UNIVERSITATEA ALEXANDRU IOAN CUZA din Iai

FACULTATEA DE ECONOMIE SI ADMINISTRAREA AFACERILOR

DREPT ADMINISTRATIV Suport curs An universitar 2012-2013

Lect. Dr. Ana-Maria BERCU

CUPRINS INTRODUCERE ........................................................................................................................ 5 UNITATEA DE STUDIU I ...................................................................................................... 7 DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMUR A DREPTULUI PUBLIC .................................. 7 1.1 Noiuni generale privind dreptul administrativ ................................................................ 8 1.2. Evoluia i definirea dreptului administrativ ................................................................. 11 1.3. Obiectul dreptului administrativ.................................................................................... 12 1.4. Fundamentele constituionale actuale privind dreptul administrativ i administraia public .................................................................................................................................. 13 1.5. Dreptul administrativ european consideraii generale ................................................ 14 UNITATEA DE STUDIU II .................................................................................................... 16 IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV ................................................................... 16 2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept .................................................................... 17 2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ ............................................................... 19 2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ ................................................................... 20 2.4. Izvoarele primare i secundare ale dreptului administrativ european ........................... 22 UNITATEA DE STUDIU III ................................................................................................... 28 NORMA I RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV ................................... 28 3.1. Definiia i structura normelor de drept administrativ .................................................. 29 3.2. Ipoteza, dispoziia i sanciunea normei de drept administrativ.................................... 29 3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ ................................................................ 31 3.4. Codificarea normelor de drept administrativ ................................................................ 31 3.5. Definiia raportului de drept administrativ ................................................................... 32 3.6. Clasificarea i trsturile raporturilor de drept administrativ ....................................... 32 UNITATEA DE STUDIU IV .................................................................................................. 34 ACTUL ADMINISTRATIV .................................................................................................... 34 4.1. Actele administrative adoptate/emise de autoritile administraiei publice locale ...... 36 4.2. Actele administrative de autoritate ale administraiei publice locale ........................... 37 4.3. Actele administrative de gestiune ale administraiei publice locale............................. 39 4.4. Clasificarea actelor administrative ............................................................................... 40 4.5. Caracterul i trsturile actelor adoptate/emise de autoritile administraiei publice . 42 4.6. Regimul juridic al actelor administrative ...................................................................... 44 4.6.1. Legalitatea actului administrativ ............................................................................ 44 4.6.2. Forma actului administrativ ................................................................................... 45 2

4.6.3. Procedura emiterii/adoptrii actelor administrative ............................................... 46 4.7. Fora juridic a actelor administrative ........................................................................... 47 4.7.1. Efectele actelor administrative ............................................................................... 47 4.7.2. Suspendarea actelor administrative ........................................................................ 49 4.7.3. Anularea actului administrativ ............................................................................... 49 4.7.4. Inexistena actelor administrative........................................................................... 50 4.8. Contractul administrativ specie a actului administrativ ............................................. 50 4.8.1. Evoluia teoriei contractului administrativ i definirea sa ...................................... 50 4.8.2. Caracteristicile generale ale contractelor administrative i principalele contracte administrative ................................................................................................................... 52 UNITATEA DE STUDIU V .................................................................................................... 54 CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE .............................. 54 5.1. Fundamentele constituionale ale controlului exercitat asupra administraiei publice.. 55 5.2. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraiei publice ...................... 55 5.2.1. Controlul necontencios asupra administraiei publice............................................ 55 5.2.2. Controlul contencios al administraiei publice ....................................................... 57 5.3. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV. ABORDARE GENERAL ......................... 59 5.3.1. Noiunea de contencios administrativ .................................................................... 59 5.3.2. Tipuri de contencios administrativ ......................................................................... 60 5.3.3. Caractere juridice ale aciunii directe n contencios administrativ ....................... 60 5.4. Condiiile introducerii aciunii directe n contencios administrativ ............................. 63 5.4.1. Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ ............................................... 63 5.4.2. Condiia ca actul contestat s vatme drepturile, libertile sau interesele

recunoscute de lege n favoarea contestatarului ............................................................... 66 5.4.3. Condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public .................................. 68 5.4.4. Condiia ca actul s fie un refuz nejustificat ........................................................ 69 5.4.5. Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealabile .................................... 71 5.4.6. Condiia termenului de introducere a aciunii ........................................................ 73 5.5. Subiecii aciunii n contencios administrativ ............................................................... 74 5.5.1. Titularul dreptului la aciune n contencios administrativ Reclamantul. Prtul (reclamatul) n litigiile de contencios administraitv (autoriti de Administraie Public)............................................................................................................................. 74 5.5.2. Competena instanelor de contencios administrativ .............................................. 75 3

UNITATEA DE STUDIU VI .................................................................................................. 79 AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE ................................................................. 79 6.1. Componentele Administraiei publice ........................................................................... 80 6.2. Instituia prefectului n reglementarea intern .............................................................. 81 6.2.1. Numirea i eliberarea din funcia prefectului. Incompatibiliti ale funciei de prefect ............................................................................................................................... 82 6.2.2. Rolul i atribuiile prefectului. Actele prefectului .................................................. 82 6.2.3. Actele prefectului ................................................................................................... 85 6.3. Primarul i viceprimarul ................................................................................................ 86 6.3.1. Primarul .................................................................................................................. 87 6.3.2. Viceprimarul........................................................................................................... 94 6.4. Statutul juridic al secretarului unitii administrativ-teritoriale .................................... 96 6.5. Competena, alegerea i constituirea consiliilor judeene ........................................... 101 6.6. Consiliul local ............................................................................................................. 103 UNITATEA DE STUDIU VII ............................................................................................... 107 FUNCIA I FUNCIONARUL PUBLIC ........................................................................... 107 7.1. Noiunea i trsturile funciei publice ........................................................................ 108 7.2. Tipologia funcionarilor publici .................................................................................. 111 7.3. Condiii pentru ocuparea funciei publice .................................................................. 116 7.4. Cariera funcionarilor publici ...................................................................................... 118 7.5. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici ............................................................ 122 7.6. Regimul rspunderii funcionarilor publici ................................................................. 124 7.7. Modificarea i ncetarea raportului juridic de serviciu ................................................ 127 Bibliografie............................................................................................................................. 132

INTRODUCERE

Dreptul administrativ este o disciplin de specialitate, proprie studiului tiinelor juridice i tiinelor administrative. Acumularea cunotinelor specifice acestei discipline trebuie facilitat de parcurgerea n mod obligatoriu a altor materii, precum Drept constituional, Teoria general a statului i dreptului. Studierea disciplinei Drept administrativ permite studenilor acumularea cunotinelor de specialitate privind organizarea i funcionarea administraiei publice prin analiza juridic a raporturilor ce se instituie ntre aceasta, ca parte integrant a sistemului de guvernare i celelalte subiecte de drept, state, organizaii publice i/sau private, persoane fizice i/sau juridice. Amplul proces de guvernare presupune nelegerea de ctre viitorii specialiti din administraiei publice a tuturor mecanismelor de funcionare i organizare a structurilor, proceselor i fenomenelor administrative n scopul prestrii unor servicii publice calitative. n consecin, n activitatea profesional viitoare, studenii vor fi capabili s identifice specificitatea unui organ administrativ sau autoritate administrativ n funcie de modul de organizare i funcionare, avnd n vedere normele juridice de drept administrativ aplicabile. Studenii vor fi capabili s soluioneze poteniale conflicte din activitatea administraiei publice cu celeritate i eficien, prin raportare la norma de drept. Cursul este divizat n apte uniti de studiu, numrul lucrrilor de evaluare fiind n numr de trei, potrivit calendarului disciplinei. Lucrrile de evaluare vor fi ntocmite sub form de referate, folosind suportul de curs i bibliografia recomandat. Temele de control vor fi urmtoarele: Organizarea administraiei publice ntr-un stat federal/naional. Studiu de caz sptmna 5, semestrul I, an universitar 2012-2013); Contractul administrativ specie a actului administrativ (termen de predare sptmna 8, semestrul I, an universitar 2012-2013); Instituia prefectului n sistemul legislativ actual (termen de predare sptmna 12, semestrul I, an universitar 2012-2013); Temele de control vor fi predate personal de ctre studeni la data fixat n calendarul disciplinei. n ceea ce privete nvarea materiei, este recomandat parcurgerea capitolelor n ordinea prezentrii lor. Citii cursul cu atenie, subliniind noiunile importante care trebuie reinute. Astfel, vei putea ulterior s facei o trecere n revist rapid a principalelor noiuni nvate. Nu trecei la urmtorul capitol fr s fi neles pe deplin noiunile din capitolul anterior, procesul de nvare fiind n acest caz lacunar i lipsit de eficien. Nu ncercai s memorai textul acolo unde nu nelegei. Reinerea noiunilor poate fi realizat mai uor dac apelai la exemple ipotetice din cotidian i, de asemenea, la bibliografia recomandat. Alocai mai multe edine de studiu pentru capitolele ample pentru care timpul necesar de nvare este mai mare de 200. Revenii ori de cte ori este nevoie asupra noiunilor explicate n curs. Dup parcurgerea fiecrei uniti de studiu, rezolvai testele de evaluare inserate la sfritul acesteia. Testele au un caracter orientativ, oferindu -v doar un model de evaluare. Rspunsurile la ntrebri le gsii la finalul cursului. 5

Evaluarea la disciplina Drept administrativ se va realiza pe baza temelor de control care, nsumate, au o pondere de 50% din nota final i, de asemenea, pe baza examenului de evaluare care are o pondere de 50% din aceasta. Nota minim la examen trebuie s fie cel puin 5 (cinci). Nota final se va calcula ca medie ponderat a celor dou componente.

UNITATEA DE STUDIU I DREPTUL ADMINISTRATIV - RAMUR A DREPTULUI PUBLIC Cuprinsul Unitii de Studiu I I.1 Noiuni generale privind dreptul administrativ I.2 Evoluia i definirea dreptului administrativ I.3 Obiectul dreptului administrativ I.4 Fundamentele constituionale actuale privind dreptul administrativ i administraia public I. 5 Dreptul administrativ european consideraii generale Obiective specifice: definirea noiunii de drept administrativ i includerea acestuia n ramura dreptului public; analiza evoluiei tiinei dreptului administrativ i evidenierea atributelor sale juridice; identificarea obiectului de studiu al dreptului administrativ n raport de alte discipline juridice de drept public; determinarea principalelor izvoare ale dreptului administrativ; identificarea particularitilor dreptului administrativ european. Cuvinte cheie: - drept public, administraie public, administraie privat, fenomen administrativ, drept european. Timpul mediu necesar asimilrii cunotinelor: 150 minute Bibliografie selectiv: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I i II, ediia a IVa, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 2. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea general, Editura All Beck, Bucureti, 2003. 3. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Ctlin Silviu Sraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 4. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureti, 2008. 5. ***Constituia Romniei

1.1 Noiuni generale privind dreptul administrativ Modalitile de abordare a dreptului administrativ nu au fost identice d e-a lungul timpului, dei, n esen, specialitii au fost preocupai de analiza acelorai instituii fundamentale. Prezentarea acestor instituii se realizeaz din tripl perspectiv: legislativ, jurisprudenial i doctrinar. Perspectiva legislativ presupune interpretarea instituiilor de drept administrativ n acord cu dispoziiile constituionale i legale n materie. Perspectiva jurisprudenial presupune analiza soluiilor pronunate de instanele judectoreti unor cauze determinate, soluii care se bazeaz pe litera i spiritul legii. Perspectiva doctrinar presupune abordrile de natur teoretic ale fenomenelor juridice de ctre teoreticienii dreptului. Acestea sunt publicate sub forma unor tratate, monografii, manuale, note de curs, studii, articole, cronici, practic judiciar, analize, investigaii, interpretri pe care oamenii de specialitate le dau fenomenului juridic1. Dreptul administrativ face parte din ramura dreptului public. Drept urmare, trebuie s se fac o delimitare ntre dreptul public i dreptul privat. n accepiunea teoreticienilor2 dreptul public cuprinde normele care se refer la organizarea i funcionarea autoritilor publice, raporturile dintre aceste autoriti, dintre stat i particulari, precum i raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate dup obiectul de reglementare n ramuri ale dreptului public, cum ar fi: dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul financiar etc. . Unii autori3 consider c dreptul administrativ a aprut naintea altor ramuri a le dreptului public, deoarece naintea oricror activiti i preocupri, omul a trebuit s o opun pe cea privind modul n care-i organizeaz comunitatea, cum se apr mpotriva dumanilor, acestea fiind dimensiuni ale activitii administrative4. Dreptul privat determin raporturile dintre particulare, fie dintre persoane fizice, fie dintre acestea i persoane juridice ori numai dintre persoane juridice, dar nu n vederea realizrii puterii publice, ci n nume personal. n dreptul privat se nscriu ramur a dreptului civil, ramura dreptului familiei, ramura dreptului muncii i securitii sociale, ramura dreptului comercial etc. . Autorii dreptului contemporan5 fac o remarc privind distincia dintre dreptul privat i cel public, n sensul c aceast demarcaie nu trebuie absolutizat, ci, dimpotriv, din raiuni puternice se produc imixtiuni ale dreptului privat n viaa public i invers. n studiul dreptului administrativ, ramur a dreptului public, noiunea de administraie public ocup o poziie central6. Administraia public se prezint ntr-o multitudine de concepte i teorii menite s o defineasc i s o explice. Dinamica vieii sociale determin o schimbare i o modelare a
1

N. Popa, M. C. Eremia, S. Cristea, Teoria general a dreptului, editura All Beck, ed. 2, Colecia Curs Universitar, Bucureti, 2005, p. 170. 2 I. Muraru, E. S. Tnsescu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, ed. 12, editura All Beck, Bucureti, 2005, p. 5. 3 E. Molcu, D. Oancea, Drept privat roman, Casa de Editur i Pres ansa SRL, Bucureti, 1995, p. 7-8. 4 V. Vedina, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, ediia a IIIa revzut i adugit, Bucureti, 2007, p. 9. 5 Ibidem, p. 5. 6 D. Aposol-Tofan, Drept administrativ, vol. I, ediia a 2a, editura CH Beck, Bucureti, 2008, p. 4.

tuturor structurilor, instituiilor, organismelor care compun i fac ca administraia public s funcioneze. Timpul prezent demonstreaz c teoria i practica administraiei publice sunt ntr-o perpetu i radical schimbare sub influena unor factori contextuali extrem de diferii: factori istorici, politici, geografici, culturali, economici. nelegerea tuturor mecanismelor de funcionare a acesteia reclam nainte de toate cunoaterea sensurilor atribuite. Termenul de administraie provine din latinescul administer, cuvnt compus din prefixul ad care arat direcia, sensul i substantivul minister care nseamn servitor, ajuttor, agent. Verbul administro nseamn a da o mn de ajutor, a conduce sau a dirija. Dicionarul limbii romne explic verbul a administra prin a conduce, a crmui, iar pentru sintagma administraie public totalitatea autoritilor administrative existente ntr-un stat, secie sau serviciu, care se ocup de problemele administrative ale unei instituii sau agent economic. n Dictionary of American Government and Politics, editat la The Dorsey Press, Chicago, n 1988, sub ndrumarea profesorului Jay M. Shafritz7 de la Universitatea din Pittsburgh, sintagmei public administration i sunt date mai multe explicaii. Astfel c, administraia public nseamn funcia executiv n Guvern, executarea, aplicarea politicii publice, organizarea i conducerea poporului i a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernrii, arta i tiina conducerii aplicat la sectorul public. Se poate constata c numeroasele explicaii atribuite termenului nu fac altceva dect s demonstreze complexitatea sa. Dificultatea de a defini termenul determin n egal msur gsirea tuturor acelor cadre de manifestare a administraiei publice, astfel nct aceasta s poat fi neleas. O problem de o importan deosebit se pune ntre coninutul sintagmelor administraie public i administraie de stat. Astfel c, n doctrina, legislaia i jurisprudena interbelic din ara noastr a fost utilizat n ara noastr sintagma de administraie public, la care s-a revenit i dup anul 1990, n perioada postbelic a fost utilizat exclusiv noiunea de administraie de stat, consacrat prin Constituiile socialiste i legislaia epocii. Este necesare a se delimita sfera celor dou sintagme. Din analiza regimurilor constituionale romneti, caracteristice fiecrei epoci, rezult c, spre sfritul secolului al XIX-lea i prima parte a secolului XX prin noiunea de administraie public se avea n vedere att activitatea administraiei centrale, ct i a celei locale. Drept urmare, sintagma administraie public era mult mai cuprinztoare dect cea de administraie de stat. n timpul regimului socialist, dimpotriv, administraia public central era supraordonat celei locale, astfel nct terminologia utilizat era de administraie de stat pentru toate structurile administrative. Anii de dup 1990 marcheaz transformri n accepiunile date acestor sintagme, astfel c, prin dobndirea de ctre autoritile locale a autonomiei locale i descentralizrii, se rectig de ctre acestea regimul de putere public. Ca urmare, prin administraie public se nelege att administraia public central (de stat) ct i administraia public local de la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Spre exemplu, construirea unei coli ntr-o localitate reprezint o problem de interes pentru colectivitatea local a comunei respective, de care va trebui s se preocupe autoritile administraiei publice locale. Pe de alt parte, exercitarea atribuiilor de autoritate tutelar prezint un caracter statal, fiind vorba despre o activitate ce se regsete la nivelul fiecrei localiti8.
7 8

Alexandru Ioan, Administraia public. Teorii, realiti, perspective , Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 65. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Introducere, Organizare administrativ. Funcia public, ed. 4, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p.83.

Conceptul de administraie public presupune dou sensuri: a. din punct de vedere funcional, material, administraia public este neleas ca activitate specific realizat de anumite structuri administrative. b. din punct de vedere organic, noiunea de administraie public desemneaz organele, structurile administrative care realizeaz activitatea de administraie public. Din punct de vedere funcional, administraia public reprezint activitatea de organizare a executrii i executare n concret a legilor, urmrindu -se satisfacerea interesului general prin asigurarea unei bune funcionri a serviciilor publice i prin executarea unor prestaii ctre particulari. Din punct de vedere organizatoric, administraia public este constituit dintr -un ansamblu de autoriti publice care, n regim de putere public, duc la ndeplinire legile sau, n limitele legii, se presteaz servicii publice. Se impune n acest sens, delimitarea noional a urmtoarelor categorii: autoritate public, organ de administraie public, serviciu public, regim de putere public, instituie public, interes public. Din analiza reglementrilor constituionale i legale actuale, se poate observa faptul c se utilizeaz cu predilecie termenul de autoritate a administraiei publice i mai puin cea de organ al administraiei publice. Profesorul Iorgovan afirma c ntre cele dou noiuni nu exist o distincie care s-ar putea face, ele fiind una i aceeai categorie juridic, desemnndu-se structurile prin intermediul crora se nfptuiete administraia public9. Sensul principal al sintagmei autoritate public este acela de organ public, adic o colectivitate organizat de oameni care exercit prerogative de putere public, la nivel statal sau localori, altfel formulat, o structur organizatoric ce acioneaz n regim de putere public, pentru realizarea unui interes public. Noiunea de serviciu public desemneaz o activitate cu caracter continuu i regulat organizat sau autorizat de o autoritate a administraiei publice n vederea satisfacerii unui interes public. ntr-o alt accepiune10, serviciul public este acea activitate desfurat sau autorizat de un organ public, prin care se realizeaz nevoi sociale de interes public. Noiunea de putere public desemneaz drepturile speciale, exorbitante (prerogativele) de care dispune orice autoritate a administraiei publice i, implicit, orice autoritate public, n vederea exercitrii atribuiilor sale i pentru satisfacerea interesului public, care n cazul unui conflict cu cel particular trebuie s se impun11. Noiunea de instituie public se deosebete fundamental de cea de autoritate public. Instituia public are n vedere structurile subordonate unor autoriti ale administraiei publice, care funcioneaz ca urmare a alocrii de resurse financiare bugetare. Instituiile publice se afl n raporturi de subordonare ierarhic fa de autoritatea care le -a nfiinat i care va exercita puterea de instrucie i puterea de control asupra lor. n literatura de specialitate se utilizeaz i noiunea de stabiliment public ca un corespondent al noiunii de instituie public. Stabilimentul public fiind un procedeu tehnic, menit s dea o mai bun satisfacie interesului general.

A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 60. V. Vedina, op. cit., 2007, p. 13. 11 A. Iorgovan, op. cit., 2005, p. 86.
10

10

1.2. Evoluia i definirea dreptului administrativ Potrivit literaturii de specialitate, termenul de drept administrativ poate fi utilizat n dou accepiuni. Pe de o parte, desemneaz o ramur de drept, adic un ansambl u de norme juridice avnd un obiect propriu de reglementare a unor relaii sociale specifice. Pe de alt parte, dreptul administrativ este o tiin care studiaz fenomenul administrativ din perspectiv juridic. n opinia unor reputai specialiti12, dreptul administrativ a fost primul instrument tiinific de investigare i modelare a administraiei. Doctrina dreptului administrativ consider c obiectul reglementrii reprezint criteriul obiectiv de formare a ramurii de drept, iar metoda, criteriul subiectiv, determinat de voina legiuitorului, de interesul forelor politice care conduc societatea. n acest sens, obiectul i metoda de reglementare identific dreptul administrativ ca ramur a dreptului public care cuprinde norme juridice ce privesc procesul de aplicare a legii i a celorlalte acte normative cu putere de lege. Profesorul Iorgovan definete dreptul administrativ ca ramur a dreptului public care reglementeaz concret sau cu valoare de principiu relaiile sociale din sfera administraiei publice, precum i pe cele de natur conflictual dintre autoritile publice sau structurile private, nvestite cu autoritate public, pe de o parte, i cei vtmai n drepturile lor prin actele administrative ale acestor autoriti, pe de alt parte13. n istoria dreptului administrativ regsim definiii care edific aspecte ale rolului i locului ocupat de administraia public n cadrul statului i a raporturilor juridice dintre aceasta i celelalte persoane fizice i/sau juridice. Anibal Teodorescu definea dreptul administrativ ca cuprinznd regulile dup care statul exercit funciunea executiv, precum i pe acelea care guverneaz raporturile dintre stat i individ nscute n urma unui act administrativ14. E. D. Tarangul formula definiia dreptului administrativ de o manier mai sintetic: organizarea autoritilor administrative i funcionarea serviciilor administrative15 n opinia noastr, dreptul administrativ este ramura dreptului public, un ansamblul de norme juridice care reglementeaz raporturile sociale din sfera administraiei publice, raporturile dintre aceasta i alte autoriti publice i persoane fizice i /sau juridice, cele care privesc organizarea i funcionarea ei, precum i rspunderea i sanciunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme. Din aceast definiie se desprind urmtoarele trsturi ale dreptului administrativ: a. dreptul administrativ ramur a dreptului public, reglementnd relaiile dintre administraie i celelalte autoriti, precum i ntre aceasta i persoanele fiz ice i/sau juridice n raport de putere public. b. sintagma administraie public trebuie neleas n accepiunea sa de autoritate public, statal sau local, dar i de agent privat autorizat s presteze anumite servicii publice care nfptuiete activitatea de administraie public. Este stipulat n Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, n art. 2, alin.
12 13

I. Alexandru. M. Cruan, S. Bucur, Drept administrativ, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2005, p. 83. A. Iorgovan, Tratat, op. cit., ed. 4, vol I, p. 122. 14 D. Apostol-Tofan, op. cit., p. 42 citndu-l pe A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol I, ed. A IIIA, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A., Bucureti, 1929, p. 14. 15 Ibidem, citnd pe E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Ed. Glasul Bucovinei, Cernui, 1944, p. 54.

11

c.

d.

(1) litera b c noiunea de autoritate public este definit ca orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public. dei nu mai este precizat regimul de putere public care caracterizeaz activitatea administraiei publice, acesta se subnelege, ntruct administraia poate acorda drepturi particularilor, dar le poate ncredina i obligaii, fr a cere consimmntul acestora. Regimul de putere public d dreptul administraiei s emit sau s adopte acte administrative care se supun principiului executio ex officio (executrii din oficiu) astfel nct, administraia public poate s treac direct la executarea lor, fr a mai fi necesar parcurgerea unor proceduri de nvestire cu formul executorie. dreptul administrativ reglementeaz dou categorii de relaii sociale: o categorie care vizeaz raporturile dintre administraia public i celelalte categorii de subieci de drept i vizeaz executarea legii, emiterea de acte normative cu for juridic inferioar legii sau egal acesteia, prestarea de servicii publice, n limitele legii. Cea de-a doua categorie face referire la relaiile de natur conflictual dintre administraia public i cei vtmai n drepturile i interesele lor legitime.

1.3. Obiectul dreptului administrativ n literatura juridic s-au conturat trei mari direcii privind obiectul dreptului administrativ: a. taza unicitii care susine c dreptul administrativ este singura ramur de drept aplicabil administraiei publice. b. teza pluralitii conform creia dreptul administrativ se aplic administraiei publice, alturi de alte norme aparinnd altor ramuri de drept. Aceasta deoarece atta vreme ct prin administraia public nelegem, n final, o activitate n regim de putere public, logic, nu este de conceput ca normele dreptului public, care contureaz acest regim, s nu de impulsuri pentru coninutul i sfera rezervat reglementrii normelor de drept privat, garantnd totodat, executarea actelor de drept privat16. c. teza subsidiaritii consider c dreptul administrativ se aplic nu doar activitilor desfurate de autoritile administraiei publice, ci i aciunilor de natur administrativ realizate de alte autoriti publice. Obiectul dreptului administrativ este reprezentat de ansamblul normelor juridice care reglementeaz relaiile sociale din sfera de administrare a treburilor statului i unitilor administrativ-teritoriale exercitate prin autoritile lor. ntre dreptul administrativ i alte ramuri de drept exist interdependene, dup cum urmeaz. Dreptul constituional se caracterizeaz prin teza dublei naturi juridice a unor raporturi sociale, tez ce pornete de la ideea c toate relaiile sociale reglementate de normele constituionale sunt raporturi de drept constituional , calitate ce nu exclede, dimpotriv, ngduie, calificarea unor raporturi juridice i din perspectiva altor ramuri ale dreptului, cum este i dreptul administrativ. Astfel c, dispoziiile constituionale referitoare la puterea executiv, administraia public central i local, contenciosul administrativ,

16

A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 115.

12

funcia public au o dubl natur juridic, fiind n principal norme de drept constituional, iar n subsidiar i norme de drept administrativ. De asemenea, dreptul administrativ are calitatea de factor structurant17, ca urmare a desprinderii n timp a unor instituii ale sale n veritabile ramuri ale dreptului, ca de exemplu: dreptul financiar, dreptul funciar, dreptul urbanismului etc. Interdependena dreptului administrativ cu dreptul familiei, dreptul civil etc. ntregete reglementrile privitoare la competena autoritilor administraiei publice, acestea din urm situndu-se ntr-un raport subsecvent fa de normele dreptului administrativ. Relaiile externe, cooperarea dintre state sunt parte component a activitii de administrare a statului i fac obiectul reglementrilor prin no rme juridice de drept administrativ n cooperare cu cel internaional public. n literatura de specialitate18 se susine c obiectul dreptului administrativ cuprinde studiul organizrii administraiei publice, studiul activitii administrative, studiul mij loacelor de aciune ale administraiei (personalul utilizat-funcionarii publici, bunurile materialedomeniul public sau bunurile administrative), studiul contenciosului administrativ (controlul juridicional al administraiei), dar i al controlului admin istrativ sau al mecanismelor nejurisdicionale, la care se poate aduga instituia rspunderii administrative cu cele trei forme ale sale: contravenional, disciplinar i patrimonial. 1.4. Fundamentele constituionale actuale privind dreptul administrativ i administraia public Constituia Romniei de la 1991, revizuit prin legea de revizuire nr. 429/2003, consacr un regim politic semiprezidenial, parlamentarizat sau atenuat19, sau un regim semiparlamentar. Legea fundamental consacr de asemenea i executivul bicefal, respectiv Guvernul i Preedintele. Capitolul V al titlului III din Constituia Romniei este consacrat Administraiei publice. Aceasta grupare a autoritilor administraiei publice ntr-un capitol distinct al titlului consacrat autoritilor statului, impune precizarea c , n conformitate cu principiul separaiei puterilor n stat, fiecare dintre acestea au un rol bine delimitat din punct de vedere constituional, rspunznd cerinelor democraiei constituionale. Ideea de democraie constituional trebuie neleas din perspectiva cooperrii i colaborrii dintre puterile statului, fiind exclus subordonarea unei autoriti fa de alta. Revizuirea Constituiei a avut ca rezultat includerea ntre prevederile sale a unor dispoziii care au fundamentat procesul de integrare european n structurile euroatlantice. Perspectiva integrrii rii noastre n structurile Uniunii Europene a determinat nevoia de a pune n consonan administraia public naional cu structurile administra tive ale statelor membre ale acesteia. n acest sens, s-a impus reorganizarea i compatibilizarea nu numai a structurilor de administraie public, ci i a regimurilor serviciilor publice20. Acquis-ul comunitar contribuie la crearea unei convergene la nivelul politicilor administrative dezvoltate de guvernele naionale, contribuind n acest sens la crearea unui Spaiu

17 18

D. Apostol, Tofan, op. cit., p. 40. C. Manda, Drept administrativ. Tratat elementar, ediia a IVa revzut i adugit, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007, p. 54. 19 Verginia Vedina, op. cit., p. 13. 20 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 9.

13

Administrativ european. Se poate vorbi astfel de trecerea de la dreptul administrativ naional ctre cel european unitar. Trebuie specificat faptul c armonizarea legislativ nu pretinde statelor membre o identitate de reglementare, ci o compatibilitate, similitudini ntre instituii i competenele acestora, respectarea unor principii largi de organizare i funcionare ce in de scopul reglementrii i nu de mijloacele prin care finalitatea este atins21. Este cunoscut faptul c, dreptul european este preeminent dreptului naional, drept urmare principiile de organizare i funcionare a administraiei publice sunt completate de cele instituite la nivel comunitar. n art. 120, Capitolul V, Titlul III din Constituia Romniei se stipuleaz c: administraia public din unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. Principiul european al subsidiaritii, nscris n art. 5 al Tratatului de la Maastricht, comp+leteaz aceste prevederi: decizia trebuie luat ct mai aproape de nivelul de baz. 1.5. Dreptul administrativ european consideraii generale Noiunea dreptului administrativ european implic cunoaterea determinrilor, evoluiilor i trsturilor caracteristice ale noilor reglementri juridice care au fundamentat Uniunea European. Dreptul administrativ european22 reprezint ansamblul normelor juridice cuprinse n tratatele de institutire sau n actele adoptate de instituiile comunitare prin care sunt reglementate structurile, rolul si funciile instituiilor Uniunii Europene si raporturile acestora cu instituiile naionale, se aplic n cadrul comunitilor europene ca un drept intern al acestora, dar nu i relaiilor cu un pronunat caracter intern al statelor23(statuare facut de Curtea de Justiie a Comunitaii Europene). Aceste norme sunt cuprinse n tratate sau sunt emise de instituii, obiectul lor fiind Comunitiile si exercitarea competenelor lor. Ca atare, dreptul administrativ european are ntietate fa de dreptul naional al fiecarui stat membru24. n cazul reglementrilor europene elaborate de ctre instituiile comunitare vom ntlni att norme juridice de drept comercial, drept financiar i bancar, dreptul muncii i securitii sociale, drept procesual, drept comunitar al mediului, drept comunitar al asigurrilor, dreptul societilor comerciale. Aceste dispoziii cuprinse in reglementrile comunitare sunt studiate n cadrul disciplinilor juridice de ramur, iar n Romnia vor fi studiate tot in cadrul acestora, pe msura receptrii lor de ctre legislaia intern, in cadrul amplului proces de armonizare a acesteia ca acquis-ul comunitar25. Dreptul administrativ comunitar reglementeaz raporturile juridice din cadrul Comunitiilor Europene i dintre acestea i statele membre, n baza competenelor instituiilor europene, precum i a raporturilor juridice dintre aceste instituii i o rganismele statelor membre. Dreptul comunitar este alctuit din dou categorii de norme juridice:
21

Bianca Maria Carmen Predescu, Armonizarea legislativ-component a integrrii europene, articol n Caietul tiinific nr. 6/2004, Institutul de tiine Administrative al Romniei Paul Negulescu, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, p. 90. 22 Dumitru Mazilu, Integrarea european, Drept comunitar i instituii europene, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004, p. 54 23 Viorel Marcu, Drept instituional comunitar, ediia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 105 24 Irina Moroianu-Zlatescu, Drept institutional european, Editura Oplim, Bucuresti, 1999, p. 139 25 Viorel Marcu, Drept instituional comunitar, Tratat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, p. 6

14

cele cuprinse n tratatele constitutive, care au valoare constituional; cele cuprinse n acte juridice emise de instituii comunitare care constituie le gislatia comunitar ordinar. Metoda comunitar are la baza permanentul dialog dintre interesele naionale i interesele comune, respectnd diversitatea naional, dar n acelai timp afirmnd i propria identitate a Uniunii. Ea a aprut cu scopul de a depai antagonisme seculare, pentru a terge aerele de superioritate i pentru a aboli recursul la for ce marca relaiile dintre state. Aceast metod va permite realizarea unei Europe democratice, atasat valorilor libertaii, generat de nevoia popoarelor de astzi de a construi un nou continent n care s nu mai existe antagonismul Est-Vest26. Ca ansamblu al regulilor de drept aplicabile n ordinea juridica comunitar, dreptul comunitar este complex i original. Aceste caracteristici i gsesc reflectarea i n sistemul izvoarelor dreptului comunitar, izvoare in egal msur diverse i ierarhizate (corespunzator autoritii care le este recunoscut n sistem). Dreptul administrativ comunitar european se aplic pe teritoriul statelor membre exact ca i un drept naional intern, avnd o for juridic specific din care rezult i caracterele dreptului: a) Normele juridice comunitare dobndesc automat, chiar de la adoptare, statutul de drept pozitiv n ordinea juridic intern, deci are un caracter de aplicabilitate imediat. b) Normele comunitare sunt susceptibile prin ele nsele de a crea drepturi i obligaii pentru particulari, deci dreptul administrativ comunitar are aplicabilitate direct. c) Normele comunitare confer particularilor drepturi individuale chiar dac nu sunt destinatarii normei, deci are efect de aplicabilitate pe vertical. Potrivit acestor norme particularii pot s le invoce n litigiile mpotriva altor particulari, rezult i caracterul de efect pe orizontal a dreptului administrativ comunitar. d) Normele juridice comunitare au rang de prioritate fa de normele naionale, deci dreptul adminitrativ comunitar are caracter primordial n raport cu dreptul naional intern. In dreptul comunitar se aplic teoria monist privind relaiile care trebuie s existe ntre dreptul naional si cel comunitar. Aceast teorie exclude discontinuitatea ntre aplicarea normelor. Sistemul dualist existent n unele state ale Uniuni Europene consider c ordinea juridic internaional i ordinea juridic naional sunt doua sisteme de drept distincte i paralele. Teste de autoevaluare 1. Analizai specificitatea dreptului administrativ n sistemul juridic de drept public. 2. Argumentai sintagma preeminena drptului european asupra dreptului administrativ. 3. Explicai tezele formulate n literatura de specialitate cu privire la obiectul dreptului administrativ. 4. Evideniai diferenele dintre sintagma administraie public i administraie de stat. 5. Eplicai principiul executio ex officio.

26

Dana Victoria Savu, Integrare european, Editura Oscar Print, 1996, pp. 116-117

15

UNITATEA DE STUDIU II IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV

Cuprinsul Unitii de Studiu II II.1 Caractere generale ale izvoarelor de drept II.2 Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ II.3 Izvoarele scrise ale dreptului administrativ II.4 Izvoarele primare i secundare ale dreptului administrativ european Obiective specifice: definirea noiunii de izvor de drept; identificarea izvoarelor nescrise ale dreptului administrativ i analiza acestora ; identificarea izvoarelor scrise ale dreptului administrativ i analiza acestora; cunoaterea principalelor izvoare de drept administrativ european. Cuvinte cheie: - izvor de drept, legitate, izvor scris, izvor nescris, cutum, jurispruden, lege, act normativ. Timpul mediu necesar asimilrii cunotinelor: 180 minute Bibliografie selectiv: 1. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea general, Editura All Beck, Bucureti, 2003. 2. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Ctlin Silviu Sraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 3. Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2007. 4. Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006. 5. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 6. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 7. Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a IIIa revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007. 8. ***Constituia Romniei 9. ***Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, cu modificrile i completrile ulterioare.

16

17

2.1. Caractere generale ale izvoarelor de drept Ca pentru orice disciplin juridic, analiza izvoarelor este o chestiune de debut al discuiilor teoretice. Abordarea clasic a noiunii de izvor de drept presupune analiza izvoarelor materiale i a celor formale. Astfel, abordarea clasic a izvoarelor unei ramuri autonome de drept, i analiza izvoarelor dreptului n teoria general a dreptului, au fost puse n lumin dou categorii de accepiuni ale acestei noiuni: izvor de drept n sens material si izvor de drept n sens formal. Numite de ctre Georges Ripert ,,forele creatoare ale dreptului, iar de ctre Jean Louis Bergel ,,izvoare substaniale, izvoarele materiale sunt izvoarele reale ale dreptului pozitiv. Izvoarele materiale ale dreptului relev condiiile materiale, concrete care genereaz norma juridic. Ele reprezint infrastructura oricrui sistem de drept pozitiv. Dreptul pozitiv este creaia contiinei juridice a societii respe ctive. Din relaiile sociale care se cumuleaza i se generalizeaz apare acel curent general de opinie pe care l numim constiin juridic colectiv a societii respective. Din aceast constiin colectiv a societii se ivete dreptul pozitiv, fie c este vorba de un drept cutumiar, constituit ntr-un mod incontient i latent, fie c este vorba de legea scris, care se formeaz prin aciunea contient a legiuitorului. Dar, dreptul pozitiv este rezultatul contiinei juridice, mai mult sau mai puin generalizate, a societii respective. ntr-o alt definire izvoarele materiale ale dreptului (sociale, economice, culturale, ideologice, etc.) reprezint factorii ce dau coninut concret dreptului pozitiv, concentrnd nevoile reale ale vieii i relevndu-se legiuitorului sub forma unor comandamente sociale (comenzi sociale), i sunt concepute ca adevarate dat-uri ale dreptului, realiti exterioare, sau dau natere unor reguli izvorte din necesitile practice i reprezint condiiile sociale care determin adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regul de conduit s devin obligatorie pentru cei crora li se adreseaz , este nevoie ca acea regul s capete o form juridic, prin care voina guvernanilor s devin voina de stat obligatorie pentru membrii societii, pentru a putea s intervin n caz de nevoie fora de constngere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Din punct de vedere juridic, prezint un interes deosebit, care au n vedere o multitudine de aspecte i modaliti prin care semnificaia normei de drept este regula de conduit social i se impune ca model de urmat n relaiile interumane. Ca urmare, prin izvor formal juridic inelegem exteriorizarea unei reguli de conduit printr-o anumit formulare de limbaj juridic, corespunzatoare unei receptri optime de catre destinatarii si. Izvoarele formale ale dreptului reprezint una din necesitile cele mai de seama, care asigura ordinea juridic, corespunznd unei nevoi profunde, nevoia de securitate a societii. Studiul izvoarelor formale ale dreptului dezvluie existena unei diversiti de asemenea izvoare, aceast diversitate fiind motivat de multitudinea i varietatea relaiilor sociale care reclam reglementare juridic. n evoluia ndelungat a societii toate tipurile de drept de pn acum au cunoscut o pluralitate de izvoare. Ponderea unuia sau altuia dintre izvoarele formale de drept n cuprinsul unui sistem de drept se modific n raport de gradul dezvoltrii sale, fiind influenat de complexitatea relaiilor pe care le reglementeaz (de pild n cazul dreptului feudal principala form de exprimare e obiceiul, pe cnd n cadrul dreptului contemporan pondere a cptat actul normativ). Acestea sunt actele normative adoptate sau emise de autoritiile publice competente, acte ce conin norme juridice, reguli

18

de conduit generale, obligatorii, imperative. ntr-o formulare succint, izvoarele formale reprezint formele juridice de exprimare a vointei guvernanilor27. 2.2. Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ In ceea ce privete izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, acestea sunt: obiceiul (cutuma), jurisprudena, principiile generale ale dreptului i doctrina. Cutuma sau obiceiul poate fi izvor de drept administrativ cu respectare a unor condiii. Cutuma este o regul nescris, care a fost aplicat n mod repetat o perioad indelungat de timp i care a fost acceptat ca obligatorie de o colectivitate uman. Pentru ca obiceiul s fie izvor de drept, trebuie s existe o prevedere scris a legii ,care s permit utilizarea obiceiului n anumite situaii. In ceea ce privete dreptul administrativ, este puin probabil posibilitatea recurgerii la cutum, ca izvor de drept. Obiceiul este mai frecvent folosit ca izvor de drept n dreptul civil. Astfel potrivit Constituiei ,obligaiile proprietarului sunt cele care sunt stabilite de lege sau care decurg din obicei28. Jurisprudena ca izvor de drept are o situaie diferit n funcie de sistemul de drept. Prin jurispruden se nelege un ansamblu, o totalitate de hotrri judectoreti. n sistemul de drept francez, ca i n alte state, hotrrile instanelor judectoreti nu sunt considerate a fi izvor de drept, ntruct se pornete de la ideea c rolul insantelor judectoreti este de a aplica legea la cazurile concrete, prin soluionarea de litigii juridice, i nicidecum de a crea legea ca izvor de drept prin hotrrile prin care se pronun. n alte sisteme de drept (de exemplu n dreptul anglo-saxon ), precedentul judiciar, adic hotrrile judectoreti pronunate anterior, este socotit drept izvor de drept, fcndu -se apel la asemenea hotrri pentru soluionarea unor litigii asemntoare. Principiile generale ale dreptului administrativ sunt izvoare importante ale acestei ramuri de drept. n doctrin a fost susinut necesitatea de a se face distincie ntre acele principii care sunt prevzute n acte normative, situaie n care chiar acele acte normative sunt izvoare ale dreptului administrativ, dup cum s-a menionat mai sus, i acele principii care, fr a fi prevzute expres n vreun act normativ, se degaj prin generalizare, captnd valoarea unor izvoare distincte de acte normative respective. S-au format principii ale dreptului administrativ care au valoarea unor veritabile izvoare impuse de drept, care sunt respectate n administraia activ i sunt impuse acesteia de instanele judectoreti, atunci cnd sunt nclcate. Regimul juridic al actelor administrative se sprijin n bun parte pe principii de drept formulate de doctrina juridic i aplicate n practica instanelor de contencios administrativ care controleaz legalitatea administraiei publice. Spre exemplu, principiul revocrii actelor administrative nu este prevzut expres n nici un text de lege, dei exisa propuneri n acest sens, dar el se deduce din actele normative care reglementeaz organizarea i funcionarea administraiei publice. Privit ca operaiunea de ncetare definitiv a producerii de efecte juridice de un act administrativ, acest principiu ar tr ebui prevzut expres n viitorul Cod de procedur administrativ . n doctrina occidental au fost identificate ca principii aplicabile n ipoteza absenei bazei legale, n activitatea administraiei comunitare, principiul egalitii i nediscriminrii principiul securitii juridice i a proteciei increderii legitime, principiul proportionalitii pe
27 28

Dana Apostol Tofan, Drept administrativ,vol 1, Editura. All Beck, Bucureti 2003, p.48; Dumitru Brezoianu, Drept administrative, Partea general, Editura Universitii Titu Maiorescu, Bucureti 2003, p. 52;

19

lang cel al legalitii i al libertii de decizie a administratiei30. Referitor la doctrina prerile sunt imprite, uneori i se recunoaste caracterul de izvor de drept, alteori nu. n ceea ce ne privete, ne situm de partea autorilor care susin c, n sens strict, riguros tehnic juridic, doctrina n general, i doctrina de drept public, n particular, nu constituie un izvor de drept, dar nu e mai puin adevarat ca are o influen decisiv asupra jurisprudenei. n toate statele civilizate un judector nu-i poate ingdui s motiveze o soluie fr s aduc argumente din doctrin, fiind peste tot lucrri de drept care sunt invocate ,,ratio scripta de tri bunale. Trebuie menionat c dac dreptul intern al statelor naionale dispune de mijloace coercitive de aplicare i respectare a normelor lor, Comunitile dispun de dreptul administrativ comunitar ca un mijloc integrator pentru a impune statelor membre o binerea obiectivelor n vederea crora au fost create. Ca regul general, se tie c dreptul legitimeaz, organizeaz comportamentul i, n acelai timp, fixeaz i limitele raporturilor sociale, fiind astfel o form constitutiv a lor. Toate acestea sunt asigurate prin mijlocirea unor mecanisme permanente, prin instituii i alte organisme specifice. Ele sunt proprii i dreptului administrativ comunitar, cu meniunea c trebuie ridicate la scar Comunitilor, pentru ca dreptul administrativ comunitar este supranaional i are n toate situaiile ntaietate asupra dreptului naional. Aceast pozitie a determinat o bogat jurispruden a Curii de Justiie a Comuniti Europene care pe parcursul timpului a definit natura i ordinea juridic comunitar. O decizie a Curii a reafirmat ca tratatele au fora de lege n toate statele membre din moment ce acestea le-au ratificat i c ele primeaz, n ntregul lor ansamblu asupra dreptului intern al statelor. O alt decizie precizeaz ca toate actele comunitare sunt obligatorii pentru dreptul intern al statelor. Se nscrie astfel ca foa executorie a dreptului comunitar este egal pentru toate statele, ca preeminena dreptului administrativ comunitar nseamn c i alte acte, cum sunt de pild regulamentele, au valoare obligatorie i sunt aplicabile statelor, ca transferurile unor pari din suveranitatea statelor facute n favoarea Comunitiilor, potrivit dispoziiilor din tratate constituie de fapt o limitare definitiva i voluntar din dreptul suveran al statelor i care nu se pot prevala de un act ulterior de drept intern care ar fi incompatibil cu tratatele pentru a scap de obligaiile lor. 2.3. Izvoarele scrise ale dreptului administrativ Izvoarele scrise ale dreptului administrativ sunt reprezentate de: Constituia i legile constituionale, legea organic i legile ordinare, ordonanele de Guvern, decretele n vigoare ale fostului Consiliu de Stat, hotrri de Guvern, actele administraiei ministeriale, ordinul prefectului, actele autoritilor administraiei publice locale, tratatele internaionale. Constituia este actul fundamental al oricrui stat. Ea cuprinde n dispoziiile sale decizii obligatorii pentru ntreaga societate, avnd rolul de a adopta msuri pentru asigurarea siguranei publice a fiecrui cetean, s reflecte interesele generale i aspiraiile unei anumite populaii, exprimate la nivel constituional27. Constituia este cel mai important izvor de drept administrativ. Trebuie precizat faptul c nu toate prevederile constituionale constituie izvor de drept administrativ, ci numai cele care se refer, de exemplu, la organizarea i funcionarea celor mai importante autoriti ale administraiei publice (Guvern, Preedinte, Administraie de stat, administraie public local, administraie de stat
30 27

Dana Apostol Tofan, op. cit, p. 53; Cristian Ionescu, Regimuri politice contemporane, Editura All Beck, Bucureti, 2004, p. 1.

