rtmv3 Portugues02

REVISTA
TEMPO DO MUNDO
Volume 3 | Nmero 2 | Agosto 2011
Interesses e Identidade na Participao do Brasil em Operaes de Paz
Kai Michael Kenkel

Extremo Oriente Mdio, Admirvel Mundo Novo: a construo do Oriente Mdio e a Primavera rabe
Leonardo Schiocchet
A Crise das Tortilhas no Mxico (2007): alta das commodities, instabilidade nanceira e segurana alimentar
Las Forti Thomaz Carlos Eduardo Carvalho

Determinantes dos Fundos Soberanos de Investimentos e o Caso Brasileiro
Andre Simas Magalhes

Turbulncias no Mundo rabe: rumo a uma nova ordem?
Reginaldo Nasser
Crise Subprime nos Estados Unidos: a reao do setor pblico e o impacto sobre o emprego
Carlos Pinkusfeld Bastos Fernando Augusto Mansor De Mattos
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Ficha Tcnica A Revista Tempo do Mundo uma publicao internacional organizada pelo Ipea, que integra o governo federal brasileiro, tendo sido idealizada para promover debates com nfase na temtica do desenvolvimento em uma perspectiva Sul Sul. A meta formular proposies para a elaborao de polticas pblicas e efetuar comparaes internacionais, focalizando o mbito da economia poltica. E-mail: tempodomundo@ipea.gov.br Corpo Editorial Membros Alfredo Calcagno (UNCTAD) Antnio Carlos Macedo e Silva (UNICAMP) Jos Antonio Ocampo (Columbia University) Luciana Acioly da Silva (Ipea) Lytton Leite Guimares (UnB) Marcio Pochmann (Ipea) Milko Matijascic (Centro Salesiano/AISS) Pedro Luiz Dalcero (MRE) Roberto Passos Nogueira (Ipea) Stephen Kay (FRB, Atlanta) Stephany Grifth-Jones (Initiative for Policy Dialogue/ Columbia University) Suplentes Gentil Corazza (UFRGS) Claudio Roberto Amitrano (Ipea) Lucas Ferraz Vasconcelos (Ipea) Miguel Matteo (Ipea) Editor Marcos Antonio Macedo Cintra Coeditores Andr de Mello e Souza Andr Gustavo de Miranda Pineli Alves Flvia de Holanda Schmidt Rodrigo Alves Teixeira Rodrigo Fracalossi de Moraes Apoio Tcnico Mariana Marques Nonato Lusa de Azevedo Nazareno
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidenta Interina Vanessa Petrelli Corra Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretora de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Luciana Acioly da Silva Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas, Substituto Claudio Roberto Amitrano Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao, Substituto Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
REVISTA
TEMPO DO MUNDO
Volume 3 | Nmero 2 | Agosto 2011
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011
Revista tempo do mundo / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. v. 1, n. 1, (dez. 2009). Braslia : Ipea, 2009. Quadrimestral. Edio publicada tambm em ingls. ISSN 2176-7025 1. Economia. 2. Economia Internacional. 3. Desenvolvimento Econmico e Social. 4. Desenvolvimento Sustentvel. 5. Polticas Pblicas. 6. Peridicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 330.05
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO ...................................................................................................... 5 CARTA DO EDITOR .................................................................................................. 7 INTERESSES E IDENTIDADE NA PARTICIPAO DO BRASIL EM OPERAES DE PAZ .......................................................................................... 9
Kai Michael Kenkel
EXTREMO ORIENTE MDIO, ADMIRVEL MUNDO NOVO: A CONSTRUO DO ORIENTE MDIO E A PRIMAVERA RABE ............................. 37
Leonardo Schiocchet
A CRISE DAS TORTILHAS NO MXICO (2007): ALTA DAS COMMODITIES, INSTABILIDADE FINANCEIRA E SEGURANA ALIMENTAR .................................... 83
Las Forti Thomaz Carlos Eduardo Carvalho
DETERMINANTES DOS FUNDOS SOBERANOS DE INVESTIMENTOS E O CASO BRASILEIRO ........................................................................................ 111

Andre Simas Magalhes
TURBULNCIAS NO MUNDO RABE: RUMO A UMA NOVA ORDEM? .................. 141

Reginaldo Nasser
CRISE SUBPRIME NOS ESTADOS UNIDOS: A REAO DO SETOR PBLICO E O IMPACTO SOBRE O EMPREGO ...................................... 171
Carlos Pinkusfeld Bastos Fernando Augusto Mansor de Mattos
APRESENTAO
A Revista Tempo do Mundo uma publicao internacional organizada pelo Ipea, rgo que integra a Presidncia da Repblica Federativa do Brasil, por meio da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE). A revista conta com verses em portugus e ingls e foi idealizada para apresentar e promover os debates contemporneos, com nfase na temtica do desenvolvimento, em uma perspectiva Sul Sul. O campo de atuao o da economia poltica, com abordagens plurais sobre as dimenses essenciais do desenvolvimento, como questes econmicas, sociais e relativas sustentabilidade. A meta valorizar o debate a fim de formular proposies para a elaborao de polticas pblicas e, neste mbito, privilegiar as comparaes internacionais e a interdisciplinaridade, sempre destacando o papel do planejamento. A Revista Tempo do Mundo assume a ambio de formular as questes enfrentadas pela civilizao contempornea que, a um s tempo, deseja usufruir de padres de vida confortveis e condies de vida dignas, mas precisa respeitar os limites do que o planeta pode suportar em termos de explorao do meio ambiente. importante destacar a homenagem conferida a Fernand Braudel, por meio da valorizao de sua formulao que trata do tempo do mundo, o que, em conjunto com as estruturas do cotidiano e com os jogos da troca, define sua originalidade. Braudel sempre buscou tratar das questes que envolvem as dimenses do desenvolvimento em uma perspectiva histrica e de longa durao, enfatizando que o mundo dominado pelo modo de produo com base na acumulao de capital sempre teve de equilibrar a sociedade, o mercado e o Estado. Conforme ensinou o mestre, ali, onde a tarefa foi mais bem-sucedida, houve prosperidade e, onde as dificuldades foram persistentes, os resultados no tiveram o mesmo sucesso. Essa iniciativa, no Brasil, no nova e o grande precursor foi Celso Furtado, em Formao econmica do Brasil. Esta obra seminal foi saudada por Braudel como inovadora sob o prisma metodolgico. Conselho Editorial
CARTA DO EDITOR
O sexto nmero da Revista Tempo do Mundo rene seis trabalhos que, sob diferentes perspectivas, centram esforos em discutir aspectos essenciais do processo de desenvolvimento econmico e social. A temtica das crises internacionais persiste no escopo dos artigos aqui publicados, tanto por seus possveis impactos no processo de desenvolvimento dos pases quanto pelas incertezas ainda presentes no cenrio econmico global. Adicionalmente, novas questes mais ligadas rea das relaes internacionais e da cincia poltica ganham espao na revista e contribuem para que temas bastante atuais, como a liderana brasileira na MINUSTAH e a Primavera rabe, encontrem aqui um frum para reflexo e dilogo. Entre os temas abordados, esto os determinantes dos fundos soberanos de investimento (FSIs). O artigo de Andr Simas Magalhes apresenta as caractersticas macroeconmicas dos pases que possuem FSIs e analisa o caso do Fundo Soberano do Brasil (FSB), criado em 2008. Os interesses e as motivaes do Brasil para participar de operaes de paz constituem o objeto do artigo assinado por Kai Kenkel. Ali se associa uma abordagem terica s tenses vivenciadas pelo pas em sua trajetria para se tornar uma potncia emergente, e analisam-se as possibilidades e as limitaes das polticas externas e de segurana brasileiras na definio de uma base para as aes de operaes de paz. Em outro momento, Las Forti Thomaz e Carlos Eduardo Carvalho desenvolvem um debate acerca da Crise das Tortillas no Mxico, analisando as origens da forte alta dos preos das tortillas de milho que provocou a onda de protestos populares do incio de 2007 naquele pas. O trabalho discute manifestaes semelhantes em outros pases e examina a complexidade dos fatores determinantes da tendncia de alta das commodities. Na linha das crises internacionais, Carlos Pinkusfeld Bastos e Fernando Augusto Mansor de Mattos avaliam os impactos da crise das hipotecas subprime na economia americana sob dois aspectos principais. Primeiro, fazem uma avaliao crtica das medidas tomadas pelo Estado americano para enfrentar a crise; na sequncia, abordam os impactos destas medidas sobre o mercado de trabalho. A seguir, Reginaldo Nasser discute as turbulncias no mundo rabe e sua possibilidade de estabelecer uma nova ordem, ao mostrar que o projeto de um Novo Oriente Mdio projetado por Bush, e reelaborado por Obama, foi descartado pela rua rabe. Por fim, e em consonncia com o artigo anterior, Leonardo Schiocchet expe sobre a construo do Oriente Mdio e a Primavera rabe, revelando que mesmo os longos perodos de dominao por ditaduras seculares ou religiosas, socialistas ou no foram incapazes de mitigar o desejo de autodeterminao da maioria dos rabes.
INTERESSES E IDENTIDADE NA PARTICIPAO DO BRASIL EM OPERAES DE PAZ*

Kai Michael Kenkel**
RESUMO
Usando uma abordagem baseada em lgicas concorrentes (adequao com base em identidade e normas contra consequncias esperadas racionalmente calculadas) desenvolvida por March e Olsen (1998), este trabalho examina as motivaes brasileiras para participar de operaes de paz e como estas mudaram nos ltimos anos. Aps a apresentao de suas bases tericas, o trabalho revisa os documentos da mais alta ordem da poltica brasileira sobre a poltica externa e de segurana, apresentados com o objetivo de ilustrar suas decincias em servir como base para a ao consistente na rea, inter alia, das operaes de paz. O estudo prossegue ilustrando como estas vagas bases se traduziram, no passado, na poltica do pas relacionada com as operaes de paz. aplicada a abordagem terica s tenses que a poltica externa do Brasil tem experimentado durante a sua ascenso como potncia emergente. Finalmente, h breve discusso sobre o modelo de construo da paz que o pas instituiu no Haiti, que tem obtido melhor desempenho frente aos problemas e s fraquezas que assolam o processo poltico local. Palavras-chave: operaes de paz; Brasil; segurana; Haiti; construo da paz; poltica de defesa e segurana.
ABSTRACTi
Using the theory of competing logics (identity- and norm-based appropriateness and rationally calculated expected consequences) developed by March and Olsen, this paper examines Brazilian motivation for participation in peace operations and how they have changed in recent years. Following the presentation of its theoretical basis, the paper reviews highest-order Brazilian policy documents on foreign and security policy, which are presented with a view to illustrating their incapacity to serve as bases for consistent action in the area, inter alia, of peace operations. It proceeds by illustrating how these vague bases have been translated into past peacekeeping policy. It applies the theoretical approach to the tensions the countrys foreign policy has experienced as it has risen as an emerging power. Finally, there is brief discussion of the peacebuilding model the country has instituted in Haiti, which has outperformed the problems and weaknesses plaguing the political process. The paper closes by offering suggestions for the clarication of Brazilian objectives with regard to peace operations with an eye to the formulation of the countrys rst Defence White Paper in 2011. Keywords: peace operations; Brazil; security; Haiti; peacebuilding; defense and security policy.
* A traduo deste artigo assinada por Fernanda Patricia Fuentes Muoz. ** Professor do Instituto de Relaes Internacionais (IRI), da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio). i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
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revista tempo do mundo | rtm | v. 3 | n. 2 | ago. 2011
1 INTRODUO
Acompanhando o recente aumento na sofisticao terica e metodolgica da literatura sobre operaes de paz, as anlises das motivaes dos Estados para contribuir com tropas para tais misses ganharam em nmero e em rigor ao longo dos ltimos anos.1 Estes estudos tm crescido simultaneamente com o surgimento de novos contribuintes de tropas, muitas vezes oriundos da categoria de potncias emergentes. O Brasil um destes contribuintes emergentes, tendo, em 2004, deixado de enviar o que at ento era (com algumas excees) presena relativamente esparsa, porm constante, de observadores militares e oficiais de ligao, para disponibilizar tanto o maior contingente quanto o comandante da fora militar de uma das maiores misses da Organizao das Naes Unidas (ONU), a Misso das Naes Unidas para a Estabilizao no Haiti (MINUSTAH). No nexo destes dois desenvolvimentos, este artigo procura trazer uma abordagem melhor fundamentada teoricamente para o estudo das metas polticas externas do Brasil e como estas se traduzem em motivaes para a participao em operaes de paz. Embora o pas tenha as diretrizes da poltica externa claramente definidas e pessoal diplomtico e das foras armadas altamente profissionais, os critrios decisrios pblicos e polticos para participao em operaes de paz permanecem subjetivos, subinstitucionalizados e talvez intencionalmente mal definidos. Isto est em ntido contraste com o que est sendo, cada vez mais, referido como um modelo brasileiro separado de construo da paz, que, gradativamente, revela objetivos claramente definidos, tanto no curto como no longo prazo, e est implicitamente calcado na operacionalizao do que, at agora, s apareceu como vagas declaraes de intenes em documentos oficiais. Neste sentido, a prtica est na frente da poltica e dos polticos nos casos, tanto das motivaes do Brasil em contribuir para as operaes de paz da ONU, quanto na forma desta contribuio. Este trabalho argumenta que h necessidade de considerveis consolidao e esclarecimento das polticas brasileiras sobre as operaes de paz em especial, em vista da crescente importncia do pas nesta. Aps delinear as consideraes tericas que estruturam sua anlise, o trabalho revisa os documentos da mais alta ordem da poltica brasileira sobre poltica externa e de segurana, apresentados com o objetivo de ilustrar suas deficincias em servir como base para a ao consistente na rea, inter alia, das operaes de paz. O estudo prossegue mostrando como estas nebulosas bases foram traduzidas em declaraes diplomticas vagas, igualmente insuficientes como base para polticas concretas. Outros fatores, alm das tradies da poltica externa em particular, a ascenso do pas como potncia emergente tambm so levados em considerao.
1. Ver, por exemplo, as numerosas anlises na principal publicao da rea, a revista International Peacekeeping, e, a ttulo indicativo, os estudos sobre as motivaes do Estado, presentes no trabalho de Velzquez (2007; 2009; 2010).
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O referencial terico , ento, utilizado para identificar e consolidar os objetivos e as motivaes que podem servir como bases para uma poltica clara e implementvel no que diz respeito s operaes de paz, tal como desenvolvido para o e no ambiente haitiano.
2 ALTRUSMO EGOSTA: POR QUE OS ESTADOS CONTRIBUEM PARA AS OPERAES DE PAZ
Tal como acontece com outras formas de interveno humanitria, as motivaes que levam os Estados a se engajar em operaes de paz so variadas. Algumas so internas: a deciso de participar pode decorrer do uso dessas misses como meio de perseguir os interesses unilaterais prprios de um pas embora isto, em certa medida, seja antema ao carter do peacekeeping tal como praticado pela ONU;2 em alguns casos, os Estados visualizam uma contribuio para a manuteno da paz como instrumento conducente a um maior prestgio internacional ou uma maior participao nos rgos deliberativos das Naes Unidas; pode haver ainda um altrusmo genuno associado a estas motivaes em ocasies especficas. Algumas motivaes, por sua vez, so externas: os Estados tm sido pressionados por aliados a participar em coligaes de interveno, ou tm alterado sua posio, vis--vis um contexto de conflito especfico, como resultado de mudanas na interpretao das normas internacionais pelo seu principal parceiro de poltica externa.3 Outros ainda participam das operaes de paz por razes de compensao financeira. Embora no seja a mais recente, a anlise de Neack (1995), sobre as motivaes das potncias mdias para participar nas operaes de paz (OPs), permanece seminal, na qual a autoria se vale da distino nova no, e indicativa do, momento da sua publicao, ligado ascenso do institucionalismo entre o que so denominadas motivaes realistas e idealistas para a participao. Embora as anlises da participao tenham avanado consideravelmente desde essa poca, esta distino continua crucial e retomada neste estudo; sua relevncia para o caso brasileiro reforada pelo foco dado pela autora sobre potncias mdias categoria para a qual o Brasil entrou recentemente e pela incluso explcita do Brasil em seu estudo. Consoante com especialistas em potncias mdias, Neack situa as operaes de paz como atividade, por excelncia, desta categoria de Estado, para a qual as instituies internacionais tm se tornado o principal veculo para a prossecuo dos interesses nacionais. Ela observa a contradio que o fato cria em termos da
2. Um exemplo frequente a esse respeito a presena militar russa em seu exterior prximo em particular, na fora de manuteno da paz da Comunidade dos Estados Independentes CEI (CIS PKF, na sigla em ingls). 3. Por exemplo, uma forte corrente de anlises entre os estudiosos alemes localiza a motivao do governo alemo para o envio de tropas para a Bsnia em 1994 nessa fonte.
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separao do clculo racional de interesses da dedicao altrusta para a manuteno do bem comum reificada na instituio global e ilustra como esta tenso est no seu pice no caso das intervenes multilaterais:
A origem da manuteno da paz da ONU possui, ento, uma contradio interna que a caracteriza at hoje. A participao na manuteno da paz da ONU supostamente um ato que transcende interesses nacionais estreitos, enquanto que, em grande medida, a manuteno da paz se desenvolveu como uma forma para as potncias mdias demonstrarem o seu poder e importncia na poltica mundial (NEACK, 1995, p. 183).
Neack, ento, procura desagregar os dois fatores de motivao para a participao na manuteno da paz, que ela classifica como idealista e realista:
Duas explicaes concorrentes para a participao do Estado na manuteno da paz da ONU podem ser desenvolvidas a partir dessa contradio. Primeiro, a participao do Estado que transcende estreitos interesses nacionais pode ser explicada a partir de uma perspectiva idealista. Resumidamente, os Estados participaro na manuteno da paz da ONU por uma obrigao de proteger a paz internacional e para preservar normas e valores internacionais. Os Estados o faro mesmo em face do conflito de interesses nacionais. A explicao realista da participao do Estado na manuteno da paz da ONU que os Estados fazem o que podem, dados os seus recursos de poder, para proteger e preservar os interesses nacionais. Se os lderes nacionais veem os interesses de seus Estados inexoravelmente vinculados continuao do status quo internacional, eles apoiaro e defendero o status quo. As organizaes internacionais, em particular a ONU, so os principais beneficirios desse apoio (op. cit., p. 184).
Para Neack, as potncias mdias so os principais defensores das operaes de paz e tm motivaes tanto idealistas quanto realistas para faz-lo. Do ponto de vista idealista,
so os Estados mais propensos a proteger o sistema internacional e, portanto, mais propensos a participar em atividades multilaterais, como a manuteno da paz, devido ao seu forte compromisso com a paz internacional (op. cit., p. 183-184).
No entanto, o clculo racional tambm leva esses Estados a essa concluso, por causa da potncia global que podem exercer. Os interesses das potncias mdias so atendidos pela continuao do status quo internacional, pois no status quo alcanaram relativa riqueza e influncia (op. cit., p. 184). Embora esse seja o primeiro passo fundamental na compreenso das razes das decises dos Estados em participar, as duas motivaes de Neack (1995) permanecem fragilmente diferenciadas, particularmente em relao aos Estados
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que ela enfoca. Como se diferencia, na prtica, o apoio idealista de uma potncia mdia para estruturas conducentes paz internacional como virtude da poltica externa, daquele apoio como meio de manter uma ordem da qual se beneficia? Esclarecer este ponto em grande detalhe no o propsito da anlise inicial desta autora; esta tarefa deixada para posteriores estudiosos da natureza dos interesses dos Estados nas instituies internacionais. Nesse sentido, o trabalho frequentemente citado de March e Olsen (1998) postula duas lgicas concorrentes que, por extenso, explicam a ao do Estado nas instituies da qual a participao em operaes de paz uma forma. Uma destas racionalista; a outra tem sido associada (com graus variados de sucesso) com a escola construtivista, ou, pelo menos, quela normativa de pensamento. As motivaes racionalistas, com base na anlise de custo-benefcio relativo, so encapsuladas na noo de lgica de consequncias esperadas:
Aqueles que veem as aes como impulsionadas por expectativas de consequncias imaginam que os atores humanos escolhem entre alternativas, avaliando suas provveis consequncias para objetivos pessoais ou coletivos, conscientes de que outros atores esto fazendo o mesmo (MARCH e OLSEN, 1998, p. 949).
March e Olsen afirmam que,

a partir dessa perspectiva, a histria vista como a consequncia da interao de atores intencionados e totalmente compreendida quando relacionada s expectativas de suas consequncias e aos interesses (preferncias) e recursos dos atores. As aes individuais so explicadas pela identificao das razes consequentes para elas. A poltica externa explicada proporcionando uma interpretao dos resultados esperados a partir dela (op. cit., p. 950).
Em contrapartida, na lgica de adequao, normativamente fundamentada,

as aes so vistas como baseadas em regras. Imagina-se que os atores humanos seguem as regras que associam identidades particulares a situaes particulares, abordando oportunidades individuais para a ao ao avaliar as semelhanas entre as identidades e os dilemas de escolha atuais e os conceitos mais gerais do Eu e das situaes. A ao envolve a evocao de uma identidade ou papel e de como coincidir as obrigaes daquela identidade ou papel a uma situao especfica. A busca da finalidade est mais associada a identidades do que a interesses e seleo de regras mais do que a expectativas racionais individuais. A adequao no precisa atender s consequncias, mas envolve dimenses cognitivas e ticas, metas e aspiraes. Como uma questo cognitiva, a ao adequada a ao que essencial a uma concepo particular de si mesmo. Como uma questo tica, a ao adequada a ao virtuosa. Ns explicamos a poltica externa como a aplicao de regras associadas a identidades particulares com situaes particulares (MARCH e OLSEN, 1998, p. 951).
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De modo sucinto, no que diz respeito s decises relacionadas interveno,

