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Desempenho da Gesto Pblica: que variveis compem a aprovao popular em pequenos municpios?
CTIA W. LUBAMBO*

Introduo
anlise da Gesto Pblica desenvolvida neste estudo, foi conduzida por um conjunto de incertezas e indefinies acerca dos fatores explicativos que se associam aos desempenhos das gestes municipais. Tais desempenhos que, alis, tm apresentado padres bastante diferenciados historicamente, sugerem agora anlises mais aprofundadas sobre suas peculiaridades, sobretudo aps a descentralizao em curso no Pas, nos ltimos anos. Partindo desta perspectiva, o estudo prope a idia de que as diferenas encontradas no desempenho da gesto pblica em municpios so definidas por alguns fatores especficos que se procura desvendar, expressando-se como determinantes do maior ou menor sucesso da gesto (LUBAMBO, 2000). No h dvidas sobre o fato de que os municpios vm assumindo maior autonomia e mais responsabilidades na proviso de bens e servios pblicos, ainda que de forma seletiva e na medida de suas possibilidades. Contudo algumas gestes, neste contexto, tm-se destacado mais que outras, sem que se tenha chegado a justificativas bastante convincentes para

* Doutora em Sociologia pela Universidade Federal de Pernambuco. Pesquisadora da Fundao Joaquim Nabuco e do Ncleo de Opinio e Polticas Pblicas (NEPPU) no Depto. de Cincia Poltica da Universidade Federal de Pernambuco. Docente no Mestrado de Gesto em Polticas Pblicas para o Desenvolvimento do Nordeste, no Programa de Ps-graduao de Administrao da UFPE. Brasil.

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os seus desempenhos: se, de um lado, inexistem referncias tericas que proponham a correspondncia entre os determinantes do xito e uma dada tipologia de gesto, de outro, empiricamente, as anlises tm, em geral, focalizado estudos de caso que acabam por atribuir forte significado aos contextos locais. Mesmo assim, mantm-se uma forte polarizao no debate pblico entre aqueles que apostam no fortalecimento dos governos locais como um processo positivo para a democracia e a eficincia alocativa do setor pblico, e aqueles que entendem que os municpios so a prpria manifestao do clientelismo e da ineficincia, nos quais o aumento da autonomia local s favoreceria a ingovernabilidade. Ora, aps mais de duas dcadas de vivncia de descentralizao, o debate sobre a temtica no pode prescindir de anlises que focalizem os governos locais sob o nico aspecto capaz de revelar o impacto deste processo o desempenho da gesto nas distintas localidades. So poucos, no entanto, os estudos sistemticos sobre experincias descentralizadas, registrando-se, fundamentalmente, trabalhos que preferem abordar estudos de caso;1 excees devem ser mencionadas para se inclurem estudos como o de ARRETCHE (1999 e 2004), que examina o processo de descentralizao das polticas sociais e seus determinantes. A discusso sobre os constrangimentos e vicissitudes da descentralizao sofre, assim, os efeitos da ausncia de estudos que tomem por base um nmero significativo desses casos. Diante desta lacuna (terica e emprica), a hiptese aqui desenvolvida a de que, embora as especificidades locais sejam limitadoras existncia de um modelo nico de gesto exitosa, possvel identificar similaridades entre os fatores determinantes do bom desempenho em gestes, sobretudo quando os casos se referem a municpios de pequeno porte. Al1 FREY (1996) compara as experincias municipais de Curitiba e de Santos; SOUZA (1997) examina o caso de Salvador; COUTO (1999) analisa a gesto de So Paulo; BAIOCCHI (2001) focaliza o ativismo e a participao poltica na experincia de Porto Alegre, ou FERNANDES (2005), que estuda a gesto de capitais na dcada de 1990, comparando os casos Recife e Salvador.

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guns desafios se colocaram, de partida, em conseqncia da adoo dessa hiptese: 1. definir o que pode ser considerado uma gesto municipal satisfatria ou exitosa; 2. selecionar fatores que supostamente se associam ao desempenho de uma gesto pblica municipal; e 3. analisar o comportamento desses fatores, entre gestes que apresentam variados graus de xito (e no apenas aquelas consideradas exitosas). Esta a preocupao central deste estudo: investigar a associao existente entre o comportamento de alguns fatores especficos e a qualidade da gesto pblica em municpios. A idia buscar identidades entre boas gestes, na perspectiva de elucidar algumas questes cotidianas como: Ser que os melhores desempenhos registram-se onde se aliam um melhor padro de desenvolvimento scioeconmico e uma maior autonomia financeira? Ou ser que as condies culturais e polticas so tambm condies favorveis, confirmando a hiptese da importncia do contexto histrico-social para o desempenho da gesto? Ou ainda, ser que as experincias bem sucedidas se referem todas s chamadas administraes democrticas? Existe correlao significativa entre natureza partidria e desempenho da gesto? No mbito da literatura, alguns estudos sobre o que determina o sucesso de um governo local sinalizam na direo de que fatores estruturais como o desempenho fiscal dos governos determinariam o tipo e a possibilidade maior ou menor de sucesso de um dado governo local. De fato, a relao entre a esfera federal e as subnacionais muito se alterou com a nova correlao de foras ps-Constituinte. A gesto municipal apresenta, hoje, um carter difuso, gerador de uma fragmentao de poder, mas, onde os polticos locais tm espao prprio para desempenhar suas capacidades como gestores. Paradoxalmente a maioria dos municpios do Nordeste brasileiro (por exemplo) permanece fortemente dependente dos governos federal e estadual, alm de exibirem, em sua maior parte, um dficit oramentrio e uma incapacidade de investimento. A reduzida produtividade

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das bases tributrias prprias, em termos de gerao de receitas - que vinha sendo historicamente compensada por transferncias negociadas de recursos estaduais e federais no modelo anterior - atualmente configura um quadro de fragilidade financeira. Isto significa que os municpios dependem, quase que exclusivamente, das transferncias bsicas de tributos, garantidas pela Constituio, dispondo de uma margem muito pequena de recursos a serem alocados livremente. Por outro lado, o municpio continuamente pressionado a assumir encargos tradicionalmente debitados ao governo federal como aqueles ligados implementao das polticas sociais e tambm aqueles ligados infra-estrutura urbana de suporte. Em outras palavras, nesta abordagem, conter gastos e equilibrar o oramento o que definiria o desempenho fiscal de um municpio e o que condicionaria sensivelmente o tipo de gesto. Outros trabalhos apresentam fatores associados diretamente ao nvel e natureza das demandas sociais, como sendo fundamentais definio do tipo de gesto. Nesta dimenso, a anlise dos atributos da populao municipal parece uma varivel importante a ser considerada no que se refere ao grau de vulnerabilidade, ndices de pobreza e acesso s polticas e programas sociais. Outros estudos ainda sugerem que as investigaes prossigam na perspectiva de analisar as reais condies poltico-institucionais da implementao da gesto pblica no mbito dos municpios. Por exemplo, h quase uma unanimidade em torno da idia de que a participao concreta dos segmentos populares no processo decisrio condio bsica para efetivao da gesto e, desta maneira, os recursos seriam destinados mais eficientemente, e o controle da aplicao dos mesmos seria da forma mais ampla possvel. A abertura de novos canais de comunicao entre a sociedade civil e o poder poltico local, entendida, assim, como instrumento fundamental da gesto pblica, evidenciando inusitados aspectos da dinmica poltica da sociedade civil.