20

n teritoriu). De asemenea, normele constituionale care privesc drepturile i ndatoririle fundamentale ale cetenilor a cror realizare revine administraiei publice reprezint izvor de drept administrativ. Legea fundamental face referire expres i la raporturile dintre administraia public i celelalte autoriti publice, precum i cu cetenii. Se poate aprecia, n acest sens, faptul c legea fundamental este principalul izvor de drept, n general, i de drept administrativ, n subsidiar. n literatura de specialitate28 se apreciaz c legea fundamental este cel mai important izvor de drept administrativ din urmtoarele considerente: a. consacr principii cu caracter general care guverneaz statul romn; b. reglementeaz principiile i instituiile fundamentale privind administraia public n mod expres; c. consacr izvoarele propriu-zise ale dreptului administrativ, prevzndu-le sau trimind la actul normativ care urmeaz s le prevad. Legile constituionale, adic cele de revizuire a Constituiei, sunt izvor de drept administrativ numai n msura n care au ca obiect de reglementare probleme din sfera acestei ramuri de drept. Actuala Constituie a Romniei a fost revizuit prin Legea de revizuire nr. 429/2003. unele dintre dispoziiile sale fac trimitere expres ctre instituiile dreptului administrativ: Preedintele Romniei, guvernul, prefectul, funcia public, contenciosul administrativ. Din aceast perspectiv, legea de revizuire constituie un izvor de drept administrativ. Legile organice (n acord cu prevederile Constituiei, art. 73) sunt legile ce pot fi adoptate doar n materiile expres prevzute de Constituie, deci se constituie ca izvor de drept, n general, i de drept administrativ, n special. De exemplu, Legea nr. 90/20 01 privind organizarea i funcionarea Guvernului, cu modificrile i completrile ulterioare, Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, cu completrile i modificrile ulterioare, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu completrile i modificrile ulterioare. Legile ordinare (n acord cu prevederile art. 73 din constituie) reprezint ansamblul legilor care reglementeaz domeniile vieii economico-sociale care nu fac obiectul legilor constituionale sau al celor organice. Dac aceste legi au ca obiect de reglementare instituii sau relaii sociale care fac obiectul administraiei publice atunci se constituie ca izvor de drept administrativ. Printre legile ordinare care se constituie ca izvor de drept administrativ menionm: Legea nr. 52/2003 privind transparena decizional n administraia public, Legea nr. 315/2004 privind dezvoltarea regional n Romnia etc. Ordonanele Guvernului, simple sau de urgen, cu regimul lor specific consacrat de art. 115 din Constituie, sunt acte normative cu for juridic egal legii. Avnd n vedere organul emitent putem aprecia c ele se constituie ca izvor de drept administrativ, ns nu excledem ideea ca ele s fie i izvoare ale altor ramuri de drept dac obiectul de reglementare vizeaz alte domenii i relaii ale vieii economico-sociale. Aa cum prevede Constituia, art. 108 i art. 115, ordonanele sunt rodul instituiei delegrii legislative, adic a mputernicirii pe care o primete Guvernul de la Parlament. Ordonanele simple se emit pe baza unei legi speciale de abilitare adoptate de Parlament n domenii care nu fac obiectul legii organice. Pe cale de consecin, acest tip de ordonan poate interveni n domenii care fac obiectul de reglementare al legii ordinare.

28

Verginia Vedina, op. cit., p. 45.

21

Ordonanele de urgen, despre care constituantul se rezum s statueze c intervin doar n situaii extraordinare (art.115, alin. 5), pot cuprinde norme de natura legii organice. Rolul ordonanelor de urgen este de a completa i sprijini mecanismele statu lui de drept, drept urmare Parlamentul permite Guvernului s suplineasc o parte a activitii sale, intervenind cu acte normative adoptate cu o procedur mai supl i mai rapid dect cea a legii. Decretele n vigoare ale fostului Consiliu de Stat, instituite n baza vechii reglementri constituionale de la 1965, constituie izvoare de drept, ns, nu trebuie uitat c meninerea n vigoare a unui asemenea act normativ trebuie trecut prin filtrul prevederilor constituionale i interpretate n litera i spiritul acestora. Hotrrile Guvernului, potrivit art. 108 alin 2 se emit pentru organizarea executrii legilor. Ele se semneaz de primul ministru i se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial, sub sanciunea inexistenei lor n cazul nepublicrii. O excepie de la principiul obligativitii publicrii n Monitorul Oficial, n acord cu prevederile art. 108 alin 4 din Constituie este cel rpivitor la hotrrile care au caracter militar i care urmeaz s se comunice instituiilor interesate. Actele administraiei ministeriale, ale autoritilor administrative centrale autonome, ale autoritilor administraiei publice locale, ale prefecilor constituie izvor de drept administrativ numai n msura n care au caracter normativ. Caracterul normativ este stabilit dup criteriul sferei de cuprindere, fiind vorba despre acte administrative care se adreseaz tuturor, coninnd reguli generale i impersonale, oricine putnd intra sub incidena lor la u n moment dat. Tratatele i conveniile internaionale reprezint izvoare ale dreptului administrativ numai cu ndeplinirea atrei condiii: a. s fie de aplicaie direct, nemijlocit; b. s fi fost ratificate potrivit dispoziiilor constituionale; c. s cuprind reglementri ale relaiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ. 2.4. Izvoarele primare i secundare ale dreptului administrativ european Ca urmare a jurisprudenei Curii de Justiie a Comuniti Europene, sistemul normativ al Comunitii creat prin tratatele internaionale ncheiate ntre state se caracterizeaza prin dou trsturi fundamentale: - prima trstur const n ordinea juridic comunitar, adic ntr-un sistem de norme ierarhizate i diversificate care nglobeaz tratatele constitutive precum i diferitele categorii de acte emise de instituii i alte organe n baza abilitrii lor de ctre tratate precum i principiile generale crora aciunea Comunitilor trebuie s li se supun; - o a doua trstura caracteristic a sistemului normativ comunitar este ca normele nu se aplic numai Comunitilor n ntegralitatea lor organic i funcional ci se integreaz n ordinea juridic internaional. Sunt doua trsaturi care determin originalitatea constructiei comunitare31. Cu alte cuvinte, ordinea juridic comunitar are ntietate, este unitar, supranaional i imperativ, ea rezult din diferenierea normelor conform izvoarelor lor de formare i din ierarhizarea acestor norme dup autoritatea care le -a fost conferit. Ca orice
31

Irina Moroianu Zlatescu, Drept institutional comunitar si drepturile Bucuresti, 2005, p.83

omului, Editura Institutul Roman,

22

alt ordine juridic, ordinea juridic comunitar este constituit dintr-un ansamblul organizat de norme care i trag valoarea din norme juridice de baza cuprinse n tratate. Astfel se distinge dreptul primar, constituit din norme cuprinse n tratatele constitutive i dreptul derivat ce cuprinde norme juridice emise n baza tratatelor constitutive i cu respectarea procedurilor expres prevzute de aceste tratate32. Normele de drept au aplicabilitate imediat, fie ele de drept primar, fie de drept derivat, n sensul ca i ocup locul n ordinea de drept naional ca drept administrativ comunitar, fr a mai fi necesar o procedur special de introducere. Judectorii din statele membre sunt obligai s aplice dreptul administrativ comunitar. Aplicabilitat ea lor este nu numai imediat, ci i direct, ele dau natere la drepturi i la obligaii statelor membre i persoanelor particulare. Aceste norme sunt aplicabile din momentul intrrii lor n vigoare, indiferent dac exista norme de drept naional incompat ibile cu cele de drept comunitar. De aici, obligaia statelor membre de a interzice aplicarea normelor interne care intra n conflict cu normele comunitare. Voina statelor de a configure anumite norme juridice este determinat de realitaile dezvoltrii economice i sociale europene ajunse la un anumit nivel, care presupune sancionarea din punct de vedere juridic a regulilor de conduit i trasformarea lor n norme de drept. Normele juridice comunitare se exprim printr -o varietate de mijloace juridice ce formeaza izvoarele dreptului comunitar33. n regula general, se disting dou categorii eseniale de izvoare ale dreptului comunitar: izvoare primare si izvoare secundare (derivate)34. In prima categorie izvoarele primare sunt constituite din tratatele care au pus bazele Comunitii Europene, precum i din Tratatele i actele care le modific, completeaz i adopteaz. Cu alte cuvinte este vorba despre un numr impresionant de instrumente conveionale i n categoria acestor izvoare s ar putea include i acordurile internaionale prin care Comunitile s-au obligat, inclusive acordurile cu unul sau mai multe state sau organizaii internaionale incheie n exercitarea competenelor externe. Tratatele comunitare Tratatele constituie dreptul primar al Uniunii Europene, care este comparabil la nivel naional cu dreptul constituional. Tratatele definesc elementele fundamentale ale Uniunii i precizeaz competena instituiilor din sistemul care particip la procesul de luare a deciziilor, procedurilor legislative, precum puterile i prerogativele care sunt recunoscute acestor instituii. Mai mult dect att, tratatele formeaz obiectul negocierilor directe ntre guvernele member pentru fiecare stat n parte (n principiu prin aprobare de catre parlamentul naional sau prin referendum). Pe langa cele doua tratate considerate fundamentale, Tratatul instituind o Comunitate Europan i Tratatul asupra Uniunii Europene, sunt avute n vedere i Tratatul instituind Comunitatea Europeana a Energiei Atomice, tratatele de aderare ale altor state dect cele fondatoare i protocoale. O prezentare exhaustiv de actualitate a acestor tratate i acte modificatoare este dificil de realizat, dac nu chiar imposibil, n msura n care modificrile i completrile aduse Tratatelor institutive rezult nu numai din tratate propriu -zise, ci i din actele instituiilor comunitare, sau din acte care au o natura juridic special, ,,deciziile care trebuie s fie ratificate de catre statele membre. ns, dintre cele mai importante modifica ri aduse celor trei tratate originare de-a lungul timpului, reinem atenia, dupa cum urmeaz, actele prin
32 33

Jean Paul Jacque, Droit institutionnel de lUnion Europenne, Cours Dalloz, Paris, 2004, p.493 Viorel Marcu, Drept comunitar general. Tratat, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, p.77 34 Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar, Editia a-V a, Editura C.H.Beck, Bucuresti, 2006, p.20

23

care s-au pus bazele instituiilor comune: Convenia cu privire la anumite instituii comune, semant i intrat n vigoare n acelai timp cu Tratat ele de Roma, Tratatul instituind Consiliul Unic i o Comisie Unica pentru Comunitii i Protocolul Unic cu privire la imuniti i privilegii, semnate la Bruxelles, la 8 Aprilie 1965 i intrate n vigoare la 1 Iulie 1967, tratatele bugetare cu privire la creterea puterii financiare a Parlamentului European, semnate la Luxemburg la 22 Aprilie 1970 (intrat n vigore la 1 Ianuarie 1971) i la Bruxelles, la 22 Iulie 1975 (intrat n vigoare la 1 Iulie 1977), Decizia din 20 Septembrie 1976, cu privire la alegerea reprezentaniilor Adunrii prin sufragiu universal direct, fondat, n special, pe articolul 190 din Tratatul instituind Comunitatea European, intrata in vigoare la 1 Iulie 1978, actele de aderare care adapteaz i completeaz tratatele anterioare35. Actul Unic European, semnat la Laxemburg i la Haga, la 17 si 28 Februarie 1986, intrat n vigoare la 1 Iulie1987, Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht, la 7 Februarie 1992 i Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997 sunt izvoa re ale dreptului administrativ comunitar i au un caracter compozit. Ele nu constituie dreptul comunitar asimilat, dect n msura n care acestea, prin dispoziiile pe care le conin, modifica tratatele comunitare (de exemplu, Titlurile II, III, IV, din Tratatul de la Maastricht). n schimb, celelalte dispoziii, n special cele care sunt nscrise la Titlurile V i VI, care corespunde pilonilor doi i trei, fac parte, n cel mai fericit caz, din categoria dreptului administrativ european complementar36. Tratatul de la Amsterdam are o structura inedit, in trei pari. Prima, cea mai substanial, conine modificrile de fond aduse Tratatului asupra Uniunii Europene i celor trei tratate comunitare. A doua parte realizeaz o simplificare a tratatelor comunitare, cupriznd i anexele i protocoalele lor, n scopul suprimrii dispoziiilor i adaptrii, n consecina, a textului din anumite dispoziii. De asemenea, tot aici, este prevzut i abrogarea Conveniei din 25 Martie 1957, cu privire la anumite instituii comune i a Tratatului de fuziune, din 8 Aprilie 1965. A treia parte, n afara dispozitiilor generale i finale, obinuite ntr -un astfel de tratat, realizeaz o renumerotare fcnd s dispar astfel juxtapunerea articolelor identificate prin cifre sau prin litere, din Tratatul asupra Uniunii Europene i din Tratatul instituind Comunitatea European. Dei Tratatul cuprinde, la final, un tablou de echivalente, Conferina a decis s -i adauge , la Actul final, cu titlul demostrativ, textele consolidate ale celor dou tratate. Deci, nu este vorba despre noi tratate, ci despre tratatele iniiale aa cum se prezint ele dup modificrile de fond, simplificrile i renumerotarea realizate prin Tratatul de a Amsterdam37. Izvoarele derivate ale dreptului administrativ european Aceast a dou categorie de izvoare ale dreptului administrativ european este format din ansamblul actelor unilaterale ale instituiilor, nemaifiind, deci, n prezena unui
35 36

Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea generala , Editura All Beck, Bucuresti, 2003, pp. 49,50 Augustin Fuerea, op, cit, p.51

37

J.P. Jacgue, Le traite dAmsterdam. La simplification et la consolidation des traits RTDE, 1997 p. 903; Rapport explicatif du secretariat general du Conseil sur la simplification des traites communautraires, Jornel Officiels Communitaties Europeens nr. C 353/1, din 20 Noiembrie 1997 38 Augustin Fuerea, op, cit, p. 52

24

drept conveional, ci n prezena unui drept ,,legiferat adic a unui grup de reguli (acte, norme realizate chiar de ctre Comunitate, n i pentru aplicarea tratatelor)55. Denumirea de drept derivat (legislaie sau drept secundar) indic att funcia pe care actele o ndeplinesc (de realizare a obiectivelor prevzute de tratate) ct i subordonarea lor n raport cu tratatele. Ca expresie a subordonrii menionate, dreptul derivat nu poate deroga de la cel originar, iar instituiile comunitare nu pot adopta dect actele necesare ndeplinirii misiunii lor. Termenul act comunitar nseamna orice instrument legislativ sau administrativ adoptat de autoritile administrative ale comunitilor. Avnd caracter derivat, dreptul secundar nu poate contraveni dreptului primar; n caz contrar, el va fi lipsit de efecte juridice. n acelasi timp, dreptul secundar trebuie s fie conform obiectivelor fundamentale, generale, ale Comunitilor i obiectivelor cu caracter mai specific, care sunt nfaptuite prin intermediul diverselor politici comunitare i, chiar dac Tratatul nu enun expres obiective specifice ale unei anumite activiti, aceste obiective pot fi normal deduse prin interpretare. Ele, nsa, trebuie s fie conforme principiilor generale ale dreptului administrative european comunitar, n sensul c, spre exemplu, aplicarile diferentiate trebuie s respecte principiul nediscriminrii, inclusiv atunci cnd regulile de aplicare acorda unui stat membru o perioad mare de implementare, precum i prohibiiile specifice enuntae de Tratat n diverse domenii. Vorbim, despre dreptul derivat, deoarece actele care l constituie sunt subordonate dispoziiilor din Tratatele de la care nu se poate deroga. Instituiile comunitare sunt abilitate s emit astfel de acte, numai n condiiile n care ele sunt necesare pentru aducerea la ndeplinire a obiectivelor lor i dac tratatele prevd aceast atribuie 56. Sunt acte interne cu caracter juridic obligatoriu, privitoare la organizarea i funcionarea instituiilor comunitare, sau acte funcionale preparatorii. n anumite circumstane, n practic, au mai aprut i alte acte care produc efecte de drept cum ar fi decizii ale Consiliului din 1 februarie 1971, care atribuie noi obiective Fondului Social European sau cea din 30 martie 1981 privitoare la mrirea numrului de avocai generali i altele. Nomenclatura acestor acte este variat, dar exist corespondene care permit stabilirea i a unei nomenclaturi comune. Aa dar actele din categoria izvoarelor derivate pot fi invalidate sau recalificate de ctre Curte, dac nu s-a respectat procedura de adoptare, conform naturii actului; de asemenea, conform practicii instituite de Curtea de Justiie a Comuniti Europene, adoptarea oricrui act normativ de organele comunitare trebuie s fie motivat, fiind considerat ca viciu de form, att lipsa motivaiei, ct i insuficiena acesteia. Analizate dup modul n care sunt definite n tratatele constitutive, izvoarele derivate sunt clasificate n: - regulamente: sunt de aplicabilitate general, fiind obligatorii i direct aplicabile statelor membre. Ele sunt acte juridice adoptate de Consiliu, Comisie, Parlament i Banca Central European. Din punctul de vedere al naturii juridice, regulamentele pot fi de baz sau de execuie. Cele de baz sunt de competena Consiliului sau a cuplului Consil iu/Parlament, iar cele de execuie sunt emanaia celorlalte organe abilitate. - directive: sunt acte obligatorii pentru fiecare stat membru destinatar n atingerea scopului pentru care sunt adoptate, ns las la latitudinea autoritilor naionale alegerea formei i a
55 56

Filipescu Ion.P, Drept institutional comunitar european, Editura Actami, Editia a-Va, Bucuresti, 2000 p. 36 Irina Moroianu Zltescu, Radu C. Demetrescu, Drept instituional european, Editura Olimp, Bucureti, 1999, p.146

25

mijloacelor necesare pentru atingerea scopurilor prevzute57; n principiu, ele nu au influen general, deoarece se adreseaz direct unui stat membru i nu au nici aplicabilitate direct n ordinea juridic intern. - decizii: se caracterizeaz prin faptul c nu sunt de aplicabilitate general, ci se adreseaz unor destinatari precis determinai i identificai, fiind obligatorie pentru destinatarii pe care i desemneaz. - recomandri i avize: sunt acte comunitare fr for juridic obligatorie, neavnd efect constrngtor, deoarece ele solicit numai adoptarea unei anumite conduite de ctre statele comunitare. Izvoarele complementare ale dreptului administrativ european Spre deosebire de izvoarele derivate i de cele care sunt consti tuite din angajamentele externe ale Comunitilor, care rezult ambele din exercitarea de ctre inst itu iile comunitare a competenelor ce le -au fost atribuite prin tratate, n acest caz avem de- a face cu izvoare care rezult din acordurile ncheiate ntre statele membre n domeniile de competen naional. n msura n care obiectul lor se situeaz n cmpul i n prelungirea obiectivelor definite de tratate, poart denumirea de, drept (izvoare) complementare ale dreptului adimistrativ European comunitar i pot fi considerate norme de drept comunitar, n sens larg 74. Alturi de actele comunitare precizate n articolul 249 Tratatul Comuniti Europene, exist o serie de acte derivate numite atipice", deoarece nu apar n clasificarea fcut de articolul menionat. n aceast categorie intr urmtoarele acte comunitare: aa -numitele acte interne, care cuprind regulamente de organizare i funcionare a organelor sau instituiilor, statute, regulamente financiare etc, pe de o parte, iar, pe de alt parte, actele sui generis, i anume: hotrri cu caracter general, rezoluii, declaraii, concluzii, programe de aciune, comunicri ale Comisiei, acorduri inter-instituionale.Adoptarea acestui tip de acte a fost legitimat de Curtea Justitie a Comunitatii Europene, sub rezerva ca acestea s nu deroge de la prevederile Tratatelor constitutive, principiul valabil, de altfel, pentru ntregul drept derivat ai crui emiteni sunt instituiile comunitare. Actele interne ale instituiilor comunitare Aceste acte privesc activitatea intern a instituiilor. Aa cum precizam mai sus, este vorba despre: statute, regulamente interne, regulamente financiare etc. Astfel, fiecare dintre instituiile comunitare are dreptul, prevzut de Tratate, de a -i elabora Regulamentul de organizare intern i de funcionare. De asemenea, putem da ca exemple care intr n aceast categorie: actele adoptate de o instituie n executarea statutului funcionarilor comunitari, regulamentele financiare prevzute de articolul 27 a Tratatului Comunitii Europene 75. Acte pregtitoare n cadrul etapelor procesului decizional n aceast categorie intr: propunerile Comisiei; programele generale pe care trebuie s le adopte instituiile; recomandarea adresat de Comisie Consiliului n vederea ncheierii unui acord
57 74

Viorel Marcu, Drept instituional comunitar, Ediia a-II a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2001, p. 110-111 I.P.Filipescu, Drept institutional comunitar European, Editura Actami, Editia a-V a, Bucuresti, 2000, p. 44 75 I.P.Filipescu, op.cit. p 45

26

internaional; deliberarea Consiliului cu privire la negocierea i ncheierea unui acord internaional. Acte care modific dispoziiile instituionale ale Tratatelor. Astfel, articolul din Tratatului Comunitii Europene, prevede c, la cererea Curti de Justiie a Comunitii Europene, Consiliul, statund cu unanimitate, poate crete numrul judectorilor i poate face adaptrile necesare modului de organizare a sesiunilor Curii n plen sau n Camere. Aceste acte nu produc, n general, efect j uridic dect n cadrul relaiilor inter instituionale, exist situaii n care efectele se extind i n afara acestui cadru. Astfel, Statutul funcionarilor comunitari are forma unui regulament al Consiliului, iar actele adoptate de instituii n baza Sta tutului pot determina efecte juridice n afara administraiei comunitare; de asemenea, Regulamentul de procedur al Curi de Justiie a Comunitii Europene determin, evident, i efecte externe, i exemplele pot continua. Teste de autoevaluare 1. Explicai conceptul de izvor de drept i delimitai izvoarele dreptului administrativ. 2. Analizai izvoarele directe ale dreptului administrativ. 3. Argumentai interpretarea dat tratatelor europene ca izvoare de drept administrativ. 4. Explicai importana cunoaterii izvoarelor complementare ale dreptului administrativ european n practica administraiei publice. 5. Legea principal izvor de drept administrativ.

27

UNITATEA DE STUDIU III NORMA I RAPORTUL JURIDIC DE DREPT ADMINISTRATIV Cuprinsul Unitii de Studiu III III.1 Definiia i structura normelor de drept administrativ III.2 Ipoteza, dispoziia i sanciunea normei de drept administrativ III.3 Clasificarea normelor de drept administrativ III.4 Codificarea normelor de drept administrativ III. 5 Definiia raportului de drept administrativ III. 6 Clasificarea i trsturile raporturilor de drept administrativ Obiective specifice: definirea noiunii de norm de drept administrativ; analiza structurii normei de drept administrativ; cunoaterea clasificrii normelor de drept administrativ n funcie de criterii specifice; analiza necesitii codificrii normelor de drept administrativ prin raportare al exemple de bune practici; definirea i clasificarea raportului de drept administrativ i evidenierea specificitii acestuia fa de alte tipuri de raporturi juridice. Cuvinte cheie: - norm juridic, criteriu de clasificare, codificare, raport juridic. Timpul mediu necesar asimilrii cunotinelor: 90 minute Bibliografie selectiv: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I i II, ediia a IVa, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 2. Cristian Ionescu, Instituii politice i drept constituional, Editura Juridic, Bucureti, 2004. 3. Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Ilie Gorjan, . a., Dreptul Administrativ n Uniunea European, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 4. Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006. 5. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 6. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 7. ***Constituia Romniei

28

3.1. Definiia i structura normelor de drept administrativ n teoria general a dreptului, norma juridic este definit ca celula de baz a dreptului, este sistemul juridic elementar. n coninutul oricrei norme juridice este nmaganizat o anumit reprezentare contient a legiuitorului n legtur cu conduita posibil sau datorat a subiectelor participante la relaiile sociale. Pe cale de consecin, norma juridic este un etalon, un model de comportament, ce reflect preteniile i exigenele societii fa de conduita membrilor si n anumite categorii de relaii29. Normele de drept administrativ sunt acele norme care reglementeaz raporturile sociale care apar ntre autoritile administraiei publice n realizarea sarcinilor administrative, ntre acestea i particulari. n doctrin au fost formulate o serie ntreag de definiii care sunt menite s explice coninutul i aplicabilitatea normei juridice. Astfel, norma juridic reprezint o regul de conduit instituit de puterea public sau recunoscut de aceasta, a crei aplicare este asigurat prin contiina juridic, iar, la nevoie, prin fora de contrngere a statului. Normele de drept administrativ sunt reguli de conduit ale subiecilor care particip, ntr-o form sau alta, la realizarea administraiei publice. Dumitru Brezoianu definete norma juridic de drept administrativ ca acele reguli juridice care reglementeaz relaiile sociale ce fac obiectul dreptului administrativ, ca ramur de drept30. Ca urmare, normele de drept administrativ reprezint regula social de comportament caracterizat prin generalitate, impersonalitate i obligativitate, instituit sau recunoscut de autoritatea public avnd acest atribut conferit de societate i a crei aplicare se asigur prin acceptare contient de ctre destinatarii ei, nerespectarea fiind sancionat de fora specializat a statului31. Autorii de drept administrativ sunt de prere c norma juridic are o structur tripartit, din punct de vedere al structurii interne, logico-juridice: ipoteza, dispoziia i sanciunea. Structura extern sau tehnico-juridic este reprezentat de forma exterioar pe care o mbrac norma juridic: articole i alineate n cadrul actelor normative. 3.2. Ipoteza, dispoziia i sanciunea normei de drept administrativ Ipoteza poate face referire la: a. mprejurrile, condiiile, situaiile n care se aplic norma juridic (ea poate conine, spre exemplu, definiii, pincipii, scopul activitii unui organ, nelesul unor termeni etc.). ipoteza normei de drept administrativ este de obicei mai dezvoltat pentru a oferi subiectelor raporturilor juridice elemente suficiente n vederea identificrii cadrului legal al aciunii lor; b. subiectele de drept, persoane fizice sau persoane juridice, care cad sub incidena normei; Dup modul de determinare ipoteza poate fi: a. absolut determinat, cnd legea impune cu precizie administraiei un anumit comportament, i dicteaz ce anume trebuie s fac, iar aceasta trebuie s se supun ntocmai. Este vorba n acest sens de o competen legat.
29 30

N. Popa, M.C. Eremia, S. Cristea,Teoria general a dreptului, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 130. D. Brezoianu, Drept administrativ romn, Ed. All Beck, Bucureti, 2004. 31 Radu Stancu, Norma juridic, Ed. Tempus, 2002, p. 43.

29

b. relativ determinat, cnd legea creaz cadrul general i las posibilitatea administraiei publice s aprecieze, n funcie de circumstane, dac va face sau nu ceea ce ea consacr n termeni generici. n aceast situaie este vorba de puterea discreionar a administraiei publice sau competena de apreciere a acesteia. Dispoziia normei de drept administrativ este acea parte a normei juridice care conine prescripia, comandamentul, permisiunea sau autorizarea de a face sau a nu face ceva32.dispoziia normei de drept administrativ cuprinde fondul, coninutul reglementrii, indicnd conduita pe care trebuie s o urmeze subiectele la care se refer, ce trebuie s fac sau s nu fac acestea. Administraia public se desfoar n regim de putere public i are ca scop realizarea binelui comun, public, drept urmare dispoziia normei de drept administrativ va fi imperativ, categoric, impunnd o anumit prestaie sau interzicnd o anumit activitate. Se cunosc trei categorii de dispoziii, care se regsesc ntr-un mod specific n sfera acestui tip de norme juridice: a. dispoziii imperative, prin care se impune o anumit conduit subiectului de drept; b. dispoziii prohibitive, prin care se interzice o anumit conduit subiectului de drept; c. dispoziii permisive, atunci cnd se prevede o anumit aciune, lsnd la alegerea subiectului de drept dac va face sau nu ceea ce norma i permite, dar nu-l oblig. Ca i ipoteza, dispoziia poate fi absolut determinat sau relativ determinat. Sanciunea normei de drept administrativ prevede consecinele juridice ce decurg n cazul nerespectrii normei. n teoria dreptului, sanciunea este analizat din dou perspective: a. n sens larg, sanciunea nseamn orice msur de natur s asigure respectul regulii de drept, fie prin a mpiedica violarea normei (sanciune preventiv), fie prin a reprima aceast violare (saniune represiv). b. n sens restrns, prin sanciune se nelege orice msur de represiun e mpotriva violrii regulilor de drept. Sanciunile normei de drept administrativ se clasific dup urmtoarele criterii: a. dup obiect: - sanciuni cu privire la acte juridice (anulri, suspendri etc.); - sanciuni cu privire la persoane, instituii, autoriti publice (amend, avertisment); - sanciuni cu privire la bunuri (demolarea unei construcii ilegale); - sanciuni mixte (destituirea i anularea unui act emis de un funcionar public). b. din punct de vedere al temeiului obiectiv: - sanciuni administrativ-disciplinare (intervin n cazul svririi ilicitului administrativ propriu-zis, sub forma unei abateri administrative); - sanciuni administrativ-contravenionale (intervin n cadrul svririi ilicitului contravenional); - sanciuni administrativ-patrimoniale (intervin atunci cnd s-a svrit o fapt cauzatoare de prejudicii materiale i morale). Normele de drept administrativ sunt cuprinse n cele mai diferite acte juridice normative, ele putnd s mbrace cele mai variate forme33.
32 33

Radu Stancu, op. cit., p. 58. A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 145.

30

3.3. Clasificarea normelor de drept administrativ Normele de drept administrativ se clasific, dup cum urmeaz: dup obiectul de reglementare: norme organice care reglementeaz nfiinarea, organizarea i funcionarea structurilor administrative; norme de drept material care vizeaz drepturile i obligaiile corelative ale autoritilor administraiei publice sau agenilor autorizai implicai n activitatea administrativ; norme de drept procedural (procesual) al cror obiect l reprezint procedura de concretizare a activitii administrative. dup caracterul normelor: norme imperative, care impun subiectelor anumite obligaii- s fac norme onerative sau s nu fac- norme prohibitive; norme permisive, care ngduie o conduit determinat, care d posibilitatea subiectului de drept de a avea o anumit conduit, de a uza de anumite drepturi fr a i se impune acest lucru. din punct de vedere al ntinderii sferei lor de aplicare: norme cu caracter general, care se aplic tuturor organelor de administraie public sau unei sfere mari de organe; norme speciale care se refer la un organ determinat (Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului sau Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici cu modificrile i completrile ulterioare). dup izvoarele de drept care le consacr: norme cuprinse n Constituie; norme cuprinse n legi organice i ordinare; norme cuprinse n ordonane de Guvern, simple sau de urgen; norme cuprinse n hotrri de Guvern i acte ale autoritilor centrale de specialitate; norme cuprinse n acte ale autoritilor autonome locale etc.

a. -

b. -

c. -

d. -

3.4. Codificarea normelor de drept administrativ Codificarea juridic reprezint chintesena sistematizrii dreptului, codurile constituind, pentru cele mai multe ramuri de drept, dreptul comun n materie34. Problema codificrii dreptului administrativ a preocupat i preocup pe specialitii domeniului. Trebuie precizat faptul c, n ierarhia sistemului actelor administrative codul are fora juridic a unei legi, ns nu una obinuit: codul trebuie s reflecteze structura intern a ramurii de drept respective35. Una dintre calitile pe care trebuie s le ndeplineasc un cod este unitatea de concepie, care oblig pe toi autorii unui act normativ de o asemenea importan s aib
34

Ioan antai, Codificarea administrativ, cerin a statului de drept i a integrrii europene a Romniei, n Revista de drept public nr. 1/2003, p. 58. 35 Liliana Vian, Diana Iuliana Pasre, Mutaii aduse instituiei contenciosului administrativ de revizuirea Constituiei. Necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ n contextul integrrii europene a Romniei, n Caietul tiinific nr. 6/2004, Reformele administrative i judiciare n perspectiva integrrii europene, Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu, Sibiu, p. 55-56.

31

capacitatea de a depi disensiunile, diferenele de concepie, pentru a putea contribui la elaborarea unei opere legislative unitare. Exist o serie de dificulti pe care o eventual codificare a dreptului administrativ le ar ridica: - diversitatea i caracterul eterogen al materiilor care constituie obiect de reglementare al acestei ramuri de drept; - numrul mare de autoriti publice competente s edicteze reguli administrative; - multitudinea textelor care reglementeaz activitatea administrativ; - specificul principalei materii care constituie obiect de reglementare al acestuia, administraia public, aflat ntr-o continu schimbare i transformare, pentru a putea face fa unei realiti. n ciuda acestor dificulti, ne raliem la prerea conform creia o administraie public modern, ntr-un stat democratic i social, n care demnitatea omului, drepturile i libertile omului, libera dezvoltare a personalitii umane, dreptatea i pluralismul politic sunt valori supreme i garantate, nu poate fi dect o administraie transparent, iar transparena nu este de conceput fr norme clare, pe ct posibil unitare, cunoscute de toat lumea. Statul de drept nu nseamn pluralitate de proceduri administrative, dimpotriv, reguli pe ct posibil identice i cnd este vorba de colectorul de taxe i cnd este vorba de Guvern36. 3.5. Definiia raportului de drept administrativ Raportul juridic este o relaie social guvernat de norma juridic. Particulariznd pe raportul juridic de drept administrativ, acesta reprezint acele relaii care apar n sfera de realizare a administraiei publice i care sunt supuse normelor dreptului administrativ. O problem important a fost reprezentat de momentul naterii raportului juridic. n acest sens s-au conturat dou mari curente de opinie: primul, susinut cu prioritate de specialitii teoriei dreptului este adeptul tezei c raportul juridic ia natere numai dup ce a intervenit un fapt juridic, generator de efecte juridice. Cel de-al doilea susine c pentru naterea raportului juridic nu este nevoie s intervin un anumit act omenesc, c de fapt raportul se nate chiar din norm, direct i fr nici o mijlocire. Acest curent este susinut de penaliti i teoreticienii dreptului administrativ. Pornind de aici s-au conturat dou mari categorii de raporturi: - raporturi de cooperare (conformare) care dureaz ct norma de drept este respectat; - raporturi de conflict, cnd norma de drept administrativ a fost nclcat i intervine fora de coerciie statal. 3.6. Clasificarea i trsturile raporturilor de drept administrativ Potrivit sistemului constituional i legal actual se contureaz urmtoarele categorii de raporturi de drept administrativ: a. raporturi de subordonare ierarhic (de exemplu, dintre Guvern i ministere, dintre ministere i alte autoriti centrale de specialitate subordonate lor, ntre Guvern i alte autoriti subordonate);

36

A. Iorgovan, op. cit., p. 148.

32

b. raporturi de colaborare (raporturile dintre primar i consiliul local, dintre Preedinte i Guvern); c. raporturi de tutel administrativ(raporturi ntre autoritile autonome locale, inclusiv la nivelul judeului i Guvern, prin reprezentantul acestuia n teritoriul, prefectul); d. raporturi de coordonare (raporturile dintre consiliul local i cel judeean). Trsturile generale ale raportului juridic de drept administrativ pot fi sintetizate astfel: - din punctul de vedere al subiectelor, raporturile de drept administrativ au n mod obligatoriu un purttor al autoritii publice, care, potrivit prevederilor constituionale ar putea fi: statul, prin organele sale, unitile administrativteritoriale, un organ al administraiei publice sau o alt autoritate public, potrivit art. 52 din Constituie, stabilimente publice i de utilitate public etc.; - coninutul raportului juridic de drept administrativ se constituie din ansamblul drepturilor i obligaiilor prilor care particip la procesul de nfptuire a administraiei, respectiv executarea legii i prestarea de servicii publice n limitele legii, precum i emiterea de acte normative cu for juridic inferioar legii; - trstura general a raporturilor juridice de drept administrativ prin prisma obiectului lor este aceea c aciunea subiectelor sau inaciunea lor, n general conduita prilor se realizeaz ntr-un regim de putere public, raporturile de drept administrativ fiind raporturi de putere public. Un aspect important al raportului de drept administrativ este reprezentat de tutela administrativ. Tutela reprezint o limit impus autoritilor administrative locale , n vederea asigurrii legalitii i aprrii interesului public. Constituia consacr n art. 123 alin. 5 instituia tutelei administrative, iar dezvoltarea acesteia este realizat de Legea nr. 215/2001 i Legea nr. 340/2004 privind instituia prefectului. Potrivit acestor reglementri, prefectul ca reprezentant al Guvernului exercit un control asupra activitii autoritilor autonome locale i judeene sau asupra organ executiv creat, potrivit legii, la nivel judeean, putnd ataca n contencios administrativ actele acestora atunci cnd le consider ilegale. Raporturile de tutel administrativ au urmtoarele trsturi: a. subiectele acestora au o reprezentare constituional i legal, ele fiind reprezentate de Guvern, respectiv prefect, precum i de autoritile autonome locale i cele judeene; b. naterea i realizarea lor exprim voina legiuitorului. Raporturile de tutel administrativ se nasc din lege, tutela neexistnd nici fr text, nici dincolo de text37. Teste de autoevaluare 1. Evideniai structura normei de drept administrativ i analizai ipoteza. 2. Argumentai importana tutelei administrative n raporturile dintre autoriti i alte subiecte de drept. 3. Explicai raportul de subordonare ierarhic dintre autoritile de administraie public. 4. Expunei un punct de vedere personal cu privire la necesitatea codificrii normelor de drept administrativ. 5. Prezentai i exemplificai o norm administrativ care s aib dispoziie imperativ.
37

V. Vedina, op. cit., p70.

33

UNITATEA DE STUDIU IV ACTUL ADMINISTRATIV Cuprinsul Unitii de Studiu IV IV.1 Actele administrative adoptate/emise de autoritile administraiei publice locale IV.2 Actele administrative de autoritate ale administraiei publice locale IV.3 Actele administrative de gestiune ale administraiei publice locale IV.4 Clasificarea actelor administrative IV.5 Caracterul i trsturile actelor adoptate/emise de autoritile administraiei publice IV.6 Regimul juridic al actelor administrative IV.7 Fora juridic a actelor administrative IV.8 Contractul administrativ specie a actului administrativ Obiective specifice: definirea noiunii de act administrativ; analiza categoriilor de acte administrative elaborate/emise de autoritile administraiei publice; cunoaterea clasificrii actelor administrative i utilitatea acestora n procesul administrativ ; analiza trsturilor juridice ale actelor administrative; identificarea regimului juridic i a forei juridice a actelor administrative ; analiza contractului administrativ din perspectiva particulatitilor sale . Cuvinte cheie: - act administrativ, act administrativ de autoritate, act administrativ individual, for juridic. Timpul mediu necesar asimilrii cunotinelor: 270 minute Bibliografie selectiv: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I i II, ediia a IVa, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 2. Cristian Ionescu, Instituii politice i drept constituional, Editura Juridic, Bucureti, 2004. 3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureti, 2008. 4. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 5. Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a IIIa revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007.

34

Actul administrativ reprezint una din formele prin care administraia public i realizeaz misiunea , fiind cea mai important dintre acestea din punct de vedere juridic. n perioada postbelic, actele juridice ale administraiei erau analizate sub denumirea ,, actele puterii executive,distingndu-se actele administrative de autoritate i actele administrative de gestiune.Actul administrativ de autoritate era definit de ctre Romulus Ionescu , ca fiind ,, o manifestare de voin fcut de un organ administrativ competinte, prin care creiaz o situaiune juridic general sau individual, guvernat de norme de drept pu blic , n care gsim ideia de dominaiune i comandament, iar actul administrativ de gestiune reprezenta ,, tot o manifestare de voin fcut de un organ competinte ,ns el tinde s creieze unui organism administrativ o situaiune juridic de caracter patrimonial, reglementat de dreptul privat. Interesant este faptul c n sfera actelor puterii executive nu apare termenul de contract, dei actul administrativ de gestiune se aprecia c are, n realitate, caracter de act civil. Cnd o autoritate public - precizeaz prof. Paul Negulescu - ncheie un contract de vnzare- cumprare cu un particular, privitor la un imobil, se creeaz o situaie juridic de cumprtor i o alta de vnztor, ambele reglementate de dreptul privat. Aceste situaii juridice nu pot fi modificate prin acte unilaterale, ci numai prin consimmntul ambelor pri, prin acte bilaterale. Actul de vnzare-cumprare este, deci, un act administrativ de gestiune38. Noiunea de act administrativ era folosit ntr-un sens pur formal, spre a evoca actele juridice ale autoritilor administrative, nu i regimul juridic de putere. ntre actul administrativ i actul administrativ de gestiune nu exista o coresponden gen -specie, sub aspectul regimului juridic aplicabil, primul era o specie a actelor de autoritate, secundul era o specie a actelor de drept privat. Teza actelor administrative de autoritate i, respectiv, de gestiune era larg rspndit n literatura juridic european a perioadei interbelice39. Unii autori, precum Tudor Drganu, Ilie Iovna, folosesc termenul de act de drept administrativ, alii pe cel de act administrativ.Sintagma ,,act de drept administrativ a fost fundamentat de coala de la Cluj , prin reprezentantul su, profesorul Tudor Drganu prin lucrarea ,,Actele de drept administrativ, din dorina de a releva regimul juridic care guverneaz actele organelor administraiei de stat ,care este unul de drept administrativ.Noiunea de ,, act administrativ a fost fundamentat de reprezentanii colii de la Bucureti,care au apreciat c este cea mai potrivit pentru a evoca efectele juridice ale organelor administraiei de stat.40 O alt definitie este dat n Tratatul prof.univ.Antonie Iorgovan, care inelege prin act administrativ ,, acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice,care const n ntr-o manifestare unilateral expres de voin de a da natere, a

38 39

Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol.I, Ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, p.304. Aceast teorie a fost formulat chiar n primele cursuri de drept administrativ ce au la baza criterii tiinifice, ndeosebi n lucrrile lui H. Berthelemy, de la sfritul secolului al XlX -lea i nceputul secolului al XX-lea. Este adevrat c atunci se fcea vorbire doar de acte de putere public i, respectiv, de gestiune ale administraiei. Un ora, un spital, un birou de binefacere sunt persoane juridice, au un patrimoniu i pot avea ocazia de a vinde, de a cumpra, de a contracta. Aceste contracte fcute de administraie sunt asemntoare celor fcute de oricine n gestiunea bunurilor pupililor lor, ele nu implic nici o regul de putere public, (Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediia 4, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 21, nota nr. 2). 40 Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.216, citat de Verginia Vedina, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007,p.79.

