UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE ADMINISTRAO
NCLEO DE PS-GRADUAO EM ADMINISTRAO
CURSO DE DOUTORADO EM ADMINISTRAO




SANDRO CABRAL







ALM DAS GRADES: UMA ANLISE COMPARADA DAS
MODALIDADES DE GESTO DO SISTEMA PRISIONAL

















Salvador Bahia
2006

2
SANDRO CABRAL














ALM DAS GRADES: UMA ANLISE COMPARADA DAS
MODALIDADES DE GESTO DO SISTEMA PRISIONAL





Tese apresentada ao Curso de Doutorado em
Administrao da Universidade Federal da Bahia
como requisito parcial para obteno do grau de
DOUTOR em Administrao

Orientador: Prof. Dr. Marcus Alban Suarez













Salvador Bahia
2006

3
TERMO DE APROVAO



SANDRO CABRAL



ALM DAS GRADES: UMA ANLISE COMPARADA DAS
MODALIDADES DE GESTO DO SISTEMA PRISIONAL



Tese aprovada como requisito parcial para obteno do grau de Doutor em
Administrao, Universidade Federal da Bahia, pela seguinte banca examinadora:



Professora Dr. Dcio Zylbersztajn ____________________________________________
Universidade de So Paulo (USP)

Professora Dra. Elisabeth Loiola ____________________________________________
Universidade Federal da Bahia (UFBA)

Professora Dr. Jos Antonio Gomes de Pinho_______________________________________
Universidade Federal da Bahia (UFBA)

Prof. Dr. Marcus Alban Suarez - (Orientador) ________________________________
Universidade Federal da Bahia (UFBA)

Prof. Dr. Paulo Furquim de Azevedo __ ________________________________________
Fundao Getlio Vargas (FGV-SP)

Salvador, 07 de dezembro de 2006
4


































Luiza e Renata, por tudo.

5
AGRADECIMENTOS

O presente trabalho no teria sido possvel sem a colaborao de muitos. Mesmo correndo o risco
de omitir pessoas relevantes, registro aqui meus agradecimentos a algumas delas.
- Ao Criador por no nunca ter permitido que eu me abatesse ou diminusse o ritmo;
- minha famlia que sempre me apoiou, sobretudo nos momentos de ausncia, em especial a
meus pais Ariovaldo e Claudia Cabral, pela base conferida, e Hlia e Dora Ruas, pela estrutura
de retaguarda;
- Ao meu orientador Marcus Alban pela sugesto do tema e pela liberdade conferida;
- Ao CNPq, CAPES, ao Ronald Coase Institute (RCI) e European School of New Institutional
Economics (ESNIE) pelo suporte financeiro que viabilizou o desenvolvimento deste trabalho;
- s Coordenaes do NPGA-UFBA e do Curso de Doutorado em Administrao pelo apoio, nas
pessoas de Francisco Teixeira, Rogrio Quintella, Reginaldo de Souza Santos e Jos Antonio
Gomes de Pinho. Agradecimentos especiais Analia e Dacy, funcionrias do NPGA pela
presteza e profissionalismo;
- A Paulo Furquim de Azevedo, Dcio Zylbersztajn, Celina Souza e Sergio Lazzarini pelas suas
valiosas contribuies e/ou pelas portas abertas durante o processo de elaborao deste trabalho;
- Aos membros do Centre ATOM (Analyse Thorique des Organisations et Marchs) da
Universidade de Paris 1(Panthon Sorbonne) onde realizei o Doutorado-Sanduche entre 2005 e
2006, em especial a Claude Mnard, Jean-Michel Oudot, Stphane Saussier, Anne Yvrande-
Bilon, Carine Starapoli e Bertand Du Marais;
- queles que viabilizaram os dados necessrios s anlises empricas, em especial a Srgio
Sanches Ferreira, Virdal Antonio Matos Senna, Ubirajara Aguiar (Secretaria de Justia e Direitos
Humanos do Estado da Bahia (SJDH-BA) e Vicente Aquino, Honrio Bortolini, Justino
Sampaio, Irecilse Drognek (Departamento Penitencirio do Estado do Paran - DEPEN-PR);
- A Alvino S, Alan Franois, Annie Kensey, Christine Lazerges, Eduardo Fialho, Eduardo
Senna, Everaldo Carvalho, Flvio Buchmann, Jos Antonio Frota, Jos Mario Valrio, Juraci
Freitas, Marcos Prado, Paulo Csar Oliveira, Robert Rouquette e Yannick Genin, por seus relatos
precisos sobre a estrutura de funcionamento do sistema prisional no Brasil e na Frana.
- Aos amigos Antonio Ricardo, Alexandre Nicolini, Carolina Dias Soares, Elisabeth Drummond
Ruas Gaspar, Flvio Roberto Souza Santos, Gildsio Santana Jnior, Roberto Tanajura,
Romilson Cabral e Simone Uderman por suas contribuies sempre bem intencionadas.
- Por fim, Bahia que me deu rgua e compasso...
6








Bateram o martelo, no tem jeito de melhorar,
s piorou.
E eu aqui vou estar no xadrez enjaulado
Complexo Carcerrio
A revolta demais, ser vtima do meu passado
A maldade no ar ficou registrada e a pessoa
que mais sofre a me do cara,
Na cilada tem que segurar o B.O.
Tem que pagar gua e luz e s...
A dificuldade sempre maior
Sem o pai de famlia pior
Eu sinto muita falta da minha famlia
Mas eu sei que vou sair daqui um dia

(Cdigo de Honra Comunidade Carcerria)
7
RESUMO

Ao longo dos ltimos anos diversos governos ao redor do globo vm promovendo a
transferncia de servios de utilidade pblica a atores externos, sejam ligados aos meios
empresariais ou ao terceiro setor. Dentre estas atividades, destacam-se os servios
prisionais, relacionados construo, gesto e operao de estabelecimentos penais.
Diferentes estruturas de governana tm sido adotadas de acordo com as restries
institucionais de cada pas ou regio, indo desde a privatizao completa simples
delegao de atividades perifricas ao funcionamento das prises. No Brasil, por
exemplo, observam-se desde 1999 experincias ligadas terceirizao da operao de
unidades penais. No obstante, conforme reviso bibliogrfica realizada, no h trabalhos
comparativos entre as distintas modalidades de proviso no Brasil, residindo justamente
neste ponto a principal contribuio deste trabalho, o qual almeja investigar as diferenas
de desempenho observadas entre prises pblicas e com operao terceirizada. Mais que
comparar, a presente tese visa tambm compreender as razes para as diferenas
encontradas entre as distintas modalidades de gesto. Assim, com base em diversos
instrumentais analticos (teorias da agncia, teorias de incentivos, teoria de contratos
incompletos e Nova Economia Institucional) so estabelecidas proposies tericas,
testadas por meio de mtodos qualitativos e quantitativos nos estados da Bahia e do
Paran. Adicionalmente, as observaes obtidas no Brasil so contrapostas s
experincias estadunidenses e francesas. Os principais resultados apontam que as formas
privadas no Brasil apresentam melhores indicadores de desempenho em termos de
segurana e ordem, custos e servios oferecidos aos internos, sobretudo, em funo: dos
menores nveis de controles administrativos, de diferenas nas estruturas de incentivos, da
habilidade para contornar restries institucionais e da presena de funcionrios pblicos
no interior das unidades com operao terceirizada, fundamental reduo nos nveis de
assimetria de informaes. Independentemente da escolha entre as modalidades pblica
ou privada, demonstrou-se neste trabalho que os indicadores de desempenho observados
esto fortemente condicionados ao desenho de estruturas de governana capazes de
estabelecer nveis timos de delegao de autoridade, bem como de prover os fatores de
incentivos adequados, sob a tica do bem-estar coletivo.

Palavras-chave: prises, terceirizao, privatizao, servios pblicos, estruturas de governana.


8
ABSTRACT


In the past few years, several governments have been boosting the transference of public
utilities provision to external actors, like private companies or NGOs. Amongst them, it
can be emphasized prison services related to building, operation and management of
correctional facilities. The possible governance structures (from full privatization to
services outsourcing) are chosen according to the local institutional environment. Since
1999, some states in Brazil have adopted the outsourcing of operational activities in
prisons. Nevertheless, there is no empirical comparison between public and private
provision in Brazil. In this way, this work aims to compare the performance indicators of
public and privately operated correctional facilities in Brazil. In addition, the present
thesis intends to understand the reasons for the differences observed between the two
modes of governance based on the agency, incentives and incomplete contract theories.
Besides, this work also explores the New Institutional Economics approach in order to
build some theoretical propositions. By using qualitative and quantitative methods, this
work provides two empirical analyses concerned the outsourcing models implemented in
the states of Bahia and Parana. In addition, the Brazilian experiences are compared to the
French and North-American ones. The empirical evidences show that the private
governance structures achieved better performance indicators (in terms of number of
escapes, riots, deaths, assistance to inmates, etc.) than public provision. The reasons for
such differences are related to lower levels of administrative controls; to the presence of
civil servants within the privately operated prisons, which contribute to reduce
information asymmetries; to greater incentives for the private operators: to monitor
employees, to bypass institutional constraints, and to fulfill contractual obligations.
Independent from the choice toward public or private mode, we have observed the design
of proper governance structures is one of the main responsible for the superior
performance indicators. For that, the designed governance structures might be able to
provide adequate incentives and to allocate authority and decision rights efficiently.


Key words : prisons, outsourcing, privatization, governance structures, public services



9
LISTA DE FIGURAS


Tipos
Figura 1.1 Tipos de bens de acordo com critrios de excluso e consumo 27
Figura 1.2 Principais formas de proviso de servios de utilidade pblica 34
Figura 1.3 Espectro de atuao das PPPs 52
Figura 2.1 Processos de Mudanas Institucionais 96
Figura 2.2 Fatores que influenciam os indicadores de desempenho em servios
de utilidades pblicas
104
Figura 2.3 Variao dos custos de transao da estrutura de governana em
funo da especificidade de ativos
110
Figura 4.1 Fatores que conformam os indicadores de desempenho no setor
prisional.
195







10
LISTA DE TABELAS


Tabela 3.1 Dficit do Sistema Prisional Brasileiro 2003-2005

125
Tabela 3.2 Evoluo da populao carcerria nos EUA (1975-2005) 165
Tabela 3.3 Distribuio dos internos em cada modalidade de gesto na Frana
Dados relativos ao final de janeiro de 2005
178
Tabela 3.4 Custo comparativo entre gesto pblica e gesto mista na Frana 179
Tabela 3.5 Distribuio das prises com operao terceirizada no Brasil Ano
Base 2006
187
Tabela 4.1 Indicadores de Desempenho Administrativos e Financeiros CPV e
CPTF
206
Tabela 4.2 Indicadores de Desempenho Ordem e Segurana CPV e CPTF 211
Tabela 4.3 Indicadores de Desempenho Bem-estar oferecido aos internos -
CPV e CPTF
213
Tabela 4.4 Variveis dependentes analisadas Caso DEPEN-PR 221
Tabela 4.5 Variveis independentes analisadas Caso DEPEN-PR 222
Tabela 4.6 Teste t para verificar diferenas entre as mdias nas prises
estudadas
222
Tabela 4.7 Resultados para o nmero de mortos em cada priso no Paran
Regresso de Poisson
226
Tabela 4.8 Resultados para a varivel fuga no estado do Paran Regresso de
Poisson
227
Tabela 4.9 Resultados para a assistncia mdica oferecida aos internos 228
Tabela 4.10 Resultados para a assistncia jurdica oferecida aos internos 230
Tabela 4.11 Custos dos estabelecimentos penais terceirizados no Paran Base
2004
234
Tabela 4.12 Custos dos estabelecimentos com proviso tradicional no Paran
Base 2004
235
11
LISTA DE QUADROS



Quadro 3.1 Evoluo do nmero de presos no Brasil 123
Quadro 3.2 Indicadores de desempenho em servios prisionais 137
Quadro 3.3 Empresas participantes do modelo de gesto mista de prises na
Frana (2002-2009)

175
Quadro 4.1 Unidades penais compreendidas na comparao pblico versus
privado no estado do Paran
215
Quadro 5.1 Efeitos e estrutura da participao privada em servios prisionais:
Evidncias do Brasil, Frana e Estados Unidos.
258



LISTA DE GRFICOS


Grfico 3.1 Comparativo das taxas de encarceramento em diferentes pases 124
Grfico 3.2 Comparativo entre oramento previsto e realizado DEPEN 1995-
2005
126








12

SUMRIO


INTRODUO ............................................................................................................................. 14

1. SOBRE AS FORMAS DE PROVISO DE BENS E SERVIOS PBLICOS...................... 24
1.1 Tipos de Bens ...................................................................................................................... 25
1.1.1 Algumas notas sobre a proviso de bens pblicos ....................................................... 29
1.1.2 Bens pblicos e servios de utilidade pblica: dois conceitos diferentes .................... 31
1.2 Formas de interveno de atores no-estatais na proviso de servios pblicos................. 33
1.2.1 Gesto Direta governamental....................................................................................... 34
1.2.2 Privatizao.................................................................................................................. 37
1.2.3 Terceirizao, Concesses e Gesto Delegada. ........................................................... 42
1.2.4 PPP Parcerias Pblico-Privadas .............................................................................. 50

2. CONTRIBUIES DAS TEORIAS ECONMICAS PARA A COMPREENSO DA
PROVISO DE SERVIOS DE UTILIDADE PBLICA.......................................................... 57
2.1 Economia do setor pblico: a tica da ortodoxia................................................................. 59
2.1.1 A viso tradicional das falhas de mercado................................................................... 59
2.1.2 Teoria Econmica da Regulao: contrapondo alguns preceitos da teoria neoclssica
............................................................................................................................................... 63
2.1.3 A importncia da estruturas de incentivos e da informao assimtrica .................... 66
2.2 A abordagem de contratos incompletos............................................................................... 76
2.2.1 O modelo de Hart, Shleifer e Vishny (1997): uma aplicao participao privada na
operao de prises. .............................................................................................................. 80
2.2.2 O modelo de Hart (2003): As PPPs sob uma viso de contratos incompletos ........... 85
2.2.3 Os limites dos modelos de contratos incompletos ........................................................ 87
2.3 Instituies e Custos de Transao: as contribuies da Nova Economia Insitucional para a
proviso de servios pblicos .................................................................................................... 89
2.3.1 Instituies e custos de transao na anlise da proviso de servios de utilidade
pblica ................................................................................................................................... 95

3. SISTEMA PRISIONAL BRASILEIRO: FUNO, INSTITUIES E MODALIDADES
ALTERNATIVAS DE PROVISO............................................................................................ 112
3.1 O papel das prises ............................................................................................................ 114
3.2 Sistema prisional brasileiro: um breve panorama. ............................................................. 120
3.3 Desempenho e instituies no sistema prisional ............................................................... 127
3.3.1 Sobre os indicadores de desempenho em prises....................................................... 127
3.3.2 As instituies do sistema prisional brasileiro........................................................... 136
3.4 Modalidades Alternativas de gesto: privatizao e terceirizao .................................... 159
3.4.1 A experincia dos Estados Unidos: Privatizao das prises .................................... 163
3.4.2 O modelo francs: O governo ainda continua no controle ........................................ 170
3.4.3 Entre a Frana e os Estados Unidos: Terceirizao da operao de prises no Brasil
............................................................................................................................................. 182

13



4. EVIDNCIAS EMPRICAS DA TERCEIRIZAO DE ESTABELECIMENTOS PENAIS
NO BRASIL: OS CASOS DA BAHIA E DO PARAN........................................................... 191
4.1 A terceirizao de presdios na Bahia................................................................................ 197
4.1.1 Conjunto Penal de Teixeira de Freitas versus Conjunto Penal de Valena: uma
anlise comparada. .............................................................................................................. 199
4.2 A terceirizao de presdios no Paran.............................................................................. 214
4.2.1. Modelo de anlise...................................................................................................... 216
4.2.2.Pblico versus privado nas prises paranaenses: uma anlise quantitativa............. 220

5. DIFERENAS ENTRE AS FORMAS PBLICAS E PRIVADAS DE PROVISO DE
SERVIOS PRISIONAIS: POR QUE OCORREM? ................................................................. 238
5.1. Nvel timo de Delegao, Informao Assimtrica e Direitos de Deciso..................... 239
5.2. Sistemas de Incentivos: O papel das recompensas e punies. ........................................ 243
5.3. Nexus de Instituies: Contornando as restries institucionais. .................................. 248
5.4 Brasil, Frana e Estados Unidos: Trs modelos, trs resultados distintos. ........................ 257
5.5 Discutindo as proposies testveis desenvolvidas ........................................................... 265

6. CONSIDERAES FINAIS .................................................................................................. 272

7. REFERNCIAS ...................................................................................................................... 277

ANEXO 1 : MATRIZ DE CORRELAO VARIVEIS DEPEN-PR.................................. 291


14
INTRODUO
Ao longo dos ltimos anos puderam ser observados diversos movimentos objetivando a reviso
das fronteiras organizacionais e a redefinio dos papis das prprias organizaes em si. Neste
sentido, fuses, aquisies, processos de integrao vertical e de terceirizao de atividades junto
a atores externos firma foram alguns dos fenmenos observados no setor privado. No caso do
setor pblico, em especial no Brasil, a partir do final da dcada de 80, as transformaes
observadas manifestaram-se, principalmente, na forma de privatizaes e concesses, alm de um
massivo processo de terceirizao de pessoal em atividades de apoio, tais como: vigilncia,
limpeza e atividades administrativas de menor complexidade.
O processo de diminuio do aparato estatal, visualizado em diversas localidades do globo,
representa uma das facetas do novo padro de Estado que se desenha, a partir do final da dcada
de 70, essencialmente ctico em relao interveno estatal nas relaes econmicas e sociais: o
estado neoliberal, o qual retoma os argumentos liberais, evidentemente adaptados realidade
contempornea. Partindo da premissa que a mo invisvel do mercado se constituiria no
mecanismo mais eficiente para alocao dos recursos, emerge a convico de que os ideais de
liberdade, livre mobilidade e garantia da propriedade privada seriam atingidos por meio da
reduo substancial do papel do Estado.
Neste sentido, os esforos para reduo do tamanho do Estado inicialmente engendrados nos
pases centrais com o intuito de promover uma melhor eficincia alocativa se espraiam por pases
perifricos como o Brasil. Como caracterstica peculiar nestes ambientes, contudo, tem-se que a
realocao dos recursos governamentais se deu na direo de outras prioridades, notadamente
quelas voltadas ao atendimento do servio financeiro da dvida pbica, de modo que os padres
superiores de eficincia nos servios prestados, embora bastante alardeados, podem ser
entendidos mais como uma eventual conseqncia destes movimentos e no como a fora motriz
deste processo de mudana do agir estatal.
Se em um primeiro momento a transferncia massiva de atividades executadas diretamente por
atores governamentais a entes privados ou ligados ao terceiro setor atingiu atividades perifricas
ao ncleo duro de funcionamento do Estado, com o passar do tempo nota-se que atividades at
15
ento tradicionalmente providas pelos governos passam a ser delegadas, tais como: estradas, gua
e saneamento e mais recentemente servios de gesto e operao de prises.
Objeto de estudo deste trabalho, a transferncia de atividades prisionais pode envolver diferentes
nveis de delegao de direitos de deciso e controle. Em um extremo se encontra a privatizao
completa, nos moldes do modelo estadunidense em que as empresas privadas podem construir as
prises e gerir todas as operaes necessrias ao funcionamento da unidade penal, cobrando dos
governos uma espcie de diria por conta dos servios prestados em termos de segurana,
hotelaria, assistncia e reinsero social. O processo de delegao pode se dar com menor
intensidade, a exemplo do modelo francs, no qual as funes de direo e vigilncia
permanecem com o Estado e outras atividades podem ser transferidas a entes privados.
Diferentemente do modelo estadunidense, no modelo francs, calcado na terceirizao de
servios, o Estado em ltima instncia retm o controle da unidade penal. A partir da experincia
francesa, ainda que com pequenas diferenas em relao ao original, alguns governos estaduais
brasileiros passaram a transferir para empresas privadas a operao de estabelecimentos penais,
como por exemplo: Amazonas, Bahia, Cear, Esprito Santo, Paran e Santa Catarina.
Dentro de uma perspectiva mais ampla, tem-se que aliadas s transformaes estruturais nas
funes dos governos, anteriormente mencionadas, a transferncia da gesto e da operao de
prises repousa em alguns outros fatores. Dentre estes, destaca-se a emerso da convico de que
as transgresses devem ser punidas com o mximo rigor. Tal linha de raciocnio, cristalizada por
discursos do tipo tolerncia zero tem como efeito direto a expanso da populao carcerria
engendrando as caractersticas de um estado punitivo, representando para Wacquant (2001) a
transformao do estado providncia em estado penitncia, no qual os membros das classes
menos aquinhoadas so as maiores vtimas. inegvel, no entanto, que atores no-estatais so
igualmente invocados para execuo de servios prisionais por conta do atual estado de
degradao dos estabelecimentos penais, de modo que a combinao destes ingredientes so em
grande parte responsveis pelas cenas de rebelies, matanas e toda sorte possvel de cenas
indesejveis passveis de observao nos estabelecimentos penais. No caso brasileiro,
especificamente, a discusso de alternativas para o setor prisional tem sido largamente
influenciada por acontecimentos marcantes como o massacre de 111 internos no Carandiru-SP, a
dominao dos presdios fluminenses por faces organizadas para o crime, tais como: Comando
16
Vermelho (CV), Terceiro Comando (TC) e Amigos dos Amigos (ADA), e mais recentemente,
pelos ataques a alvos civis impetrados pelo Primeiro Comando da Capital (PCC) em todo o
estado de So Paulo. Todos estes, sem exceo, poca de sua ocorrncia reuniram opinies de
especialistas das mais variadas correntes, daqueles que defendem interveno direta do Estado
queles que advogam a delegao dos servios prisionais a atores privados.
No entanto, o ato de delegar as atividades prisionais a atores externos pode soar estranho aos
ouvidos de muitos. Afinal, um dos pilares dos estados modernos consiste justamente no
monoplio do uso da fora como forma de proteo da sociedade civil que o compe, de modo
que, ao delegar a execuo desta tarefa o Estado, estaria renunciando a si mesmo, passando a
figurar como mero elemento regulador das atividades econmicas e garantidor da propriedade
individual e dos contratos.
Alm disso, ao transferir as atividades de custdia relacionadas vigilncia e a proviso de
servios de assistncia mdica, jurdica e social, bem como aqueles voltados reinsero social
dos apenados, o Estado poderia estar incorrendo em grave deslize moral, uma vez que a
possibilidade de obteno de lucro por meio do sofrimento humano no seria aceitvel. Com
efeito, para Ryan e Ward (1989) a existncia de empresas privadas atuantes em servios
prisionais contribuiria, em verdade, para o reforo das tendncias de expanso do aparato penal
repressivo, de modo que sua presena no seria apenas em decorrncia do incremento da
populao carcerria. Utilizando argumentos especulativos, h quem argumente tambm que a
lgica privada calcada na busca incessante por lucros seria incompatvel com os princpios de
ressocializao, uma vez que s empresas prestadoras de servios interessaria apenas manter a
clientela (VIGGIANO, 2002) sendo de nenhum interesse a recuperao do individuo apenado.
Dentro da mesma veia especulativa, no outro extremo se encontram os defensores das formas
privadas de gesto advogando que a proviso pblica intrinsecamente ineficiente e por isso
deve ser evitada (LOGAN, 1992), alm daqueles que realizam a comparao da eficincia entre
as modalidades pblicas e privadas de proviso, em verdade, amparados em bases metodolgicas
pouco consistentes (DURSO, 1996).
De maneira concreta, acredita-se que a formao de um melhor juzo sobre a participao de
empresas privadas no segmento prisional requer o exame dos diferentes indicadores de
17
desempenho obtidos em cada modalidade de proviso, por exemplo: indicadores de segurana,
taxas de reincidncia criminal, servios de assistncia aos internos e custos incorridos. Desta
maneira, a obteno de diagnsticos sobre a situao prescinde de anlises comparativas entre as
diferentes estruturas de governana, aqui entendidas como referentes ao conjunto de regras, tais
como contratos entre particulares ou normas internas s organizaes que governam uma
determinada transao (AZEVEDO, 1996).
No entanto, at onde se sabe, patente a inexistncia de trabalhos metodologicamente
estruturados no Brasil que explorem aspectos ligados ao desempenho das diferentes estruturas de
governana possveis proviso de servios prisionais hierarquia, representada pelo controle
integral do Estado; e forma contratual hbrida (MNARD, 2004), celebrada entre o ente-pblico
e organizaes privadas encarregadas da proviso do servio
1
, aqui tambm denominadas como
estruturas privadas de governana, somente para efeito de simplificao residindo justamente
neste ponto, a motivao principal para a realizao deste trabalho. Destarte, as questes centrais
a serem respondidas neste trabalho podem ser sintetizadas em uma nica sentena, conforme
pode ser mais bem observado abaixo:
Quais so as diferenas observadas entre as estruturas pblicas e privadas de proviso de
servios prisionais em termos dos indicadores de desempenho observados e quais os motivos
que levam a tais diferenas?
A relevncia da questo acima pode ser justificada por alguns fatores. Primeiro, verifica-se, de
fato, uma lacuna na literatura sobre as modalidades alternativas de proviso de servios prisionais
no Brasil com a participao de atores privados em uma perspectiva comparativa em relao
modalidade tradicional de proviso. Em verdade, os esforos de administradores e economistas
so bastante tmidos nessa seara, tendo em vista a falta de estudos no pas. No Brasil, os poucos
trabalhos sobre o tema so restritos s reas de Direito (ARAJO JUNIOR, 1995; DURSO,
1996; VIGGIANO, 2002; AFFONSO, 2002; OLIVEIRA, 2002), Filosofia (MINHOTO, 2000;
2002) e Sociologia (SALLA, 1991); no entanto, nenhum destes, realiza uma comparao

1
Contratos para proviso de servios prisionais podem ser celebrados entre o governo e organizaes ligadas ao
terceiro setor, normalmente agrupamentos religiosos, tal qual a Associao de Proteo e Assistncia ao Condenado
(APAC) ou a Pastoral Carcerria. No entanto, por questes de foco, este trabalho se ocupa somente da relao entre
governos e operadores privados.
18
estruturada relacionada aos indicadores de desempenho obtidos pelas formas privadas no pas em
comparao s prises pblicas tradicionais
2
. No exterior se verificam alguns trabalhos que
focalizam os aspectos administrativos e econmicos do tema. Dentre estes se destacam Dilulio Jr.
(1988, 1996), Archeoembeault e Deis (1996), Mitchell (2003), Hart, Shleifer and Vishny (1997) e
Bayer e Pozen (2005). Nenhum dos trabalhos citados fornece, no entanto, referenciais tericos
capazes de possibilitar o entendimento de forma concomitante dos limites de atuao de atores
no-estatais na proviso de servios prisionais e das dimenses institucionais inerentes questo
da delegao de atividades executadas pelos governos.
Ocorre que a comparao de diferentes estruturas de governana, fundamental formulao de
polticas pblicas ao setor prisional, necessita levar em considerao as instituies a que os
atores encarregados da proviso esto submetidos, bem como as diferentes estruturas de
incentivo que igualmente contribuem para moldar os diferentes padres de desempenho obtidos.
As instituies, ou as regras do jogo na tipificao de North (1990), constituem-se em fatores
essenciais ao setor prisional tendo em vista a profuso de atores que o permeiam, incluindo
instituies polticas em seus mais diversos matizes, o setor judicirio, instituies externas
ligadas a defesa dos direitos humanos, como, a igreja catlica, alm das instituies informais
representadas pelas leis e cdigos de conduta dos internos, fazendo com que o setor prisional
possa ser perfeitamente entendido como um nexus de instituies. Desta forma, o potencial
explicativo decorrente da incorporao de fatores institucionais na investigao das diferenas
observadas nos indicadores de desempenho obtidos por cada estrutura de governana pode fazer
com que as polticas pblicas formuladas a partir de diagnsticos que abarquem estas dimenses
sejam mais aderentes realidade, residindo neste ponto uma contribuio adicional do presente
trabalho.
De maneira a responder a questo central, neste trabalho se recorre a alguns instrumentais
tericos caros s cincias econmicas, porm largamente difundidos nos circuitos administrativos
em funo de sua utilizao por gestores e tomadores de deciso. So invocados neste trabalho,
alguns construtos tericos utilizados na proviso de servios pblicos, tais como a teoria

2
Uma srie de trabalhos monogrficos tem sido recentemente produzida. Normalmente oriundos de trabalhos de
concluso de curso de graduao ou especializao, tais estudos se limitam descrio de alguma experincia ou a
reviso da literatura existente. Boa parte deles se encontra disponvel no site do Departamento Penitencirio do
Paran DEPEN-PR (www.pr.gov.br/depen).
19
econmica da regulao, as teorias de incentivos, a viso de contratos incompletos e,
principalmente, a Nova Economia das Instituies (NEI). A nfase na NEI, corrente inserida na
tradio de pesquisa neo- institucionalista (DI MAGGIO e POWELL, 1991; HALL e TAYLOR,
1996), decorre do fato desta se destacar por possibilitar o agrupamento de diversos
conhecimentos acumulados nas reas de Administrao, Sociologia, Cincia Poltica e Direito, o
que, em verdade, propicia uma maior abrangncia de escopo s suas analises. A combinao
destes diversos contedos viabiliza o entendimento da conformao das estruturas de governana
que delimitam as fronteiras organizacionais. Dentre estas, destacam-se as questes ligadas
proviso de servios de utilidade pblica por meio de atores privados em setores como:
telecomunicaes (LEVY e SPILLER, 1994), gua e saneamento (SHIRLEY e MNARD,
2002), infra-estrutura rodoviria (ATHIAS e SAUSSIER, 2005) e transporte ferrovirio
(YVRANDE, 2002). Desta forma, acredita-se que o potencial analtico proporcionado pelo
conjunto de instrumentais agrupados sob a NEI seja pertinente para o estudo da participao
privada na gesto e operaes de estabelecimentos penais.
Promovendo a articulao de dois conceitos basilares, presentes nas anlises econmicas e
sociais recentes instituies (NORTH, 1981; 1990) e custos de transao (COASE, 1937; 1960;
1964; 1984) a NEI tem dialogado com diversas outras correntes no intuito de fortalecer suas
capacidades explicativas e at mesmo de propiciar a consolidao de seu prprio edifcio terico,
ainda em fase de construo. Nesta seara, destacam-se as teorias do agente principal (ROSS,
1973; SAPPINGTON, 1991); os estudos sobre a economia dos direitos de propriedade
(BARZEL, 1989); o conceito de racionalidade limitada (SIMON, 1951); as teorias de incentivos
(BARNARD, 1938; AGHION e TIROLE, 1997; LAFFONT e MARTIMORT, 2002); integrao
vertical (CHANDLER, 1962) e informao assimtrica (AKERLOFF, 1970). notrio tambm o
dilogo da NEI com as teorias de contratos incompletos (GROSMANN e HART, 1986; HART,
1995, 2003; HART, SHLEIFER e VISHNY, 1997)
3
. A combinao de todos estes contedos
tericos tem possibilitado o desenvolvimento de anlises sobre os determinantes dos limites de
atuao organizacional (WILLIAMSON, 1975; 1985; 1991), o que inclui estudos relacionados ao
estabelecimento das fronteiras da firma e dos governos (WILLIAMSON, 1999).

3
Esse ecletismo pode ser bem observado nos encontros da International Society for New Institutional Economics
(ISNIE), principal evento mundial dos adeptos do neo-institucionalismo econmico. A variedade de temas abordados
nas diversas conferncias da ISNIE pode ser vista em www.isnie.org
20
Assim, os referenciais tericos utilizados neste trabalho para responder a questo central
anteriormente formulada possibilitam que as anlises dos fenmenos aqui efetuadas transcorram
dentro do esprito propalado por Williamson (2000), uma vez que o que se busca de fato saber o
que se sucede na realidade, ou nas palavras de Williamson: What is going on out there?
Sob o ponto de vista emprico, recorre-se ao exame comparativo entre as modalidades pblicas
tradicionais e as formas hbridas com a participao de atores privados em dois estados
brasileiros que adotaram a terceirizao da operao de estabelecimentos penais: Bahia e Paran.
Ambos os casos so analisados separadamente. Procedendo desta maneira, os efeitos endgenos
das instituies so mitigados medida que se comparam unidades localizadas em uma mesma
regio geogrfica, logo sujeitas ao mesmo conjunto de restries formais e informais (mesmo
departamento penitencirio, mesmo sistema de justia, mesmas regras comuns dos internos, etc.).
Deve ser ressaltado que a escolha pelos instrumentais ligados esfera econmica no diminui,
em absoluto, a importncia de outras correntes de pensamento na discusso sobre a proviso de
servios prisionais. Estudos relacionados gnese da violncia, s formas de relacionamento
entre o Estado e a sociedade civil, assim como contr ibuies da Sociologia, Filosofia e
Antropologia so igualmente relevantes para o enriquecimento das anlises sobre a delegao de
estabelecimentos penais a atores privados. Contudo, seguindo a prpria definio de custo de
oportunidade, segundo a qual escolhas implicam renncias, praticamente impossvel
contemplar em nico trabalho todos os ngulos de anlise com a devida profundidade, em funo
das prprias limitaes do autor. Faltaria competncia para tal. No obstante, acredita-se que
anlises de cunho administrativo e econmico so complementares aos estudos de orientao
mais sociolgica, no sendo, em absoluto, mutuamente excludentes.
Estrutura da tese
Pelo fato das prises se enquadrarem na categoria de servios pblicos, uma vez que as
externalidades geradas so coletivas e as possibilidades de excluso de indivduos que no
contribuem para a manuteno do servio so quase inexistentes (OSTROM e OSTROM, 1977),
o primeiro captulo se debrua sobre as diversas modalidades de proviso de bens e servios
pblicos. Sempre fazendo meno, na medida do possvel, situao brasileira so abordadas as
21
alternativas de suprimento direto pelos governos, as formas de terceirizao de servios,
concesses, privatizaes e, por fim, as Parcerias Pblico-Privadas (PPP). Esta seo faz-se
necessria pelo fato do objetivo principal deste trabalho estar centrado justamente sobre o exame
comparativo entre duas modalidades de proviso de servios pblicos.
Feitas as consideraes acima, a segunda seo explora algumas contribuies da literatura
econmica na escolha das formas mais adequadas de proviso de bens e servios de utilidade
pblica. Optando-se por um vis analtico econmico-institucional realizada uma reviso
terica contemplando desde a viso tradicional da interveno governamental sobre as falhas de
mercado e das externalidades geradas (PIGOU, 1932; SAMUELSON, 1954), passando pelas
contribuies de Stigler e Friedland (1962), Demsetz (1968) e Stigler (1971) sobre os aspectos
econmicos da regulao de servios pblicos, inseridos na linha da escola da escolha pblica
(public choice). So abordados tambm os papis da assimetria de informaes (AKERLOF,
1970) e dos incentivos (BARNARD, 1938; LAFFONT e MARTIMORT, 2002; SHIRLEY e
MNARD, 2002) nas escolhas sobre as formas de proviso de servios pblicos, para em seguida
se debater sobre a teoria dos contratos incompletos (GROSSMAN e HART, 1986; HART, 1995;
HART, SHLEIFER e VISHNY, 1997; HART, 2003). Em seguida, em funo de sua capacidade
de dilogo com os aportes tericos acima e da introduo de novos elementos que propiciam a
compreenso das diversas estruturas possveis governana de uma determinada transao, se
discute o papel da Nova Economia das Instituies (NEI) na proviso de servios pblicos. Ao
longo de todo o captulo 2 so construdas proposies a serem testadas nos captulos
subseqentes.
Muito embora ao longo do desenvolvimento do captulo 2 sejam feitas menes a respeito dos
servios prisionais, sobretudo, durante o processo de elaborao das proposies testveis,
dedica-se o captulo 3 ao exame do sistema prisional brasileiro. Alm de uma discusso sobre o
papel das prises e das caractersticas do segmento no Brasil, conferido um espao para o
estabelecimento dos indicadores de desempenho do sistema prisional. Como o trabalho se
debrua justamente sobre o exame comparativo entre os nveis de desempenho obtidos em cada
modalidade de proviso faz-se mister que sejam definidos os indicadores passveis de anlise, os
quais podem ser resumidos em indicadores de custos, reincidncia, segurana e ordem e servios
oferecidos aos internos. Posteriormente, tendo como base os aportes tericos desenvolvidos no
22
captulo 2 (NORTH, 1990; SHIRLEY e MNARD, 2002) o nexus de instituies formais e
informais que conformam o sistema prisional debatido, j mirando os impactos decorrentes das
tenses engendradas entre as diferentes esferas institucionais sobre os indicadores de
desempenho. A ltima subseo do terceiro captulo dedicada apresentao e ao debate sobre
as modalidades privadas de proviso de servios prisionais, destacando-se as experincias dos
Estados Unidos e da Frana. Realizando uma ponte com o captulo 4, dedicado exclusivamente
anlise emprica no Brasil, ainda no terceiro captulo so introduzidos alguns elementos do
processo de terceirizao de estabelecimentos penais experimentado no pas, o qual se situa entre
o modelo francs e o estadunidense, no que tange ao grau de delegao de direitos de deciso e
controle aos operadores privados
4
.
O quarto captulo versa sobre as anlises empricas comparativas entre prises operadas sob a
maneira tradicional e prises com operao terceirizada, as quais so efetuadas sobre os
indicadores de desempenho anteriormente estabelecidos. So comparados estabelecimentos
penais similares na Bahia e no Paran, utilizando o mtodo comparativo idealizado por Stuart-
Mill, no qual quando dois casos similares apresentam resultados diferentes a meta da
investigao passa a ser identificar a diferena responsvel pelos resultados contraditrios
(CROW, 1997; FERNANDES, 2002) .
No caso baiano, dado ao carter recente de sua adoo recorre-se comparao de duas unidades
penais idnticas. As duas prises, Conjunto Penal de Teixeira de Freitas e Conjunto Penal de
Valena, com operao pblica e terceirizada, respectivamente, esto localizadas no interior do
Estado e possuem mesmo projeto arquitetnico, mesma capacidade e mesmo perfil criminolgico
dos internos. So efetuadas anlises quantitativas com bases nos dados fornecidos pela
Superintendncia de Assuntos Penais da Secretaria de Justia e Direitos Humanos do Estado da

4
Algum pode se perguntar por quais motivos as discusses sobre o objeto emprico no precedem a formulao das
proposies testveis. De fato, tais questionamentos so bastante pertinentes. No entanto, empreendendo -se desta
maneira criar-se-ia um outro problema, medida que as discusses sobre o sistema prisional e o conjunto de
instituies que o circunda seriam realizadas sem que o conceito de instituies fosse adequadamente apresentado e
aprofundado. Em meio a este dilema, optou-se por construir o trabalho tendo como ponto de partida o mbito geral
(proviso de servios pblicos e os instrumentais para escolha da forma mais adequada de proviso), atingindo-se
posteriormente o objeto emprico, justamente por se acreditar que o caminho na direo do geral para o especfico
seria o percurso mais lgico e de mais fcil compreenso pelo leitor.