as decises dos Estados de intervir so, normalmente, relacionadas a duas questes: os clculos positivos de custo-benefcio e suas obrigaes morais ou para os beligerantes ou em um comportamento altrusta em geral (NALBANDOV, 2009, p. 23).
A falta de distino clara entre essas categorias talvez o mais vexatrio entre os numerosos problemas identificados posteriormente com a abordagem de March e Olsen (GOLDMANN, 2005, p. 40-41). Embora haja uma tentao, no interesse da parcimnia metodolgica, em construir as lgicas como totalmente distintas, os autores mesmos reconhecem a impossibilidade desta meta e, assim, trabalham para esclarecer a relao entre as lgicas, que eles admitem
no serem mutuamente exclusivas. Como resultado, a ao poltica em geral no pode ser explicada exclusivamente em termos de uma lgica de consequncias, ou de adequao. Qualquer ao em particular, provavelmente, envolve elementos de cada uma. Os atores polticos so constitudos tanto por seus interesses, pelos quais eles avaliam suas consequncias esperadas, quanto pelas regras embutidas em suas identidades e instituies polticas. Eles calculam as consequncias e seguem as regras, e a relao entre as duas muitas vezes sutil (MARCH e OLSEN, 1998, p. 952).
No entanto, March e Olsen (1998, p. 953-954) no deixam de ver as duas lgicas como suficientemente separadas para a operacionalizao e oferecem quatro caracterizaes possveis da inter-relao entre as duas. Finalmente, a formulao analtica mais convincente, especialmente para aqueles interessados em operaes de paz, a de Goldmann (2005). Este autor aponta a desigualdade inerente entre as duas categorias, argumentando que, enquanto a lgica de adequao capaz de assimilar o clculo do interesse, a lgica de consequncias em March e Olsen , de certa forma, um espantalho:
Isto, primeira vista, bastante simples. Acontece, no entanto, que enquanto [a posio de consequncias] exclui aquilo [baseado nas expectativas], o inverso no verdadeiro. Aqueles do lado desta ltima, em contraste queles do lado da primeira, so considerados capazes de tomar mais de uma coisa em conta. Eles no associam a ao exclusivamente a qualquer coisa: eles enfatizam as identidades, mas no excluem os interesses; eles no negam a realidade dos clculos e previses das consequncias. (...) Em outras palavras, aqueles que interpretam a ao em termos de a lgica de consequncias esperadas so de mente simples e sem imaginao, ao passo que aqueles que o fazem em termos de a lgica de adequao tm a mente aberta e sofisticada. Isto pode ser visto como (relativamente) uma inocente estratgia de venda acadmica, mas enfraquece a ideia de que estamos lidando com perspectivas, teorias, ou tipos ideais mutuamente excludentes (GOLDMANN, 2005, p. 39-40).
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Dessa forma, a abordagem baseada em lgicas concorrentes est sujeita ao que poderia ser denominada racionalidade normativa da ao; as identidades sentidas do ator esto embutidas no seu clculo de consequncias e interesses (SENDING, 2002, p. 444).4 Goldmann afirma que, essencialmente, se considerando preferncias e identidades como previamente dadas, at mesmo quando focadas nas identidades, a abordagem realmente no transcende o estruturalismo:5
[A] lgica de adequao proporciona uma viso mais complexa da motivao humana porque no exclui a considerao das consequncias, enquanto que a lgica de consequncias esperadas levada a ignorar as regras e identidades. (...) Assim como a lgica de consequncias esperadas assume preferncias, ao invs de expliclas, a lgica de adequao assume as identidades. A omisso no completa em ambos os casos: o raciocnio ao longo das linhas da lgica de consequncias esperadas muitas vezes baseado em uma teoria estrutural de interesses, assim como March e Olsen enfatizam a formao social das identidades. O paralelo claro, porm: enquanto a lgica de consequncias esperadas essencialmente nos leva a derivar aes a partir das preferncias dadas, a lgica de adequao essencialmente nos leva a derivar aes a partir das identidades dadas (GOLDMANN, 2005, p. 44).
Nesse sentido, ao aplicar lgicas concorrentes na anlise das motivaes para participar nas OPs, pode-se comear com a suposio de que os Estados so mais propensos a seguir a lgica de adequao, embora imbudos fortemente do impulso de seguir os interesses racionalmente calculados, como a situao convm. No entanto, no caso de prtica cuja base normativa e aplicao prtica so conduzidas por instituies internacionais, como a ONU, est claro que preocupao normativa com a identidade limitar a expresso da ao exclusivamente baseada em consequncias, no mbito da manuteno da paz internacional (PARIS, 2003). Em outras palavras, uma prtica historicamente trabalhada em perspectiva dos elementos essencialmente da identidade do Norte pode no se encaixar to bem com a prossecuo dos interesses de um Estado do Sul, sem tenses normativas e adaptaes significativas da prtica.
3 POLTICA OFICIAL BRASILEIRA RELATIVA INTERVENO E S OPERAES DE PAZ
Como, ento, essa lente terica permite elucidar os fatores motivadores por trs da poltica brasileira e da tomada de decises sobre operaes de paz? Para todas as suas deficincias referidas anteriormente, desagregando-se as motivaes polticas normativas das materiais, a abordagem das lgicas concorrentes particularmente til em relao a dois aspectos centrais na compreenso da poltica
4. Sending (2002) explicitamente referencia a esse respeito Risse (2000). 5. Esse ponto tambm levantado por Sending (2002).
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brasileira de participao em OPs. Estes so: a tenso normativa entre tradies histricas regionalmente arraigadas da poltica externa e normas internacionais recm-evoludas de interveno; e os efeitos do processo decisrio fraturado e subinstitucionalizado do pas na rea de operaes de paz. Na orientao de sua poltica externa, o Brasil est fortemente enraizado na subcultura de segurana da Amrica Latina (KENKEL, 2012). Moldada por quase dois sculos pela postura intervencionista contnua dos Estados Unidos no hemisfrio, esta cultura tem-se concentrado, em grande medida, no desenvolvimento de protees legais contra a interveno norte-americana. Como resultado, seu mais alto princpio o respeito pela norma da no interveno, interpretao que tem corolrio na equao do princpio da soberania com a inviolabilidade das fronteiras. Aps a independncia de Portugal e da Espanha, os novos Estados independentes da Amrica do Sul, em grande parte, estabeleceram suas fronteiras por meio de negociao, em vez da fora, e adotaram clara preferncia pela via diplomtica, junto com o forte repdio ao uso da fora na resoluo de disputas. Historicamente falando, em termos globais, a percepo do Brasil de sua identidade foi, por muito tempo, a de um Estado perifrico fraco, que necessitava da proteo da soberania absoluta contra a vontade das potncias mais fortes do Norte. As estruturas normativas das instituies multilaterais e do direito internacional h muito so vistas como proteo essencial contra os caprichos da distribuio do poder no sistema internacional. Nesse sentido, o papel fundamental das instituies multilaterais na expresso da identidade da poltica externa do Brasil ressalta a natureza mesclada dos interesses normativos e materiais: a sustentao das instituies internacionais e suas prticas so uma forma de perseguir o interesse nacional, que, por sua vez, deriva parcialmente das respostas normativas destes fruns. De maneira significativa, em seu papel como o principal arquiteto da poltica externa brasileira, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), tambm conhecido como Itamaraty, tem predileo acentuada pela forma multilateral, com todas as suas sequelas normativas.6 Em contraste, as Foras Armadas, projetistas primordiais da poltica de defesa do pas e principais implementadores de sua participao em OPs, atm-se linha, comum a quase todos os estabelecimentos militares, de colocar no centro de sua anlise um interesse nacional, notadamente material. Isto resultou em impreciso nefanda tanto na poltica declaratria como no processo especfico em relao s operaes de paz.
6. De fato, o conito entre essa predileo, manifestada na participao em operaes de paz, e a interpretao absolutista da soberania, demonstrada na rigorosa norma de no interveno, que est na base das maiores tenses em torno da poltica brasileira sobre operaes de paz, medida que o pas assume papel internacional mais proeminente. Ver Kenkel (2008; 2012).
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Os documentos que fundamentam a conduta da poltica externa do Brasil ilustram este ponto. O Artigo 4o da Constituio Federal de 1988 (CF/88) sujeita a ao internacional do Brasil aos seguintes princpios:
I - independncia nacional; II - prevalncia dos direitos humanos; III - autodeterminao dos povos; IV - no interveno; V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz; VII - soluo pacfica dos conflitos; VIII - repdio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperao entre os povos para o progresso da humanidade; X - concesso de asilo poltico (BRASIL, 1988).
Alm de sua funo decisiva, o que torna esse pargrafo interessante que este no estabelece hierarquia entre os valores em questo; no caso de confronto entre os valores de defesa da paz ou no interveno com autodeterminao ou direitos humanos, explicitamente deixado para a poltica decidir qual preceito prevalecer. Esse aspecto ps-moderno da Constituio brasileira7 uma bno e uma maldio: permite grande liberdade de interpretao, enquanto fornece diretriz menos firme em situaes especficas. Os preceitos do Artigo 4o poderiam certamente ser usados como argumentao para o Brasil agir de maneiras divergentes durante a mesma crise, se a interveno for considerada uma opo na obteno, por exemplo, da defesa da paz. Como resultado, o Artigo 4o confere papel interpretativo poderoso, tanto para o Poder Executivo quanto para o Poder Legislativo. Em parte, como resultado dos estigmas sobre como lidar com questes militares resultantes da era do Regime Militar, ambos os poderes, em grande medida, tm se esquivado de assumir este papel. H falta geral de conhecimento e interesse sobre as questes militares no Congresso Nacional, e o Poder Executivo que, na verdade, s possui um Ministrio de Defesa dirigido por um civil desde 1999 ainda tem de estabelecer orientaes polticas verdadeiramente capazes de servir como bases para uma poltica implementvel.
7. Acerca da natureza ps-moderna da Constituio brasileira, ver Barroso (2001).
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Um caso ilustrativo constitudo pelas duas iteraes da Poltica de Defesa Nacional apresentadas em 1996 e 2005. A histria do primeiro documento reveladora: aps terem sido submetidos na forma de Fundamentos de uma [futura] Poltica de Defesa Nacional, durante o processo de consulta, simplesmente se removeu Fundamentos de uma e publicou-se o documento, essencialmente sem reviso, como documento do governo. Isto refletido na sua impreciso, particularmente no que se refere ao complexo de questes relativas s operaes de paz. Consistente com a adoo de preferncia por abordagens pacficas, no militares, para a defesa e, de maneira incisiva, referindo-se s foras armadas e diplomacia com noes, em grande medida, no quantificveis, tais como expresses da soberania e da dignidade nacional (BRASIL, 1996, pargrafo 2.13) , o documento estabelece, inter alia, trs valores como prioridades desta poltica:
e. a consecuo e a manuteno dos interesses brasileiros no exterior;8 f. a projeo do Brasil no concerto das naes e sua maior insero no processo decisrio internacional; e g. a contribuio para a manuteno da paz e da segurana internacionais (op. cit., pargrafo 3.3).
Comprometendo o pas com a busca da soluo pacfica de controvrsias, com o uso da fora somente como recurso de autodefesa (op. cit., pargrafo 4.2), as diretrizes finais do documento de 1996, com relevncia para as operaes de paz, so:
a. contribuir ativamente para a construo de uma ordem internacional, baseada no estado de direito, que propicie a paz universal e regional e o desenvolvimento sustentvel da humanidade; b. participar crescentemente dos processos internacionais relevantes de tomada de deciso; c. aprimorar e aumentar a capacidade de negociao do Brasil no cenrio internacional; (...) e. participar de operaes internacionais de manuteno da paz, de acordo com os interesses nacionais (op. cit., pargrafo 5).
O documento poltico de 1996 mostra muito claramente a sobreposio entre as lgicas de adequao e de consequncias, como exposto por March e Olsen (1998) e criticada por Goldmann (2005) e Sending (2002). A poltica define como interesses aspectos geralmente associados, na abordagem das lgicas, identidade e subordina aos interesses no pas, na lgica de consequncias a prtica de manuteno da paz em geral, sujeita aos ditames de normas e identidade (PARIS, 2003). Isto resulta da autoidentificao histrica brasileira mencionada anteriormente agora cada vez mais contestada como Estado perifrico, cuja melhor chance de alcanar influncia na cena internacional mediante o compromisso com a forma multilateral.
8. medida que cresce o perl econmico e de segurana do pas, possvel que a perspectiva da defesa dos interesses comerciais brasileiros no exterior pelas Foras Armadas surja como considerao hipottica.
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Nesse sentido, pode-se dizer que a distino de March e Olsen (1998) desmente sua origem na anlise dos Estados mais fortes do Norte, capazes de reter, na sua interao com as instituies internacionais, viso de interesses separada de sua atualizao nestas instncias. Sua abordagem, no entanto, prev a possibilidade de apontar para a confluncia de interesses com valores no documento poltico, em detrimento da clara definio necessria da primeira. Enquanto os documentos polticos configuram panorama claro das facetas da identidade brasileira de segurana, no refinam estes aspectos em interesses possveis ou critrio decisrio afiado. A situao melhora s ligeiramente com a reviso, em 2005, da Poltica de Defesa Nacional. A verso de 2005 faz a ligao entre preservar o sistema internacional, as instituies multilaterais e as operaes de paz:
A prevalncia do multilateralismo e o fortalecimento dos princpios consagrados pelo direito internacional, como a soberania, a no interveno e a igualdade entre os Estados, so promotores de um mundo mais estvel, voltado para o desenvolvimento e bem-estar da humanidade (BRASIL, 2005, pargrafo 2.3). (...) O Brasil atua na comunidade internacional respeitando os princpios constitucionais de autodeterminao, no interveno e igualdade entre os Estados. Nessas condies, sob a gide de organismos multilaterais, participa de operaes de paz, visando a contribuir para a paz e a segurana internacionais (op. cit., pargrafo 4.12). (...) [A preveno na Poltica de Defesa Nacional baseia-se em] IV [a] busca da soluo pacfica de controvrsias; V [a] valorizao dos foros multilaterais (op. cit., pargrafo 6.2).
O documento de 2005 destaca em vrios momentos a importncia das operaes de paz, sem oferecer maiores detalhes sobre sua preparao ou seu desdobramento, ou critrio de compromisso com qualquer um:
Para ampliar a projeo do pas no concerto mundial e reafirmar seu compromisso com a defesa da paz e com a cooperao entre os povos, o Brasil dever intensificar sua participao em aes humanitrias e em misses de paz sob a gide de organismos multilaterais (op. cit., pargrafo 6.17).
A importncia das operaes de paz como objetivo estratgico, estabelecido na ltima seo do documento de 1996, repetida, inalterada, nove anos depois (op. cit., pargrafo 7.25). Uma vez mais, a Poltica de Defesa Nacional de 2005 no oferece orientao sobre a forma como os princpios do Artigo 4o da Constituio devem ser relacionados uns aos outros na prtica e quais devem ser os critrios fixados, ou at mesmo os parmetros polticos, para o desdobramento de foras. A manuteno de estruturas multilaterais e a forte participao nestas
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esto consagradas como a forma preferida de fazer os interesses brasileiros serem ouvidos a nvel internacional, de tal forma a evitar a distino entre as duas lgicas de March e Olsen (1998). Os interesses brasileiros so definidos em termos de uma identidade multilateralista, pacifista e soberana e as operaes de paz so subordinadas a estes interesses. Essa confuso decorre, em grande parte, das diferenas nas abordagens adotadas pelos diferentes ministrios envolvidos na elaborao da poltica de segurana do pas em particular, no que tange s operaes de paz. Considerando-se que o MRE possui uma cultura grotiana9 de negociao, multilateralismo e pacifismo, claramente alinhada com uma lgica de adequao, o Ministrio da Defesa (MD), integrado na sua maioria por militares, tende a adotar uma lgica de consequncias, assumindo a busca de um interesse nacional racionalmente calculado. Isto leva a uma situao na qual os documentos militares subordinam a participao nas OPs aos interesses nacionais baseados em consequncias, cuja definio dada pelo MRE, em funo de normas e identidades alinhadas com noes de aes adequadas. Isto claramente consistente com a crtica j mencionada de Goldmann (2005), preocupada com a capacidade das lgicas serem claramente separadas. Como resultado, a avaliao das consequncias da ao uma prtica j expressa nas percepes de sua adequao. A saber, a Estratgia Nacional de Defesa de 2008 d um passo para a operacionalizao dos conceitos descritos na Poltica de Defesa interministerialmente negociada, considerando as implicaes para as Foras Armadas e o MD. Curiosamente, o documento faz isto, de incio, por uma consagrao dos elementos da identidade mais relevantes s operaes de paz:
O Brasil pacfico por tradio e por convico. Vive em paz com seus vizinhos. Rege suas relaes internacionais, dentre outros, pelos princpios constitucionais da no interveno, defesa da paz e soluo pacfica dos conflitos. Esse trao de pacifismo parte da identidade nacional e um valor a ser conservado pelo povo brasileiro (BRASIL, 2008, p. 8).
Apenas mais tarde que o documento atenta, na seo especfica sobre operaes de paz, para a necessidade de subordinar o envio de tropas s noes de consequncias e interesse nacional este define como objetivo:
Promover o incremento do adestramento e da participao das Foras Armadas em operaes de paz, integrando Fora de Paz da ONU ou de organismos multilaterais da regio. 1. O Brasil dever ampliar a participao em operaes de paz, sob a gide da ONU ou de organismos multilaterais da regio, de acordo com os interesses nacionais expressos em compromissos internacionais (op. cit., p. 62).
9. Ver, por exemplo, Goffredo Jnior (2005).
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interessante notar a crescente importncia dada s operaes de paz pelos documentos polticos sucessivos, sem melhoria relevante do contedo ou do nvel de detalhe executvel. Embora dedique um ttulo separado s operaes de paz, a Estratgia Nacional de Defesa limita-se a repetir documentos anteriores, acrescentando o desejo de assumir papel de liderana regional no treinamento de tais misses. Finalmente, a Doutrina Militar de Defesa, de 2007, tambm destaca a importncia das operaes de paz para os objetivos da poltica externa do pas e procura, mais uma vez, criar uma hierarquia de interesses nacionais sobre a participao multilateral: As FA [Foras Armadas] podem participar de operaes de paz, em conformidade com o prescrito na Carta das Naes Unidas, respeitados os princpios da no interveno e da autodeterminao dos povos (BRASIL, 2007, pargrafo 6.7.4). Esses documentos ilustram as tenses inerentes no estabelecimento de uma poltica baseada em princpios potencialmente conflitantes descritos na Constituio. Pode-se dizer que os dois principais ministrios envolvidos assumem um dos dois lados da diviso de March e Olsen (1998) entre as lgicas concorrentes. Como resultado, h tenses claras entre as respostas solicitadas nos documentos. Por exemplo, o compromisso do pas em prol da no interveno mais ativamente promovido pelo MRE por natureza confere-lhe postura ctica no que diz respeito a certos tipos de operaes de paz em particular, aquelas dispostas no Captulo VII da Carta da ONU. O documento militar, por sua vez, argumenta fortemente a favor de aumentar a participao global em todo um leque de tipos de misses. Isso levanta a questo de quais interesses sero salvaguardados pela participao em OPs, alm do objetivo declarado alis tautolgico, neste aspecto de maior participao em instituies internacionais. O que a manuteno da paz se no um exemplo, em termos de objetivos nacionais, da melhoria do relacionamento com organismos multilaterais e o sistema internacional? At o momento, a interpretao destas questes tende a favorecer a linha seguida pelo MRE. No obstante, h necessidade de critrio para identificar claramente quais tipos de misses atingem equilbrio aceitvel entre os objetivos constitucionais e que forma de participao pode ser rotineiramente excluda. O atraso na elaborao de tal critrio exacerbado pela natureza fraturada e subinstitucionalizada do processo decisrio poltico.
4 O PROCESSO DECISRIO PARA O ENVIO DE TROPAS BRASILEIRAS PARA OPERAES DE PAZ
Atualmente, o processo decisrio para o destacamento de tropas para a manuteno da paz no Brasil ad hoc e subinstitucionalizado. Como resultado, bastante malevel no tocante s personalidades desempenharem um papel exacerbado, seja acelerando o processo ou mantendo-o refm. A base jurdica para as decises est
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ultrapassada, tendo sido estabelecida como medida temporria em 1956, com a primeira participao do pas na primeira Fora de Emergncia das Naes Unidas (UNEF I) no Suez 32 anos antes da ratificao da atual Constituio. A falta de definio clara das vias formais ou sua natureza complexa e redundante, quando presentes, no so caractersticas incomuns no processo poltico, bem como so, de fato, indicativos de um padro frequente de solues espontneas que assumem carter permanente. A partir destas origens, um processo fixo tem se cristalizado a partir da prtica repetida. O processo comea quando a ONU, geralmente por meio do Departamento de Operaes de Manuteno da Paz (DPKO), informalmente solicita da Misso Permanente do Brasil posio sobre possvel contribuio de tropas para uma operao em fase de planejamento. A Misso Permanente avalia a solicitao luz dos interesses do pas nas Naes Unidas e a encaminha ao Ministrio das Relaes Exteriores.10 O MRE, de modo informal, consulta o MD sobre a disponibilidade de tropas e a Presidncia da Repblica (PR) a respeito da convenincia poltica interna do destacamento. Um pedido formal feito pelo DPKO; o MRE e o MD respondem por meio de Exposio de Motivos Conjunta. A consulta feita tambm ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), que deve aprovar o aprovisionamento do oramento militar para as operaes. O processo, ento, dirige-se ao Poder Legislativo, por meio de Mensagem Presidencial para o Congresso Nacional, contendo o pedido e a avaliao dos ministrios. Em seguida, esta instituio deve aprovar os detalhes do destacamento por meio de decreto sob a Lei no 2.593/1956 (UZIEL, 2009, p. 81). Analistas brasileiros identificaram uma srie de dificuldades nesse processo, entre as quais um diplomata identificou a mais problemtica:
1) existe uma baixa institucionalidade, visto que as etapas no esto previstas em uma norma e podem ser contornadas ou questionadas. Ademais, o progresso da deciso depende de constantes presses polticas, sobretudo junto a rgos que no esto diretamente envolvidos no tema (como o MPOG ou a Casa Civil da Presidncia); 2) ainda nesse campo, persiste uma aguda dependncia das relaes pessoais entre os responsveis pelo tema para que um pedido seja processado; 3) o Congresso normalmente no recebe informaes sistemticas sobre os conflitos tratados e as misses de paz e depende de notcias da imprensa; 4) como resultado dos fatores anteriores, frequente que a deciso seja morosa e acabe no atendendo s expectativas das Naes Unidas, que necessitam de mobilizar contingentes com celeridade (op. cit., p. 81-82).
10. Observe o destaque que isso confere tanto aos interesses (consequncias) quanto ao Itamaraty, cuja preferncia considerada como sendo de adequao.
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Isso faz com que o resultado efetivo do processo seja altamente dependente da poltica e da personalidade. Portanto, a atitude geral do governo no poder pode deixar uma forte marca s vezes, poltico-partidria no padro de participao de OPs do pas. De fato, a participao do pas na MINUSTAH tem demonstrado, muito comprovadamente, que este o caso, em contraste com o padro prvio sua participao no Haiti.
5 PADRES HISTRICOS: O BRASIL E AS OPERAES DE PAZ (1956-2004)
Antes da adoo de papel de liderana na MINUSTAH, o Brasil foi um constante, embora pequeno, contribuinte para as operaes de paz. O pas enviou um fluxo constante de oficiais individuais s OPs da ONU como oficiais de ligao e de Estado Maior e como observadores militares. Houve trs excees a esta regra, na forma de foras, do tamanho de um batalho, enviadas UNEF I, no perodo 1956-1967, Misso de Verificao da ONU em Angola (United Nations Angola Verification Mission Unavem), no perodo 1995-1997, e United Nations Operation in Mozambique (Unomoz) em Moambique, no perodo 1993-1994, para os quais o pas tambm forneceu, brevemente, o comandante da fora.11 O pas aderiu rigorosamente norma de no interveno, interpretada como a proibio de qualquer participao em misses, exceto aquelas descritas no Captulo VI da Carta da ONU, o Captulo VII sendo visto como violao do seu Artigo 2o (7). O pas assumiu essa postura at o ponto de abster-se de votar em vrias resolues sobre o Haiti e, notavelmente, a deciso de estabelecer operao de paz mais robusta em Ruanda durante seu perodo como membro no permanente do Conselho de Segurana da ONU (CSNU) em 1994. Com exceo das misses iniciais na Pennsula de Suez, que ofereceram a oportunidade para contribuio claramente neutra para a manuteno da ordem internacional, sob o mais estrito dos padres relativos ao uso da fora, as contribuies brasileiras para a manuteno da paz estiveram sujeitas ao destacamento em reas de evidente interesse e afinidade nacionais. Moambique e Angola so antigas colnias portuguesas e membros da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa (CPLP) que comearam a desempenhar um papel crescente na poltica externa brasileira na poca. Em outros termos, as participaes seguiram a lgica da adequao, mas no se divorciaram das consideraes das consequncias, e estas no foram filtradas por uma lente de crescente perfil internacional (um interesse nacional) por tal participao. As tropas brasileiras contriburam amplamente em papel de no combate, tais como na prestao de assistncia mdica, e sua presena no esteve explicitamente ligada aos mais amplos objetivos declarados da poltica externa (KENKEL,
11. As obras de referncia mais detalhadas de autores brasileiros so de Fontoura (1999) e Cardoso (1998). Mais recentemente, ver Aguiar (2005) e Alsina Jnior (2009).
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2010a; 2010b). Esta participao tornou-se muito menos relutante medida que o pas assumiu cada vez mais as caractersticas de potncia emergente e comeou a sofrer uma srie de mudanas na autoidentificao subjacente poltica externa, incluindo-se suas atitudes em relao participao na manuteno da paz.
6 SURGEM NOVOS INTERESSES E NOVA IDENTIDADE: O BRASIL COMO POTNCIA EMERGENTE12
A posio histrica do Brasil reflete claramente o aterramento do pas em uma subcultura de segurana regional latino-americana especfica que em termos, por exemplo, dos valores concorrentes consagrados na Constituio brasileira nitidamente preza a soberania e a no interveno sobre a defesa pelo uso da fora da paz e dos direitos humanos. O advento do segundo mandato do ento presidente Luiz Incio Lula da Silva levaria a mudanas, tanto na percepo da identidade internacional do Brasil quanto na natureza da anlise custo-benefcio a esta associada. O processo decisrio, subinstitucionalizado e dependente da personalidade dos atores envolvidos, de fato, facilitou mudana nas metas polticas e sua rpida execuo na prtica. Em termos da abordagem de March e Olsen (1998), um deslocamento duplo comeou a ocorrer como resultado de o Brasil adotar uma posio tpica de uma potncia emergente: assim que, como na lgica de adequao, a identidade do Brasil comeou a ser redefinida, longe de entendimento regionalmente ancorado, em direo a um ator global, o equilbrio entre as duas lgicas tambm comeou a mudar, com nfase maior em anlise custo-benefcio que visa aumentar a influncia global do pas. Uma forma de encapsular as tenses internas na poltica do Brasil para a interveno, durante este perodo de transio, enquadr-las em termos de confronto entre as normas regionais, que at recentemente tm sido adequadas para o foco prvio do pas, e as atitudes inerentes busca de maior influncia a nvel internacional. Em termos realistas, a utilidade das operaes de paz como meio para atingir maior influncia internacionalmente deriva fortemente da disponibilidade expressa para assumir a responsabilidade global, sinalizada pela participao nestas. A expresso sucinta desta tenso que se trata de mudana na autoidentificao, de fraco poder perifrico que requer da proteo da soberania como escudo para parte interessada global e preparada para assumir a responsabilidade pelo sistema internacional e em particular, no caso de membros potenciais do Conselho por aqueles que no podem defender a si prprios.
12. Esta seo est estreitamente baseada na anlise de Kenkel (2012).
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Como resultado, o equilbrio entre os princpios constitucionais afasta-se dos favorecidos pelo contexto regional para se aproximar daqueles cuja busca e apoio so vistos como voltados a uma maior retribuio final a nvel internacional. No caso das operaes de paz, isto se traduz em concesso de prioridade para a defesa dos direitos humanos e da paz, custa da adeso at mesmo a forma mais estrita desta ao princpio de no interveno. Uma maneira til de analisar potncias emergentes v-las como subclasse das potncias mdias, aproveitando-se os avanos inerentes aos estudos sobre esta categoria analtica e destacando-se as diferenas entre as potncias mdias tradicionais e as emergentes. Neste estudo, o autor baseia-se em aplicao anterior do conceito de potncia emergente para a poltica brasileira no que diz respeito s operaes de paz; as concluses tambm se aplicam posio do pas sobre a responsabilidade de proteger (R2P). De acordo com a anlise de March e Olsen (1998), e as concluses de Paris (2003), as potncias mdias (CHAPNICK, 1999, p. 76), como resultado de sua posio no sistema internacional, tendem a seguir polticas externas que se alinham a uma lgica de adequao como meio mais eficaz de atingir os objetivos, com a correspondente identidade baseada: na negociao e no compromisso; no forte apoio ordem internacional, inclusive na forma de instituies multilaterais; e na boa cidadania internacional.13 As potncias mdias autoidentificam-se com o status quo do qual estas se beneficiam, e muitas vezes so partidrias conservadoras do status quo ante a qual lucram. Os Estados que emergiram como potncias mdias aps o fim da Guerra Fria tm uma relao mais ambgua e, muitas vezes, instrumental com o sistema internacional (KENKEL, 2010b). Estes so tipicamente lderes regionais que tm procurado aproveitar seu peso regional para reclamar posio mais significante a nvel global.14 Como Neack apontou j em 1995,
as potncias mdias no ocidentais ou mesmo as potncias pequenas ou fracas tambm podem apoiar o status quo, mesmo que o status quo seja inegavelmente ocidental em origens. Para estes Estados, no realista imaginar a reviso total do sistema mundial para melhor servir aos seus interesses. No entanto, esses Estados podem tentar encontrar para si uma posio dentro da ordem estabelecida a partir da qual eles podem oferecer e defender interesses diferentes ao status quo. O envolvimento da ndia e do Brasil no sistema das Naes Unidas pode ser entendido dessa forma. Assim, a participao na manuteno da paz da ONU pode derivar de um interesse em proteger o sistema internacional e a posio atual ou desejada do Estado participante nesse sistema (NEACK, 1995, p. 184).
13. Essa anlise baseada nos trabalhos de Cooper et al. (1993) e Cox (1989). 14. Analistas como Hurrell (2006) discordam sobre a necessidade de domnio regional como trampolim para o status de ator global na forma de potncia emergente, que de particular relevncia para a situao do Brasil na Amrica Latina.
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A tenso antes mencionada entre os mbitos regionais e globais , portanto, tpica desses atores, que so tanto lderes centrais quanto seguidores perifricos no sistema internacional (SCHIRM, 2010). As potncias emergentes tm relao mais ambgua com as estruturas internacionais, apoiando-as quando isto lhes vantajoso e, quando no, buscando sua reforma ou at mesmo sua obstruo (FLEMES, 2009). Assim, seria esperado que uma potncia emergente como o Brasil, nesta forma de anlise, continuasse a apoiar, pelo menos retoricamente, as estruturas internacionais, enquanto procura nestas papel mais forte para si mesmo, sua reforma global em favor de resultado mais vantajoso para o grupo de Estados que representa, bem como a preveno de desenvolvimentos contrrios s suas prprias preferncias.15 No geral, os analistas tm notado uma postura mais assertiva na posio poltica do Brasil em matria de segurana (VILLA e VIANA, 2010) e instrumentalizao crescente das operaes de paz em prol dos objetivos associados posio de potncia emergente (CAVALCANTE, 2010).
7 O BRASIL COMO POTNCIA EMERGENTE: A MINUSTAH COMO PROVA
A contribuio do Brasil para a MINUSTAH representa clara ruptura de uma srie de princpios polticos prvios relacionados interveno. Embora o MRE esteja correto em insistir que a maior participao na MINUSTAH expresso de continuidade no compromisso do pas para com as instituies internacionais,16 a natureza da mudana principalmente com uma misso que, apesar do sofisma semntico, inegavelmente pertence categoria do Captulo VII 17 desmente as mudanas fundamentais tanto na forma como o pas v sua identidade, quanto na anlise de custo-benefcio que fundamenta a definio de seus interesses. A mudana , em essncia, o deslocamento de um modo de conduta, limitado regionalmente, para um orientado ao crescimento, para cumprir os objetivos globais. Em termos da lgica baseada na identidade, o Brasil j no se v apenas como a potncia que lidera em uma regio particular relativamente perifrica do mundo, mas como ator global em seu direito. Como resultado de seu forte compromisso com a ONU e outras instituies multilaterais, houve percepo de que este deslocamento vem com uma mudana nos custos-benefcios da ao. Em particular, a interpretao latino-americana de soberania e da resposta subsequente s mudanas nas normas internacionais, tais como a responsabilidade de proteger, tem sido uma desvantagem em Nova York e aos olhos de vrios pases-chave para eventual reforma
15. Como evidenciado na recente interveno ocidental na Lbia e na absteno do Brasil na votao sobre a Resoluo no 1.973 autorizando o uso da fora. 16. Acerca disso, consultar Diniz (2007). 17. Quanto a esse ponto, ver Fontoura (1999, p. 261). O Brasil tem tradio de longa data, se no extensa, de participao em OPs. Com exceo dos compromissos do tamanho de um batalho, no Suez, em Angola e em Moambique e, agora, do papel de liderana do pas na MINUSTAH , o padro tem sido de indivduos ou pequenos grupos contribuindo na qualidade de observadores.
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do CSNU, que obscurece a capacidade do pas de projetar prontido para assumir maior responsabilidade internacional (KENKEL, 2012). De fato, o ento presidente Lula reconheceu isto como um motivo para o papel do pas na MINUSTAH:
Foi assim que atendemos, o Brasil e outros pases da Amrica Latina, convocao da ONU para contribuir na estabilizao do Haiti. Quem defende novos paradigmas nas relaes internacionais no poderia se omitir diante de uma situao concreta (CANINAS, 2007, p. 15).
Essa percepo teve alguns efeitos sobre a lgica de consequncias e sua anlise de custo-benefcio. Apesar dos receios bem conhecidos sobre o abandono de uma interpretao absolutista da soberania, para uma postura mais participativa sobre a interveno humanitria, o chanceler de Lula, Celso Amorim, tambm percebeu que o desejo da potncia emergente por maior influncia global veio a um preo maior:
Nossa participao na Misso da ONU no Haiti, ademais, parte do princpio de que a paz no um bem internacional livre: a manuteno da paz tem um preo. Esse preo o da participao. Ausentar-se ou eximir-se de opinar ou agir diante de uma situao de crise pode significar a excluso do processo de tomada de decises, ou, pior, a dependncia em relao a outros pases ou regies (AMORIM, [s.d.]).
Nesse sentido, as mtricas bsicas da lgica de consequncias mudaram: agora h maior custo para a no interveno, e os benefcios perceptveis trazidos pela paz no so valorizados da mesma forma a nvel global em que a proteo dos direitos humanos cada vez mais primordial como o foram, historicamente, na regio. H crescente, ainda que relutante, percepo de que com o poder vem a responsabilidade e de que se as operaes de paz so veculo fundamental para tais objetivos, estes no podem ser alcanveis sem participao mais robusta nestas operaes. Isto combinado com uma mudana na autoidentificao, conforme descrito anteriormente, que levou ao salto esperado para uma postura mais ambgua e instrumental de uma potncia mdia para o engajamento multilateral. A maior parte da resposta diplomtica equao de responsabilidade dos Estados do Norte com a prontido para usar a fora tem sido a de procurar demonstrar que a responsabilidade pode ser exercida sem recorrer fora, com foco no desenvolvimento e na exportao de polticas sociais que tiveram sucesso no pas.
8 LIES DO CAMPO: MOTIVAES E RESULTADOS
Portanto, fundamental notar que a disponibilidade da fora militar no o elemento mais importante do esforo do pas no Haiti. Ao lado do envio do maior contingente para a MINUSTAH, assim como em ruptura com a prtica normal da ONU consistentemente proporcionando o comandante das foras em paralelo com sua contribuio militar , o Brasil est engajado em tentativa
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muito bem-sucedida e orientada para desenvolver uma forma especificamente brasileira, sulista, de construo da paz, como contraproposta ao modelo liberaldemocrtico do Norte que prevalece hoje na abordagem da ONU.18 Alm disso, o Brasil assumiu papel de liderana na coordenao dos esforos dos contribuintes sul-americanos para as misses, que constituem pouco mais da metade de sua composio. A participao nas operaes de paz, inegavelmente, tem se tornado o ncleo de parte crucial da identidade projetada do pas e uma forma proeminente de estabelecer sua reivindicao de maior participao e liderana regional e do bloco. Na prtica, como mostra uma srie de anlises prvias,19 existe uma ideia clara no campo de quais so as prioridades brasileiras nas operaes de paz, bem como de que maneira estas se encaixam em um plano maior para maximizar o perfil internacional do Brasil, e como estas podem ser empregadas tanto na busca dos interesses nacionais quanto na realizao dos preceitos da identidade brasileira. no contexto do laboratrio haitiano que surgiu um modelo que tem ido muito mais longe que o processo poltico na transformao, em aes concretas, dos preceitos estabelecidos nos documentos da poltica declaratria brasileira e na sua longa tradio de poltica externa. Esse modelo alia a propenso brasileira para a negociao e a resoluo pacfica de conflitos com o foco tradicional do pas, tanto interno como na poltica externa, sobre o desenvolvimento econmico sustentvel. Embora haja nfase na negociao e nos meios pacficos reforados por abordagem que estabelece incentivo no contato prximo com a populao local , as tropas brasileiras no tm se esquivado de utilizar a fora de forma eficaz e muito robusta, quando chamadas a faz-lo embora isto venha como resultado de presso considervel dos outros Estados presentes no contexto haitiano. Em termos de desenvolvimento, h preferncia de certa forma distinta daquela de outros doadores emergentes nos projetos integrados de menor escala, em vez de grandes projetos de infraestrutura. Outro ponto forte do crescente modelo brasileiro a exportao de tecnologias e tcnicas utilizadas no contexto interno do prprio pas em situaes de subdesenvolvimento e violncia. Este incorporado principalmente nas atividades da agncia de desenvolvimento agropecurio Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), e nos projetos, a micronvel, de reduo de violncia comunitria da Organizao No Governamental (ONG) Viva Rio, que recebe recursos financeiros de fontes canadenses, norueguesas e brasileiras. Tomada de forma holstica, esta abordagem representa uma contribuio brasileira distinta
18. Para mais detalhes acerca desse ponto, consultar Kenkel (2010b). 19. Ver, por exemplo, Chagas (2010).
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ao desenvolvimento de paradigmas de construo da paz e, como tal, constitui um nicho diplomtico (COOPER, 1993) de grande utilidade para o Brasil no avano de suas metas de poltica externa, por meio de participao em operaes de paz e dos esforos mais amplos de construo da paz.20 Quais, ento, so os objetivos e as motivaes do Brasil para participar nas operaes de paz? Estas operaes permitem ao Brasil atingir um conjunto especfico de objetivos que constri uma ponte entre a lgica de consequncias e adequao e a de interesse material, bem como a identidade normativa. De fato, embora o foco neste trabalho seja sobre os preceitos da poltica externa, os benefcios da participao nas OPs no se limitam aos objetivos diplomticos e incluem o treinamento e o equipamento das Foras Armadas (GOS e OLIVEIRA JNIOR, 2010), bem como a proviso para os militares de uma misso nova e prestigiosa, intimamente vinculada imagem do pas no exterior.21 Um diplomata brasileiro esquematizou os interesses brasileiros, de forma til, tal como apresentado no quadro 1 (UZIEL, 2009, p. 91).
QUADRO 1
Motivaes do Brasil para participar das operaes de paz
Internos
cumprir os princpios do Artigo 4o da CF/88; treinar as Foras Armadas; e promover o papel dos militares na sociedade.
Bilaterais/regionais
solidarizar-se com o pas egresso de conitos; adensar relao com o pas antrio ou pases vizinhos; adensar relaes com outros contribuintes de tropas; e promover o comrcio e os investimentos brasileiros.
Institucionais
legitimar candidatura a vaga permanente no CSNU; fortalecer o multilateralismo e a soluo pacca de conitos; maximizar a inuncia brasileira no CSNU durante binios eletivos; e demonstrar capacidade de mobilizao.
A participao em operaes de paz permite ao Brasil satisfazer a lgica de adequao, conduzindo-se de forma clara de apoio ONU como instituio, especificamente em matria do reforo de seus mecanismos para a resoluo pacfica de conflitos. Como tal, excelente veculo para a transformao da postura grotiana do pas em aes concretas. O envio dos capacetes azuis tambm cumpre concomitantemente a lgica de consequncias, no s trazendo os benefcios de demonstrar a aptido e a vontade do pas em assumir responsabilidade internacional e, portanto, sua idoneidade para assento dotado de veto no CSNU , mas tambm se garantindo contra o custo da perda de influncia por no se envolver ativamente em fruns em que as grandes potncias esto ativas (GOS e OLIVEIRA JNIOR, 2010, p. 424).
20. Informao obtida em entrevistas com atores envolvidos na implementao do modelo no Haiti, em 2009 e 2011. 21. Para mais detalhes. consultar Gos e Oliveira Jnior (2010), Alsina Jnior (2009) e o corpo extensivo da obra de Antnio Jorge Ramalho da Rocha.
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Esse ltimo clculo, no entanto, baseia-se no envolvimento em operaes de paz de uma forma percebida como demonstrativa de maior responsabilidade internacional por parte destas grandes potncias. Nesse sentido, o modelo brasileiro de construo da paz serve a um propsito mais amplo. Como as normas de interveno avanam para a sustentao de maior vontade das grandes potncias em usar a fora para proteger os direitos humanos dos civis, o fato serve como um caminho para o Brasil demonstrar responsabilidade e eficcia, sem recorrer ao aumento nos nveis de fora. Nesse sentido, um elemento importante das futuras polticas brasileiras de manuteno da paz centra-se em torno da capacidade de exportao do modelo, alm do Haiti, para contextos em que o Conselho considerar til. Esta especializao, em determinados aspectos relacionados ao desenvolvimento do processo de construo da paz, encaixa-se muito bem com a diviso do trabalho nas OPs propostas, inter alia, no relatrio New Horizon do DPKO (ONU, 2010). Em suma, o conjunto de oportunidades apresentadas pela experincia haitiana serve para mostrar o caminho para a transformao mais ampla de objetivos polticos, notoriamente vagos, em aes concretas, que avanam os interesses brasileiros e servem para consolidar sua identidade internacional.
9 METAS ATINGVEIS E REFORMAS NECESSRIAS
A consecuo desses objetivos, no entanto, requer um conjunto de reformas claras. Primeiro, uma nova gerao de analistas brasileiros tem apontado para a necessidade premente de sistematizao e automatizao do processo decisrio, que visto gerando resultados inconsistentes, que podem comprometer o funcionamento de uma agenda consolidada na rea das operaes de paz:
Alguns poderiam dizer que esta verdadeiramente uma estratgia deliberada, e que a participao nas operaes de paz da ONU, caso a caso, de fato do interesse nacional do Brasil. No entanto, esta interpretao enganosa. De fato, como observado por Diniz (...), a candidatura brasileira por um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU, por exemplo, foi ameaada pela escassa participao do pas em operaes de paz da ONU e, portanto, o Brasil teve de aceitar o convite para participar da MINUSTAH. Considerando esse raciocnio, e tendo em conta o estado atual de uma potncia emergente, recentemente atribudo ao Brasil ver, por exemplo, Burges (2008) , parece provvel que a manuteno dessas posies inconsistentes no mbito da segurana internacional pode ter um impacto negativo sobre a emergncia do Brasil (CAVALCANTE, 2010, p. 155).
Entre os vrios fatores que necessitam de clarificao e reforma no lado interno do compromisso do Brasil com as operaes de paz, trs em particular vm mente como mais urgentes. O primeiro o desenvolvimento de um claro critrio
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decisrio para a participao em operaes de paz e outras intervenes militares, que enumere definitivamente como equilibrar as posies histricas e os princpios constitucionais em determinadas situaes. Este critrio deve explicar, de forma consistente, por que, por exemplo, uma misso nos termos do Captulo VI aceitvel e uma nos termos do Captulo VII no o , e em que circunstncias especficas uma misso nos termos do Captulo VII, ou com caractersticas de imposio da paz, como a MINUSTAH, pode ser contemplada. De maneira ideal, esta norma seria consagrada em decreto legal a ser aplicado de forma consistente ao longo do processo decisrio. Tal critrio no fenmeno novo internacionalmente, tendo sido instalado em uma srie de pases nos quais as contribuies para as operaes de paz so controversas, como a Alemanha e os Estados Unidos. Segundo, o processo decisrio em si deve ser racionalizado e formalizado, a fim de reduzir a dependncia nas personalidades, aumentar a participao tanto parlamentar quanto popular e remover os espaos para o abuso do assunto em questo por meio de manobras polticas ou burocrticas. Isto tambm deve ser objeto de decreto legal estabelecendo claramente a relao entre as competncias de cada ministrio e, particularmente, as do Congresso, que continua a ser assolado por uma falta de interesse e competncia em assuntos relacionados poltica de segurana. Em terceiro e ltimo lugar, na base da elaborao de critrios e objetivos para a participao brasileira em operaes de paz, deve estar a elucidao clara dos motivos para a contribuio, ao longo das linhas de ambas as lgicas esposadas por March e Olsen (1998): a lgica de adequao e identidade, favorecida pelo MRE, e a lgica de consequncias e interesse racional, abraada pelo MD. Alm do papel destes dois ministrios no processo, o pas beneficiar-se-ia imensamente de amplo processo de participao pblica e debate, incluindo-se acadmicos, jornalistas e o pblico informado, bem nas linhas das Consultas de Consolidao da Paz, realizadas no Canad. O cronograma natural para culminar tal processo est na formulao do primeiro Livro Branco de Defesa Nacional do pas. De fato, a vinda do Livro Branco representa oportunidade crucial inestimvel para sistematizar a abordagem do pas para as operaes de paz prrequisito absoluto do uso da participao para favorecer seus objetivos de poltica externa; em especial, com vista a demonstrar a aptido para assento no CSNU. Se o Brasil conseguir profissionalizar o lado poltico de como lida com seu papel em operaes de paz, da mesma forma que criou um paradigma de sucesso pela prtica enraizada no nvel operacional, no s beneficiar o pas na busca de seus objetivos por maior participao nos assuntos mundiais, mas tambm o campo de interveno e a resoluo de conflitos, bem como colher os benefcios da ascenso de um parceiro envolvido, inovador e poderoso no Sul global.
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EXTREMO ORIENTE MDIO, ADMIRVEL MUNDO NOVO: A CONSTRUO DO ORIENTE MDIO E A PRIMAVERA RABE
Leonardo Schiocchet*1
RESUMO
A principal tese deste artigo que o que explica a chamada Primavera rabe no especialmente o contexto poltico das ltimas dcadas, mas sim, o contexto histrico mais amplo da regio. Isto , a chamada Primavera rabe apenas mais um momento em um complexo processo de assentamento e imbricao de foras polticas, sociais, econmicas, tnicas, religiosas e nacionais. O texto aborda as principais questes histricas relacionadas ao Oriente Mdio, assim como as principais perspectivas contemporneas sobre este. O Oriente Mdio aqui denido enquanto uma rea cultural e o texto visa responder as seguintes questes: o que levou Primavera rabe e no que ela consiste politicamente? O que se pretende com estas revoltas e, portanto o que vir depois? E, por m, deve-se temer os islamistas? Palavras-chave: Primavera rabe; revoluo; ps-colonialismo; Oriente Mdio; nacionalismo; religio; etnicidade.
ABSTRACTi
The main thesis of this article is that what explains the so called Arab Spring is not especially the political context of the last few decades in itself, but a much wider historical perspective. The Arab Spring is thus but a moment in a complex process of settlement and imbrication of political, social, ethnic, economic, religious, and national forces. This text is as much about the main historical issues related to the Middle East, as it is about the main contemporary perspectives about it. The Middle East is here dened as a cultural area, and the text seeks to answer the following questions: what caused the Arab Spring and of what does it consist politically? What is intended with these revolts and, thus, what will come next? And, nally, should we fear the Islamists? Keywords: Arabic Spring; revolution; post-colonialism; Middle East; nationalism; religion; ethnicity.
1 ADMIRVEL MUNDO NOVO?
Osama Bin Laden est morto e o Ocidente se regozija com sua execuo. A despeito de sua real importncia no Oriente Mdio e no mundo muulmano, no Ocidente Bin Laden ainda evoca uma significncia desproporcional. Mas tambm de outra forma o mundo mais uma vez contempla o Oriente Mdio e os muulmanos, enxergando algo novo. Os acontecimentos no norte da frica e no Oriente Mdio em 2011, que vm sendo chamados por alguns de
* Pesquisador Associado ao Programa de Ps-Graduao em Antropologia Social da Universidade Federal Fluminense (PPGAS/UFF) e ao Ncleo de Estudos sobre o Oriente Mdio (Neom-UFF). i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
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Arab Spring (Primavera rabe), vm desafiando muito daquilo que se julgava saber sobre a regio. No processo, muito do poder significativo de Bin Laden perdeu fora. Para alguns, as revoltas de meados de 2011 no mundo rabe so uma forma de redeno sociocultural e poltico-histrica, na qual o passado a ser redimido impregnado de significaes religiosas que as revoltas deixam para trs com vistas ao (nosso) admirvel mundo novo. De que forma entender hoje, ento, o lugar do isl enquanto fora poltica no Oriente Mdio? Muitos analistas polticos se viram tentados a explicar a possibilidade da chamada Primavera rabe, que poucos antes haviam sugerido tangibilidade. Onde estariam os atores polticos capazes de transformar a regio desta forma? Quais seriam as elites polticas por detrs desse processo, os laos transnacionais e os interesses das grandes potncias? Mal sabia a maioria que o principal agente estava logo ali ao lado: o prprio povo. No sabiam por que no Ocidente o povo do Oriente Mdio evocava outras formas imaginrias. Formas estas, atualmente, sobretudo ps-11 de setembro, dominadas pelas representaes de um conflito entendido enquanto ontolgico entre as foras culturais do Ocidente e as foras culturais do Isl. Um mundo no qual a perspectiva hegemnica sobre as relaes entre o Ocidente e o Oriente Mdio aquela do clash of civilizations de Samuel Huntington (1993; 1996), um mundo radicalmente polarizado. E muito por conta de pessoas como Samuel Huntington, tal tem sido cada vez mais nosso tempo. Quer dizer, ao menos at o florescimento poltico de meados de 2011. Nesse mundo huntingtoniano, o Oriente Mdio faz parte da Civilizao Islmica classificada no de acordo com a unilinearidade tpica da histria positivista, mas de acordo com uma plurilinearidade antropolgica similar quela do clssico e para a antropologia moderna, finado conceito de raa. Isto equivale a dizer que, para Huntington e seus adeptos, as civilizaes so plurais em suas origens e segundo suas caractersticas intrnsecas; e que estas categorias intrnsecas so essenciais. Assim, esta perspectiva culturalista de Huntington entende que a Civilizao Islmica no politicamente atrasada, mas quase que ontologicamente distinta argumento que, em uma perverso lgica, acha espao frtil em um mundo pluralista e relativista tal como o mundo ocidental de hoje. Huntington toma o termo clash of civilizations (choque de civilizaes) emprestado de Bernard Lewis (LEWIS, 1990). Lewis um especialista no mundo rabe e muulmano cujo enfoque est tipicamente em temas como as razes da ira muulmana ou o que deu errado no mundo rabe, j rendeu um lugar de destaque ao autor como inimigo do isl que foi taxado por falta de neutralidade por conta de sua origem judaica. No entanto, existem aqueles que defendem que Lewis, diferentemente de Huntington, acredita que o suposto radicalismo inerente aos rabes e muulmanos hoje um desenvolvimento do sculo XX, que no encontra justificativa nos textos islmicos ou na tradio islmica.
Extremo Oriente Mdio, Admirvel Mundo Novo
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A concluso de muitos que seguem a tese de Huntington que o autoritarismo, a violncia e outras qualidades to caractersticas da Civilizao Islmica tal como seus valores intrnsecos (valores estes islmicos, claro) tornam o Oriente Mdio praticamente incompatvel com a ideia de democracia (que, por sua vez, foi erigida com base em valores Ocidentais). Assim, dada a expanso do mundo islmico dentro e fora das fronteiras do Ocidente concluem muitos dos huntingtonianos, atualmente o mundo ps-Guerra Fria est fadado a ver um embate entre ns e os muulmanos; no qual estes ltimos so representados como potencialmente trazendo nosso ocaso. Isto , a menos que ns superiores em tecnologia e valores desde j nos protejamos, estaremos correndo o risco de perder as liberdades que nos custaram tanto tempo para conquistar. Outra parte da humanidade apelidou essa forma de caracterizar o isl como radicalmente incompatvel e intrinsecamente hostil ao Ocidente e ao Oriente Mdio como profundamente islmico nesse sentido de islamofobia. Este artigo busca desmistificar algumas destas vises sobre o Oriente Mdio atravs de uma recontextualizao da regio em termos histricos e culturais, no sentido de fornecer matria prima e anlise para se pensar as revoltas que tiveram incio em janeiro de 2011, sobretudo no mundo rabe. Mais diretamente, este artigo enfoca as seguintes questes centrais: o que levou Primavera rabe e no que ela consiste politicamente? O que se pretende com estas revoltas e, portanto o que vir depois? E, por fim, deve-se temer os islamistas? A principal tese deste artigo que o que explica a chamada Primavera rabe, hoje, no especialmente o contexto poltico das ltimas dcadas, mas sim o contexto histrico mais amplo da regio. Isto , a chamada Primavera rabe apenas mais um momento em um complexo processo de assentamento e imbricao de foras polticas, sociais, econmicas, tnicas, religiosas e nacionais. Este momento mais bem entendido adotando-se uma perspectiva histrica de amplitude maior (no apenas rabe) e centrada em eventos que marcaram e transformaram a regio de maneira pervasiva e duradoura. Entre estes principais eventos, podem-se citar, por exemplo, o domnio Otomano, a colonizao europeia e a transformao dos territrios em Estados-nao, a criao de Israel e a questo palestina, a Guerra Fria, entre outros. Esta primeira seo deve ser entendida como uma provocao essencializao de um Oriente (mdio-oriental) enquanto outro ocidental, ao mesmo tempo em que visa apresentar a argumentao relacionada questo central abordada neste artigo (apresentada no pargrafo anterior). Assim, no que se segue, a estratgia discursiva observa a seguinte lgica: na seo 2, intitulada Extremo Oriente Mdio, busca-se oferecer elementos para desnaturalizar as ideias de Oriente Mdio e de mdio-orientais bastante difundidas pelo senso comum, especialmente aquelas pautadas em uma mistificao de um Oriente longnquo constitudo sem muita influncia do Ocidente.
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A seo 3, O Oriente Mdio enquanto rea cultural, visa problematizar ainda mais essas definies, oferecendo outras em seu lugar que ser a base para as discusses que se seguiro no restante do artigo. O foco na incluso do norte da frica como parte da definio proposta de Oriente Mdio visa servir como base para que se entenda porque as revoltas do mundo rabe partiram da Tunsia e do Egito, espalhando-se de maneira to repentina e to slida para o resto do mundo rabe. A seo 4, A reinveno do Oriente Mdio em Estados nacionais, continua a desenvolver o contexto histrico da regio, dessa vez chamando ateno para um contexto mais recente, marcadamente constitudo em relao s potncias coloniais europeias e o desenvolvimento de realidades nacionais atreladas constituio e manuteno dos Estados nacionais locais. Aqui se apresentam os principais elementos histricos para fundar a tese de que a Primavera rabe muito mais uma continuidade de um longo processo histrico de assentamento de elementos polticos, religiosos, tnicos e nacionais que quase ininterruptamente se manifestou atravs de revoltas em toda a regio, que um momento histrico sui generis a ser entendido enquanto ruptura histrica. Seguindo-se a isso, a seo 5, O renascimento rabe e o contexto ps-colonial, aprofunda ainda mais a construo do contexto histrico da regio colocando em perspectiva uma mirade de ideologias como o socialismo, o pan-arabismo e diversos nacionalismos na regio, que se constituem hoje como foras essenciais para se entender o contexto atual de revoltas da regio. Continuando essa temtica, em Uma nova era no Oriente Mdio: Israel e os palestinos entre o Yom Haatzmaut e a Nakbah, seo 6, afirma-se que a criao de Israel foi um evento que redefiniu os termos do vernacular poltico, tnico, religioso e nacional da regio ressaltando o caso atpico do nacionalismo palestino que se desenvolve na impossibilidade prtica da construo de um Estado-nao. Ressalta-se tambm aqui o impacto seminal dessa questo na regio como um todo at os dias de hoje e apresenta-se a criao de Israel como smbolo do incio de uma poltica que definida em grande medida pela Guerra Fria, na qual o contexto poltico de ento na regio que passa pela criao de muitos dos Estados nacionais no Oriente Mdio foi inscrito. Tanto a criao de Israel quanto a Guerra Fria marcam fortemente at hoje a configurao poltica mdio-oriental que culminou hoje com a Primavera rabe. Em A (re)ascenso do islamismo (seo 7), problematiza-se como, em parte ligada prpria poltica israelense e ao contexto ps-Guerra Fria, o isl passa a constituir cada vez mais a linguagem poltica do Oriente Mdio, ainda que as questes sociais assim codificadas tenham origens e motivaes outras no necessariamente religiosas e que disputem ainda hoje espao com elaboraes locais de um perodo pr-1948. Afirma-se, ento, que a essencializao do isl (e, sobretudo, de uma
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distncia teolgica fundamental entre este o cristianismo) como fonte de atritos com o Ocidente (sic) explicao j desconstruda ao longo das sees anteriores impossibilita o entendimento do isl enquanto idioma cultural em que motivaes outras (por exemplo, polticas e nacionais) so expressas. Tal pensamento aprofunda um abismo entre um Ocidente liberal e um Oriente extremo criado e mantido muito por conta de discursos gerados antes por no mdio-orientais. Aqui o isl enquanto inimigo essencial do Ocidente desmistificado. Isto, por sua vez, oferece elementos importantes para se entender o futuro da poltica regional e das relaes entre os pases do Oriente Mdio e o mundo ocidental enquanto comunidade imaginada para alm da imaginao do Estado-ao no sentido de Benedict Anderson (2006). Ento, em A modernidade rabe (seo 8), problematiza-se uma construo essencial da modernidade como uma caracterstica basicamente ocidental da qual outras regies do mundo se aproximariam ou se distanciariam, mostrando algumas das caractersticas centrais das modernidades rabes e de como estas se inserem na histria da regio. A inteno desta seo tambm amarrar a discusso que se seguiu na seo anterior, sendo que aqui a (re)emergncia do isl, enquanto fora importante do idioma cultural regional, entendida no enquanto fundamentalismo e atraso social, mas sim em grande medida enquanto reao autctone e moderna ao idioma poltico contemporneo ps-Guerra Fria. Com isso, o contexto social mdio-oriental finalmente reapresentado sob uma nova luz que permitir a concluso final do artigo. Dessa forma, a concluso, fundada na discusso histrica apresentada, visa problematizar pontualmente as cinco questes interligadas apresentadas anteriormente: i) o que levou Primavera rabe; ii) no que ela consiste politicamente; iii) o que se pretende com essas revoltas; iv) o que vir depois; e por fim, v) deve-se temer os islamistas?
2 EXTREMO ORIENTE MDIO
Desde os tempos do Imprio Romano, do Imprio Bizantino e das Cruzadas, o imaginrio europeu sobre o Oriente era em grande medida definido como uma imagem especular invertida do Ocidente, que haveria de ser transformado (civilizado) atravs das conquistas imperiais europeias. Porm, o sculo XIX demonstrou um interesse especial em tudo aquilo que fosse oriental. De forma diferente, o oriental atraa justamente por continuar ocupando o lugar extremo do outro; da terra rdua (desrtica), de outra moralidade, de sensualidade incontrolvel, do extico osis a ser conquistado pela aventura do ocidental e no raro o Oriente era mesmo celebrado por estas qualidades. Muitos foram os pintores, escritores e viajantes que retrataram seus olhares sobre o Oriente, geralmente aps viver por breves (ou no to breves) perodos entre os orientais. Estes eram os orientalistas e foram responsveis por grande parte da produo do conhecimento sobre este
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mundo oriental retratado na forma de dirios de viagens, contos, poemas, romances, pinturas, fotografia e outros. Tal Oriente, velho conhecido da Europa e sempre exotizado, extremamente outro, correspondia no ao que hoje chamamos de Oriente (sia Oriental), mas ao que chamamos de Norte da frica e Oriente Mdio. E dado que os orientalistas representavam aquilo que chamavam de Oriente segundo uma perspectiva ocidental (europeia), Edward Said cunhou o termo Orientalismo como significando o prprio olhar ocidental sobre o Oriente denunciando que este saber, assim localizado, gera uma assimetria que informa as intervenes do Ocidente no Oriente e, portanto, constitui uma forma de imperialismo. Assim, orientalista todo aquele que se debrua sobre este Oriente por meio de interesses, categorias de entendimento e representaes sociais exotizadas, que pouco ou nada ressoam com o ponto de vista daqueles assim representados. Bernard Lewis fortemente criticado em o Orientalismo (SAID, 1978), mas em outras ocasies Said denunciou inclusive a antropologia, enquanto um saber que se funda em manter a distncia entre o ns e o outro (SAID, 1989), portanto ainda completamente atada a seu passado colonialista. Ainda que esta crtica certamente encerre uma verdade relativa, tambm um pouco categrica demais perdendo justamente por apresentar a mesma falta de nuance que o prprio conceito de Said critica naquilo que enuncia. Talvez nenhuma disciplina tenha criticado e se oposto mais o colonialismo que a antropologia basta ver a produo de antroplogos como Talal Asad, entre outros (ASAD, 1973; 1993; 2003; 2007). Hoje, os chamados Estudos sobre o Oriente Mdio seja de antropologia ou qualquer outra disciplina das humanidades se fundam justamente em grande medida como contraposio aos orientalistas; tal como a lgica da antropologia se constitui muito em contraposio lgica do folclorismo (um tipo de contraposio que de certa forma engloba o seu contrrio). A antropologia (pelo menos hoje) no v a cultura como algo dado, esttico e uniforme, tal como Huntington v a Civilizao Islmica, mas justamente como algo relativo ao ponto de vista do sujeito e do contexto; um constructo complexo, dinmico e heterogneo. Portanto lamentvel que a ideia de cultura esteja sendo utilizada para justificar a anlise poltica dessa vertente culturalista representada por Huntington, que tende a essencializar sujeitos segundo caractersticas que pouco ou nada ressoam com aquelas que os prprio sujeitos assim classificados reconhecem em si prprio e na forma como veem o mundo. Este culturalismo bem diferente do que os antroplogos entendem pelo termo, diga-se de passagem nada menos que uma forma de preconceito. E a cada novo adepto da tese, o mundo segue cada vez mais parecido com o mundo orientalista imaginado por Huntington.
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Para o que interessa neste artigo necessria outra definio daquilo que se chama de Oriente Mdio, ressaltando que Oriente Mdio e o que o autor nomeia de mundo islmico no so a mesma coisa, ainda que possuam vrios ngulos em comum. com isto em mente que enfatizam-se aqui algumas das continuidades e fraturas sociais mdio-orientais de forma a chegar a entender a Primavera rabe sem a necessidade de imediatamente atribuir a agncia aos islamistas, ou sem imediatamente pensar que uma nova ordem ps-revolucionria seria ou ser necessariamente impressa por grupos radicais islmicos. Desde o Imprio Romano aos dias de hoje, as representaes sobre o Oriente Mdio certamente se modificaram muito. Contudo, o autor propenso a concordar com Said quando diz que esse exerccio do exotismo tende a perpassar nossas representaes sobre o Oriente Mdio j desde os tempos da fundao da dicotomia entre o Ocidente e o Oriente. Este exotismo est to entrincheirado em nossas vises de mundo que difcil encontrar os pressupostos que deveriam suspender para passar a entender o Oriente Mdio com lentes novas. Como mencionado anteriormente, muito analistas polticos e sociais tendiam a julgar que revoltas assim no ocorreriam to cedo no Oriente Mdio, no apenas por conta da mo de ferro inescrutvel dos ditadores, mas tambm pelo inelutvel carter submisso do povo dominado sua liderana carismtica ou de legitimidade religiosa. Em outras palavras, tal povo tinha a liderana que merecia. Para se entender o efeito domin que as revoltas tiveram (e continuam a ter na regio), antes, preciso compreender as continuidades dos processos sociais mais gerais da regio e no atribuir as continuidades locais uma teologia da violncia ou uma simbologia essencial descontextualizada. Quer dizer, no que se segue, procura-se apresentar algumas das foras polticas que constituem o Oriente Mdio e o que permite lidar com a regio como uma unidade sociolgica. Isto servir de base para que, por meio das tenses e fraturas do tecido social da regio, entenda-se que revoltas so essas. Para tanto, necessrio entender um pouco mais do contexto poltico atual da regio, para alm do mero culturalismo orientalista, do rtulo desenvolvimentista (seja ele positivista ou marxista) de atraso ou, ainda, de anlises fragmentrias do presente recente. A seguir, apresentam-se alguns dos processos socio-histricos concretos que ajudam a compreender tais revoltas.
3 O ORIENTE MDIO ENQUANTO REA CULTURAL
Quais conexes existem entre o norte da frica e o Oriente Mdio? A resposta mais direta a seguinte: o norte da frica composto por uma maioria de rabes, uma maioria de muulmanos e passou por processos histricos e sociais semelhantes. Foram muitos os imprios que passaram pela regio. possvel perceber
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a interconexo entre o Oriente Prximo e a regio do Egito j a partir de 3 mil anos atrs e, mais tarde, mesmo ainda antes da expanso do isl, se verifica a aproximao poltica, cultural e social de todo o norte da frica ao Oriente Prximo e Mesopotmia. Para se entender essa ligao com mais propriedade preciso, no entanto, fazer um sinttico mergulho no tempo para entender a profundidade dos regimes polticos histricos na regio. A inteno aqui mostrar laos histricos tradicionais entre os atuais pases do norte da frica e o Oriente Mdio. Pode-se comear a mais ou menos 3 mil anos atrs, com o incio do Imprio Mdio do Egito. Logo depois, veio o Imprio Hitita, seguindo-se a este o Reino de Israel. Depois, seguiu-se o Imprio Assrio e, com a sua dissoluo, surgiu o Babilnico e o Imprio Persa. Durante todo esse tempo mais de 3.350 anos o Egito sempre esteve ligado ao Oriente Mdio, muito mais diretamente que ao resto do norte da frica. Mas com a chegada dos persas a faixa mediterrnea do norte da frica liga-se politicamente em definitivo ao Oriente Mdio de forma mais radical. Foi s ento que surgiu o Imprio Macednico de Alexandre, o Grande que simbolicamente marca para a maioria dos ocidentais o incio da cultura ocidental.1 Como sabido, foi Roma (Repblica Romana e Imprio Romano) que trouxe a derrocada final do Imprio de Alexandre, o Grande. O maior imprio que o mundo tinha visto at ento, assim como o anterior, tinha razes no que hoje considerado territrio ocidental. J a queda do Imprio Romano trouxe o domnio sobre o Mediterrneo mais uma vez para a periferia da Europa, com a ascenso do Imprio Bizantino o primeiro imprio a tomar a regio que desde seu incio ao seu fim se definiu como cristo.2 Durante a existncia do Imprio Bizantino surgiu e desapareceu o poderoso Imprio Sassnida. Contudo at ento a regio tinha se desenvolvido, tal como resto do mundo, sem o isl. Desde o surgimento do isl, at sua expanso mxima pelo Oriente Mdio durante o perodo da Dinastia Omada, no se passou muito tempo. Os territrios dos muulmanos poca da morte de Maom se expandiram por todo o Golfo Prsico. Porm foi durante o reinado dos Rashidun (os quatro primeiros califas, conhecidos como os justos), que o isl (e com ele, os rabes) tornou-se uma fora poltica marcante no Oriente Mdio como um todo, ocupando desde o norte da Lbia, passando por todo o Golfo Prsico, at a Sria e o Cucaso ao norte, e o Paquisto e o Afeganisto ao oeste. Depois disto, muitas outras dinastias islmicas se seguiram, vrias vezes ocupando partes diferentes do territrio de domnio muulmano. Em seu auge, estes territrios englobavam a Pennsula Ibrica, o Marrocos, quase toda a Arglia, a Tunsia, a maior parte da Lbia, o Egito,
1. Via a ascenso da civilizao grega. 2. Junto ao Reino da Armnia, no perodo medieval, o Imprio Bizantino foi o nico no Oriente Mdio que do incio ao m foi denido como imprio cristo.
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Israel e os Territrios Ocupados, o Golfo Prsico, a Sria, o Lbano, o leste da Turquia, o Cucaso, o Iraque, o Ir, o Paquisto, e o Afeganisto (LAPIDUS, 1988; LINDHOLM, 2002). A expanso do isl via rabes pode ser entendida hoje enquanto um evento crtico para usar o termo de Veena Das (DAS, 1997). Isto por causa de seu poder transformativo, dado que o isl e os rabes vieram a influenciar radicalmente toda esta regio que em grande medida ainda hoje se define (e definida) a partir deste evento. Tambm importante notar que a maior parte da Pennsula Arbica e o Marrocos apenas passaram a compartilhar os mesmos fluxos e processos histricos do Oriente Mdio depois da expanso do isl. Mas o isl no foi apenas representado pelos rabes, e logo outros grupos tnicos da regio fizeram parte do rol de imprios muulmanos, que de alguma forma buscavam legitimidade poltica atravs do isl. Primeiro veio o Imprio Seljcida (turco), seguido da dinastia dos Aibidas (curdo) conhecida por ser o imprio de Saladin do Imprio Mongol (mongol) e por fim o Imprio Otomano (turco). Nesse meio tempo, outros grupos tnicos de religio muulmana ascenderam ao poder, tal como os persas no Ir sob a dinastia xiita dos Safvidas (LAPIDUS, 1988; LINDHOLM, 2002). Durante o perodo da Dinastia Seljcida, a Europa, em nome do cristianismo, resolveu revidar a perda poltica e religiosa e iniciou as Cruzadas que aconteceram em vrios perodos distintos, mas todas entre o final do sculo XI e o sculo XIII. ento que surgem os Aibidas, que retomam Jerusalm e se expandem por outros territrios. A seguir, o Imprio Mongol ascende, conquistando tudo em seu caminho. Este foi o maior imprio (em termos de ocupao de terras contguas) que j passou pelo mundo; chegando a ocupar desde a Coreia e a China inteira at a fronteira da Romnia com a Srvia, passando, entre outros, pelo Ir, norte do Iraque, uma faixa ao norte da Sria, o Cucaso e quase toda a Turquia. importante lembrar que o Imprio Mongol tornou-se muulmano durante sua expanso e aps o contato com o Oriente Mdio. Resta apenas citar o imprio que dominou o Oriente Mdio por mais tempo: o Imprio Otomano. Este imprio chegou a conquistar o norte da Arglia, a Tunsia, quase toda a Lbia, Israel e os Territrios Ocupados, o Lbano, a Jordnia, a Sria, a Turquia, a Grcia, os Blcs, o Cucaso, as pontas noroeste e leste do Ir, o Iraque, o Kuwait, a maior parte do Imen e uma faixa ao leste e outra ao norte da Arbia Saudita (LAPIDUS, 1988). Tanto por causa da durao extremamente longa do Imprio Otomano, quanto por causa do perodo relativamente curto de sua dissoluo, este imprio est sem dvida entre aqueles que mais marcaram a regio nos dias de hoje. Por exemplo, atualmente muitos dos pases que emergiram no Oriente Mdio tm como base as regies administrativas otomanas muitas das quais, por sua vez, tinham como base enclaves e fluxos polticos e tnicos. Outro grande exemplo
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que o sistema poltico libans (o confessionalismo) fruto de uma relao poltica e de organizao social no resto das terras do finado imprio, na maioria das vezes informal, mas um tanto quanto importante, tem parte de sua origem no sistema otomano de millet que acabou por definir as minorias religiosas enquanto grupos corporados, alm de atribuir ento direitos e deveres diferenciados a cada grupo diferente de cidados. Como consequncia de toda essa histria de ocupao, deve-se entender o Oriente Mdio no apenas como formado por rabes muulmanos, mas tambm por minorias tnicas e religiosas que hoje disputam espao poltico complicando a arena poltica regional. Outra das grandes lies que esta histria apresenta que, para alm do evento crtico da expanso do isl, o norte da frica j pertencia tanto ao Mediterrneo quanto ao Oriente Mdio. Como pertencimento, aqui, refere-se ao conceito antropolgico de pertencimento social, que significa algo semelhante ao pertencimento de um sujeito a uma famlia e a possibilidade de mltiplas formas de lealdade (SCHIOCCHET, 2011b). Contudo, enquanto o Mediterrneo Europeu passou a ter certo desenvolvimento parte, sobretudo com a chegada da Idade Mdia, o norte da frica, a partir da conquista rabe, esteve cada vez mais ligado aos processos histrico-sociais do Oriente Mdio. Quer dizer, sua identidade est ligada, nesse caso, historicamente, socialmente, etnicamente, politicamente, economicamente e religiosamente ao Oriente Mdio ao menos tanto quanto as descontinuidades tnicas, polticas e religiosas locais ligam diferentes grupos a outras geografias imaginadas. Parte essencial do argumento deste artigo que so justamente as continuidades histricas imaginadas entre toda esta regio que se estende desde o norte da frica, passando pelo Cucaso e pela Pennsula Arbica e chegando ao leste at o Paquisto e o Afeganisto que explicam porque as revoltas na Tunsia espalharam-se to rapidamente e to consistentemente pela regio como um todo. Alm disso, como se explicar mais ao fim deste artigo, as mesmas continuidades regionais explicam porque a Primavera rabe deve ser entendida segundo um contexto histrico recente mais amplo, que inclui tambm recentes eleies na Turquia e revoltas no Ir (chamadas de Revoluo Verde). Por isso, a partir de agora, passa-se a se referir ao termo Oriente Mdio como englobando o norte da frica. Para este texto, a definio de Oriente Mdio segue como critrio no a geologia ou, ainda, uma geografia poltica que tende a ressaltar continuidades e descontinuidades entre os continentes em detrimento de outras, mas, sim, pertencimentos sociais e culturais (entre os quais a poltica, etnicidade e religio esto subsumidos). Por fim, essa histria tambm expe algumas das fragilidades por detrs da tese eurocntrica (como aquela de Huntington) de que, enquanto a Civilizao Ocidental tem a Grcia e Roma como elementos fundadores, o Oriente se funda
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em uma base completamente distinta. Foi, inclusive, em grande medida, por meio de uma maioria de intelectuais judeus durante os califados rabes, que pensadores gregos se tornaram parte da tradio intelectual dita ocidental. Para alm da sequncia de pertencimento poltico aqui citado que demonstra que Grcia e Roma fazem parte da herana histria da Europa tanto quanto do Oriente Mdio , resta ainda lembrar que muitas das grandes ideias e invenes do Ocidente foram na verdade iteraes de elementos vindos do Oriente. Para citar duas das mais importantes invenes, temos o prprio alfabeto latino (e mesmo o cirlico), que surge em decorrncia de modificaes do alfabeto grego, que, por sua vez, foi uma modificao do alfabeto fencio (Mdio Oriental regio do atual Lbano). H quem defenda que mesmo a prpria dicotomia entre o bem e o mal to fundante da teologia crist , na verdade, um emprstimo da doutrina maniquesta e do zoroastrismo persa difundida atravs das conquistas imperiais do Oriente. E a lista de elementos como estes praticamente infindvel. Pode-se concluir, assim, que tanto ocidentais quanto orientais erigiram civilizaes com base nesse conhecimento comum, para alm de particularidades. O acento maior na diferena que uma civilizao ou outra escolhe para si mais uma construo seletiva de certa linhagem ancestral (com todas as suas implicncias) que a suposta verdade perpetrada pelo axioma de que suas origens so completamente distintas e seus desenvolvimentos histricos paralelos apenas raras vezes tangentes. Tal inveno da tradio (HOBSBAWM e RANGER, 1983) ento, antes de mais nada, uma atitude poltico-ideolgica com fora ilocucionria e efeitos perlocucionrios que muitas vezes escapam inteno daqueles que assim encaram o mundo (AUSTIN, 1975). E, diante disto, s nos resta entender que esse outro oriental no assim to distante de ns quanto s vezes ambos os lados fazem parecer. Ainda que diferentes, ocidentais e orientais compartilham muito de uma histria e processos sociais comuns.
4 A REINVENO DO ORIENTE MDIO EM ESTADOS NACIONAIS
Considerando que grande parte do Oriente Mdio se encontrava sobre domnio Otomano at o final da Primeira Guerra Mundial, o que aconteceu com a regio depois da libertao deste julgo imperial a chave para se entender o Oriente Mdio hoje. Basicamente, como os otomanos tinham se alinhado Alemanha, os ingleses e seus aliados (sobretudo a Frana) buscaram apoio poltico entre grupos locais insatisfeitos com a Porta (como era chamada a burocracia estatal otomana). As minorias tnicas do Imprio Otomano (maioria populacional) formaram o ncleo duro de combate interno aos otomanos; entre eles, estavam os rabes, os armnios e os judeus (estes ltimos rabes ou no).
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Os registros demonstram que os ingleses negociavam com um e outro grupo, prometendo por vezes as mesmas concesses sem que um grupo tivesse conhecimento da negociao com o outro. O apoio dos judeus, sobretudo atravs de entidades sionistas ligadas a Theodor Hertzel (pai do sionismo poltico moderno), foi garantido mediante a promessa de fundao de uma terra para os judeus. Alguns dos mais importantes sionistas e seus aliados no eram judeus, mas cristos ingleses que ocupavam alguns dos cargos mais importantes da burocracia britnica poca (FROMKIN, 2009). J o apoio dos rabes foi garantido mediante a promessa de devoluo das terras rabes sob o julgo otomano de volta aos rabes e resultou na Revolta rabe de 1916, liderada pelo hachemita xerife Hussein Bin Ali (emir de Meca). As abundantemente correspondncias entre os britnicos e Hussein Bin Ali demonstram tal promessa e ilustram a mediao.3 Contudo, a derrocada final do Imprio Otomano trouxe a realizao de projetos polticos distintos, j em preparo concomitantemente s negociaes com os grupos internos que se rebelaram contra o Imprio Otomano. No final, o que prevaleceu foram os acordos com a Frana e os interesses polticos mais imediatos do Imprio Britnico (sobretudo, acordos e tratados como Balfour e Sykes-Picot) alguns dos quais coincidindo com algumas das demandas das elites daquelas minorias tnicas que os tinham apoiado o que quase nunca correspondia aos interesses das massas e outras vezes outras no coincidindo com nenhum interesse local. A Revolta rabe de 1916 aconteceu, em parte, porque o califado otomano nunca havia sido completamente aceito pelos rabes. Na viso britnica e francesa, isto, ento, significava que, para ganhar a confiana dos rabes, eles deveriam apoiar outro lder que possusse uma boa reivindicao ao ttulo. Este lder foi, na viso europeia (em parte mal-entendida, em parte ativamente construda), o xerife e emir de Meca Hussein Bin Ali que, j em 1917, conquistou espao entre os europeus proclamando-se rei do Hijaz. Tanto foi assim que, quando o califado otomano foi formalmente abolido em 1924, Hussein Bin Ali foi brevemente empossado do ttulo de novo califa. O que os europeus no entendiam era que no existia apenas um lder com qualificao para o cargo de califa; que tal ttulo no era exatamente equivalente ao ttulo de rei dos rabes; e, ainda, que, quando algum se autointitulava rei dos rabes, isto pouco significava para a grande maioria da populao local. O resultado desta equao foi que tanto Hussein Bin Ali quanto a maioria dos lderes que os europeus escolheram como marionetes4
3. Parte dessas correspondncias entre Hussein Bin Ali e os britnicos (especialmente na gura do alto comissrio Henry McMahon) encontram-se nos arquivos britnicos analisados por Fromkin (2009). Essa famosa transao foi retratada em romances e inclusive na tela do cinema. O mais clebre exemplo sem dvida o clssico romance (posteriormente lanado como lme) Lawrence da Arbia. 4. O termo marionete, longe de ser escolha do autor, foi o termo utilizado pelos prprios britnicos para se referir ao rei Hussein durante a conquista de Ibn Saud: We shall look fools all over the East if our puppet is knocked off his perch as easily as this [Pareceremos tolos por todo o Oriente se nosso marionete for derrubado de seu poleiro assim to facilmente] disse um Ocial britnico poca, tal como registrado por Fromkin (2009, p. 426).
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para seus mandatos no possuam legitimidade suficiente para responder pelos territrios que passaram a controlar (e, menos ainda, possuam legitimidade para representar os rabes como um todo). Mesmo no prprio Hijaz, e sob proteo britnica, Hussein sofreu humilhante derrota entre os rabes. No incio, a Gr-Bretanha at tentou salvaguardar o reino de Hussein do domnio de Ibn Saud (que tambm era aliado britnico),5 mas, depois de 1925, a Irmandade da Pureza havia conquistado a totalidade do territrio que hoje corresponde Arbia Saudita. A Irmandade tentou, ainda, expandir suas fronteiras para reas do mandato britnico no Iraque e Jordnia, mas o bom diplomata Ibn Saud tambm conhecido como Abdul Aziz tratou de firmar um acordo com os britnicos, que, por sua vez, acabaram por massacrar a Irmandade e legitimar o reinado de Abdul Aziz sob o que tinha se tornado ento a Arbia Saudita (FROMKIN, 2009).6 As colnias (ou mandatos) europeus no Oriente Mdio estenderam-se ao que corresponde hoje aos territrios do Marrocos, da Arglia, da Tunsia, da Lbia, do Egito, do Sudo, Israel e os Territrios Ocupados, Jordnia, Lbano, Sria, Iraque, Chipre, Emirados rabes Unidos, Qatar, Bahrein, parte do Imen e de Om. Esta colonizao, no entanto, j havia comeado mesmo antes da dissoluo do Imprio Otomano, durou mais precisamente de 1830 (com a conquista da Arglia pela Frana) at 1975 (com a sada dos britnicos de Om). Ao final da Primeira Guerra Mundial, a Frana que j tinha conquistado a Arglia em 1830 (que por muito tempo foi tratada como parte integrante do territrio francs), assinado um acordo (Tratado de Bardo) que transformara a Tunsia em colnia francesa em 1883 e instaurado um protetorado no Marrocos em 1912 ficou com as terras que hoje correspondem Sria e ao Lbano. J os britnicos que j tinham transformado o Kuwait em um protetorado em 1899 e tomado o
5. Abdul Aziz Ibn Saud contava com muito mais que apoio britnico, j que a aliana entre as casas (um dos nomes para a famlia em rabe) Saud e Wahhab remonta ao sculo XVIII, quando Muhammad Ibn Saud (fundador do primeiro estado Saudita e antepassado de Ibn Saud) ofereceu proteo a Muhammad bin Abdul-Wahhab em Al-Dariya. A aliana entre a de Wahhab e aquela de Ibn Saud era ainda bastante reforada por frequentes casamentos entre as duas famlias. Desde o nal de 1912 um movimento rival religioso wahhabita (al-Ikhuan al-Safa Irmandade da Pureza) tomou fora na atual Arbia Saudita, o que impulsionou tanto militarmente Ibn Saud, quanto reforou a legitimidade de seu apelo de conquista da pennsula arbica. Como havia ocorrido com o movimento original islmico de Maom, o movimento religioso da Irmandade da Pureza diminua ou at mesmo por vezes obliterava disputas tribais e outras disputas locais. 6. O wahhabismo pode ser considerado um movimento neotradicionalista que vai se hibridizar ao salasmo na dcada de 1960, com a inuncia dos petrodlares sauditas. O salasmo, em sua busca por um isl original prega uma volta ao califado, pois encontra o isl perfeito na poca dos Rashidun (os primeiros califas). Muitos dos movimentos salastas tm na volta ao califado uma substituio aos Estados nacionais de hoje. Muitos desses grupos salastas so, por isto, antinacionalistas (mais que transnacionalistas) e oferecem amplo suporte aqueles militantes muulmanos que fazem do proselitismo do isl (seja atravs da violncia ou no) sua causa universal. Nesse sentido, tanto o massacre da Irmandade da Pureza por Ibn Saud quanto a relao cordial entre o reino saudita e a Inglaterra e os Estados Unidos, alimenta a viso poltico-religiosa de algumas redes sunitas islamistas radicais tais como a al-Qaeda (fonte: comunicao pessoal com Paulo Pinto). Para mais sobre o isl e a poltica, leia Isl: Religio e Civilizao, de Paulo Pinto (2010).
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Egito dos otomanos,7 transformando-o oficialmente em protetorado em 1914 criaram um estado mandatrio da Palestina e da Mesopotmia. O mandato da Palestina foi logo dividido em Palestina e Transjordnia (dos quais saram hoje Israel, os Territrios Ocupados e a Jordnia). O resto dos territrios otomanos de populao rabe na pennsula arbica foi ento distribudo como favores s elites polticas rabes que lhes apoiaram durante a guerra. O que resultou nessa partio foi uma srie de tratados relacionados partio do Imprio Otomano, entre os quais os mais importantes foram: o acordo secreto de Sykes-Picot (1916), a Declarao de Balfour (1917), Tratado de Svres (1920) e o Tratado de Lausanne (1923). O acordo de Sykes-Picot foi assim chamado porque foi assinado por Sir Mark Sykes (tenente-coronel do exrcito britnico durante a Primeira Guerra Mundial e protg de Lord Kitchener, ento secretrio de Guerra do exrcito britnico) e Franois Georges-Picot (diplomata francs), alm da minoritria participao do governo russo. Segundo David Fromkin, o desenho da esfera de influncia das potncias europeias obedecia antes de tudo aos desejos dos britnicos. Nesse sentido, um mandato francs sobre a Sria era muito bem visto pelos britnicos, pois geraria uma zona proxy entre eles e os russos, o que protegeria o imprio em caso de guerra entre as duas potncias (FROMKIN, 2009). O acordo previa que os territrios do Oriente Mdio pertencentes ento ao Imprio Otomano seriam administrados da seguinte forma: i) um mandato internacional sobre a maior parte do que hoje so os Territrios Ocupados e Israel; ii) uma zona de controle direto francs sobre o que atualmente o Lbano, o litoral da Sria e o sul da Turquia; iii) uma zona de influncia francesa sobre a maior parte do que hoje a Sria e o oeste do Iraque; iv) controle britnico direto de um territrio que se estendia de Bagd, passava por Basra e chegava at o atual Kuwait, alm de incluir uma estreita faixa de terra que liga o Kuwait ao oeste da Pennsula Arbica; e v) uma estreita faixa de influncia britnica que se estenderia desde o territrio que corresponde hoje Jordnia e ao sul de Israel at terras persas, e que ao mesmo tempo acompanhava o trajeto do controle direto britnico pela esquerda do mapa, at o sul da Pennsula Arbica. Quando por advento da Revoluo Russa de 1917 os russos tornaram o acordo pblico, os rabes especialmente Hussein Bin Ali sentiram-se desacreditados (MANSFIELD, 1973), pois o tratado violava as promessas feitas a eles por de T.E. Lawrence (Lawrence das Arbias) e outros.
7. Desde o comeo de seu governo sobre o territrio egpcio, os britnicos pensaram o Sudo segundo uma mesma lgica que ligava todo o uxo do rio Nilo. Desde ento e at sua independncia em 1956 o destino do Sudo estaria ligado quele do Egito. Segundo Fromkin, os britnicos governavam o Sudo em nome do Egito (o que os permitia defend-lo de outras demandas europeias), mas de facto lidavam com o territrio como se fosse parte de seu prprio imprio (FROMKIN: 2009). A partir de 1924 e os britnicos governavam o Sudo segundo duas reas administrativas distintas: o norte muulmano e o sul cristo. Esta diviso serviu como base para a recente criao do estado do Sudo do Sul (nome provisrio), que est prevista para o dia 9 de julho de 2011 depois que um referendum sugeriu a separao do territrio e o presidente do Sudo, Omar el-Bashir, aprovou a separao.
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Por sua vez, a Declarao de Balfour foi uma correspondncia do governo britnico endereada ao baro de Rothschild um dos lderes da comunidade judaica na Gr-Bretanha. Enquanto a correspondncia prometia um lar judeu na Palestina, no especificava como seria dado o processo de assentamento judaico e nem mesmo se na forma de um Estado nacional ou no. A declarao se comprometia ainda a no prejudicar os direitos e o status poltico de comunidades no judias na Palestina (ENCYCLOPEDIA BRITANNICA, [s.d.]). poca, a maioria dos rabes na Palestina j via os planos sionistas com suspeita, pois desde o final do sculo XIX presenciaram a chegada de judeus sionistas com a inteno de repovoar o pas inteiro. Enquanto na poca judeus compravam terras rabes vendidas na sua grande maioria por donos de terra ausentes, muitos dos quais nem mesmo palestinos eram os camponeses (que ento eram a grande maioria da populao palestina) se viam sem trabalho e sem terra, j que a maioria era substituda por mo de obra judaica (KHALIDI, 1998). Apesar disso, a falta de clareza na declarao de Balfour permitiu aos britnicos negociar com rabes e judeus sionistas ao mesmo tempo, sem que fossem completamente desmascarados por um ou por outro. O Tratado de Svres foi o tratado de paz assinado em San Remo entre o finado Imprio Otomano e os aliados. Foi assinado depois do Tratado de Versailles em 1919 (que estipulou a criao da Liga das Naes), mas anulado em tudo que nele diferia do posterior tratado de Lausanne. Ainda assim, foi o tratado de Svres que consolidou os acordos de partilha do Imprio Otomano entre as potncias europias, segundo os moldes de Sykes-Picot com exceo da Palestina, que acabou sendo transformada em mais um mandato britnico. Este tratado tambm propiciou a criao do reino do Hijaz, sob a liderana do prprio Hussein Bin Ali posteriormente anexado ao que viria a se tornar a Arbia Saudita. O reino do Hijaz correspondia ento ao leste da atual Arbia Saudita, mais precisamente, a regio de Meca, Medina e o primeiro centro de expanso do Isl ainda nos tempos de Maom. Alm disso, Svres tambm possibilitou a criao da Armnia, expandiu as fronteiras gregas, previu a soberania britnica sobre o Chipre e a criao de um Curdisto ao leste do que hoje a Turquia. Destas ltimas, apenas a proposta relacionada ao Curdisto foi rechaada no posterior Tratado de Lausanne, pois era insatisfatria mesmo do ponto de vista curdo j que deixava de fora as terras de demanda curdas dos atuais Iraque, Sria e Ir. Como Lausanne no voltou a versar sobre o Curdisto, a demanda de autonomia curda, de vrias formas distintas, persiste at hoje. Tanto sionistas quanto rabes tinham assinado o tratado de Svres (UNISPAL, 2011a), mas como se verificar mais adiante, a elite rabe que assinou o documento estava longe de representar os rabes como um todo. Vale apontar tambm que quando entrevistado sobre o Tratado de Svres, Lord Arthur Balfour afirmou que os mandatos tinham sido uma limitao imposta pelas prprias potncias que conquistaram
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a regio, j que a autonomia da Liga das Naes apenas a permitia supervisionar a implantao do acordo (UNISPAL, 2011b); ou seja, cabia Inglaterra e Frana decidir o que fazer com as terras recm-adquiridas. Por fim, o Tratado de Versailles anulou o de Svres no que se refere ao territrio da Anatlia, que foi mais uma vez disputado durante a guerra de independncia turca liderada por Mustafa Kemal Ataturk. Esse tratado definiu as fronteiras do recm-criado Estado da Turquia sobre os escombros do Imprio Otomano e foi ratificado em 1924 por ela mesma, mas tambm pela Gr-Bretanha, Japo, Grcia e Itlia; e finalmente ento registrada nos arquivos da Liga das Naes. Neste tratado a Turquia formalmente abdicava de seus antigos territrios no Oriente Mdio (incluindo o norte da frica), no Chipre, e outros. Para o mandato britnico sobre a Mesopotmia foi apontado como lder Faisal, um dos filhos do xerife Hussein. J o mandato britnico sobre a Palestina foi registrado pela Liga das Naes em 1920 na conferncia de San Remo. Em 1922 a potncia mandatria, a Gr-Bretanha, atravs do chamado Memorando da Transjordnia, separou ento o territrio da Transjordnia (aqueles a leste do Rio Jordo) daquele da Palestina ( oeste do Rio Jordo). Transjordnia (que mais tarde transformou-se na Jordnia) foi cedido o direito de autonomia e outro dos filhos de Hussein, Abudullah, foi apontado como soberano sobre o novo reino. Enquanto isso, na Palestina, foi imposto o domnio direto britnico, que durou at 1948, com a criao do Estado de Israel de sugesto britnica e aprovao na assembleia da nova entidade internacional criada a partir da prpria Liga das Naes: a Organizao das Naes Unidas (ONU).8 Durante o perodo do mandato ocorreram duas pequenas mudanas na constituio territorial com grandes consequncias no presente.9 De forma semelhante inteno inglesa em relao aos judeus na Palestina, o Lbano foi criao do mandato francs na Sria. Quer dizer, a inteno francesa era a de dar autonomia aos cristos maronitas em um territrio que por muitos sculos serviu de abrigo para minorias tnicas no Oriente Mdio de forma a
8. A Comisso da ONU que se encarregou da repartio da Palestina em 1948 foi presidida pelo brasileiro Osvaldo Aranha. H tambm quem insista que naquela mesma ocasio foi tambm Osvaldo Aranha quem deu o voto de minerva em favor da criao de Israel, mas este ainda hoje um ponto controverso. 9. A primeira delas foi conhecida como a questo das Sete Vilas (Kura Sabaa, em rabe): em 1920 o tenente-coronel britnico Stuart Newcombe sugeriu que a fronteira que dividia as terras do Oriente Prximo entre a Gr-Bretanha e a Frana no dividisse as vilas e os grupos sociais. Das 24 vilas que estavam em questo, todas acabaram ento fazendo parte do mandato britnico (hoje ento incorporadas a Israel) enquanto que, por sugesto do general francs Henri Gouraud, as sete vilas xiitas que faziam parte desse grupo de 24 foram incorporadas ao territrio francs (hoje libans) (Schiocchet, 2011a). A segunda foi em 1923, quando as Colinas de Golan foram transferidas pelos britnicos ao julgo francs da Sria, em troca da regio de Metula, parte do atual territrio israelense (Pappe, 2004).
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ganhar influncia absoluta na regio.10 Conflitos entre vrios grupos polticos, organizados de acordo o pertencimento religioso (sobretudo entre maronitas e drusos), comearam a tomar um tom mais sectrio j no final do sculo XIX (ainda durante o domnio Otomano), em grande parte por conta de como a Frana (sobretudo via igreja maronita libanesa) e os britnicos (sobretudo via a liderana drusa) ofereceram apoio a estas elites locais, que assim ficavam sob as respectivas influncias europeias (MAKDISI, 2000).11 De forma geral, os rabes desde o incio no aceitaram este novo Oriente Mdio moldado por mos europeias e interesses de elites locais. Depois de 1919 revoltas se fizeram sentir em todo o Oriente Mdio. O preldio foi a revolta no Egito em prol da independncia, ainda em 1918, a que se seguiu a revolta de 1919. Depois, ainda em 1919, houve uma guerra na fronteira entre o Afeganisto e a ndia; revoltas rabes contra judeus sionistas, em 1920, no oeste da Palestina mandatria; e pouco depois, ainda em 1920, houve uma revolta tambm no Iraque (FROMKIN, 2009). Do outro lado da fronteira europeia, a Frana decidiu ir guerra contra a Sria que demandava independncia e parte dos novos libaneses pegou em armas para tentar evitar a autonomia do novo estado, notadamente entre sunitas e outros habitantes das maiores cidades costeiras
10. J haviam rabes muulmanos sunitas no Lbano, claro, desde o incio da expanso islmica no sculo VII. Mas j no sculo XI a regio do Monte Lbano (hoje parte do Lbano), assim como toda a regio em volta de Antioquia (hoje na Turquia), recebeu um inuxo de cristos maronitas que buscavam o refgio da perseguio feita pelo Imprio Bizantino. Em 1016 muitos daqueles muulmanos (e mesmo cristos e judeus) no Monte Lbano, Jabal Amil (hoje sul do Lbano), Galileia (hoje norte de Israel) e Jabal el-Druzi (hoje no oeste da Sria) se tornariam drusos. Os xiitas se somaram a estas minorias a partir do sculo XII primeiro atravs de uma converso em massa ao xiismo na regio de Kesrawan (parte do Monte Lbano) e depois em Tiro no sul do Lbano (Trabulsi, 2007). Como a comunidade de Kesrawan acabou migrando para o Vale do Beqa (no oeste do Lbano), tanto o sul quanto o leste do pas hoje (at a fronteira com a Sria) de maioria xiita. Estas duas comunidades xiitas viviam quase que completamente desengajadas politicamente e quase que isoladas umas das outras at a vinda do clrigo iraniano de origem libanesa Musa al-Sadr ao Lbano em 1959 (Ajami, 1986). Aps a segunda invaso israelense no Lbano, em 1982 (ano de criao do Hizbollah), muitos xiitas fugiram do sul do Lbano em direo aos subrbios sul de Beirute (sobretudo Dahyeh) que hoje tambm uma das reas de maioria xiita no Lbano. 11. O sistema poltico libans tinha sido ento concebido pelos franceses de acordo com a seguinte frmula: o presidente da Repblica seria sempre maronita; o primeiro-ministro, sempre sunita; o porta-voz do governo, xiita; e haveria uma relao de 6:5 em favor dos cristos no parlamento. Porque o cidado libans era representado por uma autoridade poltica com base em seu pertencimento religioso, tal sistema foi chamado de democracia confessionalista (em rabe, taiyah) e previa que questes legais ligadas s esferas da vida privada do cidado (como casamento, herana, entre outras) seriam reguladas por rgos confessionais dentro do prprio Estado. Isto, na prtica, signicava que nem todos os cidados libaneses possuam os mesmos direitos e deveres, que no existiria casamento civil, para alm de outras especicidades (Saadeh, 1993). Para alm do Monte Lbano (de maioria absoluta crist), este Grand Liban criado pelos franceses, em 1920, incorporava os seguintes territrios: as grandes cidades litorneas de Trpoli, Beirut, Sidon, seus respectivos entornos, alm da regio de Akkar ao norte do Monte Lbano (todas de maioria sunita); e as regies Sul e Leste do Lbano, incluindo Tiro e Baalbek (de maioria xita). A equao permitia fazer um pas economicamente vivel, pois anexava s terras frteis do vale do Beqa, do sul e as importantes cidades porturias, ao mesmo tempo em que colocava a elite maronita em posio de comandados. No total, em um Lbano assim criado, cerca 51% dos cidados libaneses ento eram cristos, enquanto que 49% eram muulmanos. O que legitimava segundo o pensamento dos franceses um estado confessional nas mos dos maronitas (Trabulsi, 2007).
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(TRABULSI, 2007).12 Os turcos, supostamente politicamente destrudos, resistiram aos acordos europeus tambm em 1920; e at mesmo a Rssia sofreu resistncia poltica na sia Central. Alm disso, praticamente todos os conflitos no Oriente Mdio, ainda hoje (incluindo a Primavera rabe), devem ser vistos como possuindo pelo menos alguma inspirao e motivao neste processo de construo de fronteiras nacionais iniciado pela colonizao europeia como ficar mais claro nas prximas sees. Fica evidente, por tudo aquilo que foi exposto na seo anterior, que os Estados nacionais do Oriente Mdio foram criados obedecendo certa lgica fronteiria local. Mas tambm fica claro, por tudo aquilo que foi exposto nesta seo, que tais fronteiras, semelhantes s que por vezes serviram como fronteiras imperiais, serviram aos interesses dos conquistadores. Houve revolta popular no mundo rabe contra os otomanos, mas esta revolta foi contida por potncias europeias por meio do apontamento de lderes fantoche locais. J as revoltas que se seguiram a estes apontamentos no puderam ser sempre completamente contidas por lderes locais ou mesmo pela Europa ainda que estes tenham tentado se manter no poder, sobretudo por meio da violncia. Alguns destes lderes caram durante os processos sociais que se seguiram, enquanto as mos de ferro de outros (muitas vezes somada ajuda militar europeia) os mantiveram no poder. Muitas das clivagens sociais que foram ativadas nesses processos locais, tais como pertencimentos tribais, religiosos e sociais, persistiram (abafadas) sob um manto de normalidade (e legalidade). Alm disso, as clivagens sociais, que serviram de base para que a Europa redesenhasse o mapa do mundo rabe, obedeceram simplesmente lgica das lealdades locais que tinham que ser acomodadas e aos interesses europeus. Assim, enquanto Mossul ganhou estatuto especial sob o semblante de autonomia curda e o Lbano ganhou independncia sob a discreta bandeira da proteo cristianismo,13 outras regies e clivagens sociais no tiveram o mesmo destino despertando persistentes demandas sociais e territoriais de outras minorias. Nos anos que se seguiram, o mapa do Oriente Mdio iria sofrer mais algumas alteraes importantes que sero apresentadas nas sees seguintes. Para finalizar esta seo importante ressaltar que o senso comum ocidental e mesmo muitos analistas polticos tais como Huntington, falharam em perceber o