35

modifica sau a stinge drepturi i obligaii , n realizarea puterii publice , sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti41. ntr-o alt opinie, s-a apreciat c actele de drept administrativ pot fi definite ca manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor publice, n principal autoriti ale administraiei publice ,n scopul de a produce efecte juridice ,n temeiul puterii publice42, iar n alt opinie , actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic , pe baza i n executarea legii , a unei autoriti administrative ,prin care se formeaz o situaie juridic referitoare la un drept recunoscut de lege, voina juridic fiind supus regimului juridic administrativ.43 Valorificnd elementele folosite n definirea actului administrativ, se poate aprecia c acesta reprezint forma juridic principal de activitate a administraiei publice, care const ntr-o manifestare de voin expres , unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlului de legalitate al instanelor judectoreti , care eman de la autoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative. Termenul de act administrativ este reglementat i de noua Lege a contenciosului administrativ care l definete ca ,, actul unilateral cu caracter individual sau normativ , emis de o autoritate public n vederea executrii sau organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice.44 Actul administrativ reprezint forma juridic principal de activitate a administraiei publice care const ntr-o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public precum i controlul de legalitate al instanelor judectoreti, care eman de l aautoriti administrative sau de la persoane private autorizate de acestea, prin care se nasc, modific sau sting drepturi i obligaii corelative. 4.1. Actele administrative adoptate/emise de autoritile administraiei publice locale Administraia public se nfpuiete n baza i n vederea executrii legii, prin acte administrative cu caracter normativ sau individual , prin fapte materiale juridice i prin operaiuni materiale administrative.Actele administrative sunt manifestri de voin cu caracter unilateral , fcute n exercitarea funciei executive a autoritilor publice, n scopul de a produce efecte juridice , a cror realizare este garantat prin posibilitatea de a recurge la fora de constrngere a statului. Organele centrale nu pot ndeplini singure sarcinile administrative n fiecare punct al teritoriului, ele avnd nevoie de o reea public local pentru a -i exercita aciunea.Pentru rezolvarea problemelor de interes local , autoritile autonome ale administraiei publice locale sunt investite , prin lege , cu anumite atribuii care constituie competena lor material.In cadrul acestei competene, autoritile publice locale adopt sau emit diferite acte juridice n numele i n interesul colectivitilor locale sau al cetaenilor care le compun i svresc fapte materiale productoare de efecte juridice , n scopul naterii , modificrii sau stingerii raporturilor juridice, de regul de drept administrativ,dar i raporturi juridice
41 42

Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ , Volumul II, Ediia aIVa, Editura All Beck, Bucureti, 2005. R.N.Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.287. 43 I.Nedelcu, A.L.Nicu, Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, p.279. 44 Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.1154 din 7 decembrie 2004, modificat prin O.U.G. nr.190/2005, precum i prin D.C.C.nr.189/2006, nr.647/2006 i nr.65/2007.

36

aparinnd altor ramuri de drept. Misiunea administraiei publice local e de organizare a executrii legii se realizeaz printr-o activitate cu caracter executiv-dispozitiv i printr-o activitate cu caracter de prestaiune n cadrul diferitelor servicii publice45. 4.2. Actele administrative de autoritate ale administraiei publice locale Administraia public local adopt acte normative i acte individuale.Actele normative se caracterizeaz prin faptul c ele conin reguli generale de conduit, impersonale i de aplicabilitate repetat , la un numr nedeterminat de subieci 46.Actele administrative individuale se caracterizeaz prin faptul c ,, manifestarea de voin a organului competent creeaz, modific sau stinge drepturi subiective sau obligaii n profitul sau n sarcina uneia sau mai multor persoane dinainte determinate47. n ceea ce privete actele de autoritate cu caracter individual emise de autoritile administraiei publice locale, ponderea este deinut de autorizaii, actele de sancionare(procesele verbale de contravenie), actele atributive de statut personal i actele privind patrimoniul public local. 1) Actele atributive de statut personal Din aceast categorie , fac parte dispoziiile primarilor i ale preedinilor consiliilor judeene de numire n funcie a personalului din aparatul propriu al administraiei publice locale.Prin aceste decizii, persoanele respective dobndesc statutul de funcionar public. Potrivit Legii nr.215/2001, modificat i completat prin Legea nr.286/2006 art.38,alin(2),lit.v), autoritile deliberative ale administraiei publice locale confer persoanelor fizice, romne sau strine, cu merite deosebite, titlul de cetean de onoare al oraului sau al comunei. Prin acest titlu nu se urmrete acordarea de drepturi sau stimu lente materiale, ntruct statutul de cetean de onoare este acordat tocmai pentru c o persoan a depus o activitate important n folosul exclusiv al colectivitii, fr a urmri avantaje materiale. Efectele acestui titlu sunt exclusiv morale , constnd n recunoaterea social fa de o persoan care a desfurat o activitate deosebit n interesul colectivitii.Se pune ntrebarea , dac poate fi considerat titlul de cetean de onoare un act de autoritate, un act politic sau o operaiune tehnico-material. Anterior completrii i nmnrii titlului de cetean de onoare, consiliul local adopt o hotrre prin care se nominalizeaz persoanele crora se va acorda aceast distincie.Aceast hotrre este un act administrativ de autoritate reprezentnd o manifestare unilateral de voin a consiliului local pentru punerea n aplicare a art.38 alin(2) lit.v) din Legea nr.215/2001 modificat i completat prin Legea nr.286/2006 . Titlul propriu-zis reprezint ns un nscris constatator, care are natura unei operaiuni tehnico-materiale posterioare adoptrii hotrrii consiliului local , n vederea executrii acestei hotrri. Hotrrea consiliului local de acordare a titlului de cetean de onoare , fiind un act juridic , d natere dreptului persoanei respective la recunoaterea public a noului su statut social, prin ndeplinirea tuturor formalitilor necesare, precum nmnarea solemn a
45

Alexandru Negoi, Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ , Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, p.6. 46 Ilie Iovna, op.cit., p.218. 47 Idem, p.219.

37

titlului, asigurarea publicitii, nscrierea n cartea de onoare a localitii i alte operaiuni prevzute n hotrrea de acordare ori n statutul comunei sau al oraului. Se exclude varianta c acest titlu de cetean de onoare ar putea fi un act politic, deoarece acordarea acestui titlu reprezint o atribuie a consiliilor locale , prevzut de lege , iar exercitare unei astfel de atribuii poate avea loc numai prin adoptarea de acte juridice. Legea a stabilit competena consiliilor locale , nct s le dea posiblitatea rezolvrii i promovrii intereselor locale , att prin aciunea lor direct , ct i prin asocierea , colaborarea sau atragerea de parteneri , persoane fizice sau juridice , care-i pot aduce contribuia la ceea ce este util, valoros i reprezentativ pentru colectivitatea local. 2)Autorizaiile Acestea fac parte din subcategoria actelor administrative de autoritate , prin care se stabilesc drepturi i obligaii pentru subiecii dinainte determinai , crora li se adreseaz48. Competena autoritilor publice locale, rezult att din legea organic ct i din alte legi speciale.Potrivit art.68 alin(1), lit t) din Legea nr.215/2001, privind administraia public local, modificat i completat prin Legea nr.286/2006, primarul emite avizele, acordurile i autorizaiile prevzute de lege. O categorie important de autorizaii o constituie autorizaiile pentru exercitarea unei profesii sau meserii, n conformitate cu Decretul- lege nr.54/ 1990 privind organizarea i desfurarea unor activiti economice pe baza liberei iniiative.Acest Decret - lege , prin art.28, prevedea c autorizaiile pentru constituirea de ntreprinderi mici, asociaii familiale sau pentru desfurarea , de ctre persoanele fizice, a unor activiti independente, se emit de primriile judeene sau a municipiului Bucureti.Competena general n materia eliberrii de autorizaii aparine primarilor. 3) Actele de sancionare contravenional Potrivit legii, emiterea acestor acte este de competena autoritilor unipersonale ale administraiei publice locale.Stabilirea sanciunilor contravenionale se face numai de ctre primar, preedintele sau vicepreedinii consiliului judeean sau de mputerniciii acestora.Faptele ce constituie contravenii sunt reglementate prin lege sau prin acte administrative normative , inclusiv ale administraiei publice locale.Constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor contravenionale se face de ctre autoritile competente n mod direct sau prin mputerniciii lor, ca o consecin a atribuiilor pe care le au aceste autoriti de a asigura punerea n executare a legii i a hotrrilor consiliilor locale(judeene). Procesul verbal de constatare a contraveniei reprezint motivele actului de sancionare, adic justificarea aplicrii sanciunii contravenionale.n cazul actelor de sancionare, motivarea acestora nu este obligatorie, reprezentnd o formalitate procedural esenial, ceea ce nseamn c nendeplinirea ei conduce la nulitatea actului n cauz. Potrivit art.1 din Ordonana nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, modificat i completat, actele administrative normative de stabilire i sancionar e a contraveniilor, acestea se emit , n afara Guvernului i de ctre organele deliberative ale administraiei publice locale.Consiliile locale, consiliile judeene i Consiliul General al municipiului Bucureti pot stabili i sanciona contravenii n toate domeniile de activitate n care acestora li s-au stabilit atribuii prin lege, n msura n care , n domeniile respective nu sunt stabilite contravenii prin legi sau prin hotrri ale Guvernului ( art.2 alin.(2) din

48

Ilie Iovna, op.cit., p.219.

38

Ordonana nr.2/2001).Prin aceste dispoziii legale, cosiliilor locale i judeene li se recunoate o competen general n domeniul stabilirii i sancionrii contraveniilor. n domeniile n care au fost stabilite i sancionate faptele ce constituie contravenii , prin lege sau prin hotrri ale Guvernului, cosiliile locale i judeene nu mai pot adopta acte normative cu acelai obiect de reglementare, ci au obligaia punerii n executare a legilor i hotrrilor Guvernului. Ordonana nr.2/200149 nu recunoate primarului competena de a emite acte normative de stabilire i sancionare a contraveniilor , el fiind autoritate public local cu caracter executiv. 4) Acte administrative individuale avnd ca obiect bunurile din patrimoniul public local Aceste acte administrative sunt de competena cosiliilor locale i consiliilor judeene. n art.121 din Legea nr.215/2001 modificat i completat prin Legea nr.286/2006, patrimoniul unitilor administrativ-teritoriale este definit, ca fiind totalitatea bunurilor imobile i mobile care aparin domeniului public i privat de interes local, precum i a drepturilor i obligaiilor cu caracter patrimonial.Potrivit art.125 alin.(1) al aceleiai legi, consiliile locale i judeene hotrsc ca bunurile ce aparin domeniului public sau privat, de interes local sau judeean, dup caz, s fie date n administrarea regiilor autonome i instituiilor publice, s fie concesionate ori s fie nchiriate.Tot ele sunt cele care hotrsc cu privire la cumprarea i vnzarea bunurilor ce fac parte din domeniul privat de interes local sau judeean50.Aceste hotrri ale consiliilor locale locale i judeene sunt acte de autoritate (unilaterale), n baza lor putndu-se ncheia actele de gestiune. 5) Acte de autoritate individuale adoptate de ctre consiliile locale privind alegerea viceprimarilor, numirea i eliberarea din funcie a agenilor economici i instituiilor publice de interes local. 4.3. Actele administrative de gestiune ale administraiei publice locale n activitatea pe care o desfoar, autoritile administraiei publice locale adopt acte juridice de autoritate i ncheie acte juridice de gestiune.Potrivit Legii administraiei publice locale nr.215/2001, modificat i completat prin Legea nr.286/2006,art.38 alin.(2), consiliul local hotrte asupra concesionrii sau nchirierii bunurilor proprietate public a comunei sau a oraului, precum i a serviciilor publice de interes local, aceleai atribuii fiind prevzute i pentru consiliul judeean. Cu privire la actele juridice de gestiune ale administraiei publice, n literatura juridic romn s-a preferat noiunea de contracte administrative.Teoria contractelor administrative este opera jurisprudenei franceze, fiind preluat apoi de literatura juridic, care a mbogit-o cu noi elaborri doctrinare51. Categoria actelor administrative de gestiune ale administraiei publice locale cuprinde dou categorii de acte: - acte de gestiune public pe care administraia le ncheie n calitatea sa de putere public pentru satisfacerea intereselor publice; - acte de gestiune privat care sunt acte de drept comun sau simple acte de gestiune , pe care administraia le ncheie n calitate de persoan juridic civil.
49 50

O.G nr 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor,modificat i completat. Anton Trilescu, Actele administraiei publice locale, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p.43. 51 G.Jeze, Les principes generaux de droit administratif, ed.III.,tom.III., 1926, citat de Anton Trilescu, Actele administraiei publice locale, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p106.

39

Actele administrative de gestiune ale administraiei publice locale se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: 1) au la baz un acord de voin ntre dou sau mai multe pri, din care cel puin una este o autoritate a administraiei publice locale; 2) au ca obiect organizarea de servicii publice de interes local, efectuarea de lucrri publice de interes local i administrarea bunurilor din patrimoniul public local; 3) cauza actelor administrative de gestiune const n satisfacerea intereselor publice ale colectivitilor locale. Obiectul actelor administrative de gestiune poate consta n : - concesionarea de servicii publice; - concesionarea bunurilor proprietate public; - participarea la societi comerciale sau asocierea cu ageni economici; - nstrinarea bunurilor din domeniul privat; - achiziiile de lucrri publice; - achiziiile de bunuri publice; - mprumutul public local; Potrivit acestor trsturi ale actului administrativ de gestiune,actele de gestiune pot fi definite ca fiind acele acte juridice pe care autoritile administraiei publice locale le ncheie cu diverse persoane fizice sau juridice, prin acordul de voin al prilor ,n regim de drept public sau de drepr privat, pentru administrarea domeniului public i privat, n vederea satisfacerii intereselor generale ale colectivitilor locale52. 4.4. Clasificarea actelor administrative Actele administrative pot fi clasificate dup mai multe criterii. Dup natura juridic53, actele administrative pot fi: acte administrative de autoritate (sau acte de putere public) Aceste acte se adopt sau se emit de o autoritate public legislativ, executiv,judectoreasc- n mod unilateral, pe baza i n vederea executrii legii, n scopul naterii , modificrii sau stingerii unor raporturi de drept administrativ; acte administrative de gestiune Aceste acte se ncheie de serviciile publice administrative cu persoanele fizi ce i juridice i privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unitilor administrativ-teritoriale (jude, municipiu,ora,comun).Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinznd dou manifestri de voin: a serviciului public administrativ i a unei persoane fizice sau juridice; acte administrative jurisdicionale Aceste acte se emit, n mod unilateral , de autoritile de jurisdicie administrativ, anume abilitate de lege i rezolv conflicte aprute ntre servicii publice i particulari. Dup competena material,pot exista: acte administrative cu caracter general Aceste acte se adopt sau se emit de autoritile administraiei publice care au competen material general.Din aceast categorie fac parte:decretele Preedintelui
52 53

Anton Trilescu, Actele administraiei publice locale, Editura All Beck, Bucureti, 2002, p106. Mircea Preda, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2004,p.76.

40

Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului, hotrrile consiliilor judeene i cele ale consiliilor locale ,unele ordine ale prefecilor i unele dispoziii ale primarilor; acte administrative de specialitate Aceste acte sunt emise de organele administraiei publice centrale de specialitate i de autoritile administraiei publice locale de specialitate. Din aceast categorie fac parte ordinele i instruciunile emise de minitri i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate , precum i cele emise de conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate. Dup competena teritorial, actele administrative pot fi: acte administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice centrale Acestea sunt: decretele Preedintelui Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului ,ordinele i instruciunile minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate.Aceste acte produc efecte pe ntreg cuprinsul rii; acte administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice loc ale La aceast categorie pot fi enumerate: hotrrile consiliilor judeene i cele ale consiliilor locale ,ordinele prefecilor i unele dispoziii ale primarilor precum i cele emise de conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate. Aceste acte produc efecte n limitele unitii administrativ-teritoriale, n care funcioneaz autoritile care le emit. Dup gradul de ntindere al efectelor juridice , actele administrative sunt: acte administrative normative Actele administrative normative sunt cele care cuprind reglementri de principiu aplicabile la un numr nedeterminat de persoane54.Acestea sunt: decretele Preedintelui Romniei, hotrrile i ordonanele Guvernului, regulamente i altele asemenea ale minitrilor i ale conductorilor celorlalte organe ale administraiei publice centrale de specialitate, hotrrile consiliilor judeene i cele ale consiliilor loca le , unele ordine ale prefecilor i unele dispoziii ale primarilor. acte administrative individuale Actele administrative individuale reprezint manifestri de voin ale organului competent care creeaz , modific sau stinge drepturi subiective sau obligaii pentru una sau mai multe persoane determinate. Actele administrative se difereniaz n funcie de organul de la care eman: a) Preedintele Republicii emite decrete care pot fi normative sau individuale; b) Guvernul emite ordonane, care au caracter normativ i hotrri, care pot fi normative sau individuale; c) Minitrii i conductorii altor organe de specialitate emit instruciuni , care au caracter normativ, i ordine, cu caracter normativ sau individual; d) Consiliile judeene i locale adopt hotrri normative sau individuale; e) Preedinii Consiliilor judeene emit dispoziii cu caracter individual; f) Prefecii emit ordine,normative sau individuale; g) Primarul emite dispoziii , cu caracter normativ sau individual. Dup natura efectelor juridice pe care le produc sunt:
54

Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p.297.

41

acte administrative care acord drepturi ( impersonale i generale sau individuale) acte administrative care constat existena unui drept Dup perioada de timp n care produc efecte juridice sunt: acte administrative permanente( produc efecte juridice de la intrarea n vigoare i pn la abrogare); acte administrative temporare( produc efecte juridice numai pentru o anumit perioad de timp), anume prevzut n actul respectiv.

4.5. Caracterul i trsturile actelor adoptate/emise de autoritile administraiei publice Actele de putere public se clasific , n funcie de modul de exprimare a voinei autoritii administraiei publice emitente , n dou categorii: acte unilaterale , care includ actele administrative i actele de drept comun; acte bi sau multilaterale , care includ contractele administrative, contractele de drept comun pe care le realizeaz administraia i care nasc pentru ea drepturi i obligaii la fel ca pentru orice subiect de drept. Din definiia dat actului administrativ, se pot desprinde urmtoarele trsturi ale acestuia: 1) actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice; 2) actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public ; 3) regimul de putere public nu exclude exercitarea de ctre instanele judectoreti a unui control de legalitate; 4) actul administrativ poate emana de la autoriti publice sau de la persoane private autorizate de administraie s presteze servicii publice; 5) prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta n a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii. 1) Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice. Actul administrativ este forma juridic cea mai important a activitii organelor administraiei publice.Dup opinia lui Romulus Ionescu, ,,acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice, realizate de organele administraiei de stat,dar care nu fac parte din administraia de stat, i anume: contractele , actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n realizarea puterii de stat , operaiunile tehnice de administraie i operaiunile direct productive. 2) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres, unilateral i supus unui regim de putere public . Aceast caracteristic distinge actele administrative de alte acte juridice , care sunt rezultatul acordului de voin a dou pri ,din care una este reprezentat de un organ a l administraiei publice. n coninutul acestei trsturi se pot identifica trei elemente: a) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres. Un act administrativ nu poate cuprinde o rugminte, o constatare, o prer e sau expresia unui sentiment, ci numai o voin55.

55

Romulus Ionescu, Drept administrativ, op.cit., p.222

42

Acest caracter expres al manifestrii de voin este determinat de regimul de putere public n care se emit actele administrative.Voina juridic se exprim n scopul de a aduce o modificare n realitatea juridic existent ,ea urmete s dea natere, s modifice sau s sting drepturi sau obligaii. b) Caracterul unilateral al voinei juridice. Actul administrativ se deosebete pe de o parte de actele bi sau multilaterale ale administraiei , ca i faptele materiale ale acesteia, productoare sau neproductoare de efecte juridice56. Caracterul unilateral al actului administrativ nu este dat de numrul de persoane implicat n emiterea actului.Actul este unilateral nu pentru c este opera unei singure persoane ori a unui singur organ, ci pentru c el degaj o singur voin juridic 57. c) Dimensiunea emiterii n regim de putere public a actului administrativ Prin aceast trstur, actele administrative se deosebesc de celelalte acte unilaterale ale administraiei, care sunt emise n regim de drept comun.Actele administrative, fiind emise de ,,autoritatea administraiei publice, n calitatea ei de purttoare a puterii publice,d natere, modific sau stinge drepturi i obligaii, crora li se aplic un regim de putere public58.De regimul de putere public se leag ,, caracterul obligatoriu al actului administrativ i executarea lui din oficiu59. 3) Regimul de putere public nu exclude exercitarea de ctre instanele judectoreti a unui control de legalitate. Prin Legea nr.554/2004 se dezvolt principiul , c actul administrativ este supus controlului de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ.Exist ns unele acte care, dei nu sunt emise de autoriti ale administraiei publice, sunt supuse acestui control de legalitate.Mai exist i acte administrative care,dei nu sunt emise de ctre organe ale administraiei publice, ci de alte autoriti publice, sunt supuse acest ui control de legalitate60. 4) Actul administrativ poate emana de la autoriti publice sau de la persoane private autorizate de administraie s presteze servicii publice. Prin aceast trstur se identific actul administrativ, din punct de vedere al naturii organului de la care eman , fiind vorba despre actul administrativ tipic,actul emis de ctre administraia public i despre actul emis prin delegaie, de structuri crora le -au fost transferate anumite prerogative de realizare a administraiei publice , prin actul de autorizare dat n scopul realizrii unor servicii publice.Legea Fundamental calific drept act administrativ att actele prin care se realizeaz administraia mijloc de realizare a competenei. 5)Prin actul administrativ se produc efecte juridice ,care, pot consta n a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii. Actul administrativ este o categorie de acte juridice.Actul juridic evoc acele manifestri de voin fcute n scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este garantat prin fora de constrngere a statului, n condiiile prevzute de normele juridice n

56 57

Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.14. Alexandru Negoi, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureti, 1996, p.219. 58 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, p.289. 59 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul II, Ediia aIVa , Editura All Beck, Bucureti, 2005. 60 Idem, p33-35.

43

vigoare61 . Fiind o specie de act juridic,actul administrativ intervine pentru a schimba realitatea juridic existent , prin naterea , modificarea sau stingerea de drepturi i obligaii corelative. 4.6. Regimul juridic al actelor administrative Regimul juridic al actelor administrative poate fi definit ca reprezentnd ansamblul regulilor, de fond i de form, care tsabilesc condiiile de valabilitate, procedura emiterii sau de adoptare, executarea, formele controlului de legalitate sau oportunitate, cile administrative i judiciare de atac, efectele (ntinderea i ncetarea), sanciunile aplicabile, care particularizeaz actele de drept administrativ n raport cu celelalte acte juridice. Dimensiunile regimului juridic vizeaz: a. condiiile de validitate ale actului administrativ, respectiv condiiile care privesc forma i fondul acestui tip de act juridic; b. procedura de emitere sau de adoptare a actului administrativ; c. fora juridic i efectele juridice ale actului administrativ, ncepnd cu naterea, efectele propriu-zise, pn la ncetarea producerii acestor efecte; d. controlul exercitat asupra actului administrativ. 4.6.1. Legalitatea actului administrativ Dimensiunea esenial a statului de drept este legalitatea. O definiie succint i clar a fost dat de Rudolf Wassermann, potrivit cruia statul de drept este statul a crui activitate este determinat i limitat prin drept62. Majoritatea autorilor de drept administrativ calific legalitatea drept elementul central al regimului juridic al actelor administrative. Principiul legalitii semnific: - supremaia legii, toate subiectele de drept public sau privat trebuie s se ncadreze n limitele dreptului; - baza legal, n sensul c aciunea acestor subiecte de drept trebuie s se ncadreze n limitele dreptului. Ca principiu de drept, legalitatea se afl n strns corelaie cu alte principii precum: - egalitatea n coninutul legii, n sensul c normele juridice trebuie s fie generale i impersonale i s se aplice nedifereniat pe persoane sau situaii; - egalitatea n faa legii, care se refer la autoritatea care execut legea, deci administraia, care trebuie s fie impersonal i s trateze de o manier unitar cazurile deduse ei spre soluionare. Condiiile realizrii legalitii actelor administrative sunt: a. actul adoptat trebuie s fie adoptat/emis n baza i executarea legii (a Constituiei i legilor statului); b. actul administrativ trebuie s fie emis pe baza tuturor actelor autoritilor de administraie public superioare organului emitent; c. actul administrativ trebuie s fie emis n limitele competenei sale; d. actul administrativ trebuie s fie emis cu procedura i n forma cerut de lege;
61

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, p.8, citat de Verginia Vedina, Drept administrativ, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007,p.83. 62 Verginia vedina, op. cit., p. 85.

44

e. actul administrativ trebuie s corespund scopului legii i actelor normative ale autoritilor administraiei publice superioare; f. actul administrativ trebuie s fie oportun. Prin oportunitate nelegem realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii. Criteriul oportunitii urmrete s respecte: - specificitatea condiiilor de munc i de via din zona respectiv; - valorile cutumiare ale locului respectiv; - nevoile reale ale unitii administrativ-teritoriale. 4.6.2. Forma actului administrativ Conceptul de form desemneaz structura intern i extern a unui coninut, modul de organizare a elementelor din care se compune. Doctrina a fost consecvent n a susine necesitatea ca actul administrativ s mbrace de regul forma scris. n ceea ce privete forma scris a actelor administrative, trebuie fcut distincia ntre actele administrative cu caracter individual, care pot mbrca i forma oral (de exemplu, avertismentul, care, potrivit Ordonanei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul contraveniilor, poate mbrca att forma scris, ct i forma oral). Actele administrative cu caracter normativ mbrac numai forma scris, deoarece se prevede obligativitatea publicrii lor pentru a produce efecte juridice. Nepublicare n Monitorul Oficial al Romniei a hotrrilor i ordonanelor de Guvern atrage dup sine inexistena actului. Argumentele care legitimeaz forma scris a actului administrativ sunt:63 - necesitatea cunoaterii exacte i complete a coninutului actului; - necesitatea executrii i respectrii de ctre cei ce intr sub incidena actulu i; - necesitatea de a constitui mijloc de prob n caz de litigiu; - necesitatea verificrii legalitii lui n vederea sancionrii celor vinovai de eventualele vicii de legalitate a actului sau a celor vinovai de nerespectarea actului legal emis; - realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv. Forma scris a actului administrativ reprezint o condiie de validitate a actului i nu mijloc de prob, ea fiind impus ad validitatem i nu ad probationem. De necesitatea formei scrise se leag i alte condiii de concretizare exterioar a actului: a. limba de redactare a actului. Potrivit art. 13 din Constituia Romniei, limba oficial este limba romn, drept urmare actele emise de autoritile administraiei publice vor fi emise n limba romn. n cadrul unitilor administrativ-teritoriale unde ponderea minoritilor naionale este de cel puin 20% din numrul locuitorilor, actele administrative ale autoritilor administraiei publice locale pot fi comunicate sau publicate n limba respectivei minoriti naionale. b. motivarea actului administrativ. Actele administrative cu caracter normativ se motiveaz printr-o not de fundamentare, expunere de motive, referat,
63

A. Iorgovan, op. cit., p. 50.

45

plasat sub form de prembul naintea actului propriu-zis. Ele au menirea de a concentra elementele de drept i de fapt care legitimeaz intervenia actului juridic respectiv. Obligaia motivrii vizeaz i unele acte cu caracter individual (hotrrile de guvern cu caracter individual). Lipsa acestor condiii exterioare poate atrage, dup caz, nulitatea sau anulabilitatea actelor administrative. 4.6.3. Procedura emiterii/adoptrii actelor administrative Din punct de vedere terminologic, autoritile administrative unipersonale emit acte administrative (ex. Primarul emite dispoziii), iar organele colegiale adopt acte administrative (ex. Consiliul local adopt hotrri). Identificm trei categorii de forme procedurale de emitere a actelor administrative, dup cum urmeaz: a. forme procedurale anterioare amiterii/adoptrii actelor administrative; b. forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ; c. forme procedurale ulterioare emiterii/adoptrii actelor administrative. Formele procedurale prealabile (anterioare) au o frecven destul de mare n activitatea administraiei. O relevan important o au avizele i acordurile. Avizele sunt cunoscute n literatura de specialitate sub titulatura de acte pregtitoare i reprezint puncte de vedere pe care le solicit altui organ autoritatea care urmeaz s emit/adopte un act. ntr-o form mai dezvoltat, ele sunt definite ca opinii pe care un organ al administraiei publice le solicit altui organ al administraiei publice, ntr-o problem sau n mai multe probleme, pentru a se informa i pentru a decide n cunotin de cauz 64. Cuvntul aviz poate avea trei accepiuni: ntiinare scris cu caracter oficial, prere, apreciere competent emis de cineva din afar, o autoritate extern, asupra unei probleme aflate n dezbatere i rezoluie a unei autoriti competente. Avizele sunt de trei categorii: a. Avize facultative n care organul emitent nu este obligat nici s solicite avizul, nici s-l respecte dac l-a solicitat i obinut. b. Avize consultative pentru care legea prevede obligativitatea obinerii lor i facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz are suport prevederea art. 95 din Constituie. c. Avize conforme sunt acele avuze care se caracterizeaz prin obligativitate, att a cererii, ct i a respectrii lor. Organul administrativ are obligaia s cear, s atepte ca avizul s fie emis, s depun diligenele necesare emiterii lui i, n final, s se conformeze acestuia. Acordul reprezint consimmntul pe carel d un organ public altui organ n vederea emiterii de ctre acesta din urm a unui anumit document justificat iv. Este o manifestare de voin cu caracter unilateral emis de un organ administrativ prin care acesta i exprim consimmntul. n funcie de momentul n care intervine poate fi: prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului. Consecina acordului nu este obligarea organului administrativ mitent la emiterea actului, condiioneaz ns valabilitatea actului. Emis n absena sau cu nclcarea acordului actul este nul.
64

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 121.

46

Formele procedurale concomitente adoptrii/emiterii actului administrativ se ntlnesc cu prioritate la organele colegiale i vizeaz funcionarea legal i adoptarea de acte juridice de ctre aceste autoriti publice. Formele procedurale concomitente sunt: - Cvorumul este majoritatea cerut de lege pentru funcionarea valabil a organu lui colegial. Potrivit art. 67 din Constituie, cele dou camere ale Parlamentului adopt acte n prezena majoritii membrilor lor. - Majoritatea cerut pentru votarea actului. Se are n vedere numrul de voturi impus de lege pentru ca actul colegial s poat fi adoptat. Exist trei tipuri de majoriti: majoritate simpl, majoritate absolut i majoritate calificat. - Regula semnrii i contrasemnrii actului. Formele procedurale ulterioare emiterii actului se leag de momentul producerii de efecte juridice de ctre actele administrative. Aceste forme procedurale ulterioare sunt: comunicarea i publicarea. Comunicarea este operaiunea procedural care vizeaz actele administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicrii lor celor interesai. Publicarea vizeaz, de regul, actele administrative cu caracter normativ, dar i unele acte cu caracter individual. Este definit n doctrin ca reprezentnd operaiunea material prin care un act administrativ este adus la cunotina cetenilor fie prin imprimare, fie prin afiare ntr-un loc public sau prin alte acte de difuzare scris.65 4.7. Fora juridic a actelor administrative Problema forei juridice a actelor administrative mai este analizat n doctrin i sub titulatura eficiena actelor administrative.66 Fora juridic a actelor administrative este condiionat de mai multe elemente: a. locul organului emitent, n sistemul organelor administraiei publice; b. natura organului emitent, din punct de vedere al caracterului i competenei sale materiale i teritoriale; c. categoria de act, respectiv un act cu caracter individual sau normativ. Ca o consecin a forei juridice a actelor administrative i ca o particularitate a acestora, n acelai timp, regsim regula executrii din oficiu a actelor, cunoscut i sub denumirea de principiul executio ex officio. Fora juridic a actului administrativ este inferioar legii, dar superioar celei a actului de drept civil, dreptul muncii, a celor provenite de la asociaii sau organizaii ceteneti. Totodat, fora juridic a actului administrativ este dat de locul organului de administraie public n cadrul sistemului administrativ. 4.7.1. Efectele actelor administrative Efectele juridice ale actelor administrative reprezint consecinele unui act administrativ. Aceste consecine sunt de dou feluri: a. consecine juridice, obiect al analizei noastre; b. consecine de natur economic, social, cultural etc. Analiza efectelor juridice ale actelor administrative presupune urmtoarele aspecte:
65 66

Tudor Drganu, Actele de drept administrativ, op. cit., p. 135. Ilie Iovna, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p. 52.

47

a. momentul de la care ele ncep s se produc; b. ntinderea efectlor juridice ale actelor administrative; c. ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative. Momentul de la care actul juridic ncepe s produc efecte juridice Trebuie s avem n vedere organul emitent sau alte subiecte de drept. a. pentru organul emitent actul administrativ poate produce efecte juridice chiar din momentul adoptrii sale. Efectele constau n publicarea i comunicarea acestora. b. pentru celelalte subiecte de drept este important distincia ce trebuie fcut ntre felul actului, respectiv act normativ i act individual. Ca urmare, actele normative produc efecte din momentul publicrii lor, iar actele individuale de la data comunicrii lor. Potrivit art. 78 din Constituie, actele ad ministrative produc efecte la trei zile de la data publicrii lor n Monitorul Oficial al Romniei. n general actele administrative produc efecte numai pentru viitor (sunt active, nu retroactiveaz). Excepii de la aceast regul reprezint actele constat ative (recognitive) de drepturi i obligaii, care sunt i retroactive. Acestea recunosc existena unor drepturi i obligaii anterioare (cerificatul de natere, certificatul de cstorie, somaia de plat etc.). ntinderea efectelor juridice Este important a se face distincia ntre actul administrativ cu caracter normativ i cel cu caracter individual. Actele cu caracter normativ produc efecte juridice pentru dreptul administrativ, dar i pentru celelalte ramuri de drept cu excepia dreptului penal. Potr ivit art. 73 alin 3, lit. h infraciunile, pedepsele i regimul executrii lor sunt de domeniul legii organice. Actele cu caracter individual sunt izvoare de drept administrativ, dar i pentru alte ramuri de drept. Exemplu: actele de stare civil produc efecte juridice i n sfera dreptului civil i a dreptului familiei i sunt emise de autoritile administraiei publice. ncetarea producerii de efecte juridice de ctre actele administrative Orice act juridic produce efecte juridice pn la momentul ieirii sale din vigoare. Trebuie s se fac distincia ntre ncetarea producerii de efecte juridice, n general, i ncetarea producerii unor efecte determinate, i anume obligaia de executare, care se produce prin faptul material al aducerii ei la ndeplinire.67 Scoaterea din vigoare a unui act administrativ poate avea loc n mai multe moduri: a. prin anulare, de instana de judecat, n baza dispoziiilor art. 52 i art. 126 alin. 6 din Constituie i ale Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. b. prin revocare de organul ierarhic superior, n baza raportului de subordonare ierarhic; c. prin retarctare, de organul care l-a emis; d. prin abrogare, care se poate dispune de organul emitent, organul ierarhic superior sau Parlament, unica autoritate legiuitoare a rii; e. ncetarea efectelor actului n alte moduri: de exemplu prin decesul persoanei sau desfiinarea sau edificarea unei construcii.

67

A. Iorgovan, Tratat, op. cit., p. 71-72.

48

4.7.2. Suspendarea actelor administrative Suspendarea actelor administrative presupune ncetarea temporar a produc erii de efecte juridice. Trebuie realizat distincia ntre ce nseamn suspendarea unui act administrativ i ce nseamn suspendarea efectelor sale juridice. Suspendarea actului administrativ nseamn ntreruperea producerii oricrui efect de ctre actul respectiv. Suspendarea efectelor juridice nseamn ntreruperea efectelor cu acest caracter ale actului respectiv. Subiecii (titularii) dreptului de a dispune suspendarea (ntreruperea producerii efectelor juridice) unui act administrativ sunt: - instana de judecat competent; - autoritatea ierarhic superioar organului care a emis actul; - emitentul actului. Regimul juridic genberal al suspendrii actelor administrative presupune analiza mai multor aspecte: a. cauzele care determin intervenia suspendrii; b. efectele juridice ale suspendrii; c. organele care pot dispune suspendarea; d. categoriile de suspendare. Cauzele care pot determina intervenia suspendrii: - suspendarea intervine atunci cnd exist ndoieli cu privire la legalitatea unui act administrativ. - suspendarea poate interveni atunci cnd se aplic o anumit sanciune administrativdisciplinar unui funcionar public sau unei alte persoane ncadrat ntr -un organ public. Efectele juridice ale suspendrii actului administrativ au ca not dominant faptul c produce o ntrerupere a efectelor actului, o ncetare vremelnic a producerii lor. ncetarea cauzelor care au determinat intervenia suspendrii determin repunerea n vigoare a actului sau dup caz scoaterea lui din vigoare. Categoriile de suspendare care pot interveni sunt: - suspendarea de drept sau legal, care intervine n baza unui text de lege (conform art. 123, alin. 5 din Constituie, art. 3, alin. 3 din Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ. - suspendarea dispus de anumite autoriti publice, care la rndul ei poate fi de mai multe feluri: suspendare dispus de instana de judecat, n cazul n care exist motive bine justificate i pericolul producerii unor pagube iminente, cererea fiind formulat odat cu sesizarea fcut n cadrul procedurii prealabile; suspendarea dispus de alte autoriti publice (de exemplu, prin decret al preedintelui poate fi suspendat un ministru mpotriva cruia s-a cerut urmrirea penal. 4.7.3. Anularea actului administrativ Anularea este operaiunea juridic ce const ntr-o manifestare de voin n scopul de a determina, n mod direct, desfiinarea actului i, deci, ncetarea definitiv a efectelor juridice produse de acesta68. Nulitatea reprezint o sanciune care intervine atunci cnd
68

A. Iorgovan, op. cit., p. 72.

49

actul este lovit de unele vicii de legalitate. Actele administrative lovite de nulitate produc efecte juridice pn la constatarea nulitii i, n consecin, anulate, efectele juridice produse fiind nule. Dac au fost produse pagube materiale sau morale, cel acre a int rodus cererea de anulare are drept s cear despgubirile cuvenite ( art. 18 din Legea nr. 554/2004). Instituia anulrii este prevzut de art. 52 din Constituie care consacr acel tip de anulare care este dispus de instana judectoreasc. Potrivit prev ederii, persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Nulitatea absolut sancioneaz nerespectarea, la ncheierea actului, a unei norme care ocrotete un interes general, obtesc. n cazul nulitii relative sunt nerespectate, la ncheierea actului juridic norme care ocrotesc un interes particular, individual ori personal. Nulitatea absolut intervine pentru nclcarea condiiilor de fond eseniale pentru validitatea actului, iar nulitatea relativ pentru condiii de mai mic importan care privesc form a actului. Organele care pot dispune anularea unui act administrativ pot fi: - organul ierarhic superior, n virtutea raportului de subordonare ierarhic; - instana de judecat; - de Ministerul Public, care poate anula doar anumite categorii de acte administrative (exemplu, cele ale locurilor de detenie). 4.7.4. Inexistena actelor administrative Este sanciunea prevzut de lege referitoare la actele de drept administrativ la adoptarea/emiterea crora i-n coninutul crora s-au nclcat deosebit de grav condiiile de legalitate. n acest caz, actul nu exist. Nepublicarea actului administrativ normativ sau adoptarea/emiterea lui n baza unei legi abrogate determin inexistena actului administrativ. Actul administrativ jurisdicional, prin care se soluioneaz litigii date de lege n competena altor instane, nu exist. Actele administrative lovite de aceast sanciune nu produc efecte juridice. 4.8. Contractul administrativ specie a actului administrativ 4.8.1. Evoluia teoriei contractului administrativ i definirea sa Contractul administrativ reprezint o creaie a Consiliului de Stat francez i a fost dezvoltat de Gaston Jze care nelege prin teoria contractelor administrative, contractele ncheiate de administraie pentru a asigura funcionarea unui serviciu public i care este supus, din punct de vedere al regulilor particulare, altor reguli dect cele care guverneaz raporturile dintre particulari69. Contractul administrativ s-a ndeprtat de principiile cluzitoare ale dreptului privat i s-a constituit ca ramur autonom de drept. Doctrina de drept administrativ din perioada interbelic a evideniat unele aspecte specifice contractelor administrative care le deosebesc de contractele civile:

69

Charles Debash, Institution et droit administratifs, Tome 2, PUF Paris, 1999, p. 295.

50

particularul care a ncheiat un contract cu administraia nu va putea s-l cedeze ntreg sau n parte unei persoane dect cu aprobarea administraiei; - unele clauze contractuale sunt de natur reglementar; - administraia poate s-i rezerve dreptul de a cere oricnd concesionarului care nu ia ndeplinit obligaiile nscrise n contract s poat rezilia contractul direct, prin act administrativ, dac interesul general o cere; - contractelor administrative li se aplic teoria impreviziunii care nu se aplic contractelor civile. Contractul administrativ este nainte de toate un instrument juridic prin care, alturi de actul administrativ, unele autoriti ale administraiei publice i duc la ndeplinire sarcinile i competenele. Aa cum aprecia profesorul Iorgovan, noiunea de contract administrativ este legat de noiunile de domeniu public i serviciu public. Regulile specifice contractelor administrative sunt urmtoarele: a. forma contractului care este prestabilit de legiuitor; b. puterile exorbitante ale administraiei, cu ajutorul crora administraia poate obine, prin impunere unilateral, executarea fidel i regulat a prestaiei convenite prin contract; c. faciliti pe care administraia le poate da celor cu care a ncheiat contractul pentru a putea fi dus la ndeplinire; d. competena tribunalelor administrative pentru soluionarea litigiilor ce ar putea aprea din executarea contractelor administrative. Teoria contractelor pornete de la ideea c pentru a ndeplini competenele i sarcinile sale administraia ncheie acte juridice cu privire la domeniul pub lic sau privat al comunei, oraului, judeului sau chiar al statului, acte juridice ce pot mbrca att forma unui contract administrativ ct i a unui contract de drept privat. Cele dinti urmeaz un regim de drept public n timp cele celelalte se supun regimului dreptului privat. n exercitarea dreptului de proprietate sau a dreptului de administrare a bunurilor ce fac obiectul proprietii publice sau private a statului, autoritile administraiei publice ncheie acte juridice cu persoane fizice sau juridice, romne sau strine, alte autoriti publice care au ca obiect vnzarea-cumprarea de produse, executarea de lucrri sau prestri servicii, concesionarea sau nchirierea de servicii publice, bunuri sau terenuri. Aceste acte juridice sunt denumite contracte administrative sau acte de gestiune. Constituia Romniei de la 1991, revizuit n 2003 consacr prin art. 136 alin. 4 c proprietatea public este inalienabil, iar pe de alt parte recunoate posibilitatea existenei unor mijloace juridice de valorificarea bunurilor proprietate public: darea n administrare, care nu se poate face dect ctre o regie autonom sau instituie public, concesiunea i darea n folosin gratuit. Trebuie specificat faptul c prevederile Constituiei Romniei de la 1991 nu denumete expres aceast categorie de acte juridice pe care le poate emite autoritatea de administraie public. Un pas important n evoluia acestei instituii juridice este reprezentat de adoptarea Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ care nu numai c recunoate acest instituie, dar o i definete n art.2 alin.1 lit. c, care, n prima faz definete actul administrativ, iar n faza a doua prevede c sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect: punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes -

51

public, prestarea de servicii publice i achiziii publice70. Dei acest text opereaz numai cu noiunea de contract, art. 18 alin 4 face trimitere expres ctre contractul administrativ, textul prevznd soluiile pe care le poate dispune instana atunci cnd aciunea n contencios administrativ are ca obiect un contract administrativ. Contractul administrativ poate fi definit ca un acord de voin dintre o autoritate de administraie public, aflat pe o poziie de superioritate juridic, pe de o parte, i alte subiecte de drept, pe de alt parte (persoane fizice i juridice sau alte organe ale statului subordonate celeilalte pri) prin care se urmrete satisfacerea unui interes general prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun public, supus unui regim de putere public. Din definiie se desprind trsturile definitorii ale contractului administrativ: - este o convenie, deci presupune un acord de voin ntre pri; - una dintre pri este un subiect determinat, fiind reprezentat de un organ de administraie public sau alt subiect de drept autorizat de un organ admi nistrativ ce acioneaz n vederea realizrii puterii publice; - prile n contract se afl pe poziie de inegalitate juridic (datorit regimului de drept public aplicabil); - obicectul contractului este determinat: urmrete satisfaerea unui interes public, general i poate mbrca urmtoarele forme: prestarea unui serviciu public, punerea n valoare a unui bun public, efectuarea unei lucrri publice. - clauzele contractului sunt stabilite att pe cale reglementar, prin lege, ct i pe cale convenional. Analiznd strcutura unui contract administrativ se poate constata c este vorba de manifestarea acordului de voin a administraiei de dou ori: o dat, cea prin care administraia stabilete, de comun acord cu particularul elemente de coninut care pot face obiectul negocierii ntre acetia partea convenional, i o a doua manifestare de voin, exprimat prin caietul de sarcini care este un veritabil act administrativ i care se sudeaz pe acordul de voin, fr a se putea contopi cu acesta partea reglementativ. Dac prima voin este exprimat ntr-un regim juridic mixt, de drept privat, dar i public n acelai timp, cea de-a doua voin este exprimat71. - poziia de superioritate a subiectului autoritate public determin posibilitatea ca aceasta s poat modifica sau rezilia unilateral contractul, atunci cnd interesul public o cere; - contractele administrative sunt supuse exclusiv unui regim de putere public; - contractul administrativ implic o form scris, deoarece prin intermediul su se acioneaz n numele puterii publice; - competena instanelor de contencios administrativ pentru soluionarea eventualelor litigii ce pot aprea din executarea unui astfel de contract. 4.8.2. Caracteristicile generale ale contractelor administrative i principalele contracte administrative Caracteristicile generale ale contractelor administrative sunt:
70 71

Legea nr. 554/2004 rpivind contenciosul administrativ, art. 2. Eduard Demciuc, Nulitatea contractului administrativ articol n volumul Implicaiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa asupra dreptului public i serviciilor publice , Seciunea pentru tiine juridice i administrative, Caietul tiinific nr. 8/2006, Editura Burg, Sibiu, 2006, p. 410.

