Desenvolvimento Territorial-Articulacao de Politicas Publicas e Atores Sociais

UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO - UFRRJ INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS ICHS DEPARTAMENTO DE DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE
E - DDAS CURSO DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE - CPDA
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: ARTICULAO DE POLTICAS PBLICAS E ATORES SOCIAIS

Pesquisadores: NELSON GIORDANO DELGADO PHILIPPE BONNAL SRGIO PEREIRA LEITE Assistente de Pesquisa: Secretaria: KARINA KATO DIVA AZEVEDO DE FARIA
Convnio IICA OPPA/CPDA/UFRRJ
Rio de Janeiro Dezembro de 2007
Desenvolvimento Territorial: articulao de polticas pblicas e atores sociais IICA-OPPA/CPDA.
NDICE
Introduo Desenvolvimento Territorial e Governana A territorializao da governana O processo de governana em perspectiva histrica O contexto e os desafios na lgica do desenvolvimento territorial Territorializao do Desenvolvimento e Articulao de Polticas Pblicas e Atores Sociais Territorializao das polticas pblicas A territorializao do desenvolvimento Os atores sociais e os processos de articulao As Experincias de Desenvolvimento Territorial no Brasil: algumas lies aprendidas O Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais Evidncias e destaques na anlise do desenvolvimento territorial Obstculos e desafios ao processo de territorializao Concluses e Recomendaes de Polticas Referncias Bibliogrficas
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DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: ARTICULAO DE POLTICAS PBLICAS E ATORES SOCIAIS
1.INTRODUO O tema do desenvolvimento territorial no Brasil, em especial nos espaos rurais, tem sido objeto de um nmero crescente de estudos e intervenes polticas. Em novembro de 2003, o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA) tomou a iniciativa de organizar um seminrio intitulado Territrio, desenvolvimento rural e democracia (IICA, 2003), cujos resultados constituram-se num relativo brainstorming dedicado ao assunto, rebatendo, inclusive, na armao do contexto institucional de polticas pblicas no nvel do governo federal, que se encontrava poca em processo de construo. Passados quatro anos, e com uma rica e complexa experincia no limitada ao meio rural, novas investidas sobre o assunto esto em curso, entre as quais o presente estudo voltado a explorar as interfaces entre desenvolvimento territorial, polticas pblicas e atores sociais. Para a elaborao deste texto realizamos um amplo levantamento bibliogrfico e documental sobre o tema, em particular valendo-nos da literatura dedicada ao caso brasileiro sem comprometer, contudo, referncias internacionais quando necessrio. O material recolhido nesse processo foi sistematizado pela equipe de pesquisadores, procurando dar conta no somente das anlises sobre o meio rural, mas incorporando igualmente outros textos cujo objeto no se referia propriamente ao tema agrrio. No sentido de complementar o tratamento aqui dispensado ao assunto, incorporamos , tambm, o debate travado no frum virtual de discusses sobre Polticas pblicas e atores sociais, sediado na pgina internet do Frum Permanente de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Frum DRS), alm da consulta ao material de entrevistas e depoimentos com representantes do poder pblico e organizaes da sociedade civil constantes no acervo de estudos anteriores desenvolvidos pelos membros da equipe. Estruturamos nossa empreitada a partir de cinco pontos principais, quatro deles tratados detalhamente nesse texto. So eles: i) emergncia de uma nova esfera de governana territorial; ii) articulao de atores e processos de representao/participao poltica; iii) polticas pblicas, desenvolvimento territorial e articulao institucional; iv) lies aprendidas a partir da experincia do caso brasileiro; e v) definio de estratgias e recomendaes de propostas e polticas. Assim, foi possvel estabelecer um percurso de pesquisa amparado em dois caminhos, expostos a seguir.
Como na maioria dos casos as polticas pblicas locais so compostas por programas governamentais de distintas procedncias (federal, estadual, municipal; alm de programas no-governamentais ou da cooperao tcnica e/ou financeira internacional), uma das questes importantes no exame de sua implementao diz respeito articulao desses diferentes programas e polticas. Neste sentido, deveramos considerar as arenas decisrias e os espaos pblicos institucionais existentes no apenas como espaos de representao e participao dos atores no processo da poltica, mas tambm de possvel articulao dos programas existentes. Em ambos os casos, estamos tratando de questes polticas, que dizem respeito a relaes de poder, e no de questes meramente tcnico-administrativas, o que significa que a considerao do empoderamento dos diferentes atores e instituies crucial para avanar nessa problemtica e as questes tcnico-administrativas tm de ser contempladas tambm dessa perspectiva. O tema dos obstculos existentes para a articulao entre polticas, e entre polticas e instituies, e das estratgias que podem ser definidas para super-los, poderia ser explorado levando em conta precisamente esses trs componentes: (a) os programas governamentais de distintas procedncias; (b) as arenas decisrias e os espaos pblicos existentes no territrio; e (c) a questo do empoderamento dos distintos atores e agncias institucionais nos espaos pblicos existentes e seus efeitos sobre as possibilidades de articulao das polticas e das instituies. Ademais, a anlise dos processos territoriais deveria cada vez mais tratar de considerar a existncia de redes de articulao de atores, instituies e programas no processo da poltica pblica, buscando caracterizar suas formas de construo e identificar seus participantes, as estratgias de ao coletiva que conseguem implementar, e suas condies de reproduo ao longo do tempo. Como as foras endgenas no so, em um bom nmero de situaes concretas, suficientes para conduzir e garantir um processo de desenvolvimento local/territorial com caractersticas sustentveis, central que essas redes de articulao de atores, instituies e programas no fiquem restritas aos atores, instituies e programas locais, mas incorporem ou articulem-se a outros de fora do local. Uma hiptese que pode ser explorada que essas redes de articulao de atores, instituies e programas reforam a capacidade de ao coletiva dos atores locais, estimulam a realizao de alianas, fortalecem a implementao participativa das polticas pblicas e favorecem a criatividade social e a efetividade do processo da poltica, quem sabe construindo condies institucionais para uma articulao e integrao crescentes das aes, muitas vezes diversas e contraditrias, voltadas para o desenvolvimento local/ territorial. Assim, quando examinamos a literatura existente sobre polticas pblicas, territorializao e desenvolvimento territorial1, no imprprio destacar, grosso modo, trs objetivos independentes, mas potencialmente interdependentes, que podem ser indentificados no uso da abordagem da territorializao, numa perspectiva de interveno governamental. So eles: a territorializao da governana, a territorializao das polticas pblicas e a territorializao do desenvolvimento. O prximo tpico dedicado ao primeiro ponto, enquanto os demais constituem objeto dos itens seguintes deste relatrio, precedendo o
Por exemplo, Seplveda, Rodrguez, Echeverri y Portilla (2003), Schejtman y Berdegu (2003), Guimares (2003) e FAO (2005).
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resgate que fazemos das experincias recentes sobre o assunto, em particular aquelas derivadas do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR). Alm de ilustrar de forma mais concisa a abordagem e argumentao aqui desenvolvida, tais experincias servem tambm para apontar os limites e alcances dos processos e polticas em curso. Ao final elaboramos nossas concluses, buscando, de forma tentativa, indicar algumas recomendaes de polticas. Finalmente, preciso dizer que este relatrio constitui-se no resultado do trabalho desenvolvido pelo Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA), do Programa de Ps-Graduao de Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Socieade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (CPDA/UFRRJ), mediante convnio com o IICA. Alm das fontes supracitadas, levamos tambm em considerao os possveis desdobramentos das estratgias sociais, polticas e econmicas que envolvem o desenvolvimento territorial, bem como as recomendaes de polticas que atuem sobre as mesmas, oferecidas durante a realizao do II Frum Internacional Desenvolvimento Territorial: articulao de polticas pblicas e atores sociais, na cidade de Salvador, BA, entre 6 a 9 de novembro de 2007. Dessa forma estaremos nos valendo, adicionalmente, do trabalho de sistematizao, memria e relatoria que o OPPA desenvolveu aps o referido evento (Lasa e Kato, 2007)2. Com efeito, o II Frum Internacional Desenvolvimento Territorial: Articulao de Polticas Pblicas e Atores Sociais teve como objetivo principal contribuir com o aperfeioamento das estratgias, metodologias e modelos de gesto social e institucional para a articulao das polticas pblicas, agentes governamentais e atores sociais nos Territrios. O evento foi realizado pelo Instituto Interamericano de Cooperao para Agricultura (IICA) e o Frum Permanente de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Frum DRS) em parceria com o Governo da Bahia, por intermdio da Secretaria do Planejamento (Seplan), e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio/ Secretaria de Desenvolvimento Territorial (MDA/SDT), o Banco do Brasil, o Ministrio de Meio Ambiente (MMA) e o Ministrio da Integrao Nacional (MI). A relatoria do evento, como informado acima, coube ao Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA) do CPDA/UFRRJ. A realizao deste segundo encontro buscou dar continuidade s discusses iniciadas em 2003, em Fortaleza, que se centrou no debate sobre a importncia do reconhecimento da dimenso espacial, tanto em seus recortes regional como territorial, para a formulao e implementao das polticas pblicas, tema que perpassa os diferentes tpicos apresentados a seguir.
Para ampliar o escopo das discusses suscitadas e permitir a maior participao e interao de diferentes atores sociais na construo do evento, a realizao do II Frum baseou-se em metodologia que contou com trs etapas principais, as quais se deram de forma simultnea. A primeira delas corresponde realizao de uma ampla consulta e debate virtual sobre o desenvolvimento territorial e a articulao de polticas pblicas e atores sociais (Plataforma Virtual). Na segunda etapa foram elaborados textos, baseados em boas prticas de integrao e em reflexes acadmicas, para apoiar as discusses conceituais, metodolgicas, tcnicas, institucionais e subsidiar a formulao de estratgias de articulao das polticas pblicas com participao social. E, por fim, a terceira etapa que corresponde realizao do Seminrio Presencial Internacional propriamente dito.
2. DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E GOVERNANA As consideraes aqui apresentadas fundamentam-se na premissa de que a questo do desenvolvimento territorial est ligada forma como o Estado atua no espao nacional, ou seja, como se articulam as decises pblicas em todas as escalas da organizao administrativa. Por forma de atuao do Estado, entende-se o conjunto das prticas pblicas, visando o equipamento do espao nacional, a organizao espacial dos servios pblicos, assim como as formas de articulao do Estado com os atores sociais. Sendo assim, o desenvolvimento territorial e o processo de territorializao das polticas remete, de uma certa maneira, ao tratamento das dimenses administrativas (desconcentrao) e polticas (descentralizao), como nos lembram diversos autores, entre os quais Perraud (2005: 290) e Senceb (2007: 2). No entanto, como teremos oportunidade de examinar adiante, a articulao desses instrumentos e polticas no trivial e demanda, como aponta corretamente Echeverri (2007), recortes horizontais (articulao de polticas setoriais incidentes sobre uma mesma regio) e verticais (articulao de esferas diferenciadas de poder nacional, regional, estadual, departamental, territorial, local, etc. tendo por base uma determinada poltica). Por ora vale lembrar que as polticas territoriais foram estruturadas com o propsito de oferecerem solues inovadoras, com respeito s polticas setoriais, frente aos novos ou antigos desafios da sociedade e da economia nacional, tais como a pobreza, a desigualdade regional ou, ainda, a emergncia do desenvolvimento sustentvel e a sua compatibilidade com o desenvolvimento econmico e social. 2.1 A territorializao da governana A abordagem da territorializao da governana busca utilizar a noo de territrio como um locus espacial e socioeconmico privilegiado para implementar processos de descentralizao das atividades governamentais e da relao entre Estado e sociedade, que tiveram um papel relevante no processo de democratizao poltica do Brasil a partir da metade da dcada de 1980. Por um lado, a descentralizao esteve associada criao de esferas pblicas ou de espaos pblicos, como foram mais comumente chamados, entendidos como arenas sociais nas quais a presena de novos atores, usualmente movimentos e organizaes sociais, de fora do sistema poltico tradicional, buscava ampliar o campo da poltica ao tentar redefinir as relaes entre Estado e sociedade (civil), da perspectiva dessa ltima. Nessa tica, a retomada da poltica e a reconstruo da democracia no se deveriam restringir (indispensvel) reativao/redefinio das instituies democrticas tradicionais partidos, parlamento, judicirio, eleies livres etc mas implicariam a criao de novos espaos pblicos que, ao viabilizarem a incluso de novos atores sociais e o surgimento de novas prticas de interlocuo entre o Estado e a sociedade, dariam fora tentativa de viver a transio democrtica como um processo de democratizao de uma sociedade histori-
camente autoritria e excludente, no sentido de transformao da cultura poltica predominante e de busca de uma maior compatibilizao entre esfera pblica e sistema poltico, como requisitos necessrios implementao de uma governana democrtica3. Um momento privilegiado da transio democrtica, entendida dessa forma, foi a promulgao da Constituio de 1988. O outro lado das transformaes que acompanharam a economia e a sociedade brasileira a partir da dcada de 1980 foi o que Delgado (2005: 62) chamou de ajustamento constrangido ordem econmica globalizada, ou seja, o ajustamento econmico unilateral crise da dvida externa por parte do Brasil e de outros pases latino-americanos, que levou simultaneamente quebra financeira do Estado, crise de sua iniciativa desenvolvimentista e adoo do receiturio de polticas econmicas e sociais neoliberais, especialmente nos anos 1990. Com a ascenso ao poder da ideologia e da poltica neoliberais, h uma inteno explcita de redefinir o papel do Estado na sociedade e de alterar completamente o padro de relao Estado e mercado predominante na economia brasileira a partir da dcada de 1950. Nesse sentido, fz-se um esforo bastante significativo para reduzir a capacidade de interveno do Estado nacional, com o propsito de passar ao mercado e s empresas internacionais a responsabilidade fundamental pela retomada do crescimento econmico do pas. Assim, o processo de descentralizao ocorrido neste perodo - bem como o surgimento, com muita fora retrica, da idia de desenvolvimento local como o espao possvel e desejvel para onde a energia desenvolvimentista deveria ser canalizada4 - reflete tambm a crena no esvaziamento da capacidade intervencionista do Estado nacional, cuja atuao deveria ficar restrita, quase exclusivamente, obteno e preservao do equilbrio macroeconmico (em especial fiscal e monetrio). As peculiaridades das transformaes ocorridas na economia, na sociedade, na poltica e nas condies de governana do Brasil, a partir da dcada de 1980 - semelhana do ocorrido em outros pases da Amrica Latina - correm o risco de no serem percebidas se no levarmos em conta a dialtica desse processo que Dagnino (2004: 195) chamou de confluncia perversa entre, de um lado, o projeto neoliberal que se instala em nossos pases ao longo das ltimas dcadas e, de outro, um projeto democratizante, participatrio, que emerge a partir das crises dos regimes autoritrios e dos diferentes esforos nacionais de aprofundamento democrtico (nfase no original). No caso brasileiro, a territorializao da governana ligada ao processo de descentralizao e de desconcentrao administrativa considerou o municpio como o seu local por excelncia e, devido em grande parte confluncia perversa acima mencionada, produziu uma proliferao concomitante, nos municpios, tanto de espaos pblicos de participao como de polticas pblicas fragmentadas.
Existe uma ampla literatura a respeito. Consulte-se, por exemplo, Avritzer (1996 e 2002), Dagnino (1994 e 2002) e Dagnino, Olvera e Panfichi (2006). 4 Ver, a respeito, Oliveira (2001). Mas note-se que a idia de local e de desenvolvimento local, alm de ter parte de seu ressurgimento contemporneo associado aos processos da globalizao, ganhou, no caso brasileiro, grande interesse poltico e acadmico devido proliferao de governos progressistas em vrios municpios por todo o pas. Nesse sentido, e refletindo a complexidade dos processos que estamos assinalando, a idia de local e de desenvolvimento local uma inveno tanto de setores conservadores como das foras progressistas!
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Embora, os espaos pblicos de participao tenham sido criados como parte de uma nova institucionalidade democrtica que visava preencher o espao existente entre a sociedade civil e a autoridade estatal, buscando ampliar o conceito de pblico, partilhar poder com as agncias estatais, e favorecer a construo de uma cultura democrtica, sua efetividade real foi limitada e enfrentou inmeros obstculos pelo fato de que os municpios eram os locais onde no apenas estava o povo ou a sociedade civil, mas onde tambm as oligarquias tradicionais tinham arraigados seu poder e sua capacidade de arregimentao poltica. As figuras centrais do sistema poltico municipal onde se manifestava o poder das oligarquias eram as prefeituras e as cmaras de vereadores, de modo que, do ponto de vista da governana democrtica, conquistar a autonomia dos espaos pblicos de participao em relao a essas instncias de poder estatal passou a ser uma luta poltica fundamental. Nesse aspecto, como destaca Dagnino (2002: 282), os conflitos que se verificam em quase todos os casos estudados de espaos pblicos locais tm a ver com a partilha efetiva do poder estatal pelas representaes da sociedade civil local. Por outro lado, a restrio da capacidade coordenadora do Estado nacional, motivada por sua crise institucional e pelas orientaes emanadas do credo neoliberal, estimulou uma considervel fragmentao das polticas pblicas descentralizadas (econmicas e sociais), alm de que dificultou enormemente a j historicamente limitada capacidade de articulao entre polticas originadas dos diferentes nveis da administrao governamental (federal, estadual e municipal). Como muitos espaos pblicos de participao foram concebidos como instrumentos de acompanhamento e de controle social de polticas pblicas diferenciadas, a fragmentao dessas polticas estimulou uma correspondente fragmentao e proliferao dos espaos pblicos, restringindo sua capacidade de participao nas decises acerca da poltica pblica nos municpios e fragilizando a possibilidade dessas esferas pblicas representarem espaos de compartilhamento do poder entre sociedade civil e autoridade estatal local. Nesse sentido, a consolidao das esferas pblicas nesses contextos depende tambm da possibilidade de descobrir como articular o conjunto dos espaos pblicos existentes, ou seja, de encontrar formas adequadas para viabilizar sua ao conjunta (Cordeiro et al., 2007). Ao contrrio do que muitas vezes se alardeia, os espaos pblicos de participao no so instrumentos mgicos de governana territorial, orientados estruturalmente construo de algum tipo de concertao/ harmonizao de atores do Estado e da sociedade civil nos territrios. Em sociedades autoritrias e excludentes como a brasileira, o oposto muitas vezes mais frequente. Ou seja, esses espaos pblicos so lugares de conflito, nos quais a partilha de poder entre representantes de esferas sociais diversas nas decises acerca da poltica pblica um de seus objetivos fundamentais. Em boa parte desses espaos, tais conflitos se manifestam atravs de concepes diversas acerca do significado da participao. Por um lado, os atores (gestores) governamentais entendem a participao como um modelo de gesto da poltica pblica, submetido lgica da racionalidade tcnica, enquanto os atores da sociedade civil tendem a consider-la como um processo de democratizao da poltica pblica, orientado pela lgica da racionalidade comunicativa e da aprendizagem dos atores envolvidos, alm da oportunidade aber-
ta ao controle social da implementao dos programas governamentais (Cordeiro et al., 2007). Como consequncia, muitos espaos pblicos acabam imobilizados pela impossibilidade de equacionar esses conflitos ou por sua deteriorao. O reconhecimento de que a construo de uma institucionalidade democrtica bastante conflitiva, e de que o territrio no simplesmente um espao social onde a harmonia poltica, gerencial e social pode ser mais facilmente obtida como algumas abordagens parecem sugerir - remete para a questo fundamental da necessidade de construo hegemnica no territrio e de existncia de projetos polticos participativos e democratizadores que possam ser compartilhados por atores do Estado e da sociedade civil. Sem esse esforo de construo hegemnica dificilmente a tenso existente em todos os espaos pblicos entre gesto e democratizao ser canalizada de forma positiva, bem como as oportunidades de articulao de diferentes instituies e polticas pblicas sero consideravelmente estreitadas (Dagnino, 2002; Delgado e Limoncic, 2004). 2.2 O processo de governana em perspectiva histrica As questes postas at aqui sobre os limites e alcances destes novos espaos territoriais como lcus de processos sociais, polticos e econmicos inovadores, devem ser enfocadas a partir de uma perspectiva histrica, onde as transformaes no contexto poltico e institucional (ou seja, as dimenses politics e polity das polticas pblicas, respectivamente) tm pesado decisivamente na capacidade operacional dos novos instrumentos (policies) de interveno pblica governamental e no-governamental (Leite et al., 2007). i) Uma descentralizao em construo: cabe ressaltar que, apesar de que o Brasil exista como Federao desde mais de um sculo, o funcionamento do federalismo continua sendo um tema de disputa entre o poder federal e os executivos estaduais e municipais. A inscrio da descentralizao como preceito constitucional, renovou a reflexo sobre a organizao dos poderes nos trs nveis, rebatendo na redistribuio das responsabilidades entre eles. Contudo, tomando em conta a herana nacional marcada pela justaposio do patrimonialismo estadual e do centralismo autoritrio, a implementao da descentralizao resulta ser um processo difcil e demorado que realmente teve incio com o primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Durante a ltima dcada, foram criados instrumentos indispensveis para avanar na descentralizao da ao pblica. Avanos foram conseguidos em diferentes reas. Na rea financeira, em primeiro lugar, a Lei de Responsabilidade Fiscal contribuiu para o esclarecimento das relaes fiscais e oramentrias entre a Unio e os governos estaduais, tentando restringir a guerra fiscal existente entre esses dois nveis. Na rea administrativa, aes foram realizadas para melhorar a gesto dos programas pblicos, implicando na participao da sociedade local via conselhos, comisses, cmaras, etc., assim como aes de capacitao dos funcionrios pblicos nos estados e a definio de procedimentos para a implementao, acompanhamento e fiscalizao das polticas
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pblicas. Durante o governo Luiz Incio Lula da Silva, foi elaborada e aprovada a Lei dos Consrcios que agiliza a cooperao intergovernamental5. Os mecanismos implementados pelos governos federais sucessivos desde 1994 deram resultados altamente positivos, principalmente, na rea social: sade, educao fundamental, combate fome, previdncia e na rea financeira (Abrucio, 2006). Isto revela uma real capacidade administrativa na gesto desconcentrada de polticas pblicas. As dificuldades nascem na hora de estabelecer polticas prprias aos nveis municipais e estaduais e, principalmente, para definir polticas pblicas em territrios que no correspondem s unidades administrativas da Federao. Mas dificuldades reais limitam ainda o aprofundamento da descentralizao e impedem a flexibilidade de planejamento das unidades municipais e estaduais. Uma dessas dificuldades reside na estrutura das receitas ainda fortemente concentradas no nvel federal, o que limita a transferncia de responsabilidades da Unio e obriga a manter um pesado sistema de transferncia de recursos. Outra dificuldade reside evidentemente na desigual capacidade financeira e administrativa entre municpios e entre estados, o que cria uma forte dependncia das unidades mais pobres vis--vis a redistribuio fiscal da Unio. Enfim, a persistncia em unidades municipais ou estaduais de uma ideologia no cooperativa com respeito s outras unidades da federao, assim como a sobrevivncia de traos do patrimonialismo, constituem tambm dificuldades reais. Mas, contudo, Abrucio (2006) estima que o ponto que mais contribuiu na limitao da descentralizao foi a fraqueza da viso estratgica durante a dcada de 1990, quando o esforo para a transformao da mquina administrativa limitou-se sua adequao aos padres e exigncias do projeto democrticoliberal. Os desdobramentos recentes, no entanto, parecem indicar que este quadro ausncia de projeto estratgico, enxugamento do Estado, liberalizao extremada das polticas, etc. - poderia estar em mutao. ii) O lento retorno do planejamento estratgico: como se sabe, o sistema de planejamento estratgico da Unio, introduzido ao final dos anos 1940, teve um papel importante no equipamento do pas em diferentes perodos. O primeiro aconteceu nos anos 1950, com o Plano de Metas, destinado a promover a modernizao econmica do pas e a construo de Braslia. O segundo grande perodo se deu durante os anos 1970, com os Planos Nacionais de Desenvolvimento I e II, elaborados com o objetivo de promover e complementar os grandes investimentos requeridos pelo processo de industrializao nacional, em especial atendendo setores estratgicos como os segmentos petroqumico, energtico, etc. Durante os anos 1980 e incio dos anos 1990, a crise fiscal, a contestao do centralismo do Estado e a emergncia da idia de Estado mnimo, tiveram como conseqncia direta o abandono do planejamento a mdio e longo prazo. somente em 1995, com o Plano Plurianual (PPA) 1996-1999, que reemerge a preocupao de antecipar as necessidades do pas para facili5
Segundo Echeverri (2007) a vigncia dos mecanismos de co-financiamento das aes pblicas em determinadas regies e/ou territrios tem contribudo para o processo de articulao de polticas pblicas na medida em que pressupe alguma capacidade de dilogo e interface entre os poderes envolvidos.
