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Dissertação_Direito Coletivo Urbano (1)

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  • INTRODUÇÃO
  • 1 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
  • 1.3 A POLÍTICA URBANA E A QUESTÃO FUNDIÁRIA
  • 1.4 O ESTATUTO DAS CIDADES
  • 1.4.1 A gestão democrática e as sanções
  • 1.5 O PLANO DIRETOR
  • 1.5.1 Os planos territoriais
  • 1.6 O PARCELAMENTO DO SOLO
  • 1.6.1 Os parcelamentos ilegais de solo
  • 1.6.2 O desenvolvimento sustentável
  • 1.6.3 As restrições urbanísticas
  • 2 O DIREITO COLETIVO URBANO
  • 2.1.1 O Direito Coletivo (ao bem estar) urbano
  • 2.2 O USUCAPIÃO COLETIVO
  • 2.3 O USUCAPIÃO COLETIVO ADMINISTRATIVO
  • 3 A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
  • 3.1 OS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA
  • 3.1.1 O Direito Coletivo como instrumento de regularização fundiária
  • 3.1.2.1 A regularização fundiária de interesse social
  • 3.1.2.2 A regularização fundiária de interesse específico
  • 3.1.3 O Programa Cidade Legal
  • 4.1 OS ASPECTOS PENAIS
  • 4.1.1 A responsabilidade e o crime
  • 4.2 O PODER DE POLÍCIA NO CAMPO URBANÍSTICO
  • CONCLUSÃO

UNIVERSIDADE DE RIBEIRÃO PRETO FACULDADE DE DIREITO “LAUDO DE CAMARGO” MESTRADO EM DIREITO

EDUARDO AUGUSTO LOMBARDI

DIREITO COLETIVO URBANO: A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE LOTEAMENTOS CLANDESTINOS E IRREGULARES COMO EFETIVAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Ribeirão Preto 2010

EDUARDO AUGUSTO LOMBARDI

DIREITO COLETIVO URBANO: A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE LOTEAMENTOS CLANDESTINOS E IRREGULARES COMO EFETIVAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

Dissertação apresentada à Universidade de Ribeirão Preto UNAERP, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Direito. Área de Concentração: Direitos Coletivos, Cidadania e Função Social do Direito. Orientador: Prof. Dr. Lucas de Souza Lehfeld

Ribeirão Preto 2010

Ficha catalográfica preparada pelo Centro de Processamento Técnico da Biblioteca Central da UNAERP - Universidade de Ribeirão Preto -

L842d

Lombardi, Eduardo Augusto, 1965 Direito coletivo urbano: regularização fundiária de ocupações clandestinas e irregulares como efetivação da função social da propriedade / Eduardo Augusto Lombardi. - Ribeirão Preto, 2010. 155 f. Orientador: Prof. Dr. Lucas de Souza Lehfeld. Dissertação (mestrado) - Universidade de Ribeirão Preto, UNAERP, Direito, área de concentração: Direitos coletivos, Cidadania e Função social do direito. Ribeirão Preto, 2010. 1. Direito. 2. Direito coletivo. 3. Função social – Direito. 4. Urbanismo – Direito. I. Título. CDD: 340

.

Dedico este trabalho ao Criador e Senhor de todas as coisas. .

Agradeço Aqueles que iluminaram meu caminho e cooperaram para a regularização de minha vida no decorrer deste estudo. .

Sérgio Endrigo . Ninguém podia entrar nela. Bardotti. Ninguém podia dormir na rede Porque na casa não tinha parede. Mas era feita com muito esmero Na rua dos Bobos Número zero.” Vinícius de Morais. não Porque na casa não tinha chão. Ninguém podia fazer pipi Porque penico não tinha ali.“Era uma casa Muito engraçada Não tinha teto Não tinha nada.

a concretização do direito à moradia e propriedade. embora isoladas. notadamente a Lei Federal de Loteamentos e Parcelamento do Solo e o Código Florestal. levando-se em consideração os aspectos do Estatuto das Cidades. Moradia e cidadania. convertendo-a em propriedade. . com a instituição do Programa Minha Casa Minha Vida (Lei nº. nos últimos 50 anos. por meio do reconhecimento e da legalização da moradia. 11. notadamente na ordem econômica e patrimonial. Diante da incessante busca de soluções para os problemas de ocupação urbana. por ações concretas especialmente em São Paulo que criou e efetivou o Comitê de Regularização Fundiária (Cidade Legal) e. é precursora de uma nova etapa do resgate da cidadania. Palavras-chave: Direito Coletivo Urbano. Urbanismo. sob o ponto de vista (doutrinário e jurisprudencial) da evolução dos direitos humanos. Função social. ainda que aparentemente irregular ou clandestina. Propriedade clandestina e irregular. diante da legislação em vigor.RESUMO Direito Coletivo Urbano: A regularização fundiária de loteamentos clandestinos e irregulares como efetivação da função social da propriedade. recentemente. De outro plano. sob forte influência do florescer do Direito Coletivo e sua função na sociedade. se opõe e confronta com as regras efetivamente traçadas para obtenção destes direitos. o estudo pretende demonstrar que é possível resgatar a dignidade e a cidadania de grupos de indivíduos excluídos socialmente. A busca de solução para estes e outros conflitos legais é o objetivo principal deste estudo. como a primeira lei nacional de regularização fundiária para a concretização dos ideais traçados constitucionalmente. no direito brasileiro. a partir da visão das constituições até as atuais normas legais e as experiências positivas de iniciativas de Governos Estaduais e Municipais.977/09) pelo Governo Federal. A evolução do Direito Urbano.

Of another plan. converting it in property. Social function. that created and it executed Landed Regularization's Committee (Legal City) and recently with the first national law of landed regularization that instituted the Program My House My Life (Law nº. since the vision of the constitutions until the current legal norms and the positive experiences of State and Municipal. is precursory of a new stage of the rescue of the citizenship. . the study intends to demonstrate that it is possible to rescue the dignity and the citizenship of individuals' groups excluded socially. of the Federal Government. by means of the recognition and legalization of the home. Urbanization. by concrete actions especially in São Paulo. being taken into account the aspects of the Statute of the Cities.977/09). The evolution of the Urban Right in the last 50 years.ABSTRACT Urban collective right: landed regularization of clandestine and irregular occupations as effectuation of the function of the property. in the Brazilian right. due to the available legislation. especially in the economical and patrimonial order. for the materialization of the ideals drawn constitutionally. Before incessant search of solutions for the problems of urban occupation. the materialization of the right to the home and property. under strong influence of blooming of the Collective Right and her function in the society. Home and citizenship. under the point of view (doctrinaire and jurisprudential) of the evolution of the human rights. 11. Keywords: Urban Collective Right. Clandestine and irregular property. although seemingly irregular or clandestine. especially the Federal Law of Divisions into lots and Subdivision of the Soil and the Forest Code. is opposed and it confronts with the rules indeed drawn for obtaining of these rights. The solution search for these and other legal conflicts is the main objective of this study. although isolated initiatives of Governments.

............................................... 35 1... 86 2.................. 52 1.......... 49 1............................................6............... 50 1......1 OS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA .............2 O USUCAPIÃO COLETIVO ............................................1 Os parcelamentos ilegais de solo .1 A gestão democrática e as sanções ............ 17 1........................... 73 2....................................................................................................................................... 22 1.................................................................................SUMÁRIO INTRODUÇÃO .......... 101 .1................................................. 88 3 A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA .....................................6 O PARCELAMENTO DO SOLO ............4 O ESTATUTO DAS CIDADES ................. 64 2.............................................................................. 101 3............................ 95 3....... 62 2 O DIREITO COLETIVO URBANO ............................1 Os planos territoriais..........................................................1 O Direito Coletivo (ao bem estar) urbano ..............................5 O PLANO DIRETOR ....... 60 1...................3 A POLÍTICA URBANA E A QUESTÃO FUNDIÁRIA ................................1......5...6................................2 O DESENVOLVIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NAS CONSTITUIÇÕES FEDERAIS ...1 OS PRÍNCIPIOS E A FUNÇÃO SOCIAL DO DIREITO NO MEIO AMBIENTE URBANO ........................3 O USUCAPIÃO COLETIVO ADMINISTRATIVO .................................1 O Direito Coletivo como instrumento de regularização fundiária .......................................6........................................................................ 82 2................................................................................................................................................................... 47 1........................................................ 27 1..........................................................1 OS ELEMENTOS DE DIREITO COLETIVO E A TUTELA COLETIVA DE DIREITOS ......................4 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NO DIREITO COLETIVO URBANO. 10 1 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE... 64 2.................................. 56 1.........................................................................................................................4.3 As restrições urbanísticas ........ 50 1..............................2 O desenvolvimento sustentável ..........................

... 116 4 A TUTELA COLETIVA PENAL................. 11.......................... CIVIL E ADMINISTRATIVA DE OCUPAÇÕES CLANDESTINAS E IRREGULARES .......2 A regularização fundiária de interesse específico .........2............................................3 O Programa Cidade Legal ......................................... 113 3... 141 4.......................................2 O PODER DE POLÍCIA NO CAMPO URBANÍSTICO ...................................... 109 3................... 146 REFERÊNCIAS ....... 137 4.......................3................. 143 CONCLUSÃO ............................................977/2009: instrumentos legais de regularização fundiária ........................ 104 3............. 137 4.. 145 ...2......................................1 OS ASPECTOS PENAIS.... 127 4..........1 A regularização fundiária de interesse social ............................1...................................1 A responsabilidade e o crime .........1.......2 A Lei nº.....1...................................3 A CARACTERIZAÇÃO COMO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DA OMISSÃO DAS AUTORIDADES MUNICIPAIS NA FISCALIZAÇÃO DO USO DO SOLO .........................................................1.......................................................................................................................1.......

apesar de simples. possibilitando um avanço em relação à tutela coletiva. Nesta concepção. Direitos classificados não como novos. diante das novas formas de operacionalizar a regularização fundiária. mas como nova compreensão de valores. como o direito de propriedade e seus fins. Formas estas instituídas recentemente pela Lei Federal n. para si e para a comunidade. Reconhece-se a angústia em estudar e escrever sobre um assunto tão complexo que envolve e cerca a propriedade imóvel e quais as conseqüências desta transição do vedado e oneroso para o permitido e incentivado. diversos do paradigma processual de cunho individualista. o instituto da propriedade. pública ou privada. despertam acirrados debates diante da visão diferenciada quanto a importantes e fundamentais conceitos de institutos jurídicos complexos. Buscou-se a base de estudos na concretização do respeito aos Direitos Coletivos. de 7 de julho de 2009 – primeira lei brasileira de regularização fundiária – que complementa o Estatuto da Cidade e estabelece novos paradigmas para tentar incorporar os princípios da função social e tornar efetivo os princípios constitucionais de cidadania e da dignidade.977. tendo em vista que um titulo de propriedade. dirigido à coletividade com . e a função social do direito e sua aplicação. mais social. tal como a transição verificada entre o Estado Liberal e o Estado Social que proporcionou o reconhecimento de novas formas de conceber o direito.º 11. na atualidade. outros serviços básicos. proporciona ao seu detentor a confirmação da origem e a identificação dos cidadãos e a segurança para se sentirem partes integrantes do sistema e buscarem.Introdução 10 INTRODUÇÃO Esta pesquisa inicia-se em uma época de transição. por meio da conquista da moradia digna. sendo este o objetivo da grande área de estudo que originou o presente trabalho. posicionando-o em igualdade de valores com os direitos individuais e os direitos públicos. que têm contribuído para atingir diversos anseios dos operadores do direito com a efetivação de diversos preceitos constitucionais nos quais o coletivo sobrepõe-se aos interesses pessoais e pela relevância de seu conteúdo. mais humano.

mas. e de forma a se manter o equilíbrio e não se perder as conquistas do próprio direito. em todos os povos. não excluíndo os próprios compradores que. vitimas da falta de planejamento e do descaso dos poderes públicos. com um custo (invisível) próprio e social elevado. optam pela clandestinidade. destacar a Função Social dos Direitos Coletivos. no início da década de 90. Entretanto. cada qual com suas próprias características. e ali . quando não havia qualquer preocupação urbanista ou social. por diversas discussões e debates enquanto participante da comissão de regularização fundiária. até a sua efetiva regularização e efetivação dos direitos sociais. Por comodidade político-administrativa de todos os interessados. em quase totalidade. adquiriram imóveis oriundos de parcelamentos irregulares. enquanto sujeitos de direito. representando o Poder Público Municipal. executados de forma diferente do projeto aprovado. buscando o fim social do direito de propriedade. bem como diante do contato direto com os moradores das referidas áreas no decorrer dos anos. muitas vezes de proporções catastróficas. sem registro do respectivo projeto. tendo como questão central do estudo o seu parcelamento e a sua inserção no meio ambiente construído. especificamente na utilização da propriedade urbana enquanto utilidade para a sociedade e não somente para o proprietário. inclusive contato pessoal nos loteamentos clandestinos. ou seja. tentando inserir no contexto a sua função social. por inúmeros motivos. conjuntamente com técnicos do Poder Executivo Municipal e Representantes do Ministério Público. por inúmeras razões. notadamente pela não intervenção na formação de novos núcleos até a própria conivência. a baixo custo. uma vez que não há Direito sem um Fim Social. ou totalmente clandestinos.Introdução 11 amplas possibilidades de resgate da cidadania e recuperação da dignidade e igualdade material dos tutelados. diante do escasso mercado imobiliário. enquanto liberdade. Debates estes que ocorriam ora através dos proprietário de áreas que não conseguiram. Buscou-se. de forma relevante. não só no Brasil como em todo o planeta. centenas de anos antes. aqueles que. A própria origem do direito de propriedade e sua função no ambiente urbano foi amplamente questionada. tornando-os irregulares ou totalmente clandestinos. Tal questão causa preocupação há muitas décadas. A pesquisa iniciou-se anos atrás. realizar o regular parcelamento.

e as restrições legais à utilização da propriedade. formal. e especialmente as áreas de preservação ambiental. como efetivo instrumento de inclusão social. como o Plano Diretor. cujas ações devem ser totalmente diferenciadas das aqui apresentadas. inclusive com danos para toda a coletividade. consagrou-se o usucapião coletivo. Neste contexto. pela conquista do título de propriedade. foram tratadas conjuntamente com as experiências efetivas da Política Nacional Urbana. em sua maioria por problemas meramente formais e excesso de requisitos prévios e burocracia exagerada. notadamente afetadas pelas restrições urbanísticas. de vidas. que em nenhum momento há concordância com a invasão de terras produtivas ou socialmente utilizadas. bem como a utilização de métodos coercitivos. Ao Município sempre coube a responsabilidade (ou a falta) pelos parcelamentos do solo. em nosso País. o ambiental e o urbano. podem ter resgatados os valores sociais da propriedade. e deixar claro. Sendo favorável a regularização fundiária. de moradia digna e cidadania. a sua evolução. iniciada pela própria Constituição Federal. pela Lei da Ação Civil Pública e pelo Estatuto da Cidade. em tempos de reconhecer novos valores aos antigos institutos e a disponibilidade de novos instrumentos legais. é sério o temor na forma de sua efetivação. sempre indiscriminadamente utilizados e sem qualquer . onde. diante destas novas formas de regularização e aquisição da propriedade. bem como da posição contrária à ocupação de áreas de risco. Dentre as formas de aquisição da propriedade e as questões fundiárias. e as conseqüências da aplicação destes novos instrumentos. todas conhecidas entre nós. em não se buscar sérios critérios de equilíbrio. de grande parcela da população. Cumpre ressaltar. consagraram a nova visão coletiva do direito. pelo Código do Consumidor. se forem executados sem responsabilidade na sua concretização. entre o social. para minimizar as perdas e os danos já causados. a dignidade e a cidadania com o reconhecimento e o respectivo registro imobiliário da aquisição de sua propriedade.Introdução 12 ergueram suas residências e fixaram moradia sem conseguir a regularização. resgatando a dignidade com a efetividade dos direitos sociais. especificamente no nosso campo de estudo e pesquisa.

aprovando-se o novo projeto pela demarcação. Compreende-se que o problema deve ser solucionado como um conjunto de interesses inseridos dentro do complexo sistema social e não isoladamente. por se entender que. às restrições urbanísticas e ambientais. neste trabalho. estadual e municipal. memoriais. aos arruamentos. a fim de adequar a situação à legislação. buscam minimizar os efeitos catastróficos desta omissão. sofrendo profundas alterações em seus conceitos. a partir da regularização da propriedade. em que pesem os esforços anteriores. para elaborar diagnósticos. as tentativas de busca da solução legal. até então severas e impeditivas na aprovação da regularização fundiária.Introdução 13 controle efetivo. plantas. na maioria das vezes com seus crimes impunes. criando-se as matriculas respectivas isoladamente ou de forma coletiva em condomínios. implantar a infra-estrutura necessárias e as alterações do projeto aprovado e irregularmente executado ou. recebe assessoria técnica do Estado para editar as leis municipais específicas para as ocupações. Somente no século XXI evoluíram as legislações federal. às áreas verdes. o Poder Público contempla a questão da regularização de forma séria e com disponibilização de recursos financeiros e de mão-de-obra especializada para os trabalhos técnicos que demandam as regularizações. diante do caso concreto. por não atenderem e aceitarem a situação urbana consolidada quanto à infraestrutura básica. proliferaram por todo o País. pela primeira vez. Assim. em níveis estadual e federal com o apoio do Poder Judiciário e do Ministério Público. dentre outros programas. na maioria das vezes. especialmente após a Constituição Federal de 1988. o Programa “Cidade Legal”. tornando estes imóveis. Assim. para efetivar especificamente as regularizações fundiárias. irregulares ou clandestinos. às áreas institucionais. pelas novas regras. foram criados instrumentos legais. levantamentos planialtimétricos e identificação de restrições especiais. o Município. com acompanhamento pessoal de seu desenvolvimento. As etapas buscadas em toda regularização são a efetivação do reconhecimento do direito de propriedade e a implantação das obras de infra- . e somente agora. à área mínima de lotes. aptos ao registro imobiliário e. cujo custo inviabilizou. Destaca-se. do Estado de São Paulo. somente recentemente.

mesmo que existam inúmeras críticas e diversos defeitos técnicos jurídicos. cuja situação pode ser considerada irreversível. advindos da desordenação urbana e da clandestinidade.Introdução 14 estrutura básica e outras intervenções pelo Município. diminuindo as exigências para ampliar o acesso aos bens e serviços públicos. ainda. O referido programa visa à garantia da função social da propriedade imobiliária urbana nas cidades. Ações efetivas estão em andamento. da mesma forma. invasões. a ampliação de qualquer núcleo ou ocupação devem ser severamente coibidas para contornar e/ou minimizar os problemas. o dever e a capacidade de exercer tal controle e fiscalização são do Município e este deve ser responsabilizado. tema deste estudo.977. ocupações ou. denominada Programa Minha Casa Minha Vida. com a finalidade de promover o reconhecimento dos direitos sociais e constitucionais de moradia e qualidade de vida digna. bem como para o combate à ilegalidade nos parcelamentos do solo e ao descaso social urbano.º 11. Estado ou Sociedade. para fornecer meios à reurbanização. Lei Federal n. As leis em foco permitem à autoridade administrativa. de grande valor para a concretização da função social da propriedade. ao Poder . incluindo o Chefe do Poder Executivo que. para toda a sociedade. sem se poder avaliar os impactos de determinadas conseqüências como é o caso de favelas. O poder. entende-se que a impunidade deve ser repensada e devem ser ampliadas as possibilidades de tipificação das sanções aos responsáveis e co-responsáveis. O início de amplas ações a respeito do saneamento do meio ambiente urbano é possível. Verifica-se ainda que. de 2009. recentemente. tem-se o instrumental necessário para minimizar a exclusão social de grande parcela da população. caracterizando-os como improbidade administrativa. Estes programas de regularização fundiária urbana ganharam substancial reforço a partir da edição do Estatuto das Cidades e. com a redução dos custos para os registros e a primeira legislação federal especifica. notadamente os agentes públicos e políticos. Assim. Novas formações. no resgate da cidadania e da inclusão social destas comunidades. localizadas notoriamente em áreas de risco. deve ser responsabilizado pelos atos e omissões no descumprimento da legislação federal.

Serão explorados os contextos sociais. com foco constitucional e coletivo e com grandes conflitos de princípios. de forma a corrigir ou coibir. não existe a pretensão de se propor qualquer generalização ou mesmo um modelo ideal. portanto. Acreditase que. Ao mesmo tempo. diretamente. nestas. em função da existência de poucos estudos que tratam do tema na realidade brasileira. a reprimir ou prevenir. mas apenas em artigos esparsos e comentários pessoais do ponto de vista jurídico. no texto da própria lei 11. Há. as diferentes abordagens de elaboração de projetos de regularização da propriedade e resgate da cidadania.977/09. cuja solução será outra.Introdução 15 Judiciário (sempre quando instado). como é indicado pela literatura. . na parte final do trabalho. políticos e espaciais em que esses projetos serão a base da intervenção. Estes assentamentos humanos coletivos se caracterizam por ocuparem áreas utilizadas como moradia. aos Municípios e Serviços de Registro de Imóveis inúmeras possibilidades de ação. Em relação ao caráter exploratório e qualitativo deste estudo. instrumentos legais para a regularização fundiária e o combate à clandestinidade e à irregularidade. Embora o conhecimento sobre regularização fundiária seja bem difundido em diversos países. ao Ministério Público e. incluindo-se a discussão sobre procedimentos para a inclusão da opinião da população e de resultados de avaliação pós-ocupação nas tomadas de decisão. excetuando-se as impróprias ou com riscos. O universo de pesquisa foi constituído de loteamentos clandestinos e irregulares nas áreas urbanas consolidadas e as ações efetivas para a sua regularização. Serão apresentadas e avaliadas. é um dos grandes problemas que figura com grande número de ações individuais. no Brasil há pouca literatura e as tentativas práticas estudadas demonstraram que estes conceitos ainda estão em estágios primários. haverá maior probabilidade de se encontrar práticas de regularização com relativo sucesso. ainda que de interpretação pessoal sem respaldo em culta doutrina. Por ser assunto recente. na atual sociedade urbana moderna. A escolha destes assentamentos se deu pelo fato de serem setores excluídos da legislação com um número elevado de situações de fato. à sua própria integridade e da sociedade. este estudo se caracterizou por ser do tipo exploratório.

a partir das atuais ações na contribuição para a transformação desta realidade. A carência é conhecer e aplicar os novos instrumentos na busca do equilíbrio no meio ambiente urbano. . atendendo às suas funções e a melhoria da qualidade de vida dos seus habitantes.Introdução 16 mas sim trazer informações sobre a aplicação dos conceitos de direito coletivo urbano. quanto a abrigar seus habitantes de forma digna e saudável. A aplicação do instrumental jurídico e sua efetiva aplicação serão objeto de melhores e mais profundos estudos e conclusões futuras. na realidade brasileira urbana.

uma delimitação do direito conforme as necessidades da vida em sociedade. gozo. perpétuas. buscando harmonia entre os princípios da propriedade privada e da função social da propriedade. No decorrer da história do homem surgiram diversas concepções para procurar explicar sua natureza.A função social da propriedade 17 1 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE Em tempo de transformações o sagrado e natural direito à propriedade amadureceu. Sem esta nova conformação o direito de propriedade não preexiste ao perfil que se impõe hoje com novo aspecto. ou seja. . bem como da empresa que opera o mercado e da propriedade privada. mas sim adaptação do direito patrimonial. Nery afirma que: Já não é mais possível preservar a idéia de que o contrato opera efeitos apenas entre as partes que o celebram. elásticas e sociais e. num ambiente que favoreça os interesses sociais e coletivos. unitárias. pois o direito de propriedade é vinculado às normas legais sem que seu exercício venha a lesar direitos de terceiros. acima de tudo. expressão jurídica máxima da liberdade deve ser estudado não apenas sob o ponto de vista de sua base subjetiva. um sentido funcional de promoção social que ultrapassa os limites da funcionalidade do ato e do negócio. É por isso que o contrato. a propriedade não como um direito subjetivo do proprietário. que exige um exercício contínuo de sociabilidade. Entende-se tal concepção não como limitação. éticas para poder exercer. Rosa M. trazendo consigo características gerais. absolutas. de forma plena. coletivas. o direito de uso. dispõem-se a representar um papel que se ponha contra essa finalidade científica do direito. Apoiada pela melhor doutrina. Os institutos do direito de obrigações não podem abdicar de sua função construtiva de uma sociedade mais justa. Não pode o contrato. A. fruto da mais elaborada técnica jurídica. hoje. novo contorno. Há na compreensão moderna do contrato. mas uma função social do detentor da riqueza. como mera experiência particular de um sujeito. ou seja. disposição e reivindicação. exclusivas. para entendermos. utilizado contrariamente à sua finalidade social e de bem-estar coletivo. devendo gerir seu patrimônio no interesse de todos.

Ibid. . p. equilibrando a relação em que houver a preponderância de situação de um dos contratantes sobre a do outro. a sua aplicação aos contratados de consumo. São Paulo: Método. quando Código Consumerista reconhece a possibilidade de uma clausula considerada abusiva declarar nulidade de um negócio. inicialmente pelas previsões gerais que constam dos seus arts.035. São Paulo: RT. acima referido. Introdução ao pensamento jurídico e à teoria geral do direito privado. p. Rosa Maria de Andrade.078/1990. 421 e 2. sob o ponto de vista de sua base objetiva e. a razoabilidade. 239-240. 2007. acrescenta Flávio Tartuce: Sintonizado com o princípio da função social do contrato. mas justo e equilibrado. os contratos devem ser interpretados de acordo com a concepção do meio social em que estão inseridos. Função social dos contratos: do Código de Defesa do Consumidor ao Código Civil de 2002.A função social da propriedade 18 da manifestação da liberdade negocial das partes.. mas também. 3 884 a 886. bem como de outros dispositivos 2 legais específicos. 168-169. Valoriza-se a eqüidade. que merecerão um estudo detalhado. não se pode afastar a importância do art. ato unilateral vedado expressamente pela própria codificação emergente. esta totalmente antenado com a intervenção estatal nos contratos e com aquilo que se espera de um direito moderno. Flávio. não trazendo onerozidade excessiva ou situações de injustiça às partes contratantes. Com importante contribuição.. 1 2 3 NERY. de sua função social. 51 do CDC para a nova visualização dos pactos e avenças celebrados sob a sua égide. de forma harmônica e não contraditória. p. Ora. o bom senso.. O autor. afastando-se o enriquecimento sem causa. [. parágrafo único.. e principalmente. TARTUCE. O princípio da função social é decorrência da razão de ser do direito como um elemento da sociabilidade e de mantença da totalidade do tecido social. restrita. Com o Código Civil de 2002 temos uma ampliação do uso do principio da função social dos contratos. completa: A liberdade de contratar será exercida em razão e nos limites da função social do contrato. grifo da autora. nos seus arts. garantindo que a igualdade entre elas seja respeitada. 2008. [.] A primeira tentativa relevante de trazer ao nosso sistema o princípio da função social dos contratos ocorreu com a promulgação da Lei 8. em princípio. 249.] Pela vanguarda dessa nova visão. porque não 1 dizer.

E. ° XXIII e 170 III da Constituição Federal ali estão por inspiração da Constituição alemã de 1919 (Constituição de Weimar). da mesma maneira. somente é fundamental quando cumpre sua função social. destaques da autora. ações positivas. poderão ser implementadas na busca de melhores condições de vida a milhões de pessoas resgatando. por inspiração dos civilistas Martin Wolff Otto Von Gierke. arrematando. a cidadania e a dignidade de possuir um endereço. culturalmente explorador e naturalmente apropriador.não se compadece de uma consideração voltada.977/09. adverte a autora que o direito real de propriedade. p. como complexo lógico-jurídico necessário para a sua plena fruição. Um requisito tão banal para todos que possuem moradia regular. mas de conseqüências devastadoras para aqueles que não o possuem. in fine. Entretanto.. que . que no art. de atender também a interesses sociais. conforme Rosa M A Nery. 153. razoabilidade e proporcionalidade. para o atendimento e satisfação apenas dos interesses pessoais de um titular. a questão. 2008. notadamente na Europa. Ibid. entre usufruir e contribuir para uma sociedade menos egoísta e. aliás. 5.A. eis o desafio: o equilíbrio entre valores pela ponderação. tiveram suas estruturas plantadas apenas após a Constituição Federal de 1988. cit. 171. pois significa total exclusão social. com a edição da Lei nº. no sistema jurídico brasileiro. loc. mas cumpre um papel (uma função) dentro do 5 regime jurídico posto. embora de inspiração divina. Os fundamentos da função social da propriedade. todos os outros institutos jurídicos . estabeleceu. 11. estão sendo efetivadas (ainda que tardias) e novas perspectivas. os princípios de que „a propriedade obriga ‟ (Eigentum verpflichtet) e da „função social da propriedade ‟ (Gebrauch nach 4 Gemeinen Besten). citando Nery-Nery: Como já se disse os arts. efetivamente. embora isoladas. Assim. a tornar-se sustentável e a dividir. solidária e fraternal em constante evolução.A função social da propriedade 19 Eis a fórmula. para Rosa M. salvo normas sanitárias e de desapropriação.como. afirma que: Assim deve ser visto o direito de propriedade. Entretanto. . exclusivamente. Nery: 4 5 NERY-NERY apud NERY. conscientizar o ser humano.

009/90).g.A função social da propriedade 20 Pode-se compreender o direito real de propriedade como esse feixe de interações que „juridiciza‟ aspectos velhos e novos da vivência social do homem quanto ao gozo jurídico e econômico de seu patrimônio material.416). .ao sistema real de solidariedade social com institutos como o da servidão (CC 1378 a 1.ao sistema de responsabilidade ex re.ao sistema de garantias reais (penhor.°).510) e ao sistema de propriedade fiduciária (CC 1. porém. .361 caput). Tudo isso é expressão da função social da propriedade dentro do sistema. . onde os tratados obrigatoriamente integram as 6 NERY. e que o contrato e a propriedade são instrumentos tradicionais utilizados para esse fim.às limitações impostas pela finalidade econômica e social do bem (CC 1.389) e o da superfície (CC 1.à destinação da coisa (CC 1.411).419 a 1. Adverte. anticrese e hipoteca .413). CC 1.377). notadamente os de cunho patrimonial que.aos sistemas de segurança real-pessoal. verificada na Europa Comunitária. . em decorrência dos chamados direitos de vizinhança (CC 1. .390 a 1. 184. Na medida em que cabe também ao direito privado prover o sistema jurídico de mecanismos e instrumentos capazes de permitir que o Estado organize a economia ou intervenha nela. a habitação (CC 1.414 a 1.º a 6. desenvolvida. .722). o uso (CC 1. 26.315 caput).277 a 1. CC 1. A tendência de superação dos Estados Nacionais.à instituição do chamado bem de família (CC 1. 176 caput.711 a 1. 20. .às limitações decorrentes dos planos diretores das cidades ou do Estatuto da Cidade.ao sistema de responsabilidade ex re. como bases de sustentação de uma sociedade solidária. 225 §§ 4. devem orientar-se pela pós-moderna. . 170 III e VI. . em decorrência das chamadas obrigações „propter rem‟ (v.à tratativa jurídica do chamado patrimônio mínimo (Lei 8. Conforme se deduz a função social é instituto jurídico indissolúvel do exercício de qualquer direito. é perfeitamente atual e necessário que se diga ter a empresa uma função social consentânea com os princípios que o direito privado pretende 6 ver realizados. bem como na medida em que a empresa adquire diversas formas jurídicas para poder operar o mercado. trazidas pela nova ordem econômica mundial. Aspectos que respeitam: .°).369 a 1. para além do comando da Carta Política (CF 5. José Rodrigues Arimatéa: ética.314).°. pela boa fé e pela lealdade. 2008. 216. 253.412 e 1. a partir do aparato técnico de mecanismos institucionais como o usufruto (CC 1. 186. 182.228 § 1. p.313). além dos princípios que os norteiam.às limitações impostas pela proteção ambiental (CC 1228 § 1.336 I. .à técnica dos registros públicos imobiliários e de títulos e documentos. Todo o panorama constitucional da propriedade privada e a sua disciplina nas legislações ordinárias ainda não receberam o impacto das novas tempestades que se avizinham. . .° XXII a XXVI. e 243).CC 1. 185 parágrafo único.

Este raciocínio atribui novas formas de intervenção estatal para estes novos tempos. o direito de propriedade sobre eles e cada dia mais limitado. opondo os indivíduos aos grupos. bem por isso. mais escassos e. 7 8 ARIMATÉA. A distribuição geopolítica das nações. As cidades devem ser sustentáveis. estando condicionado ao interesse coletivo. pois os conflitos já não são mais inter-individuais. É nesse contexto que o Poder Público é obrigado a intervir. o Brasil apresenta promissoras intenções legislativas. p. o que requer a equilibrada atuação estatal Não se questiona que a propriedade. Deve-se buscar o equilíbrio impondo limitações e restrições ao seu uso. diante dos tratados comunitários e integradores. Esta deve ser a regra social imposta nestes novos tempos e. bem destaca as transformações vividas pela propriedade privada : „como consecuencia de las técnicas de la planificación y de la ordenación del territorio. . São Paulo: Lemos Cruz. 43. após o término da Guerra Fria e as novas tendências do Direito. difuso e social. Mas. harmonizando-o com as novas exigências públicas. O campo deve ser sustentável. e não é demais repetir. 7 notadamente. O aumento da população mundial torna os bens. más que una transformación de la propiedad que genera nuevas limitaciones del derecho. Um dos maiores estudiosos do direito civil na Espanha José Luis de Los Mozos. certamente. lo que se ha producido verdaderamente.42-43 Ibid. de relações múltiplas. gerando tensão e instabilidade social pela ausência do Estado. a propriedade imóvel continuará sofrendo duras limitações. haja vista que a nova ordem não prescinde do contrato e nesse particular lembramos. no campo do urbanismo e do meio ambiente. passaram a ser multifudiários. em boa hora..A função social da propriedade 21 Constituições dos Estados. ésta no podría circular y el contrato careceria casi enterammente de función pratica‟. interesses antagônicos de grupos. mesmo diante da nova ordem econômica mundial. terá seu lugar de destaque. certamente provocarão novas mudanças em todo o cenário 8 jurídico mundial e a propriedade não ficará incólume a estas novidades. influenciará a disciplina jurídica do direito de propriedade. não interessam somente a pessoas determinadas. p. ha tenido lugar una nueva delimitación de los objetos sobre los que recae el mismo. ou até mesmo grupos se opondo aos grupos. O Direito de Propriedade: limitações e restrições públicas. as sábias palavras de Messineo: „Si no se admitiera la riqueza (la propiedad) privada. José Rodrigues. sujeitos a propriedade. mediante la incorporación en muchos casos a la actuación de aquellos del concepto de „finca funcional‟‟. 2003.

a sonhada justiça social no Brasil. Supremo Tribunal Federal. através da atuação do direito. 6. Já não são tão recentes. embora ainda isoladas.R. o fato de ter sido construído no local um prédio em desacordo com a lei municipal não confere ao recorrente o direito de. CIVIL. C. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. 2ª Turma. 9 também ele.F.org. mesmo porque o seu exame. 2010. no caso. no RE 176. decidiu o Supremo Tribunal Federal. ADMINISTRATIVO. 5º.F.1 OS PRINCÍPIOS E A FUNÇÃO SOCIAL DO DIREITO NO MEIO AMBIENTE URBANO Ao transpor os conceitos capitulados pela Lei nº. . III.836: EMENTA: CONSTITUCIONAL.A função social da propriedade 22 Que estes novos tempos tragam. IV . já existia a lei que impedia o tipo de imóvel no local. .O direito de edificar é relativo. DIREITO DE CONSTRUIR. Novos conceitos e novas definições. demandaria a comprovação de questões. . Acesso em: 15 abr. Vanêsca Buzelato Prestes pontua que: 9 BRASIL. não conhecido.938/81 para o espaço urbano. .0/UserFiles/File/16Constitucionalidade%20da%20limitao%20do%20direito%20de%20construir%20_%20limitao%20a dministrativa_STF.E. de forma equilibrada. Relator: Min. surgidas a partir do novo século. precursoras de novos direitos e deveres ou de novo perfil para tradicionais instituições jurídicas.br/utilitarios/editor2. pela doutrina e pela produção jurisprudencial serão de enorme contribuição para se firmarem estas novas concepções e conceitos de propriedade e função social do direito. Recurso Extraordinário nº 178836 / SP .pdf>. quando foi requerido o alvará de construção. onde as estatísticas demonstram que somos campeões em produzir riquezas e misérias em igual escala e que.SÃO PAULO. Brasília. Disponível em: <http://saopaulo. o que não ocorreu. Inocorrência de direito adquirido: no caso. II. Recorrentes: Antônio Cesar Novaes e outros. 8 de junho de 1999. art. 1. Ademais. infringir a citada lei.Inocorrência de ofensa aos §§ 1º e 2º do art. como Relator o Min. encontre-se o equilíbrio entre capital e social diante das novas orientações e disposições legais. Carlos Velloso. ações para efetivar-se a limitação administrativa ao direito de propriedade. I. Recorrido: Município de Ribeirão Preto e Outro. Assim.. Carlos Veloso. em razão de sua função social no contexto urbano.Inocorrência de ofensa ao princípio isonômico. 182. XXII e XXIII. dado que condicionado à função social da propriedade: C.