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Diante da evidncia de tantos atributos distintos que parecem importar para o tipo e o desempenho da gesto municipal, significa perguntar: existe uma correlao possvel entre o desempenho da gesto e as caractersticas de um municpio? O pressuposto de origem de que possvel se identificarem fatores estruturais ou poltico-institucionais atrelados aos municpios aos quais correspondem perfis de desempenho da gesto. Ou seja, a pesquisa se props a identificar, a partir da anlise de indicadores de vrias naturezas, grupos especficos de municpios que se caracterizam por padres diferenciados de gesto pblica. O universo observado foi composto por 75 municpios do Nordeste brasileiro, localizados em Pernambuco, Paraba e Rio Grande do Norte, durante a gesto municipal de 1993 a 1996. Analiticamente, no segundo tpico, exploram-se os termos e os argumentos do debate que focaliza os fatores que se associam ao desempenho da gesto pblica em municpios. No terceiro tpico, discutem-se a seleo e a construo de um ndice de aprovao popular como indicador de desempenho da gesto municipal. Nos quarto e quinto segmentos, apresentam-se e discutem-se: um modelo de anlise para o desempenho da gesto municipal; a seleo e a construo dos indicadores de fatores determinantes desse mesmo desempenho; as hipteses testadas e os resultados obtidos. Por fim, algumas consideraes finais so apresentadas, incorporando-se elementos reflexo sobre os limites e as potencialidades da descentralizao a partir da Constituio de 1988. Embora no esteja centrado na anlise da natureza dos gastos pblicos municipais, o estudo acrescenta, assim, subsdios tambm ao debate sobre o (re) direcionamento dos gastos pblicos nos municpios, revelando tendncias de xito para aqueles governos que priorizam determinados tipos de gastos ou setores de programas sociais especficos.

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Fatores associados ao desempenho da gesto pblica: diferentes abordagens

A discusso do conceito de desempenho da gesto pblica inicia-se pela distino de que elementos - num leque de opes colocadas pela literatura existente sobre o tema, pelas evidncias da observao emprica e pela informao disponvel - devem e podem ser investigados enquanto seus determinantes. Diversas concepes colocadas pela teoria e pelo debate so aqui discutidas, com a perspectiva de seguir esta orientao.2 Em primeiro lugar, h anlises que conferem grande nfase a fatores de natureza estrutural, relacionados a caractersticas das unidades onde se realiza a gesto. Dentre eles destacam-se: fatores de ordem econmicofiscal, relativos condio dos municpios de assumirem os custos financeiros das funes sob sua responsabilidade, ou fatores relativos s caractersticas do territrio ou da populao ali localizada, ou ainda, fatores de natureza organizacionais, relacionados capacidade tcnica, os quais seriam decisivos para a qualidade ou tipo do desempenho da gesto. De uma maneira geral, na hiptese de que atributos estruturais dos municpios sejam fatores determinantes, o desempenho da gesto pblica dependeria diretamente de sua eficincia de gasto ou de sua capacidade tcnico-administrativa ou ainda de caractersticas referentes dimenso e perfil de sua populao. Ora, corrente no Brasil este tipo de argumento. Muitos dos trabalhos que examinam o desempenho ou a capacidade dos governos locais restringem-se anlise das receitas (transferidas ou prprias), ou priorizam as despesas e endividamento realizados no respectivo mbito de governo.3
2 Embora no exista um paradigma unificado que enlace teorias sobre o Estado e a gesto pblica em municpios, h, de fato, uma anlise sobre o tema em vrias disciplinas, incluindo planejamento, cincia poltica, geografia, economia, administrao e sociologia, sob abordagens diferentes. A temtica proposta no encontra referncias extensivas na Sociologia Clssica, inserindo-se, contudo, em discusses atuais presentes na Sociologia Urbana. 3 Referncias clssicas incluem os trabalhos de SERRA e AFONSO (1991); AFONSO e SENRA (1994), MDICI (1994), AFONSO (1995); AFFONSO (1995 e 1995a); ANDRADE (1996 e 1999), alm de outros. Recentemente digno de nota o esforo de construo do ndice de Responsabilidade Fiscal e Gesto Social, da Confederao Nacional dos Municpios que, apesar de se dispor a analisar a gesto social, ainda prioriza os indicadores relativos capacidade de gasto.

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A importncia dada varivel capacidade de gasto dos governos para o percurso da gesto pblica, tal como apresentada nos trabalhos referidos, demonstra a prioridade, conferida pelos autores, aos fatores de ordem estrutural. Tentando investigar o poder explicativo de variveis de desempenho fiscal sobre o desempenho da gesto, no presente estudo so realizados testes empricos com indicadores de evoluo das receitas e gastos nas gestes municipais. No h, contudo, nesta opo, o pressuposto conceitual de prevalncia de determinantes desta natureza no desempenho dos governos. A idia verificar, ao lado de outros fatores que sero discutidos a seguir, se existe associao entre o desempenho fiscal e o respectivo desempenho da gesto. Por decorrncia das concepes referidas acima, predomina a noo de que, nas regies menos desenvolvidas do Pas, onde a receita per capita reduzida, haveria tendencialmente um baixo desempenho dos governos. A capacidade de gasto pblico seria positivamente afetada pela varivel base econmica, na medida em que esta define o volume de riqueza a ser taxada e, portanto, a base fiscal do nvel de governo em questo. Ou seja, a capacidade de gasto pblico teria o poder de definir o desempenho da gesto. Neste estudo foi examinada, ento, conforme sugere a teoria, a hiptese da dinmica econmica dos municpios ser uma varivel independente, capaz de isoladamente afetar o desempenho da gesto. Seguindo esta lgica de influncia dos fatores estruturais sobre o desempenho dos governos, inmeros trabalhos baseiam-se na idia de que a variedade de situaes municipais, no que diz respeito ao perfil populacional, explicaria a qualidade do desempenho da gesto. Ou seja, nesta linha de argumentos, muitos autores consideram que fatores expressivos do nvel de desenvolvimento scioeconmico e da qualidade de vida da populao so determinantes para qualificar o desempenho da gesto. Entre esses fatores, o porte do municpio, definido em termos populacionais, tem sido bastante recorrente nas anlises. Influenciados pe-

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los estudos demogrficos, bastante disseminados nos anos 60 e 70, muitos trabalhos realizados no Brasil estabelecem uma classificao prvia entre municpios, a partir do seu tamanho, que, supostamente, seria determinante da variao observada noutros atributos municipais. So exemplos desta linha de interpretao, trabalhos sobre descentralizao tributria que classificam os municpios por sua dimenso populacional. Embora se aceite-se tal associao como verdadeira para o caso do desempenho fiscal,4 ser que seria vlida para o exame do desempenho da gesto como um todo? Com esta preocupao, a investigao presente testou a hiptese de que o porte do municpio, medido pelo tamanho de sua populao, seja uma varivel independente capaz de, isoladamente, explicar a variao dos desempenhos das gestes. Ainda dentro de uma concepo que privilegia fatores de ordem estrutural, alguns estudos5 defendem que a habilidade tcnico-administrativa (no sentido de gerncia) do corpo gestor seria decisiva para o desempenho satisfatrio da gesto. Nessas concepes, a varivel habilidade tcnico-administrativa representa um elemento efetivo de diferenciao no desempenho de uma gesto. Embora se aceite a importncia da idia, o presente estudo no contemplou os fatores especficos da habilidade poltico-administrativa como variveis. Assume-se que as condies que definem a habilidade polticoadministrativa, entre municpios de pequeno porte do Nordeste, so muito pouco diferenciadas. Os trabalhos que conferem importncia decisiva a variveis do tipo estrutural, como as referidas at aqui, relegam ao segundo plano ou desconsideram a natureza das polticas que definem e expressam as aes
4 GOMES & MAcDOWELL (1995) discutem extensivamente as dificuldades encontradas por municpios de pequeno porte, sobretudo do Nordeste, configurando um quadro de inviabilidade fiscal, que, segundo os autores, seria o argumento principal para desbancar a idia e a prtica recente de proliferao de novos municpios. 5 REZENDE (1999) analisa a relao entre habilidade administrativa e qualidade da gesto, a partir dos casos de Recife e Curitiba.