12. Foi um cristo quem liderou a resistncia contra a criao do Lbano. Seu nome era Antoun Saadeh, fundador e presidente do Hizb el-Qawmy sury (Partido Social-Nacionalista Srio) de orientao nacionalista e inspirado em parte no nazismo europeu. Antoun tinha uma ligao importante com o Brasil, onde chegou a morar em dois perodos distintos, e de onde liderou por um tempo seu partido, fundado em 1932. O nacionalista foi assassinado pelo governo libans em 1949 (Saadeh, 2000). 13. Por isso o Ocidente viu por meio do prisma do sectarianismo a revoluo legitimamente secular e democrtica da maioria do povo libans (que por razes polticas e no religiosas eram na sua maioria e maioria apenas muulmana), durante a Guerra Civil Libanesa (1975-1990).
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contexto social mais amplo a sua volta e o desejo generalizado de autonomia e autossuficincia dos povos da regio. Prope-se aqui entender a Primavera rabe enfocando sua continuidade com os processos sociais descritos at agora e outros que se seguiro, ainda que em termos polticos as revoltas de hoje tenham gerado, sim, uma srie de importantes rupturas. Portanto, importante esclarecer que a posio analtica do autor subentende que a nica forma de se entender com propriedade as grandes questes sociais, tnicas, polticas e religiosas do Oriente Mdio, atualmente, de acordo com uma perspectiva ps-colonial. Isto significa, em outras palavras, entender o Oriente Mdio no segundo uma teologia ou simbologia cultural descontextualizada ou segundo seu atraso poltico e social, mas, precisamente, entender os fluxos e processos sociais do Oriente Mdio de hoje enquanto expresso de processos sociais modernos que persistem na contemporaneidade.
5 O RENASCIMENTO RABE E O CONTEXTO PS-COLONIAL
Por um lado, como visto na seo anterior, o processo de formao dos Estados nacionais no Oriente Mdio no pode ser entendido como estando apenas relacionado ao perodo ps-colonial e as efetivas declaraes de independncia dos pases que se conhece hoje. Fronteiras religiosas, tnicas e polticas j vm sendo desenhadas sculos atrs muito antes da inveno colonial europeia. Por outro lado, foram os mandatos e as colnias que trouxeram forma definitiva (ou quase) a grande maioria dos Estados-naes que se seguiram. Alm disso, foram eles tambm que serviram de artifcio poltico para legitimar internacionalmente perante um rgo especialmente criado para isso, a Liga das Naes certas lideranas polticas locais (aliadas ao Ocidente) custa de outras. Ainda que considerando suas importantes especificidades, o que todos os processos de independncia dos pases do Oriente Mdio tm em comum que a grande maioria sofreu com a falta de legitimidade dos governantes locais aos olhos dos povos que passaram a comandar. Alm disso, tais processos de independncia alguns bastante longos tenderam a ser bastante marcados pelo desejo popular de autonomia poltica sendo que esta autonomia era vista agora como tendo sido cerceada pelo imperialismo europeu. O impacto de tais mudanas, desejos coletivos e sua influncia como agente mobilizador ainda hoje no deve ser menosprezado, j que o processo de independncia do julgo europeu na regio comeou em 1922 e foi at 1971 sendo que a grande maioria dos pases que se conhece atualmente na regio tornou-se independente entre o final da dcada de 1940 e o final da dcada de 1960.
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Foi o Egito que se tornou formalmente o primeiro pas independente do julgo colonial, em 1922 ainda que as relaes coloniais fossem persistir por muito mais tempo.14 Depois veio o Iraque em 1932; o Lbano, a Jordnia e a Sria em 1946; Israel em 1948;15 a Lbia em 1951; o Marrocos e o Sudo em 1956; o Kuwait em 1961; a Arglia em 1962; o Imen em 1967; Om em 1970; e finalmente o Qatar e os Emirados Unidos em 1971. Movidos, sobretudo, por sentimentos anticoloniais, a grande maioria desses processos de independncia envolveu uma dialtica entre a resistncia armada por parte de grupos locais e a violenta represso por parte das potncias coloniais sendo o caso da Arglia talvez o caso mais emblemtico. E como a grande maioria desses processos se consolidou em meio Guerra Fria (1947-1991), muitos foram os pases que acharam vantagem ou se viram na obrigao de se alinhar a uma ou outra parte. Alguns tenderam a aliar-se ao eixo liderado pelos Estados Unidos, enquanto que os outros tenderam a ligar-se de alguma forma a Unio Sovitica. Entretanto tal alinhamento apenas ilustrativo de uma tendncia, j que na prtica o Oriente Mdio no era assim to polarizado e os lderes locais jogavam com uma ou outra potncia de forma a facilitar sua prpria agenda. Por exemplo, durante a guerra civil libanesa, surgiu uma mirade de foras polticas internas que se ligavam mais ou menos a um ou a outro lado do mundo assim como o mundo era fortemente percebido na poca. O Oriente Mdio, com suas reservas de petrleo e gs natural, tornou-se uma importante arena poltica da Guerra Fria. O espectro total de foras polticas do Oriente Prximo, no entanto, tendia ao alinhamento com a Unio Sovitica por causa, sobretudo, da centralidade que a questo da Palestina tomou partir da criao de Israel em 1948 e da postura poltica ps-colonialista antieuropeia (e portanto antiamericana) de muitos dos pases da regio. Estas duas ltimas questes estavam (e continuam estando) intimamente ligadas, como exposto a seguir. A criao de Israel por indicao da Assembleia-Geral da ONU, em 1948, foi uma das maiores expresses da modernidade no Oriente Mdio, influenciando decisivamente o Oriente Mdio at hoje. Por isso, juntamente expanso rabe e islmica, entende-se que a criao de Israel pode ser entendida como um ponto fulcral na histria da regio. Porm, antes de se entender a reao rabe criao de Israel, necessrio entender um pouco mais do contexto da regio poca.
14. O julgo colonial persistiu diretamente at 1936 e indiretamente at pelo menos 1953, quando nalmente o Free Ofcers Movement (movimento do qual emergiu Gamal Abdel Nasser), resolveu nacionalizar o Canal de Suez, que at ento pertencia aos britnicos e franceses, que por sua vez mantinham cerca de 80 mil tropas na regio a maior concentrao militar do mundo ento (Scholze, 2008). Ao longo dos anos, a Crise de Suez iria envolver Israel e desembocar na Guerra dos Seis Dias. 15. Ainda que seu atual territrio ocial tenha sido denido apenas aps a grande expanso de 1967 e outras aquisies posteriores, ainda no reconhecidas pela ONU ou pela comunidade internacional.
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Em 1948, o pensamento dominante no Oriente Prximo era efeito direto de sculos de domnio otomano e quase trs dcadas de hegemonia europeia. O panarabismo que surgiu a partir da dcada de 1920 se tornou uma fora central nos processos polticos locais e o lder egpcio Gamal Abdel Nasser era visto por muitos como o grande representante dessa ideologia. A ideologia tinha base no movimento esttico chamado de Nahda ou o Renascimento rabe , que, por sua vez, tinha surgido j no final do sculo XIX no Egito e se propagado para grande parte da regio dcadas depois. Para alm de Cairo, outros dos principais centros da Nahda foram Beirute,16 Damasco e Bagd (KASSIR, 2006). A Nahda encontrou inspirao para a rearticulao daquilo que era genuinamente rabe nos tempos do domnio de Muhammad Ali17 sobre o Egito e a Sria sobretudo suas ideias nacionalistas (KASSIR, 2006). Assim sendo, a Nahda foi um movimento que propulsionou no apenas novas estticas artsticas, mas tambm uma precursora esttica poltica nacionalista rabe.18 E Muhammad Ali inspirou assim no apenas a definio daquilo que era considerado verdadeiramente local, mas tambm, em contrapartida, como o mundo rabe deveria ser agora livre do domnio Otomano. A tese principal de Samir Kassir, em seu livro Being Arab, de que, parcialmente como resultado de interpretaes orientalistas da histria rabe, os prprios rabes dividem seu legado em trs fases principais, para alm da atualidade: i) a Era de Ouro, mais ou menos quatro sculos por volta do tempo das dinastias Omada e Abssida; ii) Asr al-Inhitat19 (em rabe, Era da Decadncia), tambm chamada de Idade Mdia rabe, marcado pela queda dos Abssidas, as invases dos mongis e dos cruzados, a ascenso da dinastia dos mamelucos20 e a maior parte da dominao otomana;21 iii) a Nahda, que tem suas razes no meio do sculo XIX e durou at o final da Primeira Guerra Mundial segundo alguns, ou at a criao de Israel para outros; e iv) o perodo atual, representado por uma nova decadncia (KASSIR, 2006). Muito embora na melhor das hipteses a Nahda tenha acabado poca da criao de Israel, muitas das ideias das quais se alimentou so foras importantssimas no mundo rabe atual sendo seu maior fruto poltico o pan-arabismo.
16. Muitos dos jornalistas que participavam ou cobriam a Nahda no Egito eram de descendncia libanesa, o que causou a rpida expanso do movimento para o Lbano e para o resto do Oriente Prximo (Kassir, 2006). 17. Ou Ali Pasha albans que primeiro libertou o Egito de Napoleo para os Otomanos e depois estabeleceu a autonomia do Egito em relao ao prprio Imprio Otomano. 18. De acordo com Akram Khater, alm da inuncia da Nahda, ideias nacionalistas no Oriente Mdio (sobretudo no levante) teriam surgido justamente no mahjar (locais de emigrao) por conta de dispositivos de contraste com o contato com o outro e pela inuncia dos muhajirin (imigrantes) da volta terra natal (Khater, 2001). 19. Em rabe, inhitat justamente o antnimo de Nahda. 20. A origem da palavra mameluco vem do rabe mamluk, que signica pertencido ou escravo. Parte da razo pela qual essa dinastia gura aqui porque eles no eram rabes, mas, sobretudo turcomanos (cumanos e outros). 21. At a srie de reformas polticas modernizadoras chamada de Tanzimat.
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De semelhante sentimento de pertencimento tnico tambm surgiu, de uma forma ou de outra, a maioria das variaes nacionalistas que se encontra no mundo rabe at os dias de hoje. Por exemplo, com clara inspirao na Nahda, surgiram vrios partidos polticos de orientao socialista e nacionalista no mundo rabe ps-colonial. O Partido Nacional-Socialista Srio (de Antun Saadeh, no Lbano) apenas um exemplo. Outro grande exemplo a mirade de partidos de orientao socialista e nacionalista que surgiu em todo o mundo rabe sob o nome de Baath (em rabe, renascimento ou ressurreio) que, na prtica, so bastante distintos uns dos outros. Em um extremo, o baath srio (de Hafez al-Asad) e o baath iraquiano (de Saddam Hussein) eram mesmo graves inimigos polticos histricos; mas como a referncia sugere, o que h de comum entre todos eles a busca de algo autctone tanto por meio da etnicidade quanto pela assero poltica anti-imperialista isto , a ideia fundadora de um socialismo moda rabe.22 Assim, pode-se dizer que tanto o pan-arabismo como o nacional-socialismo rabe surgiram diretamente como consequncia da Nahda e que esta uma das razes mais concretas do alinhamento poltico de pases como o Egito, a Sria, Iraque, da importncia de partidos tais como o Partido Nacional-Socialista Srio (que era minoria poltica no Lbano), e da Organizao para Libertao da Palestina (OLP) que foi gestada pelo prprio Nasser. Por seu turno, a Arbia Saudita tinha primeiro os britnicos e depois os americanos como parceiros polticos, o Afeganisto tinha sido invadido pela Unio Sovitica (URSS), Israel foi criado a mando dos prprios britnicos e o estado libans tinha garantido sua hegemonia crist atravs do esforo francs. De todos estes pases rabes (de um lado ou de outro), o mais dividido era o prprio Lbano onde a bipolarizao do mundo de ento serviu bem s clivagens internas, fomentando muito das guerras que se seguiram. Depois de 1920 e at 1948 os principais eventos polticos no Oriente Mdio tinham como motivao principal a reorganizao social e poltica que vinha com o desejo e a possibilidade utpica de autonomia. O Egito, grande influncia em todo o mundo rabe moderno desde a Nahda, manifestou cedo essa tendncia e inspirou muito daquilo que veio depois em outras partes da regio. Em 1914, a Gr-Bretanha declarou o Egito seu protetorado (por meio da criao do Sultanato do Egito) e em seguida da guerra Saad Zaghlul lder do partido nacionalista Wafd ento exilado pelos britnicos em Malta, liderou o movimento nacionalista egpcio que culminou com uma revoluo em 1919. Este movimento levou os britnicos a declararem unilateralmente a independncia do Egito em 1922, em 1923 uma constituio foi escrita e em 1924 Zaghlul se tornou primeiro-ministro do Reino do Egito que existiu at a Revoluo de 1953,
22. Para que se tenha uma ideia do alcance de tais ideais, entre 1958 e 1961 tal inspirao causou mesmo a unio entre a Sria e o Egito - formando um pas chamado ento de Repblica rabe Unida liderado por Gamal Nasser.
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liderada pelos Free Officers, que por sua vez deps o Rei Farouk e finalmente transformou o Egito em uma Repblica (HOURANI, 1991).23 Apenas dez anos aps a independncia do Egito, o Iraque torna-se tambm nominalmente independente. Em 1932 a Gr-Bretanha entrou em um acordo com o rei hachemita Faisal (da famlia a quem os britnicos haviam concedido o territrio do mandato anos atrs) no qual os britnicos aceitariam a independncia formal do Iraque em troca da manuteno de suas bases militares e o direito de passagem de suas tropas. Ento, em 1941, um grupo de oficiais do exrcito iraquiano (chamados de Golden Square), inspirados por ideais secularistas panarabistas, realizaram um golpe de estado que derrubou o ento representante da monarquia hachemita Abd al-Ilah (regente de Faisal II neto de Faisal e ainda muito novo para governar). Isto fez com que a Gr-Bretanha invadisse o Iraque, utilizando foras estacionadas na ndia e na Jordnia, restabelecendo a monarquia hachemita, que durou at o novo golpe de estado militar iraquiano de 1958 que transformou o pas em uma Repblica (HOURANI, 1991). Em 1946 (e depois em 1948) o Oriente Prximo foi novamente politicamente redefinido. Para alm das especificidades locais tais como a Palestina, o Monte Lbano ou a regio de Damasco , o Oriente Prximo possua uma identidade comum que vinha desde antes do domnio Otomano (HOURANI, 1991). Toda a rea que inclui hoje o Lbano, a Sria, a Jordnia e Israel e os Territrios Ocupados, era chamada de Grande Sria, ou Bilad al-Sham 24 assim como nomeado pelos mamelucos. Como visto na seo anterior, depois da derrota otomana, a Grande Sria foi dividida entre franceses (que ficaram responsveis pela parte norte) e Britnicos (que ficaram responsveis pela parte sul). Enquanto os franceses dividiram a parte norte em Sria e Lbano, os ingleses dividiram a parte sul em Jordnia e Palestina. Foi ento em 1946 que o Lbano, a Sria e a Jordnia tornaram-se independentes. Em relao ao ideal de expanso da cultura francesa o que inclua lngua, costumes e comportamento ,25 o mandato francs no Lbano obedeceu a um modelo similar quele imposto na Arglia dcadas antes. Sua maior especificidade foi a implantao do sistema confessional (taifiyah), baseado no sistema otomano de millet tal como definido anteriormente quando o Grand Liban foi
23. Esse evento ps Nasser denitivamente no mapa poltico do Oriente Mdio como um de seus principais atores sociais. 24. Bilad al-Sham quer dizer em rabe pas do norte e compreende as terras muulmanas que se encontravam ao norte de Meca. Hoje, Sham como muitos ainda na regio chamam a cidade de Damasco. Esse entendimento era em grande medida cultural, alm de poltico, e serviu como base para o nacionalismo integralista de partidos tais como o Partido Nacional-socialista Srio (Hizb al-qawmy Suri). 25. At hoje existe uma elite rabe de tradio francesa no Lbano, muitos dos quais tm o francs como primeira lngua e o rabe como segunda. Muitos desses se dizem descendentes dos fencios e alguns (a grande maioria cristos) chegam mesmo a rejeitar completamente a identidade rabe. A essa ideologia no sentido descrito por Dumont (1994) chama-se de fenicianismo (SALIBI, 1971). Apesar da relao histrica devido expanso martima Fencia, esta ideologia no se encontra em outras regies rabes tais como a Tunsia, a Lbia ou o Marrocos.
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criado em 1921. A primeira constituio veio em 1926, mas o Lbano tornouse independente do julgo francs apenas em 1941. E foi s em 1943 que, por meio de uma ao cooperativa entre muulmanos e cristos, o Lbano tornouse de fato autnomo (apesar da contnua influncia francesa presente at hoje). O chamado Pacto Nacional de 1943 reconhecia que o poder poltico do Estado seria dividido respectivamente de acordo com o tamanho de cada confisso (taif; singular; tawaif, plural). A despeito do fato de atualmente a maioria do pas ser xiita (VERDEIL, FAOUR e VELUT, 2007), o Pacto Nacional mantido at hoje, com pequenas modificaes a exemplo da concesso largamente crist feita ao final da guerra civil libanesa em 1990.26 O Reino rabe da Sria, formado em 1920 sob a liderana local do rei Faisal (filho de Hussen Bin Ali), durou pouco. Nem a Frana nem a Gr-Bretanha reconheceram o reino como tal. A Frana ento se desfez de Faisal tendo o mandato estipulado pela Liga das Naes e firmado no Tratado de Svres como justificativa e cerca de 9 mil tropas como agentes.27 Entre 1925 e 1946 os srios lutaram pela sua independncia do julgo francs: na primeira fase Sultan al-Atrash combateu os franceses entre 1925 e 1936, quando um tratado de independncia foi firmado entre as partes. No entanto os franceses se recusaram a ratificar o tratado. A Sria declarou unilateralmente sua independncia ento em 1941, aproveitando a queda do regime francs em 1940 em meio segunda Guerra Mundial e a instaurao do governo Vichy. Porm, apenas em 1944, Charles de Gaulle, liderando uma Frana que tentava se recompor, reconheceu a independncia sria. Assim, em 1946, as ltimas tropas francesas deixaram o pas (HOURANI, 1991). J na parte britnica dos ex-territrios otomanos, em 1921, Abdullah Bin Hussein outro dos filhos de Hussein Bin Ali foi empossado de seu emirado nas terras ao leste do rio Jordo e ao oeste da Mesopotmia, que foram chamadas ento de Transjordnia. Mas somente em 1923 a Transjordnia ganhou certa autonomia, em 1928 tornou-se formalmente independente e apenas em 1929 o tratado foi ratificado ainda que a regio continuasse sobre fortssima influncia poltica e financeira britnica. Enquanto de um lado o Mufti da Palestina recusou-se a aceitar a separao da Transjordnia com o resto da Palestina, um grupo de sionistas28 tambm viu com maus olhos tal separao, j que buscavam um estado judeu em toda a Palestina mandatria. Foi apenas depois do final da Segunda Guerra Mundial, em 1946, que a Transjordnia tornou-se um reino sob a liderana do ento rei Abdullah (FROMKIN, 2009).
26. Essa nova geograa humana uma das motivaes principais por detrs das demandas polticas de grupos xiitas libaneses como o Hizbollah e o Amal. Mas importante ressaltar que hoje as demandas de ambos os grupos no so especicamente xiitas e possvel encontrar um relativamente grande nmero de cristos que apoia politicamente, sobretudo o Hizbollah. 27. Do outro lado da linha do tratado, os britnicos, sofrendo nas mos de revoltosos no protetorado da Mesopotmia, resolveram criar o Reino do Iraque sob o comando local de Faisal I (comando este de facto britnico). 28. Os sionistas revisionistas, cujo nome hoje est associado ao partido Likud, em Israel.
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guisa de concluso desta seo, depois de 1920 e at 1948, os principais eventos polticos no Oriente Mdio tinham como motivao principal a reorganizao social e poltica que vinha com o desejo e a possibilidade utpica de autonomia. O Egito, grande influncia em todo o mundo rabe moderno desde a Nahda, manifestou cedo esta tendncia e inspirou muito daquilo que veio depois em outras partes da regio. Mas foi a criao de Israel, que tambm o mito29 de origem da condio de refugiado dos palestinos, que se tornou um evento crtico no sentido de Veena Das (DAS, 1997). Apenas depois de 1948 ocorreram as independncias dos outros Estados nacionais do Oriente Mdio e, em especial, do mundo rabe. Todas estas ficaram marcadas ento, de alguma forma, pela questo da Palestina e todos os lderes das naes independentes emergentes at hoje, de alguma forma, expressam seu comprometimento poltico com a causa palestina. Este autor chama a necessidade de expresso dessa solidariedade (sincera ou no), que se constitui em um idioma vernacular poltico entre rabes e muulmanos (WICKHAM, 2002; WHITE, 2002), de solidariedade nominal. Entende-se que essa solidariedade nominal, voltada ao que um ou outro ator consideram ou chamam de causa palestina, seja, desde a criao de Israel, um elemento de profunda influncia e impacto na poltica rabe e muulmana. Esta solidariedade nominal hoje mais um dos elementos centrais que compe o espectro de foras e discursos polticos manifestos na Primavera rabe. Recapitulando, enquanto na primeira metade do sculo XX o Oriente Mdio foi marcado pelo colonialismo e pelos protetorados europeus, o fim da Segunda Guerra Mundial submeteu a regio ao contexto da Guerra Fria (1947-1991). A criao de Israel em 1948 , portanto, tambm um marco da passagem de um contexto a outro. E como durante a primeira metade do sculo XX o Oriente Mdio estava completamente merc da Europa, muitos foram os pases ou os grupos sociais que, na segunda metade do sculo XX, se aproximaram da URSS.30 Foram exatamente os grupos mdio-orientais com inspirao anti-imperialista e/ ou tendncia nacional-socialista que buscavam apoio na URSS que foram percebidos pelo Ocidente de crescente influncia americana como ameaa. Assim, a ameaa, naquela poca, estava longe de ser o isl,31 mas era, antes de tudo, o nacional-socialismo e o pan-arabismo rabe, que flertavam com ideias comuns ao comunismo e, por isso, aproximavam-se do inimigo nmero um do Ocidente poca. Tais foras polticas (advindas tanto de reinados e elites aliados ao Ocidente quanto de grupos sociais de inspirao socialista, pan-arabista ou de influncia
29. No sentido antropolgico do termo, que independe da atribuio do valor de verdade ou inverdade ao fato qualicado como mito (Lvi-Strauss, 1981). Nesse sentido, a prpria cincia pode ser considerada como um mito fundador da sociedade cujo ideal ser moderna (Latour, 1994). 30. Da mesma forma que Hajj Amin al-Husseini tinha uma vez se aproximado da Alemanha nazista. 31. Vide, por exemplo, o apoio americano aos mujahidin (santos guerreiros) afegos frente invaso sovitica por volta de 1979.
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mais direta do nacionalismo rabe) persistem em maior ou menor escala at hoje e esto tambm expressas na mirade poltica que encerra a Primavera rabe.
6 UMA NOVA ERA NO ORIENTE MDIO: ISRAEL E OS PALESTINOS ENTRE O YOM HAATZMAUT E A NAKBAH
Concomitantemente aos processos histricos descritos na seo anterior, a recm-criada ONU discutia um plano para a partio da Palestina entre os sionistas e os rabes que ali viviam. Foi em 1947 que a Resoluo no181 da Assembleia-Geral da ONU decidiu a diviso da zona em duas partes, enquanto Jerusalm ficaria sob mandato internacional (em nome da prpria ONU). Contudo, apenas os sionistas aceitaram a proposta. Estava iniciado, ento, o conflito que dura at hoje, com cerca de 250 mil palestinos fugindo ou expulsos da Palestina. Quando o prazo do mandato expirou em 1948, Ben Gurion declarou a independncia de Israel, causando uma declarao de guerra por parte de uma junta de pases rabes, composta por Lbano, Sria, Egito, Iraque e Jordnia. Setecentos mil palestinos tiveram que deixar a regio durante o conflito. Com o cessar-fogo, em 1949, o Egito anexou a regio de Gaza (hoje conhecida como Faixa de Gaza) e a Transjordnia anexou a Cisjordnia (onde est localizada Jerusalm Leste). Aps a anexao da Cisjordnia, a Transjordnia passou a chamar-se simplesmente Jordnia (PAPPE, 2004; SAYIGH, 2007).32, 33 Enquanto a independncia de Israel (em hebraico, Yom Haatzmaut) celebrada todo ano, o evento que causou o xodo de palestinos das terras do mandato quase que na sua totalidade para os pases rabes vizinhos foi chamado por palestinos e rabes em geral de al-Nakbah (A Catstrofe). Este evento mudou definitivamente o Oriente Mdio para sempre informando at hoje as aes sociais dos sujeitos que de uma forma ou de outra se relacionam com a regio. De forma mais direta, a construo da palestinidade e a vida cotidiana dos palestinos marcada pela Nakbah (SCHIOCCHET, 2011a; 2011b), tanto quanto a criao de Israel qualifica radicalmente a identidade dos judeus israelenses e sionistas no mundo todo. Por isso, pode-se dizer que a criao de Israel tambm o mito34 de origem da condio de refugiado dos palestinos. Frente ao que clamava ser uma constante ameaa rabe, Israel iria ainda expandir suas fronteiras, mas o momento decisivo no veio com uma das muitas revoltas internas dos palestinos, mas sim com uma operao militar conjunta entre
32. No Brasil todo o banco leste do rio Jordo chamado de Cisjordnia e corresponde ao ingls West Bank e ao rabe . 33. Apenas em janeiro de 1949 os Estados Unidos ocialmente reconheceram tanto Israel quanto a Jordnia. 34. No sentido antropolgico do termo, que independe da atribuio do valor de verdade ou inverdade ao fato qualicado como mito (Lvi-Strauss, 1981). Nesse sentido, a prpria cincia pode ser considerada como um mito fundador da sociedade cujo ideal ser moderna (Latour, 1994).
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Israel, Inglaterra e Frana advinda de um plano francs para retomar o controle do canal de Suez, localizado no territrio Egpcio. E de acordo com o plano, Israel invadiu o Egito, que j sob a liderana de Nasser havia nacionalizado o canal de Suez em 1956 (um ano antes da invaso). A chamada Crise de Suez trouxe dois resultados mais imediatos: uma profunda crise de legitimidade da ao frente aos prprios britnicos e a comunidade internacional; e a intensificao do conflito entre o mundo rabe de um lado, e Israel e as potncias europeias de outro. Nasser encontrou um aliado na URSS o que marcou para sempre a configurao poltica do mundo rabe na viso do Ocidente, como inimigos em potencial (PAPPE, 2004). Cobertura de todos os eventos relacionados ao conflito rabe-israelense seria aqui impossvel, devido a toda a sua extenso e nuances. Entretanto, no que segue, busca-se ressaltar alguns de seus elementos principais. Para comear, a conjuno da centralidade da solidariedade causa palestina entre os rabes, da importncia da liderana de Nasser e do ganho de momentum da crise entre os rabes e Israel com a Crise de Suez, resultou em 1964 no prprio reconhecimento da OLP de Yasser Arafat como representante legtimo dos interesses palestinos frente ao mundo rabe j que antes disso os palestinos se viam na prtica representados segundo os interesses de lderes rabes no palestinos, sobretudo o rei da Jordnia (SAYIGH, 2007). Em parte porque uma das plataformas mais importantes do pan-arabismo de Nasser era justamente a libertao da Palestina e em grande medida motivada pela Crise de Suez, em 1967 estoura a Guerra dos Seis Dias. O gatilho para o incio da guerra foi a expulso de tropas da ONU da Pennsula do Sinai (uma das margens do canal de Suez), o que justificava, segundo o governo israelenses, uma invaso. Alm do Egito tambm Jordnia, a Sria, o Iraque e o Lbano estiveram implicados no conflito; e como resultado da invaso, Israel ocupou, alm do Sinai, as colinas de Golan e as Fazendas de Sheba, Jerusalm Leste, a Cisjordnia e a Faixa de Gaza.35 Israel deixou o Canal de Suez apenas depois da Guerra do Yom Kippur, em 1973, em troca do direito de uso do canal. Contudo um acordo de paz efetivo veio apenas em 1978, j em meio guerra civil libanesa e com um Egito sob a liderana de Anwar Sadat. Israel concordou em desocupar definitivamente o Sinai em 1979 com o acordo de Camp David, sendo que a desocupao deu-se gradualmente entre 1979 e 1982. A Jordnia buscava a restaurao da Cisjordnia at 1974 como parte integrante de seu prprio territrio, desistindo apenas em 1988 em nome da OLP. Tanto a Faixa de Gaza quanto a Cisjordnia ficariam ento sob o controle militar de Israel, que com o tempo foi deixando o interior dos territrios e passando a controlar efetivamente apenas suas fronteiras e realizando peridicas incurses militares nos territrios. J Jerusalm Leste, Fazendas de Sheba e Golan nunca foram
35. Da se origina o termo empregado pela Organizao das Naes Unidas, Territrios Ocupados.
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completamente devolvidos aos seus respectivos governos e continuam no centro do conflito rabe-israelense at hoje (PAPPE, 2004). Apenas depois de 1948 vieram as independncias dos outros Estados nacionais do Oriente Mdio, e em especial do mundo rabe. Todas estas ficaram marcadas ento, de alguma forma, pela questo da Palestina, e todos os lderes das naes independentes emergentes devem at hoje, de alguma forma, expressar seu comprometimento poltico com a causa palestina. A Lbia obteve independncia em 1951, seguindo a sugesto de uma resoluo da ONU datada de 1949 e tornando-se uma monarquia sob o comando do Rei Idris. A influncia do nacional-socialismo rabe e do pan-arabismo pode ser sentida na Lbia desde os anos 1950, advindas do nasserismo. Entretanto foi apenas em 1969 que Muammar al-Qaddafy realizou o golpe de estado chamado de Revoluo Lbia que estabeleceu a Repblica Lbia de hoje. Desde ento Qaddafy governou com mo extremamente pesada, tentando manter-se na posio de lder do mundo rabe posto esse uma vez ocupado por Nasser. Entre os pontos em comum com a poltica de Nasser estavam a solidariedade causa palestina como mote de seu governo, que se mesclava indissoluvelmente ao discurso anti-imperialista, que por sua vez, na viso de Qaddafi, o colocava em uma posio de legtimo representante do povo rabe. No entanto, necessrio aqui ressaltar que as diferenas entre ambos so muitas, ainda que no nos caiba aqui explor-las no momento (HOURANI, 1991). O ano de 1956 trouxe a independncia do Marrocos, do Sudo e da Tunsia. O Marrocos tornou-se independente do julgo colonial francs, ainda que parte do territrio clamado pelo governo marroquino continue ainda em disputa, sobretudo com a Espanha que retm controle sobre Ceuta e Melilla ao longo da costa marroquina (para alm de algumas ilhas no Mediterrneo). Alm disso, o Saara Ocidental, ainda que tenha sido anexado pelo Marrocos, continua aguardando a legitimao final em mbito internacional. Diferentemente do Iraque, do Egito, da Lbia, da Sria, e de outros e de forma semelhante Jordnia, Arbia Saudita e outros pases ricos em petrleo no Golfo Prsico o Marrocos nunca passou por uma fase nacional-socialista rabe, e retm at hoje a forma originria monrquica legitimada pelas potncias europeias a partir da queda do Imprio Otomano. Assim, o Marrocos, assim como a Arbia Saudita, a Jordnia e outros, visto pelo Ocidente como um aliado poltico na regio (HOURANI, 1991). J o Sudo tornou-se independente do julgo britnico e egpcio em 1956 quando o Egito de Nasser abandonou sua demanda efetiva pelo territrio e os britnicos puderam garantir sua influncia. No entanto, a guerra civil (de 1955 a 1972 e a partir de 1983) entre o norte etnicamente de maioria rabe e muulmano e o sul do Sudo composto em sua maioria por outros grupos tnicos e de maioria crist j havia estourado um ano antes. Sendo que a violenta luta
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entre estas partes continua at hoje, tendo sido vrios os sucessivos governos militares do Sudo desde ento. A Tunsia, por sua vez, tornou-se independente da Frana pelos esforos de Habib Bourguiba, que governou at o golpe de estado de Zine El-Abddine Ben Ali, em 1987 (HOURANI, 1991). A guerra civil pela independncia da Arglia comeou em 1954 e, em 1961, o ento presidente francs Charles de Gaulle convocou um referendum sobre a independncia da Arglia. Enquanto na Frana europeia a grande maioria dos cidados votou pela independncia da ento provncia africana, menos da metade da populao na Arglia votou pela independncia. Negociaes entre a Frente de Libertao Nacional (FLN em rabe, Jabha al-Tyahrir al-Watany) e o governo francs ocorreram em 1961, em vian-les-Bains/Frana, e, em 1962, o governo francs convocou um novo referendum, que, desta vez, verificou 90% da populao a favor da independncia. Como resultado da independncia, entretanto, j em 1962 um grande nmero de argeliano-franceses mudou-se para a Frana, causando uma das primeiras migraes em massa de uma ex-colnia (neste caso, considerada parte integrante do territrio francs) a um pas colonizador. Em 1965 o governo de inspirao nacional-socialista do ento ex-presidente Ahmad Bin Bella (da FLN) foi deposto por Houari Boumdienne, que lanou uma poltica investimento ainda maior na industrializao do pas, e reforou ainda mais o carter nacional-socialista rabe do estado. Boumdienne ficou no poder at 1978, quando foi sucedido por Chadli Benjedid, que ao final da dcada de 1980 acabou com a poltica de partido nico estipulada ainda em 1962 (HOURANI, 1991). Desde 1999 Abdelaziz Bouteflika comanda o pas e a partir meados de 2011 seu comando est sendo mais do que nunca ameaado pela vontade popular. Na Pennsula Arbica os anos 1960 trariam mais um evento crtico: depois de prospeco realizada em 1960, em 1962 a regio dos Emirados rabes passou a exportar petrleo. Tambm em 1962 o Imen viu sua gnese enquanto Repblica por meio de um governo de inspirao socialista, quando o monarca Muhammad al-Badr foi deposto, o julgo britnico foi reduzido para apenas o sul do territrio e o Imen do Norte foi criado.36 Foi apenas em 1967 que o territrio que permanecia sob o julgo britnico tornou-se o Imen do Sul, adotando um governo comunista em 1970 (HOURANI, 1991). E apenas em 1990 que os dois territrios se uniram sob a mesma bandeira de Ali Abdullah Saleh. Em 1994 o pas entrou em uma guerra civil cujas consequncias so sentidas at hoje. Em 2011 a Primavera rabe encontrou no Imen um contexto ps-guerra civil entre o norte e o sul do pas, no qual rebeldes Zaydi (uma denominao xiita que comporta pouco menos que 50% da populao do Imen) lutam contra o regime do Estado visto por eles como favorecendo aos sunitas.
36. Naquela ocasio a Jordnia e a Arbia saudita apoiaram o regime de Muhammad al-Badr e o Egito apoiou o golpe que criou o Imen do Norte.
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Desde o final dos anos de 1950 o sultanato de Om tem governado com relativo sucesso a totalidade do seu territrio. Antes disso, outras autoridades locais notadamente o imamado de Zanzibar possuam relativo controle sobre parte do territrio de Om. Entre as dcadas de 1960 e 1980, Zanzibar ainda reivindicava autoridade, apoiada por guerrilhas locais de inspirao comunista (subsidiadas pelo ento governo do Imen do Sul). Em 1970 ento, Qabus Bin Said al-Said assumiu o poder, que mantm at hoje. O sucesso da manuteno de seu poder se deve em grande medida s polticas de relativa abertura poltica e econmica que realizou como forma de conter as rebelies iniciadas em dcadas anteriores, ao passo que ativamente repreendia aqueles que continuavam tentando remov-lo do poder. Para tanto, chegou a receber ajuda militar direta do Ir, da Jordnia, dos Estados Unidos e do Reino Unido (HOURANI, 1991). Em 1968, sob presso internacional, a Inglaterra anunciou seus planos para deixar seus protetorados no Golfo Prsico. O Qatar e o Bahrein anunciaram sua independncia em 1971, abandonando negociaes para formar um nico Estado unido em conjunto com os vrios emirados do leste do Golfo Prsico que tinham mantido sua independncia da Arbia Saudita e de Om por conta dos acordos com o Reino Unido. Quatro dos emirados remanescentes decidiram se unir Abu Dhabi e Dubai no mesmo ano. E no ano seguinte um ltimo emirado aderiu proposta, resultando no atual Emirados rabes Unidos. Como a Arbia Saudita e outros nenhum destes pases passou por governos seculares de inspirao nacionalista ou pan-arabista, e suas principais alianas polticas tm sido marcadas pela comercializao do petrleo com o Ocidente (HOURANI, 1991). A autonomia do Kuwait em relao ao Iraque tinha sido prevista pelos britnicos conforme o Protocolo de Uqair em 1922 e se deu na prtica 1923, quando os britnicos (e no Faisal I, rei do Iraque)37 reconheceram as fronteiras mencionadas no protocolo do ano anterior. Mas foi apenas em 1961 que o Kuwait ganhou sua autonomia dos britnicos. Saddam Hussein invadiu e anexou o Kuwait em 1990, utilizando a ilegalidade do Protocolo de Uqais como uma de suas principais justificativas. Este foi o evento que causou a Guerra do Golfo, quando os pases da ONU, liderados pelos Estados Unidos, lanaram uma ofensiva militar contra o Iraque e em 1994 o Iraque finalmente aceitou a independncia do Kuwait, que se tornou um grande aliado poltico americano e europeu na regio. Concluindo esta seo, enquanto na primeira metade do sculo XX o Oriente Mdio foi marcado pelo colonialismo e pelos protetorados europeus, o fim da Segunda Guerra Mundial submeteu a regio ao contexto da Guerra Fria
37. Cabe aqui lembrar que o prprio Iraque apenas se tornou, reconhecidamente, independente em 1932, quando o mandato britnico terminou ocialmente. O reinado do sunita Faisal I foi logo recebido com protestos pelos xiitas do sul (maioria populacional no territrio do novo pas).
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(1947-1991). J que durante a primeira metade do sculo XX o Oriente Mdio estava completamente merc da Europa, muitos foram os grupos que, na segunda metade do sculo XX, se aproximaram da URSS.38 Foram exatamente ento os grupos mdio-orientais com inspirao anti-imperialista e/ou tendncia socialista que buscaram apoio na URSS que foram percebidos pelo Ocidente como ameaa. Muito por conta disso os governos islmicos mais antigos da regio so justamente aqueles que se mantiveram ao oeste da fronteira poltica durante a Guerra Fria. No entanto, por um lado, algumas elites sociais descontentes com seu lugar na poltica local e grupos polticos de inspirao pan-arabista, socialista ou nacionalista, podem ser encontrados na maioria destes pases de governos historicamente alinhados com a Europa e os Estados Unidos. Por outro lado, elites tradicionais e outros grupos sociais descontentes com os governos de inspirao pan-arabista, socialista ou nacionalista podem at hoje ser encontrados compondo a oposio a estes governos. E tanto de um lado como de outro, por diversos motivos, encontram-se os grupos de inspirao declaradamente islmica. Todos estes grupos, assim como aqueles apontados nas sees anteriores, podem ser encontrados hoje compondo parte do movimento social e poltico expresso pela Primavera rabe. aos ditos islamistas ainda no devidamente apresentados que se prope apresentar a partir de agora.
7 A (RE)ASCENSO DO ISLAMISMO
Entre os pases no rabes do Oriente Mdio, a Turquia tambm passou por um longo perodo secularizante, que j havia comeado com o pacote de reformas polticas chamado de Tanzimat no final do sculo XIX, passado pela nova viso poltica de Cemal Pasha e dos Jovens Turcos (Jn Trkler, em turco), a partir de 1908, chegando finalmente em seu estgio mais radical com a revoluo de Mustafa Kemal Atatuk em 1922.39 O Ir, entre 1953-1979, sob o comando do x Mohammad Reza Pahlavi, tornou-se um importante aliado europeu e depois americano. Basta notar que nos anos 1970 os iranianos constituam o maior grupo de imigrantes aos Estados Unidos para perceber a importncia de tal apoio. Em 1979 uma revoluo estoura no Ir, notadamente de carter popular. Vrios intelectuais ocidentais demonstraram apoio revoluo, por exemplo, Michel Foucault. No entanto
38. Da mesma forma que Hajj Amin al-Husseini tinha uma vez se aproximado da Alemanha nazista. 39. Vale notar que ao se relembrar de todos os imprios que passaram pelo Oriente Mdio antes dos europeus, entre os mais restritos uma pequena poro do territrio estava o Imprio Hitita cuja sede estava localizada ao centro da Anatlia. Em parte por isto Ataturk escolhe Ankara (e no Istambul), onde esto os resqucios de um grande castelo Hitita, para ser a capital do novo Estado turco. A mudana enfatiza o novo territrio e o rompimento poltico com o isl. O prprio mausolu de Ataturk em Ankara ilustrado por guras tipicamente hititas nas paredes, ao passo que soldados modernos com armas modernas se misturam, em estilo semelhante, s guras hititas. O poder simblico desta nova imagem no deve ser menosprezado.
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uma vez que o governo do x foi derrubado, Ayatollah Khomeini, em nome da moralizao e do endireitamento do corrupto governo de x, Reza tomou controle do Ir. A maioria dos intelectuais ocidentais que tinha apoiado a revoluo, quando perceberam que a revolta popular tinha sido apropriada por um grupo de clrigos que fundaram uma Repblica Islmica que tinha na represso sua principal forma de legitimao, retirou seu apoio, entre eles Michel Foucault (AFARY, 2005). Dentro do Ir, a Repblica islmica de incio foi muito bem recebida, mas o apoio popular foi se corroendo com o passar dos anos culminando no chamado Movimento Verde de 2009,40 largamente urbano e jovem. No entanto, o governo de Mahmoud Ahmedinejad repreendeu gravemente as revoltas, e ainda hoje se mantm no poder. Muito do receio ocidental com os regimes de governo que se manifestam de alguma forma como islmicos, advm do exemplo da Revoluo Iraniana de 1979. Entretanto o Ir no o nico exemplo de governo comprometido com o isl. Alm dos pases do Golfo Prsico, da Jordnia e do Marrocos, recentemente houve mudana no paradigma poltico turco, quando o Partido da Justia e Desenvolvimento (PJD Adalet ve Kalkinma Partisi, em turco) ganhou as eleies em consequncia de seu apelo religioso pela primeira vez em dcadas afastou do poder os kamalistas e seu secularismo. Mas o novo governo turco representa uma nova tendncia islmica moderada, diferente dos governos hereditrios do Golfo, do Marrocos e da Jordnia, e diametralmente oposta ao autoritarismo da Repblica Islmica do Ir. Politicamente, o novo governo no tem se comprometido com nenhum extremo da configurao poltica internacional atual o que tem garantido forte apoio popular ao PJD. Em 1978, quando a Revoluo Iraniana ainda era apenas uma forte revolta popular, Israel invadiu o Lbano pela primeira vez41 em meio Guerra Civil Libanesa. E foi em 1982, em meio a uma segunda invaso Israelense, que surgiu o Hizbollah alegando sua existncia como necessria a resistncia contra a ocupao de Israel. Com profundas ligaes com o Ir, o Hizbollah at hoje mantm sua principal meta que a resistncia ocupao israelense a qual por sua vez ainda detm as Fazendas de Sheba em seu poder. No entanto, o Hizbollah evoluiu de uma organizao militar envolvida em ataques terroristas e uma agenda islamista nas dcadas de 1980 e 1990, para uma complexa entidade composta de uma milcia armada, um partido poltico e inmeras instituies beneficentes e que h pelo menos uma dcada no ataca alvos diretamente civis, com exceo de perodos de guerra franca, quando bombardeios envolvendo Israel e o Hizbollah so comuns com o incio do sculo XXI (NORTON, 2007).
40. O Movimento Verde foi uma revolta popular de carter marcadamente jovem que questionou a legitimidade do regime do presidente Mahmoud Ahmadinejad e os resultados da eleio presidencial iraniana de 2009. 41. Alm das fazendas de Sheba.
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Em 1982 tambm, aps anos da luta armada palestina ter sido planejada e executada, sobretudo fora dos Territrios Ocupados, a OLP derrotada no Lbano, ocasionando a sua retirada, primeiro, para a Tunsia e de l para os Territrios Ocupados. Apenas em 1987 surgia concorrncia poltica que podia de fato fazer frente liderana da OLP: o Hamas. Antes disso, apenas organizaes menores (a maioria das quais tinha um dia participado da OLP) mantinham-se aqum de sua autoridade. O Hamas surgiu da Irmandade Muulmana na Palestina (Al-Ikhuan al-Muslimin), que j na dcada de 1970 tinha renunciado a meios violentos para obter seu objetivo de fazer do isl uma referncia na vida dos pases de maioria muulmana (STARRETT, 1998; WICKHAM, 2002; MAHMOOD, 2005). Assim, desde o incio, o Hamas manteve sua autonomia. Outro grupo islmico palestino, a Jihad Islmica (Harakat al-Jihad al-Islamy fy Falastin), surgiu na dcada de 1970, retirando-se da Irmandade Muulmana por razes semelhantes quelas do Hamas: juntar-se luta armada que entendiam como resistncia poltica ao Ocidente cristo imperialista. Para alm do fato de a Jihad Islmica ter estabelecido-se firmemente apenas na dcada de 1980 (concomitantemente ao Hamas), o movimento muito menor que aquele de seu parente mais prximo e com muito menos apelo popular dentro dos Territrios Ocupados.42 Outro elemento em comum entre os dois movimentos um fortssimo componente nacionalista, que ao menos no caso do Hamas na prtica ainda mais importante que seu componente islamista. Assim, as aes de tanto um quanto o outro esto sempre diretamente ligada questo palestina, ainda que por vezes enfocada do ponto de vista religioso. Em termos de discurso, o Hamas continua a apresentar uma retrica marcada por smbolos do direito sagrado da luta armada contra um Ocidente imperialista, como fica patente a reao de Ismail Haniyeh lder do Hamas em Gaza recente morte de Osama Bin Laden nas mos de foras americanas:
Condenamos o assassinato de um guerreiro rabe sagrado. Pedimos a Deus que oferea a ele sua misericrdia junto aos verdadeiros crentes e aos mrtires. Tomamos isto como a continuidade da poltica americana baseada na opresso e no derramamento de sangue muulmano e rabe (AL-JAZEERA, 2011a).43
Ainda assim, esse tipo de discurso, ao menos no caso do Hamas, deve ser entendido como advindo em parte de uma solidariedade nominal desta vez
42. Como contraponto, a Jihad Islmica opera rmemente em bases no Lbano e na Sria, onde possui relativamente grande apoio popular sobretudo entre palestinos refugiados. 43. No original: We condemn the assassination and the killing of an Arab holy warrior. We ask God to offer him mercy with the true believers and the martyrs. We regard this as a continuation of the American policy based on oppression and the shedding of Muslim and Arab blood.
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endereada ummah (comunidade transnacional de muulmanos), similar quela que os rabes e muulmanos devem enderear causa palestina. Muito embora possuam certa gnese comum, cada brao da Irmandade Muulmana em cada pas tornou-se algo relativamente distinto, adaptando-se s diversas realidades locais distintas. Enquanto em alguns pases a Irmandade tornou-se um partido poltico, adquirindo todas as suas qualidades, em outros se manteve como movimento social (MITCHELL, 1993). Em praticamente todos os lugares, o comprometimento da Irmandade hoje com uma viso poltica de reformar a sociedade pela devoo religiosa e pela adeso a valores islmicos e no da violncia marcante (WICKHAM, 2002). Vide, na Europa, a viso do idelogo Tariq Ramadan (neto de Hassan al-Banna fundador da Irmandade Muulmana no Egito). Por este motivo muitos grupos preferiram sair da Irmandade ou manter milcias em paralelo para seguir o caminho da luta armada. Por causa do contexto local, a Irmandade Muulmana na Palestina historicamente tinha mais disposio para se envolver mais diretamente na poltica ainda que sua participao poltica durante todo o tempo da hegemonia da OLP (desde o final dos anos 1960 at a ascenso do Hamas) tenha ficado marginalizada. Esta marginalizao se deu no apenas na Palestina, mas na grande maioria dos pases rabes que adotaram regimes polticos ditatoriais militaristas, secularistas e nacionalistas, e cuja plataforma formal era a de resistncia poltica contra o colonialismo europeu e seus fantoches locais. Como exemplo, pode-se citar o Egito de Gamal Nasser,44 o Iraque de Saddam Hussein, a Sria de Bashar al-Asad e outros (WICKHAM, 2002). Assim, existiu uma tendncia no mundo rabe de um nacionalismo ps-colonialista de represso (por vezes brutal) Irmandade Muulmana. Nada mais esperado, portanto que o isl volte hoje como cone de liberdade e como o principal elemento capaz de sustentar a autenticidade e legitimidade de um novo regime de governo rabe e que a Irmandade represente este ideal. Foi tambm em 1987, simultaneamente ascenso do Hamas, que estourou a Primeira Intifadah.45 E assim como muitas das revoltas apresentadas ao longo deste artigo, a primeira Intifadah foi tambm uma revolta de carter popular sem a liderana clara de nenhuma faco poltica. Depois, em 1990 irrompe a al-Aqsa Intifadah (ou Segunda Intifadah). Ainda que esta tambm tenha tido um carter popular, uma de suas principais consequncias foi o crescimento exponencial do
44. O Egito depois da morte de Nasser passou gradualmente a esfera de inuncia americana. Primeiro com Anuar Sadat e depois com Hosni Mubarak. Sadat tentou capitalizar recursos polticos construindo uma imagem de presidente devotado religio e fez uma gradual abertura poltica Irmandade Muulmana. Contudo ao perceber que a inuncia do grupo crescia por conta do novo contexto poltico, Sadat tentou mais uma vez controlar a Irmandade e acabou assassinado por um de seus membros. Mubarak alm de tentar controlar os nasseristas, repreendeu gravemente a Irmandade Muulmana e outros grupos com carter islmico. Por isso, sua deposio em meados de 2011, a popularidade de Mubarak era muito baixa. 45. O termo em rabe quer dizer simplesmente revolta.
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apoio ao Hamas e o concomitante crescente poder de mobilizao social e portanto de controle do prprio evento por parte do grupo islamista. Outro fator que mobilizou o apoio popular em torno do grupo foi o assassinato do xeique Ahmed Yassin, no final da Segunda Intifadah, em 2004. Ahmed Yassin tornou-se desde ento um dos grandes mrtires da causa palestina e smbolo da causa libertria islmica do Hamas. Durante o perodo da Intifadah, outros processos polticos, ainda no incio da dcada de 1990, abalaram a confiana popular palestina na OLP liderada pela Fatah de Yasser Arafat, motivando ainda mais o apoio popular ao Hamas e outros grupos semelhantes: o primeiro deles foi a Conferncia de Madrid em 1991 e o segundo foi o consequente Processo de Paz de Oslo iniciado em 1993. Depois de tais eventos, devido s concesses polticas que Arafat se mostrou disposto a fazer em nome de um acordo de paz com Israel, o apoio popular palestino OLP ficaria permanentemente danificado. Entre as mais importantes dessas concesses estava a falta de meno do direito de retorno dos cerca de 4 milhes de palestinos refugiados Palestina (atualmente, Israel), o que significou para muitos refugiados que sua representao nacional havia abandonado os palestinos fora dos Territrios Ocupados em troca da possibilidade da construo de um Estado nacional (SCHIOCCHET, 2011a). Em 1994, a Autoridade Palestina foi criada seguindo diretrizes que haviam sido estipuladas no Processo de Paz de Oslo e que previam sua criao a partir da prpria OLP. O Hamas e outros movimentos (islamistas e secularistas) que estavam de fora da OLP sentiram-se desrespeitados com a deciso, e em 2007 o Hamas consolidou seu poder tomando a Faixa de Gaza da Autoridade Palestina liderada pelo presidente Mamhoud Abbas.46
8 A MODERNIDADE RABE
O contexto mdio-oriental desde a queda do Imprio Otomano (e mesmo antes dela) tal como foi delineado aqui, aponta para uma influncia constante do Ocidente, seja por conta do colonialismo, anexao como parte do prprio territrio nacional europeu, protetorado, zona de influncia, interveno militar, tratado econmico, ideologia poltica, ou ainda outros fatores. Assim, sugere-se que o Oriente Mdio hoje no pode ser visto como politicamente atrasado em relao ao Ocidente, j
46. No comeo de maio de 2011 o Hamas e a Fatah (faco majoritria na OLP e na Autoridade Palestina) anunciaram um acordo de entendimento. Tal acordo, da parte da OLP, inclua tambm negociaes para incluir o Hamas dentro da prpria OLP. No foi a primeira vez que tais negociaes so anunciadas, mas foi talvez o mais srio anncio nesse sentido desde que o Hamas tomou a Faixa de Gaza da autoridade Palestina. Ainda que seja muito cedo para prever at que ponto tais negociaes se revertero em um novo alinhamento de foras na prtica, tal disposio negociao pode ser vista como diretamente motivada pela prpria Primavera rabe. Como parte do processo, Ismael Hanyiah, o lder do Hamas anunciou tambm que apoiaria a deciso da Autoridade Palestina (AP) de optar pela criao de dois Estados (um palestino e outro israelense) como forma de solucionar o conito. Porm, ao contrrio da AP, o lder do Hamas apontou que isto no signicaria a renncia ao territrio original da Palestina, a renncia da violncia como forma de resistncia, ou a renncia do direito de retorno dos refugiados palestinos ao que hoje corresponde ao Estado de Israel como condio sine qua non para a resoluo do conito.
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que tal verso da histria demanda um aporte evolucionista seja ele liberal, marxista, ou ainda outros. Em particular, sugiro que para se entender o Oriente Mdio deve-se antes de tudo entend-lo como moderno, tal qual se compreende o Ocidente. Isto porque o Oriente Mdio participou ativamente de praticamente todos os processos sociais geralmente elencados como desencadeadores da modernidade no Ocidente. Do ponto de vista deste autor, entre estes principais processos sociais esto: a construo territorial de identidades sociais ligadas Estados nacionais que comea no incio do sculo XX; revoltas populares em favor de autodeterminao que em muitos casos teve carter democrtico ainda que democracia no Oriente Mdio possa significar algo bastante diferente que o cnone liberal prope; o reordenamento ideolgico trazido pela Guerra Fria e, depois, pelo mundo ps-polarizado entre os Estados Unidos e a URSS; um movimento intelectual e artstico revolucionariamente moderno (no caso do mundo rabe a Nahdah); e outros. Entretanto seria errado pensar que estes processos sociais ocasionariam os mesmos tipos de efeito no mundo todo. Conforme a sociloga turca Nilufer Gle, entende-se, portanto, que estes processos foram responsveis por gerar um mundo de mltiplas modernidades (GLE, 2000), sendo bastante peculiares as vrias formas de modernidades geradas no Oriente Mdio. Os exemplos das especificidades destas modernidades so vrios, muitos dos quais j foram apresentados aqui, entre os listados a seguir: a Nakbah (criao de Israel segundo os palestinos) e as ideologias pan-arabistas e nacionalistas que fizeram do evento um tema ideolgico central; a transformao de um grande nmero de palestinos em refugiados e sua relao com os novos atores sociais chamados de humanitrios e com o estabelecimento do Estado nacional de Israel; o secularismo radical de Ataturk na Turquia; o sectarismo libans enquanto uma das primeiras formas de poltica afirmativa (MAKDISI, 2000);47 o advento de uma Repblica Islmica no Ir (ainda que seu carter totalitrio tenha confundido muitos analistas que no entendem o governo como um efeito da modernidade); a ascenso econmica dos pases do Golfo Prsico e sua parte na poltica de produo e comercializao do petrleo; e a ascenso de guerrilhas islamistas declaradamente anti-imperialistas.
47. Nesse sentido, so interessantes as comparaes do caso libans com o caso belga e com o caso holands na prpria Europa.
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No que tange mais diretamente ao islamismo, o grande apoio popular que grupos de orientao islmica encontram em algumas regies do Oriente Mdio se d em grande medida justamente com base na sua proferida ideologia de libertao por meio da poltica e no apenas por devoo religiosa pessoal. Assim, durante o tempo em que este autor viveu no Oriente Mdio, conheceu muitos ateus, inclusive alguns comunistas, que apoiavam o Hamas ou o Hizbollah por razes polticas, e no necessariamente religiosas. Nesse sentido, toda a estrutura social de certos grupos tidos como islamistas, tais como Hamas, o Hizbollah, o PJD turco e a Irmandade Muulmana egpcia, depende de um formato altamente moderno, formando um complexo simultaneamente poltico, social, religioso e, muitas vezes, tambm militar. Fazem parte desse conjunto de elementos: o uso da mdia, pois muitos destes grupos possuem seus prprios jornais e canais de televiso; o oferecimento de servios comunitrios e humanitrios a muulmanos e, muitas vezes, a no muulmanos tambm, a exemplo do Hizbollah no Lbano; a aceitao da participao poltica enquanto faco do todo apenas ou seja, enquanto partido no caso do Hamas, Hizbollah e do PJD ou movimento social no caso da Irmandade Muulmana; alm de outros (MITCHELL, 1993; STARRETT, 1998; WICKHAM, 2002; NORTON, 2007). Todavia, existe sim outro tipo de grupo islamista: aqueles baseados em redes de solidariedade informais e de estrutura transnacionalista e descentralizada, tais como a franshising da al-Qaeda, ou mesmo grupos um pouco mais centralizados como a Fatah al-Islam. Muitos desses grupos (a maioria talvez de orientao salafista) buscam a restituio do califado islmico em todo mundo muulmano e por isto so frequentemente taxados de pr-modernos por analistas e pelo senso comum. Porm, de forma semelhante a Oliver Roy (2004) entende-se que estes so mais bem compreendidos enquanto decorrentes da ps-modernidade; notando tambm que muitos de seus lderes tiveram educao ocidental (como o prprio Osama Bin Laden). E, portanto, a volta ao califado, e assim idade de Ouro do Isl, um desejo que s emerge entre aqueles que Kassir (2006) aponta como aceitando a diviso histria moderna dos perodos rabes, segundo a qual o perodo atual um perodo de decadncia rabe que se seguiu Nahdah, que, por sua vez, acabou poca da formao dos Estados nacionais no Oriente Mdio e, sobretudo, com o surgimento de Israel. E assim como Kassir, este autor tambm guarda reservas quanto a esta caracterizao ideolgica de tais perodos histricos.
9 CONCLUSO
Valendo-se das lies histricas apresentadas aqui, finalmente pode-se chegar a algumas concluses sobre a atual Primavera rabe. Antes de tudo, deve-se entender
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o que levou Primavera rabe e no que ela consiste politicamente. O que levou mdio-orientais, sobretudo rabes, s revoltas de meados de 2011 foram algumas das mesmas foras geradas pouco antes da queda do Imprio Otomano, sintetizadas no desejo de autodeterminao. Tais foras fizeram mdio-orientais se rebelarem contra o Imprio Otomano; depois, fizeram com que estes se rebelassem contra os planos europeus na regio e contra os lderes locais impostos aos novos Estados nacionais; depois levaram ainda, em alguns casos, revoltas internas de cunho pan-arabista ou nacionalista para alm de outros conflitos internos de carter tnico ou religioso, que hoje em geral so tambm de uma ou outra forma fortemente marcados pelo nacionalismo. Entre os grupos sociais envolvidos nos diversos pases afetados esto, dependendo do contexto: diversos que de uma forma ou de outra manifestam apoio causa palestina; elites tradicionais deslocadas do poder por regimes de inspirao pan-arabista, socialista ou nacionalista, alm de movimentos polticos populares contrrios a estas tendncias; elites e grupos polticos populares de inspirao pan-arabista, socialista e nacionalista que no encontram espao poltico nos regimes polticos das monarquias locais; islamistas de diversas tendncias; grupos de direitos humanos; jovens de inspirao democrtica; grupos que reclamam melhores condies econmicas e/ou autonomia moral e poltica; e outros mais. O ttulo de Primavera rabe48 sugere um florescimento de algo que se manteve dormente por dcadas. Sugere mesmo que a atual fase de decadncia do mundo rabe, segundo uma prpria perspectiva rabe ou mesmo aquela de Lewis, chegou ao fim. O termo no indica exatamente o que vir depois, mas sugere tambm que ser algo melhor que aquilo que existia at ento. A histria que aqui se apresenta sugere um entendimento diferente. Sugere que dcadas de dominao por ditaduras seculares ou religiosas, de orientao socialista ou no, no apagaram o desejo de autodeterminao da maioria dos rabes. Assim, esse admirvel mundo novo no to novo assim. Os acontecimentos de meados de 2011 podem ainda ser chamados de Primavera rabe desde que por conceito entenda-se o ganho de momentum de sentimentos, desejos, objetivos polticos, e outras foras que j estavam em movimento desde antes do incio da Revoluo de Jasmim na Tunsia evento que desencadeou toda a onda de revoltas que se seguiu em 2011. Dito isso, a mdia e muitos analistas parecem esquecer-se tambm que essas foras no esto em movimento apenas no mundo rabe. No Oriente Mdio elas foram responsveis tambm, por exemplo, primeiro pela Revoluo Iraniana em
48. Ainda que seja praticamente impossvel precisar a origem do termo como referncia a seu atual signicado seja difcil, o termo Primavera rabe comeou a ser utilizado em profuso pela rede Al-Jazeera. O termo era utilizado por outras mdias, desde 2005, com outro signicado, relativo Guerra do Iraque. Desde meados de 2011, entretanto, seu signicado mudou radicalmente, j que antes se entendia por este termo a invaso iraquiana como seu potencial causador, hoje o conceito sugere o carter popular das revoltas de meados de 2011.
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1979 quer se aplauda ou no e depois pelo prprio Movimento Verde de 2009 e 2010 49 que pode ser largamente entendido como uma contrarrevoluo Revoluo Iraniana. Mais recentemente, a mais pacfica transio de paradigma governista na Turquia de um modelo radicalmente secularista para um modelo islamista-revisionista tambm pode ser vista como tendo sido alavancada pelas mesmas foras que alavancaram a Primavera rabe. A questo que se segue : o que se pretende com essa Primavera at aqui mais ou menos bem sucedida dependendo do contexto especfico mdio-oriental em questo? O Movimento Verde, de milhes de iranianos, criticava, sobretudo, o autoritarismo do atual regime e seu excessivo envolvimento na esfera privada. Enquanto que a ascenso do PJD na Turquia demonstrava o apoio popular a um compromisso menos antittico aos valores islmicos locais e ao secularismo do Estado. J a Revoluo de Jasmim na Tunsia comeou com uma revolta contra os altos custos de vida da populao local e acabou como uma revoluo contra o regime autoritrio de Ben Ali. A Revoluo de Jasmim tomou outra dimenso quando muito por contgio, como j diria Sir James Frazer,50 se espalhou pelo resto do mundo rabe tornando-se a Primavera rabe e tomando uma forma muito mais complexa, de inspiraes e demandas diversas. Apesar das diferenas, o que todas essas revoltas tm em comum que todas ao menos comearam como movimentos populares que de alguma forma visaram a melhoria da qualidade de vida e a acomodao poltica de valores sociais locais. Uma foi inspirada pelo sucesso da outra, passando a acreditar em um sucesso que at ento lhes parecia inalcanvel. No processo, tanto ditadores de inspirao nacionalista e secularista quanto monarcas ou emires com fortes laos com o Ocidente e que buscavam legitimidade no isl passaram a sofrer forte presso popular. A prxima questo um pensamento sobre o que vir depois. Compondo o espectro de foras revoltosas, especialmente nos pases de governo de orientao secular-nacionalista rabe, esto movimentos sociais e sujeitos motivados pelo isl. No entanto, pelo prprio carter popular das revoltas, o isl apenas uma fora entre outras. Ainda que existam partidos e movimentos sociais que se utilizem de um discurso islmico como moralizador da poltica, tal como a Irmandade Muulmana no Egito, o isl muito mais que simplesmente um aporte poltico ou mesmo religioso. Prova disso a variedade de discursos sobre a poltica no Oriente Mdio, que se utiliza de um idioma como uma varivel componente islamista, por parte do prprio povo revoltoso. Da mesma forma, na Lbia e na Sria, por exemplo, parte daqueles que se manifestaram em favor dos atuais dirigentes estatais tambm se utiliza de um idioma em parte islmico.
49. Depois da fraude nas eleies nacionais iranianas, vrias posies ideolgicas distintas saram s ruas buscando, mesmo ao nal dos protestos, a sada do presidente Iraniano Mahmoud Ahmedinejad. 50. Em O ramo de ouro (Frazer, 1982).
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Fato que o isl no deve ser apenas tratado enquanto religio no Oriente Mdio, e o isl na poltica no deve ser entendido necessariamente enquanto antissecularista. O isl , antes de tudo, um componente cultural no Oriente Mdio e, como tal, fonte de construo e manuteno de valores locais em geral. Assim, um governo com valores islmicos no necessariamente mais religioso que um governo secular ocidental, cujos valores esto fundados na histria do cristianismo. E, da mesma forma, a democracia islmica turca atual no menos democrtica que a democracia brasileira ou a americana. Isto responde ltima importante questo que o Ocidente tem colocado frente s Primavera rabe: deve-se temer os islamistas? De acordo com o pensamento anterior, a resposta mais direta para essa pergunta no ao menos no incondicionalmente, como se o isl fosse essencialmente uma fonte de problemas enquanto o cristianismo no o ; ou, em outras palavras, como se um governo com ideais islmicos trouxesse mais problemas que um governo mesmo secular erigido sobre valores cristos; ou ainda, como se os muulmanos fossem por definio (por exemplo, por alguma tica teolgica) mais religiosos ou mais radicais que os cristos. Como j apontado no incio deste artigo, tal pensamento em parte uma construo orientalista e, portanto, ocidental e em parte realizao de uma minoria radical bastante influenciada pelo pensamento e pelas prticas polticas ocidentais. Na prtica, em grande parte do Oriente Mdio ps-colonialista, a represso (por vezes brutal) Irmandade Muulmana e a outros grupos islmicos tem sido a regra. Nada mais esperado, portanto, que o isl volte como cone de liberdade e como o principal elemento capaz de sustentar a autenticidade e legitimidade de novos regimes de governo no mundo muulmano; e que seja uma alternativa vivel entre a dureza da represso colonialista e severidade da represso ps-colonialista de alinhamento secular e inspirao ocidental.51 Nesse sentido, o idioma atual de radicais muulmanos o isl tanto quanto o isl o idioma daqueles de viso poltica reformista mais moderada que buscam a acomodao do Oriente com o Ocidente. Uma vez que o isl o idioma cultural local ou ao menos parte importante dele , no nos autoriza de forma nenhuma a reificar uma ficcional teologia islmica antiocidente e radical custa de todo o contexto ps-colonial da regio. Como foi colocado antes, a Primavera rabe apenas parte de um movimento muito mais amplo acontecendo no Oriente Mdio j h algum tempo. E nesse sentido, o fato de que a onda de protestos aconteceu em praticamente todo o Oriente Mdio, menos na Turquia (ou ao menos ali no da mesma forma), onde a acomodao das novas tendncias polticas se deu de
51. Aqui, uma comparao com o processo de democratizao da Amrica Latina seria interessante, dado que a religio do Oriente Mdio colonizado era diferente e se manteve diferente daquela do colonizador, ao passo que na Amrica Latina a religio pouco esteve relacionada com o carter autctone das foras anticoloniais.
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maneira democrtica e relativamente pacfica, apenas demonstra um compromisso entre certa forma de secularismo no laico e o isl. Como apresentado, se por um lado o Oriente Mdio certamente moderno sua maneira mesmo antes da Primavera rabe, por outro lado vises de mundo ocidentais tais como as de Samuel Huntington e seu paradigma do clash of civilizations tem sido absorvidas por rabes e outros mdio orientais (como paquistaneses, iranianos, afegos, e outros), reforando o estranhamento cultural entre muulmanos e o Ocidente (com repercusses polticas, econmicas, religiosas e tnicas). A viso de Bin Laden no era, nesse sentido, muito distante da de Huntington. Segundo Samir Kassir,52 a decadncia do mundo rabe tem sido ento assim atribuda a uma impossibilidade de moderniz-lo. O problema atual, segundo Kassir, est justamente em entender o Oriente Mdio por meio de uma viso orientalista,53 segundo a qual a modernizao e o isl no so possveis lado a lado (KASSIR, 2006) e, portanto, democracia e isl so tambm incompatveis. E foi justamente aqui que a Primavera rabe surpreendeu a todos, pois possvel entender que as atuais revoltas podem virar a pgina da histria do mundo rabe segundo os prprios rabes e para os prprios rabes, trazendo consigo o incio de uma nova era no Oriente Mdio como um todo. Robert Fisk que em duas ocasies entrevistou Bin Laden em pessoa chegou a dizer que a Primavera rabe tem feito Bin Laden e o tipo de ideologia que ele sustentava muito menos apelativo no mundo rabe (ALJAZEERA, 2011). Concordando com Fisk, salienta-se ainda que a Primavera rabe apenas conseguir levar o Oriente Mdio a uma nova fase histrica se conseguir encontrar um meio termo entre as duas principais tendncias modernas do Oriente Mdio tais como apresentadas neste artigo: i) de um lado nacionalismos e pan-arabismo que flertam com o socialismo e com o autoritarismo; e ii) de outro um islamismo radical transnacionalista e sectrio, tanto em suas vertentes sunita quanto xiita. Nesse sentido, a ideologia reformista da Irmandade Muulmana aparece entre os rabes como uma das fontes possveis de idealizao do novo Oriente Mdio e a Turquia ps-moderna de hoje (religiosa, mas mais tolerante que a anterior laicit autoritria) enquanto modelo prtico. E mesmo com todas as suas limitaes que no convm aqui anunciar o exemplo da Turquia demonstra como possvel existir na prtica um governo democrtico fundado em valores islmicos. Entretanto, a Primavera rabe no trouxe e provavelmente no trar um admirvel mundo novo caracterizado como uma utopia mdio-oriental islmica vista com descrena pelo Ocidente, ou como uma utopia ocidental democrtica liberal vista com descrena pelo Oriente. E no se trata tampouco de achar que
52. Kassir foi assassinado em 2006, logo aps Raq al-Hariri, por foras ainda no totalmente conhecidas. 53. Utiliza-se aqui o termo no sentido dado por Said, j que Kassir no usa este termo.
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o islamismo moderado trar solues para algumas das principais questes sociais do Oriente Mdio, tal como, por exemplo, o sectarismo e a poltica tnica. O sectarismo est mesmo presente na base sistema poltico e legal do Lbano, em alta tambm no Iraque ps-Saddam Hussein, no Egito (sobretudo entre coptas e muulmanos), no Imen (entre xiitas zaydi e sunitas) e no Bahrein (entre sunitas e xiitas). J a questo tnica define muito da relao dos curdos, armnios, berberes, judeus e palestinos na Turquia, Ir, Iraque, Lbano, Egito, Sria, Israel e os Territrios Ocupados, e outros pases ainda. O caso dos judeus e dos palestinos que habitam em todas as partes do Oriente Mdio aponta para como a religio e a nacionalidade so muitas vezes tratados no Oriente Mdio enquanto etnicidade como salientado pelo autor em mais de uma ocasio (SCHIOCCHET, 2011a; 2011b). No Egito, a Primavera rabe foi palco de cenas raras, por exemplo, coptas fazendo um cordo humano para proteger os muulmanos que rezavam na Praa da Libertao (Saha al-Tahrir) durante as manifestaes. Contudo to logo o governo de Mubarak cedeu presso, a violncia sectria retomou flego. Seria ingnuo achar que a Primavera rabe ou um islamismo poltico moderado trar a acomodao de todas as foras sociais do Oriente Mdio, tanto quanto achar que tal acomodao em qualquer lugar possvel. Ainda assim, no vejo razo para se pensar que um governo islamista fosse necessariamente acirrar ainda mais tenses sectrias ou tnicas pelo menos no mais que muitos dos governos seculares que estiveram ou esto em perigo com a Primavera rabe. Alm disso, bem no cerne do atrito entre o Ocidente e o Oriente huntingtonianos esse mesmo que sugere-se que como tal deve deixar de existir tanto entre orientais quanto entre ocidentais , ainda se encontra a questo da Palestina como elemento difusor essencial de toda e qualquer fora que se manifeste no sentido de acomodar as diferenas entre ns e eles. Isto , uma acomodao mais permanente54 das fronteiras entre o Ocidente e o Oriente muulmano apenas ser possvel quando uma soluo questo Palestina for finalmente encaminhada. Assim, j a guisa de concluso, a Primavera rabe se trata justamente de um processo de acomodao de foras (polticas, sociais, tnicas e religiosas) que ainda no emergiu com uma direo definida e que poder durar muito mais tempo que as revolues custam levar. Isso justamente porque revolues costumam possuir uma ideologia definida, ou ao menos produzir uma to logo se institua um vcuo de poder. Em termos acadmicos, entende-se como Samir Kassir que para melhor entender esse momento histrico deve-se substituir o choque de civilizaes huntingtoniano pelo conceito de civilizao Lvi-Straussiano, segundo o qual
54. As aspas a esto para entender minha colocao em sentido relativo, pois entendo que em nenhum contexto social h uma acomodao de foras permanente.
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civilizao (...) no uma categoria e, portanto, no pode conter hierarquias naturais; e humanidade apenas uma, j que se apoia em uma fundao antropolgica comum (...), no devemos confundir terrorismo com resistncia, assim como o Ocidente confunde resistncia com terrorismo (KASSIR, 2006, p. 85-86).55
Kassir esperava que, dessa maneira, os rabes aprenderiam como integrar pluralidade em sua unidade de tempo e espao e deixar de pensar nas diferenas como uma forma de diviso. De forma simtrica, no apenas rabes deveriam considerar o conselho de Kassir, mas tambm outros mdio-orientais e, sobretudo, ns, Ocidentais. S assim, quem sabe, talvez o prximo Samir Kassir no seja assassinado como este o foi por repudiar tanto um mundo tal como visto por muulmanos radicais como Bin Laden de um lado, quanto o mundo de seu executor que recentemente exibiu sua cabea como trofu da suposta vitria ocidental sobre um terrorismo que constri, erroneamente, como bastante distante de suas prprias aes.
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A CRISE DAS TORTILHAS NO MXICO (2007): ALTA DAS COMMODITIES, INSTABILIDADE FINANCEIRA E SEGURANA ALIMENTAR*1
Las Forti Thomaz**2 Carlos Eduardo Carvalho***3
RESUMO
O trabalho analisa as origens da forte alta dos preos das tortilhas de milho que provocou a onda de protestos populares do incio de 2007 no Mxico. Manifestaes semelhantes em outros lugares e a tendncia de alta das commodities, retomada em 2010, acentuaram as preocupaes com a segurana alimentar de pases dependentes da importao de alimentos. O interesse pelo episdio mexicano se justica pela complexidade que apresenta. Como em outros produtos, a elevao do preo do milho foi inuenciada pelos efeitos combinados dos seguintes fatores: aumento da demanda mundial; movimentos especulativos nos mercados nanceiros; e destinao de parte dos gros para produzir etanol nos EUA. A alta mais forte das tortilhas, contudo, ocorreu antes do pico de preos do milho, e desacelerou enquanto o milho continuava a subir, o que sugere a existncia de problemas na formao dos preos nos mercados mexicanos. H tambm os efeitos complexos dos pesados subsdios praticados pelos Estados Unidos, de forte impacto no Mxico com o Tratado de Livre Comrcio das Amrica do Norte (Nafta). O trabalho discute este conjunto de elementos explicativos para a crise de 2007 e faz uma anlise da sustentao dos subsdios nos Estados Unidos. Palavras-chave: Crise das Tortilhas; Mxico; milho; Estados Unidos; biocombustveis.
ABSTRACTi
The paper analyzes the origins of the soaring in the price of corn tortillas that provoked a wave of popular protests in early 2007 in Mexico. Similar manifestations elsewhere and the uptrend in commodity prices, recovered in 2010, increased the concerns about food security for countries dependent on food imports. The interest in the Mexican episode is justied by the complexity it presents. As for other products, the rising price of corn was inuenced by the combined effects of increased global demand, speculative movements in nancial markets andtheallocation of a portionofgrain toproduceethanolin the U.S. Thebiggest increase of tortillas,however, occurred before thepeak ofcorn prices,andslowed downwhile the corn was still rising, suggesting the existence of problems in price formation in Mexican markets. There isalsothecomplex effectsofheavysubsidiespracticedbythe United States, with a strong impact
* Os autores agradecem as sugestes e crticas de Cesar Morales, da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), de Marcos Antnio Macedo Cintra, do Ipea, de participantes do III Seminrio sobre Pesquisas em Relaes Internacionais, do Itamaraty (maro de 2011), e do parecerista annimo de Tempo do Mundo. ** Doutoranda no Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (UNESP), Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Endereo eletrnico: laisthomaz@gmail.com. *** Professor do Departamento de Economia da PUC-SP e do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas UNESP, UNICAMP, PUC-SP. Endereo eletrnico: cecarv@uol.com.br. i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
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on Mexico by NAFTA.The paper discusses the set of elements that explain the crisis of 2007, beyondadiscussion onthesupportof subsidiesinthe United States. Keywords: Tortilla Crisis; Mexico; maze; United States; biofuels.
1 INTRODUO
Em 31 de janeiro de 2007, dezenas de milhares de pessoas protestaram na Cidade do Mxico contra a forte alta das tortilhas, de US$ 5,00 um ano antes para at US$ 20,00 em algumas regies, pedindo reduo do preo e mudanas na poltica econmica (DENIS, 2007; ABC, 2007; CONTEXTO, 2007) e o presidente da Repblica, Felipe Caldern, recm-empossado, enfrentou diversos protestos semelhantes pelo pas (NAVARRO, 2007). O Mxico consome 630 milhes de tortilhas por dia (SMALL, 2007), alimento essencial para mais de 50 milhes de pessoas, embora o consumo tenha diminudo 10% entre 1998 e 2007, com o aumento da renda per capita e a retirada dos subsdios aos preos (GILES, 2008). O milho o principal ingrediente das tortilhas, e, por sua relevncia na economia e na identidade nacional, para muitos mexicanos vale a expresso sin maz no hay pas (ESTEVA e MARIELLE, 2003). O governo reagiu com a fixao do preo das tortilhas em US$ 8,50, por meio do Acuerdo para Estabilizar el Precio de la Tortilla (AEPT), alm de haver tomado outras providncias para combater a especulao e assegurar o abastecimento. O presidente da Repblica anunciou a disposio de aplicar as leis e combater os especuladores, apontados como responsveis pela alta considerada injustificada (SLIS, 2007). A crise das tortilhas exps um problema de segurana alimentar no Mxico, e situaes semelhantes se repetiram nos anos seguintes em diversos pases: oscilaes de preos de alimentos muito acentuadas, em um contexto de abertura comercial e de definio de polticas de produo e oferta domstica de alimentos com base apenas em preos. O agravamento da crise financeira nos EUA, em setembro de 2008, derrubou a atividade econmica e os preos das commodities pelo mundo, afetando de outra forma pases produtores de alimentos (MAYER, 2010, p. 74). Ficaram evidentes dois problemas relativamente novos: i) riscos de segurana alimentar, causados mais por alta de preos que por restrio de oferta; e ii) riscos de que oscilaes de preos acentuadas causem problemas de balano de pagamentos em pases importadores ou exportadores de alimentos. O conceito tradicional de segurana, s vezes criticado por destacar apenas questes militares e estadocntricas, viu-se desafiado por problemas antes irrelevantes e que adquiriram grande destaque nas relaes internacionais. Buzan e Waever (2003) desenvolveram os conceitos de securitizao1 e dessecuritizao
1. O termo usado em relaes internacionais para designar algo que no era considerado questo de segurana e passa a s-lo, de modo circunstancial ou duradouro. O signicado nada tem a ver com o conceito de securitizao em economia, que diz respeito ao processo de tornar negociveis ativos nanceiros (securities).
A Crise das Tortilhas no Mxico (2007)
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para caracterizar questes que no eram tidas como essencialmente de segurana, mas que passaram a amea-la. Em relao ao mbito alimentar, Buzan, Waever e Wilde (1998) afirmam que:
A definio do que constitui ameaa econmica existncia humana depende daquilo que tomado como referncia. No caso dos indivduos, a segurana econmica pode ser entendida mais claramente em termos de necessidades humanas bsicas.Indivduos vivem ou morrem(ou, no casoda desnutrio em crianas, tm o seudesenvolvimento como ser humano comprometido) se conseguem ou no satisfazer as necessidades bsicas que asseguram a vida humana: alimentaoadequada, gua, vesturio, abrigoe educao. Assim, a segurana alimentar do indivduo e a erradicao da fome em massa esto claramentedentro do escopo das necessidades humanas bsicas (1998, p. 103-104) .
As preocupaes com a segurana alimentar vinham de antes da crise das tortilhas. No relatrio Trade Reforms and Food Security, de 2003, a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) discute sua evoluo como conceito operacional de poltica pblica e aponta mais de duzentas definies surgidas desde os anos 1970. A definio oficial adotada desde 2001 no The State of Food Insecurity :
Segurana alimentar existe quandotodas as pessoas,em todos os momentos, tm acessofsico e econmico aalimentos suficientes, seguros e nutritivospara satisfazer suas necessidades dietticase preferncias alimentares parauma vida ativae saudvel (FAO, 2003b).
A securitizao alimentar tornou-se uma questo muito relevante para a sociedade internacional e tem demandado providncias dos Estados nacionais. Ziegler (apud CHADE, 2009, p. 11), ex-relator da ONU para o direito alimentao, destacou que a fome matou, em 2008, mais pessoas que todas as guerras reunidas durante aquele mesmo ano. Jamil Chade (2010, p. 23) alega que, por cerca de vinte anos, o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e a prpria ONU abandonaram a ajuda aos pequenos produtores agrcolas dos pases pobres, o que agravou os problemas quando os preos das commodities subiram. O interesse pelo caso mexicano se justifica tambm por algumas peculiaridades. Internamente, a crise foi estimulada pela estrutura oligopolizada do mercado de tortilhas e por movimentos especulativos nos mercados mexicanos, apesar de no haver indicaes de queda da produo e da oferta no pas (tabela 1). Externamente, a crise questionou os efeitos da abertura comercial e financeira. Com o Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte (North American Free Trade Agreement Nafta, na sigla em ingls), o Mxico abriu seu mercado e os EUA mantiveram os subsdios sua produo, o que deprimiu o preo do milho, com efeitos nocivos no Mxico sobre os pequenos agricultores e aumento do poder dos grandes produtores. Apesar de ter aumentado sua produo de milho branco, utilizado basicamente para alimentao humana, o Mxico no foi capaz de suprir suas demandas de milho
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amarelo, utilizado para alimentao de animais, produo de amido e para produo de biocombustveis. O Mxico tornou-se grande importador de milho amarelo. Quando os EUA passaram a subsidiar a produo de etanol, o que aumentou a demanda por milho amarelo, surgiram movimentos especulativos sobre a tendncia dos preos2 das duas variedades de milho, com as expectativas combinadas de crescentes incentivos aos biocombustveis, alta acentuada do petrleo, instabilidade nos mercados de commodities e movimentos de desvalorizao do dlar. O objetivo deste artigo analisar as causas da crise das tortilhas, de modo a identificar os determinantes do que ocorreu naquele momento e, na medida do possvel, distinguir o que foi especfico do caso mexicano e o que pode ser atribudo a problemas e tendncias internacionais. Mais amplamente, trata-se de compreender as causas e as implicaes da passagem do Mxico da autossuficincia para a condio de importador do item mais relevante de sua atividade agrcola e da alimentao de seu povo, bem como dos determinantes do forte aumento do preo do milho, entre os quais est o uso para biocombustveis, depois de anos de prolongado efeito baixista provocado pelos subsdios dos Estados Unidos. Para tanto, o texto apresenta mais trs sees, alm desta introduo. A segunda traz um resumo dos processos que estimulam a instabilidade acentuada dos preos das commodities nos ltimos anos. A terceira analisa a estrutura agrcola mexicana e questes relativas segurana alimentar do pas quanto ao milho e s tortilhas. A quarta seo apresenta um quadro amplo dos subsdios ao milho e ao etanol nos EUA. Uma pequena seo final apresenta as principais concluses e indicaes de pesquisa.
2 A TENDNCIA DE ALTA E A VOLATILIDADE DAS COMMODITIES: DEMANDA, CLIMA, FINANCEIRIZAO
A tendncia de alta e a volatilidade dos preos das commodities (grfico 1) so objeto de preocupaes crescentes nos ltimos anos. Em 2006, o ndice de Preos de Alimentos da FAO estava em 122 pontos. Subiu para 214 pontos em junho de 2008; caiu para 140 em maro de 2009. Bateu em 215 em dezembro de 2010 (SILVA, 2011). Alguns fatores so apontados geralmente como causadores dessas tendncias, mas h muitas controvrsias sobre o peso de cada um (SILVA, SCHETZ e TAVARES, 2008; PRATES, 2011). Uma diviso esquemtica das anlises sobre o peso relativo destes fatores identifica dois campos: o campo fundamentalista busca explicaes nas condies de oferta e demanda; o outro enfatiza os efeitos da instabilidade acentuada dos mercados financeiros.
2. Ante la falta de productos estandarizados y la ausencia de sistemas de informacin ecientes, el mercado de fsicos descansa en un contexto de conanza y no en estndares. Mientras que en otros mercados se diferencia el maz de alto valor agregado (como puede ser por su alto contenido de aceite, color, etc), en Mxico los precios se siguen formando a partir del precio del maz amarillo (Sagarpa, 2010).
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GRFICO 1
450,0 400,0 350,0 300,0 250,0 200,0 150,0 100,0 50,0 0,0
1990 1991
ndices de preos de commodities (2002-2004=100)
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Carnes
Fonte: FAO (2011).
Lcteos
Cereais
leos
Acar
Alimentos
No campo fundamentalista, h grande concordncia sobre os efeitos do aumento da demanda decorrente de mudanas de padres alimentares nos pases asiticos mais populosos, mas h divergncias sobre a magnitude dos efeitos da demanda para biocombustveis, seja para uso direto (como o milho para etanol), seja pela ocupao de terras antes utilizadas para produo de alimentos. Pelo lado da oferta, aponta-se que a produo vem crescendo, o que deveria moderar os preos, mas destaca-se o contraponto da ocorrncia mais frequente de graves problemas climticos, embora em regies e perodos determinados. As presses decorrentes do crescimento acelerado da sia sugeriram o termo mundo sinocntrico, caracterizado, entre outros fatores, pelo aumento prolongado da demanda por commodities em geral. No caso dos alimentos, argumenta-se que esta tendncia deve persistir de forma prolongada, com as mudanas no padro alimentar dos pases em crescimento acelerado, em que se combinam a urbanizao e o aumento da renda. Como se sabe, quanto menor a renda per capita de um pas, maior a elasticidade da renda para produtos alimentares, alm da maior quantidade de cereais requerida para alimentar os animais para oferta de carne. No lado da oferta, apesar do aumento da produo de alimentos, eventos climticos extremos, cada vez mais frequentes, desguarnecem o clculo econmico dos produtores e fertilizam o repasto da especulao (SILVA, 2011).
2011
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O impacto das mudanas climticas na agricultura tem sido bastante evidente nos ltimos anos. Secas e enchentes so recorrentes em muitas reas. Dos 37 pases atualmente em crise, 22 sofreram condies climticas adversas, e seis experimentaram um dficit excepcional na produo de alimentos/insumos (o Lesoto, a Somlia, o Zimbbue, a Suazilndia, o Iraque, a Moldvia). Os outros ou enfrentaram problemas abrangentes no acesso comida (provocados pelas mudanas climticas, deslocamentos internos, conflitos, limitaes econmicas) ou insegurana alimentar severa em algumas regies. As perspectivas para a Etipia, o Qunia, a Somlia e o Zimbbue tambm so preocupantes. No longo prazo, as mudanas climticas provavelmente reduziro a produo global de alimentos, sustentando os preos altos por muito tempo (VIGNA, 2009).
O temor de que possa haver falta de alimentos faz com que pases muito dependentes de importaes realizem compras antecipadas nos mercados vista para estoques, ou nos mercados financeiros em negociaes a futuro, o que aumenta muito as presses de demanda em determinados momentos (BID, 2011, p. 3). O outro campo destaca a chamada financeirizao3 das commodities como fator explicativo da instabilidade dos preos. Como se sabe, os preos dos alimentos passaram a ser formados cada vez mais em mercados organizados, com liquidez elevada e muito conectados com outros mercados financeiros (aes, cmbio), o que favorece a atuao de especuladores e de traders (grandes empresas de comercializao destes produtos) que podem operar em todos os mercados. Com isso, os preos dos alimentos passam a incorporar as expectativas volteis sobre juros e cmbio no curto prazo, sobre tendncias mais longas, como a depreciao do dlar e a possvel valorizao de outras moedas, e sobre a rentabilidade dos ativos financeiros em geral. Schulmeister (2009) prope a expresso hiptese bull-bear4 espao para caracterizar os efeitos da volatilidade dos mercados financeiros sobre os preos das commodities nos mercados vista. Com a desregulamentao financeira e a ampla interconexo entre os mercados, as commodities passaram a ser objeto dos movimentos especulativos, acompanhando as intensas flutuaes de preos dos ativos financeiros e das moedas.
A financeirizao dos mercados de commodities decorreu da incorporao das bolsas de valores e mercados de balco que negociam derivativos vinculados a esses bens pelo processo de globalizao financeira. Historicamente, esses derivativos eram utilizados como instrumento de hedge contra a alta volatilidade dos preos desses bens pelos chamados investidores comerciais (produtores e indstrias consumidoras).
3. O termo nanceirizao utilizado aqui para indicar apenas a forte interconexo dos mercados especulativos com os mercados de commodities. Como se sabe, na literatura de economia o termo tem acepes que apontam para um alegado predomnio crescente da atividade nanceira sobre a produo de bens e servios. 4. No jargo do mercado de aes dos EUA, bull designa as expectativas altistas e bear designa as baixistas.
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A partir do incio dos anos 1990, os investidores financeiros (ou no comerciais) passaram a tratar esses bens como uma nova classe de ativo financeiro, ao lado de aes, ttulos e imveis. Num primeiro momento, quando a participao desses instrumentos nos portflios de fundos de investimento (sobretudo, fundos hedge) ainda era pequena, as aplicaes nos mercados de commodities despontaram como uma tima alternativa de diversificao de risco devido baixa correlao histrica com o rendimento dos ttulos e aes. (...) Aps a ecloso da crise subprime, as aplicaes nesses mercados ganharam impulso adicional devido estratgia de vrios fundos de investimento de perfil mais especulativo de mitigao das perdas nas demais classes de ativos financeiros mediante o aumento de suas posies em derivativos vinculados a commodities, que impulsionou, sobretudo, as cotaes dos cereais e do petrleo na Bolsa de Chicago (PRATES, 2011, p. 12-13).
Na mesma linha, Mayer (2010) argumenta que as motivaes para operar com commodities esto relacionadas ao fato de que, no longo prazo, pode ser obtido o mesmo retorno mdio da aplicao em aes, mas com volatilidade menor. Outro estmulo a relao dos mercados futuros de commodities com a inflao:
Ao contrrio de aes e ttulos, contratos futuros de commodities tm tambm boas propriedadesde hedgecontra a inflao, j que seu retorno est correlacionado positivamente com ela. Estes contratos representam apostassobre os preos futuros de matrias-primas, como energia e alimentos, que tm grande peso na cesta de bens que compem os ndices de preos.Alm disso, uma vez que refleteminformaes sobre mudanas esperadas nos preos das commodities, os preos futuros sobem e descemde acordo com as flutuaes das expectativas sobre a inflao futura (MAYER, 2010, p. 77).
Dessa maneira, as aplicaes em commodities foram uma alternativa mais rentvel, principalmente aps a crise das empresas ponto com de 2000, e ainda mais na fase inicial da crise subprime, entre meados de 2007 e setembro de 2008. Schulmeister (2009) tambm concorda que as hipteses bull bear explicam melhor as altas das commodities que as hipteses fundamentalistas, inclusive porque a produo de alimentos bateu recordes em 2007, o que deveria ter inibido a elevao dos preos. A especulao financeira entrou na pauta do G20 financeiro, com a sugesto de medidas para conter a especulao com as commodities, propostas pelo presidente da Frana, Nicolas Sarkozy, alm da reorganizao do sistema monetrio internacional (NETTO, 2011). Alm desse conjunto de fatores, a anlise da formao de preos deve incluir a questo dos efeitos dos subsdios prolongados dos pases centrais a seus produtores, que deprimem os preos e levam desorganizao das estruturas
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produtivas de muitos pases agrcolas. Em 2008, os preos dos alimentos caram, mas a fome se agravou, porque pequenos produtores endividados no tinham mais condies de comprar sementes e fertilizantes (CHADE, 2009, p. 32; THE ECONOMIST, 2010). Sem o apoio de seus governos, os pequenos produtores dos pases mais pobres no conseguem incentivos suficientes para produzir, nem so beneficiados quando ocorrem altas dos preos. A esses fatores somou-se a busca de substituir energia fssil por biocombustveis, com a alta do petrleo e a preocupao global com o meio ambiente. A crise das tortilhas colocou em destaque o confronto entre entidades e organizaes internacionais que questionam a produo dos chamados combustveis verdes, de um lado, e pases produtores de biocombustveis e empresrios produtores de etanol nos Estados Unidos, de outro. A controvrsia sobre a questo ampla. A FAO questiona os elevados subsdios dos pases ricos para a produo de biocombustveis, que utilizam 5% da produo de cereais e contribuem para a elevao dos preos (CHADE, 2009, p. 25). Os artigos How Biofuels Could Starve the Poor, de Runge e Senauer, e Food for Fuel?, com a participao de Dashle, ambos publicados na Foreign Affairs, em 2007, responsabilizaram fortemente os biocombustveis pela alta dos preos dos alimentos. A polmica cresceu com o artigo de Chakrabortty (2008), no The Guardian, afirmando que um documento reservado do Banco Mundial atribua aos biocombustveis a alta de 75% nos preos dos alimentos. Contudo, Ferran Tarradellas, do Comit de Indstria do Parlamento Europeu, afirmou que o suposto relatrio teria sido recusado pelo banco e que o relatrio afinal adotado indicava a alta do petrleo como o principal responsvel pelos problemas (CORREIO DO PATRIOTA, 2008). Outro estudo, do International Food Policy Research Institute (IFPRI), produzido por Mark Rosegrant (apud VON BRAUN, 2008), admite que o impacto dos biocombustveis teria sido de 30% na mdia ponderada dos preos dos gros e de 39% no caso do milho, o maior aumento entre os gros. Este mesmo estudo apresenta dois cenrios futuros: a) com base nos planos dos atuais produtores de biocombustveis e na identificao dos pases de elevado potencial para produo, esse impacto seria de 26% no milho e 18% em sementes oleaginosas em 2020; e b) com base em uma expanso mais drstica dos biocombustveis, assumindo-se uma duplicao da taxa de expanso da produo sobre os nveis do primeiro cenrio, o preo do milho subiria 72% e o de sementes oleaginosas aumentaria 44%.
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As anlises variam muito, pela diversidade de enfoques e tambm pela diversidade de interesses envolvidos. Para Machado (2008), o debate condicionado por grupos contrrios produo dos biocombustveis, desde os interesses ligados ao petrleo at dirigentes do Banco Mundial, FMI, Naes Unidas e Unio Europeia, todos apontando o dedo acusador ao desvio das lavouras para a produo de etanol e da inflao da comida. O autor aponta ainda a ao de lobistas contratados pela Grocery Manufacturers Association (GMA), que rene grupos poderosos no setor de alimentos e bebidas Coca-Cola, Nestl, Campbell, Sara Lee, Procter & Gamble e Unilever.
Acusar o etanol pela crise se transformou em algo passional. Nem mesmo dentro da ONU os especialistas se entendem. O britnico John Holmes defendeu o etanol, enquanto outra faco da entidade defendeu uma moratria produo do biocombustvel. A ONU acabou admitindo que a produo de etanol seria uma das responsveis pela crise, mas apenas as produes subsidiadas, ou seja, a americana (a partir do milho) e a europeia (a partir de gros). Por isso a entidade pediu que os pases ricos contivessem o subsdio ao setor. Nenhum governo, porm, deu ouvidos ONU (CHADE, 2009, p. 26).
Vale acrescentar que o Brasil procurou se defender das crticas do impacto do etanol na produo de alimentos alegando que sua produo tem como fonte a cana-de-acar, capaz de gerar combustvel com eficincia bem mais alta e custos bem inferiores ao etanol de milho. Ainda assim,
Existe o risco de que a demanda elevada por etanol poderia estimular agricultores maiores a mudar a sua produo de alimentos para a cana-de-acar para abastecer a indstria de etanol. So Paulo, o maior produtor de cana-de-acar e etanol entre os estados brasileiros, conheceu um aumento de mais de 300.000 ha de cana-deacar no ano passado. Ao mesmo tempo, a rea destinada a outras culturas foi reduzida por aproximadamente 170.000 ha. Embora a cana-de-acar no seja to crtica para a segurana alimentar quanto o milho, o trigo ou o arroz, a probabilidade de emergncia de uma concorrncia em relao aos insumos para a produo (terra, gua, fertilizantes) poderia levar a uma diminuio na produo de alimentos. Portanto, a regulamentao e o zoneamento agroecolgico so fundamentais no Brasil para evitar a reconverso das reas de produo de alimentos em produo de cana-de-acar (VIGNA, 2009).
No incio de 2010, a Agncia de Proteo Ambiental (EPA) dos Estados Unidos, com o auxlio do Instituto de Estudos do Comrcio e Negociaes Internacionais (Icone), divulgou resultados de uma pesquisa que classificam o etanol da cana-de-acar como um biocombustvel avanado, o qual reduz a emisso de dixido de carbono (CO2) em 61% comparado gasolina, contribuindo para a reduo das emisses de gases estufa.
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Na seo 4 se verificaro os argumentos de defesa dos produtores dos biocombustveis em relao a essas acusaes, mas antes disso se discutir como o Mxico se tornou importador do item bsico de sua alimentao.
3 MXICO: DEPENDNCIA DOS ESTADOS UNIDOS, PRODUO DE MILHO E PROBLEMAS NOS MERCADOS DOMSTICOS 3.1 Adeso ao Nafta5 e efeitos dos subsdios nos EUA na produo de milho mexicana
As avaliaes crticas sobre os efeitos do Nafta destacam o empobrecimento dos produtores mexicanos pela concorrncia do milho fortemente subsidiado nos EUA, sendo que estes tipos de subsdios so condenados pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC).6 Calcula-se que o preo do milho tenha cado 70% em consequncia de tais medidas, o que tornou invivel sua produo pelos agricultores mexicanos. A presso do milho importado desestimulou e empobreceu os pequenos agricultores (SUBSDIOS..., 2003) e provocou forte reduo do emprego rural (AUDLEY et al., 2004, p. 17, 20). O tratado de livre-comrcio permitia ao Mxico manter a proteo do mercado por quinze anos, mas a demanda crescente levou o governo a liberalizar as importaes logo nos primeiros anos do acordo (UNITED STATES, 2009a). A importao ficou muito acima da cota estabelecida no Nafta em quase todos os anos a partir de 1994 (grfico 2), e as importaes passaram a representar um quarto da oferta entre 2005 e 2008 (tabela 1). As perdas do Mxico provocadas por subsdios e outras prticas comerciais dos EUA teriam atingido US$ 11,1 bilhes de 1990 a 2008, segundo Wise (2009, p. 23).
Assumindo que os preos aos produtores mexicanos estavam deprimidos na mesma percentagem que as margens de dumping praticadas, os baixos preos das exportaes causaram perdas de cerca de US$9,7 bilhes de 1997-2005,pouco mais de US$ 1 bilhopor ano, aos produtores mexicanosdemilho, soja,trigo, algodo earroz. O milhoapresentou as maioresperdas. A mdia demargens de dumpingde19%contribuiu parao aumento de413%nas exportaes dos EUA
5. Sobre os objetivos do Mxico com o Nafta, ver, por exemplo, Moreno-Brid (2009). 6. Os subsdios domsticos so medidas com a nalidade de auxlio ou proteo ao produtor nacional, por meio de garantias de preos ou pagamentos aos produtores. Eles so divididos em trs tipos de caixas: amarela, verde e azul. Na caixa amarela encontram-se os subsdios que mais prejudicam o mercado: polticas de preo mnimo, crdito subsidiado de custeio, investimento e comercializao, isenes scais, pagamentos complementares. Na caixa azul esto os pagamentos diretos e programas condicionados a mecanismos de limitao de produo, sendo estes detentores de menor impacto negativo sobre o comrcio. Na caixa verde, por seu turno, esto os subsdios que supostamente no distorcem o mercado, tais como os programas de infraestrutura, pesquisa, servios sanitrios e tossanitrios, reforma agrria, pagamentos diretos desvinculados da produo. Os subsdios praticados nos EUA eram do tipo caixa amarela. Com a Farm Bill de 2008, o montante global de subsdios continuou praticamente o mesmo, entretanto houve uma migrao dos subsdios do tipo caixa amarela para subsdios do tipo caixa azul e verde.
93
e para o declnio de 66% nos preos reais ao produtor no Mxico, do incio dos anos 1990 a 2005. O custo estimado para os produtores mexicanos decorrente do dumping no preo do milho foi de US$ 6,5 bilhes nos nove anos de 1997 a 2005, perda mdia de US$ 99 por hectare por ano, ou US$ 38 por tonelada. (WISE, 2009, p. 4). GRFICO 2
Importaes de milho originadas dos Estados Unidos e cota estabelecida pelo TLCAN (1994-2007)
(Em milhes de toneladas)
9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
01
02
99
94
98
00
03
95
96
97
04
05
06 20
20
20
19
19
19
20
20
19
19
19
20
20
Fonte: Mxico (2007, p. 10).
TABELA 1
Comrcio exterior e segurana alimentar do milho