23
Bahia (SAP/SJDH) e anlises qualitativas baseadas em entrevistas efetuadas junto a gestores
pblicos e atores privados.
O Paran pelo fato de ter sido o primeiro estado a adotar a participao de atores privados na
operao de prises, sob a modalidade de terceirizao, a partir do final do ano de 1999,
mantendo este programa at meados de 2006, dados que permitem anlises quantitativas mais
rigorosas esto disponveis. No intuito de se comparar unidades com caractersticas comuns,
analisam-se oito estabelecimentos penais destinados a indivduos j condenados, quatro deles
geridos sob a forma tradicional e quatro sob a modalidade de terceirizao. A partir de
informaes disponibilizadas pelo Departamento Penitencirio do Estado do Paran (DEPEN-
PR) e de informaes coletadas em pesquisa de campo, foi construda uma base contendo dados
relativos aos anos de 2001 a 2005, permitindo a realizao de anlises estatsticas e testes
economtricos, requerendo a formulao de um modelo terico de anlise. Da mesma forma que
no caso baiano, de maneira complementar se adicionam informaes qualitativas colhidas em
pesquisa emprica por meio de entrevistas semi-estruturadas.
Com base nas anlises empricas empreendidas so discutidas luz dos construtos tericos
desenvolvidos nas sees anteriores, so discutidas no captulo 5 as razes para as diferenas
observadas entre as duas modalidades de proviso de servios prisionais nos dois estados. Em
adio, tal exerccio permite a comparao das caractersticas do caso brasileiro, emblematizada
pelas experincias da Bahia e do Paran, com os casos francs e estadunidense. Diferenas
relevantes entre os trs modelos so observadas e debatidas. Por fim, realizado o teste das
proposies desenvolvidas, deixando-se a ltima parte do trabalho para as consideraes finais.
24
1. SOBRE AS FORMAS DE PROVISO DE BENS E SERVIOS
PBLICOS
Ultimamente pode-se observar o aumento do interesse no estudo dos arranjos organizacionais
possveis para a proviso de bens e servios de utilidade pblica, sobretudo, em reflexo aos
esforos empreendidos para a adoo de reformas estruturais no seio da administrao pblica.
Estimuladas pelas reestruturaes geopolticas e pelo questionamento da eficcia das burocracias
pblicas, tais reformas acabaram por viabilizar a transferncia para setores no-estatais de bens e
servios, at ento, supridos pelos governos.
O debate acerca da participao de atores privados na proviso de servios pblicos tem sido
bastante acalorado e controverso, opondo defensores e crticos participao privada. A prpria
definio do vocbulo pblico: relativo ou pertencente ao um povo ou a um governo; secreto,
transparente, proporciona margem a interpretaes sobre a legitimidade da interferncia e
apropriao privada na esfera pblica. No se deseja, contudo, neste trabalho, realizar um exame
em relao a uma suposta situao ideal na proviso de servios pblicos. Ao contrrio, almeja-se
entender um caso concreto, ligado participao de atores privados na gesto de servios
prisionais em uma perspectiva comparativa gesto pblica tradicional e procurar, com o auxlio
dos instrumentais tericos de suporte escolhidos, compreender o que se sucede no mundo real.
Antes de se avanar na questo do setor prisional e nos contedos tericos que visam auxiliar a
compreenso da problemtica dos limites de atuao governamentais, faz-se necessrio
caracterizar e discutir as diversas maneiras existentes para a proviso de servios pblicos, seja
diretamente pelo Estado, seja por meio de arranjos com os setores no-estatais, na forma de
privatizaes, concesses e parcerias entre o poder pblico e o setor privado.
Antes de tudo isso, porm, explora-se a natureza e as caractersticas peculiares dos bens e
servios pblicos, o que requer, dentro de uma perspectiva mais ampla, o entendimento prvio
dos diversos tipos de bens e servios disponveis satisfao das necessidades dos indivduos e
das organizaes: bens pblicos, privados, partilhados e pedagiados.
25
1.1 Tipos de Bens
De acordo com a viso neoclssica, o mercado seria o mecanismo ideal de alocao fornecendo
solues dentro de timos-paretianos, decorrentes da maximizao da utilidade dos indivduos
e da maximizao dos lucros das firmas. Contudo, at os mais ortodoxos admitem a existncia de
situaes em que as condies de otimizao no podem ser atendidas. Tais ocorrncias,
denominadas falhas de mercado, muitas vezes justificam o envolvimento de agentes externos ao
mercado em assuntos supostamente de alada da esfera privada.
Como exemplo, tem-se a ao governamental por meio de polticas pblicas, para o suprimento
de bens e servios. Dentro do ethos capitalista, a interveno dos governos que representam o
Estado ocorre, em tese, sobre aqueles bens que no podem ser supridos pelo mercado devido a
problemas de economias de escala, externalidades ou inexistncia de firmas operando no
mercado (MILGROM e ROBERTS, 1992). Conforme assertam Weimer e Vining (1999), outras
dimenses como polticas redistributivas, promoo da dignidade humana e de maior
participao poltica dos cidados podem ser adicionadas racionalidade econmica para
explicar a existncia de polticas pblicas. Diante desta complexidade, o exame do papel dos
governos requer o entendimento dos diversos tipos de bens e servios disponveis existentes.
De acordo com Ostrom e Ostrom (1977), dois conceitos importantes embasam a classificao dos
possveis bens ou servios
5
disponveis: excluso e consumo.
O nvel de excluso reflete a capacidade de privar as pessoas de usufrurem os benefcios de um
determinado bem, caso estas no concordem ou no possam aceitar os termos propostos pelo
provedor. Deve-se salientar que nem sempre a excluso factvel. De fato, em um concerto ao ar
livre mesmo que sejam cobrados ingressos, muitas vezes no possvel impedir que as pessoas
da vizinhana, que no pagaram pelo benefcio de desfrutar do show, deixem de ouvir a msica.
A excluso, assim, possui nitidamente uma dimenso econmica, passando a ser exeqvel, ou
no, em funo do custo de sua imposio. Com efeito, quanto maior a possibilidade de
existncia do efeito-carona (free-riding), mais difcil se torna convencer as pessoas a

5
De agora em diante, os termos bens e servios passam a ser utilizados como sinnimos, meramente, por
questes de estilo. A distino entre eles no relevante nesta discusso.
26
pagarem
6
e por conseqncia, menor a probabilidade de investimento privado em reas em que a
excluso no trivial, dada a dificuldade de obteno de retornos financeiros nestas situaes.
A segunda dimenso, referente rivalidade entre os indivduos em termos do consumo dos bens,
tambm relevante nesta anlise, uma vez que o consumo de certos bens pode implicar em
diminuio em quantidade e qualidade (SAVAS, 1987). O fato de um bem estar disponvel para
um indivduo pode implicar a indisponibilidade para outro, por exemplo, o consumo de uma
xcara de caf. Por outro lado, o fato de vrias pessoas fazerem o uso de um bem, muitas vezes
no implica sua diminuio ou depreciao (SAMUELSON, 1954), a exemplo da transmisso de
um programa de televiso.
Naturalmente, as capacidades em termos de consumo conjunto possuem limites impostos pela
quantidade de pessoas que utilizam um bem. Uma praia, por exemplo, no tem os recursos
diminudos significativamente por conta do uso de um grupo de pessoas. Contudo, medida que
se aumenta a quantidade de sujeitos exercendo o seu usufruto, a qualidade dos benefcios
auferida individualmente diminui.
As formas polares em termos de consumo conjunto e excluso permitem tipificar os bens
segundo algumas caractersticas, conforme pode ser observado na figura 1.1:

6
Assumindo-se que os indivduos possuem nveis de oportunismo intrnsecos sua personalidade
27

Figura 1.1 - Tipos de bens de acordo com critrios de excluso e consumo
Fonte: Adaptado de Savas (1987)
As extremidades do diagrama acima ilustram as formas idealizadas dos tipos de bens possveis:
privados (private goods), partilhados (common goods), pedagiados (toll goods) e pblicos (public
goods).
No canto superior esquerdo, tm-se os bens privados. Numa situao extrema a excluso
perfeitamente possvel, uma vez que a sua obteno requer o aceite do fornecedor. Alm da
dimenso excluso, o consumo de bens privados em sua forma pura se d de forma individual ou
por poucas pessoas, sendo que via de regra o mercado o supridor por excelncia destes bens.
Contudo, possvel a existncia de algum tipo de ao coletiva e de interveno governamental,
no que se refere ao estabelecimento de regras para o funcionamento dos mercados e aos
mecanismos de arbitragem e solues de eventuais conflitos.
Na extremidade inferior direita, onde h caractersticas de consumo coletivo e a possibilidade de
excluso factvel, tm-se os bens pedagiados. Neste caso, a utilizao do bem de alguma
forma cobrada, porm seu uso se d de forma coletiva. Como exemplos destes bens tm-se
pontes, estradas, gua e energia eltrica. Normalmente, o custo dos bens tributados diminudo
com a adeso de mais usurios. A minimizao de custos obtida com a participao de apenas
uma empresa no setor justifica a inexistncia de mais de um fornecedor. Apesar de poderem ser
28
ofertados pelas vias de mercado, muitas vezes os bens tributveis so supridos diretamente pelos
governos, como forma de proteger a populao de comportamentos rentistas por parte dos
provedores privados. Mesmo na presena de agentes privados no suprimento do bem, algum tipo
de ao coletiva necessria para criar e executar a regulao dos monoplios naturais, bem
como para estimular a competio dos concessionrios destes tipos de servios.
Os bens que apresentam caractersticas de consumo de forma individual e de difcil excluso so
classificados como bens partilhados, conforme pode ser observado no canto superior direito da
figura acima. Nesta situao, exigir o pagamento pelo uso uma tarefa quase impossvel, em
funo da facilidade de se consumir e a dificuldade em fazer cumprir as exigncias necessrias
manuteno ou melhoria do bem. Um exemplo ilustrativo deste quesito o da indstria
pesqueira. Na inexistncia de entidades aptas a regular a atividade, o pescador pode optar por
pescar quantos peixes puder, muitas vezes sabendo que esta conduta pode contribuir para a
diminuio do estoque, a qual ser prejudicial a ele prprio no futuro. De acordo com Milgrom e
Roberts (1992), quando os retornos residuais de um ativo so disseminados, os agentes
individuais no possuem interesse suficiente em arcar com os custos de manuteno e melhoria
do bem compartilhado.
Em funo da existncia de dois fatores: a) a falta de incentivos ao suprimento e conservao
dos ativos por parte de atores privados; e b) os fortes incentivos ao uso indiscriminado dos
recursos; cunhou-se para estas situaes o termo the tragedy of commons (HARDIN, 1968).
A introduo de mecanismos de ao coletiva tem sido utilizada como instrumento para a
conservao e equidade na utilizao de bens partilhados. Dentre tais mecanismos, alm da
interveno governamental direta, figura tambm a alocao de direitos de propriedade para
grupos ou indivduos interessados na preservao destes bens.
Por fim, no quadrante inferior direito, encontram-se os bens pblicos, utilizados por muitos
indivduos e com diminutas possibilidades de excluso. Da mesma forma que nos bens
partilhados, verifica-se tambm a propenso ao uso dos bens sem a contrapartida do esforo
individual para o seu suprimento. Sob o ponto de vista das externalidades geradas, as prises,
objeto de anlise neste trabalho, se enquadram na categoria de bens pblicos, na medida em que
os produtos gerados em decorrncia de sua atuao so apropriados pela populao de maneira
29
geral independentemente da contribuio individual. Assim, em funo do fato do presente
trabalho enfocar as distintas formas de proviso de bens pblicos, a discusso sobre tais bens ser
realizada de forma um pouco mais detalhada, em relao aos demais.
1.1.1 Algumas notas sobre a proviso de bens pblicos
Ao se ouvir a expresso pblico, em boa parte das vezes, duas associaes surgem. A primeira
ligando este conceito idia de Estado, enquanto poder or ganizado da sociedade materializado
numa instituio jurdico-poltica, detentora do monoplio da coero fsica legtima. A segunda
associao, por sua vez, remete a um sentimento de oposio em relao esfera privada,
materializada em seus dois componentes, conforme assinala Bento (2003): o espao domstico
lcus de subjetividade livre de relaes econmicas; e, a sociedade civil espao de trocas de
mercadorias e do trabalho social, neutro em relao ao poder e emancipado em relao
dominao, cuja situao de estabilidade garantida por meio do estado de direito.
Dentro de uma perspectiva ampla, o pblico seria aquilo que exposto e dado a conhecer a todos,
passvel de livre acesso, sendo do interesse de todos e comum a todos. Bresser Pereira (1998a)
considera o pblico como espao de todos para todos, porm o distingue da dimenso estatal.
Para ele, estatal uma forma especfica de espao ou propriedade pblica: aquela que faz parte
do Estado, a includa as suas j referidas funes.
As peculiaridades dos servios pblicos, em termos de dificuldade de excluso e do vasto nmero
de beneficirios, resultam em problemas de coordenao que carecem de ateno. Ostrom e
Ostrom (1977) invocam Aristteles para ilustrar a problemtica ligada natureza dos bens
pblicos: o que comum maioria das pessoas, tem um menor valor para si.
De fato, se ningum paga por tais bens de se esperar que no haja incentivos sua produo, o
que explica o fato destes serem supridos normalmente pelos governos mediante arrecadao de
contribuies coletivas, na forma de taxas e impostos, as quais requerem graus de coero para
sua efetivao. A possibilidade do efeito-carona patente, dada a dificuldade de excluso,
requerendo em alguns casos, a formao de outras instituies que no somente as
governamentais capazes de aplicar sanes e desencorajar este tipo de conduta por meio da
30
ao coletiva, pelo fato de agncias governamentais no garantirem, necessariamente, uma
organizao tima na proviso de bens pblicos.
Olson (1978) analisa a questo dos bens pblicos utilizando uma taxonomia distinta. Para ele,
existiriam bens pblicos inclusivos e exclusivos, ambos de difcil excluso, diferindo, porm, em
relao divisibilidade do consumo. Os primeiros apresentam caractersticas de consumo
coletivo, similarmente ao conceito de bens pblicos de Ostrom e Ostrom (1977), ao passo que
nos bens pblicos exclusivos o fornecimento no indivisvel, tal qual nos bens partilhados
destes autores. Olson (1978) viu, no entanto, que os diferentes grupos na sociedade podem se
organizar e se apropriar dos bens pblicos, repartindo os custos com a sociedade. A existncia de
grupos que praticam tais atividades predadoras ou rent-seeking constituir-se- ia em fontes de
ineficincia retardando o desenvolvimento econmico (BAUMOL, 1993), alm de afetar o
desempenho na proviso dos servios pblicos em si.
Alm das caractersticas acima, aspectos ligados medio e ao grau de escolha dos agentes
influenciam, tambm, a organizao e proviso de servios pblicos.
Em relao primeira dimenso, tem-se que a medio do desempenho na produo de bens
pblicos no endereada por clculos simples. Alm disso, necessrio saber o que medir em
termos quantitativos e qualitativos, o que exige a definio dos indicadores a serem observados.
O processo de conformao dos indicadores e dos padres de operao , em muitas vezes,
subjetivo, e passvel de controvrsias medida que a exposio da realidade pode no ser
conveniente a determinados grupos de interesse.
Muitas vezes, a prpria coleta de dados para a construo dos indicadores de desempenho no
trivial. Por exemplo, para o estabelecimento da taxas de mortalidade dos cidados de uma regio
necessrio o cruzamento de informaes oriundas de diversas instituies como: Instituto
Mdico Legal, Polcia Civil e Polcia Militar, no sendo incomum encontrar incoerncias nas
informaes supridas pelos diferentes atores. Muitas vezes, porm, os registros simplesmente no
so feitos, seja por falta de estrutura, vontade poltica ou incapacidade gerencial, o que impede
uma viso agregada da realidade, fundamental ao desenho e avaliao dos resultados das
polticas pblicas. Nessa linha, objetivando, manter uma boa imagem perante a populao e
evitar ataques de adversrios polticos, os governos possuem fortes incentivos a ocultar
31
informaes de desempenho, sobretudo se as gestes precedentes no tiverem construdo e
divulgado tais indicadores, em bases minimamente confiveis, perpetuando assim uma cultura de
pouca clareza na mensurao dos resultados das aes governamentais.
A segunda dimenso ligada aos graus de escolha dos usurios em relao aos servios
prestados. Em funo da diversidade de possibilidades, as opes de escolha dos indivduos sobre
a quantidade e qualidade do bem consumido so limitadas, o que, muitas vezes, causa
insatisfao nos usurios. Alm disso, o pagamento efetuado nem sempre ligado a aspectos de
oferta e demanda e as decises de alocao so tomadas, sobretudo, a partir de processos
polticos, muitas vezes distantes das reais demandas sociais.
1.1.2 Bens pblicos e servios de utilidade pblica: dois conceitos diferentes
Muito embora a classificao apresentada facilite a compreenso em relao aos diferentes tipos
de bens supridos, ao considerar apenas critrios de excluso e consumo na classificao de bens e
servios, a tipologia anteriormente apresentada pode ser objeto de algumas observaes, devendo
ser observada com ateno, na medida em que ignora aspectos chave formulao de polticas
que visem bem-estar coletivo. Educao e sade, por exemplo, pelos critrios acima so
tipificados como bens privados, dado que o consumo se d de forma individual, e a excluso
factvel
7
.
Stiglitz (1989, p.14-15) denomina estes bens como bens privados providos pelo poder pblico,
os quais os governos provm diretamente ou adquirem de outras organizaes antes de repass-
los populao. Por outro lado, defensores das formas privadas de proviso e avessos
interveno estatal, frequentemente se apropriam desta terminologia para apregoar o suprimento
destes bens pelo mercado (SAVAS, 2000; 1987), ignorando os benefcios diretos e indiretos
gerados para toda a sociedade a partir da proviso governamental.
Nesta linha, como os mecanismos de mercado possuem instrumentos para excluso daqueles que
no podem pagar pela utilizao do servio, a tendncia que parcelas da populao no sejam
atendidas e no desfrutem do servio. Os impactos desta excluso se materializam nos
indicadores de bem-estar da populao, acentuando as desigualdades e os conflitos no interior do

7
Educao e sade so bens classificados por autores como Musgrave (1980) como meritrios, visto que sua
proviso envolve a redistribuio de recursos entre diferentes camadas da sociedade.
32
tecido social por conta da impossibilidade de acesso a direitos bsicos, necessrios
sobrevivncia dos indivduos e garantidos universalmente por lei, no caso de sade e educao.
Observam-se tais efeitos malignos tambm sobre os indicadores de desenvolvimento econmico
da localidade, uma vez que no mbito dos atuais paradigmas tecnolgicos, uma populao
educada e saudvel condio bsica para a consecuo dos padres de desempenho
demandados, inclusive pelo prprio mercado.
Recorre-se, assim, expresso servio de utilidade pblica para designar os diversos bens ou
servios normalmente providos pelo governo que aportem benefcios sociedade, os quais a
depender de escolhas tcnicas e/ou ideolgicas podem ser passveis de fornecimento pblico ou
privado. Desta maneira, o termo servio de utilidade pblica no se refere necessariamente a um
bem pblico nos moldes apresentados por Ostrom e Ostrom (1977), podendo ser associado de
forma mais abrangente a bens privados, partilhados ou pedagiados que sejam capazes de
contribuir para o bem-estar coletivo.
Servios de utilidade pblica podem ser supridos de vrias maneiras por atores governamentais,
privados e ligados ao terceiro setor, com diversas possibilidades de associaes entre estas
esferas.
Justamente em meio a um contexto marcado por dvidas quanto eficincia do agir estatal na
proviso direta de servios de utilidade pblica; em que se verificam ndices crescentes de
insatisfao nas classes beneficirias de tais servios; e, mais notadamente, constata-se a
disseminao de uma crena, em forma de um quase-consenso mundial, em torno da diminuio
do papel do Estado, pode ser observado o empreendimento de reformas no seio da administrao
pblica em quase todos os pases. Tais reformas tm buscado a redefinio dos papis do Estado
e tentado propiciar a entrada de atores privados na proviso de servios de utilidade pblica,
conforme sucedeu em diversos setores, dentre eles o sistema prisional brasileiro, objeto de
ateno deste trabalho.
Desta forma, na prxima seo se analisam as diversas maneiras pelas quais os servios de
utilidade pblica podem ser supridos, destacando-se, alm da proviso direta pelos governos,
outras modalidades via atores no-estatais, tais como privatizaes, terceirizaes e Parcerias
Pblico-Privada (PPP).
33
1.2 Formas de interveno de atores no-estatais na proviso de
servios pblicos
Os servios de utilidade pblica por muitas vezes apresentarem caractersticas semelhantes aos
monoplios naturais, frequentemente so supridos pelos prprios governos, como forma de se
preservar o interesse social. Contudo, aps a experincia privatizante inglesa dos anos 80 em que,
de maneira vertiginosa, servios historicamente fornecidos pelos governos foram transferidos
para empresas privadas, intensificaram-se os debates sobre a eficcia da participao de atores
privados na proviso de tais servios, bem como sobre as diferentes formas de envolvimento de
atores no-estatais neste quesito. Os debates visando diminuio do agir estatal na proviso de
servios pblicos foram tambm estimulados pelos baixos ndices de eficincia das empresas
controladas pelos governos, pelos problemas em relao qualidade dos servios prestados e pela
limitada abrangncia de cobertura em decorrncia dos reduzidos investimentos governamentais.
Com a entrada de atores privados na proviso de servios de utilidade pblica, assistiu-se, ao
remodelamento da prpria concepo weberiana de Estado, o qual seria, de acordo com Bobbio
(1986), sustentado por dois pilares: monoplio legtimo da fora e presena de aparato
administrativo para proviso de servios pblicos. Em alguns casos, a participao de atores
privados nestas vigas mestras que sustentam o conceito de Estado e que, em verdade, o
legitimam, deu-se de forma bastante aprofundada, a exemplo da privatizao total de servios
prisionais nos Estados Unidos e na Inglaterra
8
.
De acordo com Guasch (2004), aps duas dcadas da intensificao dos processos de
participao privada na proviso de servios de utilidade pblica nos pases em desenvolvimento,
alguns estudos demonstram a superioridade mdia da governana privada no que se refere ao
desempenho operacional e aos investimentos necessrios operao. Por outro lado, o autor
sustenta que, no caso latino-americano, observa-se um grande nvel de descontentamento entre os
cidados em relao s reformas efetuadas, sobretudo porque os ganhos de eficincia obtidos
pelos operadores privados no foram transferidos aos usurios dos servios na forma de reduo
de tarifas.

8
Nesse caso, empresas privadas alm de viabilizarem a construo da unidade so responsveis, tambm, pela
custdia dos internos, a incluindo as funes de vigilncia e segurana, se necessrio, podendo at fazer uso da
fora, inclusive letal, para cumprir suas funes. Essa discusso ser retomada posteriormente.
34
Na prtica, verifica-se uma mirade de possibilidades proviso de servios de utilidade pblica,
as quais esto posicionadas entre a soluo governamental e a privatizao total. A figura 1.2
demonstra que tais modalidades variam de acordo com o envolvimento do operador privado, zero
na gesto pblica, at o seu envolvimento mximo, em caso de privatizaes completas.

Figura 1.2 - Principais formas de proviso de servios de utilidade pblica
Fonte: Huet e Saussier (2003)
As definies constantes na figura acima no esgotam o leque possvel de possibilidades de
interveno na proviso de servios pblicos. Com efeito, podem ser adicionadas ainda outras
modalidades, tais como as Parcerias Pblico-Privada (PPP), assim como outros modelos de
interveno no-estatal, como contratos de gesto entre os governos e organizaes ligadas ao
terceiro setor Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP) e Organizaes
No-Governamentais (ONGs).
As subsees vindouras descrevem e discutem as principais formas de fornecimento, comeando-
se pela gesto direta tradicional.
1.2.1 Gesto Direta governamental
A partir de meados do sculo XIX, com a universalizao do sufrgio, irromperam-se novas
demandas das classes recm- incorporadas ao jogo poltico e social. Com isso, os estados
35
nacionais passaram a estruturar aparatos administrativos para a proviso de servios pblicos em
diversas esferas, antes confinadas a atores privados ou a igreja, tais como: sade, educao,
seguridade social e segurana
9
, contribuindo para o alargamento de suas funes e,
conseqentemente, para a complexidade de sua gesto e operao. O aumento da participao da
populao obriga o Estado a corrigir as desigualdades, distribuir rendas e socializar o risco, a fim
de tentar cumprir a promessa de igualdade do liberalismo (HABERMAS, 1984), de forma que
vrios so os argumentos para que o fornecimento de servios pblicos seja proporcionado
diretamente pelos governos.
Assim, de maneira geral, a participao dos governos invocada para assegurar o bem-estar
coletivo evitando condutas discricionrias de atores privados, eventualmente, em oposio aos
interesses da coletividade. Em ltima instncia, a legitimao dos prprios governos perante a
populao passa pelo fornecimento destes servios.
Desta forma, em funo das dificuldades de excluso e da eventual imposio de restries
institucionais relacionadas ausncia ou fragilidade dos marcos regulatrios o suprimento de
servios pblicos por meio de mecanismos de mercado, licenciamento ou concesso pode ser
pouco atrativo aos operadores privados. Neste caso, a proviso de tais servios se restringe ao
governamental direta, subcontratao de outros governos com capacidade excedente ou a
entidades sem fins lucrativos. Em adio, Bergstrom (1999) assinala que as decises para a
gesto estatal de atividades de interesse pblico podem ser estimuladas por fatores polticos e
ideolgicos, de modo a obter apoio dos grupos de interessados na interveno governamental,
normalmente funcionrios pblicos.
Em ambientes democrticos estveis com altos nveis de participao da populao, a proviso
direta pelos governos pode propiciar um maior controle da sociedade em relao ao fornecimento
dos servios e suas dimenses qualitativas. Por outro lado, o controle de empresas estatais
viabiliza o processo de extrao de quase-rendas por parte de atores polticos e grupos rentistas
interessados em relacionamentos privilegiados com as empresas pblicas, o que torna mais grave
a situao, sobretudo, em ambientes em que so diminutas as possibilidades de fiscalizao e

9
Sobre o quesito segurana, verificou-se a partir de meados do sculo XIX e incio do sculo XX, nos Estados
Unidos e Inglaterra, o surgimento de prises gerenciadas pelo prprio Estado. Tal funo costumava ser objeto de
explorao e gesto por parte de agentes privados.
36
enforcement de condutas indesejveis. Boycko, Shleifer e Vishny (1996), chamam a ateno para
os benefcios privados auferidos por polticos ao manterem centros de proviso de servios
pblicos sobre seus domnios, dentro dos governos.
Em relao sua proviso propriamente dita, os servios pblicos tradicionalmente so
viabilizados pelo governo atravs de departamentos vinculados s funes executivas do Estado,
em suas diversas instncias, nacional, regional e municipal, como os departamentos de
administrao penitenciria. Neste caso, o governo responsvel pela concepo, financiamento,
construo, operao e manuteno dos ativos.
No caso brasileiro em particular, a Constituio Federal em seus artigos 173, 175 e 177 assegura
ao Estado a prerrogativa de poder atuar diretamente na produo de bens e servios por meio da
criao de empresas pblicas ou sociedade de economia mista. Tais organizaes estariam,
contudo, sujeitas ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos
e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios, devendo ser observados, entretanto, os
princpios da administrao pblica quando da licitao e contratao de obras, servios, compras
e alienaes (BRASIL, 2005).
Alm dos bens pblicos puros, tais como setores ligados segurana e soberania nacional,
observa-se ainda no pas uma massiva participao do Estado na proviso de bens privados,
partilhados e pedagiados, tais como: sade, educao, gua e saneamento, estradas, transporte
coletivo e gerao de energia eltrica. Localmente, atividades como coleta de lixo e limpeza
urbana ainda so providas, em grande parte, diretamente pelos governos municipais, sobretudo
nas cidades de menor porte.
A sobreposio do regime de direito pblico em relao ao privado nas empresas estatais, ao
tempo que, em tese, garante populao a preservao do interesse coletivo, impe algumas
barreiras estruturais que, muitas vezes, inviabilizam a rapidez e a eficincia comparativa das
organizaes pblicas em relao s privadas. Por exemplo , empresas pblicas esto sujeitas s
restries da Lei de Licitaes (8666/93), possuindo pouca margem de manobra para adoo de
critrios de escolha de fornecedores com base em argumentos qualitativos, os quais apesar de
nem sempre serem transparentes fator grave no mbito da administrao pblica podem
resultar em decises mais eficazes.
37
Em muitos casos, os governos executam o fornecimento de servios de utilidade pblica
cobrando dos usurios valores inferiores aos custos de produo. Como forma de minimizar os
descompassos entre preos e custos de produo, em geral, so cobradas tarifas diferenciadas dos
indivduos com maior poder aquisitivo. Igualmente, aportes governamentais, na forma de
subsdios, no so incomuns na proviso de servios de utilidade pblica, o que acaba
engendrando desequilbrios nas contas governamentais. De acordo com Savas (2000), os
resultados negativos e a impossibilidade de sustentao dos subsdios governamentais fazem com
que os governos reduzam os investimentos em expanso e manuteno dos ativos, fomentando
sentimentos de insatisfao na sociedade com a queda da qualidade dos servios ofertados. Tal
situao abre espao para discusses sobre a substituio da proviso governamental direta pela
proviso por meio de ator es privados.
Muitas vezes, contudo, os governos possuem restries institucionais, polticas ou ideolgicas
refratrias participao de agentes privados na proviso de servios de utilidade pblica, as
quais podem variar em maior ou menor grau. Quando tais restries so diminutas, abre-se o
espao para processos de privatizao. A definio do termo, seus objetivos, a experincia de
implementao e os resultados obtidos as privatizaes sero discutidos a seguir.
1.2.2 Privatizao
Em resposta ao incremento das funes governamentais surgem j no incio do sculo XX, os
primeiros questionamentos formais e estruturados acerca da participao direta do Estado na
proviso de servios de utilidade pblica. Nesta linha emergem idias relacionadas necessidade
de separao entre poltica e administrao, as quais tm em Woodraw Wilson, presidente dos
Estados Unidos no incio do sculo, um de seus principais expoentes. Um dos objetivos dentro de
tal concepo seria conferir maior iseno da administrao pblica em relao a influncias
polticas. Por outro lado, o questionvel descolamento entre poltica e administrao acaba por
contribuir para uma srie de outros problemas ligados ao fortalecimento daninho das burocracias
e a conseqente incapacidade de acompanhar a dinmica de evoluo das demandas da prpria
sociedade.
38
Contudo, a viso refratria interveno estatal na produo de bens e servios se conforma,
tambm, a partir da derrocada dos regimes socialistas, das mudanas na economia poltica
internacional e da prpria incompatibilidade entre o welfare state e a economia de mercado.
Os governos ao redor do mundo, sobretudo a partir da ltima dcada, intensificaram a promoo
da participao de atores privados na conduo de certas atividades ligadas proviso de
servios, at ento de competncia governamental. Tais cmbios nas maneiras de proviso foram
observadas nas mais diversas instncias, ou seja, dos governos centrais s esferas locais de poder.
Seguindo a tipologia de bens de Ostrom e Ostrom (1977), anteriormente apresentada, os bens e
servios providos pelos governos na dcada de 80 e que foram objetos de privatizao incluam
bens e servios: privados (educao, atividades produtivas em geral), bens pedagiados (estradas,
gua, energia eltrica, telecomunicaes) e bens pblicos puros (prises).
Dentre as opes para participao de atores privados na proviso de servios de utilidade
pblica, a privatizao constitui-se na alternativa mais radical, justamente por estar situada em
posio diamet ralmente oposta gesto pblica direta.
De maneira simples, o termo privatizao pode ser entendido como a transferncia de ativos e
servios, at ento sob responsabilidade do Estado, para empresas de capital privado.
Transferem-se tambm as demais responsabilidades inerentes atividade, tais como: decises de
investimento, gesto administrativa e operacional e dos riscos.
Os objetivos para a privatizao variam de acordo com cada governo. As motivaes podem ter
por origem aspectos ideolgicos, uma vez que a reduo do aparelho do Estado e a diminuio da
interveno governamental na economia podem-se constituir em instrumentos para a viabilizao
do pleno exerccio das liberdades e das iniciativas individuais, dentro de uma matriz liberalizante.
De acordo com Spulber (1997), processos de privatizao podem ter tambm fundamentaes
polticas, como: possibilidade de desmantelamento de redutos eleitorais da oposio, por
exemplo, sindicatos de trabalhadores, e construo de novas alianas polticas. Nesta mesma
seara, o suporte de organismos internacionais, como o Banco Mundial, tambm apontado por
Savas (2000) como uma das possveis razes para processos de privatizao.
39
Sob o ponto de vista tcnico, as razes para a privatizao incluem a reduo de dficits
governamentais via saneamento de empresas e obteno de crditos para o tesouro por meio de
sua venda; inteno de aumentar a abrangncia de cobertura e a qualidade dos servios prestados
via investimento privado, obteno de maior flexibilidade operacional, dado que as empresas no
mais estariam circunscritas aos limites impostos pelos regulamentos pblicos, dentre outras.
Normalmente so criados mecanismos de controle, na forma de marcos regulatrios e agncias
reguladoras, de maneira a coordenar as tarifas, a estabelecer e garantir os nveis dos servios
prestados aos usurios. Em adio, aparatos regulatrios possuem a funo de proteger ambas as
partes envolvidas sociedade, governo e operador privado de condutas oportunistas. A
definio de regras, e mais importante, a garantia de seu efetivo cumprimento faz-se mister
justamente em contextos em que se transferem monoplios pblicos para atores privados, sem
que sejam engendradas condies para o aumento da competio e da rivalidade entre os
operadores. Verifica-se a forte dependncia destes fatores com as estruturas institucionais
existentes.
10

Entre os primeiros grandes movimentos mundiais no sentido de delegar a atores privados a
conduo de atividades executadas pelos governos destaca-se a iniciativa do governo alemo
ocidental no incio da dcada de 60, ao vender parte significativa de sua participao na
Volkswagen. Sob a ditatorial gesto de Pinochet, o governo chileno implementou no incio da
dcada de 80, de forma pioneira, um massivo programa de desnacionalizao que, alm das
utilidades pblicas tradicionais, como gua e telecomunicaes, abarcou tambm o sistema
previdencirio do pas.
Contudo, foi na Inglaterra que se deu a mais famosa, e mais influente, experincia privatizante
que se tem notcia. Sob a liderana do governo conservador, a partir de 1979 inicia-se na Ilha um
programa de venda de empresas controladas pelo Estado, como British Petroleum (1979) e
British Aerospace (1981). Com grande apoio poltico apos a vitria na guerra das Malvinas,
Margaret Thatcher, primeira ministra no perodo 1979-1990, aprofunda o processo de
privatizao com a venda da British Telecom (1984), British Gas (1986), British Airways e Rolls
Royce (1987), companhias de gua em 1989 e eletricidade em 1990 (SAVAS, 2000).

10
Tal discusso ser aprofundada no capitulo seguinte
40
A partir da experincia inglesa, outros paises membros da Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE) promoveram medidas similares. Por exemplo, na Frana,
durante a curta gesto da coalizo de centro direita entre 1986 e 1988
11
, foi iniciado o
desmantelamento do gigante aparelho estatal francs, fortificado, sobretudo, durante o incio da
gesto de Franois Miterrand. O processo foi suspenso, mas no revertido, durante a gesto
socialista entre 1988 e 1993, tendo sido reiniciado aps volta da direita ao poder em 1993, no
tendo sido interrompido mesmo durante a gesto do socialista Jospin entre 1997 e 2002. Desta
forma, importantes grupos antes controlados pelo Estado passaram para o controle de atores
privados, dentre eles: Saint-Gobain, Rhne-Poulenc, Elf -Aquitaine, Bull e Dassault (BERNE e
POGOREL, 2004).
Nos pases em vias de desenvolvimento, o processo de privatizao foi em grande parte
estimulado pelas agncias internacionais descontentes com o desempenho das empresas
gerenciadas pelos estados nacionais, as quais foram, em grande parte, financiadas por estes
mesmos organismos durante os anos 60 e 70. s propostas privatizantes se adicionam uma srie
de recomendaes, ou imposies, a depender do observador, calcadas no controle inflacionrio e
na disciplina fiscal. Nesse sentido, a experincia brasileira emblemtica.
No Brasil, os processos de privatizao comeam j na dcada de 80, em meio a um momento de
combinao nociva entre altas taxas de inflao e estagnao econmica. Inicia-se um
movimento de tentativas de promoo de reformas na administrao pblica, que se
consubstanciariam de forma mais veemente na dcada seguinte
12
. Durante o governo Sarney
(1985-1989) foram vendidas importantes companhias como Aracruz Celulose, Sibra, Usiba e
Caraba Metais. As privatizaes se acentuam durante o Governo Collor/Itamar Franco, com a
venda da participao acionria em empresas do setor siderrgico, a exemplo da USIMINAS, e
do setor petroqumico, como as empresas com participao da Petroquisa.