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dos governos. H abordagens, contudo, que focalizam com maior nfase fatores do tipo institucional para explicar, por exemplo, processos de reforma do Estado e/ou de descentralizao. Nesta vertente de interpretao, a ao dos governos estruturada pelas instituies polticas, quer a noo de instituies refira-se natureza das organizaes, quer vincule-se s regras do jogo, isto , ao conjunto de procedimentos legais que geram incentivos ao comportamento dos atores. Em estudos como os de LIMONGI (1994); MELO, Marcus Andr (2002) ou FERNANDES (2002), considera-se que as instituies polticas tm relevncia fundamental no desempenho dos governos.A contribuio dessas anlises, no mbito deste estudo, refere-se incluso de fatores relacionados aos atributos poltico-institucionais como intervenientes no resultado das aes pblicas. De maneira anloga, pressupe-se que o desempenho da gesto, sobretudo de um governo municipal, tambm resultado da interferncia de fatores polticos associados s instituies, no mbito das quais tomam-se as decises e implementam-se as aes. Especificamente neste estudo foi analisado o grau de disposio do governo municipal em adotar e implementar as polticas sociais. Considerando o processo de descentralizao no Pas, mediante o qual, a partir dos anos 90, o governo federal vem delegando a estados e municpios grande parte das funes de gesto das polticas sociais,6 este um aspecto importante a ser considerado. Contudo, no presente estudo, defende-se que as relaes intergovernamentais, que so decisivas para o desempenho da gesto, definem-se reciprocamente entre os nveis de governo envolvidos. Com esta perspectiva, permitiu-se questionar se o estgio de implementao
6 Alguns autores afirmam que a ao dos governos locais, em estruturas federativas, depende em grande parte da ao do governo federal. Isto , este ltimo pode, unilateralmente, induzir decises e comportamentos nos primeiros, por meio de programas deliberadamente desenhados para tal (ARRETCHE, 1999). Com base nesta premissa, em estados federativos, estratgias de induo de um nvel mais abrangente de governo sobre um outro menos abrangente poderiam ter impacto sobre a criao de polticas pblicas neste ltimo. Neste ponto do argumento, ARRETCHE acrescenta que a deciso de aderir ou no a um programa, por parte do governo local, dependeria da estrutura de incentivos (estratgias de induo) que lhe for oferecida.

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de uma poltica pblica definida por um nvel superior de governo seria suficiente para a descentralizao daquela poltica, ou seria a disposio do governo local em aderir ao programa, mesmo incorrendo em alguns riscos, tambm importante no processo de descentralizao? Ou seja, ser que o argumento de ARRETCHE (1999), vlido para uma anlise dos estados, seria vlido tambm para os municpios? Ser que a variao no grau de descentralizao das polticas sociais encontrado nos municpios teria poder explicativo sobre a diversidade de desempenhos da gesto? Numa abordagem alternativa s que privilegiam os fatores estruturais ou institucionais, alguns trabalhos examinam resultados do governo sob a perspectiva de sua ao poltica. Segundo tais concepes, o desempenho da gesto pblica poderia ser explicado por fatores ligados ao poltica, na perspectiva de mobilizao social local. Ou seja, a natureza das relaes entre Estado e sociedade, mais especificamente a capacidade de presso da sociedade civil organizada sobre os governos locais, poderia definir o esforo em desempenhar bem funes relativas oferta de servios sociais, tornando a gesto eficaz. Com base nesta abordagem, este estudo que pretende analisar o desempenho da gesto em governos municipais, incorpora termos e categorias da Cincia Poltica, que procuram explicar o Estado em ao, introduzindo elementos para uma reflexo sobre gesto pblica local. As condies institucionais desta dinmica, no entanto, merecem ser cuidadosamente analisadas, por constiturem uma das vias de resposta s demandas especficas pela democratizao das polticas pblicas, que as transformaes descentralizadoras tm demandado. Assiste-se a dois nveis de transformaes: em primeiro lugar, na ampliao do controle social sobre decises pblicas atravs de mecanismos de participao que envolvem a populao diretamente. Em segundo lugar, pelo fortalecimento dos mecanismos de controle de poltica setorial, mediante a criao de instncias de delibera-

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o e consulta que aglutinam representantes dos interesses diretamente envolvidos, como tambm de entidades da sociedade civil, provedores de servios e clientelas. 7 Ponderao importante remete dificuldade metodolgica de obteno de indicadores expressivos do capital social, que tem sido uma preocupao entre os estudiosos do assunto. H uma dificuldade operacional concreta de se encontrarem, selecionarem, construrem e levantarem indicadores factveis de medio, referentes ao desenvolvimento do capital social numa dada comunidade. A experincia obtida demonstra, no momento, as dificuldades metodolgicas que anlises deste tipo enfrentam. A despeito das ponderaes apresentadas incluso de fatores da ao poltica, na explicao do desempenho das gestes, acredita-se que nem os fatores estruturais, nem os institucionais, independentemente, tm poder explicativo sobre o desempenho da gesto. A complexidade de articulao entre esses fatores revela indubitavelmente as relaes existentes entre variveis referentes ao grau de autonomia municipal (estruturais), do padro de formulao de polticas (poltico-institucionais) e da cultura poltica (ao social), desafiando modelos estreitos de explicao de desempenho da gesto. Ainda que de modo pouco preciso, o presente estudo assume que a idia de capital social merece ser investigada na sua potencialidade de explicar o desempenho da gesto pblica. Retomando, ento, o propsito da discusso aqui apresentada, quais elementos entre as opes colocadas pela literatura especfica, por evidncias da observao emprica e pela informao disponvel devem e podem ser considerados para uma anlise do desempenho das gestes locais? Qual o peso dos atributos estruturais das localidades e unidades de

7Alguns estudos recentes no Brasil se tm dedicado ao tema da participao sociopoltica, com uma contribuio relevante. Destaquem-se BOSCHI (1999), ABERS (2000), BAIOCCHI (2001), AVRITZER e NAVARRO (2003), COELHO e NOBRE (2004), CRTES (2005), WAMPLER (2005), SCHNEIDER e GOLDFRANK (2005), LUBAMBO e COELHO (2005) entre outros.

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governo, tais como o desempenho fiscal ou as caractersticas dos municpios e a qualidade de vida de sua populao, para o desempenho da gesto? Em que medida fatores de tipo poltico-institucional como a filiao partidria ou a continuidade administrativa interferem no escopo da gesto? A maior ou menor presena de Conselhos nos municpios seria determinante da qualidade da gesto local? A articulao existente entre nveis de governo definidora do desempenho da gesto de polticas sociais em setores especficos? Enfim, supondo que todos esses fatores tenham um papel a ser considerado, qual ou quais deles seriam decisivos na avaliao do desempenho da gesto?

A aprovao popular como indicador de desempenho da gesto municipal

O primeiro desafio metodolgico encontrado neste estudo foi definir um indicador para representar o desempenho da gesto. Optou-se por utilizar um Indicador de Aprovao Popular relativo ao desempenho de cada governo municipal. Para tanto, foram utilizadas surveys especficas, sobre a avaliao que a populao fez dos prefeitos, realizadas nos municpios em 1996. A adoo do indicador de aprovao popular como um parmetro do desempenho dos governos municipais remete a uma discusso especfica e, at certo ponto, controversa. A ao pela qual a populao confere valores ou ndices de aprovao ao desempenho de uma gesto, no est referenciada numa literatura especfica, e a literatura mais aproximada a que trata do comportamento do eleitorado. Desta maneira, procurou-se a contribuio de estudos reconhecidos 8 que balizam o pressuposto adotado neste estudo em que a opinio popular est pautada na avaliao racional que o indivduo faz do desempenho do governo.
8 FIORINA, 1981; CARREIRO, 1999, VEIGA e MAGALHES, 1999 entre outros.

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Assim, mesmo diante de algumas ressalvas importantes capacidade da teoria da escolha racional na explicao do comportamento do eleitorado ou na predio dos resultados de uma eleio, mas luz das opinies predominantes na literatura, assume-se que os eleitores fazem uma escolha racional no momento do voto e o fazem, baseados numa avaliao tambm racional, a respeito do desempenho do governo. Tal pressuposio baseia-se nos argumentos do voto retrospectivo, cujas vertentes distintas de anlise foram tratadas cuidadosamente por CARREIRO (1999): I) a avaliao que o eleitor faz do desempenho da gesto; II) o governo influencia seu voto. a tese do voto retrospectivo: eleitores que avaliam positivamente o governo em exerccio tendem a votar no candidato do governo, enquanto eleitores que avaliam negativamente o governo tendem a votar na oposio; III) a avaliao que o eleitor faz sobre o estado da economia influencia fortemente a avaliao que os eleitores fazem do governo e, portanto, sua deciso de voto. a tese do voto econmico: se a economia vai bem, o eleitor tende a votar no candidato do governo, e se ela vai mal, ele tende a votar na oposio, especialmente se o estado da economia puder ser claramente associado a certas aes do governo. Trata-se de uma verso particular do voto retrospectivo.9 Embora este estudo sobre desempenho das gestes no trate especificamente o voto retrospectivo como os trabalhos referidos, acredita-se que a tendncia (alis, hegemnica dentro da Cincia Poltica) de entender o voto como expresso de uma avaliao prvia que o eleitor faz do governo, pode ser estendida para o entendimento da opinio pblica. Se h uma tendncia de que a votao seja influenciada pelo desempenho econmico na esfera nacional como aponta Carreiro, acredita-se, e, alis, apresenta9 Como salienta Carreiro, h uma forte polmica sustentada por autores como KRAMER (1971), TUFTE (1975), LEWIS-BECK (1988), PALDAM (1991), REMMER (1991), POWELL & WHITTEN (1993), ECHEGARAY (1996), CHEIBUB & PRZEWORSKI (1997), dentre outros.