. enquanto referência na decisão dos casos difíceis típicos da matéria ambiental em conflito com o urbanismo. A linguagem jurídica tem muito de comparação e proporção. os serviços postos à disposição do mercado consumidor (emprego. lazer. Sobretudo no espaço urbano. apontar a sua característica evolutiva histórica de referência interpretativa à condição de norma que. Descrever a trajetória do princípio constitucional. realiza um esforço teórico para a compreensão do fenômeno da interpretação da norma constitucional a respeito do conceito de propriedade e moradia.). na visão contemporânea da nova hermenêutica. criada pela palavra. Vanêsca Buzelato (Org. enquanto sede de reconhecimento de direitos. a relação com os empreendimentos e a infra-estrutura urbana. no planejamento da cidade. 2006.. cultura. notadamente modificado ao ambiente natural. Belo Horizonte: Fórum. O presente trabalho. 10 11 PRESTES. 27. o qual pressupõe a presença do homem e todos os aspectos do espaço construído que interagem e repercutem no ambiente. a fim de efetivamente buscar-se o equilíbrio 10 ambiental no espaço urbano. mesmo quando não explícita. significa. habitação. alçados hoje à definitiva categoria de norma de efetividade reconhecida. à dignidade da pessoa humana e à necessidade de se harmonizar o conceito de cidadania neste contexto social.A função social da propriedade 23 [.] para o planejamento. necessariamente precisamos adotar o conceito contemporâneo de meio ambiente.). p. algo que se sustenta e se estabelece a partir de uma estrutura de proporcionalidade. mas que não basta para sustentar a pretensão do jurista que busca explicações mais precisas para a finalidade científica do direito. conforme leciona Rosa Maria de Andrade Nery11. a avaliação. a repercussão social e o impacto econômico destes. Na avaliação dos impactos. 2008. etc. p. Para tanto. segurança. 20. segundo a maioria dos autores. traçando um percurso histórico dos princípios na hermenêutica jurídica. NERY. embora inspirado e com visão configurada na prática de implementação de regularização fundiária. Temas de Direito Urbano-Ambiental. ressalta-se a relevância do princípio. é imprescindível considerar o processo de urbanificação. a indução. produza eficácia interpretativa plena. a redução dos impactos visando o equilíbrio ambiental nas cidades. e a utilização das técnicas de ponderação na colisão dos princípios que afetam especialmente os princípios constitucionais do desenvolvimento e da ordem econômica e da precaução na interpretação de importantes questões desenvolvimentistas relacionadas à proteção ambiental. .

atribuindo-lhe relevância internacional e valores como a eticidade. torna operante o princípio da solidariedade. a passagem de Aristóteles. . Inúmeros autores afirmam que o Código Civil. pois tanto o positivismo quanto o direito natural devem nortear seus caminhos para as normas de convivência em sociedade. ressalta as preocupações da tensão criada entre o direito ideal e o direito para a vida prática.. que transcende os territórios e nações. a sociabilidade e a operabilidade. cit. Atendendo aos anseios da nova sociedade.]. loc. em Política (1252). segundo a mesma autora que.. notadamente no que diz respeito ao interesse público e ao social. como princípio fundamental. hoje globalizada. Entretanto. visa à igualdade social ainda que somente exista um modo de pensar o direito. a família [. que atingiu o que se chama de nível de auto-suficiência e que surge para tornar possível a vida e 13 subsiste para produzir as condições de uma boa vida. a partir da orientação constitucional de construir uma sociedade livre. ao discursar sobre a sabedoria jurídica e o direito como arte. Ibid. A primeira comunidade de várias famílias para a satisfação de algo mais que as simples necessidades diárias é o povoado [.. preponderam fatores tais que os interesses sociais devem sempre merecer redobrada atenção respaldados na Constituição Federal que direciona o exercício do direito privado submisso à sua função social. não se pode compreender o direito só como arte. p. 2008. justa e solidária.. na atualidade. notadamente o de propriedade. para o equilíbrio fundamental da sociedade. o Código Civil. 20. de 1916.A função social da propriedade 24 “A experiência social é marcada pela presença do homem em situação de permanente convívio com os seus semelhantes”12. de 2002. com o seguinte teor: A comunidade que se constitui para a vida de todos os dias é por natureza. já insculpidas no Código Civil de 2002.]. citando a exposição de Norberto Bobbio em que enfrenta. entre outras. pois o método jurídico-científico.. foi elaborado com o objetivo de manter os privilégios do individualismo e. 12 13 NERY. ciência ou técnica. A comunidade perfeita de vários povoados é a cidade.

respeitados os limites éticos e o distanciamento do intérprete em relação ao seu objeto de estudo – ou situação de aplicabilidade da norma –. requerida pela colisão entre princípios que demanda a ponderação. na sua grande maioria. de aplicações de princípios consagrados na quase totalidade dos ordenamentos constitucionais do mundo ocidental. que repercute na questão clássica da tripartição dos poderes e dos mecanismos de freios e contrapesos. comumente denominada pela doutrina de pós-positivista e pós-moderna. Ainda. Essa função. com o reaparecimento da discussão sobre a divisão característica entre regra e princípio e seus consequentes desdobramentos. Acredita-se que. uma vez que as mesmas revestem-se. assume-se a ótica segundo a qual. sem que as crenças e valores do intérprete sejam refletidos no seu objeto de atuação. essa representação da realidade não é fácil de verificar. nos moldes do pós-positivismo e da relevância dos princípios na atividade interpretativa. O conflito ambiental poderá carregar a idéia da colisão entre estes mesmos princípios. é perfeitamente possível a interpretação “justa”. comuns na aplicação da regra principiológica. Na adoção das técnicas da ponderação ou razoabilidade. é analisada por autores clássicos da filosofia jurídica contemporânea sob o ponto de vista da interpretação da lei. Por seu turno. as situações de colisão de princípios requerem um esforço na busca do maior grau possível de objetividade necessária à atividade interpretativa. que importam na valoração interpretativa do princípio e não mais no questionamento de sua validade enquanto norma. em Direito. tem seu marco temporal delimitado em meados do século XX. O dogmatismo jurídico requer do aplicador uma elevada dose de abstração teórica e um distanciamento das questões ideológicas e contextuais que cercam o intérprete da norma. Parte-se da noção de que a temática da interpretação principiológica é fundamental para o entendimento das questões urbanísticas e ambientais. como ocorre nas situações em que estão envolvidos o princípio da precaução e o princípio do desenvolvimento explícito nas disposições da Ordem Econômica na nossa Constituição Federal. a análise da dose valorativa do princípio exige uma abordagem mais ampla do fenômeno jurídico considerada no vasto leque da função política da decisão judicial. especialmente no ato de interpretação da norma. considera-se que a .A função social da propriedade 25 A fase atual. Contudo.

O controle das técnicas de ponderação deve favorecer a possibilidade de que não possa existir. da condição de colisão. favorecido pela condição de objetividade possível na técnica de ponderação. especialmente em questões ambientais que se revestem. para a solução do conflito. uma moral e uma legal. no sentido de extrair o máximo das possibilidades objetivas que a atividade interpretativa possa oferecer. mas tão somente o sopesamento do princípio no caso para eleição do menos danoso ao rol de direitos e garantias postos sob análise na situação concreta. Seja o desenvolvimento. Weinberger. enquanto princípios constitucionais da carta constitucional brasileira. . Há necessidade de fazer-se uso das técnicas de ponderação que cercam a interpretação de normas dotadas de natureza constitucional principiológica. A ponderação leva em conta não só o equilíbrio das situações de colisão de princípios. com muita freqüência. o cuidado que cerca o intérprete deverá ser redobrado. buscando o distanciamento epistemológico de seu objeto e a busca da consciência ética. a adoção de escolhas interpretativas com elevado grau de objetividade. A.A função social da propriedade 26 objetividade possível é plenamente alcançável em nome da eficiência do sistema jurídico. citado por Rosa M. a opção por um ou outro princípio sob pena de inconstitucionalidade da decisão. vê a experiência jurídica com duas vertentes. jamais. Essa consideração é importante quando se considera a natureza política que assume o intérprete no momento em que se torna detentor da função de julgar e capaz de. Nery. mediante sua decisão. seja a precaução. Em se tratando de interpretação principiológica. influenciar o comportamento em um segmento administrativo ou adoção de medidas de política pública. especialmente na ocorrência de situações de ponderação. São geralmente questões políticas. seus valores individuais. mas embute percepções dos intérpretes que carregam. o determinante ético da função do hermeneuta jurídico assume destaque ao lado da consciência política do julgador. nas quais o conflito de interesses é bastante ressaltado ou considerado um caso difícil. sem deixar de exercer a função políticojurídica própria do intérprete. A ponderação permite ao intérprete.

. p. digna e saudável.. sob a ótica das Constituições Federais e do próprio desenvolvimento da função social da propriedade. Conclui-se que a função do direito é ser justo e o mal do nosso tempo é a perda da noção de conjunto do direito. 247. citando Childs e Cater. por uma visão parcial. de acordo com as necessidades. op. construído. p. um caso de „justo‟ ou „injusto‟. que visa à conciliação entre urbanismo e meio ambiente e que.cit. que ameaça a exatidão dos julgamentos da justiça.A função social da propriedade 27 [. através de instrumentos jurídicos. 1. A função social da propriedade aplicada ao meio ambiente urbano. No sistema individualista. o “habitat humano” é o foco deste estudo. portanto.2 O DESENVOLVIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NAS CONSTITUIÇÕES FEDERAIS Em abordagem que demonstra profundo conhecimento sobre Direito Urbanístico no ordenamento jurídico brasileiro. . para 15 atingir uma perfeição teórica. Elas não são. um meio para os fins do bem estar individual‟. tornando a „sociedade um valor decorrente. A autora continua. sobretudo. Carlos Magno Miqueri da Costa afirma que: 14 15 WEINBERGER apud NERY. Um sistema coletivista trata o indivíduo como um meio a ser utilizado ou destruído. 248. o erro advém da supremacia dada ao individuo poderoso. procura-se minimizar os conflitos e buscar mínimas soluções de convivência. afirmando que em todos os sistemas é ausente a união entre individuo e comunidade. CHILDS. 2008. CATER apud NERY.] As considerações que determinam as noções doutrinárias de justiça sempre ocorrem em conjunção com considerações utilitárias.. mas em regra se preocupam em achar modos de agir que sejam tanto justos quanto apropriados para um 14 propósito relevante.

a Constituição de 1988 promoveu a implantação das linhas mestras da organização fundiária a serem estabelecidas no território brasileiro (arts. na forma que a lei determinar‟. A seguinte Constituição Republicana. de 1891 igualmente se restringiu a tratar da propriedade privada. 179. sem qualquer uniformização. em matéria de legislações infraconstitucionais e desarticuladas ações urbanísticas. 122. Entretanto. mantendo a previsão do direito à indenização previa (art. porém declarou que as Câmaras Municipais governariam as cidades e vilas nos moldes de lei regulamentar que. Para Victor Carvalho Pinto. momentaneamente. p. em seu art. Sendo que esta última norma socializado da propriedade foi extirpada do texto constitucional 16 de 1969. vários foram os fatores que corroboraram com isto. quando a Assembléia Constituinte iniciou seus trabalhos. inc. mantida a primeira delas.11. por sua vez retomada pela Constituição de 1946. pois [. Fez constar. Curitiba: Juruá. cuja plenitude e inviolabilidade apenas seriam excepcionadas em casos de interesse público („bem público‟). interrompendo. item 17). Por um grande período..1937 (art. de 25. Fresta que foi eliminada com o retrocesso normativo promovido pela Constituição de 10. item 14). [. § 17). limitadas as diretrizes quanto ao instituto do direito de propriedade (e sua função social) ou as desapropriações. foi pouco alterada. destaques do autor. conforme se pode verificar. Carlos Magno Miqueri da. daí por diante. que o direito de propriedade seria uma das bases dos direitos políticos e civis dos cidadãos brasileiros. Direito Urbanístico Comparado: planejamento urbano – das constituições aos tribunais lusos-brasileiros.] em 1987. acrescentou que o direito de propriedade „não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo. uma sensibilidade social 16 COSTA. 147-148.07. prevendo a lei essas situações e o direito de ser o proprietário „previamente indenizado do valor dela‟. 72. por sua vez.. A primeira Constituição da Republica.1824. ao ser preconizado por esta que o uso da propriedade estaria condicionado ao bem-estar social e a lei poderia „promover a justa distribuição da propriedade com igual oportunidade para todos‟ (art. havia no Brasil um conjunto de fatores que convergiam para que a política urbana viesse a ser objeto de atenção: uma política pública e uma burocracia estatal em funcionamento e prestigiada. 182 a 184).. retirando-lhe sua até então consagrada plenitude e abrindo uma fresta em sua redoma protetora (art. 2009.1934. 147). em lição do mesmo autor.] A retro demonstrada concepção. veio a viger em 1828. de 16. foi omissa. mantendo-se distante de contextualização urbanística ou de ordenação do território mais abrangente. 113.03.A função social da propriedade 28 A Constituição do Império. . a efetivação da função social da propriedade não mereceu a devida atenção permanecendo em legislações esparsas dos três níveis.. XXII. a propagação das raízes da função social da propriedade. trazendo para seu texto a designação da „desapropriação por necessidade ou utilidade pública‟.

ao menos teórica e ideologicamente. cujos passos seguem o Brasil. Entretanto. ao agregar à propriedade conceitos urbanísticos e fortalecer o plano diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana (art. Vitor Carvalho. A Constituição Federal de 1988 projetou duas dimensões para o alcance da racionalização da ordenação das áreas urbanas e do território brasileiro em geral. § 1º). destaques do autor. p.”18 Os princípios constitucionais e sua positivação têm fundamental importância na conscientização da população. . muitas vezes. a Constituição de 1988 deu novos contornos aos princípios que passaram a reger a política pública de organização territorial brasileira. ainda que de caráter conceitual e programático. salvo disponibilização de tímida presença estatal na prestação dos serviços públicos e ações isoladas do terceiro setor para minimizar o caos que se instalou exatamente pela ausência e omissão do mesmo Estado. uma proposta de institucionalização do direito urbanístico em tramitação no Congresso Nacional. “o caráter do urbanismo como função pública”. ainda. Carlos Magno Miqueri da Costa afirma que: Numa tendência mundial. 182. Dos inúmeros autores que reconhecem este estado de coisas. Victor Carvalho Pinto que “além de modificar o antigo conceito de propriedade. Estado que. São Paulo: RT. tem-se que reconhecer a existência de ocupações em condições extremamente precárias e. um conjunto de 17 organizações civis mobilizadas para alterar as políticas públicas. p. 150. 2009. a preservação do meio ambiente.A função social da propriedade 29 para a problemática urbana. irreversíveis. Direito Urbanístico: plano diretor e direito de propriedade. promoveu efetivas ações. Infra-constitucionalmente o Estatuto da Cidade regulamenta normas constitucionais e simultaneamente dispõe sobre normas de cunho urbano ambiental. até então tidas apenas como aspirações principiológicas ao bem estar urbano. apenas nestas duas últimas décadas após a Constituição Federal de 1988 e sob sua influência. COSTA. em busca de melhor qualidade de vida e preservação da espécie criada no ambiente urbano. assim. 128. está insculpida na vigente Lei Maior. Pondera. 2005. ao se referir ao „direito a 17 18 PINTO. como um destes princípios. definindo competências legislativas e as prerrogativas de sua política urbana confirmando.

. no meio ambiente urbano. verificamos a preocupação com o exercício do direito de propriedade.] A regulamentação do uso da propriedade urbana está diretamente relacionada à busca do equilíbrio ambiental e inclui em seu conceito de cidades sustentáveis o saneamento ambiental. impera que o planejamento do desenvolvimento das cidades se consumará de forma a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente (natural e construído). 6º da Constituição Federal de 1988: “São direitos sociais a educação. sendo complementado pelo art.A função social da propriedade 30 cidades sustentáveis‟. preservação e recuperação do meio ambiente. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 26. de 2000. a proteção à maternidade e a infância. poderá mudar o quadro de danos ao ambiente. à „proteção. conforme art. com o respaldo da Constituição da República Federativa do Brasil. a proteção de padrões de expansão urbana „compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental. que prevê a “promoção de programas de construção de moradias e melhorias das condições habitacionais”. a quem 19 20 COSTA. haverá prerrogativas quanto à proteção. foi acrescido o direito a habitação. o trabalho. à prevenção e correção das „distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente‟. Como diretrizes da política urbana. Legislação esta. [. destaques do autor. à participação democrática face a empreendimentos potencialmente nocivos ao meio ambiente. 151-152. nos termos da lei.. o lazer. devendo o Poder Público municipal e a população interessada serem ouvidos em processos de implantação de empreendimentos ou atividades 19 potencialmente negativas/lesivas ao meio ambiente. os quais serão oportunamente comentados nos próximos capítulos. 23. 2009. Dentre os dispositivos constitucionais. E. „à luz dos princípios da função social da proprie dade e da sustentabilidade‟. em tudo que se relaciona com a preservação ambiental e manutenção do equilíbrio ecológico. ao direito de propriedade garantido constitucionalmente. na forma desta Constituição ”20. a moradia. a previdência social. artigo exclusivo ac erca do “uso de um imóvel urbano como moradia”. recompensando o exercício da função social da propriedade. social e econômica‟ do território municipal. preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído‟. p.. destacadamente quanto à poluição e sua degradação. à ordenação e controle do uso do solo que evite „a deterioração das áreas urbanizadas‟ e „a poluição e a degradação ambiental‟. considerando o bem estar do local habitável e o meio em que está inserido. a saúde. inciso IX. condição para aquisição da propriedade. a assistência aos desamparados. Nossa constituição também valorizou a aproximação do urbanismo a habitação. no capítulo da política urbana. conferindo. a segurança.

onde se podem verificar apenas intervenções restritas e corretivas. senão a da voraz ocupação dos espaços. com objetivo de reduzir custos e aumentar a oferta. populares. e a isenção das taxas e emolumentos decorrentes dos registros imobiliários e. porém limitando e impedindo a sua expansão com medidas eficazes de fiscalização e ação operacional estatal. Outra saudável iniciativa constituiu-se do subsidio financeiro para a aquisição de habitações. uso e ocupação do solo e das normas edilícias. embora tímidas e esparsas. Vem se desenvolvendo. Nestes últimos anos. em busca de um mínino de cidadania e dignidade humana.A função social da propriedade 31 dele fizer este uso. por meio dos agentes financeiros. outrossim. recentemente. o senso de proporcionalidade e isonomia e a preocupação dos acessórios à moradia. promovendo a regularização de áreas de parcelamentos consolidados. com programas específicos e aporte financeiro para as áreas de parcelamento de solo passíveis de regularizações propriamente ditas. tipificando o usucapião especial urbano (pro casa. clandestinos e irregulares. em quase todos os municípios do território nacional. notadamente nas de interesse social. tais como a implantação de infra-estrutura básica. constituídas de casebres rústicos e rudimentares. sem modificações profundas urbanísticas. na qual se busca flexibilizar e simplificar a interpretação e promover edição de nova legislação de parcelamento. nas áreas de ocupação clandestinas e irregulares. dada a sua impossibilidade. pro habitatio ou pro morare). . sobrepostos uns aos outros. com vistas ao resgate da cidadania de seus moradores e com a titulação aos proprietários. como ocorre com os loteamentos clandestinos e irregulares. tem se destacado a evolução de ações governamentais garantidoras do direito à moradia e à efetivação da função social da propriedade. majoritariamente desprovidas de condições físicas e financeiras para a implantação de moradias compatíveis com a dignidade humana. habitacional ou especial. Como o estado grave das ocupações tipo “favelas”. sem qualquer critério que seja. Tais ocupações necessitam de melhorias no mínimo razoáveis de serviços públicos de saneamento para a sua habitabilidade e ações corretivas de adequação aos projetos e planos de reorganização do ambiente urbano reconhecendo o que está consolidado e provendo sua titulação.

RECORRENTE: ALDO BARTHOLOMEU E OUTROS. EMENTA CIVIL E PROCESSUAL. 589. Abandono . da mesma lei substantiva. consolidada. Ação Reivindicatória. Acórdão STJ Data: 21/6/2005 Fonte: 75. ABANDONO. “A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial” . SÚMULA N. federais e estaduais. ARTS. c⁄c o art. I. Impossibilidade. PERECIMENTO DO DIREITO DE PROPRIEDADE. Terrenos de loteamento . arts. 77 e 78 do Código Civil. Ação reivindicatória. AÇÃO REIVINDICATÓRIA. IMPOSSIBILIDADE. uma nova realidade social e urbanística. consubstanciando a hipótese prevista nos arts. REEXAME. no local. I. 77 E 78. 7STJ. consolidada. 7-STJ. II. Reexame. TERRENOS DE LOTEAMENTO SITUADOS EM ÁREA FAVELIZADA. Terrenos de Loteamento situados em área favelizada. de proprietários contra moradores. 524. 524. 524 do Código Civil anterior. 524 do Código Civil anterior não é absoluto. 524 do Código Civil anterior não é absoluto. MATÉRIA DE FATO. art. III.recuperação de posse . de regularização e resgate da cidadania com o reconhecimento oficial da propriedade aos ocupantes. ecoou pelo julgamento do famoso caso da Favela do Pullman. Súmula nº 7 do STJ. 524.área ocupada por favela. Ementa: Civil e Processual.SP (1995⁄0049519-8). Perecimento do direito de propriedade. Abandono. e que foi paulatinamente favelizado ao longo do tempo. O direito de propriedade assegurado no art. 589. RECORRIDO: ODAIR PIRES DE PAULA E OUTROS. ocorrendo a sua perda em face do abandono de terrenos de loteamento que não chegou a ser concretamente implantado. após a Constituição Federal. Capital. O direito de propriedade assegurado no art. ocorrendo a sua perda em face do abandono de terrenos de loteamento que não chegou a ser concretamente implantado.659 Localidade: São Paulo Relator: Aldir Passarinho Junior Legislação: Arts. em São Paulo. 77 E 78. RELATOR: MINISTRO ALDIR PASSARINHO JUNIOR. que serão objeto de comentários em capítulos próprios. de improcedência da ação reivindicatória.659 . no local. uma . 589 c⁄c 77 e 78.Súmula n. com a desfiguração das frações e arruamento originariamente previstos. e que foi paulatinamente favelizado ao longo do tempo. 7-STJ. CC. O incremento da efetivação do reconhecimento da função social da propriedade. CC.A função social da propriedade 32 Esta preocupação se refletiu nos atuais programas. Súmula n. 274 do CPC e Constituição Federal de 1988.impedimento. Recurso especial não conhecido. com a desfiguração das frações e arruamento originariamente previstos. 589. Íntegra: RECURSO ESPECIAL Nº 75. Matéria de fato.

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nova realidade social e urbanística, consubstanciando a hipótese prevista nos arts. 589 c⁄c 77 e 78, da mesma lei substantiva. II. “A pretensão de simples reexame de prova não enseja recurso especial” Súmula n. 7-STJ. III. Recurso especial não conhecido.
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Inobstante os fundamentos jurídicos utilizados – erigidos sobre relações constituídas em tempo anterior à vigência da CF/88 e sob a égide do CC de 1916 – sofrerem, até hoje, manifestações de criticas e sustentação, sem entrar neste mérito, pode-se concluir que se concretizou a hipótese da efetivação do princípio da função social da propriedade. Esta conclusão é alicerçada na doutrina de Marcio Kammer de Lima, que assevera:

Ocorre que, sem embargo da excelência das razões insertas no voto condutor, não parecia sustentável um desfecho assemelhado, ao menos à luz do direito infraconstitucional então vigente. O mais convincente argumento do que resultou decidido parece encartar-se na aplicabilidade direta de normas constitucionais vocacionadas à expressão função social da propriedade e que se sobrepuseram ao direito comum. Assim igualmente pareceu ao culto Professor Arruda Alvim, ao confeccionar alentados e substanciosos comentários a propósito do famoso julgamento, dos quais sobreveio a seguinte conclusão: „Apesar do esforço feito pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, dos méritos indiscutíveis do Des. José Osório de Azevedo Júnior, como grande juiz que foi e jurista que é, não nos parece, pelas considerações feitas, que a decisão seja compatível com o ordenamento brasileiro, no plano do direito infraconstitucional, mas o terá sido no plano do direito constitucional, que se impôs sobre o direito ordinário. O mesmo se há de dizer do acórdão do Superior Tribunal de Justiça e do seu eminente relator, o Ministro Aidir Passarinho Júnior. A hipótese, em nosso sentir, foi, realmente, decidida com base na Constituição Federal, à luz da regra do art. 5º, inciso XXIII‟. Na senda do raciocínio do Professor Arruda Alvim, que se abona, parece que o que realmente se decidiu, com poder de convencimento a mais forte dose, é que a inércia do proprietário, por anos a fio, teve-se por indicador de que este não imprimia ao bem sua adequada finalidade econômica e social, ao passo que a ocupação do imóvel por moradores de núcleo populacional de baixa renda representava tradução de um comportamento socialmente mais prezado. Assim, deliberou-se em detrimento do proprietário que não acudia à convocação para uma atuação sintonizada à função social da propriedade, prestigiando-se o comportamento daqueles que no imóvel perseguiam a consolidação do direito fundamental de moradia (CF, art. 6°),

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BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial Nº 75.659 - SP (1995⁄0049519-8), 4ª Turma. Recorrente: Aldo Bartholomeu e outros. Recorrido: Odair Pires de Paula e outros. Relator: Ministro Aldir Passarinho Junior. Brasília, 21 de junho de 2005. THESAURUS 2005, n. 73, 2005. Disponível em: <http://www.irib.org.br/notas_noti/thesaurus2005.asp>. Acesso em: 10 fev. 2010.

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corolário do princípio da dignidade da pessoa humana, fundamento do Estado brasileiro (CF, art. 1º, III). Nesse sentido, porque a legislação ordinária à época talvez não acomodasse adequadamente os direitos fundamentais contrapostos, deliberou-se a aplicação imediata da norma de coalizão, que se contém no enunciado do art. 5°, XXIII, da Constituição Federal. E não tisnava essa possibilidade a circunstancia da deflagração do processo ser anterior à vigência da Carta de 1988, quando a prolação dos acórdãos verificou-se sob a malha do regime constitucional vigente, porquanto, nesta seara, é pacífica a diretriz sobre a aplicabilidade imediata das normas definidoras dos direitos fundamentais, assim no direito constitucional brasileiro (CF, art. 5o, § 1°), como no direito constitucional comparado. Nessa mesma contextura, quadra a observação, de todo animada pelo princípio da proporcionalidade, no sentido de que os direitos fundamentais, por sua magnitude, não podem ser deixados „na esfera de disponibilidade absoluta do legislador ordinário‟, o que vale dizer que esses direitos, porque abrigam um conteúdo próprio, se não adequadamente expressado esse conteúdo pelo legislador ordinário, não há empeço para o magistrado, no manejo da proporcionalidade dita concreta, para logo afastar a restrição desproporcional recolhida da legislação infraconstitucional e aplicar esse 22 conteúdo diretamente da Constituição.

Esta demonstração de realização da função social da propriedade, como fonte, tornou-se precursora e marco para outras corajosas decisões na interpretação do direito de propriedade, no Código Civil atual e na própria Constituição Federal que, definitivamente, conseguiu inserir, no Direito Brasileiro, novas concepções destes mesmos direitos, hoje, porém, sob a ótica coletiva e social. No mesmo sentido, o preclaro Min. Eros Grau, no Tribunal Pleno do STF, no RE 387047, sacramenta a efetividade do instituto, em julgamento, cujo conteúdo trouxe enorme contribuição para a interpretação do seu conceito.

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. LEI N. 3.338/89 DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS/SC. SOLO CRIADO. NÃO CONFIGURAÇÃO COMO TRIBUTO. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CRIAR SOLO. DISTINÇÃO ENTRE ÔNUS, DEVER E OBRIGAÇÃO. FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE. ARTIGOS 182 E 170, III DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. SOLO CRIADO Solo criado é o solo artificialmente criado pelo homem [sobre ou sob o solo natural], resultado da construção praticada em volume superior ao permitido nos limites de um coeficiente único de aproveitamento. 2. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CRIAR SOLO. PRESTAÇÃO DE DAR CUJA SATISFAÇÃO AFASTA OBSTÁCULO AO EXERCÍCIO, POR QUEM A PRESTA, DE DETERMINADA FACULDADE.
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LIMA, Márcio Kammer de. Usucapião coletivo e desapropriação judicial. Instrumentos de atuação da função social da propriedade. Rio de Janeiro: GZ, 2009, p. 129-131.

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ATO NECESSÁRIO. ÔNUS. Não há, na hipótese, obrigação. Não se trata de tributo. Não se trata de imposto. Faculdade atribuível ao proprietário de imóvel, mercê da qual se lhe permite o exercício do direito de construir acima do coeficiente único de aproveitamento adotado em determinada área, desde que satisfeita prestação de dar que consubstancia ônus. Onde não há obrigação não pode haver tributo. Distinção entre ônus, dever e obrigação e entre ato devido e ato necessário. 3. ÔNUS DO PROPRIETÁRIO DE IMÓVEL URBANO. Instrumento próprio à política de desenvolvimento urbano, cuja execução incumbe ao Poder Público municipal, nos termos do disposto no artigo 182 da Constituição do Brasil. Instrumento voltado à correção de distorções que o crescimento urbano desordenado acarreta, à promoção do pleno desenvolvimento das funções da cidade e a dar concreção ao princípio da função social da propriedade 23 [art. 170, III da CB]. 4. Recurso extraordinário conhecido, mas não provido.

E, arrematando a questão da constitucionalidade da consolidação da função social, como direito fundamental, Sérgio Iglesias Nunes de Souza expõe com propriedade:

Mas na Constituição Federal não bastou só o interesse individual, pois este cedeu espaço ao interesse social, em que se fez constar o direito de propriedade, mas condicionado ao principio da função social, a teor do inciso XXIII, art. 5º “A propriedade atenderá a sua função social. Quanto ao direito de propriedade, a grande contribuição trazida pela Constituição Federal de 1988 é o principio da função social. Assim, o direito de propriedade é um direito fundamental condicionado a esse principio. Já o atual Código Civil, seguindo o texto constitucional, estabeleceu que o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais, de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, 24 bem como seja evitada a poluição do ar e das águas (§1.º do art. 1.228).

1.3 A POLÍTICA URBANA E A QUESTÃO FUNDIÁRIA

Lúcia Valle Figueiredo conceitua Urbanismo e Direito Urbanístico como:
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 387047/CS – Santa Catarina, Tribunal Pleno. Recorrente: Koerich Participações, Administração e Construções Ltda. Recorrido: Município de Florianópolis. Relator: Min. Eros Grau. Brasília, 6 mar. 2008. LEXSTF, v. 30, n. 355, p. 263-287, 2008, p. 263. SOUZA, Sérgio Iglesia Nunes de. Direito à Moradia e de Habitação. Análise comparativa e suas implicações teóricas e práticas com os direitos da personalidade. 2. ed. rev. atual. e ampl. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 110-111.

José Afonso da Silva destaca que se trata de um ramo jurídico. mereceria. estéticos. p 127. segundo Carlos Magno Miqueri da Costa28. Lúcia Valle. 2. Direito urbanístico brasileiro. 2005. históricos. aos planejamentos focalizados em problemas pontuais e específicos. são abrangidos pela disciplina urbanística tendo em vista que compõem o cenário urbano. qualquer lugar habitável (?) ou passível de ocupação humana. . O conceito de Urbanismo não é. consistente em oferecer instrumentos normativos ao Poder Público a fim de que possa. decorre da nova função do Direito. 2. Direito Urbanístico é. ainda em processo de afirmação. Diogo de Figueiredo Moreira Neto conceitua Urbanismo relacionando-o aos espaços habitáveis: “Daí se vê a amplitude que vem ganhando o termo. José Afonso da. Disciplina urbanística da propriedade. p.. SILVA. equipamentos e espaços comuns. 2005. com respeito ao principio da legalidade. 1. quer sejam coletivos. 32. pois. culturais. à urbs. ed. Sua formação. para ordenar a realidade no 26 interesse da coletividade.997. Ou seja.”27 E conclui no sentido de que o campo de atuação do Direito Urbanístico encontra-se na penumbra. ou 25 26 27 28 FIGUEIREDO. entre o Direito Ecológico e o Direito Administrativo e os outros ramos do direito. cidade. 45 et seq. inserindo-se o problema do solo rural quer nas normas referentes ao Direito Urbanístico. E. ainda que inconcebíveis e seus registros.. ed.A função social da propriedade 36 Urbanismo vem de urbs. Este tema. pois. não se vai restringir apenas à cidade. numa definição singela. o conjunto de normas disciplinadoras do ordenamento urbano. entretanto. quer nas concepções de Urbanismo. COSTA. MOREIRA NETTO apud FIGUEIREDO. foram inúmeras as tentativas de se encontrar soluções globais para as cidades (aglomerados humanos). na realidade.] produto das transformações sociais que vêm ocorrendo nos últimos tempos. São Paulo: Malheiros. São Paulo: Malheiros. 25 tratamento sistemático. Em toda a história do homem. atuar no meio social e no domínio privado. ainda. de grande importância na atualidade. 76. Citado por Lúcia Valle Figueiredo. restringindose. as cidades nos dias atuais. [. o mesmo que o de Direito Urbanístico. p. paisagísticos. pelo menos no Brasil. 2009. p.

na França. foi utilizado pela primeira vez o termo urbanismo para a ciência que tratava dos assentamentos humanos. criando opções para a formatação fundiária originada do parcelamento e distribuição de suas vias. as transformações sociais e econômicas no século XX. os conflitos entre valores sempre se mostraram evidentes diante das crescentes necessidades humanas e as formas de suprimentos. na necessidade de o homem se fixar e criar comunidades estabelecendo-se nos mais longínquos lugares para se proteger e multiplicar-se. assim como dos problemas a elas correlatos”. têm problemas. Em 1907. as regras de boa vizinhança amadureceram e efetivaram-se em estudos e trabalhos de ordenação das ocupações. Na evolução das cidades. em sua maioria de forma exploratória e devastadora. confrontando a regularidade do traçado clássico e a irregularidade dos espaços medievais. inserindo o verde e o equilíbrio entre o funcional e o estético. desde as formas primitivas e antigas da relação homem-espaço até as cidades pós-modernas. na exploração de soluções potenciais para problemas técnicos. com inúmeras tentativas de se organizar os direitos e deveres. consolidaram o urbanismo como disciplina autônoma que estuda a “complexidade estrutural e morfológica das cidades. da evolução da indústria. de todo o globo terrestre. em sua total complexidade. desenvolvendo e ampliando o seu campo de inserção nas teorias e funções originalmente concebidas. com efeitos negativos na qualidade de vida de toda a comunidade. mas agravados e mais complexos. no conflito entre propriedade privada e interesse da comunidade. Neste contexto.A função social da propriedade 37 cidades pós-modernas. Nestas. o urbanismo do Estado Liberal se confronta com o direito de propriedade como direito absoluto e a liberdade de construção submissa apenas a poucos regulamentos sanitários. Entretanto. da era da informação e da pulverização e ocupação. . Pela Europa se buscava projetar a cidade. não só quase idênticos aos da antiguidade. agravadas com a explosão demográfica das cidades. pelo homem. nas relações que se travaram após o domínio e transformação da máquina.