11
Foi justamente neste perodo que o governo francs lanou seu programa de participao de empresas privadas na
construo e gesto de prises.
12
J durante o governo Figueiredo (1979-1984) lanou-se o Plano Nacional de Desburoctaizao liderado pelo
Ministro Helio Beltro, umdos idealizadores da reforma administrativa de 67, no intuito de conferir gesto pblica
maior agilidade. Foram realizados, sobretudo, programas de desestatizao de empresas em que o governo detinha
algum tipo de participao societria, normalmente em decorrncia de emprstimos no honrados.
41
Contudo, no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) que o processo de
privatizao se aprofunda no pas. Ainda que apresentassem algumas caractersticas especficas
realidade brasileira, as reformas implementadas neste perodo visando reformulao no
aparelho estatal faziam parte das agendas de organizaes multilaterais, tais como Fundo
Monetrio Internacional (FMI) e Banco Mundial. Dentro desta concepo, os setores de
produo de bens e servios para o mercado, em um primeiro momento objeto de investimento
estatal, dada incapacidade ou desinteresse de atores privados, deveriam sofrer processos de
privatizao. O pressuposto que perpassou a proposta privatizante no Brasil residia na
superioridade em termos gerenciais de atores privados frente gesto pblica, dada a menor
subordinao a fatores polticos que as empresas privadas esto submetidas (BRESSER
PEREIRA, 1998a), retomando os argumentos do incio sculo passado a respeito da necessidade
de se dissociar poltica e administrao.
Assim, em meio a um cenrio em que o fornecimento de bens e servios pblicos passa a ser
viabilizado por agentes desvinculados da hierarquia governamental, o governo, de acordo com
Savas (1987), passaria da figura de produtor para de intermedirio, sendo, teoricamente: (1) um
articulador da demanda democraticamente expressa de bens e servios pblicos; (2) um agente
habilitado de compras; (3) um inspetor sofisticado dos bens e servios comprados ou contratados
junto a empresas privadas ou a ONGs; (4) um eficiente coletor de impostos; e (5) um
parcimonioso pagador das parcelas devidas e acertadas com os credores.
Especificamente no caso brasileiro, as proposies privatizantes foram levadas a cabo com
estonteante velocidade, se comparadas s tentativas anteriores, aos demais pontos do plano de
reformas apresentado (criao de OSCIPs, fortalecimento das carreiras de estado) e at mesmo
com outras experincias similares em outros pases. Desta sorte, nesse perodo no Brasil foram
privatizadas, em sua totalidade as empresas de telecomunicaes do sistema Telebrs, as
companhias regionais de distribuio de energia eltrica, assim como os bancos estaduais e
empresas do setor siderrgico como a Companhia Vale do Rio Doce.
42
No que diz respeito aos resultados obtidos a partir dos processos de privatizao, no se chegou
ainda a um consenso sobre sua eficcia. Em muitas vezes, os critrios para realizao de
exerccios comparativos so carregados de ambigidade
13
.
Recentemente, esforos vm sendo empreendidos com vistas mensurao dos impactos da
privatizao (MEGGINSON e NETTER, 2001; CHONG e LPEZ-DE-SILANEZ, 2003;
GUASCH, 2004). Por meio de bases de dados robustas e mtodos economtricos, tais trabalhos
apontam para os ganhos da privatizao no que se refere ao aumento da produtividade, das taxas
de cobertura, da rentabilidade das empresas recm-privatizadas e das tarifas cobradas aos
usurios. De maneira geral verificou-se tambm reduo dos custos, sobretudo por conta da
racionalizao de processos e da demisso de funcionrios ociosos. Especificamente em relao
aos pases em desenvolvimento, as falhas, estariam relacionadas a associaes esprias entre
polticos e empresrios, bem como aos desenhos contratuais e regulatrios inadequados, o que
contribui para a emerso de ineficincias e de corrupo (CHONG e LPEZ-DE-SILANEZ,
2003). No caso brasileiro, todas as caractersticas acima so aplicveis. No h evidncias, no
entanto, de que os ganhos de eficincia decorrentes tenham sido apropriados pela populao
mais pobre, ao contrrio, tais ganhos foram capturados pelos novos proprietrios (BAER, 2003).
H diversas outras possibilidades de participao de atores privados na proviso de servios de
utilidade pblica, sem que o controle efetivo deixe de fazer parte da atividade governamental,
como o caso das privatizaes. Tais formas vo desde o mero fornecimento de mo-de-obra, na
terceirizao de pessoal, at a atuao em concesses que permitam aos empreendedores privados
construir e operar ativos de infra-estrutura, dentro do conceito de Parcerias Pblico-Privada
(PPP). Na prxima seo, focalizam- se as atenes sobre os programas de terceirizao, gesto
delegada e concesses, seguindo a mesma lgica da seo atual, ou seja, demonstram-se as
definies, os objetivos e os principais desdobramentos de tais abordagens.
1.2.3 Terceirizao, Concesses e Gesto Delegada.
Algumas vezes os governos no desejam, sob o ponto de vista ideolgico ou poltico, ou esto
impedidos de promover, sob o ponto de vista legal, uma ampla participao de atores privados na

13
Chong e Lpez-de-Silanez (2003) afirmam que os resultados dos primeiros estudos sobre os impactos da
privatizao na Amrica Latina foram condicionados pela seleo de forma enviesada das amostras.
43
proviso de servios de utilidade pblica. Os desejos de reter em seu poder o controle das
atividades e a propriedade dos ativos pblicos e de, ao mesmo tempo, permitir a entrada parcial
de atores privados faz com que sejam criadas pelos governos diversas possibilidades de modelos
de gesto e de arranjos contratuais para fornecimento de servios de utilidade pblica. Procura-se
preservar, desta forma, o bnus do controle, minimizando-se o nus imposto pela diminuta
flexibilidade imposta pelos estatutos e regulamentos caros ao servio pblico.
De acordo com Guasch (2004), as modalidades de interveno dos atores privados acabam por
variar em funo do nvel de participao governamental, das alocaes de risco entre as partes,
das divises de responsabilidades e dos incentivos aos operadores. Alm da opo pela
privatizao, discutida anteriormente, as possibilidades de interveno privada vo desde a
terceirizao de atividades, passando pelos contratos de gesto de ativos e por concesses para a
operao e manuteno de equipamentos pblicos. Frequentemente, os governos tm recorrido a
estas duas ltimas modalidades para a gesto de servios pblicos ligados a infra-estrutura, tais
como : portos, aeroportos, estradas, gua e saneamento bsico.
Retomando o exposto na figura 1.2, a modalidade mais elementar de participao privada ou do
terceiro setor na proviso de servios pblicos se daria por meio da terceirizao de atividades.
Neste caso, o envolvimento do operador privado com toda a operao no elevado e a durao
dos direitos de propriedade da organizao contratada fica restrita ao curto prazo no caso da
legislao brasileira de um a cinco anos no mximo.
Genericamente, cunhou-se o termo terceirizao para definir os fenmenos associados
transferncia para atores externos de funes anteriormente realizadas no interior da organizao.
O termo terceirizao tem sua origem na expresso de lngua inglesa outsourcing (suprir-se via
fontes externas), genericamente representando a deciso da organizao no sentido de utilizar
transaes de mercado em vez da utilizao de transaes internas, para atingir seus propsitos
especficos.
Conforme observado em Cabral (2002), em linhas gerais processos de terceirizao so
normalmente estimulados pela expectativa de obteno de itens como:
44
a) vantagens econmicas via transformao de custos fixos em variveis e
disponibilizao de recursos financeiros para outras prioridades;
b) focalizao sobre as competncias essenciais, ou seja nas chamadas atividades- fins da
organizao;
c) melhorias no padro de eficincia operacional, quer pela possibilidade de acesso a
tecnologias diferenciadas, ausentes na organizao, porm passveis de serem aportadas
pelo fornecedor, quer pelos maiores nveis de flexibilidade advindos a partir da
transferncia da atividade, quer pela existncia de capacidades tcnicas distintivas do ente
terceirizado;
d) reduo nos custos de transao, em outras palavras, nos custos de adquirir informaes
ex-ante e de executar o monitoramento ex-post de seus funcionrios, assim como os
custos decorrentes de processos de adaptao contratual deficientes.
Dentro da perspectiva acima, o termo terceirizao, originalmente concebido para designar os
fenmenos de delegao de funes observados na esfera empresarial privada, abarcaria qualquer
processo de transferncia de atividades para outros atores situados alm dos limites da hierarquia.
No caso dos servios de utilidade pblica, conforme ser visto adiante, o processo de
transferncia de delegao a terceiros tipificado em funo do grau de posse do ativo e pelo
tempo em que os direitos de controle permanecem sob as mos de atores externos, na linha do
proposto por Huet e Saussier (2003).
A terceirizao tem sido um expediente largamente utilizado pelos gestores pblicos nas mais
diversas instncias. Normalmente recorre-se a esta abordagem dentro da inteno de buscar
adaptar no setor pblico as prticas originalmente desenvolvidas pelo setor privado, as quais, em
tese, podem emprestar flexibilidade s operaes governamentais, normalmente marcadas pela
excessiva rigidez nos processos.
As prticas terceirizantes se inserem tambm no esprito de redefinio de papis dos governos
cada vez mais na direo de entidades gestores de contratos e de elementos reguladores de
atividades econmicas, e, por conseqncia, cada vez menos provedor direto de servios. Dentro
deste esprito gerencialista, o importante seria remodelar as formas de atuao do governo, sendo
45
necessrio reinvent- lo, o que estaria relacionado ao modo como os governos funcionam e no
como fazem (ORSBORNE e GAEBLER, 1997).
Grosso modo, as prticas relacionadas transferncia de funes a atores privados no mbito da
administrao pblica podem ser separadas em duas dimenses distintas: a) a terceirizao de
funes satlites ao funcionamento da organizao (vigilncia, limpeza, etc.); e, b) a gesto
delegada e concesso a atores privados de um conjunto de atividades que compem um servio
maior, anteriormente provido por atores estatais (estradas, portos, gua e saneamento, etc.).
Estas duas dimenses so discutidas a seguir.
1.2.3.1 Terceirizao de atividades satlites
Como prtica estruturada de gesto, a terceirizao de atividades satlites organizao comea a
ganhar adeptos nas empresas privadas na dcada de 80, em paralelo adoo dos programas de
qualidade total e reengenharia.
A justificativa de foco sob as competncias essenciais constitui-se em um dos elementos
invocados pelos governos para justificar a terceirizao. Especificamente no caso da
administrao pblica brasileira, a terceirizao de atividades auxiliares foi oficialmente
introduzida para que as atividades principais do Estado legislar, regular, julgar, policiar, definir
metas e polticas, etc. pudessem ser exercidas a contento. Desta forma, atividades como
vigilncia, limpeza e processamento de dados, deveriam ser submetidas licitao pblica e
contratadas no mercado, via processos de terceirizao (BRASIL, 1995).
Alm disso, motivaes financeiras tambm orientam a deciso para a delegao de funes a
atores externos no setor pblico. Com efeito, ao terceirizar atividades perifricas, at ento sob
sua responsabilidade, os governos podem se eximir de despesas de capital ligadas aquisio,
operao e manuteno de instalaes e equipamentos, alm de despesas com benefcios e
contribuies previdencirias de funcionrios.
Por no envolverem atividades de alta complexidade, as quais, em geral, no requerem nveis
elevados de diferenciao por parte do fornecedor, as especificaes de qualidade ficam em
segundo plano em relao dimenso econmica, de modo que normalmente os vencedores so
46
escolhidos com base no menor preo ofertado. Contudo, a busca incessante pela reduo de
custos por parte dos governos pode engendrar algumas situaes no previstas para o contratante
de servios terceirizados.
Em um primeiro momento, a empresa concorrente aos servios na inteno de obter o contrato
pode optar por estabelecer preos de venda dos servios prximos curva de seus custos mdios.
Uma vez ganho o contrato, o vencedor no af de garantir suas margens de lucratividade tende a
contratar funcionrios com salrios abaixo dos valores de mercado, naturalmente de menor
qualificao. A queda do nvel de servios pode fazer com que o contratante empreenda esforos
extras para monitorar as atividades da empresa. Por conta disso, eventualmente as economias
esperadas mediante a terceirizao podem no ser atingidas. de se esperar, portanto, que o
contratante diante de situaes como esta apresente insatisfao em relao ao contratado. Nestes
casos, a terceirizao de atividades auxiliares tende a se transformar em mera subcontratao de
pessoal operacional, sob gesto de funcionrios do contratante.
Particularmente, no caso brasileiro a subcontratao de funcionrios para o exerccio de funes
operacionais, originalmente executadas por funcionrios pblicos concursados, viabiliza-se
mediante lacnicos contratos de terceirizao. Percebe-se, em verdade, que a disseminao desta
prtica no setor pblico se justifica nos seguintes aspectos:
a) maior facilidade para contratao de mo-de-obra sem necessidade de concurso pblico;
b) possibilidade de reduo dos custos previdencirios e das despesas com pessoal, essencial
para o atendimento dos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF);
c) obteno de nveis superiores de performance dos funcionrios terceirizados em relao
aos funcionrios pblicos estatutrios, em funo dos limitados mecanismos de
recompensas e punies no mbito da administrao pblica tradicional
14
;
Adicionalmente, a partir da adoo da terceirizao percebe-se o cambio no regime jurdico de
regulao das relaes entre os agentes envolvidos. Dentro da esfera governamental, as relaes
entre Estado e funcionrios pblicos so regidas por mecanismos jurdicos pertencentes ao direito
administrativo, no caso brasileiro, emblematizados pelo Estatuto do Funcionalismo Pblico. Ao

14
A discusso sobre os esquemas de incentivos em cada modalidade de proviso ser aprofundada no captulo
seguinte.
47
transferir a atividade para um ator externo, os contratos firmados entre poder pblico e a empresa
responsvel pela proviso do servio continuam sendo regidos pelo direito administrativo por
meio da Lei de Licitaes. Todavia, a relao entre a empresa e funcionrios contratados passa a
ser regulamentada pela CLT (Consolidao das Leis do Trabalho), de alada do direito do
trabalho.
Em contrapartida, crticos alegam que a terceirizao de pessoal ocasiona uma srie de malefcios
aos trabalhadores, notadamente no que se refere aos menores salrios e benefcios, insegurana
no emprego e maior nmero de acidentes, em funo do menor ndice de treinamento, razes
pelas quais muitas vezes esta prtica associada precarizao das condies de trabalho
(MARCELINO, 2002).
Pelo fato dos funcionrios terceirizados no estarem vinculados ao quadro de funcionrios
pblicos efetivos, estes no possuem os mesmos direitos garantidos por lei aos empregados
pblicos tradicionais, como estabilidade no emprego e licenas remuneradas. Evidentemente, tal
situao contribui para a emerso de um quadro de desigualdade, na medida em que, no raro,
convivem lado a lado funcionrios efetivos e terceirizados que, apesar de realizarem a mesma
funo, recebem salrios e benefcios diferentes. Alm disso, pela tica do contratante, seja
pblico ou privado, so comuns os relatos relacionados falta de comprometimento dos
terceirizados, em parte explicados pelos laos fracos entre contratante e contratadas. Uma das
conseqncias da ausncia de identidade dos trabalhadores terceirizados em relao empresa
contratante a rotatividade do pessoal que, a depender do grau de especificidade da funo, pode
dificultar a reteno do conhecimento organizacional.
No caso brasileiro, especificamente, uma preocupao adicional se impe a perpetuao de
prticas clientelistas no seio da administrao pblica. De fato, ao prescindir do concurso
pblico, a terceirizao, como ferramenta de gesto, pode facilitar a nomeao de correligionrios
e apadrinhados polticos em empresas prestadoras de servios aos governos. Igualmente so
48
freqentes as denncias de favorecimento de empresas ligadas a polticos em processos
licitatrios de prestao de servios ao poder pblico.
15

1.2.3.2 Concesses e Gesto delegada de servios pblicos
Em relao ao segundo nvel, relacionado gesto delegada de servios, a terceirizao pode
abarcar tambm outras atividades, alm da mera subcontratao de pessoal, ou da delegao de
atividades satlites, ao agregar um conjunto de funes especficas que juntas compem um
corpo nico e passvel de transferncia a um ator externo, seja privado ou ligado ao terceiro setor.
Via de regra, o processo de transferncia efetuado por meio de contratos de concesso de
servios.
Geralmente, em servios pblicos, o Estado tende a permanecer responsvel pela atividade de
organizao da atividade definindo os princpios gerais da estrutura de governana do servio, no
que tange a monitoramento de preos, controle das firmas entrantes no mercado, gesto da
competio e construo de mecanismos que assegurem a continuidade da prestao do servio
ao interesse pblico. Porm, muito embora a organizao da atividade seja uma tarefa pblica, a
gesto e a operao do servio pode ser pblica ou privada (HUET e SAUSSIER, 2003).
No caso da participao privada, os contratos de concesso so os mecanismos que garantem
empresa privada o direito de operar os ativos construdos pela autoridade pblica, normalmente
por tempo determinado e seguindo critrios especificados pelas autoridades governamentais
16
.
Ao decidir transferir a gesto e a operao os governos dispem de diversas modalidades de
arranjos contratuais, com diferentes nveis de responsabilidade possveis de serem alocados, indo
somente da operao, passando por tarefas especficas como assistncia tcnica ou manuteno,
at a responsabilidade total por todas as atividades relacionadas ao funcionamento e expanso do
equipamento pblico.

15
Aps a posse do Presidente Lula em 2003, os processos de contratao de pessoal via concurso pblico foram
retomados com intensidade, de modo que, durante os primeiros anos de governo, foi cancelada parte significativa dos
contratos firmados com empresas que promoviam a terceirizao de pessoal. Novos funcionrios foram contratados,
sobretudo para cargos de nvel tcnico-administratrivo.
16
A questo da propriedade do ativo por parte do Estado a varivel assumida neste trabalho para diferenciar as
concesses das privatizaes. Nestas ltimas verifica-se efetivamente a transferncia da propriedade para o ator
privado, ao passo que nas concesses a propriedade do ativo permanece com o governo.
49
Saussier (2004), ao analisar a problemtica do fornecimento de gua na Frana, tipifica alguns
modelos possveis para contratos de concesso. O primeiro deles o contrato de gesto
(grance), pelo qual a firma recebe do poder pblico um montante fixo em funo das atividades
contratadas. Verificam-se, tambm, contratos nos quais os padres de remunerao das empresas
concessionrias, alm de possurem um montante fixo, podem variar com indicadores de
desempenho previamente estabelecidos (rgie intresse). H tambm contratos de leasing
(affermage), pelos quais alguns investimentos sobre a infra-estrutura dos servios so
compartilhados entre o poder pblico e o operador privado, muito embora os investimentos de
maior monta continuem estatais. Nesta modalidade, a empresa no paga pelo governo, mas sim
diretamente pelos usurios do servio, sendo que os investimentos realizados pelo operador
privado so transferidos para a autoridade pblica no final do contrato.
Recentemente, no Brasil, foram delegadas a atores no-estatais vrias funes tidas como
atividades no-exclusivas do Estado, que embora pblicas por atenderem ao interesse da
coletividade, no necessitariam ser estatais, ou seja, no precisariam ser gerenciadas diretamente
pela administrao governamental (BRESSER PEREIRA, 1996, 1998a,1998b)
17
.
Novas disposies jurdicas permitiram a participao de organizaes no-estatais na proviso
de servios de utilidade pblica. As leis 8987/95 e 9074/95, que dispem sobre o regime de
concesso e permisso de servios pblicos, viabilizaram a entrada de atores privados, sobretudo
para proviso dos chamados bens pedagiados (toll goods) no Brasil, com destaque para os
contratos de operao e manuteno de rodovias. Atividades de saneamento bsico, sobretudo em
municpios mdios, igualmente passaram a ser objeto de concesso a atores privados aps a
promulgao da lei
18
.
As concesses a atores privados para execuo de servios de utilidade pblica continuam se
disseminando pelos estados e municpios brasileiros. Destaca-se, neste quesito, a continuidade no
processo de participao de atores no-estatais na proviso de servios pblicos, mediante a
participao de empresas privadas, ONGs e OSCIPs. Nesta seara, alm da j mencionada gesto

17
Hospitais e museus esto enquadrados nesta categoria.
18
O processo de delegao no Brasil durante os anos 90 envolveu tambm a transferncia de responsabilidade para
outras esferas de governo, de modo que novas polt icas voltadas para a municipalizao, induzidas pelo governo
federal, foram adotadas, transformando os governos locais nos principais provedores dos servios universais de
sade e educao fundamental (SOUZA, 2004)
50
de hospitais, podem ser elencadas iniciativas como a gesto de museus e teatros no Estado de So
Paulo e a terceirizao de servios penitencirios nos estados da Bahia, Cear, Amazonas, Paran
e Santa Catarina, objetos de ateno deste trabalho.
No entanto, ateno deve ser feita em relao terceirizao de servios, regidos pela Lei
8666/93 e as concesses ou permisses de servios pblicos, regidas pela Lei 8987/95. Ocorre
que no primeiro caso os servios continuam a serem prestados diretamente pelo poder pblico,
com as empresas privadas figurando apenas como executores materiais. A responsabilidade pela
qualidade dos servios permanece com os poderes pblicos. Situao diferente e d em relao s
concesses, na qual a organizao outorgada com a permisso, por meio de licitao, a
responsvel pelos servios e pode interagir diretamente com os usurios e, se for o caso,
cobrando taxas para garantir a proviso, conforme bem lembra Bandeira de Mello (2004).
Por envolverem indicadores de qualidade e em muitos casos investimentos, contratos de
concesso deveriam cobrir perodos que permitissem a empresa vencedora o prazo necessrio
para a consecuo das metas estabelecidas pelos governos e o retorno dos investimentos
efetuados. Contudo, o prazo mximo para a celebrao de contratos entre o governo e seus
fornecedores de servios de cinco anos, de acordo com a legislao brasileira vigente. Ocorre
que muitos dos investimentos em infra-estrutura possuem prazos de maturao superiores a este
perodo, o que na prtica inviabiliza a inverso de capitais por parte de atores privados em
servios de utilidade pblica.
Como forma de sair deste impasse, formas alternativas de participao de atores privados tm
sido estimuladas via criao de legislao especifica e de novos marcos regulatrios. Nesse
contexto, destacam-se as Parcerias Pblico-Privadas (PPPs), as quais sero debatidas na prxima
seo.
1.2.4 PPP Parcerias Pblico-Privadas
Da mesma maneira que as opes anteriormente observadas, as PPPs tm sido invocadas num
contexto de crise fiscal do governo, em teoria, carente de recursos para novos investimentos
19
.

19
A viso de que a crise fiscal agiria como fio condutor para a crise do Estado passvel de contestao. Dentro de
uma viso marxiniana, poderia se argumentar que tal crise inerente da crise do modo de produo capitalista.
51
Aps terem privatizado ou delegado a atores privados a operao e manuteno de empresas e
equipamentos pblicos, os governos vm buscando viabilizar a construo de novos ativos
mediante a participao de operadores privados. A diferena que nesta segunda onda de
privatizao, os governos passam a comprar os servios dos operadores privados em vez de
investirem em ativos (BENTZ, GROUT e HALONEN, 2004).
Este processo tem se dado, sobretudo em reas ligadas a infra-estrutura (estradas, portos,
saneamento, etc.), as quais em pocas passadas eram objetos de investimento estatal, por meio de
departamentos ligados administrao (por exemplo, os departamentos de estradas de rodagem e
de guas e esgoto); ou por meio de empresas pblicas constitudas para fins especficos (como as
grandes companhias de saneamento ou de administrao porturia). .
Assim, de maneira a viabilizar os novos investimentos, os governos passam a utilizar como
recurso as PPPs, as quais podem ser entendidas como um instrumento para designar a cooperao
entre agentes governamentais e privados, visando proviso de servios de utilidade pblica,
sobretudo em reas em que a proviso privada j est disseminada e consolidada, e que, por
razes diversas, o governo no deseja voltar a atuar diretamente. Em funo da amplitude de
escopo do termo em si, a meno da expresso PPP pode ensejar interpretaes variadas e
confuses com as outras formas de proviso de servios de utilidade pblica por atores privados.
Neste trabalho, postula-se que as PPPs envolvem o conjunto de tcnicas e diretrizes que
estimulam e viabilizam o investimento privado, de forma individual ou conjunta com o governo,
na construo e operao dos servios pblicos e de infra-estrutura.
O investimento por parte da empresa privada, no contexto deste trabalho, diferenciaria as PPPs
das concesses e das prticas de gesto de servios pblicos demonstradas na seo anterior.
Quando comparadas s privatizaes, as PPPs se distinguiriam por apresentar uma interferncia
mais efetiva por parte do governo, visto que o fato do operador privado realizar os investimentos
no lhe garante o direito de venda ou transferncia dos ativos, uma vez que, via de regra, ao final
do contrato firmado os ativos so transferidos ao Estado.
Mesmo que se procure conferir limites e sentidos mais estreitos ao termo, tem-se ainda uma
diversidade de possibilidades para a participao privada. Com base em Oudot (2005) e Savas
(2000) podem ser elencadas as seguintes modalidades para PPP:
52
d) Build, Operate and Transfer (BOT): a empresa privada financia a construo, opera e
aps o final do contato transfere os ativos ao poder pblico. A concepo e o projeto dos
equipamentos, no entanto, ainda seria uma atribuio dos governos. Essa a forma mais
comumente utilizada de PPPs para construo de novos ativos ligados infra-estrutura.
Ao contrrio de uma privatizao ou de uma concesso, o governo retm o controle
estratgico sobre o projeto, mediante a definio de diretrizes e articulao entre os
diversos atores envolvidos, o que significativo sobre o ponto de vista poltico. A esta
modalidade de operao em que o governo designa uma nica empresa para construir e
operar os ativos, Hart (2003) cunha o termo bundled;
e) Build, Lease and Transfer (BLT): a empresa privada financia e executa a construo dos
ativos. Finda a parte de construo, ela transfere a propriedade legal ao Estado que
executar a licitao com vistas operao do equipamento. Neste caso, dois contratos
distintos so assinados entre governo e as empresas privadas, um para construo e outro
para a operao, numa modalidade conhecida como unbundled (HART, 2003).
Igualmente, aps o final do contrato os ativos retornam ao governo;
f) Design, Build, Operate/Lease and Transfer (DBOLT): Neste caso a operadora privada
responsvel tambm pelo design do equipamento. Da mesma forma que nos exemplos
anteriores, a operadora pode, aps a construo, ceder ao Estado a operao do servio ou
oper-lo diretamente.
Esquematicamente o espectro de atuao das PPP pode ser observado na figura abaixo:

Figura 1.3 - Abrangnica de atuao das PPPs
Fonte: Elaborada pelo autor
Um aspecto chave para o desenvolvimento e a viabilizao das PPPs a garantia de retorno dos
investimentos. Justamente, por envolverem investimentos vultosos que demandam longo tempo
53
para sua amortizao, normalmente, os contratos de PPPs firmados entre as empresas privadas e
as agncias governamentais so de longo prazo, entre 15 e 30 anos. Deseja-se com isso assegurar
a amortizao dos investimentos efetuados. Ocorre que dentro do ethos capitalista, empresrios
tendero a investir somente se tiverem a convico de que os investimentos executados sero
passveis de recuperao e no sero expropriados pelos governos, ou seja, os empresrios
esperam que os direitos de controle e de uso sobre os novos ativos sejam retidos at o final do
contrato. Considerando-se a extenso dos contratos e as possibilidades de alteraes no poder,
obter tais garantias no algo simples, razo pela qual, ainda, muitos projetos de PPP no saram
do papel. Por essas razes marcos regulatrios so importantes, porm no a nica condio para
a viabilizao de PPPs. Alm de existirem, tais marcos necessitam ser crveis
20
.
A relao entre o governo e a empresa encarregada pela viabilizao do ativo sob o conceito de
PPP tem sido concebida utilizando mecanismos contratuais capazes de especificar os
compromissos e as garantias de cada uma das partes envolvidas. De acordo com Guasch (2004),
os contratos, em geral, possuem como caracterstica a existncia de clusulas que especifiquem
alternativas de ressarcimento no caso de antecipao do trmino contratual ou do no-
cumprimento de algum ponto especfico, assim como possibilidades de compensao para os
investimentos no amortizados durante o perodo de concesso.
Em funo de servios pblicos requererem investimentos contnuos, que muitas vezes no
podem ser previstos com dcadas de antecedncia logo, quase nunca especificados
contratualmente ex-ante so observados, com freqncia, problemas de renegociao, visto que
tais investimentos, alm de mandatrios para a preservao do interesse da coletividade,
necessitam tambm ser amortizados antes do fim do contrato, como forma de garantir o retorno
aos atores privados. Guasch (2004) mostra que aproximadamente 50% dos contratos de
concesses e PPP assinados a partir da dcada de 80 foram renegociados ao longo de sua
durao.

20
A capacidade de tornar os marcos regulatrios crveis fortemente relacionada existncia de instituies. No
captulo 2, a discusso sobre as relaes entre ambiente institucional e regulao dos servios de utilidade pblica
ser retomada.
54
O modelo mais conhecido de PPP o modelo britnico, denominado pelo governo como Private
Finance Initiative (PFI)
21
. Os investimentos feitos pelo programa de Parceria Pblico-Privada
viabilizaram a construo de 600 equipamentos pblicos entre escolas, hospitais, prises, centros
de lazer e outros ativos (HM TREASURY, 2003). Alm de servios de infra-estrutura, sob a
gide deste programa, outros servios pblicos tm sido supridos nestas condies nas reas de
defesa, sade e educao. Outros pases da OCDE vm adotando as PPPs. Cerca de 30% dos
servios prestados pelos maiores governos subnacionais europeus so viabilizados por esta
modalid ade. Nos Estados Unidos, as PPPs em educao so executadas em 136 escolas,
abarcando 75000 estudantes (BENTZ, GROUT e HALONEN, 2004)
22
.
Inspirado nas experincias internacionais, o Brasil aprovou recentemente a Lei 11079/04,
regulamentando as Parcerias Pblico-Privadas visando estimular investimentos privados em
servios de utilidade pblica (BRASIL, 2004). Duas modalidades contratuais so previstas pela
legislao: a patrocinada e a administrativa. A patrocinada se refere concesso de servios
pblicos ou de obras pblicas quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios,
contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. J a concesso administrativa
se refere aos contratos de prestao de servios em que a Administrao Pblica, na qualidade de
usuria direta ou indireta, est habilitada a pagar aos operadores privados sem que alguma parte
da receita seja necessariamente proveniente dos usurios do servio em questo.
Ainda de acordo com a letra da lei em seu artigo 2
o
inciso 3
o
no constitui Parceria Pblico-
Privada a concesso comum, assim entendida a concesso de servios pblicos ou de obras
pblicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando no envolver
contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. Ou seja, a exigncia de
investimento por parte do operador privado na construo do ativo diferenciaria as PPPs das
concesses discutidas na seo anterior (as quais continuam regidas pela Lei 8987/95 e 9074/95).
O prazo dos contratos deve variar entre cinco e trinta e cinco anos e o montante mnimo dos
projetos monta R$ 20 milhes.

21
Na verdade, as PFI so um dos componentes que fazem parte do programa de PPP do Reino Unido, o qual abarca
tambm outras formas de participao de atores privados, tais quais privatizaes e joint-ventures (HM
TREASURY, 2003).
22
Embora as PPPs sejam propaladas como soluo para viabilizao dos problemas de infra-estrutura face s
restries oramentrias, sua abrangncia deve ser relativizada. Na Inglaterra, pas pioneiro na adoo desta
abordagem 85% dos investimentos ainda so realizados pelo poder pblico (HM TREASURY, 2003).
55
Aps a promulgao da lei, o governo federal props uma careira de projetos passveis de
implementao via PPPs, todos eles relacionados infra-estrutura logstica. Vrios estados
brasileiros adotaram seus regimes prprios de PPPs, tais como: Bahia, Cear, Minas Gerais, Rio
Grande do Sul, Santa Catarina e So Paulo.
Porm, embora a lei de PPP procure propiciar um ambiente mais seguro aos investidores de
projetos pblicos e viabilizar projetos de concesso que no eram economicamente viveis
somente com a cobrana de tarifas dos usurios (BARELLA, 2005), o processo de
implementao das primeiras parcerias no pas ainda se encontra em seus primeiros passos
23
, em
funo da necessidade de modelar os projetos e de enderear as questes relacionadas aos
prprios procedimentos jurdicos necessrios assinatura dos contratos, os quais consomem um
certo tempo para se materializar. Alm disso, restam algumas indagaes nos meios empresariais,
sobretudo no que se refere s garantias em caso de descumprimento contratual, de modo que
ainda se aguarda a concretizao da primeira experincia para que as dvidas dos atores privados
em relao aos mecanismos de funcionamento das PPPs sejam esclarecidas
24
.
***
Feitas as discusses sobre os bens pblicos e sobre as formas alternativas sua proviso, algumas
menes so necessrias antes de se avanar na discusso. Ocorre que os instrumentos utilizados
para a substituio da gesto pblica direta se ancoram em modelos gerencialistas, cuja adoo
requer a incorporao de algumas consideraes, ligadas essncia de tais modelos.
Sucede que o discurso em prol de prticas caras ao setor privado na administrao pblica, em
muitas vezes, subestima a natureza distinta entre governos e empresas. As clivagens existentes
entre estes dois tipos de organizaes requererem diferentes formas de se administrar. Mais
especificamente, utilizando argumentos dos adeptos da escolha racional, os governos possuem
caractersticas ligadas ao monoplio, sendo comandados por polticos guiados pelo desejo de
serem reeleitos. Alm disso, diferentemente das empresas que possuem os clientes como fonte de

23
So Paulo foi a primeira unidade da federao a lanar um projeto de PPP em outubro de 2005. Neste caso,
referente viabilizao de uma nova linha do Metr na capital paulista, onde caberia ao Estado a execuo da
construo da infra-estrutura e ao grupo privado a aquisio dos trens e a operao do sistema.. Na mesma poca, o
governo do Estado de Minas Gerais sinalizava a inteno de viabilizar a construo de novas prises por meio de
PPPs, iniciativa abortada durante o ano de 2006, por conta de presses polticas.
24
Remete-se mais uma vez discusso sobre a importncia dos desenhos institucionais no desempenho econmico.
56
receitas, em vez de contribuintes, o Estado se distingue das organizaes privadas por no operar
somente pela lgica instrumental da competio, apresentando outros balizadores e
condicionantes, como laos de solidariedade e caractersticas redistributivas, os quais muitas
vezes vo de encontro aos critrios de eficincia alocativa.
Alm disso, os contedos das reformas propostas para a administrao pblica tm sua gnese na
viso refratria razo estatizante, sobretudo, aps a derrocada do Estado de Bem-Estar Social, a
partir das mudanas na economia poltica internacional e da prpria incompatibilidade entre o
welfare state e a economia de mercado. Tais reformas, contudo, foram engendradas em pases
que foram capazes de reduzirem as desigualdades sociais por meio deste prprio Estado provedor
e interventor, ainda que com falhas (BURZTYN, 1998). evidente que a melhoria nos
indicadores de produtividade no servio pblico faz-se mister, sobretudo, em pases como o
Brasil. um erro pensar, porm, que ndices superiores de eficincia sero obtidos apenas por
meio da drenagem de recursos de entrada (mo-de-obra, investimentos). preciso levar em conta
os resultados a serem obtidos, ou seja, no basta focalizar apenas o controle de recursos na
entrada (inputs), mas tambm sobre os outputs em termos quantitativos e qualitativos
(DOHRMANN e MENDONCA, 2004). Neste sentido, a reduo das taxas de reincidncia nas
prises pode realmente significar elevao nas taxas de produtividade mesmo se mais recursos
financeiros forem investidos.
Sejam por meio de PPP ou de terceirizaes (gesto delegada), alguns governos estaduais
brasileiros, responsveis pela gesto de servios penitencirios no pas, vem considerando a
intensificao da delegao da gesto de estabelecimentos penais a atores privados ou ligados ao
terceiro setor. A questo que permanece quais so os modelos mais adequados para melhorar os
indicadores de desempenho do setor prisional. Nesta linha essencial a utilizao de referenciais
tericos para auxiliar a determinao dos limites de atuao de uma organizao, que sejam
capazes de focalizar as perspectivas de eficincia e desempenho, levando-se em conta os
contextos institucionais envolvidos. Desta forma, no prximo captulo, discutem-se algumas
abordagens tericas ligadas as cincias econmicas que podem auxiliar na compreenso das
fronteiras de atuao governamentais, com foco na problemtica de proviso de servios de
utilidade pblica, onde as prises se inserem.
57
2. CONTRIBUIES DAS TEORIAS ECONMICAS PARA A
COMPREENSO DA PROVISO DE SERVIOS DE
UTILIDADE PBLICA
Reconhecer quais so e as razes das eventuais diferenas entre as estruturas de governana
pblica e privada de prises constituem-se no objetivo central desta tese. A resposta a estes
questionamentos pode ser endereada de diversas formas.
De uma maneira mais ampla, a compreenso da problemtica da proviso dos servios pblicos
tem sido objeto de ateno de estudiosos em diversos campos do conhecimento. Filsofos,
socilogos, cientistas polticos, administradores e economistas so alguns profissionais que vm
se debruando sobre o tema. Neste sentido, as teorias econmicas tm procurado compreender os
mecanismos de coordenao e organizao dos servios pblicos, notadamente com maior vigor,
a partir do incio do sculo XX.
Conforme j antecipado na seo introdutria, no se nega e nem se minimiza a importncia de
outras temticas para o entendimento da situao da participao privada em servios de utilidade
pblica. Especificamente no caso do setor abordado neste trabalho, sistema prisional, as
possibilidades de investigao so diversas, abarcando, por exemplo, anlises sociolgicas
relacionadas compreenso das questes ligadas gnese da violncia; aportes ligados s
diversas formas de relacionamento entre o Estado e a sociedade; ou ainda, contribuies advindas
da Filosofia e da Antropologia. Incorporar todas estas correntes tericas anlise e abord- las
com a profundidade necessria ao entendimento da situao constitui-se em uma misso de difcil
cumprimento.
Desta forma, opta-se neste trabalho por alguns instrumentais caros s Cincias Econmicas na
busca de respostas e possveis explicaes para as questes inicialmente elencadas,
reconhecendo-se, de antemo, que as escolhas feitas necessariamente implicam renncias. Assim,
neste estudo envereda-se por um vis econmico- institucional, pelo fato desta escolha propiciar
aportes importantes para os administradores e formuladores de polticas pblicas, ainda que
antecipadamente se reconhea sua incapacidade de dar cabo de toda a complexidade inerente
problemtica aqui discutida.
58
Mesmo dentro das Cincias Econmicas, verificam-se vrias abordagens tericas que podem
contribuir para a conformao das polticas governamentais relacionadas proviso de servios
pblicos. Tais correntes diferem entre si de acordo com seus mtodos, pressupostos, maneiras de
enxergar os problemas e em relao as suas recomendaes e anlises acerca das possveis
formas de interveno estatal.
Simplificadamente, de um lado se encontram os defensores do livre comrcio que concebem a
interveno estatal como indesejvel e carregada de ineficincias, sendo aceitvel somente
quando da existncia de falhas de mercado. De outro lado, situam-se os que defendem o Estado
como ente impulsionador da economia por meio de seus investimentos em bens e servios de
utilidade pblica.
Naturalmente, entre estas duas formas polares verificam-se uma mirade de correntes, as quais
admitem, em maior ou menor grau, a presena de atores privados na proviso destes servios. De
maneira geral, em suas anlises, tais abordagens no dissociam o circuito econmico de fatores
como: as diferentes formas de organizao das firmas, as relaes de poder, as normas e os
valores da sociedade. Justamente por desejar analisar comparativamente o desempenho das
formas pblica e privada de proviso de servios penitencirios, um servio essencialmente
pblico, conforme j discutido, recorre-se neste trabalho a um conjunto de teorias que permitam o
relaxamento de alguns fundamentos caros s tais formas polares mencionadas totalmente contra
ou totalmente a favor da proviso estatal.
Deste modo, o presente captulo dividido em trs partes. Na primeira, a partir da discusso do
vis tradicional de falhas de mercado e do modelo de Samuelson (1954), apresentam-se alguns
aportes tericos visando compreender a problemtica da proviso de servios pblicos. Desta
forma, ressalta-se o papel da Teoria Econmica da Regulao e da importncia dos grupos de
interesse na ineficcia dos processos regulatrios. Em seguida discutida a importncia de
dimenses como informao assimtrica e das estruturas de incentivo no estudo da atribuio de
concesses de servios pblicos, os quais se constituem em elementos vitais para o entendimento
da problemtica envolvendo a delegao de servios penitencirios a atores privados.
Em um segundo momento, demonstra-se a teoria dos contratos incompletos e dois modelos
concebidos sob sua inspirao: o modelo de Hart, Shleifer e Vishny (1997) sobre a participao
59
privada no fornecimento de servios penitencirio s e o modelo de Hart (2003) relacionado s
possibilidades de Parceira Pblico-Privada (PPP) em prises.
Por fim, na terceira seo, anlise da participao privada na gesto e proviso de servios
penitencirios introduzem-se elementos como custos de transao e ambiente institucional,
pertencentes ao conjunto terico conhecido como Nova Economia Institucional (NEI). A partir
de pontos especficos das diferentes correntes tericas, sero construdas proposies testveis
passveis de comprovao no captulo 4, dedicado pesquisa emprica.
O escopo das teorias deste captulo relativamente abrangente, podendo abarcar diversos setores
da economia, tanto no setor pblico quanto no setor privado. Em funo do foco deste trabalho
ser sobre os servios de utilidade pblica, mais precisamente sobre o sistema penitencirio, ao
longo de todo o captulo, sempre que possvel, procurar-se- ilustrar os argumentos e discusses
tericas aqui empreendidas com exemplos sobre o setor prisional. Objetiva-se, desta maneira,
demonstrar a aderncia dos construtos tericos aqui debatidos problemtica que se prope
enderear.
2.1 Economia do setor pblico: a tica da ortodoxia
2.1.1 A viso tradicional das falhas de mercado.
A incapacidade da mo invisvel do mercado em promover o bem-estar coletivo sem qualquer
tipo de interveno vista como ceticismo desde as origens do pensamento econmico. De fato,
Adam Smith j preconizava em sua obra a Riqueza das Naes de 1776, a necessidade de
investimentos governamentais em bens no atrativos aos agentes econmicos individuais, por
conta dos altos investimentos necessrios sua viabilizao.
A viso neoclssica tradicional sobre a proviso de servios de utilidade pblica, tambm
conhecida como Economia Pblica da Regulamentao (LVQUE, 2004) emblematizada em
Pigou (1932). Em seu trabalho sobre a economia de bem-estar (The Economics of Welfare), o
autor se apia na necessidade de interveno estatal em resposta s perdas sociais ocasionadas
pelo no atingimento da condio tima paretiana. Embora reconhecendo que a atuao
governamental pudesse trazer uma srie de inconvenientes, tais como: corrupo e
apadrinhamentos polticos, Pigou (1932) inspirado em Marshal julgava que a participao dos
60
agentes governamentais, na proviso direta ou na regulao de servios pblicos fornecidos por
atores privados, poderia ser benfica em funo do desenvolvimento da prpria sociedade no
incio do sculo XX.
Nesta linha, o bem-estar coletivo seria minado por falhas de mercado ligadas: a existncia de
bens pblicos (j discutido no captulo 1), monoplios naturais e externalidades.
Monoplios naturais so mercados nos quais socialmente timo haver apenas um nico
produtor, dado que nesta condio as caractersticas tcnicas fazem com que os custos fixos de
instalao sejam extremamente elevados, de modo que a produo dos bens ou servios
apresenta, neste caso, custos marginais decrescentes (MARTINET e SILEM, 2003). Tais fatores
agrupados contribuem para o estabelecimento de barreiras aos entrantes em potencial. Por estas
razes, os governos optam, muitas vezes, pela proviso direta destes servios no af de
protegerem a coletividade de condutas oportunistas por parte de monopolistas privados.
Fornecimento de gua, saneamento e energia eltrica so exemplos clssicos de monoplios
naturais. No caso especfico das prises, no intuito de conferir o monoplio da violncia ao
Estado verifica-se a tendncia, nos Estados Unidos e na Inglaterra a partir do sculo XIX,
proviso estatal direta de servios penitencirios em detrimento de agentes privados.
Externalidades ocorrem quando os desdobramentos decorrentes da atividade de um determinado
agente econmico impactam de alguma forma as funes-utilidade ou de produo de outro(s)
agente(s). Poluio ambiental e sonora so exemplos de externalidades negativas que tambm
requerem a interferncia de organismos reguladores, como forma de propiciar ao pblico uma
soluo eficiente em termos de bem-estar social (VISCUSI, VERNON e HARRINGTON, 2000).
Prises podem ser enquadradas na categoria de produtoras de externalidades negativas na medida
em que, por exemplo, a construo de uma nova unidade penal pode trazer como conseqncia
aos futuros vizinhos a desvalorizao de seus imveis. Por outro lado, em tese, prises podem ser
tambm geradoras de externalidades positivas ao propiciarem para a sociedade a custdia de
indivduos transgressores do ordenamento legal, bem como sua reinsero social.
Externalidades de rede tambm se manifestam em servios de utilidade pblica. Ocorre que
normalmente estes servios so caracterizados pela necessidade de altos investimentos o que
requer um alto nmero de usurios conectados para que os montantes empregados em sua
61
construo produzam algum tipo de retorno financeiro, de modo que podem ser observadas
economias de escala e economias de escopo decorrentes dos padres de especificidade
envolvidos para viabilizao da rede. Diferentemente de outros servios de utilidade pblica,
como gua, energia e transporte coletivo, prises no apresentam os mesmos padres de
externalidades de rede.
Nos servios pblicos tradicionais, a combinao dos fatores acima produz alguns
inconvenientes, dentre eles a tendncia de concentrao das estruturas de mercado com efeitos
nocivos eficincia econmica e ao bem-estar coletivo. Para conter estes malefcios, ou seja,
para que fossem corrigidas as falhas de mercado, invocar-se-ia a interveno estatal, entretanto
por meio de um agente regulador representante dos interesses pblicos e guardio do bem-estar
social. A interveno direta governamental seria vista como second best, pela viso tradicional,
em funo da suposta superioridade empreendedora dos agentes privados. Desta forma, a
regulao tenderia a atuar na minimizao dos conflitos entre eficincia produtiva e alocativa, por
meio da regulamentao dos preos, do estabelecimento de regras para funcionamento,
imposio de taxas e barreiras de entrada e sada do sistema. Para tanto, o rgo regulatrio seria
munido, em tese, de racionalidade plena, sendo onisciente e infalvel em suas aes, gozando de
independncia em relao aos grupos de presses existentes nas esferas pblica e privada.
Ainda que simplificada, a viso tradicional de proviso de bens e servios pblicos foi modelada
por Samuelson (1954). As principais linhas deste modelo, fundamentais para a compreenso do
pensamento neoclssico sobre o tema, podem ser observadas a seguir.
2.1.1.1 O modelo de Samuelson (1954): incorporando a proviso de bens pblicos ao
instrumental neoclssico
Com um modelo relativamente simples, escrito em um artigo de duas pginas e meia, Samuelson
(1954), ganhador do prmio Nobel de Economia em 1970, incorporou a questo do fornecimento
de bens pblicos ao instrumental neoclssico.
De maneira sinttica, as quantidades timas (x
FB
) a serem fornecidas de um certo bem ou servio
pblico estariam equilibradas com os custos e os benefcios marginais correspondentes.
A funo utilidade dos n agentes que compem a sociedade seria dada por:
62