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se como pressuposto neste trabalho, que a avaliao do desempenho do governo local orientada pelos efeitos das aes desenvolvidas por aquele governo. Ou seja, se as concluses apresentadas pelo autor so vlidas para o voto para o qual se inclui, implicitamente, a avaliao prvia do governo, tanto maior ser a validade no caso de uma survey, em contexto no-eleitoral no qual se induz a tal avaliao. O objetivo no presente estudo no o de aprofundar a investigao desta temtica em relao ao eleitorado local nos municpios nordestinos, mas chamar a ateno, seguindo uma linha correlata discusso anterior, para o fato de que o cidado faz uma avaliao racional do seu governo quando chamado a se pronunciar. Ou seja, se parte significativa do eleitorado parece votar de acordo com sua avaliao sobre a gesto, quer-se saber que fatores so considerados nessa avaliao (racionalidade) do cidado para, ento, apresent-los como determinantes centrais do desempenho de governos locais. Uma resistncia possvel idia de se aceitar a avaliao do eleitor como indicador de desempenho no poder da mdia de influenciar a opinio das pessoas. No trabalho de VEIGA e MAGALHES (1999), a preocupao foi, justamente, a de desvendar a maneira pela qual se forma a opinio do eleitor, investigando a influncia da mdia. A noo de ideologia usada pelos autores foi bem especfica. Foi conceituada como conjuntos de noes que possibilitam processos cognitivos e operatrios organizadores das perspectivas de deciso para os agentes, sempre em relao a um campo especfico, no caso, as eleies presidenciais de 1998. Eles defendem que as ideologias marcam, para os agentes, posies e leituras especficas da realidade. Assim, a leitura ideolgica seria sempre parcial, e, freqentemente, tal parcialidade seria intencional. Os autores recusam a idia de falsa-conscincia, da maneira consagrada pela tradio marxista, e atribuem a essa tradio a noo de um carter utilitrio da ideologia, segundo a qual as

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teses que apostam no poder decisivo da mdia na formao da opinio do eleitorado se sustentam. Para o indicador de aprovao popular utilizado neste estudo, esta questo tem importncia menor, uma vez que uma survey realizada fora do perodo de campanha eleitoral menos contaminada pela propaganda. Em sntese, esta exposio conceitual foi feita com a inteno de apresentar alguns pressupostos adotados neste estudo que elegeu a aprovao popular como indicador do desempenho da gesto. De antemo quer-se recusar o argumento de que o cidado, o indivduo que aprovaria ou deixaria de aprovar a gesto, seja movido por uma falsa conscincia. Assume-se que existe uma racionalidade individual embutida no ndice de aprovao. O argumento da racionalidade do voto adotado neste estudo, incorporando-se tambm pressupostos do individualismo metodolgico10 para a compreenso dos atores sociais na gesto pblica. Adota-se a concepo de ator social, utilizada por BOUDON (1986), na qual a racionalidade s seria limitada em funo de uma ausncia de informao e de uma situao de incerteza. Toda ao , em alguma medida e de algum ponto de vista, racional, posto que mais ou menos consciente e mais ou menos transparente para o ator e observador.11 Entende-se que os indivduos (atores sociais) encontram-se inseridos em um contexto que determina o campo das possibilidades e das restries de ao (ainda que tal contexto no determine as escolhas). Mesmo que prevalea a idia de que a racionalidade seja limitada em funo da posio que ocupa na estrutura social (ou na diviso de papis) e da informao incompleta de que dispe sobre a situao em que est inserido, o eleitor um ator social, independentemente
10 Tais pressupostos conformam hoje uma das principais orientaes da Sociologia cujo desafio o de fornecer microfundamentos para os fenmenos sociais e, especificamente, basear as teorias nas aes dos indivduos, concebidas como orientadas para a realizao de objetivos racionais. (Przeworski, 1988). 11 Por este enunciado, a noo de racionalidade de Boudon parece bastante abrangente, distinguindo-se da concepo de Weber que se associava noo de finalidade e, mesmo, da idia de racionalidade de algumas correntes da chamada teoria da escolha racional (ELSTER, 1986), que se referiria to somente escolha do elemento/posio mais valorado dentro do conjunto plausvel de alternativas.

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dos limites de sua racionalidade, e est inserido na gesto local, e, em tese, so importantes para o governo suas expectativas e apreciaes. Com esta perspectiva, foi escolhida a aprovao popular como varivel dependente e indicadora do desempenho da gesto municipal. A metodologia adotada nas trs surveys especficas realizadas em 1996 nos municpios, sobre a avaliao dos prefeitos,12 considerou um levantamento estatstico por amostragem estratificada, com cotas de sexo e idade, sendo a seleo dos entrevistados aleatria, com base rigorosamente domiciliar, o que garante uma margem de erro mxima, nos resultados de 5. 25%, com um grau de confiana de 95%. Esta equivalncia de metodologia presente nas trs pesquisas, permitiu uma comparao dos dados para municpios de estados distintos. A amostra foi estratificada com base nos dados censitrios disponveis para 1996, conforme divulgado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A coleta dos dados foi feita atravs de questionrios, e a transcrio dos dados pesquisados foi tabulada e processada eletronicamente. As opinies sobre o desempenho da gesto foram expressas em cinco categorias tima, boa, regular, ruim e pssima e calculadas em termos percentuais, sobre o total dos entrevistados. Com relao aos dados necessrios construo do Indicador de Aprovao Popular IAP , foram agregadas as categorias BOA e TIMA, obtendo-se a seguinte distribuio entre os municpios. A partir da distribuio encontrada, os municpios foram agrupados nas seguintes categorias: I) ndice de aprovao popular igual ou superior a 51%, com 44% dos casos; II) ndice de aprovao popular entre 20% e 50%, representando 38% do universo dos municpios e III) ndice de aprovao popular at 20%, incluindo 20% do total de casos. As variveis independentes adotadas e o modelo de anlise proposto para este mesmo desempenho esto descritos a seguir.
12 As surveys utilizadas foram fornecidas por trs institutos de pesquisa de opinio: ARCONSULT (em Pernambuco); CONSULTPESQUISA (no Rio Grande do Norte); PESQUISA & ANLISE - P & A (na Bahia).

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15% dos municpios 9% dos municpios

5% dos municpios 21% dos municpios

23% dos municpios 27% dos municpios

Mais de 70% da pop. De 21% a 30% da pop. De 51% a 70% da pop. De 11% a 30% da pop. De 31% a 50% da pop. Menos de 10% da pop.