Desde então. Estes conceitos da urbanização foram modelos utilizados até a década de setenta do século XX. ao lazer. social e político. com formulação e execução de planos reguladores para as cidades. em síntese. ao trabalho e à circulação. econômica e política. sobre o estado já crítico das cidades e do atendimento às suas funções-chave quanto à habitação. por meio legal. procurando indicar soluções. destacando-se a Carta de Atenas. previa-se que a "era da máquina" levaria ao congestionamento desordenado das áreas urbanas e ao esvaziamento das terras. o modelo não atendia aos anseios da população. sociais e funcionais do homem. em 1919. bem como. devendo-se respeitar sua história e suas características e que seus preceitos de desenvolvimento sofrem mudanças contínuas. buscando o atendimento das necessidades biológicas. ocorreu na França. topográfica. . psicológicas. e vários trabalhos importantes surgiram na tentativa de se traçar um novo ideal de planejamento urbano. pela sua consequente “socialização”. orientando. 45 et seq. em 1933. em algumas ou em 29 COSTA. que norteou (ou deveria nortear) inumeráveis normalizações urbanísticas e ações governamentais. A partir de então a cidade pós-moderna vem se configurando. 2009 p.29 a primeira Carta do Urbanismo. diante da superpopulação nas cidades e da ausência de saneamento básico. nas quais o interesse privado será subordinado ao interesse coletivo. Entretanto. composta pelas conclusões do IV CIAM. como forma urbana híbrida que mescla.A função social da propriedade 38 Segundo Carlos Magno Miqueri da Costa. do alto déficit habitacional e do aumento da intervenção pública no ordenamento das cidades e do solo urbanizado. caracterizador da cidade moderna. tais como ser urgente a necessidade de estabelecimento de programas urbanísticos promulgados por leis que permitissem sua realização. a disposição de todo solo útil. O mesmo frisou a urgência quanto à imprescindibilidade de se regulamentar. que a cidade é parte de um conjunto econômico. harmonizando as necessidades individuais e coletivas. também relata o autor. inserido em uma região onde é necessária a conciliação entre o individual e o coletivo e que a existência das urbes é influenciada pelas situações geográfica. nas últimas décadas.

uso e transformação do solo. descentralização de competências e participação dos cidadãos na elaboração e execução dos planos urbanísticos. presentes infindáveis modos de inserção de seus elementos morfológicos. perdendo a propriedade o caráter de direito absoluto e adotando conformação. perde terreno para o planejamento dinâmico-interdisciplinar. restringindo-se a regularem algumas relações de vizinhança e do direito de construir. natural. estratégias financeiras e sociais ‟. refletindo a atuação do Estado de Direito Social (intervencionista e assistencialista). fixada por lei. com a minimização da expansão das cidades. reestruturação e renovação urbanas. e a cidade contemporânea adquire nuanças de „cidade interativa‟. social e coletiva. evoluindo em conformação com um mundo globalizado. . artístico. p. as versões históricas anteriores. interagindo com autarquias e particulares. onde o Estado assume papel ativo e operacional. 30 COSTA. No Brasil. As primeiras leis brasileiras de organização municipal remontam ao século XIX. não havia normatizações específicas de urbanismo. emergem as primeiras leis gerais em matéria urbanística. arqueológico. o urbanismo sofreu profunda normatização. paisagístico. Salvo raras exceções e algumas posturas. Neste contexto.A função social da propriedade 39 muitas características. as mesmas limitando-se aos conceitos do direito de propriedade vigentes. preocupado com a qualidade de vida. 2009. iniciada na Europa. com fins urbanísticos e ambientais. ao efetivamente ser interligada aos mais diversos 30 segmentos acima referidos. com medidas de polícia administrativa relacionadas ao direito de construir e competência municipal de legislar sobre as edificações e suas decorrências para as cidades. posto que „o planejamento urbanístico desenvolve o seu interesse disciplinar para questões de programas. Após a metade do século passado. sempre coube à Administração local executar e controlar o desenvolvimento das ocupações. privilegiando a análise macro da "multiplicidade de fins" inerentes à ocupação. diante das características da ocupação majoritariamente dos campos. Foi minorada a ação do arquiteto perante a crescente relevância das disciplinas não espaciais no processo de planejamento. decisões políticas e econômicas. quantidades. 50 et. O desenho. vigorando o máximo individualismo no exercício do direito de propriedade. seq. proteção aos patrimônios histórico. esquemas distributivos e funcionamento. por si só „ordenador da ocupação do solo‟.

365/1941. 2. esse direito começa a ter alguma coerência e as normas começam a conter uma preocupação 31 verdadeiramente urbanística. Desde então. em especial a Lei nº. até a década de 70. . de forma impositiva.A função social da propriedade 40 Com força para intervir no absolutismo deste direito. 572). sofrendo. de 10 de julho de 1855. como forma de proteger os interesses sociais e coletivos. São Paulo: Dialética. consequentemente. regulamentada pelo Decreto nº. 43. autorizada a restringir direitos inerentes à propriedade privada. por via de regulamentos administrativos (art. p. A lei estava.. Direito urbano-ambiental.664. 40. com o Código Civil Brasileiro. Toshio. até que a Constituição de 1934 trouxe ao ordenamento jurídico a concepção de propriedade vinculada à função social. que vigoraram até seu desaparecimento com a vigência do Decreto-Lei nº. a partir de então. foram autorizadas restrições ao direito de construir. „eis que a partir de então a propriedade se sujeita às limitações da lei impostas ao particular em beneficio do bem comum‟. sendo raras as exceções de planos bem sucedidos. da propriedade.32 Entretanto. 31 32 MUKAI. coordenada por uma política nacional urbana. sendo o urbanismo regido em muitos lugares pelos Códigos de Obras com meras definições de ocupação urbana. 1. de 27 de outubro de 1855. sem qualquer visão ampla. influência do socialismo interventivo e do dirigismo estatal da nação e. 3. posto que através das limitações administrativas. o desenvolvimento econômico e a industrialização do País. o que. e as posturas constituíam-se em práticas crescentes. ou tais ações foram fadadas ao fracasso por designarem. ou postergou ações governamentais neste sentido. Iniciaram-se ações urbanísticas esparsas e isoladas. sem qualquer capacidade. de forma desordenada. 816. 2002. Ibid. expropriando imóveis de seus donos em benefício da utilidade pública com fins urbanísticos. o município como responsável pela sua implementação. poder-se-á dizer que começa a se delinear o nosso verdadeiro direito do urbanismo. surgiram as leis de desapropriação. de variadas ordens. p. então. figurando como um marco divisor do Direito brasileiro em matéria urbanística. ed. Desde 1916. a evolução do planejamento urbano no Brasil e o seu desenvolvimento e aplicação acompanharam.

dos Estados e dos Municípios e das prerrogativas de sua política urbana. com claras competências legislativas da União. que simultaneamente dispõe sobre normas de cunho urbano-ambiental na busca de um equilíbrio ambiental do espaço ocupado pelo homem. em boa hora. o Estatuto da Cidade. 2009. Apenas em 1934. Em matéria especificamente urbanista pouco se produziu. 33 COSTA. ao ser preconizado pela Carta Magna que o uso da propriedade estaria condicionado ao bem-estar social. seq. o que gera falta de unicidade das ações cujo perfil era e ainda é notadamente exploratório. 10. seguem-se os conceitos de que a propriedade deve estar em um contexto sustentável e não predatório. na forma que a lei determinar". sem grandes efeitos no mesmo sentido.] além de modificar o antigo conceito de propriedade. A Constituição de 1988 traçou. restauradas em 1946. confirmando. com direito à indenização prévia. limitando-se a matérias esparsas nos diversos níveis governamentais. a Constituição de 1988 deu novos contornos aos princípios que passaram a reger a política pública de organização territorial brasileira. as bases da organização fundiária a ser implantada no país (arts.. assim. 150 et. o plano diretor assume a posição de instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana e “[. o caráter do urbanismo como função pública. Sua regulamentação se firmou quando da edição da Lei nº. constituindo-se as raízes da função social da propriedade. 182 a 184). projetando ações para o alcance da racionalização da ordenação das áreas urbanas e do território brasileiro em geral. . Agregando à propriedade os conceitos urbanísticos. a modificação da estrutura do direito de propriedade foi pouco influenciada pelas nossas Constituições..257/01. trazendo para o aspecto constitucional a preservação do meio ambiente e a sustentabilidade da ocupação pelo homem em sociedade. p.A função social da propriedade 41 Na mesma esteira de evolução. a Constituição Federal acrescentou a sociabilidade ao direito de propriedade que "não poderá ser exercido contra o interesse social ou coletivo.” 33 Em sintonia com ações internacionais (ainda que na retaguarda). trazendo as mesmas características e submissão apenas à desapropriação por necessidade ou utilidade pública.

os chamados formadores de opinião e os detentores da propriedade e de grandes patrimônios sempre se . de 21 de junho de 1941. mas este deve ser dosado em harmonia entre os princípios da propriedade privada e de sua função social. e nº. na prática. a Carta Magna Brasileira foi alterada pela Emenda Constitucional nº. Conforme afirmado. art.365. o IPTU.591. que “dispõe sobre o parcelamento do solo urbano”. 4. no início dos anos oitenta. § 4º). Na própria sociedade. Antes. A única vez em que a palavra “urbano” aparecia no texto constitucional era para referir-se. 6º que agrega valor ao capítulo da política nacional urbana orientando o proprietário a fazer cumprir a função social da propriedade. 26 para amparar o direito à moradia. além de caracterizar-se pelo perfil autoritário.766. na verdade.A função social da propriedade 42 Em 2000. de 19 de dezembro de 1979. às seguintes normas: Decreto-Lei nº 3.380. tentativas infrutíferas. e Lei nº 6. Estava ainda em vigor a Constituição do regime militar. já se buscava dar materialidade jurídica ao princípio da função social da propriedade e estabelecer diretrizes e instrumentos para a política urbana. não se pode afastar dos conceitos do direito à propriedade. que “dispõe sobre desapropriações por utilidade pública”. A Constituição da época. Lei nº 4. de 16 de dezembro de 1964. e o país enfrentava os efeitos dos elevados e crescentes índices de urbanização que marcaram os anos 50. afora as normas que tratam estritamente do “sistema financeiro da habitação” e de “incorporações imobiliárias” (Leis nº . sem que um sobreponha o outro. no capítulo dos tributos. 182. ou em boa parte dela. com as alterações subsequentes). resumia-se. A legislação federal brasileira sobre o assunto. de 21 de agosto de 1964. a idéia de instrumentalizar a gestão urbana ou o direito urbanístico por meio de uma legislação própria e específica precede a “constitucionalização” do assunto. que “define os casos de desapropriação por interesse social e dispõe sobre sua aplicação”. salvo raras exceções isoladas. 60 e 70. ao Imposto Predial e Territorial Urbano. 4. em perfeita convivência para o adequado aproveitamento do solo urbano (CF. de 1969. Para este exercício. de 10 de setembro de 1962. para se encontrar o equilíbrio entre os interesses.132. antes da Constituição Federal de 1988. em seu art. ignorava a natureza já predominantemente urbana do Brasil.

a partir de 1988. as oportunidades de desenvolvimento pessoal e profissional se multiplicam. de transporte e de saneamento. Com nossa atual Constituição Cidadã. que se tornou realidade em 2001. pelos meios e modos de produção de riquezas. com a efetiva elevação dos padrões de dignidade. onde se iniciam as ocupações e que fecham o ciclo nacional da realidade urbanística. de autoria do falecido Senador Pompeu de Sousa. porém foram derrotados. 182 e 183). entendendo a ocupação urbana de forma universal. dentre vários projetos. Ressalte-se que a Constituição de 1988. as regiões geoeconômicas do país e a . A urbanização traz. do respeito aos princípios éticos que devem alcançar as sociedades organizadas. Agregando-se o homem torna-se forte e. melhores condições de empregos e serviços públicos. diante da qual a propriedade é gravada com a obrigação de realizar sua função social. ainda. mas impõe a convivência com miséria. as competências e responsabilidades urbanísticas são distribuídas entre as esferas de poder. restringir o seu uso. sem dúvida. uma contradição e o acesso à terra. Finalmente.A função social da propriedade 43 opuseram ferozmente a qualquer iniciativa de socializar a propriedade ou. federal. nas comunidades. de serviços urbanos. destinou todo um capítulo específico à política urbana (arts. As cidades propiciam (ou deveriam propiciar) melhores condições culturais e materiais. o que prosperou foi o denominado “Estatuto da Cidade”. nelas. em si mesmas. consolidada no Estatuto da Cidade (Lei nº. As cidades são.257/2001). é objeto de garantia e norma constitucional. Com esta nova filosofia de ocupação territorial iniciada pela Constituição de 1988. precariedade e escassez de bens de consumo. 10. consubstanciada na função social da propriedade e no plano diretor como "instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana". a Constituição da República Federativa de 1988 tornou-se precursora de nova filosofia para a realização da Política Urbana. hoje elevado a condição de direito fundamental à moradia. que além de insuficientes têm alto custo. estadual e finalmente municipal. o Poder Público deve zelar para a consecução de seus objetivos mediante ações políticas. À Federação caberia traçar as diretrizes e os objetivos gerais do desenvolvimento urbano. E.

racial e de gênero. particularmente no âmbito legislativo. bens e serviços. a integração das políticas setoriais e entre as esferas municipais. etc. respeitadas as diretrizes federais. ainda inexistentes em nosso País. de renovação urbana. e as normas especiais para distritos industriais. elaboração dos planos gerais. especificados nos planos diretores. o combate à desigualdade sócio-territorial. alinhamento. entre outras. distrital e federal. a integração de políticas setoriais. Para o desenvolvimento econômico e social. no sentido de promover o desenvolvimento social e econômico. políticas territoriais. integrado e cooperativo visando à formulação e execução do controle social. meio ambiente. instituídos pela Política Nacional de Desenvolvimento Urbano que se constituí como um conjunto de princípios. melhoramentos urbanos. a concretização dos direitos estabelecidos nas legislações existentes.. diretrizes e normas norteadoras da ação do poder público e da sociedade em geral na produção e gestão das cidades. .A função social da propriedade 44 ordenação especial como no caso dos transportes. Aos Estados compete a ordenação do seu território e a sua ordenação especial. as Conferências Nacionais das Cidades aprovaram princípios que devem (ou deveriam) nortear a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. no caso o tão complexo desenvolvimento urbano. Não tão diferentes da Carta de Atenas. Esses. diminuem a eficácia dos planos urbanísticos. Algumas questões como a fragilidade da gestão e do controle dos recursos públicos. etc. bem como quanto ao zoneamento. Aos Municípios cabem as questões entre regiões administrativas. a garantia de amplo controle social e da democratização do acesso universal à terra urbana. na atualização e monitoramento constante da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. controle social e destinação de recursos financeiros são fundamentais no combate à desigualdade social existente. estaduais. deveriam interagir de modo articulado. ressaltando-se o respeito pelas normas estaduais e federais. gerenciados por agentes de diferentes níveis de governo e da sociedade no âmbito de suas competências e atribuições. construindo as noções preliminares de Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano constituído de elementos interrelacionados que interagem no desempenho de uma função. aos equipamentos. a dificuldade em promover a gestão democrática e o controle social e a dificuldade na implementação da agenda política do desenvolvimento urbano.

a primeira legislação específica de regularização fundiária. a realização da Campanha Nacional para Elaboração de Planos Diretores Participativos e. a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988.124/05. a aprovação da lei voltada à regularização fundiária em áreas da União – Lei nº 11. Lei nº.A função social da propriedade 45 Embora lentamente. planejamento territorial integrado nos âmbitos municipal e regional (intermunicipal e interestadual). 182 e 183. pois pressupõe integração dessas políticas entre si e entre as demais políticas sociais. mobilidade. apesar de ainda insuficientes. a criação do Sistema e Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – Lei nº 11. fruto da conversão em lei da MP nº. 10. a aprovação do marco regulatório da Política Nacional de Saneamento Básico – Lei nº 11. destacam-se ações governamentais estaduais e esforços individuais.977/2009. a flexibilização de limites de endividamento para o setor público. chamada de Programa Minha Casa Minha Vida. tornou possível: a edição da Medida Provisória 2. a proposição do Projeto de Lei da Mobilidade Urbana – PL nº 1687/07.481/07.257/01. esses avanços expressam o acúmulo obtido em torno das políticas setoriais que historicamente influenciam e determinam a definição de investimentos. Neste ínterim. sem a preocupação de construir um sistema. elaborado de forma . de alguns municípios para regularização fundiária. a criação do Ministério das Cidades. 11.220/01. e da aprovação do Estatuto das Cidades – Lei nº. notadamente dos loteamentos clandestinos e irregulares. finalmente. Entretanto. devendo passar necessariamente por: 1. apesar dos esforços realizados.220/01. entre outras. e início de um processo de revisão de prioridades de investimento dos recursos públicos federais para população de baixa renda.107/05. reproduzindo a lógica tradicional de produção e reprodução das cidades. a criação do Conselho das Cidades e do processo de Conferências das Cidades. A Política Nacional de Desenvolvimento Urbano brasileira ainda é entendida como a somatória das políticas setoriais de habitação. a retomada e ampliação de recursos para habitação e saneamento. a aprovação da Lei de Consórcios Públicos – Lei nº 11. de forma isolada. a elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.445/07. 2. saneamento. em especial os artigos 6º. a qual possui regras específicas de regularização fundiária para loteamentos e parcelamentos do solo irregulares ou clandestinos.

2. saneamento ambiental. estabelecimento de formas institucionais de participação social (conselhos. elaboração de diretrizes para promoção do desenvolvimento territorial urbano. d) atendimento prioritário à população com renda até 5 salários mínimos. Estaduais. . c) estabelecer um processo democrático no acompanhamento da utilização de todos os recursos do PAC e outros de importância estrutural nas três esferas de Governo. integração de políticas entre os entes federados e entre as políticas setoriais (de habitação. 7. financiamento: a) superar o descompasso da política econômica de manutenção de juros altos. 4. metropolitano e aglomerações urbanas. b) implementar uma política de financiamento. audiências públicas etc. contingenciamento e insuficiência de recursos para a política urbana. definindo as atribuições de cada instância. regional. e) instituir o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano. 3. 5. adequada às diretrizes estabelecidas pela Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. mobilidade e gestão territorial) com a criação de mecanismos legais.A função social da propriedade 46 comprovadamente participativa. estrutura institucional construída de forma articulada nas três esferas de governo. que respeite as peculiaridades regionais e que considere os graves problemas existentes em regiões metropolitanas. participação e controle social: a) avançar no controle social. em todas as esferas da federação. implementando a resolução sobre o tema. aprovada na 1ª Conferencia Nacional das Cidades. b) tornar obrigatória a implementação do Sistema de Conselhos e Conferências Nacional. estabelecendo o caráter deliberativo do Conselho das Cidades no âmbito nacional.). Regionais e Municipais. conferências. c) garantir a destinação de recursos financeiros com fontes permanentes. 6. Distrital.

1. durante o acompanhamento de planos. tão grandes no Estado Brasileiro promovendo a integração social. instituiu uma política nacional urbana com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. O “adequado aproveitamento do solo urbano” concede ao Poder Público Municipal o direito de exigir a utilização nos termos da lei ou dos planos urbanísticos. estabelecimento de fontes estáveis e permanentes de recursos financeiros nos três níveis de governo. art. para o monitoramento e avaliação da política. limitações ao exercício da propriedade ou de construção. como o direito de moradia.A função social da propriedade 47 8. mas que ainda não saíram do papel. à moradia (CF/88. 9. A gestão de uma cidade sustentável tem que ser democrática. garantido o direito à terra urbana. Ela tem como objetivo fundamental minimizar as desigualdades sociais. Entretanto. conflitos deverão surgir e suas respostas e consequências deverão ser devidamente solucionadas no decorrer do tempo. e densificar direitos previstos constitucionalmente.257. pagar imposto progressivo no tempo sobre a propriedade predial e . ao transporte e aos serviços públicos. ao trabalho e ao lazer. conhecida como Estatuto da Cidade e seus instrumentos. garantindo a participação popular e a do terceiro setor. 6º). 10. de 10 de julho de 2001.4 O ESTATUTO DAS CIDADES A Lei nº. já que a nova legislação provoca. programas e projetos de desenvolvimento urbano e resgate da dignidade e da cidadania. sob pena de ser obrigado a promover o parcelamento ou a edificação compulsórios. Ainda prevê a regulamentação da regularização fundiária através do usucapião urbano e concessão especial de uso para fins de moradia previstos no artigo 183 da Constituição Federal. no mínimo. elaboração de um sistema unificado de informações que articule as três esferas de governo. à infra-estrutura urbana. ao saneamento ambiental.

personalidade. ter seu terreno submetido à desapropriação mediante pagamento em títulos da dívida pública resgatáveis em até dez anos. respectivamente. Ao reconhecer a função social da propriedade.A função social da propriedade 48 territorial urbana ou. conferindo poderes. O Estatuto das Cidades subdivide-se em cinco capítulos:      Diretrizes Gerais (capítulo I. Dentre seus instrumentos. ambientais e políticos. Do Plano Diretor (capítulo III. financeiros. Da Gestão Democrática da Cidade (capítulo IV. ainda. O Estatuto da(s) Cidade(s) regulamentou o desenvolvimento urbano no Brasil. por meio de institutos tributários. Dos Instrumentos da Política Urbana (capítulo II. jurídicos. artigos 46 a 58). 2º) e garantir o bemestar de seus habitantes (art. tal qual se tem notícia atualmente. Com orientação constitucional de que a política de desenvolvimento urbano seria executada pelo Poder Público municipal. bem como os instrumentos de ação governamental na busca das finalidades urbanísticas buscadas (arts. com o objetivo de "ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade ” (art. o Estatuto das cidades definiu as diretrizes gerais de tal política (arts. Disposições Gerais (capítulo V. estruturais. compromissos e custos ao ente político-administrativo municipal. mediante adequada intervenção na ordenação do território. . implementação e exercício das políticas urbanas. 4° a 45).. maiores competências e. encontra-se o Plano Diretor como portador fundamental das normas destinadas a conduzir e regular a política urbana e sua execução. o Estatuto da Cidade desvencilha o direito de propriedade de sua visão absoluta. da Constituição Federal de 1988. maiores responsabilidades. e abre as portas para a criação. artigos 43 a 45). artigos 4º a 38). 1o a 3o). urbanísticos. 1º). cerrada e dogmática. artigos 39 a 42). definindo os específicos instrumentos para a efetivação das diretrizes encontradas no capítulo "Da Política Urbana". artigos 1º a 3º).

planos e projetos. ora por ações isoladas. audiências públicas. visa à atuação de órgãos colegiados de política urbana mediante a realização de debates. na maioria das vezes. É grave a consequência que se impõe aos terrenos ociosos.1 A gestão democrática e as sanções A gestão democrática. garantindo participação efetiva em leis. notadamente quanto às sanções ao proprietário omisso. ora por conveniência. Não há ou ainda são insuficientes. com base nas garantias constitucionais dos deveres comuns aos direitos patrimoniais. o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo. em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. em proveito da sociedade. em nossa legislação. omisso ou conivente com o descumprimento de inúmeras regras de Urbanismo que. ela orienta seu desenvolvimento e compete ao Município a sua plena observância. normas legais específicas em se atribuir a fiscalização e responsabilizar o Prefeito Municipal. respeitada a alíquota máxima de quinze por cento. inclusive a desapropriação com pagamentos da divida pública e pelo valor atribuído ao imóvel para fins de lançamento tributário. enfaticamente dirigida aos cidadãos (e depende da organização do grupo para o sucesso). mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. até que se cumpra a referida obrigação. 1. fixa como meta a visão coletiva contrária à propriedade como conquista privada absoluta. para o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade. 5º desta Lei ou não sendo cumpridas as etapas previstas no seu § 5º. que infelizmente é pouco praticada no País.A função social da propriedade 49 Ainda. não utiliza as medidas saneadoras e preventivas para o ordenamento urbano sustentável. buscando a construção de cidades sustentáveis. consultas públicas. Com relação ao Plano Diretor de Desenvolvimento urbano obrigatório (deveria ser para todas).4. .

Estas e outras tantas regras. quer seja civilizado. O controverso instituto. ampliação ou funcionamento.257/01 (Estatuto da Cidade) prevê em seus incisos: “I . previsto constitucionalmente e. 4º da Lei nº. a contemplar os efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida da população residente na área e suas proximidades. A lei da sobrevivência impera em qualquer ambiente. Além disso. 1. competindo à sociedade organizar sua atuação em função do bem comum e de sua preservação. predadores por essência e. auto-aplicável. o art.planos nacionais. contrariando Rousseau.5 O PLANO DIRETOR 1.A função social da propriedade 50 Dispõe e aprimora o Usucapião. II – . o que facilita e viabiliza a regularização fundiária de quaisquer áreas urbanas. cujos instintos vorazes devem ser refreados pela sociedade. com uma cobiça nata. regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social. quer seja selvagem. poderão trazer minimização dos efeitos negativos das cidades. caóticas por culpa exclusiva de seus habitantes. atribui o direito de preempção ou de preferência ao Poder Público na aquisição de imóveis urbanos. ampliado pela possibilidade de iniciativa para o usucapião coletivo. previsto no Artigo 9º e seguintes da Lei. regulamenta o Direito de Superfície. que mereceria todo um tratado sobre esta especial modalidade de aquisição de domínio. institui a elaboração do estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) para obter as licenças ou autorizações de construção. ainda.5. agora.1 Os planos territoriais Dentre os instrumentos de política urbana. flexibilizando a utilização dos terrenos urbanos e. se respeitadas. 10.

assim como ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes. reservando ao Município a primordial função de legislar sobre assuntos de interesse local e promover. no que couber. suplementar aos Estados. 40). 30. visando ao bem-estar da comunidade local. "instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana" (Lei nº 10. as aglomerações urbanas. O Plano Diretor. art. ora em forma de loteamentos rurais. as áreas de expansão urbana onde se encontram as áreas de lazer e chácaras de recreio. operações consorciadas. I e § 1º da Constituição Federal de 1988. I e VIII. Deve-se ressaltar. 24.000 habitantes ou que não se encontrem inseridas em regiões metropolitanas. salvo para populações com menos de 20. ora em forma de condomínios. III . Carlos Magno Miqueri da Costa afirma que: O Plano Diretor delimita as áreas que serão alvo de aproveitamento específico.257/01. art. e tem como objetivo "sistematizar o desenvolvimento físico. mediante planejamento e controle do uso. desde sua formação. art. econômico e social do território municipal. os núcleos urbanos possuíssem claras diretrizes de desenvolvimento e qualidade de vida. os Planos Urbanísticos que englobam o Plano Diretor e seus desdobramentos específicos de partes das previsões globais e de interesses especiais de renovação. o adequado ordenamento territorial.257/01. enquanto a lei municipal será a hospedeira dos critérios objetivos do „adequado aproveitamento do solo urbano ‟.A função social da propriedade 51 planejamento das regiões metropolitanas. a fim de que. é destinado a todos. nenhum município brasileiro deveria ter sido excluído da exigência. 41). notadamente pelo foco do presente trabalho. restritivas. cuja ampliação de competência se respalda no art.planejamento municipal”. dentre os planos territoriais municipais. as áreas de interesse turístico ou em área de influência de empreendimentos ou atividades que gerem impacto ambiental de âmbito regional (Lei 10. urbanizações prioritárias. ao dispor que compete a União legislar sobre as normas gerais de Direito Urbanístico. 182).” Do ponto de vista do pesquisador. ainda. aglomerações urbanas e macrorregiões. fixando condições e . ao executar a política de desenvolvimento urbano (CF/88. industriais e. art. do parcelamento e da ocupação do solo urbano.

o dito desrespeito desaguará na aplicação do IPTU progressivo no tempo e na desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública. vinculado aos anseios da população. a alteração de uso do solo e as operações urbanas consorciadas.world wide 34 COSTA. Lei 10. Distrito Federal e outros Municípios (art. As sanções para o caso de descumprimento também serão inseridas nas regras legais. a exigência de infra-estrutura e demanda para a utilização do solo não edificado. exercício do direito de preempção. seq. 34 Dec. o Plano Diretor é uma das máximas expressões da legislação urbanística e seus desdobramentos. Assim.6 O PARCELAMENTO DO SOLO As revoluções do comportamento humano. que estabelece diretrizes para a adequada ocupação do município. inc. 182.nº. VI. . art. CRF/88). Estados. 172 et. 2 . 1. Ressalta-se que o sujeito passivo da obrigação de aproveitar adequadamente o solo urbano é a pessoa de direito privado que ocupe a posição de seu legítimo proprietário.257/ 01). Como as antigas posturas. §§ 2 e 3 . a edificação ou a utilização compulsória. da outorga onerosa do direito de construir. do domínio da pedra à nanotecnologia. o Plano Diretor é o instrumento de preservação dos bens ou áreas de referência urbana. dos sinais de fumaça à rede de alcance mundial (“www . pela ordem prevista na Lei Maior. bem como a exigência do cumprimento de sua função social. p. Sendo que. determinando o que pode e o que não pode ser feito em cada parte do mesmo (CF/88. notadamente quanto às restrições impostas ao direito de propriedade privada. 150. estabelece a delimitação das áreas urbanas parceláveis. apesar de que. O Plano Diretor. poderão variar de uma municipalidade para outra. subutilizado ou não utilizado. de acordo com os interesses locais diversificados.365/1941) impedimentos fulcrados no princípio federativo.A função social da propriedade 52 prazos para sua implementação. Isso se depreende do fato de que impossível seria a incidência de IPTU em relação à União. 2009. 3. com previsão e moderna inspiração constitucional e do Estatuto da Cidade. § 1º. bem como a desapropriação de bens de pessoas jurídicas de direito público compoo o o nentes da administração pública direta ou indireta (art.

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web”) provocaram, notadamente no último século, profundas transformações nos modos de produção e nos valores sociais, trazidas pelos ideários das Revoluções Européias, impulsionando o crescimento e a expansão das cidades, transformandoas em gigantescos nichos de alimentação, proteção e reprodução da espécie humana, em um ambiente (meio ou fim) predador e cruel criado para suas múltiplas satisfações pessoais e do subgrupo a que pertence. O processo de urbanização constitui um importante e complexo objeto de estudo para a administração pública, para as ciências jurídicas e outras ciências correlacionadas, tais como a engenharia civil, a arquitetura, as ciências ambientais e as ciências sociais. Com a constante expansão e desenvolvimento urbano, a demanda de prestação de serviços públicos, a infra-estrutura básica e as unidades habitacionais aumentaram proporcionalmente. Diante disto, cresceram os parcelamentos de solo realizados pela iniciativa privada e pelo poder público. A implantação regular de empreendimentos destinados aos

parcelamentos do solo de grandes propriedades implica em um investimento bastante alto e em um processo burocrático complexo e demasiadamente moroso. Dessa maneira, fatores externos condicionam o preço da mercadoria, tornando o acesso à propriedade distante das famílias de baixa renda. Para minimizar esse problema, o poder público tem interferido e implantado os chamados “loteamentos populares” e “loteamentos de interesse social”. Mesmo assim, a oferta alcançada encontra-se distante da demanda necessária e, muitas vezes, nem mesmo os empreendimentos públicos são revestidos de plena legalidade. O déficit de habitação regular reflete na ocorrência e agravamento dos loteamentos clandestinos e irregulares e suas consequências atingem o sistema viário, o sistema de abastecimento de água e coleta de esgoto, o sistema de escoamento das águas pluviais, o meio ambiente e os direitos civis dos adquirentes, além de sobrecarregar a administração pública municipal. Atualmente é possível verificar o sucesso de ações que tratam os aspectos jurídicos e urbanísticos da regularização judicial e administrativa dos parcelamentos ilegais solo, visando, em um primeiro momento, a regularização da

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propriedade e moradia, a integração social aos serviços públicos e de infra-estrutura básica, saneamento e outras intervenções pelo Estado ou coletividade, com o resgate efetivo da dignidade e cidadania. Os conflitos legais devem ser superados com a conjugação dos princípios constitucionais e da nova filosofia, quebrando paradigmas do direito coletivo e sua função social. Dentro deste contexto, a legislação administrativa, que define todo o perfil do direito de propriedade, traça diretrizes para a divisão do solo em lotes, permitindo (sob severas condições) ao proprietário que faça a alienação parcelada de sua propriedade. A Lei nº. 6.766/1979, em seus artigos 4º e 5º, expressa as condições para a aprovação do loteamento. Os projetos, plantas, memoriais e uma infinidade de poderes-deveres são objeto de profunda análise, incluindo as obras de infraestrutura básica, para tornar possível a habitação, sujeito a algumas espécies de normas jurídicas: normas de direito civil, emanadas somente pela União; de direito administrativo e urbanístico, objeto de competência federal, estadual e municipal. O parcelamento do solo é a divisão geodésico-jurídica de um terreno, uma vez que por meio dele se divide o solo e, concomitantemente, o direito respectivo de propriedade, formando-se novas unidades, propriedades fisicamente menores, mas juridicamente idênticas. Juridicamente, o parcelamento do solo pode ocorrer através do loteamento e do desmembramento urbanos, disciplinados pela Lei nº 6.766/79, com as alterações trazidas pela Lei nº. 9.785/99, e do loteamento rural, disciplinado pelo Decreto-lei Federal nº 58/37; pela Lei nº 4.504/64 – Estatuto da Terra; pela Lei nº 5.868/72 e pelas Instruções Normativas do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). Outras formas simplificadas de parcelamento não se encontram disciplinadas pela Lei nº 6.766/79 e possuem disposições específicas, adequadas à sua natureza, como o desdobro (divisão em 2 lotes) e o fracionamento (divisão do terreno de 2 a 6 lotes). Outras formas de parcelamento do solo surgiram a partir de inovações criadas com base em legislações diversas, a exemplo do “condomínio deitado”, ou “loteamento fechado”, e o “condomínio de lotes” que buscam na articulação de mais

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de uma lei ou instituto jurídico o respaldo para sua legitimidade, assim também as chamadas “chácaras de recreio”, localizadas na zona rural. Há, ainda, os parcelamentos de solo realizados através de expedientes fraudulentos ou sem que sejam concluídos os procedimentos iniciados para sua implantação, objeto de estudo desse trabalho, os parcelamentos ilegais do solo e, consequentemente, uma proposta para solução de alguns dos inúmeros problemas de regularização fundiária enfrentados em nosso País. A Lei nº. 6.766/79 dispõe, em seu artigo 4º, que os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:

I – as áreas destinadas a sistema de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem; II – os lotes terão área mínima de 125 m² (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando a legislação estadual ou municipal determinar maiores exigências, ou quando o loteamento se destinar a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes; III – ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias, ferrovias e dutos, será obrigatória a reserva de uma faixa non aedificandi de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica; IV – as vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas, a harmonizar-se com a topografia local. § 1º. A legislação municipal definirá, para cada zona em que se divida o território do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas de lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento. § 2º. Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura, saúde, lazer e similares.