U
i
= u
i
y(x) t
i
, i e {1,.....,n} (1)

Onde: u
i
o parmetro de preferncia que multiplica os benefcios de se consumir x unidades do
bem pblico e t
i
corresponde a contribuio monetria de cada agente i para o financiamento do
bem pblico.
Supondo-se que para o suprimento do bem se tem um custo bC(x), onde b um parmetro de
escala. Assumindo-se tambm: y<0 e C>0, a soluo tima (first-best) que satisfaz a condio
de Samuelson dada por:

( ) ( )
FB FB
n
i
x C x i ' '
1
=

=
(2)

Para uma populao na qual as preferncias esto distribudas de acordo com a funo F[0,+:],
a equao acima pode ser reescrita da seguinte forma:
( ) ( )
FB FB
x C x d f ' ' ) (
0
=

(3)
Se as preferncias forem normalizadas de modo que

=
0
1 ) ( d f , ento, tem-se:
( ) ( )
FB FB
x C x ' ' = (4)
A condio acima caracterizaria a soluo tima de alocao de recursos na economia. Segundo
esta condio, os custos e benefcios da obteno de bens pblicos estariam equilibrados. As
concluses, contudo, assentam-se na premissa de que o regulador possui todas as informaes
para realizar a alocao tima e que o mesmo seria benevolente representando o papel de
legtimo representante dos interesses de toda a sociedade. Supe-se, tambm, que os custos para a
organizao do sistema sejam negligenciveis. Segundo Yvrande (2002), a forma de interveno
governamental direta e via regulao eram os instrumentos de coordenao das indstrias com
caractersticas de monoplios naturais at os anos 60, quando o modelo de falhas de mercado
comea a ser questionado.
63
Os supostos que fundamentam a concepo neoclssica necessitavam ser relaxados como forma
de conferir algum tipo de aderncia realidade. Informao simtrica, motivao de polticos
para maximizao do bem-estar social, racionalidade forte (savageana) so alguns dos
pressupostos neoclssicos que passam a ser relativizados pelos economistas que buscam
compreender a problemtica de proviso de servios de utilidade pblica. Nas sees seguintes,
demonstra-se e se discute tais avanos.
2.1.2 Teoria Econmica da Regulao: contrapondo alguns preceitos da teoria neoclssica
A suposta eficcia da interveno governamental via agncias regulatrias comea a ser
questionada por autores como Stigler e Friedland (1962) e Demsetz (1968). Seus trabalhos
empricos mostram que a existncia da regulao apresentava poucos efeitos sobre os preos e
demonstram tambm que os agentes (concessionrias ou monoplios naturais privados) podem
influenciar na conduta do regulador por meio de mecanismos de captura. Surge assim a chamada
Teoria Econmica da Regulao
25
, materializada no artigo de Stigler (1971), a qual lhe rendeu o
Prmio Nobel de Economia onze anos mais tarde.
Em contraposio a uma anlise normativa da teoria tradicional de regulao, Stigler (1971)
prope uma orientao positiva. Dentro desta maneira de pensar, os grupos de interesse passam a
ser levados em conta. Como uma das competncias principais do Estado estaria ligada sua
capacidade coercitiva, seriam beneficiados aqueles grupos de interesses capazes de convencerem
os governos a usarem o poder de coero a seu favor. Assim, inserido na matriz de pensamento
da Escola de Escolha Pblica (public choice)
26
, Stigler (1971) assinala que a regulamentao
seria introduzida em resposta demanda de grupos de interesse vidos por maximizarem seus
lucros.
As autoridades pblicas utilizariam a regulao sempre pensando na maximizao de suas
preferncias pessoais, corporificada no desejo de serem reeleitos. Suas decises seriam cativas
dos grupos de interesse e seriam enviesadas queles com maior capacidade de presso. A ligao
visceral estabelecida entre reguladores e as partes interessadas nos produtos da regulao em

25
Autores francfonos denominam esta tradio de pesquisa como: Escola de Economia Industrial (LVQUE,
1998).
26
A escola da public choice postula que o comportamento humano egosta, racional e orientado maximizao da
utilidade (MUELLER, 1997).
64
geral, empresas buscando proteo contra concorrncia externa, aumentos de tarifas e
relaxamento nas condies de investimento previamente acordadas normalmente se d por
meio de financiamento de campanhas eleitorais e por outros benefcios pessoais queles
mandatrios dos organismos estatais que possuem influncia direta nas atividades destas
organizaes. A este tipo de arranjo, d-se o nome de captura do principal pelo agente, neste caso
de captura do regulador pelos interesses da indstria regulamentada
27
.
Pelas razes acima, a existncia dos reguladores efetivamente em nada garantiria a preservao
do interesse pblico. Assim, de acordo com os tericos da economia da regulao, esta seria
indesejada e o direito do Estado de regulamentar deveria ser suprimido em funo do montante
de recursos desperdiados em atividades socialmente improdutivas por parte dos atores
econmicos. Como alternativa, a regulao poderia ser substituda por mecanismos de
coordenao concorrenciais, como os leiles de concesses, ou franchise bidding (DEMSETZ,
1968).
Por esta proposio, os servios pblicos seriam leiloados, ou na linguagem brasileira, seriam
licitados. A concorrncia ex-ante seria capaz de levar os preos ex-post a nveis competitivos,
eliminando a necessidade de regulamentaes, visto que os menores preos para a sociedade
seriam atingidos
28
. Em vez de provedores ou reguladores, os governos se restringiriam ao papel
de agentes capazes de selecionar os concorrentes com os melhores preos.
Um dos problemas que se coloca em relao observao dos critrios de qualidade. Numa
situao extrema, o vencedor de uma licitao ser o fornecedor que apresentar os menores nveis
de qualidade, medida que o seu preo oferecido estar prximo aos custos mdios em funo
dos mecanismos licitatrios priorizarem a dimenso preo. A sociedade, contudo, pode no
aceitar o binmio: preo baixo/qualidade baixa. Os consumidores podem estar dispostos a pagar
preos maiores (em geral acima da curva de custos mdios) para obter produtos e servios com

27
Em ambientes onde a participao poltica dos cidados limitada, conforme assinala Abrucio (1998), a
administrao pblica torna-se suscetvel presena de grupos organizados, no por estes possurem reclamaes
mais legtimas, mas por se encontrarem mais organizados e estrategicamente posicionados para se fazerem ouvir, o
que, sobretudo, em sociedades com traos clientelistas como a brasileira, pode propiciar a captura dos organismos
pblicos pelos agentes polticos e sociais afetados pela ao estatal em funo de suas prprias demandas
(PREWORSKI, 1998).
28
Para que tal condio seja aceita dois pressupostos devem ser considerados: a) os recursos necessrios para a
produo necessitam estar disponveis aos concorrentes potenciais a preos de mercado, conferindo credibilidade s
propostas submetidas; b) O custo de coluso entre os postulantes deve ser proibitivo. (DEMSETZ, 1968)
65
melhores indicadores de qualidade. Por outro lado, critrios de qualidade so freqentemente
marcados pela subjetividade, o que pode representar problemas no que se refere transparncia
das decises tomadas.
H, no entanto, duas formas para que os governos adaptem os mecanismos de franchise bidding
para casos em que os bens envolvidos sejam passveis de diferenciao. Uma delas consiste na
especificao dos nveis mnimos de qualidade a serem supridos, o outro na atribuio de
dimenses qualitativas a serem fornecidas de forma conjunta com os preos. Ambos, os
mecanismos, porm, trazem dificuldades relacionadas tanto obteno de informaes dos
consumidores a respeito da validao dos nveis de qualidade demandados, quanto no que tange
capacidade de fazer com que o vencedor cumpra ex-post os requisitos acordados ex-ante, o que
possvel em funo das dificuldades de monitoramento e observabilidade das dimenses
qualitativas e da debilidade dos instrumentos de cumprimento contratual (VISCUSI, VERNON e
HARRINGTON, 2000).
Assim como em outros servios pblicos operados por atores no-estatais
29
, tais como coleta de
lixo e limpeza urbana, a concesso de operao de prises normalmente se d por meio de
critrios de seleo baseados em licitaes. Neste caso, a conduta de oferecer preos baixos para
vencer a licitao, em detrimento da qualidade do servio a ser operado ex-post , engendraria uma
mirade de problemas, sobretudo em relao aos conflitos gerados pelo descontentamento dos
internos, face degradao dos servios oferecidos. O fornecimento de alimentao de m
qualidade, por exemplo, figura entre as principais causas de movimentos reivindicatrios no
interior das prises, no raro, levando a rebelies com custos elevados aos cofres pblicos, razo
pela qual, os gestores prisionais dispensam ateno especial qualidade da comida fornecida aos
internos. Cadernos de especificao dos nveis de qualidade a serem atingidos e dos
investimentos a serem realizados no estabelecimento penal seriam maneiras de proteger a
sociedade de comportamentos desta natureza. Decorre da a seguinte proposio:

29
Organizaes privadas e organizaes ligadas ao terceiro setor (ONGs, fundaes,etc.) podem ser enquadradas na
categoria de atores no-estatais. O termo no-estatal aqui empregado para designar aqueles que no fazem parte da
estrutura governamental, submetida ao direito pblico.
66
Proposio 1: A especificao detalhada ex-ante dos servios a serem fornecidos por
operadores no-estatais um mecanismo eficaz para assegurar a qualidade no modo de
governana privado de prises.
A susceptibilidade em relao a presses de grupos privados por parte dos agentes
governamentais faz com que os adeptos da teoria econmica da regulao sejam refratrios
interveno governamental em termos regulatrios. Tal repulsa passa a ser relativizada por meio
da incorporao de alguns elementos que permitiriam a execuo de diagnsticos normativos,
conforme pode ser observado a seguir.
2.1.3 A importncia da estruturas de incentivos e da informao assimtrica
A tradio normativa na anlise de concesses de servios de utilidade pblica retomada
mediante a incorporao de alguns elementos no contemplados pelo mainstream, tais como:
informao assimtrica e estruturas de incentivos capazes de moldar o comportamento dos
agentes e a figura dos contratos. A partir do reconhecimento de algumas falhas inerentes aos
processos regulatrios, buscou-se, por meio do desenvolvimento de novos conceitos,
compreender os problemas relacionados ao regulador, para em seguida ameniz-los. Lvque
(2004) assinala que os autores debruados sobre a proviso de servios pblicos e que
incorporam estas questes estariam reunidos na corrente denominada Nova Economia da
Regulao
30
.
Desta maneira, retoma-se a tradio normativa da escola neoclssica, levando-se em conta,
porm, a influncia dos grupos de presso, o interesse pessoal e a credibilidade dos agentes. No
se almeja, contudo, obter uma posio tima, mas chegar-se o mais prximo possvel da situao
ideal, numa espcie de second best (YVRANDE, 2002).
Em seguida, sero discutidos os principais fundamentos que suportam a anlise da problemtica
da proviso de servios pblicos, na tica dos tericos da Nova Economia da Regulao.

30
Os franceses Jean-Jacques Laffont e Jean Tirole se encontram entre os principais expoentes desta linha terica.
67
2.1.3.1 Informao assimtrica e seus desdobramentos na concesso de servios de utilidade
pblica
O relaxamento do pressuposto de informao perfeita e a introduo do conceito de informao
assimtrica (AKERLOF, 1970) possibilitaram o desenvolvimento de novos conceitos e a
explicao de fenmenos at ento ignorados pela ortodoxia (AZEVEDO, 1996).
A assimetria de informaes, desta forma, passa a apresentar um papel preponderante nas
anlises econmicas sobre os servios de utilidade pblica, medida que se admite que as
empresas reguladas - ou concessionrias -, em geral so mais bem informadas que os organismos
reguladores (ARMSTRONG e SAPPINGTON, 2005). Elas possuem, por exemplo, o
conhecimento detalhado de fatores como configurao das estruturas de produo e composio
de seus sistemas de custos, no possuindo, porm, na maior parte das vezes, o menor interesse em
partilhar as informaes relevantes.
Assume-se, assim, que as informaes no so completas e esto sujeitas a custos de aquisio, o
que representa um avano em relao aos supostos neoclssicos. Permanece ainda uma ligao
visceral com a teoria neoclssica, notadamente no que tange ao no rompimento com a condio
de ma ximizao. Tal condio, porm, desenvolve-se agora sobre a funo-utilidade, mais
precisamente, sobre o grau de satisfao de cada uma das partes envolvidas numa relao
contratual. Desta maneira, estabelece-se uma forte cumplicidade com as teorias da agncia
(ROSS, 1973; SAPPINGTON, 1991) medida que so exploradas as relaes envolvendo o
desequilbrio de informaes entre mandante e mandatrio, ou seja, entre aquele que confia uma
tarefa especfica a outro ator encarregado de execut- la (BROUSSEAUD, 1993). Em outras
palavras, as relaes tecidas entre agente e principal.
Normalmente, a empresa privada concessionria de servios pblicos detm informaes que
embora sejam necessrias ao representante do governo na condio de regulador ou supervisor
do contrato nem sempre so disponibilizadas, na medida em que a revelao das informaes
pode comprometer a maximizao do lucro da operadora.
O acesso s informaes relativas s operaes do agente por parte do principal fundamental
para que sejam estabelecidos parmetros de controles operacionais e financeiros que estejam de
acordo com o interesse pblico. Por exemplo, a agncia responsvel pela regulao ambiental de
68
uma determinada regio deve conhecer as quantidades de poluentes despejadas pelas indstrias,
assim como os custos envolvidos em seu tratamento para que sejam fixados nveis timos em
termos de emisso de poluentes. Tomando como premissa que o objetivo da empresa seja a
maximizao do lucro, a tendncia que a companhia superestime os custos e subestime as
quantidades de poluentes efetivamente liberados para o meio ambiente (LVQUE, 2004).
Assim, em funo da propenso de cada uma das partes procurarem maximizar suas prprias
funes-utilidade, as chances de ocorrncia de tenses, na existncia de objetivos conflitantes,
so bastante concretas. No exemplo acima, tanto agente como principal procuraro desenvolver
mecanismos de dissuaso mtuos para atender seus propsitos.
Considerando especificamente o caso da gesto de estabelecimentos penais, os operadores da
unidade (sejam eles funcionrios pblicos ou operadores privados) emblematizam a figura dos
agentes, cujo comportamento pode afetar a sociedade, os internos e o governo em suas distintas
instncias. Este ltimo estaria no papel de principal, ou seja, daquele que delega a autoridade ao
agente. A relao entre agente e principal se estende tambm s esferas internas do prprio
governo, adicionando novas nuanas anlise. No caso do modelo de terceirizao de
estabelecimentos penais adotado no Brasil, os funcionrios pblicos presentes na unidade
operada pela empresa privada atuariam no papel de principal, na medida em que fiscalizariam o
comportamento das empresas encarregadas da operao da priso (agentes) como forma de
preservar o interesse pblico. Por sua vez, em relao aos gestores dos organismos executivos
responsveis pela administrao penitenciria, estes mesmos funcionrios figurariam como
agentes. Assim, seguindo o mesmo nexo causal tm-se os eleitores, em ltima instncia, na figura
de principal e o governo eleito na figura do agente.
Assumindo-se que em funo das assimetrias de informao existentes, as condutas
empreendidas pelo agente no so de fcil observao pelo principal, verifica-se um cenrio
marcado pelo descompasso entre aqueles que possuem o direito de estabelecer as diretrizes e
aqueles que possuem o controle efetivo das aes necessrias ao cumprimento dos planos
delineados em instncias superiores. Deste modo, a autoridade formal no implica
necessariamente em autoridade real, na medida em que um principal desinformado pode delegar
informaes a um subordinado mais bem informado e detentor de facto da autoridade real.
69
A delegao de autoridade facilita a participao dos agentes ao tempo que molda os incentivos
para que estes adquiram informaes sobre suas atividades. O principal tende a delegar atividades
ou decises que julga menos importantes e/ou para as quais so necessrios conhecimentos
acumulados que ele no dispe. Por outro lado, a delegao favorece tambm o aumento da
autoridade real dos agentes, dado o grande nmero de subordinados verificam-se dificuldades
inerentes por parte do principal para acompanhar e intervir sobre todos os aspectos correlatos a
sua responsabilidade formal. Muitas vezes, requer-se, nestes casos, confiana nas aes a serem
empreendidas pelos agentes. Como conseqncia, a delegao pode implicar custos decorrentes
da perda do controle pelo principal em relao s resolues e decises empreendidas por
terceiros (AGHION e TIROLE, 1997).
Seguindo este raciocnio, o ordenamento legal e os projetos concebidos pelos governos neste
caso, os detentores da autoridade formal podem ter sua materializao comprometida na
prtica, caso os pay-offs dos agentes para implementarem diretrizes recebidas pelo governo sejam
inferiores aos benefcios auferidos a partir da implementao de condutas distintas. Dito de outra
forma, para o setor prisional o governo pode, por exemplo, ensejar a ressocializao dos internos
por meio do binmio: cumprimento das regras do estabelecimento e respeito aos direitos
humanos nas prises. Os agentes encarregados da custdia podem, porm, por diversas razes,
desejar perpetuar o status quo ilegal de concesses de benesses aos internos (entrada de aparelhos
eletrnicos, armas, drogas, etc.). Como so diminutas as possibilidades efetivas de controle,
monitoramento e punio de condutas indesejveis dos agentes por parte do principal, tem-se um
descompasso entre o plano ideal e a realidade, entre o discurso e a prtica.
Considerando-se a proposio de Aghion e Tirole (1997) pela qual um dos motivos para a
delegao de autoridade estaria ligado impossibilidade fsica de acompanhar de perto as aes
dos diversos subordinados e associando-a a problemtica da direo de um estabelecimento
penal qualquer, tem-se que na proviso pblica tradicional os gestores da unidade, a fim de
resolver os problemas cotidianos, necessitam recorrer a uma srie de interlocutores, nem sempre
a ele subordinados hierarquicamente. Por exemplo, para tratar sobre a questo da educao aos
internos preciso interagir com membros da Secretaria de Educao, para contratar mais agentes
necessrio demandar aos rgos administrativos responsveis e assim por diante. Por outro
lado, na estrutura de governana privada, o operador responsvel pela proviso de todos os
70
servios necessrios ao funcionamento da unidade (educao, sade, assistncia jurdica,
atividades de lazer aos internos, etc.), o que faz com que o nmero de interlocutores se limite ao
gerente da empresa contratada responsvel pelas questes operacionais da unidade. Decorre da, a
seguinte proposio:
Proposio 2: A de legao de autoridade para empresas privadas na operao de prises
propicia mecanismos mais eficazes de controle e de reduo de assimetrias de informao
aos gestores pblicos em relao s formas tradicionais de proviso, gerando assim
resultados superiores.
Como forma de dirimir os problemas tanto de delegao da autoridade quanto de omisso de
informaes por parte dos agentes, as concessionrias ou os funcionrios pblicos encarregados
de prover os servios de utilidade pblica, podem ser impelidos a revelar suas informaes,
racionalizar seus investimentos e realizarem esforos adicionais mediante mecanismos de
incentivos, os quais sero discutidos a seguir.
2.1.3.2 Estruturas de I ncentivos
A preocupao com os incentivos aos agentes econmicos vem de longa data, remontando a
emerso da diviso do trabalho e das trocas entre os indivduos e as organizaes. Adam Smith
(1776) em a Riqueza das Naes j demonstrava preocupao com o relacionamento entre
proprietrios de terra e trabalhadores rurais, em decorrncia dos problemas de incentivos
existentes nesta interao.
Chester Barnard (1938) em seus esforos de descrio das funes dos executivos nas
organizaes, debruou-se sobre a temtica dos incentivos aos funcionrios como um
instrumento para obteno da eficincia organizacional. Segundo sua argumentao os incentivos
no deveriam se restringir somente a dimenses financeiras tangveis, como considerado nas
teorias econmicas, devendo abarcar, principalmente, elementos ligados persuaso dos
funcionrios.
Ao longo do sculo XX, sobretudo no mbito das teorias econmicas, observou-se um grande
esforo para formalizao dos fatores de incentivo que moldariam as condutas dos agentes e a
71
reboque poderiam contribuir para a maximizao de suas funes-utilidade o que conferiu um
aspecto normativo aos construtos tericos desenvolvidos.
O ponto de partida para a conformao de uma teoria de incentivos mais abrangente se localiza
no problema da delegao de uma tarefa para um agente com uma informao privada, de onde
decorrem problemas informacionais. Seguindo uma viso utilitria para mitigar tais distores,
Laffont e Martimort (2002) apontam para a importncia da capacidade dos contratos firmados
entre agente e principal em incitar os agentes a revelar suas informaes privadas, o que s
poderia ser feito mediante a concesso de benefcios materiais ao agente. Segundo os autores, os
problemas informacionais se desdobrariam em trs componentes: a) risco moral; b) seleo
adversa; e, c) no-verificabilidade.
O risco moral (moral hazard) representado pela possibilidade da apropriao pelo agente de
uma ao (hidden action) ou de uma informao (hidden information) em seu benefcio prprio,
impondo perdas ao principal. Por exemplo, um gerente pode utilizar os recursos aprovados pela
direo para investimentos em informatizao da empresa na compra de equipamentos de ltima
gerao, que serviro somente a seus interesses pessoais em detrimento dos objetivos
organizacionais. Da mesma forma, por conta das dificuldades de monitoramento, uma
organizao contratada pelo governo para a execuo de uma atividade pode no realizar
quaisquer esforos no sentido de promover uma otimizao de suas operaes e melhorar a
qualidade do servio, visto que tal ao em nada vai mudar os montantes a serem recebidos. A
empresa contratada pode, tambm, no informar ao governo as medidas empreendidas visando
reduo de custos operacionais, evitando assim o repasse para as tarifas das economias obtidas,
de maneira a se apropriar do excedente gerado. Em sntese, os resultados a serem obtidos
apresentam forte dependncia da conduta dos agentes.
A seleo adversa pode ser entendida como o fenmeno que ocorre quando o principal
penalizado pelo desconhecimento de alguma informao ex-ante. O termo seleo adversa tem
suas origens no setor de seguros e foi apresentado por Akerlof (1970) em sua anlise sobre o
mercado de veculos usados. Em termos prticos, uma pessoa possuidora de uma doena prvia
pode no informar a empresa de assistncia mdica sua condio e aproveitar dos benefcios
pagando os mesmos valores que uma pessoa totalmente s. Ou ainda, usando o exemplo de
72
Akerlof, as pessoas podem comprar um carro de qualidade inferior (lemmon) pagando preos
equivalentes ao de um carro com qualidade superior por conta do desconhecimento dos nveis de
qualidade gerados pela informao assimtrica.
Desta forma, seriam necessrios mecanismos de incentivos para que os agentes revelassem ao
principal, ou ao mercado, informaes confiveis sobre a qualidade do bem. Certificados de
garantia da qualidade (AZEVEDO, 1996) ou opinies de especialistas podem ser elencados entre
os mecanismos para reduo da assimetria de informaes e, portanto, para reduo dos efeitos
da seleo adversa. No caso dos servios pblicos delegados a iniciativa privada, auditorias
independentes capazes de mensurar os indicadores de desempenho obtidos pelas concessionrias
em uma perspectiva comparativa poderiam atenuar estes efeitos e informar melhor aos gestores
pblicos e sociedade sobre os nveis de qualidade obtidos. Deve ser salientado que, assim
como o conceito de risco moral, o problema da seleo adversa no representa problemas ao
principal se este possuir a mesma funo objetivo que o agente (LAFFONT e MARTIMORT,
2002).
O terceiro critrio relacionado no-verificabilidade (non-verifiability), a qual ocorre quando o
principal e o agente dividem a mesma informao ex-post, porm esta no pode ser verificada por
terceiros, sobretudo pelas cortes (LAFFONT e MARTIMORT, 2002). No caso da proviso de
servios pblicos, o desempenho do operador (seja pblico ou privado) dificilmente verificvel
pela sociedade. A situao se agrava mais ainda no sistema prisional onde, em funo da prpria
estrutura do setor, difcil a verificao das atividades por parte de membros do judicirio,
ministrio e pblico e outros grupos pertencentes sociedade civil.
Os trs elementos acima podem ser endereados por meio de competio ou monitoramento.
Mecanismos concorrenciais podem revelar as informaes a custos menores e permitir a
comparao com indivduos ou organizaes similares (SHIRLEY e MNARD, 2002). Alm dos
itens acima apresentados, fortemente ligados problemtica da informao assimtrica, outros
dois fatores de incentivo podem influenciar a performance dos agentes recompensas/punies e
mecanismos de compromisso confivel (WORLD BANK, 1995).
Estruturas de recompensas e punies podem ser utilizadas para induzir os agentes a revelar as
informaes relevantes, evitando, assim, comportamentos oportunistas. Alm do
73
compartilhamento de informaes com o detentor da autoridade formal superior hierrquico,
organismo contratante ou agncia reguladora recompensas e punies, igualmente, podem ser
utilizadas para estimular a criao de um ambiente propcio inovao de processos tcnicos e
gerenciais, ao aumento da eficincia, preveno de perdas e falhas e manuteno do sistema.
Neste caso, os principais artifcios contratuais utilizados so penalidades, alocao de riscos e
previso de bnus e regulao de preos (SHIRLEY e MNARD, 2002, p.2). de se esperar
que os agentes apresentem indicadores de desempenho diferenciados, caso seus objetivos estejam
associados s recompensas que eles possam vir a receber. Da mesma forma, um desempenho
abaixo do previsto em contrato significaria a aplicao de punies, na forma de multas, no-
pagamento de bnus ou no-renovao do acordo (WORLDBANK, 1995, p.110).
Um outro fator relacionado s estruturas de incentivos que pode conformar a atuao dos agentes
est relacionado ao estabelecimento de mecanismos de compromisso confivel (credible
commitment) entre as partes. A credibilidade em torno do cumprimento dos compromissos
firmados entre contratante e contratado ocupa um papel central nas condutas dos atores
envolvidos. Alm de questes ligadas reputao dos governos, das empresas e do setor
judicirio, os objetivos acordados podem no ser crveis se, por exemplo, as agncias
governamentais encarregadas da gesto contratual no possurem autoridade suficiente para
eventualmente impor punies decorrentes de falhas dos agentes na execuo contratual. Alm da
consecuo das metas, a imposio de ameaas crveis fica comprometida caso haja existncia de
indcios de captura do principal pelo agente.
31

Da anlise das passagens acima, emerge a seguinte questo: H diferenas em termos de
estruturas de incentivos entre as formas pblica e privada de proviso de servios de utilidade
pblica?
Ao comparar os mecanismos de incentivo de estruturas pblicas e privadas de governana,
Williamson (1999) fornece uma pista ao identificar que os atributos centrais da governana
privada esto justamente ligados maior intensidade dos incentivos, aos menores controles
administrativos e ao uso da justia para resoluo dos conflitos. Na administrao governamental,

31
A questo dos mecanismos de compromisso confivel requer a introduo de variveis institucionais anlise,
pouco abordadas pelos tericos concentrados sobre as teorias dos incentivos. A discusso sobre a influncia das
instituies sobre o desempenho econmico ser retomada na seo 2.3.
74
por sua vez, os incentivos possuiriam menor intensidade, enquanto os controles seriam mais
rgidos e as prprias organizaes se configurariam como a ltima instncia para resoluo das
disputas.
Por conta das restries impostas pela rigidez dos procedimentos administrativos,
propositalmente concebidos para garantir a impessoalidade, a questo da subjetividade se agrava
justamente em um cenrio em que faltam dados empricos relacionados ao desempenho que
possam servir de parmetro de comparao e avaliao de resultados.
Naturalmente deve ser relativizado o carter utilitrio de incentivos financeiros como
mecanismos de motivao de trabalhadores, sejam eles ligados iniciativa privada ou
funcionrios pblicos, visto que outros fatores, no necessariamente ligados esfera mercantil,
podem ser invocados no intuito de se extrair maiores nveis de esforos individuais dos agentes.
Dentre estes, destacam-se os incentivos para criao de condies que permitam o exerccio do
poder pessoal, de prestgio, de posies de comando. Igualmente podem ser engendrados tambm
outros incentivos indiretos no-materiais como: satisfao pessoal por poder participar das
decises e sentimentos ligados ao orgulho de fazer parte do grupo. Por outro lado, por mais que
se reconhea que incentivos materiais no se constituam na mola mestra que guia os agentes
econmicos, tambm deve ser relativizado o fato que no mbito de uma sociedade capitalista
parte significativa das necessidades no- materialistas (filantrpicas, artsticas, intelectuais, etc.)
pode ser viabilizada indiretamente por meios econmicos (BARNARD, 1938).
Da mesma maneira que uma organizao pode criar mecanismos de incentivos para estimular
comportamentos cooperativos da parte de seus funcionrios, os contratantes podem fazer o
mesmo em relao a seus contratados. Ou seja, o governo, poder concedente, pode criar padres
de desempenho associados s recompensas e sanes, no intuito de estimular os concessionrios
a maximizarem seus esforos na direo do bem-estar coletivo.
Em resumo, feitas as seguintes consideraes:
a) sobre a importncia dos incentivos (materiais e no- materiais) para incitao dos esforos
individuais e do comportamento cooperativo entre os agentes, o que em ltima instncia
essencial para a conformao dos indicadores de desempenho operacionais;
75
b) sobre a relativa inferioridade da intensidade dos incentivos nas organizaes pblicas, o que
inclui os organismos governamentais encarregados da proviso direta de servios de utilidade
pblica, onde os servios prisionais esto includos;
c) que os compromissos assumidos pelo poder concedente junto aos concessionrios so, em tese,
honrados, e que as possibilidades de execuo de sanes aos operadores privados no caso da no
observao de algum item do contrato so crveis; tem-se a seguinte proposio:
Proposio 3: As operadoras privadas encarregadas da operao de prises apresentaro
indicadores de desempenho superiores quando comparados gesto pblica tradicional em
funo das estruturas de incentivos a que esto submetidas.
***
As contribuies tericas observadas ao longo da seo 2.1 so passveis de algumas
consideraes crticas.
As anlises conduzidas tanto no mbito da Teoria Econmica da Regulao seo 2.1.2
quanto quelas empreendidas pelos tericos da Nova Economia da Regulao seo 2.1.3 no
levam em conta a possibilidade de participao estatal na proviso direta de servios pblicos. A
discusso no se d dentro do binmio: Mais governo versus menos governo , mas sim dentro
de uma lgica de Menos governo versus Menos governo ainda.
Muito embora, os mercados quase nunca possam assegurar a eficincia econmica, o que abre
espao para a atuao governamental (STIGLITZ, 1989), a interveno pblica direta no figura
entre o rol de alternativas disponveis para os adeptos das teorias acima, no obstante as diversas
evidncias de empresas estatais ao redor do mundo, no permitindo, assim, responder questes
sobre os diferentes modos de coordenao em uma perspectiva comparativa (WILLIAMSON,
1991). Nesta linha, preciso ter em mente que o Estado constitui-se em mais uma das muitas
organizaes da sociedade envolvidas na atividade econmica, muito embora este apresente
particularidades que o diferenciam drasticamente das demais organizaes, sobretudo no que se
refere ao poder de coero sobre os demais agentes (STIGLITZ, 1989).
76
Como crticas adicionais tm-se, em primeiro lugar, que os mecanismos de incentivos nos
modelos da teoria da agncia repousam em uma suposta racionalidade inacessvel na prtica. Em
verdade pouco provvel que as partes conheam antecipadamente as funes-probabilidades
dos eventos que possam vir a ocorrer (YVRANDE, 2002). Alm disso, os custos contratuais
relacionados insero dos mecanismos de incentivos tambm so subestimados, assim como o
carter incompleto dos contratos (SAUSSIER, 1997).
Enfim, apesar dos construtos tericos observados fornecerem importantes subsdios para a
compreenso da problemtica da proviso de bens pblicos, estes ainda no so suficientes para
dar cabo de toda a situao, sobretudo em funo das limitaes de seus supostos tericos. Dentre
estes, notadamente se destacam: a omisso dos custos de contratualizao inerentes atividade, a
no-considerao dos direitos de propriedade de cada uma das partes e as variveis institucionais
pertinentes.
Numa tentativa de se aproximar mais da realidade, na prxima seo se discute a Teoria dos
Contratos Incompletos. Embora esta abordagem no seja, em absoluto, totalmente conclusiva, ela
apresenta importantes insights que podem propiciar uma compreenso mais apurada das questes
ligadas proviso de servios pblicos. Desta forma, na prxima seo demonstram-se,
primeiramente, os principais fundamentos deste conjunto terico; em seguida, se apresenta o
trabalho seminal de Hart, Shleifer e Vishny (1997), no qual fornecido um modelo terico
especfico para a questo da participao privada na gesto e operao de prises. Apresenta-se
brevemente o modelo de Hart (2003) sobre a questo das PPPs.
2.2 A abordagem de contratos incompletos.
O mundo real muito mais complexo do que o descrito nos modelos econmicos. Dentre as
vrias simplificaes da realidade, encontradas em elegantes formalizaes matemticas, tem-se
a premissa de completude contratual. Neste universo paralelo, os agentes econmicos possuiriam
todas as informaes necessrias ao estabelecimento de contratos capazes de lidar com todas as
contingncias futuras. Igualmente, regras claras arbitrando as ocorrncias possveis seriam
factveis. Os custos de obteno de informaes seriam nulos, assim como os custos de
renegociao e adaptao contratual.
77
A observao prtica, porm, mostra que os contratos so incompletos e incapazes de levar em
conta todos os aspectos da transao que governam. So vrios os motivos que explicam as
razes da incompletude contratual.
A primeira delas reside nos custos de negociao e redao na medida em que, muitas vezes, os
agentes so sensveis introduo de contingncias contratuais em funo dos custos associados
a esta alternativa (coletas de informaes, negociaes, mecanismos de monitoramento, etc.)
poderem ser maiores que os eventuais ganhos obtidos em termos de eficincia (GROSSMAN e
HART, 1986). A incompletude contratual pode ser explicada tambm pela ocorrncia de
assimetrias de informao entre as partes ou em relao a terceiros encarregados de fiscalizar a
relao. Como nem todas as informaes so verificveis pelos atores envolvidos tem-se, neste
caso, a materializao de um contrato incompleto sob o ponto de vista legal (SCHWARTZ, 1992
apud SAUSSIER, 1997). Este quadro engendra alguns problemas quando da necessidade de
resoluo de eventuais conflitos, medida que os tpicos pertinentes a relao contratual nem
sempre so observveis, seja pelas partes envolvidas ou pelo poder judicirio encarregado de
resolver as disputas que emergem.
Grossman e Hart (1986) e Hart (1995) argumentam que, em casos como estes acima, a
propriedade dos ativos varivel determinante na resoluo de situaes no previstas. A
propriedade dos ativos garantiria o direito ao proprietrio de exercer os direitos residuais de
controle, isto o direito de utilizar o ativo de todas as maneiras possveis, desde que no
proibidas pela lei e tambm pelo prprio contrato assinado. Assim, a organizao passa a ser
reconhecida como uma coleo de ativos fsicos com a propriedade afetando a diviso de
excedentes ex-post dos contratos incompletos assinados. Em outras palavras, a alocao dos
direitos de propriedade complementaria as lacunas intrnsecas a um contrato incompleto, onde na
existncia de dvidas caberia ao detentor dos direitos residuais de controle a responsabilidade de
deciso.
O exposto acima passvel de aplicao no que se refere problemtica das fronteiras
organizacionais. Uma firma pode ser impelida a promover processos de integrao vertical de
suas atividades em funo das possibilidades de extrao de rendimentos superiores, decorrentes
do controle dos resultados dos investimentos realizados na formao e aquisio de ativos. Por
78
outro lado, a firma absorvida no processo de integrao vertical teria menor incentivo para
realizar os investimentos.
Grossman e Hart (1986)
32
defendem, em um modelo econmico elegantemente apresentado, que
os direitos residuais de controle devem permanecer com a parte que desenvolve os ativos mais
importantes para a relao contratual, uma vez que subinvestimentos podem trazer conseqncias
negativas na renda total gerada. Assim, levando-se em conta que os direitos de propriedade ex-
post afetam as decises de investimento ex-ante, e que os nveis de investimento ex-ante no
podem ser especificados em detalhes seja por conta da dificuldade de verificao, seja por
conta da complexidade em torno de sua descrio os autores propem que sejam alocados
direitos de propriedade, como forma de minimizar as distores ex-ante. Na mesma linha, Tirole
(1999) asserta que os agentes que operam ativos que no so de sua propriedade tendem a no
apresentarem os mesmos cuidados com sua manuteno, o que requer o incremento dos nveis de
superviso de suas atividades, gerando, em conseqncia custos adicionais.
Especificamente em relao proviso de servios pblicos, a abordagem de contratos
incompletos vem sendo largamente utilizada na compreenso desta problemtica, o que em
grande parte se deve aos esforos de seus adeptos no sentido de relaxarem alguns supostos como
forma de se incorporar anlise um ambiente mais prximo da realidade. Marimort, De Donder e
De Villemeur (2005) descrevem quatro variveis vitais ao entendimento da questo, as quais so
relativizadas no mbito das teorias de contratos incompletos, justamente por influenciarem sobre
as escolhas realizadas. So elas:
a) Viso unificada do governo: Em verdade os governos so marcados pela existncia de diversas
camadas com processos de delegao e separao de responsabilidades, muitas vezes conflitantes
entre si. As vrias cadeias de comando criam problemas de agncia, os quais se materializam
atravs da perda de controle e pela emerso de custos de transao.
b) Benevolncia e compromisso total por parte de agente e principal: Os agentes nem sempre
cumprem os compromissos acordados. Alm disso, mesmo um regulador benevolente no pode
assumir compromissos alm da durao de seu mandato. Neste sentido, renegociaes podem