Grfico 1- Distribuio do indicador de aprovao popular

O Modelo analtico adotado: variveis e teste de hipteses

Identificados distintos nveis de desempenho da gesto (associados aos diferentes nveis de aprovao popular), passou-se reflexo sobre as possveis razes pelas quais as gestes alcanaram seu nvel de desempenho especfico, dentro de um conjunto de municpios, num mesmo perodo. Buscar e investigar determinantes da gesto pblica num contexto real uma tarefa difcil, mas que, salvaguardando as limitaes, foi experimentada neste estudo. Ou seja, identificada a variao nos desempenhos das gestes, tratou-se de testar a capacidade de variveis independentes para explic-la. Neste momento, portanto, foi necessrio traduzir cada varivel em indicadores empiricamente observveis e passveis de comparao entre os municpios. O estudo considerou, assim, um amplo conjunto de variveis a partir de cinco eixos analticos: I- Desempenho Fiscal, no qual se retratou o desempenho fiscal dos municpios selecionados, no perodo 92-96, a partir da evoluo de

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alguns indicadores bsicos: o grau de dependncia das transferncias governamentais (relao percentual entre as transferncias correntes e as receitas totais apropriadas pelo municpio); o grau de comprometimento da receita (relao percentual entre a receita e as despesas com pessoal, incluindo encargos e receitas totais) e a capacidade de arrecadao (receita total e tributria per capita). Em cada caso, a evoluo dos indicadores no perodo da gesto foi considerada em trs nveis: reduo; manuteno e aumento (para a evoluo do grau de dependncia das transferncias governamentais); reduo; manuteno e aumento (para a evoluo do grau de comprometimento da receita) e manuteno, alterao marginal e alterao pequena (para a evoluo da capacidade de arrecadao). II- Atributos Sociais da Populao, para o qual selecionaram-se indicadores de caractersticas e qualidade de vida da populao habitante no municpio: IDHM, grau de desigualdade (ndice L de Theil), percentual de pobres; taxa de mortalidade infantil, dimenso da receita municipal per capita, porte populacional do municpio e grau de urbanizao. A evoluo desses indicadores, uma a uma, foi definida em trs nveis, conforme a distribuio apresentada por cada varivel escolhida. III- Participao Popular, no qual se buscou apreender a tradio associativa da populao. Neste caso, o indicador sugerido pela literatura e pelo senso comum seria a atuao de associaes ou organizaes no-governamentais de interesse coletivo ou comunitrio. Para alm das ponderaes conceituais e metodolgicas j apresentadas, a ausncia expressiva das ONGs em localidades fora das grandes reas urbanas no Nordeste, constituiu fator decisivo para a no incluso desse indicador. A opo, pela recorrncia e importncia no contexto recente da descentralizao no Pas, recaiu sobre a presena dos conselhos municipais, nos vrios setores, identificada em trs

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nveis: I) at um conselho presente; II) at trs conselhos presentes e III) mais de quatro conselhos presentes. A reduzida presena de ONGs em municpios longnquos cria obstculos capacidade, em nmero ou em competncia, de essas organizaes chegarem a influenciar no desempenho da gesto municipal. Neste sentido, a presena de conselhos aparece como um indicador mais significativo quando se refere possibilidade de a populao influir na gesto das polticas municipais. Salvaguardando os limites contidos nesta representao e no seu significado de participao, a mesma idia pode ser indicada pela maior ou menor presena de um conjunto de entidades, entre as quais os conselhos setoriais, nas quais a sociedade esteja representada. Ou seja, no se quer atribuir maior valor de participao aos municpios nos quais compaream um maior nmero de entidades, mas h que se reconhecer a existncia de atributos distintos entre gestes que tenham conseguido instituir nmeros diferentes de conselhos. A rigor, as diferenciaes no quadro da presena dos conselhos existentes entre os municpios, sero examinadas mais como atributos de ao poltica, na possibilidade de explicar a variao no desempenho das aes polticas setoriais e, conseqentemente, no desempenho da gesto. IV- Evoluo do Atendimento em Servios Pblicos, mediante o qual se diagnostica a evoluo do atendimento pblico municipal nos setores de educao e sade, setores bsicos em que a responsabilidade municipal est claramente definida. Foram selecionados dois indicadores fundamentais para os setores considerados: Na rea de educao, a evoluo do nvel de atendimento em pr-escolas municipais, considerando o contingente de crianas entre 3 e 6 anos. Na rea da sade, a evoluo do nvel de atendimento em internaes hospitalares peditricas no municpio. Supe-se que a evoluo do atendimento pblico setorial permite indicar at que ponto as aes

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da Administrao nos setores avaliados contriburam para a melhoria da qualidade de vida no municpio, sinalizando a eficcia das polticas pblicas municipais. Por outro lado, a avaliao das atividades desenvolvidas pela Administrao, considerando que o volume de recursos disponveis quase no se altera, revela o grau de eficincia da gesto. V- Descentralizao de Programas Sociais, onde se investiga o grau de participao dos municpios em programas sociais descentralizados, quer seja por uma adeso deliberada ou mediante uma avaliao de custo x benefcio, sugerida pelos mecanismos de induo presentes na municipalizao dos servios, como indicador do comprometimento do poder pblico institudo. Foi analisada a evoluo da taxa de municipalizao do ensino fundamental em trs nveis aumento, manuteno e reduo e as condies de adeso ao PACS/PSF, observados em trs estgios ausente, PACS presente e PACS e PSF presentes. Acrescentaram-se, como variveis importantes neste eixo, a condio de continuidade poltico-administrativa, em relao gesto anterior e o partido poltico da gesto. O grau de descentralizao desses programas sociais foi calculado para cada municpio, em relao ao nvel mdio de sua respectiva unidade federativa. Testar o poder explicativo da varivel filiao partidria sobre o desempenho das gestes no foi uma deciso fortuita. Por um lado, pressupe-se que o Partido seja uma instituio que define princpios, prioridades programticas, condutas e normas aos seus filiados. Por outro, tem sido recorrente, na literatura e no senso comum, a idia de que ideologias distintas definem padres distintos de gesto, com desempenhos presumidamente diferentes. Muito embora a distino de ideologias no seja o critrio definidor da distino e da diversidade partidria no Pas, foi analisado o nvel de associao existente entre o Partido, como ente institucional, e o desempenho obtido na gesto.

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No so raras as situaes em que a descontinuidade entre governos tem sido apresentada como limitante ao desempenho das gestes locais. Os argumentos que concorrem para esta tese so vrios: a desmobilizao do aparato governamental; a substituio dos cargos ou dos ocupantes dos cargos; o abandono de programas em desenvolvimento; o tempo necessrio elaborao de planos de ao, entre outros. Com base nestes argumentos, neste trabalho investigado empiricamente se possvel estabelecer uma associao entre a continuidade poltico-administrativa e o desempenho da gesto. Construram-se ento duas hipteses na perspectiva de avaliar o peso dos fatores selecionados para os cinco eixos analticos, no desempenho das gestes municipais: 1: existem fatores capazes de, isoladamente, interferirem no desempenho da gesto, para todo tipo de municpio. HIPTESE 2: existem fatores capazes de, em conjunto, interferirem no desempenho da gesto de um dado perfil de municpios. Restando, por acrscimo, desvendar os fatores explicativos e os perfis de municpios.
HIPTESE

Interpretao dos dados e dos resultados obtidos

Para a anlise proposta, construiu-se um banco de dados composto das seguintes variveis: Para a interpretao dos dados levantados, o modelo analtico adotado seguiu os procedimentos estatsticos bsicos de verificao da simetria (teste de skewness) para cada uma das variveis. Para a varivel dependente foi obtido resultado satisfatrio, s= 0,18, o que serviu de base para as duas hipteses de trabalho. Considerando a Hiptese 1, cada uma das variveis independentes foi submetida verificao de simetria (teste de skewness), depois do que,

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algumas delas foram transformadas em variveis logartmicas e outras duas, excludas da matriz de anlise, como o caso do partido poltico da gesto e condies de adeso ao PACS/PSF. Foi verificada a matriz de correlao bivariada entre as variveis independentes e o indicador de Aprovao Popular, conforme demonstrado no QUADRO ESTATSTICO 1. Identificao das Variveis v1 v2 v3 v4 v5 v6 v7 v8 v9 Poptot96 Urbaniz96 CrescPopurb CrescPoptotal EvoluUrbaniz AtendSade Aprovao Popular RecMdia CompMd v14 v15 v16 v17 v18 v19 v20 v21 v22 v23 v24 v25 v26 Evol. Tributos per capita ICV PNUD IDH PNUD Mort PNUD % Pobres Desigualdade Participao Popular Continuidade Partidria Evol GrauMunicipalEnsFund AtendEduca Taxa EducaoPNUD Evoluo Pr-escolar Graus MunicipalEnsFund

v10 DepedMd v11 Evol. Dependncia Transf. v12 Evol. Comprometimento Receita v13 Evol. Receita per capita

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QUADRO ESTATSTICO 1
Correlaes: variveis x indicador aprovao popular V1 V7 -0,0785 V6 V7 -0,005 V12 V7 -0,0716 V17 V7 -0,0562 V22 V7 -0,1029 V2 -0,11 V8 -0,0382 V13 0,0448 V18 0,1013 V23 -0,1657 V3 0,1226 V9 0,1506 V14 0,0582 V19 -0,0684 V24 0,146 V4 -0,06 V10 0,163 V15 -0,0766 V20 0,1417 V25 -0,2019 V5 0,2909 V11 0,1113 V16 -0,106 V21 0,1954 V26 0,1029

Como se pode atestar, nenhuma varivel independente registrou um nvel de correlao expressivo junto ao IAP , para o total de casos. Ou seja, no foram identificadas variveis cujos nveis de correlao indicassem sua capacidade de isoladamente interferir no desempenho da gesto. Isto no significa que os fatores e atributos especficos de um dado municpio no sejam variveis capazes de interferir no desempenho da gesto municipal. Na verdade, cada varivel pode condicionar o perfil da gesto municipal, embora sua interferncia nos resultados da gesto no parea ser direta. Significa que isoladamente uma varivel no explica a variao no desempenho da gesto nos municpios, para todos os casos examinados, podendo, contudo estar associada a outras que, em conjunto, podem ser significativas para um grupo ou grupos de municpios. o que se buscou verificar com a Hiptese 2, a partir desse ponto.

