanto, tem uma resposta a esse receio... Examinemos, inicialmente, o que diz a resoluo 1514. Em seu pargrafo sexto, declara a resoluo que "qualquer tentativa com vistas ruptura parcial ou total da unidade nacional e da integridade territorial de um pas incompatvel com os propsitos e princpios da Carta das Naes Unidas". Em vez da resposta, tem-se um imbrglio em sua totalidade: como se pode compatibilizar a autodeterminao dos povos, que, no limite, poderia implicar a secesso de um povo de um Estado original e a criao de um novo Estado, com a soberania estatal e a integridade territorial e nacional? O que implica, de fato, autodeterminar-se? Em 24 de outubro de 1970, a Assemblia Geral aprovou a resoluo 2625 (XXV), "Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in accordance with the Charter of the United Nations". Reafirmando as provises da resoluo 1514, declara que "em virtude do princpio dos direitos iguais e da autodeterminao dos povos consagrado na Carta das Naes Unidas, todos os povos tm o direito de determinar livremente, sem interferncia externa, seu status poltico e de perseguir seu desenvolvimento econmico, social e cultural, e todo Estado tem o dever de respeitar esse direito de acordo com as provises da Carta". A resposta confuso (se se pode dizer assim) criada pela resoluo 1514 vem em seguida, como uma clara limitao do exerccio do direito autodeterminao: o sexto pargrafo da resoluo declara que "nada nos pargrafos anteriores pode ser interpretado como autorizando ou encorajando qualquer ao que dismembre, total ou parcialmente, a integridade territorial ou a unidade poltica de Estados independentes e soberanos que observem o princpio dos direitos iguais e da autodeterminao dos povos como acima descritos e que possuam, portanto, um governo que represente a totalidade do povo do territrio, sem distino de raa, credo ou cor (1)." Como todo direito, o exerccio do direito autodeterminao encontra limites no exerccio de outros direitos titulados por outras pessoas jurdicas. Conforme amplamente reconhecido pelo Direito Internacional, o Estado tem o direito a defender sua soberania, sua independncia e sua integridade territorial. Da mesma forma, todo povo tem o direito de decidir livremente sobre seu estatuto poltico no mbito do Estado em que viva. Este o direito autodeterminao: o direito autonomia, o direito de decidir sobre si mesmo. Ora, o exerccio da autonomia no implica necessariamente o exerccio da secesso, do separatismo. Cada povo autnomo sempre que puder participar plenamente, e em p de igualdade com outros povos que eventualmente convivam com ele no territrio do mesmo Estado, na formulao da vontade poltica nacional - e no se encontrou melhor forma de se faz-lo seno pelo exerccio da democracia. Sua autonomia se exerce plenamente no processo democrtico, principalmente pelo voto, no mbito de uma sociedade em que se reconheam os direitos fundamentais dos indivduos e das coletividades (a propsito, o direito autodeterminao reconhecido como direito fundamental pelos Pactos de Direitos Civis e Polticos e de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ambos de 1966). Dessa forma, um povo s tem o direito secesso quando, teoricamente, se lhe nega o exerccio da autodeterminao - em outras palavras, quando no politicamente representado no Estado em que vive e/ou quando esse Estado no lhe garante seus