A reserva de áreas públicas destinadas ao sistema de circulação, à implantação de equipamentos urbanos e comunitários, bem como as correspondentes aos espaços livres de uso público, é imposta ao loteador pelo inciso I, artigo 4º, enquanto o percentual mínimo, a partir das alterações introduzidas pela Lei nº 9.785/99, deve ser fixado por legislação municipal. Para efeito de entendimento do inciso I, desse artigo, o parágrafo 2º estabelece que são considerados equipamentos comunitários ou públicos os que

Esses parcelamentos proliferam nas periferias urbanas e nas zonas rurais. referentes à aprovação. 1. conforme o planejamento urbano municipal. a partir da expedição do Termo de Verificação das obras. só podem ser chamados legais os parcelamentos do solo urbano. ao fixar as diretrizes. dentro do prazo fixado em lei. Pela parte final do dispositivo tem-se que a lista apresentada não possui caráter taxativo. econômico e penal. nos termos das normas jurídicas vigentes ao tempo do ato de aprovação. estadual e federal.A função social da propriedade 56 são destinados à educação. da execução e do registro do empreendimento. O dispositivo estabelece que cabe ao Município. os que atendem às legislações municipal. constatando que o projeto foi executado conforme o ato de aprovação. como resultado da carência de oferta . As vias de circulação do parcelamento devem integrar o sistema viário oficial existente e o projetado. no Cartório de Registro de Imóveis da situação do empreendimento.1 Os parcelamentos ilegais de solo Os parcelamentos ilegais do solo são considerados um dos problemas mais graves estudados hoje no direito urbanístico e no direito municipal. aprovados pelo Poder Público competente (Município ou Distrito Federal. ficando sob a responsabilidade do Município ou de seus concessionários e permissionários. ao lazer e similares. quando for o caso) que foram executados conforme o ato de aprovação e registrados. São considerados parcelamentos legais. outras atividades exercidas pelo Poder Público ou por particulares podem ser consideradas comunitárias. indicar os equipamentos urbanos e comunitários adequados a cada parcelamento. à saúde. à execução e ao registro do projeto. com reflexos nos direitos ambiental. Assim. ou seja. A transferência do domínio ocorre com o recebimento do parcelamento pelo Município.6. à cultura. As áreas públicas e os equipamentos urbanos e comunitários implantados passam para o domínio municipal. portanto. ou para fins urbanos.

tem a possibilidade de adquirir sua propriedade regular. geólogos e topógrafos. implantação das galerias de escoamento de águas pluviais. marketing e propaganda. A implantação de um loteamento. para a formação das vias de circulação. da irresponsabilidade dos interessados – parceladores e da impunidade dos infratores. que reproduz o interesse dos compradores e compõe a demanda. gratuitamente. como a negligência fiscalizatória da Administração Pública. Unidos ao fator econômico. portanto. da especulação e. praças e prédios públicos. como os custos elevados de implantação e a acentuada burocracia para a aprovação. a execução de obras conforme padrões técnicos. Diversos argumentos são apresentados para a não observância da lei. Além disso. aparecem outros fatores. da ocupação de terras públicas. demanda a obtenção de diretrizes urbanísticas junto ao município. da demora característica dos procedimentos burocráticos. O artigo 40. 35% da gleba ao patrimônio do município.A função social da propriedade 57 imobiliária de baixo custo. que pouco faz avante o gabinete. dentre engenheiros. a elaboração de planta. a comercialização dos lotes considerando profissionais. o que. em regra. incluindo demarcação dos lotes e áreas. ainda. Quem possui o devido poder aquisitivo. e assim por diante. espaços livres. a flexibilização econômica desse mercado. Esse dispositivo não só estabelece as diferenças entre parcelamento irregular (aprovado. quem não o possui passa a compor a demanda dos parcelamentos realizados à margem da lei. de energia elétrica e de coleta e disposição de esgoto. o recolhimento de impostos. faculta a regularização dos loteamentos e desmembramentos não-autorizados ou executados sem a observância do ato de aprovação. a contratação de técnicos. Todo esse quadro eleva sobremaneira os custos do empreendimento. obviamente. não menos importantes. transferem-se. por exemplo. inviabilizando. e assim por diante. da Lei de Parcelamento do Solo Urbano. é repassado ao adquirente. mas executado em desacordo . a manutenção de elemento de empresa e consequentemente encargos correspondentes. pavimentação. abertura de ruas. áreas verdes e de lazer. memorial descritivo e projeto. arquitetos. guias e sarjetas. implantação de rede de distribuição de água.

é artificial. p. 1988. 35 36 37 GASPARINI. São Paulo: Saraiva. Ibid. mas são executados em desconformidade com o plano e as plantas aprovadas”. O município e o parcelamento do solo. seq. ou o executa em descompasso com o ato de aprovação ou. O parcelamento é irregular quando o Poder Público competente o aprova e o interessado “deixa de executá -lo. sem enfrentá-los de forma mais eficaz. dele não tem. SILVA. tornando-se vítima de violência e fica atrás das grades de suas casas tentando se proteger sem compreender os problemas urbanos como problemas ambientais e sociais. 1997. como os abriga na legislação. aprovar o plano. p. 307 et. no emaranhado de espinhos que floresceu neste novo ambiente.37 Ante a inércia do Poder Público nas questões urbanísticas. falta de conhecimentos técnicos e ganância de poder arrisca-se a sucumbir no caos que provocou. domina um espaço.A função social da propriedade 58 com a legislação ou não registrado) e clandestino (sem aprovação). nenhum conhecimento oficial”. embora distintos para efeito de regularização. 130. mas que não foram inscritos. fatalmente. não o re gistra”. Assim. p. Frise-se que.35 Assim. no espaço urbano. ignorando a realidade histórica do desenvolvimento dos aglomerados urbanos e arcando.36 Para José Afonso da Silva. buscando segurança e proteção para reprodução e alimentação. O meio ambiente. tanto a clandestinidade como a irregularidade do loteamento recebem da lei o mesmo tratamento. são clandestinos os parcelamentos do solo não aprovados pela autoridade municipal competente. como animal social. O parcelamento é clandestino. apossa-se dele e o transforma para recriá-lo de forma que atenda a suas necessidades. Ele cria um lugar excludente. notadamente construído/modificado pelo homem e traz peculiaridades distintas do meio ambiente natural. ed.. ou o foram. 2. as básicas e as não-básicas. “na medida em que o Poder público competente para examinar e. nesse sentido. Diógenes. irregulares são os loteamentos “aprovados pela Prefeitura. com o ônus de suas inconseqüências. 128. se for o caso. .. o homem em tempos de “pós-modernidade”. após a aprovação e execução. o homem por sua inexperiência.

excluídos socialmente.A função social da propriedade 59 Transformando o ambiente natural. como o Meio Ambiente Natural. ou se julgam. suas soluções derivam do improviso e o resultado. As cidades não são projetadas. Cultural. além de ter sua tipologia assentada na Constituição com topografia diferenciada: Natural (art. do Trabalho e o Construído. em especial por estarem em jogo aspectos não formais como a luta pelo poder de facções criminosas. de vez que o respeito ao pluralismo social não é garantido num modelo perverso de um capitalismo selvagem em que as pessoas valem pelo que possuem ou por sua aparência. 225). Os espaços urbanos são dependentes de recursos naturais. O ordenamento urbanístico é pressionado política e ideologicamente para a adoção de um modelo de auto-sustentabilidade de difícil consecução na prática. asfixiado pela poluição que deu origem e excluído pelo planejamento urbano elitista. Os moradores do campo migram em busca de uma vida melhor e encontram a discriminação e a intolerância a esperálos. sua função social e o respeito à dignidade humana são questões que determinam a qualidade de vida e devem. ser providas pelo Poder Público. as alterações processadas terminam voltando-se contra o criador: instala-se a subversão dos valores humanos no ambiente urbano e o homem fica enredado nele. tem como subproduto a violência urbana. e do Trabalho (artigos 6º e 200). Elas tradicionalmente têm sido abordadas como ameaça aos recursos . o que não pode ser colocado de lado pelo Poder Público. Cultural (artigos 215 e 216). como contrapartida ao comportamento dos "incluídos" que não abrem mão de seus privilégios. com uma dependência profunda e complexa de fatores externos. pois esqueceu que a sustentabilidade das cidades. necessitam ser constantemente monitorados pelo Estado para evitar que a qualidade de vida da população decaia e ecloda a violência social. decorrente de comportamento anti-social daqueles que foram. Construído ou Artificial (artigos 182 e 183). de energias externas e de atuação do Poder Público. Cidades são sistemas abertos. A cidade é o Meio Ambiente Construído. sofrendo a violência que causou. repercutem nas relações que envolvem Direitos Humanos e Direito Econômico. além do caos urbano. Novas acepções da palavra Meio Ambiente. Urge que o Poder Público adote uma política para a sustentabilidade das cidades. como tópicos de Segurança Pública.

nos seus variados aspectos. compatibilizando o atendimento das necessidades humanas. É necessário planejar o abastecimento de água e alimentos (armazéns. conhecida como Estatuto da Cidade. Os lugares mais poluídos são os ocupados pela camada hipossuficiente da população. traz uma nova proposta. a Lei nº 10. os serviços e equipamentos públicos. propondo-se encontrar a solução dos problemas sociais. Um projeto de sustentabilidade urbano-ambiental deve contemplar a caracterização física. Neste sentido.A função social da propriedade 60 ambientais. mas estas regiões também são pouco cuidadas e é novamente a população de baixa renda que nela constrói suas moradias. criando uma curva perversa dos que "pagam" o ônus da degradação. o programa de habitação e o de regularização fundiária. de avanços tecnológicos e sociais diversos. 1.2 O desenvolvimento sustentável O desenvolvimento sustentável migrou de um conceito puramente ambiental para transformar-se em tópico. com a função socioambiental da cidade.6. silos e distribuição). o programa de desenvolvimento comunitário. numa conceituação holística e transdisciplinar. as áreas verdes públicas. ou não haverá sustentabilidade. ambiental e socioeconômica. a avaliação dos recursos ambientais. Cresce o terceiro setor ante a ineficiência do primeiro setor. de 10 de julho de 2001. . A regularização fundiária das áreas irregularmente ocupadas e a produção de habitação popular são impositivas. o saneamento ambiental. Busca-se uma visão global da polis. pois a única solução para o desenvolvimento humano está no planejamento participativo e na solidariedade. condizente com o princípio da participação da comunidade na gestão pública. ele deve ser acompanhado de transformação contínua.257. as obras de infra-estrutura urbana. com impactos sobre o sistema natural pelas mudanças que provocam na ocupação da terra e no uso do solo. No entanto. os espaços livres e vegetados que garantam a recarga dos aquíferos.

A ocupação de áreas ambientalmente frágeis da cidade por pessoas de menor poder aquisitivo. bandidos são considerados. A falta de uma infra-estrutura viária dificulta a circulação das pessoas.A função social da propriedade 61 As cidades agregam dificuldades aos esforços de avançar para a sustentatibilidade urbana e o controle da violência. O envolvimento e a participação da coletividade são essenciais para o êxito do processo. desprovido de significado e viabilidade. deve ser recomposto através de equipamentos urbanos compatíveis com a demanda. como é exemplo o fechamento de ruas (logradouros públicos e bens de uso comum) para garantir a segurança dos moradores. É inegável que. A falta de previsão da destinação final de resíduos líquidos. pela população local. A difícil consecução impõe que os conceitos de desenvolvimento sustentável de cidade e paz urbana ainda precisam ser abordados. em especial das áreas irregularmente ocupadas. . nas questões urbanas. coloca em risco a segurança dessas pessoas e da coletividade. como benfeitores e suas mortes homenageadas como de figuras nacionais. disposição final dos resíduos criados e o desrespeito aos Direitos Humanos. O passivo sócio-ambiental das áreas urbanas consolidadas. independentemente do caos que provoque na circulação da cidade. Frequentemente. sem que o estado adote medidas preventivas. o tráfico de influências políticas resolve muitos problemas. criando bolsões de doenças e miséria que facilitam a instalação do crime organizado onde falharam as Políticas Públicas de inserção social. presas no trânsito. vivendo longe de seus trabalhos. com demonstrações de profundo luto e perda. frequentemente fazendo com que as classes de baixa renda convivam com esgotos a céu aberto e lixões. sólidos e gasosos agrava os problemas socioambientais. Vive-se assim um círculo vicioso. A dicotomia entre o objetivo e o seu atingimento demonstra a complexidade da problemática urbana. decorrentes da falta de autosuficiência de produção. perdendo muito tempo nesse deslocamento e ainda sendo vítimas de constantes assaltos. Quem fica em posição de risco é quem não tem condições políticas e econômicas de defesa. afastando-se o discurso fácil.

da Lei nº 6. bem como dotar de infra-estrutura urbana. distinguindo produção e consumo geograficamente. Por isso. Estas restrições. . desde que não implique a abertura de novas vias e logradouros públicos. Não são expressões equivalentes. 2003. Por desmembramento a Lei considera a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação. por sua vez. p. educação. Essa dificuldade dos problemas urbanos gera fendas abissais na estrutura social que. O desmembramento aproveita a infra-estrutura pública já existente. nem o prolongamento. 2º. 145 et seq. em especial tratamento e destinação de águas servidas e resíduos sólidos.3 As restrições urbanísticas José Rodrigues Arimatéa. ou prolongamento. sem prejuízo da disciplina municipal das peculiaridades locais. O parcelamento do solo urbano. 1. estabelecem também como. afirma que: A Lei nº. da Lei nº. pode ser feito mediante loteamento ou desmembramento (art.766/76). pois estabeleceu critérios mínimos a serem observados para o fracionamento do solo urbano. 6. de logradouros públicos. segundo a determinação da Lei. é um dos maiores avanços em matéria urbanística do País. pois o loteamento exige a construção de uma infra-estrutura completa. § 1º. mínimas. O loteamento é definido como a subdivisão de gleba em lotes destinados a edificação.6. geração de emprego e renda. lecionando sobre as restrições urbanísticas impostas pela Lei do parcelamento do solo urbano. é realizado em solos onde ainda não existem equipamentos públicos de infra-estrutura. modificação ou 38 ampliação dos já existentes (art. com aproveitamento do sistema viário existente. A globalização. de 19 de dezembro de 1976 (Lei do parcelamento do solo urbano).766. 2º. § 2º. induz à violência e à discriminação pela não aceitação do pluralismo.766/76). 6. quando e onde poderão ser executados os parcelamentos e seus conceitos vigoram até a 38 ARIMATÉA.A função social da propriedade 62 Projetos de produção de habitação popular devem contemplar o conceito de sustentabilidade urbano-ambiental e desenvolver projetos integrados de saúde. modificação ou ampliação das vias existentes (art. 2º). induz impactos ainda maiores se considerarmos os limites tradicionais da cidade e as exclusões que provocam. com abertura de novas vias de circulação.

visto que o foco deste trabalho é a propriedade urbana. . seq. condicionando sua alienação e o uso da propriedade. 39 40 ARIMATÉA. harmonicamente. em razão do crescimento desordenado das cidades. a preservação ambiental como preocupação urbanística. pois é necessário utilizá-los. além é claro das restrições urbanísticas peculiares locais que podem atingir todos os atributos do direito de propriedade. conclui-se que a disciplina e a regulamentação das questões a ela relacionadas são da competência do Direito Coletivo. Ibid. com atos ilegais ou ilegítimos. de forma a preservar. pois incidem sobre o direito de propriedade. onde o Poder Público perdeu o 39 controle sobre o ordenamento da ocupação do solo urbano. busca a efetivação de diversas de suas diretrizes para qualquer área habitável. a vida na cidade. Arimatéa faz duas advertências: Ainda que necessárias. A restrição deve. Li por este fundamento que as restrições 40 urbanísticas são legitimadas.. quer seja urbana. ser moderada e utilizada no patamar mínimo necessário. 149 et. Não basta a existência dos instrumentos urbanísticos. inclusive rural. Inclui. desde esta época. mas estas não chegam a esvaziar o conteúdo do direito de propriedade. A inexistência das restrições urbanísticas tornaria caótica a situação habitacional das cidades. justificado na sua função social e no direito difuso e coletivo. quer seja de expansão urbana e. Então se faz necessária a discussão sobre o Direito Coletivo e. esta situação caótica é bem visível nas grandes cidades. 2003. em última análise. Aliás. hoje. Entretanto. que. 147 et. São restrições baseadas no poder de polícia e legitimadas pelo interesse público. que exigiu do Poder Público enérgicas intervenções. as restrições urbanísticas não podem resvalar para os abusos. de forma a possibilitar a coexistência dos direitos individuais. A Lei do parcelamento do solo urbano convive. sobre o Direito Coletivo Urbano. repita-se. com moderação e verdade. p. da supressão do direito de propriedade e com o usucapião.A função social da propriedade 63 atualidade. pois. p. e até essenciais. As restrições urbanísticas ganharam tamanho relevo. mais especificamente. Analisando todo o contexto histórico e a situação atual do direito à propriedade e da sua função social. é constitucionalmente consagrado como um direito individual. inclusive com o instituto da desapropriação. seq.

os Direitos difusos. principalmente. sua vasta abrangência. do ponto de vista ético. Os direitos conquistados pela humanidade. especificando o uso social (coletivo) da propriedade imobiliária. moral. influenciam todo o Direito Urbanístico e o próprio Direito de Propriedade. com profundas alterações na forma de se comporem os conflitos diante das novas técnicas de ponderação e valoração de princípios. de ambientes sustentáveis é passaporte para estabelecer novos conceitos de convivência social. ora inserindo-se no direito de propriedade. ainda que aparentemente colidentes. ora restringindo o Estado e ao mesmo tempo ordenando a sua regulação e a eficácia da utilização dos recursos públicos e. garantidos pelo ordenamento jurídico. na busca do justo e. coletivos e individuais homogêneos. representam as diretrizes atuais dos Estados (Democráticos) de Direito no contexto internacional.1 OS ELEMENTOS DE DIREITO COLETIVO E A TUTELA COLETIVA DE DIREITOS Neste campo. em plena era da globalização .O Direito Coletivo Urbano 64 2 O DIREITO COLETIVO URBANO 2. principalmente. inseridos nos sistemas de Direito e expressos nos princípios inseridos na Declaração Universal dos Direitos Humanos e nas Constituições Federais. A conscientização de que vivemos em uma era que exige mudanças comportamentais. dando novos contornos e perfis a direitos existentes e já consagrados. fundamentais e basilares. ora qualificando o direito urbanístico. sem desqualificá-los ou retirar suas essências. O coletivo estabelece. inseridos constitucionalmente. pois. notadamente de aspecto econômico e patrimonial. incluindo direitos e obrigações aos não-proprietários.

mas. na habitação/moradia. ainda que haja o atendimento . Nessa “era de direitos”. mas buscam a solução da questão comum coletiva. e com os direitos individuais. como quaisquer sujeitos). O desenvolvimento do direito. ambos valorizados. assim como na resolução possibilitada ao seu alcance. todos estes ensejadores de proteção especial do Estado. que os direitos difusos e coletivos estão presentes nas relações de consumo.O Direito Coletivo Urbano 65 das relações de mercado cujas consequências devem ser analisadas sob o ponto de vista social. como os direitos de terceira geração (em elaboração conceitual) aqueles denominados direitos solidários. na proteção dos direitos das crianças e dos adolescentes. ou seja. o direito de viver em um ambiente apto a fornecer a qualidade de vida digna e propícia à sobrevivência de todas as espécies de seres vivos e jamais poderia deixar de estar inserido no mundo jurídico (sustentabilidade). estes direitos ou garantias evoluíram e adequaram-se às necessidades através de sua época. hoje. sendo consagrados. apenas. sociais e da coletividade) com os interesses públicos secundários. a defesa intransigente do lucro ou da livre iniciativa. ainda. A nova concepção de tutela coletiva também merece nossa atenção. não interessa. busca celeridade no entendimento e dimensão da situação. e sua nova instrumentalização não se enquadram nas classificações tradicionais entre direitos públicos ou privados. para se alcançar o campo prático do Direito. dos idosos. Os direitos tutelados. dos deficientes. no transporte e na circulação. diante da conflituosidade dos interesses públicos primários (que consistem nos interesses públicos. na garantia pela tutela dos direitos coletivos. que se limitam à esfera interna do ente estatal (interesses individuais do Estado. representados no ordenamento jurídico como direitos “coletivos” ou “difusos”. coletivos. no trabalho. Importante ressaltar. Entretanto. na recreação. exige-se. buscando entender sua teoria geral para inserir seus fundamentos em nossa capacidade de ser e ter. adverte o processualista Luiz Manoel Gomes Júnior: Hoje.

O Direito Coletivo Urbano 66 da função social „indispensável‟ em qualquer tipo de atividade. É a categoria de direitos. tutela de direitos coletivos e tutela coletiva de direitos. São Paulo: Saraiva. Teori Albino. ed. [. p.] Há. especifica na proteção do bem estar coletivo. uma pluralidade de titulares. É preciso. Curso de Direito Processual Civil Coletivo. Direitos coletivos são direitos subjetivamente transindividuais (+ sem titular determinado) e materialmente indivisíveis. São Paulo: Revista dos Tribunais. é certo. cumpre deixar claro que se entende como interesse público o próprio interesse do Estado. é possível conceber-se uma única unidade da espécie de direito coletivo. pois. simplesmente. inclusive para fins de tutela jurisdicional. 41 42 GOMES JR. 3. Processo Coletivo. que são os direitos que pertencem a todos.. busca-se a tutela dos denominados interesses metaindividuais. interesse privado como aquele que tem por titular o cidadão em suas relações com outros indivíduos e como interesse social aquele que se refere ao interesse da coletividade no sentido mais amplo. segundo o Ministro Zavascki. Ele conclui: Já os direitos individuais homogêneos são. porém. A qualificação de homogêneos não altera e nem pode desvirtuar essa natureza. O que é múltipla (e indeterminada) é a sua titularidade. 2006. e daí sua transindividualidade. não públicos. 2008.. Assim. 2. destaque do autor. Luiz Manoel. embora indivisível. . „Direito Coletivo‟ é designação genérica para as duas 42 modalidades de direitos transindividuais: o difuso e o coletivo strito sensu. Deve-se ressaltar que não se pode confundir defesa de diretos coletivos com defesa coletiva de direitos (individuais). p. diferente da que alberga os direitos sociais e também diferenciados da categoria relativa aos direitos subjetivos. de semelhança. nesta compreensão. direitos subjetivos individuais. que não se confunda defesa de direitos coletivos com defesa coletiva de direitos (individuais). como ocorre nos direitos transindividuais. bem como da própria atuação do Poder Público. Neste contexto. o que permite a defesa coletiva de todos eles. Os direitos coletivos comportam sua acepção no singular. É qualificativo utilizado para identificar um conjunto de direitos subjetivos individuais ligados entre si por uma relação de afinidade. em que haja interesses em conflitos entre princípios de supremacia de valores. Ou seja. 41. frente à tradicional proteção aos interesses individuais. individual ou 41 coletiva. derivado das modernas relações sociais coletivas. ZAVASCKI. de homogeneidade. sendo o individual o que tem o indivíduo como único titular.

na convergência dos interesses. em verdade.O Direito Coletivo Urbano 67 diferentemente desses (que são indivisíveis e seus titulares indeterminados. um vínculo jurídico. loc. 2006. a pluralidade. cuja coletivização tem um sentido meramente instrumental. No coletivo. aqueles mesmos direitos comuns ou afins de que trata o art. O direito individual homogêneo.. o instrumento de sua defesa”. o autor leciona: Não se trata. de uma nova espécie de direito material. cuja satisfação alcança sempre a toda uma coletividade. pois. com peculiar sabedoria. não é somente a dos sujeitos (que são determinados). mas sim o modo de tutelá-lo. nos direitos individuais homogêneos. Ibid. compreendem-se por direitos difusos aqueles cujos titulares não são determinados e nem mesmo determináveis quanto à respectiva titularidade. como 44 estratégia para permitir a sua efetiva tutela em juízo. diferencia-se daqueles considerando-se a divisibilidade do dano ou da responsabilidade que ele afeta. Finalizando.. 44. .. pressupondo que direito coletivo é a denominação genérica para duas modalidades de direitos transindividuais: o difuso e o coletivo. com titularidade 43 própria. E. o que está se qualificando como coletivo não é o direito material tutelado. Ibid. ligadas umas as outras por meras e acidentais circunstâncias fáticas. mas também do objeto material. resume: “Quando se fala em „defesa coletiva‟ ou em „tutela coletiva‟ de direitos homogêneos. há perfeitas condições de se identificarem os titulares por necessário vínculo associativo ou corporativo. p.45 Assim. Eles derivam do mesmo fundamento de fato onde direito que podem ter. embora contenha as mesmas características dos direitos coletivos. 43. Os direitos individuais homogêneos são. legitimando entidade à defesa até por meio de ações coletivas voltadas à defesa desses direitos. relação de afinidade por um 43 44 45 ZAVASCKI. entre si. 46 do CPC (nomeadamente em seus incisos II e IV). p. cit. que é divisível e pode ser decomposto em unidades autônomas.

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ponto comum de fato ou de direito, cuja melhor instrumentalização é de forma coletiva. A tutela coletiva de direitos (valores) é sempre possível, desde que considerados bens com interesses coletivos (coletivos e difusos), quando tais direitos forem afetos à coletividade (nem sempre a própria) e não apenas quando puder ser considerado no âmbito individual e, ainda assim, poder-se-á pleitear a proteção, mesmo estando em mãos (propriedade) de particulares ou do Estado, cuja demonstração do valor a ser protegido deverá ser comprovada por técnicos das respectivas áreas. Pelo mesmo motivo, justifica-se inclusive a proteção à ordem econômica, sempre quando estiver presente a relevância social do interesse transindividual por meio das denominadas ações coletivas. Embora posições contrárias, a expressão "ação coletiva" (não individual) constitui-se em gênero que alberga todas as ações que tenham por objeto a tutela jurisdicional coletiva (direitos difusos, coletivos e individuais homogêneos), diferenciando-se da "ação individual" que tem por finalidade veicular pretensão puramente subjetiva e particularizada. Assim, em tempos de pós-modernidade e de evolução dos novos contornos dos direitos, temos em nosso sistema os direitos coletivos, diferentes e ao mesmo tempo com estreita relação com o direito civil e com o penal, a partir da Constituição Federal de 1988, com as consagradas definições, a partir de então, dos direitos coletivos lato sensu nos incisos do art. 81 do Código de Defesa do Consumidor (Lei nº. 8.078, de 11 de setembro de 1990) como:

Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo. Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato; II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.

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Esta conceituação é aceita pela maioria da doutrina nacional. Depreende-se, do conceito legal, o número indeterminado e

indeterminável de pessoas que não se interligam por relação jurídica, mas por circunstâncias fáticas e indivisibilidade do bem jurídico em litígio. Atinge-se um número indeterminado de pessoas, ligadas por circunstâncias de fato. O bem jurídico tutelado, doutra parte, é indivisível e beneficia a todos os interessados. Assim, como exemplo, o adequado uso da propriedade. Em sendo prudente, a distinção entre interesses e direitos difusos, de um lado e, de outro, interesses e direitos coletivos, decorre do direito positivo. No entendimento, lado a lado, estão os direitos difusos e os coletivos. São transindividuais, de natureza indivisível. Entretanto, quando coletivo reduz-se a um número determinável de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base (art. 81, II, Código de Defesa do Consumidor), enquanto difuso este número é indeterminável. São direitos que não representam o interesse de uma só pessoa, diante de um bem jurídico, indivisível, mas há diversidade de pessoas, com um laço jurídico unindo-as. A poluição ambiental por uma indústria, em manancial de

abastecimento urbano é uma hipótese muito real, em nossas cidades, de violação de direito difuso, eis que as conseqüências ultrapassam as possibilidades de delimitação de seus efeitos. Em sendo coletivo, as pessoas são determináveis, têm uma relação jurídica com a parte contrária e o bem jurídico é indivisível, na acepção de que não é fruível isoladamente e deve pertencer a uma mesma classe coletiva perceptível por vínculos, identificando os titulares pelo grupo ou coletividade, mantendo-se a indivisibilidade do direito. Assim, determinadas comunidades ao reivindicar direito de

saneamento básico em seus bairros ou ainda energia elétrica, água encanada, são exemplos enquadrados como interesse coletivo.

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Pela nova forma de ver ou entender os direitos existentes, classificouse os Direitos individuais homogêneos, como aqueles decorrentes de origem comum (art. 81, III, do Código de Defesa do Consumidor). Diversos dos interesses difusos e dos coletivos são os direitos individuais com caráter predominantemente individualizado e divisíveis entre os titulares, com o bem jurídico perfeitamente individualizado entre os titulares que, no entanto, podem postular a proteção jurisdicional coletivamente, em face da origem comum do direito afirmado. De relevante importância para os embates causados pela

conflituosidade de interesses, no espaço urbano e na sua formação, estes direitos, conquanto se tratem de direitos individuais e, pois, fruíveis individualmente, podem ser tratados de forma coletiva. Os direitos difusos têm indeterminação quanto aos titulares e são indivisíveis; os direitos coletivos não têm titular individualizado, mas grupo identificado e natureza indivisível; entretanto, os individuais homogêneos têm a titularidade perfeitamente individualizada. E, no contexto do presente trabalho, o direito individual homogêneo é perfeitamente adequado para fundamentar ações que visem buscar o direito à regularização fundiária, como novo instrumento de forma coletiva, pois embora perfeitamente possível pleitear a obtenção do título individualmente (usucapião, p. ex.), a obtenção do direito de forma coletiva resultaria em todos os benefícios almejados pela legislação, que consagrou a supremacia do solidário ante o individual, na aplicação do Sistema Único Coletivo por meio de seus novos instrumentos colocados à disposição. Assim, busca-se cumprir as inovações constitucionais e seus valores principiológicos de cidadania e da dignidade da pessoa humana, quando reforça a idéia do direito difuso ou coletivo. Deve-se compreender que o cidadão de hoje é algo além de participar de sua coletividade em busca de defender seus interesses. Poder e dever são a chave do sucesso, ao cidadão compete proteger os interesses gerais da coletividade com autoridade para exigir, do Poder Público, a sua eficiente consecução.

ainda.. desde logo os descobre.. por omissão da própria sociedade que. citado por Lucia Valle Figueiredo: Não menos pesada no campo do processo que no resto do universo jurídico. . 46 de maneira precípua. a ciência jurídica. José Carlos Barbosa apud FIGUEIREDO 2005. por assim dizer. a cujo trato se ordena. com poucas exceções. e seus co-autores sequer chamados ao processo. e que em tal perspectiva se legitimaria em caráter ordinário. quanto ao processo. foi obrigado a tomar para si a incumbência principal. fundamentalmente armados à imagem e semelhança das relações jurídicas interindividuais. Desde muito antes.. [. de acordo com os princípios comuns. 46 47 MOREIRA. ilesos na maioria das vezes. tais como os que refletem os grandes monumentos legislativos e a doutrina tradicional.]. aos problemas da tutela jurisdicional atinentes a conflitos entre pessoas singularmente consideradas. O mais rápido olhar em esquemas processuais clássicos. fator determinante para o rompimento com o modelo clássico. numa associação que se proponha o fim de defendê-lo. a passos lentos.. p. encarnado. 42. como algo distinto da mera soma dos direitos individuais. Por outro lado. Ibid. O Ministério Público foi colocado em merecida postura constitucional condizente.O Direito Coletivo Urbano 71 Surgem. ainda não se debruçou sobre a hipótese de ver-se o próprio interesse coletivo. caminha para a sua própria conscientização. 47 quando se mobilizar para postular em juízo a respectiva proteção [. Surge renovada idéia de processo e toma vez a concepção de processo coletivo como instrumento de transformação social. o aparelho da Justiça. E. de processo até então vigente. tem-se inúmeras iniciativas do Ministério Público contra os loteadores clandestinos. que serão tratados em capítulo próprio com suas respectivas tutelas. Como guardião da sociedade e nossa maior e mais expressiva voz. salvo raras exceções. no centro das atenções. p. a defesa destes direitos. individualista. 41. diz Barbosa Moreira. entre nós.]. Ainda.. a herança individualista reservou por muito tempo lugar exclusivo. as preocupações dos processualistas que se voltam à instrumentalidade e à efetividade do processo. então.

2005. por 48 sua vez. ao comentar sobre o direito subjetivo individual. arremata com o conceito analítico de interesses difusos: Tais considerações nos levam a propor o seguinte conceito analítico. dispersos pela sociedade civil como um todo (v. Rodolfo de Camargo Mancuso. A partir de então. por sua interna litigiosidade interna e por sua tendência à transição ou mutação no tempo e no espaço É. dentro dos contornos do ordenamento jurídico vigente. p.O Direito Coletivo Urbano 72 Superada esta fase. esteja também defendida. concernir a certas coletividades de conteúdo numérico indefinido (v. enquanto detentores destes direitos.g. onde houver pluralidade de interesses individuais. podendo. afirma: O direito subjetivo é sempre permissão que tem o ser humano de agir conforme o direito objetivo. garantindo-se ambos na busca do equilíbrio entre seus “valores”. restam em estado fluido. na qual vive. este deve ser conforme sua função social e princípios do direito urbanístico. 48 49 DINIZ apud FIGUEIREDO. citado por Lucia Valle Figueiredo. entre o individual e o social. O direito objetivo existe em razão do subjetivo. MANCUSO.. direitos e deveres do grupo. ora coletivo ou difuso. 52. 43. pois. Caracterizam-se: pela indeterminação dos sujeitos. citada por Lúcia Valle Figueiredo. nesta árdua valoração e ponderação. evolui-se para entender os interesses singulares (individuais) vinculados aos interesses gerais (coletivos). devemos considerar as novas hipóteses e respeitar a reciprocidade de interesses.. Um não pode existir sem o outro. ao exercer seu direito de propriedade. a época da conscientização de que o indivíduo só sobrevive bem se 49 a coletividade. ora individuais.g. para revelar a permissão de praticar atos. Maria Helena Diniz. para os interesses difusos: são interesses metaindividuais que não tendo atingido o grau de agregação e organização necessários a sua afetação institucional junto a certas entidades ou órgãos representativos dos interesses já socialmente definidos. Rodolfo de Camargo apud FIGUEIREDO. o interesse da pureza do ar atmosférico). . bens individuais componentes de um todo difuso e coletivo. os consumidores). 2005. p. mantendo sua individualidade e unicidade. Assim. O direito subjetivo. por vezes. pela indivisibilidade do objeto. Depois de acurada análise. constitui-se de permissões dadas por meio do direito objetivo.

deve evoluir para inserir. impende verificar. serão utilizados. a expressão direito coletivo abrangendo todos os direitos coletivos. desta evolução. as sociedades primitivas se uniram em grupos e estes grupos. p. Lucas de Souza. 2. como passiveis da tutela coletiva.1.O Direito Coletivo Urbano 73 É fato. São Paulo: Atlas. XXXV). inc. As cidades. à tutela dos direitos difusos. no que concerne ao meio ambiente e à ordenação do território urbano e. hoje sedentário e comunitário (ainda em estágio egoístico). desde essa época havia a preocupação com o interesse público coletivo e o bem estar de seus habitantes. passaram a constituir um empreendimento coletivo. como qualquer outro ser vivo. os princípios da dependência recíproca. neste novo perfil para o ambiente urbano. art. Conforme se depreende. antes nômade e individualista. merecendo ampla proteção judicial (CF/88. em conseqüência. governado por poucos. . para sobreviver. presume-se que. O homem. dotados de 50 certa autoridade sobre as demais. trouxe enorme evolução ao pensamento jurídico nacional e influencia até os dias de hoje os novos conceitos de sobrevivência em coletividade. de fontes de alimentação e de um abrigo. financiado por rendas 50 LEHFELD. por inúmeras questões. stricto sensu. E. Controle das agências reguladoras. nessas sociedades em que o governo se limitava apenas ao âmbito familiar. conforme expõe Lehfeld: Embora não haja estudos conclusivos sobre como as cidades-Estado evoluíram das comunidades que as precederam. por outras inúmeras razões. em diversas oportunidades nesse trabalho. os direitos difusos e os individuais homogêneos para caracterizar determinadas situações em estudo. 5º. assim. E. um local seguro para se proteger e para se reproduzir. 15. a Constituição de 1988. houve um processo de unificação dessas famílias. com isso. somente prosperaram à medida que se organizavam. 2008.1 O Direito Coletivo (ao bem estar) urbano Embora inapropriado. necessita. surgiram as Cidades-Estados.

no entanto.O Direito Coletivo Urbano 74 diversas e impostos e. A concretização dos valores e princípios. dos donos. do rico e do pobre. Mesmo analisado como ramo novo (ou novo perfil de direitos existentes) para a Ciência do Direito. inserido no direito urbano. diante dos interesses múltiplos da sociedade. de novos conceitos e conteúdos. tratando da regulamentação existente para a convivência harmônica dos princípios e o efetivo impacto sobre o direito de propriedade referido à chamada propriedade urbana – e seus efeitos concretos em relação à definição do seu perfil. solo criado. entre ambos. é a Cidade pósmoderna (no sentido mais abrangente possível). dos racistas. direciona a sua dinâmica evolutiva e necessária para a efetivação do direito 51 GRAU. sempre com os velhos conflitos que envolvem o capital. principalmente com fundamento na sua função social. se confirma cada vez mais a necessidade e aplicabilidade do direito da solidariedade. Há várias décadas. da selvageria à subserviência. São Paulo: Revista dos Tribunais. Direito urbano: regiões metropolitanas. 1983. onde convivem todas as subespécies de seres humanos. é inteiramente injustificável. consagrados na atual Carta Magna. dada a fundamental importância do fenômeno das urbanização. da abundância e fartura aos miseráveis e esfomeados. caracterizando sua autonomia científica. o Ministro Eros Roberto Grau. afirma que já existia sensível regulamentação normativa para o uso solo e sua função. dos senhores. um processo de causação circular acumulativa. p. do santo ao bárbaro. onde causa e efeito se 51 confundem. . notadamente. Esta preocupação em defender o direito coletivo. da comunidade. do sábio ao ignorante. mas O mesmo não se pode afirmar. O ambiente atual. em pleno desenvolvimento da raça humana. de propriedade urbana. pela contribuição referente ao patrimônio. em cada tempo com uma denominação. o patrimônio. cujas unidades se encontram inseridas em um conjunto mais amplo: a cidade. zoneamento e controle ambiental. a título de dever cívico. construindo-se mesmo. dos sádicos aos masoquistas. com relação à propriedade urbana. Essa carência de instrumentação. dos escravocratas. em total desarmonia. da coletividade. que está inteiramente vinculado aos mecanismos de desenvolvimento econômico. da lei do mais forte à lei da inteligência artificial. das mansões e arranha-céus aos casebres e barracos. Eros Roberto. no entanto. o poder. 64. não é recente.