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Na anlise da Hiptese 2, a idia foi testar a existncia de uma tipologia que superasse a questo: existem grupos distintos de municpios, no interior dos quais o desempenho da gesto apresente um comportamento semelhante? E que atributos municipais seriam definidores desses grupos? A opo metodolgica foi investigar, a partir de entrevistas com 13 prefeitos, uma amostra aleatria, entre aqueles 32, cujas gestes apresentavam indicadores de aprovao popular BOM ou TIMO, quais caractersticas evidenciadas na gesto eram comuns. A inteno foi identificar a congruncia ou diversidade dos padres das gestes municipais bem sucedidas. A rigor, diferentes modelos de gesto no podem ser pensados apenas como alternativas boas em si, mas acredita-se que sinalizam para aspectos que possam ser reproduzidos como determinantes do bom desempenho. Desta investida, definiram-se categorias que passaram a representar conjunto de fatores capazes de interferir no desempenho da gesto de um dado perfil de municpios:
o da eficcia das polticas sociais expressa pela evoluo do atendi-

mento em educao e sade; o esforo fiscal indicado pela varivel de evoluo do comprometimento da receita com gastos em pessoal; o perfil de compromisso social do prefeito - identificado pelas variveis de adeso aos programas sociais descentralizados. Mediante uma anlise de clusters, foi possvel identificar grupos de casos relativamente homogneos quanto ao desempenho da gesto, baseados em atributos selecionados dos municpios. O objetivo foi criar um agrupamento hierarquizado, onde so reduzidas as varincias intragrupos e maximizadas as varincias entre os grupos encontrados. Cada grupo foi composto por um nmero expressivo de casos, considerando o total da amostra, e definido por variveis significativas com comportamentos diferentes para cada grupo.

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Normalmente a anlise de clusters tem sido utilizada quando a definio de grupos, baseada em variveis indicadas pelos argumentos e pressupostos da teoria, no se mostra aceitvel. O procedimento bsico adotado aqui consistiu numa srie de experimentaes mediante as quais foram testados atributos selecionados, na sua capacidade de definir um nmero pequeno de grupos. A observao do comportamento de cada varivel, dentre aquelas escolhidas para o conjunto dos casos, foi decisiva na escolha dos atributos definidores dos clusters, bem como do prprio nmero de clusters, no qual seria classificada a amostra. Foram experimentadas trs tipologias de municpios a partir dos indicadores selecionados, representantes das aes efetivas da gesto, conforme as categorias acima referidas. A matriz final cluster centers apresentada a seguir mostrou-se a mais significativa para representar uma tendncia de agrupamento entre os municpios: CLUSTERS 1 2 3 Evol. Comprom. Receita -1.5127 0.5940 0.5807 Municipal Ens. Fundamental -0.4732 0.7504 -0.5793 Evol. Atendim. Sade -0.0237 -0.4673 0.6515

Variables Saved into Working File QCL-28 (Cluster Number) e QCL 29 (Distance) GRUPO 1 Nmero de Casos 21 (28% do universo). Caractersticas - reduziu ou manteve o nvel de comprometimento da receita com despesas em pessoal; no alterou a taxa de municipalizao do ensino fundamental e manteve estvel a situao do atendimento em sade.

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GRUPO 2 Nmero de Casos 31 (41% do universo). Caractersticas - aumentou o comprometimento da receita com despesas em pessoal, no apresentou significativa evoluo na taxa de municipalizao do ensino fundamental, mas melhorou o atendimento em sade (com reduo das internaes hospitalares peditricas). GRUPO 3 Nmero de Casos 23 (31% do universo). Caractersticas - aumentou o comprometimento da receita com gastos em pessoal; piorou o atendimento em sade (com aumento das internaes hospitalares peditricas), embora tenha evoludo a taxa de municipalizao no ensino fundamental. importante ressaltar que o aumento do comprometimento da receita com gastos em pessoal, esteve vinculado, na quase totalidade dos casos, evoluo na oferta dos servios pblicos. Ou seja, a evoluo dos gastos em pessoal, nestes casos, parece significar um aumento de gastos sociais. Sobretudo se for considerado que o investimento social em pequenos municpios est representado praticamente pela contratao de pessoal e servios especializados de mdicos, enfermeiros, agentes de sade, auxiliares ambulatoriais, professores e profissionais na rea de educao, esta hiptese bastante plausvel. Analisando em seguida os ndices de aprovao popular para os grupos propostos, foi possvel encontrar resultados significativos:
Aprovao Popular (tima + Boa) Mais de 51% De 20% a 50% At 20% Total Grupo 1 9 7 5 21 12,0% 9.3% 6.7% 28.0% Tipologia dos Municpios Grupo 2 15 11 5 31 20.0% 14.7% 6.7% 41.3% Grupo 3 8 10 5 23 10.7% 13.3% 6.7% 30.7% 32 28 15 75 Total 42.6% 37.3% 20.1% 100.0% %

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Distribuio dos municpios segundo a tipologia sugerida pela anlise de Cluster por nveis de aprovao popular
A maior concentrao de municpios foi registrada no Grupo 2, com os melhores ndices de aprovao. O Grupo 2 ainda aparece na segunda posio com os segundos melhores ndices, seguido do Grupo 3 com os terceiros melhores ndices e, do Grupo 1 com piores ndices de aprovao. Se a observao for feita, no interior dos grupos, registros semelhantes foram feitos: no Grupo 2, h uma maior concentrao para os melhores ndices; no Grupo 3, para os ndices mdios e no Grupo 1, apresentando uma concentrao relativa maior nos piores ndices. Ou seja, ntida a tendncia de associao entre os melhores ndices e os municpios que aumentaram o comprometimento de sua receita com pessoal e, embora no tenha apresentado evoluo significativa na municipalizao do ensino fundamental, melhoraram o atendimento em sade (com reduo das internaes hospitalares peditricas). Por outro lado, aqueles municpios onde houve um aumento do comprometimento da receita com gastos em pessoal, e, embora tenham piorado o atendimento em sade (com aumento das internaes hospitalares peditricas), evoluram na municipalizao no ensino fundamental, exibindo assim ndices mdios de aprovao. E por fim, os municpios que reduziram ou mantiveram o comprometimento da receita com gastos em pessoal e no investiram em servios pblicos - no alteraram a municipalizao do ensino fundamental e mantiveram estvel a situao do atendimento em sade tenderam a apresentar baixos ndices de aprovao. Estes resultados vm reforar a hiptese de que o desempenho da gesto municipal, indicado pelo grau de aprovao popular, est associado prioritariamente aos fatores vinculados natureza da ao poltica empreendida na gesto. Dentre esses fatores, aqueles associados disposio do gestor e opo que dada ao enfrentamento das polticas sociais so

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fatores decisivos. Vale reafirmar que, de modo recorrente, os prefeitos das gestes bem-sucedidas, sem estar previamente informados sobre o fato, referiram-se melhoria da sade e da educao, como tendo sido uma prioridade do seu governo. Independentemente da forma adotada para tal enfrentamento, se mediante programas descentralizados, se mediante aes de iniciativa prpria, de natureza muitas vezes especfica (como a oferta de transporte escolar e de ambulncias; a oferta de refeies a gestantes e crianas menores de um ano, etc.), a ateno aos servios bsicos foi uma constante nos discursos, confirmados pela anlise dos dados da pesquisa. Uma especificidade, contudo, que em meio a tais resultados, merece ser evidenciada a ntida tendncia de associao entre os melhores ndices e os municpios que evoluram o atendimento em sade (com reduo das internaes hospitalares peditricas), embora no tenham apresentado evoluo significativa na municipalizao do ensino fundamental. Esta vantagem dada s aes de sade como determinante do desempenho das gestes expresso na aprovao popular, uma indicao da urgncia com que deve ser encarado o setor em face das carncias e demandas existentes.