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tar seu desenvolvimento econmico. Este plano estratgico, formulado na continuidade do Plano Real, num contexto de crise fiscal e de abertura econmica foi, antes de tudo, norteado pela preocupao de controlar a inflao e reativar o crescimento. Durante este plano, a viso estratgica era limitada ao fortalecimento de eixos de desenvolvimento, concebidos como espaos geogrficos polarizados por vias de transporte com sada para o mar, ou seja, vias privilegiadas para o abastecimento do mercado domstico do litoral e do mercado de exportao. Com o PPA 2000-2003, o projeto do Estado evoluiu, passando de facilitador das exportaes para indutor do desenvolvimento. Tratou-se de apoiar eixos nacionais de integrao e desenvolvimento. Duas estratgias nortearam a elaborao deste plano. Em primeiro lugar, estimou-se necessrio ampliar o conceito de desenvolvimento, integrando uma preocupao da sustentabilidade no processo de desenvolvimento econmico. A noo de eixo de desenvolvimento foi transformada em Eixo Nacional de Integrao e Desenvolvimento, reconhecendo maior consistncia rea de influncia de cada eixo. A segunda estratgia foi a de atrelar o plano plurianual ao Plano de Estabilizao Fiscal, estabelecendo as regras de estabilizao da economia, marcada fortemente pelo vis ortodoxo, mantido na gesto posterior. O PPA 2004-2007, preparado pelo governo Lula, se caracteriza por manifestar - para alm das preocupaes de estabilidade econmica e de estmulo produtividade e competitividade, que constituam o cerne dos dois planos anteriores - uma vontade de reequilibragem social e territorial, afrontando com polticas especficas os problemas da pobreza e da estagnao no desenvolvimento econmico das regies vulnerveis (Arajo, 2003). Assim sendo, observou-se uma reintroduo da preocupao do desenvolvimento diferenciado. Com relao formatao, este ltimo PPA inovou ao organizar, embora de forma muito incipiente e problemtica, um debate pblico, em todo o territrio nacional, aberto aos atores sociais. No que diz respeito ao PPA 2208-2011, observa-se que no processo de elaborao do plano, particularmente no conjunto de textos que resultou na oferta de subsdios territoriais ao PPA, ou ainda no PPA territorializado, vislumbrou-se a possibilidade de avanar no processo de concatenao da territorializao das polticas pblicas e seu rebatimento no planejamento estratgico. No entanto, no h dvida de que o anncio do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em 2007 acabou atropelando uma iniciativa mais concreta de ordenamento territorial do planejamento ao redefinirem os investimentos pblicos e privados em funo das linhas de ao prioritrias para o crescimento econmico. Portanto, a preocupao com o planejamento estratgico, aps o seu quase abandono durante os perodos de crise e abertura econmica, parece assistir um processo de renascimento, embora de maneira errtica uma vez que o plano plurianual 2008-2011 no tenha recebido o destaque e a funo de coordenao da ao pblica que podia se esperar ao observar a evoluo dos planos anteriores. Contudo, durante esses diversos planos, observa-se que o papel do Estado passou sucessivamente de (i) ator principal do planejamento do desenvolvimento, (ii) fiscalizador da ortodoxia oramentria, numa lgica de Estado mnimo, para (iii) ator indutor de desenvolvimento, mediante parcerias com o setor privado e o dilogo com os movimentos sociais. Obviamente no
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se trata aqui de afirmar qualquer linearidade e evolucionismo nessa performance, mas ressaltar, muito resumidamente, o jogo de foras polticas e econmicas que tem impulsionado tal transformao. A definio recente da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) e a discusso em curso sobre a Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT) ilustram, a nosso ver, esta tentativa de reinvestir no planejamento estratgico. A PNDR est estruturada especificamente sobre a problemtica da desigualdade regional em mltiplas escalas (macroregional, regional e subregional), priorizando uma entrada territorial. Uma primeira implicao desta orientao que esta poltica tem um posicionamento particular com respeito s demais polticas, sendo transversal s polticas sociais ou econmicas setoriais e complementar s polticas de infra-estrutura e territoriais (desenvolvimento agrrio, meio ambiente, cidade). Este posicionamento particular obriga a definir dispositivos especficos de coordenao entre essas diferentes polticas. Contudo, mais uma vez, esta evoluo no sentido da promoo do planejamento estratgico integrado de largo prazo, previsto e preparado ao fim do primeiro governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva, foi alterada pela emergncia, ao fim do ano 2006, pela afirmao de uma estratgia de mais curto prazo, promovendo uma preocupao setorial voltada a resolver problemas urgentes e prioritrios da sociedade, a qual deu lugar a implementao, como mencionamos anteriormente, de programas especficos tais como: o programa de acelerao do crescimento (PAC), o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), ou de maneira mais ampla, das polticas ligadas ao sistema de metas governamentais. Isto aponta sobre a grande dificuldade operacional, no processo de planejamento nacional, de articular de maneira eficiente polticas pblicas fragmentadas (ou setoriais). 2.3 O contexto e os desafios na lgica do desenvolvimento territorial No Brasil, como em outros pases do continente e do mundo, mas de maneira especfica, o debate atual sobre o desenvolvimento territorial rural se fundamenta, em primeiro lugar, na observao da persistncia interligada da pobreza rural e da desigualdade regional, e se enquadra na discusso mais ampla sobre o desenvolvimento econmico e a sustentabilidade. De fato, apesar de se ter observado pela primeira vez na histria nacional um processo de reduo da pobreza rural no Brasil, seu nvel continua elevado, uma vez que se estima que em torno de 12 milhes de pessoas viviam, em 2001, com menos de 1 dlar por dia. Esta situao de pobreza de massa no meio rural contrasta evidentemente com as altas taxas de crescimento econmico da agricultura capitalista. A desigualdade social e econmica entre as diversas regies do Brasil - fenmeno que tem estreita relao com a pobreza rural - outra realidade que chama a ateno pela sua importncia e profundidade histrica. Observa-se que a renda per capita do Estado mais rico da Unio, o Distrito Federal, era, em 2000, 5 vezes superior da unidade mais pobre, o Maranho (PNDR, 2007). A diferena evidentemente maior no nvel das micro-regies e ainda mais no nvel municipal. Tambm, cabe lembrar a fora da herana histrica, uma vez que a diferenciao territorial / regional nasceu com o modo de explo-
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rao durante o perodo colonial e se fortaleceu, durante o perodo republicano, com a concentrao industrial. Alguns economistas, tais como Arajo (2006) ou Diniz (2002), estimam que, aps ter ocorrido uma desconcentrao durante a segunda metade do sculo XX, se est observando um princpio de reconcentrao espacial das atividades econmicas, notadamente num polgono localizado no Sudeste e no Sul do Pas, atuando como plo agregador de indstrias inovadoras. Assim sendo, o Brasil ainda um dos pases com maior desigualdade espacial e social no nvel mundial, uma vez que 70% do PIB est concentrado numa rea muito restrita localizada no Centro-Sul do pas e nas capitais regionais das outras regies. Os principais elementos desta desigualdade territorial so os seguintes: i) a concentrao da populao na faixa litornea, correspondendo velha lgica da explorao do territrio no sentido leste-oeste, com exceo de algumas capitais regionais do interior, ii) a urbanizao acelerada e a afirmao do poder econmico e social das grandes metrpoles que concentram uma parte cada vez mais significativa da populao e da produo econmica (servios), iii) a concentrao da pobreza e dos ndices baixos de desenvolvimento humano nas regies Norte e Nordeste (incluindo a parte norte de Minas Gerais) do pas, com manchas no sul do Estado de So Paulo e centro do Paran, iv) a disseminao de sub-regies com bons rendimentos econmicos e condies de vida, embora de tamanhos muito variveis, nas diferentes macroregies do pas. Esta situao deve ser posta em perspectiva com as duas orientaes estratgicas de desenvolvimento do Estado no perodo recente: a vontade de impulsionar a retomada vigorosa do crescimento econmico e a inteno de promover o processo de desenvolvimento sustentvel. A estratgia de desenvolvimento econmico acelerado implica num bom posicionamento estratgico dos produtos nos mercados (externo e interno). Por outro lado, a sustentabilidade traz tona a preocupao da preservao dos recursos naturais, da integrao das dimenses econmicas, sociais e ambientais. A compatibilidade entre essas duas escolhas estratgicas constitui o tema de um debate permanente e conflitivo - entre os atores pblicos, privados e os movimentos sociais. O conceito de territrio se encontra na interseco dessas problemticas e estratgias, de maneira especfica ou combinada, uma vez que geralmente concebido como uma escala de ao adequada para empreender polticas pblicas diferenciadas, objetivando a reequilibragem social e territorial. Esta constatao levanta duas interrogaes. A primeira se fundamenta num aparente paradoxo ligado proximidade dos objetivos das diferentes polticas pblicas e a diferena dos referenciais tericos mobilizados no campo da economia para justific-las. De fato, a maioria das polticas pblicas territoriais objetiva reduzir a pobreza e a diferenciao social e territorial, mediante o incentivo ao coletiva voltada para a realizao de projetos de acumulao de renda compatveis com os ativos culturais locais e respeitosos do meio ambiente. Frente a esta aparente homogeneidade, observa-se uma variao ampla das abordagens tericas usadas em trabalhos e programas de desenvolvimento territorial no Brasil como, por exemplo:
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- Os referenciais sobre o desenvolvimento territorial local baseados na concepo neo-mashalliana, muito presentes nos trabalhos sobre os arranjos produtivos localizados, colocando nfase nas relaes entre os atores econmicos e sociais e na definio do ambiente favorvel ao desenvolvimento de produo localizada e diferenciada. Esta concepo, que se fundamenta nas experincias italianas dos distritos industriais, defendida por economistas, notadamente europeus, cujo interesse est centrado nas dinmicas de concentrao de pequenas indstrias, tais como Pecqueur, Bagnasco e Garofoli (Veiga, 1999). - Os referenciais especficos ao desenvolvimento regional, citados por Guanziroli (2006), Uderman (2005) e Amaral Filho (1999), tanto aqueles gerados nas dcadas de 1950 at 1970 sobre os plos de desenvolvimento e as dinmicas de atrao - que fizeram sucesso durante a poca das polticas de substituio de importaes (Perroux, Myrdal, Hirschman, Furtado, etc.) - quanto os referenciais mais recentes sobre o crescimento endgeno, o capital social e os clusters (Krugman, Putnam, Porter, etc.). - O referencial institucionalista, ou neo-institucionalista, que enfatiza os acordos, regras, organizaes, criados pelos atores no nvel local para diminurem os custos de transao de acesso ao mercado, ou para se protegerem contra o risco. Outra preocupao presente nos autores inscritos neste referencial entender o processo de mudana institucional, tentando perceber como os atores locais adaptam-se a contextos em transformao ou, ao contrrio, conseguem proteger-se desse tipo de situao. Tambm est includa nesta abordagem a questo da ao coletiva e do comportamento do indivduo dentro do grupo (Olson, Crozier & Fridberg). - Os referenciais da economia solidria, economia plural, sociologia econmica ou a socioeconomia, que, numa lgica de articulao das dimenses econmica e social, reconhecem a importncia e a fora das relaes de solidariedade e de reciprocidade dentro do grupo (Polanyi, Granovetter, Mauss). A segunda interrogao sobre a coerncia entre os objetivos de combate pobreza, reequilibragem territorial e incentivo ao coletiva para produo de renda. Questiona-se aqui, a capacidade, num mesmo programa pblico, de oferecer solues tanto aos problemas da sociedade civil como um todo (pobreza, desigualdade social e regional), quanto aos atores privados visando interesses prprios. Este questionamento levanta a necessidade de diferenciar a territorializao das polticas pblicas entendida como a aproximao do Estado da realidade local para melhorar a eficincia das suas aes, de outra concepo que a considera como as polticas de apoio gesto territorial descentralizada e que corresponde a uma delegao de poder federal em beneficio de um consrcio de atores pblicos, privados e civis. Esta colocao, por sua vez, recupera o tema da governana e provoca o debate sobre a articulao de polticas.
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3. TERRITORIALIZAO DO DESENVOLVIMENTO E ARTICULAO DE POLTICAS PBLICAS E ATORES SOCIAIS Diante do quadro acima, no fcil construir uma anlise que d conta da complexidade do debate conceitual sobre o emprego de categorias como territrio, empoderamento, empreendedorismo, entre outras, e da praxis dos processos sociais, polticos e econmicos que tensionam esses novos espaos de articulao de atores e polticas pblicas6. Arajo (2007), por exemplo, apresenta de forma extremamente interessante, uma tipologia das polticas pblicas a partir do corte territorial, dividida em quatro possibilidades. A primeira seria aquela onde as polticas setoriais estariam territorializadas (havendo uma articulao entre as esferas nacional, estaduais e municipais, como o caso do Sistema nico de Sade-SUS) ou onde haveria uma leitura territorial das mesmas (como o caso de alguns programas da rea de Educao e de Cincia e Tecnologia). O segundo tipo de polticas associadas essa dimenso territorial corresponderia, segundo a autora, aos programas construdos a partir de bases territoriais especficas, como o caso da poltica de Territrios Rurais da SDT/MDA, ou ainda de intervenes do MIN (PNDR e Promeso), do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio com os Arranjos Produtivos Locais (APLs), etc. A terceira classificao refere-se construo de planos territoriais especficos como espaos prprios de planejamento (via PPA por exemplo) da ao governamental, que vem ganhando espao em contextos regionais como nos casos de Sergipe, Bahia, Rio Grande do Norte, Cear, Par, etc. Finalmente, uma quarta possibilidade diz respeito s polticas territoriais propriamente ditas, privilegiando um enfoque de desenvolvimento endgeno ou ainda de um movimento bottom-up, como parece ser os casos de alguns consrcios intermunicipais ou a experincia de planejamento no Serid, RN. Sem negar a importncia de uma digresso mais longa sobre esses pontos, o que foge ao escopo do nosso trabalho, buscamos, a seguir, recortar o problema a partir de duas questes relacionadas aos processos de territorializao: polticas pblicas e desenvolvimento.
3.1 Territorializao das polticas pblicas A abordagem da territorializao das polticas pblicas faz parte do processo de descentralizao administrativa das atividades governamentais, que ganhou importncia a partir da metade da dcada de 1980 ao incio dos anos 1990, precisamente no contexto da experincia de confluncia perversa entre a democratizao poltica e a adoo de polticas neoliberais, mencionada anteriormente. Nesse sentido, ela reflete essa dupla influncia: por um lado, uma inteno democratizante do desenvolvimento do pas e de reduo das desigualdades existentes entre e em suas diferentes regies e, por outro, uma busca de reordenamento territorial a partir de um Estado nacional para o qual se
Existe uma vasta literatura sobre as questes supra mencionadas. Consultar, entre outros os trabalhos de Abramovay (2000, 2003 e 2007), Bebbington (1999), Carrire e Cazella (2006), Couto Fo. (2007), Haesbaert (2004), Jean (2007), Ortega e Mendona (2007), Sumpsi (2007) e Veiga (1999), alm de documentos oficiais.
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pretendia, na poca, reduzir a capacidade de interveno e de formulao de estratgias e de projetos de desenvolvimento nacional. O resultado foi a multiplicao de agncias e de programas federais, estaduais e municipais - para a territorializao das polticas pblicas sem a existncia de uma poltica nacional de territorializao que identificasse mecanismos institucionais capazes de estimular o dilogo e a articulao coerente entre essas agncias e programas/aes nos diferentes territrios, que muitas vezes foram definidos de forma diversa por essas agncias e programas, especialmente quando pertencentes a nveis administrativos distintos. Ademais, sem uma poltica nacional de territorializao, as tentativas isoladas de territorializao das polticas pblicas levam, muitas vezes, guerra fiscal entre estados e entre municpios. De modo geral, pode-se dizer que a abordagem da territorializao das polticas pblicas tem sido implementada no Brasil de duas perspectivas. Por um lado, uma perspectiva de reordenamento/reorganizao territorial, que busca atualizar as polticas tradicionais de desenvolvimento regional, passando de uma nfase que priorizava as grandes regies do pas (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul) para outra que destaca a relevncia da considerao de uma escala menos abrangente, como o caso da escala micro ou mesorregional. Por outro, uma perspectiva que salienta a territorializao de polticas pblicas especficas, usualmente de recorte setorial, diferenciadas ou universais, com o objetivo de alcanar maior eficcia e efetividade na implementao da descentralizao desse tipo de polticas pblicas7. Parece existir um consenso entre os pesquisadores do tema que entre as dcadas de 1970 e 1990 houve uma relativa desconcentrao da localizao da produo nacional, com uma reduo da participao da regio Sudeste no PIB brasileiro e um concomitante aumento do peso das regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste, o Sul mantendo sua participao praticamente inalterada (Arajo, 2000). Essa tendncia foi acompanhada por uma crescente diferenciao interna das macrorregies brasileiras, contrapartida do processo de integrao do mercado nacional a partir de So Paulo, que, no entanto, no reduziu a heterogeneidade existente nessas macrorregies, pelo contrrio, tornouas mais complexas e diferenciadas. Tal processo de aumento da integrao produtiva do pas teve como atores fundamentais o Estado nacional e o grande capital industrial (Arajo, 2000 e 2003). Como j assinalamos, na dcada de 1990, com a crise do Estado nacional e o maior protagonismo atribudo ao mercado e abertura da economia ao exterior, verificou-se uma interrupo do movimento de desconcentrao do desenvolvimento na direo das regies menos desenvolvidas (Arajo, 2000: 119), esboando-se uma tendncia nsero espacialmente bastante diferenciada do Brasil economia internacional, que vai ressaltar a distino entre espaos
Perraud (2005) mostra muito bem como esse aspecto da territorializao de polticas setoriais convencionais no algo necessariamente recente no meio rural, mesmo que tais estratgias territoriais no encontrem amparo ou explicitao na nomenclatura das aes, programas ou sub-programas de polticas como a PAC (Poltica Agrcola Comum) da Unio Europia. Como mostra o autor, mesmo nesse caso clssico de poltica setorial agrcola, desde 1975 pode ser observado o emprego de instrumentos (compensatrios, ambientais, etc.) que reconhecem e diferenciam os espaos rurais europeus e sua relao com a distribuio dos recursos dos fundos especficos.
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competitivos e no-competitivos em todas as macrorregies do pas, acentuando em muitos casos a sua heterogeneidade, e reforando a herana de fragmentao do pas em focos dinmicos de incluso e em reas de excluso. Os aspectos perversos manifestados nessas tendncias foram tolerados pela inexistncia de polticas de desenvolvimento regional expressivas alm dos projetos de infra-estrutura voltados para as exportaes - durante os anos 1990. A preocupao com essas possibilidades, juntamente com a emergncia de novas concepes de desenvolvimento, levou nos anos 2000 ao ressurgimento do interesse pela definio e pela implementao de uma poltica de desenvolvimento regional para o Brasil que, ao tentar enfrentar as desigualdades regionais inerentes ao desenvolvimento nacional, destacasse as potencialidades econmicas, sociais, e culturais da diversidade territorial existente no pas. O levantamento feito por Senra (2007) mostra uma gama impressionante de polticas e de instituies governamentais que, nos nveis federal, estadual e municipal, dedicam-se hoje temtica do desenvolvimento territorial. Vamos aproveitar a abrangncia desse trabalho para destacar alguns de seus resultados, que nos interessam mais de perto. i). Desenvolveu-se progressivamente nos anos 2000 um discurso nas instituies governamentais favorvel abordagem territorial do desenvolvimento e das polticas pblicas, associado muitas vezes s idias de desenvolvimento regional e local, e que foi assumido inclusive pelos governos estaduais e municipais. A partir de 2003, foi criada a PNDR no Ministrio de Integrao Nacional (MIN) que definiu as mesorregies diferenciadas como seu objeto prioritrio de atuao, tendo em vista a reduo das desigualdades sociais e regionais no pas. Nesse mesmo perodo, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), por intermdio de sua Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), estabeleceu uma poltica de desenvolvimento territorial, atravs da criao de Territrios Rurais Sustentveis. ii). No governo federal, existe um grande nmero de ministrios e agncias setoriais que formulam e implementam polticas pblicas ou linhas de financiamento relacionadas, de alguma forma, ao desenvolvimento econmico territorial8. Entre eles, incluem-se: MIN, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), MDA, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (MDIC), Ministrio das Cidades (MC), Ministrio da Cincia e Tecnologia (MCT), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Sebrae, Banco do Nordeste (BNB) e Banco do Brasil (BB). As polticas setoriais que se relacionam com o desenvolvimento econmico territorial foram classificadas pelo trabalho de Senra (2007), em quatro grupos principais: polticas territoriais, polticas de fomento s atividades produtivas, polticas sociais e polticas de infra-estrutura. Para ficarmos com a classificao proposta pelo autor, sem prejuzo de outras classificaes possveis, discorremos a seguir sobre os grupos apresentados. iii). De modo geral, o exame das polticas de fomento s atividades produtivas
Que, no documento de Senra (2007: 7), definido como a capacidade de uma sociedade local formular propsitos coletivos de progresso material, equidade, justia social e sustentabilidade e mobilizar os recursos necessrios para sua obteno.
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indicou a proliferao de um grande nmero de instituies, cujos programas e aes no indicam qualquer articulao efetiva em relao s diversas noes de territrio que so utilizadas pelas agncias governamentais. As polticas sociais esto organizadas em sistemas nacionais verticais que exigem a adeso de estados e municpios para garantir seu acesso aos recursos dos programas nacionais, o que implica a criao de conselhos e de fundos de financiamento locais, usualmente municipais. Tais conselhos, no entanto, tm sua vinculao estabelecida em relao a esses programas federais especficos, sem qualquer compromisso com a transversalidade das polticas pblicas no territrio onde atuam. As polticas de infra-estrutura, com exceo do saneamento, no so gerenciadas atravs de sistemas nacionais descentralizados e tendem a no se articular com outras polticas existentes nos territrios. So geralmente executadas por agncias federais especficas. Apesar das tentativas realizadas, inclusive atravs do Plano Plurianual (PPA) e da Cmara de Polticas de Integrao Nacional da Casa Civil da Presidncia da Repblica (Brasil, PR, 2006), o estudo de Senra (2007: 36) faz meno existncia de escassas evidncias sobre a presena tanto (1) de diretrizes e critrios para a articulao da atuao das instituies federais no territrio, como (2) de casos concretos de atuao conjunta dessas instituies (Em geral, os programas no citam os correlatos nem estabelecem formas de articulao de esforos). iv). Quanto ao que denomina de polticas territoriais federais, o trabalho de Senra (2007) chama a ateno para um notvel contingente de territrios que foram criados no Brasil, e que convivem simultaneamente, definidos por atributos diversos, inclusive de escala, funes e elementos de classificao9. Apesar disso, sintomtico que o governo federal no enfatize a prtica de territorializar as polticas pblicas, o que denota, adicionalmente, a ausncia de uma poltica efetiva de territorializao no pas, no sentido de uma poltica de atuao territorializada do Estado nacional, ms all da territorializao de suas polticas pblicas setoriais. Como diz Senra (2007: 46), (e)m geral, as polticas setoriais no praticam o planejamento espacializado dos investimentos, no reconhecem as regionalizaes previstas pelo prprio governo federal e no adotam indicadores que permitam a priorizao de recortes territoriais. Embora Senra (2007) no trate deste aspecto, a no generalizao dessa poltica no tem a ver apenas com falhas na racionalidade tcnica da atuao do governo federal, mas reflete tambm e de forma mais intensa - a disputa de poder envolvida no processo de territorializao, e de qualquer descentralizao administrativa, que se manifesta concretamente na luta por distribuio de poder e de recursos entre as esferas federal, estadual e municipal de governo. v). No obstante, existem, segundo Senra (2007), polticas e programas fedeDentre todos os mencionados por Senra (2007: 45-46), vamos indicar aqui apenas alguns: territrios poltico-administrativos dos estados, DF e municpios; macrorregies, mesorregies e microrregies do IBGE; regies especiais (Amaznia Legal etc); mesorregies prioritrias do PNDR; territrios especiais (BR 163 etc); RIDES; territrios tnicos ou culturais; territrios rurais sustentveis do MDA; territrios dos CONSADS; bacias hidrogrficas federais e estaduais; territrios de consrcios inter-municipais; corredores de biodiversidade; territrios tursticos; e muitos outros. Deve-se ressaltar o esforo do Sistema de Informaes Territoriais (SIT) existente no portal da SDT em correlacionar cartogrfica e estatsticamente essas diferentes bases espaciais, buscando explicitar por intermdio dessas fontes secundrias as semelhanas e diferenas entre esses distintos enfoques.