No entanto. com institutos jurídicos diferentes. terá mais interesse em tornar seu bairro mais seguro. O homem constrói a cidade. Nesta nova filosofia de compreender o direito. e ela vai contextualizá-lo e influenciá-lo. em conjunto. envolve aspectos naturais. artificiais e do trabalho que possuem regulamentação própria. Criador e criatura atuam em simbiose e em autopoiese. aliviando o volume de processos de reconhecimento de usucapião impetrados individualmente no Poder Judiciário.O Direito Coletivo Urbano 75 coletivo e sua efetiva incidência sobre a propriedade. Propõe-se uma reforma urbana. que deve ser usada com fins coletivos/sociais. ao projetar um espaço elitista esquece que o ser humano é plural e fragiliza a ordem pública pela carência de infra-estrutura. o direito urbano inovou. torna-se prioridade que se julga alcançada mesmo quando a ocupação é precária e em área de risco. principalmente a urbana. O morador. princípios e políticas públicas busca a harmonização do homem com o Meio Ambiente. pois isto irá valorizar seu patrimônio. se alimentar e se reproduzir. Satisfazer "desejos humanos urbanos". . sabendo-se titular do direito de propriedade. em consonância com os bons fluídos do Direito Coletivo. regularização da propriedade fundiária das favelas. caso da maioria das vilas e favelas em estado irregular. grupos de moradores poderão buscar. o próprio Direito Coletivo Urbano ao se tornar um aliado dos ocupantes irregulares de áreas urbanas privadas. Domar os confins da terra. e deve estar inserido no contexto urbano. como se o conforto de alguns privilegiados fosse a finalidade maior da “Mãe Natureza”. favorecendo os que vivem em situação precária. Mais que evolução. como morar. ocupadas por população de baixa renda que more no lugar por cinco anos ininterruptos e sem oposição. do ar e das águas significa satisfação de desejos e o atendimento pleno de propósitos e caprichos. A regularização fundiária é vista pelos experts como uma forma de incentivar a paz social. na Justiça o direito ao terreno ocupado em uma só ação. da mesma forma. apesar de complementares. desde que esteja há mais de cinco anos no local e não tenham enfrentado oposição judicial. O Direito Ambiental como conjunto de regras. Pode ser utilizada em áreas urbanas com mais de 250 metros quadrados. culturais.

entretanto. sem técnica. tornando a argumentação frágil se pretendida a associação com a realidade. é a violência explicita dos "conflitos" dos sem-terra. espaços para suprir a própria necessidade de proteção. O esgoto e o lixo que a cidade produz estão sem destino. O Código Tributário Nacional. nas mortes no transito etc. dos sem “endereço” que atinge o mercado imobiliário. com ou sem os requisitos supra mencionados. Ainda hoje. qualquer que seja a sua população. estando a sua remoção e tratamento dos resíduos líquidos e sólidos intimamente ligados ao fenômeno da urbanização. apesar da Declaração do Rio 92 expressar o aspecto antropocêntrico dessas questões. com canalização de águas pluviais. elas são desatendidas fazendo com que o papel do Estado Provedor seja arrebatado pelo leigo que passa a organizar. mas escondida no dia-a-dia e nos atos sem publicidade. sistema de esgotos sanitários. da solidariedade e da cidadania. quando o que acontece é o choque de culturas e de egoísmos. abastecimento de água. no § 1º do art. escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado. 32. para fins de instituição do IPTU. com ou sem posteamento para distribuição domiciliar. mas visando apenas o lucro e não o bem comum. Freqüentemente os Municípios tendem a superdimensionar sua área urbana visando a cobrança do IPTU. entende como zona urbana a que tenha pelo menos dois dos seguintes requisitos: meio-fio ou calçamento. Fala-se muito na violência urbana. rede de iluminação pública. dos sem teto. ela é a sede do governo municipal. Na visão jurídica de José Afonso da Silva.. em várias cidades brasileiras. Novamente tem-se um segmento social sofrendo os . O tipo de urbanização da cidade evidencia o grau de desenvolvimento do povo que a construiu e a habita. tem acarretado uma ciranda sem fim de desmoronamentos e mortes. enriquecendo a experiência humana com um enorme e amplo universo de ideais de realidades que se complementam no exercício do respeito.O Direito Coletivo Urbano 76 A ocupação desordenada das encostas. para constatar que há correlação entre infraestrutura urbana e violência. nos ataques ao patrimônio. sem considerar o desamparo que ficam as pessoas que moram nas periferias desassistidas pelo Poder Público e privadas dos mais essenciais Direitos Humanos. com a solidariedade só aparecendo em campanhas públicas.

Desde o final da década de 70. muitas críticas têm sido levantadas quanto à sua eficácia. loteadores. na civil ou na penal. seja na esfera Administrativa. principalmente. Repita-se que a regularização fundiária das áreas irregularmente ocupadas e a produção de habitação destinada ao re-assentamento são impositivas para conter a escalada do caos urbano. empreendedores) e do Poder Público e tipifica os crimes urbanísticos. equipamentos urbanos e comunitários. em geral. tais como sistema viário. foi instituída a Lei nº. atingem mais as classes menos favorecidas. como também dos raros casos em que os responsáveis pela prática dos crimes urbanísticos foram punidos de forma exemplar. o ambiente ficará doente. Se a infra-estrutura básica. Com o objetivo de fazer a reversão da deteriorização de áreas urbanas. Acima de qualquer regularização fundiária atual. bem como as responsabilidades dos agentes privados (proprietários.O Direito Coletivo Urbano 77 efeitos maléficos da urbanização desordenada. estabelece os padrões urbanísticos mínimos para implantação de loteamento urbano.766/79 (ainda que mais eficaz com as novas legislações) necessita de uma revisão geral para atender os objetivos da política urbana preconizada em nossa Constituição. através de medidas redutoras das . de modo que as funções sociais da cidade e da propriedade urbana sejam cumpridas. a Lei nº. de favelas nas grandes cidades brasileiras. continuar a ser descuidada e mal planejada. constitucional. na periferia dos grandes centros urbanos como São Paulo e Rio de Janeiro. ocorrendo epidemias e/ou endemias que. Nestas quase três décadas de aplicação desta lei. está a previsão legal de responsabilização dos governantes por improbidade administrativa em qualquer situação de ocupação regular futura. áreas públicas.766/79 que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano. 6. De fato. o que resultou numa ocupação sem padrões mínimos de qualidade ambiental de grande parte do território destas cidades. devido ao aumento do número de loteamentos irregulares e clandestinos e. emergiu a implantação de loteamentos urbanos sem infra-estrutura urbana e autorização do Poder Público. 6. cada vez mais grave. com objetivo de iniciar uma nova cultura de soluções para os assentamentos humanos. ainda que algumas irreversíveis.

Estas mudanças têm um alcance social importante. destinados à população de baixa renda.766/79. Outra mudança significativa é a da lei permitir. como impacto negativo nas cidades. cortiços e loteamentos populares na periferia urbana). efetuada pelo Congresso Nacional sem garantir a participação dos diversos setores da sociedade que atuam com a questão urbana. Essa Lei alterou também os requisitos e critérios urbanísticos para a implantação de loteamento urbano. que alterou a Lei nº. a cessão da posse para as pessoas que adquiriram os lotes do Poder Público por instrumento particular tendo caráter de escritura pública. A revisão. A cessão de posse deve ser obrigatoriamente aceita como garantia nos contratos de financiamentos habitacionais. São diversas as alterações efetuadas na Lei nº.785 de 29/01/99. 9. também foram alteradas a lei de registros públicos e a lei sobre desapropriações de interesse público. diz respeito à regularização do registro público dos parcelamentos populares implantados em áreas desapropriadas pelo Poder Público. A Lei nº. Então. especialmente dos que vivem nas cidades informais (favelas. sendo necessário que o Poder Público já tenha judicialmente a posse do imóvel. uma vez que um dos processos mais perversos de desrespeito ao direito à moradia é a falta de segurança jurídica para a população de baixa renda que adquire os lotes ou unidades habitacionais dos empreendimentos efetuados pelo Poder público. é extremamente preocupante para todos os cidadãos que lutam pela existência de cidades justas e sustentáveis com padrões dignos de qualidade de vida.O Direito Coletivo Urbano 78 desigualdades e da exclusão social e efetivem os direitos inerentes às pessoas que vivem nas cidades. Esta alteração permitiu a dispensa do titulo de propriedade para fins de registro do parcelamento popular de área desapropriada. nos parcelamentos populares.766/79. além da Lei nº. as responsabilidades e obrigações do loteador e do Poder Público. 6. sobre os danos produzidos pela ocupação .766/79 que resultam na flexibilização do parcelamento do solo urbano. a qualidade dos efeitos sócio-ambientais das intervenções tendentes à regularização urbanística depende do trabalho de orientação da população e da administração pública. 6. Entretanto. 6.

mas que ainda não saíram do papel. como o direito de moradia. pelos Estados e pelos Municípios. Torna-se. os hipossuficientes para a periferia das cidades e para áreas desprovidas de infra-estrutura. pela promoção da integração social. Lei nº. do planejamento da intervenção e do monitoramento dos resultados pretendidos. habitação social e preservação ambiental. através de instrumentos jurídicos e políticos que garantam a sustentabilidade da polis. através dela. Neste contexto. o Estatuto da Cidade. em 1988. estabelecendo normas de ordem pública e interesse social que regulamentassem o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo. Desde a promulgação da Constituição Federal. de 10 de julho de 2001. a regularização fundiária através do usucapião urbano e da concessão especial de uso para fins de moradia previstos no art.257. a comunidade aguardava ansiosamente a regulamentação dos artigos 182 e 183. cada vez mais. como já dito. É a densificação da função social da cidade.O Direito Coletivo Urbano 79 irregular.257. A gestão de . como se fossem fundo de poupança da população economicamente melhor. tais como a garantia do direito a cidades sustentáveis e a gestão democrática da cidade com participação popular. O Estatuto da Cidade regulamenta. também. e densificar direitos previstos constitucionalmente. Este era o regime de engorda da terra e a especulação imobiliária que expulsava. tremendamente desvantajosa a aquisição de terrenos urbanos. Ela tem como objetivo fundamental minimizar as enormes desigualdades sociais existente no Estado Brasileiro. Era a esperança de que esta mudança trouxesse consigo a Paz Social e a garantia da Segurança Pública para todos os habitantes da cidade. instituiu uma política nacional urbana com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. O combate às causas das ocupações ilegais deve ser priorizado através da formulação de políticas adequadas de planejamento urbano. É uma tentativa de se alcançar a Justiça Social e. a Paz e Segurança Pública. da segurança e do bem-estar dos cidadãos. estabelece as diretrizes gerais da política urbana que devem ser observadas por ela própria. de 10 de julho de 2001. pois. 10. fundada na Constituição. 183 da Constituição Federal. A Lei nº 10.

promoverá ações (individuais e coletivas) em tornar o local mais propício e seguro. sem dúvida. a nova legislação se tornou uma aliada dos ocupantes irregulares de áreas urbanas privadas. conforme mencionado nos próximos capítulos. programas e projetos de desenvolvimento urbano. com o objetivo de avaliar os efeitos do empreendimento na vida da população da região. de 07 de julho de 2009. 11. considerando a opinião dos vizinhos. Como uma reforma urbana. grupos de moradores poderão buscar na Justiça. de grande utilidade para a regularização imobiliária dos loteamentos clandestinos e irregulares. Demonstrando evolução. a ser executada pelo Município. ao regularizar a propriedade imobiliária das ocupações clandestinas e irregulares (ilegais). O habitantemorador. A regularização fundiária é vista pelos experts como uma forma de incentivar a conciliação do ambiente e das ofertas de bens social. que afirma o imperativo categórico de que a política urbana.938/19981). reafirmando seus objetivos. o que irá estabilizar diversos conflitos sociais. desde que estejam há mais de cinco anos no local e não tenham enfrentado oposição judicial. garantida a participação popular e do terceiro setor. durante o acompanhamento de planos. a semelhança do estudo prévio de impacto ambiental (EPIA) preconizado na Lei que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº. uma vez assegurada a titularidade do direito de propriedade.977. O EIV tentará evitar que uma obra prejudique a qualidade de vida de seu entorno. com a edição da Lei nº. Essa Lei inovou. tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais . 6. o Estatuto da Cidade. em conjunto. podendo ser utilizada coletivamente em áreas urbanas ocupadas por diversos indivíduos de baixa renda que usem de moradia um espaço urbano em estado ilegal. que trata especificamente do tema e que será. a política nacional urbana proporcionou efetiva ação para a regularização fundiária de assentamentos urbanos.O Direito Coletivo Urbano 80 uma cidade sustentável tem que ser democrática. em uma só ação. o direito ao terreno ocupado. Ao ser sancionada. ao instituir o estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). A referida legislação é complementar à Constituição Federal. favorece o restabelecimento da paz social porque resulta em minorar o trânsito de processos de reconhecimento de usucapião individuais. A partir de agora.

5º. art. restringiu-se ou remodelou-se a atividade econômica. XVI) e. afora a inclusão de outros direitos e garantias compatíveis aos princípios constitucionais ou aos tratados de que o Brasil seja signatário (CF/88. nas situações de lacuna ou omissão legislativa. LXIX. XXIV. à inviolabilidade dos locais de culto e liturgias (art. Na Constituição atual encontramos variadas regras de convivência relacionadas ao bem-estar urbano. 225. tem como tendência contemporânea de atender aos interesses difusos da população urbana. 5º. 23). Ela destaca. bem como o mandado de segurança (coletivo) é instrumento de cidadania perante ilegalidade ou abuso de autoridade. Assim. indicados no art. Para a tutela de interesses difuso e coletivo. a defesa do meio ambiente e a proteção do consumidor. que a ordem social deve ser . 5º. 5º. XXIII. ou à liberdade de locomoção e de reunião (art. 5º. XXV). ainda. notadamente objetivando promover programas de construção de moradias. ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (cf. VI). no seu amplo espectro. a função social da propriedade sujeita a desapropriação ou uso no caso de iminente perigo público (art. tudo convergindo. estabelecer e implantar política de educação para segurança do trânsito (XII).O Direito Coletivo Urbano 81 da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes e há que se ter os princípios gerais da atividade econômica. e Lei nº. promovendo a interação social dos menos favorecidos (X). cuja implementação é essencial ao bem-estar do homem urbano. o direito ao bem-estar urbano compreendendo. LXXI. de melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (IX). para maior eficácia da sadia qualidade de vida. 170). evoluindo. a qual deve respeitar diversos princípios (art. sobressaindo a defesa do meio ambiente e a proteção ao consumidor. igualmente.717/65). 170. que visem ao direito do bem-estar urbano. acrescido. por serem princípios de ação política. pelo mandado de injunção. a Constituição Federal de 1988 dispõe que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular com objetivo de anular ato lesivo ao patrimônio público. LXXII. sob perspectiva individual. da Constituição Federal. a que se reconhece. dos Estados. 4. desde a liberdade de consciência e de crença. art. do Distrito Federal e dos Municípios (art. e § 2º). CF/88. combater as causas de pobreza e os fatores de marginalização. de competência administrativa da União. à moralidade administrativa. É oportuno ressaltar a política nacional de desenvolvimento urbano. na expressão do art.

II. aos diferentes grupamentos sociais. portanto. parágrafo único. art. 200 e incisos. 225 e 227. arts. parágrafo único. 194. em inúmeros dispositivos e oportunidades. onde elenca os “institutos jurídicos e políticos” para fins de regularização fundiária dispõe sobre usucapião coletivo. 213 e 214. para a sua concretização constitucional.2 O USUCAPIÃO COLETIVO O Estatuto da Cidade. 183.52 Por determinação do art. 196. valores e princípios. Estas regras constitucionais concretizam o direito ao bem-estar urbano. 191. um enorme empenho e árduo trabalho exegético. 4°. em especial. § 3º da Constituição Federal não há usucapião (literal) de bens públicos. sendo de todos (Poder Público e sociedade) o poder-dever de garantir a sua efetivação. tais como os arts. com formas e contornos ainda não definidos e proporciona. art. que trata do “usucapião especial de imóvel urbano”. no seu art. assumiram um perfil jurídico-positivo no nível de normas constitucionais.O Direito Coletivo Urbano 82 compromissada com o trabalho. a defesa de interesses coletivos. destinando-lhe compor e estruturar. II e III. que é um dos componentes indissociáveis do direito a sadia qualidade de vida. art. na pósmodernidade. 211. 216. V. §§ 1º. um poder atribuído tanto aos indivíduos ou. 220. 206. 203. para os quais 52 Utilizado no masculino por preferência do autor. notadamente o bem estar urbano. 208. 212. § 3º. constituído em um valor social. art. . Ele apresenta diversas formas de regularização fundiária e. 2. O direito ao bem-estar urbano é exigência atual. o bem-estar e a justiça social. § 4º. V. passíveis. um sistema aberto de normas. de múltiplas interpretações. 221. pela nova doutrina dos interesses difusos. I. Cumpre ressaltar o fato de que os direitos humanos. e arts. a alínea “j”. art. em tempos de máximo respeito aos direitos humanos. enquanto conceito de conteúdo indeterminado. 205. 4º e 5º. pelo assunto deste tema.

a partir da Constituição Federal de 1988. desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural. 10. estabelecendo frações ideais diferenciadas”. com o devido processo legal e sentença apta a registro. o referido instituto foi melhor instrumentalizado. inclusive de registro. de forma individual ou em litisconsórcio. § 3º) “igual fração ideal de terreno a cada possuidor independentemente da dimensão do terreno que cada um ocupe. Nestes novos tempos.257/2001 (Estatuto da Cidade) que disciplina: Art. com a coletivização dos seus princípios e fundamentos. Com a coletivização do direito ao usucapião. tendo em vista que propõe a regularização. aqueles que estiverem na posse da área. do todo para a unidade. mas partindo de premissas diferentes. 10. podem reivindicar sua regularização e receberão (art. O usucapião é um instrumento já bastante conhecido no mundo jurídico. não se pode conceber com horizontes individualistas. em sua maioria de baixa-renda. ocupadas por população de baixa renda para sua moradia. busca a legislação a aplicação do princípio da função social da propriedade. com origens no direito romano e finalidade de transferir a propriedade de bem móvel ou imóvel. dos antigos preceitos consagrados no direito civil de propriedade. As áreas urbanas com mais de duzentos e cinqüenta metros quadrados. erga omnes e gratuidade de seus atos. mediante alguns requisitos de tempo de ocupação e posse incontestada (5 a 15 anos). com efeito. onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor. por cinco anos. também adotado para o usucapião. de seu efetivo uso nas ações para regularizar as áreas ocupadas ilegalmente por grupos de pessoas excluídas socialmente. são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente. com o objetivo de . previsto no art. 10 da Lei nº. 10.O Direito Coletivo Urbano 83 deverão ser utilizadas outras formas de regularização que não transferem o direito de propriedade sobre o bem. ininterruptamente e sem oposição. Portanto. coletivizando o próprio direito ao usucapião. Este novo perfil de direitos. do ambiente para o seu ator. salvo hipótese de acordo escrito entre os condôminos. ou seja. não apenas para a aquisição da propriedade urbana. associados ou representados.

p. 23. K. como lapso de tempo exigido. Trata-se. o Estatuto da Cidade. que o art. presente no art. notadamente. 183 da Constituição Federal de 1988. diminuindo o prazo para a conquista da propriedade e estatui sanção àquele proprietário que dignifica o direito subjetivo a ele outorgado. Para a operacionalização deste instrumento foi sancionada a Lei nº. novo figurino 53 54 LIMA. 183 da Constituição Federal como instrumento de concretização da função social da propriedade e ferramenta de realização de princípios fundantes como o que discorre sobre a dignidade da pessoa humana e aquele da missão do Estado de erradicar a pobreza e diminuir as desigualdades sociais não pode ser visto como embaraço “à promoção desses caros princípios informadores da disposição. de reorganização urbanística.. com o objetivo de execução dos artigos 182 e 183 da referida Constituição. de mais um importante avanço e de um instrumento de mecanismo de regulamentação fundiária e. no plano substancial. direito novo. o que põe logo a lume a questão de se saber se essa novel modalidade de usucapião introduzida pelo Estatuto da Cidade constitui. Ibid.. Porém. 25. como vimos. . [. ou se traduz somente nova roupagem. destinação de moradia e não possuir. p.O Direito Coletivo Urbano 84 otimizar a utilização da propriedade imobiliária urbana. possam também ser usucapiadas coletivamente. título de outra propriedade. garantindo a constante observância de princípios urbanísticos voltados ao bem-estar do individuo em interação com a comunidade em que vive. 10 do Estatuto da Cidade possui requisitos reproduzidos literalmente do art.” 54 Márcio Kammer de Lima pontua que o art. orientado pelos princípios constitucionais e de direito público. nova modalidade de aquisição de domínio – e então de perda de propriedade. este usucapião especial. 53 Ressalte-se. se voltado o foco para a esfera jurídica do proprietário anterior –. 10. 183 da Constituição Federal. Para Márcio Kammer de Lima. 2009.] o legislador ordinário foi além para permitir que áreas urbanas superiores ao limite gizado para o usucapião constitucional (duzentos e cinquenta metros quadrados).271/01. também. M.. o favorecido. legitimamente aparece como um instrumento de realização da função social da propriedade. onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor..

977/09. muitas vezes inacessível à população economicamente carente. que inovou com o usucapião coletivo administrativo. porém até recentemente não havia instrumentos legais aptos a oficializar estas ocupações. p.. 32. cuja novidade está na forma de apresentação de um direito subjetivo derivado diretamente da Constituição Federal.. coibindo ou restringindo. pela total ausência do Poder Público. A ocupação totalmente desordenada. livremente. M. o que facilitou sobremaneira a aquisição da propriedade por grupos de indivíduos. 2009.. 11. M. O que leva a concluir que o usucapião coletivo é somente um direcionamento do usucapião individual especial para uma finalidade urbanística. grifo do autor. que deverá provocar inúmeras manifestações e grandes obras doutrinárias quando de sua aplicação. se constituía em um complexo burocrático de documentos e serviços técnicos jurídicos e de engenharia.O Direito Coletivo Urbano 85 para o mesmo direito subjetivo que frutifica da incidência da disposição 55 constitucional. Seria esta uma nova modalidade de aquisição (ou perda) de domínio ou uma espécie de usucapião urbano. não justifica a retirada do direito de propriedade destes imóveis..57 Posteriormente à criação dessa forma de usucapião. . p. 31. 183 da CF pudesse. p. Assim. op. cit. LIMA. K. Todo o contorno jurídico legal. M. LOMAR. seja regulamentando. citado por Márcio Kammer de Lima: O que o legislador propiciou foi que aquele possuidor suscetível de adquirir o domínio do imóvel que utiliza para moradia própria ou de sua família com base no art. pode-se afirmar que a novidade está no reconhecimento coletivo do usucapião com a instituição de modalidade diferenciada de condomínio até a completa reurbanização da área ocupada pelas moradias quando se concretizarão os princípios constitucionais fundamentais.. 55 56 57 LIMA. Paulo José Villela apud LIMA. surge a Lei nº. 28. e que será sintetizado mais adiante. K. cit. somar-se a outros possuidores com iguais possibilidades para viabilizar a reurbanização capaz de melhorar 56 as condições reais de vida de todos eles naquele ambiente. Para Paulo José Villela Lomar. K. que envolvia as regularizações. op.

sendo complementado.O Direito Coletivo Urbano 86 Com a nova legislação. efetivando a função social da propriedade. o que gerou diversas ações políticas. o direito ao uso do solo. da responsabilidade pelos custos da regularização. assegurar condições sociopolíticas de cidadania urbana em busca de uma sociedade justa e sustentável. foi instituído o novíssimo instrumento denominado Demarcação e Legitimação da Posse que se constitui em um conjunto de medidas preliminares para o Usucapião Coletivo Administrativo. à moradia. A figura do usucapião coletivo é um instituto criado pelo legislador brasileiro para a regularização dos loteamentos ilegais (clandestinos e irregulares) em área urbana. finalmente. correspondendo ao registro da implantação do loteamento existente de fato e a Legitimação é o ato. ou seja. com raros exemplos de sucesso como é o caso do atual perfil do “Programa Cidade Legal” do Estado de São Paulo que será tratado quando da análise dos instrumentos de regularização. após o registro . princípio e início da aquisição do direito de propriedade. carecia de um instrumento importante. e tentou-se implementar ações efetivas de saneamento básico e melhoria na qualidade de vida. a Demarcação é o ato realizado pelo Poder público em área pública. em nome dos princípios sociais. Entretanto. contra a especulação fundiária e. conceder-lhes o direito de ter um endereço oficial e seu titulo de propriedade. ou seja. por ações dispersas e isoladas dos Governos Estaduais e Municipais. o econômico-financeiro. desde 2001. as infrações urbanísticas foram revistas. O usucapião coletivo foi o primeiro passo capaz de transferir o direito de propriedade através do registro do título (ainda que coletivo) à população sem acesso formal ao mercado imobiliário das cidades. Foi uma maneira de conceder o direito de resgatar a cidadania dessa parcela de população excluída socialmente para. embora não seja suficiente. por melhor que fosse referido instituto. por fim. 2. ou particular.3 O USUCAPIÃO COLETIVO ADMINISTRATIVO Para legitimar a posse.

isto na esfera administrativa. poderão requerer diretamente ao Cartório de Registro de Imóveis que o converta em usucapião mediante preenchimentos de alguns requisitos legais. a função social da propriedade e o direito à moradia. 11977/09. É a participação popular no espaço urbano. ou seja. a fragmentação. cujos problemas só as próprias comunidades podem realmente sentir e soluções 58 DEXHEIMER. reconstruíram-se as racionalidades locais. Tem-se. com o mercado. a Lei nº. 48. Mas. provocando a transformação de energias emancipatórias em energias regulatórias. não judicial. 2006.O Direito Coletivo Urbano 87 do parcelamento. pois. que define o Usucapião Administrativo para todos aqueles que. tendo por fundamento a dignidade da pessoa humana. a 58 racionalidade cognitivo-instrumental. o capitalismo desorganizado fez com que o princípio do mercado adquirisse magnitude sem precedentes.instrumental da ciência e da técnica. como novo marco normativo. em que o poder público outorgará título de legitimação na posse. Marcus Alexsander. a racionalidade moral-prática. Florianópolis: OAB/SC. E afirma que a partir da década de sessenta. no seu contexto econômico-patrimonial e social. o pilar da emancipação é formado por três lógicas de racionalidade: estético-expressiva da arte e da literatura. conscientes da irracionalidade global. moralprática da ética e do direito e cognitivo. Estatuto da Cidade e democracia participativa. p. com efetivo resgate da cidadania. adequadas às necessidades locais. É nesse contexto que emerge a questão urbana. ao inserirem estas comunidades na propriedade formal urbana. após 5 anos da outorga do título de legitimação da posse. do mercado e da comunidade. com o Estado. Cumpre ressaltar que se trata da primeira legislação nacional de regularização fundiária e corresponde aos anseios de diversos dos princípios da Constituição Federal de 1988. A racionalidade estético-expressiva articula-se primeiramente com o princípio da comunidade. resultado de uma nova democracia cujo projeto sócio-cultural está assentado em dois pilares: o da regulação e o da emancipação e cada um deles é constituído por três princípios: O pilar da regulação constitui-se pelos princípios do Estado. porém conscientes de que só a podem combater localmente. a partir de uma das heranças da modernidade. Por sua vez. .

por meio das novas regras de regularização fundiária de interesse social e específico.. Porém. 2006. se utilizado da forma a que se propõe. historicamente. busca reverter o quadro de segregação sócio-econômica espacial nesse país e. antes. fez emergir muitos casos que necessitam regularização. pode-se fazer uma relação com a ecologia que além da dimensão ambiental engloba também as dimensões social e mental. por ser auto-aplicável. entendendo a política com caráter multidimensional. . 50. 59 Neste momento. das relações sociais e da subjetividade humana. 60 Porém. ou seja. nas cidades.O Direito Coletivo Urbano 88 propostas sem ouvi-las resulta muito provavelmente em ineficácia dos projetos. 2. p. no que se chama de ecosofia – uma articulação ético-política do meio ambiente. p. assunto do próximo capítulo.” Leciona Pontes de Miranda. 49. Ibid. aos regularizadores. planetário e antropológico. não havia uma arquitetura jurídico-legislativa apta a possibilitar. confere importantes ferramentas aos operadores do direito para a consecução dos objetivos de ordenar para melhorar a urbanização em busca do bem estar coletivo e da pacificação social.4 A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NO DIREITO COLETIVO URBANO “O Direito é. O referido instrumento jurídico. expor os fundamentos da regularização fundiária. pode-se afirmar que a legislação brasileira teve um grande avanço com o enfrentamento das questões de direito coletivo urbano e de usucapião para resolver muitos problemas sociais que emergem da falta de infraestrutura devida à desorganização e ausência de posse legal de terra urbana para residir. Para que se possa entender a regularização de ocupações ilegais deve-se. instrumentos efetivos que propiciassem a concretização da inclusão social desses espaços urbanos no mercado imobiliário formal. Para finalizar. ao comentar os processos de adaptação 59 60 DEXHEIMER.

não poderá afirmar-se. E arremata: A regra jurídica é.. direito que somente pode ser destruído com outro direito. Os fatos jurídicos participam de tal especificidade estabilizante. fixador. se os outros elementos forem mais rígidos e mais resistentes. de forma que nenhum individuo será favorecido pelas escolhas de princípios que não possuam causas naturais e pelas contingências sociais. Quando o direito das gentes considera suficiente o dado social. Ora. os componentes é que se diferenciam. como se o Direito fosse outra coisa que processo de adaptação. sem Direito. estabilizante. está em outro direito menos opressivo. menor do que a dos fatos religiosos. e a função social do direito na Constituição Federal de 67: Em todos os Estado. Tomo I. Mais estabilizantes do que o Direito só a Arte.] O direito é necessário à Sociedade e ao Estado. Francisco Cavalcanti Pontes de. Conforme buscamos constatar. outro direito. para que se possa falar da existência do Estado. p. pressupõe a afirmação político-jurídica. O direito do estado será mais rígido. como é sempre o mesmo o oxigênio que há na fruta. dentre outras. que eles confundem com o Direito. Processo adaptativo. na água. Comentários à Constituição de 1967. Os princípios políticos e econômicos são mais instáveis do que os jurídicos.O Direito Coletivo Urbano 89 social do homem. O remédio contra o direito que parece demasiado opressor.. mais resistente. o Direito exerce papel estabilizante. porém assaz sensível para quem se põe do lado dos fatos políticos. especificamente. a Moral e a Religião. Rawls indica que os princípios de justiça são reconhecidos por trás de um véu de ignorância (veil of ignorance). . mais estabilizante que a regra política. e irrompem contra o Direito. esses é que variam. onde. fazendo com que a justiça social 61 62 MIRANDA. e mais 62 novo. no ar. porque. em ordem crescente de valor de frenamento. 61 portanto. São Paulo: Revista dos Tribunais. 1967. [. o Direito será sempre o mesmo. Estado e Direito. transformando-se em princípios jurídicos. a firmação é essencial ao Estado. As verdadeiras revoluções começam por investir contra os espíritos emperrados dos juristas. que o substitua. Ibid. morais e artísticos. expondo que: Partindo de uma visão principiológica e filosófica – porém bem ajustada ao Direito -. contra a ordem retrógrada. ganham peso. loc. pondera sobre a utilização da propriedade social. que lhe é específico. cit. Ao Estado.. parado. 163. com valiosos subsídios da doutrina de Frederico Antonio Veigas de Lima. e pesa o mesmo. De qualquer modo. ele é o mesmo. em vez de investirem contra o direito vigente.