52

a. prile contractului administrativ: ntotdeauna una dintre pri este reprezentat de o autoritate de administraie public sau nvestit de aceasta cu putere i un particular. b. obiectul contractului: administraia i ndeplinete serviciile sale cu ajutorul serviciului public, astfel c obiectul contractului este reprezentat de o prestaie (a face). c. clauzele contractului: individualizarea contractului administrativ n raport de alte contracte pe care administraia le poate ncheia se poate realiza prin dou ci: - dac obiectul contractului privete exploatarea unui serviciu sau a unei lucrri publice; - dac n contract sunt prevzute clauze exorbitante care exced celor de drept comun i care sunt obligatorii. Principalele tipuri de contracte administrative sunt: a. contractul de concesiune a serviciului public. Este cel mai utilizat tip de contract administrativ prin intermediul cruia o autoritate de administraie public i ncredineaz unui particular misiunea de a executa, de a pune n funciune o activitate (serviciu) public contra unei remuneraii denumit redeven, tax ncasat de la utilizatorii (beneficiarii) acestui serviciu. b. contractul de concesiune de lucrri publice. prin acest tip de contract autoritile administraiei publice ncredineaz unui particular edificarea unei construcii, realizarea unei autostrzi, ci ferate, a unor imobile n principiu, n interes public, general. c. contractul de furnituri. Are ca obiect achiziionarea de ctre administraie a diferitelor bunuri mobile. Cadrul reglementativ n materie este reprezentat de Ordonana de urgen a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de conces iune de lucrri publice i a contractelor de concesiune a serviciilor publice, cu modificrile i completrile ulterioare. Teste de autoevaluare 1. Evideniai particularitile contractului administrativ n raport de alte acte administrative de gestiune. 2. Exemplificai categoria actelor administrative atributive de statut personal i explicai situaiile pe care le reglementeaz. 3. Numii un aviz consultativ i explicai importana sa n cadrul respectrii procedurii prealabile de emiter/adoptare a actelor administrative. 4. Caracterizai sintagma regim de putere public n raport de adoptarea/emiterea actelor administrative. 5. Stabilii criteriile de difereniere dintre un act administrativ de gestiune public i un act administrativ de gestiune privat.

53

UNITATEA DE STUDIU V CONTROLUL EXERCITAT ASUPRA ADMINISTRAIEI PUBLICE Cuprinsul Unitii de Studiu V V.1Fundamentele constituionale ale controlului exercitat asupra administraiei publice V.2 Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraiei publice V.3 Contenciosul administrativ. Abordare general V.4 Condiiile introducerii aciunii directe n contencios administrativ V.5 Subiecii aciunii n contencios administrativ Obiective specifice: definirea noiunii de control administrativ i evidenierea normelor constituionale aplicabile; analiza formelor de control exercitate asupra administraiei publice; identificarea formelor jurisdicionale de control al administraiei publice ; descrierea i analiza condiiilor de introducere a aciunii directe n contencios administrativ; identificarea subiecilor raportului juridic n contenciosul administrativ. Cuvinte cheie: - control administrativ, control necontencios, control jurisdicional, control contencios, aciune direct. Timpul mediu necesar asimilrii cunotinelor: 240 minute Bibliografie selectiv: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I i II, ediia a IVa, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 2. Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol I i II, Editura All. Beck, Bucureti, 2003. 4. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 5. Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a IIIa revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007. 6. ***Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare. 7. ***Legea nr. 340/2004 privind instituia Prefectului, republicat n M. Of. Nr. 225/2 4 martie 2008.

54

5.1. Fundamentele constituionale ale controlului exercitat asupra administraiei publice Noiunea de control, ntr-o accepiune larg, semnific o activitate de verificare a conformitii unei anumite activiti (n cazul de fa, activitatea de administraie public) cu anumite valori, de regul cele instituite de normele juridice. ntr-un stat de drept prghiile de control trebuie s reprezinte modaliti prin care s se constate modul de executare a unor activiti, de transpunere n practic a unor acte normative, rezultatele aplicrii actului decizional, pozitive i negative n egal msur72, n acest sens putndu-se adopta cele mai bune soluii i msuri pentru eficientizarea activitii administraiei publice. Romnia este proclamat prin art. 1 alin. 3 stat de drept, iar prin art. 16 alin. 1 i 2 se instituie principiul egalitii tuturor n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii i fr discriminri, coroborat cu acela c nimeni nu este mai presus de lege. n acelai context, art. 1 alin 5 prevede respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor, ceea ce se constituie ca o ndatorire fundamental a oricrui cetean, respectiv a fiecrui subiect de drept public sau privat. Asupra administraiei publice se poate realiza att un control intern, cu rol autoregulator, ct i un control extern, realizat de structuri exterioare sistemului de administraie public cu rolul de eficientizare a activitii administrative. Activitatea de control a administraiei publice are ca obiect verificarea existenei, ntrunirii condiiilor de valabilitate referitoare la actele administrative i la legalitatea ntregii activiti desfurate. 5.2. Clasificarea formelor de control exercitat asupra administraiei publice Controlul realizat asupra administraiei publice poate fi: necontencios (controlul parlamentar i administrativ); contencios (jurisdicional i judiciar).

5.2.1. Controlul necontencios asupra administraiei publice Controlul parlamentar se exercit sub cele dou forme ale sale: - un control parlamentar tradiional exercitat de Parlament n mod direct n acord cu prevederile constituionale; - un control parlamentar modern exercitat prin intermediul unor autoriti publice care depind de Parlament (Avocatul poporului, Curtea de Conturi). Avocatul poporului trebuie s prezinte Parlamentului rapoarte asupra activitii desfurate. n acest mod Parlamentul exercit un control indirect asupra autoritilor publice care fac obiectul raportului. Controlul administrativ ce se caracterizeaz prin aceea c este realizat de administraia public n conformitate cu legea asupra propriei activiti. Acest tip de control poate fi clasificat dup cum urmeaz: i). dup locul ocupat de organul de control fa de organul controlat distingem: - un control administrativ intern, exercitat de ageni din interiorul organului controlat. Controlul administrativ intern se execut, n general, din oficiu, dar i la cerere urmare a exercitrii de ctre cel interesat a recursului graios, dectre
72

Verginia Vedina, op. cit., p. 123.

55

funcionarii de specialitate din interiorul organului de administraie public emitent, n orice faz a procedurii de emitere sau adoptare a actelor administrative. Obiectul acestei forme de control administrativ l poate constitui verificarea legalitii, oportunitii i utilitii actului emis sau care urmeaz s fie adoptat/emis. Rezultatele controlului se pot concretiza n meninerea actului cnd se constat legalitatea i oportunitatea acestuia, modificarea sau revocarea actului atunci cnd actul este ilegal sau inoportun. - un control administrativ extern, realizat de autoriti administrative exterioare organului controlat. Acesta la rndul su poate fi contencios, exercitat de organe administrative cu atribuiuni jurisdicionale i necontencios, exercitat de organul ierarhic, organe de specialitate ale administraiei de stat (Curtea de Conturi, Ministerul public) etc. . Guvernul exercit asupra administraiei publice un control de supraveghere general. De asemenea o alt form a controlului extern este reprezentat de controlul de tutel, exercitat de Guvern prin intermediul prefecilor asupra legalitii actelor administrative adoptate/emise de consiliile judeene, primari i consiliile locale (n acord cu prevederile Constituiei, art. 123 alin 5, ale Legii nr. 340/2004 privind instituia prefectului, art 24 lit. f i ale Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, art.3). iii). n funcie de obiectiv, controlul poate fi un control general care vizeaz ntreaga activitate a organului controlat sau de specialitate, viznd doar un anumit segment de activitate. ii). Dup modul n care intervine, controlul administrativ poate fi: o la cererea organului controlat; o la sesizarea unui alt subiect de drept; o din oficiu. Controlul administrativ la cerere (recursul necontencios sau recursul administrativ) este realizat de administraia public la cererea persoanelor interesate. Se poate realiza sub dou forme: a. recursul graios, ce const n sesizarea adresat organului de administraie public, emitent sau abilitat s emit actul administrativ, n termenul de 30 de zile, de persoana vtmat prin nerecunoaterea unui drept, a unei liberti sa a unui interes legitim ori neeliberarea, n termenul lega, a actului administrativ solicitat. Art. 7 din legea nr. 554/2004 prevede c recursul graios constituie o condiie prealabil obligatoriu a fi ndeplinit pentru exercitarea aciunii directe n contencios administrativ. Primind reclamaia (cererea) emitentul actului administrativ considerat ilegal (sau care a refuzat nejustificat eliberarea unui act) trebuie s o soluioneze ntr-un termen legal de 30 de zile. Soluionarea poate nsemna meninerea, modificarea, revocarea sau emiterea actului, dup caz. b. recursul ierarhic const n sesizarea adesat de orice persoan interesat autoritii de administraie public ierarhic superioar celei care a emis actul sau a refuzat emiterea sa i care a fost prejudiciat. Aceast modalitate de aciune este strns legat de activitatea de control pe care o poate realiza organul ierarhic superior asupra organelor subordonate. Recursul ierarhic se realizeaz din treapt n treapt, pn la autoritatea din vrful ierarhiei legal constituite. Primind cererea prin care se exercit recursul ierarhic, autoritatea ierarhic superioar organului emitent are la dispoziie 30 de zile pentru a soluiona cererea. Rezolvarea poate nsemna meninerea sau confirmarea actului, 56

modificarea direct sau prin emiterea unui ordin n acest sens ctre organul subordonat, anularea sau chiar emiterea direct a actului, n locul autoritii care ar fi trebuit s emit de drept actul (mai puin admis n practic, deoarece normele privitoare la competena organelor sunt imperative). 5.2.2. Controlul contencios al administraiei publice n literatura de specialitate este cunoscut i sub denumirea de control de legalitate, fiind realizat printr-o procedur special bazat pe contradictorialitate, pe administrarea de probe, posibilitatea reprezentrii prilor, egalitatea acestora n faa autorit ii. Controlul contencios poate fi realizat fie de anumite organe ale administraiei publice, special abilitate de lege, fie de organele puterii judectoreti, respectiv de instanele de judecat, cele de contencios administrativ. Dup intrarea n vigoare a Constituiei de la 1991 s-a pus problema dac se mai poate vorbi de existena jurisdiciilor administrative. Unii autori73au pretins c asemenea autoriti nu ar mai exista i c unica activitate de jurisdicie poate fi realizat doar de nalta Curte de Casaie i Justiie i celelalte instane judectoreti, n baza art. 126. Prin Constituia revizuit i republicat, jurisdiciile administrative speciale sunt recunoswcute n mod expres. Este necesar delimitarea noional a termenilor jurisdicie i justiie ntruct ntre aceste noiuni nu exist identitate. Jurisdicia poate fi definit ca o activitate de soluionare a unor litigii ivite n viaa public sau privat, dup o procedur asemntoare celei judectoreti i n urma creia se d o soluie motivat. Pot fi identificate mai multe tipuri de jurisdicii, n funcie de autoritatea public n a crei competen intr soluionarea litigiului: - jurisdicie constituional, exercitat prin Curtea Constituional, singura autoritate special i specializat de jurisdicie constituional din Romnia (art. 1 din Legea nr. 47/1992 cu modificrile i completrile ulterioare); - jurisdicie judiciar sau justiie, realizat n conformitate cu art. 126 din Constituie, de nalta Curte de Casaie i Justiie i de celelalte instane abilitate prin lege; - jurisdicie administrativ realizat prin intermediul unor organe administrative cu atribuii jurisdicionale. Jurisdicia administrativ reprezint un tip special de jurisdicie, nfptuit de organe de natur administrativ, care sunt nvestite cu atribuii jurisdicionale. Specificitatea sa este determinat de urmtoarele: - din punct de vedere al obiectului ea reprezint o soluionare a unei ci de atac; - din punctul de vedere al procedurii regsim principii specifice procedurii judiciare: posibilitatea prilor de a fi reprezentate n instan (ambele sau cel puin una dintre ele), posibilitatea de a fi reprezentate, contradictorialitatea i independena prilor. - din punctul de vedere al rezultatului, specific jurisdiciei administrative este faptul c din ea rezult o hotrre motivat, ca natur juridic un act administrativ cu caracter jurisdicional. Din analiza celor de mai sus, definim jurisdicia administrativ ca fiind activitatea de soluionare a unui litigiu administrativ, dup norme procedurale specifice procedurii
73

Vasile Ptulea, Reflecii n legtur cu cile procedurale de rezolvare a contestaiilor mpotriva msurilor dispuse de organele de contol financiar de stat, n Revista Dreptul, nr. 7/1992, p. 46 i urmtoarele.

57

judiciare, n urma creia rezult un act administrativ jurisdicional. Prin art. 21 alin. 4 din Constituia revizuit, jurisdiciile administrative speciale sunt recunoscute, dar se proclam caracterul lor facultativ i gratuit. Textul a urmrit s nlture abuzurile administraiei. Actul administrativ jurisdicional este definit de actuala lege a contenciosului administrativ n art.2, alin. 1 litera d ca fiind actul emis de o autoritate ad ministrativ, nvestit prin lege organic cu atribuii de jurisdicie administrativ special. Literatura de specialitate74 definete actul administrativ jurisdicional ca fiind acel act administrativ tipic emis de un organ al administraiei publice nvestit prin lege cu atribuii jurtisdicionale prin care se soluioneaz cu putere de adevr legal un litigiu din sfera administraiei active, dup principii specifice procedurii judiciare. Drept urmare, trsturile actului administrativ jurisdicional sunt: - este un act administrativ tipic din punctul de vedere al organului de la care eman, care este un organ al administraiei publice nvestit prin lege cu rezolvarea unor litigii; - este adoptat ca urmare a rezolvrii unui conflict juridic nscut ntre dou sau mai multe persoane fizice sau juridice, acestea din urm fiind de drept public sau de drept privat; - actul are un caracter individual; - are for de adevr legal ceea ce apropie actul administrativ jurisdicional de hotrrile judectoreti; - stabilitatea mai mare de care se bucur i n funcie de care este exceptat de la principiul revocabilitii actelor administrative; - procedura dup care se elibereaz este similar procedurii judiciare; - obligaia motivrii actului care l apropie de sentinele judectoreti. Controlul contencios al activitii administraiei publice, al legalitii actelor administrative revine organelor puterii judectoreti, respectiv instanelor de contencios administrativ. n temeiul unor prevederi speciale ale legii, unele acte administrative pot fi contestate pe calea aciunii directe n faa instanelor comune de judecat. Astfel, actele administrative primare de punere n executare a legii fondului funciar (legea nr. 18/1991), legii nr. 169/1997 de modificare i completare a legii fondului funciar i legii nr. 1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole i celor forestiere pot fi contestate (atacate) pe calea aciunii directe la judectoria n raza teritorial unde se regsete respectivul fond. Plngerile mpotriva procesului verbal de constatare a contraveniilor i administrare a sanciunilor contravenionale se soluioneaz de instana comun. Contestarea actelor prin care s-au nclcat drepturi i interese legitime n materia inveniilor i inovaiilor se poate face numai la Tribunalul Bucureti. n aceste cazuri, instanele de judecat pronun dup judecarea fondului sentine civile, iar n soluionarea cilor de atac, decizii. Prin sentinele sau deciziile date, actul administrativ poate fi meninut, modificat, anulat, iar organul de administraie public poate fi obligat la emiterea sa sau chiar la plata despgubirilor pentru daunele morale sau materiale provocate prin punerea n practic a actului administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a emite un act administrativ referitor la un drept, o libertate sau un interes recunoscute de lege. n legislaia actual, soluionarea numeroaselor litigii dintre administraie i particulari se face de ctre instanele de contencios administrativ, instane judectoreti cu o competen special.

74

Verginia Vedina, op. cit., p. 131.

58

5.3. Contenciosul administrativ. Abordare general 5.3.1. Noiunea de contencios administrativ Etimologic, cuvntul contencios vine de la cuvntul francez contentieux care, la rndul, lui provine fie din verbul latinesc contendere (cu sensul de a se lupta, a se confrunta), fie de la substantivul contentio (cu neles de conflict, disput, confruntare). Astfel, n sens restrns, contenciosul administrativ desemneaz conflictul, lupta de interese dintre dou pri, respectiv, componentele sistemului de administraie public, care, printr-un act administrativ ilegal sau refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri ndreptite, au nclcat drepturi legitime i cei administrai, persoane fizice s au juridice, crora li s-au nclcat acele drepturi. n sens juridic75, cuvntul contencios are dou nelesuri: primul, de activitate ce soluioneaz un conflict de interese, juridic i al doilea, de organ competent s soluioneze asemenea conflicte juridice. n literatura de specialitate s-au formulat diferite definiii ale contenciosului administrativ76 n care se regsesc unele elemente comune cum ar fi: - gruparea litigiilor de o anumit natur i regimul juridic care le este aplicabil; - organele de jurisdicie competente s soluioneze respectivele litigii. n ceea ce ne privete, vom defini contenciosul administrativ aa cum este definit n Legea nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, care, la art. 2, alin. 1, lit. f prevede : contenciosul administrativ activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii organice, a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea, dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Tot n cadrul aceluiai aliniat, la lit. g, legea numete i instana de contencios administrativ i anume : Secia de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie, seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel i tribunalele administrativfiscale. Aici trebuie menionat art. 30 din aceeai lege care spune c : pn la constituirea tribunalelor administrativ fiscale, litigiile se soluioneaz de seciile de contencios administrativ ale tribunalelor. Se observ c definiia contenciosului administrativ este structurat pe mai multe 77 paliere : 1. activitatea de soluionare a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public; 2. activitatea este realizat de ctre instanele de contencios administrativ; 3. conflictul juridic soluionat se poate nate din emiterea sau ncheierea unui act administrativ, ori din nesoluionarea n termenul legal al unei cereri, ori, n fine, din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere.
75 76

Valentin I. Prisacaru, op. cit., p. 237. Pentru aceste definiii, a se vedea : Valentin I. Prisacaru, op. cit., p. 291; Verginia Vedina, op. cit., p. 21. 77 Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ-comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 114.

59

5.3.2. Tipuri de contencios administrativ Prof. Constantin G. Rarincescu citat de Dacian Cosmin Drago a clasificat contenciosul administrativ din punct de vedere al acelui act de voin pe care l face judectorul ca o consecin normal i logic a constatrii fcute 78 n dou categorii : - contencios de anulare79 - atunci cnd judectorul nu face altceva dect s anuleze actul administrativ considerat ilegal; n acest caz instana nu se poate pronuna asupra eventualelor despgubiri, acestea fiind soluionate de instanele de drept comun ; - contencios de plin jurisdicie80 - cruia i este specific faptul c puterile judectorului sunt mai largi i n deciziunea lui nu se limiteaz numai la a pronuna anularea unui act ilegal, ci poate ordona i alte msuri, cum ar fi recunoateri de drepturi subiective, restituiri, reintegrri, despgubiri i chiar eventual reformarea unui act sau a unei deciziuni administrative, cnd cu alte cuvinte puterile lui sunt ct mai depline81. Avnd n vedere aceast clasificare i innd cont de prevederile art. 52, alin. (1)82 din Constituia Romniei83 precum i de prevederile art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, putem afirma c n ara noastr s-a instituit un contencios de plin jurisdicie. Prin urmare, instana de contencios administrativ poate dispune anularea total sau parial a actului administrativ emis cu nerespectarea legii, obligarea organului de administraie public la emiterea actului referitor la un drept legal sau la plata despgubirilor pentru pagubele materiale sau morale cauzate de actul administrativ ilegal sau de refuzul i ntrzierea nemotivate la emiterea actului. 5.3.3. Caractere juridice ale aciunii directe n contencios administrativ 5.3.3.1. Sfera actelor supuse controlului judectoresc n cadrul aciunii directe Din prevederile art. 1, alin (1) al Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 rezult c are drept la aciunea n contencios administrativ orice persoan84 dac se consider vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal a unei cereri. Doctrina interbelic definea noiunea de acte administ rative ca fiind acele acte juridice care sunt svrite de organele publice, care au, dup legislaiunea statului, calitatea de organe administrative i care consist n manifestaiuni sau declaraiuni de voin fcute
78

C.G. Rarincesu citat de Dacian Cosmin Drago Legea contenciosului administrativ-comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p.113. 79 Denumit de autorul citat contencios de anulaiune. 80 Denumit de autorul citat contencios de plin jurisdiciune. 81 Ibidem, p. 37. 82 Art. 52, alin. (1) : Persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei . 83 Modificata i completat prin legea de revizuire a Constituiei Romniei nr. 429/2003, publicat n M.Of. nr. 758 din 29 octombrie 2003. 84 Termenul de persoan vtmat este definit de aceeai Lege 554/2004, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 la art. 2. alin. (1), lit. a.

60

cu intenia de a produce un efect juridic85. La rndul lor, actele administrative erau clasificate n acte de autoritate i acte de gestiune. O alt clasificare86, n funcie de natura lor, mparte i definete actele juridice adoptate sau emise de ctre componentele sistemului de administraie public n: - acte administrative de autoritate (de putere public) sunt actele juridice adoptate sau emise n mod unilateral de o autoritate administrativ, n temeiul i in executarea legii, pentru naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice; - acte administrative de gestiune sunt actele juridice ncheiate de autoritile administrative cu particulari (persoane fizice sau juridice) pentru exploatarea i dezvoltarea proprietii statului; - acte administrative cu caracter jurisdicional sunt acte emise de organe de jurisdicie competente, ce funcioneaz n cadrul administraiei publice i potrivit legii pot soluiona anumite conflicte juridice aprute ntre componentele administraiei publice i particulari. Prof. Antonie Iorgovan definete actul administrativ ca fiind acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin, de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti87. Actul administrativ de autoritate sau de putere public88, ce poate face obiectul unei aciuni n contenciosul administrativ, poate fi mai bine definit prin prezentarea caracteristicilor i a trsturilor particulare care l individualizeaz n raport cu celelalte categorii de acte juridice i anume : a) actul administrativ este un act juridic deoarece produce efecte juridice, adic determin naterea, modificarea sau stingerea unor drepturi i obligaii; b) actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic prin care, de fapt, se realizeaz autoritatea statal voina juridic unilateral aparine, n principal, componentelor sistemului de administraie public; c) actul administrativ este supus unui regim juridic specific i anume regimul juridic administrativ o sum de reguli juridice (obligatorii), de form i fond, de procedur, care reglementeaz adoptarea/emiterea actelor administrative, condiii de valabi litate, controlul lor, ntinderea i producerea efectelor juridice, etc.; d) actele administrative beneficiaz cumulativ de prezumiile de legalitate, autenticitate i veridicitate ; e) actele administrative sunt n principiu revocabile revocarea se face prin emiterea sau adoptarea, de ctre autorul acestora, a unor alte acte administrative cu aceeai denumire, procedur i for juridic ca i actele revocate; f) actele administrative sunt executorii din oficiu producerea efectelor juridice pentru care au fost adoptate sau emise nu necesit emiterea unui titlu executoriu;

85 86

C.G. Rarincescu, citat de Dacian Cosmin Drago, op. cit. p. 143. Valentin I. Prisacaru, Contenciosul administrativ romn, ediia a III-a, Ed. Naional, Bucureti, 2003, p. 88. 87 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 25. 88 Se mai numesc i astfel pentru c ele eman de la o putere public legislativ, executiv sau judectoreasc executarea lor este asigurat de puterea public, iar nerespectarea prevederilor lor atrage sancionarea celor n culp (Valentin I. Prisacaru, Tratat de drept administrativ romn, Ed. All, Bucureti., 1994, p. 237).

61

g) actele administrative sunt supuse cilor legale, specifice de verificare a legalitii, att celor administrative (necontencioase), ct i celor judiciare (contencioase), n primul rnd n faa instanelor de contencios administrativ. Nu toate actele administrative fac obiectul controlului de legalitate, prin aciune direct la instana de contencios administrativ. Din varii motive, legiuitorul a sustras o serie de acte de la acest sistem de control judectoresc, instituind fie alte proceduri i competene judectoreti fie alte jurisdicii administrative89. 5.3.3.2. Actele administrative exceptate de la controlul judectoresc al instanei de contencios administrativ prin intermediul aciunii directe finele de neprimire Evoluia sistemului contencios n Romnia, dup adoptarea Constituiei din 1866, a impus ca anumite acte s fie exceptate de la aciunile n contencios administrativ. n perioada interbelic aceast problem a fcut obiectul reglementrii de ordin constituional. Astfel, n art. 107, alin. final din Constituia din 1923 se preciza : Puterea judectoreasc nu are cderea de a judeca actele de guvernmnt precum i actele de comandament cu caracter militar. Legea contenciosului administrativ din 1925 ddea chiar o definiie a actelor de guvernmnt90 care a fost criticat de toi autorii i niciodat nsuit, n totalitate, n practic. n felul acesta, de la formularea sintetica a Constituiei s-a ajuns la o palet foarte larg de fine de neprimire i mai mult, prin art. 3 din aceeai Lege din 1925 au mai fost adugate i alte excepii, unele contrare Constituiei : a) actele privitoare la exerciiul tutelei administrative i control ierarhic ; b) deciziile date de consiliile de disciplinare i declarate de statutul funcionarilor sau de alte legi ca fiind definitive i executorii; c) actele autoritilor militare; d) actele de autoritate i gestiune ale Preedintelui Camerei i ale Preedintelui Senatului. Mergnd pe aceeai linie, legiuitorul din 1990 menioneaz numai puin de 10 categorii de acte administrative ce nu pot fi contestate n faa instanei de contencios administrativ. n urma revizuirii constituionale din 2003, art. 126, alin. (6) din Constituie garanteaz controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice instituind

89

Dar chiar i n cazul jurisdiciilor administrative, legiuitorul constituant a impus regula, potrivit creia cel vtmat trebuie s aib acces la o instan judectoreasc, dup ce a epuizat cile administrative de atac (art. 21 din Constituie). 90 Art. 2 din Legea din 1925 avea urmtoarea redactare : puterea judectoreasc nu are cderea de a judeca actele de guvernmnt i actele de comandament cu caracter militar. n actele de guvernmnt se cuprind toate msurile pentru ocrotirea unui interes general privitor la ordinea public, la sigurana statului, intern sau extern sau la alte cerine de ordine superioar cum ar fi: declararea strii de asediu, faptele de rzboi care ar rezulta dintr-o for major sau chiar necesitile imediate ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, interpretarea i executarea tratatelor diplomatice cu state strine, msurile mpotriva epidemiilor, epizootii, inundaii, foamete, tulburri interne, naturalizarea , actele prin care se dizolv persoanele juridice sau li se interzice funcionarea conform legii speciale, extrdarea strinilor i altele de aceeai natur. Deciziunile de expulzare a strinilor vor putea fi atacate n justiie numai pentru eroare asupra calitii de strin

62

ns i dou excepii de la regul: actele care privesc raporturile cu Parlamentul i actele de comandament cu caracter militar91. Legea nr. 554/2004, n art. 5, reglementeaz mai n detaliu prevederile constituionale instituind dou tipuri de excepii92 : - excepii absolute acte care nu pot fi atacate n contencios administrativ (actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul i actele de comandament cu caracter militar) i acte care nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ (actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede prin lege organic o alt procedur judiciar, n faa nstantelor de d rept comun existnd un recurs paralel); - excepii relative acte care pot fi atacate numai pentru exces de putere (acte administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinei publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor). 5.4. Condiiile introducerii aciunii directe n contencios administrativ Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 i prevederile art. 52 din Constituia Romniei, republicat n 2003, impun urmtoarele condiii de admisibilitate ale unei aciuni n contenciosul administrativ: 1) actul atacat s fie un act administrativ; 2) actul s vatme drepturile, libertile sau interesele recunoscute de lege n favoarea contestatarului; 3) actul s constituie un refuz nejustificat; 4) actul atacat s emane de la o autoritate public; 5) ndeplinirea procedurii administrative prealabile; 6) aciunea s fie introdus n termenul legal. 5.4.1. Condiia ca actul atacat s fie un act administrativ n sensul Legii 554/200493 a contenciosului administrativ, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, la art.2, alin. 1. lit. c este definit actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea executrii ori organizrii executrii legii, sau a executrii n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor admnistrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunuril or proprietate public, executarea lucrrilor de
91

Art. 126, alin. (6) din Constituie prevede : Controlul judectoresc al actelor administrative ale autoritilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum i a actelor de comandament cu caracter militar. Instanele de contencios administrativ sunt competente s soluioneze cererile persoanelor vtmate prin ordonane sau, dup caz, prin dispoziii din ordonane declarate neconstituionale. 92 Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ comentarii i explicaii, Ed. All Beck, Bucureti, 2005, p. 159. 93 Publicat n M.O. nr. 1154/7 decembrie 2004, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007.

63

interes public, prestarea de servicii publice, achiziii publice; prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ. Definiia ne permite s desprindem cteva caracteristici definitorii ale actului administrativ94: a) este un act unilateral, o manifestare unilateral de voin care provine de la un singur subiect al raportului juridic, cel nzestrat cu putere public; b) este emis de autoritile publice; c) scopul emiterii actului administrativ este executarea sau organizarea executrii legii; d) este un act juridic pentru c d natere, modific sau stinge raporturi juridice. Avnd n vedere prevederile art. 52, alin. (1) din Constituie precum i prevederile art. 1, alin. (1) i art. 2, alin. (2) din Legea nr. 554/2004, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 putem spune c actul administrativ atacat n justiie poate fi, din punct de vedere al formei sale, att tipic ct i asimilat i anume: - act administrativ tipic este actul emis de autoritatea public dar considerat ilegal i vtmtor de cel n cauz; - actul administrativ asimilat este actul neemis de administraie, faptul de a nu rezolva o cerere la care subiectul se consider ndreptit, sub cele dou forme ale sale tcerea administrativ i tardivitatea 95. Nesoluionarea n termenul legal a unei cereri96 sau tcerea administrativ vizeaz dou situaii distincte97 : 1. lipsa unui rspuns n termen a cererii solicitantului adresate autoritii publice ; 2. lipsa unui rspuns n termenul de soluionare a recursului administrativ prealabil adresat autoritii publice emitente a actului administrativ considerat ilegal. Termenul prevzut n legea contenciosului administrativ este de 30 de zile cu precizarea dac prin lege nu se prevede alt termen. Refuzul nejustificat de rezolvare a cererii a fost definit de legiuitor ca fiind exprimarea explicit, cu exces de putere, a voinei de a nu rezolva ce rerea unei persoane; este asimilat refuzului nejustificat i nepunerea n executare a actului administrativ emis ca urmare a soluionrii favorabile a cererii sau, dup caz, a plngerii prealabile . Dac n cazul tcerii administrative suntem n situaia unui refuz implicit de rezolvare a cererii, n cazul refuzului nejustificat suntem n prezena unui refuz explicit de rezolvare care trebuie s fie exprimat cu exces de putere98. Prin exces de putere, n sensul legii, se nelege exercitarea dreptului de apreciere al autoritilor publice, prin nclcarea limitelor competenei prevzute de lege sau prin nclcarea drepturilor i libertilor cetenilor. Referitor la forma de manifestare a refuzului, precizm c rspunsul la o cerere n defavoarea solicitantului sau contrar ateptrilor sale nu reprezint n mod automat un refuz nejustificat, caracterul nejustificat poate reiei numai din contradicia n care se afl refuzul raportat la legislaia existent.
94 95

Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 87. Verginia Vedina, op. cit., p. 54. 96 Noiunea este definit n art.2, alin.1, lit. h din Legea 554/2004, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 astfel: faptul de a nu rspunde solicitantului n termen de 30 de zile de la nregistrar ea cererii, dac prin lege nu se prevede alt termen. 97 Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 115. 98 Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 116.

64

Dovada refuzului nejustificat este dovada culpei administraiei i a caracterului ilegal al actului atacat, cnd aciunea are ca obiect un act administrativ individual, fiind vorba aici de refuzul nejustificat de revocare sau de modificare a actului atacat. In asemenea ipoteze, practic, se atac un act administrativ propriu-zis actul tipic i nu act administrativ atipic (refuzul nejustificat). Cnd obiectul cererii ctre administraie l -a reprezentat tocmai solicitarea emiterii unui act administrativ, de pild a unei autorizaii, iar administraia refuz nejustificat s emit acest act, logic, se va ataca numai actul administrativ atipic (refuzul). Instana, dac apreciaz n considerente c refuzul este nejustificat, n dispozitiv va obliga autoritatea prt s elibereze actul administrativ (autorizaia), eventual ntr-un termen i cu sanciunea unor penaliti pentru fiecare zi de ntrziere. Spre deosebire de Legea 29/1990 care se ocupa numai de litigiile n care erau implicate doar actele administrative, noua lege a contenciosului administrativ asimil eaz actului administrativ i anumite contracte ncheiate de autoritile publice care au ca obiect : - punerea n valoare a bunurilor proprietate public (contracte de concesiune, de nchiriere sau de administrare a unui bun public); - executarea lucrrilor de interes public (contract de parteneriat public privat pentru concesiunea de lucrri); - prestarea serviciilor publice (serviciile publice pot fi prestate pe baza unui contract de concesiune sau a unui contract de delegare a gestiunii); - achiziiile publice. Condiia impus de Legea 554/2004, modificat icompletat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, ca actul atacat s fie act administrativ pune n discuie necesitatea de a face diferena dintre actele administrative, pe de o parte i alte acte juridice sau operaiuni tehnico-administrative, pe de alt parte. n art. 18, alin. (2) se admite ca instana s se pronune ...i asupra legalitii operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii. Dac actul administrativ a fost adoptat sau emis pe baza unor acte pregtitoare legale i el va fi legal i invers, dac a fost adoptat sau emis pe baza unor acte pregtitoare ilegale ori n lipsa acestora, actul administrativ va fi declarat nul n ntregime 99. Nu vor putea face obiectul aciunilor n contencios administrativ simplele fapte materiale sau operaiunile administrative care nu produc prin ele nsele efecte juridice, acestea putnd fi contestate numai prin contestarea actului administrativ la a crui emitere sau adoptare au contribuit. Legtura care se face ntre actele administrative i operaiunile materiale se face datorit formei scrise pe care o au i a invocrii competenei autorilor lor, a semnturilor i tampilelor precum i a altor aspecte de form pe care le regsim l a ambele categorii. Prin urmare100, judectorul de contencios administrativ trebuie s vad dac aciunea privete : - un act administrativ extern; - un act administrativ intern; - un act pregtitor al unui act administrativ; - adrese i note cu caracter pur tehnic-administrativ. Primele dou categorii pot fi atacate n mod direct, actele pregtitoare pot fi atacate odat cu un act din primele dou categorii, iar adresele i notele nu pot forma obiectul controlului judectoresc, implicit al aciunilor de contencios administrativ.
99

100

Valentin I. Prisacaru, Contenciosul administrativ romn, ediia a III-a, Ed. Naional, Bucureti, 2003, p. 171. Antonie Iorgovan, op. cit., p. 528 .

65

5.4.2. Condiia ca actul contestat s vatme recunoscute de lege n favoarea contestatarului

drepturile, libertile sau interesele

Fcnd un scurt istoric al evoluiei acestei condiii, amintim pentru nceput c n Legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 1864 se vorbea pentru prima oar despre ocrotirea interesului prin intermediul contenciosului administrativ. Astfel, art. 51 din lege spunea c Particularii sau alte persoane juridice a cror interese se afl vtmate prin vreo msur administrativ, pot reclama la Consiliul de Stat. Legea pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie din anul 1905 preciza c cererile n casaie pentru cazurile de competena Seciei a III-a nu vor fi primite dect pentru exces de putere, necompeten, denaturarea actelor i violarea legii sau a unui regulament i numai n cazul n care s-ar viola un drept al recurentului (art. 34). Legea Curii de Casaie din 1910 vorbete la rndul su despre pricinile dintre particulari i stat, judee, comune sau alte autoriti publice, pentru vtmarea drepturilor particularilor prin acte administrative de autoritate(art. 74). Legea pentru Curtea de Casaie i Justiie din 1912 are exprimare mai clar, reinnd din competena Seciei a III-a recursurile acelor care s-ar pretinde vtmai n drepturile lor printr-un act administrativ de autoritate fcut cu nclcarea legii, precum i recursurile n contra refuzului autoritii administrative de a rezolva o cerere referitoare la un asemenea drept. n spiritul acestei ultime reglementri a fost redactat i art. 107 al Constituiei din 1923, textul prevznd c cel vtmat n drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune fcut cu nclcarea legilor i regulamentelor, fie reaua voin a autoritilor administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face cerere la instanele judectoreti pentru recunoaterea dreptului su . Tot despre drepturi fcea referire i Legea 1/1967 n chiar titlul su i n primul articol al crui coninut era urmtorul Cel vtmat ntr-un drept al su sau printr-un act administrativ ilegal poate cere instanei competente, n condiiile prezentei legi, anularea actului sau obligarea organului administrativ chemat n judecat s ia msuri corespunztoare pentru nlturarea nclcrii dreptului su, precum i repararea pagubei. De asemenea, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept, ct i nerezolvarea unei astfel de cereri n termenul prevzut de lege se socotete act administrativ ilegal. Legea 29/1990 a contenciosului administrativ, pstrnd aceeai tradiie a ocrotirii drepturilor, avea s vorbeasc tot despre drepturile sale recunoscute de lege. Aici, legiuitorul a legat posibilitatea ocrotirii drepturilor de obligaia ca aceste drepturi s fie recunoscute de lege. Dup adoptarea Constituiei din 1991 i revizuirea acesteia n 2003, Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 ofer posibilitatea persoanei vtmate ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim de ctre o autoritate public, de a obine recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei. Art. 21 din Constituie intitulat accesul liber la justiie creeaz cadrul constituional privind valorile care pot fi ocrotite prin intermediul justiiei, indiferent de obiectul litigiului. n aceeai ordine de idei, art. 52 din Constituie, care face referir e la dreptul persoanei vtmate de o autoritate public nu poate fi interpretat i aplicat fcndu-se abstracie de art. 21, cu att mai mult cu ct acesta din urm este nscris n Titlul 66

II Drepturile, libertile i ndatoririle fundamentale, Cap. I Dispoziii comune. Cu alte cuvinte, o norm ce reglementeaz un anume drept fundamental, cuprins n Cap. II al titlului consacrat drepturilor, nu poate fi interpretat i aplicat n afara dispoziiilor comune ce fac obiectul primului capitol din acest titlu. Textele la care ne referim sunt complementare, primul invoc situaia general, iar cel de-al doilea contureaz un caz particular. Prin urmare, o aciune n contenciosul administrativ, n baza art. 1 din Legea 554/2004, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 i a prevederilor constituionale poate fi ntemeiat pe ocrotirea a trei categorii de valori: drepturi, interese legitime i liberti. Legitimitatea unui drept sau a unui interes este stabilit, n primul rnd, n funcie de normele Constituiei, iar dispoziiile acesteia privind drepturile i libertile cetenilor trebuie interpretate i aplicate de instana de contencios administrativ n concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i cu celel alte tratate la care Romnia este parte(art. 20, alin. 1 din Constituie). Mai mult, dac exist neconcordan ntre pactele i tratatele referitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care Romnia este parte, i legile interne, au prioritate reglementrile internaionale. n sensul legii contenciosului administrativ, prin drept vtmat se nelege orice drept prevzut de Constituie, de lege, sau de alt act normativ, cruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. Interesul legitim poate fi att privat ct i public, legea definind cele dou noiuni astfel : - interes legitim privat posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil, prefigurat; - interes legitim public interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizare comptenei autoritilor publice . Problema legitimitii interesului101 care poate fi ocrotit pe calea unei aciuni n justiie, raportat la art. 21, alin. (1) din Constituie, trebuie s porneasc de la premisa c nu orice tip de interes este aprat i garantat de Constituie, ci doar acelea care se ntemeiaz pe drept, pe cutum, sau pe principiile generale ale dreptului. Pe cale de consecin, textul constituional nu instituie o condiie de admisibilitate a unei eventuale aciuni n justiie, ci oblig justiia, prin hotrrile pe care le pronun, s ocroteasc numai interesele legitime. n opinia prof. Antonie Iorgovan, interesul legitim apare ca o situaie juridic anterioar dreptului subiectiv102, cea care pregtete terenul dreptului subiectiv, care este prefigurat, apare ca virtualitate cu grad mare de posibilitate, cu certitudine chiar, fiind doar o chestiune de timp (pn se emite o autorizaie, pn se ncheie un contract, pn se susine un examen). n opinia altui autor103, noiunea de interes legitim public are dou accepiuni: a) cnd desemneaz posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental care se exercit n colectiv, el se confund cu

101 102

A se vedea Antonie Iorgovan, op. cit., p. 562. Dreptul subiectiv, de regul, este definit ca puterea garantat de lege voinei subiectului activ al raportului juridic n temeiul cruia, acesta este n msur, spre a-i valorifica un interes personal direct, s desfoare o conduit determinat i s pretind subiectului pasiv al raportului juridic o anumit comportare, care la nevoie poate fi impus cu sprijinul forei de constrngere a statului . (Antonie Iorgovan, op. cit., p. 557, nota 2) 103 Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 129.

67

dreptul subiectiv al diferitelor colectiviti (teritoriale profesionale, etc.) titulare ale unui drept fundamental exercitat n colectiv. Legea 215/2001 prevede astfel de drepturi subiective, care sunt exercitate prin autoritile publice locale: dreptul la autonomie local (art. 3), dreptul la resurse proprii, proporionale cu atribuiile ce le revin (art. 9), dreptul de asociere (art. 11), dreptul de a stabili impozite i taxe locale (art. 25), etc. Referitor la drepturile fundamentale care pot fi aprate pe aceast cale, aici pot fi ncadrate, potrivit Constituiei, dreptul la un mediu sntos (art. 35), dreptul la autonomie local (art. 120), dreptul de petiionare (art. 51), dreptul la identitate (art. 6), etc. b) n cea de a doua sa accepiune, interesul public desemneaz posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea aprrii unui interes public; avem aici o aciune de contencios administrativ obiectiv, exercitat de entiti publice sau private, cu scopul de a apra interesul public. 5.4.3. Condiia ca actul atacat s emane de la o autoritate public n ceea ce privete autorul actului ce face obiectul aciunii n faa instanei de contencios administrativ, Legea 1/1967 concepea actul administrativ ca fiind opera exclusiv a organelor administraiei de stat. Aceast concepie rezulta din modul n care se stabilea soluionarea litigiilor, precizndu-se c actele organelor locale ale administraiei de stat puteau fi atacate la judectorie iar cele ale organelor centrale de specialitate ale administraiei de stat la tribunalele judeene. Legea 29/1990 a revenit la terminologia din 1925 folosind expresia autoritate administrativ i nu pe cea de organ al administraiei de stat. Legiuitorul din 1990 a dorit ca actele administrative ale celorlalte autoriti (organe) publice (cele ale puterii legislative i ale puteri judectoreti) s nu fie supuse controlului administrativ. De asemenea, s-a urmrit ca nici actele juridice unilaterale ale unor organizaii, societi, asociai, etc., cu caracter nestatal (cooperatist, privat) s nu fie supuse acestei forme de control, deoarece nu a veau calitate de autoriti administrative, n sensul de autoriti ale administraiei publice104. Odat cu adoptarea Constituiei din 1991 s-a permis prsirea concepiei tradiionale c numai actele administrative emise de autoriti administrative pot fi atacate n contencios administrativ. Prin denumirea art. 48 dreptul persoanei vtmate de o autoritate public i prin coninutul articolului, legiuitorul constituant a permis ca orice act administrativ, indiferent de autoritatea public de la care eman, s poat fi atacat n contencios administrativ. n baza prevederilor constituionale, Legea 29/1990 a fost implicit modificat i, n realitate, puteau fi atacate n justiie att actele administrative prin care se realizeaz administraia scop (acte emise de autoritile administraiei publice) ct i actele administrative prin are se realizeaz administraia mijloc de realizare a competenei (acte emise de alte autoriti publice dect cele administrative)105.