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rais que atuam diretamente nos territrios e que criam uma institucionalidade territorial com a expectativa de viabilizar a articulao entre as polticas pblicas que incidem sobre os mesmos. Cinco dessas polticas e suas institucionalidades so mencionadas (p. 46): os fruns das mesorregies do MIN; os territrios rurais sustentveis do MDA; os territrios dos Consads do MDS; os conselhos das cidades do MC; e os pactos de concertao do MPOG. Todas essas experincias no vamos considerar os conselhos das cidades representam avanos na concepo da territorializao das polticas pblicas, que as aproximam da abordagem da territorializao do desenvolvimento, pois, de alguma forma, todas elas se preocupam em criar condies institucionais para viabilizar o desenvolvimento dos territrios a que se referem e no ficam limitadas boa operacionalizao e ao controle social de polticas pblicas especifcas. No entanto, os fruns mesorregionais e os pactos de concertao so experincias de abrangncia nacional relativamente restrita at agora. As experincias mais relevantes - e promissoras, no caso dos primeiros - so as dos territrios do MDA e do Consad. Embora os segundos priorizem o tema da segurana alimentar e do combate fome (Mendona e Ortega, 2007), ambos so territrios que incluem nmero compatvel de municpios, tm instituies territoriais federais com objetivos semelhantes, e possuem um grande nmero de municpios comuns (45% dos municpios dos Consads fazem parte tambm dos territrios rurais sustentveis) (Senra, 2007: 48). Mesmo assim, nesses casos e nos outros referidos, a grande diversidade de recortes territoriais existentes no Brasil um complicador importante para o estabelecimento de uma poltica nacional de territorializao e para a consolidao da territorializao das polticas pblicas e no apenas de polticas pblicas territorializadas -, no sentido de sua maior transversalidade, menor fragmentao, institucionalizao territorial mais coerente e efetiva, e maior potencial para estimular as possibilidades do desenvolvimento territorial no pas. No podemos esquecer, no entanto, que a existncia dessa diversidade de recortes territoriais consequncia tambm das disputas por poder e por recursos existentes tanto no mbito das instituies federais, como entre as instncias federais, estaduais e municipais de governo - o que aparentemente no valorizado por Senra (2007). Talvez seja essa a principal razo da permanncia dessa situao, das enormes resistncias encontradas para super-la, e da impossibilidade de implementao de uma politca nacional de territorializao, mesmo quando todos parecem apoiar a retrica da territorializao. vi). O levantamento de Senra (2007: 10) observou tambm um crescente envolvimento dos governos estaduais com a territorializao de suas iniciativas e polticas pblicas. Nesse sentido foram identificados dois tipos de movimentos dos governos estaduais: (1) a promoo de atividades produtivas e de gerao de trabalho e renda nos territrios, e (2) a execuo de polticas de regionalizao e de descentralizao administrativa e oramentria. Em relao ao primeiro tipo de atividades, Senra (2007) encontrou trs posicionamentos diversos dos governos estaduais considerados em sua pesquisa (Acre, Cear e Minas Gerais) que classificou como: estado facilitador de novos empreendimentos (Minas Gerais), estado indutor do desenvolvimento econmico (Cear) e estado investidor direto em atividades produtivas (Acre).
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Quanto s polticas de descentralizao administrativa e de regionalizao foram encontrados diferentes perfis de institucionalizao nos estados pesquisados (Cear, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul e Santa Catarina), embora seu objetivo geral fosse regionalizar a administrao estadual, articular as aes pblicas nos territrios e abrir espaos para a participao da sociedade civil local nessa institucionalidade. Assim, no Cear predominam escritrios tcnicos de desenvolvimento local e regional, conselhos e agropolos; em Santa Catarina foram institudos conselhos regionais e secretarias de desenvolvimento regional (Leite et al., 2005); no Mato Grosso do Sul e no Rio Grande do Sul foram criados conselhos regionais (COREDEs) como instituies autnomas da esfera governamental. A experincia dos COREDEs, em particular, chama a ateno uma vez que ilustra bem as dificuldades de descentralizar os centros neste caso estaduais - de produo das polticas pblicas. Esses conselhos foram criados em 1991 com a preocupao de reduzir a desigualdade intra-regional acirrada pela industrializao concentrada e pelos processos migratrios por ela induzidos. Em 1996 existiam no estado 26 conselhos, cuja rea de atuao cobria a totalidade do espao estadual. Um frum dos COREDEs foi ento criado com o intuito de agilizar a coordenao entre os conselhos e facilitar a negociao junto aos poderes pblicos estadual e federal. O grande desafio era tentar oferecer uma soluo descentralizada para as decises de planejamento do governo estadual, construir um sistema de coordenao horizontal, estabelecer uma organizao que no fosse sensvel presso poltica-partidria e criar condies para implementar uma regionalizao dos Oramentos Anuais (Bandeira, 2007). Limitados no princpio a uma funo consultiva, os COREDEs ganharam progressivamente um espao no processo de deciso na definio do oramento estadual, apesar de que os efeitos foram reduzidos por causa da falta de disponibilidade de recursos pblicos10. A estratgia de promover um enfoque participativo culminou em 1998 quando se aprovou um projeto de Lei introduzindo a Consulta Popular, mediante a qual, a populao era convidada a propor uma lista de investimentos a serem realizados na regio. Apesar das dificuldades com o poder executivo estadual, esta dinmica participativa desembocou, em 2002, na elaborao de uma nova Lei estadual combinando elementos das experincias da Consulta Popular e do Oramento Participativo, aplicado em algumas capitais do pas, particularmente em Porto Alegre. Os COREDEs possuem vrias vantagens que explicam o por qu de sua permanncia: sua legitimidade formal, sua composio plural, a preocupao dos membros em manter uma pauta autnoma, a capacidade de desempenhar aes articuladas junto com o Poder Executivo e a Sociedade Civil e a forte implicao da classe intelectual, oriunda, notadamente, da academia. Mas, apesar dessas vantagens importantes, os Conselhos Regionais no foram capazes de mobilizar os devidos apoios para que se implementasse um modelo completo e abrangente de governana regional (Bandeira, 2007). Esta experincia, entre outras, aponta em primeiro lugar a forte capacidade dos atores locais e regionais a criar instituies originais fundamentadas em procedimentos indi10 Os analistas geralmente concordam em reconhecer que os conselhos tiveram uma atuao importante no que diz respeito anlise da situao regional, mediante a realizao de diagnsticos e na identificao das obras a serem realizadas, assim como na estruturao de redes congregando diferentes atores preocupados pelo desenvolvimento regional.
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tos. Mas, tambm, levanta as dificuldades de definir novos espaos de governana que, pelo fato de existirem, contestam implicitamente a repartio do poder nos trs nveis estabelecidos pela constituio, o que remete ao debate sobre federalismo e descentralizao. vii). O discurso da territorializao das polticas pblicas coloca os municpios como os principais elos das organizaes territoriais, base da ocupao do territrio e do desenvolvimento regional (Senra, 2007: 11). Da mesma forma, as polticas territoriais dos municpios so consideradas importantes para a consolidao dos territrios. Entretanto, no obstante os avanos j alcanados, a realidade ainda est distante da retrica. Segundo informaes do IBGE de 2001, mais da metade dos municpios brasileiros possuia algum tipo de incentivo para atrair empresas, mas apenas 3% elaborava algum plano estratgico de desenvolvimento (Senra, 2007: 11). Apesar do aumento da importncia dos municpios nas ltimas dcadas e da grande diversidade existente em sua capacidade de interveno (municpios grandes e pequenos, ricos e pobres etc), a maioria dos municpios brasileiros enfrenta grandes limitaes financeiras que os tornam dependentes dos recursos e das polticas federais e estaduais. Como consequncia, as polticas territoriais dos municpios so frgeis, carecem de apoio das polticas federais e estaduais ou a elas se sobrepem. Segundo o levantamento feito, as principais polticas, que poderiam ser lembradas como territoriais, dos municpios so os consrcios privados (para compartilhar a realizao de servios), as associaes de municpios (para fortalecer a representao poltica e a capacidade de prestao de servios tcnicos), e os comits de bacias hidrogrficas. 3.2 A territorializao do desenvolvimento Nesta abordagem da territorializao, o foco central da anlise posto na questo do desenvolvimento, que passa a ser concebido numa perspectiva territorial. No se trata de considerar apenas a questo da governana descentralizada ou da implementao e do controle social descentralizados de polticas pblicas especficas: agora o centro da ateno o desenvolvimento sustentvel, que abrange, sem dvida, as questes da governana e da descentralizao de polticas, mas que tem de costur-las com outras questes suplementares, que dizem respeito dinmica econmica e social endgena ao territrio. A abordagem da territorializao do desenvolvimento pode ser desenvolvida tanto de uma perspectiva nacional, como de uma perspectiva local. No primeiro caso, o desenvolvimento nacional pensado de uma tica territorial, ou seja, de como o desenvolvimento nacional se manifesta atravs de transformaes econmicas, polticas, culturais, ambientais nos diversos territrios que compem a noo de territrio nacional. Algo semelhante ao que se utilizou ao falar de desenvolvimento de uma perspectiva regional, e que permitiu questionar a maneira como as transformaes em curso afetavam as estruturas econmicas, sociais e polticas nas diversas regies existentes no pas, reduzindo ou aumentando as desigualdades, criando ou no condies para a continuidade sustentvel dessas transformaes, aumentando ou debilitando a coeso territorial nacional etc. Nessa perspectiva, algum tipo de planejamento nacional teria de ser concebido para viabilizar o tratamento e a operacionalizao de
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iniciativas como a territorializao dos investimentos, das atividades produtivas, da infra-estrutura de servios etc. Outra perspectiva na qual a abordagem da territorializao do desenvolvimento pode ser concebida e operacionalizada a do desenvolvimento local, quando o local identificado com o territrio, qualquer que seja a noo de territrio utilizada. Neste caso, o territrio a unidade espacial de interveno governamental na qual se pretende construir ou dinamizar uma determinada institucionalidade pblica capaz de criar ou de estimular oportunidades para o deslanche de processos econmicos, sociais e polticos julgados coletivamente como adequados ao desenvolvimento sustentvel do territrio. claro que precisamos aqui de uma noo de territrio e de uma noo de desenvolvimento. A primeira sempre vai ser um tanto arbitrria, porque escolhida da perspectiva da interveno governamental. Mesmo que o ponto de partida seja um territrio identificado a partir de dimenses econmicas, geogrficas, culturais, polticas etc, o territrio da interveno governamental ser sempre uma construo social no necessariamente idntica ao territrio originrio. O territrio Do Sisal da SDT/MDA, na Bahia, no o mesmo territrio Do Sisal que pode ter sido identificado originariamente como o resultado de uma longa construo histrica. A presena da interveno governamental pode desencadear processos que promovam deslocamentos ou descentramentos das identidades ressaltadas originariamente. Por essa razo, a noo de territrio de identidade deve ser utilizada com cuidado, pois as identidades no so fixas e podem ser profundamentamente transformadas como resultado das mudanas econmicas, sociais, culturais e polticas promovidas por processos de desenvolvimento que venham a ser implementados nos territrios. Nesse sentido, o conceito de territrio de identidade pode ser um bom ponto de partida para a escolha dos territrios que sero includos num programa de interveno governamental na medida em que aparentemente reforam a possibilidade de construo coletiva tanto da proposta de desenvolvimento territorial como de sua gesto - mas a partir da as identidades predominantes devem ser relativizadas, pois essa pode ser uma das consequncias dos processos sociais desencadeados. A manuteno inalterada de identidades supostamente originrias pode ser muito mais uma fantasia dos pesquisadores e/ou dos tcnicos, do que uma reivindicao dos grupos sociais existentes nos territrios: a hibridez das identidades sociais uma de suas caractersticas mais notveis na contemporaneidade (Hall, 2003; Bhabha, 2003). Partindo de alguma noo de territrio11, a discusso do desenvolvimento territorial passa pela considerao metodolgica de trs componentes fundamentais: (1) as dinmicas econmicas, sociais, polticas e culturais endgenas ao territrio; (2) a arquitetura institucional predominante a existncia e conformao de agncias e arenas estatais e de esferas pblicas - e sua influncia soComo a apresentada em Seplveda et al. (2003: 4), que definem os territrios rurais como espaos geogrficos, cuja coeso deriva de um tecido social especfico, de uma base de recursos naturais particular, de instituies e formas de organizao prprias, e de determinadas formas de produo, troca e distribuio da renda (nfase no original). No h dvida que as dinmicas econmicas e sociais endgenas ao territrio, adiante mencionadas, vo estar relacionadas com o tecido social, a base natural e as formas de produo, troca e distribuio de renda existentes no territrio.
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bre a forma como as polticas pblicas incidem no territrio; e (3) os processos sociais e os mecanismos institucionais atravs dos quais o territrio se relaciona com o fora do territrio, com o resto do mundo. consensual que o desenvolvimento territorial tem de ser pensado levando necessariamente em conta as dinmicas econmicas, sociais, polticas e culturais endgenas ao territrio. Essa, alis, uma das razes porque o territrio preferido ao municpio como unidade de interveno: o fato de o territrio ser uma construo social, e no simplesmente uma construo polticoadministrativa como muitas vezes ocorre com os municpios -, e possuir, usualmente, uma escala mais ampla, permite a percepo e o surgimento de dinmicas econmicas, sociais, polticas e culturais mais complexas e promissoras, capazes de envolver articulaes rurais-urbanas e propostas de ao coletiva por parte dos atores existentes com maior capacidade de impactar as caractersticas e a sustentabilidade dos processos de desenvolvimento. Dentre o grande nmero de ticas em que as dinmicas endgenas podem ser consideradas, queremos chamar a ateno para um aspecto: o fato de que as dinmicas endgenas e o tipo de ao governamental capaz de impact-las sero influenciados pelas caractersticas do territrio escolhido. Ou seja, estaremos considerando territrios onde j existem uma economia razoavelmente estruturada, um tecido social minimamente articulado e atores sociais relativamente capazes de ao coletiva? de modo que alguns atributos usualmente destacados para o sucesso do desenvolvimento territorial, tais como o capital social, a identidade territorial etc. esto, pelo menos incipientemente, presentes. Ou vamos privilegiar territrios onde a economia, o tecido social e a capacidade de ao coletiva dos atores tm ainda de ser construdos ou descobertos? - como usualmente o caso de situaes em que a pobreza econmica, em grande parte consequncia da incapacidade das populaes existentes terem acesso a recursos e a direitos sociais, predominante. Duas problematizaes saem dessas observaes. A primeira diz respeito ao conceito de desenvolvimento territorial que ser utilizado. Se for como o empregado por Schejtman y Berdegu (2003: 1), para quem o desenvolvimento territorial rural um processo de transformao produtiva e institucional em um espao rural determinado, cujo fim reduzir a pobreza rural, os territrios selecionados deveriam ser prioritariamente os do segundo tipo acima mencionado, nos quais a presena de pobreza rural marcante. Nessa perspectiva, o objetivo da territorializao do desenvolvimento o combate pobreza rural. Mas tambm se pode pensar em um conceito um pouco mais amplo e complementar de desenvolvimento territorial em que o objetivo no seja exclusivamente o combate pobreza rural, mas sim a dinamizao da sociedade territorial e o fortalecimento e a consolidao da agricultura familiar, para o qual o primeiro tipo de territrios acima referido ganha relevncia. Nesse caso, o objetivo da territorializao do desenvolvimento poderia ser a consolidao da agricultura familiar no meio rural. Pode-se dizer, sem dvida, que, no longo prazo, esses dois objetivos da territorializao do desenvolvimento, se forem bem sucedidos, tendero a convergir. Em ambos os casos, as aes de desenvolvimento territorial teriam como objetivo estimular a criao de oportunidades econmicas, sociais, polticas e culturais que os grupos sociais existentes no territrio deveriam acessar e expandir, de modo a transformar sua capacidade de agir para ganhar a vida, para dar um
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significado s suas aes e para mudar as estruturas econmicas, sociais, polticas e culturais que lhe impedem de melhorar suas condies de vida (Bebbington, 1999). No entanto, e essa a segunda problematizao aludida, o tipo de ao de desenvolvimento territorial ser muito diversa segundo consideremos um ou outro tipo de territrio. Nos territrios onde existe uma economia j montada, um tecido social relativamente coeso e capacidade de ao coletiva por parte dos grupos sociais existentes, a ao governamental pode assumir um carter mais indutor do desenvolvimento ou mais facilitador de novos empreendimentos, para usar a classificao utilizada por Senra (2007). O estmulo ao empreendedorismo a la Abramovay (2003), a mudanas nas relaes com o mercado, a novas articulaes e alianas com atores de fora do territrio, por exemplo, podem ser suficientes para reforar as energias latentes existentes no territrio, de modo a deslanchar processos de desenvolvimento. No entanto, nos territrios onde a pobreza rural relevante e onde predominam a fragmentao e a desarticulao econmica e social de modo que a identidade social fundamental a da pobreza - a ao governamental deve assumir um papel muito mais ativo, no sentido de liderar a construo de uma estratgia de desenvolvimento para o territrio. Em casos como esse, a busca de alternativas econmicas que garantam a gerao de emprego e renda no trivial, mas uma prioridade indiscutvel, sem a qual as dinmicas econmicas e sociais necessrias para viabilizar o desenvolvimento endgeno do territrio sero dificilmente desencadeadas. Nesse sentido, a disponibilidade de um mix de polticas pblicas setoriais (econmicas, sociais, ambientais, culturais), mas implementado horizontalmente, indispensvel, desde que essas polticas sejam executadas no como distribuio de benesses sem contrapartida, mas como criao de oportunidades para que os agricultores possam acessar recursos (materiais e simblicos) que lhes permitam organizar-se para gerar renda e emprego, empoderar-se frente s agncias estatais, ao mercado e aos demais grupos da comunidade ou da sociedade civil, aceder a direitos sociais bsicos de cidadania, e exercer experimentos de ao coletiva, que estimulem a solidariedade e sinalizem os benefcios sociais que podem ser conquistados por sua valorizao. Ademais, a criao e o fortalecimento de redes sociais sejam elas de polticas pblicas, de interao com mercados, e de parcerias com outras organizaes da sociedade civil - que diminuam o isolamento do territrio, conectando-o com outros territrios, regies e pases, podem trazer ao mesmo tempo novas experincias, parcerias, financiamentos, alianas polticas etc, que talvez sejam capazes de contribuir para o aumento de sua auto-estima e para que o territrio se aproxime de algo to difcil como comear a perceber-se como sujeito de seu prprio desenvolvimento. Mas, neste ponto, queremos retornar a um requisito poltico j destacado anteriormente. No obstante todos os avanos conceituais e operacionais j realizados, dificilmente a territorializao do desenvolvimento ser um instrumento suficiente para o combate pobreza rural no pas se no estiver acompanhado pela preocupao, por parte dos atores sociais presentes no territrio e a ele relacionados, de construir uma hegemonia poltica que compartilhe o objetivo de colocar a eliminao da pobreza rural no centro de qualquer projeto de desenvolvimento territorial rural ou de dinamizao econmica, social, poltica e
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cultural dos territrios. 3.3 Os atores sociais e os processos de articulao Como defende Markusen (2005), de certa maneira e de uma perspectiva bem geral, possvel compreender o prprio territrio como um ator coletivo que interage com as diferentes esferas do poder pblico, cujas polticas incidam sobre as reas inscritas nessa diviso espacial. No entanto tal perspectiva, ainda que apresente ganhos ao trabalhar com a lgica da ao coletiva, tendo como referncia identidades comuns a um determinado territrio, deve ser tomada com cautela. Alm da constatao, j mencionada acima, de que a prpria identidade no algo fixo e imutvel, reagindo ela prpria ao processo de interveno governamental, preciso levar em conta que o processo de construo de uma determinada postura territorial (a partir da institucionalidade e dos espaos de representao - arenas decisrias e/ou consultivas - ali existentes) fortemente conflitivo (Cazella, 2007). Dessa forma as propostas que defendem uma dimenso participativa e negociada (cf., entre outros, FAO, 2005) da territorializao, devem considerar que na rea de abragncia das polticas territoriais figuram um conjunto diferenciado de atores que podem ser distinguidos quanto localizao propriamente dita das suas atividades e prticas (rural e/ou urbana), ao carter da propriedade dos ativos e do emprego de mo-de-obra (setor patronal, agricultura familiar), s reas de atuao na atividade econmica (agropecuria, indstria, servios, etc.) e ao processo de organizao e representao poltica (sindicatos patronais e de trabalhadores, movimentos sociais, associaes empresariais, consumidores, ambientalistas, organizaes no-governamentais ONGs, entre outros), etc. Assim, mesmo quando se trata de pensar o desenvolvimento dos territrios rurais (o que no exclui os pequenos municpios) preciso considerar a amplitude e o carter do leque de atores envolvidos e pensar a dimenso conflitiva como um processo intrnseco constituio desse novo espao12. O que nos leva, novamente, a pensar a construo de um campo hegemnico nos processos em curso, como comentamos no tpico anterior. Isso nos leva a discutir alguns outros pontos, como disposto a seguir. Como nos informa Leite et al. (2005), outro tema recorrente nas atuais diretrizes de polticas territoriais e/ou de desenvolvimento, em especial naquelas derivadas da proposio de agncias multilaterais13 e nas demandas de diversas organizaes da sociedade, a participao, muitas vezes, vista como uma chave mgica para ampliao de processos de democratizao e garantia de maior eficincia das polticas pblicas.
A constituio dessas alianas ou redes tambm se faz pelo lado governamental, nas suas diferentes escalas (federal, estadual, municipal) intra e entre os ministrios e/ou secretarias que os integram, como bem lembrou Echeverri (2007). No caso concreto da experincia de desenvolvimento territorial rural no Brasil, as interfaces privilegiadas pela SDT tm valorizado os ministrios da chamada rea social do governo federal, sendo que o engajamento da rea econmica propriamente dita ainda um desafio a ser vencido. 13 sintomtico, por exemplo, o engajamento recente do Banco Mundial nessa temtica, como informado por Julio Berdegu na sua exposio em agosto ltimo no Colquio Internacional de Desenvolvimento Territorial Sustentvel, em Florianpolis. Os argumentos que se seguem estaro fortemente baseados nas constataes exprimidas no texto de Leite et al. (2005).