32
Este artigo considerado como o marco inicial do corpo terico conhecido como teoria dos contratos incompletos
(BROUSSEAUD e FARES, 2000).
79
ocorrer tanto visando maximizao do bem-estar individual, quanto para buscar melhorar a
alocao ex-post, medida que as informaes especficas sobre a relao contratual emergem
aps o seu incio.
c) Coluso: Os modelos tradicionais em geral partem da premissa que o comportamento colusivo
dos agentes no influencia na alocao de recursos. Alguns modelos da teoria dos contratos
incompletos (LAFFONT e MARTIMORT, 1999; LAFFONT e TIROLE, 1993) demonstram que
grupos de interesse so formados e podem se valer de comportamentos no-cooperativos visando
obteno de informaes e a captura do principal.
d) Verificabilidade total: O nvel dos investimentos ex-ante, bem como as formas de sua
execuo so, muitas vezes, de difcil especificao. Logo a verificabilidade ex-post , de algo que
no foi especificado a contento ex-ante, no algo trivial e sujeita a custos.
Vrios trabalhos empricos relativos investigao a problemtica da proviso de bens s servios
pblicos foram concebidos sob a inspirao terica das teorias de contratos incompletos.
Em geral, tais trabalhos contm uma grande carga de formalizao sob o ponto de vista lgico-
matemtico, fundamental sua legitimao enquanto corpo terico perante a comunidade de
pesquisadores em economia, principalmente queles ligados ortodoxia. Nesta linha, Boycko,
Shleifer e Vishny (1996), concebem uma teoria sobre a privatizao, na qual defendem a
superioridade das formas privadas em detrimento das estruturas pblicas de proviso. Crocker e
Reynolds (1993) abordam as lacunas contratuais propositalmente concebidas nos contratos de
compra de materiais de defesa da fora area estadunidense. Athias e Saussier (2005) analisam a
questo da renegociao dos reajustes de tarifas de concesses de servios de infra-estrutura
rodoviria utilizando um modelo que leva em considerao os diferentes tipos de contratos
firmados entre os governos e as concessionrias.
O modelo desenvolvido em Hart, Shleifer e Vishny (1997), doravante HSV, considerado uma
referncia seminal da teoria de contratos incompletos (IOSSA e BENNETT, 2004). Esta
referncia feita em funo do modelo abordar o escopo de atuao das atividades
governamentais, tomando como exemplo a possibilidade da participao privada na gesto de
prises. Em funo disto, o modelo apresentado com maior riqueza de detalhes a seguir.
80
2.2.1 O modelo de Hart, Shleifer e Vishny (1997): uma aplicao participao privada
na operao de prises.
Embora no apresente dados empricos e represente uma simplificao da realidade, este modelo
constitui-se numa das maiores contribuies recentes da teoria de contratos incompletos
literatura econmica, ao procurar compreender os limites de atuao dos governos, ilustrando sua
argumentao com o setor prisional. Sua repercusso entre os economistas se deve, contudo,
sua abrangncia de escopo, pois a questo da participao privada na gesto e operao de
prises tomada apenas como exemplo para o desenvolvimento da modelizao. No prprio
artigo, os autores analisam as implicaes dos construtos tericos desenvolvidos em setores
diversos, tais como: coleta de lixo, compra de armas, servios de inteligncia, educao,
assistncia mdica e foras armadas.
O modelo parte da premissa que o dilema entre proviso prpria e subcontratao, ou delegao,
controverso e de que os nveis de qualidade desejados pelo governo em relao a um servio
freqentemente no podem ser especificados, seja em relao a atividades internalizadas ou
subcontratadas, ainda mais quando as atividades so carregadas de subjetividade. No caso do
setor prisional, como especificar contratualmente, por exemplo, o grau de fora que um agente
pode aplicar a um interno para conte- lo em caso de distrbio da ordem do estabelecimento?
Desta forma, os autores se debruam sobre a importncia da especificao de aspectos
qualitativos no processo de delegao da atividade. Seguindo uma viso de contratos
incompletos, a diferena entre a proviso pblica e privada residiria na alocao de direitos de
controle residuais (no caso das empresas privadas no necessrio aguardar o de acordo do
governo para a tomada de certas decises), em relao ao grau de competio em si.
Inicialmente, tm-se as seguintes variveis: F = Priso; M = Trabalhador (pblico ou privado); e,
G = Governo representado por um burocrata (supe-se que sua funo- utilidade dada pelo bem-
estar do resto da sociedade, excluindo M).
Considerando-se que M e G firmam um acordo, se F uma priso privada, os contratos firmados
necessitam ser de longo prazo para suportar os investimentos especficos realizados. Neste caso,
P
0
o preo pago para a proviso do servio de custdia (se F pblica, P
0
corresponderia ao
salrio de M).
81
As vrias possibilidades de contingncias futuras, inerentes operao de uma priso, impedem
que estas possam ser antecipadas ex-ante e incorporadas ao contrato. O produto das mudanas
entendido como um bem modificado que gera um benefcio B para a sociedade e custa C para ser
produzido. As variveis (e, i) representam, respectivamente, os esforos para reduo de custo e
inovao da qualidade. Assim, uma reduo de custo, c(e), implica uma reduo de beneficio
b(e). O incremento da qualidade decorrente das inovaes representado por b(i). As seguintes
condies so assumidas: b0, b0, c>0, c<0, b>0, b<0. Os custos totais podem ser
descritos por:
C + e + i = Co c(e) + e + i (5)
Assume-se que aes que reduzem custo no infringem o acordo celebrado, pelo fato dos termos
do contrato, incompleto, serem suficientemente vagos. Todos os parmetros mencionados (aes
para reduo de custos, melhoria de benefcios...) podem ser observveis por G e M, porm no
so contratveis ex-ante, ou seja, no so possveis de constar nos contratos incompletos.
Se F pblica, G precisa estar de acordo com as inovaes de custo e qualidade experimentadas.
No caso de F ser privada, M no teria interesse em introduzir qualquer tipo de inovao de
qualidade, pois haveria a necessidade de acordo de G, visto que o governo, em ltima instncia,
iria arcar com a conta, o que poderia exigir a assinatura de um novo contrato.
As partes assinam o contrato na data 0, definindo a estrutura de governana da relao. Na data
, M escolhe os nveis (i,e), e, na data 1, o bem suprido, com renegociaes podendo ocorrer.
A frao dos benefcios obtida por G, representada por , varia entre 0 e 1. Os benefcios podem
ser obtidos a partir de idias de M. Se F privada, G pode ficar sem auferir estes benefcios, pois
M possui os direitos residuais de controle. O parmetro mede tambm a robustez dos incentivos
aos empregados pblicos. Quanto menor , menores os incentivos dos funcionrios para
promoverem melhorias. Se =1, o diretor da unidade seria insubstituvel e em uma hipottica
renegociao com G estaria no mesmo patamar de importncia que uma empresa privada (a nica
diferena que necessitaria da aprovao de G para a implementao de redues de custo).
Assim:
82
a) Se F privada e na ausncia de renegociaes M implementa inovaes para reduo de
custo e no para aumento de qualidade. Neste caso, o pay-off de G dado por:
B
0
- P
0
b(e) (6)

O pay-off de M dado por:
P0 - C0 + c(e) e i (7)

b) Se F pblica e considerando a ausncia de renegociaes e da implementao de
inovaes de custo, G poderia substituir M e obter uma frao das inovaes. Os pay-offs
seriam dados por:

G = B
0
- P
0
+ (1-)*(c(e) b(e) + b(i)) (8)
M = P
0
- C
0
e i (9)

Dito de outra forma, os empregados no se apropriam das inovaes, a no ser que se renegocie.
Como estas possibilidades so limitadas, tem-se que os empregados no possuem incentivos
suficientes para dar novas idias. Alm disso, h um custo ex-ante por parte de M para convencer
G a implementar suas idias, as quais, sequer sero recompensadas.

A partir das equaes acima, trs situaes distintas podem ser desenvolvidas:

i) condio de equilbrio tima (first-best):
Neste caso, considera-se uma situao ideal para servir como benchmarking em relao s
alternativas pblicas e privadas de proviso, de modo que G e M escolheriam os nveis de timos
de (e,i) e procurariam maximizar:

Max{-b(e) + c(e) + b(i) e i} (10)

Derivando-se em relao a (e, i), obtm-se as seguintes solues timas (e*, i*).

83
b(e*) + c(e*) = 1, (11);
b'(i*) = 1, (12)

ii) equilbrio sob a modalidade privada:
Supondo agora que: M controla F; que o nus das redues de qualidade em funo das redues
de custo, b(e), absorvido totalmente por G; e que os ganhos b(i) so divididos na proporo
50:50, M escolher os nveis e
m
, i
m
para maximizar sua funo-utilidade na seguinte expresso:

Max{1/2b(i) + c(e) + e i} (13)
A soluo sob a governana privada dada por:

c (e
m
) = 1 (14);
1/2b'(i
m
) = 1 (15);

iii) equilbrio sob a gesto pblica:
Supondo agora que G detm F, tem-se que G pode se apropriar de uma frao l dos esforos para
inovao de custo e qualidade empreendidos por M (neste caso funcionrio pblico). Nestas
condies M escolher os nveis timos e
g
, i
g
, para maximizar:

Max{l/2 [- b(e) + c(e) + b(i) ] e i} (16)

De modo que a soluo sob a gesto de governana pblica dada por:
l/2(-b(e
g
) + c(e
g
)) = 1 (17);
l/2b'(i
g
) = 1 (18)

A partir da comparao das solues timas obtidas para cada uma das trs condies, podem ser
tecidas algumas consideraes.
Primeiramente, comparando-se as equaes (11), (14) e (17), relacionadas aos esforos para
reduo de custos, observa-se claramente que o operador privado ignora a deteriorao da
qualidade engendrada a partir das aes tomadas para minimizar os custos, de modo que e
M
> e*.
84
No caso da governana privada, alm de ser necessrio o consentimento de G para qualquer tipo
de inovao relacionada reduo de custo, verifica-se que parte dos esforos empreendidos por
M so apropriados pelo governo, o que faz com que e
G
< e*. Assim, escalonando-se em ordem
crescente os esforos para redues de custos, tem-se:

e
G
< e* < e
M
. (19)

Ao se analisar as equaes (12), (15) e (18), referentes aos esforos para inovaes em ternos de
qualidade, percebe-se que os nveis de qualidade obtidos pela governana privada, i
M
, se
encontram aqum dos nveis socialmente timos, i*, dado que metade dos ganhos obtidos com a
implementao das melhorias passam a ser apropriados pelo governo. Porm, a estrutura de
governana privada apresenta superioridade relativa em relao proviso pblica, uma vez que
nesta modalidade os trabalhadores dividem a seus ganhos com o governo com maior intensidade
(representado pelo fator l/2). Desta forma, tem-se:

iG = iM < i* (caso =1, iG = iM). (20)

A partir da anlise das expresses (19) e (20), algumas consideraes podem ser feitas. A
estrutura de governana pblica ser prefervel em relao gesto privada quando os efeitos
adversos da reduo de custos impactarem significativamente nos nveis de qualidade e quando o
espao para execuo de inovaes de qualidade por atores privados for reduzido, seja em funo
da irrelevncia das mudanas ou em funo dos incentivos aos funcionrios pblicos serem altos
( tende a 1). Igualados os benefcios proferidos pelas duas modalidades no que se refere s
melhorias de qualidade e supondo que a intensidade dos efeitos da reduo de custos seriam
socialmente ineficientes sob a gesto privada, ter-se- ia a referida superioridade da forma pblica
de proviso de servios penitencirios, de onde decorre a seguinte proposio a ser testada
oportunamente:
Proposio 4: No setor prisional as estruturas pblicas de governana tendem a ser
preferveis em relao s formas privadas de proviso, em funo da reduo de qualidade
gerada a partir dos esforos para reduo de custos efetuados pelos operadores privados.
85
Conforme pode ser observado, a proposio acima (4) se encontra na direo oposta em relao
proposio anterior (3), a qual prev que em geral servios de utilidade pblica tendem a ter
melhor desempenho sob a gesto de operadores privados em funo da estrutura de incentivos
existentes. Acredita-se que a formulao de proposies antagnicas no se constitui em
problema, uma vez que a negao ou confirmao de cada uma das hipteses ser realizada por
meio de pesquisa emprica, a ser demonstrada adiante.
Retomando as discusses tericas, tendo como base o modelo de HSV (1997), Hart (2003)
prope um modelo que permite analisar sob uma perspectiva de contratos incompletos, a questo
das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs). Tal anlise pode ser bastante til ao entendimento
especfico da problemtica das formas alternativas de proviso de servios penitencirios,
conforme demonstrado a seguir.
2.2.2 O modelo de Hart (2003): As PPPs sob uma viso de contratos incompletos
A determinao dos limites de atuao entre empresas pblicas e privadas em economias
capitalistas avanadas vem suscitando diversos debates. Entre os tpicos discutidos se encontram
as possibilidades de participao de atores privados no financiamento de bens e servios
tradicionalmente auspiciados pelos governos, via Parcerias Pblico-Privadas. Hart (2003) discute
o tema sob a tica de contratos incompletos e incorpora, em um modelo simples, duas diferentes
possibilidades de participao: a forma tradicional, na qual o governo faz dois contratos distintos
para construo e operao dos ativos (unbundled); e a segunda, PPPs, em que o governo
contrata uma empresa para construir e operar os ativos sob um nico contrato (bundled).
Aplicando o raciocnio desenvolvido no modelo questo da participao privada no setor
prisional, tem-se que o governo contrata o construtor da priso na data 0, a priso construda
entre as datas 0 e 1, e, por fim, operada entre as datas 1 e 2. Assume-se que os contratos firmados
so suficientemente incompletos, a ponto de permitirem a modificao das condies do ativo
e/ou da natureza dos servios prestados por diversas maneiras. Utilizando os mesmos termos do
modelo anterior, os agentes fazem escolhas de (e, i) com conseqncias nos custos e benefcios
na operao da priso entre os perodos 1 e 2.
86
O modelo desenvolvido em si bastante similar ao exposto na seo anterior, de modo que seu
processo de construo na ser aqui demonstrado
33
. As discusses engendradas, contudo podem
ser bastante teis para reflexo sobre o tema.
O autor asserta que, na forma tradicional (dois contratos distintos, um para construo e outro
para operao do ativo), em funo do construtor no internalizar nenhum beneficio, ele tende a
no realizar investimentos para melhorar a qualidade, ao passo que est propenso a executar
investimentos objetivando a reduo dos custos de construo, sem que com isso o contrato de
construo seja violado. Tais investimentos, improdutivos sob o ponto de vista social, dar-se-iam
como forma de melhorar suas margens de operao. No caso do contrato de operao, os
incentivos para investimentos que visem reduo de custos (e), seguem a mesma lgica do
modelo de HSV (1997), ou seja, o operador tende a realizar economias de custos em detrimento
de melhorias na qualidade.
Sob as PPPs, pelo fato de se apropriar dos custos de operao da unidade, a empresa delegada
realizaria investimentos produtivos (i), para melhorar a qualidade. Tais investimentos tornam a
priso mais atrativa para o responsvel pela proviso e mais fcil de ser operada, pois, aumentam
os benefcios para a sociedade representados por B. Ao mesmo tempo investimentos
produtivos, embora no sejam totalmente internalizveis pelos operadores, podem reduzir os
custos de operao. Por exemplo, embora mais caro, um projeto arquitetnico mais adequado
pode de forma concomitante melhorar a qualidade de vida no inter ior da priso e reduzir os
custos com vigilncia interna.
Contudo, sob o regime de PPP o operador ainda possui incentivos para executar investimentos
improdutivos (e), seja ao nvel da construo dos ativos, seja ao nvel da prestao de servios,
uma vez que estes so passveis de apropriao, sobretudo quando as capacidades de
especificao dos requisitos contratuais ex-ante so limitadas.
Desta forma, a proviso tradicional (unbundled, ou seja, contratar separadamente as empresas
responsveis pela construo e pela operao) adequada se a qualidade de construo da

33
Uma outra razo para o no-desenvolvimento do modelo reside no fato de que at o momento no Brasil nenhuma
priso construda sob o regime de PPPs foi operacionalizada. Por esta razo, no sero desenvolvidas proposies
nesta seo, visto que elas no seriam passveis de teste emprico nos limites deste trabalho.
87
unidade puder ser especificada a contento ex-ante. Igualmente, de acordo com Hart (2003), a
proviso tradicional indicada no caso da qualidade do servio ser de difcil especificao. Em
contraste, as PPPs so adequadas se a qualidade do servio puder ser especificada em contrato,
via indicadores de performance capazes de mensurar o desempenho e, eventualmente, penalizar o
contratado em caso de problemas. Da mesma forma, PPPs so tambm recomendadas caso os
padres de especificidade dos ativos a serem construdos sejam de baixa magnitude. Alm disso,
o operador dentro do regime bundled procuraria minimizar os investimentos para reduo de
custos entre 0 e 1 (etapa de construo do ativo), visto que isto poderia influenciar negativamente
em seu desempenho durante a operao nos perodos 1 e 2.
Nesta linha, pelo fato da especificao contratual dos nveis de servios para servios prisionais
no se constituir em algo trivial, Hart (2003) defende que os servios penitencirios devem ser
contratados dentro da concepo tradicional, ou seja, construo separada da operao. Deste
modo, o autor coerente com a ltima proposio apresentada, derivada de HSV (1997).
2.2.3 Os limites dos modelos de contratos incompletos
Os modelos concebidos sob a teoria dos contratos incompletos ajudam a compreender como a
integrao muda os incentivos para que as partes realizem investimentos, concentrando-se,
sobretudo, no papel dos ativos fsicos na deciso fazer ou comprar. Entretanto, tais modelos
apresentam alguns limites.
Na maior parte das vezes, os esforos dos adeptos deste corpo terico partem do suposto de
informao simtrica entre as partes. Embora admitam a informao assimtrica como uma das
condies para a incompletude contratual, expoentes como Hart (1995) reconhecem que a
desconsiderao destes fatores no suficiente para compreender o mundo real, porm,
necessria em funo da dificuldade em se modelar a condio de informao assimtrica.
Simplifica-se assim a realidade para que esta caiba em seus modelos.
Uma outra limitao ligada racionalidade savageana
34
dos agentes, o que a faz com que esta
abordagem esteja prxima aos padres neoclssicos (BROUSSEAUD e GLACHANT, 2002).

34
Numa referncia a Leonard Savage, matemtico que props um modelo de racionalidade forte baseado em
decises sob condies de incerteza, largamente utilizado por autores ligados ao mainstream.
88
Esta suposta racionalidade encontrada nos modelos de contratos incompletos faz com que as
respostas aos problemas enfrentados sejam idnticas aos obtidos dentro de uma viso de
contratos completos (TIROLE, 1999). Em adio, para que a formalizao das relaes
contratuais seja consistente, os modelos de contratos incompletos recorrem hiptese de que os
eventos so observveis, porm impossveis de verificao, ou seja, mesmo que seja possvel
observar as variveis relevantes, um terceiro elemento, por exemplo, um juiz, no capaz de
verificar se as duas partes esto se comportando adequadamente.
Nesta linha, Brousseaud e Glachant (2002, p.12) questionam: If the judges rationality is
irremediably bounded, as ICT (Incomplete Contract Theory) de facto assumes in postulating that
he is unable to verify certain variables, why assume the contracting parties rationality escape
similar limitations?
Ou seja, verifica-se uma inconsistncia lgica na teoria, de modo que talvez fosse mais
conveniente a adoo de padres de racionalidade limitada, l Simon, para todos os atores
agentes econmicos e terceiros encarregados da verificao contratual a exemplo das teorias de
custos de transao (BROUSSEAUD e FARES, 2000).
Ao assumir que toda a ineficincia estaria concentrada nos investimentos ex-ante em ativos
humanos (os quais so condicionados propriedade dos ativos), os modelos de contratos
incompletos tambm ignoram os problemas de renegociao ex-post e a reboque os custos de
renegociao e os mecanismos de compromisso confivel, os quais so fundamentais
conformao das estruturas de incentivos (WILLIAMSON, 2000). Desta maneira, os incentivos e
o surplus total so determinados ex-ante (GIBBONS, 2005).
Os modelos anteriormente apresentados, dentro do j referido esprito de simplificao da
realidade, alm de relaxarem algumas variveis, na linha do exposto por Marimort, De Donder e
De Villemeur (2005), tambm no levam em considerao alguns fatores vitais ao entendimento
dos limites de atuao dos governos e sobre as possibilidades de participao privada na proviso
de servios de utilidade pblica.
Dentre estes fatores, tem-se a questo do ambiente institucional, o qual permanece exgeno nas
anlises efetuadas nos modelos de contratos incompletos (BROUSSEAUD e FARES, 2000). De
89
fato, atendo-se apenas ao modelo de HSV, em nenhum momento mencionado o papel e as
possveis influncias das instituies formais ligadas ao sistema prisional, como o setor judicirio
e o poder executivo, sobre o desempenho e sobre as escolhas das possveis estruturas de
governana. Tampouco se menciona de maneira assertiva a importncia do conhecimento sobre
as instituies informais normas e cdigos inerentes aos internos para que a operao ocorra
sem sobressaltos.
Igualmente, o modelo de HSV somente considera as formas polares: proviso totalmente pblica
ou totalmente privada, ignorando as formas hbridas de gesto (MNARD, 2004). Ocorre que
entre a mo-visvel da hierarquia e um sistema totalmente privatizado h diversas modalidades
possveis de gesto; como a terceirizao parcial dos servios junto a empresas privadas ou a
delegao da gesto a Organizaes No-Governamentais (ONGs), cada qual com um grau de
participao do Estado, por meio funcionrios pblicos, o que altera substancialmente o grau de
assimetria de informaes, logo as estruturas de incentivos de cada uma das partes.
Assim, de forma a aumentar o escopo da presente anlise, faz-se mister incorporar aportes
tericos que discutam os assuntos no cobertos pelas teorias at ento apresentadas. Desta
maneira, na prxima seo a Nova Economia Institucional ser apresentada e discutida luz da
problemtica aqui debatida.
2.3 Instituies e Custos de Transao: as contribuies da Nova
Economia Insitucional para a proviso de servios pblicos
intuitiva a idia de que o mundo real muito mais complexo do que supem os economistas.
Para que a realidade caiba em suas formalizaes, frequentemente so relaxados fatores evidentes
e passveis de observaes na prtica. Porm, em funo da complexidade inerente, tais fatores
dificilmente podem ser codificados e levados em considerao nos elegantes modelos
desenvolvidos.

90
Dentre estes fatores se encontram a influncia do ambiente institucional e dos custos de
transao
35
nas relaes entre os agentes econmicos. Estes dois conceitos basilares foram
lapidados em separado ao longo do sculo XX com desdobramentos para alm da Economia e
Administrao, abarcando reas diversas como Sociologia, Cincia Poltica e Direito. Ainda que
apresentando objetos bastante difusos com mltiplos ngulos de anlise, estes dois conceitos
foram agrupados dentro da corrente terica conhecida como Nova Economia Institucional (NEI),
posicionada no mbito das correntes neo-institucionalistas
36
, consideradas como ...um dos mais
frutferos movimentos terico- metodolgicos de articulao dos nveis macro e micro na anlise
social (LOPES Jr., 1995, p. 122).
Os contedos que conformam a NEI vm sendo utilizados como instrumental analtico em
questes prticas dos mais diversos matizes, seja por meio de orientaes positivas, no que se
refere mera explicao da realidade, ou por meio de abordagens normativas, pela quais novas
polticas e diretrizes so sugeridas (CABRAL, 2005). Igualmente, a NEI se destaca por
possibilitar o agrupamento de diversos conhecimentos acumulados nas cincias sociais, os quais
reunidos em um eixo comum compem um arcabouo terico til no diagnstico de situaes
reais, por exemplo, as questes ligadas proviso de servios pblicos. Nesta linha, Ferris e
Graddy (1998) defendem que a NEI vem sendo invocada no estudo especfico destes temas
justamente por propiciar o entendimento das estruturas de governana existentes. Tal
compreenso fundamental para o processo de reconfigurao das maneiras de atuao do setor
pblico, sobretudo, dentro do atual contexto de busca por eficincia e responsabilizao
(accountability) dos agentes governamentais.
A influncia das instituies sobre as escolhas das formas de proviso de servios de utilidade
pblica requer, evidentemente, a definio do prprio termo. De acordo com North (1991),
instituies so restries impostas pelos indivduos que condicionam e estruturam as interaes

35
Grosso modo, custos de transao podem ser entendidos como: os custos ex-ante de esboar, negociar e
salvaguardar um acordo, e, sobretudo, os custos ex-post decorrentes de problemas de adaptao que surgem quando a
execuo de um contrato imprecisa como resultado de atrasos, erros ou omisses (AZEVEDO, 1996, p.220),
incluindo tambm os custos associados a monitoramento e enforcement de ativos compartilhados (ALLEN e
LUECK, 2004).
36
Oriundas do chamado velho institucionalismo de Veblen, Commons e Mitchell, as correntes neo-institucionalistas
so bastante diversas com agrupamentos prximos tanto da Sociologia, da Histria e da economia (onde tambm se
verificam subdivises). Para saber mais, ver Hall e Taylor (1996), Hogdson, Samuels e Tool (1994), Dutraive
(1993); Ramstad (1989); Guerrien (1990).
91
sociais. Em outras palavras, elas seriam as regras do jogo da sociedade e as organizaes seriam
os jogadores. Instituies tambm podem ser entendidas como os mecanismos de controle da
ao coletiva sobre as aes individuais, ou os caminhos comportamentais para um grupo
(NEALE, 1994). Emergindo a partir da evo luo da sociedade e do aumento de interaes de
carter individual entre os indivduos, as instituies realizam o papel de imposio de restries
das condutas dos indivduos ou de outras instituies, por meio de restries formais oriundas de
agentes coercitivos hierarquizados leis, regras, contratos, direitos de propriedade e restries
informais originadas a partir da prpria sociedade cdigos de tica, tabus, costumes (NORTH,
1990). O conjunto de regras formais e informais compe a matriz institucional de uma sociedade
em um determinado momento (BUENO, 2004)
37
.
Muitas vezes, no entanto, os termos instituies e organizaes so equivocadamente utilizados
como sinnimos, quando, em verdade, apresentam diferenas. Os limites entre organizaes e
instituies podem ser traados da seguinte maneira: uma organizao poderia ser definida como
a estrutura funcional claramente definida, porm sujeita aos regulamentos e hbitos de um grupo,
representados neste caso pelas instituies. Deste modo, as organizaes esto imbricadas nas
instituies e muitas vezes se confundem. Por exemplo, uma penitenciria se configura como
uma organizao, mas o sistema prisional uma instituio, por outro lado o Banco Central
brasileiro ao tempo em que constitui uma organizao, tambm uma instituio na medida em
que possui o controle sobre uma outra instituio (a moeda, que por sua vez no uma
organizao).
Apesar de estar fortemente ancorada nos conceitos de custos de transao e instituies, a Nova
Economia Institucional, alm de representar um avano em relao ortodoxia, aberta
influncia de diversas correntes tericas, as quais so incorporadas como forma de fortalecer suas
capacidades explicativas e preditivas
38
. Dentre os conceitos encapsulados pela NEI para a

37
As instituies produzem um sentido para a vida cotidiana estruturando a vida dos indivduos, ao definir e limitar
suas escolhas, determinando aquilo que os indivduos podem ou no fazer e em que condies certas atividades
podem ser feitas. Com isso, reduzem a incerteza nos eventos decorrentes das relaes entre os agentes (NORTH,
1990)
38
Embora represente um esforo na direo de um programa de pesquisa interdisciplinar agrupando disciplinas
como Economia, Direito, Cincia Poltica, Sociologia e Antropologia e contribua para o alargamento dos limites de
compreenso dos instrumentais neoclssicos medida que incorpora variveis no consideradas pelo mainstream,
tais como: informao imperfeita, racionalidade limitada e oportunismo dos agentes a NEI no representa uma
ruptura stricto sensu com a teoria neoclssica. Caractersticas como preferncias individuais estveis, individualismo
92
construo de seu edifcio terico destacam-se as teorias do agente principal (ROSS, 1973;
SAPPINGTON, 1991); os estudos sobre a economia dos direitos de propriedade (BARZEL,
1989); o conceito de racionalidade limitada (SIMON, 1951); as teorias de incentivos
(BARNARD, 1938; AGHION e TIROLE, 1997; LAFFONT e MARTIMORT, 2002); integrao
vertical (CHANDLER, 1962) e informao assimtrica (AKERLOF, 1970).
Contudo, as obras de trs autores constituem-se em pedras angulares na consolidao da NEI
enqua nto corpo terico. O primeiro deles Ronald Coase. Em trabalho clssico publicado no ano
de 1937
39
, The nature of the firm, Coase abriu o caminho para a explicao da gnese da firma,
argumentando que, uma vez que as firmas podem realizar internamente as mesmas funes que
os mercados, estas podem ser consideradas como uma via alternativa em termos de coordenao
da atividade econmica, j estudada via de mercado. Em 1960, com o seminal trabalho, The
problem of social cost, Coase chamou a ateno para a o fato de que na ausncia de custos de
transao e na existncia de um sistema de alocao de direitos de propriedade eficaz, no
haveria espao para a interveno governamental. O corolrio desta afirmao, batizada anos
mais tarde por Stigler como Teorema de Coase, que na presena de assimetrias de informao e
de custos de transao, instituies seriam necessrias para a diminuio dos conflitos, logo de
custos de transao, aumentando as trocas entre os agentes e, por conseqncia, a quantidade de
riqueza produzida.
A preocupao com os estudos das instituies e seus impactos sobre o sistema econmico
constitui-se no principal foco de outro ator fundamental na pavimentao da NEI, Douglas
North
40
(1981, 1990). Seu grande mrito foi trazer tona o estudo da evoluo das instituies e
seus impactos no desenvolvimento econmico, por meio da combinao de teorias sobre
comportamento humano com teorias sobre custos de transao, permitindo compreender porque
as instituies existem e que papis elas desempenham no funcionamento das sociedades.

metodolgico e condio de maximizao lucros na escola tradicional e eficincia na NEI fazem-se presente
nesta abordagem.
39
Relegada em segundo plano durante muitos anos, a obra de Coase aceita tardiamente pela comunidade
econmica. O Prmio Nobel de Economia, recebido em 1991, representa, sem dvida, o pice neste processo de
reconhecimento.
40
O estabelecimento das relaes entre instituies e desenvolvimento econmico, rendeu a Douglass North o
prmio Nobel de Economia de 1993.
93
Provavelmente tenham sido de Oliver Williamson (1975, 1985, 1991, 1996) os esforos mais
assertivos para a consolidao de todos os conceitos acima vistos num corpo terico nico,
conhecido como Economia dos Custos de Transao (ECT), a qual contida no mbito da NEI.
Tendo a transao como sua unidade de anlise, a ECT trabalha em um ambiente de
racionalidade limitada, caracterizado pela incerteza e pela informao imperfeita. Destas duas
caractersticas decorrem custos de transao, cuja minimizao vai explicar os diferentes arranjos
contratuais que cumprem a finalidade de coordenar as transaes econmicas de maneira
eficiente (FARINA, AZEVEDO e SAES, 1997), auxiliando a escolha sobre as diferentes
estruturas de governana (hierarquia, formas hbridas ou mercado) que podem reger uma
transao econmica entre dois ou mais agentes em particular.
Balizadas pelos pressupostos comportamentais de oportunismo e de racionalidade limitada l
Simon (1951), trs dimenses auxiliam a compreender a variao nos custos de transao
observados em uma dada relao: freqncia, incerteza e especificidade de ativos, estes ltimos
variveis-chave na determinao dos limites de atuao das firmas e dos governos
41
. Neste caso,
segundo a proposio de Williamson (1991), ceteris paribus quanto maior a especificidade de
ativos maiores os custos da utilizao do mercado e, por conseqncia, maiores as chances de se
utilizar formas contratuais hbridas ou a prpria hierarquia para governar as transaes, logo os
ativos especficos, de acordo com Williamson (1996) so determinantes na minimizao dos
custos de transao.
Observa-se na NEI uma tentativa de construir uma teoria formalizada, amparada em modelos
matemticos e em regras lgicas, passveis de serem refutadas, no sentido popperiano do termo.
Deste modo a qualificao do corpo terico e seu reconhecimento como cincia estaria ligado
capacidade de construo de um conjunto de conceitos capazes de serem objetos de confrontao.
Almeja-se com isso assegurar um suposto status cientfico que a diferencie das demais teorias

41
Ativos especficos so aqueles que no podem ser facilmente reempregveis, a no ser com perdas de valor
(WILLIAMSON, 1985, p.54). As especificidades podem ser locacionais, fsicas, ligadas a ativos humanos,
relacionadas marca, a ativos dedicados ou a fatores temporais (WILLIAMSON, 1991).
94
econmicas e sociais
42
, que no estejam amparadas em termos abstratos capazes de serem postos
prova e revisados conforme os resultados observados.
Apesar das crticas em relao a sua pretensa abrangncia de escopo e aos pressupostos que a
embasam, so inegveis os avanos propiciados pela NEI, sobretudo no que se refere
determinao dos limites de atuao da firma e dos governos, em uma viso micro, e ao
reconhecimento da importncia das instituies ao desenvolvimento econmico, em uma
perspectiva macro. A condensao de diversos conceitos em um eixo comum tem permitido o
endereamento de questes diversas. Dentre estas se destacam a escolha de formas
organizacionais mais eficientes (COASE, 1937; WILLIAMSON, 1985, 1991); os diferentes
caminhos utilizados pelos pases para o desenvolvimento econmico (NORTH, 1990; SHIRLEY,
2003); reformas na administrao pblica (LEVY e SPILLER, 1994; SHIRLEY e MNARD,
2002); impactos das estruturas de governana adotadas sobre os agronegcios
(ZYLBERSZTAJN, 1995, AZEVEDO, 1996; FARINA, AZEVEDO e SAES , 1997; MNARD,
1996).
Segundo Williamson (2000) uma srie de campos promissores passveis de anlise sob os
contedos da NEI ainda carecem de maior aprofundamento, como os atributos de modos hbridos
de governana (alianas, franquias, concesses, etc.) e os mecanismos de compromisso confivel
entre os agentes. Da mesma forma, os benefcios das privatizaes e das Parcerias Pblico-
Privadas (PPP) implantadas necessitam ser avaliados em uma perspectiva comparativa
institucional, isto , que leve em conta no somente as regras do jogo (instituies), como
tambm a forma como este jogado pelos atores organizacionais.
justamente na linha da passagem acima que se pretende conduzir este trabalho. Entende-se que
as respostas para as questes apresentadas relacionadas ao desempenho comparativo das prises
geridas pela forma tradicional e com a participao de atores privados necessitam levar em
considerao as caractersticas das instituies que as conformam e suas inter-relaes com
outras esferas institucionais, a partir das quais, frequentemente, emergem tenses, materializadas
por custos de transao.