Ressurge diante da necessidade de 63 LIMA. enquanto riqueza é indispensável a sua adaptação para corresponder aos atuais contornos do direito e do próprio instituto para a conceituação do seu. O homem apenas apropriou-se de bens. diante de cada realidade social. pessoas e se elegeu governante. não mais existirem. A crise econômica. em primeiro lugar. e o individuo sem conjunto não existiria. Assim. onde conviver. O conjunto. que criam regras abstratas formulando hipóteses para os fatos que ela prevê. não se pode conceber homem sem comunidade interagindo entre si. das metrópoles e da supremacia dos direitos humanos e sociais. Não existiria a comunidade. ou seja. Brasília: Instituto Brasil de Direito Civil. em particular. . o social. Não há dúvida. do meu e do deles. evoluiu. suas criadoras. o homem. do direito de bem-estar. a partir 63 do princípio da diferença. somos animais sociais. deve resgatar e abranger que os princípios sociais e deve compreender que o social precede. Ressurge o tema da necessidade de adaptação a estes novos tempos. por meio de regras jurídicas que permitam co-existirem sem lutas insolúveis.O Direito Coletivo Urbano 90 deva. patrimônios. resultante de muitas regras feitas de pensamentos. A propriedade imobiliária. merece ser repensada. 6. necessariamente. Salvo raras excentricidades. entre si. a sociedade. criou ordens jurídicas. que apavorou nações inteiras diante das antigas concepções do instituto da propriedade e de sua distribuição. com ajuda do grupo ou de parte dele e. do bem comum. temos que a aplicação do direito de propriedade. o direito de propriedade adaptou-se. e continuar a existir quando as instituições. pressupondo que o conjunto tenha de encher-se de indivíduos. ser atingida mediante uma felicidade total. coletivo. em evolução e adaptação. sequer o grupo. 2009. Francisco Antonio Veigas de. Nas regras de adaptação dos membros da sociedade. a comunidade e a comunicação que fizeram o homem. por que não foi o homem que fez a sociedade. Na interpretação de seus ensinamentos. e a propriedade no plano geral e imobiliário. neste início de século XXI. o direito busca estabelecer o processo de passagem de um direito para outro. p. Universidade de Brasília.

partindo das relações pessoais que devem atuar em prol da sociedade. inerentes ao ser em conjugação com o bem. e qual a função do mesmo bem na coletividade. No contexto de unitariedade sistêmica. o conceito de propriedade sofreu profundas alterações. . Em sendo uma instituição política e social. sem descuidarmos dos parágrafos do art. não mais pode se conceber a propriedade como o poder de fato que alguém exerce sobre alguma coisa e deve ser respeitado pelos terceiros. Imutável por muitos anos. além do econômico. Nas últimas décadas. a nova visão deve primar por uma concepção da propriedade. valores sociais e humanos. A atual concepção do direito corresponde às novas noções de direito civil e constitucional. a propriedade deve se fundamentar na Constituição Federal. mas um direito de todos. abandonando os velhos paradigmas da autonomia. o que nos faz refletir acerca de suas mutações e transformações para poder definir o que vem a ser a propriedade. notadamente na compreensão conjunta dos incisos XXII e XXIII do art. em que se busca a solidariedade sobre o individualismo acentuado. que pelos seus atuais princípios e cláusulas gerais nos remete à busca do bem estar coletivo. com estreita vinculação às fontes e aos princípios. 1228 do Código Civil. exigindo do proprietário respeito a uma série de restrições e limites ao seu uso. mais ter e menos ser.O Direito Coletivo Urbano 91 regulamentação das relações inerentes à propriedade. convertendo-o em função e não mais somente em direito individual. Esta perspectiva civil-constitucional destina-se a firmar-se mais como finalidade de atender às necessidades da coletividade. em contraposição a inspiração meramente econômica individual. sem retirar a sua essência de propriedade individual destinada ao proveito da sociedade. foram agregados para constituir a propriedade em uma norma de obrigação social. 5º e do art. Entende-se que se trata de novo contorno do antigo instituto. 183. Com novos contornos. convertendo-se em função ou poder restringido. ou seja. do absolutismo e da liberdade contratual. notadamente a imobiliária urbana. em seus princípios fundamentais.

mediante a atuação do interesse público sobre o interesse privado. . mas os demais integrantes do grupo social (titulares do mesmo direito). do coletivo antes do individual. A propriedade atual também deve ser vista como tridimensional. A pluralidade de interesses. em busca de seus objetivos sociais. necessárias a sua manutenção e preservação. entretanto.O Direito Coletivo Urbano 92 Este raciocínio lógico nos conduz a uma evolução do pensamento para conceber a propriedade atual como uma relação de pessoas vinculadas a um determinado bem e não mais de relações entre sujeito e coisa. ou como um “cubo”. que compõe nosso ordenamento jurídico. mas também como função econômica. possibilitando a sua perpetuação no tempo e sua manutenção diante das intempéries políticas. fortes laços e conceitos de justiça social e solidariedade. por constituírem o seu próprio bem-estar social. Este equilíbrio é a principal dificuldade a enfrentar na aplicação de suas prerrogativas. não apenas de direito ao solo. A propriedade deve destinar-se aos fins sociais. proprietários e não proprietários. periódicas e transitórias. sem descaracterizá-la. cujos efeitos emancipam e libertam não apenas o individuo (titular do direito). enquanto propriedade. nas responsabilidades que caracterizam o exercício dos interesses de seus titulares e como atores sociais mais justos e solidários. da capacidade de se amoldar a novas concepções do mesmo direito e de se adaptar às situações reais. separando a noção de função social da noção de cunho ideológico. Vincula a todos. dos quais a coletividade não estará disposta a abrir mão. com o mínimo de garantias. deve ser revestida de plena liberdade ao seu titular. mas que irradia seus efeitos em todas as direções e necessita de regulação em todos os sentidos e de forma permanente. no seio da sociedade. desbancou o caráter absoluto e deu novo perímetro legal à propriedade. do uso racional e da utilização da propriedade. sem sucumbir à atuação política. dotando-a de plasticidade. implicando um compromisso de persecução dos objetivos e interesses sociais. como garantia de sua manutenção não apenas como função social. Isto se consegue firmando.

deve restabelecer valores (religiosos) no sentido de se constituir em uma complexa relação entre as pessoas (proprietários e nãoproprietários) para afastar sua concepção apenas como valor de mercado. não se pode arrefecer. nas cidades. antes estabelecidos. plena de liberdades e direitos. no sentido de que todo o excesso deve ser revertido em prol da sociedade. em que se busca o equilíbrio entre os proprietários e os não proprietários na utilização da mesma no contexto social. histórica e cultural. os conceitos de usar. mesmo em tempos atuais. porém sem descuidar de seu caráter econômico. . devemos tentar entender a propriedade como um complexo de tensões de direitos e deveres. gozar. diferente dos planos superior e inferior. unitário e complexo. para ser utilizada de maneira ampla. pois se constituem em modo de organização social. a preservação patrimonial. como norma de obrigação social. Ainda que se afirme. através de uma legislação suficiente para estruturar o sistema das relações sociais e do mercado. deve-se traçar claros parâmetros definidos que permitam a vida em comunidade. De acordo com o ordenamento vigente. o equilíbrio ambiental. para o seu desenvolvimento em iguais oportunidades. frente às restrições de uso pela legislação ambiental e urbanística. Sendo a propriedade vista. além do social. Este mesmo sistema deve ser visto na atualidade como um sistema coordenado. atualmente. para se firmar em um conjunto de integração completa a partir da Constituição Federal. porque aos proprietários é garantida (constitucionalmente) a compensação financeira a suas perdas patrimoniais. sensíveis às mudanças sociais. no ambiente urbano.O Direito Coletivo Urbano 93 Mais que assegurar a legitimidade dos direitos coletivos. É tempo de se reconhecer que todos os proprietários possuem deveres diante dos não proprietários e estes se vinculam ao uso da propriedade. ou seja. Embora as noções de propriedade privada sofram forte pressão para a manutenção de seus antigos conceitos. de forma coletiva e harmônica. estritamente condicionado ao fator social e moral. a propriedade deve proporcionar o atendimento a diversos fatores. contrapostos. como um direito fundamental e uma liberdade (como função econômica da garantia da propriedade) até as normas locais de direito urbanístico. dispor e reivindicar da mesma maneira secular.

O Direito Coletivo Urbano 94 Assim. com a possibilidade de regularização de ocupações (loteamentos) ilegais (clandestinos e irregulares). numa concepção moderna de direito a liberdade de ações e limites da própria liberdade. esta troca de influências entre o individual e o coletivo. pois. Embora duramente criticado. com uma flexibilização sistêmica crescente a fim de viabilizar as necessidades do direito de propriedade na pós-modernidade em busca do equilíbrio dos princípios objetivando a justiça social. Temos. que as aspirações de compreender as novas formas de direitos e/ou de modificações jurídico-reais. A proteção da propriedade não se vincula mais ao individualismo. O proprietário tem direito de propriedade não direito à propriedade e esta deve estar revestida da função social. compostas de um sistema de vários direitos destinados ao uso pelo seu titular. conforme buscamos na doutrina de Frederico. em matéria de propriedade imobiliária. Na propriedade devem coexistir as mais variadas formas. mas à maximização dos benefícios do direito de propriedade para toda a coletividade. em favor da coletividade. antes não estabelecidas. em uma sociedade livre e democrática. o novo conjunto de legislação está apto a iniciar. É tempo de desprovermos de alguns de nossos direitos em favor uns dos outros. harmonicamente protegendo ambos os institutos. ou desencadear. o caráter absoluto da propriedade deve ser afastado. acompanharmos a sua efetiva aplicação e concretização de seus conceitos. respeitados estes direitos e deveres por toda a coletividade. . resultante de uma visão plural e complexa com funções efetivas e justas. para assegurar nossa própria qualidade de vida. com ponderação. Cumpre.

legislação conflitante.A regularização fundiária 95 3 A REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA Em pleno século XXI. . ora incentivada por movimentos sociais. mas que ficam totalmente abandonadas pela ausência do Estado (e da própria sociedade). do direito à moradia e a habitação saudáveis. A regularização fundiária. do direito de propriedade e do resgate da cidadania. se impõe como questão primordial de desenvolvimento humano. As áreas mais atingidas são as Áreas de Proteção Permanente (APPs). A regularização fundiária de área urbana. através da consolidação dos princípios de direito coletivo urbano. é apenas um dos aspectos da confusão sobre a propriedade de terras. notadamente pela inclusão social dos indivíduos e dos grupos. urbanas e rurais. tendo em vista que a especulação econômica nestas áreas é limitada. originando ocupações irregulares nas áreas de mananciais e às margens de rios e canais e. restingas. esta terá que ser sustentável para atingir plenamente os objetivos de concretização dos princípios da dignidade e de cidadania. no amplo contexto sócio-ambiental constitucional. ainda. portanto. dunas e mangues. sociedade desorganizada e cartórios de registros de imóveis fazem com que o poder público ainda esteja muito distante de possuir um mapa das propriedades públicas e privadas que compõem a planta onde repousa nosso País. loteamentos clandestinos ou irregulares e cortiços. que deveriam sofrer severa fiscalização. ocupações de serras. ora clandestinas. A invasão de terras. em qualquer parte do País. Mais que regularização fundiária. com finalidade de promover a integração social e o resgate da dignidade humana e da cidadania. As irregularidades fundiárias mais comuns nas cidades são as ocupações. fundados nos princípios constitucionais e na função social do direito. a desarticulação entre órgãos governamentais. objetiva o fortalecimento da dignidade da pessoa humana por meio da melhoria da qualidade de vida. em áreas consideradas impróprias. ora fundadas em falsos títulos de propriedade popularmente conhecida como grilagem.

a busca por soluções para a regularização. 81 apud DEXHEIMER. . não pode sobrepor-se a princípios também já consagrados. os problemas trazidos pela crise ambiental da atualidade têm reflexo nas cidades que sofrem e reproduzem tais problemas integrando este panorama ambiental mundial. Assim. op. gasodutos e troncos de distribuição de água ou coleta de esgotos. deve ser também um Estado regido por princípios ecológicos. sendo vedada a regularização de áreas 64 65 CANOTILHO. em áreas de risco. devemos repensar o contexto em que se inserem para evitar abusos e soluções com conseqüências ainda mais devastadoras. Com relação ao meio ambiente saudável. como perto de redes de alta tensão. 2006. mas principalmente o objetivo da integração sócio-espacial dos assentamentos informais. p. Assim o aperfeiçoamento do Estado Social leva à construção do Estado Democrático-participativo e que segundo Canotilho.A regularização fundiária 96 A ocupação irregular costuma acontecer. 1995. além de ser e dever ser um Estado de Direito democrático e social. p. 68. p. por ultrapassar os limites constitucionais de proteção social já consagrados em nosso ordenamento jurídico. (2) o Estado ecológico aponta para formas novas de participação política sugestivamente condensadas na expressão democra65 cia sustentada. empresas etc. pode ser traduzido como Estado de Direito Democrático-Ambiental. DEXHEIMER. notadamente o da moradia digna. Tudo isto ocorre devido à baixa oferta de lotes para pobres e o abandono destas áreas pelos respectivos proprietários e responsáveis (Poder Público.). 69. 64 Este último está associado ao conceito de Estado Constitucional Ecológico fundamentado em dois pressupostos: (1) o Estado constitucional. concessionárias. cit. Os programas devem ter como objetivo não apenas o reconhecimento da segurança individual da posse para os ocupantes. antes de considerarmos a regularização técnica e formal. Entretanto.. citado por Dexheimer. e do meio ambiente saudável. ainda. inclusive urbano. Os programas de regularização fundiária em área urbana englobam os programas de urbanização em áreas informais e a legalização fundiária das áreas e lotes ocupados informalmente. faixas do domínio de rodovias.

com informações do censo do IBGE. distribuição de energia elétrica e iluminação pública. Em outras. b. . portanto. devese buscar a desocupação e recuperação da área. inibindo a sua expansão e formação de novos núcleos de ocupação. f. Conforme afirmado no inicio deste trabalho. e. entretanto. para a construção de cadastros municipais e definição da extensão de cada situação de irregularidade e quantidade de famílias envolvidas. Identificadas as áreas irregulares. d. recolhimento de resíduos sólidos urbanos. existem situações realmente irreversíveis. para apurar as características do empreendimento e executar o mapeamento das áreas irregulares. As ações de urbanização sempre devem estar harmonizadas com as ações de regularização fundiária. cuja solução será a regularização no estado em que se encontram. com os mesmos fundamentos de sociabilização da propriedade e a proteção do bem-estar social e do meio ambiente urbano. Os instrumentos de parceria permitidos em lei e a interlocução com a comunidade ocupante das áreas irregulares são fundamentais. deve ser feito um cruzamento de cadastro da Prefeitura (IPTU) e das concessionárias de serviço público (água e eletricidade). com graves riscos ao próprio ocupante e de toda a coletividade. como infra-estrutura mínima exigível para a autorização de regularização fundiária a existência de: a. rede de esgoto.A regularização fundiária 97 reconhecidamente impróprias para a ocupação e habitação humana. através da elaboração de plantas cadastrais. rede de abastecimento de água. tratamento de resíduos sólidos urbanos. dentro das possibilidades do caso concreto. c. malha viária com canalização de águas pluviais. Podemos considerar. do cadastro de aprovação de construções (alvarás e habite-se) e dos domicílios recenseados. como as favelas paulistanas e cariocas. sem as mínimas condições de ocupação.

como um diagnóstico coletivo dos problemas de habitação. e. criar um programa de regularização com a participação da comunidade em todas as etapas. criar um fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano. h. ou seja: áreas públicas municipais. d. desenvolver trabalhos sociais com a comunidade. habitações coletivas de aluguel. promover assessoria jurídica e técnica para levantar a situação jurídica. física e urbanística das áreas a serem regularizadas. garantir que.A regularização fundiária 98 A regularização jurídica é indispensável e tem como etapas o levantamento da situação fundiária do terreno a ser regularizado e o levantamento das famílias que moram no local a ser regularizado. a intervenção ou supressão de vegetação. como favelas. em qualquer ecossistema. reconhecer o direito e outorgar o titulo de concessão de direito real de uso ou concessão especial para fins de moradia. incluir no plano Diretor as regras para aplicação dos instrumentos de regularização fundiária. Junto ao órgão ambiental competente se obtém a autorização para intervenção ou supressão em APP. não seja permitido o remembramento de lotes. eventual ou de baixo impacto ambiental. depois de aprovado o plano de urbanização. i. estabelecer um conselho de habitação e desenvolvimento urbano. Estas regras se aplicam aos locais onde o município pode efetuar a regularização fundiária. Entretanto. áreas desapropriadas para desenvolvimento de projetos habitacionais. elaborar e executar planos de urbanização e de regularização fundiária. f. existe sempre um entrave maior e efetivo que . como cortiços. g. Na hipótese de vegetação em APP. exceto para implementação de equipamentos comunitários públicos. o Poder Público poderá autorizar. desde que o Município se proponha a: a. áreas particulares onde seja possível aplicar o usucapião. b. c. áreas públicas de ocupação consolidada para fins de moradia.

falta de documentos ou qualquer hipótese que não preencha os requisitos indispensáveis ao registro. 6. da Lei de Registros Públicos: . 167. 6. são sem dúvida a Lei nº. 6. O embasamento legal do registro imobiliário está contido no art. Dos dispositivos transcritos acima. da reconstrução. 6. que possui a seguinte redação: Art.766/79. caso a fiscalização do Município não seja atuante. da Lei nº.] II – a averbação: [.015/73 se houver alguma inconsistência... conforme prevê o art. poderá o oficial suscitar dúvida ao juízo da comarca respectiva. declarando que “todos os atos enumerados no art. 198. da edificação. 6. conforme previsto no art.. serão feitos. necessitam registro em Cartório de Registro de Imóveis.605.766/79 e a Lei nº.A regularização fundiária 99 inibe ações concretas de regularização.. 38 da Lei nº. Lei de Crimes Ambientais. para serem válidos e regulares. 9. bem como constituiu crime a derrubada de árvores nativas em APP sem autorização do órgão competente.. Essa contradição legal dá margem para a realização de loteamentos clandestinos sob a forma de desmembramentos. além da matrícula. 6. enquanto a Lei de Parcelamento do Solo (Lei nº.]. art.] 4) da mudança de denominação e de numeração dos prédios. I – o registro: [.015/73) não faz constar do rol dos registros o desmembramento.015/73 diplomas legais que tratam dos registros públicos dos imóveis.No Registro de Imóveis. Outro não menor obstáculo quanto à regularização fundiária. Ainda. Complementa o art. 18). que configuram ilícito penal previsto no art. do desmembramento e do loteamento de imóveis [.766/79) o exige. 6. 167 são obrigatórios”.015. 167 ... que deve ser requerido até 180 (cento e oitenta) dias após a aprovação do projeto pela Prefeitura Municipal (Lei nº.. depreende-se uma inconsistência: a Lei dos Registros Públicos (Lei nº. 39 da Lei de Crimes Ambientais. por se constituir crime a derrubada de árvores e outras formas de vegetação em APP. de 12 de fevereiro de 1998. como na maioria das vezes não o é. 169. na Lei nº. da demolição. Os loteamentos.] 19) dos loteamentos urbanos e rurais [.

coibir irregularidades e/ou implantações de empreendimentos em desacordo com as suas diretrizes. Il . III . no prazo de 15 (quinze) dias. procura-se . a ocorrência da dúvida.em seguida. a seu requerimento e com a declaração de dúvida. mediante carga. ouvido o Ministério Público. promover o reconhecimento dos direitos sociais e constitucionais de moradia e da qualidade de vida dos cidadãos. obedecendo-se ao seguinte: I . Não se conformando o apresentante com a exigência do oficial. Ao mesmo tempo. ou não a podendo satisfazer.015/73. a prenotação e a suscitação da dúvida. fornecendo-lhe cópia da suscitação e notificando-o para impugná-la. será o título. A legislação tenta. garantindo à população beneficiada o pleno exercício de seus direitos.A regularização fundiária 100 Art. anotará o oficial. remeter-se-ão ao juízo competente. rubricará o oficial todas as suas folhas. entretanto não existiam normas legais para aqueles casos que não se enquadram em seus requisitos. IV . O procedimento de suscitação de dúvida poderá ser impugnado pela parte. Da sentença caberá apelação (Lei nº. para ampliar o acesso aos bens e serviços da cidade. Busca-se. o oficial indicá-la-á por escrito. art. busca-se como objetivos: garantir a função social da cidade e da propriedade imobiliária urbana. 198 .certificado o cumprimento do disposto no item anterior. assim. acompanhadas do título.Havendo exigência a ser satisfeita. de forma bastante rígida.após certificar.no Protocolo. com implicações diretas sobre a urbanização da área e a inclusão social da população. promover o reconhecimento dos novos direitos. como também dar aos moradores das áreas atendidas o reconhecimento legal da posse da área em que moram e os direitos decorrentes da condição de cidadão e morador formal da cidade. sob novo prisma e paradigma de concepção constituída de novos valores. no título. após apreciado por Juiz de Direito que prolatará sentença. como o usucapião coletivo urbano e a concessão de uso especial para fins de moradia. Com o rompimento de barreiras jurídicas tradicionais. sendo. uma efetiva intervenção pública para legalizar a posse do imóvel de interesse social. o oficial dará ciência dos termos da dúvida ao apresentante. remetido ao juízo competente para dirimi-la. perante o juízo competente. à margem da prenotação. as razões da dúvida. diminuir a exclusão territorial. 202). 6.

A função social da propriedade abandona a concepção do direito 66 67 BONAVIDES.1. em sua instrumentalidade e em seu conteúdo sem extingui-los. Curso de directo Constitucional. os direitos de tradição romano-germânica. por razoável período de tempo. Paulo.. Estes novos direitos não existem em detrimento dos direitos anteriores. atualmente. p.. 523 . constitui-se um novo estágio na evolução dos direitos fundamentais que para Paulo Bonavides [. DEXHEIMER. permaneceram. ed. 1997. 67 Então.7. . ações que começam a produzir resultados em algumas localidades do País. consideravelmente alheios aos mecanismos coletivos de tutela jurisdicional. Então. de um grupo ou de um determinado Estado. incluído nesse conjunto o direito brasileiro.] tendem a cristalizar-se neste fim de século enquanto direitos que não se destinam especificamente à proteção dos interesses de um indivíduo. agem impedindo que seja um instrumento jurídico que se oponha a qualquer direito. necessidades sociais e proteção do meio ambiente gera o que se denomina função sócio-ambiental da propriedade. op.. São Paulo: Malheiros. 99. num momento expressivo de afirmação como valor 66 supremo em termos de existencialidade concreta.1 O Direito Coletivo como instrumento de regularização fundiária Por influência de uma concepção basicamente individualista atinente à proteção dos interesses privados. mas redefinem o conceito dos direitos estabelecidos agindo em sua forma.A regularização fundiária 101 possibilitar a melhoria gradativa das habitações e das condições de moradia por parte do poder público. cit. p. os direitos coletivos e difusos não extinguem a propriedade. Porém.1 OS INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA 3. a conjugação de direito de propriedade. Têm primeiro por destinatário o gênero humano mesmo. 3.

que passou a englobar “qualquer outro interesse difuso ou coletivo”. Entre essas leis. com a promulgação da Constituição de 1988. coisa julgada e outros. . citado por Dexheimer: A propriedade privada é urna instituição que está intimamente vinculada com o conceito de sujeito moderno e a representação da liberdade como ilimitada. As liberdades dos outros e os recursos naturais vêem-se amenizados por uma instituição que faz de cada proprietário um soberano e um déspota. com potencial ganho na racionalização do uso da estrutura judiciária. É necessário. pois afeta diferentes campos desde as 68 69 DEXHEIMER. característica também da modernidade. Aquele que tem propriedade pode gozar e usar sem limites. tendo em vista a extensão dos limites da coisa julgada que traz o sistema em questão.A regularização fundiária 102 absoluto de propriedade. criando no país um sistema legal detalhado de proteção de interesses coletivos e difusos. 100. merece especial destaque a Lei nº. p. PEÑA.. emerge dela um direito de propriedade condicionado ao cumprimento de exigências vinculadas ao bem-estar social e ao equilíbrio ambiental. 2006. um direito individual. 101. uma grande variedade de leis subsequentes incidiu sobre esse mesmo tema. delimitando certos conceitos e ajustando a regulação de temas como competência. limitar esta instituição até a linha em que se põe em perigo as liberdades dos outros ou as condições ecológicas de 69 reprodução da vida. cit. Francisco Garrido.347/85 e. coletivos e individuais homogêneos. 7. 68 Como defende Peña. 7. além de ampliar seu âmbito de incidência.347/85. Tais modificações vêm acontecendo no Brasil a partir de meados da década de 1980. p. em especial com a edição da Lei nº. sem mais limites que a vontade do proprietário. posteriormente. p. representando revolucionária ruptura com o individualismo no processo civil. A utilização destes instrumentos tem importante relação com o desenvolvimento de atividades econômicas. 1998. Após a nova Constituição. 219 apud DEXHEIMER. em que o Estado intervém somente para garantir a mesma ao proprietário.078/90 (Código de Defesa do Consumidor) que complementou e aprimorou consideravelmente a disciplina da Lei nº. Essa reforma legislativa representou grande avanço no sentido de conferir tratamento especial à tutela dos interesses difusos. 8. op. pois.

mesmo diante deste contexto. em âmbito nacional. a celeridade de suas conclusões e a garantia de marcos legais para o desenvolvimento de atividades econômicas permitidas. exige uma avaliação aprofundada dos instrumentos de proteção de interesses coletivos para permitir a racionalização de seu procedimento. direcionadas para a regularização fundiária.. construção e ampliação de portos etc. especialmente por meio das parcerias público-privadas. ainda.A regularização fundiária 103 relações de consumo até as discussões sobre impactos ambientais que envolvem projetos de infra-estrutura. atualmente reconhecido como Sistema Único Coletivo. sobre a instituição de mecanismos para possibilitar projetos de geração de energia. . o que. Diante das escassas soluções perante a vastidão dos problemas relacionados e existentes sobre o tema. tem mais de duas décadas de existência servindo de instrumento para a intensa discussão de políticas públicas de diversas naturezas. visando a sua inserção social e o resgate de sua cidadania. em importante instrumento de regulação ambiental e proteção dos recursos correspondentes. e também políticas de reforma administrativa em sentido mais amplo. entre outros. consiste em subsídio indispensável à concepção de reformas legislativas e à implementação de políticas públicas de defesa e aperfeiçoamento do sistema de tutelas coletivas no país. Entretanto. para consolidar e estruturar o regime jurídico de proteção e defesa do consumidor. tais ações coletivas consistiram. O subsistema processual das ações coletivas. fornecimento de bens de consumo e outros. a importância e profundidade desses fenômenos não chegaram a motivar um número compatível de tutelas coletivas relacionadas à garantia de qualidade de vida de grupos dentro do contexto do meio ambiente urbano. Finalmente. afetando mercados os mais diversos como os de seguros (com destaque para os seguros de saúde). energia elétrica e outras. incluindo políticas de regulação de serviços públicos como telefonia. relacionados diretamente ao próprio direito coletivo urbano. nesse mesmo período. a seu turno. A discussão atual. as informações relevantes são necessárias à compreensão dos resultados positivos e negativos alcançados até o momento. Tal subsistema serviu. direito de moradia e reconhecimento da propriedade para determinados grupos de indivíduos. gás e petróleo.

mediante fixação de claras e eficientes regras federais. Neste contexto. 21. destaca-se a enorme diversidade de necessidades habitacionais e nos modos de prover a moradia e habitação popular. é o Estatuto da Cidade que estabelece as diretrizes gerais da política urbana e exige a sua observância como a garantia do direito a cidades sustentáveis.A regularização fundiária 104 A importância do tema extrapola os limites do território nacional. que em muito poderão contribuir para o estudo do assunto. 3. a pesquisa e o desenvolvimento do trabalho deixaram de ser majoritariamente doutrinária para tornar-se interpretativa da nova legislação. Avançadas discussões e importantes reflexões. 11.977/09. respeitando a Constituição por ser competência privativa da União (art.2 A Lei nº. por ser um problema humano e não apenas nacional. os principais interessados em resolver seus problemas fundiários. naqueles em desenvolvimento e nos chamados emergentes. um dos caminhos que se descortina. deve-se ponderar que o principal obstáculo às ações reside no conflito da regularização fundiária com a lei dos registros públicos. Porém. direcionando os esforços em interpretar os próprios manuais dos órgãos públicos envolvidos e o próprio texto legal. embora mais visível nos países subdesenvolvidos.977/09. neste primeiro momento. em área urbana consolidada e a transferência dos ocupantes de áreas ambientalmente sensíveis.977/2009: instrumentos legais de regularização fundiária A partir da Lei 11. Atualmente. cujas exigências são. Assim. inciso XX). intransponíveis. hoje são foco de atenção de toda a sociedade e ocupam uma das primeiras posições na pauta de ações dos atuais Governos. 11. em razão principalmente da escassez de literatura específica sobre o assunto. notadamente se houver disposição e contrapartida dos Municípios. a qual servirá de demonstração da possibilidade histórica e jurídica de regularização fundiária.1. através da gestão . foi editada a Lei nº. salvo criativas e mirabolantes soluções para transpor tais obstáculos legais.

. p. participativa. No caso específico da construção do espaço urbano. a serviço da formulação e execução de políticas urbanas sérias e ousadas. que era associada às idéias de imoralidade e insanidade. e não apenas do próprio empreendimento e da região. geralmente parceladas clandestinamente de forma ilegal. 70 71 DEXHEIMER. com inovações como o estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV) no qual se busca traçar os efeitos do empreendimento na vida da população em geral. 135-136. Buscando efetivar a função social da propriedade imobiliária urbana (habitação). e extremamente importante para a ampliação dos espaços democráticos pátrios. coletivamente falando. O Estatuto chega para estabelecer diretrizes gerais de política urbana e fixar linhas bem definidas para a consolidação do Direito Urbanístico que está sendo desenhado no Brasil. que forçava grande parcela da população desprovida de recursos financeiros a buscar melhores condições na periferia das cidades e em áreas desprovidas de infra-estrutura.A regularização fundiária 105 democrática. ao regulamentar os artigos 182 e 183. Este fato fez com que o Poder Público fizesse intervenção nestes espaços com finalidade higienista. 2006. por vezes como especialização técnico-funcional do Direito Administrativo. em função do conjunto que é a cidade. o que gerou o fenômeno de moradia precária. da CF/88. É o Estatuto da Cidade. O conflito latente entre espaço urbano e norma jurídica cria um forte vínculo entre o Direito e o Urbanismo. Ibid. o que pode ser considerado o primórdio do Direito Urbanístico Brasileiro. O EIV embora restrito a obra e as adjacências. Como se considerava faltar autonomia ao Direito Urbanístico em razão da ausência de um corpo normativo próprio. 70 Para Marcus Alexsander Dexheimer.257. por vezes tido como ramo autônomo do Direito. busca preservar a qualidade de vida de seu entorno. seq. a Lei n° 10. p. o Estatuto da Cidade representa também o amadurecimento e a solidificação da discutida 71 autonomia. a legislação trouxe instrumentos jurídicos e políticos para garantir a sustentabilidade da cidade. desestimulando a aquisição de terrenos urbanos voltados ao lucro e à especulação imobiliária. de 2001. Urbanismo que no Brasil apresenta um processo de concentração urbana iniciado concomitantemente com o processo de fim da escravidão. 132-133 et. também há um conjunto normativo avançado e relevante. .

finalmente. o Art. torna possível a legitimação de posse. 2.A regularização fundiária 106 Frise-se que a gestão de uma cidade sustentável tem que ser democrática. 11. e a Lei nº.977/2009. realizando planta e memorial descritivo da área. o pleno desenvolvimento das funções . conceitua: Regularização Fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas. 11. A Lei nº. A referida lei ousou mais. ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes. No Brasil existe uma demanda de mais de 7 milhões de moradia e. urbanísticas. por meio de um conjunto de medidas jurídicas. elaboração do projeto de regularização fundiária e. pois instituiu também o custeio de moradia à população de baixa renda.220/2001 que criou a Concessão de Uso Especial para fins de moradia. Com relação à regularização fundiária. formaliza a conversão do direito real de posse em propriedade. 46 da Lei nº. Esta legitimação de posse constitui prova antecipada para usucapião. tendo em vista que depois de 5 anos do registro. urbanísticas. o registro do parcelamento do solo. busca-se viabilizar a titulação da propriedade imobiliária à população economicamente carente. deve-se garantir a participação cidadã na consecução de seus objetivos. 11.977/09 também determina a realização da demarcação urbanística. Além disto. sendo que após ser devidamente registrada constitui direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia. ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e a titulação de seus ocupantes. cadastro dos ocupantes. registro da demarcação urbanística na matrícula da área. expedida pelo Poder Público aos ocupantes cadastrados.257/2001) que garante a função social da propriedade e das cidades. na qual o Poder Público responsável pode lavrar auto de demarcação urbanística. Com estes instrumentos.977/2009. que reconhece o direito à moradia e define diretrizes de regularização fundiária de assentamentos urbanos . pois o alto custo da terra urbana é um dos grandes limitadores da habitação regular. a MP nº. de modo a garantir o direito social à moradia. para minimizar os danos foram estabelecidos instrumentos legais como o Estatuto da Cidade (Lei 10.

assegurados o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade urbanística. assim consideradas as ocupações inseridas em parcelamentos informais ou irregulares. social e ambiental. Os princípios básicos da regularização fundiária configuram-se pela: I – ampliação do acesso a terra urbanizada pela população de baixa renda. de saneamento básico e de mobilidade urbana.A regularização fundiária 107 sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. de meio ambiente. Podendo ser de interesse específico ou de interesse social a regularização de assentamentos irregulares ocupados. parcelamento do solo e edificação para áreas já ocupadas por assentamentos informais. do Distrito Federal e dos Municípios declaradas de interesse para implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social. com normas especiais de uso. localizadas em áreas urbanas públicas ou privadas. b) de imóveis situados em ZEIS. II – articulação com as políticas setoriais de habitação. nos casos: a) em que tenham sido preenchidos os requisitos para usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia. com o objetivo de implantar habitação de interesse social. 10 do Estatuto da Cidade. Sua abrangência aplica-se a assentamentos irregulares. ocupação. por população de baixa renda. ou c) de áreas da União. dos Estados. a regularização fundiária de interesse social em área a regularizar deve apresentar predomínio de ocupações pertencentes a pessoas de baixa renda. Para ser absolvida pela nova legislação. O usucapião coletivo é o instrumento previsto pelo Estatuto da Cidade que permite a delimitação e destinação de determinadas áreas do Município para abrigar moradia popular. predominantemente. com prioridade para sua permanência na área ocupada. salvo se destinados ao usucapião coletivo nos termos do art. para lotes de extensão superior a 250 m 2. nos diferentes níveis de . predominantemente utilizadas para fins de moradia.

da sentença declaratória ou da planta. elaborada para outorga administrativa de concessão de uso especial para fins de moradia. no mínimo. observadas suas próprias disposições e o Estatuto da Cidade. Esta exigência foi excluída para o registro da sentença de usucapião. II . IV – estímulo à resolução extrajudicial de conflitos. 11. social e ambiental da área ocupada.977/2009 reforça a autonomia dos Municípios para que legisle sobre o procedimento de regularização fundiária em seu território. as outras áreas destinadas a uso público. Por seu turno. A Lei nº. III . foi conceder ao Município o poder de autorizar a redução do percentual de áreas destinadas ao uso público e da área mínima dos lotes definidos . e V . e V – concessão do título preferencialmente para a mulher. individual ou coletivamente. as edificações a relocar. III – participação dos interessados em todas as etapas do processo de regularização. voltadas à integração social e à geração de emprego e renda. IV . na regularização fundiária de assentamentos consolidados antes da publicação da Lei n°. incluindo as compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei. Um dos maiores avanços da nova legislação.as vias de circulação existentes ou projetadas e. os seguintes elementos: I . o Projeto de Regularização Fundiária deverá definir.977/2009. organizações sociais e OSCIPs. se possível. os Estados e o Distrito Federal. cooperativas habitacionais.as medidas previstas para adequação da infra-estrutura básica. fundações. legitimando também a União.as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade urbanística. 11.as áreas ou lotes a serem regularizados e. outras associações civis com finalidade ligada a desenvolvimento urbano ou regularização fundiária. associações de moradores. os beneficiários.A regularização fundiária 108 governo e com as iniciativas públicas e privadas. os Municípios. se houver necessidade.as condições para promover a segurança da população em situações de risco.

Fixando em 31 de dezembro de 2007 o marco divisor. reconhece-se como consolidada a situação de fato e nesta é que deverão ser efetivadas as ações. identificar as áreas destinadas a uso público. será a implantação do sistema viário e da infra-estrutura básica. por decisão motivada.1. A grande questão. 3. .2. ainda que sejam outros os legitimados a darem início ao processo. correspondente ao licenciamento ambiental e urbanístico do projeto. admitir a regularização fundiária de interesse social em APPs. poderá. previstos no § 6º do art. o que inviabilizava a maioria dos loteamentos já implantados. identificar os lotes.A regularização fundiária 109 na legislação de parcelamento do solo urbano. identificar as vias de circulação.1 A regularização fundiária de interesse social Esta regularização exige prévia análise e aprovação. a qual compete ao poder público e de onde se originarão os recursos e se estes serão suficientes. desde que o Município tenha conselho de meio ambiente e órgão ambiental capacitado. desde que inseridas em área urbana consolidada e que estudo técnico comprove que esta intervenção implica a melhoria das condições ambientais em relação à situação de ocupação irregular anterior.766/79. O pressuposto para a realização do processo de regularização fundiária de interesse social é a existência de assentamentos irregulares (sem título de propriedade) ocupados por população de baixa renda e que o Poder Público tenha interesse em regularizar. 2º da Lei nº. pelo Município. O Projeto de Regularização Fundiária de Interesse Social deverá considerar as características da ocupação e da área ocupada para definir parâmetros urbanísticos e ambientais específicos. de projeto de regularização fundiária. podendo inclusive serem efetivadas antes da regularização jurídica das situações dominiais dos imóveis. certamente. 6. ou seja.

emitida pelo registro de imóveis. bem como seu número de matrícula ou transcrição e a indicação do proprietário. coordenadas preferencialmente georreferenciadas dos vértices definidores de seus limites. e III . II .certidão da matrícula ou transcrição da área a ser regularizada. dispensando ação discriminatória. não tendo qualquer natureza de ato expropriatório (desapropriação). Ainda de acordo com a referida Lei. o procedimento de regularização fundiária de interesse social é desenvolvido a partir da lavratura de Auto de Demarcação Urbanística pelo órgão do Poder Público interessado em realizar a regularização fundiária (União. pois estabelece que a ausência da legislação municipal reguladora específica não impede a realização da regularização. no prazo de 30 dias. A Demarcação Urbanística não tem o condão de proporcionar a transferência de propriedade imobiliária. confrontantes. . diante de sua inexistência.977/09 regula amplamente o procedimento. sob pena de prosseguir a demarcação urbanística. área total. O referido auto de demarcação urbanística deve ser instruído com: I . ou. nos quais constem suas medidas perimetrais. das circunscrições imobiliárias anteriormente competentes.planta de sobreposição do imóvel demarcado com a situação da área constante no registro de imóveis. apenas. se houver. Estado ou Município). não adquirindo.planta e memorial descritivo da área a ser regularizada. Abrangendo ou confrontando área pública.A regularização fundiária 110 A própria Lei n° 11. tendo capacidade. destinando-se ao reconhecimento do fato da posse. apenas sinaliza a possibilidade de aquisição da propriedade imobiliária pelo usucapião. o Poder Público. bem como não constitui título. para fundar a matrícula da área demarcada quando esta não possui matrícula ou transcrição anterior. os órgãos responsáveis pela administração patrimonial dos demais entes federados devem ser notificados para que informem se detêm a titularidade da área. qualquer direito real em razão da pura e simples demarcação.