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O debate sobre sua importncia e formas intensificou-se no Brasil no incio da dcada de 1980, ao mesmo tempo em que se expandia um conjunto de fenmenos, normalmente identificados sob o termo novos movimentos sociais. As mobilizaes de diversos segmentos da sociedade; a constituio de novos grupos e identidades; a presena de ONGs ajudando a formular propostas e influindo na constituio de novos personagens; a ao da Igreja, por meio das comunidades eclesiais de base e apoio a formas de organizao emergentes, colocaram em debate o lugar e o papel do Estado, ao mesmo tempo em que difundiram um discurso e fizeram proliferar experimentos localizados onde a tnica era estar de costas para o Estado (Melo, 1999). Dessa forma um conjunto significativo de aes e grupos de interveno emergiu na cena poltico-institucional, voltado mobilizao popular e resultando numa enorme quantidade de experincias que se propunham democratizantes e se dispunham a questionar as relaes de corte clientelista e/ou assistencialista e autoritrias, percebidas como a representao de um passado com o qual se queria romper. O amadurecimento dessas experincias explicitou a dificuldade de superar determinados modos de fazer poltica, impondo a reflexo sobre algumas caractersticas da trajetria dos grupos sociais e as condies em que se dava o envolvimento das populaes nesses experimentos. Por um lado, frente necessidade de dotar as aes de certa competncia tcnica, muitas vezes se reproduziram nas relaes entre mediadores e grupos sociais prticas impositivas. Por outro, desde logo a postura estar de costas para o Estado mostrou dificuldades de sustentao, sendo substituda pela busca de mecanismos para pressionar as diferentes instituies estatais e, em decorrncia, comear a participar de mesas de negociaes. Nessa direo diversos tipos e formatos de arenas consultivas ou deliberativas foram acionadas e/ou construdas. Assim, demandas foram feitas e refeitas, polticas desenhadas e redesenhadas, em funo da particularidade das disputas de interesse que, a cada momento, se configuram, bem como da capacidade de cada um dos atores envolvidos de legitimar socialmente suas reivindicaes. Aqui cabe um pequeno parnteses para dizer que a questo da intersetorialidade das polticas pblicas diante de um determinado territrio de atuao, comentada anteriormente, no somente um desafio do setor pblico (isto , do lado da oferta), mas tambm um aspecto a ser enfrentado pelos atores sociais que invariavelmente atuam de forma fragmentada e setorial no encaminhamento de suas aes junto ao Estado. Nesse processo de transformao da forma de organizao e representao dos interesses, o jogo poltico impe que os atores envolvidos falem uns com os outros, com outros atores no diretamente afetados, mas tambm com o prprio grupo que representam, de forma a garantir sua legitimidade como porta-vozes. Trata-se, ainda, do reconhecimento de um enquadramento institucional que, mesmo pensado em termos minimalistas, implica em aceitao de algumas regras e a construo de consensos entre os diferentes atores. Na passagem de uma postura de valorizar a denncia para a de buscar formular proposies, o tema da participao ganhou peso. A constituio de novas identidades, o surgimento de novos temas de debate e de novas formas de compreender a participao poltica traduziram-se em novos arranjos institucionais, provocando alteraes, mesmo que moleculares
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nas instituies, nas formas de representao, nos espaos e modos de fazer poltica. Essas mudanas so indissociveis no s da apario de novas identidades e atores, mas tambm da necessidade de reiterao da legitimidade para participar dessas arenas. Redefinem-se, assim, as polticas pblicas, mas tambm o prprio tecido social, que passa a ser permeado pela mobilizao como forma possvel de forar um dilogo com o Estado. Como assinalamos anteriormente, a descentralizao do Estado que comea a ocorrer no final dos anos 1980 e se aprofunda nos anos 1990 se, por um lado, representou uma progressiva desresponsabilizao do Estado em relao a uma srie de tarefas, por outro abriu a possibilidade de constituio de mecanismos que impulsionavam consultas e participao das populaes afetadas pelas polticas pblicas e provocou um revigoramento dos espaos locais de deciso e implementao de polticas, em especial os municpios que passam a ser intermediadores de recursos e, portanto, se tornam focos de disputa. Um caso constantemente citado pela literatura foi aquele do Pronaf-Infraestrutura, sobre o qual voltaremos a tratar no prximo item, com sua exigncia de elaborao de Planos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel e da instituio de Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel. Esse programa apontado como exemplo da importncia de criao de instituies que abram espao e regulem a participao, ao mesmo tempo em que utilizado para chamar a ateno para a artificialidade dos mecanismos participativos e dotados de pouca representatividade. Em certa medida poderamos pens-lo luz de processo de transitrio de institucionalizao territorial. Muitas pesquisas apontam ainda para a dificuldade de participao de alguns representantes nos Conselhos, dado o desconhecimento sobre o modo de operar das polticas pblicas e dos meandros da burocracia bancria e estatal. Em diversas situaes, esses novos desenhos institucionais configuram o que vem sendo chamado de polticas de reconhecimento de atores especficos, que se fazem ver e reconhecer socialmente por meio de suas particularidades. o caso de assentados, agricultores familiares, quilombolas, jovens, mulheres, idosos etc. (Abramovay, 2001; Favaretto e Demarco, 2004; Romano e Delgado, 2002). Mas, do que se fala quando a referncia participao? Muitas vezes, tem-se reduzido o debate sua dimenso institucional, ressaltando a presena (ou no) de agncias, instncias, procedimentos que abram espao para que os cidados possam expressar suas opinies (Leite et al., 2005). Conselhos e fruns que proliferaram no Brasil nos ltimos vinte anos so tidos como exemplos da dinmica participativa. No entanto, como a literatura recente tem apontado, a sua mera existncia no tem sido suficiente para assegur-la, o que impe a indagao sobre quem participa, como participa e as condies da participao. Tais indagaes remetem a uma anlise de dimenses culturais e institucionais dos processos polticos, bem como dos diferentes sentidos de que a participao e a motivao para ela podem assumir para os agentes envolvidos. Trata-se de buscar os significados da participao, evitando reduzi-la estritamente a dimenses mensurveis ou mais visveis e buscando perceber suas nuances, de forma a entender as diferentes disposies ou disponibilidades para participar da tomada de decises em mbitos societrios especficos. Envolvimento anterior com organizaes (partidos, sindicatos, associaes etc), participao em mobilizaes ou atividades polticas, ganhos significativos em
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determinadas demandas resultantes desse envolvimento, podem ser, por exemplo, fatores explicativos. Mas tambm devem ser consideradas fidelidades pessoais, capacidade de buscar novos aliados, de gerar fatos polticos etc. (Leite et al., 2005). Outros elementos merecem aprofundamento na anlise dos processos participativos. Trata-se de indagar sobre a natureza das instituies e, principalmente, dos grupos que so mobilizados. possvel destacar, ainda, que os processos englobando o que se denomina de prticas participativas envolvem mltiplas dimenses: a) as experincias acumuladas que constituem o mapa cognitivo das pessoas comuns e que as tornam mais ou menos suscetveis a se inserirem em determinadas redes sociais, onde relaes de confiana se constroem com base em critrios os mais variados (e no somente aqueles estritamente do domnio da poltica); b) as formas como se constitui e se desenvolve o processo de representao, uma vez que ele no dado, trata-se de um processo que supe a construo e a reiterao da legitimidade do representante; c) a porosidade das instituies para permitirem e criarem espaos para que as mltiplas dimenses de conflitos que so constitutivos do processo se manifestem. Esse ltimo ponto tem recebido ateno especial no desenho recente de programas e polticas governamentais, variando, no entanto, sua efetiva capacidade de operacionalidade conforme os arranjos institucionais e polticos existentes. Na mesma direo, se por um lado, a abertura dessas arenas no desenho poltico-administrativo no necessariamente observada por todos os governos e formuladores de polticas, por outro, quando elas existem, mesmo limitadas sua dimenso estritamente formal, no garantem a participao de todos os atores com os quais se pretende dialogar. Isso se explica pelo fato de que, na lgica de algumas organizaes, a relao com o Estado se d diretamente entre os rgos executivos dos programas (ministrios, secretarias, etc.), dispensando a mediao e o dilogo proporcionados por instncias de participao como os conselhos, comisses, cmaras, colegiados, etc. De especial importncia indagar sobre a prpria natureza da representao, uma vez que nem sempre a representao formal corresponde representao real. Por outro lado, a representao, como afirmado mais acima, no dada mas constitui um processo que conjuga diferentes nuances e que reiterada no dia-a-dia do jogo poltico. Ou seja, importante considerar que a representao um permanente objeto de disputa e de afirmao de legitimidade que nem sempre se faz estritamente na esfera propriamente poltica. A definio de quem so os atores propriamente ditos, constitui-se num outro ponto a ser ressaltado nesse breve resgate do tema. H alguns cuja visibilidade e importncia indiscutvel, na medida em que eles assumem explicitamente o papel de protagonistas. Mas, ao lado deles h uma srie de outros, no to visveis, que precisam ser identificados, uma vez que podem ser estratgicos em diversas dimenses (apoio financeiro ou material, fornecimento de uma linguagem adequada, por meio da qual se exprimem necessidades locais e se produz articulao de redes de apoio que tiram situaes de sua particularidade etc). Trata-se, portanto, de emprestar visibilidade aos grupos de atores com os quais a negociao sobre as polticas que se orientam ao desenvolvimento territorial devem incorporar.
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4. AS EXPERINCIAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL: ALGUMAS LIES APRENDIDAS Alguns dos pontos mencionados nos tpicos anteriores podem ser ilustrados a partir da experincia recente de territorializao de polticas pblicas no Brasil, em especial no meio rural. Assim, esta seo se concentrar na anlise de algumas experincias territoriais brasileiras, privilegiando (mas nem sempre se restringindo) aqueles territrios atualmente apoiados pela SDT, no mbito do MDA, por intermdio do PDSTR. Nosso objetivo principal situar o programa no mbito nacional, apreendendo em parte o estgio de implementao em que se encontra atualmente e buscando extrair desse exerccio elementos que possam ser comuns a diferentes territrios e/ou experincias territoriais e que possam contribuir para o seu aprimoramento (sob a forma de potencialidades, em casos positivos, ou obstculos, para os negativos). Numa primeira etapa, procuraremos traar em linhas gerais a trajetria de conformao do programa no mbito do Governo Federal, que teve como principal caracterstica o deslocamento do foco da poltica dos limites municipais, com o antigo Pronaf Infra-Estrutura e Servios Municipais (1997-2002), para o territrio, uma nova institucionalidade fundada na representao dos interesses prioritrios da agricultura familiar e que prev a articulao de um grupo de municpios movidos por uma estratgia de ao conjunta previamente negociada com os principais atores sociais interessados (condensada nos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel - PTDRS). Na segunda parte, apontaremos alguns elementos que podem ter permitido ou contribudo para o aprofundamento dos processos de desenvolvimento nos territrios, numa perspectiva integradora e participativa, tal qual prevista pelo enfoque territorial. Nessa etapa, recorreremos mais especificamente anlise do documento Boas Prticas Territoriais (Brasil.MDA/SDT, 2006). Busca-se extrair das 90 experincias territoriais ali retratadas alguns elementos comuns que poderiam ter influenciado a forma como tais experincias foram implementadas no territrio, potencializando seus resultados. Por fim, na terceira parte ser feita uma sistematizao geral de alguns elementos comuns que podem ser considerados obstculos para que processos de desenvolvimento territorial sejam efetivamente alcanados na prtica. importante ressaltar que dificilmente algum territrio vir a apresentar todos esses elementos simultaneamente. No entanto, o conhecimento dessas experincias pareceu-nos central por permitir a reflexo em torno das questes relativas ao desenvolvimento territorial e articulao de atores sociais e polticas pblicas, bem como por possibilitar o aprimoramento sistemtico dos instrumentos e mecanismos de poltica. Sempre que possvel, procuraremos ilustrar nossas afirmaes, procurando exemplificar nossos apontamentos atravs de observaes retiradas de anlises e estudos de casos de territrios rurais brasileiros.
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4.1 O Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PDSTR)14 O PDSTR originrio de uma linha de ao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) chamada Pronaf Infra-Estrutura e Servios Municipais que funcionou de 1997 a 2002. Essa linha destinava recursos para a construo de obras e a aquisio de servios comunitrios e era operada a partir de uma concepo focada no desenvolvimento municipal e com uma forma de gesto que, embora priorizasse a formao de conselhos - como os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDRs) - onde havia alguma representatividade das comunidades e dos produtores, acabou sendo apropriada, em diferentes casos, pelo poder local (prefeitura). Em outras situaes, no entanto, fomentou um espao importante de discusso entre os atores locais, embora geralmente restrito pauta agrcola das atividades previstas pelo programa, distanciando-se dos objetivos iniciais relacionados ao desenvolvimento rural (Abramovay, 2001; Favaretto e Demarco, 2004). A partir do Governo Lula, instituiu-se um novo formato de poltica, optando-se pela construo de uma nova institucionalidade poltica, o territrio, fundada na representao dos interesses sociais e econmicos da agricultura familiar15 e que previa a coordenao e a articulao de um grupo de municpios, mantida uma identidade coletiva, em torno de uma estratgia comum. Origina-se da o PDSTR, que substitui o foco no desenvolvimento municipal pela abordagem territorial do desenvolvimento e que privilegia um grupo de municpios no lugar de um s, ao contrrio da orientao anterior do Pronaf (Torrens, 2007: 79). Alm de buscar superar os limites ao desenvolvimento existentes nos municpios, a nova poltica da SDT parece ser uma estratgia para driblar o controle local, visando superao das amarras do poder das prefeituras e das oligarquias locais (Leite et al., 2005: 21). Essa mudana no enfoque de desenvolvimento rural operado pela poltica pblica pode ser compreendida dentro de um contexto de mudana na forma de pensar os prprios processos de desenvolvimento regional. Representa o abandono do foco exagerado no localismo e no isolamento das iniciativas locais estimulado, em parte, pelo processo de descentralizao e a retomada da discusso sobre o papel do Estado como principal indutor e promotor dos processos de desenvolvimento, especialmente nas condies de acentuadas desigualdades espaciais (e sociais) caractersticas da realidade brasileira. Antes de um retorno centralizao, trata-se de uma tentativa de repensar os papis do Estado e da sociedade civil nas iniciativas que visam ao desenvolvimento, numa perspectiva que delega ao Estado uma posio estratgica na conduo do processo (Perafan, 2007). Pode-se assumir que a adoo dessa abordagem pelo MDA partiu tambm da reflexo crtica acerca das polticas pblicas de desenvolvimento (especialmen14 15
A sigla anterior do programa era PRONAT. Inicialmente restrita realidade de agricultores oriundos da Regio Sul e Sudeste do pas, essa terminologia passou a ser adotada tambm para designar um conjunto mais diversificado de atores (quilombolas, ribeirinhos, extrativistas, etc.), ainda que esses ltimos no necessariamente acionem tal categoria nas suas formas de representao. De qualquer modo, o alargamento do leque de atores e o reconhecimento progressivo das diferentes formas de viver e de produzir no campo, em um conjunto diversificado de situaes sociais e espaciais, parecenos um aspecto importante a ser resgatado (Almeida, 2006).
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te no meio rural) at ento implementadas. Ainda que tenham logrado algum dinamismo econmico em certas regies, tais polticas pouco contriburam para a resoluo dos principais obstculos conformao de um processo de desenvolvimento, como a pobreza, a fome e a permanncia de elevados ndices de desigualdade social. Por outro lado, ampliou-se a percepo de que boa parte da populao brasileira e dos municpios correspondentes possua economias que dependiam essencialmente das atividades rurais (agrcolas ou no) para a gerao de empregos e a manuteno de sua identidade e sobrevivncia, o que por si s j justificaria a implementao de aes de desenvolvimento que tivessem como recorte especfico os municpios e a populao rurais. Cresceu tambm o reconhecimento de que as reas rurais passaram por mudanas importantes nos ltimos anos, em boa parte derivadas de suas articulaes com os centros urbanos prximos e da intensificao dos processos de globalizao, que ajudaram a configurar uma nova ruralidade, formada por mltiplas articulaes intersetoriais, associada percepo de que o meio rural no mais se restringia apenas s atividades primrias (Torrens, 2007: 13; MDA, 2007). Nesse sentido, o objetivo geral do programa consistiu na construo e no desenvolvimento das capacidades locais para a articulao das polticas pblicas e dos atores sociais em torno das principais demandas e potencialidades percebidas nos territrios como obstculo ou como contribuio para seu desenvolvimento, conjugando essas aes em um plano que conformaria um projeto coletivo e negociado de desenvolvimento (o PTDRS). Sua operacionalizao se d principalmente pela formao de arenas de participao e pela seleo e articulao de projetos. A SDT entende os territrios como um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critrios multidimensionais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies e uma populao com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coeso social, cultural e territorial. Os territrios so determinados a partir da concentrao espacial de municpios cuja densidade demogrfica no seja superior a 80 hab/km2 e cuja populao seja inferior a 50.000 habitantes. Uma vez identificados, esses municpios so ordenados com base na concentrao de agricultores familiares e famlias assentadas/ acampadas em projetos de reforma agrria. So realizadas consultas e negociaes atravs dos atores sociais de cada estado, cujos resultados so submetidos apreciao do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CEDRS) respectivo (Brasil, MDA/SDT, 2005d). De uma forma geral, o novo enfoque aponta para o rompimento com a viso centralizadora dos processos de elaborao das estratgias de desenvolvimento, que as entendia como sendo fruto de uma lgica vertical e descendente (top-down) da ao do Estado em suas distintas instncias. Abandonada essa perspectiva centralizadora, a implementao de processos de desenvolvimento estar intimamente ligada adoo de estratgias integradoras e democrticas e da capacidade dessas iniciativas contarem com o envolvimento das foras sociais existentes nos territrios (Torrens, 2007: 13-6). A territorializao das estratgias e aes pblicas de desenvolvimento, portan-
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to, implica um novo enfoque para pensar o prprio processo de desenvolvimento, que no se resume apenas a uma ampliao da escala espacial de planejamento, ainda que essa mudana de escala tambm seja importante para a configurao das dinmicas de desenvolvimento rural. Isso supe pensar a prpria territorializao das aes para o desenvolvimento, bem como novas iniciativas de operacionalizao, numa perspectiva que aborda o local a partir de suas potencialidades endgenas em constante articulao e coordenao com os fluxos e as iniciativas exgenas, normalmente com relao aos ncleos urbanos e as escalas mais ampliadas. A escala em que se funda e operacionaliza o desenvolvimento ganha importncia na medida em que se percebe que a abordagem local, regional ou nacional do mesmo guarda determinadas especificidades que permitem observar processos diferenciados que no so visveis numa outra escala. Adicionalmente, essas diferentes escalas no se encontram isoladas e bem delimitadas, mas articuladas e sobrepostas. Assim, muitas estratgias dos atores locais refletem no apenas os processos decisrios no local, mas tambm so influenciadas pelos efeitos e resultados de outras decises tomadas regional ou nacionalmente, seja pela prpria articulao realizada por esses atores, seja pelos desdobramentos locais das polticas definidas em dimenses mais abrangentes (Leite et al., 2005: 3). Adicionalmente, o desenvolvimento territorial requer o planejamento e a coordenao das diferentes iniciativas pblicas, sejam elas governamentais ou no, articulando-as de maneira a mant-las coerentes com a estratgia de desenvolvimento negociada e conformada pelos diferentes atores sociais que fazem parte daquele mesmo territrio. A articulao nesse aspecto refere-se no somente ao escopo da poltica (social, econmica, ambiental), mas tambm aos diferentes atores que a implementam (sociedade civil, governo municpio, estado e federao), sendo acionadas e articuladas com o objetivo de potencializar seus resultados alcanados (Echeverri, 2007). De forma geral, no plano local as aes dos diferentes ministrios (e s vezes secretarias e agncias ligadas aos ministrios) e dos diferentes nveis de governo encontram-se bastante desarticuladas, havendo uma sobreposio de regionalizaes e a pulverizao de recursos e de polticas pblicas (Leite et.al., 2005: 18). Ao Estado cabe de uma forma geral o papel de principal animador desse processo de articulao interinstitucional visando integrao horizontal das aes governamentais com as iniciativas das organizaes da sociedade civil local e, ao mesmo tempo, verticalizao das aes prioritrias, proporcionando uma sinergia coerente e planejada entre as esferas local e extralocal e integrando as diversidades interregionais (Torrens, 2007: 17). De modo geral, a estratgia de atuao da SDT a partir do PDSTR expressa-se atravs de um processo contnuo, cclico e retroalimentador, composto basicamente por trs fases. A primeira a fase de sensibilizao, mobilizao e capacitao, onde so executadas aes voltadas para os diversos atores sociais existentes no territrio. Busca-se uma maior aproximao entre essas foras representativas, firmando-se compromissos conjuntos. A segunda fase a do processo de planificao do territrio, ou seja, o momento de tomada de decises estratgicas que definem as prioridades de interveno no territrio, com a elaborao de um diagnstico participativo e de uma viso compartilhada de futuro, a priorizao das potencialidades e dos entraves locais, a identificao
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das tendncias socioeconmicas e seus impactos para a agricultura familiar. construdo, ento, o PTDRS que visa a organizar e fomentar as habilidades e competncias de um territrio, em geral reconhecidas e que normalmente encontram-se dispersas, colocando esses atributos em operao a servio da dinamizao da economia local. E, por fim, a terceira fase a da execuo de projetos e concretizao gradual do plano, com base em instrumentos de monitoramento e de avaliao permanentes do processo. Nessa fase implementamse os investimentos em infra-estrutura e em servios pblicos, o que exige o comprometimento dos atores sociais interessados no desenvolvimento do territrio (Brasil. MDA/SDT, 2005a, 2005b, 2005c, 2005d; Torrens, 2007:19-20). De acordo com o Atlas dos Territrios de 2004, a SDT constituiu e formalizou nesse ano 99 territrios, compreendendo 1.503 municpios. A regio que possua o maior nmero de territrios era a Regio Nordeste, com 41 territrios, correspondendo a 41,41% do total e compreendendo 646 municpios da regio (abrangncia de 36,14% do total de municpios da regio). Em seguida vinham a Regio Sudeste com 17 territrios e as Regies Norte e Sul com 15 territrios cada uma. Em 2007, o nmero total de territrios aumentou para 126, compreendendo 1.917 municpios (com predomnio ainda da Regio Nordeste), numa rea correspondente a 3.477.620,70 km2, onde habitavam 39.471.849 pessoas e concentrava-se cerca de 42% da demanda social do MDA (cf. Figura 1). A constituio dos territrios rurais operou-se num ritmo intenso, com resultados bastante diferenciados em termos da consolidao dessa nova institucionalidade espacial e da definio de identidades histricas como marcos de referncia para a emergncia e criao desses espaos. Ademais, foi necessrio criar uma burocracia estatal para operar o programa, o que exigiu cuidados especiais em relao a seu recrutamento e capacitao, tendo em vista lidar adequadamente com essa nova esfera de articulao e de implementao de programas governamentais. Em 2007, no bojo da formatao do PPA 2008-2011, emerge, mantendo o carter normativo da proposio anterior, a proposta da construo dos chamados Territrios da Cidadania (Brasil.MDA/SDT, 2007), onde a exigncia de articulao de polticas pblicas (de distinta origem ministerial) na esfera territorial ganha relevo especial. Com a previso de que o programa ser implementado de forma gradual (iniciando-se com 30 territrios em 2007 at atingir 120 ao final de 2010), a identificao dos territrios que passariam a ser contabilizados como rea de atuao integral, levaria em considerao os seguintes indicadores: a) territrios com menor IDH; b) territrios com maior concentrao de beneficirios do Programa Bolsa Famlia; c) concentrao de agricultura familiar e de assentamentos da reforma agrria; d) maior concentrao de populaes quilombolas e indgenas; e) territrios com maior nmero de municpios com baixo dinamismo econmico; f) territrios com maior organizao social (capital social). O programa prev duas linhas de aes, uma voltada ao apoio atividade produtiva e a outra direcionada ao acesso a direitos e ao fortalecimento institucional, ambas orientadas tentativa de superar os gargalos existentes na articulao de polticas setoriais, prevendo para isso a conjugao dos diferentes programas em ao nesses territrios e seu acompanhamento a partir de um processo de monitoramento e de gesto de resultados, com indicadores previamente definidos.