42
De forma direta, Coase (1984, p.230) se posiciona claramente sobre a produo dos velhos institucionalistas:
without a theory they had nothing to pass on except a mass of descriptive material waiting for a theory, or a fire
95
2.3.1 Instituies e custos de transao na anlise da proviso de servios de utilidade pblica
O desempenho das organizaes de uma sociedade fortemente dependente da matriz
institucional na qual esto inseridas. No caso da proviso de servios de utilidade pblica, a
flexibilidade e o comprometimento das organizaes encarregadas da prestao do servio sero
condicionados pelas regras que norteiam suas atividades, qualquer que seja a estrutura de
governana adotada, seja pblica, privada ou mista.
Ao se analisar um conjunto de transaes gerido por diferentes estruturas de governana dentro
da perspectiva de Williamson (1991) comparativa estrutural discreta espera-se que sejam
observados diferentes padres de comportamento. Conforme visto no primeiro captulo, a
participao de atores no-estatais (privados ou do terceiro setor) na proviso de servios de
utilidade pblica pode variar em maior ou menor grau, a depender da modalidade adotada, com
impactos diretos no desempenho da entidade encarregada de prover os servios. Alm das
diferenas nos atributos centrais das estruturas de governana (pblica e privada) identificadas
por Williamson (1999) como sendo ligadas intensidade de incentivos, aos nveis de controles
administrativos e aos mecanismos de resoluo de conflitos, os resultados observados pelas
organizaes so dependentes da maneira como estas reagem s restries impostas pelas
matrizes institucionais.
Processos de alteraes nas estruturas de governana de servios de utilidade pblica, como
servios prisionais, por exemplo, representam, em verdade, mudanas institucionais. Sucede que
o tempo necessrio para tais processos de mudana varia de acordo com o tipo de instituio
envolvida. Instituies informais, representadas por costumes e tradies de uma determinada
sociedade, requerem mais tempo para serem alteradas em comparao s regras formais e as
modalidades contratuais escolhidas para governar uma transao (WILLIAMSON, 2000). A
figura 2.1 ilustra os tempos para consolidao destes processos de mudanas, fundamentais
anlise das transformaes nas estruturas de governana de servios de utilidade pblica.
Particularmente as anlises executadas nos segundo e terceiro nveis se aplicam a problemtica
aqui trabalhada, relacionada delegao de servios de utilidade pblica a atores no-estatais,
sempre tendo como premissa que as mudanas institucionais se efetivam dentro do conceito de
dependncia da trajetria (path dependency) ao longo dos diferentes nveis de anlise. Neste caso,
96
as escolhas feitas no passado influenciam as direes a serem tomadas no presente, em funo
dos altos custos envolvidos na reverso da trajetria escolhida, de modo que caminhos
alternativos, no raro, so inviabilizados em funo dos mecanismos de travamento (lock-in)
existentes.
Figura 2.1 : Processos de Mudanas Institucionais
Fonte: Williamson (2000)

Para tanto, faz-se necessrio bem compreender as esferas institucionais que influenciam
diretamente o desempenho dos servios de utilidade pblica sejam estes providos pela forma
tradicional ou por operadores privados, o que realizado a seguir.
2.3.1.1 I nstituies relevantes na proviso de servios de utilidade pblica
A afirmao de Williamson (1996) de que instituies importam e so suscetveis de anlise
vlida e se aplica diretamente aos servios de utilidade pblica com a participao de atores
97
privados. Sob o aspecto formal so necessrias instituies que possam propiciar ao Estado e
em ltima instncia sociedade as garantias necessrias de que os servios esto sendo
conduzidos dentro daquilo que preconizado pelo ordenamento legal e dentro das expectativas
da prpria sociedade receptora das externalidades geradas em decorrncia do exerccio da
atividade.
Nesta linha, Shirley e Mnard (2002) identificam quatro conjuntos de instituies formais
relevantes na proviso de servios de utilidade pblica: instituies reguladoras, judiciais,
polticas e externas.
Instituies reguladoras so organismos ligados aos poderes pblicos e so responsveis pelo
estabelecimento e cumprimento das regras que permitam observar o cumprimento dos contratos
firmados entre o governo e as operadoras executantes dos servios. Sua atuao normalmente
abrange setores especficos, de maneira a cobrir as particularidades do segmento. Dentro do
esprito das reformas engendradas no aparelho estatal, s instituies reguladoras cabe o papel de,
sempre que possvel, estimular a competitividade entre os agentes encarregados da proviso dos
servios como forma de beneficiar a sociedade. Para tanto, elas definem as polticas de preos e
tarifas e atuam como elementos mediadores em eventuais litgios entre governo (poder
concedente), operadores e usurios ou clientes do sistema. Em funo de sua posio
privilegiada, as instituies reguladoras so susceptveis a presses de grupos interessados no
resultado de suas aes, seja da parte de atores privados ou de rgos do prprio governo. Neste
caso mecanismos de blindagem so normalmente implantados, como forma de evitar a captura
destas instituies pelos agentes interessados e os conseqentes efeitos indesejveis para o bem
estar coletivo em decorrncia de tais prticas.
Instituies judiciais incluem as leis que suportam os contratos e asseguram os direitos de
propriedade. Dente os atores que a compem se encontram os juzes lotados em tribunais, cortes
e varas, membros do ministrio pblico, procuradores, desembargadores e defensores pblicos.
Neste sentido, a independncia do poder judicirio em relao s presses dos grupos de interesse
fundamental para a criao de um ambiente propcio ao investimento, medida que no ethos
capitalista a garantia (ou ao menos a expectativa) de retorno das inverses realizadas condio
bsica para a atividade empresarial. Alm disso, a capacidade tcnica dos membros dos
98
componentes do judicirio impacta de forma decisiva nos processos de resoluo de disputas e
enforcement, razo pela qual se intensificam os esforos no sentido de dotar os membros do
judicirio de maiores conhecimentos sobre o impacto econmico de suas decises.
Instituies polticas podem mitigar o escopo das posies discricionrias empreendidas pelas
instituies reguladoras, dentro do esprito de equilbrio de poder (checks and balances). As
divises internas das instituies polticas em diferentes estruturas de poder fornecem igualmente
sistemas de pesos e contrapesos entre os membros dos poderes executivo e legislativo.
Naturalmente, tal processo de negociao no isento de negociaes e barganhas, cujo resultado
influenciado pela musculatura dos grupos de interesse e sua capacidade de movimentao entre
os componentes de tais instituies. Embora em tese, tais instituies respondem em primeira
instncia aos interesses sociais de forma ampla, sua atuao tende a ser enviesada a partir dos
grupos de interesse que podem viabilizar a permanncia de seus componentes em suas estruturas
de poder, incluindo-se a grupos de eleitores, representantes de trabalhadores ou empresrios de
setores especficos.
Instituies externas tem tido papel marcante no mbito das reformas liberalizantes na
administrao pblica experimentadas pela maior parte dos pases nos ltimos anos. As restries
financeiras e polticas dos estados nacionais, sobretudo aqueles em vias de desenvolvimento,
aumentaram sua subordinao a organizaes multilaterais defensoras da participao privada na
proviso de servios pblicos, tais como o Banco Inter-Americano de Desenvolvimento (BIRD),
Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional (FMI). Tais organismos procuram estimular a
credibilidade dos governos locais vis--vis os investidores estrangeiros, normalmente via
imposio de restries aes arbitrrias por parte dos agentes pblicos locais. Em um nvel
microanaltico, outras instituies externas tambm podem afetar o desempenho de operadores de
servios de utilidade pblica. Organizaes No-Governamentais dedicadas, por exemplo,
fiscalizao das condutas dos prestadores de servio se incluem nesta categoria.
Alm das quatro dimenses formais acima expostas, outras modalidades de instituies afetam o
desempenho de servios de utilidade pblica: as instituies informais. Presentes no cdigo
gentico das sociedades estas instituies abarcam as normas, tabus e convenes de uma
determinada sociedade (NORTH, 1990), compreendendo tambm os entendimentos e percepes
99
implcitas socialmente construdas e dificilmente acessveis por meio de documentos. Na mesma
linha, os mecanismos de sanes a condutas em desacordo com as normas informais no so
punidas por meio de mecanismos formalmente reconhecidos, salvo pelos membros do grupo. O
entendimento do comportamento dos grupos informais presentes nas organizaes o que inclui
seus cdigos de conduta, seus mecanismos de incentivo e represlias passam a ser, desta forma,
determinantes para a conduo da gesto nas organizaes.
Os efeitos das instituies informais podem se fazer sentir tambm nas decises ligadas s
fronteiras organizacionais. Os baixos incentivos encontrados no interior de organizaes
hierrquicas, como os governos, (WILLIAMSON, 1999) podem ter suas razes ligadas aos
relacionamentos informais estabelecidos entre os funcionrios. Se de um lado, os laos entre as
pessoas no interior das organizaes contribuem para a criao de uma cultura organizacional que
a diferencie em relao aos seus concorrentes, tais arranjos podem ser ineficientes. Conforme
assertam Zenger, Lazzarini e Poppo (2002), as razes para tais distores esto ligadas alocao
subtima das rendas decorrentes de relaes amigveis entre os funcionrios, de modo que tanto
o processo de cobrana dos resultados, quanto as decises relacionadas ao pagamento de bnus
podem ser influenciadas pelas interaes repetidas, experimentadas pelos indivduos pertencentes
organizao. Desta forma, muitas vezes as organizaes escolhem promover alteraes nos
limites das organizaes para conter os efeitos malficos dos processos informais internos
firma.
2.3.1.2 A tenses entre as diferentes esferas institucionais e suas implicaes no desempenho
de servios de utilidade pblica.
A partir do reconhecimento de que os padres de comportamento dos indivduos, que compem
as instituies formais, condicionam os nveis de desempenho das organizaes, e que tais
estruturas comportamentais no so imunes a influncia das normas informais, tem-se como
evidente o impacto decorrente da interao entre as duas esferas institucionais sobre o
desempenho organizacional.
Contudo, nem sempre critrios ligados eficincia e ao bem-estar coletivo so obtidos a partir da
interao entre os diferentes nveis institucionais. A imprevisibilidade inerente a estes
relacionamentos engendra incertezas que afetam o comportamento dos atores envolvidos na
100
concesso de servios pblicos, sobretudo daqueles que realizam investimentos em ativos
especficos com retorno em longo prazo.
O caso das concesses de estradas no Brasil ilustra a passagem acima. Frequentemente, poca
dos perodos de reajustes dos pedgios, os quais so baseados em clusulas formais previstas em
contrato e acordadas pelas partes, organismos pertencentes ao poder executivo e ao poder
judicirio questionam a aplicabilidade dos ndices de aumento nas tarifas. Ainda que legais sob o
ponto de vista contratual, reajustes so impopulares e sua efetivao pode comprometer a
imagem dos governantes em relao a seus eleitores, os quais legitimam tais condutas. Cada uma
das partes recorre s instncias de mediao, normalmente o setor judicirio, como forma de
resolver os problemas. A partir deste ponto se desenrolam batalhas judiciais que podem se
estender por meses, com impactos diretos no aumento dos custos de transao ex-post entre as
partes. Evidentemente, o no-cumprimento das clusulas contratuais gera problemas de equilbrio
contratual, podendo incitar a concessionria a mitigar o padro de investimentos acordados ex-
ante.
Igualmente, a emerso de custos de transao ex-post pode ser causada tambm por conta de
condutas oportunistas de operadores privados de servios de utilidade pblica e de empresas
contratadas para prestao de servios junto aos organismos pblicos.
Normalmente, os governos promovem a chamada para contratao de empresas por meio de
editais, que combinam os critrios de preo e qualidade. A empresa vencedora ser, em teoria,
aquela que oferecer a melhor combinao entre estes dois fatores, naturalmente de acordo com o
processo licitatrio. Ocorre que muitas vezes as organizaes, conforme descrito na seo 2.1.2,
vem-se motivadas a diminuir suas propostas de custos para ganhar os processos concorrenciais,
na esperana de renegociar os contratos posteriormente. Como este processo de barganha nem
sempre possvel, por conta de restries institucionais, os gestores da empresa vencedora, como
forma de obter suas margens de lucro, podem contratar empregados menos qualificados, sonegar
impostos, no honrar os compromissos trabalhistas legais e no cumprir as promessas realizadas
para melhoria nos salrios de seus funcionrios. Em funo dos desincentivos gerados, a
qualidade dos nveis de servios prestados tende a diminuir, emergindo os custos de transao ex-
101
post em termos de monitoramento e tentativas de melhor adaptao contratual, eliminando as
vantagens da transferncia da atividade a atores privados
43
.
Em nenhum dos dois casos acima, cogitou-se a respeito de eventuais arranjos entre empresrios e
os representantes do Estado (membros da classe poltica e/ou funcionrios pblicos encarregados
da relao). Contudo, as possibilidades de coluso entre estes atores encontram terreno frtil em
ambientes institucionais que privilegiam os relacionamentos informais voltadas maximizao
do interesse individual, em detrimento de formas transparentes direcionadas ao bem-estar
coletivo, capazes de tornar visveis as atividades que envolvem o processo concorrencial ex-ante,
bem como o monitoramento ex-post. Para tanto so necessrias, instituies reguladoras que
sejam dificilmente permeveis influncia das empresas privadas e uma matriz institucional
capaz de punir os transgressores, criando desincentivos a comportamentos auto-interessados,
hostis ao interesse pblico. Na ausncia destes fatores, as suspeitas e algumas vezes as
evidncias de corrupo e de ineficincias, colocam em xeque a pertinncia da participao de
atores privados na proviso de servios de utilidade pblica. Desta forma, a partir do ambiente
institucional em suas dimenses formais e informais criam-se no imaginrio popular
associaes diretas entre privatizaes, concesses e terceirizaes com arranjos obscuros,
servios de qualidade duvidosa e precarizao das condies de trabalho.
2.3.1.3 I ncorporando as variveis institucionais na discusso pblico versus privado.
Avanando-se um pouco mais na discusso relacionada s interaes entre as instituies e
delegao de servios de utilidade pblica, mesmo na hiptese de ausncia de oportunismo do
operador privado, tem-se que a dinmica institucional de uma regio afeta a alocao de direitos
de propriedade e, por conseguinte, os nveis de desempenho contratual. Isso se deve ao fato de
que os direitos de receber os fluxos de renda gerados por um ativo fazem parte dos direitos de
propriedade do detentor do ativo, os quais so garantidos, em maior ou menor escala, pela matriz
institucional de uma determinada regio. Esta situao aplicvel a todas as modalidades de
proviso de servios pblicos com participao de atores privados observadas no captulo 1, das

43
No raro, os proprietrios executam os refinanciamentos das dvidas da empresa junto a entidades pblicas, como
forma de obter certides negativas que os habilite a participar de novas concorrncias. Quando a situao chega a
patamares insustentveis no so incomuns os casos de transferncia das obrigaes da empresa para terceiros
(laranjas), descomprometendo os atuais proprietrios de quaisquer problemas.
102
empresas privatizadas que dependem das instituies formais para regulamentao de sua
atividade s concessionrias de servios de utilidade pblica por tempo determinado.
Muitas vezes, as interaes entre as diferentes instituies podem limitar o espectro de atuao
das concessionrias, impedindo-as de cumprir seus compromissos, ainda que estejam aptas e
dispostas a faz- lo a contento. Como forma de honrar os compromissos contratuais firmados
junto ao contratante, uma concessionria de estradas, por exemplo, pode iniciar os trabalhos de
duplicao de uma rodovia. A regulamentao desta expanso, contudo, pode depender da
anuncia de outros organismos, como aqueles ligados a fiscalizao de aspectos ambientais, de
modo que sem a autorizao destas agncias, os trabalhos no podem ser executados e, logo, o
contrato no pode ser cumprido, ainda que esta seja a inteno da concessionria.
Por outro lado, o prprio poder concedente pode ser afetado pela atuao conjunta das diferentes
instituies formais com algum tipo de jurisprudncia sobre a atividade delegada, uma vez que os
resultados desta interao podem impedir que o governo estabelea, por exemplo, sanes
contundentes s empresas contratadas para realizar a gesto e operao de equipamentos pblicos
que porventura no respeitem os itens em contrato. Assim, por mais que uma agncia reguladora
ou o rgo de fiscalizao contratual constate, sob o ponto de vista tcnico, a inobservncia de
alguma caracterstica contratual, dando margem a punies ou no-pagamento de recompensas,
as concessionrias podem reverter esta situao caso o entendimento de outras instituies seja
distinto, como as instituies judiciais.
Deste modo, as tenses geradas a partir da interao entre as diferentes esferas institucionais
afetam o grau de direitos residuais de controle e de deciso, tanto de concessionrios quanto dos
poderes concedentes de servios de utilidades pblicas. Como conseqncia, a partir da emerso
dos custos de transao, verifica-se alteraes nos fluxos de rendas das transaes envolvendo
governo e operadores no-estatais, o que dentro de uma perspectiva comparativa proporciona
impactos diretos sobre o desempenho contratual das diferentes modalidades.
Dada a influncia do ambiente institucional sobre a eficcia das diferentes formas de proviso de
servios de utilidade pblica, uma anlise comparativa entre as diferentes estruturas de
governana necessita levar o impacto destes fatores sobre o desempenho observado. Ocorre que,
muitas vezes torna-se demasiadamente complicado extrair concluses a partir da anlise
103
comparativa de contratos concebidos e executados em matrizes institucionais distintas com
caractersticas diversas. Neste caso, as variveis institucionais podem se constituir em variveis
explicativas ao fenmeno, muito embora a magnitude de seus efeitos seja dificilmente
quantificada.
Uma alternativa para realizar esta anlise, consiste em executar o exerccio comparativo entre
diferentes estruturas de governana, imersas em um mesmo ambiente institucional. Uma vez que
ambas as modalidades de proviso estejam submetidas, grosso modo, ao mesmo conjunto de
restries, os diferentes padres de desempenho observados podem ser associados aos diferentes
mecanismos utilizados em cada uma das estruturas de governana para contornar as limitaes
encontradas. Sendo assim, proceder a comparao de formas de governana distintas, porm
integrantes de uma mesma matriz institucional, parece ser mais salutar do que executar a
comparao entre modalidades pblica e privada de proviso, pertencentes a contextos
diferenciados. Como em um experimento, o controle das variveis institucionais pode propiciar a
identificao das outras variveis relevantes s eventuais diferenas entre as duas estruturas de
governana.
Os resultados podem ser distorcidos, contudo, caso os operadores percebam que os
compromissos acordados no esto realizados, sobretudo se tais acordos impactam nos fluxos
financeiros da operao, como os atrasos nos pagamentos e mudanas nas regras de reajustes.
de se esperar, assim, a instaurao de um crculo vicioso, no qual os operadores reagem
negativamente em resposta ao no-cumprimento das expectativas. Neste caso, investimentos em
manuteno, conservao e melhoria dos ativos e congelamento de salrios e benefcios a
funcionrios sero provveis, representando impacto direto na qualidade dos servios prestados, e
por conseqncia na diminuio dos indicadores de desempenho.
A passagem acima remete discusso sobre a imbricao entre instituies e os incentivos a que
os agentes esto submetidos nos padres de desempenho observados em servios de utilidade
pblica. Deste modo, alm das diferentes condutas adotadas em cada um das duas formas de
proviso, as estruturas de incentivos que moldam as decises dos agentes tambm apresentam
influncia direta sobre o desempenho observado. Este, assim, fruto do relacionamento entre a
matriz institucional, as condutas adotadas em cada uma das modalidades e as estruturas de
104
incentivo existentes. A figura 2.2 demonstra o grau de complementaridade entre estas trs
dimenses:

Figura 2.2: Fatores que influenciam os indicadores de desempenho em servios de utilidades pblicas
Fonte: Elaborada pelo autor
Ambas as estruturas de governana podem ser descritas por intermdio da figura acima. Os
indicadores de desempenho obtidos so resultantes de condutas, decises e tcnicas de gesto
empregadas, ao passo que estes, por sua vez, so influenciados pelas estruturas de incentivos
existentes e pelo ambiente institucional. Igualmente, os incentivos propiciados aos agentes
encarregados da operacionalizao do servio so moldados pelos regulamentos existentes e
pelos padres de comportamento herdados socialmente. Desta sorte, os indivduos se valem
destes dois conjuntos de restries formais e informais para decifrar o ambiente e interagir
com a realidade que os cerca, para com base nestes construtos empreender suas aes que se
materializaro nos indicadores de desempenho.
De maneira mais explicita, tome-se como referncia uma matriz institucional (M1), que propicia
baixos incentivos aos funcionrios pblicos, no que se refere s possibilidades de ganhos
objetivos (dinheiro e possibilidades de ascenso na carreira) e subjetivos (reconhecimento pelo
grupo ou pela sociedade, por exemplo). Ainda no mbito formal, considere-se M1 como sendo
composto de instituies com frgil capacidade de aplicao de mecanismos de sano a
105
condutas indesejveis dos indivduos e das organizaes, e mecanismos dbeis de cumprimento
confivel dos compromissos assumidos.
Sob o aspecto informal, supe-se que os indivduos que compem a sociedade regulada por M1
apresentem comportamentos orientados maximizao do auto- interesse em detrimento do bem-
estar coletivo, valendo-se, muitas vezes, da captura das instituies formais em beneficio prprio.
Alm disso, considera-se tambm que parte significativa das decises tomadas leve em
considerao aspectos pessoais, em detrimento de processos estruturados de diagnstico e anlise
concebidos visando obteno de uma maior eficincia nas decises.
Supondo-se que M2 apresente caractersticas diametralmente opostas a de M1, ou seja, que M2
estimule as condies propcias para que os servios prestados apresentem padres superiores de
desempenho (D) em termos de eficincia e bem estar para a sociedade, de modo a obter-se D
M2
>
D
M1
, qual seja a modalidade de proviso, pblica ou privada.
Ao se comparar as modalidades pblica e privada de proviso de servios pblicos,
respectivamente P e C, ambas imersas em um mesmo contexto institucional, porm sujeitas a
estruturas de incentivos I, os nveis de desempenho observados podem ser descritos pela seguinte
funo:
D
(P, C )
= f (M, I, T) (21)
Na expresso (21), M se refere matriz institucional da regio em que a transao ocorre; I
representa as estruturas de incentivos aos quais os agentes encarregados da proviso esto
submetidos; T se refere s diferentes condutas e tcnicas de gesto empregadas pelos agentes
no exerccio de sua funo.
Conforme mencionado anteriormente, em um exerccio comparativo entre duas modalidades de
proviso de servios de utilidade pblica, como os servios prisionais, por exemplo, a extrao de
concluses oriundas de anlises de contratos concebidos e executados em matrizes institucionais
distintas pode se demons trar inadequada, de modo que uma alternativa seria examinar estruturas
de governana imersas em um mesmo ambiente institucional.
106
Uma vez que ambas as modalidades de proviso estejam submetidas, grosso modo, ao mesmo
conjunto de restries, os diferentes padres de desempenho observados podem ser associados
aos diferentes mecanismos utilizados em cada uma das estruturas de governana para contornar
as limitaes encontradas. Sendo assim, proceder a comparao de formas de governana
distintas, porm integrantes de uma mesma matriz institucional, parece ser mais adequado do que
executar a comparao entre modalidades pblica e privada de proviso, pertencentes a contextos
diferenciados. Como em um experimento, o controle das variveis institucionais pode propiciar,
mais facilmente, a identificao das outras variveis relevantes s eventuais diferenas entre as
duas estruturas de governana, por exemplo, as diferentes estruturas de incentivos, s quais as
formas pblicas e privadas de proviso esto submetidas, alm das tcnicas de gesto
empregadas
44
.
Mantidas constantes as variveis institucionais, as estruturas de incentivo ocupam papel
preponderante no desempenho observado. Conforme j debatido ao longo do processo de
formulao da Proposio 3, ao comparar os mecanismos de incentivo de estruturas pblicas e
privadas de governana, Williamson (1999) identifica que os atributos centrais da governana
privada esto ligados justamente maior intensidade dos incentivos, aos menores controles
administrativos e ao uso da justia para resoluo dos conflitos. Na administrao governamental,
por sua vez, os incentivos possuiriam menor intensidade, enquanto os controles seriam mais
rgidos e as prprias organizaes se configurariam como a ltima instncia para resoluo das
disputas. As restries impostas pelos regulamentos e procedimentos administrativos dificultam,
por exemplo, a criao de mecanismos de recompensas e punies aos funcionrios, de modo que
justamente dentro deste contexto que, como forma de contornar tais restries inerentes
gesto pblica, os governos tm recorrido s modalidades privadas para o gerenciamento e
operao de estabelecimentos penais.
Por exemplo, frequentemente os gestores pblicos se deparam com limites para a contratao de
funcionrios, tais como: profissionais ligados a atividades de assistncia mdica e jurdica aos
internos, o que, evidentemente, compromete os indicadores de desempenho do estabelecimento

44
Manter as variveis institucionais constantes pode auxiliar a execuo das anlises empricas. Ocorre que, as
instituies, alm de serem variveis exp licativas do desempenho contratual, tambm podem influenciar as outras
variveis independentes, por exemplo, as estruturas de incentivos, o que em um teste economtrico pode engendrar
problemas de multicolinearidade e heterocedasticidade.
107
penal. Igualmente, alteraes nos turnos de trabalho so difceis de serem implantadas junto a
funcionrios do setor pblico. A delegao destas atividades a atores privados tem sido invocada
justamente para a obteno de garantias de fornecimento, por meio de estruturas de
aprovisionamento mais flexveis.
Desta forma, para duas estruturas de governana imersas em um mesmo contexto institucional
(M), o desempenho comparativo entre as formas pblica e privada de proviso pode ser escrito
pela seguinte expresso:
D
(C, M)
> D
(P, M)
(22)
Diante disso, considerando uma matriz institucional isonmica se pode formular a seguinte
proposio:
Proposio 5: A modalidade privada de proviso de servios prisionais tende a apresentar
padres superiores de desempenho, em relao s formas tradicionais, em funo de sua
maior flexibilidade para contornar as restries institucionais existentes.
Um outro componente pertencente Economia dos Custos de Transao pode ser invocado na
compreenso das questes relacionadas escolha das formas mais adequadas de proviso. Trata-
se da dimenso especificidade de ativos, a qual debatida a seguir.
2.3.1.4 O papel dos ativos especficos na escolha das formas de proviso mais adequada
Tomando-se como referncia os trabalhos de Williamson (1985, 1991, 1996), tm-se a dimenso
especificidade de ativos como varivel chave na determinao das estruturas organizacionais
mais adequadas gesto de um conjunto de transaes econmicas hierarquia, formas
contratuais hbridas ou a via de mercado. Ativos especficos so dificilmente empregveis em
outras funes sem perdas de valor, de modo que quanto maiores os nveis de especificidade,
maiores os riscos decorrentes desta especializao e maiores os problemas de adaptao e
coordenao contratual entre os agentes (KLEIN, CRAWFORD e ALCHIAN, 1978).
Uma vez mantidos constantes aspectos relacionados freqncia e a incerteza das transaes e os
elementos relacionados ao ambiente institucional, tem-se que, tanto maiores os nveis de
108
especificidades de ativos, maiores as chances da estrutura hierrquica (proviso do bem ou
servio pela prpria organizao) ser a forma organizacional mais eficiente, ou seja, a que
minimiza os custos de transao envolvidos. Posteriormente, Williamson (1999) avana em suas
anlises incorporando os construtos tericos desenvolvidos ao dilema pblico versus privado
na proviso de servios de utilidade pblica.
Transpondo-se o conceito de especificidade de ativos para o sistema prisional, altos nveis de
especificidade poderiam estar relacionados custdia de condenados com maior periculosidade,
retidos em penitencirias de segurana mxima, na medida em que, neste caso, de se esperar
que ocorram elevados investimentos em ativos altamente especializados, necessrios execuo
da atividade, tais como: construo de instalaes prova de fugas, instalao de bloqueadores
de comunicao e funcionrios altamente treinados para lidar com populao carcerria de maior
potencial ofensivo. Alm das maiores presses por parte da opinio pblica, a custdia de
internos nestas condies exige nveis elevados de coordenao entre o estabelecimento penal,
ministrio pblico e poder judicirio, contribuindo para a elevao do nvel de especificidade de
ativos envolvido, vide o exemplo do propalado caso do traficante fluminense Fernandinho Beira-
Mar.
Desta maneira, essencial que os atores no-estatais interessados em prover servios prisionais
compreendam o papel dos ativos especficos e suas implicaes durante o processo de execuo
contratual, sobretudo em funo do nvel de salvaguardas existentes, estas de magnitude s>0,
conforme expresso em Williamson (1985). Assim, se por um lado necessria a existncia de
salvaguardas por parte do poder pblico como forma de mitigar condutas oportunistas por parte
do operador privado, evitando-se ao mximo o risco de captura do principal pelo agente; por
outro, faz-se mister a existncia de mecanismos que assegurem ao eventual prestador de servio
as garantias necessrias para que os investimentos realizados em ativos especializados no sejam
expropriados a partir de deliberaes unilaterais dos governos.
Resta ainda perceber qual a linha divisria entre as duas modalidades de proviso. Uma
possibilidade consiste em estabelecer tais limites em funo do tipo de indivduo custodiado, o
que aporta implicaes tanto no nvel de ativos especficos fsicos quanto no nvel dos ativos
humanos necessrios ao funcionamento da unidade prisional.
109
As habilidades em termos de interao com o ambiente institucional, por parte dos gestores dos
estabelecimentos prisionais, podem apresentar correlaes com os indicadores de desempenho,
logo de se esperar que nas unidades dedicadas guarda de internos de maior periculosidade
sociedade, o ambiente institucional ser mais complexo, em suas duas dimenses: formais e
informais, exigindo maiores nveis de ateno ex-ante e ex-post.
45
Tais fatores indicam que, sob a
tica da NEI, a gesto por parte do Estado sobre este tipo de estabelecimento seria mais adequada
em termos da minimizao dos custos de transao. Por outro lado, baixos nveis de
especificidade de ativos poderiam estar relacionados ao tratamento de indivduos de menor
potencial ofensivo sociedade, normalmente abrigados nas Casas de Albergado ou prises de
baixo nvel de segurana. Neste caso, os investimentos na construo de unidades e os nveis de
exigncia em termos de monitoramento so certamente menores que os necessrios custdia de
internos de alta periculosidade e organizados para o crime.
Desta forma, como so menores os nveis de especificidade de ativos envolvidos na gesto de
internos com maior potencial de ressocializao, nestas condies, h espao para a participao
da gesto no-estatal sob a perspectiva de eficincia. Alm disso, tem-se que ao redor de 45% da
populao carcerria brasileira composta por rus primrios, ou seja, por pessoas com menor
probabilidade de terem sido atingidas ... pelo maior problema do sistema prisional que a
contaminao indesejvel. (DEPEN, 2002). Logo, a maior parte das unidades necessrias
absoro do dficit, anteriormente apresentado, seria destinada a indivduos, em tese, de menor
agressividade, justamente em uma rea de menor especificidade, portanto, propcia gesto no-
estatal. Neste caso, dada a escassez de fundos pblicos, necessrios construo de
estabelecimentos penais, os desembolsos ex-ante para a construo de novas unidades destinadas
a internos de menor potencial ofensivo, poderiam ser executados pelas prprias organizaes
responsveis para a gesto ex-post das unidades, dentro do conceito de Parcerias Pblico-
Privadas (PPP).
Se sob o ponto de vista do operador privado, a proviso de servios prisionais a internos de
menor potencial ofensivo mitiga os riscos envolvidos, raciocnio anlogo se aplica ao governo.
Com efeito, as presses exercidas pela sociedade em relao qualidade da prestao dos
servios tornam os agentes governamentais bastante dependentes do comportamento dos

45
As discusses sobre as instituies do sistema prisional sero aprofundadas nos captulos seguintes.
110
operadores privados, de modo que a degradao da qualidade ou a interrupo da relao
implicariam, neste caso, potenciais perdas de capital poltico. Alm disso, os custos polticos
decorrentes de fugas ou rebelies em unidades que abrigam indivduos perigosos, logo com forte
apelo miditico, tenderiam a apresentar maior magnitude no caso destes estabelecimentos serem
confiados a terceiros. Nesta linha, os elevados custos decorrentes de eventuais quedas de
qualidade fazem com que as demandas por controle sejam reforadas, aumentando assim as
possibilidades de manuteno da integrao vertical sob controle governamental da custdia de
internos de maior potencial ofensivo.
A figura 2.3 ilustra esquematicamente os argumentos acima apresentados. Nela pode se observar
que para o nvel k* de especificidade de ativos, tem-se na forma contratual hbrida (terceirizao
ou concesso a agentes no estatais) a possibilidade para menores valores em termos de custos de
transao. As curvas M(k), X(k) e H(k), representam, respectivamente, o comportamento dos
custos para as estruturas governadas pelo mercado, forma contratual hbrida e hierarquia
(integrao vertical). Os maiores nveis de especifidade seriam representados no somente por
ativos fsicos ligados ao estabelecimento em si, mas tambm por ativos de ordem polticos
ligados, sobretudo, reputao dos governos em relao sociedade que os suporta.

C
u
s
t
o
s

d
a

E
s
t
r
u
t
u
r
a

d
e

G
o
v
e
r
n
a
n

a
Nvel da especificidade de ativos
k*
k
2
= Penitencirias de
Segurana Mxima
k
*
= Prises para internos com
Menor potencial ofensivo
Investimentos especficos e
conhecimento

Figura 2.3: Variao dos custos de transao da estrutura de governana em funo da especificidade de ativos
Fonte: Adaptado pelo autor de Williamson (1991)
111
Desta forma, considerando as implicaes acima para toda a gama de servios prisionais
passveis de proviso por parte de empresas privadas, seja sob a modalidade de terceirizao de
operaes ou dentro do mbito de PPP, a seguinte proposio pode ser estabelecida:
Proposio 6: A atuao de atores privados na cons truo, gesto e operao de prises
deve ficar restrita custdia de indivduos de menor potencial ofensivo.
***
Evidentemente, testes empricos necessitam ser realizados a fim de corroborar ou refutar as
proposies formuladas sob inspirao das teorias acima descritas. Antes, porm de se realizar os
testes empricos, no prximo captulo, discute-se a problemtica do sistema prisional brasileiro,
incluindo suas instituies peculiares e o conceito de desempenho no setor, seguida de uma
discusso sobre as estruturas de governana alternativas gesto pblica tradicional de prises,
com destaque para as experincias norte-americanas, francesas e a recente experincia brasileira.
112
3. SISTEMA PRISIONAL BRASILEIRO: FUNO,
INSTITUIES E MODALIDADES ALTERNATIVAS DE
PROVISO

(...)Vrios tentaram fugir, eu tambm quero.
Mas de um a cem, a minha chance zero.
Ser que Deus ouviu minha orao?
Ser que o juiz aceitou a apelao?
Mando um recado l pro meu irmo:
Se tiver usando droga, t ruim na minha mo.
Ele ainda t com aquela mina.
Pode crer, moleque gente fina.
Tirei um dia a menos ou um dia a mais, sei l...
Tanto faz, os dias so iguais.
Acendo um cigarro, vejo o dia passar.
Mato o tempo pra ele no me matar.
Homem homem, mulher mulher.
Estuprador diferente, n?
Toma soco toda hora, ajoelha e beija os ps,
e sangra at morrer na rua 10.
Cada detento uma me, uma crena.
Cada crime uma sentena.
Cada sentena um motivo, uma histria de lgrima,
sangue, vidas e glrias, abandono, misria, dio,
sofrimento, desprezo, desiluso, ao do tempo.
Misture bem essa qumica.
Pronto: eis um novo detento(...)
(...)Robocop do governo frio, no sente pena
S dio e ri como a hiena
Ratatat, Fleury e sua gangue
Vo nadar numa piscina de sangue
Mas quem vai acreditar no meu depoimento ?
Dia trs de outubro, dirio de um detento

(Dirio de um detento Mano Brown e Jocenir Racionais MCs)

Nos dois primeiros captulos realizou-se a discusso das diferentes formas de proviso de
servios de utilidade pblica (SUPs), do qual as prises fazem parte, para em seguida se discutir
como algumas contribuies oriundas, sobretudo, das cincias econmicas podem ser utilizadas
nos debates tericos relacionados s diferenas entre as distintas estruturas de governana, dentro
do dilema pblico versus privado.
Embora se fizesse amide menes sobre o sistema prisional, propositadamente procurou-se tecer
as consideraes necessrias mantendo um carter generalista e, de certa forma, mais abrangente
ao conjunto de servios de utilidade pblica, justamente pelo fato do setor penitencirio possuir
algumas caractersticas bastante peculiares que o distinguem de outros SUPs, o que exige uma
113
discusso bastante focalizada. Com efeito, quando comparados com outros servios de utilidade
pblica, os servios prisionais apresentam caractersticas distintas que devem ser incorporadas
anlise. Primeiramente, prises no apresentam os mesmos nveis de economias de escala de
outros setores. Na verdade, quanto maiores as prises, mais elevados so os problemas de gesto
e os custos mdios correlatos
46
. Em segundo lugar, prises no apresentam externalidades de rede
que exijam coordenao entre os vrios atores da cadeia, como observado nos setores de gua,
eletricidade, telefonia e transporte. Terceiro, da mesma forma que em outras utilidades pblicas,
no setor prisional as instituies formais e informais podem influenciar nos resultados
observados, porm a imbricao existente entre elas torna sua anlise bastante complexa, razo
pela qual o sistema prisional pode ser entendido como sendo um nexus de instituies.
Por outro lado, conforme j aventado inicialmente, realizar as discusses sobre o sistema
prisional antes da apresentao dos referenciais analticos de suporte no seria adequado, visto
que, dentro da perspectiva comparativa entre as distintas modalidades de proviso de servios
prisionais, empreendida neste trabalho, a prpria compreenso do setor suscita a discusso de
elementos importantes como estruturas de incentivos e ambiente institucional, apenas para citar
alguns.
Desta sorte, neste captulo dedicado ao sistema prisional, primeiramente so abordados na seo
3.1 os aspectos relativos ao papel das prises nas sociedades modernas e as suscetibilidades das
penas de privao de liberdade. Em seguida, na seo 3.2, traz-se
tona as caractersticas especficas do sistema prisional brasileiro, incluindo estatsticas sobre a
populao e algumas informaes sobre as condies estruturais do setor.
No captulo anterior desenvolveu-se uma linha de argio defendendo o relacionamento
umbilical entre indicadores de desempenho e ambiente institucional, ainda de uma forma bastante
abstrata. chegado o momento de promover uma adaptao destas temticas ao objeto, o que
feito na seo 3.3. Para tanto, com base nas discusses realizadas nas sees 3.1 e 3.2, define-se

46
Quanto maior o nmero de prisioneiros mais difcil se torna a preveno formao de gangs e faces. Conforme
ser endereado adiante, normalmente, tais tipos de associao esto relacionados a rebelies, fugas e agresses,
apresentando correlao negativa com os indicadores de custo e segurana interna. Por estas razes, alguns governos
vm promovendo o fechamento de grandes unidades em favor de estabelecimentos de menor porte. O encerramento
das atividades do Carandiru e a disseminao de unidades penais de menor porte pelo interior do estado de So Paulo
so emblemticos neste sentido.
114
quais so os indicadores de desempenho do sistema prisional, os quais serviro de base para as
anlises empricas comparativas entre as diferentes estruturas de governana. Posteriormente,
so discutidos os aspectos relevantes ao nexus de instituiesque condicionam os resultados do
setor prisional, com destaque para as instituies formais que compem o sistema de justia
criminal e para as instituies informais, relacionadas aos cdigos estabelecidos pelos prprios
internos e pelos arranjos ilcitos empreendidos pelos atores envolvidos na etapa de execuo
penal.
Na seo 3.4 a questo das modalidades alternativas de proviso de servios prisionais
discutida sob os pontos de vista tico, legal e administrativo. Nesta seara so apresentados os
modelos estadunidense, calcado na privatizao, e francs, no qual funes acessrias operao
so passadas iniciativa privada. O captulo se finda com uma breve aluso ao sistema de
participao privada adotado no Brasil, a qual tem por objetivo pavimentar o caminho para as
anlises de carter emprico a serem realizadas no Brasil no captulo 4.
Por fim, diferentemente dos dois primeiros captulos, eminentemente tericos, o presente
captulo mescla elementos presentes na literatura com evidncias empricas colhidas por meio de
visitas a estabelecimentos penais e entrevistas semi-estruturadas realizadas junto a autoridades e
funcionrios do sistema prisional brasileiro e francs, gestores das empresas prestadores de
servios prisionais, membros de instituies judiciais, polticas, regulatrias e externas e alguns
internos; configurando um captulo terico-emprico sob o ponto de vista metodolgico.
3.1 O papel das prises
Desde os tempos mais remotos, os indivduos transgressores das regras impostas (pelos
soberanos e/ou pela sociedade), costumeiramente, sofrem algum tipo de punio.
A implementao das sanes tem se dado por meio de diversos instrumentos, ao longo do
tempo. O primeiro mecanismo de punio que se tem notcia, e em verdade utilizado at hoje,
ainda que de maneira informal, consiste na vingana pessoal. Nele, de acordo com Fernandes
(2000), o individuo atacado ou constrangido por outro teria o direito de reao por suas prprias
mos e sem limites, podendo a reao, como forma de revide, ir alm da ao ou agresso inicial.
De maneira a constranger os eventuais abusos decorrentes da vingana sem limites, as sociedades
115
passaram a adotar alguns mecanismos balizadores para a execuo da pena, como a Lei do
Talio, inscrita no Cdigo de Hamurabi por volta do ano 1700 AC, na antiga Babilnia.
Conhecida pela expresso: olho por olho, dente por dente, tal lei preconiza a reciprocidade
entre o crime e a pena, estabelecendo maior igualdade entre as aes e as reaes decorrentes,
estando presente at hoje no cdigo penal de algumas sociedades, dentre elas a hebraica.
No obstante as tentativas de se limitar as condutas dos julgadores e executores das sanes
impostas, a crueldade na execuo das penas perdurou em larga escala at poucos sculos atrs,
sendo em muitos casos chanceladas oficialmente (ou oficiosamente) pelos estados nacionais.
Crucificaes, decapitaes, cremaes e toda sorte de mutilaes possveis constituam- se em
eventos abertos ao pblico. Mais do que punir, tais eventos procuravam despertar o temor nos
demais sobreviventes e potenciais transgressores dos ordenamentos vigentes, em relao aos
riscos envolvidos em tais comportamentos tidos como desviantes, conforme ilustrado pela
passagem abaixo:
...essa ltima operao foi muito longa, porque os cavalos utilizados no estavam afeitos
trao, de modo que, em vez de quatro, foi preciso colocar seis, e como isso no bastasse, foi
necessrio, para desmembrar as coxas do infeliz, cortar-lhe os nervos e retalhar-lhe as juntas....
(FOUCALT, 1987, p. 11)
Os pendores relacionados associao entre as penas e fatores como sofrimento, suplcio e
espetacularizao, passam a perder vigor a partir do sculo XVIII. Pensadores como Cesare
Bonessana (Marqus de Beccaria) e Cesare Lombroso, reformularam as bases do Direito Penal,
em meio a um perodo marcado por arbitrariedades por parte dos Estados, pela desconsiderao
do aspecto humano do criminoso e pelo desconhecimento de medidas para a preveno de novos
crimes, em consonncia com o perodo iluminista, marcado pela racionalidade e busca do
equilbrio entre os direitos e deveres de atores individuais e governamentais. De maneira mais
explcita, de acordo com Fernandes (2000) tais idias tiveram como conseqncias: a)
restabelecimento das razes de punir por parte do Estado; b) o desaparecimento sumrio das
penas brbaras; c) preocupao com a reintegrao da pessoa com os seus mais ldimos direitos.
Em meio a tais ares iluministas
47
em fins do sculo XIX, a prpria condenao morte foi

47
Em agosto de 1789, ou seja, logo aps a Revoluo Francesa, publicada a Declarao dos Direitos Humanos. Um
dos captulos da lei bastante claro: Nenhum homem, pode ser acusado ou detido sem que seu crime no esteja
descrito em lei.
116
limitada a um nmero reduzido de crimes e tornada menos cruel. Na Frana, por exemplo, tem-se
a utilizao em larga escala da inveno do Dr. Guillotin, hoje conhecida como guilhotina, com a
funo de atenuar o sofrimento fsico do condenado e tambm de possibilitar um maior nmero
de execues em um mesmo espao de tempo. Os suplcios foram, neste sentido, substitudos
pelo encarceramento, cabendo ressaltar que as penas de privao da liberdade no se constituam
em grande novidade, enquanto pena, no sendo, em absoluto, algo desconhecido pelas
sociedades. De acordo com Combessie (2004), desde a antiguidade, as prises vm sendo
utilizadas por razes polticas (para isolar entes contestadores ou ameaadores das configuraes
de poder vigentes); administrativas (segregando indivduos indesejveis s elites sociais como
mendigos, sem domiclio fixo, estrangeiros); e familiares (de maneira a evitar o contato, por
exemplo, de membros da famlia com elementos do mundo exterior).
Igualmente, a priso dos suspeitos antes da concluso do processo judicial praticada h muito
tempo. Porm, se as celas faziam parte apenas de uma ligeira etapa antes do incio dos martrios,
a partir do sculo XIX, elas se transformam no lcus de execuo da pena de privao de
liberdade, diga-se de passagem, at hoje utilizada pelas sociedades e que no cessa de se
disseminar.
Neste contexto emerge a priso liberal burguesa
48
, na qual, seria mais vivel sociedade vigiar
do que castigar os corpos dos criminosos. Tais mudanas paradigmticas poderiam possibilitar a
transformao de transgressores da lei em indivduos economicamente produtivos e politicamente
dceis, dentro da lgica do trabalho rduo e do merecimento do justo castigo. Conforme adverte
Foucalt (1987), a mera punio dos corpos no era adequada aos anseios de reconstruo do
homo oeconomicus. Seria preciso domar, controlar seus corpos de modo a prover aos
transgressores uma oportunidade de converso, em funo da crena de que a ociosidade a
causa geral da maior parte dos crimes. Sendo assim, ao tempo que os indivduos so apartados do
convvio social, prevenindo a ocorrncia de novos crimes e punindo-os por seus delitos, a
organizao prisional controla seu tempo, suas atividades, propiciando a formao de novos
operrios por meio do trabalho e da educao durante o perodo de cumprimento da pena.
Instaura-se, com isso, uma lgica utilitarista, que persiste at hoje, pela qual os custos decorrentes