104

Antonie Iorgovan, op.cit., p. 577. n continuare, autorul afirm c Practica instanelor de contencios administrativ n perioada 1990-1991 (pn la intrarea n vigoare a Constituiei), n linii generale, a promovat aceast interpretare. n unele spee, interpretarea a fost chiar mai restrictiv, apreciindu -se c nu era vorba de autoritate administrativ, n sensul Legii nr. 29/1990, nici n cazul actului unui consiliu de administraie al unei autoriti economice. 105 Verginia Vedina, op. cit., p. 65.

68

Legea 554/2004, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007 prevede n art. 1, alin. (1) c vtmarea dreptului sau interesului legitim trebuie s se fac de ctre o autoritate public i mai mult, la art. 2, alin. (1), lit. b d un neles legal acestei noiuni. Astfel, prin autoritate public se nelege orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s prsteze un serviciu public, n regim de putere public. Rezult c pentru a putea fi considerat o autoritate public, n sensul legii contenciosu lui administrativ, o entitate trebuie s ntruneasc trei caracteristici106 : a) s fie organ de stat sau al unitilor administrativ teritoriale aceast calitate este conferit de lege, folosindu-se i noiunea echivalent de autoritate; b) s acioneze n regim de putere public puterea public este conferit i ea prin lege; c) aciunea ei s aib ca scop satisfacerea unui interes legitim public n condiiile legii, interesul legitim public este definit ca fiind interesul care vizeaz ordinea de drept i democraia constituional, garantarea drepturilor, libertilor i ndatoririlor fundamentale ale cetenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizare comptenei autoritilor publice.(art. 2, alin. (1), lit. r). Prin urmare, legea contenciosului administrativ a avut n vedere, definind autoritile publice, care ar urma s fie chemate ca prte n instanele de contencios administrativ, toate categoriile de autoriti, adic organele de stat, indiferent unde sunt acestea reglementate n Constituie, precum i organele administraiei publice locale (consiliul judeean, consiliu local, primar). Legea contenciosului administrativ asimileaz autoritilor publice i persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public. Autoritatea competent s acorde statutul de utilitate public este Guvernul, prin hotrre, iar persoanele juridice de drept privat care dobndesc acest statut au anumite drepturi i obligaii n raport cu administraia public i cu cetenii. Referitor la activitatea persoanelor juridice de drept privat care sunt autorizate s presteze un serviciu public, aceasta reiese din definiia dat de legiuitor noiunii de serviciu public : activitatea organizat sau, dup caz, autorizat de o autoritate public, n scopul satisfacerii unui interes legitim public. Prin urmare, att autoritile publice ct i persoanele juridice de drept privat care au statut de utilitate public sau presteaz un serviciu public vor avea, n principiu, calitatea de prt n litigiile de contencios administrativ ca urmare a asimilrii situaiilor juridice. 5.4.4. Condiia ca actul s fie un refuz nejustificat Recursul contra tcerii administraiei publice a fost preluat de legisaia nostr din legislaia francez unde era reglementat nc din 1900. n textele legilor din 1905 i 1912 era folosit sintagma refuzul Administariei de a rezolva cererea, ns n legea din 1925 a modificat formularea n reaua-voin a Admnistraiei de a rezolva cererea, ceea ce aparent nsemna altceva.
106

Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 71.

69

Profesorul Constantin G. Rarincescu citat de Antonie Iorgovan, preciza c refuzul const dintr-un simplu fapt material, uor de dovedit, n timp ce reaua-voin constituie expresia unei atitudini, a unei motivaii de ordin psihologic a agenilor care lucreaz n numele organelor administrative, ceea ce poate fi dovedit foarte greu. Curtea de Casaie nu s-a procupat niciodat n deciziile sale de motivul care a determinat administraia s nu rspund, considernd refuzul acesteia de a soluiona o cerere drep dovad de rea -voin, n felul acesta toate aciunile ntemeiate pe refuzul Administraiei au dobndit o baz legal, practica judectoreasc considernd noiunile de refuz i de rera-voin de a rezolva cererea ca fiind echivalente. n perioada interbelic doctrina i practica judectoreasc adminteau c ori de cte ori n conflictul dintre particular i administraie exist o decizie, pozitiv sau negativ, privitoare la dreptul particularului n litigiu, decizie care putea fi anterioar cererii, care a intervenit dup introducerea cererii sau chiar dup intrducerea aciunii n contencios administrativ, regimul juridic aplicabil judecrii litigiului nu mai putea fi cel prevzut pentru recursul contra relei voine a Administraiei, ci regimul prevzut pentru aciunile tipice contra actelor de autoritate exprese i explicite, un astfel de recurs n acea perioad putndu-se face oricnd, n timp ce recursul contra tcerii administraiei se putea face numai ntr-un termen de maxim 60 zile de la nregistrarea sau notificarea cererii. n baza art. 1 alin (2) din Legea nr. 1 din 1967 se putea face aciune n justiie i mpotriva refuzului nejustificat al administraiei de stat de a soluiona o cerere privitoare la un drept, respectiv mpotriva nerezolvrii unei astfel de cereri n termenul specificat n lege. Prof. Antonie Iorgovan, ca i ali autori, considera c simplul fapt c un organ al administraiei de stat respinge o cerere privitoare la un drept fr s motiveze hotrrea sa nu constituie un refuz nejustificat n sensul legii. n legea nr. 29/1990 ct i n Constituia din 1991 se promova o nou viziune n materia contencisului administraiv, care oblig la o lrgire a sferei subiectelor ce pot emite acte care pot face obiectul aciunilor n contencios administratv i corespunztor poate fi atacat refuzul acestor subiecte. Astfel alturi de toate organele de stat, inclusiv regii autonome i societi comerciale se includ i autoritile administraiei locale, inclusiv structurile subordonate acestora, precum i autoritile autorizate de lege sau de un organ de stat, n baza legii, de a presta servicii publice. Aceste aspecte au fost clarificate dup revizuirea Constituiei din 2003 i apariia Legii 554 din 2004, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, care la art. 2 alin (1), lit. b, dup ce definete noiunea de autoritate public, prin referire la organele de stat, reine ...sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public. Actuala Lege a conteciosului administrativ a legat noiunea de refuz nejustificat de noiunea de exces de putere, care poate aprea atunci cnd administraia are un drept de apreciere, cnd legea i ngduie s adopte o soluie dintre mai multe posibile, chestiune discutat din prisma oportunitii actelor administrative, oportunitatea fiind o condiie a valabilitii actului administrativ, alturi de legalitate, sau chiar este o dimeniune a legalitii, cu consecinele de rigoare sub aspectul dreptului de control exer citat asupra actelor administrative de ctre instanele de contencios administrativ. Nu orice refuz de a rezolva favorabil o cerere este refuz nejustificat, refuzul are caracter nejustificat numai cnd se ntemeiaz pe excesul de putere. O siml adres din partea autoritii emitente prin care petiionarul este ntiinat c cererea sa nu a fost 70

soluionat favorabil nu este o dovad a refuzului nejustificat, ci dovada trebuie s rezulte din motivaie, dac aceasta se comunic celui n cauz, adresa n sine urmnd s fac obiectul probaiunii ce se va administra n faa instantei de contencios administrativ. Se reine c pentru a fi vorba de un refuz nejustificat trebuie s existe o comunicare expres a poziiei autoritii publice creia i s-a adresat cererea, deci n prezena unei notificri, pe de o parte, iar pe de alta, refuzul de a soluiona favorabil cererea s se bazeze pe depirea limitelor dreptului de apreciere, adic exces de putere. Instana de judecat, n final, va aprecia, soluionnd fondul litigiului de contencios administrativ, dac refuzul de a soluiona favorabil cererea reclamantului a fost, n mod real, un refuz nejustificat, pn la acest moment refuzul respectiv apare ca nejustificat doar n estimarea reclamantului, norma care contureaz aceast definiie ajutndu-l s fac o apreciere ct mai aproape de realitate. Dovada refuzului nejustificat este dovada culpei administraiei i a caracterului ilegal al actului atacat. 5.4.5. Condiia ndeplinirii procedurii administrative prealab ile Sintagma de procedur administrativ prealabil se refer la recursul administrativ pe care particularii lezai n drepturile lor prin aciunea sau inaciunea unei autoriti administrative sunt obligai sau au facultatea s-l exercite n faa autoritii emitente sau a celei superioare acesteia, nainte de a promova o aciune de contencios administrativ107. Legea din 1925 preciza c n cazul n care particularul a adresat o cerere administraiei, cererea n justiie se face dup expirarea unui termen de 30 de zile de la nregistrarea acesteia de ctre autoritatea administrativ sau de la notificarea ei prin portrei, i n termen de 30 de zile libere de la aceast dat. De asemenea, n cazul nlocuirii, mutrii sau punerii n retragere, contrar legii, a funcionarilor inamovibili legal numii, aciunile acestora n contenciosul administrativ se puteau face n termen de 30 de zile libere de la publicarea msurii n Monitorul Oficial. n rest, pentru a ataca un act administrativ propriu-zis cererile ntemeiate pe art. 99 i 107 din Constituie se puteau introduce oricnd la Curtea de Apel n circumscripia creia i avea domiciliul reclamantul. Cu alte cuvinte, legea stabilea termene diferite pentru intentarea aciunilor de contencios administrativ, dup cum era vorba de o aciune ndreptat mpotriva unui act de autoritate sau mpotriva tcerii (sau absteniunii) administraiei de a rezolva cererea referitoare la un drept. Legea 1/1967 a introdus teza conform creia recursul prealabil n cazul aciun ii mpotriva refuzului sau tcerii administrative nu mai este necesar i asta n urma dispoziiilor art. 1, alin. (2) al legii care preciza c, n cazul refuzului sau tcerii administraiei, aciunea n justiie trebuia introdus n termen de 30 de zile de la refuz sau de la expirarea termenului de rspuns la cererea iniial. Conform prevederilor Legii 29/1990, n toate cazurile n care se intenta o aciune n contencios administrativ trebuia efectuat procedura prealabil. Legea 554/2004, prin art. 7 intitulat Procedura prealabil, reglementeaz recursul administrativ prealabil obligatoriu. Astfel, prin analiza textului legal, rezult urmtoarele caracteristici ale procedurii administrative prealabile108:

107 108

Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 199. Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 210.

71

a) procedura prealabil poate mbrca dou forme, respectiv forma recursului graios (adresat autoritii emitente a actului administrativ) sau forma recursului ierarhic (adresat autoritii superioare ierarhic, dac exist); b) obligativitatea procedurii prealabile este impus de lege numai pentru aciun ile n anularea unui act administrativ, nu i n cazul aciunilor ntemeiate pe tcerea administraiei sau pe refuzul nejustificat de rezolvare a cererii (persoana fizic sau juridic nu mai trebuie supus nc o dat unui refuz al administraiei i prin u rmare poate intenta direct aciune n faa instanei de contencios administrativ); c) nu este obligatorie procedura prealabil, conform art. 7, alin. (5), atunci cnd aciunile n justiie sunt introduse de ctre prefect, Avocatul Poporului, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, a aciunilor contra ordonanelor guvernamentale precum i n cazul excepiei de ilegalitate; d) termenul de introducere a recursului administrativ este de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ individual; natura juridic a termenului pare a fi aceea de termen de recomandare109 i asta pentru c la alin.7 se precizeaz c procedura prealabil poate fi introdus, pentru motive temeinice, i peste acest termen dar nu mai trziu de 6 luni de la emiterea actului, calificat expres de lege ca fiind termen de prescripie. Prin urmare, depirea termenului de 30 de zile, fr motive ntemeiate, are ca efect att inadmisibilitatea recursului administrativ ct i a aciunii n faa instanei de contencios administrativ. Se impune ca recursul administrativ s se fac sub form scris, pentru a putea demonstra, ulterior, dovada efecturii lui iar momentul la care se consider introdus poate fi cel al expedierii prin pot, al nregistrrii direct la sediul autoritii publice s au al consemnrii n scris a reclamaiei verbale; e) termenul de soluionare a plngerii prealabile este de 30 de zile, dac prin lege nu se prevede alt termen (art. 7, alin (4)); f) legea prevede c este ndreptit s introduc plngere prealabil i persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul n care a luat la cunotin, pe orice cale, de existena acestuia n limita termenului de 6 luni de la data emiterii actului administrativ. (art. 7, alin. (3)); prin urmare, singurul termen care li se aplic terilor este cel de 6 luni110; g) obiectul plngerii prealabile va fi ntotdeauna revocarea actului administrativ ilegal, iar eventualele despgubiri pot fi cerute n principiu, numai n faa instanei de contencios administrativ111; h) n ceea ce privete contractele administrative, plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale, legea fcnd trimitere la p rocedura concilierii prevzut n Codul de procedur civil. Procedura concilierii presupune, conform art. 7201 C.proc.civ., convocarea prii adverse la conciliere printr-un nscris n care se menioneaz preteniile i temeiul legal, precum i actele doveditoare n suport. Data ntlnirii pentru conciliere nu va fi mai devreme de 15 zile de la data primirii actelor comunicate. Rezultatele concilierii se vor consemna, de asemenea, ntr-un nscris cu menionarea preteniilor prilor referitoare la obiectu l litigiului.
109 110

Ibidem, p. 213. Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 221. 111 Dac actul a fost revocat de ctre emitent, reclamantul are deschis aciunea de drept comun n despgubiri, ntemeiat pe actul de revocare, care dovedete culpa autoritii publice .

72

nscrisul despre rezultatul concilierii sau, dac prtul nu a dat curs convocrii, dovada c de la data primirii acestei convocri au trecut 30 de zile, se anexeaz la cererea de chemare n judecat. Instana competent s se pronune asupra concilierii este instana de contencios administrativ care, potrivit art. 8, alin. (2) din Legea 554/2004 , modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007este competent s soluioneze litigiile care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legate de ncheierea, modificarea, interpretarea, executarea i ncetarea contractului administrativ . 5.4.6. Condiia termenului de introducere a aciunii Legea 554/2004 a contenciosului administrativ instituie, prin art. 11, dou termene de introducere a aciunii, respectiv unul de 6 luni i altul de 1 an112, dup cum urmeaz : 1) n situaia n care avem de a face cu un act administrativ tipic i anume emiterea actului administrativ ilegal urmat de procedura prealabil, iar autoritatea public refuz soluionarea prin: a) rspuns nesatisfctor; b) refuz propriu-zis de soluionare; c) tcere, adic expirarea termenului de rezolvare a recursului, termenul de 6 luni de sesizare a instanei va curge respectiv, din momentul primirii: a) rspunsului nesatisfctor; b) refuzului; c) expirrii celor 30 de zile pentru rspuns la plngerea prealabil. Termenul de 1 an curge din momentul emiterii actului administrativ considerat ilegal; 2) n situaia n care avem de a face cu un act administrativ asimilat sau atipic i anume n cazul n care cererea primete un rspuns nemulumitor pentru solicitant ori, un refuz nejustificat explicit de soluionare ori, nu primete nici un rspuns n termenul legal, termenul de 6 luni i cel de 1 an vor curge din aceste momente, respectiv ale rspunsului, refuzului sau al expirrii termenului; 3) n ceea ce privete contractul administrativ, termenul de 6 luni curge de la data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, iar termenul de 1 an nu este aplicabil; 4) n cazul aciunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, termenul de 6 luni i cel de 1 an se aplic de la luarea la cunotin despre existena actului administrativ respectiv, de la emiterea acestuia; 5) ordonanele sau dispoziiile din ordonane care se consider a fi neconstituionale, precum i actele administrative cu caracter normativ care se consider a fi nelegale pot fi atacate oricnd (art. 11, alin. (4)). Termenul de 6 luni este termen de prescripie iar termenul de 1 an este termen de decdere.

112

Termenul de 6 luni este regula, de acest termen beneficiaz toate subiectele de drept, fr nici o condiionare. n timp ce termenul mai mare, de un an de zile, ne apare ca o excepie, el rmne la latitudinea instanei, care va aprecia dac motivele invocate sunt n mod real temeinice sau nu . (Antonie Iorgovan, op. cit., p. 598).

73

5.5. Subiecii aciunii n contencios administrativ 5.5.1. Titularul dreptului la aciune n contencios admini strativ Reclamantul. Prtul (reclamatul) n litigiile de contencios administraitv (autoriti de Administraie Public) A. Reclamantul Noiunea de persoan vtmat evoc regula n materia subiectelor de sesizare a instanelor de contencios administrativ, ori subiectele de sezin obinuite n contenciosul subiectiv. De la aceast regul, sunt excepile prevzute la art. 1 pentru anumite autoriti publice cum ar fi Avocatul Poporului, Ministerul Public, prefect, Agenia Naional a Funcionarilor Publici, care pot introduce aciuni n contenciosul subiectiv pentru aprarea drepturilor i intereselor legitime ale ceteanului sau, dup caz, ale persoanei juridice de drept privat vtmate. Aceast noiune se fundamenteaz pe ideea violrii drepturilor subiective sau a intereselor legitime private prin acte administrative, n sensul n care Legea contenciosului administrativ definete aceast noiune: act unilateral individual sau normativ, tcere, refuz nejustificat i contract administrativ. Se admite, pe cale de consecin, c reclamant, n sens de persoan vtmat, poate fi i un ter, n raport cu autoritatea emintent i beneficiarul actului n cazul actului administrativ unilateral individual, respectiv n raport cu prile contractante, n cazul contractului administrativ. Pentru aciunile care au ca obiect acte administrative prin care s-a vtmat un interes public, n sensul prezentei legi, calitatea de reclamant o poate avea oricare dintre cele patru autoriti aminitite mai sus, oricare persoan de drept public, dar i organismele sociale interesate. Aceste subiecte apar ca reprezentani ai titularului interesului public, adic ai diferitelor colectiviti locale, profesionale, etc. Aciunea unor persoane fizice sau unor persoane juridice de drept privat pe ideia aprrii interesului public era posibil, dac se fcea dovada nclcrii interesului legitim public, ntemeiat pe prevederea art. 21 alin (1) din Constituia Romniei unde se prevede c orice persoan se poate adresa justiiei pentru aprarea drepturilor, a libertilor i a intereselor sale legitime. Din dispoziiile art. 52 din Constituie i ale Legii 554/2004, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, precum i alte acte normative, rezult c subiectul car e poate introduce aciunea, ca regul, poate fi orice persoan fizic sau orice persoan juridic care se consider vtmat n drepturile sau n interesele sale legitime, precum i orice persoan care are un interes (cei interesai). Persoanele fizice trebuie s ntruneasc i condiniile necesare pervzute de Codul de procedur civil pentru introducerea unei aciuni, ntre care condiia capacitii. Prefectul, ca autoritate ce exercit controlul de tutel administrativ, poate introduce aciuni n contenciosul administrativ n baza art. 123, alin. Final din Constituia Romniei, ca i celelalte subiecte de sezin. Avocatul Poporului, n conformitate cu art.1 alin. (3), poate introduce aciunea n contencios administrativ, n interesul unei persone fizice sau juridice, persoan care atunci cnd este citat n instan, la primul termen trebuie s precizeze i instana s rein, dac i nsuete aciunea introdus de Avocatul Poporului. Ministerul Public n relaia cu instanele de contencios administrativ se raporteaz la garantarea drepturilor cetenilor. Implicarea procurorului n contenciosul administrativ se face din proprie iniiativ sau la solicitarea unei persoane fizice sau juridice. 74

Agenia Naional a Funcionarilor Publici, ca i prefectul poate avea calitatea de reclamant, introducnd aciuni n condiiile legii contenciosului administrativ i n condiiile legii speciale. B. Prtul Din interpretarea prevederilor legale rezult c n aciunea direct n faa instanei de contencios administrativ, este reclamat un prt specializat o autoritate public, o component a Sistemului de administraie public care desfoar activitate administrativ, adopt, emite acte administrative. n acelai timp prin aciune direct, comun sau separat, poate fi prt i funcionarul public, rspunznd solidat cu serviciul de administraie public pentru prejudiciul moral sau material cauzat prin actul administrativ ilegal sau pentru intrziere. Se nelege faptul c prt n cadrul unui proces d e contencios administrativ poate fi orice autoritate public emitent a unui act administrativ, executant a unei operaiuni administrative, care aduc atingere unui drept sau interes, legitime, ale reclamantului, autoritatea pblic care tace sau refuz nejustificat, idividual, sau solidar cu funcionarul public din cadrul acelei autoriti, chemat ca prt la solicitarea reclamantului. 5.5.2. Competena instanelor de contencios administrativ Legea nr. 29/1990, prin art. 6113, stabilea competena material a instanelor de contencios administrativ astfel114 : - judecata n fond se putea face de ctre seciile de contencios administrativ ale tribunalelor judeene, pentru actele emise de autoriti publice pn la nivelul judeului (respectiv comunale, oreneti i municipale), cu excepia municipiului Bucureti, precum i ale curilor de apel pentru acte emise de autoriti judeene, de la nivelul municipiului Bucureti i autoriti centrale. - judecata n recurs putea aparine fie curilor de apel (pentru litigiile n care instan de fond a fost tribunalul), fie Curii Supreme de Justiie (pentru cele n care instan de fond a fost curtea de apel). Competena teritorial, stabilit de acelai art. 6, prevedea competena instanei de la domiciliul reclamantului, aceasta fiind o soluie de excepie, pus la ndemna reclamantului pentru mai buna ocrotire a intereselor sale i la care acesta poate renuna atunci cnd consider de cuviin115. Prin urmare, reclamantul putea alege ntre instana de la domiciliul su sau cel al prtului, cu precizarea c o dat aleas instana, acesta nu mai putea reveni. Actuala lege a contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile fcute prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, n art. 10 reglementeaz competena instanei de contencios administrativ. Competena material de fond este reglementat de lege prin art. 10, alin. (1) dup cum urmeaz :Litigiile privind actele administrative emise sau ncheiate de autoritile publice locale i judeene, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii
113

Judecarea aciunilor formulate n baza articolului 1 din prezenta lege este de competena tribunalului sau a Curii de Apel n a cror raz teritorial i are domiciliul reclamantul, potrivit competenei materiale prevzute de articolele 2 i 3 din Codul de procedur civil. 114 Verginia Vedina, op. cit., p. 119. 115 Verginia Vedina, op.cit., p.119.

75

vamale precum i accesorii ale acestora, de pn la 500.000 lei, se soluioneaz, n fond, de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele admnistrative emise sau ncheiate de autoritile publice centrale, precum i cele care privesc taxe i impozite, contribuii, datorii vamale, precum i accesorii ale acestora mai mari de 500.000 lei se soluioneaz n fond de seciile de contencios admnistrativ i fiscal ale curilor de apel , dac prin lege organic special nu se prevede altfel. Completul de judecat este format din 2 judectori . n consecin, exist dou tipuri de competen, n funcie de obiectul actului administrativ116 a) dac obiectul actului administrativ nu este tax, impozit, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup poziionarea autoritii publice emitente a actului n sistemul administraiei publice (autoriti centrale sau locale); b) dac obiectul actului administrativ este tax, impozit, contribuie sau datorie vamal, competena se stabilete dup valoare, nu dup poziionarea organului emitent. Astfel, dac actul de impunere a fost emis de o autoritate public la nivel local dar litigiul are ca obiect o valoare mai mare de 500.000 lei, competena va aparine curii de apel i nu tribunalului, iar dac valoarea este sub acest prag iar autoritatea emitent este una central, competena aparine tribunalului i nu curii de apel. Sunt de competena tribunalului actele administrative emise de: consiliul judeean i preedintele consiliului judeean, consiliul local i primar, organismele deconcentrate117 n teritoriu (direcii, inspectorate), prefect. De competena curii de apel sunt acte emise de preedinte, guvern, ministere, autoriti centrale autonome, autoriti centrale subordonate Guvernului sau ministerelor. Competena teritorial de fond este stabilit la art. 10, alin. (3) care precizeaz c Reclamantul se poate adresa instanei de la domiciliul su sau celei de la domiciliul prtului. Dac reclamantul a optat pentru instana de la domiciliul prtului, nu se poate invoca excepia necompetenei teritoriale. Competena material n recurs aparine, conform art. 10, alin. (2), instanei imediat superioare celei care judecat fondul, respectiv seciilor de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel (pentru litigiile n care instane de fond au fost tribunalele administrativ-fiscale) sau Seciei de contencios administrativ i fiscal a naltei Curi de Casaie i Justiie (pentru litigiile n care instane de fond au fost seciile de contencios administrativ i fiscal ale curilor de apel), dac prin lege special nu se prevede altfel. Actuala reglementare a contenciosului administrativ, respectiv Legea nr. 554/2004, modificat i completat prin Legea nr. 262 din 19.07.2007, precizeaz n art. 4, intitulat Excepia de nelegalitate, la alin. (1) c Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. n acest caz, instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului de fond, sesizeaz, prin ncheiere motivat, instana de contencios administrativ competent i suspend cauza. ncheierea de sesizare a instanei de contencios administrativ nu este supus niciunei ci de atac, iar ncheierea prin care se respringe cererea de sesizare poate fi
116 117

Dacian Cosmin Drago, op. cit., p. 237. Trebuie s facem, ns, o distincie foarte clar ntre <autoriti deconcentrate>, adic ntre o rgane administrative subordonate pe vertical din teritoriu i simple <puncte de lucru> din teritoriu ale autoritii centrale, adic ntre principiul <deconcentrrii> i principiul <delocalizrii>. n aceast din urm situaie, se cheam n judecat numai autoritatea central, eventual de la <punctual de lucru> se poate chema funcionarul vinovat, n condiiile art. 16 din Legea 554/2004. (Antonie Iorgovan, op. cit., pag. 663, nota2).

76

atacat odat cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune n ipoteza n care instana n faa creia s-a ridicat excepia de nelegalitate este instana de contencios administrativ competent s o soluioneze. Se observ c excepia de ilegalitate poate fi ridicat oricnd (este imprescriptibil) i pe tot parcursul procesului judiciar (fond, apel sau recurs). Astfel dac nu a fost ridicat n faa instanei de fond, sau a fost ridicat i respins, invocarea excepiei n calea de atac trebuie s apar ca motiv de apel, sau, dup caz, de recurs. Excepia de ilegalitate poate fi ridicat de oricare parte din proces sau de instan, din oficiu. Instana n faa creia se ridic excepia poate refuza sesizarea instanei de contencios administrativ numai n cazul n care de actul administrativ cercetat nu depinde soluionarea litigiului de fond. Competena soluionrii pe fond a excepiei de ilegalitate aparine instanei de contencios administrativ, sesizat de ctre instana n faa creia a fost ridicat, prin ncheiere motivat, iar pe parcursul judecrii excepiei de ilegalitate, cauza principal va fi suspendat. Instana de contencios administrativ se pronun n procedur de urgen, n edin public i cu citarea prilor, iar hotrrea instanei de contencios administrativ este supus recursului, n termen de 48 de ore de le pronunare ori de la comunicare i se judec n 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate. n cazul n care instana de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza, fr a ine seama de actul a crui nelegalitate a fost constat. Prin urmare, excepia de ilegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar constatarea ilegalitii i nlturarea lui din cauz. Excepia este admisibil indiferent de faptul c actul n discuie mai poate fi contestat sau nu pe cale direct, deoarece legea nu face nici o distincie118. n opinia prof. Antonie Iorgovan, cele dou fine de neprimire prevzute de art. 126 alin. (6) din Constituie, actele administrative emise n raporturile cu Parlamentul i actele administrative cu caracter militar, reprezint fine de neprimire i pentru excepia de ilegalitate, fiind n prezena unor dispoziii exprese ale Constituiei119. Excepia de ilegalitate, fiind un mijloc de aprare este productoare de efecte juridice, n caz de admitere, numai fa de prile n litigiu; actul administrativ a crui ilegalitate o constat instana judectoreasc rmne n vigoare astfel cum a fost adoptat sau emis120. Dar, ridicarea unei excepii i admiterea acesteia de ctre instana de contencios administrativ, are rolul de a crea un precedent judiciar care poate fi invocat i n alte dosare i dup conturarea unei practici constante de admitere a excepiei, actul administrati v n cauz intr n desuetudine, ceea ce va obliga autoritatea emitent s l retracteze.

118 119

Dacian Drago Cosmin, op. cit., p. 154. Antonie Iorgovan, op. cit., p. 676. n aceeai ordine de idei, autorul citat afirm n aceeai lucrare c Regulile de simetrie a instituiei, strvechiul principiu dup care pentru situaii identice se aplic soluii identice (idem ratio, idem jus) conduc la concluzia dup care nu este de conceput ca instanele de contencios administrativ s nu se poat pronuna pe calea unei aciuni directe asupra legalitii unui act administrativ ce intr n sfera finelor de neprimire, dar ar putea s fac acest lucru pe calea unei excepii. Ar fi o cale de ocolire a textului constituional, de fapt o soluie contrar Constituiei . (p. 680). 120 Valentin I. Prisacaru, Contenciosul administrativ romn, Ediia a III-a, Ed. Naional, Bucureti, 2003, p. 297.

77

Teste de autoevaluare 1. Prezentai instituia recursului graios. 2. Finele de neprimire. 3. Enumerai condiiile introducerii aciunii directe n contencios administrativ i analizai una dintre ele. 4. Prtul subiect al aciunii n contecios administrativ. 5. Analizai posibilitatea atacrii actelor autoritilor militare la instana de contencios administrativ.

78

UNITATEA DE STUDIU VI AUTORITILE ADMINISTRAIEI PUBLICE

Cuprinsul Unitii de Studiu VI VI.1 Componentele administraiei publice VI.2 Instituia prefectului n reglementarea intern VI.3 Primarul i viceprimarul VI.4 Statutul juridic al secretarului unitii administrativ-teritoriale VI.5 Competena, alegerea i constituirea consiliilor judeene VI.6 Consiliul local Obiective specifice: identificarea componentelor sistemului de administraie public; analiza juridic a instituiei prefectului n acord cu reglementarea naional ; analiza caracterelor juridice ale instituiilor primarului i viceprimarului n legislaia naional; descrierea statutului juridic al secretarului unitii administrativ teritoriale; analiza organizrii i funcionrii consiliului local i a celui judeean . Cuvinte cheie: - sistem de administraie public, organ al administraiei publice, autoritate administrativ, prefect, primar, viceprimar, secretar, consiliu. Timpul mediu necesar asimilrii cunotinelor: 270 minute Bibliografie selectiv: 1. Cristian Ionescu, Instituii politice i drept constituional, Editura Juridic, Bucureti, 2004. 2. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureti, 2008. 3. Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006. 4. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 5. ***Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare. 6. ***Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare. 7. ***Legea nr. 340/2004 privind instituia Prefectului, republicat n M. Of. Nr. 225/24 martie 2008. 8. ***Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, cu modificrile i completrile ulterioare.

79

6.1. Componentele Administraiei publice Abordat ntr-o viziune sistematic, activitatea specific administraiei publice se desfoar prin intermediul unei multitudini de forme instituionale ce constituie un angrenaj instituional, ale crui principii de organizare variaz n funcie de problemele puse, de presiunile exterioare i de preocuprile proprii, dar care presupune i integrarea sa n mediul social, politic i economic existent cu multiple diferenieri n spaiu i timp. Aadar, ntr-o accepiune generalizatoare, sistemul administrativ al unui stat sau uniuni de state poate fi definit ca un ansamblu coerent de structuri, instituii i reglementri interdependente prin care se nfaptuiete activitatea de administraie public ca proces real. Fiecrui stat i este proprie o anumit structur organizatoric sau administrativ. Aceasta este influenat de factori politici, geografici i chiar psihologici. Subiectele121 care fac Administraia Public se pot grupa dup cum urmeaz: cei doi efi ai executivului (Preedintele Romniei i Guvernul); ministerele i alte organe centrale subordonate Guvernului; organe centrale de specialitate care nu sunt n subordinea Guvernului (autoriti administrative centrale autonome); instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate organic sau, dupa caz, funcional ministerelor; instituii bugetare, regii autonome i societi comerciale subordonate organic sau, dupa caz, funcional organelor centrale autonome; prefectul; comisia consultativ judeean ; organele locale de specialitate subordonate ministerelor i conduse de prefect; organe autonome locale ( consiliul judeean, consiliul local, primarul); instituii bugetare, regii autonome i societai comerciale subordonate organic sau, dupa caz, funcional consiliului judeean ori consiliului local. Principiul separaiei puterilor exclude subordonarea unei puteri fa de alta, el presupunnd echilibrul puterilor, colaborarea puterilor, contracararea unei puteri prin alta. Este ceea ce se prevede, dup revizuirea din 2003, expres n art.1, alin. 4 din Constituia Romniei. Controlul parlamentar asupra Guvernului i a celorlalte organe ale administraiei, cum se prevede n art. 111 din Constituie, nu nseamn subordonarea administraiei publice fa de Parlament, deci a executivului fa de legislativ, ci exercitarea unei funcii specifice a Parlamentului n societile democratice contemporane, bazate pe principiile statului de drept. De asemenea, controlul actelor administrative i chiar anularea acestora de ctre justiie nu nseamn subordonarea administraiei publice, implicit a executivului fa de puterea judectoreasc. Att eful statului, ct i Guvernul se comport, preponderent, ca autoriti politice n raporturile cu Parlamentul. Totodat, orice relaie dintre Preedintele Romniei i Guvern este de natur executiv, care declaneaz impulsuri politice n restul aparatului administrativ. n schimb, orice raport dintre Preedintele Romniei i autoriti ale
121

Antonie Iorgovan , op.cit, p.71-72

80

administraiei specializate pe care le comand sau le organizeaz este numai de natur administrativ. Guvernul se afl n urmtoarele raporturi administrative: a) de supraordonare fa de ministere (alte organe centrale de specialitate cu rang de minister); b) de colaborare fa de organele centrale de specialitate ce fiineaz ca autoriti autonome; c) de tutel administrativ fa de Consiliile judeene, Consiliile locale i primari. Se subnelege c serviciile publice deconcentrate ale ministerelor din unitile administrativ-teritoriale se afl tot n raporturi de subordonare fa de Guvern, o subordonare indirect. Att Preedintele ct i Guvernul sunt efi (conduc, comand, coordoneaz, organizeaz, controleaz) peste structurile administraiei publice, realiznd legtura dintre lege (politic) i activitatea concret de aplicare a legii, fie prin stabilirea unor norme subsecvente, dar n limitele legii, fie prin prestarea serviciilor publice care nu sunt interzise de lege. Delegarea legislativ ce i se d Guvernului, n condiiile art.115 din Constituie, nu nseamn dect acordarea dreptului de a institui, emind acte administrative(ordonane), norme cu putere de lege n limitele i condiiile stabilite prin legea de abilitare. ntre Preedintele Romniei i Guvern nu exist raporturi de subordonare, chiar dac Preedintele numete Guvernul i prezideaz unele edine ale acestuia, ci raporturi de colaborare. Prin contrasemnarea de ctre primul-ministru a decretelor Preedintelui, este implicat i Guvernul n realizarea sarcinilor executive ale Preedintelui. Practic, cei doi efi ai executivului sunt obligai s negocieze. Totodat, contrasemntura primului -ministru ofer posibilitatea unui control politic din partea Parlamentului, deoarece primul-ministru i Guvernul, n ansamblul su, rspund politic numai n faa Parlamentului, att pentru activitatea, ct i pentru actele lor (art.109, alin.1 din Constituie). Primarii, Consiliile locale i Consiliile judeene, potrivit Constituiei Romniei, sunt obligate s aplice actele legale ale Guvernului i ale organelor centrale de specialitate, efect al principiului legalitii n cadrul autonomiei locale (art.121, alin.1 din Constituie), iar cnd apreciaz c o hotrre de Guvern, un ordin sau o instruciune a unui organ central al administraiei de stat, sau al prefectului, sunt ilegale, au deschis aciunea n contenciosul administrativ. n baza principiului tutelei administrative reglementat implicit de articolul 123 din Constituie, prefectul poate ataca n faa instanei de contencios a dministrativ actele primarului, consiliului local sau consiliului judeean, considerate ilegale. Principiul separaiei puterilor a reclamat i colaborarea puterilor astfel nct o autoritate a executivului are i atribuii legislative potrivit articolului 115 din Constituie, respectiv o autoritate a legislativului are i atribuii executive (Preedintele are atribuia de promulgare a legilor). 6.2. Instituia prefectului n reglementarea intern n anul 2004, instituia prefectului a primit propria lege de organizare i funcionare, respectiv Legea nr.304/2004 privind instituia prefectului. Reglementrile privind administraia public local din perioada 1991-2004, s-au oprit la prefect ca la o soluie politic, prefectul aprndu -ne ca fiind om politic, ce reprezint Guvernul, fiind de neles c el a fost supus regulii jocului politic ca oricare 81

membru al Guvernului. Legea nr.304/2004 privind instituia prefectului a suferit importante modificri, prin Legea nr.181/2006, de aprobare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr.179/2005. n prezent, instituia prefectului este reglementat de Legea nr.340/2004 privind instituia prefectului i prin Legea nr.181 din 16 mai 2006 prin care s-a aprobat Ordonana de Urgen nr.179/2005 pentru modificarea i completarea Legii nr.340/2004 privind instituia prefectului. 6.2.1. Numirea i eliberarea din funcia prefectului. Incompatibiliti ale funciei de prefect Legea administraiei publice locale consacr un capitol distinct - Capitolul VIIIinstituiei prefectului. Mai nti, n art.130 alin(1) se precizeaz natura juridic i autoritatea abilitat s-l numeasc n funcie pe prefect, statundu-se c ,, Guvernul numete pe prefect, ca reprezentant al su n fiecare jude i n municipiul Bucureti. Numirea n funcia de prefect se face prin hotarre a Guvernului, persoana numit n aceast funcie trebuind s aib studii superioare de lung durat. Pentru a fi numii n aceast funcie este necesar ca ei s nu se afle ntr -o situaie pe care legea o declar ca fiind incompatibil cu funcia de prefect. n acest sens, se prevede c prefectul i subprefectul nu pot fi deputai sau senatori, primari, consilieri locali sau consilieri judeeni i nu pot ndeplini o funcie de reprezentare profesional, o alt funcie public sau o funcie ori activitate profesional renumerat n cadrul regiilor autonome, precum i al societilor comerciale cu capital de stat sau privat. Ct privete eliberarea din funcie, ea se poate face n aceeai modalitate ca i numirea. Eliberarea din funcie este obligatorie dac ulterior numirii, a intervenit vreuna din situaiile de incompatibilitate, precum i atunci cnd se constat, dup numirea n funcie, c cel n cauz nu a avut studii superioare de natura celor prevzute de lege 122. 6.2.2. Rolul i atribuiile prefectului. Actele prefectului Prefectul este, conform art.1 al Legii nr.340/2004, reprezentantul Guvernului pe plan local. El este garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel local. Prefectul i subprefectul fac parte din categoria nalilor funcionari publici. Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Prefectul este ordonator teriar de credite. Prefecii i subprefecii nu au dreptul la grev i nu pot s nfiineze organizaii sindicale proprii. Ei nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sanciunea destituirii lor din funcia public i rspund, dupa caz, disciplinar, administrativ, civil sau penal pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin. Prefecilor le revine obligaia, conform art.20 din Legea nr.340/2004 de a informa conducerea Ministerului Administraiei i I nternelor ori de cte ori cltoresc n afara judeului123. Potrivit art.4 al Legii nr.340/2004, modificat i completat, activitatea prefectului se ntemeiaz pe 6 principii:
122

Mircea Preda, Autoritile administraiei publice-sistemul constituional roman, ed a-II-a, Ed.Lumina Lex, Bucureti,2002 123 Gheorghe Zaharia, Op.cit , p.212

82

a) Principiul legalitii, imparialitii i obiectivitii; b) Principiul transparenei i liberului acces la informaiile de interes public c) Principiul eficienei; d) Principiul responsabilitii; e) Principiul profesionalizrii; f) Principiul orientrii ctre cetean. Rolul prefectului este nainte de toate prevzut de dispoziiile art.123 alin (2) i (5) din Constituie, potrivit crora prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale i poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al celui local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Aceste prevederi ale Legii fundamentale a statului sunt detaliate de dispoziiile art.132-134 din Legea administraiei publice locale124. Pentru a nelege mai bine rolul prefectului ca reprezentant al Guvernului n unitile administrativ-teritoriale, legea organic mai cuprinde o dispoziie important, potrivit creia ntre prefeci, pe de o parte, consiliile locale i primari, precum i consiliile judeene i preedinii consiliilor judeene, pe de o parte, nu exist raporturi de subordonare. Aceast dispoziie statornicete, n spiritul principiilor i prevederilor constituionale, locul prefectului n sistemul autoritilor administraiei publice i raporturile juridice ale acestuia cu autoriti care sunt organizate i funcionez n unitile administrativ -teritoriale. Atribuiile prefectului, pn n 2004 au fost fixate n cele dou legi privind administraia public local, Legea nr.69/1991 i Legea nr.215/2001. Legea 340/2004 propune o abordare sensibil diferit a acestei instituii fa de reglementrile anterioare. Prelund n bun msur practicile administrative interbelice, maniera de reglementare instituit prin Legea nr.340/2004 demonstreaz c elementul esenial care se dorete subliniat este profesionalizarea acestor funcii, asigurarea unor buni manageri, a unei verigi de calitate care s fac legtura ntre Guvern, ministere i serviciile publice deconcentrate organizate la nivelul administrativ teritorial. Ca atare, aa cum afirm n doctrina recent, prefectul devine, n optica legiuitorului, o important instituie a procesului de reform a administraiei publice centrale i locale, ca manager al sectorului public. Se statueaz faptul c, capacitatea juridic de drept public a instituiei prefectului se exercit n exclusivitate de ctre prefect. Execitarea drepturilor i asumarea obligaiilor civile ale instituiei prefectului se realizeaz de ctre prefect sau de ctre o persoan anume desemnat prin ordin al acestuia. Condiiile legale necesare pentru ocuparea funciei de prefect sunt prevzute la art.9 din Legea 304/2004 i se arat c persoan care ocupa aceast funcie trebuie s aib vrsta de cel puin 30 de ani; s aib studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licen sau echivalent i o vechime n specialitatea absolvit de 5 ani; s fac dovada c a absolvit programe de formare i perfecionare n administraia public, organ izate, dupa caz, de Institutul Naional de Administraie sau de alte instituii specializate, din ar sau din strintate, ori c a dobndit titlul tiinific de doctor n tiine administrative sau juridice ori c a exercitat cel puin un mandat complet de parlamentar. Legea prevede i cazurile de ncetare a funciei de prefect sau subprefect, menionndu-se : demisia (art.11), nerespectarea prevederilor art.17 i ale art.22 alin (1) i
124

Mircea Preda, Autoritile administraiei publice-Sistemul constituional romn, ed. a III-a, Ed.Lumina Lex, Bucureti,2002, p.569

83

(3) din lege; imposibilitatea de a-i ndeplini atribuiile mai mult de 3 luni consecutive; condamnare, prin hotrre judecatoreasc rmas definitiv i irevocabil, la o pedeaps privat de libertate; destituire; obinerea calificativului nesatisfctor; pierderea drepturilor electorale; punerea sub interdicie judectoreasc, n condiiile legii; deces. Constatarea ncetrii de drept a exercitrii funciei de prefect, ca urmare a existenei unei situaii de natura celor prevzute la alin.(1), se face de ctre Ministerul Administraiei i Internelor, care va propune Guvernului, respectiv primul-ministru, numirea altor persoane n funciile vacante. Prefectul, ca reprezentant al Guvernului, potrivit art.24 din Legea nr.340/2004, ndeplinete urmtoarele atribuii principale: a) asigur, la nivelul judeului sau, dup caz, al municipiului Bucureti, realizarea intereselor naionale, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a ordonanelor i hotrrilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum i a ordinii publice; b) acioneaz pentru realizarea n jude, respectiv n municipiul Bucureti, a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor, n conformitate cu competenele i atribuiile ce i revin, potrivit legii; c) conduce, prin compartimente proprii de specialitate, activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale; d) acioneaz pentru asigurarea climatului de pace social, i comunicrii permanente cu toate nivelurile instituionale i sociale, acordnd o atenie constant prevenirii tensiunilor sociale; e) stabilete, mpreuna cu autoritile administraiei publice locale i judeene, prioritile de dezvoltare teritorial; f) verific legalitatea actelor administrative adoptate ; g) asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, pregtirea i aducerea la ndeplinire, n condiiile legii, a msurilor de aprare care nu au caracter militar, precum i a celor de protecie civil; h) dispune, n calitate de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen, msurile care se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i folosete n acest sens sumele speciale prevzute n bugetul cu aceast destinaie; i) utilizeaz, n calitate de ef al proteciei civile, fondurile special alocate de la bugetul de stat i baza logistic de intervenie n situaii de criz, n scopul desfurrii n bune condiii a acestei activiti; j) dispune msurile corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor i siguranei cetenilor, prin organele legal abilitate; k) asigur realizarea planului de msuri pentru integrarea european i intensitatea relaiilor externe; l) dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de Guvern i a politicilo r de integrare european; m) hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu instituii similare din ar i din strintate, n vederea promovrii intereselor comune. Conform Legii nr.215/2001, art. 134(b, c) prefectul are urmtoarele atribuii: a) exercit controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene precum i ale preedintelui Consiliului judeean cu excepia actelor de gestiune curent; b) prezint anual Guvernului un raport asupra stadiului realizrii sarcinilor ce i revin 84

potrivit Programului de guvernare, precum i n legtur cu controlul exercitat asupra legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale. Prefectul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de celelalte acte normative, precum i nsrcinrile stabilite de Guvern. Prefectul numete n funcie secretarul unitilor administativ-teritoriale i al subdiviziunilor municipiilor, n urma promovrii concursului organizat n condiiile legii, i dispune, prin ordin, sancionarea disciplinar a acestuia pentru abaterile svrite, cu excepia secretarului general al judeului, respectiv al municipiului Bucureti. Destituirea din funcie a secretarului se face numai la propunerea consiliului local, a consiliului judeean sau a Consiliului General al Municipiului Bucureti, dupa caz, pe baza concluziilor rezultate pe baza cercetrii administrative prealabile. Pentru ndeplinirea funciilor i atribuiilor ce i revin, prefectul poate s solicite instituiilor publice, precum i asociaiilor i fundaiilor de utilitate public, date i informaii (art.30 din legea 340/2004) . Numirea i eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale se fac numai la propunerea prefectului, n condiiile legii. n ceea ce priveste controlul legalitii actelor administrative prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ acele acte pe care le considera nelegale (excepie fac actele de gestiune). Controlul se limitez numai la actele emise de autoritile publice locale ntruct nu toate aciunile ntreprinse de consiliile judeene, consilii le locale, de primari i de preedinii consiliilor judeene se finalizeaz cu emiterea de acte, multe din ele fiind simple fapte materiale sau operaiuni administrative, neproductoare de efecte juridice. Actul atacat este suspendat de drept. Cu cel puin 10 zile naintea introducerii aciunii la instana de contencios, prefectul va solicita autoritilor care au emis actul, cu motivarea necesar, reanalizarea actului socotit nelegal. Introducerea aciunii de ctre prefect se face n termen de 30 de zile de la comunicarea actului. Actul apreciat de prefect ca ilegal nu poate fi anulat de ctre acesta pentru c s -ar nclca principiul autonomiei locale. Decizia definitiv cu privire la legalitatea sau ilegalitatea actului nu poate s aparin, ntr-un stat de drept, dect unei autoriti neutre din sfera altei puteri a statului, deci unei autoriti judectoreti. 6.2.3. Actele prefectului Pentru ndeplinirea atribuiilor ce i revin, prefectul emite ordine cu caracter individual sau normativ, n condiiile legii. Ordinul cu caracter normativ emis de prefect se public, devenind executoriu numai dup ce a fost adus la cunotin public, iar ordinul cu caracter individual, devine executoriu de la data comunicrii ctre persoanele interesate125. Din punct de vedere al procedurii de emitere al ordinelor, acestea se clasific n dou categorii. Ordine care pot fi emise de prefect n exercitarea propriilor atribuii fr concursul altor autoriti- spre exemplu, numirea i revocarea din funcie a secretarilor comune lor, oraelor i municipiilor, numirea i revocarea din funcie a personalului din aparatul propriu al prefecturii etc. n cea de-a doua categorie intr ordinele prin care se stabilesc msuri cu

125

Gheorghe Zaharia, Op.cit , p.216

85

caracter tehnic126. Ordinele cu caracter normativ se comunic Ministerului Administraiei i Internelor (care poate propune Guvernului anularea ordinelor dac le consider nelegale i netemeinice). Ordinele prefectului prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise dup consultarea conductorului serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i a celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului, organizate la nivelul unitii administrativ-teritoriale. Consultarea pe care prefectul este obligat s o fac, are valoare de aviz consultativ i, ca atare, el poate s in sau s nu in cont de punctul de vedere al serviciului public descentralizat pe care l -a consultat. Prefecii sunt obligai s comunice aceste ordine conductorului instituiei ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Ordinele emise de prefect n calitatea lui de preedinte al Comitetului judeean pentru situaii de urgen produc efecte juridice de la data aducerii lor la cunotin i sunt executorii. Legea nu prevede unde trebuie publicate, ca n cazul legilor, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului. Ca atare, se consider c publicarea este valabil nu numai dac se face n Monitorul Oficial al judeului ci i n oricare publicaie cu rspndire pe tot teritoriul judeului. 6.3. Primarul i viceprimarul Legea administraiei publice locale, Legea 215/2001 precizeaz c oraele, comunele i judeele sunt persoane juridice de drept public, avnd deplin capacitate juridic. Ele posed un patrimoniu propriu. In comune, orae, municipii, subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor, autoritile prin care se realizeaz autonomia local sunt: Consiliul Local, ca autoritate deliberativ; Primarul ca autoritate executiv. Consiliul Local i primarul rezolv treburile publice din comune i orae. Primarul, viceprimarul, secretarul localitii, mpreun cu aparatul propriu de specialitate al Consiliului Local constituie o structur funcional cu activitate permanent denumit Primria comunei, oraului municipiului sau a subdiviziunii municipiului, care aduce la ndeplinire hotrrile Consiliului Local i dispoziiile primarului i soluioneaz probleme curente ale colectivitii.127 In relatiile dintre administratia publica din comune, orae, municipii i cea judeean nu exist raporturi de subordonare. Aceste relaii se ntemeiaz pe principiile autonomiei, legalitii i colaborrii n rezolvarea problemelor ntregului jude. Comunele i oraele au cte un primar i un viceprimar, iar oraele reedin de jude cte doi viceprimari, alei n condiiile legii. Viceprimarii nu pot fi n acelai timp i consilieri. Pe ntreaga durat a mandatului de viceprimar, respectiv primar, contractul de munc al acestora la instituiile publice, regii autonome, companii naionale, societi comerciale se suspend de drept. Pe toat durata exercitrii mandatului, viceprimarul primete o indemnizaie stabilit n condiiile legii.
126

Eugen Popa, Mari instituii ale dreptului administrativ- curs universitar, Ed.Lumina Lex, Bucureti, 2002, p.187
127

Dumitru Brezoianu, Drept administrativ romn, Editura All Beck, Bucureti 2004, p.382.