(Em milhes de toneladas) Comrcio exterior Ano Produo
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 17,56 20,13 19,30 20,70 21,69 19,34 21,89 23,51 25,12
Importao
5,33 6,14 5,50 5,74 5,52 5,74 7,61 7,95 8,20
Exportao
0,0058 0,0074 0,1640 0,0066 0,0071 0,0530 0,0184 0,2640 0,2350
Oferta nacional
22,89 26,27 24,80 26,44 27,21 25,08 29,50 31,47 33,32
Consumo aparente
22,88 26,27 24,63 26,43 27,20 25,03 29,48 31,20 33,09
Consumo ndice de per capita segurana (kg) alimentar (%)

232,00 263,00 244,00 259,00 264,00 243,00 279,00 293,00 310,00 77 77 78 78 80 77 74 75 75
20
07
94
A produo de milho no Mxico cresceu 73% depois do Nafta, em relao mdia de 1984-1993, impulsionada por aumento de plantaes irrigadas. Ainda assim, o governo mexicano teve de ultrapassar as quotas de importao definidas no Nafta, especialmente em relao ao milho amarelo, utilizado na alimentao de gado, e de produtos de amido (grfico 3), como ressaltado anteriormente.
GRFICO 3
12.000
Exportaes de milho dos Estados Unidos para o Mxico (1991-2008)

(Em toneladas mtricas)
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1 2 3 8 9 1 2 0 3 4 6 5 7 4 5 6 /9 /9 /9 /9 /9 /0 /0 7 8 9 /0 /0 /9 /0 /9 /9 /9 /0 /0 /0 90 91 92 97 98 00 01 /0 /0 99 02 93 95 94 96 03 04 05 19 19 19 19 19 20 20 06 07 19 20 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 08 09 /1 0
Milho amarelo Fonte: ERS/USDA Feed Grains Database.
Milho branco
O Mxico praticamente autossuficiente na produo de milho branco e dependente de importao de milho amarelo (MEXICO, 2007, p. 6). O milho branco, utilizado principalmente para fazer tortilhas e outras comidas para consumo humano, representa menos de 5% das exportaes americanas. Contudo, com o crescimento do consumo pecurio, em 2006, mais de 1 milho de toneladas de milho branco teve como destino a alimentao animal. Por outro lado, entre 1995 e 2008, o consumo anual per capita de tortilhas caiu de cerca de 120 kg para aproximadamente 80 kg (ARREOLA, 2008 apud UNITED STATES, 2009a). Isto fez com que as exportaes de milho branco dos EUA para o Mxico diminussem quase sem interrupo entre 2000 e 2007. Em 2008, porm, as exportaes da qualidade branca atingiram 528 mil toneladas, o nvel mais alto desde 2002 (UNITED STATES, 2009a). As divergncias sobre os efeitos do Nafta persistiram diante da forte alta dos preos em 2007 e comeo de 2008:
95
Para alguns economistas, acusar o NAFTA um paradoxo: graas ao tratado, argumentam, Caldern foi capaz de importar com urgncia grandes quantidades de milho em 2008 (...). O IATP [Instituto de Poltica Agrcola e Comrcio] no endossa esse argumento no todo, mas destaca que a exploso dos preos pode ajudar os agricultores mexicanos a recuperar alguma competitividade e aumentar a produo. Cerca de 2 milhes de novos acres de milho devem ser semeadas este ano (DENIS, 2007). 3.2 A crise de 2007
O preo das tortilhas saltou de US$ 5,00 em janeiro de 2006 para at US$ 20,00 um ano depois, quando houve os protestos populares e o governo optou pelo tabelamento a US$ 8,50, no (AEPT), justificado pela necessidade de manter preo justo para a populao, combater a especulao e assegurar o abastecimento. Vale observar que o Sistema Nacional de Informacin e Integracin de Mercados (SNIIM) apresenta dados dos preos mdios das tortilhas apenas a partir de 2007 e para janeiro daquele ano os dados apontam preo mdio em torno de US$ 14,00. Os preos variam entre os estados e os nveis de US$ 20,00 teriam sido os preos mximos em alguns deles.
GRFICO 4
350 300 250 200 150 100 50 0
Fe v. Ju 200 n. 1 20 O ut 01 .2 Fe 001 v. Ju 200 n. 2 20 O ut 02 .2 Fe 002 v. Ju 200 n. 3 20 O ut 03 .2 Fe 003 v. Ju 200 n. 4 20 O ut 04 .2 Fe 004 v. Ju 200 n. 5 20 O ut 05 .2 Fe 005 v. Ju 200 n. 6 20 O ut 06 .2 Fe 006 v. Ju 200 n. 7 20 O ut 07 .2 Fe 007 v. Ju 200 n. 8 20 O ut 08 .2 Fe 008 v. Ju 200 n. 9 20 O ut 09 .2 Fe 009 v. Ju 201 n. 0 20 O ut 10 .2 01 0
Preo do milho
(Em US$ por tonelada mtrica)
Fonte: USDA Market News apud Index Mundi (2011). Elaborao dos autores.
96
O preo do milho apresentou movimento diferente. Segundo o CEFP, o milho subiu de US$ 2,10 dls/bu em maio de 2000 para US$ 3,51 dls/bu em junho de 2007, 67,1% em sete anos. De agosto de 2007 a abril de 2008 a alta foi de 57,9%, com pico de US$ 5,48 dls/bu em junho de 2008, 68% acima de agosto de 2007 (como nos demais mercados, houve forte queda a partir de meados de 2008 e em outubro o milho voltara a US$ 3,99 dls/bu queda de 27,2% abaixo do pico de junho). Assim, o salto do preo das tortilhas ocorreu muito antes da forte alta do milho, que se estendeu at meados de 2008, como se v no grfico 4. Porm, mesmo com a forte queda do preo do milho em 2008 (grfico 4), o preo das tortilhas ficou em US$ 9,17, bem acima dos nveis anteriores alta de 2007 (SNIIM, 2010). As fortes divergncias entre os preos das tortilhas e do milho podem ser atribudas a diferenas nas estruturas de mercado, com elevada concentrao de empresas na farinha de milho e alta participao de produtores de pequeno porte nas tortilhas. A combinao dessas estruturas de mercado diferenciadas ajudaria a explicar, ao menos em parte, as diferenas nas tendncias de preos: a alta dos preos teria sido induzida por uma elevao nos preos da farinha de milho, promovida pelas grandes empresas do setor, em que a comercializao dominada por apenas trs empresas (SAGARPA, 2010, p. 175). Pelos dados de Quintanilla (2008, p. 81), h no setor apenas 48 empresas, das quais 22 concentram 95% do emprego e 99% do valor adicionado e apenas uma delas, a Gruma, comercializa 60% do total. No segmento da produo e venda de tortilhas, a tendncia deveria ser de preos alinhados com a farinha e com outros custos impostos ao setor. Trata-se de setor com nmero expressivo de estabelecimentos de pequeno porte, facilidade de entrada de novos produtores e concorrncia de outros produtos. Basta lembrar que, como j mencionado, o consumo de tortilhas recuara 10% nos dez anos anteriores crise, devido substituio por outros produtos em virtude da elevao da renda per capita e da eliminao dos subsdios aos preos (GILES, 2008).
A produode produtos de panificaoe tortilhasgera425,4mil postos de trabalhoe rene 121000 unidadeseconmicas, 28% daproduo total de manufaturase 84% dosubsetorda indstriade alimentos. Este ramo caracterizado por empresas familiares, com unidades produtivas de pequeno porte. As tortilharias so geralmente menores que as panificadoras e ambas utilizam como matria-prima gros (milho e trigo) processados inicialmente pela indstria de farinha, com o processo de moagem, que a distribui em seguida para as tortilharias e panificadoras (SAGARPA, 2010, p. 147).
97
Apesar disso, a empresa Gruma tem forte presena na venda de tortilhas, com 738 mil toneladas anuais, alm de outros itens de alimentao, derivados de milho e de trigo (QUINTANILLA, 2008, p. 81), o que sugere uma estrutura de mercado em que h tambm produtores de grande porte e nmero elevado de produtores muito pequenos. H outros problemas a considerar na formao de preos das tortilhas. Para a Comisso Federal de Concorrncia (CFC, 2010), h diversas barreiras regulatrias municipais, inclusive com limitaes ao nmero de tortilharias e distncia mnima entre elas. Outro problema a concentrao regional da produo de milho nos estados de Sinoloa e Jalisco (grfico 5). Os demais estados mexicanos enfrentam custos de transporte e de armazenamento, com estrutura precria nos dois setores no Mxico. H tambm os efeitos da alta de petrleo. Os caminhes ganharam quota de mercado nas exportaes dos EUA para o Mxico, em detrimento do transporte martimo e ferrovirio, devido maior flexibilidade permitida pela rede viria mais extensa (SALIN, 2010).
GRFICO 5
Principais estados produtores de milho branco no Mxico
22% 43%
14%
6,50% Sinaloa Jalisco Mxico
7% Michoacan Chiapas Resto do pas
4 ESTADOS UNIDOS: SUBSDIOS E BIOCOMBUSTVEIS 4.1 As polticas de apoio produo de milho nos EUA
A produo de milho e de etanol nos Estados Unidos concentrada no Corn Belt (cinturo do milho) que rene os estados de Iowa (IA), Indiana (IN), Illinois (IL), Missouri (MO) e Ohio (OH), alm de partes de Dakota do Sul
98
(SD), Nebraska (NE), Kansas (KS), Minnesota (MN), Wisconsin (WI), Michigan (MI), e Kentucky (KY). O seu conjunto representado pela National Corn Growers Asssotiation (NCGA). Fundada em 1957, ela uma federao de estados, organizados em conselhos e comisses, que tratam do desenvolvimento e da implementao de programas e polticas na questo agrcola do milho no nvel nacional para auxlio proteo e maximizao dos interesses dos produtores. A manuteno do protecionismo agrcola, apesar de ter surgido da necessidade de compatibilizar comida barata e renda aceitvel aos agricultores, manteve-se pela forte influncia poltica destes estados, principalmente porque as eleies congressuais so distritais, gerando, muitas vezes, aes mais paroquialistas. Esses interesses j eram protegidos antes de a NCGA existir. O padro protetor agrcola nos Estados Unidos teve o Agricultural Adjustment Act (AAA) de 1933 como um marco, voltado para restringir a oferta e assim aumentar os preos para sete commodities bsicas. As leis que o sucederam, apesar de algumas mudanas, consolidaram esta poltica agrcola no New Deal. A Commodity Credit Corporation, tambm criada em 1933, foi outro instrumento que possibilitou ao governo influenciar a oferta e os preos de mercado dos produtos por meio de nonrecourse loans (LIMA, 2008, p. 33) Dessa maneira, ajuda a manter o abastecimento equilibrado e adequado das commodities agrcolas e participa na sua distribuio, sendo autorizada a comprar, vender, emprestar, fazer pagamentos e outras atividades, para aumentar a produo, estabilizar os preos e facilitar a comercializao de produtos agrcolas. Isso porque, segundo Wise (2009, p. 8), o problema da superproduo, com ciclos altos e baixos, era praticamente inerente produo agrcola nos Estados Unidos. Com a instituio do Departamento de Agricultura USDA buscou-se o gerenciamento e o equilbrio da oferta e da demanda. Foi estabelecido preo mnimo dos alimentos, reservas para produo excedente, alm de programas que tiravam terras do cultivo. Estas medidas teriam o objetivo de gerar preos de mercado justos aos agricultores, comprando o excedente quando a produo fosse elevada e vendendo para omercado quando a produo fosse baixa. As questes centrais que vo formatar esse padro protecionista esto focadas na preservao da renda do setor agrcola, na busca de ganhos de produtividade e de preos baratos ao consumidor e na preveno de superoferta de alimentos. Este sistema de gesto da oferta foi a basepara a poltica agrcola dos EUA at 1996, embora as reformas do incio da dcada de 1970 tenhamenfraquecido progressivamente estas polticas.A Lei Agrcola de 1996, popularmente conhecida como Freedom to Farm Act, representou o trmino da gesto de oferta.Freedom no ttulo refere-se dissociao entre pagamentos do governo e decises de produo.A partir de ento, os agricultores deveriam tomar as decises de plantio em resposta no aos incentivos governamentais de controle dos preos, mas aos sinais do mercado, apesar de receberempagamento direto
99
do governo, os quais levaram em conta sua produo histrica.Dessa forma, estes pagamentos foram considerados menos distorcivos e maispr-mercado, pois o mercado quem deveria definir preos e evitar a superproduo.Na prtica, o programa criou uma crise imediata.Milhes de hectares de terras mantidos fora da agricultura voltaram para a produo e os preos despencaram, com risco de uma crise bancria rural (WISE, 2009). O resultado da crise foi um conjunto de pagamentos de emergncia para agricultores, a fim de compensar os preos baixos, os chamados market loss assistance payments, incorporados na Farm Bill de 2002 como pagamentos anticclicos. Estes pagamentos foram combinados com loan deficiency payments, baseados nos preos e na produo de uma determinada cultura. Estes dois programas,juntamente com os pagamentos diretos, formaram a base do subsdio agrcola ps-1996. A Lei Agrcola nos Estados Unidos, a Farm Bill, votada de cinco em cinco anos. Em 2002 muitas foram as crticas apresentadas pelos organismos internacionais em relao a sua poltica protecionista, sendo que no caso do milho os subsdios eram dez vezes superiores ao oramento agrcola total (VIGNA, 2008). Mesmo com as denncias, subsdios adicionais foram incorporados, por exemplo, para fornecimento de irrigao, energia, seguro agrcola, conservao do solo, bem como para o etanol (a partir de 2001). O resultado foi um aumento nos pagamentos de mercadorias de seus nveis pr-1996, cerca de US$ 10 bilhes por ano, para cerca de US$ 20 bilhes por ano (WISE, 2009). Estes subsdios foram renovados e mais uma vez ampliados na Farm Bill de 2008, na qual os biocombustveis continuaram em destaque:
Em maio de 2008, o Congresso dos EUA aprovou o Food, Conservation, and Energy Act of 2008, a nova lei agrcola que ir acelerar a comercializao de biocombustveis avanados, incluindo o etanol celulsico, incentivar a produo de culturas de biomassa e expandir o atual Programa de Energia Renovvel e Eficincia Energtica.A Seo 9003 prev subvenes que cobrem at 30% do custo de desenvolvimento e construo de biorrefinarias de demonstrao de dimenso comercial para a produo de biocombustveis avanados, que inclui, essencialmente, todos os combustveis que no so produzidos a partir de amido de semente de milho. A nova Lei permite tambm a garantia de emprstimos de at US$ 250 milhes para a construo em escala comercial de biorrefinarias para a produo de biocombustveis avanados (U.S. DEPARTMENT OF ENERGY, 2008).
Porm, deve-se ressaltar que o nus desses subsdios passou dos consumidores para os contribuintes, o que representou um enorme benefcio para os interesses do agronegcio. Isto porque a maioria das culturas nos EUA no vendida como alimento diretamente para os consumidores, mas como matria-
100
prima para agronegcios, empresas de alimentos, fabricantes de roupas, e outros. Estes subsdios resultaram em oferta estvel de matrias-primas a preos baixos para os empresrios (WISE, 2009, p. 8). De todo modo, segundo o Environmental Working Group, de 1995 a 2009 os subsdios ao milho somaram US$ 73,8 bilhes, na forma de pagamentos diretos, seguros para colheitas, emprstimos, pagamentos contracclicos. Os programas mais importantes foram: Production Flexibility (US$ 16,3 bilhes), Loan Deficiency (US$ 13,5 bilhes), Direct Payments (US$ 12,9 bilhes), Crop Insurance Premium Subsidies (US$ 11,6 bilhes), Market Loss Assistance (US$ 8,5 bilhes) e Counter Cyclical Payment (US$ 5,4 bilhes). Alm disso, o setor do milho um dos que mais se beneficiam da Comodity Credit Corporation (CCC) (grfico 6).
GRFICO 6
12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 2000 Milho Arroz 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Laticnios Amendoim 2007 2008E Soja 2009E Trigo e produtos Algodo herbceo
2.959 1.415 2.504 3.195 2.122 2.058 6.297 6.243 10.136 8.804
Programa CCC Desembolsos lquidos por commodities selecionadas (2000-2009)

(Em US$ milhes)
Fonte: United States (2008). Elaborao dos autores. Obs.: E = Estimativa.
Com esses incentivos, a produo de milho, segundo o National Agricultural Statistics Service (NASS) do USDA, apresentou um excepcional aumento em 2007, parcialmente compensado por uma reduo em hectares de soja no Cinturo do Milho e Great Plains, assim como menos hectares de algodo e de arroz no Delta e no Sudeste. A expectativa dos agricultores era de plantar 67,1 milhes de hectares de soja, sendo este o total mais baixo desde 1996 diminuio de 8,4 milhes de hectares (ou 11%) a partir de 2006. A rea plantada de algodo tambm diminuiu, totalizando 12,1 milhes de hectares, ou seja, 20% menos a partir de 2006. Ainda segundo o NASS, j em 2009 os produtores de milho pretendiam plantar 85 milhes de acres. Isto significa um recuo de 1% em relao ao ano anterior e 9% a menos que 2007. Mesmo assim esta continuaria a ser a terceira
101
maior rea plantada desde 1949. Os maiores declnios foram em Dakota do Norte e Colorado, com 250 mil e 200 mil hectares, respectivamente. Na Califrnia foram 120 mil hectares a menos que no ano anterior, enquanto os produtores em Iowa, Michigan, Minnesota, Pensilvnia e Texas pretendiam diminuir 100 mil hectares da rea plantada de milho. Os maiores aumentos foram esperados em Missouri, at 250 mil hectares; Dakota do Sul, at 150 mil hectares; e Illinois, at 100 mil hectares. Na anlise da produo de milho nos Estados Unidos de 2005 a 2009, verifica-se que no Corn Belt esto apenas considerados os principais estados, que concentram em mdia 44% da produo. A produo total do pas atingiu 93,527 mil acres, aumento de quase 20% em relao ao ano anterior. Por sua vez, nos anos de 2008 e 2009 houve uma diminuio desta rea plantada, segundo o NASS e o USDA.
4.2 Os incentivos produo de etanol
Com a demanda de biocombustveis, os produtores passaram a pressionar o governo a fim de obterem incentivos maiores ao desenvolvimento de tecnologia para uma produo mais eficiente de etanol a partir do milho. Em outubro de 2004, o presidente George Bush assinou a lei HR 4520, o American Jobs Creation Act of 2004 (JOBS Bill), que criou o Volumetric Ethanol Excise Tax Credit (VEETC). Este um programa de crdito fiscal relativo mistura de etanol com gasolina, sendo atribudo um crdito de US$ 0,51 para cada galo de etanol misturado gasolina. Alm disso, existe uma proteo tarifria de US$ 0,54 por galo importado. Na Farm Bill de 2008, o VEETC foi reduzido a US$ 0,45 por galo. Com base no grfico 7, pode-se dizer que, em 2006, 20% da produo de milho foi utilizada para o uso de etanol nos Estados Unidos. Em 2007 esta proporo aumentou para 23% e, em 2008, para aproximadamente 30%. Isto vale dizer que a produo de milho destinada ao etanol representou cerca de 12% da produo mundial de milho (SILVA, SCHETZ e TAVARES, 2008). A tabela 2 ilustra a alta correlao entre os estados produtores de etanol e a captura da maior parte dos subsdios federais ao milho, medido pelo Environmental Working Group. Os dez estados com maior capacidade de produo de etanol recebem mais de 80% de todos os subsdios federais ao milho, superando a mdia nacional. O caso mais extremo Illinois, cujos agricultores recebem cerca de 30% de subsdios por hectare a mais do que a mdia nacional. Iowa no fica muito atrs, com 23% a mais do que a mdia. Nebraska, que tem capacidade de produzir etanol (2o lugar no ranking) maior que Illinois, no recebe tantos subsdios. At Indiana, no 6o lugar do ranking, recebe mais incentivo. Mais uma vez isto s compreensvel em funo dos lobistas das associaes destes estados do Corn Belt.
102
GRFICO 7
Produo total de milho nos Estados Unidos e produo de milho destinada a etanol (1988-2008)
(Em milhes de bushels)
14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0
287 526 566 628 706 996 1168 1323 1603 2120 4929 3026 3600 9759 9431 9915 9503 10089 8967 11807 11112 10531 13038
12101
1988
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Produo total de milho
Milho destinado a produo de etanol
Fonte: National Corn Growers Association (2009) e United States (2009b).
TABELA 2
Diferenas na captura de subsdios entre os estados que mais produzem etanol nos Estados Unidos (1994-2004)
Produo de etanol Estado Capacidade (mmgy)
1962 1051 881 703 594 392 268 228 207 155 6,44
Captura dos subsdios federais ao milho Participao no total nacional (1994 - 2004) Ranking (%)
19 12 16 4 10 8 3 4 3 3 81 1 3 2 8 4 5 9 7 11 10
Ranking nacional
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Subsdio ao milho/ acre de milho plantado

68,32 58,68 71,4 37,2 52,23 65,82 65,82 51,1 48,89 53,82 59,83 55,6
Subsdio/mdia de acres (%)

123 106 128 67 94 118 92 88 97 91 108 100
Iowa Nebraska Illinois South Dakota Minnesota Indiana Kansas Winsconsin Michigan Missouri Total top 10 Nacional
Fonte: IISDA (2007). United States (2006b), Environmental Working Groups Farm Subsidy Database e United States (2006a).
Pelos estudos especficos da LECG Corporation, empresa de consultoria e assessoria especializada, a Renewable Fuels Association demonstra como a indstria do etanol contribui na economia estadunidense: em 2007, o nmero de empregos gerados pela indstria do etanol no setor do milho foi de 84.191, passando a representar 43% do total dos empregos criados por esta indstria. Mas, no saldo total, seriam gerados mais de 230 mil empregos da cadeia produtiva do etanol.
103
A combinao de gastos para as operaes anuais, o transporte de etanol e de capital gastos para as novas instalaes em construo teria adicionado US$ 47,6 bilhes ao produto nacional bruto (PNB). Assim, esse estudo afirma que a indstria do etanol teria se autofinanciado em 2007. A renda familiar agregada ao PNB teria sido de aproximadamente US$ 4,6 bilhes. Todos os 6,5 bilhes de litros produzidos em 2007 foram comercializados, o que gerou um custo estimado de US$ 3,4 bilhes relacionados aos dois principais incentivos federais, o VEETC e o Small Ethanol Producer Tax Credit.7 Com isso, a indstria do etanol teria gerado um supervit de US$ 1,2 bilho para o Tesouro Federal. Alm disso, teria gerado cerca de US$ 3,6 bilhes de receita adicional para os governos estatais e locais. Logo, segundo o estudo da LECG, o etanol reduziria a dependncia do petrleo importado e diminuiria o dficit comercial dos EUA. Vale dizer que a produo de quase 6,5 bilhes de gales de etanol teria significado que os EUA precisaram importar menos 228,2 milhes de barris de petrleo em 2007 direcionados produo de gasolina, o que equivale a aproximadamente 5% do total de importaes de petrleo bruto pelo pas. Eis a relevncia econmica do setor do milho e do etanol nos Estados Unidos. Como resposta aos vrios ataques do dilema biocombustveis versus alimentos, a NCGA tem se mobilizado e chamado seus membros ao para se comunicarem diretamente com as empresas alimentcias envolvidas no GMA, as quais atacam o milho dos agricultores e a produo de etanol dos Estados Unidos. A NCGA aponta trs empresas principais: General Mills, Kraft Foods e Lakeside. Os membros da NCGA argumentam que os gros mais utilizados para consumo humano so o trigo e o arroz, produtos que no so utilizados para produo dos biocombustveis, mas tambm tiveram seus preos aumentados no perodo de estudo. Somente 10% do milho dos Estados Unidos utilizado em produtos para alimentao humana, tais como xarope de milho, amido e cereais. Eles tambm afirmam que a produo de milho hoje maior do que em qualquer perodo, sendo a escassez de milho algo impensvel. A produo de etanol separaria o amido de outros componentes, os quais, mesmo que em menores volumes, ainda possuem protena e outros nutrientes que podem ser aproveitados. Uma questo que no pode ser deixada de lado que os agricultores tm buscado novas tecnologias para aumentar a produo de milho e simultaneamente diminuir a quantidade de acres ocupados por esta produo. Como ressaltam Silva, Schetz e Tavares (2008, p. 9), a oferta de terras agriculturveis uma funo da tecnologia utilizada, e este tambm se torna um argumento em defesa da
7. O Small Ethanol Producer Tax Credit um incentivo scal, no valor de US $ 0,10 por galo de etanol que vendido e utilizado para misturar a gasolina. O pequeno produtor de etanol, que produz at 60 milhes de litros de etanol, tem que estar registrado no Internal Revenue Service (IRS) para ter direito a esse crdito (The Alternative Fuels and Advanced Vehicles Data Centers, U.S. Department of Energy. Disponvel em: <http://www.afdc.energy.gov/afdc/progs/ view_ind_fed.php/afdc/352/0 >.
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produo dos biocombustveis, na medida em que seus produtores tm buscado, cada vez mais, inovaes tecnolgicas nesse sentido. Enfim, esses produtores tentam, de todas as maneiras, informar as pessoas que no seriam eles os nicos ou principais culpados dessas crises alimentares e que apenas estariam buscando a independncia energtica, o que contribuiria para o interesse de todos os cidados americanos, muito em funo do argumento da independncia energtica frente aos pases do Oriente Mdio.
5 COMENTRIOS FINAIS
A crise das tortilhas um evento de grande complexidade, tanto nas causas quanto nas circunstncias em que ocorreu. Enquanto origens imediatas esto problemas conhecidos, como a demanda mundial por alimentos e os processos especulativos nos mercados de commodities, alm do uso de produtos alimentcios para a produo de biocombustveis, embora tenha havido grande aumento na produo de alimentos. Menos ateno tem sido dada a fatores internos, como concentrao de mercado e enrijecimento de preos, presentes no caso da farinha de milho e das prprias tortilhas no Mxico. H ainda os efeitos dos pesados subsdios com que os EUA protegem seus produtores, o que deprimiu os preos do milho importado e enfraqueceu os pequenos produtores mexicanos. A interao entre esses diferentes determinantes refora a necessidade de abordagens que procurem considerar o conjunto dos fatores e analisar as peculiaridades de cada um deles. Dito de outra forma, trata-se de analisar os processos internacionais ligados alta dos alimentos, mas tambm os aspectos especficos dos mercados domsticos de processamento e comercializao de alimentos. A relevncia de questes internas do Mxico aparece na baixa sincronia entre os preos das tortilhas e do milho: o pico de preos das tortilhas antecedeu em mais de um ano o pico de preos do milho, e as tortilhas continuaram com preos altos mesmo quando o milho comeou a declinar. A anlise deste processo sugere a relevncia da capacidade dos grandes produtores de farinha de milho e de tortilhas de induzir a formao dos preos, inclusive por interesse de acompanhar os processos especulativos nos mercados internacionais. Vale ressaltar que, apesar de sua produo ter aumentado, a demanda mexicana por milho foi mais acelerada, fazendo com que o Mxico se tornasse importador de um item essencial de sua cesta bsica. Isto se configurou como um problema de segurana alimentar quando os preos do milho dispararam no mercado internacional, com demanda em alta e movimentos especulativos estimulados pelos subsdios dos EUA, o que se associou ao uso do milho para produo de etanol. Elemento de grande relevncia a persistncia dos subsdios dos pases centrais e suas consequncias nos pases de renda mdia e baixa. As perdas verificadas nos perodos de preos baixos praticados pelos Estados Unidos foram muito
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significativas para os mexicanos. As polticas protecionistas adotadas dificultam a atuao em igualdade de condies nos mercados de commodities. Como exemplo desta questo, foram analisados os efeitos da adeso do Mxico ao Nafta sobre o desenvolvimento agrcola no pas. Os produtores de milho e biocombustveis nos EUA lutam para manter os mecanismos de proteo com o argumento de que o milho destinado aos biocombustveis no o milho que seria usado para consumo humano. Ao lado disso, procuram aumentar a produtividade de suas culturas, o que pode aumentar a oferta, mas com preos sustentados pelas polticas governamentais de apoio nos EUA.
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DETERMINANTES DOS FUNDOS SOBERANOS DE INVESTIMENTOS E O CASO BRASILEIRO*1