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Figura 1:
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4.2 Evidncias e destaques na anlise do desenvolvimento territorial A criao dos territrios, de uma maneira geral, tem permitido estabelecer as condies necessrias instaurao de um incontestvel dilogo entre os diferentes atores sociais locais e, conseqentemente, um melhor gerenciamento das oposies acirradas e dos conflitos existentes entre estes atores sociais no territrio. Esse processo significou um profundo aprendizado coletivo e levou a um amadurecimento poltico dos diversos sujeitos sociais, fazendo com que pudessem conhecer melhor suas iniciativas e identificar possveis enlaces que permitem o trabalho conjunto (Bonnal e Piraux, 2007: 36 e Torrens, 2007: 82). Por outro lado, permite tambm construir e legitimar uma nova institucionalidade operacional que torna possvel discutir, comparar e selecionar projetos concretos e coletivos de desenvolvimento local, ultrapassando os interesses eleitorais ou oportunistas de alguns poderes municipais. Adiante veremos que essa reduo do poder local tem sido a causa do descontentamento e do afastamento de muitas prefeituras, o que invariavelmente dificulta o fortalecimento e a conformao de um processo de desenvolvimento territorial ampliado. Como vimos, a operacionalizao do programa d-se principalmente atravs da criao de arenas institucionais (colegiados) e da seleo e implementao de projetos (que deveriam estar articulados no PTDRS). Esses projetos visam ao fortalecimento da agricultura familiar e das instituies a ela vinculadas e podem apresentar as mais diferenciadas categorizaes (setoriais; noagrcolas; agrcolas; agrrias; ambientais; sociais; culturais; de infra-estrutura). Procuraremos brevemente analisar alguns desses projetos (ou experincias), buscando extrair dessa anlise alguns elementos que subsidiem o aprofundamento das dinmicas locais de desenvolvimento territorial. Nossa anlise tomar como referncia o documento As Boas Prticas Territoriais da SDT/MDA (Brasil, MDA/SDT, 2006) e outros relatrios que tenham como estudos de caso os territrios da SDT. As Boas Prticas Territoriais so experincias protagonizadas pelos atores sociais e governamentais dos territrios rurais que foram eleitas para apresentao no Salo Nacional dos Territrios Rurais, ocorrido em novembro de 2006. Para a seleo dessas prticas foram utilizados quatro critrios principais: abrangncia territorial; sua incluso nas pautas do colegiado territorial; sua relao com o PTDRS; e que j estivessem sendo implementadas ou em processo de implementao no territrio. No total foram selecionadas 90 boas prticas, dentre as quais 88 tiveram o apoio direto ou indireto da SDT. Ressalta que 90% das experincias ocorrem em territrios apoiados pela SDT a partir de 2003 e 2004, o que indica que a implementao de boas prticas territoriais necessita de um relativo tempo de maturao, aprimorando-se atravs de um processo de aprendizado coletivo. Destaca-se tambm como elemento central o apoio a iniciativas criadas e gestadas anteriormente pelos atores sociais locais e que j se encontravam em fase de implementao quando a SDT formalizou o seu apoio ao territrio: 29% das experincias j existiam e encontravam-se em fase de execuo (avanada ou recente) ao serem apoiadas pela poltica da Secretaria. Nessas circunstncias, as aes empreendidas pela SDT serviram como elemento catalisador de iniciativas que j envolviam algum grau de planejamento regional e de mobilizao social. Esse foi o caso do territrio do Cantuquiriguau (PR), onde a
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experincia anterior da Associao dos Municpios AM, que congrega as diferentes municipalidades da regio (20 municpios, os mesmos que conformam o territrio da SDT), funcionou como um importante suporte em termos logstico, tcnico e poltico na retomada das experincias de planejamento regional pelo PDSTR (Cazella e Brigo, 2006). Um outro exemplo do que acabamos que expor, territrio do Serid (RN) e o projeto Agncia de Desenvolvimento: instrumento de integrao de polticas pblicas. A Agncia de Desenvolvimento do Serid (ADESE) j encontrava-se em operacionalizao no momento de criao do territrio da SDT, sendo incorporada posteriormente poltica territorial. Atualmente, trata-se de uma OSCIP com o objetivo de articular, mobilizar e executar as aes previstas no Plano de Desenvolvimento Sustentvel do Serid (Brasil. MDA/SDT, 2006b). O fortalecimento de atividades tradicionais que j vinham sendo implementadas de forma autnoma no territrio tambm foi constatado no Vale do Itapecuru (MA) sob o projeto Quebradeiras de Coco de Babau: estratgia territorial para gerao de renda. A organizao das mulheres na regio data de 1998, por incentivo do Sindicato de Trabalhadores Rurais de Itapecuru Mirim. J em 2000 criada a Associao de Quebradeiras de Coco de Itapecuru Mirim. A partir do reconhecimento oficial do territrio pela SDT, com a elaborao do Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel, a atividade produtiva de quebra do coco do babau ficou definida como um eixo prioritrio de desenvolvimento econmico do territrio, incentivando a execuo e a incluso no plano de variados projetos relacionados a essa atividade (Brasil. MDA/SDT, 2006b). No territrio do Noroeste Fluminense, no Rio de Janeiro, a poltica territorial da SDT contribuiu com o fortalecimento e a consolidao do cooperativismo na regio, consolidando canais de comercializao e diferenciando a produo da agricultura familiar. A experincia, no entanto, ainda que ganhasse flego significativo com a criao do territrio, teve sua origem bem anterior implementao da poltica. Ainda em 2001, um grupo de agricultores familiares criou uma associao de apicultores, que logo se transformou numa cooperativa, a Coapivac. Em 2004, juntamente com a conquista da autorizao da Inspeo Federal para a comercializao do mel e no contexto de criao do territrio do Noroeste, o empreendimento teve o seu escopo expandido, passando a se denominar Cooperativa Regional da Agricultura Familiar e comercializando produtos das mais diversas naturezas (Brasil. MDA/SDT, 2006b). Por outro lado, no obstante a importncia do tempo de maturao e de aprendizado dos processos territoriais, 30% das experincias consideradas como boas prticas foram implementadas a partir da ao da SDT e, portanto, motivadas necessariamente pela constituio e formalizao do territrio a partir da implementao dessa poltica pblica. Nesses casos, pode-se intuir que a poltica do MDA funcionou como elemento indutor de dinmicas de planejamento e articulao poltica em locais onde praticamente inexistiam iniciativas anteriores de articulao intermunicipal. No territrio do Norte de Minas Gerais, uma das regies mais carentes do Brasil e constituinte do Semi-rido, a consolidao do territrio serviu de estmulo para a criao de uma Cmara Tcnica de Desenvolvimento Territorial (CTDT), no mbito do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel do Estado de Minas Gerais (CEDRS-MG), com o objetivo de assessorar a Plenria e
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a Secretaria Executiva do Conselho em assuntos referentes elaborao e execuo de polticas e programas voltados para o desenvolvimento territorial em Minas Gerais (Brasil. MDA/SDT, 2006b). Em Sergipe, no territrio do Alto Serto, o colegiado territorial funcionou como o estmulo necessrio para o aprofundamento de intercmbios e formao de parcerias com outras instituies, especialmente de pesquisa. A boa prtica territorial que destacamos denomina-se Campo de Experimentao da Embrapa: milho, mandioca, sorgo e feijo adaptados ao semi-rido. Com a articulao com a Embrapa, o colegiado vem conseguindo acessar e desenvolver tecnologias adaptadas ao bioma Caatinga com cultivares de ciclo curto a serem includos no Zoneamento Agrcola, necessrio para viabilizar o acesso a crdito do Pronaf e ao seguro, to importantes nesse contexto (Brasil. MDA/SDT, 2006b). Ainda que a definio de territrio no PDSTR tenha uma forte componente relacionada com o compartilhamento pelos atores sociais de uma identidade comum, apenas 5,6% das boas prticas foram efetivamente dirigidas ao reconhecimento e motivadas por algum sentimento de identidade coletiva. Destacamse aqui aquelas aes dirigidas para grupos tradicionais com forte compartilhamento de identidade e de sentimento de pertencimento, mas que normalmente encontram-se excludos dos benefcios das principais polticas pblicas. No territrio do Litoral Sul, na Bahia, essas aes so voltadas especialmente para grupos de indgenas e comunidades quilombolas. Com a implementao da abordagem territorial em 2003, o colegiado sentiu-se na obrigao de incluir em sua listagem de prioridades aes para a incluso de ndios Tupinambs, Pataxs e comunidades quilombolas que habitavam a regio. Esses grupos atualmente se fazem representar, inclusive, no colegiado territorial. Nas arenas decisrias do conselho montam-se estratgias de desenvolvimento inclusivas que levem em conta a heterogeneidade do territrio e que busquem alternativas para cada segmento. Resultou desse processo a criao de Conselhos Quilombolas (Brasil. MDA/SDT, 2006b). Da maior parte dos casos observados, entretanto, pode-se extrair que a referncia identidade, mesmo naqueles territrios considerados como bem sucedidos, parece responder mais a uma lgica de construo estratgica do que a uma realidade social comprovada, retomando nossa argumentao da primeira parte deste relatrio na qual a identidade muitas vezes fruto de uma reao a determinada ao pblica. Nesse sentido, em muitas situaes a formao da identidade territorial corresponde a uma ao coletiva estimulada e baseada nos interesses da categoria agricultura familiar, motivada pelo interesse na captao de recursos pblicos para implementar projetos em benefcio de um ou vrios agricultores familiares (Bonnal e Piraux, 2007: 39). Por outro lado, 49% das boas prticas selecionadas estavam relacionadas ao reconhecimento e identificao pelos atores sociais constituintes do territrio de alguma demanda ou potencialidade da regio. Das prticas analisadas, a maioria (45%) corresponde a aes com forte carter produtivo, especificamente agrcola, reforando o papel central que a agricultura, enquanto atividade produtiva ocupa nas economias dos municpios rurais. A anlise mais detalhada desse ponto mostra, ainda, que 17,4% dessas aes esto voltadas para o desenvolvimento e o fortalecimento de produtos tradicionais, com base em prticas tradicionais.
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Insere-se nessa categorizao a boa prtica de Organizao da Cadeia de Mandioca: construo da fecularia, do territrio do Agreste de Alagoas. Tratase de um projeto de carter territorial que nasceu da constatao de existncia de uma forte tradio na regio e de uma grande rea plantada com mandioca no territrio. Contudo, constatou-se tambm que cerca de 70% dessa mandioca era comercializada in natura, atravs de intermedirios ou atravessadores, resultando numa baixa receita para os produtores. O objetivo da construo da fecularia foi incentivar e permitir a agregao de valor produo de mandioca atravs da comercializao da fcula, secundarizando o peso do atravessador (Brasil. MDA/SDT, 2006b). No podem ser subestimadas, contudo, as prticas que realizam investimento em alternativas produtivas que se contrapem ao modelo produtivista, com destaque para produtos diferenciados, com maior valor agregado, e para prticas alternativas, como orgnicos e agroecologia. A incidncia desses projetos pode ser vista como um importante indcio de transformao em curso no meio rural, com o crescimento da questo ambiental e da preocupao com a conformao de um novo modelo de desenvolvimento menos desigual e excludente. Uma dessas experincias localiza-se em Minas Gerais, nos territrios da Serra Geral e do Alto Pardo. Trata-se do projeto da cooperativa Grande Serto: produtos agroextrativistas do Cerrado sustentvel no Programa de Aquisio de Alimentos (PAA). O projeto tem por objetivo garantir a segurana alimentar e nutricional (da sociedade local e das famlias de agricultores) por meio da utilizao de frutos prprios do Cerrado (polpa de pequi, leo de pequi, rapadurinha etc.) no incremento da merenda escolar e na alimentao de asilos, orfanatos e outras instituies. A idia preservar o bioma do Cerrado e da Caatinga e ao mesmo tempo beneficiar agricultores extrativistas. O projeto foi concebido pelo Centro de Agricultura Alternativa juntamente com os Sindicatos de Trabalhadores e outras instituies parceiras (Brasil. MDA/SDT. 2006b). No Mato Grosso, territrio Portal da Amaznia, uma das aes do colegiado territorial foi motivada pelo diagnstico de necessidade de mudana de paradigma do modelo tradicional e predatrio da agricultura, para uma nova viso de desenvolvimento sustentvel. Assim, iniciou-se a prtica de Capacitao em Desenvolvimento Territorial, Gesto Ambiental e Organizao Social. A constatao do conselho territorial de que essas aes viro a contribuir com a construo de uma nova viso de desenvolvimento rural que considere a interrelao de aspectos produtivos, ambientais, econmicos, culturais e sociais (Brasil. MDA/SDT, 2006b). Cerca de 30% das aes implementadas nesses casos visam ampliao na localidade dos servios de apoio produo (como crdito e assistncia tcnica) e dos servios de produo (como investimentos em agroindustrializao e formao de redes de comercializao). No territrio do Sudoeste Paranaense, encontramos a Rede de Cooperativas de Crdito Rural e Economia Solidria, a Cresol, que conta com a parceria de diversas instituies, bem como do colegiado territorial. Sua misso o fortalecimento e o estmulo da interao solidria entre os agricultores e agricultoras familiares atravs do crdito e da apropriao do conhecimento, visando ao desenvolvimento local sustentvel. Sua principal estratgia o fortalecimento
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da poupana e a aplicao dos recursos disponibilizados na promoo do desenvolvimento local (Brasil. MDA/SDT, 2006b). So expressivas tambm as aes cujo foco recai sobre o melhoramento e a ampliao de processos sociais e que visam, de forma variada, articulao e coordenao dos atores sociais e das polticas pblicas que incidem sobre o territrio (21%). Uma importante iniciativa nesse campo refere-se s tentativas de construo de Planos Safra territorializados. O Plano Safra Territorial um instrumento para negociao de polticas voltadas para a sustentabilidade da agricultura familiar, contribuindo para uma viso setorial descentralizada, pautada na cogesto e no desenvolvimento susutentvel. O territrio do Entorno de Manaus (AM) fez um exerccio de construo desse plano de forma participativa, contando inclusive com um Termo de Gesto Compartilhada. No Sudoeste do Paran, por sua vez, as discusses acerca do Pronaf j so antigas, datando de 2000, quando era travada entre as organizaes governamentais ou no representantes da agricultura familiar e o Banco da Amaznia. Posteriormente, o Banco do Brasil integrou-se a essa dinmica. Com o colegiado territorial essa ao ganhou flego e acabou por fortalecer os objetivos de atuao conjunta entre governo e sociedade civil, contribuindo para manter o controle social da poltica de crdito para a agricultura familiar, buscando uma maior adequao dos seus instrumentos realidade local. Observou-se, ainda, um maior acesso de produtores ao crdito por meio da desburocratizao administrativa (Brasil. MDA/SDT, 2006b). importante salientar tambm que a constituio do territrio tem se mostrado fundamental para o fortalecimento das instituies governamentais e das organizaes sociais ligadas agricultura familiar, permitindo muitas vezes a modernizao de suas estruturas fsicas e das suas condies de trabalho. No territrio do Baixo Amazonas, como fruto desse processo de fortalecimento e reestruturao das organizaes locais, tem se observado um crescente avano no envolvimento de atores no-governamentais ao longo da trajetria de implementao da poltica territorial. Nesse sentido, organizaes que representam os trabalhadores e as ONGs na regio se fortaleceram no processo e passaram a ocupar um espao crescente de coordenao, antes ocupado majoritariamente por instituies governamentais, como a SAGRI e a EMATER. No entanto, so muitos os desafios que precisam ser superados com o objetivo de avanar na consolidao de uma viso planejada de desenvolvimento territorial. Assim, muito embora haja um aumento na participao das organizaes da sociedade civil, importante destacar que invariavelmente prevalece nessas instituies uma cultura de atuao isolada, sem articulao e que em alguns momentos sobrepe a concorrncia ao em parceria. Da mesma forma, na esfera governamental, observa-se que nem sempre todos os atores se fazem presentes ou alinhados com a poltica territorial e com os processos de participao por ela estimulados. A gravidade dessa constatao se acentua quando os atores governamentais que se fazem ausentes possuem escopo de atuao diretamente ligado com questes centrais e estruturantes do desenvolvimento territorial, como a poltica ambiental e a questo fundiria. Nessa direo, ainda que o colegiado territorial do Baixo Amazonas conte com uma considervel e crescente participao de agentes governamentais e no-
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governamentais, percebe-se a ausncia das arenas decisrias de atores centrais, como o IBAMA e o INCRA (Leo, 2006). Adicionalmente, 17% das aes so voltadas ao melhoramento da oferta de servios sociais, como educao e infra-estrutura. Essas aes diregem-se capacitao dos agricultores familiares e consolidao de uma melhor infraestrutura para a realizao de suas atividades sociais e produtivas, como a reestruturao de escolas, conserto de estradas, disponibilizao de energia eltrica. No territrio da Serra da Capivara, uma das principais aes do colegiado territorial voltou-se para o fomento de educao mais contextualizada com a realidade econmica, social e ambiental do territrio. A ao denominada Educao contextualizada na Rede Pblica do Semi-rido: elaborao e distribuio de material didtico tem por objetivo a elaborao tcnica de material paradidtico a ser utilizado como suporte para uma educao contextualizada no semi-rido piauiense (Brasil. MDA/SDT, 2006b). Em 55% das boas prticas apontado algum tipo de articulao entre diferentes polticas pblicas. Assim, em 20% dessas articulaes so mencionadas mais de duas polticas pblicas articuladas, normalmente a associao do PDSTR com outros programas do MDS (CONSADs e Fome Zero), da Companhia Nacional de Abastecimento-CONAB (Programa de Aquisio de Alimentos-PAA) e do MMA (Proambiente, Agenda 21). O Pronaf citado como a principal poltica articulada em 14% das boas prticas, seguido das aes realizadas pelo Projeto Dom Helder Cmara, tambm do MDA. O PAA sozinho aparece em 8%, seguido do APL e dos Consads/Fome Zero, ambos com 6%. Esse talvez seja um dos principais desafios trazidos pela abordagem do desenvolvimento territorial. O processo de articulao de programas se torna mais complexo se levarmos em considerao que cada programa governamental antes de tudo um nicho de poder cujos responsveis pela sua criao resistem em compartilhar com outros parceiros, especialmente de outras agncias governamentais. Os atributos de status e de deciso sobre os recursos obstaculizam a articulao e assim, boa parte dos programas governamentais continua mantendo um estilo de interveno atravs de projetos pontuais, sem o compromisso com uma estratgia de articulao de mdio prazo e com a construo de um pacto territorial para o desenvolvimento (Leite et al., 2005: 53). No territrio do Portal da Amaznia, por exemplo, constata-se uma forte integrao da poltica territorial da SDT com o programa Gestar do Ministrio do Meio Ambiente, que j se fazia presente na regio no momento de implementao do PDSTR (Fonseca, 2006). A articulao entre esses dois instrumentos de polticas pblicas vem gerando resultados interessantes e importantes avanos na regio, onde a questo ambiental se faz extremamente presente. As formas de acompanhamento e de avaliao das experincias so bastante diversificadas. Essas atividades so fundamentais no processo de implementao de polticas pblicas, na medida em que permitem verificar se a ao est realmente bem estruturada e se os instrumentos que prev, ao serem aplicados na realidade, efetivamente contribuem para o alcance dos seus objetivos. Elas permitem igualmente que se detectem possveis falhas e imprecises que o processo de execuo da poltica possa apresentar, permitindo a realizao
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de correes e alteraes na operacionalizao de seus instrumentos. Procedimentos formalizados de monitoramento so apontados em 38% das experincias, sendo que em 53,8% dessas prticas as atividades de acompanhamento e avaliao so informais. De uma forma geral, quando as aes territoriais so postas em prtica, em etapas que compreendem desde a elaborao, implementao e monitoramento dessas polticas pblicas, percebe-se a conformao de uma rede de atores sociais e instituies (governamentais ou no) locais e extralocais. Essas redes so muito diversas e dependem diretamente do contexto social em que esto inseridas e da trajetria histrica do territrio em questo. Normalmente, quanto mais articulada e efetivamente embebida nos objetivos compartilhados pelos atores sociais e instituies que dela fazem parte for essa rede, maior ser a capacidade dessa poltica pblica alcanar os objetivos a que se prope e de responder aos desafios e obstculos que o processo de implementao poder apresentar. Adicionalmente, quanto mais extensa e diversificada se apresentar essa rede, maior ser a complexidade de operacionalizao dessa poltica e, por outro lado, maior ser a sua capilaridade e representatividade e, portanto, mais elevada a amplitude dos seus resultados. Uma parte considervel das boas prticas analisadas (44%) articula instituies governamentais das trs esferas de governo (municipal, estadual e federal) e organizaes da sociedade civil normalmente ligadas representao dos interesses da agricultura familiar. Contudo, chama ateno a participao de redes mais diversificadas e que compreendem, alm dos atores anteriormente citados, organizaes internacionais como ONGs ou institutos voltados para o desenvolvimento e universidades (13,6%). Em suma, da anlise das boas prticas territoriais podemos concluir que o apoio da SDT por meio do PDSTR contribuiu, num primeiro momento, para o fortalecimento de prticas voltadas para o desenvolvimento que j vinham sendo experimentadas em municpios que passaram a fazer parte de territrios rurais. Por outro lado, naqueles municpios onde no havia nenhuma iniciativa anterior registrada, a poltica territorial funcionou como um primeiro estmulo articulao e mobilizao dos atores sociais locais e para a implementao de aes conjuntas. A identidade, em princpio, no apontada como o principal fator aglutinador e de estmulo ao coletiva dos atores sociais do territrio. Usualmente, maior prioridade explicativa dada s possibilidades de articulao dos atores em torno de uma poltica pblica ou da identificao de demandas e de potencialidades nos territrios. Finalmente, ainda que boa parte das aes implementadas tenha uma base setorial e agrcola forte, chama ateno a crescente participao daquelas aes que buscam desenvolver e fortalecer atividades agrcolas alternativas aos processos produtivos tradicionais e que possuem um maior componente ambiental e de sustentabilidade. 4.3 Obstculos e desafios ao processo de territorializao Como se trata de um processo recente de construo de uma alternativa de articulao institucional e de integrao de polticas pblicas realizado num contexto at h pouco tempo marcado pela centralizao do processo de planejamento das aes de desenvolvimento, os percalos iniciais na implementao dessas iniciativas so enormes e de diferentes naturezas. Com base em
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levantamento bibliogrfico, procuraremos fazer aqui um apanhado dos principais entraves que a conformao dos territrios da SDT vem encontrando na prtica e que muitas vezes funcionam como fator limitador para o avano do processo de desenvolvimento territorial. importante destacar, antes de iniciarmos a anlise, que no pretendemos esgotar a discusso a respeito dos desafios que a implementao de uma poltica de desenvolvimento territorial encontra no Brasil, mas meramente apontar alguns casos mais recorrentes e comuns. Por outro lado, tambm no queremos afirmar que todos os territrios rurais no momento da implantao da poltica da SDT viro a apresentar, necessariamente, todos esses elementos. Como j mencionamos anteriormente, a dinmica socioeconmica e poltica em cada territrio ser, provavelmente, diferenciada e especfica, tendo em vista as caractersticas prprias do territrio e as particularidades de sua trajetria de constituio (social, econmica, poltica, cultural, ambiental). Assim dificilmente a poltica territorial poder contar com frmulas ou leis gerais que possam ser aplicadas sem distino em todos os territrios. Esse reconhecimento, entretanto, no reduz a importncia de uma anlise que busque tirar lies e aprender com os casos pesquisados. Dividimos essa empreitada em 16 tpicos que apresentaremos a seguir. i) A complexidade da transio do municpio para o territrio: at 2002, como vimos, os recursos do Pronaf Infra-estrutura eram geridos quase que exclusivamente pela administrao municipal e pela Emater. Sua dinmica era focada no desenvolvimento municipal. Em boa parte dos casos, ainda que os CMDRS estivessem formalizados, a capacidade de influncia dos representantes das entidades da sociedade civil nesses conselhos era restrita. No entanto, mesmo subordinados ao poder local, vrios CMDRS representaram um avano na forma de representao dos interesses das comunidades, das associaes e dos grupos de produtores, permitindo uma maior capilaridade no processo (Leite et al., 2007). A nova institucionalidade poltica estabelecida (o territrio) pela poltica da SDT leva a que essa incipiente capilaridade seja fragilizada ou dissolvida e substituda por estruturas de representao de carter regional, o que acabou provocando um distanciamento entre os colegiados territoriais e os conselhos municipais, fazendo emergir um primeiro obstculo para o fortalecimento de processos de gesto democrtica de aes voltadas para o desenvolvimento local. Adicionalmente, as novas regras determinam que os recursos do territrio sejam determinados pela articulao de um grupo de municpios que compartilhem identidade comum e que estejam movidos por uma estratgia de ao conjunta. Essa mudana na lgica gerou um descontentamento generalizado entre os prefeitos municipais, pois nessa nova modalidade a viso municipalizada do processo substituda pela abordagem territorial. Os projetos por sua vez no so mais elaborados tendo em vista os agricultores familiares do municpio, mas planejados para atender as demandas de uma base geogrfica ampliada. Isso acaba por exigir dos representantes do territrio, dentre eles os governamentais, uma capacidade de discusso e de negociao de propostas com um conjunto mais diversificado de atores. Essa tendncia de ruptura com o clientelismo poltico das prefeituras facilmente identificada no territrio do Cariri (PB). Segundo entrevistas realizadas junto s principais lideranas locais, a criao do Frum Territorial permitiu que
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se rompesse com o poder excessivo dos prefeitos na execuo dos projetos antes financiados pelo Pronaf Infra-Estrutura. No quadro anterior, os projetos obedeciam uma lgica de cima para baixo (top-down), uma vez que os recursos eram dirigidos diretamente para o municpio e as iniciativas para o desenvolvimento econmico eram geralmente articuladas pelo prefeito e outros polticos, nem sempre satisfazendo s reais necessidades das populaes locais. As conseqncias mais visveis desse perodo so a construo de elefantes brancos, sem utilidade para o desenvolvimento territorial e o grande nmero de obras paralizadas ou sem funo nos municpios (Andrade e Yamamoto, 2006). No entanto, destaca-se aqui o que Andrade e Yamamoto (2006) denominam de paradoxo aparente ou verdadeiro inerente ao processo de desenvolvimento territorial no Cariri. Ainda que a criao do Frum territorial tenha sido central na ampliao do dilogo no nvel do territrio, grande parte do sucesso do colegiado territorial nessa regio est atrelada participao direta ou indireta que os prefeitos da regio tm nessa estrutura. No so raros os casos, um deles o Cariri, em que so as prefeituras que viabilizam a participao da sociedade civil, cedendo espaos e garantindo o transporte para as reunies do Frum. O paradoxo assim consiste no fato de que os prefeitos esto mais organizados que a sociedade civil, que precisa deles para se organizar, mas que ao mesmo tempo os v como uma ameaa potencial, pois a falta de estruturas que garantam a participao autnoma dos agricultores e a dependncia das prefeituras pode ampliar o risco de cooptao (Andrade e Yamamoto, 2006). Essa mudana de foco introduz, por sua vez, novas possibilidades para a viabilizao dos recursos pblicos (Torrens, 2007: 44-5). No entanto, ainda relativamente anacrnica a forma de repasse dos recursos financeiros. Enquanto aqueles relativos s atividades de custeio podem assumir claramente uma perspectiva territorial, sendo executados em aes com essa abrangncia, os valores destinados aos gastos em investimento devem obedecer a institucionalidade convencional (municpios e/ou estados), o que gera alguma assimetria entre esses dois movimentos (Sabourin, 2007). No territrio do Cariri (PB) essa contradio latente, indicando que a forma de operacionalizao dos recursos na poltica territorial apresenta paradoxos que precisam ser resolvidos, mas muito bem articulados, uma vez que envolve questes econmicas, sociais, mas principalmente, polticas. Em boa parte das situaes, alguns projetos territoriais aprovados dependem de estruturas e de mecanismos de cunho territorial, mas seu financiamento acaba sempre recaindo sob o poder das prefeituras. Por conta disso, haveria prefeituras enfrentando dificuldades em operacionalizar os projetos aprovados por serem impedidas de processar transferncias de recursos a outros municpios para as despesas correntes, contrariando a ptica territorial (Andrade e Yamamoto, 2006). Em muitos territrios percebe-se uma resistncia significativa da prefeitura em realizar trabalhos que ultrapassem o mbito municipal, o que se revela um dos principais entraves para o avano do desenvolvimento territorial. A prdisposio das prefeituras para atuarem e planejarem em conjunto, pensando o territrio, central para a ampliao da representatividade e para uma maior capilaridade do processo, reduzindo em parte a margem de excluso de grupos sociais do processo de participao.