48
A primeira penitenciria masculina foi construda na Holanda em 1596 (DURSO, 1996). Durante o sculo XVII a
Inglaterra passou a adotar este tipo de instituio para o cumprimento da pena privativa de liberdade, contudo sua
disseminao nos pases ocidentais deu-se apenas a partir de fins do sculo XVIII.
117
da custdia necessitariam ser recompensados por benefcios ligados obteno de novos
personagens socialmente e, principalmente, economicamente teis comunidade.
A priso moderna carrega consigo, desta maneira, o ideal cristo da penitncia e da redeno,
onde o sofrimento parte do processo de expiao da pena. O isolamento, o trabalho e a reflexo
garantiriam, em tese, a transformao de indivduos inadequados ao convvio social em novos
cidados, viabilizando sua melhora. As penas e as prises possuiriam, assim, um carter
reformador, curador, reparador e, sobretudo, individualizado tal qual o mdico que recupera um
doente de uma enfermidade.
Deste modo, as penas privativas de liberdade nas sociedades modernas agrupam, em sntese, trs
finalidades bsicas. A primeira delas ligada ao carter retributivo da pena, procurando garantir ao
transgressor do ordenamento legal a devida punio em decorrncia dos malefcios causados. A
vingana impetrada agora no mais realizada sobre os corpos dos indivduos, mas sim sobre o
bem mais precioso dos seres humanos: a liberdade, muito embora ecoem aqui e acol, ainda nos
dias atuais, opinies favorveis ao padecimento de criminosos. A segunda dimenso est ligada
ao aspecto preventivo das penas, uma vez que o confinamento do individuo poderia impedir a
ocorrncia de novos delitos, ao menos extramuros
49
. A possibilidade de aprisionamento deveria
se constituir em ameaa crvel aos delinqentes em potencial, aportando um carter intimidativo
queles na iminncia de cometer novos crimes. Por fim, a terceira dimenso est ligada
recuperao do indivduo, por meio de sua reeducao e ressocializao, levando em conta as
peculiaridades de cada indivduo, dentro da lgica acima exposta do criminoso-paciente
50
.
Naturalmente, a perspectiva da priso como organizao punitiva, preventiva e educativa
adiciona maiores graus de complexidade gesto, requerendo em relao ao modelo baseado
na punio e no suplcio dos corpos dos condenados uma srie de novos atores, tais como
psiclogos, psiquiatras, terapeutas ocupacionais, pedagogos, so alguns destes profissionais que

49
O desenvolvimento de novas tecnologias de comunicao e de novas tcnicas de organizao da massa carcerria
coloca em xeque a crena de que o isolamento do indivduo pode diminuir a ocorrncia de novos crimes. Neste
sentido, so emblemticos, os eventos orquestrados pela faco criminosa intitulada como Primeiro Comando da
Capital (PCC) em maio e julho de 2006 em So Paulo, alm das diversas aes criminosas no Rio de Janeiro
ordenadas por telefones celulares pelos chefes das faces reclusos no sistema penitencirio fluminense.
50
Em sociedades marcadas por desigualdades sociais, como a brasileira, questionamentos emergem sobre os termos
ressocializao e reeducao. Grosso modo, como se pode reeducar ou ressocializar algum que jamais foi educado
ou socializado? Confuso semntica em relao ao prefixo re, ou no, o fato que dvidas pairam quanto a
eficcia de organizaes prisionais, de vis reformador, em sociedades desiguais como a brasileira.
118
se somam queles indivduos capazes de garantir a ordem e a segurana do estabelecimento penal
(vigilantes e agentes carcerrios) como forma de garantir o isolamento do criminoso da
sociedade, cujas leis foram transgredidas.
As novas concepes de tratamento penal, inerentemente complexas por prescindirem da
articulao de diversos elementos de distintas reas, emergem justamente nos pases centrais
quando da consolidao das redes de proteo de bem-estar social, estimuladas pelas presses
dos novos incorporados ao jogo social. Vrios foram os servios que passaram a ser providos
diretamente pelos governos, dentre eles os servios prisionais, justamente pelo fato destes se
inserirem na categoria de bens pblicos puros, apresentada por Ostrom e Ostrom (1977).
De fato, no caso das prises, parcelas significativas da populao se beneficiam dos servios
prestados pelo estabelecimento penal independentemente da parcela de contribuio individual de
cada um dos membros da sociedade. Neste caso, as possibilidades de excluso so bastante
diminutas, para no dizer que so inexistentes. Um indivduo pode no contribuir com taxas ou
impostos ao governo local, mas pode, por exemplo, continuar percebendo o benefcio do
isolamento de um criminoso do convvio social, de modo que no h mecanismos para exclu- lo
do usufruto das externalidades geradas por uma priso. Por outro lado, seria praticamente
impossvel estabelecer um sistema diferenciado de contribuio individual para a proviso do
servio prisional, que fosse legal e eticamente vivel, em funo das dificuldades de se mensurar
o grau que cada membro da sociedade est se beneficiando do servio provido. Alm disso, as
externalidades geradas vo, muitas vezes, alm dos limites geogrficos da zona de eleitores
responsveis indiretamente pelo financiamento de uma unidade prisional, de modo que mesmo
pessoas externas comunidade se beneficiam dos servios prestados. Os habitantes do Rio de
Janeiro, por exemplo, podem se beneficiar da priso de um criminoso recluso em uma priso do
estado de So Paulo sem participar das despesas e com o nus inerente custdia de indivduos
perigosos. O caso do traficante fluminense Fernandinho Beira-Mar, recluso na Penitenciria de
Presidente Bernardes no interior de So Paulo, constitui-se em um bom exemplo desta
argumentao.
A interveno governamental na proviso de servios prisionais no foi capaz, no entanto, de
garantir os objetivos de conteno, punio e reinsero social do indivduo recluso, vis--vis as
119
taxas de reincidncia criminal e as barbaridades observadas no interior dos crceres ao redor do
mundo. A simples observao da realidade tem mostrado que o ambiente carcerrio em si, ao
invs de reformar o indivduo, tem contribudo para sua degradao. So freqentes os casos de
internos inicialmente reclusos por crimes de menor potencial ofensivo, como furto, que por conta
da convivncia com outros internos e do ambiente hostil experimentado no crcere, retornam
sociedade cometendo crimes mais graves, tais como latrocnios e seqestros. No sem sentido,
diz-se que as prises so, na verdade, a faculdade do crime.
No prprio Cdigo Penal Brasileiro, alterado em 1984, h uma passagem clara a respeito do
recurso pena de privao de liberdade: uma poltica criminal orientada no sentido de proteger a
sociedade ter de restringir a pena privativa de liberdade aos casos de reconhecida necessidade,
como meio eficaz de impedir a ao crimingena cada vez maior do crcere (BRASIL, 1984).
Ou seja, o prprio legislador j adverte para os problemas relacionados ao uso excessivo da pena
de priso, no que se refere aos seus efeitos nocivos, sugerindo sua aplicao com outros
dispositivos para garantia e manuteno da ordem social, tais como as penas alternativas
(prestao de servios comunidade; penas pecunirias; limitao de fim de semana; interdio
temporria de direitos; perdas de bens ou valores, multas, etc.). Na prtica, observa-se que as
decises dos juzes em prol da adoo de penas alternativas, encontram-se aqum do desejado
inicialmente pelos legisladores. Outros pases tm solues menos ortodoxas, visando busca de
alternativas pena de priso e a superpopulao carcerria. Na Frana, por exemplo, tem-se
adotado mecanismos de vigilncia remota por meio de braceletes eletrnicos para localizao
remota via GPS de acusados por estupro, o que se tem constitudo, em verdade, em um mtodo
bastante polmico.
De concreto, tem-se que as sociedades ainda no foram capazes de encontrar substitutos para as
penas privativas de liberdade. Paradoxalmente, o relativo sucesso das prises talvez se deva
justamente ao fato de que o regime fechado um dispositivo prtico, e relativamente discreto,
que cumpre com relativa eficcia o objetivo de afastar o indivduo do convvio social, conforme
sugere Combessie (2004). Isolar o indivduo criminoso, de modo que preferencialmente no se
possa v-lo ou sentir os efeitos de sua existncia, talvez seja o principal desejo da sociedade,
razo pela qual, as preocupaes com a eventual fuga dos presos por parte dos gestores prisionais
superem em muito, as preocupaes com aspectos ligados formao visando reinsero social
120
do egresso do sistema.
Apesar dos sinais claros de esgotamento do modelo atual, o que se v a sua intensificao,
medida que mais e mais prises so construdas. O fato de se admitir que o modelo atual
carente de evoluo e de melhorias, no significa que se deva deixar de estud-lo ou at mesmo
de sugerir alteraes incrementais em sua forma funcional atual, dado que mais fcil intervir
sobre o modelo existente, ainda que claudicante, do que realizar elucubraes em configuraes
abstratas e pouco provveis, frutos de wishful thinking, to honesto quanto ineficaz, visto que
pouco contribui para a melhoria das condies daqueles que verdadeiramente esto padecendo
nos pores do crcere.
justamente dentro deste esprito que se procuram desenvolver as anlises no presente trabalho,
por meio do exame comparativo entre as modalidades pblica e terceirizada de prises no Brasil.
Antes, porm, de se aprofundar nas discusses sobre as alternativas gesto pblica tradicional
de estabelecimentos penais, discute-se na prxima seo algumas caractersticas especficas do
sistema prisional brasileiro, incluindo um panorama, estatsticas e um breve diagnstico do setor
fundamental para que se compreendam as razes que levaram a busca por novas modalidades
de proviso.
3.2 Sistema prisional brasileiro: um breve panorama.
O Brasil, a reboque das experincias dos Estados Unidos e dos pases europeus ocidentais elege
tambm a pena privativa de liberdade como mecanismo de punio e recuperao dos
criminosos, vindo, a partir de 1940, a adotar o regime penal progressivo. Nesta modalidade, o
indivduo condenado inicia o cumprimento de sua pena em um regime de encarceramento mais
rigoroso, caminhando para regimes mais brandos, de acordo com critrios objetivos e subjetivos.
Para tanto, a legislao brasileira prescreve alguns tipos de estabelecimentos penais, os quais
podem ser: penitencirios dedicados, em tese, aos presos condenados pena privativa de
liberdade , ou presidirios destinados aos presos provisrios.
Diante dos crescentes ndices de criminalidade, a sociedade brasileira, por mais que tenha
buscado outras solues como as Penas Alternativas, ainda no encontrou mecanismos de
punio queles que transgridem a lei, capazes de substituir a pena de privao de liberdade
121
cumprida, normalmente, em estabelecimentos penais. Regulamentados no Brasil pela Lei de
Execues Penais (7210/84) LEP , os estabelecimentos penais destinam-se a quatro atores em
especial: ao condenado, ao submetido medida de segurana, ao preso provisrio e ao egresso
(BRASIL, 1984).
A LEP (BRASIL, 1984) classifica os estabelecimentos penais em:
a) Centros de Observao: estabelecimento de regime fechado onde so realizados os
exames gerais e criminolgicos, os quais serviro de base para indicar o tipo de
estabelecimento e o tratamento adequado a ser ministrado a cada preso
b) Penitencirias: destinadas aos condenados pena de recluso em regime fechado;
c) Colnias: Agrcolas, Industriais ou similares, destinadas ao cumprimento da pena em
regime semi-aberto;
d) Casa do Albergado: estabelecimento destinado ao cumprimento de pena privativa de
liberdade em regime aberto e da pena de limitao dos finais de semana,
caracterizado pela ausncia de obstculos fsicos para a fuga;
e) Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico: destinado a abrigar presos que
necessitem de tratamento psiquitrico e ambulatorial;
f) Cadeia Pblica: destinada ao recolhimento de presos provisrios.
Embora no previstos de forma stricto sensu pela LEP, tm-se tambm a figura dos presdios,
estabelecimentos de segurana mxima, destinados ao recolhimento de presos provisrios que
esto aguardando julgamento.
Por atribuio legal, cabem aos estados membros da federao as responsabilidades pela custdia
da maior parte dos internos
51
. A organizao dos servios prisionais nos diferentes estados da
federao divide, via de regra, os presos j sentenciados dos presos provisrios. Na maior parte
dos estados, os indivduos j condenados ficam sob responsabilidade de departamentos
prisionais, vinculados s secretarias de justia ou segurana pblica (a depender da arquitetura

51
Em julho de 2006 foi inaugurado o primeiro presdio federal do Brasil, a Penitenciria Federal de Catanduvas-PR,
destinada a abrigar os transgressores de leis federais (trfico internacional de drogas, crimes contra a soberania
nacional, evaso de divisas, etc.) e, sobretudo, lderes de faces de criminosos lotados em unidades penais dos
estados da federao, que representem perigo ordem. Trata-se do primeiro dos cinco estabelecimentos federais
planejados. Sua capacidade somada, contudo, no exceder 1500 vagas, de modo que a responsabilidade pela
custdia pela maioria esmagadora da massa carcerria continuar sendo de responsabilidade dos governos estaduais.
122
gerencial adotada pelo estado). J os presos provisrios, normalmente ficam sob a
responsabilidade das Polcias Civil, normalmente em delegacias ou cadeias pblicas.
Evidentemente, h excees. Os estados de So Paulo e Rio de Janeiro, por exemplo, possuem
secretarias independentes ligadas diretamente aos respectivos governadores para tratar
exclusivamente da Administrao Penitenciaria, muito em funo das dimenses e da
complexidade de seus sistemas carcerrios.
Se h um estado de caos instalado no sistema penitencirio brasileiro, recorrendo expresso
cunhada por DUrso (1996), pouco provvel que seja por falta de legislao. Talvez seja mais
acertado supor que as razes residam, justamente, na falta de seu cumprimento. Por exemplo, a
Lei de Execues Penais (7210/84) suficientemente clara em relao s condies de
encarceramento, ao mencionar em seu Captulo II, Art. 87, que em penitencirias ... o
condenado ser alojado em cela individual que conter dormitrio, aparelho sanitrio e lavatrio
(BRASIL, 1984). Basta atentar-se s notcias veiculadas na mdia sobre as condies do sistema
prisional nacional, para verificar que situaes como estas no so observadas, na flagrante
maioria dos estabelecimentos penais brasileiros, podendo contribuir para o atual estgio de
esgotamento do sistema prisional nacional. evidente que o legislador idealizou uma condio
de encarceramento impossvel de implementao prtica, sobretudo considerando os limites
oramentrios enfrentados pelos governos
52
. Alm disso, verificam-se tambm casos de pessoas
j condenadas reclusas em estabelecimentos provisrios (delegacias e cadeias pblicas), em total
desacordo com as leis elaboradas pela sociedade, ou, dentro do jargo do neo-institucionalismo
econmico, inconsistentes com as instituies formais concebidas.
Seguindo uma tendncia experimentada por outros pases, o Brasil tem vivenciado ao longo dos
ltimos anos um crescente aumento das populaes carcerrias, misto de incrementos nas taxas
de criminalidade, do recrudescimento das polticas criminais, do endurecimento das penas e da
exagerada opo pelas penas de privao de liberdade como mecanismo de combate ao crime e
de proteo da sociedade.

52
Chama a ateno o fato de no se verificarem esforos assertivos no sentido de rever tais contedos sabidamente
utpicos e distantes da realidade econmica do pas e, por isso, de i mprovvel implantao.

123
Conforme pode ser observado no quadro abaixo, verifica-se no Brasil a tendncia de crescimento
da populao carcerria em patamares superiores ao crescimento vegetativo da populao do
pas. Em pouco mais de dez anos, a populao de presos / 100.000 habitantes aumentou 130%.
Ano Populao Carcerria Presos / 100.000 hab.
1994 129.169 84
1995 148.760 95
1997 170.602 108
1999 199.074 128
2001 235.460 138
2002 240.107 141
2003 308.304 171
2004 336.358 184
2005 361.402 195
Quadro 3.1: Evoluo do nmero de presos no Brasil
Fontes: Elaborado pelo autor a partir de informaes oriundas do Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN) e
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

A comparao dos indicadores de presos / 100.000 habitantes observados no Brasil com a
realidade de outros pases, demonstra que o Brasil ainda se encontra abaixo dos campees
mundiais em termos de encarceramento relativo da populao Estados Unidos, Rssia, Bielo-
Rssia, Ucrnia e frica do Sul. Entretanto, ao se analisar a evoluo dos ltimos percebe-se que
o Brasil est se distanciando de pases europeus desenvolvidos tais como Frana, Itlia,
Alemanha e Reino Unido, numa demonstrao clara da hipervalorizao da alternativa pelo uso
de prises, conforme pode ser observado no grfico abaixo, o qual foi elaborado com
informaes relativas ao mesmo ano, 2003, como forma de proporcionar um comparativo
adequado.










124
Grfico 3.1: Comparativo das taxas de encarceramento em diferentes pases
Presos / 100.000 hab. (2003)
724
628
532
416
400
239
171
171
159
134
118
102
96
0 100 200 300 400 500 600 700 800
EUA
RUSSIA
BELARUS
UCRANIA
AFRICA DO SUL
CHILE
BRASIL
MEXICO
ARGENTINA
ITALIA
FRANA
ALEMANHA
REINO UNIDO
Fo
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Cour des Comptes (2006); Mauer (2003); DEPEN (2005); DOJ (2006).

Em relao ao quadro de superlotao, a situao brasileira no menos calamitosa. Segundo
dados do Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN) relativos a dezembro de 2005 (DEPEN,
2006), h no Brasil 1.006 estabelecimentos penais, totalizando 206.559 vagas, as quais somadas
com as 9.351 vagas disponveis nos Distritos Policiais e outros estabelecimentos sob
responsabilidade das secretarias de segurana pblica estaduais, perfazem um total de 215.910
vagas no total.
Considerando que a atual populao carcerria de 361.402 presos e que destes 296.919 esto
sob custdia dos sistemas penitencirios estaduais
53
(o restante se encontra sob responsabilidade
das secretarias de segurana pblica) tem-se um dficit de 90.360 vagas no sistema (145.492
vagas no total). Contabilizando-se apenas o dficit do sistema penitencirio, a superpopulao
mdia no pas da ordem de 144% (167% no total).

53
As primeiras prises federais do Brasil iniciaram sua atuao apenas no segundo semestre de 2006.
125
A tabela 3.1 ilustra o comportamento do sistema penitencirio do Brasil, de forma agregada, de
2003 a 2005. Percebe-se que o dficit de vagas vem se acentuando de forma cada vez mais
intensa. Pode-se perceber ao longo dos ltimos trs anos uma tendncia de crescimento no
nmero de indivduos reclusos e no dficit de vagas do sistema, refletindo, desta maneira, o
recrudescimento das polticas criminais e a falta de investimentos no setor para cobrir o dficit de
vagas.
Tabela 3.1: Dficit do Sistema Prisional Brasileiro 2003-2005
Ano 2003 2004 2005
Populao prisional 308.304 336.358 361.402
Total de Vagas (sistema
prisional e SSP)
188.840 209.768 215.910
Dficit (119.464) (126.590) (145.492)
Populao do Brasil 180.160.285 182.722.318 185.295.981
Presos / 100.000 hab. 171 184 195
Fontes: Elaborado pelo autor a partir de informaes oriundas do Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN) e
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Ao montante acima devem ser somados os indivduos j condenados que no ainda no se
encontram disposio da justia. DUrso (1996) estimou que poca haviam 200.000 pessoas
com mandados de priso j lavrados (j descontados os valores mandados de priso em
duplicidade, prescritos, contra falecidos, dentre outras irregularidades). Desta forma, h um
dficit potencial da ordem de 345 mil vagas no pas.
Mesmo que os juzes brasileiros passem a utilizar de maneira mais substancial as penas
alternativas como instrumento de punio, o equacionamento dos problemas do sistema prisional
brasileiro passa, embora no exclusivamente, pelo investimento na construo de novos
estabelecimentos penais, o que invariavelmente exige recursos financeiros.
De acordo com o Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN, 2005), os custos estimados para
absoro do dficit giram em torno de R$ 1,4 bilho. Em 2005, foram investidos R$ 224 milhes,
o que equivale a apenas 16% das necessidades. O grfico 3.2 demonstra o oramento do
DEPEN, por meio do Fundo Penitencirio Nacional (FUNPEN) para construo, ampliao e
reforma de estabelecimentos, capacitao de pessoal, realizao de programas de assistncia aos
condenados e egressos e implementao do programa de penas alternativas no perodo 1995-
126
2005. Da anlise comparativa entre os montantes inicialmente previstos e aqueles efetivamente
empenhados, pode-se verificar claramente os efeitos dos contingenciamentos oramentrios
executados pelo governo federal ao longo do perodo. Certamente tais restries no atenuaram
as ms condies do sistema penitencirio brasileiro, ao contrrio, contriburam ainda mais para
seu agravamento. Ao longo de 10 anos foram contingenciados cerca de R$ 900 milhes, volume
suficiente para controlar a falta de vagas no sistema. Os reflexos podem ser sentidos no crescente
aumento do dficit no sistema prisional, observado anteriormente.
Evoluo Recursos Fundo Penitencirio Nacional - FUNPEN (R$/ano)
0
100.000.000
200.000.000
300.000.000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Disponibilizados
Aplicados

Grfico 3.2: Comparativo entre oramento previsto e realizado DEPEN 1995-2005
Fonte: SIAFI www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi
Pode-se dizer, portanto, que as condies atuais existentes no sistema penitencirio no permitem
que a Lei de Execues Penais alcance seu objetivo de proteger a sociedade e de proporcionar
condies harmnicas para a reintegrao social do condenado, abrindo o caminho para o
assentamento de uma sociedade injusta que se alimenta de sua prpria inoperncia para a
manuteno de um sistema que no funciona. Tais eventos engendram situaes de instabilidade
social, medida que a crena da aplicao da justia constitui-se como fator fundamental na
manuteno da ordem pblica (AFFONSO, 2002).
127
3.3 Desempenho e instituies no sistema prisional
No captulo 2, discutiu-se a respeito das relaes entre os indicadores de desempenho dos
servios de utilidade pblica e os fatores que os conformam. Dentre estes fatores se encontram as
tcnicas de gesto empregadas e as estruturas de incentivos que moldam as decises dos agentes
econmicos. Influenciando todos estes fatores, o ambiente institucional (em suas dimenses
formais e informais) igualmente relevante para a moldagem dos indicadores de desempenho,
conforme foi observado na figura 2.2.
No entanto, as discusses tecidas no captulo anterior foram empreendidas de maneira
relativamente abstrata. Considerando que o objetivo deste trabalho consiste justamente na anlise
das diferenas entre as modalidades de pblica e privada de proviso de servios prisionais, faz-
se necessrio que o debate empreendido anteriormente seja direcionado ao objeto aqui estudado.
Destarte, uma vez debatidas as questes relacionadas s funes das prises e situao atual do
sistema prisional brasileiro, procura-se esmiuar a questo dos indicadores de desempenho nesta
seo. O objetivo, neste caso, consiste em justamente poder identificar quais so os indicadores
relevantes para o setor, o que fundamental para a conduo das anlises comparativas de cunho
emprico a serem empreendidas adiante.
Foi igualmente observado no captulo 2, ainda que de forma genrica, que uma srie de
instituies pode influenciar os resultados dos provedores de servios de utilidade pblica.
Assim, posteriormente s discusses relacionadas aos indicadores de desempenho, empreendida
uma anlise acerca das instituies que impactam sobre o sistema prisional. No mbito formal
so particularmente focalizadas as instituies judiciais, responsveis, em ltima instncia, por
ditar o ritmo do fluxo de entrada e sada dos estabelecimentos penais. Em seguida so tecidas
algumas consideraes sobre as instituies informais do setor penitencirio, notadamente os
arranjos realizados pelos prprios prisioneiros, ultimamente bastante propalados pela mdia.
3.3.1 Sobre os indicadores de desempenho em prises
A medio dos resultados obtidos e o estabelecimento de suas relaes com as condutas
empregadas pelos gestores e executores das operaes, de fato se constitui em um dos fatores
basilares da administrao. A mensurao do desempenho requisito indispensvel para
128
verificao dos produtos oriundos dos esforos empreendidos e para o estabelecimento de
relaes causais entre as variveis envolvidas. O primeiro passo para a medio de desempenho
consiste, evidentemente, na definio de quais os indicadores relevantes a serem definidos. O
processo de definio realizado, via de regra, a partir da atividade fim e dos objetivos
estratgicos da organizao. Classicamente so observadas as relaes existentes entre as sadas
do processo e os recursos consumidos.
Voltando as atenes para servios de utilidade pblica, o desempenho organizacional, alm de
levar em cont a critrios de eficincia intrafirma, abarca fatores mais abrangentes ligados
gerao de externalidades positivas para a coletividade. Desta sorte, para uma concessionria de
distribuio de gua, por exemplo, alm de indicadores de sade financeira da organizao so
tambm relevantes aspectos relacionados taxa de cobertura da rede e qualidade do produto
fornecido.
No caso de servios prisionais, a definio dos indicadores pertinentes requer o entendimento dos
fatores legais e institucionais que conformam e regulamentam a atividade do setor. preciso,
para tal, que o conceito de pena de restrio liberdade e sua funo nas sociedades modernas
esteja bem delimitado. Retomando a discusso realizada no incio deste captulo, a pena pode ser
entendida como uma sano aflitiva imposta pelo Estado mediante uma ao penal ao autor de
uma infrao como retribuio de seu ato ilcito consistente na diminuio de um bem jurdico
que cujo fim evitar novos delitos (JESUS, 2000). Desta sorte, uma das finalidades das penas, e
mais especificamente dos estabelecimentos penais de regime fechado, consiste justamente em
retirar da sociedade o indivduo criminoso, ao tempo que tenta disseminar na populao, por
meio de sua simples existncia, o temor sobre as eventuais conseqncias decorrentes da
transgresso do ordenamento legal, dada a prpria imagem gerada pela priso no inconsciente
coletivo, normalmente associada a condies inspitas e degradantes. Uma outra dimenso que
no pode ser ignorada a conotao de castigo associada imposio da pena ao infrator, sendo
que, neste caso, a pena teria como caracterstica a retribuio de um mal contra o indivduo que
igualmente gerou um mal. Em resumo, doutrinariamente, as penas de privao liberdade
possuiriam trs dimenses: retributiva, preventiva e intimidativa.
129
A Lei de Execues Penais (7210/84), disciplinadora da execuo das penas impostas pelo setor
judicirio ao indivduo realizador do ato ilcito, assertiva ao afirmar em seu artigo 1, que: A
execuo penal tem por objetivo efetivar as disposies de sentena ou deciso criminal e
proporcionar condies para a harmnica integrao social do condenado e do internado
(BRASIL, 1984). Destarte, alm das trs dimenses acima expostas, a legislao introduz a
questo da necessidade de ressocializao do apenado, em consonncia com o moderno papel das
prises de converso de indivduos daninhos em atores economicamente produtivos, explicitado
por Foucault (1987).
Uma vez realizada a discusso sobre os fundamentos e a natureza das penas, pode-se avanar
sobre o delineamento dos indicadores de desempenho do setor prisional. Hart, Shleifer e Vishny
(1997) em seu modelo terico sobre as formas privadas de proviso de servios prisionais,
definiram as variveis observadas em duas dimenses: custo e qualidade. Por meio destas
variveis, os autores desenvolveram seu contedo preditivo em um plano eminentemente terico.
Entretanto, a comparao emprica entre diferentes unidades prisionais, quaisquer que sejam as
estruturas de governana utilizadas, demanda um maior detalhamento dos indicadores, de modo
que estes possam ser mensurveis e comparveis entre si.
Indicadores de custos revestem-se de importncia no atual cenrio de restries fiscais aos quais
os governos esto submetidos e, sem sombra de dvida, trata-se de uma varivel de resposta
pertinente, sobretudo em funo do fato das redues de custos serem um dos objetivos
invocados quando da adoo de qualquer tipo de mudanas organizacionais, por exemplo, a
adoo de modalidades alternativas de gesto. No caso especfico dos indicadores ligados a
custos, seu detalhamento relativamente simples, uma vez que procuram medir fatores
basicamente relacionados aos gastos realizados, naturalmente ponderados pelas unidades de
entrada, tais como nmero de funcionrios ou nmero de internos custodiados. Tais valores
podem, ainda, ser desdobrados em subdimenses, como custos com mo-de-obra, energia,
materiais de consumo, dentre outros itens administrativos e financeiros observados de forma
desagregada.
Evidentemente, a execuo de estudos comparando os custos por interno em cada unidade
prisional deve observar os requisitos bsicos de estudos comparativos, ou seja, confrontar
130
amostras com os mesmos componentes de custos. Conforme lembra Lemgruber (2000), em 1997
o Censo Penitencirio revelou um custo mensal por interno de R$ 497,39. No entanto, as
informaes oriundas dos estados da federao base para o clculo do custo mdio
apresentavam grande disparidade. Por exemplo, enquanto o custo mdio por preso no Distrito
Federal girava em torno de R$ 1.200,00, no Piau este valor foi de R$ 20,00, demonstrando
claramente as diferenas nos critrios de clculo, dado que o Distrito Federal computou em seu
clculo insumos no levados em considerao pelo estado nordestino. Defende a autora, que um
clculo apurado sobre o real custo dos estabelecimentos penais no pas deve levar em conta uma
srie de fatores alm dos custos diretos alocados (salrios de funcionrios, gua, energia,
telefone, combustvel, etc.), tais como: gastos com policiais militares para vigilncia e escolta de
internos; gastos com a rede de sade pblica nos casos em que os internos so atendidos fora das
unidades; gastos com pessoal e estrutura de funcionamento das Varas de Execuo Penais,
Conselhos Penitencirios e Defensoria Pblica dedicada ao sistema; gastos com os aposentados
do sistema penitencirio.
Mais uma vez, na impossibilidade de se obter todas as informaes infelizmente fato comum
quando se tenta realizar estudos em servios de utilidade pblica faz-se mister que os estudos
comparativos devotem especial ateno comparao dos mesmos componentes de custo.
No que tange aos indicadores de desempenho de ordem qualitativa, necessrio que estes
estejam alinhados com os princpios legais. A partir da discusso acima empreendida pode se
inferir que os estabelecimentos penais devem ser avaliados em funo de sua capacidade de
conter o indivduo delituoso, isolando-o da sociedade; prover os meios para que o egresso retorne
a sociedade sem voltar a cometer outros atos ilcitos no futuro; promover as condies
necessrias para que o cumprimento da pena ocorra de forma digna e em conson ncia com os
direitos humanos bsicos. Em relao a este ltimo aspecto, destacam-se o direito alimentao,
sade e a um ambiente seguro no interior do crcere que no coloque em risco a integridade
fsica e moral de internos, funcionrios do estabelecimento, visitantes e outros membros da
sociedade.
131
Visto sob este ngulo, os indicadores de qualidade, passiveis de mensurao quantitativa, podem
ser agrupados em a) indicadores de reincidncia criminal; b) segurana e ordem do
estabelecimento; e, c) servios oferecidos aos internos.
Em relao aos indicadores de reincidncia, de acordo com o Cdigo Penal Brasileiro em seus
artigo s 63 e 64, verifica-se a reincidncia quando o agente comete novo crime, depois de transitar
em julgado uma sentena que, no Pas ou no estrangeiro, o tenha condenado por crime anterior.
Porm, a simples prtica e condenao do individuo por um novo delito no so condies
suficientes para o seu enquadramento como reincidente, visto que, letra da lei, no prevalece a
condenao anterior, se entre a data do cumprimento ou extino da pena e a infrao posterior
tiver decorrido perodo de tempo superior a cinco anos, computado o perodo de prova da
suspenso ou do livramento condicional, se no ocorrer revogao.
Deste modo, como bem observam Adorno e Bordini (1989), emergem duas metodologias
dspares para o clculo dos indicadores de reincidncia, as quais proporcionam certa confuso no
tocante anlise dos resultados, uma vez que possuem fundamentos diferentes. So elas, a
reincidncia natural referente prtica de um novo ato delinqncial, independente da
condenao anterior e a reincidncia criminal baseada na definio tcnico-jurdica da
legislao penal brasileira
54
.
A anlise dos indicadores de reincidncia, embora fornea um subsdio importante para a anlise
da eficcia das prises, no que tange sua funo de prevenir novos crimes no futuro, deve ser
vista com certa reserva. Naturalmente, a priso pode contribuir para a degradao das condies
fsicas e psquicas do indivduo, comprometendo sua reinsero futura, alm de propiciar, a
depender da organizao interna, as condies necessrias para que o indivduo tome
conhecimento de novas tcnicas criminosas a partir do intercmbio de informaes com outros
prisioneiros.
Contudo, outros fatores externos ao sistema prisional podem explicar a reincidncia criminal, tais
como as condies do mercado de trabalho e as estruturas sociais preconceituosas e refratrias

54
Evidentemente, os indicadores de reincidncia natural so superiores aos de reincidncia criminal. A utilizao do
primeiro indicador refora, certamente, a percepo pblica de insegurana e alimenta os desejos de revigoramento
dos controles repressivos.
132
reinsero do indivduo na sociedade. Alm disso, a atribuio da ocorrncia de reincidncia a
um determinado estabelecimento penal pode ser falaciosa, em funo da porosidade existente nos
sistemas penitencirios, medida que os indivduos ao longo do perodo de cumprimento de suas
penas so frequentemente transferidos de uma unidade para outra. Desta forma, a simples
atribuio da reincidncia ao crcere em si deve ser relativizada, muito embora no se possa
deixar de reconhecer as relaes entre o estabelecimento penal, as condies de tratamento e as
taxas de reincidncia.
A confeco de indicadores de reincidncia, qualquer que seja o mtodo adotado, exige, contudo,
o acompanhamento da populao prisional ao longo do tempo de forma sistemtica, de modo a
identificar os egressos que retornaram e os que no retornaram ao sistema
55
. Alm do
acompanhamento, faz-se necessrio o cruzamento das informaes espalhadas por diversas
agncias governamentais (judicirio, administraes prisionais, etc.), o que requer a adaptao
dos sistemas de informao e dos procedimentos operacionais. Ocorre que o empreendimento de
tais esforos de coordenao no seio das diversas instncias das burocracias pblicas no Brasil,
definitivamente, no uma tarefa trivial, de maneira que at hoje no se sabe oficialmente e de
forma metodologicamente consolidada, quais so os indicadores de reincidncia do sistema
prisional brasileiro. Tal fato compromete a realizao de anlises relacionadas eficincia do
setor, dificultando, por conseqncia, o delineamento de polticas pblicas adequadas.
O segundo grupo de indicadores qualitativos para anlise do desempenho do setor prisional
relacionado ordem e segurana no interior das prises (Dilulio, 1996). Nesta categoria se
incluem fugas, rebelies, assassinatos, suicdios, crimes sexuais, agresses contra outros internos,
funcionrios e visitantes, quantidade apreendida substncias ilcitas e artigos proibidos, como
entorpecentes e telefones celulares.
A ausncia, ou a minimizao, das ocorrncias acima contribui para a criao de um ambiente
dotado de maior segurana no mbito da unidade penal, gerando externalidades positivas tanto
para os internos, quanto para os demais atores envolvidos na execuo da pena. Para os

55
O acompanhamento da populao total egressa do sistema interessante para verificar tambm as condies em
que vivem os ex-internos, sobretudo aqueles que no retornaram ao sistema, como forma de se mensurar o real
impacto da pena privativa de liberdade na vida dos indivduos. De acordo com Adorno e Bordini (1989, p.77),
qualquer fotografia instantnea do quadro de sentenciados presos (...) revelar valores elevados de taxa de
reincidncia, na medida em que, ao largo do tempo, as prises tendem a reter os delinqentes habituais.
133
indivduos reclusos, a existncia de um ambiente interno com pouca turbulncia, talvez seja o
principal requisito para viabilizar o cumprimento harmnico, e sem sobressaltos, da pena.
Intuitivamente pode-se inferir que, em tais condies, as possibilidades de reinsero do
indivduo sero maiores.
De fato, muitas vezes por mais que haja por parte do interno a predisposio para cumprir sua
pena sem qualquer tipo de distrbio, as circunstncias internas ao crcere acabam por impedir
que tal objetivo seja logrado. So freqentes as histrias de internos, que inicialmente esto
inclinados a apenas expiar suas penas durante seu perodo de permanncia no sistema, mas que,
por fora das circunstncias internas ao crcere, acabam por ter penas agravadas em decorrncia
de sua participao em distrbios internos. Coagidos pela massa carcerria, no lhes resta outra
alternativa a no ser fazer parte de rebelies, de tentativas de fugas ou, at mesmo, assumir
crimes cometidos no interior da priso, por outrem, sob pena de evitar sanes contra si ou contra
seus familiares no exter ior da priso. Desta maneira, as prticas de gesto empregadas pelos
administradores prisionais para mitigar os eventos indesejveis anteriormente descritos,
constituem-se em fatores essenciais ao estabelecimento de um ambiente seguro no interior da
unidade penal, contribuindo, por conseguinte, para que a priso em si cumpra seu papel,
conforme idealizado pelo legislador.
A verificao dos indicadores ligados segurana e ordem no estabelecimento requer,
evidentemente, o registro dos dados, o que, notadamente no caso das prises, no se constitui em
algo trivial. Vrias so as razes para a no-realizao do registro das ocorrncias. A primeira
delas est relacionada prpria inexistncia de procedimentos e de infra-estrutura material
(computadores, sistemas informatizados, redes de comunicao, etc.) para o registro das
informaes relevantes.
Alm disso, verifica-se nas pessoas encarregadas pela coleta das informaes, normalmente
agentes penitencirios, pouca disposio em relatar os acontecimentos inerentes ao ambiente
carcerrio, seja por conta da cultura organizacional existente, refratria a mecanismos de
controle
56
, seja em funo do temor de represlias por parte dos internos, visto que o relato de