Consideraes finais
A primeira concluso, de ordem geral, resultante da pesquisa sugere que, longe de se querer associar um nico fator, ou fatores de uma mesma natureza, ao desempenho da gesto dos municpios, a confirmao de que existe um conjunto de fatores capazes de interferir nesse desempenho. Ao mesmo tempo, resultados do estudo demonstram que outros fatores, freqentemente associados ao desempenho da gesto, parecem no ter o poder explicativo que lhes atribudo. As concluses obtidas e a discusso sugerida a partir deste ponto, conduzem defesa do seguinte argumento: no possvel estudar o desempenho da gesto a partir da

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singularidade de um tipo de fator: de natureza estrutural, poltico-institucional ou mesmo da ao poltica, mas deve prevalecer a idia de uma associao multivariada. As hipteses apresentadas e discutidas no estudo orientaram-se pela preocupao em distinguir os fatores que teriam capacidade explicativa sobre o desempenho da gesto municipal. Diversas concepes colocadas pela teoria foram discutidas. Em primeiro lugar, foram postos em evidncia estudos que costumam conferir nfase a atributos de natureza estrutural dos municpios, como fatores de ordem econmico-fiscal ou fatores relativos s caractersticas do territrio ou da populao ali localizada. Dentro desta perspectiva, os resultados encontrados sugerem que o exame do desempenho dos governos locais no seja restrito anlise das receitas (transferidas ou prprias), despesas e endividamento, realizados no respectivo mbito de governo. Na investigao sobre o poder explicativo de indicadores do desempenho fiscal sobre o desempenho da gesto, no se verificou nenhuma ascendncia destes determinantes sobre outros indicadores. Ou seja, recusa-se a idia de que a qualidade das gestes seja prioritariamente afetada pelo desempenho fiscal, muito embora a viabilidade fiscal seja uma condio necessria efetivao dos governos. A evidncia mais importante no exame dos indicadores do desempenho fiscal foi a de que um aumento no comprometimento da receita municipal com gastos em pessoal no significa necessariamente ineficincia da gesto ou inchao da mquina pblica. Algumas polmicas parecem movimentar o debate em torno desta questo: tal aumento poderia ser um indicador da adequao do quadro do municpio s novas atividades realizadas pelos governos locais, ou prevalece ainda a possibilidade de que esse gasto continue alimentando relaes de troca poltica que tm por base o emprego pblico? A partir dos resultados deste estudo, registrou-se uma associao ntida entre o aumento do comprometimento da receita (com gastos em pessoal)

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e a adeso a um programa setorial ou a evoluo da oferta de servios pblicos. Ou seja, a despeito da necessidade de estudos que demonstrem concretamente como os municpios tm aplicado a parcela fiscal que foi adicionada sua receita a partir de 1988, luz desses resultados, possvel afirmar que o aumento do gasto pblico nos municpios, para um nmero significativo de casos, est associado a gastos na oferta de mais empregos, vinculados aos servios municipais de sade e educao, em decorrncia da descentralizao das polticas sociais. Obviamente que tal constatao no descarta a tese de inchaoda mquina pblica para alguns casos e mesmo, no contraria a idia de um superdimensionamento dos empregos (baseado na subutilizao dos recursos humanos), contudo sugere que as anlises no sejam precipitadas em apontar o empreguismo poltico como causa principal da evoluo dos gastos com pessoal. As evidncias apontadas pelo presente estudo, considerando, obviamente, seus limites, indicam que a idia de que os governos municipais comprometem desordenadamente sua receita com pessoal margem de uma poltica de prioridades no pode ser tomada como padro. Entre os 75 casos estudados, esta situao no foi a predominante; e, ao contrrio, os aumentos nos gastos de pessoal na sua totalidade aparecem associados a uma evoluo no atendimento de educao ou de sade, ou nos dois setores simultaneamente. A experimentao analtica apontou, inclusive, para a possibilidade de se criar uma tipologia para os padres de gesto, baseada na natureza e dimenso do gasto pblico, para os quais podem ser atribudas diferentes avaliaes de desempenho pela prpria populao. A compreenso e apurao deste critrio podero subsidiar no s a teoria sobre o tema, mas a prtica e as estratgias utilizadas pelas instituies envolvidas, na perspectiva de melhor definir e prever as repercusses da descentralizao fiscal e das polticas pblicas. Ainda como resultado do teste da influncia dos fatores estruturais, refuta-se a noo de que, nas localidades menos desenvolvidas onde a

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receita per capita reduzida, haja uma tendncia a um baixo desempenho dos governos. Embora a receita mdia seja um indicador positivamente afetado pela dinmica econmica do municpio, a partir dos resultados deste estudo, conclui-se que o volume de receita dos municpios no uma varivel independente, capaz de, isoladamente, afetar o desempenho da gesto. Para alm dos resultados encontrados no exame das variveis de cunho estrutural, o estudo analisou fatores poltico-institucionais na sua capacidade de explicar o desempenho da gesto, encontrando resultados importantes. Foram considerados centralmente alguns fatores do tipo polticoinstitucional, tais como a filiao partidria do governo; a continuidade poltico-administrativa; a disposio do governo local em assumir polticas sociais; a participao popular, entre outros. A hiptese de que existe um poder explicativo da varivel filiao partidria sobre o desempenho das gestes no foi confirmada por este estudo. Nenhuma associao significativa entre o partido como ente institucional e o desempenho obtido na gesto foi encontrada. Talvez pela prpria inorganicidade, caracterstica dos partidos nacionais, que s no Congresso adquirem unidade, o partido no possa ser concebido como uma instituio capaz de definir padres diferenciados de gesto local. Investigando a hiptese de que a continuidade ou descontinuidade entre governos seria um fator influente no desempenho das gestes locais, foi analisada esta varivel, no sendo possvel, contudo, estabelecer uma associao significativa entre as variveis. provvel que mudanas casusticas de legenda partidria, com ntido efeito eleitoreiro, como tambm as alianas e coligaes entre partidos sejam empecilhos utilizao da simples comparao de legendas partidrias como indicadores de uma continuidade poltico-administrativa. Como fator vinculado ao poltica empreendida na gesto, foi examinada a disposio do governo local para enfrentar as polticas sociais. As

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evidncias reforam a tese de que a ao dos governos locais, em estruturas federativas, depende em grande parte da ao do nvel superior de governo, mas apontam para a importncia decisiva da disposio do governo local para o enfrentamento das polticas sociais. Ou seja, o que os resultados sugerem a existncia de uma firme determinao, por parte dos prefeitos, de priorizar as polticas sociais, quer tratem de uma ao descentralizadora, com a induo do governo federal e estadual, quer se refiram a iniciativas prprias. Quanto participao poltica no foi possvel encontrar resultados significativos. Algumas ponderaes so aqui retomadas: a primeira referese s evidncias, j apontadas por vrios autores,13 de causalidade recproca entre a consolidao da sociedade civil e a melhoria no desempenho do governo, assinalando que a atuao do governo, mediante mecanismos institucionais variados, tem sido decisiva para a participao popular na esfera pblica; outra ressalva refere-se dificuldade de se distinguirem empiricamente entidades de papel (como o caso dos registros de implantao de conselhos setoriais) daquelas orgnicas de fato (para cuja evidncia, seria necessrio uma anlise sobre a atuao de cada Conselho registrado); e por fim, quer-se enfatizar a emergncia da anlise de redes sociais para o estudo das relaes entre o Estado e a sociedade mais ampla.14 O presente estudo comparado sobre desempenhos de governos locais no Nordeste brasileiro, prope uma tipologia para os municpios, com base na semelhana intragrupos e na diversidade entre grupos: Foram identificados trs grupos de municpios: I) os que apresentaram os melhores ndices de aprovao so os municpios que aumentaram o comprometimento de sua receita com pessoal e, embora no tenham apresentado evoluo significativa na municipalizao do ensino fundamental, melhora13 Tendler (1997 e 1999) 14 O estudo recente de Marques (2005) uma contribuio importante sobre redes sociais e pode no Estado brasileiro e sobre o legado da literatura acerca do tema e sobre como a cincia poltica incorporou conceitos e indicadores para anlise do tecido