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ii) Distores nos processos de constituio dos territrios: em alguns casos, chamada a ateno para possveis distores na delimitao do territrio e na escolha dos municpios que dele faro parte. Muitas vezes, municpios que no guardam qualquer semelhana com os demais, tanto do ponto de vista das atividades econmicas quanto dos valores culturais e sociais ou dos instrumentos de planejamento (governamentais ou no) j postos em prtica, foram a ele agregados por razes de ordem meramente poltica. Por outro lado, percebe-se a excluso de outros municpios semelhantes em virtude da fragilidade das foras sociais e dos prprios prefeitos (Lopes e Costa, 2006: 7). Minoritrios so os casos onde o territrio criado pela SDT j compartilhava anteriormente de um sentimento de pertencimento ou de identidade, como pode ser observado no territrio do Sisal e no do Velho Chico, ambos na Bahia. Um caso ilustrativo de distores na conformao do territrio diz respeito ao processo de subregionalizao implementado no planalto catarinense. No momento de constituio e delimitao dos territrios do estado do Paran, tanto os atores sociais quanto governamentais optaram por englobar o mximo de municpios valorizar as identidades histricas e socioculturais da regio. Destaca-se que nessa ocasio estava sendo implementado pelo governo estadual um processo de descentralizao administrativa que constituiu na criao de 30 Secretarias de Desenvolvimento Regional (SDR) que foi deixado em segundo plano pelo PDSTR. Em diversas situaes, juntou-se mais de duas SDRs para se constituir um territrio e no caso do planalto catarinense, quatro SDRs. interessante ressaltar que atualmente essa unidade de planejamento (SDR) parece ter sido internalizada pelo CIAT do territrio do planalto catarinense, sendo causa de muitos conflitos quando se discute o destino dos recursos a serem aplicados em cada SDR, no mbito do territrio. Alm das diferenas culturais, ambientais e econmicas que dificultam o fortalecimento de uma identidade territorial, constata-se atualmente no Paran que significativas iniciativas com propsitos similares poltica do MDA esto ocorrendo de forma paralela e que no foram consideradas por essa poltica, o que tem conseqncias na consolidao de um processo de convergncia dessas aes em direo ao desenvolvimento territorial (Cazella e Brigo, 2006). Caso semelhante apontado no Agreste de Alagoas, onde no processo de delimitao da rea geogrfica que hoje reconhecida com territrio da SDT, municpios que no guardam qualquer semelhana com os demais, tanto de ponto de vista das atividades econmicas como dos valores culturais e sociais, foram agregados por razes diversas. Essa anomalia territorial, ainda que no impossibilite a constituio e materializao do colegiado territorial, constitui um dos principais obstculos do ponto de vista da coeso dos atores sociais e da constituio de uma identidade territorial (Lopes e Costa, 2006). No territrio do Cariri (PB), encontramos uma situao particular. Sua articulao territorial, ao contrrio de situaes mais recorrentes, no se iniciou com a chegada da SDT e a instalao do colegiado territorial. Antes disso, a regio j se articulava e se autoreconhecia como constituinte de uma identidade coletiva (sentimento de pertencimento) que se refletia no campo cultural (com festas e tradies como a Festa do Bode Rei), poltico (existncia de associaes como Associao dos Municpios do Cariri e Agreste Parabano e que acabou com a elaborao de um pacto Pacto Novo Cariri com o objetivo de discutir e resolver os problemas do territrio, ampliando o dilogo entre governo e socieda-
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de civil). Assim, no momento de implementao da poltica territorial, essa identidade foi respeitada, ainda que o territrio apresentasse uma rea geogrfica muito extensa, gerando impactos nos processos de gesto e operacionalizao da poltica territorial. Atualmente, a discusso no territrio do Cariri avana na direo oposta da preocupao com a manuteno de uma identidade. Ainda que apresente um forte sentimento de identidade, o colegiado encontra-se dividido, onde parte expressiva de seus componentes reivindica a repartio do territrio em dois, devido sua grande extenso geogrfica. No fundo o que motiva a proposta de diviso operacional, relacionando-se questo da logstica e distribuio de recursos. Contudo, a diviso ainda enfrenta fortes oposies, pois ao se considerar que o Cariri um s (identidade), se questiona se haveria realmente a necessidade de dividir o territrio artificialmente em funo da formatao operacional da poltica federal, ou se isso no seria um contrasenso (Andrade e Yamamoto, 2006). iii) Superposio de polticas e de territrios: os territrios so muitas vezes fruto da implementao espacial de determinadas polticas pblicas (governamentais ou no). Em alguns lugares, perceptvel um processo de superposio de territrios, cada qual correspondendo a uma determinada ao pblica, e que nem sempre so articulados ou coordenados, ou seja, no estabelecem dilogo uns com os outros. Esse processo pode gerar o esvaziamento dos espaos de participao e a perda de fora da participao social, na medida em que confunde as pessoas, implica dispndio de recursos (alimentao, estadia, transporte, alocao de funcionrios etc), e leva perda de eficincia nas aes implementadas, pois muitas vezes projetos que tm objetivos e instrumentos comuns no dialogam (ou so at mesmo conflitantes). Como exemplo dessas diferentes territorializaes podemos citar os CMDRS, os atuais colegiados ou fruns rurais, os APLs, os CONSADs, os territrios das Bacias Hidrogrficas, os plos do programa de biodiesel, alm de outros programas, alguns criados por governos estaduais (Couto e Rocha, 2006: 9). No territrio do Vale do Ribeira (SP) temos um quadro interessante que bem pode ilustrar esses processos descontnuos e assimtricos. Desde os primeiros momentos de articulao desse colegiado territorial, procurou-se articular essa poltica quelas operacionalizadas por outros ministrios, como o Consad do MDS e a Agenda 21 do MMA. Assim, optou-se pela constituio de apenas um colegiado que seria ento responsvel pela operacionalizao (e, portanto, articulao) dessas trs polticas, o que constitua por si s um significativo avano no processo de articulao de polticas pblicas e retomada do planejamento regional. No entanto, por outro lado, nesse mesmo momento havia outras iniciativas em curso no respectivo territrio e com objetivos similares que foram de certa forma subestimadas, como a Agncia de Desenvolvimento local, as associaes de prefeitos, o Comit de Gesto de Recursos Hdricos, e a Agncia da Mesorregio, esta ltima tambm recentemente criada e responsvel pela gesto das polticas do Ministrio da Integrao Nacional (Favareto e Schrder, 2006). iv) Elementos de participao, conflitos e representatividade: Muitas vezes, a herana da cultura poltica manifestada na centralizao dos processos de tomada de deciso e no autoritarismo e/ou clientelismo das relaes, constitui-se num obstculo central para a conformao de um ambiente institucional que seja capaz de planejar o desenvolvimento territorial, coordenando e integrando
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uma diversidade de atores sociais e aes estratgicas e projetos especficos. Dessa forma, privilegiam-se os segmentos mais favorecidos, criando-se distores nos objetivos da poltica, descontinuidade de aes e a centralizao das decises em poucos agentes. Muitas dessas antigas prticas no foram eliminadas e so transpostas para os territrios, segregando municpios e grupos sociais que no tm fora representativa (Couto e Rocha, 2006: 9). Ainda que na maior parte dos casos os colegiados territoriais contem com a participao paritria de instituies governamentais e no-governamentais, de forma geral eles ainda se apresentam como uma instncia de representao limitada a atores sociais constituintes de um grupo articulado em torno de posies e interesses relativamente prximos. Nesse contexto, o risco de apropriao da poltica por esse grupo grande. O recorte institucional com o perfil restrito agricultura familiar tem impedido que outros atores sociais tambm interessados na construo de uma estratgia territorial de desenvolvimento rural venham a contribuir politicamente para esse processo, como o caso da maior parte das instituies ligadas defesa dos interesses das atividades noagrcolas e os representantes do empresariado local, ainda que este seja um ponto polmico e conflitivo, como sublinhamos no incio desse texto. Nesse sentido, importante destacar que medida que se amplie a diversidade de atores sociais envolvidos na discusso do territrio, tende a ampliar-se tambm a quantidade e a profundidade dos conflitos. No entanto, o embate de opinies e de posies e a resoluo (nem sempre possvel) dos conflitos uma etapa constituinte e intransfervel do processo participativo, e refora a importncia de que sejam previstos e garantidos mecanismos de incentivo participao, que assegurem a representatividade dos grupos sociais e a transparncia dos processos decisrios. Em parte considervel dos processos de ampliao da participao em polticas pblicas, o conflito subestimado ou evitado como forma de se preservar a harmonia entre os diferentes grupos que compem a arena decisria e, portanto, a sua estabilidade poltica, como ressaltamos em sees anteriores desse documento. Entretanto, importante ter em mente que os conflitos so constituintes e inerentes a processos de ampliao dos canais de participao na elaborao e operacionalizao das polticas pblicas. No territrio da Serra do Brigadeiro (MG), com o objetivo de minimizar os conflitos, sob pena de desanimar as lideranas constituintes do frum, foram definidos critrios de priorizao dos projetos e de definio das entidades executoras. A estratgia de utilizar a partilha de recursos como forma de resoluo de conflitos, ainda que conte com uma forte preocupao dos atores em atribuir critrios negociados para tal partilha, tem por conseqncia o bloqueio de constituio de um processo de aplicao dos recursos a partir de uma viso estratgica do planejamento territorial (Favareto e Schrder, 2006). O territrio Estrada de Ferro (GO), nesse aspecto, tambm guarda uma peculiaridade na forma de interao entre os agricultores familiares e os grandes produtores de gros e leite da regio. Os rgos representativos desses dois segmentos, normalmente detentores de interesses diferenciados, pouco concorrem entre si, formando um arranjo institucional de baixa conflitualidade. Geralmente unem esforos em prol de temas mais pragmticos, menos inovativos, com foco na produo agrcola. H um consenso no territrio sobre a necessidade de fortalecimento da agricultura familiar a partir da diversificao produti-
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va, da ampliao da qualidade e de abertura de novos canais de comercializao, com o objetivo de ampliar a renda e dinamizar as economias locais (Brasil. MDA/SDT, 2007). Contudo, o reconhecimento e o enfrentamento dos conflitos, mesmo aqueles existentes no interior dos grupos alinhados com os interesses da agricultura familiar, constitui elemento fundamental. A eliminao do conflito, muitas vezes, bloqueia o surgimento de novas dinmicas territoriais e compromete a ampliao dos canais democrticos de participao, na medida em que tende a privilegiar aqueles grupos sociais que possuem posio privilegiada na estrutura de poder local. Da a importncia de que sejam implementados esforos contnuos no enfrentamento dos conflitos e na busca de pactos ou consensos, mesmo que temporrios, que contemplem de forma democrtica todos (ou parte) dos interesses dos segmentos que constituem a sociedade local. Relevante considerar que a diferena no grau de representatividade dos variados atores, normalmente variando de acordo com o poder, a capacidade de articulao poltica e o conhecimento do funcionamento dos processos burocrticos de acesso a recursos pblicos pode vir a gerar formas diferenciadas de participao e de interveno desses diferentes grupos sociais e produzir distores na aplicao dos recursos disponibilizados em nvel territorial. Isso faz com que se consolidem no interior do territrio grupos distintos com maior ou menor grau de poder (Couto e Rocha, 2006: 11). Assim, no caso do Planalto Catarinense, ainda que boa parte dos componentes do conselho afirme que procuram fomentar aquelas atividades consideradas fundamentais para o fortalecimento econmico da parcela excluda da populao rural, isso no sempre comprovado na prtica. Diversos estudos realizados em Santa Catarina revelam que a maior parte dos recursos financeiros aplicados na regio (de vrias polticas, desde o antigo Pronaf Infra-Estrutura at o Consad) acabam privilegiando as camadas dos agricultores familiares de porte econmico intermedirio, segmento que embora apresente deficincias em suas condies de vida e nas estruturas produtivas, no constitui a parcela mais excluda da populao rural. No planalto catarinense, as famlias mais pobres e desorganizadas da sociedade civil tm no trabalho sazonal e precrio sua principal estratgia de reproduo social, o que se d no mercado informal e estas dificilmente so englobadas nos projetos dos conselhos territoriais (Cazella e Brigo, 2006) . No territrio do Vale do Ribeira (SP) tambm pode-se reconhecer que parte considervel e importante da sociedade local encontra-se excluda das discusses territoriais. Nesse colegiado a agricultura familiar est bem representada na estrutura reconhecida como colegiado territorial pela SDT, uma vez que metade das cadeiras so atribudas a essa categoria. Contudo, ressalta-se que encontram-se ausentes outros importantes setores da sociedade local (como o empresariado e suas organizaes), bem como os segmentos mais pobres da agricultura familiar (como aqueles dos municpios mais distantes e onde se concentram os piores indicadores econmicos e sociais) e o poder pblico estadual, a quem cabe o tratamento de parte dos entraves fundamentais ao desenvolvimento regional, como a definio dos direitos de propriedade em torno do enorme volume de terras sem titulao (Favareto e Schrder, 2006). Contudo, no pode-se deixar de reconhecer o xito que a poltica da SDT lo-
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grou na ampliao da visibilidade de certos grupos sociais (particularmente aqueles que j encontravam-se organizados em entidades de representao) que at ento no eram ou eram considerados apenas marginalmente nos processos de desenvolvimento territorial. Os investimentos realizados em capacitao de lideranas e nas atividades de mobilizao contriburam com a ampliao dos canais de acesso informao. Adicionalmente, a poltica territorial conferiu o efetivo reconhecimento dessas populaes como pblico estratgico para o desenvolvimento territorial, tornando-os mais visveis e elevando seu capital poltico, uma vez que tornam-se mais capazes de influenciar a conduo das polticas de desenvolvimento (Favareto e Schrder, 2006). v) Condicionantes da participao e capacitao de lideranas e o risco de esvaziamento das diferentes arenas de participao existentes no nvel do territrio: No obstante o esforo dos articuladores territoriais, as reunies do colegiado territorial esto muitas vezes esvaziadas, a participao efetiva e regular ficando restrita a nmero reduzido de seus integrantes. Os motivos para isso vo desde razes mais diretas, como a impossibilidade de participao de algumas organizaes pela falta de recursos financeiros (especialmente as representantes daqueles grupos sociais mais carentes), at questes mais complexas, como a ocorrncia de disputas internas entre os representantes de diferentes segmentos sociais (Lopes e Costa, 2006:14). No territrio do Cariri (PB), a sobrecarga das lideranas locais nas dinmicas territoriais, gerando o esvaziamento das reunies, clara. O Ncleo Tcnico responsvel por coordenar e articular atores e instituies no processo de desenvolvimento territorial foi dividido em nove Cmaras Temticas que buscam abarcar todas as reas de ao prioritrias identificadas no territrio. Assim, se por um lado as Comisses permitiram ampliar a possibilidade de participao na discusso dos projetos, elas acabaram agravando a sobrecarga de reunies e encontros do territrio. Em virtude disso, os integrantes do Frum esto sempre atribulados, pois alm de integrarem as suas instncias no colegiado, geralmente ocupam tambm posies de responsabilidade em suas organizaes de origem. Muitos reclamam que h reunies demais e que faltaria objetividade nos encontros e muitos atrasos (Andrade e Yamamoto, 2006). Por fim, destaca-se a importncia de que os representantes que ocupam cadeiras no colegiado territorial sejam efetivamente legitimados e reconhecidos em suas bases como porta-vozes de seus interesses nas discusses territoriais. Na maioria dos territrios, os conselhos e os fruns do meio rural so ocupados pelos dirigentes formais e no por representantes eleitos pelas bases, o que pode ter reflexos negativos na capacidade efetiva de defesa dos interesses de classe (Lopes e Costa, 2006: 16). No caso do territrio do Alto Acre (AAC), Fonseca (2006) cunha isto de relao endogmica entre movimentos sociais e governo. Em outras palavras, trata-se de se questionar at que ponto os representantes das entidades constituintes do conselho realmente so legtimos ou reais representantes da sua base de origem. A anlise dos processos em andamento no AAC aponta que h um gap entre as lideranas presentes nos conselhos e a base dos movimentos. Situao semelhante d-se no territrio do Portal da Amaznia (Fonseca, 2006).
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vi) A fragilidade das estruturas do Estado: um obstculo freqentemente percebido est relacionado fragilidade das estruturas institucionais disponveis nas trs esferas de governo e que se refletem diretamente na capacidade de atendimento das demandas da agricultura familiar e do desenvolvimento rural. So referidas aqui, em particular, as deficincias da SDT e das instituies governamentais responsveis pelos servios pblicos de assistncia tcnica e de extenso rural para contribuir de forma contnua no processo de assessoria, negociao entre os atores sociais, planejamento, monitoramento e avaliao das aes desenvolvidas em cada territrio. Em particular so destacadas a falta de profissionais qualificados para atuar de acordo com os princpios da sustentabilidade e a ausncia de infra-estrutura fsica e de recursos financeiros necessrios para fornecer s populaes rurais os servios pblicos essenciais (Torrens, 2007: 85). Confirmando essa constatao, destacamos anlises realizadas na Serra do Brigadeiro (MG) e Vale da Ribeira (SP) e que constatam que a nova viso do desenvolvimento rural se institui nesses territrios, juntamente com a poltica da SDT, com fora suficiente para reorientar o discurso e o desenho das novas polticas e programas. Contudo, destaca-se que esse processo de ruptura com antigas ferramentas conceituais e metodolgicas no se faz acompanhado da criao de novas instituies capazes de sustentar esse novo caminho. Assim, o que parece estar ocorrendo o que Favareto (2006) denomina de incorporao por adio de novos temas, ou seja a incorporao de velhos valores e prticas, sob nova roupagem. Nesse sentido, realizar correes de rumo constitui o principal desafio para os prximos anos (Favareto e Schrder, 2006). vii) Adaptao de ferramentas conceituais e metodolgicas: a capacidade das organizaes, governamentais ou no, de forjar ferramentas conceituais e metodolgicas para intervir estrategicamente sobre as distintas dimenses da realidade ainda limitada e precisa ser valorizada de forma sistemtica, de modo que avancem em sua autonomia e independncia. Essa limitao contribui para o reforo de uma viso fundamentalmente unidimensional de desenvolvimento, ou seja, uma concepo baseada quase que exclusivamente na dimenso econmica ou mais precisamente na produo agrcola realizada pela agricultura familiar. Ainda que em muitos territrios haja a preocupao dos rgos colegiados em estimular projetos inovadores, o grosso das aes efetivamente aplicadas volta-se ao reforo das aes e atividades tradicionais da regio que estejam enfrentando dificuldades, mesmo que conjunturais. Nessa direo, no territrio do Vale do Ribeira (SP), ainda se faz presente no frum uma viso predominantemente setorial, reforada pela prpria composio do frum, limitada s organizaes da agricultura familiar. Assim, o conjunto de projetos aprovados pelo colegiado no se conforma em projetos verdadeiramente territoriais, mas em proposies relacionadas s atividades primrias que ainda guardam um forte vis municipal. Outro desafio a ser apontado corresponde enorme dificuldade encontrada na proposio e no surgimento de idias e projetos inovadores que obedeam ao mesmo tempo a critrios tcnicos de planejamento e viabilidade. Contudo, a observao da trajetria do colegiado territorial demonstra que o constante processo de implementao das aes territoriais e a utilizao de mecanismos de aperfeioamento, esto caminhando para impor novos parmetros s proposies dos agentes locais e, por este caminho, favorecer uma alocao mais eficiente dos recursos e fo-
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mentar um interessante processo de aprendizado coletivo (Favareto e Schrder, 2006). viii) A conservao do carter setorial (produtivo) do PTDRS: os planos, elaborados com base num processo consultivo normalmente possuem um forte carter setorial e produtivo, com foco no desenvolvimento do territrio da agricultura familiar e no no desenvolvimento territorial em sua amplitude. Ainda que na maior parte das vezes seja ressaltada a necessidade de implementao de uma viso multidimensional do desenvolvimento territorial, fica clara a estratgia que prioriza as aes para o desenvolvimento rural com nfase na agricultura familiar, especialmente em sua funo produtiva, deixando de lado suas demais funes no produtivas (preservao ambiental, manuteno do tecido social), bem como as demais atividades rurais no-agrcolas. Nesse sentido, alguns atores sociais envolvidos com a implementao da poltica territorial da SDT questionam o modelo operacional adotado pelo MDA como um dos principais fatores que obstaculizam o avano na intersetorialidade. As dvidas, muito levantadas na anlise do territrio do Cantuquiriguau (PR), recaem sobre a estratgia de se apoiar o desenvolvimento territorial pela entrada de fomento a projetos ligados infra-estrutura produtiva do setor primrio. Segundo o persidente do Condetec, em sua entrevista, o conselho foi obrigado a assumir os contornos de um novo organismo de desenvolvimento agropecurio: como o MDA acenou com a possibilidade de recursos, a atuao do conselho foi muito ligada agricultura, o que acabou reduzindo os esforos para gerar aternativas fora do setor primrio. E isso se reflete tambm nos planos que so elaborados (Cazella e Brigo, 2006). No territrio do Mdio Alto Uruguai (RS) a nfase no carter produtivo agrcola do plano territorial foi a sada utilizada pelo conselho territorial para eliminar, ou reduzir, os conflitos. Nesse territrio buscou-se o consenso atravs do apoio a aes que visavam ao aperfeioamento dos processos de organizao formal e de capacitao dos agricultores e a (re)estruturao das estruturas de agroindstria familiar. Muito embora essa estratgia represente um significativo impulso nas questes operacionais do colegiado, na medida em que suaviza os conflitos e as brigas, importante salientar que ele funciona, por outro lado, como um grande obstculo elaborao de estratgias e projetos inovadores e criativos (Brasil. MDA/SDT, 2007). ix) Deficincias na base informacional: os colegiados e as comisses, em grande medida, parecem tomar suas decises sobre os projetos a serem implementados nesses territrios apoiados em um conjunto de informaes sobre a situao da agricultura e dos agricultores que de certo modo no se mostra suficiente para embasar uma boa tomada de deciso. Adicionalmente, o diagnstico e os estudos propositivos que precedem a elaborao do PTDRS carecem de maior aprofundamento e consistncia. Geralmente so meramente descritivos, com dados defasados e pouco analticos, fornecendo um panorama incompleto e superficial da realidade estudada, o que dificulta a formulao de projetos com maior abrangncia e impacto para os territrios (Lopes e Costa, 2006: 20). Como uma ilustrao do que acabamos de apontar, no territrio do planalto catarinense, a dificuldade de se construir o PDTRS deriva em primeiro lugar do fato do territrio definido englobar uma extenso com acentuadas diferenas