direitos, com base em discriminaes ilegais de qualquer natureza. Como reconhecido pela doutrina, a ilegalidade no gera direitos. Assim, dessa forma, se um povo empreender a separao territorial e a criao de um outro Estado de forma ilegal, em violao ao prprio princpio da autodeterminao, sua situao, do ponto de vista do Direito Internacional, ilegal. O que isso implica? Implica que esse novo Estado ter dificuldades em ser reconhecido internacionalmente por outros Estados. Aqui entramos num outro captulo, profundamente ligado ao processo de independncia do Kosovo, e tema importantssimo no Direito Internacional: o reconhecimento de Estados. Existem basicamente duas correntes tericas quanto ao reconhecimento de Estados. Para a primeira delas, o reconhecimento um ato atributivo, pelo qual terceiros Estados atribuem quele que reconhecido o carter de verdadeiro Estado. Segundo essa corrente, um Estado s existe quando reconhecido por pelo menos um outro Estado. Para a segunda - muito mais aceita na atualidade -, o ato de reconhecimento declarativo, i. e., um Estado apenas declara que reconhece em outra comunidade poltica o carter de Estado. A implicao bvia que um Estado, para existir, no precisa ser reconhecido pelos demais; a partir do momento em que rene os elementos fundamentais para constituir-se como Estado - povo, territrio, soberania (e, por conseqncia, governo independente) -, passa a ser um Estado, titular de direitos e deveres que independem do relacionamento com outros Estados (como o direito de defender sua soberania e o dever de no-interveno). evidente, no entanto, que o reconhecimento de Estado - ato jurdico por excelncia tem motivaes polticas. Para alm disso, qualquer Estado que no seja reconhecido pelos demais fica impossibilitado de exercer plenamente uma srie de competncias nas relaes internacionais: no envia nem recebe legaes, no participa de organizaes internacionais, seus agentes no gozam de imunidades e privilgios, no celebra tratados etc. Sua atuao poltica , enfim, extremamente limitada. Todo Estado almeja o reconhecimento pela comunidade internacional, ainda que dele prescinda para existir. O medo que rodeia a provvel independncia de Kosovo justificado do ponto de vista poltico, mas no do jurdico. A situao de Kosovo peculiar: ali ocorreu mais do que um conflito; houve, isso sim, um crime contra a humanidade, reconhecido pela comunidade internacional. Claramente, um povo - kosovares de origem albanesa - foi no apenas alijado da plena participao na formao da vontade poltica nacional e, portanto, foi impedido de exercer seu direito autodeterminao, mas foi tambm alvo de um genocdio. Sob essas circunstncias, plenamente aceitvel, segundo o Direito Internacional, que Kosovo deseje constituir-se como um Estado parte, separando-se da Repblica Srvia. Kosovo tem os elementos jurdicos e polticos para faz-lo. Tem o direito ao exerccio de sua autodeterminao, e conta com o apoio das Naes Unidas, dos Estados Unidos e da Unio Europia. Washington e Bruxelas prometeram reconhecer Kosovo, o que um asset poltico poderoso para um Estado recm-constitudo, que, ademais, ter de enfrentar a oposio da Srvia e da Rssia. O mesmo no se pode dizer de outras regies em que, por toda a Europa, convivem sociedades "multitnicas" e "multinacionais". Espanha, Reino Unido, Blgica, Sua,

entre outros, so democracias consolidadas, em que seus povos constituintes (bascos, catales, vales, flamengos, romanches, escoceses, ingleses...) participam do processo poltico democrtico e so titulares de direitos amplamente reconhecidos e defendidos. evidente que nacionalismo e identidades nacionais so assuntos complicados, que nem sempre se enquadram no mbito das normas jurdicas. O fato , no entanto, que o Direito Internacional no legitimaria a independncia de uma dessas regies, a menos que empreendida em livre acordo com o Estado cujo territrio seria desmembrado. No parece haver espao para um efeito domin na Europa, caso Kosovo declare sua independncia. A independncia de Kosovo legtima do ponto de vista do Direito Internacional. Os kosovares - assim como os srvios - tm o direito de definir seu futuro e de deixar para trs as marcas de um passado conturbado. Chegou a hora de os Blcs superarem seus seculares ressentimentos e de, aprendendo com a Europa Ocidental, amalgamarem seus esforos na construo de um futuro poltica e economicamente promissor.

(1) Vale a pena reproduzir o texto original: " Nothing in the foregoing paragraphs shall be construed as

authorizing or encouraging any action which would dismember or impair, totally or in part, the territorial integrity and political unity of sovereign and independent States conducting themselves in compliance with the principle of equal rights and self-determination of peoples as described above and thus possessed of a government representing the whole people belonging to the territory without distinction as to race, creed or colour". Para uma discusso sobre a evoluo do tratamento da autodeterminao no mbito das Naes Unidas, v. Duursma, Jorri C. Fragmentation and the International Relations of Micro-States: self-determination and statehood. Cambridge: CUP, 1996, Chapter I, Right of self-determination.