Andre Simas Magalhes**2
RESUMO
Este artigo estuda os fundos soberanos de investimentos (FSIs), que, principalmente depois da criao do FSI da China, em 2007, ganharam importncia no debate econmico e so considerados, hoje, como investidores institucionais signicativos. Ao analisar as caractersticas macroeconmicas dos pases que possuem FSIs, este artigo prope que os determinantes para seu estabelecimento so: supervits signicativos de conta corrente; dependncia das exportaes de combustveis e minrios; e/ou altos nveis de poupana interna. Neste contexto, o caso do Fundo Soberano do Brasil (FSB), criado em 2008, sobressai. As razes para o fundo brasileiro parecem estar mais associadas adoo deste tipo de instrumento nanceiro por importantes pases em desenvolvimento (PEDs) e dinmica entre as autoridades domsticas responsveis pela conduo da poltica econmica que aos fundamentos macroeconmicos do pas. O FSB poder tornar-se um FSI tradicional, se for utilizado, no futuro, para acumular os recursos das exportaes brasileiras de petrleo do pr-sal. A mudana, no entanto, no aconteceria no curto prazo. Palavras-chave: reservas internacionais; fundos soberanos de investimentos; balano de conta corrente; exportaes de combustveis; poupana interna.
ABSTRACTi
This article studies the sovereign wealth funds (SWF), which, especially after the establishment of the Chinese SWF, in 2007, gained importance in the economic debate and are considered today as a signicant institutional investor. This article analyzes the macroeconomic indicators of the countries with SWF and proposes that the determinants for their establishment are: signicant current account surpluses; dependence on exports of fuel and ore; and/or high levels of domestic savings. In this context, the case of the Brazilian Sovereign Fund (BSF), established in 2008, stands out. The reasons for the establishment of the Brazilian fund appear to be related more to the adoption of this type of nancial instrument by major developing countries and the dynamics between domestic authorities responsible for economic policy than to the macroeconomic fundamentals of the country. The BSF could become a traditional sovereign wealth fund, if used in the future to save the revenues of Brazilian pre-salt oil exports. The change, however, would not happen in the short term. Keywords: international reserves; sovereign wealth funds; current account balance; fuel exports; domestic savings.
* Artigo baseado em dissertao apresentada para a obteno do ttulo de mestre em Economia do Setor Pblico pelo Departamento de Economia da Universidade de Braslia (UnB). ** Diplomata atualmente lotado na Misso do Brasil junto Organizao das Naes Unidas (ONU) em Nova York. As opinies expressas neste artigo so pessoais e no reetem necessariamente a posio ocial do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE). i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
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1 INTRODUO
Os fundos soberanos de investimentos (FSIs) ganharam importncia no debate econmico nos ltimos anos e so considerados, hoje, como investidores institucionais significativos. A Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e o Fundo Monetrio Internacional (FMI) criaram grupos de trabalho para estudar o assunto, e os principais bancos de investimentos divulgaram relatrios alertando para o impacto deste novo instrumento financeiro nos mercados. Segundo Truman (2008a), o termo fundo soberano de investimentos descreve um conjunto separado de ativos financeiros possudos ou controlados pelos governos que incluem ativos no exterior. Outras definies so mais restritas e excluem os fundos que investem no mercado domstico. Este artigo assume a definio de Truman (2008a), mas no considera os fundos de penso e os fundos de entes subfederais.1 Os FSIs existem desde a dcada de 1950, quando foram criados os fundos do Kuwait e da Arbia Saudita. O propsito era simples: acumular os recursos da explorao de recursos naturais para uso futuro e permitir investimentos de longo prazo com boas rentabilidades. O petrleo um recurso finito; portanto, era preciso um mecanismo para guardar as receitas e promover a otimizao intertemporal do consumo. Alm disso, os FSIs poderiam investir em diversas categorias de ativos, o que permitiria retornos maiores que os conseguidos com as reservas internacionais dos governos. Outros objetivos, como evitar valorizao excessiva da taxa de cmbio e disponibilizar um instrumento para a atuao anticclica do governo, tambm foram considerados, mas o princpio que regia a atuao estava relacionado formao de poupana para as geraes futuras com recursos originados da explorao dos recursos naturais. No decorrer das dcadas seguintes, novos pases decidiram ter instrumentos semelhantes e os objetivos foram sendo ampliados. Em 1974, Cingapura estabeleceu o Temasek, para controlar os ativos do governo em suas principais empresas nacionais. O pas estava no processo de transformar-se em grande exportador de produtos industrializados e acumulava supervits comerciais crescentes. O Temasek, com o Government of Singapore Investment Corporation, criado em 1981, marcou o primeiro FSI de um pas que no se encaixa na categoria de grande exportador de produtos naturais. O objetivo do fundo estava relacionado no apenas poupana de recursos, mas tambm administrao ativa do desenvolvimento econmico do pas. Em 1976, o maior FSI em atividade, com US$ 627 bilhes administrados, foi criado pelos Emirados rabes Unidos. O Chile criou seu fundo, em 1985, com os recursos das exportaes de cobre. A Noruega decidiu tambm criar um fundo soberano de investimentos em 1990, com vistas a reservar para as prximas
1. Denio baseada no trabalho de Aizenman e Glick (2009).
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geraes os lucros com a explorao do petrleo descoberto no Mar do Norte. Na ltima dcada, dobrou o nmero de FSIs existentes. Segundo a definio utilizada neste trabalho, existem hoje 43 fundos soberanos em operao. A questo que se apresenta : por que s agora, depois de dcadas de atuao, os FSIs chamaram tanta ateno? A resposta parece estar associada criao do Fundo Soberano da China, em 2007, e ao crescente papel dos pases em desenvolvimento (PEDs) no cenrio internacional. De modo sintomtico, todos os trabalhos sobre FSIs includos na bibliografia deste artigo foram escritos a partir de 2007, porque antes no havia produo significativa sobre o assunto. O fundo soberano de investimentos chins ps os pases desenvolvidos em alerta e incentivou outros PEDs, incluindo-se o Brasil, a criarem fundos semelhantes. A China possui hoje reservas de mais de US$ 2 trilhes e seu FSI foi capitalizado inicialmente com US$ 200 bilhes. O potencial de influenciar mercados e o receio de que seja utilizado pelo governo chins para perseguir objetivos estratgicos levaram os governos e o setor privado dos pases desenvolvidos a uma corrida analtica, com vistas a entender os FSIs e avaliar os riscos de sua atuao. Alm disso, foram reforados os controles legais sobre os investimentos estrangeiros e diversas operaes foram desencorajadas, com o argumento de que afetavam o interesse estratgico do pas receptor do investimento. A reao dos pases desenvolvidos aos investimentos dos FSIs foi exacerbada pelos profundos desequilbrios macroeconmicos globais. O desequilbrio maior se d entre os pases desenvolvidos, deficitrios em suas contas correntes, e os PEDs, que apresentam supervits. Vale notar que alguns grandes pases desenvolvidos, como Japo e Alemanha, tambm so superavitrios, dependem de suas exportaes para manter o vigor de sua economia e contribuem para os desequilbrios globais. O acmulo das reservas internacionais surgiu como um dos resultados de tais desequilbrios. Na ltima dcada, a caracterstica principal deste acmulo de reservas a crescente participao dos PEDs,2 que, com o maior poder econmico, passaram a demandar mais espao na tomada de decises globais. O Grupo dos 20 (G20), que conta com a presena dos mais importantes pases emergentes, substituiu em questes econmicas, na prtica, o Grupo dos 8 (G8), limitado aos pases desenvolvidos. Foi neste contexto de mudanas na governana econmica global que, em 2008, o Fundo Soberano do Brasil (FSB) foi criado. Alm desta introduo, este artigo inclui, na seo 2, discusso sobre a teoria das reservas internacionais, cuja enorme acumulao nos ltimos anos, principalmente por parte dos PEDs, est associada ao crescimento do nmero de fundos soberanos de investimentos. A seo 3 resume as caractersticas principais dos FSIs,
2. Entre 2001 e 2009, as reservas quadruplicaram, e os pases-membros do BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China) foram responsveis por quase metade (44%) deste aumento.
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resenha a literatura existente sobre o tema e reala os cenrios macroeconmico e poltico que permitiram a proliferao deste tipo de fundo. Os determinantes dos FSIs so analisados na seo 4, por meio da anlise estatstica dos dados dos pases que possuem fundos soberanos de investimentos. O caso brasileiro estudado na seo 5, que ressalta a particularidade do FSB. A seo 6 conclui o trabalho.
2 AS RESERVAS INTERNACIONAIS E O NOVO MERCANTILISMO
A discusso sobre os fundos soberanos de investimentos insere-se no debate mais amplo acerca das reservas internacionais. O significativo crescimento do nmero de FSIs, na ltima dcada, relaciona-se com a acumulao vertiginosa, sem precedentes na histria, das reservas internacionais, principalmente por parte dos PEDs. Depois da crise asitica de 1997, aumentou a importncia das reservas como precauo contra fugas de capitais. Mas a acumulao atual parece ultrapassar os motivos normalmente associados s reservas, resultando em discusses sobre um novo tipo de mercantilismo praticado por pases que administram sua taxa de cmbio para conseguir altos supervits comerciais de modo notrio, a China. Como lembram Flood e Marion (2001), esta no a primeira vez que o assunto das reservas entra no debate econmico. Nos anos 1960, a discusso sobre as reformas necessrias ao sistema de Bretton Woods levou muitos analistas a questionarem se o nvel das reservas internacionais era adequado e se estas estavam distribudas otimamente entre os pases. No final dos anos 1970 e no comeo dos anos 1980, os pesquisadores estavam interessados em avaliar se a demanda por reservas tinha mudado depois do colapso de Bretton Woods. Tambm estavam curiosos em saber se os pases desenvolvidos e em desenvolvimento diferiam em suas demandas por reservas. A ateno para o assunto diminuiu quando foi disseminada a premissa de que as reservas internacionais seriam estveis e, provavelmente, baixas, em uma era marcada pela flexibilidade das taxas de cmbio e pela alta mobilidade de capital. Segundo Flood e Marion (2001), era preciso, no final dos anos 1990, reviver o debate sobre as reservas internacionais, considerando-se que a ltima dcada do sculo XX foi marcada por trs tendncias que influenciaram sua acumulao: a crescente mobilidade do capital; a intensidade das crises financeiras; e o aumento do nmero de pases que adotaram o regime de cmbio flutuante. Os autores afirmam que a maior mobilidade de capital, apesar de benfica em alguns aspectos, resultou em altos graus de incerteza na economia internacional e na maior vulnerabilidade de alguns pases s crises financeiras, podendo explicar, em parte, a acumulao das reservas. Griffith-Jones e Ocampo (2008) ressaltam que h clara evidncia de que a acumulao de reservas internacionais pelos pases em desenvolvimento comeou
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com a srie de crises financeiras, principalmente a asitica, em 1997. Foi uma resposta racional, portanto, dos PEDs, como forma de se conseguir um seguro contra futuras turbulncias. As polticas do FMI, impostas aos pases que precisaram de recursos extras, foram consideradas demasiadamente intrusivas; portanto, representaram fator adicional motivando a acumulao das reservas. O aprofundamento financeiro tambm contribui para a maior demanda de precauo, considerando-se os riscos da fuga de capitais de curto prazo para a economia. Aizenman e Lee (2007) afirmam que a crise asitica de 1997 levou a profundas mudanas na demanda por reservas internacionais. A magnitude e a rapidez da mudana de fluxos de capitais surpreenderam os principais observadores. Muitos analistas viam a regio como menos vulnervel que a Amrica Latina, que tinha sofrido a crise do Mxico, em 1994. O Sudeste Asitico era caracterizado por maior abertura comercial, melhores polticas fiscais e crescimento do produto mais robusto. Apesar disso, sofreu contrao do produto e do investimento, esvaziamento do crdito e crises bancrias. As reservas internacionais passaram a ser vistas como um seguro contra este tipo de choque. Mas os autores afirmam que, a este motivo de precauo, foi adicionada a encarnao moderna do mercantilismo: acumulao de reservas motivada pela competitividade das exportaes. Sob esta estratgia, a acumulao das reservas pode facilitar o crescimento das exportaes ao prevenir ou diminuir a apreciao da moeda local. O motivo de precauo est associado aos riscos de contrao do produto, fuga de capitais e volatilidade, enquanto a perspectiva mercantilista v a acumulao de reservas como parte da poltica industrial. A explicao mercantilista foi primeiro apresentada por Dooley, Folkerts-Landau e Garber (2003), especialmente para o caso da China. Os autores argumentam que a dinmica global econmica de hoje a mesma predominante no ps-Guerra, sob o sistema de Bretton Woods. Nos anos 1950, os Estados Unidos eram o centro, com mercados de capital e de bens no controlados. A Europa e o Japo, que tiveram seu capital destrudo pela guerra, constituam a periferia emergente. Os pases perifricos de ento adotaram uma poltica estratgica de desenvolvimento baseada nas moedas desvalorizadas, nos controles de capital e comrcio, na acumulao de reservas e no uso da regio central como intermediria financeira para emprestar credibilidade para seus sistemas financeiros. Em retorno, os Estados Unidos financiavam a longo prazo a periferia, por meio dos investimentos diretos estrangeiros (IDEs). Quando a estratgia de desenvolvimento da Europa mudou para uma de livres mercados e fim dos controles financeiros, o regime de cmbio fixo colapsou no regime flutuante dos anos 1970. Na viso dos autores, no perodo que se seguiu, no havia uma periferia importante que pudesse utilizar a estratgia de crescimento baseada nas exportaes. Os pases comunistas eram irrelevantes para o sistema monetrio internacional.
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A maioria dos outros PEDs em particular, as recm-ex-colnias ou consideravam o socialismo como possibilidade ou adotaram sistemas de substituio de importaes. Tal estratgia de desenvolvimento era hostil ao comrcio e fomentou a produo de produtos domsticos que no poderiam competir globalmente, resultando em capital acumulado ineficiente. Com o descrdito do modelo socialista, no final dos anos 1980, e o colapso da Unio Sovitica no perodo 1989-1991, uma nova periferia foi anexada ao centro formado por Estados Unidos, Europa e Japo. Os pases da nova periferia estavam saindo de dcadas de sistemas fechados, com estoques de capitais ineficientes, sistemas financeiros reprimidos e produo de bens que no tinham qualidade suficiente para serem exportados para o centro. O Consenso de Washington encorajou alguns destes a uma estratgia de desenvolvimento que envolvia a anexao imediata ao centro, por meio da abertura de seus mercados de capitais. Outros pases, no entanto, principalmente na sia, escolheram a mesma estratgia de periferia adotada pela Europa e pelo Japo, no ps-Guerra, desvalorizando suas moedas, intervindo nos seus mercados de cmbio, impondo controles, acumulando reservas e encorajando o crescimento baseado nas exportaes aos pases do centro. Os autores concluem que o incrvel xito desta segunda estratgia resultou na volta do sistema monetrio internacional forma de Bretton Woods. Em algum ponto no futuro, a periferia asitica atual atingir estgios de desenvolvimento em que estes podero juntar-se ao centro e flutuar suas moedas. Nesse momento, outros grandes pases, como a ndia, tomaro lugar na periferia emergente. O sistema de Bretton Woods, concluem os autores, no muda, apenas troca a periferia. Dooley, Folkerts-Landau e Garber (2003) dividem o mundo atual em trs principais zonas econmicas e cambiais: a regio da balana comercial, sia; o pas do centro, Estados Unidos; e a regio da conta de capital, composta pela Europa, pelo Canad e pela Amrica Latina. Como regio baseada na balana comercial, a sia importa-se, principalmente, com suas exportaes para os Estados Unidos. As exportaes levam ao crescimento; portanto, seus governos esto dispostos a comprar os ttulos do governo norte-americano, sem maiores consideraes sobre risco e retorno. A poltica cambial destes pases intervencionista, para manter a taxa de cmbio sob controle. Os pases da regio da conta de capital, ao contrrio, possuem taxas de cmbio flutuantes e seus governos preocupam-se com o risco/ retorno de suas posies de investimentos internacionais. Os Estados Unidos no tentam administrar sua taxa de cmbio e servem como intermedirio para o sistema descrito pelos autores. Dooley, Folkerts-Landau e Garber (2003) realam o fato de que as crticas nos Estados Unidos se concentram na moeda desvalorizada da China, mas no na do Japo, cujas exportaes competem mais diretamente com o produto norte-americano. Segundo Dooley, Folkerts-Landau e Garber (2003), os pases da Amrica Latina tm de optar: ou juntam-se sia, na regio da balana comercial, ou
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Europa, na regio da conta de capital. Aqueles impacientes por promover o crescimento por meio das exportaes defendero o modelo asitico, com suas taxas de cmbio desvalorizadas e atreladas ao dlar, e promovero intervenes e controles de capitais. Em contraste, os bancos centrais e o FMI tendem a favorecer as taxas de cmbio flutuantes e a mobilidade de capital da regio europeia. Vale notar que, apesar da crise financeira de 2008, o sistema descrito por Dooley, Folkerts-Landau e Garber (2003) no parece ter entrado em colapso. A China continua a manter sua taxa de cmbio desvalorizada e no parece disposta a promover alteraes significativas na sua estratgia de crescimento. Para isto, utiliza a retrica de que o pas ainda tem grande nmero de pobres e sua renda per capita um dcimo da dos pases desenvolvidos; portanto, no pode optar por medidas que afetem o aumento da renda interna.3 Alm disso, no parece haver mudana no comportamento dos investidores, que continuam dispostos a financiar o governo norte-americano, apesar dos dficits gmeos. Durante a crise, preciso lembrar, os ttulos do Tesouro dos Estados Unidos foram considerados como safe haven pelos investidores privados. Os governos seguem acumulando reservas denominadas em dlar, principalmente com a crise de confiana atualmente vivida pela Zona do Euro.
3 FUNDOS SOBERANOS DE INVESTIMENTOS
O primeiro FSI, de acordo com a definio corrente de tal tipo de fundo, foi criado pelo governo do Kuwait, em 1953, quando ainda era uma colnia do Reino Unido. Segundo o Sovereign Wealth Fund Institute,4 o objetivo do Sheikh Abdullah Al-Salem Al-Sabah era reduzir a dependncia do emirado de uma s commodity no renovvel. Os recursos da extrao do petrleo seriam investidos no mercado financeiro, com vistas a garantir, pelo menos em parte, a renda das geraes futuras. At 1970, apenas mais dois pases tinham criado FSIs: Arbia Saudita, tambm exportadora de petrleo, e Kiribati, pas rico em fosfato. Desde ento, o nmero de fundos soberanos de investimentos dobrou a cada dcada, atingindo os atuais 43 fundos existentes.5 Alm dos pases exportadores de commodities, o exemplo foi seguido por grandes exportadores de manufaturas, que logram altos supervits comerciais nas transaes com o resto do mundo.
3. Discurso do primeiro-ministro Wen Jiabao na 65a Assembleia Geral da ONU, em 23 de setembro de 2010. Disponvel em: <http://gadebate.un.org>. 4. Site na internet: <www.swnstitute.org>. 5. O nmero de FSIs existentes depende da denio utilizada. A conceituao admitida por este artigo exclui os fundos de entes subfederais e os fundos de penso, como ser detalhado mais adiante no texto.
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Apesar do crescimento do nmero de FSIs, mais de 50 anos se passaram sem que maior ateno fosse dada a este tipo de instrumento financeiro disposio dos governos. A situao mudou radicalmente com o anncio, em maro de 2007, de que a China iria criar um fundo soberano de investimentos.6 Desde ento, a academia, os bancos de investimentos, as organizaes internacionais, think tanks e os prprios governos voltaram-se para o estudo dos FSIs. A iniciativa chinesa gerou uma corrida analtica, com vistas a definir estes fundos, demarcar suas caractersticas particulares, estimar seu volume, projetar seu impacto e, finalmente, criar regras para sua atuao. Os primeiros artigos sobre o assunto procuraram entender o fenmeno e manifestaram certa surpresa com os FSIs, como demonstra o ttulo do artigo de Stephen Jen (2007a), diretor do banco Morgan Stanley e um dos primeiros a estudar o tema: Sovereign wealth funds: what they are and whats happening. A primeira questo tratada foi a definio dos FSIs. No h uma em especial que tenha predominado, com variaes que vo desde conceitos mais abrangentes, que envolvem qualquer tipo de fundo de investimentos controlado pelo governo, at definies mais restritas, que excluem os fundos que investem no mercado domstico. O quadro 1 resume as definies apresentadas para os FSIs.
QUADRO 1
Denio dos FSIs
Autor
Clay Lowery citado por Jen (2007b) Jen (2007b)
Denio1
Veculo de investimentos do governo que investe em ativos denominados em moeda estrangeira e cuja gesto separada da das reservas ociais. Os FSIs precisam ter cinco caractersticas: soberania; alta exposio a moedas estrangeiras; nenhum passivo explcito o que exclui os fundos de penso; alta tolerncia ao risco; e horizonte de investimentos de longo prazo. Os FSIs so fundos de investimentos dos governos, criados para uma variedade de propsitos macroeconmicos. So geralmente nanciados pela transferncia de ativos que esto investidos a longo prazo no exterior. FSI um termo que descreve um conjunto separado de ativos nanceiros possudos ou controlados pelos governos que incluem ativos no exterior. FSIs so conjuntos de ativos possudos e geridos diretamente ou indiretamente pelos governos para se alcanarem objetivos nacionais.
FMI (2008) Truman (2008a) OCDE (BLUNDELL-WIGNALL, HU e YERMO, 2008) Elaborao do autor. Nota: 1Traduo nossa.
As definies deixam relativa margem de flexibilidade, reconhecendo a complexidade desse novo tipo de instrumento, e permitem que fundos com diferenas marcantes sejam englobados como FSIs. O passo seguinte dos estudos, portanto, foi criar tipologia destes fundos, diferenciando-se os fundos de acordo com sua forma de financiamento, o tipo de aplicaes de seus recursos e seus objetivos principais. Os FSIs existentes no cabem em apenas uma categoria, tendo mais de um objetivo
6. Segundo Martin (2008), o FSI chins foi anunciado, pela primeira vez, em maro de 2007. O fundo foi ocialmente estabelecido em setembro de 2007.
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e uma forma de financiamento, mas podem ser classificados de acordo com suas caractersticas principais. O quadro 2 contm as classificaes destes fundos.
QUADRO 2
Classicao dos FSIs
Autor
Fernandez e Eschweiler (2008) Sovereign Wealth Fund Institute1 Fernandez e Eschweiler (2008) FMI (2008)
Classicao
Forma de nanciamento: i) commodity; ii) scal; e iii) reservas externas Forma de nanciamento: i) petrleo e gs; ii) cobre; iii) fosfato; iv) diamantes e minerais; e v) no commodity Objetivos: i) estabilizao das receitas; ii) poupana para geraes futuras; iii) holdings; e iv) genricos Objetivos: i) estabilizao; ii) poupana para geraes futuras; iii) investimentos das reservas internacionais; iv) desenvolvimento; e v) penso
Elaborao do autor. Nota: 1 Disponvel em: <www.swnstitute.org>.
Com os FSIs definidos e classificados, pde-se estimar os volumes de recursos envolvidos em suas operaes. As primeiras estimativas parecem ter sido exageradas, em termos do tamanho relativo e de seu potencial de crescimento (JEN, 2007a). A surpresa com que estes fundos foram recebidos inicialmente pode ter gerado esta superestimao inicial, que, como ser visto, resultou em reao cautelosa por parte dos governos. Os recursos sob administrao dos FSIs so, claro, significativos, mas sua importncia em relao aos outros instrumentos financeiros ainda relativa. As estimativas dos recursos administrados pelos fundos so resumidas na tabela 1.
TABELA 1
Ativos dos FSIs
(Em US$ trilhes) Autor
Kern (2007) Blundell-Wignall, Hu e Yermo (2008) Sovereign Wealth Fund Institute1 Jen (2007a) ING Bank (2009) Elaborao do autor. Nota: 1 Disponvel em: <www.swnstitute.org>.
Ativos hoje
3,2 2,6 3,3 2,9 3,5
Ativos em 2015
12 6,8
O maior FSI o Abu Dhabi Investment Authority, dos Emirados rabes Unidos, como mostra a tabela 2. Vale notar a extrema concentrao destes fundos. Os cinco pases com os maiores FSIs possuem 68% do total de recursos administrados.
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TABELA 2
Fundos soberanos de investimentos

(Em US$ bilhes) Pas
Emirados rabes Unidos Noruega Arbia Saudita Cingapura China Hong Kong (China) Kuwait Rssia Lbia Catar Arglia Cazaquisto Coreia do Sul Brunei Frana Malsia Ir Chile Venezuela Azerbaijo Nigria Barein Brasil Oman Botswana Mxico1 Timor-Leste Trinidad e Tobago Vietn Kiribati Gabo2 Indonsia
Fundo
Abu Dhabi Investment Authority Investment Corporation of Dubai International Petroleum Investment Company Mubadala Development Company RAK Investment Authority Government Pension Fund - Global Saudi Arabian Monetary Agency Foreign Holdings Public Investment Fund Government of Singapore Investment Corporation Temasek Holdings China Investment Corporation China-Africa Development Fund Hong Kong Monetary Authority Investment Portfolio Kuwait Investment Authority National Welfare Fund3 Libyan Investment Authority Qatar Investment Authority Revenue Regulation Fund Kazakhstan National Fund Korea Investment Corporation Brunei Investment Agency Strategic Investment Fund Khazanah Nasional Oil Stabilization Fund Social and Economic Stabilization Fund National Development Fund Macroeconomic Stabilization Fund - FEM State Oil Fund Excess Crude Account Mumtalakat Holding Company Brazilian Sovereign Fund State General Reserve Fund Pula Fund Oil Income Stabilization Fund Timor-Leste Petroleum Fund Heritage and Stabilization Fund State Capital Investment Corporation Revenue Equalization Reserve Fund Fund For Future Generations Government Investment Unit
Data de fundao
1976 2006 1984 2002 2005 1990 1952 2008 1981 1974 2007 2007 1993 1953 2008 2006 2005 2000 2000 2005 1983 2008 1993 1999 1985 2005 1998 1999 2004 2006 2008 1980 1994 2000 2005 2000 2006 1956 1998 2006
Ativos (Jun./2010)
627,0 19,6 14,0 13,3 1,2 443,0 415,0 5,3 247,5 122,0 288,8 5,0 227,6 202,8 142,5 70,0 65,0 54,8 38,0 30,3 30,0 28,0 25,0 23,0 21,8 20,0 0,8 14,9 9,4 9,1 8,6 8,2 6,8 5,0 2,9 0,5 0,4 0,4 0,3
Origem dos recursos

Petrleo Petrleo Petrleo Petrleo Petrleo Petrleo Petrleo Petrleo No commodity No commodity No commodity No commodity No commodity Petrleo Petrleo Petrleo Petrleo Petrleo Petrleo No commodity Petrleo No commodity No commodity Petrleo Cobre Petrleo Petrleo Petrleo Petrleo Petrleo No commodity Petrleo e gs Petrleo Petrleo e gs Petrleo No commodity Fosfato Petrleo No commodity (Continua)
6,9 Diamantes e minerais

(Continuao)
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Pas
Mauritnia Sudo2 So Tom e Prncipe2 Total
Fundo
National Fund for Hydrocarbon Reserves Oil Revenue Stabilization Account National Oil Account
Data de fundao
2006 2002 2004
Ativos (Jun./2010)
0,3 0,1 0,02 3.255,12
Origem dos recursos

Petrleo e Gs Petrleo Petrleo
Fonte: Sovereign Wealth Fund Institute. Disponvel em: <www.swnstitute.org/fund-rankings>. Elaborao do autor. Nota: 1 Dado de junho de 2009. 2 Dado de 2007. 3 O valor inclui o Reserve Fund, que, com o National Welfare Fund, substituiu o Stabilization Fund, criado em 2004.
Cerca de 70% dos ativos esto concentrados em FSIs cuja principal fonte de recursos so as exportaes de commodities, predominantemente petrleo e gs (69% do total). Apenas 1% dos recursos dos FSIs pode ser associado exportao de minerais, cujo principal exemplo o Chile. Os demais fundos (no commodity) representam 30% do total dos recursos e so, na maioria, de grandes exportadores de manufaturas, como China e Cingapura. Os FSIs criados na ltima dcada surgiram em contexto de desequilbrios macroeconmicos e acumulao de reservas internacionais por parte dos pases em desenvolvimento.7 Aizenman e Glick (2007) consideram o fenmeno destes fundos como subproduto do crescimento das reservas internacionais. Os pases exportadores de commodities teriam aprendido que o uso dos recursos advindos de aumentos temporrios de preos pode resultar em inflao e apreciao da taxa de cmbio, bem como prejudicar a competitividade internacional. A elevao dos gastos depois do aumento dos preos do petrleo em 1973 no se revelou sustentvel na dcada de 1980 e teve queda de forma significativa. A recente elevao dos preos das commodities, portanto, foi aproveitada de maneira mais racional, e parte dos ganhos foi acumulada em FSIs. Um segundo fator motivando o crescimento destes fundos, segundo os autores, o esforo dos PEDs para diminuir os custos dos estoques de reservas internacionais. Muitos destes pases tm nvel de reservas acima do que seria necessrio por razes prudenciais e h um movimento para conseguir maiores retornos ao transferir o controle de parte das reservas dos bancos centrais para um FSI. As razes para a acumulao de reservas e a proliferao dos FSIs, portanto, podem ser buscadas na teoria econmica relacionada a precauo, estabilidade e diversificao.
7. Os PEDs tiveram supervit de conta corrente de US$ 703 bilhes em 2008, enquanto os pases desenvolvidos responderam por dcit de US$ 493 bilhes. O tamanho da diferena teve queda nos ltimos dois anos, devido crise nanceira, mas deve voltar, nos prximos anos, ao nvel pr-crise, segundo as projees de FMI (2010). O acmulo das reservas internacionais, que atingiram US$ 9,4 trilhes em 2009 (Banco Mundial, World Development Indicators. Disponvel em: <http://data.worldbank.org/indicator>), surgiu como um dos resultados de tais desequilbrios globais.
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Mas o fenmeno destes fundos no pode ser compreendido por completo sem consideraes polticas. Tanto a criao dos fundos como a reao que estes geraram esto relacionadas s discusses sobre o papel do Estado na gesto da economia e crescente presena dos PEDs no cenrio internacional. Na ltima dcada, a importncia econmica dos chamados mercados emergentes cresceu de forma significativa. A questo, como apresenta Santiso (2008), que o Centro cada vez menos o Centro e a Periferia cada vez menos a Periferia. O crescimento no mais impulsionado apenas pelos pases da OCDE, que representam hoje menos de 55% do produto mundial, comparado com 75%, cinco dcadas atrs. Em 2007, pela primeira vez, as economias emergentes comercializaram mais entre si que com os pases da OCDE. Com a crise financeira de 2008, originada nos Estados Unidos e com repercusses danosas na Europa, a tendncia acentuou-se. Essas mudanas no poderiam acontecer sem reaes e discusses a respeito da nova ordem global. Um dos principais debates tem sido acerca do papel do Estado na economia. As intervenes dos governos norte-americano e europeu para impedir uma catstrofe maior durante a crise financeira de 2008, que gerou a maior queda de produto desde a Segunda Guerra Mundial (FMI, 2009), foi encarada como reconhecimento de que o Estado tinha confiado demais nos mercados. Segundo Bremmer (2010), em avaliao talvez demasiadamente simplista, dois sistemas estariam em disputa. O capitalismo com forte interveno estatal, promovido principalmente por Rssia e China, alm de Arbia Saudita e Venezuela, apresenta crescente desafio s corporaes privadas e ao capitalismo de livre mercado do Ocidente. Alguns pases emergentes, como o Brasil e a ndia, estariam entre os dois sistemas, e teriam de escolher entre as duas opes. Diante de tal cenrio, o autor defende uma aliana entre Estados Unidos e Europa para enfrentar uma guerra por coraes e mentes de forma a promover o capitalismo ocidental. A discusso poltica sobre os FSIs insere-se nesse contexto. Alguns pases, como Cingapura, Frana e Brasil, parecem desejar utilizar este tipo de instrumento para impulsionar suas economias domsticas. O presidente francs, Nicolas Sarkozy, ao anunciar o FSI da Frana, afirmou que seus objetivos seriam sustentar a atividade econmica e impedir a desnacionalizao de empresas francesas.8 O fundo francs foi idealizado como um dos principais instrumentos para a poltica industrial do pas. Na mesma linha dos fundos da Frana e de Cingapura, o fundo brasileiro, que ser analisado mais adiante no texto, tem entre seus objetivos declarados o apoio internacionalizao das empresas domsticas.
8. Discurso do presidente da Frana, Nicolas Sarkozy, pronunciado no departamento de Loir-et-Cher, em 20 de novembro de 2008.
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O lanamento do FSI da China, em 2007, foi encarado como mais um passo da interveno do Estado na economia e gerou forte reao dos governos dos pases desenvolvidos, que temiam a utilizao estratgica dos FSIs para comprar empresas, dominar setores importantes e adquirir tecnologias. O Congresso dos Estados Unidos chamou Edwin M. Truman, do Peterson Institute, para analisar estes fundos. Truman (2008b) afirmou que os FSIs no apresentam nova ameaa significativa para a segurana dos Estados Unidos e seus interesses econmicos. O autor, no entanto, cita alguns casos, como a China e potencialmente o Brasil, que levantam preocupaes com relao a conflitos de interesses, porque os fundos soberanos podem ser utilizados para promover suas empresas domsticas. Como lembra Cohen (2009), havia pouco receio com relao s aspiraes geopolticas dos primeiros pases a terem FSIs por exemplo, Kuwait e os que seguiram o exemplo depois por exemplo, Noruega. Os investimentos pareciam ser conservadores e benficos para os pases receptores. Mas a criao do fundo chins, seguida do anncio da Rssia a respeito da criao dos fundos Reserve Fund e National Welfare Fund, com total de recursos de US$ 150 bilhes, mudou a situao.9 Individualmente, os pases desenvolvidos comearam a revisar os instrumentos legais sua disposio para lidar com os novos investidores, representando mudana em relao ao clima favorvel em relao aos investimentos diretos estrangeiros que predominou nas dcadas de 1980 e 1990. Cohen (2009) nota que, em 2000, das 150 mudanas regulatrias relativas a IDEs monitoradas pela Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), a quase totalidade (147) foi no sentido de liberalizar os investimentos. A tendncia sofreu inflexo at mesmo antes da criao dos FSIs chins e russo. Em 2005, a empresa chinesa China National Offshore Oil Company (CNOOC) tentou sem sucesso comprar a Union Oil Company of California (Unocal), produtora de petrleo norte-americana. Em 2006, a reao poltica negativa nos Estados Unidos fez a empresa estatal Dubai Ports World desistir de assumir as operaes norte-americanas da Peninsular and Oriental Steam Navigation Company (P&O), operadora de portos inglesa comprada pela empresa dos Emirados rabes Unidos. Cohen afirma que, desde 2005, pelo menos 11 pases importantes em termos econmicos, que representam dois quintos de todos os IDEs mundiais, resolveram mudar suas leis para expandir o controle ou proibir completamente investimentos em determinados setores (UNITED STATES, 2008b; MARCHICK e SLAUGHTER, 2008). As instituies econmicas multilaterais foram acionadas para responder ao desafio apresentado pela dimenso dos novos FSIs. O G8, reunido em Heiligendamm, na Alemanha, em junho de 2007, afirmou que as restries
9. Em fevereiro de 2008, a Rssia anunciou que o Stabilization Fund, criado em 2004, seria separado em duas entidades, o Reserve Fund e o National Welfare Fund.
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aos investimentos destes fundos aplicam-se apenas a um nmero limitado de casos que concernem principalmente segurana nacional. Cohen (2009) ressalta que, quatro meses depois, sob presso dos governos dos Estados Unidos e da Frana, os ministros de finanas do G8 solicitaram formalmente que a OCDE e o FMI estudassem o assunto. O FMI desenvolveria princpios para guiar o comportamento dos FSIs e a OCDE concentrar-se-ia nos pases receptores dos investimentos. No FMI, uma srie de encontros, denominados International Working Group of Sovereign Wealth Funds, foi convocada em novembro de 2007. Menos de um ano depois, foram adotados os 24 Princpios de Santiago, que deveriam governar a atuao dos FSIs (IWG, 2008). Cohen (2009) reala a reao negativa de alguns destes fundos, que no consideraram o tratamento justo, tendo-se em conta que no h regras deste tipo para investidores financeiros similares aos FSIs. O autor cita o vice-presidente executivo do FSI chins (China Investment Corporation CIC), o qual afirmou: We dont need outsiders to come tell us how we should act (Ns no precisamos de estrangeiros que venham dizer como devemos agir). Apesar da reao, o Tesouro dos Estados Unidos conseguiu persuadir Abu Dhabi e Cingapura, donos de dois dos maiores FSIs, a emitirem comunicado conjunto, em maro de 2008, abrindo mo de objetivos geopolticos (UNITED STATES, 2008a). Segundo Cohen (2009), os trabalhos na OCDE foram menos produtivos que os do FMI. Depois de menos de seis meses de deliberaes, o Comit de Investimentos da OCDE limitou-se a ratificar o status quo, em relatrio de abril de 2008 (OCDE, 2008). O documento apenas recomenda que os pases utilizem a exceo de segurana nacional with restraint. O temor dos governos dos pases desenvolvidos em relao proliferao dos FSIs parece ter sido exagerado. Uma srie de estudos, que analisaram o fenmeno em mais detalhe e com menos pendor poltico, chegaram concluso de que a maior parte dos investimentos dos FSIs no pode ser diferenciada da atuao dos investidores tradicionais, como os fundos de penso e os fundos de hedge. Apenas alguns FSIs, como os da Frana, de Cingapura e do Brasil, so explicitamente voltados para a promoo de empresas domsticas e podem ser associados a um maior desejo de interferncia do Estado na economia. Avendao e Santiso (2009) analisaram os investimentos de um grupo destes fundos e concluram que as diferenas entre os investimentos em aes de FSIs e outros investidores institucionais so menos evidentes que o inicialmente suspeitado. Os autores recomendam que padres duplos que diferenciem entre investidores institucionais sejam evitados. Exigir que estes fundos divulguem suas estratgias de investimentos e alocao de portflios os posicionar em desvantagem em relao a outros investidores. Balding (2008) tambm fez anlise dos portflios dos FSIs e chegou a concluses similares s de Avendao e Santiso (2009), afirmando que estes fundos parecem
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agir como investidores normais. Os administradores dos FSIs diversificam os riscos, aplicando em aes, ttulos de dvida e instrumentos alternativos. A ameaa do FSI chins, alardeada em 2007, ainda no se refletiu na prtica, pelo menos nos pases desenvolvidos, que contam com instrumentos legais para lidar com os investimentos considerados estratgicos. Como forma de tentar diminuir as reaes polticas ao fundo, o vice-ministro chins garantiu que o CIC no iria investir nos mercados estrangeiros em setores considerados estratgicos, como transporte areo, telecomunicaes e petrleo (CHINA..., 2007). Wu e Seah (2008) chamam ateno para a reao poltica dos governos ocidentais, principalmente por parte do governo dos Estados Unidos, e sugerem que o CIC mantenha atitude cautelosa nos seus investimentos, de forma a evitar ser tratado como mais uma das ameaas chinesas. A crise financeira de 2008 contribuiu para mudar a opinio dos pases desenvolvidos em relao aos FSIs. A atuao estabilizadora de alguns dos principais fundos levou pergunta feita por Couturier, Sola e Stonham (2009): Are sovereign wealth funds white knights?. Os autores afirmam que os FSIs podem ser tratados pelas corporaes privadas como salvadores de ltima instncia, preparados para fornecer financiamentos quando outras fontes de crdito estiverem inacessveis. Os autores lembram, no entanto, que estes fundos esto exigindo termos mais duros para proverem seus recursos, considerando-se sua posio de barganha privilegiada e um histrico de perdas com grandes investimentos em setores fragilizados por crises. O influente banco de investimentos Goldman Sachs (ONEILL, NIELSEN e BAHAJ, 2008) tambm saiu em defesa dos FSIs, afirmando que estes possuem duas funes importantes e positivas: permitem que os PEDs invistam seus ganhos para o uso futuro e fornecem recursos altamente demandados para pases que dependem de capital estrangeiro. Apesar de reconhecerem que estes fundos poderiam prover mais informaes sobre suas operaes, aumentando o grau de transparncia do setor, os autores ressaltam que a questo principal a mudana da estrutura de governana econmica global. Os governos dos pases desenvolvidos no podem demandar mais informaes sobre os FSIs alm das que j divulgam sobre a administrao de suas reservas e exigem de outros investidores em suas jurisdies. Os autores concluem que, em vez de criticarem os FSIs, alguns grandes pases desenvolvidos com excesso de reservas, como o Japo e a Europa Ocidental, deveriam criar seus prprios fundos soberanos de investimentos.
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4 DETERMINANTES DOS FUNDOS SOBERANOS DE INVESTIMENTOS
De acordo com a tabela 2, existem hoje 43 FSIs, pertencentes a 35 pases. Os fundos soberanos de investimentos so distintos entre si, com relao forma de financiamento e aos objetivos dos investimentos. Os pases donos dos fundos tambm apresentam ampla diversidade, variando da Mauritnia, com produto interno bruto (PIB) per capita de US$ 450,00, at a rica Noruega, com PIB per capita de US$ 41 mil. Algumas caractersticas, no entanto, parecem ser comuns a quase todos os pases que estabeleceram FSIs. Como visto anteriormente, a criao dos fundos soberanos de investimentos est relacionada inicialmente com o desejo de acumular riquezas advindas da explorao de recursos naturais esgotveis. A primeira caracterstica que marca os pases donos de FSIs, portanto, a grande dependncia das exportaes de combustveis na maioria dos casos, o petrleo e minrios. Para os grandes exportadores de uma s commodity, o estabelecimento do FSI est relacionado a diversos objetivos reconhecidos pela teoria econmica. Como lembra Das (2008), a inveno do novo instrumento, no comeo dos anos 1950, foi motivada pela necessidade de lidar com o excesso de liquidez. Quando os pases tm excesso de liquidez, no desejvel nem possvel canalizar todos os recursos para o consumo atual, por meio do aumento das importaes. O autor reala que explorar as possibilidades de utilizao intertemporal a maneira mais prudente de lidar com a riqueza, principalmente quando os recursos so resultantes da explorao de minerais, pedras preciosas e petrleo, que so recursos naturais no renovveis. Nestes casos, o FSI atua como maneira pragmtica de poupar os recursos para as geraes futuras. At mesmo enquanto houver disponibilidade de riquezas minerais para serem exploradas, recorda Das (2008), a economia pode enfrentar volatilidade de preos e oferta. Nestas situaes, os FSIs podem ajudar a estabilizar as receitas. A segunda caracterstica macroeconmica presente na maioria dos pases que decidiram criar FSIs o balano positivo da conta corrente. Os fundos soberanos so utilizados como maneira de acumular fora do pas os recursos excedentes, de forma a impedir a apreciao exagerada do cmbio, que poderia prejudicar o desempenho exportador da economia e resultar na chamada doena holandesa.10 Alm dos pases dependentes da explorao de um recurso natural principal, que logram altos supervits na balana comercial, h os casos mais recentes dos pases que acumulam reservas internacionais por meio da robusta exportao de manufaturados.
10. A expresso doena holandesa refere-se s diculdades de pases exportadores de recursos naturais manterem taxa de cmbio que permita sua indstria permanecer competitiva. A denominao surgiu em 1977, quando a revista The Economist descreveu a queda das exportaes dos Pases Baixos depois da descoberta de grandes reservas de gs natural, em 1959.
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Apesar de ter sido o fundo que chamou ateno para o fenmeno dos FSIs e ps os pases desenvolvidos em sinal de alarme, o fundo soberano de investimentos chins encontra justificativas na teoria econmica. O crescimento da China, baseado intensamente nas exportaes industriais, resultou na acumulao de reservas, que atingiram US$ 2,7 trilhes em 2010.11 Segundo Zhang e He (2009), apesar de adequado nvel de reservas internacionais ser necessrio para lidar com o comrcio e as finanas internacionais, o enorme volume das reservas acumuladas tambm impe srios riscos para a China. Primeiro, o custo de oportunidade das reservas est crescendo. A maior parte das reservas chinesas est investida em ttulos do Tesouro dos Estados Unidos, que so lquidos e seguros, mas proporcionam baixos rendimentos. Segundo, o risco cambial, que pode levar a significativa queda do poder de compra das reservas chinesas. Desde a reforma do regime cambial do renminbi, em julho de 2005, a moeda chinesa tem sido gradualmente apreciada em relao ao dlar, levando a perdas anuais para as reservas da China. Os autores ressaltam, por ltimo, que a acumulao de reservas levou a excesso de liquidez nos mercados financeiros da China. De forma a compensar o impacto inflacionrio das compras de dlar, o Banco Central chins tem emitido ttulos para esterilizao, mas a prtica no parece ser sustentvel. Neste cenrio, Zhang e He (2009) afirmam que o governo chins tem duas alternativas para lidar com os desafios: ou diminuir o acmulo das reservas, o que teria de ser considerado no mbito de mudana estrutural econmica que encorajasse o consumo domstico; ou administrar as reservas por meio de uma poltica mais ativa, que procure obter retornos mais altos dos investimentos. A segunda alternativa levou criao do CIC, que procura diversificar os investimentos das reservas por meio de compras de aes, commodities, imveis e outros produtos financeiros. Alm de serem exportadores de combustveis e minrios e/ou possurem altos supervits de conta corrente, uma terceira caracterstica, que tambm encontrada na maioria dos pases que criaram FSIs, o alto volume de poupana interna. Os pases que possuem fundos soberanos poupam grandes propores do seu produto nacional, e os FSIs surgem como alternativa para manter parte da poupana nos mercados internacionais, em investimentos com horizonte de longo prazo. A tabela 3 mostra as caractersticas mencionadas (exportaes de combustveis e minrios, supervit de conta corrente e poupana interna), alm do ndice das reservas em relao ao PIB e o PIB per capita. Foram includos os pases que criaram FSIs e possuem populao superior a 200 mil habitantes.12
11. Estimativa de FMI (2010). 12. Kiribati (100 mil habitantes) e So Tom e Prncipe (160 mil habitantes) no foram considerados, apesar de terem FSIs criados em 1956 e 2004, respectivamente.
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TABELA 3
Pases com FSIs: indicadores econmicos (2004-2008)

Exportaes Exp. minrios Balano conta- combustveis/ PIB e metais/exp. corrente/PIB exportaes per capita totais % 2000 US$ Totais %
% 13,17 15,78 25,84 22,26 8,14 11,77 41,66 8,55 37,24 29,52 20,25 (1,37) 1,24 53,30 (0,72) 15,35 7,54 2,23 13,45 10,36 15,54 11,08 0,60 10,39 11,24 (0,79) n. s.1 26,80 (5,32) 17,88 1,23 (23,43) (10,86) 69,93 66,24 90,00 13,40 2,07 1,84 94,67 58,46 n. d. 89,59 97,67 68,24 5,20 94,81 4,03 14,27 78,63 1,68 88,30 84,41 95,12 77,53 7,20 89,96 0,16 15,20 n. d. 68,58 23,01 69,45 27,02 23,71 87,51 1,72 6,98 0,22 1,35 1,93 4,45 0,16 7,29 n. d. 0,14 0,50 13,46 1,97 0,06 2,52 1,41 1,30 60,03 2,43 1,24 0,15 14,49 10,43 1,01 16,47 2,26 0,00 1,35 0,65 4,42 8,71 60,33 0,49 24.033 41.226 9.902 27.589 1.633 31.970 21.503 2.654 7.206 29.217 2.128 2.135 14.436 18.261 23.254 4.804 1.948 5.853 5.357 1.556 457 15.463 4.137 9.215 4.369 6.352 309 9.939 576 4.069 994 450 468
Pas
Reservas/ PIB
% 21,29 15,30 9,30 97,99 40,25 74,61 14,34 27,64 101,54 11,45 70,99 17,84 24,87 6,15 3,92 50,69 n. d. 13,63 17,94 12,03 26,28 19,86 9,56 16,37 67,51 8,51 46,20 32,81 23,12 9,96 12,25 4,79 4,61
Poupana interna bruta/PIB

% 41,22 38,41 49,58 49,72 50,50 31,96 53,68 33,75 57,80 66,23 55,04 43,26 31,72 52,59 19,79 42,82 40,49 31,87 38,10 53,86 n. d. 50,02 19,77 45,25 46,67 23,61 n. d. 45,02 28,75 56,63 29,34 2,88 18,24
Emirados rabes Unidos Noruega Arbia Saudita Cingapura China Hong Kong (China) Kuwait Rssia Lbia Catar Arglia Cazaquisto Coreia do Sul Brunei Frana Malsia Ir Chile Venezuela Azerbaijo Nigria Barein Brasil Oman Botswana Mxico Timor-Leste Trinidad e Tobago Vietn Gabo Indonsia Mauritnia Sudo
Fonte: FMI (World Economic Outlook Database), para o balano de conta corrente, e Banco Mundial (World Development Indicators), para o resto dos indicadores. Elaborao do autor. Nota: 1 O balano de conta corrente do Timor-Leste de 193%. Obs.: 1. n. d.: No disponvel. 2. n. s.: No signicativo.
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A tabela 4 compara os ndices macroeconmicos selecionados dos pases que possuem FSIs com a mdia global, de forma a realar os altos ndices de supervits de conta corrente, exportaes de combustveis, reservas internacionais e poupana interna.
TABELA 4
Mdia dos indicadores econmicos dos pases com FSIs e mdia global (2004-2008)
Pas
Mdia dos pases com FSI Mdia global
Balano conta corrente/PIB %

12,19 (1,70)
Exportaes de Exp. minrios combustveis / exportaes e metais/exp. totais totais % %

51,87 16,74 7,19 7,76
PIB per capita 2000 US$

10.105 8.226
Poupana Reservas/PIB interna/PIB % %

28,55 18,89 40,28 19,10
Fonte: Banco Mundial (World Development Indicators) e FMI (balano de conta corrente). Elaborao do autor.
Apenas trs exemplos no se encaixam entre os pases exportadores de recursos naturais esgotveis13 ou com significativos supervits de conta corrente:14 Coreia do Sul (fundo criado em 2005), Frana (fundo criado em 2008) e Brasil (fundo criado em 2008). Se for considerada tambm a poupana interna, os pases que se sobressaem so apenas a Frana e o Brasil, tendo-se em conta que a Coreia do Sul poupa 32% do seu PIB.
5 O CASO BRASILEIRO
Em outubro de 2007, um ms aps o estabelecimento do fundo soberano de investimentos chins, o Ministrio da Fazenda (MF) do Brasil confirmou a inteno de ter instrumento financeiro semelhante (FAZENDA..., 2007). A Rssia anunciou sua entrada no clube dos pases com FSIs em fevereiro de 2008, deixando apenas a ndia, entre os pases do BRIC, sem um FSI. Estes fundos eram vistos como o lado ofensivo do capitalismo de Estado dos mercados emergentes, utilizando como recursos as reservas internacionais bilionrias acumuladas na ltima dcada e como mantra o renovado discurso em prol da atuao mais ativa dos governos na economia. Era natural, para o governo brasileiro, que o pas tambm desejasse ter disponvel o novo mecanismo de investimentos. As reservas do Brasil, na poca, eram de US$ 180 bilhes e atingiram US$ 289 bilhes, em dezembro de 2010. A histrica dvida externa deixou de ser preocupao significativa, e o pas passou a ser credor externo lquido. De forma emblemtica, o projeto de criar o FSI brasileiro foi oficialmente anunciado com a nova poltica industrial, em maio de 2008, no Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) (NOVA..., 2008).
13. Denidos, pelo autor, como pases cujas exportaes de combustveis ou minrios representam mais de 15% das exportaes totais. 14. Denidos, pelo autor, como pases que apresentam supervit de conta corrente superior a 8% do PIB.
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A Poltica de Desenvolvimento Produtivo visou baratear o custo dos investimentos domsticos e das exportaes, incluindo-se a ampliao do Programa de Financiamento s Exportaes (Proex) de R$ 500 milhes para R$ 1,3 bilho. O FSB, por sua vez, apoiaria os investimentos no exterior das empresas brasileiras, confirmando o apoio do Estado a um desempenho internacional mais ativo por parte do empresariado nacional. Cinco objetivos foram listados na apresentao do Ministrio da Fazenda sobre o FSB (BRASIL, 2008): apoiar projetos de interesse estratgico do pas; ampliar a rentabilidade dos ativos financeiros mantidos pelo setor pblico; formar poupana pblica; absorver flutuaes dos ciclos econmicos; e promover a internacionalizao de empresas brasileiras. O MF ressaltou que o cenrio econmico era favorvel para a criao do FSB, mencionando o alto nvel das reservas internacionais, a posio credora externa lquida do Brasil, a poltica fiscal consistente (resultado nominal superavitrio no primeiro trimestre de 2008) e o grau de investimento recebido das principais agncias classificadoras de risco. O FSB foi criado pela Lei no 11.887, de 24 de dezembro de 2008, com as finalidades de promover investimentos em ativos no Brasil e no exterior, formar poupana pblica, mitigar os efeitos dos ciclos econmicos e fomentar projetos de interesse estratgico do pas localizados no exterior. A descrio marca algumas diferenas de propsitos entre o FSB e o que se define como um FSI tradicional. O fundo brasileiro no visa administrar parte das reservas internacionais, de forma a conseguir maiores retornos financeiros, como so os casos da China e da Coreia do Sul, nem poupar recursos de exportaes de determinado recurso natural, como o caso dos FSIs de pases do Golfo Prsico. O FSB tem objetivos estratgicos, relacionados promoo do crescimento e manuteno da estabilidade econmica. A Lei de 2008 foi complementada pelos Decretos no 7.055, de 28 de dezembro de 2009, que regulamenta o FSB, e no 7.113, de 19 de fevereiro de 2010, que cria o Conselho Deliberativo do Fundo Soberano do Brasil (CDFSB). Os decretos atribuem ao MF a responsabilidade de operar este fundo, mas submetem ao CDFSB, composto tambm pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e pelo Banco Central do Brasil (BCB), as decises relacionadas alocao mxima em cada classe de ativos, aprovao de projetos de interesse estratgico nacional, elaborao da proposta oramentria e definio do regimento interno. O FSB foi capitalizado com aporte inicial de R$ 14 bilhes do Tesouro. Em junho de 2010, foi noticiado que o FSB compraria aes do Banco do Brasil (BB) (FUNDO..., 2010a) e, em setembro de 2010, o MF informou que o fundo seria utilizado para a capitalizao da Petrobras, relacionada aos investimentos planejados pela estatal para explorar o petrleo do pr-sal (MP..., 2010). Cerca de 80% do patrimnio do FSB est aplicado nas aes da Petrobras e 10% nas do BB (FUNDO..., 2010b). A carteira de ativos do Fundo Fiscal de Investimento e Estabilizao (FFIE), cujo nico cotista o FSB, informada mensalmente pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM).15
15. As informaes sobre o FFIE esto disponveis em: <http://www.cvm.gov.br>.
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O debate sobre o FSB foi intenso, primeiro nos jornais e depois no meio acadmico, que recentemente comeou a divulgar os primeiros estudos sobre o fundo brasileiro. Na imprensa, pela natureza do meio, a discusso foi por vezes mais apaixonada. O diretor executivo do Brasil no FMI, Paulo Nogueira Batista Jr., saiu em defesa do fundo, ressaltando que a atuao do Tesouro Nacional deve ser bem-vinda, a exemplo do que ocorre nos Estados Unidos, em que o Federal Reserve System (Fed) e a Secretaria do Tesouro compartilham a autoridade cambial e trabalham de forma coordenada (BATISTA JNIOR, 2008). Mariano Laplane avaliou positivamente o FSB e realou seu carter desenvolvimentista, com potencial para acelerar o processo de internacionalizao das empresas brasileiras (REHDER, 2008). As crticas concentraram-se nos custos associados ao FSB, na ainda alta dvida pblica total, nos dficits fiscal e de conta corrente do Brasil e na baixa poupana interna (GIAMBIAGI, 2008; NAKANO, 2008; KUNTZ, 2008). As anlises acadmicas sobre o FSB, assim como o debate pblico na imprensa, tambm foram marcadas pelo posicionamento a favor ou contra o estabelecimento do fundo, de acordo com as inclinaes do autor. Sias (2008) ressalta que o fundo soberano constitui-se num poderoso instrumento de poltica econmica, auxiliando as polticas fiscal, monetria, cambial e industrial. O autor lembra que os pases que instituram FSIs melhoraram a conduo de sua economia, ao institucionalizarem o carter anticclico do gasto governamental, atenuarem o problema da apreciao cambial e diversificarem os investimentos no exterior. Bello (2008) lembra que, ao fornecer recursos para empresas nacionais no exterior, o FSB estaria atuando como fundo de desenvolvimento, e no como instrumento para aumentar a rentabilidade das reservas internacionais. A autora questiona o possvel repasse de recursos do FSB para o BNDES e afirma que este banco teria condies de acessar diretamente o mercado internacional para financiar suas operaes. Freitas (2009), em texto que trata das rendas do petrleo e da instituio do fundo soberano de investimentos, defende que h fortes argumentos de economia poltica em prol da instituio do FSB, mas lembra que os objetivos de amortecer os ciclos econmicos ou acumular estoque de poupana para geraes futuras podem ser atingidos por meio do controle adequado dos gastos pblicos. A diferena entre o caso brasileiro e os demais pases que estabeleceram FSIs enfatizada por Caparica (2010), que lembra que o Brasil no tem supervits em conta corrente e no conta com altos ndices de poupana interna. Alm disso, o autor nota que a poltica fiscal no tem sido anticclica, o que serve como forte argumento contra a criao do Fundo Soberano Brasileiro. Afirma, por fim, que as taxas de juros brasileiras so as mais elevadas do mundo e, portanto, ser difcil que o fundo brasileiro consiga oferecer retornos acima do custo da dvida pblica. Lima tambm reala a especificidade do fundo brasileiro e afirma que o governo (...) procura usar um instrumento de poltica econmica denominado erroneamente de fundo soberano, em ltima instncia, para melhorar a competitividade das indstrias brasileiras no exterior (LIMA, 2009, p.106).
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Como apontado anteriormente, o Brasil aparece a exemplo da Frana como um pas que criou seu FSI sem ter as caractersticas principais dos demais pases que possuem tal instrumento; quais sejam, os supervits sustentados de conta corrente, a dependncia das exportaes de combustveis e os altos nveis de poupana interna. A especificidade do caso brasileiro evidenciada na tabela 5.
TABELA 5
Mdia dos indicadores econmicos dos pases com FSIs e dados do Brasil (2004-2008)
Balano conta corrente/ PIB
% Mdia dos pases com FSI1 Brasil 12,56 0,60
Pas
Exportaes de Exp. minrios combustveis / e metais/exp. exportaes totais totais %

% 53,36 7,20 7,08 10,43
PIB Poupana Reservas/PIB per capita interna/PIB %

2000 US$ 10.291 4.137 % 29,16 9,56 40,96 19,77
Fonte: Banco Mundial (World Development Indicators) e FMI (balano de conta corrente). Elaborao do autor. Nota: 1 Excluindo-se o Brasil.
A deciso de criar o FSB, nesse contexto, no pode ser explicada pelos fundamentos da economia brasileira. O fundo foi criado como um dos fundos de desenvolvimento que, segundo o FMI (2008), auxiliam projetos socioeconmicos ou promovem polticas industriais para impulsionar o crescimento do PIB do pas. O MF evidenciou o carter do FSB, quando estabeleceu, entre os objetivos do fundo, o apoio a projetos de interesse estratgico do pas. Depois da crise financeira de 2008, quando se evidenciou que os governos dos pases desenvolvidos estavam na verdade, sempre estiveram dispostos a fazer grandes sacrifcios para defenderem suas empresas nacionais, difcil criticar o desejo do governo de ter papel econmico estratgico e acompanhar a internacionalizao das empresas brasileiras. Mas pode-se questionar se o fundo o melhor instrumento para perseguir tal objetivo. O BNDES, como lembrou Bello (2008), pode captar recursos no exterior e financiar diretamente os projetos de expanso das empresas brasileiras. Desde 2003, o banco apoia o investimento direto brasileiro no exterior, por meio de financiamento ou participao acionria.16 Em agosto de 2009, abriu escritrio em Montevidu, no Uruguai, com vistas a estruturar e facilitar negcios de interesse do Brasil na Amrica do Sul, especialmente nos pases-membros do Mercado Comum do Sul (Mercosul). Em novembro de 2009, o BNDES abriu subsidiria em Londres, com o objetivo de aumentar a visibilidade do banco junto comunidade financeira internacional e auxiliar os projetos das empresas brasileiras no exterior.
16. Atuao internacional do BNDES. Disponvel em: <www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/ O_BNDES/A_Empresa/internacional.html>.
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O FSB, na verdade, parece ter respondido a uma aspirao do MF de ter atuao no cmbio. Vale lembrar que, nos Estados Unidos, o Tesouro tem tambm responsabilidades sobre a administrao cambial. Entre os objetivos do MF poder estar a manuteno de taxas de cmbio mais desvalorizadas. A perspectiva do ministrio parece estar alinhada com a descrio do mundo feita por Dooley, Folkerts-Landau e Garber (2003), realada na seo 2 deste artigo. O Brasil deveria preocupar-se em manter a taxa de cmbio desvalorizada para promover o crescimento por meio das exportaes e estabelecer-se junto ao grupo asitico, que se aproveita da vantagem competitiva do cmbio para fornecer produtos Europa e aos Estados Unidos. A constituio do Fundo Soberano do Brasil surge, neste contexto, como instrumento para apoiar a viso do MF acerca do posicionamento internacional do Brasil, viso esta que diferiria da do BCB, responsvel pela administrao das enormes reservas brasileiras. Com vistas a atenuar a apreciao do cmbio, a alternativa criao do FSB poderia ser uma atuao mais ativa do BCB, bem como a possibilidade de introduzir formas de controle ou tributao do capital estrangeiro. Uma poltica fiscal mais restritiva, que ajudasse na queda dos juros reais brasileiros, tambm teria impacto cambial. O debate continua no Brasil sobre a questo do cmbio, mas o Fundo Soberano do Brasil, at o momento, no se revelou instrumento eficaz para lidar-se com a questo. O outro objetivo do FSB, segundo o decreto de sua criao, o de formar poupana pblica. O Brasil, como foi dito, caracterizado por baixos nveis relativos de poupana interna. O aumento da poupana pblica poderia ajudar a mudar a situao. Mas, de novo, a questo avaliar se o FSB o melhor instrumento disponvel para que o governo brasileiro busque tal meta. Vale notar que a constituio do fundo em si no ajuda esta poupana, como realou Freitas (2009). Este serve como instrumento para utilizar os recursos poupados, mas no incentiva de maneira direta a gerao de supervits fiscais. Devem-se avaliar, tambm, as alternativas existentes para o uso dos recursos que eventualmente sejam poupados. A diminuio da dvida existente seria alternativa criao do fundo que teria impacto positivo nas taxas de juros. Outra opo seria a criao de fundos setoriais, destinados a, por exemplo, investimentos em infraestrutura. As razes para o fundo brasileiro, portanto, esto mais associadas economia poltica e dinmica entre as autoridades responsveis pela conduo econmica do pas que aos fundamentos econmicos. O FSB poderia ser justificado pela teoria econmica pura, caso tivesse sido criado com recursos das reservas internacionais do Brasil. Como no caso da Coreia do Sul, este fundo visaria diminuir o custo de carregamento das reservas, ao aplicar parte destas em ativos mais rentveis de longo prazo. Talvez a inteno do MF fosse esta, ao propor inicialmente a criao do fundo, mas no foi viabilizada pela diferena de opinio do BCB sobre o assunto (BC..., 2008).
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O FSB, no entanto, poder tornar-se um FSI tradicional, caso a explorao das camadas de petrleo do pr-sal levem o Brasil a se transformar em grande exportador do produto. Ao longo da ltima dcada, as exportaes brasileiras de combustvel j vm crescendo e atingiram US$ 18,7 bilhes, em 2008, ou 9,5% das exportaes totais, recuando para US$ 15,0 bilhes, em 2009, ou 9,8% das exportaes totais, por causa da crise financeira.17 Segundo projees do BNDES, as exportaes de petrleo do Brasil podem chegar a US$ 108 bilhes em 2030, no cenrio que leva em considerao o preo de US$ 85,00 para o barril do produto (BNDES..., 2008). Em cenrios mais otimistas, com o barril a US$ 143,00, as exportaes de petrleo atingiriam US$ 182 bilhes, o que representaria 5,6% do PIB da poca, segundo o BNDES. As projees consideram que a explorao comercial significativa do pr-sal comear em 2015. A explorao do petrleo do pr-sal poderia levar o Brasil a ter indicadores econmicos similares aos dos pases que hoje tm FSIs, porque aumentaria a importncia da exportao de combustveis na pauta exportadora do pas e implicaria crescentes supervits comerciais e de conta corrente. Os recursos adicionais, ademais, poderiam ajudar no aumento da poupana domstica, ao colaborar com as finanas pblicas. Os trs determinantes dos fundos soberanos de investimentos, portanto, seriam impactados. Mas, segundo as projees, o Brasil ainda teria de esperar mais de uma dcada para que a mudana ocorresse.
6 CONCLUSO
O anncio da criao do fundo soberano de investimentos da China, em 2007, chamou ateno da comunidade internacional para este tipo de instrumento financeiro controlado pelos governos. Os PEDs, que nas ltimas dcadas acumularam enormes volumes de reservas internacionais, encararam os FSIs como maneira de aumentar a rentabilidade dos seus ativos e diminuir o custo de carregamento. Os pases desenvolvidos, no entanto, tiveram reao cautelosa. Incentivaram as organizaes internacionais a estudarem o assunto e criaram guias de conduta para estes fundos apesar de no incentivarem este tipo de controle para instrumentos semelhantes, como os fundos de hedge. Alm disso, aumentaram o poder regulatrio das autoridades competentes, de forma a proteger setores sensveis e lidar com fundos que posicionem interesses estratgicos frente do racional econmico. O receio baseia-se na situao de desequilbrios macroeconmicos globais e no potencial dos FSIs, que j somam cerca de US$ 3 trilhes em ativos e podem crescer muito nos prximos anos. A maioria destes fundos, no entanto, no atua de forma estratgica. So instrumentos utilizados para acumular recursos
17. Banco Mundial (World Development Indicators), para o dado de 2008, e Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), para 2009.
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de pases que so grandes exportadores de recurso natural principalmente o petrleo , como os Emirados rabes Unidos e a Noruega, ou manufaturas, como a China e a Coreia do Sul. As aplicaes so de mais longo prazo, se comparadas s dos bancos centrais, mas a grande maioria dos investimentos dos FSIs passiva, sem controle acionrio, visando a retornos maiores que os dos ttulos do governo norte-americano. Os pases que decidiram criar FSIs so caracterizados pela exportao de combustveis e minrios, sustentados supervits de conta corrente e/ou altos nveis de poupana interna, conforme comprovado pelas anlises estatsticas da seo 4 deste artigo. Neste contexto, o caso do Brasil sobressai. O pas tem registrado dficits de conta corrente, no depende da exportao de petrleo e possui relativo baixo nvel de poupana interna. A lgica para a criao do FSI tradicional, portanto, no parece funcionar no caso brasileiro. A deciso de estabelecer o FSB est mais relacionada com a adoo deste tipo de instrumento financeiro por importantes PEDs e a dinmica entre as autoridades responsveis pela conduo econmica do pas que com os fundamentos econmicos. A situao, no entanto, pode mudar, caso o Brasil torne-se grande exportador de petrleo, com a explorao da camada do pr-sal. Caso as hipteses atuais sejam efetivadas, o pas tornar-se- importante produtor e exportador do produto e passar a registrar supervits de conta corrente. O Brasil aproximar-se-ia, em termos macroeconmicos, dos pases que contam hoje com FSIs. A mudana, no entanto, no aconteceria no curto prazo.
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TURBULNCIAS NO MUNDO RABE: RUMO A UMA NOVA ORDEM?