760. mediante prévio acordo. podendo haver regularização fundiária também nesse imóvel. não poderá sofrer impugnação total e. a área a ser demarcada. o título recebido pelo beneficiário é de uma concessão de uso especial para fins de moradia (que constitui direito real) sobre o imóvel público regularizado. também por edital. de 31 de maio de 2007. uma vez pela imprensa oficial e uma vez em jornal de grande circulação local. podendo inclusive propor a alteração do auto de demarcação urbanística ou adotar qualquer outra medida que possa afastar a oposição do proprietário ou dos confrontantes à regularização da área ocupada ou. A publicação do edital deve-se dar em até 60 dias. Ou seja. Uma vez averbado o auto de demarcação urbanística (LRP. art. o proprietário será notificado por edital com 15 dias para impugnação. 167. O Procedimento da Regularização Fundiária de Interesse Social exige que. ainda. os confrontantes e interessados têm o mesmo prazo para impugnação.481. o qual identifica o proprietário e a matrícula do imóvel objeto da demarcação e notifica pessoalmente o proprietário da área. diante da impugnação o poder público deverá se manifestar em igual prazo. com prazo de 15 dias para impugnação. inserida pela Lei nº. Em caso de não localização. DF ou Municípios a sua respectiva legislação patrimonial. a qual deverá ser aberta se não existir. o Poder Público deverá executar o projeto de regularização e submeter o . após a demarcação. sem manifestação ou impugnação. 9. se parcial. aplica-se o disposto na Seção III-A do Decreto-Lei nº. II. poderá inclusive excluir do auto a área impugnada.A regularização fundiária 111 Nas áreas de domínio da União. ou seja. n° 26). de 05 de setembro de 1946. 11. o órgão do Poder Público deve apresentar ao RI pedido de averbação do Auto de Demarcação. Entretanto. nele constando resumo do auto de demarcação urbanística com descrição que permita a identificação da área a ser demarcada e seu desenho simplificado. a demarcação somente poderá ser efetivada por consenso. procederá à averbação o auto de demarcação na matrícula do imóvel. e nas áreas de domínio dos Estados. A diferença é que. ao final da regularização. o procedimento deverá seguir em relação à parcela não impugnada. Transcorridos os prazos legais.

as quais não podem ser objeto de remembramento. por inteiro. 59) e o chamado instituto da concessão de uso especial para fins de moradia em imóveis da União ou de outros entes federados (Lei nº. 9. ou seja. o qual será contado a partir do registro da legitimação de posse. Revestido de precariedade. Entende-se que são diferentes: o instituto da legitimação de posse para fins de moradia resultante de regularização fundiária de interesse social (Lei 11. art. 60 propõe a introdução do Usucapião Extrajudicial no ordenamento e será processado perante o Oficial do Registro de Imóveis. nos termos do art. 183).A regularização fundiária 112 parcelamento dele decorrente a registro. A legitimação de posse devidamente registrada constitui direito em favor do detentor da posse direta para fins de moradia e. art. 167. 22-A). na . para que se dê sua conversão em título de propriedade. somente. Verificando as hipóteses estabelecidas na Lei. I. art.636/98. o poder público concederá título de legitimação de posse aos ocupantes cadastrados.225. o instituto contemplado no art. devendo ser apresentados os documentos específicos para tal. porque somente esta última foi guindada à condição de direito real. O registro do parcelamento determina a abertura de matrícula para todas as parcelas resultantes do projeto. Assim. 183 da Constituição Federal de 1988. do Código Civil. já caracterizado ao tempo da realização da regularização fundiária ou aguardar o transcurso desse prazo. e registrado matrícula do imóvel (LRP. 1. tendo em vista possuir peculiaridades próprias constituídas de prévio processo de regularização fundiária de interesse social e. preferencialmente em nome da mulher. torna-se necessário ser provado ou implementado o prazo constitucional de posse ad usucapionem (CF/88. XI. com alteração da Lei nº 11.977/09. o usucapião especial urbano (ou constitucional). n° 41). art.481/07. independendo de qualquer decisão ou homologação judicial. após o respectivo registro do parcelamento. surgem situações diferentes em relação à implementação do prazo da posse ad usucapionem (que é de cinco anos) nos termos do art.

formas de regularizar a ocupação existente. embora possuam infra-estrutura. visando à organização das cidades.1. também trazido pela Lei nº. Cumprido o prazo. Não se entende possível. para se configurar o Usucapião Administrativo. . estas foram executadas fora das normas urbanísticas traçadas para o local.2. salvo por decisão judicial. com base em seus registros administrativos que demonstrem a implementação do prazo de 5 anos. oficializou o que muitos empreendimentos já tentam há vários anos. através de testemunhas. Em razão da matéria não ter sido regulada pela Lei. por documentos ou. relativa à forma como poderá ser provada a posse quinquenária anterior à concessão do título de legitimação pelo Poder Público. deverão surgir fórmulas e a prática consagrará a mais eficaz. também. reconhecer este direito por prova também produzida pelo Poder Público. nem sequer por meio de escritura pública de justificação de posse. geralmente em loteamentos de classe médiabaixa. ainda. mediante meras formalidades e certidões especificas. aguardar o prazo legal para a conversão da posse em propriedade. Nele há maior rigor quanto aos institutos aplicáveis e às exigências da legislação urbanística e ambiental. ou seja. mediante simples prova feita. os loteamento irregulares. onde. ou seja. Entende-se que não há possibilidade de se requerer a conversão antes do tempo estabelecido de 5 (cinco) anos de seu registro.A regularização fundiária 113 Para resolver tal questão. 3. senão judicialmente. Resta. perante o Oficial do Registro de Imóveis. 11.977/09. Este procedimento para a regularização fundiária. é simples a conversão do registro de posse em registro de propriedade. não apresenta o caráter social presente na regularização de interesse social.2 A regularização fundiária de interesse específico Este tipo de regularização fundiária regulamentou e. não se pode entender possível a conversão antes do prazo. da mesma forma. mas interessa igualmente ao Poder Público.

dos equipamentos definidos no projeto de regularização. notadamente o Decreto-Lei nº. que não possuírem registro e poderão ter sua situação jurídica regularizada com o registro do parcelamento. bem como desenhos e documentos com as informações necessárias à efetivação do registro do parcelamento. os investimentos em infra-estrutura e equipamentos comunitários já realizados pelos moradores e o poder aquisitivo da população a ser beneficiada. apresentada a certificação de que a gleba preenche as condições da Lei. na forma da legislação vigente. Devem ser considerados. e das medidas de mitigação e de compensação urbanística e ambiental eventualmente exigida (mediante termo de compromisso firmado com a autoridade). A Lei nº. nesta partilha de responsabilidade. para a sua implementação. pela implantação: do sistema viário.A regularização fundiária 114 Dependerá. . da infra-estrutura básica. cujo saneamento dependerá de contrapartida e compensações urbanísticas e ambientais. finalmente com o reconhecimento deste direito. anteriormente a 19 de dezembro de 1979. 6.766/79. notadamente a Lei nº. os ônus da regularização serão partilhados e serão definidas as responsabilidades respectivas entre poder público. Especificamente. da análise e da aprovação do projeto de regularização pela autoridade licenciadora e emissão das respectivas licenças urbanística e ambiental. envolvendo parte ou a totalidade do parcelamento. É vaga a solução para as glebas parceladas para fins urbanos. devendo observar as restrições à ocupação de APPs e demais disposições previstas na legislação ambiental. somente as situações de fato serão objeto de profunda análise em busca da efetivação da função social da propriedade e o resgate da cidadania de seus proprietários. é basicamente a legislação aplicável a loteamentos. o registro do parcelamento resultante do projeto de regularização fundiária de interesse específico. desde que o parcelamento esteja implantado e integrado à cidade. pois. promoveu grandes alterações na Legislação Registral Brasileira. Para este procedimento. loteador e população a ser beneficiada com a regularização. Certamente.977/09. com as suas especificidades constantes do projeto de regularização aprovado. nos termos da legislação em vigor. 11.

diante da realidade frustrante das cidades brasileiras. por deixar de fazer cumprir lei federal. Em nenhum município ocorre fenômeno diferente: a Prefeitura age urbanizando favelas.A regularização fundiária 115 3. muitas vezes. promoveu alterações no Estatuto da Cidade. Nesse viés. 167. As comunidades sem-teto já possuem uma organização própria para pressionar a Justiça e invadir áreas que julgam ociosas. A legislação protetora da função social da propriedade surge efetivamente na legislação e no meio social brasileiro como reflexo da pressão e dos questionamentos oriundos da própria sociedade. além disso. cooperam com as implantações irregulares. termina por desapropriar algumas áreas – reflexo claro de medidas movidas. também foi acrescentado. a Lei nº. Os administradores públicos são coniventes e. a primeira lei brasileira de regularização fundiária merecerá redobrada atenção de nossos doutrinadores e da jurisprudência na aplicação da mesma.365/41. Estados e Municípios no âmbito de programas de regularização fundiária. 167. O déficit habitacional cresce progressivamente porque se defende.016/73.429/92. para possibilitar o registro da legitimação de posse e o n° 26 no inciso II do art. 4º) e legitimação de posse (alínea “u” do inciso V do art. para admitir como títulos registráveis os “contratos ou termos administrativos. sobremaneira. O Poder Judiciário espera ser acionado para se posicionar e o Ministério Público se faz omisso na maioria dos casos de ocupação de terrenos urbanos nas cidades. aguardando as manifestações sociais ou não podendo contê-las. na qual foram inseridos: o n° 41 no inciso I do art. o inciso V. o bem individual em detrimento da função social da propriedade. uma vez que é um problema a menos (ou a mais) a ocupação clandestina. . o Prefeito. por interesses políticos. no art. 8. 221 da LRP. dispensado o reconhecimento de firma”. assinados com a União. acrescendo dois novos instrumentos de política urbana para o país: demarcação urbanística para fins de regularização fundiária (alínea “t” do inciso V do art. para possibilitar a averbação do auto de demarcação urbanística. conforme define a própria Lei de Improbidade Administrativa – Lei nº. 6. Enfim. sem preocupar-se com o próprio Plano Diretor e. defende-se que comete crime de improbidade o Administrador Público Municipal. outras vezes ignora as ocupações por ser conveniente. 4º). em sua maioria.

então. E. ou seja. apresentam experiência de programas de iniciativa pública estadual que unem esforços do Poder Público Municipal. quanto à sua responsabilidade social e à necessidade de sua ativa participação neste processo de discussão e amadurecimento. resguardando-se . posicionando-se como efetivos agentes para as mudanças. Existem relatos de práticas corajosas do passado e do presente. deram concreção a outro princípio igualmente cogente. 3. e que têm conseguido resultados surpreendentes indicando a viabilidade do desenvolvimento sustentável. como iniciativas isoladas. por ser da essência do próprio Estado – o da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado. da Comunidade diretamente envolvida e da sociedade civil de modo geral. ao contrário. foram praticados não em afronta ao princípio da legalidade. mas. Juízes de Varas de Registros Públicos.A regularização fundiária 116 especialmente pelos incisos I e II do artigo 11 que estabelecem a improbidade por omissão da prática ou dever de ofício. do Ministério Público.3 O Programa Cidade Legal Algumas cidades. em especial a adequada formalização do procedimento. compatível com a nova Ordem Constitucional. numa dimensão mais ampla. que antes de ferir o princípio da legalidade. Torna-se necessária. não impedir a formação de núcleos e invasões em áreas impróprias ou de forma irregular e clandestina. ainda que consistente em normas gerais para a questão da regularização fundiária. uma regulamentação uniforme para todo o país.1. sob a sua égide com a peculiaridade de se conceber os antigos institutos e suas próprias funções de Juízes Corregedores. tais atos. que se uniram ao Ministério Público. que desafia a criatividade de todos os setores e “atores” da sociedade. entendido o interesse público como uma dimensão pública dos interesses individuais. Ministério Público e Administradores Públicos com novos contornos. como interesse dos indivíduos enquanto membros do corpo social. contrariamente ao Estatuto da Cidade e legislação inerente ao parcelamento do solo. É importante destacar a lucidez dos registradores de imóveis do Brasil.

de 23 de junho de 2008. Para consecução de seus objetivos. antes exigidos. autorização ou aprovação do órgão estadual. Nesse documento será registrado que a regularização se deu em conformidade com o Programa Cidade Legal. Um destes casos é o Programa Cidade Legal objeto do Decreto Estadual nº. notadamente aqueles referentes a loteamentos irregulares e favelas. precursor inclusive de ações de regularização fundiária. a Lei Estadual nº. por meio do Programa Cidade Legal e com a participação da Prefeitura Municipal. será necessária a exibição do auto de regularização pela Prefeitura Municipal. quando for o caso. em imóveis de interesse social. destinadas à população de baixa renda. o que resultou no parecer nº. 144.A regularização fundiária 117 direitos individuais e coletivos. 52. junto ao Tribunal de Justiça. da Corregedoria Geral da Justiça que orienta os Juízes Corregedores Permanentes e Oficiais de Registro de Imóveis. em substituição a diversos outros documentos e licenças. Quando do registro. Também há tratativas com o Ministério Público para que a Promotoria de Justiça de Habitação e Urbanismo faça gestões para. com orientação e auxílio técnico prestados pelo Comitê Estadual de Regularização. além de financiar a execução dos projetos e demais documentos técnicos. quer esteja na fase de Inquérito Civil. buscar a regularização fundiária de qualquer espécie de parcelamento para fins urbanos. acompanhado do correspondente licenciamento. O Governo de São Paulo criou o Comitê de Regularização. com o Poder Judiciário. no tocante ao registro imobiliário de processos de regularização fundiária. numa preocupação com a efetividade das políticas públicas sem o comprometimento da segurança jurídica. quer na de Ação Civil Pública.290/08 garantiu custos acessíveis para a regularização e construção de habitações. mas diretamente (terceirizando as ações. conjuntos habitacionais e outros núcleos irregulares ou clandestinos) fornecendo orientação e apoio técnico. um espaço importante para a articulação das ações entre os órgãos estaduais. sendo este o principal instrumento de regularização. aprimorando as Normas de Serviço da Corregedoria Geral da Justiça. assumindo o ônus e as . O Programa Cidade Legal não só auxilia os municípios nos programas e ações de regularização de núcleos habitacionais (loteamentos. 13.052. de 13 de agosto de 2007.

§ 1º.766/79. as custas e emolumentos devidos aos serviços notariais e de registro. intervir nos procedimentos de regularização fundiária (CF/88. é função do Ministério Público zelar pela legalidade do ingresso dos planos de regularização sustentável no Registro de Imóveis.A regularização fundiária 118 despesas) executando os trabalhos técnicos necessários para a efetiva regularização. na área de habitação e urbanismo. 10. alguns instrumentos legais de apoio ao desenvolvimento habitacional que podem ser realizados pelo Município visando ao estímulo à regularização e à produção habitacional de interesse social tais como: lei que permita ao Município pagar total ou parcialmente. além de outros processos informais de produção de lotes e edificações. buscando efetivar a dignidade da pessoa humana. em caráter de subsídio. O Ministério Público tem interesse e legitimidade para acompanhar e. respeitados os limites orçamentários e dotações próprias a serem criadas ou suplementadas se necessário.228. em desacordo com a licença expedida ou sem o respectivo registro imobiliário. O objetivo da participação do Ministério Público é garantir o acesso à terra e aos serviços públicos essenciais à população de baixa renda. art. São considerados prioritários para a atuação do Ministério Público. implantados sem autorização do titular de domínio ou sem aprovação dos órgãos competentes. Nesse contexto. 129. 6. II e III). cabe destacar. especialmente nas regularizações fundiárias de interesse social promovidas pelo Poder Público ou por terceiros. lei de isenção de Imposto de Serviço de Qualquer Natureza (ISS) na . ocupados predominantemente para fins de moradia. sejam ou não objeto de procedimentos de investigação já instaurados pelo Ministério Público ou de ações civis públicas promovidas pela instituição. adicionalmente. Entende-se por núcleos urbanos aqueles localizados em áreas públicas ou privadas compreendendo as ocupações e os parcelamentos irregulares ou clandestinos. 1. além de fiscalizar o cumprimento das diretrizes previstas no Estatuto da Cidade (Lei nº. os procedimentos de regularização de núcleos urbanos ocupados pela população de baixa renda ou que possuem risco à vida ou à saúde. se necessário.257/01). no art. Além das ações já elencadas para a regularização de imóveis. do novo Código Civil e na Lei nº.

e Prefeitura Municipal. O Programa Cidade Legal busca sacramentar o resgate ao direito à moradia digna. lei de isenção de Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) para imóveis destinados ou utilizados para implantação de empreendimentos habitacionais de interesse social. . até o lançamento individualizado do imposto referente às respectivas unidades autônomas. em que cada um. lei de Dação em Pagamento. No Programa de Regularização – Cidade Legal – caberá às partes: Governo do Estado de São Paulo. ou para a produção de Habitação de Interesse Social (HIS). Tais medidas poderão permitir o equacionamento fundiário de áreas para intervenções de regularização de núcleos habitacionais ou para a construção de habitações de interesse social. permitindo ao Município receber imóvel como pagamento de dívida de IPTU ou de outras taxas e impostos. através da Secretaria Executiva do Comitê de Regularização. de Núcleos Habitacionais e a Reurbanização de Assentamentos Precários e Favelas representa uma vitória dos segmentos envolvidos na obtenção e concretização de uma sociedade mais justa.A regularização fundiária 119 prestação de serviços destinados a obras enquadradas como empreendimentos de interesse social. através do Comitê de Regularização do Programa-Cidade Legal da Secretaria da Habitação. referente à produção e aquisição de unidades habitacionais de interesse social. A regularização dos Parcelamentos do Solo. resgatando o direito à segurança de uma moradia legalizada. contribuirá para o objetivo comum. a obtenção da regularização dos núcleos habitacionais irregulares existentes no município. de um endereço oficial. dentro de sua competência. inserido legalmente no ordenamento urbano com a melhoria da qualidade habitacional. À Secretaria de Estado da Habitação. caberá:  a integração dos órgãos estaduais na busca de soluções e das ações necessárias para o cumprimento das atividades previstas no Plano de Regularização. o desenvolvimento de ações de cooperação técnica descritas no Convênio. de uma cidade mais democrática e eficiente. ou seja. lei de isenção do pagamento de Imposto sobre Transmissão “Inter Vivos” (ITBI) para lavratura de escritura e demais atos relacionados à transmissão de imóveis ou de direitos a eles relativos.

caberá:  criar instrumentos legais e regulamentares.  fornecer todos os materiais e documentos existentes sobre os núcleos habitacionais a serem regularizados. Ao Município. se possível. alusivos à regularidade para cada núcleo habitacional.  expedir os atos administrativos apropriados.A regularização fundiária 120  mobilizar e coordenar os trabalhos com os órgãos estaduais envolvidos na regularização dos núcleos habitacionais. se necessário. em modelo a ser fornecido pela Secretaria Executiva do Comitê.  disponibilizar. veículo para a locomoção dos técnicos da Secretaria da Habitação do Estado. § 1º.  colaborar Técnica.  divulgar à população os parcelamentos e núcleos habitacionais enquadrados no programa. da Constituição Federal.  disponibilizar condições aos Municípios para o desenvolvimento das atividades técnicas na elaboração dos elementos que viabilizem a regularização. nos trabalhos de campo. tendo como parte integrante o cronograma físico-financeiro de obras complementares a executar. bem com os órgãos municipais no cumprimento das disposições estabelecidas no presente Manual de Orientação .  fornecer orientação técnica aos Municípios na condução das ações e na efetivação dos atos técnicos e legais inerentes aos processos de regularização dos núcleos habitacionais. quando for o caso. que viabilizem a execução do programa. no âmbito de suas atribuições. observadas as restrições impostas pelo artigo 37. incluindo placa de obras. articulando ações que vão nortear o exame e a análise técnica para a regularização pelos municípios.  integrar as ações das Secretarias e Órgãos Municipais envolvidos na execução do programa.

conjuntos e condomínios habitacionais e a reurbanização de assentamentos precários e favelas.  emitir os atos de regularização dos núcleos habitacionais e enviar a documentação completa ao Cartório de Registro de Imóveis requerendo o registro do núcleo habitacional. se necessário). institucionais e sociais do Município e do núcleo habitacional. 4) avaliação do diagnóstico pelo corpo técnico da Secretaria Executiva e dos membros do Comitê. oficiar a Secretaria Executiva do Comitê de Regularização – Cidade Legal.A regularização fundiária 121 como reservar um espaço para os técnicos processarem os relatórios e a tabulação dos dados coletados. com identificação das irregularidades e diagnóstico da situação do núcleo.  quando do registro do núcleo. . com a competente proposição de ações e serviços. As ações. caracterização e produção de elementos técnicos que instruam e orientem os processos de regularização a serem conduzidos pelas Prefeituras. em conjunto com os técnicos dos Municípios. jurídicas. para o desenvolvimento de serviços previstos no Programa são. Na referida Cooperação Técnica. 3) sistematização e análise dos dados e peças técnicas. a saber: 1) preenchimento dos questionários com informações físicas. Os núcleos habitacionais enquadrados no Programa Cidade Legal são loteamentos e desmembramentos para fins residenciais. 2) produção de peças técnicas preliminares (Levantamentos Cadastrais e outros. sob a coordenação da Secretaria Executiva do Comitê e em parceria com os Municípios. informando seu registro e conclusão dos trabalhos. no que couber. está previsto o desenvolvimento de estudos e trabalhos de identificação.

APP (art. potencialidades e as unidades de conservação. 4. 9) projeto urbanístico de regularização e respectivos memoriais.766/79. projetos de intervenção sócio-ambiental na área.3.4. 6. se for o caso. bem como as restrições. córregos (canalizados ou não). inclusive os termos de compromisso para a execução de obras ou serviços. identificando os passivos e as fragilidades ambientais. elaborar “Quadro de Áreas” discriminando em m² a área de intervenção dentro da APP. 7) 8) projetos de solução de esgotamento sanitário. localizando precisamente a poligonal de trabalho. se for o caso. se for o caso.2.A regularização fundiária 122 5) produção de peças técnicas e legais necessárias aos processos de regularização. 2º) e 15 m de corpos d‟água segundo a Lei nº. constando no mínimo os aspectos sócio-ambientais de uso e ocupação do solo. demarcar ocupação irregular da APP (incluir sempre marcos cronológicos da ocupação que tenham por objetivo facilitar o enquadramento legal da intervenção frente à evolução da legislação florestal no que tange a APP). incluindo os percentuais relativos à área impermeabilizada na APP.771/65 e nº. lagos/lagoas (naturais ou antrópicas). locar faixas de restrição de ocupação segundo as Leis Federais nº. com ações mitigadoras e compensatórias. quando necessária. 6) caracterização ambiental. 6.1. .5. carta topográfica em escala compatível. 6. nascentes. 6. a saber: 6. isto é. mesmo que seja para inclusão em termos de compromisso.766/79. locar as faixas de 0-15 m e 15-30 m. cadastro de toda a rede hidrográfica que ocorre na gleba trabalhada. 6. 6.

pela municipalidade. com compartilhamento de experiências e pontos de vista técnicos de áreas distintas. Porém. é um processo físico. delimitação e demarcação das áreas a serem tituladas. bem como às medidas adotadas para assegurar o saneamento ambiental destas áreas. se for o caso. . processuais e administrativas a serem cumpridas. Nesse sentido. podem ser destacados alguns elementos constitutivos da noção de regularização fundiária dessas áreas: a) noção de processo: a regularização fundiária dos imóveis. convergindo todos para os mesmos fins. por parte da municipalidade. a fim de expedição de títulos de propriedade em favor dos moradores. dada a relevância de suas participações nos procedimentos que não se resumem em simples aplicações da lei. 12) depois de concretizado o registro do parcelamento ou núcleo. É importante refletir sobre este tema e sobre estas propostas a respeito da regularização fundiária. a Prefeitura deve comunicar à Secretaria Executiva do Programa Cidade Legal. jurídico. em acordo com a comunidade. e da expedição dos atos de regularização. a fim de reforçar a imprescindibilidade do envolvimento interdisciplinar nesta discussão. das ações administrativas de ajuste da legislação municipal. A regularização fundiária consiste em um conjunto de medidas jurídicas. ao Cartório de Registro de Imóveis (CRI) competente solicitando o registro do parcelamento ou núcleo habitacional regularizado. físicas e sociais a serem adotadas pelo poder público. 11) requerimento. b) processo físico: refere-se às ações de medição. social e coletivo e sobre o qual incidem diversos instrumentos jurídicos etapas legislativas. embora ainda não vigore um conceito adequado. a titulação das áreas ocupadas por estas comunidades envolve diversos aspectos e critérios que implicam a caracterização de um processo de regularização fundiária peculiar. com vistas à melhoria da qualidade de vida da população moradora e da expedição dos títulos de propriedade. enviando cópia da matrícula.A regularização fundiária 123 10) execução.

administrativas e patrimoniais. sobrevivência e reprodução. e aos procedimentos de re-assentamento de comunidades localizadas no perímetro da área considerada de alto risco. urbana ou rural. A fim de garantir local de moradia legalizado com infra-estrutura adequada para famílias de baixa renda. c) processo jurídico: refere-se aos levantamentos da cadeia dominial. sistema de esgotamento sanitário e moradias adequadas. do título de domínio e outros documentos inseridos no perímetro dos imóveis. A regularização promovida visa garantir o direito constitucional à moradia e obedece a critérios estabelecidos na Constituição Federal e no Estatuto . energia elétrica. os quais devem ser considerados para a expedição dos títulos coletivos de propriedade em benefício da comunidade. eliminando barreiras urbanísticas. ao processo de expedição dos títulos de propriedade e o seu registro no cartório de imóveis.A regularização fundiária 124 dotando-as de serviços e equipamentos de água tratada. e) processo coletivo: refere-se às formas de organização social. às medidas legislativas e judiciais adotadas para remover/solucionar gravames ambientais. econômica e religiosa das comunidades que incidem no processo de apropriação e utilização dos imóveis e dos recursos naturais necessários a sua subsistência. às políticas públicas de educação. saúde. cultural. Estes programas públicos têm como objetivo incluir as famílias na cidade. urbanísticos e administrativos incidentes sobre as áreas. d) processo social: refere-se ao reconhecimento como “morador” ou “possuidor” dos imóveis pelas famílias e pessoas envolvidas e ao processo de registro da respectiva certidão. trabalho e renda. alimentação. visando à inclusão social das comunidades excluídas e marginalizadas. aos processos de identificação e reconhecimento das comunidades moradoras ocupantes de determinada área. e à participação das comunidades em todo o processo de regularização fundiária. e às medidas judiciais visando à desapropriação de propriedades de terceiros.

A regularização fundiária 125 das Cidades. Temos. como direito natural. de governos estaduais. biblioteca virtual jurídico-legal e um banco de experiências em regularização fundiária. Postos os instrumentos para a regularização fundiária. na promoção da regularização fundiária de assentamentos informais ocupados pela população de baixa renda. as regularizações fundiárias como ações para se concretizar o direito à moradia. esgoto. Pretende-se o entrosamento do Governo Federal. municípios e associações civis sem fins lucrativos. por exemplo. tanto os relativos à legislação como os associados a processos administrativos e judiciais. pois investe na capacitação de equipes municipais no preparo de publicações. Segundo estimativa do Ministério das Cidades. portanto. como favelas e loteamentos clandestinos. resta discutir sobre o objeto deste estudo: questões da responsabilidade sobre a regularização fundiária de ocupações clandestinas e irregulares. 6.766/79 que dispõe sobre o parcelamento do solo para fins urbanos – proposta que já tramita na Câmara dos Deputados. Estes programas devem atuar em três frentes principais. inclusive com a exemplificação de ações isoladas. que serão apresentadas no próximo capítulo. coleta de lixo. além da carência de serviços básicos como água. do Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e da Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA). 12 milhões de famílias vivem em assentamentos urbanos irregulares. iluminação e segurança pública. com ação conjunta do Ministério das Cidades. melhor traduzido nas palavras de Sergio Iglesias Nunes de Souza: . São pessoas que. o Governo Federal repassa recursos do Orçamento Geral da União para estados e municípios concretizarem os processos de regularização. para isso é importante a revisão da Lei Federal nº. Na primeira. A segunda frente visa à remoção de obstáculos à regularização. da Secretaria do Patrimônio da União. A terceira frente reconhece a importância dos municípios nesse processo. não têm o registro de suas terras e nem endereço oficial necessário para a requisição de financiamento bancário e de crediário. mas bem sucedidas. além de enfrentar o desafio da regularização fundiária urbana e prevenir loteamentos irregulares. que apóia estados.

o mesmo se diga quanto ao direito à moradia. nesse caso. sob o pretexto de proteger a coletividade. seja sacrificado. 122. em decorrência. sendo inviolável em qualquer hipótese. rev. estar-se-ia observando o seu regramento fundamental. 2. sob o pretexto do beneficio social. atende-se a esse direito em beneficio da 72 sociedade. 2008. É certo que esse direito se constitui como inerente a cada um. O direito de propriedade é exercido plenamente quando limitado pelo interesse social. Análise comparativa e suas implicações teóricas e práticas com os direitos da personalidade. Ao contrario. não se justifica a lesão desse direito a uma ou mais pessoas. a fim de proteger o individuo.A regularização fundiária 126 A justificativa para o direito à moradia ser um direito social permite a possibilidade de maior estruturação da legislação infraconstitucional. A sua inclusão como direito social no texto constitucional tem por objetivo a proteção da sociedade. nesse passo. di individuo. teria fragilidade diante do interesse da função social que a limita. sob o argumento de que o direito à moradia visa a proteção da função social e. e ampl. Sérgio Iglesia Nunes de. Direito à Moradia e de Habitação. não se justifica o sacrifício do direito a moradia de uma pessoa ou de algumas delas. no sentido de preservá-lo. 72 SOUZA. E. ou apenas parte delas. atual. sem que. o objeto de norma constitucional é a preservação do direito di individuo à moradia e. mas visto com o objetivo de proteção. Se o direito à moradia fosse incluído apenas como direito individual. São Paulo: Revista dos Tribunais. p. ed. antes. . Ou seja.

Estes assentamentos concentram-se em torno da metrópole e. Dentre as sanções destacam-se as de multa. Que autoridade pública desconhece a questão do favelamento e das invasões implantadas em áreas públicas de alto risco? E este é um tema de políticas públicas – infelizmente insanável ou não passível de regularização fundiária. parte de algo. ou ainda parcelar (par. as aglomerações. tradicionais em nosso direito administrativo. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 127 4 A TUTELA COLETIVA PENAL. . quer por ação ou por omissão. por exclusão social ou falta de opção. corretores e correlatos. com a ampla participação de agentes públicos. que estão a cada dia contribuindo para a proliferação e agravamento deste caos social urbano. e o que é mais grave. O loteamento clandestino caracteriza-se como ilícito administrativo. dividir em lotes. CIVIL E ADMINISTRATIVA DE OCUPAÇÕES CLANDESTINAS E IRREGULARES Lotear. a cada dia. boa parcela nas áreas periféricas onde dividem minúsculos espaços físicos. cuja solução é a remoção e re-implantação com um mínimo de dignidade. loteadores. sem quaisquer vestígios de cidadania. pedaço.A tutela coletiva penal. fiscais e até autoridades. etc. tomando como exemplos: Projeto Cingapura. embargo e demolição. nas quais os cidadãos possuem seu instrumento de propriedade dentro do conceito urbanístico. Neste contexto se situam os chamados parcelamentos de solo irregulares ou clandestinos entre as chamadas áreas imobiliárias regulares. de forma totalmente desordenada e à margem da legalidade. como desrespeito à legislação urbanística que é. sujeito às sanções previstas na legislação federal e de cada Município. A legislação procura dotar o sistema de meios e ações adequadas para aprimorar e ordenar o parcelamento do solo urbano.la: sf. os favelamentos e invasões de alto risco.ce. entretanto. reurbanizações. PAC. tem se mostrado ineficaz e. além de ineficiente tem tornado impunes os seus autores. fração. quer sejam empreendedores. quota) são inúmeras denominações possíveis para a prática de assentamento humano.

não . antes do legal. e se constitui numa das principais causas da fragilidade do poder de polícia municipal. a omissão das autoridades na fiscalização do uso do solo deve ser caracterizada explicitamente como uma concreta hipótese de improbidade administrativa e como crime. cuja conduta é tão ou mais grave que a dos próprios empreendedores. e não os Municípios e sua sociedade que. Entretanto. por ser sua melhor opção. torna moroso e oneroso o processo de implantação de loteamento regular. As notificações de infração são solenemente desconsideradas pelos infratores. e para a proteção do coletivo. ambiental. A conjugação da legislação federal. um estado catatônico do Poder Público que se omite. tratado adiante. Neste contexto. além de complexa. voltando finalmente para a busca do justo. ou corretivas.A tutela coletiva penal. Atualmente. não só os empreendedores e os autores tradicionalmente conhecidos. estadual e municipal. para regularização. de uma forma ou de outra. o que permitirá a punição dos administradores coniventes com os loteamentos clandestinos. há grande dificuldade em fazer valer o poder de polícia. gerando. urbanística e fiscal dos governantes. como conseqüência. nunca contra o Estado ou seus representantes. arcarão com os custos sociais das ações preventivas. antes do individual. Quando ocorre a fiscalização. comprar ou intimidar aqueles se opõe aos objetivos. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 128 Incomum é o Município que fiscaliza adequadamente o uso do solo. ou seja. que se encontra em profundas transformações de conceitos e paradigmas. outras vezes rechaçam com violência e com apoio da mídia e dos grupos de defesa de direitos humanos. diante de um também novo quadro legal de responsabilidade social. esta é uma nova era de definição de valores e de ideais de justiça e de revisão do próprio sistema jurídico no País. mas também as autoridades públicas devem ser responsabilizadas. para impedir a implantação. na busca da verdadeira função social do direito. Poucos Estados são dotados de órgãos concentrados e. quando o são. Este comportamento se reforça na idéia de impunidade e de que a legislação não tem como atingi-los. que não raras vezes usam seu poder político para corromper. eis que voltada apenas na defesa dos interesses privados contra interesses privados.