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sub-regionais. Em segundo lugar, apontam a carncia de anlises abrangentes sobre as dinmicas produtivas da regio que subsidiem o plano. Os diagnsticos e informaes utilizadas pelas organizaes e ncleo tcnico do CIAT se pautam em estudos que contemplam apenas parte do territrio ou que possuem um carter essencialmente setorial ou sob o enfoque de cadeias produtivas. Para dificultar ainda mais a elaborao do PTDRS, nem mesmo o estudo propositivo encomendado pelo MDA at aquele momento havia sido concludo (Cazella e Brigo, 2006). Importantes crticas tambm so feitas com relao ao processo de elaborao do PTDRS do territrio do Vale do Ribeira (SP) e sua capacidade de ganhar status de um dispositivo de planejamento estratgico do desenvolvimento regional. Em primeiro lugar, importante destacar que esse mesmo processo tem obtido xito na direo de possibilitar uma maior publicizao dos debates sobre o desenvolvimento regional. Por outro lado, alguns elementos observados colocam em dvida a qualidade do PTDRS. Contata-se que a realizao do diagnstico, que consumiu boa parte dos esforos realizados at agora, no logrou ir alm de um bom apanhado de dados estatsticos, sem chegar entretanto a uma sntese de problemas estruturais capazes de orientar investimentos polticos e financeiros futuros. Os debates e as reunies pblicas no conseguiram ir alm do rol de organizaes que tradicionalmente participam do frum. E, por fim, h uma ntida dificuldade em envolver o poder pblico, sobretudo as instncias do governo estadual, que atualmente parecem concentrar seus esforos na estruturao de um frum distinto e paralelo, mas com as mesmas atribuies do territorial (Favareto e Schrder, 2006). x) Os projetos implementados e a pulverizao de recursos: o desafio central do desenvolvimento territorial na abordagem da SDT a operacionalizao do PTDRS, ou seja, a sua efetiva transformao em projetos viveis que garantam a sustentabilidade do processo de desenvolvimento, que integrem diferentes atores sociais e que articulem um conjunto de polticas pblicas na sua construo. O processo de desenvolvimento que vem sendo fomentado pela SDT nos territrios carece de uma melhor amarrao de suas estruturas operacionais de modo a evitar que as aes territoriais sejam encaminhadas de forma aleatria, apenas para resolver problemas conjunturais, sem qualquer integrao com um plano de desenvolvimento que as articulem (Lopes e Costa, 2006: 19). O procedimento normal de aprovao dos projetos inicia-se com a elaborao do projeto pela instituio ou organizao social proponente (ou por um grupo de entidades) que fazem parte do territrio. Em seguida, numa reunio do grupo gestor ou do colegiado, os projetos pleiteiam o acesso aos recursos do PDSTR. Antes de serem encaminhados para o conselho estadual essas propostas so discutidas e hierarquizadas, recebendo uma priorizao. Os projetos so ento enviados ao conselho estadual, onde so avaliados e aceitos ou no. Em geral no momento de apresentao, discusso e negociao dos projetos que ocorre uma participao mais intensa de diversas organizaes e instituies. No entanto, a ausncia de uma dinmica prpria e comum a todos os atores implica que essas propostas dificilmente sejam articuladas entre si, de forma que os projetos continuam a ser elaborados de forma isolada. Essa construo individualizada dificulta o avano em direo integrao do con-
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junto das aes projetadas. Na maioria dos casos, os projetos possuem um formato mais de lista de compras do que de promotores de desenvolvimento, repetindo experincia anterior do Pronaf Infra-estrutura (Favareto e Demarco, 2004). Os municpios tendem a apresentar no frum uma listagem de reivindicaes de infra-estrutura e de servios que se referem exclusivamente s suas necessidades individuais, guardando pouca coerncia interna do ponto de vista terrritorial e com impactos limitados sobre a vida social local (Lopes e Costa, 2006: 21). O caso do Vale do Ribeira (SP) nos traz uma interessante constatao, posto que nos mecanismos de seleo e aprovao de projetos prevalece sobremaneira uma lgica da acomodao de interesses. Nesse conselho os recursos so pulverizados em diversas iniciativas e os projetos so apoiados tendo por base a credibilidade e o peso poltico de quem prope e no pela comprovao de sua viabilidade ou por um carter inovador. No entanto, por ouro lado, a anlise dos processos de discusso e aprovao dos projetos no frum territorial aponta para um significativo processo de aprendizado coletivo. Os esforos implementados em direo garantia de uma maior transparncia e participao na gesto do programa tm levado a uma mudana progressiva no perfil dos projetos apresentados, que atualmente se aproximam mais dos interesses de grupos de agricultores, e afastam-se daqueles mais tradicionais voltados para a mera aquisio de mquinas e veculos para as prefeituras. Uma das conseqncias da tradicional falta de articulao entre os projetos e da falta do elemento inovao est relacionada pulverizao de recursos em projetos que nem sempre possuem uma relao de complementaridade das aes propostas ou mesmo de integrao entre diferentes atores. Em geral essa tendncia fragmentao dos projetos expressa a antiga lgica de distribuio de recursos conforme o peso poltico das representaes que participam mais ativamente do territrio (Torrens, 2007: 64). No territrio do planalto catarinense, a pulverizao dos recursos resultado no apenas do baixo grau de convergncia dos projetos (e da falta de elaborao de um plano estratgico que os articulem), mas tambm fruto da extensa rea geogrfica do territrio frente ao limitado valor de recursos disponibilizado pela SDT (para se ter uma idia o volume de recursos destinado para o planalto catarinense no perodo de 2004-6 se aproxima do montante que o territrio do Cantuquiriguau acessa por ano). A limitada quantidade de recuros destinado ao territrio, somado ausncia de uma maior articulao entre esses projetos, determina que de um modo geral essas aes tenham um baixo impacto (baixo encadeamento) nas regies onde so implementadas (Cazella e Brigo, 2006). Por outro lado, os projetos aprovados guardam relao direta com a diversificao e com a abrangncia dos grupos sociais que se fazem representar no colegiado ou nos fruns de desenvolvimento territorial, bem como com o poder e o conhecimento que esses grupos possuem em relao aos demais. Tendem a apresentar mais projetos e a ter mais projetos aprovados aqueles grupos sociais que possuem maior fora e capacidade tcnica de elaborao e de defesa dos mesmos. O reflexo dessa dinmica no espao determina que normalmente as aes territoriais negociadas e implementadas tendam a se concentrar naquelas reas correspondentes aos grupos mais fortes do cole-
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giado ou do frum e que , em contrapartida, se vejam excludas aquelas que possuem pouca ou nenhuma representao, e que tendem normalmente a ser as reas concentradoras de pobreza, baixo dinamismo e dos segmentos da agricultura familiar mais carentes (Bonnal e Piraux, 2007: 37). xi) A relao entre projetos inovadores, a necessidade de capacitao (e formao) de lideranas territoriais e o aprofundamento de processos participativos: Muitas vezes, as dificuldades na concepo de projetos inovadores mesclam componentes polticos e tcnicos. Mesmo com todo o esforo implementado na formao de um novo ambiente institucional fundado no territrio e nos seus colegiados, existem ainda muitas deficincias de natureza poltica e nas estruturas tcnicas locais. Isso implica a reduo da capacidade de gerao de estudos inovadores, idias e propostas e pactos polticosinstitucionais. Como no caso do territrio do Cantuquiriguau (PR), na maior parte dos casos os colegiados enfrentam uma dualidade: ou elaboram e aprovam projetos com uma alta qualidade, bem fundamentados e que contam com uma participao mais acentuada de tcnicos qualificados, mas que acabam prejudicando o carter participativo e democrtico do processo; ou instauram processos mais ampliados de participao, numa modalidade mais descentralizada, com a participao mais igualitria de tcnicos e sociedade civil, mas que acabam apresentando uma qualidade tcnica e operacional prejudicada e prolongando os processos de aprovao dos projetos, uma vez que envolvem mais recusas e necessidade de reviso ou reformulao dos mesmos. A constatao dessas deficincias no territrio do Cantuquiriguau (PR), por exemplo, levou maioria dos atores sociais a refletir sobre a necessidade de se dispor e formar um quadro tcnico e qualificado na regio. importante destacar que normalmente os territrios rurais mais empobrecidos do ponto de vista socioeconmico, os maiores alvos das polticas territoriais, so aqueles que apresentam tambm maiores graus de carncia na formao de uma massa crtica capacitada tenicamente para pensar os seus projetos. Esse capital normalmente se encontra nos municpios plos. Essa constatao sublinha a importncia de se aprofundar as aes intermunicipais e da constituio de uma intelligentsia de carter territorial, bem como de se definir o melhor meio termo (trade-off) entre a burocracia tcnica e a participao dos beneficirios diretos e das instituies locais de apoio ou parceiras (Cazella e Brigo, 2006). A constatao de que os projetos apoiados nos territrios tendem a apresentar um baixo grau de inovao tambm se faz presente no territrio da Serra do Brigadeiro (MG). Nesse sentido, o apoio produo de bens primrios e comercializao desses produtos e o apoio implementao de escolas famlia agrcola constituem o principal eixo dos investimentos. As menes ao turismo e ao meio-ambiente, embora se faam presentes no plano de desenvolvimento, no encontram-se totalmente materializadas. Concentrando todo o foco em setores tradicionais, as atividades em ascenso ou com maior capacidade de gerao de ocupao e de renda tendem a ser marginalizadas, como o caso das atividades de turismo, de servios ambientais ou a criao de produtos diferenciados como marcas de qualidade ou especficos destes locais - como de procedncia (Favareto e Schrder, 2006). Por sua vez, em Inhamuns-Crates apesar da composio majoritria ser de atores no governamentais, a baixa oferta de mo-de-obra qualificada e tcnica determina que as prefeituras continuem capitaneando os processos de defi-
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nio das propostas para os territrios. Esse vem se revelando um dos principais problemas nesse processo. Pouqussimos so os municpios que contam com equipes capacitadas, e menos ainda so aqueles que dispem de recursos para contratar escritrios especializados. Como conseqncia, municpios mais estruturados, como Crates, so demandados para emprestar tcnicos aos seus vizinhos. Uma das principais conseqncias disso a repetio de projetos, refletida numa baixa capacidade criativa e inovadora por parte dos municpios mais pobres (Andrade e Yamamoto, 2006). xii) Ausncia de mecanismos de avaliao e monitoramento: normalmente, a nfase do colegiado tem recado sobre os processos, ou seja, tem sido direcionada para a garantia da ampliao da participao das organizaes sociais e do poder pblico, da maior articulao das polticas pblicas, da minimizao dos conflitos de interesses e da aprovao de projetos que tenham maior alcance e impacto sobre o conjunto do territrio. No entanto, ainda so tmidos os avanos realizados na direo de consolidao de um processo sistemtico de controle social dos projetos territoriais. Tal deficincia mostra-se grave tanto na sua origem (ausncia de instrumentos sistemticos de consulta s bases) como em sua administrao (poucas ferramentas de monitoramento e avaliao do dispositivo implementado). relevante destacar que o desenvolvimento de mecanismos de controle, avaliao e monitoramento das polticas territoriais se faz fundamental tanto no mbito das organizaes governamentais, como por parte das diversas organizaes da sociedade civil organizada e que nem sempre esses instrumentos sero os mesmos em diferentes organizaes. Em Inhamuns-Crates, a baixa capacidade de estabelecimento de um processo de controle social dos projetos elaborados no plano de desenvolvimento territorial constitui um dos principais desafios para o futuro (Andrade e Yamamoto, 2006). A utilizao efetiva e regular de instrumentos de monitoria, acompanhamento e avaliao dos resultados ainda est por ser feita, mesmo que seja uma das principais preocupaes manifestadas nos rgos colegiados (Lopes e Costa, 2006: 25). Essa proposta parece ganhar fora com a emergncia dos Territrios da Cidadania. xiii) Necessidade de integrao das polticas pblicas: ainda se faz muito recorrente a dificuldade de integrao das aes institucionais tanto no plano vertical (entre as diferentes escalas de governo) quanto no plano horizontal (no interior de cada uma delas, entre diferentes programas de um mesmo rgo e s vezes entre diferentes linhas de um mesmo programa), tendo em vista romper com a setorializao e a fragmentao das aes do poder pblico (Echeverri, 2007). A falta de nfase do MDA no sentido de forjar aes de desenvolvimento intersetoriais enfatizada no planalto catarinense e no Cantuquiriguau. Segundo anlises realizadas (Cazella e Brigo, 2006) trata-se de um dos pontos de maior fragilidade do PDSTR desses dois territrios e, tambm, um dos seus maiores desafios. Ambos os conselhos de gesto territorial mostram-se deficitrios nesse campo, seja por falta de articulao onde o empreendedorismo noagrcola dinmico, competitivo e portador de uma estrutura de planejamento (planalto catarinense), seja por incapacidade de agir na rea onde os segmentos econmicos da indstria e comrcio so incipientes (Cantuquiriguau). A
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presena dos atores dos setores secundrios e tercirios nas aes do Condetec se resume a uma participao formal (Cazella e Brigo, 2006). A ampliao do processo de articulao de polticas pblicas no territrio, contudo, no se constitui um processo linear. Muitas vezes, avanos em determinado campo, so acompanhados de retrocessos em outras reas ou nas relaes com outros ministrios (ou agncias, secretarias) e outras escalas de atuao. Importante mencionar que, antes de mais nada, nos referimos aqui a um processo histrico dinmico e de aprendizado, cujo avano depende sobremaneira da capacidade dos atores sociais e governamentais adotarem uma nova postura ao operacionalizar os diferentes dispositivos de poltica pblica. Uma experincia interessante nesse campo pode ser observada no territrio de Inhamuns-Crates (CE). Nesse territrio, as discusses e a definio das demandas referentes ao Plano Safra 2006/2007 esto cada vez mais articuladas s dinmicas do CIAT na regio. Assim, o simples fato de se decidir sobre a aplicao de recursos para custeio da produo agropecuria no mesmo frum em que se estabelecem as diretrizes do desenvolvimento territorial significa um importante avano no processo de articulao de polticas pblicas. Mesmo assim, ainda identificam-se inmeros obstculos e desafios que precisam ser transpostos nesse sentido e citamos aqui especificamente as decises relativas aos dispositivos de equacionamento da concentrao fundiria (poltica fundiria) que ainda encontram-se pouco ou nada integrados s iniciativas territoriais (Andrade e Yamamoto, 2006). Nos planos intersetorial, multissetorial e espacial (municipal, estadual e federal) a articulao de polticas pblicas tem se colocado como uma necessidade imediata para que as aes do Estado provoquem efeitos duradouros, sejam eficientes e dinmicas e tenham um foco definido em seus resultados. Por outro lado, o territrio, por corresponder a um espao de planejamento mais abrangente que o municpio, pode constituir-se num interessante arranjo institucional para a gesto de um aprendizado coletivo em relao interconexo de polticas pblicas. As polticas precisam estar conectadas umas s outras de forma a criar um ambiente de sinergia entre programas de distintas naturezas e instncias, tendo em comum o mesmo referencial orientado por uma estratgia pr-negociada e definida pelos agentes locais de desenvolvimento rural (Torrens, 2007: 86-7). xiv) Rigidez do processo administrativo de financiamento dos projetos aprovados: em grande parte dos territrios observa-se uma elevada rigidez no processo administrativo de financiamento, o que acaba por prejudicar as dinmicas locais. Aps a aprovao do projeto, a liberao dos recursos financeiros para a sua implementao normalmente demorada e complexa. No Cariri Paraibano, o cancelamento ou desistncia de projetos por questes burocrticas foi expressivo em 2003, chegando a 34% do total de recursos liberados naquele ano. Em 2004, houve apenas um cancelamento, representando 13% do valor do ano e em 2005, nenhum, demonstrando, um significativo aprendizado do Frum nessas questes (Andrade e Yamamoto, 2006). Situao semelhante observada no territrio do Baixo Amazonas (PA). O PDTRS disponibilizou em 2004 e 2005, cerca de R$ 600.000,00 ao ano. O conselho territorial se encarregou de mobilizar as organizaes locais com o objetivo de fomentar a elaborao de projetos para a regio. Contudo, at 2005
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nenhum projeto dos que vinham sendo discutidos at ento pelo colegiado territorial havia sido implementado. O principal obstculo implementao, que acabava emperrando toda a dinmica territorial era a baixa qualidade tcnica dos mesmos e o desconhecimento de todas as exigncias que o agente financeiro implementador das aes impunha - Caixa Econmica Federal CEF. Dessa forma, constitui um dos principais obstculos execuo de projetos territoriais a falta de capacitao tcnica e um maior acesso s informaes por parte dos segmentos envolvidos no processo. (Leo, 2006). Alm disso, surgem dificuldades tambm no momento de mobilizar as contrapartidas que so requeridas das prefeituras. Os territrios, por no terem personalidade jurdica, no podem ser os proponentes de projetos de financiamento para sua rea de atuao, especialmente quando se trata de projetos de investimento, como j assinalamos. Essa situao faz com que a implementao das aes no territrio dependa excessivamente da iniciativa e do interesse das prefeituras, as quais - ou por no se encontrarem alinhadas com os interesses da poltica territorial ou por estarem em situao de inadimplncia com o governo federal - podem atrasar todo o processo, como verificado no caso do Territrio da Borborema - PB (Bonnal e Piraux, 2007: 36). Assim, no territrio de Inhamuns-Crates (CE), ainda que a produo de propostas possa ser considerada razovel, pois em trs anos foram elaborados 53 projetos, poucos foram os projetos devidamente encaminhados, aprovados e implementados pelo colegiado. Dos projetos do CIAT (2003 a 2005) apenas 17% (9 projetos) foram efetivamente implantados, em contrapartida, 45% deles (24 projetos) foram cancelados por causa da desistncia da prefeitura e 38% (20 projetos) ainda sofrem a possibilidade de no serem implantados devido s pendncias das prefeituras em atender aos trmites burocrticos da Caixa Econmica Federal e dos rgos de licenciamento (Andrade e Yamamoto, 2006). Esse problema, que envolve tambm a gesto social dos projetos, tem sido um dos principais gargalos encontrados pelos colegiados dos territrios do Alto Serto Sergipano e do Agreste de Alagoas para levar a cabo a implementao das aes territoriais. A situao tem levado ambos os colegiados a se dividirem em posies opostas com respeito formalizao ou no dos fruns ou nas buscas por outras solues capazes de permitir o reconhecimento dessas estruturas pela Caixa Econmica Federal como agentes capacitados a acessar diretamente recursos pblicos da poltica de desenvolvimento territorial. Os que defendem a formalizao reclamam particularmente do engessamento nas condies de enquadramento e encaminhamento dos projetos territoriais de investimentos, posto que s podem ser realizados pela prefeitura. No entanto, h os segmentos que reivindicam a manuteno da informalidade dos conselhos, uma vez que consideram esse carter informal o principal trunfo dessas estruturas ao reunir entidades preocupadas em ltima instncia com o desenvolvimento territorial, evitando a solidificao de processos burocrticos e garantindo a preservao do direito voz e ao voto por parte de todas as instiuies ali presentes. Em sntese, a questo de fundo por detrs dessa polmica, mais uma vez, parece ser a hierarquia dos poderes locais e o medo de que essa nova entidade formada venha a se apropriar de todos os projetos e recursos implementados na regio, enfrentando uma oposio ainda maior das prefeituras que teriam o
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seu poder poltico consideravelmente reduzido (Lopes e Costa, 2006). xv) Reforo das aes que visam ao fomento nos colegiados territoriais a uma mudana efetiva de postura das lideranas locais na viso do desenvolvimento territorial: De uma maneira generalizada, os colegiados territoriais ainda que tenham realizado e participado de vrias oficinas e seminrios sobre o assunto, no possuem uma clareza quanto ao conceito de territrio e na compreenso da estratgia de operacionalizao construda pela SDT/MDA. De forma prtica, mas limitada, os atores sociais acabam interpretando a poltica territorial sob uma perspectiva restringida, como mais uma maneira de acessar recursos federais, e no interpretando o colegiado territorial como uma estrutura autnoma de discusses e espao de participao com uma funo ampliada de pensar o desenvolvimento territorial e articular polticas para esse fim, das quais o dispositivo do PTDRS desempenha um importante papel, mas no nico. Assim, nos territrios do Agreste de Alagoas e Serto Sergipano, os projetos que so efetivamente implementados ainda dependem quase que exclusivamente dos recursos da SDT. Muito embora sejam discutidos no colegiado projetos de diferentes naturezas, a verdade que apenas aqueles que se enquadram nos antigos critrios do Pronaf Infra-Estrutura que terminam por ser aprovados (Lopes e Costa, 2006) Uma exceo nesse caso o territrio do Cantuquiriguau (Paran), cujo Conselho Territorial (Condetec) teve sua rea de atuao ampliada para alm do escopo daquelas aes previstas pelo MDA. Afora as parcerias j realizadas entre o conselho e rgos pblicos e atores da esfera estadual, as lideranas do territrio tm avanado na exigncia de uma readequao de postura do governo estadual, demandando que as suas aes sejam melhor coordenadas com a poltica de desenvolvimento territorial. Foi elaborado um documento que apresenta ao Governo Estadual treze pontos-chaves para melhorar sua interveno junto ao territrio, dentre eles destaca-se a presso pela institucionalizao de uma instncia pblica que articule e coordene as aes das diferentes estruturas do governo estadual no territrio, o apoio elaborao de planos diretores municipais; e a assessoria ao fomento de consrcios intermunicipais em diferentes reas de interveno. Essa iniciativa tem importantes conseqncias no processo de articulao de polticas pblicas diferentes (de diversas escalas) no plano local, bem como no processo de legitimao do conselho territorial no estado como uma importante instncia decisria e conformadora das polticas pblicas. Adicionalmente, ao invs de manterem os projetos do conselho territorial restringidos apenas aos recursos do PDSTR, o conselho territorial busca articular diferentes rgos e fontes de financiamento, e acionar diversas polticas pblicas convergentes (como o programa Saberes da Terra do Ministrio da Educao) como forma de impulsionar o desenvolvimento territorial (Cazella e Brigo, 2006). Uma outra experincia relacionada a essa mudana de postura por parte das lideranas locais tomou corpo no territrio de Inhamuns-Crates. Os secretrios municipais de agricultura, motivados pela dinmica territorial, articularam suas aes em torno do Frum de Secretrios Municipais de Agricultura do Territrio Inhamuns-Crates. Os vinte secretrios, a partir de ento, vm se reunindo para discutir questes referentes ao desenvolvimento regional, mobilizando-se para reivindicar recursos e aes dos governos estadual e federal,
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procurando se constituir num fator de valorizao e fortalecimento das vocaes agropecurias da regio. Ainda que essa estrutura seja relativamente frgil, no pode-se ignorar a iniciativa dos secretrios, que demonstra amadurecimento, o que provavelmente no ocorreria no fosse a instalao do CIAT (Andrade e Yamamoto, 2006). xvi) Consolidar (a partir dos conselhos territoriais) planos estratgicos e integrados, capazes de impulsionarem o desenvolvimento territorial e darem sentido s polticas pblicas a serem implementadas no territrio: Grande parte das anlises sobre os processos de implementao e consolidao dos conselhos territoriais indica a ausncia, ou a precariedade, no avano do processo de elaborao de planos estratgicos, negociados e integradores (de diferentes setores e atores) capazes de impulsionar o desenvolvimento territorial. De uma forma generalizada, grande parte dos casos analisados indica que a poltica do MDA, ainda que tenha tido xito ampliado na consolidao de fruns democrticos de discusso para pensar o destino dos respectivos territrios, ainda no conseguiu desempenhar o papel de propulsor de uma dinmica de planejamento regional. Pode-se intuir que isso seja conseqncia do PDTRS ser uma poltica muito recente, e que depende sobremaneira da institucionalizao de processos novos de planejamento, dilogo e participao e que, condicionados pelo processo de aprendizado e de tomada de uma nova postura pelos atores sociais e governamentais que dele fazem parte. E isso requer tempo. Sendo assim, em algumas situaes, como no territrio do Cantuquiriguau (PR), o conselho ainda que tenha demonstrado inmeros avanos em reas diversas tendeu a reforar o carter setorial ainda presente na maioria das instituies que compem o conselho. No territrio do planalto catarinense, por sua vez, o envolvimento das administraes municipais ainda marcado fortemente pela viso estreita da maioria dos prefeitos de que a poltica do MDA apenas mais uma oportunidade para se ter acesso a recursos federais. Percebe-se nos discursos da maior parte desses atores (e o que dificulta a conformao efetiva de um plano estratgico de desenvolvimento territorial) um vis poltico-partidrio que obstaculiza a aproximao de atores que sempre transitaram em mundos diferentes, tanto no campo poltico como no econmico (Cazella e Brigo, 2006). E, por fim, como mais um avano nesses processos de ampliao da viso e do debate do desenvolvimento territorial, resta apontar os casos em que o planejamento territorial foi incorporado gesto poltica e administrativa do governo do estado como unidade de planejamento. Cita-se aqui os estados da Bahia e de Sergipe (Falcon, 2007), particularmente. Esse exerccio, que se materializa na construo de Planos Plurianuais Territorializados, busca instituir formalmente um processo de planejamento alicerado na participao popular, avanar na direo de um cenrio desejado de qualidade de vida e sustentabilidade para o estado, alinhar a cultura e as condies objetivas de produo econmica de cada territrio e promover a igualdade de oportunidade das pessoas nos territrios, revertendo o quadro de desigualdades sociais e econmicas que se faz presente.