Reginaldo Nasser*
RESUMO
O texto trata das revoltas no mundo rabe, que esto aparecendo na mdia como um poderoso sinal de alerta de que o alardeado projeto de um novo Oriente Mdio, projetado por Bush e reelaborado por Obama, foi descartado pela rua rabe. Os regimes polticos que antes usavam o fundamentalismo islmico se mostram bem abalados. Com o sucesso da mobilizao da rua rabe, surge uma terceira via. Ademais, h os Estados rentistas, os quais se sustentam com pagamentos multilaterais de ajuda externa, tais como ajuda ao desenvolvimento ou assistncia militar, agora denominadas tambm de rendas estratgicas. O nacionalismo e o islamismo so pontos fundamentais ao longo do texto. Demonstra-se que as revoltas no mundo rabe vo muito alm da alegada manipulao messinica das massas, e que as ondas de protesto em todos os pases rabes so poderosas. As mdias sociais, por sua vez, conectam-se em tempo real com a opinio pblica internacional. Palavras-chave: Oriente Mdio; revolues; geopoltica; nacionalismo; islamismo.
ABSTRACTi
The text deals with the revolts in the Arab world, leading to demonstrations that are appearing in the media as a powerful and instructive warning sign that the ballyhooed project of a New Middle East designed by Bush and redesigned by Obama, was discarded by the Arab street . The political regime has been shown to be well shaken, which had previously used Islamic fundamentalism, now with the success of the mobilization of the Arab street, there is a third way. In addition there are the Rentiers States, meaning states that hold with multilateral foreign aid payments, which are: development aid or military assistance, now also called strategic rents. Nationalism and Islamism are key points throughout the text, showing that the revolts in the Arab world are demonstrating that goes far beyond the messianic alleged manipulation of the masses, and the waves of protest in every Arab country are powerful, being the social media that connects in real time with the international public opinion. Keywords: Middle East; revolutions; geopolitics; nationalism; Islamism.
1 INTRODUO
As mobilizaes populares ocorridas nas diversas cidades do mundo rabe, mostradas ao vivo pelas redes de televiso e canais da internet para todo o mundo, so um poderoso e instrutivo sinal de alerta de que o alardeado projeto de um novo Oriente Mdio, projetado por Bush e reelaborado por Obama, foi descartado pela rua rabe.
* Professor de Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) e pesquisador do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia para Estudos sobre os Estados Unidos (INEU). i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
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So fortes as evidncias de que as revoltas esto fazendo tremer os alicerces institucionais dos regimes polticos rabes que, por dcadas, tm usado a ameaa do fundamentalismo islmico no mbito domstico, com a Al-Qaeda, e nas relaes externas, com o Ir para justificar tanto a existncia de instituies repressivas como suas alianas militares com os pases ocidentais. O sucesso da mobilizao da rua rabe, que, por muito tempo, era vista oscilando entre dois polos (secularismo autoritrio e radicalismo islmico), demonstrou que esta se situava muito alm destas opes, e indicou a existncia de uma terceira via, que tem surpreendido a quase todos (HROUB, 2011). Apesar de no ser surpreendente revelar o autoritarismo dos Estados rabes e a participao das potncias ocidentais nesta estrutura de poder, os revoltosos manifestaram, de forma pblica, que o que estava em causa era o modelo poltico e econmico, e no quem governava. As imagens nas ruas no mais correspondiam aos clichs frequentemente associados aos rabes: so manifestantes de todas as faixas etrias que, de forma pacfica, espontnea e sem vinculao com qualquer ideologia ou liderana carismtica, foram s ltimas consequncias pedindo o fim da tirania e a defesa coletiva de valores universais. Aqueles que asseguravam que qualquer mobilizao de massas no mundo rabe somente poderia ser liderada pelos islamistas foram frustrados. A mobilizao foi iniciada e mantida por uma nova gerao que no reivindica a xari(lei islmica) nem a teocracia como soluo aos seus problemas, apesar de muitos serem religiosos. Os novos manifestantes constituem uma populao cada vez mais informada e conectada ao mundo exterior, que deseja enviar sua mensagem ao mundo todo: rechao incondicional das ditaduras e de seus respectivos modelos econmicos. No entanto, o mainstream nos Estados Unidos ainda procura, desesperadamente, inserir as revoltas ainda que reconhecendo seu mrito dentro do seu planejamento estratgico. Nesse sentido, muito significativa a manifestao do influente analista internacional, Fareed Zakaria, que chegou a afirmar:
George W. Bush e Barack Obama merecem algum crdito pelo que aconteceu [as revoltas]. Bush colocou o problema da poltica do Oriente Mdio no centro da poltica externa americana. Sua articulao de uma agenda da liberdade para o Oriente Mdio foi uma mudana poderosa e essencial na poltica externa americana. Mas porque muitas das polticas de Bush eram impopulares na regio, e vistas por muitos rabes como antirabes, tornou-se fcil desacreditar a democracia como um plano imperial. Obama tem apresentado uma abordagem mais silenciosa, apoiando a liberdade, mas insistindo que os Estados Unidos no tinham a inteno de imp-la a ningum (ZAKARIA, 2011, traduo nossa).
Apesar da poderosa retrica de Zakaria, fica difcil sustentar essa tese.
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O primeiro comentrio oficial do governo dos Estados Unidos em relao aos protestos no Egito veio do vice-presidente americano, Joe Biden, que afirmou em entrevista ao programa News Hour, da PBS, que o presidente egpcio, Hosni Mubarak, no era um ditador e no deveria deixar o cargo. Complementou suas explicaes lembrando que era um aliado dos Estados Unidos em uma srie de coisas, sendo um dos principais responsveis pela realizao dos interesses geopolticos na regio e pelos esforos de paz no Oriente Mdio (LEHRER, 2011, traduo livre). Logo no incio das revoltas, a secretria de Estado Hillary Clinton declarou que o governo egpcio estvel e busca formas de responder s necessidades e interesses legtimos do povo egpcio (AWAD e ZAYED, 2011). Em 27 de janeiro de 2011, Hillary mudou um pouco o tom, mas continuou justificando a manuteno de Mubarak: Acreditamos que o governo egpcio tem uma importante oportunidade neste momento de implementar reformas polticas, econmicas e sociais para responder s legtimas necessidades e interesses do povo egpcio. Segundo uma reportagem publicada pelo jornal israelense Haaretz (BARAK, 2011), Israel teria enviado uma mensagem confidencial aos Estados Unidos e aos pases europeus solicitando que apoiassem a estabilidade do regime do presidente egpcio, Hosni Mubarak, ressaltando que a manuteno da estabilidade do regime egpcio do interesse do Ocidente e de todo o Oriente Mdio. Hillary Clinton apelou cpula poltica do regime para que pusesse em prtica um conjunto de reformas que permitisse aplacar a ira popular. Insistiu Clinton:
Queremos continuar a ser parceiros do governo e do povo egpcio. Enquanto parceiros do Egito apelamos para que haja conteno por parte das foras de segurana, que no haja pressa em impor medidas muito restritivas que sejam violentas e para que haja um dilogo entre o governo e o povo do Egito (GRANADO e NEVES, 2011).
Em um sinal de que a administrao Obama ainda no estaria preparada para deixar cair Hosni Mubarak, o Pentgono decidiu levar adiante as reunies com a alta cpula militar do Egito que tiveram incio em fins de janeiro em Washington. Entre os interlocutores do Departamento de Defesa dos Estados Unidos estava o chefe do Estado-Maior das Foras Armadas, Sami Anan. Dias depois, em 6 de fevereiro de 2011, mesmo com a intensificao dos protestos, a secretria de Estado, Hillary Clinton, insistia na tese de que manter no poder o presidente do Egito, Hosni Mubarak, era uma garantia para a realizao de eleies. Zakaria lamenta que as aes norte-americanas sejam percebidas como retrica, e que um dos seus efeitos tenha sido permitir que as revoltas rabes de 2011 fossem totalmente controladas por rabes, pois o sucesso destas mudanas ser visto como algo puramente endgeno, devendo reavivar os movimentos nacionais (ZAKARIA, 2011). Neste aspecto, no h como discordar do analista, pois a revolta que teve incio na Tunsia e se disseminou por toda a regio surpreendeu no apenas os observadores externos, mas, sobretudo, seus prprios protagonistas, que descobriram a fora dos movimentos populares. Mediante uma ao sem violncia,
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desafiaram dcadas de ditadura, ocasionando a renncia de alguns chefes de Estado (Egito e Tunsia), a feroz resistncia de outros (Sria, Lbia, Bahrein e Imen) e a concesso de aumentos salariais e subvenes, como na Arbia Saudita. A imprevisibildade da ocorrncia da revolta obviamente no exclusiva do mundo rabe. No foi diferente em 1989, na queda dos regimes da Europa Oriental, mesmo para os dissidentes que destacavam as vulnerabilidades comunistas. Dias antes da Revoluo Iraniana, em 1979, a CIA, servio de inteligncia dos Estados Unidos, emitiu um informe caracterizando a monarquia iraniana como uma ilha de estabilidade. Mesmo um dos maiores lderes revolucionrios da histria, Lnin, fazia previses, s vesperas de fevereiro de 1917, de que a revoluo em seu pas aconteceria em um futuro distante. No incio das revoltas, a grande maioria dos comentaristas internacionais argumentava, com ceticismo, que o ocorrido na Tunsia era incidental. Mesmo depois, quando as manifestaes no Egito j emitiam sinais de que algo maior estava em marcha, ainda havia quem considerasse as manifestaes episdicas. Embora se possa constatar a ecloso de cada crise individualmente, se elas forem colocadas numa perspectiva histrica percebe-se que se trata de tentativas de mudana que esto repercutindosignificativamente em toda a regio. Apesar dos riscos que sempre existem quando se faz especulao sobre o significado, a longo prazo, de acontecimentos recentes, plausvel afirmar que as atuais revoltas podero ser to importantes para a regio, em alguns aspectos, como o foram os acontecimentos que resultaram na desintegrao do Imprio Otomano em 1918, dando incio formao do atual sistema interestatal rabe.1 Outros perodos de transio importantes, que se tornaram um verdadeiro trauma para os rabes, foram: 1945-1949, com a retirada britnica e francesa, em termos formais, da regio, e o surgimento de Israel; e as derrotas rabes nas guerras de 1948, 1956, 1967 e 1973. O curso dos acontecimentos no Oriente Mdio desde o fim da Guerra Fria (1991) at o incio dos anos 2000 foi emoldurado, acima de tudo, por quatro eventos regionais, com seus impactos mundiais: a invaso do Kuwait pelo Iraque em 1990; a assinatura de acordo de paz entre israelenses e palestinos em 1993; o ataque da Al-Qaeda aos Estados Unidos em 11 de setembro de 2001; e a ocupao anglo-americana do Iraque em 2003 (ROY, 2008).
1. O redesenho do mapa do Oriente Mdio moderno teve incio no perodo de 1918 a 1926, por intermdio da demarcao colonial realizada por britnicos e franceses, de um lado, e o surgimento dos primeiros pases rabes independentes (Repblica rabe do Imen e Arbia Saudita), de outro. Foi tambm este evento que emoldurou as estruturas dentro das quais foram criadas as naes modernas da regio, a partir de uma coleo heterognea de povos, condies geogrcas, mitos e ideologias preexistentes. Na verdade, a grande guerra de 1914-1918 concluiu um processo que teve incio no sculo XIX, quando a Europa colonial se implantou nas periferias do Imprio Otomano: os franceses e os italianos, no norte da frica; os britnicos, no Egito, Chipre e den; e os Estados menores, no Golfo Prsico. Mas foi aps a derrota dos otomanos na grande guerra que as posses francesas e britnicas inventaram o que depois se tornou o Iraque, o Lbano, a Sria e a Palestina (Halliday, 2007).
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Na resposta internacional invaso do Kuwait pelas foras iraquianas, em 1990, abriu-se uma oportunidade para os Estados Unidos construrem uma nova ordem internacional aps a queda do Muro de Berlim, utilizando o Oriente Mdio como experimento. Libertado da paralisia que reinava durante a Guerra Fria, o Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) se reuniu com rapidez e eficcia para impor sanes e autorizar uma ao militar. Veio da a crena, amplamente difundida, posteriormente, pelos lderes polticos ocidentais, de que estava se instaurando uma nova ordem mundial baseada na colaborao americano-sovitica na Organizao das Naes Unidas (ONU) e na eficaz manuteno da paz e da segurana internacional. Pela primeira vez, tornava-se possvel a realizao do papel da ONU previsto na Carta das Naes Unidas. Este otimismo foi ainda maior por causa do sentimento de fracasso que havia cercado a funo de segurana da ONU. Contudo, ganhar a Guerra Fria no resolveu os constantes embaraos da poltica externa dos Estados Unidos no Oriente Mdio. Quando a Guerra Fria terminou em 1991, os Estados Unidos passaram a desfrutar de uma condio privilegiada, principalmente devido sua superioridade militar inquestionvel. Desde ento, todos os lderes polticos dos Estados Unidos, democratas ou republicanos, tm procurado preservar os Estados Unidos como a nica superpotncia, evitando a qualquer custo o surgimento de outro poder que possa desafiar sua supremacia. Mas, ao mesmo tempo, estes mesmos lderes comearam a perceber que a superioridade militar no determinante exclusivo da supremacia mundial, e ficaram cada vez mais preocupados com a crescente dependncia do pas em relao ao petrleo importado, especialmente do Golfo Prsico. Klare (2008) lembra que, durante a Segunda Guerra Mundial, os militares americanos consumiam 1 galo de petrleo por soldado/dia. Durante a primeira Guerra do Golfo, em 1990-1991, a taxa subiu para 4 gales de petrleo por soldado/dia; nas guerras do governo Bush no Iraque e no Afeganisto, saltou a 16 litros por soldado/dia (KLARE, 2008). Se a Guerra Fria foi definida, principalmente, como a competio pelo domnio da poltica internacional entre a Unio Sovitica e os Estados Unidos, ento, em grande medida, como notou Halliday (2005), ela terminou no Oriente Mdio uma dcada antes, com a Revoluo Iraniana e o incio da guerra entre Ir e Iraque (1979-1980). Um exame das consequncias globais do fim da Guerra Fria necessita, portanto, ser acompanhado por uma anlise mais especfica a respeito das tendncias regionais na dcada de 1990. A mistura de questes como petrleo, conflitos regionais e clientelismo serviu para chamar a ateno de Washington para redefinir um novo ambiente estratgico com seus aliados mais prximos (Arbia Saudita, Turquia e Israel) em uma nova configurao regional, e a abertura de novas fontes de lucro principalmente na pilhagem da riqueza do petrleo e na venda de armas (HALLIDAY, 2005, p. 193).
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Em um mundo onde tantos analistas insistem em recorrer a explicaes em termos de histria antiga, textos sagrados, choque de civilizaes ou despotismo oriental, preciso retomar as interpretaes histricas que colocam em primeiro plano as variveis de cunho sociolgico, econmico e poltico, na medida em que as reivindicaes sobre a legitimidade, as desigualdades sociais e a arbitrariedade esto na ordem do dia. O ato de autoimolao de Mohamad Bouazizi poderia ter passado despercebido, mas foi capturado por uma cmera de telefone celular e, imediatamente, a Tunsia e todo o mundo tomou conhecimento de seu drama. Ativistas usaram o Twitter e o Facebook para mobilizar as pessoas e divulgar avisos sobre concentraes e aes policiais. Relatrios confidenciais de diplomatas e autoridades polticas divulgados pelo WikiLeaks mostrando as redes de corrupo alimentaram, mais ainda, o sentimento de revolta na populao. Reprteres da TV rabe Al Jazeera enviavam notcias ao vivo, repercutindo as demandas dos manifestantes. Portanto, no h como negar o papel desempenhado pelos meios de comunicao nestes eventos, mas no se pode superestimar seu papel. A imprensa, o telgrafo, o rdio e a televiso tambm representaram ameaas ordem existente, mas os governos puderam reprimi-los, alm de empreg-los para motivar seus partidrios. Em outras palavras, as redes sociais tornam as mobilizaes populares mais eficazes, mas dependendo da correlao de foras tambm podem torn-las menos provveis. Portanto, no importa o quo influentes os novos meios de comunicao tm sido, eles nunca sero uma fora eficiente para promover rupturas na ordem sem a existncia de uma situao revolucionria propcia (PELLETREAU, 2011). Para uma revoluo ter sucesso, necessria a convergncia de uma srie de fatores. As atitudes do governo devem aparecer to injustas que se tornam uma ameaa para o futuro do pas; as elites (os militares, em particular) devem no estar mais dispostas a defender o Estado; as diferentes camadas da populao, abrangendo grupos tnicos e religiosos e classes socioeconmicas, devem promover uma ampla mobilizao; e as potncias internacionais devem ou recusar-se a intervir para defender o governo ou impedi-lo de usar a fora mxima contra os revoltosos. As revoluesso, portanto, um acontecimento raro, porque estas condies raramente coincidem (GOLDSTONE, 2011). Entende-se que as revoltas rabes so, em primeira instncia, um produto das condies histricas e sociais dos Estados rentistas governados por elites dependentes das rendas provenientes de exportaes petrolferas que mantm a imensa maioria da populao em atividades econmicas informais e marginais. O poder dos movimentos de massas da rua rabe tornou-se a face mais explcita de um novo espao poltico onde as diversas foras polticas e sociais, novas e antigas, colocaram em questo a estrutura do poder poltico e o modelo econmico vigente.
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O objetivo deste artigo inserir as revoltas, tal como as vrias crises no Oriente Mdio, em seu prprio contexto, e procurar entender como elas esto intimamente relacionadas com os principais problemas enfrentados pelos diferentes grupos sociais. preciso, sobretudo, compreender as questes mais proeminentes, que culminaram com estas revoltas, bem como as percepes e atitudes da sociedade, para entender algumas mudanas importantes. Grande parte dos analistas tende a se concentrar exclusivamente no que consideram como peculiaridades da formao social rabe para explicar os acontecimentos atuais. No entanto, estas mesmas peculiaridades regionais e nacionais no so imutveis e se desenvolveram historicamente em constante interao com as tendncias dominantes da economia e da poltica internacional. Na verdade, as chamadas revoltas rabes so parte de um processo social e poltico relacionado tanto aos fatores conjunturais redes sociais e crise econmica de 2008 quanto aos fatores estruturais regime poltico-econmico e poltica externa das potncias ocidentais para a regio. Por esta razo, uma anlise deste novo ativismo no pode ser dissociada de uma discusso dos principais conceitos sociolgicos que permitam compreender a importncia que adquirem os recursos (econmicos, polticos, tecnolgicos e militares) em uma sociedade em convulso. fundamental no se restringir perspectiva puramente econmica, mas analis-los a partir da sociologia do poder que permite identificar quem so os atores determinantes na disputa pelo poder, seus objetivos e como so utilizados os recursos ao seu alcance.
2 ESTADOS RENTISTAS: REFORMAS ECONMICAS E ELITES NO ORIENTE MDIO
Estados rentistas so Estados que se sustentam fortemente em pagamentos multilaterais de ajuda externa, ajuda ao desenvolvimento ou assistncia militar, agora denominados tambm de rendas estratgicas. O nvel elevado da renda nacional e a ausncia de distribuio de renda tm como base um contrato social implcito entre as elites e uma forte correlao positiva entre a renda real e a fora do sistema do Estado. A noo de comprar o consentimento popular que, por sua vez, concede legitimidade ao regime pedra angular deste sistema. O Estado dirige a sociedade e cria um sistema de incluso e excluso, construindo uma relao clientelista entre a classe dos no produtivos, considerados como cidados, e o restante da sociedade, que no se beneficia da renda e no desfruta de uma plena cidadania. A to alardeada paz e a estabilidade nesses Estados esto aliceradas numa distino muito clara entre os membros da sociedade. Lealdade para com a elite dominante local aceita na medida em que os indivduos encontram seus interesses econmicos adquiridos diretamente no Estado. Assim, sair da comunidade local ou nacional se traduz em enormes custos econmicos. Alm disso, a distribuio das receitas petrolferas tambm usada como uma ferramenta para policiamento, por meio da deportao ou privao de cidadania contra aqueles que se opem elite dominante.
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O conceito de Estado rentista teve incio na dcada de 1970 e foi pensado, num primeiro momento, para compreender o Ir da dinastia Pahlevi. Referia-se, em linhas gerais, aos Estados que se apropriavam de uma forma de recursos para a gerao de renda externa, no caso pela apropriao da extrao e da venda do petrleo. Hazem Beblawi foi quem aplicou o conceito de Estado rentista pela primeira vez aos pases rabes onde havia pronunciada dependncia de renda externa, seja por petrleo, seja por remessas de ajuda (WILSON, 1998, p. 239). a partir dessas consideraes que Vandewalle (1986, p. 30-35) fez uma importante observao a respeito das implicaes polticas de um Estado rentista, tomando como base o caso lbio. Vandewalle considera que o conceito de Estado rentista incorpora duas dimenses, uma econmica (renda) e outra poltica (Estado). Em economias produtivas, o Estado procura a maior parte de suas rendas por meio de uma burocracia que administra o sistema de regras e procedimentos que garantam a arrecadao (taxao de seus cidados, bens e servios) como um todo. Nesse sentido, os Estados rentistas podem evitar a interao e o comprometimento com atores sociais por meio da negociao a respeito da taxao. O aparato para a negociao entre os produtores e compradores externos, como investidores e corporaes, necessita de poucos profissionais e de uma mo de obra mnima, o que, em ltima instncia, desestimula o fortalecimento de instituies que exijam comprometimento do Estado com seus cidados (VANDEWALLE, 1986, p. 31). Na medida em que no h espao de negociao entre Estado e sociedade a respeito da taxao de atividades econmicas internas, configurase um regime autocrtico. A partir das rendas externas, ento, o Estado rentista consegue construir um amplo aparato de segurana relativamente autnomo sociedade. Outro autor, Moore (2004, p. 6-308), que tambm se dedica ao tema dos Estados rentistas, fez um sumrio a respeito de uma srie de patologias polticas inerentes formao destes Estados. 1) Autonomia frente aos cidados. O Estado se afasta de compromissos com os seus cidados, tendo em vista que no necessita da taxao destes para conseguir sua renda. 2) Interveno externa. O petrleo, por ser uma commodity considerada estratgica para a segurana e o fornecimento de energia para setores produtivos de outros pases, faz com que estes apoiem governos impopulares ou com pouca legitimidade. 3) Golpismo e contragolpismo. Prtica de violncia poltica entre os atores para a tomada do poder de Estado. 4) Ausncia de incentivo para polticas cvicas. A dependncia das rendas do petrleo retira as motivaes econmicas voltadas para aes cvicas. A ausncia de questionamento sobre a taxao transfere os conflitos polticos para questes de moralidade e de valores sociais.
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5) Vulnerabilidade para a subverso. Na medida em que no h um sistema de taxao eficiente, assim como no h uma burocracia civil regular, o Estado torna-se vulnervel a outros grupos organizados armados que consigam aumentar a sua renda e afrontar a prpria burocracia estatal. Alm disso, durante um eventual conflito, o Estado, ao tentar aumentar a taxao, torna-se ainda mais vulnervel aos insurgentes. Por isso, h o conflito sobre o controle do setor produtivo de exportao, o petrleo. 6) Falta de transparncia nas despesas pblicas. Como existem poucas empresas gerindo a atividade econmica, no caso o petrleo, os rgos controladores do Estado, quando existem, se veem incapacitados de avaliar os gastos pblicos. Isto se d porque, como o setor petroleiro o nico, a agncia que cuida de sua gesto se fecha em torno de si mesma, acabando por se tornar um quase-Estado dentro do prprio Estado. 7) Burocracia pblica ineficaz. Uma vez que o Estado depende quase exclusivamente da renda do petrleo, existem poucos assuntos sobre os quais se consegue criar um ambiente que propicie a meritocracia dentro da burocracia estatal, tendo em vista os problemas j citados. O quadro apresentado por Moore discorre sobre problemas apresentados por um Estado rentista, tendo como pressuposto um cenrio no qual a sua commodity para exportao mantm alta rentabilidade no comrcio internacional. Contudo, aps os choques do petrleo da dcada de 1970 e a recesso dos anos 1980, iniciouse uma nova experincia com importantes implicaes sociolgicas e polticas para a manuteno dos Estados rentistas. Neste sentido, ficava evidente que estes pases, se quisessem manter o ritmo do crescimento econmico, deveriam promover outras atividades econmicas e no depender apenas da renda do petrleo. Ao longo da dcada de 1980 o mundo assistiu a uma crise econmica que impactou seriamente as polticas de desenvolvimento da regio. As causas desta crise foram a queda dos preos internacionais do petrleo, a menor demanda por mo de obra de imigrantes, a reduo das remessas financeiras e um ambiente internacional mais competitivo. Esta crise econmica foi fundamental para que a relativa autonomia destes Estados, diante de suas prprias sociedades, fosse abalada a partir da diminuio da apropriao da renda gerada externamente. A regulamentao econmica desencorajou o investimento privado e impediu o desenvolvimento de setores industriais orientados para a exportao, obstaculizando a integrao da economia regional no mercado global. Diante da diminuio da apropriao da renda gerada externamente, os governos da regio se esforaram para arrochar os salrios da burocracia pblica aos nveis dos salrios do setor privado. Porm, mesmo assim, o dficit continuou em ascenso (YOUSEF, 2004, p. 98). A persistncia da crise dos anos 1980 provocou uma tentativa de resposta liderada por alguns pases, como Jordnia, Marrocos e Tunsia, para a adoo
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de uma forma de programa de estabilizao econmica. Em toda a regio, os governos cortaram subsdios, reduziram o gasto pblico e reformaram os regimes cambiais. No comeo dos anos 1990 estas mudanas comearam a surtir efeito. O dficit fiscal foi reduzido, e a inflao, colocada sob controle. Assim, os governos programaram uma transio gradual de ajuste estrutural, movida fortemente por governos ocidentais e por instituies financeiras internacionais, incluindo a privatizao de empresas estatais, liberalizao do comrcio, desregulamentao e fortalecimento de fundaes institucionais em prol de uma economia de mercado (YOUSEF, 2004, p. 99). Contudo, apesar de indicar que os setores privados da economia possam demandar respostas das burocracias no sentido de uma liberalizao econmica e poltica, o setor privado, como indicador de anlise, demonstrou fragilidades. Dada a necessidade de sobrevivncia econmica e poltica por parte dos grupos integrantes dos governos da regio, o que se pde observar foi uma tentativa de incorporao das atividades dos setores privados da economia pelos burocratas. Desta forma, esgota-se a ideia de que a sociologia fiscal do Estado rentista possa permitir uma negociao entre o setor produtor social e o setor burocrtico que se apropria desta produo, pois ambos provm de uma mesma elite. Neste sentido, apenas a mensurao da participao do setor privado na economia, tomada como varivel independente, no permite inferir sobre sua capacidade de criar instituies, ainda que tomada a devida precauo de se identificar a relao entre os interesses dos setores pblicos e privados. O carter autocrata do Estado rentista tomou a forma de uma colaborao entre setores governamentais e iniciativa privada, mantendo praticamente intactas as estruturas de autoridade e de poder dos regimes polticos, sem que isto resultasse na impossibilidade de insero destas economias no mercado global. Desta forma, o avano do processo de modernizao num Estado rentista resultou na formao de um Estado burocrtico-burgus (EHSTESHAMI e MURPHY, 1996, p. 753-772). A crise da dvida na dcada de 1980 serviu como oportunidade para as instituies financeiras internacionais imporem um processo de reestruturao econmica na forma de programas de ajustamento estrutural (PAE). Os oito anos de guerra entre Ir e Iraque, a reduo nas receitas do petrleo, os altos nveis de dvida e a crise do balano de pagamentos impulsionaram muitos pases da regio a se submeterem s receitas prescritas por estas instituies. Um dos resultados foi a reduo macia em subsdios estatais, e a transformao progressiva de um modelo estatal paternalista para governos com atividades minimalistas. Mas estes pases passaram ao largo de quaisquer reformas polticas: as elites rabes utilizaram a liberalizao econmica como uma oportunidade de transferncia de responsabilidades de aes sociais para o setor privado, estabelecendo novos padres de clientelismo e de privatizao ao lhe concederem acesso aos grandes negcios e investimentos.
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O resultado final foi um capitalismo de compadrio com altos nveis de corrupo e mau estado dos servios pblicos. O Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o Banco Mundial teceram vrios elogios s reformas econmicas empreendidas por Ben Ali, na Tunsia, e por Hosni Mubarak, no Egito, que, nas ltimas trs dcadas, abandonaram qualquer elemento de polticas mais igualitrias e de bem-estar em favor da abertura econmica e da desregulamentao. Ambos os pases receberam uma boa classificao no ndice de Competitividade Global no perodo 2009-2010.2 A Tunsia ficou em 32o lugar, acima da Litunia, Brasil e Turquia, enquanto o Egito ficou em 70o. No ndice de globalizao, queavalia aimplementao de polticas governamentais, Egito e Tunsia ficaram respectivamente em 12o e 35o entre 133 pases pesquisados (HEYDARIAN, 2011). No entanto, como notado por Schwarz, os efeitos rentistas no se limitam apenas aos Estados exportadores de petrleo, mas devem ser estendidos para o aumento das receitas provenientes de outros recursos estratgicos, tais como o canal de Suez, investimentos no exterior, remessas dos trabalhadores migrantes e ajuda externa (assistncia humanitria, ajuda ao desenvolvimento ou mesmo assistncia militar) (SCHWARZ, 2004, p. 14). Em termos sociolgicos, essa economia rentista se traduz em uma classe governante organizada em torno de verdadeiros cls que confundem a propriedade pblica com a privada. O Estado, em realidade, constitudo, no topo, por suas famlias, e, nas camadas intermedirias, por seu squito poltico, composto por militares, lderes tribais e tecnocratas. O acesso s posies superiores se reduz aos membros seletos do cl ou da dinastia familiar e a um nmero reduzido de indivduos que podem acumular riqueza a servio da classe dominante. Como consequncia, no h nenhum capitalista nacional empreendedor ou aquilo que se poderia chamar de classe mdia. Quem aparenta pertencer a este setor so os empregadosdo setor pblico (professores, funcionrios, policiais e militares), que dependem da submisso ao poder das elites dirigentes, sem nenhuma possibilidade de ascenderem aos escales superiores ou de criarem oportunidades econmicas para seus descendentes (PETRAS, 2011). A classe governante rentista, para compensar estas imensas desigualdades sociais e preservar sua posio, busca estabelecer alianas com empresas de armamento e se manter sob a proteo militar externa, principalmente dos Estados Unidos. Como compensao, oferecem territrios para a instalao de bases militares. Embora a Lbia tenha se configurado como uma exceo no que se refere s aproximaes militares com os Estados Unidos, com o fim do isolamento
2. O Relatrio de Competitividade Global (GCR), publicado anualmente pelo Frum Econmico Mundial, abrangeu as 133 principais economias no mundo no perodo 2009-2010.
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diplomtico em 2004 constituiu-se uma vasta coalizo de interesses das mais poderosas companhias de petrleo e da indstria armamentista, que conseguiram intensificar as relaes comerciais e polticas entre os dois pases (BARAM, 2011). Como consequncia das reformas econmicas empreendidas no mundo rabe, tm sido suprimidos os subsdios alimentares para os mais pobres, com reduo do emprego pblico, o que acaba por bloquear uma das poucas perspectivas existentes para os jovens universitrios ressalte-se que 60% da populao rabe possuem idade inferior a 30 anos , que so relegados economia informal, sem qualquer tipo de proteo social. Alm disso, na perspicaz observao de Petras (2011), a crise econmica fez com que a Europa e os Estados Unidos fossem mais rigorosos com a imigrao, bloqueando a fuga em massa de jovens rabes com formao universitria em busca de trabalho no exterior. Alm disso, asreformas liberais induzidas desde o exterior, que combinam aexplorao internacional moderna com formas tradicionais de dominao nacional, erodiram os laos paternalistas e a confiana nas lealdades que uniam as classes mdia, baixa e dirigente, tornando difcil o isolamento dos movimentos sociais urbanos, que se tornam mais eficazes em deslegitimar a autoridade do Estado. A privatizao e a reduo dos subsdios pblicos (desemprego, alimentao, leo de cozinha, gs, transportes, sade e educao) tm quebrado os laos paternalistas pelos quais os lderes apaziguavam o descontentamento dos jovens e dos pobres, bem como das elites clericais e dos chefes tribais. Devido desregulamentao desenfreada e abertura, os preos das commodities na Tunsia e no Egito esto cada vez mais determinados por variveis alm das fronteiras nacionais. O mundo rabe tem o maior nvel de desemprego no mundo, com taxas astronmicas de desemprego entre os jovens mdia de mais de 23% na regio. A ausncia de instituies democrticas impediu que as pessoas, de forma construtiva, arejassem suas queixas bsicas sobre a economia. Em ambos os pases, Tunsia e Egito, a doutrina minimalista de regulao imposta pelas instituies financeiras internacionais impediu o Estado de se tornar um agente central na implementao de polticas comerciais e industriais que fomentassem a industrializao e o crescimento econmico sustentado.
3 AS VOZES DA RUA RABE
Uma das explicaes que os mais apressados encontraram para compreender as atuais revoltas de que a maioria dos rabes mantinha os motivos de suas queixas na esfera privada. Por medo da perseguio, no se voltavam contra seus dirigentes em pblico, manifestando-se apenas mediante conversas privadas com amigos. Por isso, fundamental recorrer s pesquisas realizadas por James Zogby, presidente do Instituto rabe-Americano, publicadas no livro
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Arab Voices (ZOGBY, 2010). O autor revela que o principal motivo de suas pesquisas foi revelar o que a rua rabe estava dizendo. Arab Voices no nem uma releitura ou interpretao da histria, nem uma coleo de conversas pessoais, mas a avaliao de um conjunto de dados de uma dcada de pesquisa realizada em todo o Oriente Mdio sobre as atitudes dos rabes em relao aos Estados Unidos, suas mais importantes preocupaes polticas, suas atitudes em relao s mulheres e uma srie de outras percepes. Os dados foram organizados por pas, idade, gnero e classe. A pesquisa de grande relevncia para a compreenso do mundo rabe e de suas sociedades, frequentemente obscurecidas por esteretipos e mitos que moldam o pensamento e as estratgias polticas para a regio. Podem-se destacar cinco mitos que foram questionados com os resultados da pesquisa. 1) Existe a imagem de que os rabesso todos iguais epodem, portanto,ser reduzidos aum nico tipo.No entanto, foi encontrada na pesquisa uma realidade extremamente variadaem todo omundo rabe. Alm de existirem diversas subculturas que fazem com que os egpciossejam diferentesdos sauditase dos libaneses, h tambm diferenas entre geraes. Por exemplo, jovens rabes (cerca de60%da populaodesta regio) manifestam preocupaeseaspiram aobjetivos diferentesdos de seuspais. 2) Outro mito, oposto ao primeiro, de que os rabes so to diversos queno constituemum mundo, mas algo grande e amorfo.Mais uma vez, apesquisa revelou exatamente o oposto. Em primeiro lugar, os prprios entrevistadosse identificam comorabes, ligados uns aos outrospor uma lngua e histria comuns. Em segundo lugar, existem preocupaes polticas comuns a todas as geraesea todos os pases. Um bom exemplo disso a grande preocupao com a questo da Palestinae com a presena militar dos Estados Unidos na regio. 3) O esteretipo acerca dos rabes que alimenta a ideia do choque entre civilizaes de que elesodeiam os valores e o modo devida ocidentais. Entretanto, os resultados da pesquisa indicam que os rabesno s manifestam respeito pela educao, cincia e tecnologia,mas tambm apreciam os valoresde liberdade e democracia. Por outro lado, os entrevistados se manifestaram contra as polticasdo Ocidente em relao ao mundo rabe. Isto , existe rejeio no da cultura e valores ocidentais, mas sim da poltica externa de alguns pases do Ocidente. 4) O mito de que os rabes so impulsionados pelo fanatismo religioso foi tambm abordado pela pesquisa. De acordo com seus resultados, pode-se concluir que os rabes tm, como muitosno Ocidente e em outros lugares do mundo, seus valores moldados porsuas tradies religiosas.Dessa forma, os ndices que medem a frequncia nas mesquitas, em todo o Oriente Mdio, so aproximadamente os mesmos das igrejas nos Estados Unidos; da mesma forma
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que a lista de programas de TV mais populares no Oriente Mdio to variada como a selecionada por telespectadores norte-americanos.No Egito, Marrocose Arbia Saudita,os programasmais votadosso filmese novelas, enquanto os religiososso dos menos populares. Alm disso, as preocupaesmais importantes para os entrevistados no diferiram daquelas dos homens ocidentais: a qualidade do seu trabalhoe suas famlias. Assim, emcontraste com a noomticade que os rabesvo para a cama noiteodiandoa Amrica, acordamodiandoIsrael,epassam os dias paraver as notciasou ouvirpregadores de raiva,a realidade queos rabesvo para a cama noite pensandosobre seu trabalho,acordam todas as manhs pensando emseus filhose passamtodos os diaspensando em comomelhorar a qualidadede suas vidas. 5) Por fim, ho mito de queos rabesrejeitam reformas e no vo mudar a menos que o Ocidente os impulsione. Este tem sido um princpio fundamentaldosneoconservadores norte-americanos, derivadoprincipalmente dos escritos deBernardLewis, sendo umadas justificativas paraa guerra do Iraque. A pesquisa mostra, porm, que os rabesquerema reforma, mas uma reforma que seja feita por eles. Suasprincipais prioridadesdomsticasso:empregos, melhores condies de sadee de oportunidades educacionais.Alm disso, a pesquisa demonstra que a maioria dosrabesno quer que pases externos se intrometam em seus assuntos internos, apesar de estarem abertos ajuda internacional para desenvolverem suas capacidades deprestao de servios.
4 NACIONALISMO E ISLAMISMO
H um medo crescente, alimentado, em grande parte, pelas elites conservadoras do Ocidente e do Oriente, de que futuros acontecimentos no Egito podero trilhar os mesmos caminhos da revoluo que aconteceu no Ir em 1979, a qual elegeu Israel como o grande inimigo, se envolveu em aes antiamericanas no mundo inteiro, e privou as mulheres e as minorias dos seus direitos. Numa regio repleta de exemplos de aes armadas que atemorizam Israel, Estados Unidos e aliados, surgiu a ideia de que a melhor forma de combater ativistas islmicos (falsos ou verdadeiros) uma ditadura secular, pois, de acordo com esta teoria, a natureza dos conflitos no Oriente Mdio, bem como a ideologia do antiamericanismo, decorrem do choque de civilizaes entre o Isl e o Ocidente. Os novos movimentos sociais surgem exatamente como um questionamento a estes Estados seculares e ditatoriais, apoiados pelas potncias ocidentais. Por esta razo, para compreender a Primavera rabe, necessrio retomar o processo social e poltico, desde a luta pela independncia at os dias atuais, que resultaram nestes Estados.
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Apesar de as percepes sobre a ameaa islmica preponderarem no debate sobre a questo da segurana no Oriente Mdio, a natureza dos conflitos na regio sempre esteve em permanente transformao desde o final da Guerra Fria. Com a desintegrao da Unio Sovitica e o fim da Guerra Fria, reduziram-se as influncias das grandes potncias, o que fez com que uma srie de questionamentos sobre religio e identidades aparecessem em primeiro plano. Este quadro permaneceu aps a Guerra Fria, revelando que o carter da estrutura de dominao poltica e econmica refere-se mais precisamente ao elo entre as classes dirigentes do Oriente Mdio e as grandes potncias. O impacto da globalizao nestes Estados os insere em uma verdadeira disputa entre o nacionalismo rabe, o Isl tradicional e o poltico, dentro dos limites de um Estado-nao que incapaz de satisfazer a sua populao devido a sua peculiar estrutura tradicional e antidemocrtica.3 Com a luta pela independncia, surgiram no mundo rabe duas foras polticas e sociais que iriam determinar a conduo do processo histrico: o islamismo e o nacionalismo. Sempre houve uma competio em torno de qual deveria ser o verdadeiro fator de substituio do imperialismo e de unificao das diversidades tnicas, tribais e religiosas nas sociedades rabes. As faces militares, portadoras de um nacionalismo secular, substituram a velha oligarquia como uma panaceia para todos os males do colonialismo, incluindo o subdesenvolvimento. Assim, ambas as correntes procuraram construir sua legitimidade quase exclusivamente numa postura anti-imperialista, que se articulou rejeio do Estado de Israel, mas inteiramente desprovida de programas de reformas econmicas, mecanismos de participao poltica e de integrao que permitissem integrar suas respectivas sociedades ou solidificar o sentimento de uma comunidade rabe de carter transnacional. Como consequncia disso, tanto o projeto islmico quanto o nacionalista rabe fracassaram. Em vez do progresso e das vitrias militares, a maioria dos Estados rabes monarquias e repblicas se transformou em verdadeiras empresas familiares corruptas, rodeadas por faces oportunistas e protegidas por aparatos de segurana com o apoio das grandes potncias. A corrupo no poupou nenhum aspecto da vida social, poltica e econmica. No incio dos anos ps-independncia, a tarefa era alinhar as novas entidades territoriais com as identidades locais ao longo das fronteiras coloniais herdadas para, posteriormente, dissolv-las num sentimento pan-arbico. Esta estratgia de desenvolvimento permitiu que os governantes colocassem o nacionalismo rabe frente da democracia. Alguns, inclusive, invocavam a frgil noo de especificidade cultural como alegao de que a democracia era inadequada para os rabes. Alm disso, a perspectiva sempre presente de uma guerra contra Israel era usada para colocar em suspeita toda e qualquer esperana de abertura poltica e de democratizao como um desvio de rota da causa principal.
3. Ver Halliday (2007).
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Dessa forma, por quase um sculo, os rabes foram divididos em Estadosnao artificiais, com uma frgil base histrica, cultural ou lingustica para a constituio de uma identidade nacional, o que manteve precariamente sua viabilidade, devido aos pactos polticos, econmicos e militares realizados entre os seus chefes locais e as potncias ocidentais. Estes acordos se realizavam basicamente na troca entre segurana e legitimidade externa e concesso, por meio de contratos bilionrios para extrao e distribuio de petrleo. O movimento secular nacionalista rabe na dcada de 1950, que procurou destruir estes acordos, foi sucessivamente derrotado nas guerras contra Israel (1956, 1967 e 1973), permitindo a ascenso dos movimentos islmicos na dcada de 1970. O sucesso dos islamistas tambm se deve ao sbito desaparecimento do sistema socialista e ao fracasso dos programas de desenvolvimento na maioria dos pases do Terceiro Mundo, os quais contavam com a influncia sovitica. Isto demonstrou a fragilidade e a debilidade dos Estados-nao rabes em empreender guerras, proteger o territrio nacional e proporcionar educao, sade e empregos aos seus cidados. Alm disso, os acontecimentos regionais e mundiais arrebataram dos regimes rabes sua legitimidade ideolgica, impedindo tanto islamistas como nacionalistas de oferecer alternativas. O mito dofundamentalismo enquanto causa de guerras civis e de ameaa para a paz e estabilidade da regio foi reforado no incio dos anos 1990 com a guerra civil na Arglia, que causou a morte de, pelo menos, 80 mil pessoas. Um tipo de interpretao que no leva em considerao as condies socioeconmicas e o seu entorno intelectual e religioso contribui para alimentar a falsa crena do choque de civilizaes entre o Isl e o Ocidente. A economia no mundo rabe sofreu as consequncias da brusca queda dos preos do petrleo nos anos 1980, alm de uma exploso demogrfica que gerou uma populao muito jovem 60% dos habitantes tm menos de 30 anos e uma taxa de desemprego de 75% entre os homens. Portanto, preciso situar o pensamento islmico fundamentalista e seus movimentos correspondentes em seu devido contexto internacional, regional e local. Os movimentos islmicos so parte importante da vida poltica e social rabe e impregnam todas as suas esferas. Seus objetivos so numerosos e seus mtodos bastante diversificados. Alguns tm se transformado em partidos polticos, preferindo participar, no marco legal, das instituies legtimas do Estado. Outros se converteram em organizaes sociais, preenchendo o vazio deixado pelo Estado na prestao de assistncia social. Sem qualquer sinal de rejeio da presena islmica, mas com uma nfase na reivindicao de liberdade de expresso, direitos humanos e melhorias socioeconmicas, os novos movimentos so, provavelmente, o melhor antdoto s identificaes sectrias que proporcionam justificativa e legitimidade s ditaduras seculares.
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As revoltas atuais colocaram novamente na ordem do dia a possibilidade de ressurgimento de um novo pan-arabismo que no reivindica uma nao rabe unificada, tal como o antigo nacionalismo, mas que resiste a todas as tentativas de ser incorporado s divises de identidades religiosas e sectrias. Embora os ativistas reivindiquem o direito de participao em seus pases separadamente, suas ideias ultrapassam as fronteiras religiosas e estatais. O efeito domin na regio demonstra que a ideia de uma comunidade poltica rabe continua viva. Apesar de desvinculado do antigo projeto nacionalista, o imaginrio de uma identidade rabe continua com vigor e pode ser o unificador potencial contra possveis tendncias de desintegrao e de interveno estrangeira na regio. Estas perspectivas promissoras de democratizao na sociedade civil, com sua ateno voltada para o bem-estar das massas, so fortes, apesar da permanncia das elites no processo de transio. O nacionalismo rabe perdeu suas razes profundas que, durante muito tempo, foram um estmulo para a ao poltica como fonte de legitimidade, mas ainda h um fio muito fino, porm resistente, que une as aspiraes religiosas destes povos com as demandas de democracia representativa e de uma distribuio mais equitativa dos recursos econmicos. Mesmo o Estado turco, que durante quase um sculo serviu de modelo para muitos Estados nacionalistas laicos, voltou a colocar a questo religiosa em discusso. Portanto, no h como negar que a religio um princpio essencial de identidade dos povos e um componente crucial da dinmica de desenvolvimento das sociedades, em geral, e do mundo islmico em particular. Como bem constatou Mark Levin, as fotos divulgadas na grande mdia dos Estados Unidos, por ocasio das manifestaes no Cairo, podem ajudar a entender melhor as diferenas em relao Revoluo Iraniana, em 1979. Naquele momento, as imagens dos jovens eram de impetuosidade revolucionria, aliadas a um sentimento de raiva, supostamente alimentada por um fervor religioso; pareceram muito estranhas para um cidado dos pases ocidentais que tinham outras revolues como parmetro. As fotos da Praa Tahrir mostraram mulheres e jovens religiosos, curvando-se em oraes diante dos blindados militares, reivindicando uma espcie de jihad pacfica, que sempre esteve presente na histria do Isl, mas que nunca teve a ateno devida da mdia ocidental. Os novos movimentos da Primavera rabe no podem, pois, ser explicados por meio das teorias sobre a ameaa islmica, tampouco por meio da categoria de nacionalismo rabe. Esta nova forma de ativismo poltico surge como uma reao tanto s ditaduras seculares, que no atingiram seus objetivos, como aos movimentos terroristas, como a Al-Qaeda (MUSALI, 2008). Como muito bem observou o professor Hicham Ben Abdallah El Alaoui, h dois anos, j havia algo que se pode denominar, na falta de outro termo, de terceiro nacionalismo, nascente no mundo rabe com plena conscincia dos
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sucessos e dos fracassos dos movimentos polticos rabes e ocidentais. Defende a identidade rabe e islmica, e solidrio com os movimentos pela independncia e justia no mundo muulmano, com destaque para a questo palestina. Embora no possua nenhum programa poltico, condena o autoritarismo e a corrupo, aspira construo de governos democrticos e rejeita qualquer tipo de ingerncia militar estrangeira (ALAOUI, 2009).
5 EXCEPCIONALIDADE NA LBIA?
A revolta na Lbia teve incio com a priso do ativista dos direitos humanos, Fathi Terbil, dias antes do dia de fria (17 de fevereiro de 2011), e evoluiu para uma guerra civil com interveno internacional. Mesmo aps centenas de mortos, no quinto dia de represso, a repercusso na mdia internacional ainda era pequena e no havia qualquer sinal de uma ao mais contundente da celebrada comunidade internacional, o que seria de se estranhar, num primeiro momento, pois o regime do coronel Kadafi estava no poder h mais tempo que qualquer outra ditadura no mundo rabe (42 anos), alm de ter sido responsvel por vrias aes terroristas na dcada de 1980. Mas, se se observar com ateno, no deixa de ser to surpreendente. Em 2008, a ento secretria de Estado dos Estados Unidos, Condoleezza Rice, declarou, em visita Lbia, que as relaes com os Estados Unidos entravam numa nova era de cooperao. Quando questionada sobre o problema dos direitos humanos naquele pas, Rice disse que havia discutido o assunto com Kadafi de maneira respeitosa. O ministro lbio de Relaes Exteriores, por sua vez, disse que a presena de Rice era a prova de que a Lbia, os Estados Unidos e o mundo tinham mudado. H que se reconhecer que ele tem razo, pois a Lbia foi reabilitada de seu status de Estado pria em 2003, concordando em abandonar seu programa nuclear e em promover a abertura aos investimentos ocidentais, principalmente para as grandes empresas petrolferas, com as quais foram assinados contratos bilionrios. Conformando-se s resolues da ONU, a Lbia livrou-se do embargo econmico e passou a restabelecer seus laos polticos e diplomticos com os pases europeus e os Estados Unidos, reintegrando-se na comunidade internacional. Em 2006, Kadafi aderiu a um programa para instaurar o livre mercado e reconheceu o papel central da iniciativa privada na Lbia, preparando o caminho para implementar as chamadas reformas econmicas sob a superviso do FMI e do Banco Mundial. O ministro Tony Blair teve atuao destacada neste entendimento, aprovando ainda a venda de gs lacrimogneo, armas de controle de multides, fuzis e metralhadoras para Bahrein e Lbia. O embaixador norte-americano na Lbia, Cretz, em depoimento no Carnegie Endowment for International Peace, em 2010, informou que houve grandes progressos durante esses dois anos de normalizao nas relaes Estados UnidosLbia, e que estava se iniciando uma cooperao significativa entre os dois pases (CARNEGIE ENDOWMENT FOR INTERNATIONAL PEACE, 2010).
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Cretz elogiou ainda os esforos de privatizao, enfatizando que as misses de comrcio dos Estados Unidos tiveram excelente receptividade. No que se refere aos direitos humanos, o embaixador afirmou existir um dilogo aberto e franco entre os dois pases, reconhecendo, entretanto, que a promoo da democracia era uma questo delicada e deveria ser abordada com cuidado. Mas o embaixador no mencionou que a economia da Lbia continua extremamente dependente das flutuaes dos preos internacionais do petrleo e do gs. Os bilhes de dlares acumulados ao longo dos anos no foram utilizados para diversificar a economia. H uma enorme discrepncia entre as vrias classes sociais e seus respectivos setores produtivos. O setor agrcola, por exemplo, emprega 20% da fora de trabalho, embora contribua apenas com 2% do produto interno bruto (PIB). O setor industrial, incluindo petrleo, gs e petroqumica, responsvel por mais de 60% do PIB, e emprega menos de 25% da fora de trabalho. As taxas de desemprego variam entre 20 e 30%. Kadafi governou por meio da mediao de um comit de liderana social, composto por cerca de 15 representantes de vrias tribos, que tinha presena at mesmo dentro das fileiras das Foras Armadas, cada qual representando um grupo tribal. Se as rebelies na Tunsia e Egito chamaram ateno pelo sucesso em forar a renncia de seus ditadores, a prolongada resistncia de Kadafi e de outros ditadores apareceu aos olhos do Ocidente como algo incompreensvel.
Por que o ditador marfinense Laurent Gbagbo, o lder lbio Muammar al-Kadafi, e o presidente do Imen, Ali Abdullah Saleh, no aceitam as confortveis ofertas de exlio que aparentemente tm sido oferecidas a eles e vo embora? Provavelmente, seria melhor para a sua segurana fsica e para suas contas bancrias. Depois de semanas de luta, negociao e manifestaes, o que mais eles querem provar? (KAPLAN, 2011b, traduo nossa).
Em seu entendimento, diferentemente dos lderes da Tunsia e Egito, esses ditadores no governam ao estilo ocidental, por meio de instituies e burocracias. Seus objetivos em dominar partes do territrio mediante a ajuda de familiares e de alianas tribais esto completamente fora do padro de ao racional do Ocidente. Mas reconhece, entretanto, que Kadafi manteve unido um pas que, durante quase toda sua histria, foi desprovido do sentimento de Estado. De acordo com Kaplan (2011b), Kadafi, Saleh e Gbagbo tm vivido com uma complexa e ambgua realidade, um tipo especial de tribalismo, mesclando poltica tribal e aes de represso de seu servio de segurana. Kaplan concluiu que suas eventuais sadas deixariam um vazio absoluto. Essa tambm a concepo do secretrio de Defesa dos Estados Unidos, Robert Gates, quando disse que as revoltas colocam em destaque as diferenas sectrias, tnicas e tribais que foram reprimidas durante anos na regio (IGNATIUS,
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2011, traduo nossa). Apesar de ver perspectivas promissoras em prol da democracia, pergunta se governos mais democrticos poderiam conter essas presses. Adverte ainda que h um risco de que o mapa poltico do moderno Oriente Mdio possa comear a se desvendar com a dissoluo da Lbia (IGNATIUS, 2011, traduo nossa). Ou seja, o secretrio de Defesa enfatiza sua desconfiana em relao construo da democracia em situaes de supostas fragilidades estatais que poderiam levar fragmentao dos Estados nacionais na regio. Nesse sentido, a busca da estabilidade seria, em ltima instncia, prefervel democracia.4 Essa insistncia dos analistas ocidentais em interpretar o regime poltico da Lbia a partir das imagens de culto ao lder e do estilo excntrico de Kadafi como uma aberrao histrica foram completamente equivocadas e geraram posicionamentos ideolgicos profundamente antidemocrticos, como pode ser constatado nas afirmaes acima. Na verdade, tratava-se de um regime enraizado em redes de parentesco com um discurso fortemente marcado pela ameaa do Ocidente. O coronel Kadafi transformou o nacionalismo anticolonialista da Lbia em uma ideologia revolucionria, usando uma linguagem facilmente compreendida pelos lbios. O regime se iniciou com um golpe de Estado, em 1969, promovido por policiais da classe mdia e baixa, representando todas as trs regies da Lbia, e com o apoio de uma populao, em grande parte, rural. O novo governo no tinha uma agenda poltica claramente delineada e baseou-se muito mais em uma verdadeira mistura ideolgica, com traos de nacionalismo rabe, anticolonialismo, identidade cultural islmica e tribalismo (AHMIDA, 2011). Mas preciso compreender que o tribalismo, tantas vezes evocado, no uma caracterstica atemporal da sociedade lbia, e sim uma estratgia adotada por Kadafi no velho estilo de governar: dividir e conquistar. Kadafi promoveu artificialmente o mundo rural por meio de msicas, festas e rituais, e recuperou antigas instituies, como conselhos de liderana tribal, atacando a cultura urbana. O fato que, independentemente das intenes de Kadafi, os primeiros anos da dcada de 1970 trouxeram muitos benefcios para os lbios: alfabetizao generalizada, assistncia mdica, educao gratuita e melhorias nas condies de vida. No entanto, a partir dos anos 1980, teve incio uma centralizao excessiva, resultando em maior represso das foras de segurana e um declnio no Estado de direito, colocando fim na experincia populista. Instituies como tribunais, universidades, sindicatos e associaes cvicas foram eliminadas. Com a crise da dcada de 1980 e as sanes econmicas internacionais na dcada de 1990, pelo envolvimento do regime em atentados terroristas, os servios de sade e educao se deterioraram, o desemprego disparou, a economia tornou-se cada vez mais dependente das receitas do petrleo e cresceu a corrupo do regime (AHMIDA, 2011).
4. Esse argumento desenvolvido por Fukuyama (2005).
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O filho de Kadafi, Saif al-Islam, em discurso em 22 de fevereiro de 2011, alertou que a Lbia era diferente dos demais Estados rabes, porque composta de tribos e cls, e qualquer tipo de ciso poderia levar ao caos e guerra civil. O sentimento tribal adiciona uma dimenso relativamente incomum para a equao usual de possveis benefcios e custos que cada indivduo lbio deveria levar em considerao em sua deciso frente s revoltas. Neste sentido, o caso da Lbia seria, num primeiro momento, muito diferente da Tunsia e do Egito, onde o tribalismo praticamente no existiu, exceto em pontos isolados do deserto. Na sociedade tribal os indivduos vivem dentro de uma rede de lealdades de diferentes graus de intensidade famlia, profisso, classe, regio, etnia, filiao poltica, denominao religiosa e assim por diante. frequente caracterizar as tribos como autnticas unidades polticas, a priori, mas preciso entend-las como um princpio de ordem social, em que as lealdades e obrigaes habituais so segmentadas por um princpio de descendncia de um ancestral comum ou de ancestrais comuns. De forma geral, cada uma das tribos do Oriente Mdio subdivide-se em cls, que por sua vez se dividem em subcls, e assim por diante, at a unidade familiar. Tradicionalmente existentes fora do poder do Estado, as tribos do Oriente Mdio mantm a ordem por meio de um complexo equilbrio de poder entre si em torno de alianas e rixas. Um resultado deste sistema de responsabilidade coletiva que os membros de determinados grupos tribais tm um forte interesse em policiar o comportamento de seus companheiros de linhagem, uma vez que as aes de qualquer pessoa afetam diretamente a reputao e segurana de todo o grupo. No contexto das revoltas na Lbia, Bamyeh (2011), especialista em Lbia, levantou uma srie de perguntas sobre como as pessoas iriam se comportar quando fossem chamadas a decidir se apoiavam ou no Kadafi. Os ancios da tribo Warfala, por exemplo, tomariam esta deciso em nome de todos ou mesmo da maioria dos membros da tribo? Desta tribo fazem parte cerca de 1 milho de pessoas, aproximadamente um sexto da populao total do pas. O contnuo processo de urbanizao dos ltimos 40 anos provavelmente enfraqueceu os laos tribais, mesmo que a maioria das pessoas ainda saibam referir-se a qual tribo pertencem. Todavia, importante notar que a maioria dos lbios no so mais nmades vivendo no deserto das atividades do pastoreio, um estilo de vida que ajudava a preservar o tribalismo, porque o sistema agia como um elemento dissuasor para os potenciais agressores. O que tem escapado ateno dos analistas a transformao demogrfica que tornou possvel a revolta. Cerca de 80% dos lbios agora vivem em reas urbanas, vilas e cidades. A Lbia tem hoje uma economia moderna e uma alta
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taxa de alfabetizao. Os lderes do levante incluem advogados, juzes, jornalistas, escritores, acadmicos, ativistas dos direitos das mulheres, oficiais do Exrcito e ex-diplomatas uma considervel elite urbana que se enfureceu com o regime. Muitos deles trabalham em estruturas administrativas inspiradas no Estado burocrtico moderno, o que cria outros tipos de autoridade que negam as do velho tribalismo (BAMYEH, 2011). O fato de que a oposio controlou grandes pores do leste da Lbia sugere que a regio tambm um fator importante. A julgar pelos mapas tribais, o leste do pas inclui uma mistura de tribos que no esto atualmente em conflito, independentemente da posio que os seus lderes supostamente poderiam ter tomado. Se verdade que no se pode descartar completamente a presena do elemento tribal na poltica lbia, fato tambm que a nfase excessiva nas afiliaes tribais faz parte de um discurso de cunho orientalista que pouco contribui para a compreenso do mundo rabe. O processo de urbanizao acelerada nos ltimos anos fez com que as tribosda Lbia setornassem bastante heterogneas, atenuando a importncia dos vnculos de parentesco no comportamento de seus membros. Cada vez mais estas tribos so compostas pordiversos membroscom diferentesorigens sociaise econmicas, refletindo uma nova realidadeda sociedadelbia,na qual os casamentosintertribaisem todas as linhagenspassam a ser comuns (BAMYEH, 2011). Alm disso, o excepcionalismo aparente da revoluo lbia no deve ser entendido como algo distinto da relao entre sociedade e governo que prevalece no restante do mundo rabe. Assim como em outras partes da regio, a sociedade da Lbia na ltima dcada tornou-se muito mais moderna e dinmica que o seu regime. Como na Tunsia e no Egito, um fator chave na revoluo lbia foi o silncio autocrtico em ouvir queixas dos seus povos. Assim como nas demais revolues rabes, isto deve ser visto como sintoma de uma modernidade social estabelecida, fortificada por altas taxas de educao, tecnologias de comunicao e uma populao jovem cujas expectativas econmicas e polticas foram frustradas. Portanto, a extrema violncia que acompanha a revoluo na Lbia certamente uma expresso da enorme distncia existente entre o Estado e sua sociedade. Quando o filho de Kadafi, Saif al-Islam, insistiu que a sociedade lbia tribal, ele no est descrevendo uma realidade emprica, mas refletindo a conscincia de que grande parte da sociedade lbia est muito distante do Estado e est organizada sua maneira, embora no necessariamente ao longo das linhas tribais. A lealdade tribal na Lbia, em seus aspectos de mando e obedincia entre os membros de uma tribo, nunca foi incondicional. Desde que o levante comeou, vrias tribos da Lbia emitiram inmeras declaraes sobre a situao, que em grande parte refletem o patriotismo que permeia estes grupos. Mohammed Bamyeh coletou
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28 declaraes emitidas pelas tribos entre 23 de fevereiro e 9 de maro de 2011, revelando que a grande maioria destacou a unidade nacional, em vez de interesses tribais localizados (BAMYEH, 2011). As declaraes demonstraram ainda que as tribos da Lbia so entidades heterogneas, compostas por diversos membros com origens sociais e econmicas distintas, refletindo a natureza da prpria sociedade lbia, em que os casamentos intertribais em todas as linhas so frequentes. As declaraes mostram tambm a fluidez das solidariedades tribais. Apenas 25% das declaraes alegaram terem sido emitidas em nome da tribo como um todo; 43%, em nome de sees especficas ou locais de uma tribo; e 39% incluam uma declarao que dissocia da tribo os membros que fazem parte dos altos cargos no regime (BAMYEH, 2011). Bamyeh tambm voltou sua ateno para os apelos feitos s tribos publicados por seus membros durante o mesmo perodo, e se impressionou com o fato de que nenhum fez um apelo tribo como um todo, sem alguma especificao. Em vez disso, todos os indivduos que publicaram tais apelos dirigiram-se s sees especficas da tribo, localizadas na cidade ou regio onde o apoio oposio era mais necessrio para garantir o sucesso da oposio em sua comunidade local. As declaraes e os apelos tribais demonstram como o discurso entre os seus membros durante a revoluo tornou-se outro veculo para expressar o patriotismo da Lbia e articular um senso de dever nacional. Revelam tambm como este discurso sempre procura contextualizar e localizar um sentido de responsabilidade nacional, com o objetivo de produzir sucessos concretos ao invs de simplesmente registrar grandes declaraes simblicas. Esta combinao de um patriotismo permanente com uma tradio pragmtica de pontos de solidariedade tribal caminha na direo de uma flexibilidade na organizao nascente cvica e social da Lbia, que ser fundamental em uma eventual era ps-Kadafi. Foi contra essa realidade dinmica histrica que o regime de Kadafi procurou construir um Estado que consistiu em concentrar o Poder Executivo, sem apoio popular, nas mos de alguns indivduos. Longe de abraar o esprito do tribalismo lbio, Kadafi aderia a uma tica ao estilo da mfia, em que as alianas flexveis foram substitudas por um estilo ditatorial e policial (HALLIDAY, 2011). A questo de como ele se manteve no poder por tanto tempo talvez a mais interessante no ambiente atual. A resposta, em parte, pode ser encontrada no fato de que um Estado moderno praticamente no existia na Lbia pr-Kadafi. Em geral, a sociedade era organizada em torno de vrias associaes fora do Estado, incluindo redes tribais, sindicatos e partidos polticos. A coeso social do Estado lbio, que foi em grande parte assente na ajuda externa, at a descoberta de petrleo alguns anos antes do golpe de Kadafi, repousou quase exclusivamente em torno da monarquia. A natureza anti-institucional do regime poltico na Lbia, onde as instituies do
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Estado foram substitudas por uma rede de vigilncia policial informal, de agitadores e informantes, pode ser o principal motivo pelo qual Kadafi e sua famlia confiavam mais nas milcias e nos mercenrios que nas Foras Armadas regulares em seu combate contra a revoluo. Um incidente em 2009, envolvendo dois dos filhos de Kadafi, exemplifica muito bem este aspecto. Os dois lutaram entre si com carros de combate e tropas militares, at que um deles foi forado a vender suas aes para outro na instalao de uma fbrica da Coca-Cola no pas. Apesar de no possuir nenhum cargo no governo, Saif al-Islam representava o regime e falava em seu nome. Foi ele que pronunciou o primeiro discurso oficial nao logo aps o incio das revoltas.
6 CONCLUSO
Pode-se inferir que a autoimolao do jovem universitrio tunisiano Mohamad Bouazizi, que deflagrou a onda de protestos na Tunsia, foi uma atitude tomada no apenas porque ele no encontrou um trabalho que refletisse suas ambies profissionais, mas tambm em razo de um forte sentimento de humilhao e injustia ao presenciar um oficial da polcia confiscar as frutas e os legumes que estava vendendo. Provavelmente, foi este mesmo sentimento de injustia e humilhao que se constituiu no estopim que levou milhares de pessoas s ruas de Tnis a Damasco. Emigrar para o exterior deixou de ser uma opo vivel para os jovens que se viram diante de duas alternativas: lutar ou se submeter. Com poucas oportunidades no exterior, viram-se obrigados a lutar por mobilidade social em seus pases mediante a ao poltica coletiva, apesar de carecerem de organizao e liderana para influenciar o jogo poltico, e mais ainda de um projeto de um novo Estado. As revoltas no mundo rabe esto demonstrando que vo muito alm da alegada manipulao messinica das massas, insufladas pela teocracia dos muls, da Irmandade Muulmana ou dos salafistas, que, at pouco tempo, servia de modelo explicativo para todos os conflitos no Oriente Mdio, da Palestina s aes da AlQaeda. As ondas de protesto em todos os pases rabes mostraram o quo poderosas, em termos organizacionais, so as mdias sociais, que, ao se conectarem em tempo real com a opinio pblica internacional, mostraram a fragilidade dos sistemas de segurana e dos servios de inteligncia. As instituies e os aparatos de segurana j no tm capacidade ou instrumentos para suprimir movimentos de resistncia civil num mundo interconectado por cobertura de satlite e meios de comunicao social. Essas aes abriram as portas para um mundo mais complexo, com problemas econmicos, sociais e polticos que no podem mais ser entendidos a partir de uma diviso simplista entre nacionalistas, relativamente seculares, de um lado, e islamistas radicais, de outro. Os movimentos manifestaram desejo de reformas econmicas e direitos democrticos, mostrando que as carncias econmicas e polticas do mundo rabe so duas faces de um mesmo problema e, portanto, para terem pleno xito, as mudanas devem atingir todas estas dimenses.
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O que os apologistas da exportao de democracia sempre desconsideraram que os rabes e os muulmanos nunca rejeitaram as reformas democrticas. Pelo contrrio, sempre houve movimentos contra o despotismo, a corrupo e os abusos praticados por aqueles que esto no poder. Mas a rua rabe demandava reformas que pudessem corresponder aos seus valores e que fossem implementadas em um ritmo consistente com a composio social e as condies polticas de suas comunidades. Aqueles que temem o crescimento do islamismo radical como fator de instabilidade da regio devero estar mais atentos em relao s ditaduras amistosas, que, na verdade, so as principais responsveis pela insegurana no mundo rabe. Desemprego em massa, alto preo dos alimentos e represso poltica so uma combinao explosiva, mais perigosa que o terrorismo. Todavia, por mais poderoso e consistente que possa ser o clamor da populao rabe, ser decisivo o apoio das foras internacionais para que as mudanas possam ir alm de uma simples reforma constitucional. Cada vez mais, os Estados Unidos evidenciam sua incapacidade em ordenar o sistema internacional e manter sua hegemonia sem contestao. Apesar das pronunciadas assimetrias de poder, j no podem mais impedir a presena de outros pases. O que aconteceu na Tunsia, Egito, Imen e Lbia pode ainda acontecer em todo o mundo rabe, revelando o colapso de uma ordem ps-colonial que h muito tempo perdeu a sua legitimidade. Provavelmente, se no tivesse ocorrido a invaso militar, o Iraque tambm estaria nesta lista dos pases com revoltas sociais. Inspirados pelas rebelies que ocorrem em todo o mundo rabe, milhares de iraquianos tm protestado de forma pacfica contra a corrupo e a falta de servios bsicos. Oito anos aps a invaso liderada pelos Estados Unidos que derrubou o ditador Saddam Hussein, h falta de comida, gua, eletricidade e empregos. As rebelies aparecem, cada vez mais, como um reflexo da falncia no apenas do desempenho de seus lderes, da forma de governo adotada (repblicas ou monarquias) ou do projeto nacionalista iniciado na dcada de 1950, mas sobretudo da essncia destes Estados. O desafio maior o desmantelamento dos Estados rentistas, nos quais o funcionamento do sistema poltico e parte substancial das receitas provm de rendas derivadas dos recursos naturais, especialmente o petrleo. Seja qual for a dinmica das mudanas, improvvel que qualquer um dos antigos regimes rabes v sobreviver em suas formas atuais em total contradio com as transformaes de suas sociedades. Est-se no meio de um processo revolucionrio que, mesmo sendo suprimidos alguns de seus elementos, continuar a influenciar as mentes e aes em um arco de pases, do Marrocos ao Ir. Devido completa desconexo entre o Estado e a sociedade, a revolta da Lbia, at agora, tem sido a primeira das revolues atuais rabes em que um governo de oposio se formou antes do trmino da revoluo. Ao contrrio dos casos da Tunsia
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e do Egito, na Lbia a violncia estatal sem limites exigiu que funcionrios do governo abandonassem seus postos para se juntarem revoluo. Mas a revoluo no conseguiu, por algum tempo, obter a confiana de amplos setores do governo para conduzir a um possvel perodo de transio. Ao mesmo tempo, o sucesso da oposio em algumas partes do territrio lbio criou uma necessidade pragmtica de montagem de uma estrutura de governo para executar e gerenciar estas reas. De tal forma que, paradoxalmente, os movimentos sociais mais desenvolvidos institucionalmente emergiram de um Estado com estrutura institucional precria. A aparente exceo da Lbia no apenas no que se refere violncia, mas no exemplo de organizao que desmente os temores ocidentais sobre a ausncia da sociedade civil. O sucesso dos protestos, principalmente na Tunsia e no Egito, demonstrou tambm que a aliana militar com os Estados Unidos no garante, necessariamente, a sobrevivncia destes regimes. Estas relaes podem ainda ajudar a reunir apoio diplomtico e militar para sufocar os movimentos, como foi o caso do Bahrein e Imen, mas os Estados Unidos no cogitaram, em nenhum momento, enviar suas tropas para esmagar uma revolta que clamava por democracia: os exrcitos da Arbia Saudita e dos Emirados rabes Unidos fizeram o trabalho sujo, apesar de a Quinta Frota estar estacionada nas proximidades. A ideia de estabilidade baseada na segurana armada, que teve vigncia durante um longo perodo, atualmente , no mnimo, uma opo arriscada. Um dos provveis efeitos, a curto prazo, que, quando os ditadores perceberem que precisam reduzir sua dependncia externa na rea de segurana, os regimes sobreviventes podem dar incio a uma nova corrida armamentista em larga escala, inclusive para a aquisio de armas nucleares. Kadafi desistiu do programa de armas de destruio em massa, em 2003, na esperana de melhorar as relaes com o Ocidente. Ele podia estar pensando que, se no tivesse feito isto, a Organizao do Tratado do Atlntico Norte (OTAN) agiria com mais precauo, reforando a crena de que a opo nuclear a nica garantia de segurana (SHAHIN, 2011). Kaplan (2011a), considerado uma voz relativamente moderada do mainstream norte-americano, tem razo quando afirma que as manifestaes contra os regimes autoritrios que sacudiram o mundo rabe se qualificam mais pelo que elas no so: no consistem em um clamor pelo Estado palestino, tampouco so antiocidentais ou antiamericanas. Acrescenta ainda que, seja qual for o resultado destas revoltas, parece evidente que os rabes tm prestado mais ateno aos defeitos de suas prprias sociedades que s injustias cometidas pela comunidade internacional. Kaplan no distingue entre os objetivos imediatos e as possveis mudanas a longo prazo na poltica externa. Os novos governos podero se recusar a adotar incondicionalmente os mtodos dos Estados Unidos e da Europa na guerra contra o terror, sem que isso signifique ser partidrio de Bin Laden. No afrontar Israel no significa, entretanto, necessariamente, qualquer tipo de concordncia com a poltica de ocupao dos
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territrios palestinos. Finalmente, novos governos podero tambm questionar se para manter a to aclamada estabilidade poltica na regio necessrio gastar bilhes de dlares em equipamentos militares ocidentais. Os reconhecidos especialistas em economia do Oriente Mdio Richards e Waterbury (2008) mudaram suas opiniessobre a reforma econmica ao longo dos anos, sugerindoqueas versespara a implementao do livre comrcio preconizadas pelo Consenso de Washingtonno so apanaceiaque eles emuitos economistasno incio de 1990pensavam que fosse. A to esperada guinada liberal das economias no mundo rabe tem sido parcial e hesitante e, mesmo quando houve uma completa adeso, no se traduziu em queda significativa das desigualdades sociais (RICHARDS e WATERBURY, 2008, p. 408). Como exemplo, lembram que as polticaseconmicas dos Estados Unidospara o Iraque, baseadas exclusivamente noConsenso deWashington,falharam completamente.A economia praticamente entrou em colapso e o desempregosubiu rapidamentepara mais de 40%. A tese de que a economia de livre mercado e a democracia so processos que se reforam mutuamente no tem mostrado sua validade nas prticas das naes. Em vez de demonstrarem um apoio resoluto e incondicional s mudanas, os governos democrticos e as instituies internacionais no revelaram o apreo esperado. Os mercados de aes caram, os preos das commodities mantiveram-se em alta e os consultores financeiros manifestaram temor de que as convulses sociais poderiam perturbar a recuperao da crise econmica de 2008. Grande parte da popularidade e da fora do fundamentalismo islmico so alimentadas pelas condies socioeconmicas aliadas intransigncia e represso dos regimes polticos que provocam, por sua vez, sentimento de indignao e impotncia. Os movimentos islmicos sabem converter-se em foras moderadoras e reformistas quando tm suficiente espao poltico, e em foras radicais e destrutivas quando carecem dele. Pode-se dizer que, muito antes de os Estados Unidos executarem Bin Laden, os movimentos sociais no mundo rabe j o haviam excludo da histria.
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CRISE SUBPRIME NOS ESTADOS UNIDOS: A REAO DO SETOR PBLICO E O IMPACTO SOBRE O EMPREGO
Carlos Pinkusfeld Bastos* Fernando Augusto Mansor de Mattos*
SINOPSE
Este artigo tem como objetivo analisar os impactos da crise das hipotecas subprime na economia americana sob dois aspectos: i) fazer uma avaliao crtica das medidas tomadas pelo Estado americano para enfrentar a crise; e ii) avaliar o impacto desta sobre o mercado de trabalho. Em relao ao primeiro ponto, procurou-se separar os gastos efetivamente scais dos dispndios com compra de ativos e operaes de crdito realizadas principalmente pelo Tesouro e pelo Federal Reserve (Fed). Tal procedimento revelou que os vultosos recursos comprometidos com estas operaes no representaram de fato uma presso sobre as contas do Tesouro. Demonstra-se tambm uma forte assimetria entre o governo federal e os governos subnacionais. Enquanto o governo federal realizou importante poltica contracclica, nos trimestres analisados, os governos locais e estaduais, limitados por restries legais, tiveram um comportamento pr-cclico. Em relao ao segundo ponto, destaca-se que a aludida assimetria revelou um impacto diferenciado sobre o mercado de trabalho do setor pblico, afetando prioritariamente o emprego no mbito local e tambm, em menor proporo, no mbito estadual. No que se refere ao setor privado, as atividades mais atingidas foram a indstria e a construo civil, cando em terceiro lugar o setor nanceiro. Observou-se que, a despeito da importncia das polticas pblicas anticclicas, o desemprego no teve uma reduo expressiva, o que gera preocupao com o futuro do mercado de trabalho, sabendo-se que as polticas de estmulo se encerram em 2011. Palavras-chave: crise das hipotecas subprime, emprego, Estados Unidos, poltica scal.
ABSTRACTi
This paper analyzes the impacts of the subprime crisis on the American economy following two paths: i) the rst studies critically the measures implemented by the American state to confront the crisis; and ii) the second shows its the impact on labor market. With respect to the rst point we attempted to distinguish traditional scal expenditure from outlays under credit and asset purchases programs. This analysis showed that the huge amounts of resources allocated to these operations in the end did not have a real impact on Treasurys expenditures. We show also a strong asymmetry between Federal and Local governments scal policies. While the Federal government implemented strong countercyclical policies, in most quarters studied in this paper the local governments did the opposite. On the second part of the study we show that the above mentioned asymmetry had also distinct impacts on public employment, particularly a negative one on the local level. In terms of private sector employment the hardest hit activities were industries, construction and to a lesser extent nancial services. It is highlighted that in spite of the important countercyclical policies implemented by the Federal Government the unemployment rate remained persistently high, which is a source of future policy concern once the stimulus bills wane by the end of 2011. Keywords: subprime mortgage crisis; employment; United States; scal policy.
* Professor na Universidade Federal Fluminense (UFF). i. As verses em lngua inglesa das sinopses desta coleo no so objeto de reviso pelo Editorial do Ipea. The versions in English of the abstracts of this series have not been edited by Ipeas editorial department.
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revista tempo do mundo | rtm | v. 3 | n. 2 | abr. 2011
1 INTRODUO
A crise que se iniciou no mercado imobilirio subprime no terceiro trimestre de 2008 atingiu seu ponto mais agudo e entrou para a histria como a pior recesso desde 1948, superando em 0,7 ponto percentual a queda do produto interno bruto (PIB) registrada na recesso de 1982, causada pela poltica de juros altos de Paul Volker. Apesar da severidade da recesso observada nos dois ltimos trimestres de 2008 e dois primeiros de 2009, que garantiu essa desafortunada marca histrica crise das hipotecas subprime, muitos previam consequncias ainda mais profundas, dada a gravidade de seus impactos no mercado financeiro americano. Entretanto, uma interveno macia do governo americano, a incluindo o Federal Reserve (Fed), foi capaz de conter a crise e reduzir bastante seu impacto em termos de produto e emprego. A grande ironia do quadro sociopoltico aps a crise nos Estados Unidos a capacidade que os setores mais conservadores da sociedade tm de criar uma releitura histrica por meio da qual o Estado deixa de ser virtuoso e central no esforo de reverso dos efeitos da crise. Este fato ocorre a despeito no apenas do importante papel representado pelo Estado na superao da crise, como tambm dos registros, referendados em recentes pesquisas de opinio realizadas com a populao norte-americana, nos quais a maior preocupao das pessoas a grave questo do desemprego e no o equilbrio fiscal. No cabe aqui discutir em profundidade os aspectos sociopolticos dessa estratgia conservadora, mas apenas ressaltar a dimenso da interveno estatal no sistema financeiro e alguns de seus aspectos principais que acabaram gerando, por vezes, mal entendidos e situaes que abriram o flanco para o ataque do discurso conservador. Conforme se pretende argumentar neste texto, apesar de salvar a economia de uma crise de propores inimaginveis e incertas, mas provavelmente catastrficas, a interferncia estatal no evitou a mudana do patamar da taxa de desemprego de valores historicamente elevados.1 Certamente, o contexto poltico que se vislumbrou aps 2010 mostra-se claramente oposto ao do que seria o ambiente de adoo de polticas fiscais expansionistas. E essa opo poltica, em parte, j est refletida na perspectiva de crescimento para os prximos anos, que em nada se compara vigorosa retomada da era Reagan, a qual, por sua vez, contou com uma poltica fiscal expansionista, com nfase nos gastos blicos. Assim, as perspectivas quanto queda da taxa de desemprego so bastante modestas. Nas mais recentes projees do Fed,
1. Antes do incio ocial da recesso, denido pelo National Bureau of Economic Research (NBER) como sendo o ms de dezembro de 2007, a taxa de desemprego ocial (U3) dos Estados Unidos estava em 5%. Ao longo de 2008, ela saltou para 7,2% valor atingido em dezembro de 2008. Em 2009, a taxa de desemprego subiu para 9,9% e permaneceu por volta deste patamar ao longo de 2010, embora a recesso ocial j tivesse terminado, com a evidncia de alguns indicadores de recuperao da atividade econmica. Na segunda parte deste artigo, os indicadores de mercado de trabalho sero discutidos mais detidamente.
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foi estimado que, em 2011, a taxa de desemprego anual deve ficar entre 8,8% e 9%, caindo para uma faixa entre 7,6% e 8,1%, em 2012, e entre 6,8% a 7,2%, em 2013 ou seja, mesmo depois de quatro anos da recesso,2 estima-se que a taxa de desemprego ainda estar acima dos 5% que a precederam.3 Conforme ser mostrado ao longo do texto, a taxa de desemprego caiu um pouco em janeiro de 2011, atingindo o valor de 9%, mas esta queda ainda se revela frgil e, em boa medida, explicada por uma reduo expressiva da taxa de participao da fora de trabalho. As trajetrias de taxas de desemprego medidas por critrios mais amplos revelaram-se menos alvissareiras, indicando a persistncia de ampla parcela de atividades precrias (tempo parcial, entre outras fragilidades) de insero no universo ocupacional do mercado de trabalho dos Estados Unidos, bem como de uma parcela crescente que dele se retira no por no precisar mais de uma ocupao, mas por entender que no a encontraro em um horizonte de curto prazo. O presente trabalho se divide em duas partes, alm desta introduo. A primeira parte dedicada anlise de alguns aspectos da resposta do governo americano crise (englobando as medidas adotadas pelos presidentes George W. Bush e Barack Obama). Nesta avaliao, ser possvel tambm observar as distintas reaes, nas esferas de governo, e seu impacto no gasto pblico agregado. Isto levanta uma reflexo acerca da trajetria futura da economia medida que os programas emergenciais forem extintos. Esta anlise vai se debruar sobre diversos aspectos, destacando-se os programas de compra de ativos/ttulos de propriedade, os programas de subsdio creditcio a famlias, principalmente no setor habitacional, e os programas mais propriamente fiscais, ou seja, de gasto pblico e renncia fiscal. Alm disso, dado o comportamento bastante distinto quanto possibilidade de gasto/tributao dos diversos nveis administrativos do Estado americano (ou seja, das diversas esferas de governo), devemos examin-las separadamente, at mesmo para colocar em perspectiva a suposta crise fiscal dos estados da Federao e dos governos locais, um dos principais temas em debate no incio de 2011. A segunda parte do artigo pretende estudar os efeitos da crise sobre os principais indicadores de mercado de trabalho procurando ir um pouco alm da mera anlise do comportamento da taxa padro de desemprego (U3) e avaliar a evoluo recente de taxas de desemprego que captem as circunstncias relacionadas s formas precrias de insero no mercado de trabalho (como a realizao, por amplas parcelas da populao, de trabalhos em jornada parcial,
2. Ocialmente terminada em dezembro de 2009. 3. Oficialmente, o The National Bureau of Economic Research (NBER) define que a recesso comeou em dezembro de 2007.
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por causa justamente da falta de dinamismo econmico de alguns setores) ou dos fatores relacionados s momentneas sadas da fora de trabalho do mercado, em virtude do desalento que tem atingido segmentos dos trabalhadores em pocas de crise. Os indicadores analisados na segunda parte pretendem destacar as atividades do setor privado e do setor pblico que registraram os efeitos mais nefastos em termos de eliminao de postos de trabalho. Na anlise das variaes dos nveis de emprego est implcito que existem lgicas diferentes na determinao do emprego no setor privado e na do setor pblico. No caso do setor privado, deseja-se destacar os principais setores que sofreram os impactos diretos,4 sobre seu nvel de emprego, decorrentes da crise que se instalou na economia americana desde meados do ano de 2007. Os dados revelaram que estes setores foram os de construo civil e as atividades manufatureiras em geral, dadas as caractersticas da crise recente. No que se refere ao setor pblico, a lgica de determinao do nvel de emprego diferente, pois baseada na oferta de servios pblicos e no na produo visando lucros. O que se pretende explicitar aqui que a evoluo recente do emprego pblico reverte, em alguns aspectos, a trajetria que vinha sendo desenhada nas ltimas dcadas. Mais importante do que isso, porm, destacar como tm evoludo, desde a deflagrao da crise, os nveis de emprego pblico segundo as esferas de governo (federal, estadual e local), procurando avaliar como as restries fiscais e ideolgicas norteadoras da poltica macroeconmica, desde, pelo menos, a ecloso da crise, tm afetado o comportamento destes indicadores. Desta forma, pode-se tambm qualificar a natureza da crise e das medidas fiscais adotadas pelos dois ltimos governos (George W. Bush e Barack Obama) e descritas na primeira parte deste estudo.
2 ASPECTOS GERAIS DA POLTICA DE INTERVENO PBLICA APS A CRISE
A reao do governo americano crise das hipotecas subprime foi proporcional sua gravidade. Esta reao teve incio no governo Bush, a despeito de sua retrica fiscal conservadora, e continuou no governo Obama, cujo discurso, alis, nunca se afirmou em clara oposio no que se refere a este aspecto ao de seu antecessor. Apesar de um nmero expressivo de aes pontuais, tanto por parte do Tesouro como do Fed, a interveno pblica no perodo foi marcada por trs grandes iniciativas: duas no governo Bush, a House Recovery Act (HERA) e o Troubled Asset Relief Program (TARP); e tambm o American Recovery and Reinvestment Act (ARRA), lanado no primeiro ano da administrao Obama, em 2009.
4. evidente que h tambm os efeitos indiretos, difceis de serem mensurados e que mereceriam um estudo parte. Com fatores indiretos queremos dizer os efeitos, sobre outras atividades inclusive no setor manufatureiro , da queda da demanda proveniente das atividades da construo civil. Estes efeitos sero apenas mencionados de passagem, com base na literatura recente, sobretudo algumas publicaes na revista Monthly Labor Review.
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Existe, de maneira geral, uma diviso de trs naturezas distintas dessas aes anticrise lanadas pelo governo federal. Inicialmente, podemos caracterizar as aes de natureza patrimonial, ou seja, a compra por parte do Tesouro/Fed de participaes acionrias em empresas majoritariamente financeiras, mas no exclusivamente, com o objetivo de salv-las da insolvncia via injeo de capital. Conforme comentado, este tipo de interveno foi fundamental para a preservao do sistema financeiro e consequentemente para evitar um colapso da economia americana, que, certamente, tambm teria consequncias desastrosas para a economia mundial. Entretanto, operaes de compra de ativos ou estatizaes tambm foram fundamentais para a sobrevivncia do setor automobilstico americano, como se ver frente. Outro tipo importantssimo de interveno diretamente ligada ao setor financeiro foram as operaes de crdito realizadas diretamente pelo Fed, que, em alguns casos, tiveram tambm participao do Tesouro. Estas operaes serviram para destravar o mercado de crdito, alm de reduzir o spread das taxas de juros. Caso o mercado de crdito no tivesse sido reativado, tal situao teria levado a uma completa paralisao da atividade econmica nos Estados Unidos. Em relao ao mercado financeiro, importante destacar tambm a interveno especfica no mercado imobilirio por meio da reestatizao das agncias Fannie Mae e Freddie Mac, patrocinadas pelo governo. Estas agncias tinham papel central tanto no seguro quanto na securitizao de ttulos de hipoteca (os mortgagebacked security MSB) e sua quebra representaria um impacto bastante dramtico num mercado crucial no desenvolvimento da crise subprime. Caso tivesse havido um total desmoronamento deste mercado, a elevao do nmero de foreclosures5 teria mantido (ou impulsionado) a tendncia deflacionista no mercado imobilirio, com impactos negativos sobre os ativos que inclussem hipotecas de tais imveis e, assim, sobre as condies de liquidez e lucratividade do setor financeiro como um todo, tambm com reflexos sobre outros segmentos da atividade econmica. Alm de impedir que a espiral deflacionria atingisse o j combalido mercado financeiro, a interveno estatal no mercado imobilirio foi importante para, ao estabiliz-lo, evitar um impacto ainda maior sobre a perda de emprego no setor. Finalmente, tambm ocorreram medidas de natureza mais claramente fiscal, ou seja, implementao de programas de elevao de gasto/renncia tributria, bem como transferncias para indivduos. Estas medidas se estabeleceram, majoritariamente, como componentes do ARRA e tiveram comportamento muito distinto no que tange s diferentes rbitas governamentais.
5. Trata-se do processo de despejo dos possuidores de imveis hipotecados que se encontram inadimplentes. Estes moradores basicamente abandonam as unidades residenciais hipotecadas, que retornam aos detentores da hipoteca enquanto, em termos pessoais, tm como consequncia uma imediata limitao no acessoao mercado de crdito.
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Alm do fato bvio de estes tipos de interveno atingirem distintos segmentos da economia e, por esta razo, terem impactos macroeconmicos tambm diferenciados, a anlise separada (desagregada) dessas medidas intervencionistas permite dimensionar com mais clareza sua real dimenso fiscal. A abrangncia da interveno pblica (particularmente daquela efetuada no ano de 2008) e os elevados montantes nela envolvidos criaram uma falsa impresso de elevadssimo dispndio pblico. Esta interpretao no s irreal como acabou por gerar uma percepo equivocada em setores da sociedade americana de que o setor pblico americano estaria adentrando uma etapa de total descontrole fiscal. Na realidade, boa parte dos recursos alocados para o TARP tem tido, como custo fiscal efetivo, uma parcela bastante reduzida do desembolso original. A tabela 1 resume as principais contas deste programa, especificando os valores comprometidos, os efetivamente desembolsados, os pagos e as rendas resultantes dos ativos adquiridos pelo Tesouro (dados atualizados em 31 de dezembro de 2010).
TABELA 1
Principais componentes do Troubled Asset Relief Program TARP (2010)
(Em US$ bilhes)
Comprometido Desembolso Pagamento Programa de Compra de Capital (Capital Purchase Program) Programa de Investimento Focado (Targeted Investment Program) Programa de Garantia de Ativos (Asset Guarantee Program) Iniciativa de Emprstimos a Consumidores e Empresas (Consumer and Business Lending Iniciative) Programa de Investimento Pblico-Privado de Seguros de Patrimnio Residencial (Legacy Securities Public-Private Investment Program) American International Group AIG1 Programa de Financiamento Indstria Automotiva (Automotive Industry Financing Program) Programas de Habitao do Tesouro (Treasury Housing Program) Total 204,89 40,0 5 5,24 22,41 69,84 81,76 45,63 475,0 204,89 40,0 0 0,67 15,56 67,84 79,69 1,96 410,61 180,56 40,0 0,59 12,82 34,65 268,62 Renda 25,32 4,43 3,04 0,43 0,32 4,96 35,46
Fonte: TARP Monthly 105(a) Report (United States, 2011a) e Daily TARP Update (United States, 2011b). Nota: 1 Trata-se de uma companhia norte-americana de seguros.
Como esperado, o maior de todos os programas listados na tabela 1 precisamente o socorro s instituies financeiras, que j teve um ndice de repagamento acima de 80%, tendo rendido quase US$ 25 bilhes sobre os ativos que foram comprados pelo Tesouro americano. Quando somados s rendas, os dispndios totais j esto quase todos cobertos, e a expectativa do Tesouro americano de que gere em conjunto com os outros programas de apoio ao
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setor financeiro6 um lucro de US$ 16 bilhes.7 Ou seja, no final das contas, o programa pblico que salvou o sistema financeiro americano trar lucro e no dficit ao Tesouro. Alm do programa de compra de ativos, o TARP englobou programas de crdito que no so de natureza fiscal tradicional, ou seja, a dimenso de seu ganho ou perda para o Tesouro s computada medida que os emprstimos vencem e so pagos (ou no) e na relao entre a taxa de juros cobrada em tais operaes de crdito e a taxa bsica de financiamento do governo. A Iniciativa de Emprstimo a Consumidores e Empresas engloba trs programas especficos de apoio expanso do crdito. O primeiro deles refere-se Iniciativa para o Desenvolvimento do Capital das Comunidades (Community Development Capital Initiative), destinado a apoiar instituies e comunidades carentes de intermedirios financeiros, com aportes de capital a custo inferior dos outros programas, como o Capital Purchase Programs (CPP). No caso do auxlio s comunidades, a taxa de juros cobrada foi de 2% contra valores de 5% do CPP. O segundo deles o programa Term Asset Backed Security Lending Facility,8 que se destinou a prover emprstimos para a compra de ativos securitizados com classificao AAA, incluindo crdito ao consumo, emprstimos estudantis, crditos a pequenas empresas e emprstimos para imveis comerciais. Caso os tomadores de tais recursos entrassem em default (inadimplncia), o Tesouro criaria um fundo para a compra dos ativos securitizados. Este foi um programa conjunto do Federal Reserve de Nova York (FDRNY) e do Tesouro. Caberia ao FDRNY prover os emprstimos e, ao Tesouro, os recursos para compra dos ativos colaterais nos emprstimos inadimplentes. Inicialmente, o FDRNY comprometeria US$ 200 bilhes para emprstimos, e o Tesouro, 10% deste valor. Ao terminar, em junho de 2010, o FDRNY havia completado um total de emprstimos no valor de US$ 4,3 bilhes, com o Tesouro mantendo sua promessa de alocar recursos no valor de 10% dos emprstimos. De acordo com o relatrio do Office of Financial Stability OFS (UNITED STATES, 2010a), at setembro de 2010, no havia perdas nos emprstimos e a expectativa do FDRNY era de que os juros auferidos nos emprstimos seriam mais que suficientes para cobrir os eventuais
6. Tais despesas se efetivaram mediante o Programa de Investimento Focado, que se dirigiu especicamente para o Citigroup e Bank of America, cada um com US$ 20 bilhes, j totalmente pagos e ainda gerando uma receita de mais de US$ 4 bilhes. O outro programa tambm desenhado para os mesmo bancos, o Programa de Garantia de Ativos, nem chegou a gerar dispndios: o simples anncio das tratativas para o Tesouro absorver parte das perdas de ativos desses bancos garantiu a sustentao dos valores de tais ativos. Frente no realizao das operaes e o pagamento de uma taxa de encerramento da operao e dividendos pelos bancos, o Tesouro americano registrou uma receita lquida positiva. 7. Ver o relatrio do Ofce of Financial Stability OFS (United States, 2010) para estimativas mais detalhadas. 8. Na impossibilidade de uma traduo mais exata, mas para uma melhor compreenso, traduzimos aqui livremente o nome do programa para Viabilizao de Emprstimos para a Aquisio de Ativos Securitizados.
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custos de perdas com os colaterais comprados pelo Tesouro. Em relatrio recente (UNITED STATES, 2010d), o Tesouro estima que, no longo prazo, na realidade, ir obter um ganho lquido com essas operaes superior a US$ 300 milhes. O terceiro um programa de apoio ao financiamento de pequenas empresas, o Programa de Emprstimos Garantidos da Administrao de Pequenas Empresas.9 At setembro de 2010, o programa havia realizado 31 transaes no valor total de US$ 357 milhes, com as operaes sendo encerradas. No so previstas perdas patrimoniais relativas a estes ativos. O Tesouro lanou tambm o Programa de Investimento Pblico-Privado de Seguros de Patrimnio Residencial (Legacy Securities Public Private Investment Program PPIP) para comprar legacy securities (seguros de ativos residenciais) problemticas originrias de ativos tendo como lastro emprstimos residenciais e comerciais. A ideia bsica novamente era de que a entrada de recursos governamentais na compra de ativos interromperia o processo de deflao, ajudando na recuperao da sade financeira das instituies detentoras de tais ativos, desta forma, auxiliando o destravamento do mercado de crdito. O programa foi operacionalizado com a constituio de oito fundos de investimento pblico-privado, criados por gestores privados e com o objetivo de comprar ativos elegveis de instituies sob o Ato de Estmulo Econmico (Economic Stimulus Act ESA). A constituio dos fundos se encerrou ao final de 2009, tendo contribudo para a recuperao dos preos dos ativos financeiros cobertos pelo programa (UNITED STATES, 2010). O Tesouro destinou um montante de recursos igual ao do setor privado (US$ 7,4 bilhes), e comprometeu-se, ainda, a providenciar US$ 14,7 em dvida. At 30 de setembro de 2010, as taxas de retorno registradas pelos fundos se situavam num intervalo entre 20% e 50%, e j haviam sido pagos aproximadamente US$ 215 milhes, entre juros e dividendos para o Tesouro. Dado o longo prazo de maturao dos fundos, no h um nmero preciso do ganho patrimonial esperado pelo Tesouro, mas, em boletim recente (UNITED STATES, 2011b), este valor foi estimado em algo em torno de US$ 200 milhes. Ainda no campo especfico financeiro, uma das grandes e, sem dvida, das mais complexas operaes foi aquela envolvendo a seguradora American International Group (AIG). Desde seu incio, a operao de salvao da AIG foi no convencional, afinal, envolveu o Fed, que no tem institucionalmente nenhuma responsabilidade sobre o setor de seguros. Mas, frente aos riscos sistmicos envolvidos pelas dificuldades da maior seguradora do mundo, o Fed usou de sua prerrogativa constitucional10 de prover liquidez ao sistema financeiro em perodos de grave crise
9. O programa teria como objetivo apoiar tanto os mercados primrios como secundrios. O apoio ao mercado primrio estava fora do alcance do TARP sendo parte do Recovery Act. 10. O FDRNY fez emprstimos a AIG dentro da seo 13, artigo 3, do Federal Reserve Act.
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para salvar a AIG. De fato, a operao emergencial de resgate da AIG, no valor de US$ 85 bilhes, foi realizada j em setembro de 2008, antes, portanto, da instituio do ESA e da criao do TARP pelo FRBNY. Esta interveno teve como contrapartida cerca de 80% das aes com direito a voto, que foram depositadas num fundo fiducirio, o AIG Credit Facility Trust, em benefcio do Tesouro, resultando numa virtual estatizao da AIG. Da em diante, uma srie de intervenes foram realizadas tanto pelo FRBNY como pelo Tesouro, at que, no final de 2010, a AIG entrou em um Master Agreement com o Tesouro que complementa e implementa um acordo inicial firmado em 30 de setembro de 2010. esperado que, em 2011, seja pago o emprstimo ao FRBNY, sem perda para este, e as aes preferenciais sero convertidas para aes comuns, que sero vendidas ao pblico. Segundo o relatrio do OFS (UNITED STATES, 2010), o valor corrente das aes a serem recebidas pelo Tesouro de US$ 64 bilhes, e o valor a ser investido por este est estimado em US$ 47,5 bilhes. Ou seja, h uma boa perspectiva de que o resultado final da operao seja lucrativo para o Tesouro. Outra operao de grande porte, mas fora do mbito especificamente financeiro, epicentro da crise de 2008, foi o Programa de Financiamento da Indstria Automotiva.11 Graas a este programa, a General Motors (GM) e a Chrysler puderam se reestruturar, apresentando, no incio de 2011, resultados operacionais satisfatrios.12 Como pode ser visto na tabela 1, ao todo, foram injetados cerca de US$ 80 bilhes no setor automobilstico, na forma de emprstimos e compra de aes que resultaram na formao de novas empresas com forte participao do Estado americano e, em menor proporo, do Estado canadense. No caso da Nova GM, o primeiro possui uma propriedade de 60,8%, e o segundo, 11,7%, enquanto, na Nova Chrysler, os nmeros caem para 9,9% e 2,5%, respectivamente. O Tesouro americano tambm interveio nos braos financeiros da GM e Chrysler, GMAC e Chrysler Financial. Esta ltima, em janeiro de 2009, tomou um emprstimo de US$ 1,5 bilho, que foi inteiramente pago em junho. J a GMAC transformou-se na Ally Financial, tendo o Tesouro a propriedade de 74% das Common Equity e mais de US$ 8,5 bilhes em outras formas de propriedade acionria. Em relao aos emprstimos, enquanto a GM pagou integralmente os US$ 6,7 bilhes tomados do Tesouro, a Chrysler honrou apenas cerca de metade do emprstimo de US$ 4 bilhes. A perspectiva de longo prazo que, medida que sejam vendidas as aes das empresas estatizadas, o Tesouro consiga realizar um lucro em seus investimentos.
11. Houve tambm um programa de apoio indstria de autopeas fornecedora das montadoras, j inteiramente saldado e, segundo o relatrio do OFS (United States, 2010), sem prejuzo ao Tesouro. 12. Uma prova disso que, aps anos de salrios congelados, a GM ir, em 2011, pagar bnus a seus trabalhadores pelo lucro obtido em 2010. Desde 2007, a GM no registrava um trimestre com lucro operacional (ver Vlasic e Bunkley, 2011).
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Em resumo, as operaes de crdito e estatizao temporria de empresas, apesar das enormes quantias envolvidas, no representaram de fato uma presso fiscal significativa sobre o Tesouro americano, nem podem ser apontadas como responsveis por uma deteriorao estrutural do dficit fiscal. Em termos fiscais, quadro diverso ocorreu com as operaes de crdito, a compra de ativos e os subsdios ao setor habitacional. Neste caso, a maioria das medidas tomadas ter, em algum grau, impactos negativos sobre o Tesouro. Uma operao para a qual ainda no se tem uma avaliao precisa de eventuais perdas do Tesouro a compra de US$ 1,4 trilho de Mortage-backed securities (MBS) das agncias Fannie Mae e Freddie Mac. Supondo que o mercado possa se recuperar no mdio prazo, possvel que esta compra de ativos possa ser revertida sem perdas para o Tesouro. Ainda mais porque a proposta do secretrio do Tesouro (UNITED STATES, 2011c) , paulatinamente, reduzir o papel das agncias patrocinadas pelo governo Federal e vender estes ttulos securitizados progressivamente. Em relao s aes das agncias, esse mesmo processo bem mais complexo. Em 2009, o Tesouro aportou s duas agncias cerca de US$ 90 bilhes em troca de aes preferenciais tanto para o aumento das reservas destas instituies como para cobrir perdas que, s no primeiro trimestre de 2009, totalizaram cerca de US$ 30 bilhes (UNITED STATES, 2009, p. 3). Outra despesa fiscal ligada ao mercado imobilirio foram os subsdios creditcios aos compradores de primeiro imvel institudos pelo HERA, realizados ainda em 2008, e estendidos pela ARRA do presidente Obama at o primeiro semestre de 2010. Ainda na categoria de despesas, nesta rea, esto os programas de refinanciamento imobilirios que se iniciaram no HERA e foram reforados pelo Home Affordable Modification Program HAMP (UNITED STATES, 2010b). Todos estes planos buscam subsidiar os detentores de hipotecas, possibilitando reestrutur-las com o objetivo central de evitar o abandono das casas, o que gera efeitos negativos no apenas sobre o valor das prprias hipotecas como sobre o prprio mercado imobilirio em seu conjunto. Esses esforos do governo tm tido resultado final no muito satisfatrio. Embora seja verdade que podem apresentar alguns dados relevantes em termos de renegociao de contratos e evitar algumas foreclosures,13 no foram capazes, ainda, de atingir seu objetivo maior, de estabilizar os preos dos imveis. Como demonstra o grfico 1, o preo das moradias caiu bastante em 2010 e, no mximo, pode-se argumentar que oscila em torno de um patamar
13. Entende-se por foreclosure aquela situao em que o muturio se v forado a abandonar a residncia por avaliar que no conseguir honrar o contrato rmado.
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ainda extremamente desvalorizado. De todo modo, o cenrio no , nem de perto, positivo para um mercado de grande importncia na recuperao da produo de outras atividades a ele conexas e, principalmente, na gerao do emprego nos Estados Unidos.
GRFICO 1
250
ndice de preos de imveis dessazonalizado
200
150
100
50
0 jan./87 jan./88 jan.89 jan./90 jan./91 jan./92 jan./93 jan./94 jan./95 jan./96 jan./97 jan./98 jan./99 jan./00 jan./01 jan./02 jan./03 jan./04 jan./05 jan./06 jan./07 jan./08 jan./09 jan./10
Fonte: S&P/Case-Shiller Home Price Indices (Standard & Poors, 2011). Elaborao dos autores.
Finalmente, trataremos brevemente de elencar as principais medidas de gasto/tributao usuais, que se concentraram, em geral, sob o mandato legal do ARRA, aprovado pelo Congresso em fevereiro de 2009. Este programa cobriu uma vasta gama de itens de gasto e tributao divididos em dois grandes blocos. A seo A, ou divises por apropriaes (appropriation divisions), englobou 16 ttulos de gasto, cobrindo reas como agricultura, defesa, meio ambiente, energia, transporte e habitao, entre outros. A seo B teve seu foco em itens tributrios e transferncias para pessoas e unidades subnacionais, ainda que no exclusivamente. Os gastos realizados pela aprovao do ARRA foram efetivados basicamente entre 2009 e 2010, ou seja, qualquer que tenha sido seu efeito, que ser brevemente discutido frente, este se esgota em 2011. A tabela 2 resume os valores totais dos gastos do ARRA nos anos de 20092010, apresentando tambm a percentagem no total dos gastos para itens selecionados pelo Bureau of Economic Activity (BEA).
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TABELA 2
Impacto do American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) nas nanas pblicas federais
2009 Valor (US$ bi) Renncia tributria Gasto corrente Despesas de consumo Transferncia para pessoas Transferncia para governos locais e resto do mundo Subsdios Investimento bruto Necessidade de nanciamento 342,7 620,5 26,3 303,7 283,6 7,0 3,7 -1.034,0 Participao no total da rubrica 3,9 4,5 0,7 4,7 13,2 Valor (US$ bi) 473,6 765,4 70,4 283,4 402,7 8,9 19 -1.398,6 2010 Participao no total da rubrica 5,0 5,1 1,7 4,1 17,2 3,9 2,8 23,1
Fonte: Council of Economic Advisers CEA (United States, 2010c). Elaborao dos autores.
Como se pode observar, o impacto total de cerca de US$ 1 trilho, em 2009, e US$ 1,25, em 2010, representando cerca de 7% e 8,5% do PIB, respectivamente. Em termos do oramento federal propriamente dito, estes aumentos do gasto explicam uma porcentagem razovel dos dficits fiscais, ainda que, em termos das parcelas individuais, esta participao seja bem menos expressiva. Apenas uma destas rubricas tem valor elevado e representa uma peculiaridade da situao fiscal americana: as fortes limitaes impostas ao gasto governamental das unidades subnacionais. Percebe-se que, em termos relativos, a expanso mais relevante dos gastos federais foi justamente nas transferncias para estados e municpios, ou seja, o governo federal acabou sendo responsvel por despesas em unidades subnacionais que, se no contassem com tais transferncias, teriam de ser cortadas. Esse comportamento pode ser mais bem avaliado examinando-se o gasto pblico, ou melhor, a taxa de variao contra o perodo anterior, incorporando os dispndios dos governos locais.
TABELA 3
Consumo e investimento Federal Militar Civil Estados e governos locais
Taxa de crescimento dos gastos pblicos nos Estados Unidos (2008-2010 trimestral)
2008 IV 1,5 8,1 5,2 14,8 -2,4 2009 I -3,0 -5,0 -8,4 2,6 -1,7 2009 II 6,1 14,9 16,8 10,9 1,0 2009 III 1,6 5,7 9,0 -0,9 -1,0 2009 IV -1,4 0,0 -2,5 5,6 -2,3 2010 I -1,6 1,8 0,4 5,0 -3,8 2010 II 3,9 9,1 7,4 12,8 0,6 2010 III 3,9 8,8 8,5 9,5 0,7 2010 IV -1,5 -0,2 -2,1 3,7 -2,4
Fonte: Bureau of Economic Activity BEA (United States, [s.d.]c). Elaborao dos autores.
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Como a tabela 3 demonstra, o esforo de gasto do governo americano, apesar da aprovao de um pacote como o ARRA, foi, em vrios trimestres, bastante modesto. Em dois trimestres de 2009, o gasto total se reduziu e, no acumulado do ano, o crescimento foi de apenas 1,6%. Quando olhamos o desagregado, percebemos que foram os governos locais e estaduais os principais responsveis pela poltica fiscal americana ter sido menos anticclica. Dos nove trimestres estudados, houve contrao do gasto em seis e, mesmo nos trimestres em que o gasto cresceu, este fato se deu a taxas muito reduzidas. Ademais, conforme comentado anteriormente, esse comportamento dos estados se deu a despeito do aumento de transferncia do governo federal para unidades subnacionais por meio do ARRA. medida que os impactos dessa lei se atenuem fortemente a partir de 2011, espera-se que os estados, limitados em sua capacidade de operarem com dficits fiscais por restries legais, passem a cortar ainda mais gastos, representando uma fora contrria a moderada recuperao que se observa a partir de 2010. Ainda que a poltica fiscal contracclica americana tenha apresentado as limitaes comentadas anteriormente, as anlises de impacto macroeconmico apontam para o papel fundamental desta na superao da crise da economia. Em recente publicao, o Council of Economic Advisers (UNITED STATES, 2010c) publicou uma tabela sntese apresentado a comparao entre diversas estimativas de impacto no produto, especificamente, do ARRA (tabela 4).
TABELA 4
(Em %)
Estimativa de efeito do American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) no nvel do PIB americano
2009:Q2 CEA: Model Approach CEA: Projection Approach CBO: Low CBO: High Goldman Sachs IHS/Global Insight James Glassman, J.P. Morgan Case Macroeconomic Advisers Mark Zandi; Moodys Economy.com +0,8 +0,7 +0,8 +1,3 +0,5 +0,5 +1,3 +0,5 +0,8 2009:Q3 +1,7 +1,1 +1,2 +2,4 +1,4 +1,2 +1,8 +1,0 +1,6 2009:Q4 +2,1 +2,1 +1,4 +3,3 +1,9 +1,7 +2,6 +1,4 +2,2 2010:Q1 +2,5 +2,7 +1,7 +4,1 +2,3 +2,0 +3,2 +1,7 +2,5 2010:Q2 +2,7 +2,7 +1,7 +4,5 +2,6 +2,2 +3,7 +2,1 +2,7 2010:Q3 +2,7 +2,7 +1,5 +4,2 +2,4 +2,3 +3,5 +2,1 +2,7
Fonte: Council of Economic Advisers CEA (United States, 2010c, p. 16). Obs.: para elaborar a tabela, o relatrio do CEA esclarece que as fontes consultadas foram: o prprio CEA, o Congressional Budget Ofce (CBO), Councyl of Economic Advisers e as instituies privadas Goldman Sachs, IHS/Global Insight, J.P. Morgan, Moodys e Macroeconomic Advisers.
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Como se pode observar da tabela 4, a partir de valores muito limitados no incio de vigncia do ARRA, a contribuio das medidas fiscais amparadas por esta lei para o crescimento do nvel do produto foi cada vez maior no perodo em tela. Em meados de 2010, esta contribuio, segundo as instituies listadas, chegou a estar acima de 2,5 pontos percentuais (p. p.); ou seja, muitas delas estimaram que, sem o ARRA, o nvel do produto, em 2010, teria sido 2,5% menor do que efetivamente registrado. Em termos de emprego, pode-se observar uma estimativa semelhante. A mdia de empregos gerados direta e indiretamente pelo ARRA, em 2009, foi igual a algo em torno de 1 milho, sendo que o impacto mais forte foi observado no quarto trimestre deste ano. J em 2010, as estimativas de impacto no emprego subiram para cerca de 2 milhes de novos postos de trabalho. Outra estimativa de impacto, calculada por Blinder e Zandi (2010), incorpora, alm dos gastos, uma estimativa do impacto financeiro, por meio do efeito da interveno do governo no socorro emergencial, principalmente dentro do programa TARP descrito anteriormente. Neste caso, os dados so bastante significativos. Caso no tivesse havido a interveno aps a crise, a taxa de desemprego em 2010 estaria mais de 5 (p. p.) acima de uma simulao observada. Nesse mesmo ano, uma simulao de Blinder e Zandi confronta um cenrio sem e outro com interveno, apontando para uma diferena de mais de 6 (p. p.). Fica clara, a partir da anlise anterior, a severidade da crise econmica que tem incio no ano de 2008 e o papel central do estado para, num primeiro momento, sua conteno e posterior superao. Apesar de ter sido utilizada uma ampla gama de instrumentos de interveno, muitos deles, altamente inusuais e heterodoxos, no primeiro semestre do ano de 2011, a taxa de desemprego ainda se encontrava em um patamar bastante elevado para os padres histricos dos Estados Unidos, justificando um estudo mais acurado e desagregado a respeito de sua trajetria recente. Outro fator que denota essa severidade diz respeito fortssima queda da arrecadao tributria que, ao gerar endogenamente dficits bastante expressivos, terminou por reforar um vis fortemente fiscalista das foras polticas americanas. Em 2008, a arrecadao total recuou em mais de 10%, tendo este fato ocorrido num ano em que a economia esteve estagnada. A partir de 2009, a queda da arrecadao tributria passou a refletir tambm as medidas de renncia fiscal contidas nas polticas de estmulo do governo federal, mas, ainda assim, a queda em 2009 muito elevada de mais de 20% em relao ao ano anterior e mais 30% em relao a 2007. Apesar da moderada recuperao econmica em 2010, a arrecadao tributria neste ano ainda inferior aos montantes de 2008 e 2007, sinalizando que a reduo de receita tributria foi bem mais severa que a prpria retrao do produto agregado.
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Deve-se, por fim, enfatizar que o volume mais relevante de dispndios previstos nas polticas contracclicas ocorreu at o ano de 2010. Mesmo neste perodo, como demonstrado, a contribuio do governo federal foi bem mais importante que a das unidades subnacionais. O quadro que se apresenta em 2011 preocupante na medida em que, a despeito do alto desemprego que ser analisado a seguir, no s no esto previstos novos programas de ampliao do gasto como, ao contrrio, h uma forte presso poltica para corte de despesas pblicas.
3 EFEITOS DA CRISE DAS HIPOTECAS SUBPRIME E DAS RESTRIES DE POLTICA FISCAL SOBRE O MERCADO DE TRABAHO DOS ESTADOS UNIDOS
Nesta segunda parte, o objetivo descrever os efeitos da crise das hipotecas subprime e de seus desdobramentos sobre o mercado de trabalho americano, destacando como as restries fiscais (incluindo as limitaes legais e ideolgicas para realizar polticas contra cclicas) afetaram os indicadores de desemprego e os nveis de emprego nos diversos setores de atividade do setor privado e do setor pblico. A tabela 5 mostra a evoluo da taxa oficial (U3) de desemprego nos Estados Unidos desde dezembro de 2007, ms que o National Bureau of Economic Research (NBER) aponta, oficialmente, como o incio da mais recente recesso, a qual, ainda segundo o NBER, terminou a partir do terceiro trimestre de 2009.14 Os dados revelam que, mesmo depois do trmino da recesso, a taxa de desemprego manteve-se em um elevado patamar, declinado somente alguns meses depois e, mesmo assim, de forma bastante modesta.15
TABELA 5 Fora de trabalho, total de desempregados e taxa de desemprego1 Estados Unidos (2007-2010)
Indicadores de mercado de trabalho Fora de trabalho civil Total de desempregados Taxa de desemprego
Dez./07 Mar./08 Jun./08 Set./08 Dez./08 Mar./09 Jun./09 Set./09 Dez./09 Mar./10 Jun./10 Set./10 Dez./10 Jan./11
153.280 153.784 154.390 154.732 154.447 154.048 154.759 154.006 153.172 153.895 153.684 154.124 153.690 153.186 7.664 5,0 7.815 5,1 8.499 5,5 9.477 11.108 13.161 14.721 15.142 15.212 14.943 14.593 14.746 14.485 13.863 6,1 7,2 8,5 9,5 9,8 9,9 9,7 9,5 9,6 9,4 9,0
Fonte: Bureau of Labor Statistics BLS (United States, 2011d). Elaborao dos autores. Nota: 1 Dados em milhares de pessoas e taxa de desemprego em percentual da fora de trabalho total (taxa U-3 da classicao do Bureau of Labor Statistics).
14. Dados ociais dos Estados Unidos revelam que a variao do PIB apontou valores negativos desde o primeiro trimestre de 2008 (queda de 0,7%), com modesto crescimento no segundo trimestre (0,6%) de 2008 e, da em diante, quedas nos prximos quatro trimestres, iguais a -4,0%, -6,8%, - 4,9% e -0,7%, respectivamente. A partir do terceiro trimestre de 2009, o PIB apontou crescimento, sendo de 1,6% no terceiro trimestre e de 5,0% no ltimo trimestre de 2009. No primeiro trimestre de 2010, o PIB cresceu 3,7%, no segundo, 1,7% e, no terceiro, 2,6%. 15. A taxa de desemprego de dezembro de 2009, de 9,9%, foi uma das mais altas de toda a srie divulgada pelo Bureau of Labor Statistics (BLS) desde 1948.
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Um dos efeitos da crise sobre o mercado de trabalho manifestou-se na queda da taxa de participao neste mercado.16 Em 2007, na mdia anual, segundo dados oficiais (divulgados pelo Department of Labor do Bureau of Labor Statistics BLS), o total de integrantes da fora de trabalho representava 66,0% da populao, o mesmo percentual do ano de 2008, em mdia. Em 2009, porm, esta taxa caiu para 65,4% e, em 2010, para 64,7%. O dado mais recente, de janeiro de 2011, tambm revela uma queda da taxa de participao em relao ao ms anterior (dezembro de 2010).17 Pode-se supor, portanto, que, se no fosse a queda da taxa de participao recente,18 a taxa oficial de desemprego poderia ter cado menos rapidamente, conforme se pode observar tanto tomando a trajetria da taxa de desemprego oficial (U3) ao longo do ano de 2010, como tambm a recente queda verificada entre dezembro de 2010 e janeiro de 2011. Esses fluxos de entradas e sadas do mercado de trabalho ocorrem concomitantemente a movimentos de diferentes graus de insero no mercado de trabalho americano, que, de resto, j marcado pela precariedade de insero de parcela expressiva de seus trabalhadores no mercado de trabalho. Para medir este fenmeno, o Department of Labor calcula seis diferentes taxas de desemprego, procurando descrever o grau de precariedade do mercado de trabalho e tambm as oscilaes de parcelas dos seus integrantes em diferentes situaes de insero no mercado de trabalho (quer seja por meio de uma situao de emprego formal e estvel, por um lado, ou de ocupaes precrias, por outro) e situaes de inatividade, retirando-se do mercado de trabalho e desistindo de procurar uma ocupao. As ocupaes precrias se manifestam em trabalhos com jornada de tempo parcial alheias vontade do trabalhador e/ou em atividades regidas por contrato de durao determinada, quando no, simplesmente, nas atividades por conta-prpria, que tm, por caractersticas, remunerao incerta, ms condies de trabalho e, fundamentalmente, desanimadoras perspectivas profissionais. H tambm algumas situaes em que o trabalhador deixa de procurar emprego embora dele precise, pois julga que, naquele momento, teria dificuldades adicionais para encontrar um posto de trabalho (trata-se do que se convenciona intitular, no Brasil, de desemprego pelo desalento). A taxa de desemprego oficial, notadamente em um mercado de trabalho flexvel como o dos Estados Unidos, tende, portanto, a subestimar a dimenso do fenmeno do desemprego da fora de trabalho. A metodologia do clculo da taxa de desemprego oficial considera como igualmente empregados tanto os
16. A taxa de participao signica a proporo da populao em idade ativa que est incorporada ao mercado de trabalho como ocupada ou como desempregada. Uma queda na taxa de participao signica uma reduo da populao economicamente ativa (PEA) em relao ao conjunto da populao em idade de trabalhar. 17. Taxa de participao igual a 64,2% em janeiro de 2011, contra taxa de 64,3% em dezembro de 2010, enquanto a taxa de participao em janeiro de 2010 havia sido de 64,8%. 18. A queda da taxa de participao ocorreu ao lado de uma reduo importante tambm na relao emprego/populao. Hipple (2010) destaca que a diminuio na relao emprego/populao em 2009 foi a maior ocorrida em um ano desde que a srie de emprego e desemprego do BLS comeou a ser divulgada, em 1948. No primeiro trimestre de 2009, em mdia, a relao emprego/populao era igual a 54,5%; no ltimo trimestre de 2009, em mdia, a relao estava em 52,1%. Ver United States (2011d).
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trabalhadores de jornada completa e relao contratual estvel19 quanto aqueles que se inserem no espao ocupacional com estratgias de sobrevivncia (ocupaes por conta-prpria ou empregos em tempo parcial). Da mesma forma, a taxa oficial tende a excluir do contingente de desempregados aqueles que deixaram de procurar emprego por causa do desalento, embora precisem dele. As taxas U1 a U7, calculadas pelo Department of Labor, medem uma progressiva subutilizao da fora de trabalho. A anlise de mais indicadores alm da taxa oficial de desemprego representa importante elemento investigativo da situao do mercado de trabalho e justifica-se especialmente no atual cenrio macroeconmico, no qual ainda recente e tmida a recuperao de uma crise profunda, num pas cujo mercado de trabalho extremamente flexvel e em que o peso de atividades precrias no mercado de trabalho tradicionalmente significativo. A taxa oficial denominada pelos anais do Bureau of Labor Statistics como U3.20 Acrescentando-se, sucessivamente, diferentes situaes de subutilizao da fora de trabalho, obtm-se as taxas U4, U5 e U6. A taxa U4 acrescenta aos desempregados da taxa U3 os chamados trabalhadores desalentados (discouraged workers);21 a taxa U5 inclui entre seus integrantes, alm dos j includos na U4, todos os demais trabalhadores marginalmente inseridos na fora de trabalho, como, por exemplo, os que, nas ltimas quatro semanas anteriores sondagem, no procuraram emprego ativamente por problemas familiares ou escolares, por razes de doenas temporrias, por problemas de transporte ou quaisquer outras razes que os tenham impedido de tomar uma ao efetiva para procurar emprego. Por fim, a taxa U6, que agrega aos classificados como desempregados da taxa U5 aquelas pessoas que tenham trabalhado em jornada de tempo parcial involuntariamente,22 ou seja, por motivos econmicos, o que significa dizer
19. O mercado de trabalho americano extremamente exvel (h facilidade para demitir, seja por causa de legislao pouco restritiva para as empresas dispensarem seus funcionrios, seja tambm por que as demisses no incidem em altos custos para os empregadores; ademais, nos Estados Unidos so pouco abrangentes notadamente comprando-se com os pases desenvolvidos da Europa, por exemplo os direitos trabalhistas relacionados ao contrato de trabalho) e, portanto, esta armao deve ser feita com cuidado. A rigor, portanto, as relaes de trabalho nos Estados Unidos no so estveis, mas h situaes de maior precariedade do que a mdia, como, por exemplo, os trabalhos em tempo parcial e/ou os empregos temporrios. De todo modo, quando falamos aqui de relao contratual estvel, estamos nos referindo norma da relao de trabalho e no s situaes excepcionais. Para uma comparao entre a institucionalidade do mercado de trabalho americano e a de outros pases ocidentais desenvolvidos, ver Mattos (2009). 20. A taxa U1 mais restrita que a taxa ocial, pois considera apenas as pessoas desempregadas h 15 semanas ou mais em relao ao total da fora de trabalho; a taxa U2 leva em conta apenas os job losers (pessoas que perderam emprego) e as pessoas que j encerraram atividades de trabalhos temporrios. A taxa U3 (a ocial) considera no apenas os job losers, mas tambm os que deixaram seus empregos e os que procuram outros, bem como os novos entrantes, que esto procurando ocupao, alm dos que haviam se colocado fora da fora de trabalho e que retornaram a ela (ou seja, que voltaram a procurar um posto de trabalho depois de terem cessado a procura durante algum tempo). 21. Os desempregados por desalento referem-se quelas pessoas que deixaram de procurar ativamente um emprego nas ltimas quatro semanas em relao pesquisa domiciliar, e no o fizeram por terem uma percepo de que teriam dificuldades para encontrar um posto de trabalho, seja por avaliarem que no haveria vagas disponveis naquele momento (devido desacelerao da atividade econmica, por exemplo, ou por outro motivo) ou porque consideram que no h vagas disponveis para trabalhadores com a sua caracterstica profissional ou educacional ou, ento, por temerem qualquer outro tipo de dificuldade ou alguma outra forma de discriminao. 22. Denidos, nos compndios estatsticos ociais (BLS) dos Estados Unidos, como part-time for economic reasons ou como involuntary part-time, o que denota segundo as notas metodolgicas do Department of Labor a mesma situao de insero (precria) no mercado de trabalho dos Estados Unidos.
188
que a jornada de trabalho do trabalhador em questo parcial por causa de problemas de demanda por bens ou servios da empresa que o emprega ou por motivo de dificuldades financeiras da empresa ou estabelecimento em que se insere o trabalhador.23
TABELA 6
Taxas de desemprego nos Estados Unidos, segundo diversos critrios1
Sazonalmente ajustadas Perodo U3 Dez./07 Dez./08 Dez./09 Dez./10 Jan./11 5,0 7,2 10,0 9,4 9,0 U3 Dez./10 a jan./11 Dez./09 a dez./10 Dez./08 a dez./09 Dez./07 a dez./08 -4,3 -6,0 38,9 44,0 U4 5,2 7,6 10,5 10,2 9,6 U4 -5,9 -2,9 38,2 46,2 U5 5,8 8,3 11,4 10,9 10,7 Variaes das taxas2 U5 -1,8 -4,4 37,3 43,1 U6 -3,6 -3,5 28,1 53,4 U6 8,8 13,5 17,3 16,7 16,1
Fonte: BLS (United States, [s.d.]a). Elaborao dos autores. Nota: 1 Ver detalhes no texto. 2 Variao percentual da taxa de desemprego em cada perodo.
A tabela 6 revela a evoluo, desde dezembro de 2007, das diferentes medidas da taxa de desemprego, a partir da taxa oficial at a taxa U6. Seus dados indicam, por exemplo, que, no perodo de ascenso mais pronunciada do desemprego, no ano de 2008, a taxa U6 cresceu bem mais do que a taxa oficial; da mesma forma, no recente perodo de retrao do desemprego, no ano de 2010, a taxa U6 cedeu bem menos do que a taxa oficial,24 revelando a precariedade dos postos de trabalho criados recentemente. A reduo recente da taxa oficial de desemprego, portanto, deve ser interpretada com cautela, pois as taxas mais amplas de desemprego revelam uma reduo muito modesta do grau de subutilizao da fora de trabalho. Resta, ento, avaliar como tm evoludo os indicadores de emprego privado e de emprego pblico no mercado de trabalho americano, destacando seus aspectos setoriais mais importantes.
23. Numa situao de recuperao econmica recente e tmida, aps uma crise sem precedentes como a que foi deagrada pela quebra dos mecanismos de nanciamento do sistema de habitao dos Estados Unidos, esta situao de trabalhos em tempo-parcial por motivos econmicos torna-se ainda mais comum do que a habitual. justamente por isso que se deve ter cuidado quando se analisa o desempenho do mercado de trabalho americano apenas pela medida ocial de desemprego (a taxa de desemprego U3). 24. A taxa U6 apontou queda de 3,5% entre dezembro de 2009 e dezembro de 2010 (ou seja, queda de 0,7 (p. p.) partindo de um patamar igual a 17,3%); no mesmo perodo, a retrao da taxa U3 foi de 6%, resultado de uma reduo de 10,0% para 9,4%.
TABELA 7
Mar./08 -240 -283 11 -129 -130 -98 -5 -25 -102 140 42 13 43 -8 14 -22 7 3 4 44 21 24 35 10 16 22 51 32 0 -6 -5 -9 -8 -1 19 19 14 19 13 1 -3 -5 -7 -18 5 -23 -10 6 -16 3 27 21 22 26 17 27 6 29 13 29 -17 -14 -1 -12 17 13 4 87 72 -2 8 16 1 11 -55 -50 -4 -28 -109 8 25 -17 -3 -5 1 -114 -97 -17 9 -258 -124 -110 -17 -1 167 82 123 68 104 96 -86 -268 -319 -457 -249 -8 -154 2 -185 -81 -30 15 23 -26 5 8 -3 31 51 -20 -14 -98 -105 -155 -100 -52 -46 -17 -10 -46 -36 -64 -12 -80 -22 -58 74 92 50 0 78 69 88 0 -12 5 -22 -60 -35 -25 -124 -179 -414 -372 -208 -173 -437 47 -106 -214 -420 -601 -432 -129 -206 45 91 44 -11 -15 147 77 73 24 211 260 269 -9 -22 -11 -6 -27 2 -65 -139 -66 -290 -383 -234 -181 -347 -104 -10 17 27 -5 -34 -30 -20 -29 23 26 -292 -973 -1.655 -2.130 -1.234 -508 -1.563 147 446 363 23 38 6 62 1 -8 40 102 60 39 -459 -327 -321 -6 20 33 -13 -152 -118 2 -172 -934 -1.658 -2.121 -1.218 -617 -1.530 162 720 -159 Jun./08 Set./08 Dez./08 Mar./09 Jun./09 Set./09 Dez./09 Mar./10 Jun./10 Set./10 Dez./10 401 390 20 -17 -6 74 -5 9 105 151 57 2 11 8 13 -5 20 20 1 -17 10 -27
Evoluo do emprego por setores de atividades (sazonalmente ajustados) em milhares de postos de trabalho1
Emprego por setores de atividade
Total de atividades no agrcolas
Total de atividades do setor privado
Extrativismo mineral e vegetal
Construo civil
Indstria de transformao
Comrcio, transportes e servios residenciais (gua, esgoto, energia, telefone etc.)
Informao
Atividades nanceiras
Servios prossionais e de apoio s atividades empresariais
Educao e sade
Lazer e alojamento
Outros servios
Setor pblico Total
Federal
Federal exceto servios postais
Servios Postais dos Estados Unidos
Governos Estaduais
Educao nos gov. estaduais
Gov. estaduais exceto educao
Governos locais
Educao nos gov. locais
Gov. locais exceto educao
Fonte: BLS (United States, [s.d.]a). Elaborao dos autores. Nota: 1 Variao absoluta em relao ao ltimo ms do trimestre anterior. 189
190
O auge da perda de postos de trabalho ocorreu no final do primeiro trimestre de 200925 (tabela 6), mantendo-se ainda um ritmo elevado de destruio de postos de trabalho ao longo de todo o ano de 2009. No ano anterior, em todos os trimestres, j haviam sido registradas queda do nvel de emprego em atividades no agrcolas nos Estados Unidos, mas se deve registrar que o ritmo de queda do emprego comeou a se acelerar a partir do ltimo trimestre, justamente depois da quebra do Lehman Brothers. Em todo este perodo de retrao do nvel de emprego, iniciado em dezembro de 2007, a queda foi proporcionalmente maior no setor privado que no setor pblico. No setor privado, a queda do emprego concentrou-se especialmente nas atividades da construo civil (algo esperado, uma vez que a crise foi deflagrada justamente por um problema relacionado ao financiamento de moradias)26 e na atividade manufatureira, algo tambm previsvel, j que, em momentos de retrao do consumo, as encomendas para a indstria se arrefecem, assim como os investimentos se retraem em perodos de deteriorao das expectativas. A magnitude da retrao do emprego nas duas atividades mencionadas pode ser avaliada pelo fato de que, dos cerca de 7,2 milhes de postos de trabalho eliminados no setor privado, entre dezembro de 2007 e dezembro de 2010, cerca de 1,86 milho ocorreu na construo civil e cerca de 2,10 milhes nas atividades manufatureiras,27 ou seja, os dois setores, juntos, responderam por cerca de 54% do total de postos eliminados pelo setor privado no perodo em questo (tabela A.1, anexo A), embora, no incio do perodo, as duas atividades, em conjunto, representassem apenas cerca de 15,4% do total de empregos no
25. A mais alta taxa ocial (U3) de desemprego (10,1%) ocorreu em outubro de 2009, que, de resto, foi uma das taxas mensais (desse tipo, ou seja, U3) mais altas desde que se tem a srie histrica do BLS, iniciada em 1948. Somente entre outubro de 1982 e abril de 1983 houve taxas mais altas do que 10,1% no ms (para a taxa U3). No que se refere taxa mais ampla de subutilizao (U6), a taxa de outubro de 2009 (17,4%) foi a mais alta desde que essa srie histrica publicada, em janeiro de 1994. 26. Byun (2010) destaca que o setor de construo civil compreende tanto a construo propriamente dita de edifcios ou casas residenciais e no residenciais, como segmentos da indstria manufatureira a ela relacionados, alm da produo de cimento, de concreto, de madeira, de materiais de arquitetura, de objetos de decorao e jardinagem, e, ainda, da maquinaria envolvida nas obras de construo civil. Ademais, tambm movimenta atividades de empreiteiros que contratam as obras, de pessoas ligadas s atividades nanceiras e de seguros das residncias e demais edicaes, sem contar os servios relacionados s imobilirias, entre outros. No comrcio em geral tambm h atividades como lojas de mveis e de materiais relacionados a jardinagem e ans, alm de objetos de decorao. O autor lembra que, na crise e no boom, so as atividades diretamente relacionadas construo de residncias as que mais oscilam. Porm, destaca que muitas das atividades acima arroladas tambm so fortemente afetadas pelo ciclo de negcios da construo. O autor mostra que a retrao do mercado imobilirio tem um efeito sobre o mercado de trabalho dos Estados Unidos bem superior ao que revela a mera observao do que os compndios denem como o setor da construo civil e que, muitas vezes, no so captados pela maioria dos trabalhos (como o caso deste artigo, que explora os dados do Bureau of Labor Statistics tais como so divulgados). 27. Em dezembro de 2009, o nvel de emprego nas atividades manufatureiras atingiu o patamar de 11,534 milhes de postos de trabalho (tabela A.1, anexo A). Pela srie histrica de dados de emprego nas atividades manufatureiras, divulgada pelo BLS, este nvel de emprego no era to baixo desde maro de 1941. O caso do nvel de emprego na construo civil, porm, ainda continuou a cair continuamente durante o ano de 2010, e tambm em janeiro de 2011, quando atingiu 5,455 milhes de postos de trabalho, o que, pela srie histrica divulgada pelo BLS, a menor marca desde abril de 1996.
191
agrcolas e cerca de 18,4% do total dos empregos do setor privado28 (tabela A.2, anexo A). Merece destaque tambm a queda do emprego nas atividades financeiras nos trs anos discriminados na tabela 7, notadamente em 2008 e em 2009. A tabela 8 revela dados mais agregados da queda ocorrida em 2008 e em 2009 no nvel de empregos e tambm da tmida recuperao do emprego ocorrida ao longo de 2010. A queda foi mais intensa nos primeiros trs meses de 2009, continuando a ocorrer ao longo daquele ano, mas de forma decrescente. A queda do emprego foi mais intensa nas atividades de produo de bens, embora no desprezvel nas atividades de produo de servios privados. Tambm aqui ficam claros os momentos em que ocorreram quedas de postos de trabalho nos servios pblicos: dezembro de 2008, setembro e dezembro de 2009 e setembro de 2010.
TABELA 8
Evoluo do emprego por setores de atividades (sazonalmente ajustados)1
(Em milhares)
Emprego por setores de atividade Total de atividades no agrcolas Total de atividades do setor privado Produo de bens Prestao de servios Prestao de servios privados
Mar./08 Jun./08 Set./08 Dez./08 Mar./09 Jun./09 Set./09 Dez./09 Mar./10 Jun./10 Set./10 Dez./10 -240 -283 -248 8 -35 -172 -292 -228 23 -64 -934 -1.658 -2.121 -1.218 -973 -1.655 -2.130 -1.234 -253 -648 -720 -715 -1.018 -942 -1.104 -940 -1.112 -696 -522 -538 -617 -1.530 -508 -1.563 -330 -582 162 147 -36 261 183 720 446 107 550 339 -159 363 67 -163 296 401 390 -3 404 393
-287 -1.011 -178 -981
Fonte: BLS (United States, [s.d.]a). Elaborao dos autores. Nota: 1 Variao absoluta em relao ao ltimo ms do trimestre anterior.
A tabela 9 sintetiza os mesmos dados relatados, mas agrupando-os ano a ano. Fica claro, em primeiro lugar, que houve queda de emprego, tomando-se o conjunto do mercado de trabalho americano, nos anos de 2008 e de 2009, e recuperao em 2010. Porm, esta recuperao esteve longe de repor os postos de trabalho perdidos nos dois anos anteriores. Os dados da tabela 7 j haviam mostrado que setores importantes como os da construo civil e das atividades financeiras, justamente duas das mais atingidas pela crise, ainda sofreram perdas de postos de trabalho ao longo de 2010, revelando a fragilidade da recuperao econmica em curso.
28. A participao relativa da construo civil no conjunto do emprego no agrcola dos Estados Unidos caiu de 5,4%, em dezembro de 2007, para apenas 4,3% em dezembro de 2010, enquanto, no mesmo perodo, a participao das atividades manufatureiras caiu de 10,0% para 8,9%. Em ambos os casos, houve praticamente uma trajetria contnua de queda da participao relativa ao longo dos 3 anos em questo.
192
Os dados da tabela 9 tambm revelam que os efeitos sobre o nvel de emprego foram muito significativos tanto na produo de bens quanto na produo de servios nos 36 meses considerados. No caso da produo de bens, pode-se afirmar que seu desempenho foi ainda pior, no somente pelo fato de ter eliminado, em termos absolutos, uma quantidade maior de postos de trabalho do que a produo de servios (3,9 milhes contra 3,4 milhes), como tambm por ter um peso menor, no conjunto do mercado de trabalho dos Estados Unidos, que a produo de servios.29
TABELA 9
Evoluo do emprego por setores de atividades (sazonalmente ajustados)
(Em milhares)
Emprego por setores de atividade Total de atividades no agrcolas Total de atividades do setor privado Produo de bens Prestao de servios Prestao de servios privados Dez./08 -3.004 -3.203 -1.444 -1.559 -1.759 Dez./09 -5.486 -5.435 -2.626 -2.924 -2.809 Dez./10 1.124 1.346 135 1.052 1.211 Variao dez./08-dez./101 -7.366 -7.292 -3.935 -3.431 -3.357
Fonte: BLS (United States, [s.d.]a). Elaborao dos autores. Nota: 1 Variao absoluta em relao ao ltimo ms do ano anterior.
Os dados da tabela 9 chamam ateno, ainda, para o fato de que, entre as atividades de servios, teve papel importante o comportamento do emprego no setor pblico, que eliminou cerca de 115 mil postos de trabalho no ano mais agudo da crise (2009) e que continuou a eliminar postos de trabalho em 2010, apesar da recuperao do conjunto do mercado de trabalho. Em 2010, o setor pblico americano eliminou mais 159 mil postos de trabalho, dificultando uma melhor recuperao do nvel geral de emprego no conjunto do mercado de trabalho dos Estados Unidos. Feitas estas consideraes, importante examinar o desempenho negativo do mercado de trabalho do setor pblico americano luz das causas relacionadas queda da arrecadao de impostos, das regras vigentes para a execuo da poltica fiscal em todas as esferas de governo e, por fim, da postura do governo Obama e de seu predecessor em relao s decises de poltica econmica e social que afetam o cenrio do emprego pblico por esferas de governo conforme mencionado na primeira parte deste artigo.
29. Tabelas do anexo A revelam que a participao relativa do emprego dedicado produo de bens, nesse perodo, caiu de 15,9% do total de ocupaes do mercado de trabalho americano em dezembro de 2007, para apenas 13,8% do total em dezembro de 2010.
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Os dados de emprego pblico, desagregados por esfera de governo e algumas atividades, so descritos na tabela 10, na qual se pode verificar que os cortes foram mais expressivos na esfera local do setor pblico e, em segundo lugar, na esfera estadual.30 O caso do emprego no mbito local chama a ateno: no conjunto dos trs anos, ocorreu uma perda de 222 mil postos de trabalho, com cortes expressivos especialmente em 2010.31 Cabem aqui diversas consideraes, tanto relacionadas a aspectos conjunturais e institucionais relativos crise recente, como tambm a aspectos histrico/estruturais relativos evoluo do emprego pblico por esfera de governo e atividades destacadas nas tabelas organizadas neste artigo (servio postal e educao).32
TABELA 10
Evoluo do emprego pblico por esferas de governo e por atividades selecionadas (sazonalmente ajustados)
(Em milhares de postos de trabalho)
Emprego pblico por esferas de governo Total de atividades do setor pblico Governo federal Federal exceto servios postais Servios postais dos Estados Unidos Governos estaduais Educao nos gov. estaduais Gov. estaduais exceto educao Governos locais Educao nos gov. locais Gov. locais exceto educao Dez./08 200 42 84 -42 40 56 -7 118 52 67 Dez./09 -34 65 104 -57 -15 -4 -20 -84 -28 -57 Dez./10 -240 10 49 -20 6 47 -41 -256 -140 -115 Variao dez./08-dez./101 -74 117 237 -119 31 99 -68 -222 -116 -104
Fonte: BLS (United States, [s.d.]a). Elaborao dos autores. Nota: 1 Variao absoluta em relao ao ltimo ms do ano anterior.
A divulgao, feita pelo BLS, das estatsticas de emprego pblico separa os dados das atividades dos correios por causa da importncia destes nas atividades do setor pblico dos Estados Unidos. As atividades de correios,
30. Os dados da tabela A.6 no anexo A revelam que os cortes mais expressivos de contingentes de ocupados no setor pblico ocorrem ao nal do terceiro trimestre de cada ano, que quando se encerra o ano scal dos Estados Unidos. 31. Diversos estudos, entre os quais o de Hatch (2004), lembram que existe uma defasagem entre o ciclo econmico e a trajetria da arrecadao de impostos. Esta uma das razes pelas quais a eliminao de postos de trabalho no setor pblico foi mais dramtica em 2010 do que j havia sido em 2009, enquanto, em 2008, o estoque de emprego pblico ainda no apontava declnio. A severidade da recesso e as regrasrigorosas de equilbrio scal nos estados e localidades acabaram promovendo a reduo de postos de trabalho (e de tarefas) do setor pblico local, conforme se pretende mostrar na sequncia. Ademais, preciso lembrar que: i) em 2008, a recesso s se instala efetivamente a partir do segundo semestre; e ii) em 2008, o governo federal ainda fazia transferncias de recursos para estados e municpios enfrentarem a crise. 32. O Bureau of Labor Statistics (BLS) divulga regularmente uma desagregao dos dados de emprego pblico na esfera federal de tal forma a explicitar os empregos nas atividades dos correios; nos mbitos estadual e local. Os dados geralmente vm desagregados na rea de educao, dada a sua importncia nesses mbitos subnacionais de governo.
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naquele pas, so historicamente vinculadas ao setor pblico em mbito federal. O setor emprega um expressivo contingente de trabalhadores, e j representou, no final dos anos 1990, cerca de 30% de todos os empregados do setor pblico em mbito federal.33 Em termos absolutos, o mais alto patamar foi atingido em 1999, quando havia 876,5 mil empregados no servio postal dos Estados Unidos; a partir daquele ano, o nmero de empregados nestas atividades caiu quase em todos os anos, continuamente, at o atual patamar de 644 mil, relativo a dezembro de 2010. Pode-se afirmar, portanto, que sua queda, no perodo recente, deriva principalmente de fatores alheios recesso recente.34 Os dados da tabela 10 revelam que o conjunto das demais ocupaes do setor pblico em mbito federal cresceu no perodo considerado, contrastando nitidamente com o que ocorreu no mbito local, onde a retrao do emprego foi generalizada: ocorreu tanto nas atividades relacionadas educao35 quanto nas demais atividades. A perda de postos de trabalho no mbito estadual ocorreu apenas em 2009 e, mesmo assim, foi bem menos expressiva do que a verificada nas atividades de mbito local (tabela 10). Ademais, deve-se registrar que, no mbito estadual, ao contrrio do local, a perda de postos de trabalho nas atividades ligadas educao no foi to determinante para o desempenho do conjunto do emprego nessa esfera de governo. Foram as demais atividades do setor pblico estadual que perceberam queda, em cada um dos anos analisados, certamente como resultado dos impactos do ajuste fiscal que os estados executaram desde que a crise foi deflagrada. Fatores institucionais e tambm a organizao sindical dos trabalhadores em educao em mbito estadual (com significativo peso das universidades dos Estados Unidos, que esto quase todas vinculadas aos estados da Federao) devem explicar este desempenho, sobrando para as demais tarefas de mbito estadual o maior custo, em termos de eliminao de postos de trabalho, do ajuste fiscal que foi promovido pelos governadores.
33. Em relao ao total de habitantes dos Estados Unidos, os empregados dos correios j representaram uma proporo de 3,6 empregados para cada grupo de mil habitantes, no nal dos anos 1960, mantendo-se, a seguir, e ainda at os anos 1980, na faixa de 3,0 para cada mil habitantes, caindo depois, quase seguidamente, at o atual patamar, de cerca de 2,0 empregados para cada grupo de mil habitantes. 34. Obviamente, as mudanas de hbitos da populao, relacionadas incorporao cada vez mais ampla e disseminada, ao cotidiano das pessoas, do acesso s novas tecnologias da informao e da comunicao, explicam essa queda contnua (e expressiva) do emprego nas atividades postais dos Estados Unidos. Desta forma, em que pese a recesso recente tambm ter tido algum peso para a reduo dessas atividades, no se deve atribuir a fatores conjunturais a queda do emprego nos correios, que foi equivalente a cerca de 119 mil postos de trabalho entre dezembro de 2007 e dezembro de 2010 (tabela 10). 35. Da mesma forma que os correios, no mbito federal, as atividades de educao tm especial destaque nas atividades de mbito estadual e nas de mbito local.
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A reduo do emprego nas atividades locais em educao, nos trs anos analisados, reverte uma trajetria inequvoca de crescimento de sua participao no conjunto do emprego que se verificara no perodo 1960-2008 (tabela 11). Era especialmente por causa das atividades de educao que o peso relativo do emprego pblico de mbito local (e, em menor medida, tambm o do mbito estadual) vinha crescendo dentro do conjunto do emprego pblico dos Estados Unidos. Avaliando-se o nmero de postos de trabalho nas atividades de educao em relao ao nmero de habitantes,36 pode-se notar a expanso das atividades em educao nas ltimas dcadas. Peters (2008) reconheceu esse fenmeno, destacando que a educao pblica, nos Estados Unidos, sempre teve uma forte tradio de organizao sindical e exerceu muita influncia no mbito local. Desta forma, os sindicatos da rea historicamente conseguiram ampliar as contrataes no setor educacional, promovendo um crescimento no contingente de professores maior do que normalmente aconteceria como decorrncia apenas de fatores demogrficos.37 O resultado final de todas essas mudanas diferenciadas do nvel de emprego pblico (segundo esferas de governo e atividades selecionadas) manifestou-se na queda da participao relativa do emprego em mbito local, de 64,7% em relao ao conjunto do emprego pblico em dezembro de 2007, para 63,9% em dezembro de 2010. Ao mesmo tempo, a participao relativa do emprego em mbito estadual ficou quase estagnada (tabela A.5, anexo A). Essa trajetria recente da distribuio do emprego pblico por esfera de governo contrasta nitidamente com a evoluo desse perfil nas ltimas dcadas (tabela 11) o que revela a severidade do ajuste fiscal que estados e, principalmente, localidades tiveram que empreender,38 dada a magnitude da recesso recente e as questes legais e ideolgicas envolvidas na execuo dos gastos pblicos, conforme descrito na primeira seo deste artigo.39
36. Essa anlise pode ser feita tomando-se a evoluo dos dados do emprego pblico na educao (somando a esfera local com a esfera estadual) e da populao americana. Dessa maneira, registra-se uma contnua evoluo at o ano de 2008: 16,2 empregados em educao para cada grupo de mil habitantes em 1960; 24,2 em 1968; 30,2 em 1980; 31,5 em 1992; 34,6 em 2000; 35,7 em 2004 e 36,2 em 2008. 37. Peters (2008) tambm avaliou que, nos mbitos local e estadual, o funcionalismo pblico historicamente permaneceu imune ao discurso anti-Estado e s prticas neoliberais de gesto ou de controle oramentrio, mesmo no auge da hegemonia ideolgica neoliberal, nos anos 1990. De fato, nem mesmo sob o auge do neoliberalismo, as atividades de educao sofreram o impacto que enfrentaram nos trs anos analisados neste artigo. 38. Notadamente em 2009 e em 2010, embora em 2010 a economia tenha emitido sinais de recuperao. 39. S para registrar um contraste em relao a recesses anteriores, em 2002, um ano aps a ltima recesso, as atividades do governo federal (exceto correios) foram as que mais cresceram, tendo representado um elemento importante para a retomada do mercado de trabalho americano naquele momento, conforme lembra Hatch (2004).
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TABELA 11 Distribuio do emprego pblico por esfera de governo nos Estados Unidos
(Em %)
Emprego pblico total Federal Federal1 Estadual Estadual educao Local Local educao 2008 2004 2000 1996 1992 1988 1984 1980 1976 1972 1968 1964 9.897 24,9 19,0 19,3 6,4 55,8 29,6 1960 8.597 28,0 20,5 18,3 5,3 53,8 27,4
22.561 21.693 20.804 19.571 18.878 17.736 16.282 16.373 15.075 13.684 12.145 12,3 9,1 23,0 10,5 64,7 35,8 12,6 9,0 23,0 10,3 64,4 36,0 13,2 9,0 23,1 9,8 63,7 35,4 14,5 10,1 23,4 9,7 62,1 34,1 16,4 12,2 23,5 9,6 60,0 32,5 17,8 13,0 23,2 9,2 59,0 31,9 18,2 13,8 23,2 9,3 58,6 31,4 18,1 14,0 22,2 8,6 59,7 31,3 18,9 14,5 22,2 9,3 58,8 31,8 20,5 15,6 21,3 8,8 58,2 31,9 23,5 17,6 20,6 8,2 56,0 30,7
Fonte: BLS (United States, [s.d.]a). Elaborao dos autores. Nota: 1 Federal exceto US Postal.
4 CONSIDERAES FINAIS
A crise das hipotecas subprime teve um efeito devastador sobre a economia americana. Ela nasceu no corao de uma economia capitalista seu sistema financeiro e, se deixada seguir seu curso natural, poderia ter tido consequncias ainda mais graves. A atuao firme e abrangente do estado americano foi a responsvel direta por tal quadro no ter se materializado. Como apresentado neste texto, a interveno estatal no se limitou a polticas fiscais contracclicas tradicionais, incluindo tambm medidas radicais como estatizao de facto de importantes instituies financeiras (e mesmo do setor produtivo). Destaque-se, tambm, que o Fed teve uma decisiva atuao como um verdadeiro banco comercial, descontando diretamente ttulos do setor privado no financeiro. Dois elementos relevantes se destacam desse quadro mais amplo. O primeiro diz respeito ao impacto fiscal propriamente dito de tais intervenes. Como boa parte das medidas em relao ao sistema financeiro se constituiu da compra de ativos em carter emergencial, os vultosos dispndios iniciais no se tornaram gastos pblicos diretos, uma vez que quase a totalidade destes foi recomprada pelo setor privado. Assim, a dimenso quantitativa da interveno estatal foi menor que a percebida pela opinio pblica num momento inicial. Outro importante ponto a destacar foi a assimetria entre a interveno federal e a das unidades subnacionais, sendo a primeira muito mais efetiva que a segunda. Um dado explorado na segunda parte deste trabalho confirma tal assimetria: os efeitos sobre o emprego pblico no mbito subnacional foram muito maiores do que os efeitos sobre a mesma varivel no mbito federal, provocando uma queda significativa da razo entre emprego subnacional e federal. Tal resultado contrasta com a evoluo histrica do perfil do emprego pblico segundo esfera de governo, conforme foi demonstrado na segunda seo deste estudo.
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Assim, o emprego pblico no revelou capacidade de evitar o aumento expressivo do desemprego ocorrido durante a crise. Analisando o mercado de trabalho em seu conjunto, os dados mostram um aumento na trajetria da taxa de desemprego, tanto a oficial (U3) quanto as mais amplas, com destaque para a taxa U6, que inclui como desempregados, em sua medio, o contingente de trabalhadores em ocupaes de tempo parcial por motivos alheios sua vontade. A rapidez com que a taxa de desemprego cresceu, de meros 5,0% em dezembro de 2007, para mais de 10% em meados de 2009, ficando, ainda, em 9,4% no final de 2010, revela os efeitos nefastos que um mercado de trabalho flexvel pode ter na vida dos trabalhadores.40 Essa trajetria decepcionante na taxa de desemprego deveu-se, especialmente, enorme derrocada de ocupaes no setor privado, notadamente naquelas atividades mais atingidas pelas caractersticas da crise das hipotecas subprime. O total de desempregados s no atingiu um patamar ainda pior porque, dada a profundidade e a extenso da crise no tempo, muitas pessoas desistiram de procurar ocupao e deixaram de pressionar o mercado de trabalho.41O arrefecimento da presso sobre a taxa de desemprego, entretanto, no deve ser analisado como um bom sintoma de comportamento do mercado de trabalho, dados os motivos e as condies que explicam a reduo da taxa de participao da mo de obra. Pior ainda constatar, como o fez estudo veiculado pelo Economic Policy Institute,42 que, ao contrrio do que ocorreu em outras recesses recentes, a taxa de desemprego, alm de ter atingido, em 2009 e 2010, um patamar que no se via h cerca de 30 anos, tampouco d sinais de que deva se recuperar com a mesma rapidez de outros perodos recessivos, embora a economia, em 2010, j tenha emitido sinais de expanso das atividades produtivas em alguns setores. Conforme se mostrou na primeira parte deste
40. irnico imaginar que todo o discurso da propalada eurosclerosis, to presente e hegemnico nos anos 1980 e principalmente nos anos 1990, comparando a suposta excelncia da institucionalidade do mercado de trabalho americano com a esclerose do regulamentado mercado de trabalho europeu, tenha servido de libi (com resultados decepcionantes, no Velho Continente) para a adoo de diversas reformas liberalizantes nos mercados de trabalho de diversos pases da Europa Ocidental, sob o argumento de que, naqueles pases, a taxa de desemprego (ocial, ou seja, comparada com a U3 dos Estados Unidos) era muito mais alta do que nos Estados Unidos. Atualmente, a taxa de desemprego nos Estados Unidos se encontra em patamar bastante semelhante ao do conjunto de pases da Euro Zona e acima de muitos deles. Para uma avaliao metodolgica das diferentes taxas de desemprego, bem como do discurso liberal da eurosclerosis e dos resultados das medidas de exibilizao do mercado de trabalho europeu, ver Mattos (2009). 41. Em um relatrio, Shierholz (2010) destaca que, de dezembro de 2007 a dezembro de 2010, dado o crescimento da populao economicamente ativa, a fora de trabalho deveria ter crescido em cerca de 4,1 milhes de pessoas, mas, em vez disso, cresceu em apenas 138 mil pessoas. Ou seja, cerca de 4 milhes de trabalhadores engrossaram as leiras do desemprego pelo desalento ou caram na inatividade (dependendo do critrio de desemprego utilizado; a taxa ocial os considera simplesmente inativos, ou seja, os retira da conta de desempregados). O relatrio alerta para o fato de que, se metade deste contingente de trabalhadores estivesse regularmente na fora de trabalho e se estivessem desempregados, a taxa (ocial) de desemprego, em novembro de 2010, estaria no patamar de pelo menos 11,0%, em vez da j expressiva marca de 9,8% da fora de trabalho daquele momento. 42. Ver Shierholz (2010).
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estudo, certamente, os efeitos sobre o produto e o mercado de trabalho teriam sido bem piores caso no tivesse ocorrido a interveno macia do Estado na economia. A crise tambm afetou o mercado de trabalho do setor pblico, e isso ainda prevaleceu ao longo de 2010, embora o nvel de emprego no setor privado tenha se recuperado parcialmente durante o ano. A severidade da recesso provocada pela crise deflagrada pela falncia dos sistemas de financiamento de moradias, ao lado das restries legais colocadas para que os mandatrios dos poderes executivos locais e estaduais executassem polticas anticclicas que pudessem, em um momento posterior, recuperar a economia e promover uma mudana de expectativas nos agentes econmicos da sociedade americana, tiveram, nos nveis de emprego pblico das esferas local e estadual, alguns de seus efeitos mais nefastos e ntidos. A queda do estoque de emprego pblico nos anos de 2009 e de 2010 e a mudana de sua composio interna segundo esferas de governo e segundo algumas atividades (notadamente a de educao) representaram movimentos to expressivos que promoveram alteraes na trajetria de algumas caractersticas que o emprego pblico americano vinha exibindo desde pelo menos meados da dcada de 1960. A reverso do emprego nas atividades de educao representa a caracterstica mais conspcua da excepcionalidade dos anos mais recentes. Os efeitos limitados das medidas adotadas pelo governo G. W. Bush (em seus estertores) e depois pelo governo Obama, desde o seu incio, bem como as restries impostas pela legislao de assuntos fiscais vigente para os mbitos subfederais das esferas de poder, sem deixar tambm de destacar os impedimentos ideolgicos autoimpostos pelos prprios responsveis pela execuo das polticas fiscais, acabaram afetando o emprego pblico nessas esferas de forma muito mais intensa, por exemplo, do que ocorrera na recesso de 2001. Em 2008, o emprego pblico subiu muito pouco, mas, em 2009 e em 2010, declinou e, assim, no foi possvel que funcionasse como fator contracclico ou como estabilizador automtico, caso tivesse, pelo menos, sido mantido estvel em seu estoque. Conforme comentado na primeira seo deste estudo, at 2009, o governo federal ainda repassava recursos para estados e localidades, mas, a partir de 2010, estes recursos foram drasticamente reduzidos, sob a gide do ARRA. Com essa deciso, o setor pblico comeou a demitir, especialmente em mbito local afetando at mesmo as atividades de educao, as quais, historicamente, nos Estados Unidos, mesmo em momentos de recesso e de severidade fiscal, frequentemente se mantiveram imunes a cortes de contingente de empregados. Deve-se registrar que, na mais recente recesso, os oramentos pblicos locais no puderam contar com um importante reforo de caixa que marcara a recesso de 2001: naquela poca, o aquecimento do mercado imobilirio acabou contribuindo, um pouco antes da recesso, e logo depois tambm e principalmente , para aumentar as receitas
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das localidades. Desta feita, entretanto, o foco da crise foi justamente o mercado imobilirio e as atividades por ele movimentadas, como a construo civil e atividades que so promovidas por sua demanda. Desta forma, os entes federativos locais no puderam contar com os recursos que lhes so mais afeitos, ou seja, os impostos sobre as propriedades imobilirias. De todo modo, deve-se registrar que os efeitos contracionistas das polticas estaduais e locais teriam sido ainda mais graves caso no tivesse ocorrido um aumento significativo das transferncias do governo federal para as unidades subnacionais. A comparao com o que aconteceu na recesso de 2001 revela que, no caso mais recente, a perda de postos de trabalho no setor pblico, ao contrrio do que ocorrera naquela oportunidade, acabou deteriorando ainda mais a situao de desemprego no mercado de trabalho americano. Pode-se afirmar que, no conjunto do mercado de trabalho dos Estados Unidos, mesmo levando em conta que o peso do emprego pblico no seja to significativo (por volta de 15%), este poderia ter tido um papel importante para mitigar a severidade do desemprego verificado nos ltimos dois anos caso seu comportamento tivesse sido semelhante ao que ocorreu na recesso de 2001.43 Para ilustrar, podemos lembrar que a taxa de desemprego de dezembro de 2010 atingiu 9,4% da fora de trabalho, situando-se em patamar somente um pouco menor do que o seu pice, obtido no final do ano anterior. Depois de eliminar cerca de 115 mil postos de trabalho em 2009, o emprego pblico continuou a se retrair ao longo de 2010 (eliminando mais 159 mil postos de trabalho), embora o mercado de trabalho do setor privado j exibisse uma modesta recuperao. Para que a taxa de desemprego tivesse alcanado, em dezembro de 2010, pelo menos o mesmo valor do final do primeiro trimestre de 2009 (ou seja, 8,7%), quando a atividade econmica estava em seu ponto mais deprimido desde a deflagrao da crise, o setor pblico americano, alm de no ter eliminado 275 mil vagas no binio 2009-2010, deveria ter criado mais 800 mil vagas no mesmo perodo,44 situao bastante improvvel no contexto fiscal e ideolgico vivenciado pelos estados e pelos governos locais. Por fim, mister registrar que os efeitos da crise sobre o emprego, nos Estados Unidos, revelam, antes de tudo, a situao deletria representada pela flexibilidade do mercado de trabalho americano (to propalada pelos neoliberais), que tem um
43. Ao longo do ano 2001, por exemplo, foram criadas cerca de 531 mil vagas no setor pblico dos Estados Unidos, das quais 366 mil no mbito local e 179 mil no mbito estadual. 44. Para chegar a esse nmero, supe-se tambm que todos os que foram demitidos do servio pblico nos ltimos anos teriam permanecido no mercado de trabalho (ou seja, no teriam se retirado da populao economicamente ativa). Assim, chegaria-se a um montante hipottico de cerca de 13,411 milhes de desempregados em dezembro de 2010, com a mesma magnitude da fora de trabalho daquele ms, ou seja, 153,690 milhes de pessoas. De todo modo, nesta simulao, tambm no foi avaliado o efeito multiplicador, sobre a atividade econmica, da hipottica ampliao do emprego pblico.
200
pronunciado comportamento pr-cclico. Ademais, fica tambm patente como o dogma do oramento equilibrado consolidado por leis draconianas para estados e localidades executarem seus oramentos , em combinao com o paulatino encerramento dos efeitos da ARRA, dever afetar a gerao de empregos e tambm ter um impacto negativo sobre a modesta recuperao da economia que se iniciou em 2010.
REFERNCIAS
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ANEXO A
TABELA A.1
Evoluo do emprego por setores de atividades desde a crise subprime1