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ram o atendimento em sade (com reduo das internaes hospitalares peditricas); II) aqueles municpios que exibiram ndices mdios de aprovao, nos quais houve um aumento do comprometimento da receita com gastos em pessoal, e, embora tenham piorado o atendimento em sade (com aumento das internaes hospitalares peditricas), evoluram na municipalizao no ensino fundamental, e III) os municpios que apresentaram baixos ndices de aprovao, os que reduziram ou mantiveram o comprometimento e no investiram em servios pblicos - no alteraram a municipalizao do ensino fundamental e mantiveram estvel a situao do atendimento em sade. Estes resultados vm reforar a hiptese de que o desempenho da gesto municipal, indicado pelo grau de aprovao popular, est associado prioritariamente aos fatores vinculados natureza da ao poltica empreendida na gesto, condicionados obviamente por algumas caractersticas de viabilidade fiscal no municpio. Dentre esses fatores, aqueles associados disposio do gestor e opo que dada ao enfrentamento das polticas sociais so fatores decisivos. Independentemente da forma adotada para tal enfrentamento, mediante programas descentralizados ou recorrendo a aes de iniciativa prpria, os governos locais que privilegiaram a ateno aos servios bsicos e obtiveram resultados evidentes estavam entre as gestes bem sucedidas. Merece ser evidenciada tambm a ntida tendncia de associao entre os melhores ndices e os municpios que evoluram no atendimento em sade, com vantagem sobre o atendimento em educao. Outra concluso sugerida pela pesquisa remete proposta metodolgica de eleger a aprovao popular como indicador do desempenho da gesto pblica. A seleo da aprovao popular pressups, obviamente, que tal indicador refletisse diferenas expressivas entre as gestes, e congruentes quanto ao desempenho da gesto. O questionamento possvel recaa sobre se tais diferenas seriam de fato perceptveis aos protago-

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nistas da avaliao. Melhor explicando, se as diferenas medidas pelos indicadores objetivos selecionados seriam percebidas pela populao a ponto de refletir no nvel de aprovao. Ou seriam os critrios de avaliao to idiossincrsicos e impregnados de relativismo cultural ou identidade local que tornariam o julgamento da populao incompatvel com qualquer avaliao sugerida pela teoria? Em outras palavras, seria a aprovao popular uma manifestao racional? A questo foi bastante discutida no tpico 3 deste artigo, argumentando-se em favor da aceitao da idia de que a aprovao popular seria, de fato, uma manifestao racional. Contudo a dvida permanecia sobre se as diferentes necessidades, expectativas e nveis de satisfao dos habitantes de distintas localidades, originariam opinies comparveis, cujas associaes com os determinantes fossem factveis (no esprias). As evidncias do estudo demonstraram que os cidados tm uma idia comum sobre o que qualidade e o que defeito da gesto e revelaram essa idia ao associar bons nveis de desempenho com evolues positivas de atendimento ou aes pblicas. Esta constatao importante, no s para validar a utilizao do indicador de aprovao popular como expresso do desempenho da gesto, mas tambm para enfatizar a relevncia da opinio da populao como fator decisivo na avaliao de desempenho dos governos. Embora a ao dos governos locais, a partir da descentralizao, venha recebendo considervel reforo de diversos estudos, so desconhecidas anlises que se preocupam em qualificar e comparar desempenhos, associando-os satisfao popular. Por fim, acrescentaram-se subsdios ao debate sobre a descentralizao recente das polticas sociais no Pas, que tem sido um tema privilegiado no debate atual. Para uns, o impacto da descentralizao se traduziria de fato, em transformaes no contedo e na natureza dos gastos do governo, havendo uma orientao para o gasto em programas sociais, enquanto para

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outros, haveria um estmulo a prticas clientelsticas e de favorecimento. A tendncia predominante para a anlise dos impactos da descentralizao tem-se apoiado no pressuposto de que a Constituio de 1988 teria produzido um conjunto de problemas de competncias e gesto, aliando-se a ineficincias variadas. Entre essas ineficincias, para restringir-se ao argumento em discusso, seria a preferncia alocativa dos governos municipais, voltada distribuio do emprego pblico. A julgar pelos resultados encontrados, contudo, a primeira hiptese mais provvel de se confirmar, ou mesmo uma combinao das duas alternativas, com a ampliao dos servios sociais simultaneamente distribuio de empregos pblicos. Por fim, este estudo salienta alguns equvocos presentes em trabalhos que focalizam os efeitos da descentralizao, pautando suas anlises, muitas vezes, sem referncias empricas, na inviabilidade e inoperncia dos governos municipais. Reforar a viabilidade de governos municipais, com base na evidncia de bons desempenhos, importante, na medida em que os municpios cumprem um papel central em assegurar a governabilidade como peas fundamentais na estrutura federativa.

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Resumo
A anlise da gesto pblica desenvolvida neste estudo focaliza fatores explicativos associados ao desempenho dos governos em municpios de pequeno porte. As diferenas encontradas no desempenho da gesto pblica em municpios, definidas por alguns fatores especficos que se procura desvendar, so reveladoras no s da variedade entre contextos e condicionalidades, como tambm da diversidade de constrangimentos que a descentralizao encontra nos governos locais. No mbito da literatura, alguns estudos sinalizam na direo de que fatores estruturais, como o desempenho fiscal dos governos, determinariam a possibilidade maior ou menor de sucesso de um dado governo local. Outros trabalhos apresentam fatores associados diretamente ao nvel e natureza das demandas e a conseqente forma de proviso social, como sendo fundamentais aprovao ou no da gesto. Outros estudos ainda sugerem que as investigaes prossigam na perspectiva das efetivas condies poltico-institucionais da implementao das polticas sociais no mbito dos municpios. Diante da evidncia de tantos fatores distintos que parecem importar para o desempenho da gesto municipal, oportuno perguntar: existe uma correlao entre os atributos da gesto e a avaliao do seu desempenho? O trabalho analisa um universo de 75 municpios no Nordeste brasileiro, distribudos entre os estados de Pernambuco, Rio Grande do Norte e Paraba, durante a gesto 1993-1996. Discute e elege o ndice de Aprovao Popular como indicador do desempenho da gesto e investiga a influncia de fatores especficos, supostamente explicativos desse desempenho. Mediante uma anlise de clusters, os resultados do estudo terminam por apontar semelhanas e diferenas entre grupos de municpios, com nveis distintos de desempenho da gesto, enfatizando a predominncia de fatores associados ao efetiva da gesto como determinantes da aprovao popular. Palavras-chave: desempenho de governo, gesto pblica e aprovao popular.

Recebido: 29/05/06 Aceite Final: 19/07/06

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Public management performance: which variables are included in approval ratings in small towns?
Ctia W. Lubambo

The analysis of public management carried out in this study focuses on explanatory elements associated to government performance in small towns. Differences found on public management performance in towns, defined according to some specific elements that we try to explain, reveal not only the variety of contexts and conditions but also the diversity of constraints that decentralization finds in local governments. In literature, some studies point out that structural elements such as governments tax performance would determine the higher or lower possibility for success of a given local government. Other works present elements directly associated to the level and nature of demands and the resulting form of local provision as being crucial for approval or not of the administration. Yet other studies suggest that investigations proceed in the perspective of effective political-institutional conditions of implementation of social policies at municipal level. In face of evidence of so many distinct elements that seem to be relevant for the performance of the municipal management, we ask: is there any correlation between the administrations attributes and its approval ratings? This work examines a universe of 75 towns of Northeastern Brazil, distributed over the states of Pernambuco, Rio Grande do Norte, and Paraba, during the 1993-1996 term. It discusses and elects the Approval Rating as the indicator of each administrations performance and it investigates the influence of specific factors, which allegedly explain such performance. After an analysis of clusters, results of the study end up pointing out similarities and differences between groups of towns, with distinct levels of administration performance, stressing the prevalence of elements associated to the effective action of the administration as determinants for popular approval. Key words: government performance, public administration, approval ratings.