A Constituição Federal em seu artigo 5º. estes fatores influenciam o comportamento social dos pseudoproprietários (consumidores). Cumpre percorrer. ou seja. para melhor compreensão da situação em comento. por não possuírem um “endereço”. não sem prejuízos. as obras de infra-estrutura ou. por qualquer que seja o motivo. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 129 fiscalizam de forma eficaz nem podem coibir de forma preventiva as atividades desenvolvidas. Também não usufruem agradavelmente do direito da propriedade. as tendo realizado. Sua regularização não demanda apenas o registro do loteamento como também a realização – nas condições impostas pela lei e pelo . estando ora irregulares. que impede a regularização documental dos mesmos. Para ser considerada plena essa propriedade. a privacidade espiada. Convivem diariamente com a insatisfação de ter seus planos adiados. o fez em desacordo com o projeto aprovado pelo Poder Público competente. XXII. já que o loteamento não se enquadra nos moldes da legislação pertinente.A tutela coletiva penal. gozar e dispor de um bem. que incertos quanto ao futuro do empreendimento deixam de edificar sobre seus terrenos. Loteamento clandestino é aquele que não existe no mundo jurídico. ora na clandestinidade. Torna-se necessário deixar claro. Os que já edificaram deixam de receber as melhorias devidas não conseguindo. não foi levado a registro. o seu exercício pleno. ou imaterial. Ser proprietário significa ter o direito de usar. dada a falta de segurança. Já o loteamento irregular é aquele que tendo sido registrado. o uso que originalmente pretendiam. e bem é toda utilidade material. algumas das questões que o tema suscita. sem esgotar o tema. Quando estes preceitos não se encontram evidenciados. assegura esse direito aos adquirentes de lotes. assim. o que seja loteamento clandestino e irregular. o empreendedor não realizou. no tempo hábil. Nem mesmo exercer o direito de dispor do bem podem. há a necessidade de que todos os seus direitos elementares se achem reunidos no do proprietário. sobre a qual incide a faculdade de agir do sujeito. a família e os bens a mercê da sorte.

cuidou de estender a responsabilidade pelo cometimento da infração a todos aqueles que. forçoso concluir que o empreendedor que. em um complexo de procedimentos técnico-científicos. em seu artigo 51. 6. todos relativos ao imóvel (Art. 9º). desde sua concepção a sua efetiva implantação. 50 e respectivos incisos e parágrafo único da aludida Lei nº. bem como toda uma estratégia de execução da infra-estrutura concomitantemente com a comercialização dos lotes. com a homologação e arquivamento do respectivo processo na Prefeitura com matrículas imobiliárias individuais devidamente registradas. 12) e registro do loteamento ao Cartório de Registro de Imóveis (Art. acompanhado do título de propriedade. é uma árdua tarefa a ser percorrida pelos empreendedores o que. Neste contexto. 6. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 130 próprio Município no ato da aprovação do projeto – de todos os atos. Qualquer falha poderá transformar o sonho em pesadelo. vier a desatender a essas diretrizes incidirá. consequentemente. 18). acompanhado de garantia para a execução das obras (Art.766/79. As etapas determinadas pelas legislações federal e municipal para se aprovar e/ou regularizar o parcelamento do solo urbano. Inicia-se com o requerimento para se obter diretrizes municipais para o uso do solo (Arts. 19). tende a não atingir seus objetivos. as áreas circunvizinhas ao perímetro urbano são o principal alvo do parcelamento ilegal do solo e onde mais florescem as invasões e a ação de aventureiros ávidos por lucro fácil. muitas vezes e por inúmeras razões e intenções. os projetos em dramas. 6º e 7º) – muitos sequer avançam deste ponto – e apresentação dos projetos. de qualquer modo. basicamente. nas cominações legais prescritas no citado art.766/79 se constitui. venham a concorrer ou somar esforços para a consecução do . são um verdadeiro calvário. Com isso. agindo à margem da lei. O sistema traçado pela Lei Federal nº. Parcelar o solo. jurídicos e de engenharia. Cabe aclarar que o mencionado diploma.A tutela coletiva penal. não havendo óbice legal em que o registro seja feito antes das obras de infra-estrutura. contendo desenhos e memorial descritivo. obras e benfeitorias que o loteador estaria obrigado a fazer. proceder à aprovação do projeto do loteamento (Art. no Brasil. certidão de ônus reais e certidão negativa de tributos municipais.

O Município. o Município/Prefeitura Municipal assumirá o loteamento não autorizado ou executado sem observância das determinações do ato administrativo de licença. 666 do Código de Processo Civil. pois. deverão ser realizadas junto ao Registro de Imóveis competente. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 131 desiderato penalmente reprovável. inclusive no que toca à venda das frações desmembradas no loteamento irregular. obterá judicialmente o levantamento das prestações depositadas. 38. Se os depósitos feitos não cobrirem as importâncias despendidas para regularização do loteamento. praticando atos tendentes à viabilização material do ilícito. em conta com incidência de juros e correção monetária. na forma do caput deste artigo (Art. 38. Caso desatendida a notificação pelo Loteador para regularização. quando promover a regularização (raramente o faz. 40.A tutela coletiva penal. 38. não sendo. que as depositará em estabelecimento de crédito. § 1º). § 2º). a Prefeitura Municipal (cujo poder/dever de fiscalização ostenta) ou o Ministério Público deverão promover a notificação ao loteador prevista no caput deste artigo e na forma determinada pelo Art. a título de ressarcimento das importâncias despendidas com equipamentos urbanos ou expropriações necessárias para regularizar o loteamento (Art. 40. podem proceder a suspensão dos pagamentos restantes e notificação do loteador para suprir a falta. cujo levantamento judicial dos valores depositados somente poderá ocorrer após ter regularizado o loteamento (Art. § 1º). 49 (Art. Por obrigação decorrente de lei. quando for verificado que o loteamento não se acha registrado ou regularmente executado (Art. os compradores. imprescindível que o agente venha a praticar os atos especificamente descritos no núcleo da norma penal incriminadora. No caso de o loteador não cumprir o estabelecido no . este exigirá a parte faltante do loteador (Art. § 2º). segundo a ordem prevista no inciso I do Art. Em não sendo cumprida qualquer das formalidades por parte dos empreendedores. para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes de lotes (Art. sem ação judicial respectiva) na forma deste artigo. por seu legítimo interesse e direito. 40). § 3º). 38). cuja movimentação dependerá de prévia autorização judicial no caso de ocorrer a suspensão do pagamento das prestações restantes. A efetivação dos depósitos das prestações devidas.

dentro da obrigação da função social do uso da propriedade. 47. até o valor devido (Art. 6. A urbanização é tarefa eminentemente pública e o empresário-loteador. serão exigidas na parte faltante do loteador. podendo. sendo que somente depois de regularizado é que os adquirentes poderão obter o registro de propriedade do terreno. 40. antes de fracionar o solo. capaz de gerar situação prejudicial para os adquirentes desavisados. bem como para a Municipalidade que se vê obrigada a conviver com situação de risco potencial e desrespeito ao bem estar público. que poderá promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins colimados. § 4º) contra o loteador. A realização de loteamento em total desacordo com as leis que regem o parcelamento do solo constitui-se em ato danoso. . para o Município por força de disposição expressa do artigo 40 da Lei Federal nº. que poderá regularizar loteamento ou desmembramento não autorizado ou executado em observância das determinações do ato administrativo de licença. a responsabilidade do Poder Público Municipal é objetiva. para assegurar a regularização do loteamento bem como o ressarcimento integral de importâncias despendidas ou a despender.766/79. Na omissão deste. para evitar lesão aos seus padrões de desenvolvimento urbano e na defesa dos direitos dos adquirentes dos lotes. 40. O dever de executar as obras de infra-estrutura e de regularizar o loteamento é do empreendedor. a obrigação é repassada. a única exigência é a de que o loteador não tenha cumprido essa tarefa. as importâncias despendidas pelo Município. prontamente. aplicando-se o disposto no Art. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 132 parágrafo anterior. § 3º). Assim. promover judicialmente os procedimentos cautelares necessários aos fins colimados (Art. a Prefeitura Municipal poderá receber as prestações dos adquirentes. Uma vez regularizado. deve submeter seu intento às conveniências da coletividade para que este seja tido por viável. Entende-se que a lei não impõe o dever ao Município de regularizar o loteamento tão somente quando ele agir com culpa.A tutela coletiva penal.

ao regular a ordem econômica fundada na livre iniciativa. abranger. constitucionalmente. 170. corrigindo e aprovando projetos de parcelamento. quer analisando. mas o faz de uma forma genérica. coibir e determinar a correção de parcelamentos clandestinos e irregulares. no sentido de determinar o dever-poder da Administração Pública de defender o consumidor em geral. dentre eles os que compram ou que se comprometem a comprar lotes de terrenos. a Carta Política é expressa no Art. lato sensu. mas assegurando existência digna e justiça social. 5º. debelar. Estadual ou Municipal. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 133 Neste contexto. bem como no Art. em seu artigo 182 (e o recente Estatuto da Cidade). Assim é que. que compete à Administração Municipal disciplinar. com isso. cujo ápice é de que "todo poder emana do povo e em seu nome deve ser exercido". V. bem como é vã a previsão constitucional de que a propriedade deve atender sua função social se o Poder Público municipal não toma as medidas necessárias para que tal mandamento se concretize no município. se o Executivo se mantém omisso não o cumprindo nem o fazendo cumprir. quer seja Federal. querendo. Quando a Constituição Federal fala em Estado. ou regularizando todos os loteamentos clandestinos e irregulares. parte frágil do voraz sistema econômico-financeiro. o Município tem sim o dever de defender o consumidor e quando não o faz está ferindo o próprio princípio democrático estabelecido pela Carta Maior. o uso da propriedade com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.A tutela coletiva penal. . Ainda. devidamente detalhado no respectivo plano diretor que é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. como instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. notadamente na defesa do consumidor. De pouco adianta ter um plano diretor. no âmbito de seu território. o Poder Público municipal tem papel preponderante a realizar. XXXII. ela não está se referindo apenas aos estados-membros. quer fiscalizando todas as áreas urbanas que compõe o município para detectar. É pela existência de tão grande responsabilidade do Município que a Constituição da República Federativa do Brasil prevê. todos os níveis de Poder.

e 25. com realização da hipoteca prevista em lei. o CDC. tão logo constatada as irregularidades na execução do loteamento. Assim. as Administrações Públicas Municipais. a fim de evitar provável lesão aos seus direitos. como prevê o art.A tutela coletiva penal. determina: a) notificação aos adquirentes. c) exigir do loteador as garantias necessárias. § 1º. É preciso que se ressalte que. defendendo a coletividade e o plano diretor de urbanismo. exija do administrador público que cumpra a lei. nos termos do Art. os empreendimentos são destinados à habitação da classe pobre. com tanta clareza. invariavelmente. na omissão do loteador. Longe de cumprir todos esses deveres. o Código de Defesa do Consumidor (CDC) impõe essa obrigação. parágrafo único. 37. mantêm-se o tempo todo totalmente omissas e/ou coniventes. motivo pelo qual as práticas ilegais devem ser duramente fiscalizadas e combatidas pelo Poder Público. para proteger o consumidor. para que suspendam o pagamento das prestações. O CDC estabelece que são responsáveis solidários todos os que de alguma forma deram causa ao dano. através de um comando concreto. É ainda previsão constitucional que a responsabilidade da administração pública é objetiva. Nesse sentido. da Lei nº. da Constituição da República Federativa do Brasil. Mesmo que as leis acima citadas não tivessem fixado. É responsável pela causação do dano quando podia e devia agir para evitá-lo e nada faz. . restando somente o Poder Judiciário para que. estão os artigos 7º. 38. a responsabilidade do Município de regularizar. 6. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 134 Atendendo a estes princípios constitucionais e ao seu papel legiferante supletivo. "caput". § 6º. geralmente.766/79. b) prevenir os futuros compradores. além de que não deve permitir a venda de loteamentos clandestinos feita ao consumidor leigo e vulnerável. bastando ao lesado comprovar apenas que o nexo de causalidade seja suficientemente demonstrado. as normas municipais têm disciplinado de forma eficaz a ocupação do solo urbano de quase todos os municípios brasileiros.

E não é só. VIII. Dessa forma. com a lama. de pronto. no caso. Dada a falta de documentação. diretamente. pela Lei nº. cultura. artigo 38. O Poder Público Municipal é responsável em. Não têm esses consumidores a escrituração de seus lotes sob a alegação de terem adquirido frações ideais de gleba clandestinamente parcelada. III e IV. que dada sua omissão foram clandestinamente parcelados e comercializados. o lixo e. para minimizar. o dever de prevenir os danos. 6. esses lotes sofrem grande depreciação e seus proprietários acabam não recebendo o preço justo. artigo 6º. art. Dada a inexistência dos equipamentos urbanos os moradores sofrem com a falta de transporte coletivo. § 2º. etc. quando chove. os prejuízos do consumidor. de pavimentação. de iluminação pública. então o prejuízo é certo. O dano material está mais que caracterizado. na hora da venda. a regularização do loteamento. toda a sociedade também está sendo atingida à medida que vê os impostos que recolhe sendo engolidos por uma máquina administrativa ineficiente. Além da norma. Não possuem também qualquer equipamento comunitário de educação. I. lazer ou similares. 6. uma vez que estes lotes não existindo de direito. . indubitavelmente. a própria saúde e vida do consumidor estão sendo lesadas. 4º. III.766/79. isto compreende. Os adquirentes das frações ideais do loteamento convivem desde sempre com problemas de infra-estrutura: falta de saneamento básico. de energia elétrica. embora estando estes previstos na Lei nº. saúde. X. o Poder Público produz danos aos consumidores adquirentes. ao se omitir. resguardar os direitos do cidadão e consumidor.766/79. 3º. perde também com os impostos que deixa de arrecadar (IPTU). Portanto. 30. como é do seu dever. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 135 d) promover. com o mato. artigos 1º. Conforme afirmado que o Poder Público Municipal tem por dever a obrigação de defender o consumidor. não são passíveis de cobrança dos impostos devidos.A tutela coletiva penal. pela Constituição Federal. preceitos protegidos. pelo Código de Defesa do Consumidor. os danos advindos dessa omissão são muitos e variados.

de obrigação de fazer na hipótese do art. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 136 Decorre também. através do Poder Judiciário. 38. o dever de reparar os danos causados. falhando neste mister nasce. destarte. mas também como sujeito de obrigação. V e X.A tutela coletiva penal. O preceito constitucional. este também deverá ser reparado. em seguida. espoliados também de seu sonho de galgarem vida melhor. Ação Cautelar com pedido de medida liminar. a princípio. . é incontestável a lesão de Direito Fundamental desses consumidores: o de habitar com dignidade. Então. obrigar as empreendedoras a respeitar o direito dos consumidores que foram e que seriam lesados. em casos análogos. com fundamento na norma do art.766/79). Este decorrente das insuficientes condições de habitação enfrentadas por esses moradores. 6. em seu artigo 84. propor. O Município não está tão somente como fornecedor dos serviços públicos. com vistas à consignação do valor das prestações. e dignidade significa ter respeito e amor próprios. Art. de ser reconhecido na sociedade formal.347/85 e do Codecon. cientificação dos responsáveis acerca de sua ilegalidade e cadastramento dos adquirentes de lotes. da falta de legalização dos lotes. embargo do empreendimento. problemas com o endereço. inclusive. deve tomar todas as providências administrativas para a regularização do loteamento (realização de: diligências e vistorias na área. outro dano: o moral. É entendido se tratar. 95). zelar pelos seus direitos básicos e cumprir e fazer cumprir a lei. Nasce. Assim. com vistas à imediata paralisação do empreendimento e. o Município. 11 da Lei nº. salvaguarda a reparação do dano moral. em seu artigo 5º. Assim. entendendo-se neste caso com o sinônimo de cidadania. Ação Condenatória a Obrigação de Fazer e de Não Fazer para. elevando a obrigação da reparação do dano moral à posição de direito fundamental. 7. sem prejuízo dos danos materiais supracitados (CDC. consistente em promover o bem estar do povo. destas ações e omissões. § 1º. da Lei nº.

civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 137 4. salvo outros mais graves. 50 prevê a qualificação do crime acima se ele for cometido por meio de venda. têm recebido mínima atenção e afetado toda a coletividade quanto à . reserva de lote ou quaisquer outros instrumentos que manifestem a intenção de vender lote em loteamento ou desmembramento não registrado no Registro de Imóveis competente. O parágrafo único deste Art. o consumidor não teria sido ludibriado pelo empreendedor.766/79 estabelece como crime contra a Administração Pública dar início.1. por inúmeros problemas que. na implantação de loteamento clandestinos. em áreas diferentes.A tutela coletiva penal.1 OS ASPECTOS PENAIS 4. Já o Art. constitui crimes de prevaricação. Nesse sentido. ou efetuar loteamento do solo para fins urbanos sem autorização do órgão público competente ou em desacordo com as disposições desta lei federal de parcelamento do solo urbano ou das normas pertinentes dos Estados e Municípios. ao longo dos tempos. promessa de venda.1 A responsabilidade e o crime O Art. Sem ela. já advertem diversos juristas que as Prefeituras e os Administradores Públicos desprezam em absoluto as regras de urbanização e são responsáveis. A responsabilidade penal dos funcionários se dá principalmente em função da omissão cometida por eles. de qualquer modo. 6. postergando-se o momento consumativo ao longo do tempo que perdura a infração. irregulares e/ou não aprovados e invasões de qualquer natureza. 50 da Lei nº. de qualquer modo. 51 prevê que quem. consumando-se o ato no momento da realização da conduta incriminada. A simples omissão de funcionários e representantes do Poder Público. concorra para a prática dos crimes previstos no Art. já que ela foi relevante. com vasta doutrina e jurisprudência dominante no sentido de se tratar de crime de natureza permanente. 50 incide nas penas a estes cominadas e.

ou fontes poluidoras em área residencial. do administrador público ou de seus representantes. tem como objetivo corrigir a omissão dos antigos (e atuais) administradores. nenhum dos problemas urbanos surgiram sem o concurso das administrações públicas. concorrem de maneira preponderante para que os crimes de parcelamento irregular ou clandestino do solo sejam praticados. 51. etc. 66. com clareza. as conseqüências do seu comportamento que. Esta forma de pensar está assentada no Art. 6766/79: Art. e Art. e Art. Parágrafo único. em frações. Ou seja. ambientais e econômicos por todo o Brasil.c. os representantes do Poder Público. bem como de cargo com as atribuições respectivas. III. 29. Art. I.. do Código Penal. especialmente as municipais. Assim. a responsabilidade do poder público. a. sendo causa de inúmeros problemas sociais. 75. por conseguinte. a autoria será facilmente estabelecida. eclode. e no Código de Defesa do Consumidor: Art. inclusive com a facilitação e até o incentivo à ocupação das regiões próximas de áreas públicas e de preservação permanente. aderindo aos propósitos delituosos externados por terceiros também envolvidos no loteamento. A revitalização de um manancial é correção de sucessivos erros e omissões. ou clandestinos. bem como o dolo inerente ao tipo penal em comento devem encontrar-se. § 2º. A limitação da poluição a resíduos das indústrias. c.A tutela coletiva penal. mostrando-se extremamente reprovável e danoso à ordem urbanística . civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 138 ocupação desordenada do solo. tenta sanar um problema que não deveria ter ocorrido: moradias em área estritamente industrial. c. I. A intenção de omitir-se diante da conduta de somar esforços diretos e aderir ao propósito delituoso de levar a efeito o parcelamento da área para fins urbanos. pois. Lei nº. 50. A regularização de loteamentos irregulares. pelo Administrador e representantes (com a certeza de impunidade). todos impunes. secretários. 67 e Art. insofismavelmente demonstrados nas condutas específicas. A culpabilidade emerge da própria conduta perpetrada contra legem. § 2º. 13. fiscais. Em se tratando de agentes públicos e políticos (prefeito. em desacordo com o que preconiza a lei. ciente da ilicitude da conduta e assumindo.). voluntária e conscientemente assumida pelo empreendedor. que espontaneamente se omitem.

pois é deste que se vale o Estado para exercer sua atividade regulamentar do ordenamento das cidades. Entende-se que os agentes públicos (todos os que mantêm vínculo com a Administração Pública). podem ser co-autores desses crimes por ação ou omissão. 58 e Decreto nº. 6.766/79). e estes proliferavam em todas as partes. 3. da Lei nº. o agente passivo é o Estado (coletividade – ordem jurídica) e o adquirente. o concursus delinquentium. Entretanto. As consequências destas condutas eticamente permissivas dos Administradores mostram-se graves e irreversíveis. clandestinos ou irregulares. transforma-se no carrasco dos problemas sociais urbanos. no caso de direito urbano público protegido. Nos anteriores Decreto-Lei nº. de qualquer esfera de governo. em todo o território nacional. isentos de qualquer responsabilidade perante a sociedade. procura exasperar a conduta de quem age na qualidade de terceiro. 51. tipificadas como crimes contra a Administração Pública. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 139 enquanto bem juridicamente tutelado. Com o advento da Lei nº. . sendo meramente exemplificativas. a fim de evitar os crimes contra a Administração Pública que ofendem exatamente bens e interesses jurídicos públicos referentes à atividade administrativa do Estado. porquanto o empreendimento não seja obstado pelas autoridades administrativas responsáveis pela fiscalização. assume moldura específica nos contornos da tipificação penal.A tutela coletiva penal. 50. e que devem coibir tais atos ainda no seu nascedouro zelando pelo implemento de uma política de expansão urbana ordenada e subordinada aos ditames da lei. objetivam tutelar a boa-fé dos que procuram comprar terrenos loteados e tencionam proibir o logro por parte de quem deseja parcelar o solo urbano de maneira desonesta. em loteamento ilegal. tendo em vista o poder/dever de regular desempenho de seu poder de polícia urbanística. Entretanto.766/79 houve consideráveis modificações no aspecto criminal do parcelamento do solo urbano. do Art.079 não haviam normas reguladoras que definissem sanções aos loteadores ilegais. grave é a omissão das administrações. As seis figuras delituosas (Art. 6. Na Lei do Parcelamento do Solo Urbano (como crimes contra a Administração Pública).

na implantação. por meio de divisão em partes destinadas ao exercício das funções urbanísticas. a substituição da pena privativa de liberdade por distribuição de cestas básicas à população carente. na comercialização. 9. clandestinos e/ou irregulares. A iniciativa da ação penal cabe ao Ministério Público (Código Penal art. de forma harmônica.A tutela coletiva penal. a deflagração processual fica a cargo do Ministério Público. 100). ou seja. podendo a vitima não apenas intervir como assistente. disciplinando a ocupação urbana. com a finalidade precípua de defesa da coletividade. .099/95 e a Lei nº. subsidiária da de iniciativa pública. A solução seria. Não se trata de punir inocentes. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 140 Discorda-se. A impunidade. nos crimes de loteamento clandestino. A lei que regula o parcelamento do solo urbano deveria ser o instrumento apto ao Poder Público para dispor acerca do espaço urbano. não prosperaria se não fosse a omissão dos administradores. adota-se. em uma possível futura alteração na legislação. aqui. como também propor a ação penal de iniciativa privada. de doutrinas e jurisprudências que insistem na teoria de impunidade aos terceiros que auxiliam na implantação de parcelamentos de solo e/ou qualquer forma de comercialização de lotes entendendo não constituir crime. 6766/79. da Constituição Federal de 1988.714/98 provocaram novamente a isenção quase total de pena. destes. a elevação da pena mínima do crime qualificado. e a ativa ação dos corretores. Entretanto. consubstanciada no art. em busca do bem estar da população. pois caso contrário todos os corretores e intervenientes nas vendas de lotes clandestinos seriam co-autores. LIX. é o resultado do caos urbano atualmente constatado. a Lei nº. em decorrência dessas mudanças no direito penal. concluindo-se que nos casos de crimes previstos na Lei nº. 9. em face da banalização da legislação penal no País. O que se pretende é demonstrar que a maioria dos empreendimentos ilegais. 5º.

entretanto. Hely Lopes Meirelles. por ser o Município o ente da federação responsável pelo controle do uso do solo (CF/88. a competência da guarda municipal para a repressão às infrações urbanísticas deve ser considerada plenamente viável. Essas. às guardas municipais. para cuja proteção ela pode ser utilizada. desde que responsabilizada a sua omissão. segundo o qual estes independem de autorização judicial para serem executados. 30. 144. Discordando de muitos Tribunais. conforme dispuser a lei" (Art. caracterizando a fiscalização do uso do solo como um serviço municipal. têm sido executadas com apoio das Polícias Militares. A Constituição Federal de 1988 determina. Esta redação não impede a atribuição. notadamente em áreas públicas. O poder de polícia urbanística é o exercício indispensável à consecução das normas imperativas do Plano Diretor.2 O PODER DE POLÍCIA NO CAMPO URBANÍSTICO Diante da lacuna institucional quanto ao exercício do poder de polícia urbanística. preocupadas que estão com a criminalidade em geral. "os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção dos seus bens. temos que. Art. permitindo aos Municípios terem maior agilidade na sua atuação fiscalizadora. são estaduais e não consideram tais ações prioritárias. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 141 4. especialmente para coibir novos assentamentos e invasões. também afirma que: .A tutela coletiva penal. § 8º). Outro grave obstáculo ao controle do uso do solo consiste na não aplicação pelos tribunais do princípio da auto-executoriedade dos atos administrativos. serviços e instalações. As medidas administrativas de embargo e demolição de obras. auxiliando a regular a fiscalização. Esta conjugação entre a fiscalização e o apoio das Guardas Municipais poderia e pode evitar agravamento da situação fundiária urbana. VIII). que são aquelas mais eficazes e imediatas. de competência para atuarem no exercício do poder de polícia municipal. Não há dúvidas de que é a Guarda Municipal quem exerce o Poder de Polícia Urbanística.

93. para que este promova a Ação Civil Pública. raros são os Municípios que dispõem de uma Procuradoria própria para o acionamento do Poder Judiciário. 73 MEIRELLES. quando este age diretamente na repressão dos ilícitos urbanísticos. é medida que reduziria a demanda sobre o Poder Judiciário e o Ministério Público e permitiria uma atuação imediata das Prefeituras desde os primeiros atos de ocupação irregular do solo. corrigindo ambiguidades. Hely Lopes. A maioria meramente comunica a existência do ilícito ao Ministério Público. estes não utilizam seu amplo espectro de ações à sua disposição para aperfeiçoar as instituições existentes. sobrecarrega-se a Justiça e perde-se um tempo precioso durante o qual o assentamento se consolida. exigindo ordem judicial para a realização dos atos de embargo e demolição. Além disso. p.A tutela coletiva penal. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 142 [. na sua liberdade ou no seu patrimônio. Exigir-se prévia autorização do Poder Judiciário equivale a negar-se o próprio poder de polícia administrativa. Na prática.] nenhuma procedência tem a objeção de que a ação sumária da Administração Pública pode lesar o indivíduo. as Polícias Militares recusam-se a obedecer diretamente ao Município. Direito Municipal Brasileiro. O parcelamento irregular do solo está na raiz dos principais problemas urbanos brasileiros. ed.. Atitudes e ações concretas visam contribuir para esse objetivo.. 1993. com isso. sem as delongas e complicações de um processo judiciário 73 prévio. Embora universalmente aceito pela doutrina. São Paulo: Malheiros. cujo ato tem de ser direto e imediato. pelo menos na esfera urbanística. o que resulta na concessão de liminares contra o Poder Público. tal princípio é frequentemente ignorado pelo Poder Judiciário. a auto-executoriedade dos atos administrativos. . 6. preenchendo lacunas e racionalizando a atuação dos órgãos públicos. Assim. Embora a responsabilidade direta pela fiscalização do uso do solo seja dos Municípios.

que fiscalizam adequadamente o uso do solo.429/92 preconiza: Art. imparcialidade. embargo e demolição. com a incursão nas sanções previstas no artigo 12. legalidade e lealdade às instituições. 11. A presente questão cinge-se a definir sobre a ocorrência ou não de ato de improbidade administrativa decorrente da omissão do administrador público municipal e seus agentes em cumprir as disposições da legislação referente ao parcelamento do solo urbano e do Estatuto da Cidade. Raros são os Municípios. Dentre estas. no entanto. O art. da Lei nº 8. Quando ocorre a fiscalização. permitindo a formação de parcelamentos clandestinos e irregulares no solo urbano e de expansão urbana municipal. previsto no artigo 11 da Lei nº 8. evidentemente. há grande dificuldade em fazer valer o poder de polícia. caput e inciso I. destacam-se as de multa. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 143 4. A omissão das autoridades na fiscalização do uso do solo deve ser caracterizada explicitamente como uma hipótese de improbidade administrativa. cuja conduta é tão ou mais grave que a dos próprios empreendedores. o que permitiria a punição dos administradores coniventes com os loteamentos clandestinos. articulados com os empreendedores ou apenas desejosos de constituir um eleitorado junto aos ocupantes dos terrenos.A tutela coletiva penal. tradicionais em nosso direito administrativo.429/92. que muitas vezes são pressionadas por políticos locais.3 A CARACTERIZAÇÃO COMO IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA DA OMISSÃO DAS AUTORIDADES MUNICIPAIS NA FISCALIZAÇÃO DO USO DO SOLO Como desrespeito à legislação urbanística que é. ilícito administrativo sujeito às sanções previstas na legislação de cada Município. o loteamento clandestino constitui. 11 – Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade. e notadamente: . Uma das principais causas da fragilidade do poder de polícia municipal é a omissão das autoridades. inciso III. da mesma lei. As notificações de infração são solenemente desconsideradas pelos infratores.

Nas palavras de Mauro Roberto Gomes de Mattos: […] Há que se ter temperamentos ao interpretar a presente norma. Deverá. . Isso exige que a sua interpretação seja orientada por uma atenção especial. p. a indicar violação aos princípios norteadores da Administração Pública. é necessária cautela na exegese das regras nele insertas. pois simples omissão. O limite da improbidade administrativa.A tutela coletiva penal. 163. suscetíveis de correção administrativa. Mauro Roberto Gomes de. 2. diante de uma omissão pela implantação de invasões e parcelamentos do solo de maneira irregular ou clandestina independente do dolo ou má-fé do administrador. não seja enquadrado na 74 presente lei. Luiz Fux. II – retardar ou deixar de praticar. pois o seu caráter é muito aberto. 11 da Lei de Improbidade Administrativa versa sobre os atos que atentam contra os princípios administrativos. 382. 74 75 MATTOS. sofrer a devida dosagem de bom senso para que mera irregularidade formal. ato de ofício. porquanto sua amplitude constitui risco para o intérprete induzindo-o a acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares. 1ª Turma. que não se configura como devassidão ou ato ímprobo. Recurso Especial nº 480387 / SP. […]. 2004. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares […]. Atentar contra princípios da administração pública por conduta comissiva exige que se descreva e se indique a natureza volitiva para tanto. BRASIL. 11. […]. indevidamente. Neste sentido o STJ já decidiu: No caso específico do art. devendo. Diário de Justiça da União. Condutas ímprobas. Relator: Min. embora contrário a maioria doutrinária. 144 Conforme se entende a norma possui caráter aberto. com severas punições. caracterizar-se como ato ímprobo. O art. ser indicado ou comprovado que tal omissão deriva de um elemento volitivo de caráter negativo por parte do Prefeito. nas quais se identificam imoralidades. posto ausente a má-fé do 75 administrador público e preservada a moralidade administrativa. por esta razão. Supremo Tribunal de Justiça. ed. 24 maio 2004. portando. o que. Rio de Janeiro: América Jurídica. entende-se ser perfeitamente possível. p.

. inclusive. podemos elencar os princípios norteadores da própria lei como o do interesse público. mesmo na modalidade culposa. com poucas doutrinas contrárias. tudo com vista a demonstrar que o foco dos atos tem de estar voltado para o respeito aos princípios constitucionais da boa administração pública. 148 p. concluiu pela possibilidade de cometimento de improbidade administrativa por violação de princípios na modalidade culposa. Esta assertiva. consciente e deliberada em não cumprir a lei. desacompanhada de vontade orientada ao descumprimento da lei não caracteriza ato ímprobo. na qual procedendo a uma interpretação sistemática do artigo 11 da Lei n. civil e administrativa de ocupações clandestinas e irregulares 145 infelizmente. 8. Porto Alegre. da proporcionalidade e da razoabilidade. 76 76 FONTELLA.A tutela coletiva penal. constantes dos Planos Diretores. Improbidade por violação dos princípios da administração: uma abordagem sistemática do art. de notório conhecimento e ciência das autoridades públicas. 2008. De mesma forma.429/92. Dissertação (Mestrado em Direito) – Faculdade de Direito. Cláudio Dutra. bem como a indicação direta. apesar de o dispositivo a ela não se referir. poderá o mesmo ser enquadrado com ato de improbidade. porquanto incidem eles tanto na individualização de uma conduta como ímproba quanto na aplicação das sanções cominadas a tal ato. da motivação e da finalidade. em determinadas circunstâncias. Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul.429/92. é o conteúdo da dissertação de Cláudio Dutra Fontella. de risco a pessoas e a comunidade. 2008. 11 da Lei n. objetiva e calcada em elementos dos fatos que caracterizariam tal elemento de vontade livre. Entretanto. 8. principalmente em áreas sensíveis.

Conclusão 146 CONCLUSÃO Existem conflitos dos princípios da nossa Constituição Federal com o Código Civil Brasileiro e entre esses princípios e a vivência concreta de uma ocupação de terras urbanas. com o cuidado de não se perder na discussão estéril de que tais ocupações são. Esse confronto. é de valor inestimável para o entendimento da natureza complexa do fenômeno de ocupação de terras urbanas. A questão da moradia deve ser discutida integrada a discussões contemporâneas de urbanismo e planejamento territorial. . não enfrenta o problema. qualidade de vida e biodiversidade. portanto. Este argumento. termina por agravar ainda mais o próprio meio-ambiente – base de sua sustentação. vislumbrando a diretriz do desenvolvimento sustentável da cidade. como os conceitos de cidade compacta e cidade periférica. do estudo se extraiu um consenso tácito quanto ao prejuízo público já ocorrente em função dos assentamentos irregulares. que a questão da regularização fundiária foi tratada durante todo este trabalho. De modo geral. A questão ambiental se apresenta por meio do conceito de sustentabilidade ambiental dos assentamentos humanos. quedando-se inerte diante da situação posta e. Tratou-se de levantar questões importantes a serem consideradas na busca de soluções de regularização. meio ambiente urbano e sustentabilidade. com esta responsabilidade. em sua maioria. a preocupação com a realidade esteve presente em praticamente todos os autores pesquisados. incompatíveis com a preservação do meioambiente. Desta forma. Os métodos respectivos se embasam em pesquisas recentes sobre habitação. da equidade das condições de vida. entre princípios de racionalidade social nacional com a realidade existencial de grupos humanos sem-teto. funções do cinturão verde e áreas agrícolas. paradoxalmente. Foi. não obstante constituir constatação da realidade.

também. artigos 183 e 191). específicos para regularizações fundiárias de interesse social e para a primeira averbação de construção residencial. Assim. As ações dos Programas Estaduais e Federais concretizam um avanço derradeiramente revolucionário na instituição de instrumentos destinados à regularização imobiliária incidente. levando-se em consideração. . Finalmente. mesmo na modalidade constitucional (CF. conforme mencionado no trabalho. o advento dos novos institutos legais destinados a operacionalizar a regularização fundiária em zonas especiais de interesse social representa um avanço para a organização das cidades e das zonas rurais em todos os recantos do país. além da geração de uma natural sobrecarga de trabalho e outros custos para o desempenho da atividade jurisdicional. contratação de serviços técnicos de planimetria nem sempre disponíveis. Estes novos instrumentos poderão contribuir para a regularização fundiária de inúmeros loteamentos clandestinos e irregulares como efetivação da função social da propriedade. instituiram a gratuidade no Registro de Imóveis. sem sombra de dúvidas. as dificuldades enfrentadas pela população economicamente mais carente para o desenvolvimento regular de processos de usucapião que. do direito a moradia regular e o resgate da cidadania e da dignidade. sobre a propriedade privada.Conclusão 147 As novas leis alteraram diversos dispositivos legais. acrescentaram outros e criaram novos institutos e outras diversas formas de aquisição da propriedade. demandam estrutura de assistência judiciária disponível. especialmente.

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