Jun./08 137.666 115.170 767 7.197 13.536 26.436 2.996 8.213 17.943 18.875 13.686 5.521 22.463 2.744 2.013 731 5.179 2.354 2.825 14.540 8.053 6.487 6.496 8.075 8.068 6.495 14.572 14.563 2.819 2.814 2.373 2.388 2.383 2.808 14.545 8.072 6.473 5.192 5.193 5.190 737 721 724 2.034 2.056 2.083 2.112 707 5.176 2.381 2.796 14.562 8.086 6.476 2.771 2.777 2.806 2.819 22.535 22.533 22.541 22.557 5.532 5.477 5.427 5.423 13.428 13.304 13.194 13.177 13.176 5.395 22.448 2.827 2.137 690 5.173 2.376 2.797 14.448 7.989 6.459 18.957 19.080 19.148 19.252 19.348 17.675 17.356 16.899 16.650 16.642 8.115 8.010 7.855 7.755 7.703 7.657 16.488 19.350 12.991 5.314 22.418 2.842 2.160 664 5.178 2.384 2.795 14.479 8.040 6.439 2.986 2.940 2.904 2.840 2.828 2.748 26.257 25.843 25.471 25.263 25.090 24.653 13.322 12.902 12.301 11.869 11.740 11.534 11.579 24.700 2.726 7.599 16.562 19.442 13.041 5.314 22.496 2.911 2.248 663 5.166 2.389 2.772 14.419 8.005 6.414 7.131 6.841 6.458 6.224 6.043 5.696 5.592 794 789 755 725 705 676 699 114.197 112.542 110.412 109.178 108.670 107.107 107.254 107.700 725 5.582 11.670 24.744 2.715 7.584 16.709 19.519 13.114 5.338 22.707 3.171 2.517 654 5.144 2.378 2.766 14.392 8.007 6.349 136.732 135.074 132.953 131.735 131.118 129.588 129.750 130.470 Set./08 Dez./08 Mar./09 Jun./09 Set./09 Dez./09 Mar./10 Jun./10 Set./10 130.311 108.063 748 5.620 11.676 24.806 2.716 7.576 16.749 19.621 13.174 5.377 22.248 2.844 2.196 648 5.164 2.411 2.753 14.240 7.889 6.350 Dez./10 130.712 108.453 768 5.603 11.670 24.880 2.711 7.585 16.854 19.772 13.231 5.379 22.259 2.852 2.209 644 5.184 2.431 2.753 14.223 7.900 6.324
(Em milhares)
Dez./07
Mar./08
Total no agrcola 750
138.078
137.838
Total privado
115.745
115.462
Minerao e explorao madeireira
739
Construo
7.465
7.336
Indstria de manufaturados
13.772
13.642
Comrcio, transporte e servios pblicos
26.658
26.560
Informao
3.018
3.013
8.252
8.227
Servios prossionais e empresariais
18.131
18.029
Educao e servios de sade
18.568
18.708
Lazer e hospitalidade
13.635
13.677
Outros servios
5.507
5.520
Governo - Total
22.333
22.376
Federal 741
2.735
2.727
Federal exceto servios postais dos EUA
1.972
1.986
Servios postais dos EUA
763
Governo de Estado
5.153
5.160
Educao pblica governamental
2.332
2.335
Governo de Estado, excluindo educao
2.821
2.825
Governo local
14.445
14.489
Educao pblica local
8.016
8.037
Governo local, excluindo educao
6.428
6.452
203
Fonte: Bureau of Labor Statistics (BLS). Elaborao dos autores. Nota: 1 Sazonalmente ajustados.
TABELA A.2
204