86

6.3.1. Primarul Primarul este autoritatea executiv a administraiei publice locale care ndeplinete n acelai timp i rolul de reprezentant al statului n relaiile cu perosane fizice i juridice din ar i din strintate, precum i n justiie, n unitatea administartiv teritorial n care a fost ales128. Primarii se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat de ctre cetenii cu drept de vot din unitatea administrativ-teritorial n care urmeaz s-i exercite mandatul. Potrivit Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, este declarat primar candidatul care a ntrunit majoritatea voturilor valabil exprimate129. Dac nici unul dintre candidaii propui de partidele i formaiunile politice participante la alegeri nu ntrunete aceast majoritate, se organizeaz al doilea tur de scrutin, n cel mult dou sptmni, ntre candidaii situai pe primele dou locuri i va fi ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi. n situaia paritii de voturi a cel puin doi candidai, pentru funcia de primar, se delara balotaj i se vor organiza, de drept, noi alegeri n termen de dou sptmni. La aceste alegeri vor participa numai candidaii care s-au aflat n situaie de balotaj. n cazul n care unul dintre candidaii la funcia de primar, ntre care urmeaz s se desfoare turul al doilea de scrutin, decedeaz, renun sau nu mai ndeplinete condiiile cerute de lege pentru a fi ales, la turul al doilea de scrutin va participa candidatul dituat pe locul urmtor. Dac una dintre aceste situaii vizeaz unul dintre candidaii aflai n situa ie de balotaj, nu vor mai avea loc alegeri, biroul electoral de circumscripie declarndu -l primar pe cellalt candidat. Pe baza rezultatului votului, biroul electoral de circumscripie elibereaz certificatul doveditor al alegerii primarului. Primarul i primarul general al Capitalei ndeplinesc funcii de autoritate public; sunt efii administraiei publice locale i rspund n faa Consiliului de bun funcionare a acesteia. Semnul distinctiv al primarului este o earf n culorile drapelului naional a l Romniei. Este obligatorie purtarea earfei la solemniti, receptii, ceremonii publice i la celebrarea cstoriilor. Validarea alegerii primarului se face n termen de 10 zile de la data alegerilor, n camera de consiliu, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei n a crei raz teritorial se afl comuna, oraul sau subdiviziunea administrativ - teritorial. Validarea alegerii primarului general al municipiului Bucuresti se face de ctre un judector desemnat de preedintele Tribunalului Municipiului Bucuresti. Invalidarea alegerii primarului se poate pronuna dac se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau alegerea sa s+a fcut prin fraud electoral. Rezultatul validrii se prezint n edina de constituire a Consiliulu i local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar, de ctre un judector sau un delegat al prefectului. n caz de invalidare a mandatului primarului, se organizeaz alegeri n termen de cel mult 30 de zile de la data invalidrii, n condiiile stabilite de Legea privind alegerile locale. Primarul depune n faa Consiliului local urmtorul jurmnt n limba romn:

128 129

Potrivit art.69 din Legea nr.215/2001 Potrivit art.91 din Legea 67/2004, alegerile pentru consilieri i primari sunt valabile, indiferent de numrul alegtorilor care au participat la vot.

87

"Jur s respect Constituia i legile rii i s fac, cu bun-credin, tot ceea ce st n puterile i priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei (oraului, judeului). Aa s-mi ajute Dumnezeu." Jurmntul poate fi depus i fr formula religioas. n situaii deosebite, jurmntul se poate depune i n faa preedintelui instanei judectoreti care a validat alegerea primarului. Primarul care refuz s depun jurmntul este considerat demisionat de drept. Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de ctre primarul nou-ales. Mandatul primarului poate fi prelungit, prin lege organic, pe timp de rzboi sau catastrof. Incompatibilitile funciei de primar Potrivit Legii nr.161/2003 cu privire la unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei130, funcia de primar i primar general al municipiului Bucureti, este incompatibil cu: a) funcia de consilier local sau de consilier judeean; b) funcia de prefect sau subprefect; c) calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc, indiferent de durata acestuia; d) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraie ori cenzor sau orice funcie de conducere ori de execuie la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, la regiile autonome de interes naional sau local, la companiile i societile naionale, precum i la instituiile publice; e) funcia de preedinte sau de secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial; f) funcia de reprezentant al unitii administrativ-teritoriale n adunrile generale ale societilor comerciale de interes local sau de reprezentant al statului n adunarea general a unei societi comerciale de interes naional; g) calitatea de comerciant persoan fizic; h) calitatea de membru al unui grup de interes economic; i) calitatea de deputat sau senator; j) funcia de ministru, secretar de stat, subsecretar de stat sau o alt funcie asimilat acestora; k) orice alte funcii publice sau activiti remunerate, n ar sau n strintate, cu excepia funciei de cadru didactic sau a funciilor n cadrul unor asociaii, fundaii sau alte organizaii neguvernamentale. Primarii i viceprimarii, primarul general i viceprimarii municipiului Bucureti pot exercita funcii sau activiti n domeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar artistice. Mandatul de primar este incompatibil i cu calitatea de acionar semnificativ la o societate comercial nfiinat de consiliul local, respectiv de consiliul judeean.

130

Art. 87 din Legea nr. 161/2003 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 279 din 21 aprilie 2003

88

Incompatibilitatea exist i n situaia n care soul sau rudele de gradul I ale primarulul dein calitatea de acionar semnificativ la o societate comercial nfiinat de consiliul local, respectiv de consiliul judeean. Prin acionar semnificativ se nelege persoana care exercit drepturi aferente unor aciuni care, cumulate, reprezint cel puin 10% din capitalul social sau i confer cel puin 10% din totalul drepturilor de vot n adunarea general. Atribuiile primarului Primarul ndeplinete urmtoarele atribuii principale : a) asigur respectarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, a decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului; dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor cu caracter normativ ale minitrilor i ale celorlali conductori ai autoritilor administraiei publice centrale, precum i a hotrrilor consiliului judeean; b) asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului local. n situaia n care apreciaz c o hotrre este ilegal, n termen de 3 zile de la adoptare l sesizeaz pe prefect; c) poate propune consiliului local consultarea populaiei prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit. Pe baza hotrrii consiliului local ia msuri pentru organizarea acestei consultri, n condiiile legii; d) prezint consiliului local, anual sau ori de cte ori este necesar, informri, privind starea economic i social a comunei sau a oraului, n concordan cu atribuiile ce revin autoritilor administraiei publice locale, precum i informri asupra modului de aducere la ndeplinire a hotrrilor consiliului local; e) ntocmete proiectul bugetului local i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului local; f) exercit funcia de ordonator principal de credite; g) verific, din oficiu sau la cerere, ncasarea i cheltuirea sumelor din bugetul local i comunic de ndat consiliului local cele constatate; h) ia msuri pentru prevenirea i limitarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, mpreun cu organele specializate ale statului. n acest scop poate mobiliza populaia, agenii economici i instituiile publice din comun sau din ora, acestea fiind obligate s execute msurile stabilite n planurile de protecie i intervenie elaborate pe tipuri de dezastre; i) asigur ordinea public i linitea locuitorilor, prin intermediul poliiei, jandarmeriei, gardienilor publici, pompierilor i unitilor de protecie civil, care au obligaia s rspund solicitrilor sale, n condiiile legii; j) ndrum i supravegheaz activitatea gardienilor publici, conform angajamentelor contractuale; k) ia msurile prevzute de lege cu privire la desfurarea adunrilor publice; l) ia msuri de interzicere sau de suspendare a spectacolelor, reprezentaiilor sau a altor manifestri publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la ordinea i linitea public; m) controleaz igiena i salubritatea localurilor publice i produselor alimentare puse n vnzare pentru populaie, cu sprijinul serviciilor de specialitate; 89

n) ia msuri pentru prevenirea i combaterea pericolelor provocate de animale, n condiiile legii; o) ia msuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitii i l supune spre aprobare consiliului local; asigur respectarea prevederilor planului urbanistic general, precum i ale planurilor urbanistice zonale i de detaliu; p) asigur repartizarea locuinelor sociale pe baza hotrrii consiliului local; q) asigur ntreinerea i reabilitarea drumurilor publice, proprietate a comunei sau a oraului, instalarea semnelor de circulaie, desfurarea normal a traficului rutier i pietonal, n condiiile legii; r) exercit controlul asupra activitilor din trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracii i ia msuri pentru buna funcionare a acestora; s) conduce serviciile publice locale; asigur funcionarea serviciilor de stare civil i de autoritate tutelar; supravegheaz realizarea msurilor de asisten i ajutor social; ) ndeplinete funcia de ofier de stare civil; t) emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege; ) propune consiliului local spre aprobare, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate; u) numete i elibereaz din funcie, n condiiile legii, personalul din aparatul propriu de specialitate al autoritilor administraiei publice locale, cu excepia secretarului; propune consiliului local numirea i eliberarea din funcie, n condiiile legii, a conductorilor regiilor autonome, ai instituiilor i serviciilor publice de interes local; v) rspunde de inventarierea i administrarea bunurilor care aparin domeniului public i domeniului privat al comunei sau al oraului; x) organizeaz evidena lucrrilor de construcii din localitate i pune la dispoziie autoritilor administraiei publice centrale rezultatele acestor evidene; y) ia msuri pentru controlul depozitrii deeurilor menajere, industriale sau de orice fel, pentru asigurarea igienizrii malurilor cursurilor de ap din raza comunei sau a oraului, precum i pentru decolmatarea vilor locale i a podeelor pentru asigurarea scurgerii apelor mari. Primarul poate delega viceprimarului sau, dup caz, viceprimarilor, prin dispoziie emis n cel mult 30 de zile de la validare, exercitarea atribuiilor ce i revin potrivit art. 68 alin. (1) lit. j), m), p), r), v), x) i y). Atribuiile de ofier de stare civil pot fi delegate viceprimarului, secretarului sau altor funcionari cu competene n acest domeniu, potrivit legii. Atributiile primarului care nu pot fi delegate Atribuiile ce revin primarului, ca reprezentant al statu lui, potrivit art. 69 din Legea nr. 215/2001, cu excepia celor de ofier de stare civil, precum i cele prevzute la art. 68 alin. (1) lit. a)f), h), i), k), l) i t) din aceeai lege nu pot fi delegate. Ca reprezentant al statului primarul are urmtoarele atribuii: autoritate tutelar; sarcinile ce-i revin din actele normative privitoare la recensmnt, la organizarea i desfsurarea alegerilor, aducerea la cunostint cettenilor a legilor, precum i a altor asemenea atributii, stabilite prin legi; reprezentat al statului n comuna sau oraul n care a fost ales; 90

n exercitarea atribuiilor de ofier de stare civil i de autoritate tutelar, precum i a sarcinilor ce-i revin din actele normative privitoare la recensmnt, la organizarea i desfurarea alegerilor, aducerea la cunotin cettenilor a legilor, precum i a altor asemenea atribuii, stabilite prin legi, primarul acioneaz i ca reprezentant al statului n comuna sau oraul n care a fost ales. n cazuri excepionale, dac primarul refuz sau este n imposibilitatea de exercitare a unora dintre atribuiile prevzute mai sus sau n alte legi speciale, aceste atribuii se exercit de ctre secretar. Primarul poate solicita, inclusiv prin intermediul prefectului, n condiiile legii, concursul efilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administartiv-teritoriale, dac sarcinile ce-I revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate. Primarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau de alte acte normative, precum i nsrcinrile date de consiliul local.Astfel, primarul prezint trimestrial sau la cererea Consiliului local informri privind executarea hotrrilor adoptate de Consiliu. Atunci cnd acioneaz ca autoritate executiv a administraiei locale primarul trebuie s asigure executarea hotrrilor consiliului local. Totodat primarul este abilitat de lege s fac propuneri consiliului local cu privire la organizarea referendumului local, la reglementrile locale privitoare la urbanism i amenajarea teritoriului, la proiectul de statut al personalului, numrul de personal i salarizarea acestuia. n aceeai calitate, primarul este abilitat de lege s exercite atribuii specifice n materie de buget local, ordine i linite public, salubritate, drumuri publice i circulaie rutier, conducere a serviciilor publice locale i administrare a bunurilor comunei sau ale oraului, prevenire i limitarea a urmrilor unor situaii excepionale. Actele primarului n exercitarea atribuiilor sale, primarul emite dispoziii cu caracter normativ sau individual. Dispoziiile normative devin executorii numai dup ce au fost aduse la cunotin public, iar cele individuale de la data comunicrii lor persoanelor interesate. Aducerea la cunotina public a dispoziiilor normative ale primarului poate avea loc prin publicare n presa local sau prin afiare la sediul consiliului local i n alte locuri special amenajate, accesibile publicului. Dispoziiile cu caracter individual se comunic direct celor interesai, sub semntur sau prin pot, cu dovad de primire. Dispoziiile primarului se avizeaz pentru legalitate de ctre secretarul comunei sau oraului. Secretarul nu va aviza favorabil dispoziiile primarului pe care le consider ilegale, dar n aceste cazuri va prezenta scris primarului motivele refuzului su. Secretarul comunic prefectului dispoziiile primarului, de ndat, dar nu mai trziu de 3 zile de la data emiterii acestora. Comunicarea dispoziiilor primarului, nsoite de eventualele obiecii cu privire la legalitatea acestora, se face, n scris, de ctre secretar i va fi nregistrat ntr-un registru special destinat acestui scop. Secretarul asigur comunicarea dispoziiilor primarului i altor autoriti sau instituii publice, precum i persoanelor interesate, n cel mult 10 zile de la data emiterii acestora, dac legea nu prevede altfel. De asemenea, secretarul asigur aducerea la ndeplinire public a dispoziiilor normative ale primarului , dar numai dup 5 zile de la data comunicrii lor oficiale ctre 91

prefect131. n cadrul acestui termen, prefectul va examina legalitatea dispoziiei primaruluii, n cazul n care consider c aceasta este ilegal, va solicita primarului reanalizarea dispoziiei n cauz, cu propuneri motivate de modificare sau revocare a acesteia. n urma interveniei primarului este posibil ca publicarea dispoziiei primarului s nu aib loc, dac nsui primarul va accepta c dispoziia sa este ilegal sau are dubii n legtur cu legalitatea acesteia. Suspendarea mandatului primarului Durata mandatului primarului este de 4 ani i poate fi prelungit prin lege organic n caz de rzboi sau catastrof. n situaia expres prevzut de lege132, i anume, n cazul arestrii preventive, mandatul primarului este suspendat de drept. Msura arestrii se comunic de ndat de ctre instana judectoreasc prefectului care, prin ordin, constat suspendarea mandatului. Suspendarea poate fi dispus numai la cererea motivat a instantei de judecat sau a Parchetului. Suspendarea dureaz pn la solutionarea definitiv a cauzei, n afar de cazul n care Parchetul sau instanta de judecat a solicitat ridicarea acestei msuri mai nainte. Ordinul de suspendare se comunic, de ndat, primarului. mpotriva ordinului de suspendare, primarul se poate adresa instantei de judecat n condiiile Legii contenciosului administrativ, n termen de 10 zile de la luarea la cunostint. Dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri, n condiiile legii. ncetarea mandatului primarului ncetarea mandatului de primar, la termen, are loc la data depunerii jurmntului de ctre noul primar. ns, calitatea de primar nceteaz133, de drept, nainte de expirarea duratei normale a mandatului, n urmtoarele cazuri: a) demisie134; b) incompatibilitate; c) schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; d) imposibilitatea de a o fi exercitat pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege; e) condamnarea definitiv, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; f) punerea sub interdicie judectoreasc prin hotrre definitiv; g) pierderea drepturilor electorale; h) deces. n situaiile prevzute mai sus Consiliul local adopt o hotrre prin care ia act de ncetarea mandatului primarului i declar vacant funcia acestuia.

131 132

Art. 50 alin 20 Legea nr. 215/2001 Art. 77 din Legea 215/2001 133 Art. 15 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali 134 Potrivit art.17 alin 1 din Legea 393/2004 primarul poate demisiona anunnd n scris consiliul local i prefectul.

92

n cazul demisiei, pn la adoptarea de ctre Consiliul local a hotrrii de mai sus, primarul poate reveni asupra demisiei. Primarul poate fi demis din funcie pentru motivele prevzute mai sus, care se aplic n mod corespunztor, dac actele acestuia au fost emise cu rea-credint. Demiterea primarului, bazat pe hotrrile definitive ale instane i de judecat se face prin hotrre a Guvernului, la propunerea motivat a prefectului. Hotrrea i motivele care au stat la baza emiterii acesteia se aduc la cunotin primarului de ctre prefect, n termen de 5 zile de la publicarea hotrrii n Monitorul Oficial al Romniei. Hotrrea de demitere poate fi atacat de ctre primar la instana de contencios administrativ, n termen de 10 zile de la data aducerii la cunotin. n acest caz, procedura prealabil prevzut de lege nu se mai efectueaz. Introducerea aciunii suspend executarea msurii de demitere. Un alt caz de ncetare a mandatului primarului este prin referendum. Astfel mandatul primarului poate nceta, nainte de termen, cnd cel puin jumtate plus unu din numrul total al cetenilor cu drept de vot s-au pronunat n acest sens. Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii adresate prefectului, de ctre locuitorii comunei sau oraului, care sunt nemulumii de activitatea primarului. Cererea pentru organizarea referendumului va cuprinde motivele care au stat la baza acesteia, numele i prenumele, data i locul naterii, seria i numrul buletinului sau a crii de identitate i semntura olograf ale cetenilor care au solicitat organizarea referendumului. Condiiile cerute potrivit legii pentru organizarea referendumului sunt urmtoarele: - s fie solicitat de cel puin 25% din locuitorii cu drept de vot; - procentul de mai sus s fie realizat n fiecare din localitile componenete ale comunei sau oraului. Motivele invocate n susinerea cererii pot fi nesocotirea de ctre primar a intereselor generale ale colectivitii locale sau neexercitarea de ctre acesta a atribuiilor ce -i revin, inclusiv a celor pe care le exercit n calitate de reprezentant al statului. Dup analizarea cererii, n termen de 30 de zile, prefectul va transmite Guvernului prin Ministerul Afacerilor i Internelor o propunere motivat de organizare a referendumului. n termen de 60 de zile de la solicitarea prefectului, Guvernul se va pronuna, prin hotrre, asupra cererii de organizare a referendumului. n caz de aprobare a cererii, Guvernul va stabili data organizrii referendumului, care va fi adus la cunotina locuitorilor comunei sau ai oraului, prin grija prefectului. Referendumul local se organizeaz prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului i al aparatului propiu de specialitate. Cheltuielile pentru desfurarea referendumului se suport integral din bugetul local. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. n cazul n care rezultatul referendumului este pentru ncetarea mandatului primarului, Guvernul, n termen de 30 de zile va stabili data organizrii alegerilor pentru funcia de primar. Pn la alegerea noului primar sau pe timpul suspendrii din funcie a acestuia, atribuiile primarului se ndeplinesc de ctre viceprimarul desemnat de consiliul local.

93

6.3.2. Viceprimarul Potrivit art 61 din Legea administraiei publice locale, n activitatea sa, primarul este ajutat de unul sau doi viceprimari care sunt alei, dintre consilieri, de ctre consiliul local pentru un mandat de 4 ani. Viceprimarii nu pot fi n acelai timp i consilieri locali. n acest scop, Legea nr. 215/2001 prevede nn art. 156 ca n termen de 30 de zile de la intrarea sa n vigoare, viceprimarii aveau obligaia s opteze, fie pentru calitatea de consilier, fie pentru funcia de viceprimar. Alegerea viceprimarilor se face de ctre consiliile locale din rndul acestora, cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Ca i n cazul primarului, pe toat durata exercitrii mandatului de viceprimar, contractul de munc al acestuia la instituii publice, regii autonome , companii naionale, societi naionale, societi comerciale cu capital majoritar de stat sau la societile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeene se suspend de drept. De asemenea, viceprimarul primete pe toat durata exercitrii mandatului su o indemnizaie stabilit, potrivit legii. Mandatul viceprimarului poate nceta prin act administartiv (hotrrea consiliului local) sau de drept. ncetarea mandatului prin act administartiv poate avea loc prin schimbarea din funcie a acestuia. Schimbarea din funcie a viceprimarului se face de con siliul local, la propunerea motivat a unei treimi din numrul consilierilor sau la propunerea motivat a primarului, prin hotrre adoptat cu votul a dou treimi din numrul consilierilor n funcie. Hotrrea consiliului local poate fi atacat la instana de contencios administrativ, n condiiile Legii 554/2004, ns instana de judecat se va pronuna numai asupra legalitii hotrrii atacate, nu i asupra oportunitii acestei hotrri, care se apreciaz, n exclusivitate, de ctre consiliul local. Cu alte cuvinte, instana de contencios administrativ va verifica dac hotrrea a fost adoptat cu respectarea condiiilor prevzute de Legea nr. 215/2001 i nu se va pronuna asupra temeiniciei acestei hotrri, numirea i schimbarea din funcie a vicepri marilor putnd fi chiar rezultatul unor calcule politice. De altfel, nu poate fi contestat faptul c actvitatea viceprimarilor poate fi cel mai bine apreciat de ctre consiliul local, acesta avnd un drept de apreciere exclusiv i nelimitat n aceast privin. n concluzie, numirea i schimbarea din funcie a viceprimarului au la baz criterii politice i nu profesionale. De aceea, aceste msuri administartive nu pot fi asimilate cu numirea i eliberarea din funcie a funcionarilor publici, care trebuie s aib loc pe baza unor criterii obiective i nu pe baza unor considerente de apreciere subiectiv a conductorilor administraiei publice. Atribuiile viceprimarului pot fi mprite n dou categorii, i anume: atribuii delegate de primar n cel mult 30 de zile de la validare, precum i atribuii exercitate n special de ctre primar, dar delegate acestuia din urm. Astfel n cadrul primei grupri menionate, viceprimarul: - ndrum i vegheaz activitatea gardienilor publici; 94

- controleaz cu sprijinul serviciilor de specialitate igiena i salubritatea localurilor publice, a produselor alimentare puse n vnzare pentru populaie; - asigur repartizarea locuinelor sociale pe baza hotrrii Consiliului Local; - exercit controlul asupra activitilor din trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracie i ia msuri pentru buna funcionare a acestora; - rspunde de inventarierea i admnistrarea bunurilor care aparin domeniului public i domeniului privat al localitii; - organizeaz evidena lucrrilor de construcii; - ia msuri pentru controlul depozitrii deeurilor menajere, industriale sau de orice fel, pentru igienizarea malurilor cursurilor de ap din raza localitii, pentru asigurarea scurgerii apelor; Exist apoi atribuii exercitate n principal de primar, dar care pot fi delegate i viceprimarului, i anume: Propune Consiliului spre aprobare organigrama, statul de funcii, numarul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului de specialitate; Conduce serviciile publice locale, asigur funcionarea serviciului de stare civil i de autoritate tutelar, supravegheaz realizarea msurilor de asisten social; Numete i elibereaz din funcie personalul din aparatul de specialitate, cu excepia secretarului. Propune Consiliului Local numirea i eliberarea din funcie a conductorilor regiilor autonome, ai instituiilor i serviciilor publice de interes local; Ia msuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitii i l supune spre aprobare Consiliului Local; Asigur ntreinerea drumurilor publice, instalarea semnelor de circulaie, desfurarea normal a traficului rutier i pietonal.135 Mandatul viceprimarului nceteaz de drept i poate fi suspendat pentru aceleai motive n aceleai condiii ca i n cazul primarului. Aceste cazuri de ncetare a mandatului sunt: 1.Demisie; 2.Incompatibilitate; 3.Schimabarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; 4.Imposibilitatea de a fi exercitat mandatul pe o perioada de 6 luni consecutive; 5.Cnd se constat, dup validarea mandatului, c alegerea s -a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a legii privind alegerile locale; 6.Condamnarea, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv, la o pedeaps privativ de libertate; 7.Punerea sub interdicie judectoreasc; 8.Pierderea drepturilor electorale; 9.Deces; 10.Lipsa nemotivat de la 3 edine ordinare consecutive ale Consiliului Local; In cazul ncetrii mandatului, Consiliul Local ia act de situaia care s-a creat i alege un nou viceprimar. In cazul n care funcia de primar devine vacant, ca i atunci cnd primarul este suspendat din funcie, atribuiile sale sunt exercitate de ctre viceprimar

135

Gheorghe T. Zaharia Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai 1998, p.181

95

sau, dup caz, de unul dintre viceprimari, desemnat de Consiliul Local cu votul secret al majoritii consilierilor. In aceasta situaie, Consiliul Local, prin hotrre poate delega un consilier care s ndeplineasc, temporar, atribuiile viceprimarului care l nlocuiete pe primar. Dac nu l desemneaz, viceprimarul n funcie va ndeplini att atribuiile sale, iar temporar i atribuiile primarului, pn n momentul n care se va ocupa funcia de primar, fie de ctre actualul primar, fie de noul primar. In cazul n care, att primarul ct i viceprimarul sunt suspendai din funcie, n acelai timp, Consiliul Local deleag un consilier care va ndeplini att atribuiile primarului, ct i atribuiile viceprimarului, pn n momentul n care se va rezolva problema suspendrii acestora. Dac devin vacante, n acelai timp, att funcia de primar ct i cea de viceprimar, Consiliul Local alege un nou viceprimar, care va ndeplini i atribuiile viceprimarului pn la alegerea unui nou primar. Legea nu reglementeaz atribuii de sine statatoare pentru viceprimar, r ezumndu-se s prevad c acesta exercit acele atribuii care i au fost delegate de ctre primar. Viceprimarul nu poate deine, pe toat durata exercitrii mandatului, funcia de consilier judeean. Deasemeni poate exercita funcii sau activiti n d omeniul didactic, al cercetrii tiinifice i al creaiei literar-artistice. Ca autoritate local, viceprimarul este obligat s nu emit un act administrativ sau s nu ncheie un act juridic ori s nu emit o dispoziie, n exercitarea funciei, care pr oduce un folos material pentru sine, pentru soul sau ori rudele sale de gradul I. Actele administrative emise sau actele juridice ncheiate ori dispoziiile emise cu nclcarea dispoziiilor legale sunt lovite de nulitate absolut Avnd n vedere activitatea autoritilor publice i cunoscnd aciunile desfurate ale persoanelor ce fac parte din conducere, putem remarca , uneori, nendeplinirea dezideratelor. Cauzele pot fi nenumrate, ncepnd de la neimplicare i continund cu lipsa rezervelor de natur financiar. 6.4. Statutul juridic al secretarului unitii administrativ-teritoriale Legea administraiei publice locale nr. 215/2001 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare prevede, la art. 116 (1) c Fiecare unitate administrativ -teritorial i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraului, municipiului, judeului i al subdiviziunii administrativ teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Are semnificaie faptul c aceast calitate i-a fost atribuit secretarului consiliului local nainte de reglementarea propriu-zis a acesteia, din acest punct de vedere, o categorie socioprofesional determinat ope legis. Este insuficient ns insuficient de precis ca doar numirea ntr-o funcie public s imprime unei persoane calitatea de funcionar public. Numirea ntr-o funcie public ar putea fi completat i de precizarea modului de salarizare a funciei publice respective: din resurse financiare n exclusivitate publice, sau prin excelen publice, sau cu prioritate publice. n legislaia actual, funcia de secretar este singura legiferat n mod explicit ca fiind funcie public, dar i salarizat din bugetul local. n calitate de funcionar public, secretarul este parte component a corpului funcionarilor publici. 96

Spre deosebire de ali funcionari publici ns, numii de conductorul autoritii sau instituiei publice, secretarul este numit de prefect, pe baza propunerilor consiliului local, la iniiativa primarului, pe baz de concurs sau examen, cu excepia secretarului de comun care este numit prin dispoziie a primarului conform prevederilor OUG nr. 105/2009 privind unele masuri in domeniul functiei publice, precum si pentru intarirea capacitatii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale si ale altor servicii publice, precum si pentru reglementarea unor masuri privind cabinetul demnitarului din administratia publica centrala si locala, cancelaria prefectului si cabinetul alesului local. Natura funciei: secretarul este funcionar public de conducere. Corelnd prevederile legale cu fondul comun de idei din doctrina de drept public ce calific funcia public, putem defini la modul concret instituia secretarului, ca fiind funcionarul public de conducere numit de prefect, n condiiile legii, respectiv de primar, n ceea ce-l privete secretarul de comun, ntr-o funcie public cu caracter de continuitate, n vederea realizrii competenelor stabilite de lege din structura primriei. Locul unde funcioneaz. Spre deosebire de vechea reglementare, care stabilea c secretarul funciona pe lng autoritatea public local deliberativ, consiliul local, n prezent, prin Legea nr. 215/2001 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, locul secretarului n administraia public local este mai bine determinat, n sensul c: Prin art. 116 din lege, secretarul este al unitii administrativ-teritoriale (comun, ora, municipiu); Din analiza atribuiilor stabilite prin art. 117, secretarul asigur, din punct de vedere tehnic i al legalitii, lucrrile consiliului local; Prin art. 77 se stabilete, c secretarul, alturi de primar, viceprimar, mpreun cu aparatul de specialitate al primarului, constituie o structur funcional cu activitate permanent, denumit primria comunei, oraului sau municipiului, care duce la ndeplinire hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale. Condiiile de studii pentru funcia de secretar sunt expres prevzute de lege, ele fiind obligatoriu superioare de specialitate, juridice sau administrative, aceast condiie fiind necesar avnd n vedere atribuiile conferite de lege acestuia. Condiiile speciale sunt cerute de lege n cazul persoanelor care sunt numite n funcia de secretar, condiii care, n mod imperativ, sub sanciunea eliberrii din funcie, interzic apartenena la un partid sau la o formaiune politic. Legiuitorul a stabilit aceast norm avnd n vedere rolul de specialist pe care l are secretarul n structura autoritii publice locale, ct i necesitatea unei stabiliti a persoanei care ocup funcia. n condiiile n care consiliul local i primarul, cele dou autoriti ale administraiei publice locale, sunt constituite ca urmare a alegerilor periodice la care particip partide i formaiuni politice, este evident c secretarul, fiind un tehnician, funcionar public numit i nu ales, funcionar de carier, trebuie s asigure continuitatea activitii n administraia public local. Sediul materiei pentru recrutarea, numirea, suspendarea, modificarea, ncetarea raporturilor de serviciu i regimul disciplinar ale secretarului unitii administrativ -teritoriale se fac n conformitate cu prevederile legislaiei privind funcia public i funcio narii publici, se gsete n art. 116 (4) din Legea nr. 215/2001 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, privind administraia public local. Secretarul, fiind funcionar public de conducere, exercit o funcie public. Ca atare, numirea sa se face prin modalitile i de autoritatea competent stabilite prin lege. 97

Numirea n funcia public este un procedeu de drept public care se realizeaz prin acte de autoritate, funcionarul exercitnd mai mult sau mai puin autoritatea. Actul de numire a secretarului, fiind un act de putere public, este opozabil tuturor, pentru c din acel moment funcionarul se nvestete cu toate atributele funciei respective. Numirea n funcie. O condiie esenial ca o persoan s ocupe o funcie public o reprezint promovarea examenului organizat pentru ocuparea funciei respective (art. 58 (2), lit. a, Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare). Singurul efect juridic important al concursului este c, dac autoritatea administrativ procedeaz la numiri, ea trebuie s le fac n ordinea rezultatului concursului. Pentru a fi numit n funcia public de secretar al unitii administrativ -teritoriale persoana respectiv trebuie s promoveze concursul organizat n limita funciilor publice vacante prevzute anual n acest scop prin planul de ocupare a funciilor publice (art. 6 alin. 1)136. Concursul prevzut la art. 6 se organizeaz de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici pentru ocuparea funciilor publice de conducere vacante, cu excepia funciilor publice de conducere de secretar de comun, ef birou i ef serviciu (art. 58 alin. 1 litera b)137. Potrivit OUG 105/2009, secretarul de comun va fi numit prin act administrativ al autoritii n cadrul creia este vacant funcia public pentru care a fost organizat concursul. Secretarul este nvestit cu atribuiile ce-i alctuiesc competena, nu de ctre cel ce l-a numit, ci de legea care organizeaz funcia pentru a satisface un interes general. Legea organizeaz funcia cu atribuiile stabilite de ea i toate persoanele care ntrunesc condiiile legii pot s aspire la exercitarea funciei respective. Dar, pentru ca una dintre aceste persoane s exercite funcia este necesar s intervin un fapt, cerut de lege i n conformitate cu legea: desemnarea persoanei fizice de ctre un corp electoral, sau prin numire. Intrarea n funcia public nu se efectueaz pe baza unui contract, ci a unui act unilateral de numire, care determin efecte juridice. Aceasta constituie o procedur de drept public nfptuit prin acte administrative. Fiind un act de putere public, este opozabil tuturor de la data publicrii n Monitorul Oficial138. Funcia de secretar al consiliului local este incompatibil cu orice alt funcie public, cu excepia calitii de cadru didactic. Secretarul consiliului local nu poate deine funcii n regii autonome, societi comerciale ori n alte uniti cu scop lucrativ. Atribuiile secretarului unitii administrativ-teritoriale innd cont de dispoziiile alin. (1) al art. 116 din Legea administraiei publice locale Fiecare unitate administrativ-teritorial i subdiviziune administrativ-teritorial a municipiilor are un secretar salarizat din bugetul local. Secretarul comunei, oraului, municipiului, judeului i al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative. Secretarul se
136

OUG nr. 105/2009 privind unele masuri in domeniul functiei publice, precum si pentru intarirea capacitatii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administratiei publice centrale din unitatile administrativ-teritoriale si ale altor servicii publice, precum si pentru reglementarea unor masuri privind cabinetul demnitarului din administratia publica centrala si locala, cancelaria prefectului si cabinetul alesului loca, publicat n Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, Nr. 668, din 6 octombrie 2009. 137 Ibidem. 138 Romulus I. Gheorghiu, Drept administrativ, Editura Economic, Bucureti, 2005, citeaz pe: P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, 1934, pp. 541-543.

98

bucur de stabilitate n funcie apare necesar s tratm natura juridic a secretarului ca funcionar public. Secretarul comunei, oraului i subdiviziunilor-administrativ-teritoriale ale municipiilor este un funcionar public al administraiei publice locale, iar faptul c este numit de prefectul judeului nu este altceva dect o tendin de centralism n administraia public local, contrar principiului autonomiei locale, proclamat de art. 119 i 120 din Constituia rii. Secretarul comunei, prin competenele ce-i sunt atribuite, ct i prin pregtire i statut social, ndeplinete un rol important n cadrul activitii pe care trebuie s o desfoare autoritile administraiei publice locale: consiliul local i primarul. nainte de toate ns, principala atribuie este aceea de a urmri i realiza ca ntreaga activitate a consiliului local s se desfoare n conformitate cu dispoziiile legale ale statului romn. Trebuie subliniat i faptul c funcia este asociat prin lege organic, structural, de serviciile publice locale. Atribuiile secretarului pot fi grupate dup mai multe criterii. Cea mai general grupare a atribuiilor secretarului este dup criteriul autoritii n numele sau pentru care ndeplinete o activitate. Astfel, se deosebesc139: a) Atribuii exercitate pentru autoritatea deliberativ b) Atribuii exercitate ca reprezentant al statului; c) Atribuii exercitate pentru autoritatea executiv; d) Atribuii exercitate n nume propriu; e) Alte atribuii pe care le ndeplinete secretarul. a) Atribuiile secretarului exercitate pentru buna organizare i funcionare a autoritii deliberative - consiliul local Potrivit art. 117 din Legea nr. 215/2001 republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, a administraiei publice locale secretarul ndeplinete urmtoarele atribuii principale n legtur cu activitatea consiliului local140: Pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local. asigur efectuarea lucrrilor de secretariat. comunic actele emise de consiliul local sau de primar. b) Atribuii exercitate ca reprezentant al statului Atribuiile ca reprezentant al statului sunt exercitate n mod excepional de secretar, n condiiile n care primarul refuz sau se afl n imposibilitatea de a le exercita 141. Aceste atribuii sunt: o ofier de stare civil i autoritate tutelar; o efectuarea recensmintelor populaiei i animalelor; o organizarea i desfurarea alegerilor; o aducerea la cunotin a legilor; o alte atribuii stabilite prin lege. c) Atribuii exercitate pentru realizarea mandatului primarului Dintre atribuiile exercitate n mod excepional de secretar, n cazul n care primarul refuz sau se afl n imposibilitatea de a le exercita, atribuiile de ofier de stare civil pot fi
139 140

Romulus Iulian Gheorghiu, Drept administrativ, Editura Economic, Bucureti, 2005, p. 611. Romulus Iulian Gheorghiu, Drept administrativ, Editura Economic, Bucureti, 2005, pp. 611-617. 141 Romulus Iulian Gheorghiu, Drept administrativ, Editura Economic, Bucureti, 2005, p. 617.

99

delegate secretarului n mod curent, aa cum pot fi delegate i viceprimarului i altor funcionari cu competene n acest domeniu. Atribuiile exercitate pentru autoritatea executiv pentru primar de ctre secretar sunt, n fapt, mai numeroase142.Caracterul permisiv cuprins n legea organic a administraiei publice locale este fixat la art. 117 lit. h secretarul ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliul local, de primar, de consiliul judeean sau de preedintele consiliului judeean, dup caz. Potrivit legii, atribuiile nu pot fi stabilite de primar sau consiliu, n consecin, cu excepia atribuiilor interzise prin lege a fi ncredinate secretarului, toate celelalte pot fi date spre ndeplinire acestuia. Practic, legislaia actual, n ntregul su, permite ca orice activitate de administraie public, de protecie social, de reglementare a regimului proprietii . a. s poat fi ndeplinit de secretar. De aici rezult i supraaglomerarea secretarului, utilizarea timpului de lucru al acestuia preponderent n activiti de alt natur dect cele de administraie local propriu -zise. Protecia copilului aflat n dificultate, protecia social, fondul funciar, cadastrul general i cel funciar, reconstituirea proprietii . a. prevd atribuii pentru primar i, n consecin, pentru secretar. d) Atribuiile secretarului exercitate n nume propriu Secretarul ndeplinete urmtoarele atribuii principale n nume propriu143: a) asigur buna funcionare a compartimentelor i activitilor cu caracter juridic din cadrul aparatului propriu al consiliului local. b) primete i distribuie corespondena; urmrete nregistrarea rsp unsului n termenul legal. c) elibereaz extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului, n afara celor cu caracter secret stabilit potrivit legii; elibereaz extrase sau copii de pe actele de stare civil. Pe baza cererilor adresate de ceteni, elibereaz, prin compartimentele pe care le coordoneaz, adeverine, extrase sau copii de pe rolurile agricole sau alte documente aflate n arhiva consiliului local. Totodat, vegheaz ca actele eliberate s fie conforme cu documentele primare pe baza crora au fost eliberate, deoarece, prin semnarea acestora, i asum rspunderea pentru exactitatea lor. n ceea ce privete atribuiile prevzute, n materie de stare civil, secretarul pe baza, instruciunilor cu privire la aplicarea prevederilor Legii nr. 119/1996, efectueaz urmtoarele lucrri: la cererea cetenilor, elibereaz duplicate de certificate de stare civil, pe baza actelor de stare civil aflate n arhiva consiliului local; la cererea organelor de poliie i a instanelor judectoreti elibereaz extrase pentru uzul organelor de stat de pe actele de stare civil aflate n arhiva consiliului local. d) legalizeaz semnturi i confirm autenticitatea copiilor cu actele originale, cu excepia celor care se elibereaz de autoritile publice centrale. Atribuiile stabilite prin prezentul text de lege sunt aduse la ndeplinire prin coroborare cu prevederile art. 12 din Legea nr. 36/1995, a notarilor publici i activitii notariale.