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5. CONCLUSES E RECOMENDAES DE POLTICAS Levando em conta a experincia recente no exerccio das polticas pblicas, uma primeira observao que pode ser feita, num nvel mais geral, que parece existir um consenso crescente sobre a necessidade de pensar territorialmente as polticas, e de consolidar um nvel intermunicipal de articulao para se operacionalizar propostas de desenvolvimento, reconhecendo os limites da dimenso local/municipal para tanto. Nessa direo, um aspecto que ainda merece um esforo maior de compreenso, o uso indiscriminado do conceito de territrio, que em muitos casos torna-se simplesmente sinnimo de micro ou meso-regio, sem atentar para o fato de que envolve um conjunto de relaes, disputas e interesses e de que no h um nico territrio, mas territrios sobrepostos conforme os objetivos para os quais os mesmos so definidos. Percebe-se que tambm no plano territorial existe uma desarticulao e pulverizao dos programas e propostas, com diferentes divises (e vises) dos territrios / micro ou meso- regies, seja internamente no governo federal, seja entre governo federal e governos estaduais. Esforos para contornar essa situao tm sido impulsionados pelo governo federal no perodo recente, como a Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional, a elaborao da PNOT e, mais recentemente, a criao dos Territrios da Cidadania16. Como visto, a criao dos territrios, em particular aqueles instaurados no meio rural, objeto de nossa anlise mais detalhada, colaborou para estabelecer as condies necessrias instaurao de um dilogo constante em torno do desenvolvimento entre os diferentes atores sociais locais que at ento tradicionalmente no se falavam. Esse processo contribuiu para que os conflitos existentes entre os diferentes atores que constituem o territrio sejam melhor trabalhados, bem como estimulou esses atores a implementarem aes conjuntas orientadas ao desenvolvimento. Por outro lado, a experincia permitiu, em diferentes circunstncias, construir e legitimar uma nova institucionalidade operacional que viabiliza a discusso, comparao e seleo de projetos concretos e coletivos de desenvolvimento local, ultrapassando os interesses eleitorais ou oportunistas de algumas prefeituras. Contudo, so diversos os desafios que a poltica de desenvolvimento territorial enfrenta, no Brasil. At o momento, ainda que algumas experincias dos territrios da SDT tenham sido bem sucedidas, so numerosos os casos em que os resultados da implementao dessa poltica tm sido modestos e reduzidos. Nesse sentido, so muitos os territrios em que os fruns ou colegiados no se fazem representativos de todos os segmentos sociais da agricultura familiar local. Dessa forma, acabam excluindo de sua dinmica os segmentos menos articulados e mais carentes, pois reproduzem, a partir de seus instrumentos de operacionalizao, a mesma estrutura preexistente de poder local, privilegiando alguns segmentos em detrimento de outros. Ainda so recorrentes os casos em que o PTDRS muito limitado em sua abordagem de desenvolvimento,
Ou ainda, num outro sentido, a criao de programas no interior de agncias financiadoras, como o Banco do Brasil e sua proposta de Desenvolvimento Regional Sustentvel (cf. Buarque e Aguiar, 2007).
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englobando em sua maioria projetos setoriais e produtivos e excluindo de sua formulao a articulao da agricultura familiar com outros importantes segmentos sociais. Por outro lado, a territorializao que emerge a partir da ao do setor pblico deu origem, em algumas regies e/ou estados do pas, a uma negociao sobre a delimitao e o reconhecimento desses novos espaos de articulao, como foi o caso, por exemplo, do Estado da Bahia (Leite et al., 2007). Tal experincia - referindo-nos aqui particularmente ao caso dos territrios rurais - tem possibilitado o exerccio de outras polticas e/ou programas que vm se valendo dessa escala territorial para suas estratgias de planejamento, como, por exemplo, a elaborao dos PPAs de alguns governos estaduais (cf., p.ex., Falcon, 2007). Um aprimoramento dessas iniciativas contribui, certamente, para o reforo e a legitimidade de aes que buscam o estabelecimento de uma base espacial comum para sua operao. A argumentao desenvolvida nesse trabalho teve como guia trs pontos principais: a territorializao da governana, a territorializao das polticas pblicas e a territorializao do desenvolvimento, envolvendo a articulao das polticas pblicas e dos atores sociais. Faremos, agora, um breve exerccio de resgate dos principais pontos discutidos, a partir de dois eixos: articulao dos atores sociais e articulao de polticas pblicas. Para tanto, dividimos as questes relacionadas aos mesmos em trs grandes momentos: 1 - avanos e mudanas que a abordagem territorial tem proporcionado (ou janelas de oportunidades abertas); 2 - desafios que se apresentam a esse tipo de abordagem justamente a partir dos relatos e experincias consultadas; e 3 - questes que no nosso entender so importantes e que so pouco abordadas nesse tipo de discusso. Articulao dos atores sociais A abordagem territorial facilitadora do exerccio de dilogo entre o poder pblico e os atores sociais. H uma mudana de postura especialmente por parte do setor pblico, tanto no mbito federal quanto estadual, abrindo espaos e instncias que permitem a prtica do dilogo. Particularmente lembramos aqui do caso do estado da Bahia, onde no governo anterior no se observava a institucionalizao desses espaos e atualmente, com o novo governo, eles parecem se fazer presentes (Leite et al., 2007). Uma vez que estamos tratando da construo de territrios de identidades, devemos ter em mente que essas identidades no so cristalizadas. No existe, portanto, uma nica identidade, e vrias dimenses dessas identidades so acionadas de acordo com os objetivos e com as prprias polticas que so postas em prtica no momento (Echeverri, 2007). A prpria poltica territorial formadora de uma identidade. O mesmo grupo de atores sociais pode acionar diferentes identidades de acordo com seus objetivos ou espaos abertos. Assim, a abordagem territorial abre espao para outros temas, que nos parecem centrais, sendo o primeiro deles a diversidade. O Brasil rico e diverso. Alm de trazer tona essas mltiplas diversidades, tal abordagem permite dar visibilidade a determinadas prticas de diferentes atores sociais governamentais ou no, que no so comuns no nvel federal (Araujo, 2007). Outro elemen-
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to que nos pareceu importante e est implcito em vrias experincias a relevncia da trajetria passada de cada territrio e dos respectivos atores sociais que dele fazem parte. A experincia anterior, representada por uma certa bagagem histrica de alguns territrios, decisiva no momento em que se institui uma poltica territorial. Mesmo que essas experincias no tenham tido xito, elas se mostraram extremamente importantes, para no dizer decisivas, na operacionalizao da prtica territorial. Um paralelo com Albert Hirschman (1984), que fala do principio da conservao e da mutao da energia social, pode ser aqui resgatado. E nesse sentido so mltiplas as experincias de articulao dos atores sociais em cada territrio: so culturais, ambientais, polticas. A ttulo de desafios a serem enfrentados na perspectiva da articulao dos atores, podemos lembrar alguns aspectos. A abordagem territorial tem sido eficaz em dar visibilidade a alguns atores sociais que j possuam algumas condies positivas de reivindicao e participao. Isso fica claro no papel central dos sindicatos dos trabalhadores rurais na contribuio para o territrio. No entanto, preciso chamar a ateno para a necessidade de avanar mais em direo a um processo de empoderamento dos invisveis, aqueles atores sociais que atualmente no conseguem ter acesso e nem participao nas polticas territoriais. H uma srie de atores que no esto necessariamente bem representados, organizados, e que precisam ser includos (particularmente populaes nativas ou tradicionais). H, dessa forma, um esforo a ser realizado seja pela sociedade civil, seja pelas polticas de Estado - no sentido de empoderar, reconhecer e dar visibilidade a alguns atores sociais. Os desafios ainda incluem a consolidao desses novos espaos de governana, trazendo os atores sociais e a participao dos mesmos para os processos decisrios (que no correspondem apenas s decises sobre as polticas pblicas, mas tambm ao prprio processo de implementao e desenho das mesmas). Nessa nova institucionalidade da governana um ponto recorrente na literatura e nos depoimentos consultados foi a relao travada com o poder local, principalmente com as Prefeituras. As experincias so muito variadas. H casos em que os territrios conseguiram efetivamente o apoio dos prefeitos e h casos em que os governos municipais se opem, deliberadamente ou no, ao territrio. E essa oposio se manifesta tanto no atraso ou na no implementao de projetos, como nos casos de endividamento, que comprometem o repasse de recursos. Outro ponto relevante diz respeito, ainda, capacitao dos atores sociais. No s dos atores da sociedade civil, mas principalmente dos agentes do setor pblico que no esto capacitados atualmente para participar de processos de implementao de polticas territoriais. A articulao dos atores sociais, tema que privilegiamos para este artigo, pode, e parece, ocorrer intraterritrio e interterritorio. Os processos no so necessariamente de baixo para cima ou de cima para baixo. Eles demandam um misto de protagonismo dos atores locais com atores externos, nas mais variadas escalas. Por isso, em certos casos existem grupos de atores que no atuam apenas no territrio, mas muitas vezes recorrem em suas reivindicaes diretamente a esferas supra-estaduais e/ou nacionais. Em outros casos, a presena local ou territorial de atores minimamente organizados fundamental para potencializar os resultados de uma poltica pblica, aumentando o grau de cobertura da mesma, bem como garantindo sua efetividade.
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Um ponto adicional aos desafios em curso refere-se problematizao da pauta dos projetos tcnicos apresentados para essa nova modalidade de implementao de polticas. Esses projetos ainda que tenham apresentado avanos, esto muito centrados na dimenso econmica e produtiva. Ainda que a base econmica seja fundamental para pensar o territrio, como bem destacou Baptista (2007), existem outras dimenses que devem ser consideradas. Os territrios so efetivamente rurais e no exclusivamente agrcolas. Um ponto relativamente ausente na maior parte das discusses sobre o tema refere-se associao do processo de desenvolvimento territorial com a reforma agrria. importante reconhecer que a reforma agrria tem um impacto significativo no ordenamento territorial, pois envolve uma reespacializao dos atores e dos projetos coletivos. Isso precisa ser reavaliado nas discusses de desenvolvimento territorial. Outro fator ainda pouco trabalhado e que, em nossa opinio, no poder ser tratado no curto prazo que esses territrios podero vir a ser, a mdio e longo prazos, um fator de atratividade de novos atores sociais. H uma dinmica demogrfica que precisa ser pensada, para alm do atendimento s populaes e s organizaes existentes atualmente nessas regies, incorporando os fluxos que essas mesmas polticas podem engendrar no futuro. Se a proposta de constituio dos territrios da cidadania (conjugando numa mesma base espacial diferentes polticas setoriais sade, meio ambiente, educao, cultura, desenvolvimento agrrio etc.) for exitosa, haver certamente um desestmulo ao xodo rural (ou das pequenas e mdias cidades) e talvez um estmulo entrada (e/ou retorno) de novos habitantes. justamente na base local/territorial que se d, efetivamente, o processo de articulao de polticas (um dos temas que deixamos de abordar aqui). Notcias recentes, informando sobre o cruzamento de programas sociais e setoriais, como o Bolsa Famlia, o Luz para Todos, o Programa Nacional de Crdito para a Agricultura Familiar (Pronaf), o Programa de Reforma Agrria, a Previdncia Social Rural, mostraram que esse mix de polticas passou a ser acionado pelos agricultores familiares e assentados (mesmo com percalos e descontinuidades), rebatendo fortemente no clculo estratgico dos mesmos sobre sua capacidade de permanncia e reproduo nessas reas. Por fim, a construo de indicadores e o monitoramento das polticas pblicas parece constituir um elemento estratgico na dimenso processual e avaliativa das polticas territoriais. Se, por um lado, importante para o Estado ter mecanismos de avaliao previamente definidos como um balizador da sua interveno, por outro lado tambm importante enfatizar a necessidade de construo de indicadores e de mecanismos de avaliao pelos atores sociais do prprio territrio, que no deveriam, em princpio, ser os mesmo utilizados pelo Estado. E isso precisa ser trabalhado inclusive em termos de construo de indicadores de acompanhamento dos recursos pblicos e dos projetos, permitindo construir uma base de empoderamento e de conhecimento social. Articulao de polticas pblicas No que tange articulao das polticas pblicas, importante destacar, antes de mais nada, que a territorialidade j entrou na agenda do Estado e das organizaes sociais (nas mais diferenciadas escalas), tornando-se progressivamente uma esfera privilegiada para o tratamento das polticas pblicas descen-
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tralizadas. Esse resultado fruto de um longo e duplo processo que tem a ver com a crise do Estado centralizado e a subseqente descentralizao, por um lado, e com a luta pela redemocratizao da sociedade brasileira, por outro. Esse duplo processo reinventou a relevncia do local, de modo que, no caso brasileiro, essa re-importncia vai ser consequncia da reflexo e da ao poltica tanto da direita, quanto da esquerda. E isso traz implicaes e complicaes para a anlise, que devem ser observadas. Traz complicaes, por um lado, pois com a crise do Estado e o neoliberalismo, ganhou predominncia a idia de que o Estado nacional deveria concentrar suas aes na manuteno do equilbrio macroeconmico, enquanto a energia desenvolvimentista seria canalizada, atravs de diversos arranjos produtivos e institucionais, para o local. Implica, por outro lado, que a redemocratizao deve estar associada criao de esferas pblicas, redefinio do padro de relaes entre Estado e sociedade civil e ressignificao da noo de desenvolvimento, para incluir as dimenses de incluso social e poltica e de preservao ambiental. Note-se que a descentralizao e a redemocratizao dos anos 1980 estabeleceram o municpio como a principal instncia representativa do local na experincia brasileira. A partir da dcada de 1990, no entanto, comea a consolidarse a perspectiva de que so grandes as limitaes que o municpio apresenta como um espao de planejamento para a construo de projetos de desenvolvimento local sustentveis. Paulatinamente, e sob influncia da experincia internacional, a idia de territrio vai se fortalecendo como uma instncia mais adequada para tratar do desenvolvimento e da governana locais. O territrio uma construo social com uma escala mais ampla que facilita a percepo e o surgimento de dinmicas econmicas, sociais, polticas e culturais mais complexas e promissoras, capazes de envolver articulaes rural-urbanas e propostas de ao coletiva por parte dos atores sociais existentes com maior capacidade de impactar as caractersticas e a sustentabilidade dos processos de desenvolvimento. Como buscamos demonstrar ao longo deste trabalho, possvel pensar em trs usos da abordagem territorial na perspectiva da interveno governamental. O primeiro a territorializao da governana, cujo objetivo a promoo de instrumentos de democratizao de processos de participao social e de processos de descentralizao, de modo a criar condies para que sejam geridos socialmente. O segundo a territorializao das polticas pblicas, como uma tentativa de descentralizar as polticas setoriais com o objetivo de exercer controle social sobre as mesmas e torn-las mais eficazes na perspectiva da melhoria da qualidade da oferta de servios e de bens pblicos s populaes locais. E o terceiro uso a territorializao do desenvolvimento, que, embora abranja os dois primeiros, tem como objetivo central a criao de institucionalidades e a articulao de atores e de polticas pblicas que favoream o desencadeamento de dinmicas endgenas capazes de sustentar processos de desenvolvimento territorial. Esses trs usos da abordagem territorial sugerem a pertinncia de vrias escalas, instncias e objetivos da territorializao, especialmente tendo em vista enfrentar, de diferentes perspectivas, a questo das desigualdades regionais, tanto do ponto de vista da democratizao da sociedade brasileira, como da reduo/eliminao das desigualdades econmicas e sociais existentes intra e entre as regies, como foi devidamente ressaltado por Araujo (2007). Nesse
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sentido, no necessariamente temos que ter uma nica viso de territorializao, embora seja indispensvel estabelecer quais so as funes e os objetivos pretendidos por essas vrias instncias no processo de implementao de aes governamentais para a territorializao. Um segundo avano, tambm j observado neste texto, o que destaca que a poltica territorial significa um processo de retomada da capacidade de planejamento do Estado, juntamente com uma tentativa de democratiz-la e de torn-la mais efetiva. De alguma maneira, a valorizao do territrio representa uma interrupo da abordagem prevalecente, grosso modo, na dcada de 1990, segundo a qual o papel do Estado deveria concentrar-se na administrao das variveis macroeconmicas enquanto a energia para o desenvolvimento viria do setor privado, das empresas. O territrio denota, ento, a retomada do papel do Estado como planejador. Essa mudana traz um elemento novo para a anlise, qual seja, discutir as formas de articulao possveis entre o Estado e a sociedade civil, de maneira que a retomada da ao planejadora do Estado esteja aberta discusso da ampliao dos conceitos de pblico e de esfera pblica e que a ao da sociedade civil tenha capacidade propositiva para a construo do planejamento participativo nos territrios. Uma hiptese central lanada por Araujo (2007) que o territrio o lugar por excelncia da articulao das polticas pblicas. Trata-se de um ponto de partida relevante para ser explorado, pois recoloca a questo das vrias territorializaes e a maneira de abord-las. Como o significado do territrio dado, em ltima instncia, pelas populaes nele residentes, trata-se de buscar formas institucionais atravs das quais essas populaes possam ordenar e manifestar as suas demandas por polticas pblicas. Essa dinmica requer, portanto, a construo de uma institucionalidade especfica que seja capaz de permitir a organizao dessas demandas e que, ao mesmo tempo, seja adequada sua confluncia com a oferta de polticas pblicas no territrio, de modo que essas sejam implementadas de forma apropriada aos requerimentos da demanda. Isso coloca em pauta novamente a questo da articulao das polticas pblicas. Ao mesmo tempo necessrio que a institucionalidade territorial viabilize o controle social sobre as polticas pblicas, o que destaca a relevncia indiscutvel de avanar na concepo e na operacionalizao do processo de gesto social dessas polticas no territrio. no contexto do processo de gesto social do territrio que se pode ensaiar a construo de consensos legtimos acerca da articulao das polticas pblicas, partindo, no entanto, da percepo de que o processo de gesto social necessariamente conflitivo. E isso faz emergir novamente uma questo fundamental: quais so os papis que o Estado e a sociedade civil devem desempenhar nos processos de desenvolvimento territorial. Como resqucio da dominncia neoliberal e de sua defesa do papel mnimo do Estado, ainda hoje nos defrontamos com posies que reafiirmam a responsabilidade quase total da sociedade civil na conduo desses processos (organizao e mobilizao dos atores, controle social etc). Mas isso , obviamente, uma simplificao ideolgica impossvel de ser sustentada. O desafio atual, portanto, a viabilizao de formas de articulao do Estado e da sociedade civil que, embora reconhecendo as diferentes racionalidades predominantes em cada esfera, sejam dinmicas, sinrgicas e capazes de desencadear processos sustentveis de desenvolvimento local/territorial.
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Um outro elemento que ficou claro, e foi acima ressaltado, a proeminncia da questo da diversidade como um componente fundamental da realidade social e como um elemento que pode potencializar a construo de alternativas de desenvolvimento nos territrios. A incorporao da diversidade (natural, econmica, social, cultural) nos esquemas interpretativos e nas propostas de desenvolvimento um desafio que atravessa todas as dimenses que vo do local ao global, pois a questo da diversidade um tema central tanto dos fruns sociais mundiais como do desenvolvimento territorial. interessante observar nos relatos de diversas experincias de gesto territorial o cuidado em no reincidir na antiga prtica, to comum, de construo dos chamados elefantes brancos, experincia traumaticamente vivida, em todo o pas, poca do Pronaf Infra-estrutura e Servios. Alm de refletir caractersticas da extenso rural prevalecente e das dificuldades de financiamento e de escala presentes na instncia municipal, essa prtica expressava o enraizamento, entre os diversos atores locais, da crena, pelo menos implcita, na falta de alternativas para o desenvolvimento ou na existncia de um nmero reduzido de possibilidades expresso em obras como fbricas de farinha, agroindstrias de mel, plantas de refrigerao de leite etc - que deveria ser reproduzido nos mais diferentes locais. Nesse sentido, a valorizao atual da diversidade pode ser incorporada como um fator potencializador da imaginao social capaz de servir como ponto de partida para a construo de alternativas diferenciadas de desenvolvimento e mais apropriadas preocupao com o uso eficiente e efetivo dos investimentos e dos recursos pblicos. Esse esforo social pode ser facilitado pela considerao de dois temas colocados por Cazella (2007) e que ainda no ganharam a visibilidade requerida nas discusses sobre desenvolvimento territorial. O primeiro diz respeito necessidade de criao de um sistema financeiro territorial capaz de financiar propostas alternativas de desenvolvimento. Na viso de Cazella (2007), as cooperativas de crdito deveriam ser os agentes centrais desse sistema financeiro territorializado. O segundo o requerimento de criao de programas de Pesquisa e Desenvolvimento voltados para a gesto territorial. Trata-se, neste caso, de instituir um sistema territorial de cincia e tecnologia que viabilize a articulao entre experincia local e conhecimento tcnico e cientfico, de modo a dar mais substncia aos projetos formulados e implementados nos territrios e a ampliar o leque de alternativas viveis para o desenvolvimento territorial. Um outro desafio observado a existncia de uma grande diversidade de territrios e de vrias escalas e instncias de territorialidades a serem articuladas no fomento a processos de desenvolvimento. Essa situao coloca algumas questes. Uma delas refere-se a quais so efetivamente os objetivos da territorializao e de uma poltica territorial. Estamos falando em territorializao da governana, das polticas pblicas ou do desenvolvimento? Se nosso objetivo trabalhar especificamente a territorialidade do desenvolvimento, o que significa isso exatamente? Estamos falando em combate pobreza? Em fortalecimento da agricultura familiar? Ou em uma perspectiva ampliada que perpassa a questo rural e urbana e que inclui outros atores sociais alm dos agricultores familiares? Essa reflexo central porque a capacidade protagonista dos atores, a institucionalidade a ser desenvolvida e as polticas pblicas que devero ser ativadas para favorecer e resguardar processos endgenos de desenvolvimento certa-
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mente variaro de acordo com os objetivos da territorialidade e com a concepo de desenvolvimento territorial que estiver sendo privilegiada. Em particular, diferentes contextos e objetivos exigiro papis diferenciados do Estado e da sociedade civil e levaro a padres diversos de relaes entre essas duas esferas sociais fundamentais. Se os objetivos no estiverem claros, as articulaes entre atores sociais e entre polticas pblicas tendero a ser obstaculizadas ou desvirtuadas e os resultados da poltica territorial sero provavelmente frustrantes. Outro tema que merece ser mencionado diz respeito necessidade, ou no, de uma poltica nacional de ordenamento territorial que articule de alguma forma as diferentes instncias territoriais, estabelecendo, com um mnimo de clareza, para que serve cada escala/instncia e quais so suas funes e atributos. No h dvida que as possibilidades de articulao das diferentes instncias territoriais so bastante difceis, pois exigem o enfrentamento de relaes de poder presentes em cada uma dessas instncias no apenas quando olhamos para os trs mbitos da administrao governamental (federal, estadual, municipal), mas tambm quando consideramos cada um desses mbitos individualmente. Mas talvez seja essa a principal razo da necessidade de reflexo e de discusso pblica sobre a convenincia de adoo de uma poltica nacional de ordenamento territorial no pas. Por fim, h que aludir existncia de dois problemas interrelacionados: o dos poucos recursos disponveis para executar os projetos territoriais e o das dificuldades de repasses financeiros para os territrios (especialmente para investimento). Esse ponto est intimamente relacionado definio do estatuto constitucional das instncias territoriais. Seu equacionamento vai requerer reformas constitucionais que produziro, certamente, uma enorme reao e resistncia poltica, especialmente dos Prefeitos e de outros atores sociais. Apesar da premncia de solues para essas questes, parece clara a necessidade de construir pacientemente uma estratgia para enfrentar esses desafios. No momento atual, os defensores da proposta territorial no parecem aglutinar fora suficiente para viabilizar as mudanas estruturais exigidas. Assim sendo, a melhor poltica talvez seja a de colocar o tema na agenda, amadurecer propostas de mudanas estruturais e esperar ganhar musculatura poltica para tentar encaminh-las politicamente.
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Desenvolvimento Territorial-Articulacao de Politicas Publicas e Atores Sociais

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UNIVERSIDADE FEDERAL RURAL DO RIO DE JANEIRO - UFRRJ INSTITUTO DE CINCIAS HUMANAS E SOCIAIS ICHS DEPARTAMENTO DE DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE

E - DDAS CURSO DE PS-GRADUAO EM DESENVOLVIMENTO, AGRICULTURA E SOCIEDADE - CPDA

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: ARTICULAO DE POLTICAS PBLICAS E ATORES SOCIAIS

Convnio IICA OPPA/CPDA/UFRRJ

Rio de Janeiro Dezembro de 2007

Desenvolvimento Territorial: articulao de polticas pblicas e atores sociais IICA-OPPA/CPDA.

Desenvolvimento Territorial: articulao de polticas pblicas e atores sociais IICA-OPPA/CPDA.

DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: ARTICULAO DE POLTICAS PBLICAS E ATORES SOCIAIS

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