Mar./08 100 83,8 0,5 5,3 9,9 19,3 2,2 6,0 13,1 13,6 9,9 4,0 16,2 12,2 8,9 3,3 23,1 10,4 12,6 64,8 35,9 28,8 28,9 28,8 35,9 35,8 35,8 28,8 64,7 64,7 64,6 12,6 12,5 12,5 10,5 10,5 10,6 10,6 12,5 64,5 35,8 28,7 23,1 23,0 23,0 23,0 3,3 3,3 3,2 3,2 9,0 9,0 9,1 9,2 9,4 3,1 22,9 10,6 12,4 64,6 35,8 28,7 12,2 12,3 12,3 12,4 12,5 16,3 16,5 16,7 17,0 17,1 17,1 12,6 9,5 3,1 23,0 10,6 12,5 64,4 35,6 28,8 4,0 4,0 4,1 4,1 4,1 4,1 9,9 9,8 9,8 9,9 10,0 10,0 13,7 13,9 14,1 14,4 14,6 14,8 14,9 10,0 4,1 17,3 12,7 9,6 3,0 23,1 10,6 12,5 64,6 35,9 28,7 13,0 12,9 12,8 12,7 12,6 12,7 12,7 6,0 5,9 5,9 5,9 5,9 5,9 5,9 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,1 2,1 5,9 12,8 15,0 10,1 4,1 17,3 12,9 10,0 2,9 23,0 10,6 12,3 64,1 35,6 28,5 19,2 19,2 19,1 19,2 19,2 19,1 19,0 19,0 9,8 9,7 9,6 9,3 9,0 9,0 8,9 8,9 8,9 19,0 2,1 5,8 12,8 15,0 10,1 4,1 17,4 14,0 11,1 2,9 22,7 10,5 12,2 63,4 35,3 28,0 5,2 5,2 5,1 4,9 4,7 4,6 4,4 4,3 4,3 0,6 0,6 0,6 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,6 83,7 83,5 83,3 83,0 82,9 82,9 82,7 82,7 82,5 82,9 0,6 4,3 9,0 19,0 2,1 5,8 12,9 15,1 10,1 4,1 17,1 12,8 9,9 2,9 23,2 10,8 12,4 64,0 35,5 28,5 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 Jun./08 Set./08 Dez./08 Mar./09 Jun./09 Set./09 Dez./09 Mar./10 Jun./10 Set./10 Dez./10 100 83,0 0,6 4,3 8,9 19,0 2,1 5,8 12,9 15,1 10,1 4,1 17,0 12,8 9,9 2,9 23,3 10,9 12,4 63,9 35,5 28,4
(Em % do emprego total)

100 0,5 5,4
Dez./07
Total no agrcola
Total privado
83,8
Minerao e explorao madeireira
Construo
Indstria de manufaturados 2,2 6,0
10,0
Comrcio, transporte e servios pblicos
19,3
Informao
Servios prossionais e empresariais 9,9 4,0
13,1
Educao e servios de sade
13,4
Lazer e hospitalidade
Outros servios
Governo - Total 8,8 3,4
16,2
Federal
12,2
Governo de Estado
23,1
10,4
12,6
Governo local
64,7
Educao pblica local
35,9
28,8
Fonte: BLS. Elaborao dos autores. Nota: 1 Sazonalmente ajustados.
TABELA A.3

Mar./08 137.666 115.170 21.500 116.133 93.670 92.950 92.010 90.898 90.360 90.182 89.201 89.384 89.723 115.485 114.543 113.439 112.917 112.630 111.619 111.880 112.430 21.247 20.532 19.514 18.818 18.488 17.906 17.870 17.977 114.197 112.542 110.412 109.178 108.670 107.107 107.254 107.700 108.063 18.044 112.267 90.019 136.732 135.074 132.953 131.735 131.118 129.588 129.750 130.470 130.311 Jun./08 Set./08 Dez./08 Mar./09 Jun./09 Set./09 Dez./09 Mar./10 Jun1./0 Set./10 Dez./10 130.712 108.453 18.041 112.671 90.412
(Em milhares)
Dez./07
Total no agrcola 21.728 116.110 93.734
138.078
137.838
Total privado
115.745
115.462
Produo de bens
21.976
Produo de servios
116.102
Prestadores de servios provados Fonte: BLS. Elaborao dos autores. Nota: 1 Sazonalmente ajustados.
93.769
TABELA A.4
Evoluo do emprego pblico por esferas de governo e por atividades selecionadas desde a crise subprime1
Jun./08 22.463 2.744 2.013 731 5.179 2.354 2.825 14.540 8.053 6.487 6.496 8.075 8.068 6.495 14.572 14.563 2.819 2.814 2.373 2.388 2.383 2.808 14.545 8.072 6.473 5.192 5.193 5.190 737 721 724 2.034 2.056 2.083 2.112 707 5.176 2.381 2.796 14.562 8.086 6.476 2.771 2.777 2.806 2.819 22.535 22.533 22.541 22.557 22.448 2.827 2.137 690 5.173 2.376 2.797 14.448 7.989 6.459 Set./08 Dez./08 Mar./09 Jun./09 Set./09 Dez./09 22.418 2.842 2.160 664 5.178 2.384 2.795 14.479 8.040 6.439 Mar./10 22.496 2.911 2.248 663 5.166 2.389 2.777 14.419 8.005 6.414 Jun./10 22.707 3.171 2.517 654 5.144 2.378 2.766 14.392 8.007 6.349 Set./10 22.248 2.844 2.196 648 5.164 2.411 2.753 14.240 7.889 6.350 Dez./10 22.259 2.852 2.209 644 5.184 2.431 2.753 14.223 7.900 6.324
Emprego pblico por esferas de governo 2.727 1.986 741 5.160 2.335 2.825 14.489 8.037 6.452
Dez./07
Mar./08
Governo - Total
22.333
22.376
Federal
2.735
1.972
763
Governo de Estado
5.153
2.332
2.821
Governo local
14.445
Educao pblica local
8.016
Governo local, excluindo educao Fonte: BLS. Elaborao dos autores. Nota: 1 Sazonalmente ajustados.
6.428
205
206
TABELA A.5
Mar./08 100,0 12,2 8,9 9,5 3,1 23,0 10,6 12,5 64,4 35,6 28,8 28,7 35,9 64,6 12,5 12,3 64,1 35,6 28,5 10,6 10,6 23,1 23,0 3,0 2,9 2,9 22,7 10,5 12,2 63,4 35,3 28,0 9,6 10,0 11,1 3,3 23,1 10,4 12,6 64,8 35,9 28,8 28,9 28,8 28,8 28,7 28,7 35,9 35,8 35,8 35,8 35,8 64,7 64,7 64,6 64,5 64,6 12,6 12,5 12,5 12,5 12,4 10,5 10,5 10,6 10,6 10,6 23,1 23,0 23,0 23,0 22,9 3,3 3,3 3,2 3,2 3,1 9,0 9,0 9,1 9,2 9,4 12,2 12,3 12,3 12,4 12,5 12,6 12,7 12,9 14,0 12,8 9,9 2,9 23,2 10,8 12,4 64,0 35,5 28,5 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Jun./08 Set./08 Dez./08 Mar./09 Jun./09 Set./09 Dez./09 Mar./10 Jun./10 Set./10 Dez./10 100,0 12,8 9,9 2,9 23,3 10,9 12,4 63,9 35,5 28,4
Evoluo da distribuio percentual do emprego pblico por esferas de governo e por atividades selecionadas desde a crise subprime1
Emprego pblico por esferas de governo
Dez./07
Governo - Total
100,0
Federal
12,2
8,8
3,4
Governo de Estado
23,1
10,4
12,6
Governo local
64,7
Educao pblica local
35,9
28,8
Fonte: BLS. Elaborao dos autores. Nota: 1 Sazonalmente ajustados.
TABELA A.6
Evoluo do emprego pblico1 por esferas de governo e por atividades selecionadas desde a crise subprime2
Jun./08 87 17 27 -10 19 19 19 14 13 1 6 -16 21 22 26 3 -3 -5 27 6 29 72 -2 8 Set./08 Dez./08 Mar./09 Jun./09 16 13 29 -17 -14 -1 Set./09 -109 8 25 -17 -3 -5 Dez./09 -30 15 23 -26 5 8 Mar./10 78 69 88 0 -12 5 Jun./10 211 260 269 -9 -22 -11 Set./10 -459 -327 -321 -6 20 33 Dez./10 11 8 13 -5 20 20 (Continua)
Mar./08
Governo - Total
43
Federal
-8
14
-22
Governo de Estado
(Continuao) Jun./08 0 51 16 35 10 -1 -23 4 -17 -20 -25 -65 2 22 -8 5 13 -97 51 -35 2 -118 10 -27 32 -9 -18 17 -114 31 -60 -27 -152 -17 -6 -5 -7 -12 1 -3 -17 -11 -13 1 Set./08 Dez./08 Mar./09 Jun./09 Set./09 Dez./09 Mar./10 Jun./10 Set./10 Dez./10
Mar./08
Governo local
44
Educao pblica local
21
24
Fonte: BLS. Elaborao dos autores. Nota: 1 Variao absoluta em relao ao ltimo ms do trimestre anterior. 2 Sazonalmente ajustados.
207
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada EDITORIAL

Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Everson da Silva Moura Marco Aurlio Dias Pires Reviso Andressa Vieira Bueno Clcia Silveira Rodrigues Hebert Rocha de Jesus Idalina Barbara de Castro Laeticia Jensen Eble Leonardo Moreira de Souza Luciana Dias Olavo Mesquita de Carvalho Reginaldo da Silva Domingos Celma Tavares de Oliveira (estagiria) Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria) Editorao Aline Rodrigues Lima Andrey Tomimatsu Danilo Leite de Macedo Tavares Jeovah Herculano Szervinsk Junior Leonardo Hideki Higa Daniella Silva Nogueira (estagiria) Capa Fbio Oki Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em Adobe Garamond Pro 11/13,2 (texto) Frutiger 67 Bold Condensed (ttulos, grcos e tabelas) Impresso em Plen Soft 80g/m2 Carto Supremo 250g/m2 (capa) Braslia-DF
INSTRUES PARA SUBMISSO DE ARTIGOS 1. A Revista Tempo do Mundo tem como misso apresentar e promover os debates contemporneos, com nfase na temtica do desenvolvimento, em uma perspectiva Sul Sul. O campo de atuao o da economia poltica, com abordagens plurais sobre as dimenses essenciais do desenvolvimento, como questes econmicas, sociais e relativas sustentabilidade. Sero considerados para publicao artigos originais redigidos em portugus, ingls, francs e espanhol. As contribuies no sero remuneradas, e a submisso de um artigo revista implicar a transferncia dos direitos autorais ao Ipea, caso ele venha a ser publicado. O trabalho submetido ser encaminhado a, pelo menos, dois avaliadores. Nesta etapa, a revista utiliza o sistema blind review, ou seja, os autores no so identicados em nenhuma fase da avaliao. A deciso dos avaliadores registrada em pareceres, que sero enviados aos autores, mantendo-se em sigilo os nomes destes avaliadores. Os artigos, sempre inditos, devero ter em torno de 25 pginas (aproximadamente 50 mil caracteres com espaamento incluindo tabelas, guras, quadros, espaos, notas de rodap e referncias). A formatao dever seguir os padres da revista: papel A-4 (29,7 x 21 cm); margens: superior = 3 cm, inferior = 2 cm, esquerda = 3 cm e direita = 2 cm; em Microsoft Word ou editor de texto compatvel, utilizando caracteres Times New Roman tamanho 12 e espaamento 1,5 justicado. As ilustraes tabelas, quadros, grcos etc. devero ser numeradas e trazer legendas. A fonte das ilustraes dever ser sempre indicada. Apresentar em pgina separada: i) ttulo do trabalho em portugus e em ingls em caixa alta e negrito; ii) at cinco palavraschave; iii) um resumo de cerca de 150 palavras; iv) classicao JEL; e v) informaes sobre o(s) autor(es): nome completo, titulao acadmica, experincia prossional e/ou acadmica atual, rea(s) de interesse em pesquisa, instituio(es) de vinculao, endereo, e-mail e telefone. Se o trabalho possuir mais de um autor, ordenar de acordo com a contribuio de cada um ao trabalho. Devero ser submetidos pelo menos dois arquivos: i) Documento de Submisso: arquivo com o texto e as tabelas verso completa, sem identicao dos autores , em formato PDF; e ii) Documentos Suplementares: arquivo com o texto e as tabelas em formato Microsoft Word ou editor de texto compatvel verso completa, incluindo a pgina separada. Caso o artigo possua grcos, guras e mapas, estes tambm devero ser entregues em arquivos especcos nos formatos originais e separados do texto, sendo apresentados com legendas e fontes completas. As chamadas para as citaes devero ser feitas no sistema autor-data, de acordo com a norma NBR 10520 da ABNT.
2. 3. 4.
5. 6.
7.
8.
9.
10. Observar a norma NBR 6023 da ABNT, que xa a ordem dos elementos das referncias e estabelece convenes para transcrio e apresentao da informao originada do documento e/ou outras fontes de informao. As referncias completas devero ser reunidas no m do texto, em ordem alfabtica. 11. Cada (co)autor receber trs exemplares da revista em que seu artigo for publicado no seu idioma predileto portugus ou ingls e um no idioma alternativo. 12. As submisses devero ser feitas online pelo e-mail tempodomundo@ipea.gov.br. Itens de vericao para submisso 1. 2. O texto ser indito. O texto estar de acordo com as normas da revista.
Declarao de direito autoral A submisso de artigo autoriza sua publicao e implica compromisso de que o mesmo material no esteja sendo submetido a outro peridico. O original considerado denitivo, sendo que os artigos selecionados passam por reviso ortogrca e gramatical conforme o Manual do Editorial do Ipea (2 edio). A revista no paga direitos autorais aos autores dos artigos publicados. O detentor dos direitos autorais da revista, inclusive os de traduo, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), com sede em Braslia. A traduo deve ser aprovada pelo editor antes da publicao. Poltica de privacidade Os nomes e os e-mails fornecidos sero usados exclusivamente para os propsitos editoriais da Revista Tempo do Mundo, no sendo disponibilizados para nenhuma outra entidade.
A Revista Tempo do Mundo uma publicao internacional organizada pelo Ipea, que integra o governo federal brasileiro, tendo sido idealizada para promover debates com nfase na temtica do desenvolvimento em uma perspectiva Sul Sul. A meta formular proposies para a elaborao de polticas pblicas e efetuar comparaes internacionais, focalizando o mbito da economia poltica.
Misso do Ipea Produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.

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Interesses e Identidade na Participao do Brasil em Operaes de Paz

Kai Michael Kenkel

Las Forti Thomaz Carlos Eduardo Carvalho

Andre Simas Magalhes

Carlos Pinkusfeld Bastos Fernando Augusto Mansor De Mattos

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011

DETERMINANTES DOS FUNDOS SOBERANOS DE INVESTIMENTOS E O CASO BRASILEIRO ........................................................................................ 111

TURBULNCIAS NO MUNDO RABE: RUMO A UMA NOVA ORDEM? .................. 141

INTERESSES E IDENTIDADE NA PARTICIPAO DO BRASIL EM OPERAES DE PAZ*

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March e Olsen afirmam que,

Em contrapartida, na lgica de adequao, normativamente fundamentada,

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De modo sucinto, no que diz respeito s decises relacionadas interveno,

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7. Acerca da natureza ps-moderna da Constituio brasileira, ver Barroso (2001).

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Extremo Oriente Mdio, Admirvel Mundo Novo

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