142 143

Ibidem, pp. 617-618. Ibidem, pp. 618-620.

100

6.5. Competena, alegerea i constituirea consiliilor judeene Constituia Romniei definete consiliul judeean ca autoritatea administraiei publice pentru coordonarea activitii consiliilor comunale i oreneti, n vedere realizrii serviciilor publice de interes judeean ( art. 121 alin. 1 din Constituie) Consiliul judeean se compune din consilieri alei potrivit prevederilor Legii nr. 67/ 2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale. Numrul consilierilor fiecrui consiliu judeean se stabilete n raport cu populaia judeului existent la data de 1 ianuarie a anului n care au loc alegerile , astfel: pentru judeele cu populaie de pn la 350.000 locuitori, numrul consilierilor judeeni este de 31, pentru cele cu o populaie ntre 350.001 i 500.000 locuitori, numrul consilierilor este de 33, iar n judeele cu o populaie ntre 500.001 i 650000 locuitori numrul consilierilor este de 35, peste 650000, 37 de consilieri judeeni. Prin lege sunt stabilite i incompatibilitile ale calitii de consilier cu alte funcii publice. Membrii consiliilor locale pot fi membrii consiliilor judeene numai dac au candidat i au fost alei consilieri judeeni. ATRIBUIILE CONSILIULUI JUDEEAN Competena consiliului judeean, este determinat prin lege, potrivit cu necesitile i specializarea autoritii, ea fiind material, teritorial i temporar. Competena teritorial a consiliului judeean se exercit la nivelul unitii administraiei teritoriale n care funcioneaz. n ceea ce privete competena material, att prevederile legii fundamentele, ct i cele ale legii organice, o circumscriu la coordonarea activitii consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. Trebuie precizat c, la fel ca i consiliul local, consiliul judeean are o dubl natur144: - de autoritate a autonomiei judeene; - de autoritate a administraiei publice judeene. Atribuiile consiliului judeean sunt prevzute n art. 104 din legea nr. 286/2006 ce a modificat prevederile legii nr. 215/2001, potrivit cruia acestea exercit urmtoarele atribuii principale: - coordoneaz activitatea consiliilor locale, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean - organizeaz i conduce serviciile publice judeene i aprob regulamentele de funcionare a acestora - analizeaz programe i prognoze de dezvoltare economico-social a judeului i urmrete realizarea acestora - adopt bugetul judeean i contul de ncheiere a exerciiului bugetar - stabilete orientrile generale privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor, precum i amenajarea teritoriului - administreaz domeniul public i privat al judeului - asigur construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor de interes judeean precum i a drumurilor de legtur cu judeele vecine - hotrte nfiinarea de instituii i ageni economici de interes judeean, precum i concesionarea sau nchirierea de servicii publice judeene, participarea la
144

Antonie Iorgovan, op. cit., p. 273.

101

societi comerciale, locaia de gestiune sau servicii ale administraiei publice judeene - instituie norme orientative pentru regiile autonome sau pentru societile comerciale pe care le nfiineaz - nfiineaz instituii social-culturale i sanitare, asigur buna lor funcionare - asigur condiii pentru organizarea i desfurarea activitii tiinifice, cultural artistice, sportive i de tineret - atribuie denumiri de strzi, piee i unor obiective de interes local. FUNCIONAREA CONSILIULUI JUDEEAN Potrivit prevederii legii organice, consiliul judeean se compune din consilieri alei. Aceste norme legale definesc caracterul colegial i electiv al acestor autoriti, care i desfoar activitatea ntr-un cadrul deliberativ - de adunare. La fel ca i n cazul consiliilor locale, durata mandatului acestuia este de 4 ani i se exercit de la data depunerii jurmntului de ctre consilieri i pn la ntrunirea noului consiliu ales. Funcionarea consiliului judeean se realizeaz prin ntrunirea acestuia n edine ordinare i extraordinare. Astfel consiliul judeean se ntrunete n edine ordinare, lunar, dar n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la cerere; preedintelui consiliului, a cel puin o treime din numrul membrilor consiliului sau la solicitarea prefectului adresat preedintelui consiliului judeean (doar n cazuri excepionale care necesit adoptarea de msuri urgente calamiti naturale, catastrofe, incendii, inundaii, epidemii i epizotii). edinele consiliului judeean sunt legal constituite n prezena majoritii consilierilor judeeni n funcie. Legea consacr caracterul obligatoriu al prezenei consilierilor judeeni la edinte, urmnd ca, prin regulamentul de organizare i funcionare s se stabileasc situaiile n care se consider ca absena este temeinic, precum i sanciunile care se pot dispune n cazul n care consilierul judeean absenteaz de la mai mult de dou edine fr motive temeinice. ACTELE CONSILIULUI JUDEEAN Hotrrile consiliului judeean vor fi adoptate cu majoritate simpl, adic majoritatea consilierilor prezeni, n afara cazurilor n care legea sau regulamentul consiliului prevede a alt majoritate (dou excepii-legea prevede majoritatea calificat, respectiv majoritatea consilierilor n funcie n cazul n care se adopt bugetul local, contractarea de mprumuturi, stabilirea de impozite i taxe, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de dezvoltare transfrontalier, de organizare i dezvoltare urbanistic, de asociere cu alte autoriti sau persoane fizice sau juridice i cele care privesc patrimoniul) precum i aplicarea regulii potrivit creia n caz de paritate de voturi, hotrrea nu se adopt. Hotrrile consiliului judeean sunt acte de realizare a autoritii, obligatorii i executorii, avnd putere de reglementare, bineneles, n condiiile legii i pot fi normative sau cu caracter individual. PREEDINTELE CONSILIULUI JUDEEAN Preedintele consiliului judeean ndeplinete funcia de reprezentare a judeului n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoane fizice i juridice din ar sau strintate. El rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice judeene i de buna funcionare a aparatului propriu de specialitate pe care l conduce i controleaz i care i se subordoneaz. Preedintele consiliului judeean, n condiiile Legii votului uninominal ce modific Legea nr. 67/2004, este ales prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat prin scrutin uninominal. 102

Preedintele consiliului judeean, ndeplinete urmtoarele atribuii principale: - conduce edinele consiliului judeean i asigur executarea hotrrilor acestuia - exercit atribuiile care revin judeului n calitate de persoan juridic - exercit funcia de ordonator principal de credite; ntocmete proiectul bugetului judeean i contul de ncheiere a exerciiului bugetar i le supune aprobrii consiliului - numete i elibereaz din funcie personalul administraiei publice judeene - prezint consiliului, anual sau ori de cte ori este necesar, rapoarte cu privire la starea i activitatea administraiei judeului, precum i cu privire la starea economic i social a acestuia - ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau ncredinate de ctre consiliul judeean n exercitarea atribuiilor sale, preedintele emite dispoziii cu caracter individual i normativ. Aceste dispoziii devin executorii numai dup ce au fost aduse la cunotina persoanelor interesate. 6.6. Consiliul local Constituia Romniei, precum i dispoziiile Legii nr. 215/2001 privind administraia public local, stipuleaz c autoritile administraiei publice locale prin care se realizeaz autonomia n orae i comune sunt consiliile locale i primarii alei n condiiile legii. ALEGEREA CONSILIULUI LOCAL Conform prevederilor Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale145, consiliile locale se aleg prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Numrul membrilor fiecrui consiliu local se stabilete prin ordin al prefectului, n funcie de populaia comunei sau a oraului, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile. Potrivit Constituiei i Legii nr. 67/2004, o persoan fizic trebuie s ndeplineasc, cumulativ, urmtoarele condiii pentru a fi ales consilier: s aib drept de vot; vrsta de cel puin 23 de ani; cetenia romn; domiciliul n comuna respectiv sau n respectivul ora; s nu le fie interzis asocierea n partide politice; dac candideaz independent, trebuie s ndeplineasc i condiia listei de susintori. Legea nr. 161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei prevede incompatibilitatea funciei de con silier cu alte funcii sau caliti : funcia de primar sau viceprimar; funcia de prefect sau subprefect; calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc n aparatul propriu al consiliului local respectiv sau n aparatul propriu al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv; funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, asociat, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la regiile autonome i societile comerciale de interes local, nfiinate sau aflate sub autoritatea consiliului local ori a consiliului judeean respectiv sau la regiile autonome i societile comerciale de interes naional care i au sediul sau care dein filiale n unitatea administrativ - teritorial respectiv .a. O persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat de consilier local i

145

Legea nr. 67/2004, pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale, publicat n M.Of. nr. 271/2004, modificat[ prin Legea nr. 286/2006.

103

un mandat de consilier judeean. Starea de incompatibilitate intervine dup validarea celui de-al doilea mandat. CONSTITUIREA CONSILIILOR LOCALE Constituirea va avea loc n termen de 25 de zile de la data alegerilor146. Potrivit prevederilor Legii nr. 286/2006 validarea consilierilor se face de ctre judectoria n a crei raz se afl unitatea administrativ-teritorial, de un judector desemnat de preedintele instanei. Convocarea consilierilor pentru edina de constituire se face de ctre prefectul judeului. La aceasta particip prefectul sau reprezentantul su, precum i primarul nou ales, chiar dac procedura de validare a sa nu a fost finalizat. edina este legal constituit, aa cum prevede legea, n condiiile cnd consilierii alei sunt prezeni majoritatea consilierilor alei i validai. Dac aceast majoritate nu este realizat, n termen de 3 zile se ntrunete din nou edina. Dac nici n aceast situaie consiliul nu este ntrunit legal se va proceda la o nou convocare, n alte 3 zile. Dac consiliul nu se poate ntruni nici la a treia convocare, datorit absenei nemotivate, instana va declara vacante, prin hotrre, locurile consili erilor alei care au lipsit nemotivat de la cele trei convocri. Sesizarea instanei se face de ctre prefect, n termen de 3 zile de la data edinei. Conducerea lucrrilor de constituire se realizeaz de ctre consilierul cel mai n vrst, asistat de doi consilieri dintre cei mai tineri. ATRIBUIILE CONSILIILOR LOCALE Din punctul de vedere al competenei sale materiale (rationae materiae), consiliul dispune de competen material general n unitatea administrativ-teritorial unde a fost ales i funcioneaz. Din punctul de vedere al competenei teritoriale (rationae loci), consiliul local are competen local limitat la unitatea administrativ-teritorial respectiv. Articolul 38 stabilete norma cu valoare de principiu potrivit creia consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor care prin lege nu sunt date n competena altor autoriti. Sintetic, acestea sunt : a. atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de s pecialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local. b. atribuii privind dezvoltarea socio-economic i de mediu a unitii administrativteritoriale. c. atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului. d. atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni, prin care consiliul local asigur cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice (educaie social, sntate, cultur, sport, tineret, ordine public etc). e. atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern. FUNCIONAREA CONSILIILOR LOCALE Consiliul local i exercit mandatul pentru o perioad de 4 ani, de la data constituirii pn la data declarrii ca legal constituit a noului consiliu ales (perioad care se poate prelungi, n caz de rzboi sau catastrof). Consiliul local se ntrunete n edine ordinare
146

n prealabil, dup stabilirea rezultatului votrii, respectiv dup stabilirea numrului de consilieri prevzut de lege pentru consiliul local, sunt eliberate certificate prin care se dovedete alegerea fiecrui consilier. Dup ndeplinirea acestei proceduri, este posibil constituirea consiliului local, ca autoritate, format din consilieri alei.

104

lunar, la convocarea primarului, sau n edine extraordinare, la cererea primarului sau a cel puin o treime din numrul membrilor consiliului. Consiliul poate fi convocat de ndat, n caz de for major i de maxim urgen, pentru rezolvarea intereselor locuitorilor comunei sau oraului. edina este principala form de lucru a consilierilor i reprezint forma juridic prin care consiliile locale realizeaz atribuiile ce le revin prin lege, n calitatea lor de autoriti administrative, autonome i deliberative. edinele consiliului local sunt, de regul, publice. n cazuri cu totul deosebite, prin votul majoritii consilierilor, este posibil ca desfurarea unor edine s aib loc cu uile nchise. Dezbaterile din edinele de consiliu se consemneaz ntr-un proces verbal semnat de consilierul care conduce edinele de consiliu i de secretarul unitii administrativ-teritoriale. n executarea atribuiilor ce la revin, consiliile locale adopt hotrri care, fiind acte administrative, sunt obligatorii i executorii, n msura n care respect legea. Hotrrile consiliilor locale sunt normative sau au caracter individual. Hotrrile cu caracter normativ devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii lor la cunotina public, iar cele individuale, de la data comunicrii. Hotrrile se adopt, de regul, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare a consiliului cere o alt majoritate. Dizolvarea consiliului local, aa cum a fost instituit de legea nr. 286/2006, se poate realiza sub dou forme : a. dizolvare de drept b. dizolvare prin referendum. Dizolvarea de drept intervine n urmtoarele situaii : - cnd consiliul nu se ntrunete timp de dou luni consecutive ; - cnd nu a adoptat n trei edine ordinare consecutive nici o hotrre ; - cnd numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa prin supleani. Intervenia situaiilor de mai sus se comunic de ctre primar, viceprimar, secretar sau orice persoan interesat instanei de contencios administrativ, a crei hotrre se comunic prefectului. Dizolvarea prin referendum poate fi iniiat de 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele de alegtori. Referendumul se organizeaz de o comisie numit prin ordin al prefectului, compus dintr-un reprezentant al acestuia, unul al primarului, al consiliului local (sau judeean, cnd referendumul privete dizolvarea consiliului judeean). Referendumul este valabil dac s+au prezentat la urne jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot, iar pentru dizolvare trebuie s se pronune cel puin jumtate plus unu din numrul total al voturilor valabil exprimate. Trebuie specificat faptul c acestei prevederi legale i s-au adus amendamente n sensul c legiuitorul nu condiioneaz organizarea referendumului pentru dizolvarea consiliului de o activitate nelegal, inoportun sau inactivitatea acestuia. Din aceast perspectiv, prevederea i procedura instituite pot deveni periculoase. Este necesar, n acest sens, ca n textul legii s se fac precizarea exact cu privire la cauzele care pot determina dizolvarea consiliului prin referendum. Suspendarea de drept a mandatului de consilier intervine numai n cazul n care acesta a fost arestat preventiv. ncetarea de drept a mandatului de consilier se constat de consiliul local, prin hotrre, la iniiativa primarului sau a oricrui consilier, n urmtoarele cazuri: demisie; schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive, cu excepia cazurilor prevzute de lege; constatarea c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt 105

nclcare a legii; condamnarea la o pedeaps privativ de libertate, prin hotrre judectoreasc rmas definitiv; punerea sub interdicie judectoreasc; pierderea drepturilor electorale; lipsa nemotivat de la 3 edine ordinare ale consiliului; deces.

Teste de autoevaluare 1. Evideniai cauzele care conduc la dizolvarea consiliului local. 2. Argumentai calificarea prefectului ca nalt funcionar public. 3. Prezentai situaiile de incompatibilitate cu funcia de prefect, cu funcia de primar i cu funcia de viceprimar. 4. Evideniai efectele actelor emise de prefect. 5. Analizai regimul juridic al secretarului unitii administrativ-teritoriale.

106

UNITATEA DE STUDIU VII FUNCIA I FUNCIONARUL PUBLIC

Cuprinsul Unitii de Studiu VII VII.1 Noiunea i trsturile funciei publice VII.2 Tipologia funcionarilor publici VII.3 Condiii pentru ocuparea funciei publice VII.4 Cariera funcionarilor publici VII.5 Drepturile i obligaiile funcionarilor publici VII.6 Regimul rspunderii funcionarilor publici vii. 7 Modificarea i ncetarea raportului juridic de serviciu Obiective specifice: definirea funciei i funcionarului public n acord cu prevederile legale; analiza atributelor funciei publice i identificarea tipologiei funcionarilor publici ; analiza condiiilor pentru ocuparea funciei publice; identificarea etapelor carierei funcionarilor publici; identificarea situaiilor n care intervine rspunderea juridic a funcionarilor publici; analiza cazurilor de modificare i ncetare a raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici. Cuvinte cheie: - sistem de administraie public, organ al administraiei publice, autoritate administrativ, prefect, primar, viceprimar, secretar, consiliu. Timpul mediu necesar asimilrii cunotinelor: 270 minute Bibliografie selectiv: 1. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I i II, ediia a IVa, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 2. Ana-Maria Bercu, Pregtirea profesional i cariera personalului din administraia public, Editura Universitar, Bucureti, 2009. 3. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureti, 2008. 4. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000. 5. ***Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare. 6. ***Legea nr. 340/2004 privind instituia Prefectului, republicat n M. Of. Nr. 225/24 martie 2008.

107

7.1. Noiunea i trsturile funciei publice Capacitatea juridic abstract a unei autoriti sau instituii trebuie s se materializeze i s se concretizeze n serviciul public prestat efectiv prin intermediul funciei concrete exercitate de ctre o persoan fizic n mod invidualizat. Organele administraiei publice, instituiile, i serviciile publice au n structura lor un personal de specialitate compus, pe de o parte, din funcionarii publici, iar pe de alt parte, din angajai obisnuii. Doctrina actual susine c funcionarul public este o instituie complex, aflat la grania dintre dreptul administrativ i dreptul muncii147. Astfel, potrivit art. 5 alin. (2) din Legea nr. 188/1999148, legea-cadru n materie, personalul din aparatul de lucru al autoritailor i instituiilor publice care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, ntreinerereparaii i de deservire este angajat cu contract individual de munc; acelai text prevede c persoanele care ocup aceste funcii nu au calitate de funcionar public i li se aplic legislaia muncii. Legiuitorul a definit funcia public ca reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerorgativelor de putere public de ctre administraia public central, administraia public local i autoritailor administrative autonome, iar pentru conceptul de demnitate public complexul de atribuii i responsabiliti stabilite prin Constituie, legi i alte acte normative pe care i le asum o persoan fizic prin nvestirea sa ca urmare a rezultatului procesului electoral direct, prin alegere, sau indirect, prin numire, potrivit legii. Legea nr.188/1999 prevede doar c persoanele numite sau alese n funcie de demnitate public nu intr sub incidena dispoziiilor ei, prin urmare, demnitarii publici nu beneficiaz de stabilitate n funcie, ei fiind, n principiu revocabili din funciile pe care le dein. Doctrina de specialitate, s-a pronunat n nenumrate rnduri asupra unei definiii a funciei publice, dintre aceste expresii date funciei publice menionm: Potrivit opiniei profesorul A. Iorgovan funcia public reprezint situaia juridic a persoanei fizice nvestite legal cu atribuii n realizarea competenei unei autoriti publice, ce const n ansamblul drepturilor i obligaiilor ce formeaz coninutul juridic complex dintre persoana fizic respectiv i organul care a nvestit-o149. Profesorul Valentin I. Priscaru consider c funcia public este acea grupare de atribuii, puteri i competene, stabilite potrivit legii, din cadrul unui serviciu public, nfiinat n scopul satisfacerii, n mod continuu i permanent, de ctre funcionarii publici, numii sau alei n aceste funcii, a intereselor generale ale societaii150. Profesorul Rodica N. Petrescu, definete funcia public drept complexul de drepturi i obligaii de interes general stabilite potrivit legii n scopul realizrii competenei unei autoriti publice, instituii publice sau regii autonome, de ctre persoane legal nvestite 151. n doctrina juridic actual, unii autori francezi152 propun ca definirea noiunii de funcie public s se fac avndu-se n vedere trei caracteristici, i anume: faptul c particip la
147 148

Verginia Vedina, Statutul funcionarului public, Editura Nemira, Bucureti, 1998, pg. 41 -42. Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat (M. Of. nr. 251 din 22 martie 2004) n temeiul Legii nr.161/2003 (M. Of. nr. 279 din 21 aprilie 2003). 149 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, Bucureti, 2001, p.561. 150 Valentin I. Priscaru, Tratat de drept administrativ. Partea general , Ediia a II-a revazut si adaugit, Editura All, Bucureti, 1996, pg. 160. 151 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Coral Lex, Cluj Napoca, 2001, pg.413.

108

gestionarea unui serviciu public, faptul c postul are un caracter permanent i titularizarea ntr-un anumit grad din cadrul unei structuri administartive. Potrivit acestor definiii putem desprinde unele caracteristici ale funciei publice: este stabilit pe cale unilateral, prin reglementri legale, de autoritile publice; este titulara unor anumite atribuii chemate n sprijinul exercitarii competenei autoritaii publice, atribuii ce contureaz la rndul lor ansamblul drepturilor i obligaiilor persoanei titulare; este continu fiind creat i organizat n vederea realizrii puterii publice i n spea a competenei autoritii publice. corespunde principiului specializrii i perfecionrii serviciului public, asigurnd un raport optim ntre atribuiile de conducere i cele de execuie, ducnd la ndeplinire un interes general al societii; cel care este nvestit cu funcia public, titularul- persoana fizic intr sub incidena unui raport juridic de serviciu i nu de munc. n doctrina de specialitate153 au fost extinse discuii cu privire la persoanele private care sunt nvestite, prin autorizare, precum i la mputerniciii conducatorilor autoritilor publice, categorii de persoane ce nu fac parte din categoria funcionarilor publici dar care sunt asimilate acestora ndeplinind prerogative de putere delegate i cu toate acestea nu sunt socotii ca fiind titularii unei funcii publice, chiar dac prin ceea ce fac contribuie la realizarea atribuiilor unei autoriti publice154. ntre funcie i funcionar, ntre situaia juridic i titularul ei, exist , multiple legturi i diferenieri: - funcia public este o situaie juridic obiectiv, impersonal, deoarece este o creaie a legii existnd independent de titularul sau deinatorul ei, respectiv funcionarul public, care se poate schimba, izvornd din nevoile practice ale exercitrii organizate a puterii publice n scopul realizrii unui serviciu public determinat, de larg interes. - funcia public nu se poate realiza n afara unui titular nvestit cu nfaptuirea ei i devenind, astfel funcionar public apt pentru misiunea ncredinat. - funcia public nu epuizeaz ntreg coninutul atribuiilor i sarcinilor de serviciu ce revin unui funcionar deoarece cel n cauz mai poate primi, alturi de acestea, i alte nsrcinri legate de exerciiul funciei sale, fie n baza legii fie n baza dispoziiilor superiorilor si ierarhici. - funcionarul exercit funcia numai n baza unei nvestiri legale i n limitele ei, fr a putea refuza realizarea ei dect n cazul unor dispoziii apreciate ca ilegale ale conducerii sale. Legiuitorul a stabilit n Legea nr. 188/1999 republicat, n art.3 drept principii ce stau la baza exercitrii funciei publice: legalitate, imparialitate i obiectivitate: activitilor efectuate de funcionarii publici. Potrivit acestui principiu, funcionarii publici au obligaia s asigure o mparire egal i imparial a serviciilor publice ctre cetaeni, dnd expresie principiului constituional al egalitaii n drepturi a cetenilor. Astfel, potrivit art.16 alin (1) din Constituie, cetenii sunt egali n faa legii i a autoritii publice, fr privilegii i fr discriminri. De asemenea, acest principiu are la baz dispoziii constituionale, potrivit crora Romnia este stat de drept, democratic i social n care demnitatea omului, drepturile i libertaile cetenilor, libera dezvoltare a personalitaii umane, dreptatea i pluralismul politic sunt valori supreme i sunt garantate *art.1 alin (3) din Constituie+; transparena:
152 153

L. Trotabas i P. Isoart, n Droit public 23 L.G.D., Paris, 1996, p.292. Antonie Iorgovan, op. cit., pg.563. 154 Romulus Ionescu, op. cit., pg.177.

109

presupune asigurarea cunoaterii de ctre ceteni a activitailor de interes public desfaurate de funcionarii publici155; eficien i eficacitate; responsabilitate, n conformitate cu pervederile legale; orientarea ctre cetean; stabilitatea n exercitarea funciei: potrivit creia funcionarii publici nu pot fi transferai dect cu acordul lor n scris, iar delegarea i detaarea pot fi dispuse numai pe durata i n condiiile stabilite de lege; subordonarea ierarhic. Potrivit Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarului public, funciile publice se clasific dup cum urmeaz: a) funcii publice generale i funcii publice specifice: - funciile publice generale156 reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitailor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice, n vederea realizrii competenelor lor generale. - funcii publice specifice157 reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, n vederea realizrii competenelor lor specifice. b) funcii publice din clasa I, funcii publice din clasa a II -a, funcii publice din clasa a IIIa, definite n raport cu nivelul studiilor necesare ocuprii funciei publice, dup cum urmeaz: - clasa I cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii superioare de lung durat158, absolvite cu diplom de licen sau echivalent; - clasa a II-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer st udii superioare de scurt durat159 absolvite cu diplom; - clasa a III-a cuprinde funciile publice pentru a cror ocupare se cer studii medii liceale, absolvite cu diplom. c) funcii publice de stat, teritoriale i locale: - funciile publice de stat sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale adminstraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritilor administrative autonome.

155

A se vedea, n acest sens i Legea nr.577/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public (M. Of. Nr.663 din 23 octombrie 2001). 156 Sunt astfel precizate drept funcii publice generale cea de: secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; consilier de stat; secretar general i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; prefect; subprefect; secretar al judeului i al minicipiului Bucureti; director general i director general adjunct din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; director i director adjunct din cadrul autoritailor administrative autonome, din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureti, a orasului i al comunei; director executiv i director excutiv adjunct al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale altor organ e de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul autoritailor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora; ef serviciu; ef birou; expert; consilier, inspector, consilier juridic, auditor, referent de specialitate; referent. 157 De asemenea, au fost reglementate drept funcii publice specifice: architect -ef; inspector de concurena; inspector vamal; inspector de munc; controlor delegat; comisar expert n tehnologia informaiilor i telecomunicaiilor, manager public. 158 Potrivit art.67 alin.(1) din Legea nvmntului nr.87/1995, durata studiilor la cursurile de zi n nvmantul unviversitar de lung durata este n funcie de profil, de 6-7 ani i se stabilete prin hotrre de Guvern. 159 nvmntul unviversitar de scurt durat este de 3 ani i este organizat n colegii universitare, n cadrul instituiilor de nvmnt universitar de lung durat *art.62 alin (1) din Legea nr 87/1995+.

110

- funciile publice teritoriale sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul instituiei prefectului, serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei centrale din unitaile administrativ-teritoriale. - funciile publice locale sunt funciile publice stabilite i avizate, potrivit legii, n cadrul aparatului propriu al autoritailor administraiei publice locale i al instituiilor publice subordonate acestora. Doctrina de specialitate160 nu mprtete aceast mprire introdus de Legea nr.215/2006, ntre funcia de stat, teritoriale i locale; ea este inspirat din sistemul francez, unde regsim o diviziune tripartid a funciei publice, care este de tradiia sistemului francez, dar nu de tradiia sistemului romnesc. Dac este s analizm natura organelor n structura crora se stabilesc funciile publice teritoriale, ajungem la concluzia c este vorba tot despre autoritaile de natura statal, prefectul, servicii publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe ale administraiei publice centrale fiind instituii de natur statal. 7.2. Tipologia funcionarilor publici Funcionarul public este persoana numit, ntr-o funcie public i nvestit n mod legal cu atribuiile acesteia, persoana titular de drepturi i obligaii chemat s le exercite n scopul realizrii competenei autoritii publice sau instituiei publice din care face parte funcia public. Funcionarul public a fost definit de Statutul Funcionarilor publici n art. 2 alin. 2 ca fiind persoana numit, n condiiile prezentei legi, ntr-o funcie public, iar n literatura de specialitate persoana legal nvestit prin numire ntr-o funcie public din structura unui serviciu public administrativ, n scopul ndeplinirii competenei acestuia161. De asemenea, noul Cod Penal162 n art. 161 definete termenul de funcionar public orice persoan care exercit permanent sau temporar o nsrcinare de orice natur, n serviciul vreuneia dintre unitile la care se refer art. 159 Cod Penal163, iar n art.162 arat c prin funcionar se nelege orice persoan care exercit o nsarcinare n serviciul unei persoane juridice de drept privat . ntre noiunile de funcionar i funcionar public s -a realizat o distincie clar, noiunea de funcionar fiind folosit pentru desemnarea angajailor din sectorul privat. Analiznd definiiile date de reglementarile legale i de literatura de specialitate noiunii de funcionar public observm urmatoarele trsturi: funcionarul public nu poate fi dect o persoan fizic, nu i o persoan juridic, persoana care trebuie s fie cetean romn i s aiba domiciliul n ar; nvestirea ntr-o funcie public se face cu respectarea prevederilor legale, printr -un act de numire, de regul precedat de un concurs i urmat de depunerea jurmntului; persoana numit ntr-o funcie public trebuie s desfoare o activitate continu i permanent pe o durat nedeterminat; funcionarul public ndeplinete atribuiile funciei publice n scopul realizrii competenei autoritaii publice din care face parte funcia;
160

Verginia Vedinas, Drept administrativ, ediia a III-a revizuit i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007, pg.443. 161 Verginia Vedina, op. cit., pg. 405. 162 Legea nr.301/2004 publicat n M. Of. Al Romniei, Partea I, nr.575 din 29 iunie 2004. 163 Art. 159 din Legea nr. 301/2004 - prin termenul public se nelege tot ce privete autoritile publice, instituiile publice sau alte persoane juridice de drept public.

111

 pe ntreaga perioad a ocuparii funciei publice, funcionarul are anumite drepturi i obligaii, expres prevazute de dispoziiile legale n materie; pentru activitatea prestat n funcia public, funcionarii sunt remunerai sub forma unui salariu. Raportul juridic al funcionarului public este dat de raportul juridic n care acesta intr odat cu ocuparea funciei publice, raportul juridic de serviciu. Astfel, ne aflm n prezena unui raport juridic altul dect cel de munc, un raport de funcie public. Raportul juridic de munc constituie obiectul de reglementare al dreptului muncii i este definit ca acea relaie social reglementat de lege, ce ia natere ntre persoana fizic, pe de o parte, i, ca regul, o persoan juridic (societate comercial, regie autonom, autoritate public etc.) pe de alt parte, ca urmare a prestarii unei munci de ctre prima persoan n folosul celei de a doua, care la rndul ei, se oblig s o remunereze i s creeze condiiile necesare prestrii muncii164. Subiectele raportului juridic de munc sunt angajatorul i salariatul iar trstura fundamental caracteristic i determinant este constituit de relaia de subordonare, existent ntre subiecte, n sensul c persoana care presteaz munc este subordonat celuilalt subiect. Conform Legii 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, funcionarii publici se afl n raporturi de serviciu cu instituiile i autoritile de care aparin, raport care se exercit n baza unui act administrativ de numire. Rezult, astfel c funcionarul public i desfoar activitatea n temeiul unui raport de serviciu i nu n baza unui contract individual de munc. n doctrin, distincia ntre raport de munc i raport de serviciu prezint un interes deosebit165, mai ales n privina interpretrii actului administrativ de numire drept un contract, un acord de voine respectiv, voina autoritii exprimat prin intermediul cererii de angajare n funcia public. De aceea s-a considerat c i n cazul funcionarilor publici ar fi vorba de un contract numit, complex, solemn, sinalagmatic, cu titlu oneros, cu executare succesiv, ncheiat intuitu personae166. Raportul juridic de serviciu al funcionarului public are, ns, ceva ce l particularizeaz fa de celelalte raporturi juridice de munc ale salariailor, respectiv faptul c funcionarii sunt purttori ai puterii publice pe care o exercit n limitele funciei lor. Activitaile desfurate de funcionarii publici, care implic exercitarea prer orgativelor de putere public, au fost stabilite de Statutul funcionarilor publici n art. 2 alin. 3 ca fiind: punerea n executare a legilor i a celorlalte acte normative; elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i asigurarea avizrii acestora; elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor, precum i a documentaiei privind aplicarea i executarea legilor, nec esare pentru realizarea competenei autoritii sau instituiei publice; consilierea, controlul i auditul public intern; gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; colectarea creanelor bugetare;
164

Alexandru iclea, Andrei Popescu, Constantin Tufan, Mrioara Tichindelean, Ovidiu Tinca, Dreptul muncii, Editura Rosetti, Bucureti, 2004, pg. 11. 165 Alexandru iclea, Andrei Popescu, Constantin Tufan, Mrioara Tichindelean, Ovidiu inca, Dreptul muncii, Editura Rosetti, Bucureti, 2004, pg. 15. 166 A se vedea Constantin Elisei, Solionarea conflictelor de munc prin conciliere , n Dreptul nr.3/2002, pg. 6162; Constantin Elisei, Adrian Vlad Antonie, Not la decizia civil nr.1150/R/2001 a Curii de Apel Galai, n Dreptul nr.2/ 2003, pg. 233.

112

 reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoanele fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar i strintate, n limita competenelor stabilite de conductorul autoritii sau instituiei publice, precum i reprezentarea n justiie a autoritii i instituiei publice n care se desfoar activitatea; realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice. Totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice din administraia public central i local constituie, conform Statutului, corpul funcionarilor publici, iar persoana creia i-a ncetat raportul de serviciu din motive neimputabile ei i pstreaz calitatea de funcionar public, continund s fac parte di n corpul de rezerva al funcionarior publici. Att doctrina de specialitate ct i legiuitorul au contribuit la stabilirea unor anumite categorii de funcionari publici: 1. Dup nivelul studiilor absolvite: a) categoria funcionarilor publici cu studii superioare de lung sau de scurt durat: n aceast categorie intr funcionari din clasa I pentru funciile a cror ocupare se cer studii superioare de lung durat, absolvite cu diplom de licena sau echivalent i cei din clasa a II-a pentru care se cer studii superioare de scurt durat, absolvite cu diplom; b) categoria funcionarilor publici cu studii medii, ocup funcii publice pentru a cror ocupare se cer studii medii liceale, absolvite cu diplom. 2. Dup nivelul atribuiilor titularului funciei: a) categoria nalilor funcionari publici: categoria nalilor funcionari publici cuprinde, conform art. 12 din Legea 188/1999, republicat, cuprinde persoanele numite n una din urmatoarele funcii publice: secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; secretar general i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; prefect; subprefect; inspector guvernamental. b) categoria funcionarilor publici de conducere: n baza art. 13 din Legea nr. 188/1999, republicat, cuprinde persoanele numite n una dintre urmatoarele funcii publice: director general i director general adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; secretar al unitii administrativ-teritoriale; director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale administraiei publice centrale, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; ef serviciu, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; ef birou, precum i funciile specifice asimilate acestora. Funcionarii de conducere au ca atribuii principale conducerea i coordonarea activitilor celorlali salariai, inclusiv funcionarii de execuie, putnd adopta i acte decizionale; pot fi funcionari de decizie funcionari publici de clasa I. Astfel, potrivit art. 9 alin (2) din Legea 188/1999, funcionarii publici numii n funciile publice din clasele II -a i a III-a pot ocupa numai funcii publice de execuie, cu excepiile prevzute de legile speciale. Funcionarii publici de conducere au fost stabilii ca fiind cei care organizeaz , coordoneaz, ndrum i controleaz activitile care implic exercitarea prerorgativelor de putere public, sub autoritatea unui funcionar public ierarhic superior sau a unui demnitar. a) categoria funcionarilor publici de execuie: 113

Funcionarii de execuie desfsoar o activitate faptic, fie de pregtire a actelor decizionale, fie de punere a lor n executare. Statutul funcionarilor publici a statuat n art.14 ca urmtoarele: funcionarii publici de execuie din clasa I persoanele numite n funci ile publice: expert, consilier, inspector, consilier juridic, auditor, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; funcionarii publici de execuie din clasa a II-a persoanele numite n funcia public de referent de specialitate, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; funcionarii publici de clasa a III-a persoanele numite n funcia public de referent, precum i n funciile publice specifice asimilate acesteia. 3. Dup rolul pe care l au n realizarea atribuiilor autoritilor publice167: a) categoria funcionarilor publici de decizie: Funcionarii publici de decizie sunt aceia care conduc fie o autoritate a administraiei publice centrale sau locale, fie unele compartimente organizatorice ale acesteia, ei mai sunt numii i funcionari publici de conducere dar, conform noilor reglementri, i nalti funcionari publici. b) categoria funcionarilor publici de pregtire a deciziilor: Funcionarii de pregtire a deciziilor sunt, de regul, cei care au ca principale atribuii documenatarea administrativ, cei implicai direct n faza procesului decizional administrativ de elaborare a deciziei. c) categoria funcionarilor publici de execuie: Categoria care-i desemneaz pe funcionarii publici ce duc la ndeplinire deciz iile administrative prin msuri concrete n scopul realizrii atribuiilor autoritii publice, a serviciului public, a interesului general. Legiuitorul pn la acest moment, nu a preluat aceast clasificare i n consecint aceasta nu se regsete n reglementrile legale aflate n vigoare. 4. Dup calitatea dobndit n urma numirii, respectiv statutul lor: a) categoria funcionarilor publici debutani: Pot fi numii conform Statutului, funcionarii publici debutani persoanele care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice i nu ndeplinesc condiiile prevzute de lege pentru ocuparea unei funcii publice definitive. b) categoria funcionarilor publici definitive, pot fi funcionari publici definitivi: funcionarii publici debutani, care au efectuat perioada de stagiu prevzut de lege i au obinut rezultat corespunztor la evaluare; persoanele care intr n corpul funcionarilor publici prin concurs i care au vechimea n specialitatea corespunztoare funciei publice, de minimum 12 luni, 8 luni i, respectiv, 6 luni, n funcie de nivelul studiilor absolvite. 5. Dup legalitatea nvestirii: a) categoria funcionarilor publici de drept: Funcionarii publici de drept sunt socotii aceia care au fost nvestiti n mod legal cu exercitarea funciei publice i deci au ndeplinite toate condiiile legale de nvestire. Prin condiii legale se nelege att condiiile statuate n reglementrile legale generale privind organizarea administraiei publice centrale i/sau locale, ct i n legile speciale. b) categoria funcionarilor publici de fapt:
167

Clasificarea propus iniial de Mihai T. Oroveanu n Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedica Romna, Bucureti, 1975, pg.239 i dezvoltat de autori.

114

Funcionarul public este de fapt considerat acea persoan care exercit n realitate atribuiile specifice unei funcii publice dar care nu a fost nvestit n mod legal sau care nu au nici un fel de nvestitur. Att practica judiciar i administrativ romn ct i doctrina de specialitate168 au stabilit c trebuie fcut o distincie clar ntre situaia uzurpatorului cel care nu are o nvestitur plauzibil, care cu de la sine putere i n mod vdit exercit atribuii cu care nu a fost nvestit, i situaia funcionarului public neregulat - a crui nvestitur plauzibil n sensul c publicul i autoritile au crezut c funcionarul este legal nvestit, i care exrcit atribuii specifice unei funcii n mod public. Se observ, c n situaia uzurpatorului nu exist nici o aparen de legalitate a nvestirii i deci actele sale sunt inexistente, n schimb n cea de a doua situaie ne aflam n prezena unei aparene legale admindu-se c actele pe care le emite acest funcionar plauzibil produc efecte juridice n favoarea terilor de bun credin. 6. Dup regimul juridic aplicabil: a) categoria funcionarilor publici crora li se aplic regimul general nelegnd prin aceasta regimul reglementat de Statutul funcionarilor publici; b) categoria funcionarilor publici crora li se aplic un regim special, n acest sens: Legea nr.188/1999, republicat, a precizat n art.5 alin.1 c pot beneficia de statute speciale funcionarii publici care i desfoar activitatea n cadrul urmtoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului Romniei; structurile de specialitate ale Administraiei Prezideniale; structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; serviciile diplomatice i consulare; autoritatea vamal; poliia i alte structuri ale Ministerelor Internelor i Reformei Administrative; alte servicii publice stabilite prin lege. 7. Dup gradul de strictee al disciplinei169: a) categoria funcionarilor publici civili care nu au stabilit o conduit tip, din punct de vedere al rigurozitii disciplinare i care nu au obligaia de a purta uniforma n exercitarea atribuiilor ce le revin; b) categoria funcionarilor publici militari delimitai de a primi prin instruirea unei conduite tip i portul unei uniforme oficiale; c) categoria intermediar ce cuprinde funcionarii civili din armat sau poliie. 8. Dup criteriul desemnrii lor: a) categoria funcionarilor publici numii care sunt numii pentru o perioad nedeterminat; b) categoria funcionarilor publici alei n funcie ca rezultat al unui vot exprimat de ntreaga colectivitate sau de un organ colegial pentru o perioad determinat. De asemenea, principiile care stau la baza organizrii i dezvoltarii carierei n funcia public au fost precizate n art.3 ca fiind urmtoarele: competena, principiu potrivit cruia persoanele care doresc s accead sau s promoveze ntr-o funcie public trebuie s dein i s confirme cunotinele i aptitudinile necesare exercitrii funciei publice respective; competiia, principiu potrivit cruia confirmarea cunotinelor i aptitudinilor necesare exercitrii unei funcii publice se face prin concurs sau examen; egalitatea de anse, prin recunoaterea vocaiei la cariera n funcia public a oricrei persoane care ndeplinete condiiile stabilite potrivit legii;
168

Gaston Jeze, Les principles generaux de droit administrative , Paris, 1930, pg. 285 i urm., citat Paul Negulescu, n op. cit., pg.573. 169 Vergina Vedina, op. cit., pg. 408.

115

 profesionalismul, principiu potrivit cruia exercitarea funciei publice se face cu respectarea principiilor prevzute de lege; motivarea, principiu potrivit cruia, n vederea dezvoltarii carierei, autoritile i instituiile publice au obligaia s identifice i s aplice, n condiiile legii, instrumente de motivare moral i material a funcionarilor publici, precum i s sprijine iniiativele privind dezvoltarea profesional individual a acestora; transparena, principiu potrivit cruia autoritile i instituiile publice au obligaia de a pune la dispoziie tuturor celor intersai informaiile de interes public referitoare la cariera n funcia public. 7.3. Condiii pentru ocuparea funciei publice n funcie de intervenia aprecierii autoritii publice, condiiile pot fi: - condiii obiective: autoritatea se limiteaz s verifice s verifice doar dac candidatul le ndeplinete sau nu, fr a face vreo apreciere proprie (existena unei diplome atestnd pregtirea profesional); - condiii subiective: permit aprecierea din partea autoritilor publice, n funcie de natura funciei i calitile corespunztoare necesare. n funcie de sfera de aplicabilitate, distingem ntre: - condiiile generale: vizeaz toate funciile i demnitile publice i care se regsesc n Constituie i n legea-cadru. - condiii speciale: impuse numai unor categorii de funcionari publici, prevzute de legile speciale care reglementeaz regimul anumitor funcii publice. Astfel, conform prevederilor art. 54 din Statutul funcionarilor publici poate ocupa o funcie public persoana care ndeplinete urmtoarele condiii generale: a) are cetenie romn i domiciliul n Romnia: O prim modificare, fa de reglementarea anterioar, o reprezint renunarea la caracterul exclusive al ceteniei romne, legiuitorul considernd c nu mai este justificat meninerea interdiciei privind ocuparea unei funcii publice de ctre un cetean romn care mai are i o alt cetenie. Cerina ca peroana s aib domiciliul n Romnia decurge din faptul c funcia public trebuie exercitat fr intermitene, avnd n vedere c aceasta se caracterizeaz prin continuitate. b) cunoate limba romn scris i vorbit: Plecnd de la dispoziiile art.13 al Constituiei Romne, care studiaz c n Romnia, limba oficial este limba romn, cerina de a cunoate limba romna, scris i vorbit constituie o obligaie fireasc a oricrei persoane care dorete s ocupe o funcie public, deoarece aceasta trebuie s port comunica oral sau n scris pentru a-i putea ndeplinicu succes atribuiile ce i revin. Potrivit art.91 din Legea 188/1999, n unitile administrativ teritoriale n care persoanele aparinnd unei minoriti naionale dein o pondere de 20%, unii funcionari publici din serviciile n care au contacte directe cu cetenii au obligaia s cunoasc i limba minoritii naionale respective. c) are vrsta de minimum 18 ani mplinii: Prin condiia referitoare la mplinirea vrstei de 18 ani se deosebete regimul funcionarului public de cel al salriatului deoarece acesta din urm poate ncheia un contract individual de munc la mplinirea vrstei de 16 ani, iar n cazuri excepionale, au acordul prinilor sau al ocrotitorului legal i la vrsta de 15 ani. Prin excepie, i n dreptul muncii 116

legea instituie vrsta minim de 18 ani. Astfel, ceea ce constituie, sub aspectul vrstei, o excepie n dreptul muncii, reprezint regul pentru funcionarul public 170. d) are capacitate deplin de exerciiu: n ceea ce privete capacitatea de execrciiu legiuitorul, a menionat i a luat n considerare i aceast condiie avnd n vedere faptul c simpla dobndire a vrstei de 18 ani nu presupune i dobndirea capacitii de exerciiu. Se va avea n vedere c mplinirea vrstei de 18 ani este o condiie general pentru ocuparea funciilor publice, legiuitorul rezervndu-i dreptul de a stabili la nivelul unor statute speciale alte condiii legate de vrsta persoanei ce urmeaz s ocupe o funcie pubic171. e) are o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate: De asemenea, condiia de a avea o stare de sntate corespunztoare funciei publice pentru care candideaz, atestat pe baz de examen medical de specialitate reprezint o alt condiie. f) ndeplinete condiiile de lege prevzute de lege pentru funcia public: Se cuvine subliniat n mod deosebit condiia de studii, condiie cu implicaie asupra profesionalismului cu care se exercit o anumit funcie public. Legiuitorul chiar dac nu a precizat domeniile de specilaizare care dovedesc competena i profesionalismul personei de a ocupa funcia public prin clasificarea funciilor a stabilit condiia minim necesar pentru a ocupa funciile de clasa I, II, III, respective studii universitare de lung durat, de scurt durat, i/sau studii medii liceale. Cu toate acestea, pentru funcia de sectretar al unitii administrative-teritoriale comuna, se precizeaz drept condiie general absolvirea unei instiutuii de nvmnt superior de specialitate n tiine juridice sau administrative. g) ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei publice: Alturi de condiia de studii, legiuitorul a venit cu precizarea c trebuie ndeplinite i condiiile specifice funciei cum ar fi spre exemplu condiia de vechime, condiie variabil n funcie de natura, clasa, categoria i gradul funciei publice. h) nu a fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals sau a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie care ar face-o incompatibil cu ecercitzarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea: Condiia de a nu fi fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii de esrviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfpuirea justiiei de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea este dup cum se observ nu o condiie general ci una mai mult special care vizez numai anumite categorii de antecedente penale, respective cele care creeaz o stare de incompatibilitate cu funcia public ce va trebui dus la ndeplinire. i) nu a fost destituit dintr-o funcie public sau nu i-a ncetat contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani: Prima dintre aceste condiii de a nu fi fost destituit dintr-o funcie public n ultimii 7 ani este o condiie care apropie sistemul romnesc de funcia public de cel occidental,
170

Verginia Vedina, Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile ulterioare, republicat, comentat, ediia a III-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, pg.22. 171 A se vedea n acest sens Legea nr. 340/2004 privind instituia Prefectului care stabilete drept condiie pentru ocuparea funciei de prefect vrsta de cel puin 30 de ani, iar pentru cea de subprefect de cel 27 de ani.

117

menionm concepia introdus de Guvernul britanic condus de Margaret Thatcher care prin reforma guvernamental de privatizare a marii majoritii serviciilor publice a introdus o condiie asemantoare, respectiv ca directorii de companii care devin insolvabile vor fi declarai incompeteni n a aciona ca director pentru o perioada de 3 ani. j) nu a desfurat activitate de poliie politic: Pentru categoria inaltilor functionari publici, in art.16 alin.2, au mai fost stabilite drept conditii alaturi de conditiile generale de acces la o functie publica, urmatoarele: are studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta; are cel putin 5 ani vechime in specialitatea studiilor necesare exercitarii functiei publice respective; a absolvit programe de formare specializata pentru ocuparea unei functii publice corespunzatoare categoriei inaltilor functionari publici ori a exercitat un mandate complet de parlamentar; a promovat concursul national pentru intrarea in categoria inaltilor functionari publici. 7.4. Cariera funcionarilor publici a. Recrutarea funcionarilor publici: n acord cu prevederile legale, recrutarea funcionarilor publici se face prin concurs organizat n limita funciilor publice vacante prevzute anual n acest scop prin planul de ocupare a funciilor publice. Din aceast reglementare legal se instituie ca regul concursul, metoda de recrutare ce domin toate sistemele naionale ct i sistemul european al funciei publice devenind, astfel, dreptul comun n materia recrutrii funcionarilor publici. Principiile care stau la baza organizrii concursului sunt: principiul competenei deschise potrivit cruia confirmarea cunotinelor i aptitudinilor necesare exercitrii funciei publice se face prin concurs; rezult astfel ca recrutarea nu se poate realiza pe baz de examen; principiul transparenei potrivit cruia toi cei interesai au acces la informaiile de interes public referitoare la cariera n funcia public, principiu aflat n strns legatur cu principiul publicitii; principiul meritelor profesionale i competenei conform cruia persoanele care i doresc s accead la o funcie public trebuie s aib un bagaj minim de cunotine i aptitudini profesionale necesar exercitrii funciei publice; principiul egalitii accesului la funciile publice pentru fiecare cetean care ndeplinete condiiile legale care ar trebui s fie aplicat cu rezerva c persoanele care particip la concurs trebuie s ndeplineasc condiiile de vechime n specialitatea funciilor publice, prevzute de lege. Condiiile de desfurare a concursului se public de autoritatea sau instituia public organizatoare n Monitorul Oficial al Romniei Partea a III-a, cu cel puin 30 de zile nainte de data desfurrii acestuia cu excepia naltelor funcii publice i a funciilor de conducere care se vor publica prin grija Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Condiiile de participare i desfurare a concursului, bibliografia i alte date necesare desfurrii concursului se afiseaz la sediul autoritii sau instituiei publice organizatoare a concursului i pe pagina de internet a acestuia. Odat ndeplinite condiiile prevzute de lege pentru a accede ntr -o funcie public, candidatul va trebui, s participle la concursul organizat pentru ocuparea funciei respective i s ndeplineasc procedura deschis de H. G. nr. 611/2008 privind aprobarea normelor 118

privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici pentru funciile p ublice de conducere i pentru cele de execuie. Concursul consta n trei etape: selectarea dosarelor de nscriere; proba scris; interviu, deci un prim pas const n depunerea unui dosar de nscriere. Acest dosar urmeaz s fie analizat de comisia de concurs, comisie ce stabilete dac candidatul poate s participe la celelalte probe ale concursului. Proba scris, const n elaborarea unei lucrari de tip sintez sau rezolvarea unor teste gril n prezena comisiei de concurs. Scopul probei este de a verifica cunostinele de specialitate ale candidatului, cunostine necesare n exercitarea funciei publice. Proba scris i interviul se noteaz cu puncte de la 1 la 100 fiecare. Se consider c a promovat proba scris candidatul care a obinut un minimum de 50 de puncte pentru funcia public de execuie, respectiv 70 de puncte pentru funcia public de conducere. La interviu candidaii se pot prezenta doar dac au trecut de proba scris. Acetia vor fi considerai admii dac au cumulat minimum 50 de puncte pentru funcia public de execuie, respectiv minimum 70 de puncte pentru funcia public de conducere. Punctajul final se cumuleaz prin nsumarea punctelor obinute la cele dou probe. Sunt declarai admisi candidaii care au cel mai mare punctaj obinut prin nsumarea punctelor pe cele dou probe., condiia fiind aceea de a fi obinut punctajul minim necesar cerut de lege pentru ocuparea funciei publice pentru care a candidat. La punctaje egale, prioritate are candidatul care a obinut cel mai mare punctaj la proba scris, iar dac egalitatea se menine, candidaii vor fi chemai la un alt interviu n urma cruia comisia de concurs va decide. Comisiile de concurs, precum i cele de solionare a contestaiilor, sunt constituite printr-un act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice ce organizeaz concursul i trebuie s aib loc cu cel puin 20 de zile nainte de data susinerii concursului172. Calitatea de membru n comisia de concurs este incompatibil cu calitatea de membru n comisia de soluionare a contestaiilor. Desemnarea preedintelui comisiei de concurs, respectiv de soluionare a contestaiilor se face prin actul administrativ de constituire a comisiilor, din rndul membrilor acestora. Comisiile de concurs au urmtoarele atribuii principale: selecteaz dosarele de concurs a canditailor; stabilesc planul interviului i realizeaz interviul; noteaz pentru fiecare candidat toate probele concursului; transmit prin secretariatul comisiei, rezultatele concursului pentru a fi comunicate candidailor. Nu pot fi membri n comisia de concurs sau n comisia de soluionare a contestaiilor persoanele care au calitatea de demnitar, so, soie, rud sau afin pn la gradul al IV -lea inclusiv cu oricare dintre candidai; dac este sesizat o astfel de situaie de incompatibilitate, persoana care are competena de numire a membrilor n comisia de concurs, va constata situaia de incompatibilitate i va lua msuri de nlocuire a membrului respectiv. Fiecare comisie de concurs, respectiv soluionare a contestaiilor, are un secretariat a crui competen se stabilete prin actul de constituire a comisiilor, cupriznd de regul funcionari publici din cadrul compartimentelor de resurse umane. b. Perioada de stagiu: n Statutul funcionarilor publici i H. G. nr. 611/2008 privind aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici au fost precizate proceduri
172

Art. 25 din H. G. nr. 611/2008 privind aprobarea normelor privind organizarea i dezvoltarea carierei funcionarilor publici.

119

speciale referitoare la perioada de stagiu ce are ca obiect verificarea aptitudinei profesionale n ndeplinirea atribuiilor i responsabilitilor unei funcii publice, formarea practic a funcionarilor publici debutani, precum i cunoaterea de ctre acetia a specificul administraiei publice. Durata perioadei de stagiu a fost reglementat la 12 luni pentru funcionarii publici din clasa I, 8 luni pentru cei din clasa a II-a i 6 luni pentru cei din clasa a III-a, calculat de la data numirii ca funcionari publici debutani. Prin programul de desfurare a perioadei de stagiu se stabilesc urmtoarele : alocarea a doua ore zilnic din timpul normal de lucru studiului individual; planificarea activitilor ce urmeaz s fie desfurate, n funcie de nivelul cunotinelor teoretice i al deprinderilor practice dobndite pe parcursul perioadei de stagiu; cursurile de pregtire la care trebuie s participe funcioarul public debutant. Funcionarul public debutant este obligat s i organizeze o eviden proprie a pregtirii profesionale pe care o efectueaz potrivit prevederilor prevzute. Pe parcursul perioadei de stagiu, activitatea funcionarului public se desfoar sub ndrumarea unui funcionar public definitiv, de regul din cadrul aceluiai compartiment, denumit ndrumtor. ndrumtorul este numit de conductorul autoritii sau instituiei publice, de regul la propunerea conductorului compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public debutant, i i-au fost stabilite urmtoarele atribuii: coordonez activitatea funcionarului public debutant pe parcursul perioadei de stagiu; propune modaliti de rezolvare a lucrrilor repartizate funcionarului public debutant; supravegheaz modul de ndeplinire a atribuiilor de serviciu de ctre funcionarul public debutant; propune conductorului compartimentului cursurile de perfecionare profesional la care trebuie s participe funcionarul public debutant; ntocmete un referat n vederea evalurii funcionarului public debutant. La terminarea perioadei de stagiu, pe baza rezultatului evalurii realizate, funcionarul public debutant va fi: numit funcionar public de execuie definitiv n clasa corespunztoare studiilor absolvite, n funciile publice prevzute de lege, n gradul profesional asistent; eliberat din funcia public, n cazul n care a obinut la evaluarea activitii calificativul necorespunztor, situaie n care perioada de stagiu nu constituie vechime n funcia public. Numirea n funcia public: Actul administrativ de numire este este emis n termen de 15 zile lucrtoare de la data cnd candidatul a fost declarat admis; prin excepie, actul administativ de numire poate fi emis, cu acordul conductorului autoritii sau instituiei publice i la cererea scris i motivat a candidatului declarat admis, n cel mult 30 de zile calendaristice de la data declarrii candidatului ca fiind admis. Actul administartiv de numire are forma scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data la care urmeaz s exercite funcia public, drepturile salariale, precum i locul de desfurare a activitii la aceasta se va anexa fia postului aferent funciei publice, iar o copie a acesteia se nmneaz funcionarului public. Dup numirea n funcia public, persoana n cauz trebuie s depun jurmntul de credina173 n termen de trei zile de la emiterea actului de numire
173

Textul jurmntului de credin este urmtorul: Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit,

120

n funcia public definitiv. Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ de numire n funcia public. Numirea n funciile publice din categoria nalilor funcionari publici se va face conform Statutului funcionarilor publici de ctre: Guvern, pentru funciile publice de secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvenului i de prefect; prim ministru, pentru funciile publice de consilier de stat, secretar general i secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale i de subprefect; ministerul administraiei i internelor, pentru funciile publice de secretar general al prefecturii, secretar general al judeului i al municipiului Bucureti; ministrul sau, dup caz, conductorul autoritii sau instituiei publice, pentru funciile de director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Numirea n funciile publice de conducere cu excepia celor de ef de birou i ef de serviciu i admiterea la forme specializate ale Institutului Naional de Adimistraie, organizate n scolpul ocuprii unei funcii publice, se face prin act administartiv emis de ctre conductorii autoritilor sau instituiilor publice din administraia public central i local, la propunerea Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Numirea n funciile publice de ef birou i ef serviciu, precum i pentru ocuparea funciilor publice de execuie i, respectiv, funciile publice specifice se face prin actul administrativ emis de ctre conductorii autoritilor i instituiilor publice din administraia public central i local. Promovarea n funcia public i evaluarea performanelor profesionale: Pentru a participa la concursul de promovare n gradul profesional imediat celui deinut, funcionarul public trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condiii: s aib cel puin 4 ani vechime n gradul profesional al funciei publice din care promoveaz; s aib o vechime minim de 2 ani n treapta de salarizare din care avanseaz; s fi obinut, la evaluarea performanelor profesionale individuale din ultimii 2 ani, cel puin calificativul bine; s nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat. Pentru a participa la concursul pentru promovarea ntr-o funcie public de conducere, funcionarii publici trebuie s ndeplineasc cumulativ urmtoarele condi ii minime: s fie absolveni de masterat sau de stadii postuniversitare n domeniul administraiei publice, management sau n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice; s fie numii ntr-o funcie public din clasa I; s ndeplineasc cerinele specifice prevzute n fia postului; s ndeplineasc condiiile de vechime de 2 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de conducere de: ef birou, ef serviciu i secretar al comunei, precum i a funciilor publice specifice asimilate acestora i de 5 ani n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei publice, pentru ocuparea funciilor publice de conducere; s nu aib n cazierul administrativ o sanciune disciplinar neradiat. n urma dobndirii unei diplome de studii de nivel superior n specialitatea n care i desfoar activitatea, funcionarii publici de execuie au dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unei funcii publice vacante ntr-o clasa superioar celei n care sunt ncadrai.

s pastrez secretul profesional i s respect normele de conduit profesioanl i civic. Aa s m ajute Dumnezeu!(formula religioas de ncheiere a jurmntului va respecta libertatea convingeril or religioase).

121

Promovarea poate fi: definitiv, atunci cnd funcia public superioar se ocup prin concurs sau examen; temporar, atunci cnd funcia public de conducere sau, dup caz, funcia public corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici se ocup pe perioade determinate. Concursul sau examenul pentru promovare se organizeaz n limita funciilor publice vacante rezervate n scopul promovrii prin planul de ocupare a funciilor publice sau pentru funciilor publice care devin vacante n cursul anului, astfel: de ctre Agenia Naionala a Funcionarilor Publici, pentru promovarea funcionarilor publici n funcii publice de conducere, cu excepia funciilor publice de ef serviciu i ef birou; de ctre autoritile i instituiile publice, pentru promovarea funcionarilor publici n funcii publice de execuie sau n funcii publice de ef serviciu ori ef birou. 7.5. Drepturile i obligaiile funcionarilor publici a. Drepturile funcionarilor publici 1. Dreptul la opinie: Libertatea de opinie are un suport constituional n dou texte diferite, respectiv, art.29, care se refera la libertatea contiinei, dar i n art.30, care se refer la libertatea de exprimare. Constituia garanteaz att libertatea de a avea o opinie ct i liberatatea de a exprima acea opinie. n literatura de specialitate s-a adugat o not specific acestei libertai, n sensul c ea asigur existena i coninutul altor liberti, precum libertatea cuvantului, libertatea presei, libertatea de asociere, deoarece aceste drepturi sunt forme de manifestare a libertaii de opinie174. Conform acestor texte, libertatea de exprimare nu poate prejudicia demnitatea, onoarea, viaa particular a persoanei i nici dreptul la propria imagine, precum i faptul c sunt interzise de lege defimarea rii i a naiunii, ndemnul la rzboi de agresiune, la ura naional, de clas sau religioas, incitarea la discriminare, la separatism teritorial sau la violen public, precum i la manifestri obscene, contrare bunelor moravuri . 2. Dreptul la asociere sindical: Un alt drept recunoscut funcionarilor publici este cel cu privire la asociere, prevzut de art. 40 din Constiutie, care prevede c Cetenii se pot asocia liber n partde politice, n sindicate, n patronate i alte forme de asociere. n schimb, n Statutul funcionarilor publici se arat ca dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici, cu excepia celor care sunt numii n categoria nalilor funcionari publici, funcionari publici cu funcii de conducere i altor categorii de funcionari publici crora le este interzis acest drept prin statute speciale. Dreptul pe care l recunoate art. 27 din legea-cadru a funcionarilor publici presupune pentru funcionarul public urmtoarele prerorgative: dreptul de a se asocia liber n sindicate; dreptul de a adera la unele sindicate; dreptul de a exercita un anumit mandat n cadrul acestora; dreptul de a se asocia n alt tip de organizaii care au ca scop protejarea intereselor profesionale.

174

A se vedea pe larg Ioan Muraru, n lucrarea colectiv Constituia Romniei comentat i adnotat, R.A. Monitorul Oficial al Romniei, Bucureti, 1992, p. 73.

122

3. Dreptul la grev: Dreptul al grev este garantat, n condiiile legii, prin art.28; anterior adoptarii Legii nr.251/2006, art.28 impunea, ca i restrngeri ale exerciiului acestui drept, condiia de a respecta principiile celeritii i al continuitii serviciilor publice175. Aceste restricii au fost eliminate n prezent, ns s-a adugat precizarea c funcionarii publici care se afl n grev nu beneficiaz de salariu i alte drepturi salariale pe perioada grevei. Articolul 43 din Constituie enumer, printre drepturile fundamentale ale cetenilor i dreptul la grev, care n formularea textului constituional este recunoscut numai salariailor. ntr-o asemenea perspectiv, trebuie admis c s-au avut n vedere i funcionarii publici, nu numai salariaii. 4. Dreptul la salariu i alte sporuri: Potrivit dispoziiilor art.29 din Statutul funcionarilor publici, pentru activitatea desfaurat, functionarii publici au dreptul la un salariu compus din: salariul de baz, sporul de vechime n munc, suplimentul corespunztor treptei de salarizare i suplimentul gradului. La alin.2 al art.29 se menioneaz c Funcionarii publici beneficiaz de prime i alte drepturi salariale. Din modul n care este redactat art.29 rezult c legiuitorul a avut n ved ere viziunea clasic, n care salariul reprezint contraprestaia unei munci, rezult de aici cteva concluzii: dreptul la salariu se nate din faptul ca funcionarul public a prestat o anumit activitate; salariul reprezint contraprestaia activitii depus de salariat; ntre salariu i activitatea depus trebuie s existe o anumit echivalen, un echilibru. 5. Dreptul la condiii normale de munc i de igien care s ocroteasc sntatea, integritatea fizic i psihic: Potrivit textului art.35 din Statutul funcionarilor publici, autoritile i instituiile publice au obligaia s asigure funcionarilor publici condiii normale de munc i igien, de natur s le ocroteasc sntatea i integritatea fizic i psihic, de unde putem sublinia c textul de lege are un caracter imperativ. Acest drept se completeaz cu dreptul la concedii medicale pltite, cu dreptul de a -i pstra postul pe durata bolii, cu dreptul la proteze, la medicamente i altele. 6. Dreptul la protecie din partea legii: Dreptul la protecie din partea legii a funcionarilor publici este unul dintre cele mai vechi drepturi, fiind specific acestei categorii profesionale i aprat ca atare att prin legi cu caracter general, ct i prin acte normative cu caracter special. 7. Dreptul la carier: Sistemul de post este construit dintr-un ansamblu de funcii sau meserii, definit prin nivelul i caracteristicile lui; funcionarii sunt numii n una din aceste funcii, putnd apoi fi numii n alte funcii, fr a fi investii cu un drept n acest sens, n acest sistem. Sistemul de tip cariera este bazat pe conceptul de stabilitate i de contiunitate n carier, fie n interiorul aceluiai corp, ceea ce permite accesul la un anumit numr de funcii, fie trecnd de la un numr de funcii la altul. b. Obligaiile functionarilor publici 1. Abinerea de la exprimarea convingerilor politice: Textul art.42 din Statutul funcionarilor publici instituie o obligaie de a nu face, care impune funcionarului public s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a

175

A se vedea Verginia Vedina, Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, comentat, ediia a III-a, Bucureti, 2004, Editura Lumina Lex, pg. 87-88.

123

convingerilor i preferinelor lor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la aciuni politice n timpul programului de lucru. 2. Obligaia de supunere: norma legal care impune obligaia de supunere a funcionarului public se regseste n art.43, care prevede c funcionarul public este obligat s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici. 3. Obligaia de a-i ndeplini cu profesionalism, loialitate, corectitudine i n mod contiincios ndatoririle de serviciu i s se abin de la orice fapt care ar putea s aduc prejudicii instituiei publice n care i desfoar activitatea. 4. ndatorirea de a pstra secretul de stat i secretul de serviciu , precum i confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotiin n exercitarea funciei publice. 5. Obligaia de a pstra confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care i-au cunotin n exercitarea funciei. 6. Obligaia de a nu accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje. 7. ndatorirea de a rezolva numai lucrrile repartizate de conductorul compartimentului n care funcioneaz. 8. Obligaia de a-i perfeciona pregtirea profesional, fie n cadrul instituiei publice, fie urmnd cursuri de perfecionare organizate n acest sens a cror durat este mai mare de 90 de zile ntr-un an calendaristic, finanate din bugetul de stat sau local, sunt obligai s se angajeze n scis c vor lucra n administraia public ntre 2 i 5 ani de la treminarea programelor, proporional cu numrul zilelor de perfecionare profesional. 7.6. Regimul rspunderii funcionarilor publici a. Rspunderea administrativ-disciplinar a funcionarilor publici: Raportul juridic n care apare rspunderea disciplinar a funcionarului este un raport juridic de drept public specific al dreptului administrativ, reglementat de principiile i normele dreptului administrativ, respectiv raportului juridic de subordonare ierarhic. Natura juridic a rspunderii discipilinare a funcionarului public trebuie definit prin raportare la natura raportului juridic ce se nate ntre Stat i autoritatea administrativ pe de o parte i funcionarul public, pe de alt parte. Art.77 alin.1 din Statutul funcionarilor publici precizeaz c rspunderea disciplinar se atrage odata cu svrirea unei abateri disciplinare, prin care se ncalc cu vinovie de ctre funcionarii publici ndatoririle corespunztoare funciei publice pe care o dein i a normelor de conduit profesional i civic prevzute de lege. Trsturile rspunderii disciplinare a funcionarului public sunt acele caracteristici care o deosebesc att de formele rspunderii juridice din afara dreptului administrativ, ct i de celelalte forme ale rspunderii juridice administartive: este o rspundere juridic de drept public n general i de drept administrativ n special; att subiectul pasiv, ct i subiectul activ sunt subiecte de drept administarativ atfel, funcionarul public trebuie s fie legal numit n funcie iar autoritatea disciplinar, comisia de disciplin, trebuie s fie legal constituit; se angajeaz numai pentru pentru o abatere disciplinar i numai dup procedura special prevzut de lege; se angajez pentru simpla ncalcare a competenei funcionarului public sau a interdiciilor impuse de legiuitor prin stabilirea incompatibilitilor funciei, indiferent dac se cauzeaz unui prejudiciu moral sau material; se angajeaz numai dac nu exist o cauz exoneratoare de rspundere. 124

Statutul a stabilit n art.77 alin.2 c se constituie n abateri disciplinare urmatoarele fapte: ntrzierea sistematic n efectuarea lucrrilor; neglijena repetat n rezolva rea lucrrilor; absene nemotivate de la serviciu; nerespectarea n mod repetat a programului de lucru; interveniile sau struinele pentru soluionarea unor cereri n afara cadrului legal; nerespectarea secretului profesional sau a confidenialitii lucrrilor cu acest caracter; manifestri care aduc atingeri prestigiului autoritii sau instituiei publice n care i desfaoar activitatea; desfurarea n timpul programului de lucru a unor activiti cu caracter politic; refuzul de a ndeplini atribuiile de serviciu; nclcarea prevederilor legale referitoare la ndatoriri, incompatibiliti, conflicte de interese i interdicii stabilite prin lege de ctre funcionarii publici. Sanciunile disciplinare au fost de asemenea stabilite n art.77 alin.3 d in Statut: a) mustrarea scris care se poate aplica direct de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea conductorului compartimentului n care functioneaz cel in cauz; b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni i se aplic de conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea comisiei de disciplin; c) suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, dup caz, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani se aplic de conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea comisiei de disciplin; d) trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului, sanciune ce se va aplica de conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea comisiei de disciplin; e) destituirea din funcia public care se aplic la rndul ei de conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea comisiei de disciplin. Individualizarea sanciunii disciplinare se va face innd seama de cauzele i gravitatea abaterii disciplinare, mprejurrile n care aceasta a fost svrit, gradul de vinovie i consecinele abaterii, comportarea general n timpul serviciului a funcionarului public, precum i de existena n antecedentele acestuia a altor sanciuni disciplinare care nu au fost radiate. Aplicarea sanciunii se face n termen de cel mult 2 ani de la data svririi abaterilor iar ele nu pot fi dispuse dect dup cerectarea prealabil a faptei svrite i dup audierea funcionarului public, audiere care se consemneaz n scris, sub sanciunea nulitii. Refuzul funcionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraie privitoare la abaterile disciplinare care i se imput se consemneaz ntr-un proces-verbal. Funcionarul public nemulunit de sanciunea aplicat se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau dispoziiei de sancionare. Statutul actual a adus modificri, n care nu se mai prevede procedura de a ataca actul sancionator la conductorul autoritii sau instituiei publice n termen de 15 zile de la comunicare, aa cum era prevzut. Legiuitorul a stabilit de asemenea i instituia reabilitrii dup cum urmeaz: mustrarea scris se radiaz n termen de 6 luni de la aplicare i se constat prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice; diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioad de pn la 3 luni; suspendarea dreptului de avansare n gradele de salarizare sau, de promovare n funcia public pe o perioad de la 1 la 3 ani; trecerea ntr-o funcie public inferioar pe o perioad de pn la un an, cu diminuarea corespunztoare a salariului se radiaz n termen de un an de la expirarea termenului pentru 125

care au fost aplicate acestea se constat prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice; destituirea din funcia public se radiaz in termen de 7 ani de la aplicare. Pentru a se evidenia situaia disciplinar a funcionarului public, Agenia Naional a Funcionarilor Publici elibereaz un cazier administrativ, conform bazei de date pe care o administreaz. Cazierul administrativ este un act care cuprinde sanciunile disci plinare aplicate funcionarului public i care nu au fost radiate n condiiile legii. Cazierul administrativ este necesar a se prezenta n urmtoarele cazuri: desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia de concurs pentru recrutarea funcionari lor publici; desemnarea unui funcionar public n calitate de preedinte i membru n comisia de disciplin; desemnarea unui funcionar public ca membru n comisia paritar; ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari pub lici sau categoriei funcionarilor publici de conducere; n orice alte situaii prevzute de lege. Cazierul administrativ se elibereaz conform Statutului, art.81 alin.4 la solicitarea: funcionarului public interesat; conductorului autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; preedintelui comisiei de disciplin; altor persoane prevzute de lege. n vederea aplicrii rspunderii juridice administrativ disciplinare n cadrul autoritilor sau instituiilor publice, comisii de disciplin176, care cerceteaz faptele sesizate ca abateri disciplinare i propune sanciunile disciplinare aplicabile funcionarilor publici care le -au svit. n funcie de numrul funcionarilor publici din cadrul fiecrei autoriti sau instituii publice, comisia de disciplin se poate constitui pentru o singur autoritate sau instituie sau pentru mai multe. Comisia de disciplin pentru nalii funcionari publici se constituie prin decizie a primului-ministru, la propunerea preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. H.G. nr.1344/2007 privind normele de organizare i funcionare a comisiilor de disciplin a stabilit drept atribuii principale ale comisiei de disciplin urmtoarele: cerceteaz abaterile disciplinare pentru care a fost sesizat; propune aplicarea uneia dintre sanciunile disciplinare prevzute de Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat; ntocmete rapoarte cu privire la fiecare cauz pentru care a fost sesizat, pe care le naintez conductorului autoritii sau instituiei publice. Comisia de disciplin poate fi sesizat de: conductorul autoritii sau instituiei publice; conductorul compartimentului n care i desfoar activitatea funcionarul public a crui fapt este sesizat; orice persoan care se consider vtmat prin fapta unui funcionar public. b. Rspunderea contravenional Acest tip de rspundere este o form specific dreptului administrativ i cuprinde totalitatea normelor juridice care reglementeaz rspunderea celor care nesocotesc dispoziii de drept administrativ, n raporturile dintre autoritile administrative, precum i dintre acestea i particulari (persoane fizice i juridice). Contravenia, aa cum este ea definit de Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat i modificat de Legea nr.180/2002 reprezint fapta svrit cu vinovie, stabilit i sancionat prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului Bucureti.
176

A se vedea n acest sens H.G. nr.1344/2007 privind normele de organizare i funcionare a comisiilor de disciplin publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr. 768 din 13 noiembrie 2007.

126

Rspunderea contravenional angajeaz aplicarea unor sanciuni, precum avertisment, amenda contravenional, obligare la prestarea unei activiti n folosul comunitii; Statutul reglementeaz expres calea de atac mpotriva procesului-verbal de constatre a contraveniei i de aplicare a sanciunii funcionarului public, respectiv funcionarul public se poate adresa cu plngere la judectoria n a crei circumscripie i are sediul autoritatea sau instituia public n care sete numit funcionarul public sancionat. c. Rspunderea penal Conform dispoziiilor Legii nr.188/1999, republicat, rspunderea funcionarului public pentru infraciunile svrite n timpul serviciului sau n legtur cu atribuiile funciei publice pe care o ocup se angajeaz potrivit legii penale. n cazul n care s-a pus n micare aciunea penal pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic fapta justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, conductorul autoritii sau instituiei publice va dispune suspendarea funcionarului public din funcia public pe care o deine. Dac se dispune scoaterea de sub urmrire penal ori ncetarea urmririi penale, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal, suspendarea din funcia public nceteaz, iar funcionarul public respectiv va fi reintegrat n funcia public deinut anterior i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. n situaia n care nu sunt ntrunite condiiile pentru angajarea rspunderii penale, iar fapta funcionarului public poate fi considerat abatere disciplinar, va fi sesizat comisia de disciplin competent. d. Rspunderea civil Este posibil ca prin exercitarea defectuas sau neexercitarea funciei s se aduc daune matreiale sau morale unor persoane fizice sau juridice, caz n care urmeaz s intervin rspunderea civil a funcionarilor publici dar i a autoritilor sau instituiilor publice din care acetia fac parte. Rspunderea civil a funcionarului public, conform Statutului, se angajeaz i se dispune: pentru pagubele produse cu vinovie patrimoniului autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz; pentru nerestituirea n temeiul legal a sumelor ce i s -au acordat necuvenit; aceste forme de rspundere civil a funcionarului public se dispun de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice prin emiterea unui ordin sau a unei dispoziii de imputare, n tremen de 30 de zile de la constatarea pagubei, sau, dup caz, prin asumarea unui angajament de plat, mpotriva ordinului sau dispoziiei de imputare funcionarul public n caz se poate adresa instanei de contencios administrativ; dreptul conductorului autoritii sau instituiei publice de a emite ordinul sau dispoziia de imputare se prescrie n tremen de 3 ani de la data producerii pagubei; pentru daunele pltite de autoritatea sau instituia public, n calitate de comitent, unor tere persoane, n temeiul unei hotrri judectorei definitive i irevocabile, recuperarea se face printr-o aciune n regres. 7.7. Modificarea i ncetarea raportului juridic de serviciu a. Modificarea raportului juridic de serviciu poate fi definit ca reprezentnd trecerea funcionarului public pe un alt post n aceeai instituie sau alta, n mod temporar sau definitiv; ea poate fi determinat de organizarea mai bun a serviciului public, de anumite necesiti social-economice precum i de interesele personale ale funcionarului 127

public. Modificarea raportului juridic de esrviciu are loc, aa cum se precizeaz n Statutul funcionarilor publici, prin: Delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care sete ncadrat funcionarul public, pe o perioad de cel mult 60 de zile calendaristice ntr -un an. Delegarea pe o perioad mai mare de 60 de zile calendaristice n cursul unui an se poate dispune numai cu acordul scris al funcionarului public. Msura se poate dispune pentru o perioad de cel mult 90 de zile calendaristice ntr-un an. Pe timpul delegrii funcionarulu public i pstreaz funcia public i salariul, iar autoritatea sau instituia public care l deleag este obligat s suporte costul integral al transportului, cazrii i al indemnizaiei de delegare. Funcionarul public poate refuza delegarea dac se afl n una dintre urmtoarele situaii: graviditate; i crete singur copilul minor; starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat delegarea. Detaarea se dispune n intersul autoritii sau instituiei publice n care urmez s i desfoare activitatea funcionarul public, pentru o perioad de cel mult 6 lun i. n cursul unui an calendaristic un funcionar public poate fi detaat mai mult de 6 luni numai cu acordul lui scris. Aceasta se poate dispune doar dac pregtirea profesional a funcionarului public corespunde atribuiilor i responsabilitilor funciei publice pe care urmeaz s fie detaat. Pe perioada detarii funcionarul public i pstreaz funcia public i salariul. Dac salariul corespunztor funciei publice pe care este detaat este mai mare, el are dreptul la acest salariu. Pe timpul detarii n alt localitate autoritatea sau instituia public beneficiar este obligat s-i suporte costul integral al transportului, dus i ntors, cel puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei de detaare. Funcionarul public poate refuza detaarea dac se afl n una dintre urmtoarele situaii: graviditate; i crete singur coplilul minor; starea sntii, dovedit cu certificat medical, face contraindicat detaarea; detaarea se face ntr-o localitate n care nu i se asigur condiii corespunztoare de cazare; este singurul ntreintor de familie; motive familiale temeinice justific de a da curs detarii. Transferul, ca modalitate de modificare a raportului de serviciu, poate avea loc ntre autoritile sau instituiile publice: n interesul serviciului; la cererea funcionarului public. Transferul n interesul serviciului se poate face numai cu acordul scris al funcionarului public transferat. n cazul transferului n interesul serviciului n alt localitate, funcionarul public transferat are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioar calei n care se transfer, la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile. Plata acestor drepturi se suport de autoritatea sau instituia public la care se face transferul, n termen de cel mult 15 zile de la data aprobrii transferului. Transferul se va face ntr-o funcie public echivalent cu funcia public deinut de funcionarul public. Transferul la cerere se face ntr.o funcie public echivalent, n urma aprobrii cererii de transfer a funcionarului public de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice la care se solicit transferul. Mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice poate fi definitiv sau temporar. Mutarea definitiv n cadrul altui compartiment se aprob, cu acordul scris al funcionarului public, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea funcionarul public. Mutarea temporar n cadrul altui compartiment se dispune motivat, n interesul autoritii sau instituiei publice, de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o 128

perioad de maximum 6 luni ntr-un an, cu respectarea pregtirii profesionale i a salariului pe care l are funcionarul public. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcii publice de conducere vacante se realizeaz prin promovarea temporar a unui funcionar public care ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea acestei funcii publice. Aceast msur se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice, pe o perioad de maximum 6 luni, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. b. Suspendarea raportului juridic de serviciu de drept, conform Statutului, se poate realiza numai atunci cnd funcionarul public se afl n una dintre urmtoarele situaii: este numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public, pentru perioada respectiv; este ncadrat la cabinetul unui demnitar; este desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul unor misiuni diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv; desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea; efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; este atrestat preventiv; efectueaz tratament medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului su, a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv; se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, n carantin sau n concediu de maternitate; este disprut, iar dispariia a fost constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil; for major precum i n alte cazuri prevzute de lege. Raportul de serviciu se suspend la iniiativa i la cererea motivat a funcionarului public n urmtoarele situaii: concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau, n cazul copilului cu handicap, pn la mplinirea vrstei de 3 ani; concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau, n cazul copilului cu handicap pentru afeciunile intercurente, pn la mplinirea vrstei de 18 ani; desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale altele dect cele n care a fost trimis de autoritatea sau instituiua public; pentru participarea la campania electoral; pentru participarea la grev. Cererea de suspendare a raportului de serviciu se face n scris cu cel puin 15 zile calendaristice nainte de data cnd se solicit suspendarea. Actul administrativ prin care se contat, respectiv se aprob suspendarea raportului de serviciu, precum i cel prin care se dispune reluarea activitii de ctre funcionarul public se comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii. De la data ncetrii motivului de suspendare de drept, n termen de 5 zile calendaristice, funcionarul public este obligat s informeze n scris conductorul autoritii sau instituiei publice despre acest fapt iar la rndul su are obligaia s asigure, n termen de 5 zile, condiiile necesare relurii activitii de ctre funcionarul public. Reluarea activitii se dispune prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice. c. ncetarea raporturilor juridice de serviciu ale funcionarilor publici aa cum sete prevzut de Statut n art. 98 are loc n urmtoarele condiii: a) de drept: la data decesului funcionarului public; la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public; dac funcionarul public nu mai ndeplinete una din urmtoarele condiii generale, necesar a fi ndeplinite la accesul n funcia public, respectiv s aib cetenia romn i domiciliul n Romnia, capacitate deplin de exerciiu i studiile prevzute de lege pentru funcia public; la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst ori invaliditate a func ionarului public; ca 129

urmare a constatrii nulitii absolute a actului administartiv de numire n funcia public, de la data la carea nulitatea a fost constatat prin hotrre judectoreasc definitiv; cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o infraciune sau prin care s-a dispus aplicarea unei sanciuni privative de libertate, la data rmnerii definitive a hotrrii de condamnare; ca urmare a interzicerii exercitrii funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti prin care s- dispus interdicia; la data expirrii termenului pe care a fost exercitat, cu caracter temporar, funcia public. Constatarea cazului de ncetare de drept a raportului de serviciu se face, n termen de 5 zile lucrtoare de la intervenirea lui, prin act administrativ al conductorului autoritii sau inmstituiei publice. Actul administrativ prin care s-a constatat intervenirea unui caz de ncetare de drept a raporturilor de serviciu se comunic Ageniei Naionale a Funionarilor Publici, n termen de 10 zile lucrtoare de la emiterea lui. b) prin acordul prilor, consemnat n scris; c) prin eliberare din funcia public; Conductorul autoritii sau instituiei publice va dispune eliberarea din funcia public prin actul administrativ, care se comunic funcionarului public n tremne de 5 zile lucrtoare de la emitere, pentru motive neimputabile funcionarului public, n urmtoarele cazuri: autoritatea sau instituia public i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul public nu este de acord s o urmeze; autoritatea sau instituia public i reduce peronalul ca urmare a reorganizrii activitii prin reducerea postulu i ocupat al funcionarului public; ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionarul public a unui funcionar public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive nentemeiate, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti de reintegrare; pentru imcompeten profesional n cazul obinerii calificativului nesatisfctor la evaluarea performanelor profesionale individuale; funcionarul public nu mai ndeplinete condiiile necesare ocuprii funciei publice; starea sntii fizice sau/i psihice a funcionarului public, constatat prin decizie a organelor competente de expertiz medical, nu i mai permite acestuia s i ndeplineasc atribuiile corespunztoare funciei publice deinute; ca urmare a refuzului nentemeiat al naltului funcionar public de acceptare a numirii n condiiile realizrii mobilitii n funcie. Autoritatea sau instituia public este obligat s acorde funcionarilor publici un preaviz de 30 de zile calendaristice, n cazul eliberrii din funcia public, n perioada de preaviz conductorul autoritii sau instituiei publice poate acorda celui n cauz reducerea programului de lucru, pn la 4 ore zilnic, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite. a) prin destituirea din funcia public; Destituirea din funcia public se dispune prin act administrativ al conductorului autoritii sau instituiei publice, care se comunic funcionarului public n termen de 5 zile lucrtoare de la data emiterii, pentru motive imputabile funcionarului public, n urmtoarele cazuri: ca sanciune disciplinar, aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave; dac s -a ivitun motiv legal de incompatibilitate, iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un tremen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. b) prin demisie.

130

Funcionarul public poate s comunice ncetarea raporturilor de serviciu prin demisie, notificat n scris conductorului autoritii sau instituiei publice. Demisia nu trebuie motivat i produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare. n cazul n care raportul de serviciu a ncetat din motive pe care funcionarul le consider netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanei de contencios administartiv anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus ncetarea raportului de serviciu, n termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare i plata de ctre autoritatea sau instituia public emitent a actului administrativ a unei despgubiri egale cu salariile indexate, majorate i recalculate i cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcionarul public. La solicitarea funcionarului public, instana care a constatat nulitatea actului administrativ va dispune reintegrarea acestuia n funcia public deinut. La ncetarea raportului de serviciu funcionarul public i pstreaz drepturile dobndite n cadrul careierei, cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia; la ncetarea raportului de serviciu funcionarul public are ndatorirea s predea lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de serviciu. d. Redistribuirea i Corpul de rezerv al funcionarilor publici Conform art.104 din Statut, redistribuirea funcionarilor publici se face pe o funcie public echivalent cu funcia public inferioar vacant, cu acordul scris al funcionarului public. Redistribuirea funcionarilor publici din corpul de rezerv se dispune prin ordin al preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Teste de autoevaluare 1. Prezentai situaiile care conduc la modificarea raporturilor de serviciu a funcionarilor publici. 2. Analizai succint condiiile de acces la funcia public. 3. Evideniai etapele carierei unui funcionar public. 4. Prezentai modalitatea de ncetare a raportului de serviciu ca urmare a svririi unei abateri disciplinare grave. 5. Analizai instituia detarii unui funcionar public i cauzele n care poate interveni.

131

Bibliografie
1. Ana-Maria Bercu, Pregtirea profesional i cariera personalului din administraia public, Editura Universitar, Bucureti, 2009. 2. Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I i II, ediia a IVa, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 3. Augustin Fuerea, Drept comunitar european. Partea general, Editura All Beck, Bucureti, 2003. 4. Corneliu Manda, Ana-Livia Nicu, Ctlin Silviu Sraru, Drept administrativ european, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 5. Cristian Ionescu, Instituii politice i drept constituional, Editura Juridic, Bucureti, 2004. 6. Dacian Cosmin Drago, Legea contenciosului administrativ. Comentarii i explicaii, Editura All Beck, Bucureti, 2005. 7. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol I i II, Editura All. Beck, Bucureti, 2003. 8. Dana Apostol Tofan, Drept administrativ, vol. I, Editura C. H. Beck, Bucureti, 2008. 9. Dana Apostol Tofan, Instituii administrative europene, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2007. 10. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000. 11. Ioan Alexandru, Mihaela Cruan, Ilie Gorjan, . a., Dreptul Administrativ n Uniunea European, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2007. 12. Ion Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006. 13. Iordan Nicola, Drept administrativ, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2007. 14. Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, cluj Napoca, 2004. 15. Verginia Vedina, Drept administrativ, ediia a IIIa revzut i actualizat, Editura Universul Juridic, Bucureti, 2007. 16. ***Constituia Romniei 17. ***Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, cu modificrile i completrile ulterioare. 18. ***Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, cu modificrile i completrile ulterioare. 19. ***Legea nr. 554/2004, legea contenciosului administrativ, cu modificrile i completrile ulterioare. 20. ***Legea nr. 340/2004 privind instituia Prefectului, republicat n M. Of. Nr. 225/24 martie 2008. 21. ***Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleilor locali, cu modificrile i completrile ulterioare.

132