56
Na maior parte no h interesse em tornar pblico os fatos ocorridos intramuros, uma vez que a revelao dos fatos
pode colocar em xeque a imagem de eficincia dos gestores prisionais.
134
certos acontecimentos pode levar ao agravamento de suas penas ou na suspenso de benefcios j
conquistados. Neste caso, as instituies informais representadas pelas leis dos internos,
contrrias delao, sobrepujam-se em relao aos regulamentos formais. Em adio,
especificamente sobre agresses ou crimes sexuais as prprias vtimas normalmente no
denunciam estes crimes por temerem novas sanes fsicas ou morais. Por exemplo, um interno
vitimado por atentado violento ao pudor tende a no comentar sobre o assunto para evitar ser alvo
de chacotas por parte dos demais colegas, qualquer que seja a modalidade de gesto empregada.
Todos estes fatores combinados conduzem, invariavelmente, subnotificao ou a procedimentos
informais de controle que dificultam, quando no inviabilizam, a consolidao das informaes
em bases de dados que propiciem comparaes futuras, vitais compreenso do setor e
formulao de novas polticas pblicas. Um exemplo emblemtico a questo do nmero de
mortos no interior da unidade. Muitas vezes, os internos em estado terminal so transferidos a
outros hospitais penitencirios ou da rede pblica. O registro das eventuais mortes normalmente
no atribudo ao estabelecimento de origem do interno, impedindo assim a avaliao da eficcia
de suas prticas gerenciais.
O terceiro grupo de indicadores est ligado aos servios de assistncia aos internos . Incluem-se,
nesta categoria, todos os servios de assistncia proporcionados pelo estabelecimento penal
visando assegurar a observao dos direitos humanos universais, aos quais os internos tambm
fazem jus, e tambm as condies bsicas para o cumprimento da pena de forma digna visando a
posterior reinsero social do indivduo apenado. Segundo a Lei de Execues Penais Brasileira
em seu segundo captulo, a assistncia ao preso objetiva prevenir o crime e orientar o retorno
convivncia em sociedade. Neste caso, de acordo com o ordenamento legal a assistncia ser:
- Material envolve o fornecimento de alimentao, vesturio e instalaes higinicas;
- Sade est relacionada com a proviso de servios mdicos, farmacuticos e odontolgicos;
- Jurdica no possuindo o interno os recursos para o custeio de um advogado, o Estado deve
fornecer assistncia jurdica gratuita;
- Educacional compreende a instruo escolar e a formao profissional do apenado;
- Social tem por finalidade amparar o interno e prepar-lo para o retorno liberdade, podendo
ser extensvel famlia do recluso;
135
- Religiosa ligada ao fornecimento da infra-estrutura necessria ao desenvolvimento de cultos
religiosos.
Todos os fatores acima esto correlacionados com os indicadores de custos e de segurana e
ordem. De fato, investimentos em profissionais de sade e equipamentos mdicos, por exemplo,
incrementaro os custos, ao passo que tendem a diminuir o nmero de mortos por motivos de
sade no interior das prises. Apesar destas e de outras correlaes poderem sugerir que se deixe
que os servios de assistncia aos internos fiquem relegados ao posto de variveis explicativas
dos dois primeiros grupos de indicadores, defende-se que estes devam figurar no mesmo nvel
dos demais. Isso se deve, sobretudo, ao carter explcito da lei, no que se refere ao papel de
reinsero social das prises e da assistncia que estas tm por obrigao prover aos internos sob
sua custdia.
O processo de mensurao dos indicadores de servios oferecidos aos internos apresenta,
igualmente, alguns inconvenientes. Alm dos problemas relacionados ao registro e a conseqente
consolidao das informaes relevantes, expostos anteriormente, alguns fatores apresentam
elevado grau de subjetividade. Com efeito, no simples avaliar, por exemplo, o quo bom ou
quo ruim o servio de alimentao oferecido aos internos, fator de freqentes reclamaes por
parte dos reclusos e, em verdade, um dos principais motivadores para deflagrao de motins e
outros movimentos reivindicatrios no interior do crcere. De um lado, via de regra, os internos
reclamam da qualidade da comida fornecida, de outro, as autoridades alegam que fornecem
cardpios balanceados com carnes, legumes, arroz e feijo e caf da manh com caf, leite, po e
margarina, de modo que difcil estabelecer um comparativo entre as diferentes unidades penais,
dado o grau de subjetividade existente.
Outros fatores, no entanto, podem ser objeto de medio, possibilitando a execuo de exerccios
comparativos. Os servios mdicos podem ser mensurados por meio da observao do nmero de
consultas efetuadas em um determinado perodo. Raciocnio anlogo se aplica aos atendimentos
jurdicos e sociais. Por sua vez, a eficcia de servios educacionais poderia ser estimada por meio
da observao do nmero de internos matriculados e formados no perodo. Mais uma vez, os
obstculos estariam justamente nos procedimentos de coleta destas informaes, os quais
136
necessitariam ser realizados de maneira uniforme ao longo das diferentes unidades penais
investigadas como forma de proporcionar a comparao dos diferentes indicadores.
O quadro 3.2, resume os indicadores de desempenho do setor prisional, anteriormente
apresentados.
Tipo Indicadores Componentes
Custo Custos de Operao Custo por interno, despesas com gua e energia,
nmero de funcionrios diretos e indiretos.
Qualidade Reincidncia Taxas de reincidncia natural e criminal
Qualidade Segurana e Ordem Fugas, rebelies, mortos, agresses, crimes
sexuais .
Qualidade Servios oferecidos aos internos Assistncia clnica, odontolgica, psicolgica,
jurdica, social, religiosa.
Quadro 3.2: Indicadores de desempenho em servios prisionais
Fonte: Elaborado pelo autor
O desempenho observado no setor prisional dependente em larga escala das condutas
empregadas pelos gestores prisionais, o que por sua vez fortemente constrangido pelas
instituies formais e informais inerentes ao ambiente carcerrio, de modo que a habilidade para
dialogar, conviver e contornar as restries impostas fundamental para que o servio seja
provido com a qualidade idealizada pelo legislador e desejada pelos atores envolvidos internos
agentes governamentais e sociedade. A prxima seo se debrua justamente neste ponto.
3.3.2 As instituies do sistema prisional brasileiro
Instituies importam e so susceptveis de anlise, uma vez que impem limites e restries s
condutas de indivduos e organizaes, como asserta North (1990). Contudo, se no captulo
anterior se discutiu a respeito dos papis das instituies e sobre as tenses geradas por seus
diferentes matizes em servios de utilidade pblica, faz-se necessrio agora aproximar estes
debates da realidade do setor prisional.
A realizao desta conciliao requer a considerao dos aspectos formais e informais inerentes
ao setor. Entre os primeiros se encontram os ordenamentos legais (leis, decretos, resolues),
bem como os seus operadores (setor judicirio, ministrio pblico, defensoria pblica). A forma
de atuao das instituies polticas, reguladoras e externas (ligadas, sobretudo, defesa de
137
direitos humanos) igualmente pode influenciar os resultados apresentados pelos estabelecimentos
penais e, por isso, devem ser incorporadas anlise.
No se pode negar tambm a ascendncia das regras informais dos internos sobre os indicadores
de desempenho, conforme pode ser atestado pelos freqentes movimentos reivindicatrios
orquestrados pelas organizaes dos internos, que emergem dos escombros do sistema
penitencirio, mesclando instrumentos de solidariedade e de dominao. A compreenso da
dinmica de funcionamento destas organizaes fundamental para a previsibilidade operacional
dos estabelecimentos penais, fator desejvel, diga-se de passagem, para a estabilidade da gesto
organizacional.
As regras do jogo (instituies) bem como seus jogadores (organizaes) so examinadas a
seguir. Nesta anlise, as dimenses formais e informais so enfocadas separadamente. Cabe
ressaltar que no caso do sistema prisional brasileiro, as instituies e organizaes presentes
tambm se confundem. Por exemplo, os rgos policiais seriam organizaes institucionalizadas,
sob a tica de Santos Filho (2006), visto que adquirem mitos e prticas de modo a garantir
legitimidade e aceitao no ambiente em que est envolvida. Raciocnio anlogo pode ser
estendido aos organismos de execuo penal.
3.3.2.1 Regras formais e organizaes presentes no sistema prisional brasileiro
Punir os transgressores do ordenamento jurdico vigente, proteger a sociedade de novos crimes e
prover as condies necessrias reinsero do indivduo ao convvio social so atribuies dos
estabelecimentos penais, conforme j observado. Esta funo, no entanto, no fica circunscrita
apenas ao estabelecimento penal e seus funcionrios. Em verdade, o funcionamento das prises, e
logo seus indicadores de desempenho, afetado por uma srie de organizaes e instituies
formais que interagem entre si, nem sempre de forma coordenada e harmnica, o que torna a
dinmica de funcionamento do setor relativamente complexa. Desta forma o setor prisional, pode
ser entendido como sendo composto por um nexus de instituies, conforme j mencionado.
Baseado em Shirley e Mnard (2002), no captulo anterior identificaram-se quatro conjuntos de
instituies formais relevantes na proviso de servios de utilidade pblica, as quais, em certa
medida, podem ser transladadas para o sistema penitencirio. Entretanto, a peculiarid ade do setor
138
exige que seja incorporado anlise o conjunto de instituies ligadas ao sistema de justia
criminal, no qual as instituies judiciais estariam inseridas. Assim, grosso modo, as instituies
formais que permeiam o sistema penitencirio podem ser divididas em:
a) instituies ligadas ao sistema de justia criminal;
b) instituies reguladoras;
c) instituies polticas;
d) instituies externas.
As instituies do sistema de justia criminal
As prises fazem parte do sistema de justia criminal juntamente com a polcia, o ministrio
pblico, as varas criminais e os tribunais de apelao (VARGAS, 2000). Cada um destes atores
invocado em maior ou menor grau em funo do tipo de crime em questo, compondo o que os
juristas denominam de ritos processuais (SAPPORI, 2000)
57
.
Tomando como exemplo o rito processual para um homicdio doloso (com a inteno de matar),
de forma resumida, o processo na justia criminal se inicia com o Boletim de Ocorrncia
(popularmente conhecido como B.O.) aps o crime. Em seguida, ainda no mbito da Polcia Civil
se instaura o inqurito policial que servir de base para o Ministrio Pblico oferecer a denncia,
ou no. Uma vez oferecida a denncia, esta encaminhada Vara Criminal (poder judicirio)
dando incio ao processo penal. Nesta fase, um juiz coordena as fases de argio de testemunhas
de acusao e defesa, antes de proferir suas decises. Caso o ru seja pronunciado, emitido um
libelo acusatrio contendo um pedido de aplicao da pena legalmente prevista, para
posteriormente ser realizado o processo de julgamento, no qual as testemunhas de acusao e de
defesa sero ouvidas. Findo os debates, os jurados em sala secreta votam pela absolvio ou
condenao do ru, sendo que caso o ru seja condenado, e no haja apelaes, pode se dar incio
ao fluxo de execuo criminal (em estabelecimento penais) por meio da expedio da guia de
recolhimento.

57
Os ritos processuais podem ser divididos em: ordinrios (mais formal e destinado para crimes passveis de pena de
recluso); sumrios (nos quais os processos so mais geis e destinados a crimes com pena de deteno); e
sumarssimo (para crimes de menor potencial ofensivo e contravenes, o qual se caracteriza pela extrema
celeridade).
139
Para dar incio ao processo de cumprimento da pena de privao de liberdade propriamente dito,
o indivduo apenado, em tese, deveria ser submetido a um centro de observao e triagem onde
seria conduzido um minucioso processo de avaliao do sentenciado, como forma de atender aos
princpios legais de individualizao da pena, o que inclui decises sobre os estabelecimentos
adequados e medidas relacionadas ao tratamento a ser oferecido posteriormente. Uma vez
realizado o exame de suas caractersticas, o apenado seguiria para o estabelecimento penal
correspondente, no qual cumpriria sua pena, preferencialmente localizado prximo sua
residncia, de maneira a facilitar o ulterior processo de reinsero social, na medida em que,
neste caso, o contato com os familiares tende a ser maximizado.
Durante a etapa de cumprimento da pena, os funcionrios do estabelecimento penal so os
principais interlocutores para as demandas dos internos. Ser com eles que os internos travaro
contato para as atividades corriqueiras do dia-a-dia, desde o processo de abertura das celas,
passando pelas atividades educacionais e de assistncia mdica e educacional. Entretanto, os
profissionais lotados na unidade penal no so os nicos atores que possuem algum tipo de
influncia nos destinos dos condenados.
Ocorre que, pelo fato da legislao brasileira preconizar a progressividade da pena, os internos
podem solicitar benefcios diversos como comutao de pena e mudana de regime de
cumprimento. Tais demandas so encaminhadas, via de regra, por advogados. letra da lei, cabe
ao Estado o suprimento dos servios de assistncia jurdica de forma gratuita queles internos que
no possuem condies financeiras de arcar com os custos de tais profissionais maior parte da
populao carcerria. Neste caso, defensores pblicos ou advogados constitudos pela
administrao penitenciria deveriam ser invocados, porm a realidade brasileira demonstra que a
demanda supera em muito a oferta, fazendo com que na prtica os presos no obtenham os
benefcios previstos pela Lei de Execues Penais.
Por sua vez, a atuao do setor judicirio no cessa com a condenao do individuo, medida
que durante o processo de cumprimento da pena, instituda a figura do juiz de execues penais,
cujas atribuies, basicamente, consistem na fiscalizao do processo de execuo, na apreciao
dos benefcios do apenado e na tomada de decises relacionadas a transferncias de internos para
outros estabelecimentos. Igualmente, denncias de abusos sofridos pelos internos so
140
encaminhadas aos juzes de execues penais. Tem-se, deste modo, dois juizados distintos no
sistema de justia cr iminal, cujo delimitador de atuao a condenao do indivduo: as Varas
Criminais (encarregadas pelo processo penal ex-ante, o que inclui a superviso dos casos dos
presos provisrios, normalmente sob custdia dos rgos de segurana pblica) e as Varas de
Execues Penais (responsveis pelo acompanhamento do apenado durante sua permanncia no
sistema penitencirio). Em comarcas de menor porte, em boa parte das vezes um mesmo juiz
realiza as duas funes, o que, de fato, incrementa a celeridade dos processos e diminui eventuais
tenses entre os atores envolvidos, em funo da diminuio dos pontos de veto.
Alm disso, uma outra instituio apresenta algum tipo de interface com o sistema prisional a
Polcia Militar (PM). A PM responsvel pela vigilncia externa das penitencirias, por meio da
alocao de policiais nas guaritas e nos demais pontos de observao que circundam o
estabelecimento. Quando da existncia de algum tipo de evento indesejvel, como rebelies ou
motins, a PM igualmente acionada para auxiliar os funcionrios da priso no restabelecimento
da ordem interna.
As instituies reguladoras
O sistema penitencirio possui organismos encarregados da fiscalizao do cumprimento das
regras estabelecidas em adio aos departamentos de administrao penitenciria estaduais.
Muito embora tais organizaes estejam subordinadas a rgos do setor executivo, o que, em
verdade, compromete uma postura de iseno e independncia, suas funes abrangem aspectos
consultivos e regulatrios relacionados ao processo de custdia. Dentre estas se destacam o
Departamento Penitencirio Nacional e os Conselhos de Poltica Criminal e Penitenciria.
Com existncia fundamentada pela Lei de Execues Penais, o DEPEN
58
o rgo superior de
controle vinculado ao Ministrio da Justia, destinado a acompanhar e zelar pela fiel aplicao da
Lei de Execuo Penal e das diretrizes da poltica criminal emanadas do Conselho Nacional de
Poltica Criminal e Penitenciria. Sua finalidade viabilizar condies para que se possa
implantar um ordenamento administrativo e tcnico convergente ao desenvolvimento da polt ica
penitenciria. O artigo 72 da LEP estabelece como principais atribuies do DEPEN: o

58
Para mais detalhes, ver: www.mj.gov.br/depen
141
acompanhamento da aplicao das normas da execuo penal em todo o territrio nacional; a
inspeo e fiscalizao peridica dos estabelecimentos e servios penais; a responsabilidade em
assistir tecnicamente as unidades federativas na implantao dos princpios e regras estabelecidas
na lei; a colaborao com as unidades federativas, mediante convnios, na implantao de
estabelecimentos e servios penais; a colaborao com as unidades federativas para a realizao
de cursos de formao de pessoal penitencirio e de ensino profissionalizante do condenado e do
internado. Destaca-se tambm como rgo gestor do Fundo Penitencirio Nacional, fundo
constitudo com a finalidade de proporcionar recursos e meios para financiar e apoiar as
atividades de modernizao e aprimoramento do sistema penitencirio brasileiro, alm de
coordenar os, ainda embrionrios, estabelecimentos penais federais.
O outro rgo de execuo penal com finalidades consultivas e fiscalizadoras o Conselho
Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP). rgo colegiado do Ministrio da
Justia, o CNPCP tem por funo sugerir diretrizes para implementao de novas polticas
penitencirias, inspecionar e fiscalizar os estabelecimentos penais no pas, com vistas ao
aprimoramento do processo de execuo penal. Cabe ao conselho tambm representar ao juiz de
execuo ou autoridade administrativa para instaurao de sindicncia ou procedimento
administrativo, em caso de violao das normas referentes execuo penal; e, se for o caso,
representar autoridade competente para a interdio, no todo ou em parte, de estabelecimento
penal (BRASIL, 2006). O CNCP apoiado administrativa e financeiramente pelo DEPEN.
A estrutura do conselho se reproduz nos estados da federao. Na Bahia, por exemplo, tem-se o
Conselho Penitencirio (CP), vinculado Secretaria de Justia e Direitos Humanos. Com as
mesmas funes consultivas e fiscalizadoras de seu correspondente no plano nacional, o CP
tambm responsvel pela emisso de pareceres de comutao de pena, livramento condicional e
indultos dos internos custodiados pelo sistema prisional baiano.
Das passagens acima pode ser apreendido que algumas funes dos rgos mencionados se
sobrepem notadamente as de carter de fiscalizao. Alm disso, deve ser ressaltado tambm o
carter limitado de ambas no que tange sua capacidade efetiva de implementao das medidas
elaboradas. Ocorre que o poder de imposio das recomendaes engendradas no seio destes
rgos, decorrentes das observaes da realidade dos estabelecimentos penais, bastante tmido,
142
uma vez que as possibilidades de sanes so inexistentes, em funo de seu carter consultivo.
Como as estruturas da administrao prisional das diferentes unidades da federao no esto
formalmente vinculadas a estas instituies reguladoras e tampouco so condicionadas por metas
atreladas a indicadores de desempenho, os pareceres destes rgos se limitam a serem
observaes ad-hoc, aos quais os gestores podem acatar ou no.
Em verdade, o DEPEN, na condio de gestor do Fundo Penitencirio, possui apenas a
possibilidade de contingenciamento de recursos destinados a programas financiados com recursos
do fundo como mecanismo de sano aos estados que no cumprem algum tipo de requisito
tcnico ou burocrtico, notadamente a inadimplncia das unidades da federao ou atraso no
envio de documentao para assinatura do contrato de repasse de recursos para reforma ou
construo de estabelecimentos penais. Novamente, nenhuma das restries impostas est ligada
ao descumprimento de aspectos operacionais das prises, para os quais os estados continuam
possuindo autonomia. Desta forma, diferentemente de outras instituies reguladoras de servios
de utilidade pblica (energia eltrica, telecomunicaes, etc.), as instituies ditas reguladoras do
sistema prisional no possuem capacidade de fiscalizao de condutas violadoras da legislao, o
que sem dvida, no estimula a criao de incentivos para melhoria dos sistemas prisionais
administrados pelas diferentes unidades da federao.
As instituies polticas
O setor prisional tambm sujeito presso de instituies polticas, com destaque para o poder
legislativo, notadamente Senado Federal e Cmaras dos Deputados, no plano nacional, e as
Assemblias Legislativas estaduais. Com o objetivo de representar o povo, legislar sobre assuntos
de interesse coletivo e fiscalizar a aplicao dos recursos pblicos, os corpos legislativos
contemplam interesses dspares que se manifestam em diversos temas. No que tange aos assuntos
ligados ao sistema penitencirio, a pluralidade de seus componentes propiciam que se abrigue,
sob o mesmo espao, representantes de convices dos mais diversos matizes, dos advogados do
endurecimento das penas e das solues pr-crcere aos defensores dos direitos humanos e da
implementao de penas alternativas.
De maneira mais regular, o seguimento de assuntos ligados ao setor prisional realizado na
143
Cmara dos Deputados e nas Assemblias Legislativas estaduais pelas Comisses de Direitos
Humanos. Em geral, lideradas por deputados ligados aos movimentos sociais, tais comisses
tm-se notabilizado por denunciarem as ms condies dos estabelecimentos penais e por
recomendarem uma srie de reformas, algumas pertinentes, outras pouco aderentes realidade
59
.
A atuao dos deputados estaduais se d em muito por meio de visitas por parte dos membros das
comisses s unidades penais, normalmente em articulao com grupos sindicais e religiosos
dedicados assistncia espiritual aos internos, como a pastoral carcerria. Alm disso, deve ser
destacado na atuao parlamentar o papel formulador e viabilizador da implementao de atos
legislativos visando melhoria das condies, sobretudo as relacionadas ao respeito dos direitos
humanos, bem como o exerccio do papel fiscalizador por parte do poder Legislativo, dentro da
poltica de checks and balances entre os trs poderes.
Eventos indesejveis vivenciados nos crceres brasileiros nos ltimos anos (rebelies, fugas,
dentre outros acontecimentos violentos) tm contribudo para alimentar a percepo pblica da
crise carcerria, contribuindo para o surgimento de uma srie de investigaes ad hoc do
problema por parte do poder legislativo (HUMANS RIGHT WATCH, 1998). Nesta linha vrios
trabalhos podem ser elencados, dentre eles as investigaes relacionadas ao massacre do
Carandiru ocorrido em So Paulo em outubro de 1992, no qual 111 presos foram mortos em
confronto com a Polcia Militar, alm das vrias Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs)
instauradas tanto no plano federal quanto no plano estadual para debater sobre o tema. Apesar
dos relatrios elaborados conclurem, em linhas gerais, que os estabelecimentos penais no
cumprem suas funes bsicas de reinsero social do apenado, pouca coisa mudou. Ao
contrrio, a crise parece ter se agravado, conforme demonstra os eventos de maio e julho de 2006
ocorridos no Estado de So Paulo, nos quais uma srie de ataques a alvos civis e militares foram
orquestrados pelos internos reclusos no sistema prisional paulista.
O poder executivo consiste em outra instituio poltica com capacidade de influenciar os
resultados do sistema prisional, na medida em que aglutina distintos organismos encarregados da
administrao prisional. Diante da dificuldade de se dissociar a poltica da administrao, as
instituies polticas esto sujeitas as presses de grupos de interesse. A postura refratria ou

59
Como ilustrativo ver o relatrio do Sistema Penitencirio Brasileiro datado de julho de 2006, elaborado pela
Comisso de Direitos Humanos e Minorias da Cmara dos Deputados, disponvel em www.camara.gov.br.
144
susceptvel aos pleitos encaminhados se molda em funo das convices dos atores lotados nas
posies de comando e deciso, bem como por conta das restries impostas pela matriz
institucional que os organismos esto inseridos. Por conta das dependncias de trajetria
observadas (path dependency), tem-se que, muitas vezes, difcil reverter a lgica interna do
sistema, de modo que se verifica grandes distncias entre as aes efetivamente tomadas e as
proposies realizadas, sobretudo quando estas vo de encontro s linhas ideolgicas do grupo
poltico ou dominante e/ou so encaminhadas por grupos rivais.
Partindo do pressuposto que os atores polticos direcionam suas condutas de modo a
maximizarem a possibilidade de continuarem nas esferas de comando e poder, as polticas
penitencirias so condicionadas, em maior ou menor grau, pelos anseios da sociedade, de modo
que as decises de alocao de recursos efetuadas pelos atores polticos procuram contemplar
aspectos que potencializem o alcance de seus objetivos. Nesta linha, em momentos em que a
sociedade se sente atemorizada por conta da sensao de insegurana (sem considerar o mrito se
tais percepes so amplificadas pelos meios de comunicao, ou no), aes enrgicas de
demonstrao da virilidade do aparelho estatal so frequentemente invocadas, por mais que se
tenham indicativos de que polticas de preveno so mais eficazes para combater os problemas.
O que importa, neste caso, mostrar populao a existnc ia de resultados concretos, ainda que
estes se demonstrem falaciosos, sobretudo, nas proximidades de perodos eleitorais.
As instituies externas
Diversas instituies externas ao sistema prisional vm condicionando as aes dos gestores do
setor, tais como entidades religiosas, entidades de classe e ONGs ligadas defesa dos direitos
humanos.
Os agrupamentos religiosos que emergem dentro dos estabelecimentos penais ocupam papel
fundamental na mitigao dos problemas no interior das prises. Para os internos, as
organizaes religiosas podem estabelecer alguma ordem no caos de suas vidas pessoais
(VARELLA, 1999), gerando, por conseqncia, benefcios para a administrao, no que tange
possibilidade da manuteno da ordem interna. Neste sentido, as atividades religiosas so
frequentemente utilizadas pelos gestores das unidades penais para aliviar as tenses internas do
145
ambiente carcerrio, sobretudo quando da ocorrncia de rebelies, uma vez que, via de regra, os
indivduos ligados s instituies religiosas gozam de boa reputao com os internos.
No entanto, entidades como a Pastoral Carcerria, ligada igreja catlica, alcanaram xito em
conquistar a confiana dos internos justamente por conta de denncias de irregularidades
relacionadas, sobretudo, a existncia de prticas de tortura no interior dos estabelecimentos
penais. Com efeito, os membros das entidades religiosas frequentemente se queixam das
dificuldades impostas para franquear o acesso s unidades penais ou a determinados setores das
prises, como as celas de isolamento, justamente em funo das possibilidades de divulgao das
ms condies, eventualmente observadas, serem bastante concretas.
Associaes como classistas como a Ordem dos Advogados do Brasil, sindicatos de funcionrios
do sistema prisional, Organizaes No-Governamentais ligadas defesa dos direitos humanos
(tais como a Anistia Internacional e a Humans Right Watch) e organismos multilaterais
(Organizao das Naes Unidas, Organizao dos Estados Americanos) podem igualmente
contribuir para a conformao dos indicadores de desempenho dos estabelecimentos penais.
Organizaes externas podem exercer presses de orientao diplomtica, ao passo que
organizaes classistas eventualmente podem influenciar seus membros de acordo com seus
interesses. Advogados ao mesmo tempo em que podem, por exemplo, organizar mutires para
dar maior celeridade aos processos dos indivduos condenados, podem realizar gestes para
evitar a revistas de seus pares em unidades penais. Sindicatos de agentes penitencirios, por sua
vez, tanto podem denunciar as ms condies de trabalho que esto submetidos, quanto agir de
forma corporativista na defesa de filiados corruptos.
O que inegvel que a fora resultante das diferentes presses institucionais engendra reaes
nos estabelecimentos penais, numa analogia Fsica Clssica. A tais foras devem ser somadas
quelas exercidas pelos arranjos informais, observados a seguir.


146
3.3.2.2 Regras informais: o submundo dos crceres
A noite era longa, m neurose.
Tem uns malucos atrs de mim.
Qual ? Eu nem sei.
Diz que o Guina t em cana e eu que caguetei.
Logo quem, logo eu, olha s, .
Que sempre segurei os B.O.

(T ouvindo algum me chamar Mano Brown Racionais MCs )

Em seu aspecto informal as ins tituies no setor prisional se materializam nas regras
estabelecidas e incorporadas pelos internos. A emergncia e a cristalizao das regras informais
so associadas aos cdigos de conduta inerentes s atividades criminais e s restries formais
impostas. Entre estas restries se destacam o prprio afastamento do convvio social em si,
imposto pela pena de privao de liberdade; a supresso do amparo formal s trocas entre
presidirios, o que inclui a proibio do uso de moeda e, de modo mais geral, o banimento formal
de direitos de propriedade privados ; a despersonalizao gerada pelo ambiente carcerrio, no qual
o apenado frequentemente passa ser encarado como um nmero, quando muito pela alcunha.
O processo de marginalizao dos condenados impetrado por uma sociedade que, embora
reconhea a necessidade de reinsero social do condenado (conforme expresso na Lei de
Execues Penais), encara o prisioneiro como um mal a ser evitado e que, na medida do possvel,
deve permanecer isolado e sofrendo na carne as mazelas do crcere como forma de expiar sua
culpa (como se isso bastasse); tem dado margem ao surgimento de faces organizadas, cujos
tentculos se expandem para alm dos muros das prises, aumentando ainda mais a sensao de
insegurana desta mesma sociedade e, a reboque, a crena de que as prises so instituies que
no cumprem seus papis de proteo da sociedade contra os indivduos de condutas desviantes e
de ressocializao do apenado.
De fato, a gnese de organizaes criminosas como Comando Vermelho (CV) no Rio de Janeiro
e Primeiro Comando da Capital (P.C.C.) em So Paulo umbilicalmente relacionada aos abusos
experimentados pelos internos no interior do crcere. Em ambos os casos, em um primeiro
momento, estabeleceram mecanismos para a cria o de laos de solidariedade para atenuar as
violncias sofridas e melhorar as condies de encarceramento, para posteriormente viabilizar
147
processos de fuga das prises
60
e administrar atividades criminosas no exterior, notadamente
trfico de drogas. Parte das rendas geradas deve ser repassada organizao para financiar
advogados, corromper agentes, facilitar fugas e auxiliar familiares de internos em dificuldades
financeiras, sob pena de morte no caso da no-observao deste cdigo de conduta
61
.
Desta forma, para os recm-chegados ao sistema prisional fazer parte de alguma faco questo
de sobrevivncia, pois consiste em uma garantia de que no sero estuprados e agredidos pelos
demais. Alm disso, a ambigidade e a neutralidade no so vistas com bons olhos pela massa
carcerria, de modo que tais organizaes so ...uma grife quase irresistvel para o jovem
seduzido pelo crime. Ser do partido uma espcie de credencial que atesta a qualidade do
criminoso (AMORIM 2004, p.34).
Todos estes fatores agr upados contribuem para a formao de uma sociedade com seus prprios
cdigos. Destarte, faz-se mister o conhecimento por parte dos gestores prisionais das formas de
organizao e das normas sociais que disciplinam e norteiam o comportamento dos internos.
Apesar de supostamente iguais perante a lei, percebe-se que h uma clara hierarquia social
interna, baseada, sobretudo, na capacidade e responsabilidade de enforcement das normas sociais
dos presidirios. Na elite dos internos encontram-se os assaltantes de bancos, carros- fortes e
latrocidas (tambm conhecidos como 157, numa aluso tipificao destes crimes no cdigo
penal) os quais gozam de reputao especial perante os demais internos, sobretudo, em funo de
suas habilidades de planejamento, articulao e coragem no enfrentamento com outras pessoas.
Normalmente os condenados com estes perfis criminolgicos atuam como lderes no crcere, so
os chamados xerifes. Traficantes de drogas so tambm bem-vistos na hierarquia de poder dos
internos, sobretudo em funo da capacidade econmica, essencial para corrupo de agentes e
para o financiamento de fugas.
No nvel inferior da hierarquia prisional, encontram-se os estupradores, ex-policiais e alcagetes,
personagens malvistos pelos demais internos. Para estes, de acordo com Carvalho (1998), a pena
imposta pelo juiz o menor dos males se comparada aos martrios e padecimentos que iro

60
Utilizando expresso proferida por internos do sistema prisional baiano: A liberdade a deusa que ilumina os
sonhos nos crceres.
61
Esse tipo de comportamento se arrefeceu no CV, porm, em julho de 2006, continuava bastante forte no P.C.C.
148
experimentar no interior do crcere nas mos dos demais indivduos reclusos. Homicidas
(art.121) e acusados por furto (155), embora no sejam discriminados como os tipos acima,
gozam de posio de pouco destaque no cenrio prisional. Conhecidos como fariseus (na
Bahia) ou lagartos (em So Paulo) em funo das poucas possibilidades econmicas, estes so
presa fcil dos xerifes e normalmente so escalados para tarefas como proteger os chefes de
ataques de outros inimigos e, sobretudo, serem executores, ou ao menos assumirem a autoria, de
assassinatos no interior das prises.
O afastamento do convvio social a principal motivao para dois cdigos de conduta
compartilhados pelos internos : normas de convivncia nas celas e respeito s visitas. Em funo
das celas das prises serem espaos limitados, a proximidade e o contato entre os ocupantes so
inevitveis, exigindo algumas regras bsicas para a mitigao dos custos decorrentes do
relacionamento entre os indivduos. Desta sorte, utilizar o vaso sanitrio ou palitar os dentes
enquanto os demais esto realizando suas refeies constitui-se em falta grave, passvel de
punio. O grau de severidade da sano a ser aplicada varia conforme critrios objetivos e
normalmente inclui algum tipo de agresso fsica.
Outro comportamento tacitamente prescrito pelos internos o respeito pelos dias de visita e aos
familiares dos demais. Em algumas unidades penais, as regras incluem no olhar diretamente nos
olhos das mulheres visitantes e a proibio de circulao sem camisas. Preservar a tranqilidade
nestes dias, evitando-se agresses, acertos de contas ou outras situaes constrangedoras
essencial para no afugentar os visitantes e para evitar que em funo dos distrbios gerados a
direo da unidade suspenda as vis itas, sobretudo as ntimas, a ttulo de retaliao. Naturalmente,
punies so aplicadas queles que no respeitam estas regras.
Deve ser salientado que com a liberao das visitas ntimas, as agresses sexuais no interior do
crcere diminuram sensivelmente, segundo relatos de internos e de gestores prisionais, razo
pela qual em muitas unidades penais a direo faz vista grossa entrada de prostitutas que se
inscrevem como pessoas prximas ao interno, sendo esta uma manobra fundamental queles que
no possuem evidncias de relacionamento estvel. Assim, os crimes sexuais deixam de ser
mecanismos de saciedade das necessidades fisiolgicas dos internos e passam a funcionar como
elementos de desmoralizao e de imposio da autoridade dos mais fortes em relao aos mais
149
fracos
62
. Humilhados, os internos estuprados dificilmente relatam o ocorrido, represando os
sentimentos de revolta consigo de maneira a no se expor perante a administrao e massa
carcerria. No por acaso que nmeros consolidados sobre agresses sexuais dentro do crcere
so praticamente inexistentes nos sistemas prisionais estaduais, o que impossibilita qualquer tipo
de acompanhamento sistemtico, muito embora tanto internos quanto autoridades prisionais
admitam informalmente que o nmero de crimes sexuais em prises, ainda que no consolidados
sob o ponto de vista estatstico, diminuiu, sobretudo, a partir da liberao das visitas ntimas.
A eficcia do sistema de monitoramento depende do entendimento da ordenao social dos
presidirios e suas normas de conduta. A vigilncia e a atuao dos gestores prisionais so
essenciais para evitar ou mitigar a emergncia de lideranas nocivas manuteno da ordem na
unidade, fazendo com que, muitas vezes, a conduo das atividades se d nos limites da tica e da
legalidade. Com efeito, freqentemente so utilizadas estruturas de informantes recrutados entre
os prprios internos. O processo de recrutamento de alcagetes (ou X9 conforme a expresso
corrente em muitos estados brasileiros) ocorre de vrias maneiras. O candidato pode se
apresentar aos agentes e/ou chefias oferecendo seus prstimos em troca de concesses como:
possibilidade de trabalho em reas calmas, acesso assistncia mdica e a advogados (bem
escasso na maior parte das prises brasileiras), facilitao na entrada de substncias no
permitidas pelo regulamento interno, melhor alimentao, afastamento do convvio com demais
internos no ptio, alojamento sem indivduos perigosos, dentre outras vantagens. Algumas vezes,
entretanto, os agentes identificam o X9, a partir da observao das disputas internas, oferecendo
proteo em troca de informao. Alm da obteno de vantagens pessoais, as motivaes para a
execuo desta tarefa podem residir na vontade do indivduo em no participar da lgica violenta
inerente ao crcere, ou de um desejo deliberado de prejudicar outros internos por meio da
delao. Neste caso, os gestores prisionais necessitam ter precauo em relao s informaes
recebidas
63
.

62
Segundo Amorim (2004, p.73), apesar de parecer um destino irremedivel h uma maneira de evitar crimes
sexuais: logo na primeira tentativa de curra, o novato reage com violncia e tem que conseguir acabar com algum
dos estupradores. Ele pode morrer mas tambm pode conseguir o respeito dos outros ou uma transferncia,
seguindo o primeiro mandamento da lei interna dos presdios: Cadeia lugar de homem!.
63
Condenados por furto (art. 155) so preferidos para esta atividade. Pelo fato de fazerem parte da escria do sistema
carcerrio, segundo as leis dos internos, tais indivduos seriam mais propensos a aceitar o trabalho. Estelionatrios
150
As principais informaes fornecidas esto relacionadas s articulaes urdidas pelos internos
para tentar viabilizar fugas e rebelies, dados relativos s disputas internas, s relaes de dbito
e crdito entre os internos e de relaes de pessoas que esto agindo como mulas (pessoas que
fazem o transporte de drogas, armas e outras substncias proibidas para a parte interna da priso).
A partir destas informaes so tomadas as aes pela direo, como a execuo de revistas
minuciosas nas celas e nos pertences dos internos (baculejo na expresso do sistema prisional
baiano), alm do aumento no rigor das revistas realizadas junto a visitantes, sobretudo nas
mulheres, vis--vis os freqentes casos de objetos proibidos (drogas, facas, serras, telefones
celulares, etc.) encontrados nas genitlias e nos nus das visitantes
64
. Naturalmente tais
informantes, se descobertos pelos outros internos, podem sofrer severas punies, de acordo com
as normas sociais dos internos (leis do crcere)
65
.
Alm do uso de informantes, a gesto do estabelecimento dialoga com representantes dos presos
sobre assuntos diversos que afetam decises operacionais do presdio, como alimentao,
alocao de presos em celas e pavilhes, entre outros. Nesse caso, o conhecimento do
ordenamento social dos presos um fator fundamental gesto, uma vez que revela a

(art.171) em funo de no transmitirem confiana, juntamente com condenados por assalto a bancos e latrocnio
(art.157), pelo fato de normalmente serem frios e calculistas, normalmente no so recrutados.
64
Inevitavelmente, a implementao de revistas minuciosas marcada pela truculncia e agressividade, causando
reaes revoltosas dos internos, uma vez que revistas rigorosas alm de serem humilhantes para as visitantes,
normalmente so extremamente eficientes na reteno de artigos proibidos. De fato, o referido aumento no rigor por
parte da direo das unidades contribui decisivamente para a desestabilizao do equilbrio entre oferta e demanda
intramuros, podendo engendrar focos de tenso adicionais, que em ltima instncia se voltaro contra os prprios
gestores. Da a importncia em checar e filtrar as declaraes obtidas por meio de informantes, sobretudo em funo
da probabilidade de existncia de agentes duplos, aqueles que enviam informaes aos funcionrios e aos prprios
internos, muitas vezes de forma contraditria no intuito de prejudicar determinados atores internos. Por outro lado,
pelas prprias relaes de dominao existentes entre os membros da massa carcerria, muitos familiares de internos
so obrigados a carregarem em seus corpos objetos proibidos, sob pena de terem seus entes vitimados. Diante disso,
os gestores prisionais se vem em meio ao dilema de relaxarem os procedimentos de inspeo e, com isso, ter
aumentado o ingresso de itens proibidos no interior do crcere; ou serem rigorosos nas revistas e, desta maneira,
gerar descontentamento nos internos com efeitos indesejveis.
65
Mecanismos de proteo da rede de informantes so fundamentais para que os agentes continuem tendo acesso ao
que se sucede nas galerias e nos ptios. Via de regra, os alcagetes nunca so interpelados na frente de outros
internos, sendo normalmente convocados em conjunto com outros prisioneiros para irem at a enfermaria ou para
falar com supostos advogados, de maneira a no levantar suspeitas na massa carcerria. Tais cuidados no so
tomados quando se sabe que o indivduo agente duplo. Neste caso, os prprios funcionrios, muitas vezes,
semeiam a suspeita de que determinada pessoa o X9, ou simplesmente empreendem condutas arbitrrias, como, por
exemplo, realizar o baculejo imediatamente aps o informante retornar de uma conversa com advogados ou
mdicos. O resto deixado por conta do restante dos internos que fazem cumprir o cdigo interno contra
informantes, normalmente com notvel eficincia.

151
representatividade desses interlocutores e as possveis conseqncias como rebelies e
assassinatos do conflito entre as rotinas gerenciais e as normas sociais dos presidirios.
A alocao dos indivduos que faro parte da turma da limpeza ou da distribuio da comida na
priso realizada em muitos estabelecimentos penais pelos prprios lderes dos internos. Isso se
d, sobretudo, em unidades em que o grau de coeso e articulao dos prisioneiros bastante
desenvolvido, a exemplo das prises de So Paulo. Nestes casos, via de regra, a magnitude da
influncia dos internos inversamente proporcional ao grau de controle exercido pelos gestores
prisionais. De acordo com Etzoni (1989) aceitar as presses estabelecidas pelos lderes informais
a nica maneira de um oficial manter a cooperao dos presos.
Entretanto, considerando um presdio, dito, de segurana mxima, que possui detectores de
metais, muitas vezes raios-x, e que conta com procedimentos rigorosos de revista; a pergunta que
muitos colocam : como possvel a entrada de armas, quantidades industriais de drogas e que
indivduos consigam escapar to facilmente sem que ningum perceba, a no ser aps o ocorrido?
A resposta para a questo acima encontra amparo em dois fatores-chave: a criatividade inerente
atividade criminal e a corrupo. Sobre o primeiro aspecto, as histrias contadas por funcionrios
ligados ao sistema e internos so bastante interessantes, nas quais relatos de fugas e tentativas
l Holywood so bastante comuns
66
. No entanto, sobre o segundo aspecto que as atenes sero
concentradas, visto que a corrupo um elemento central das instituies informais que
permeiam o sistema prisional.
A mais evidente fonte de corrupo decorre da associao ilcita de agentes do sistema prisional
com internos. Dentre os principais ingredientes que moldam os incentivos para esse padro de
cooperao, sobretudo, entre detentos e agentes operacionais, encontram-se os baixos salrios
recebidos pelos funcionrios do sistema e pelos policiais militares que realizam a segurana da
unidade; alm da forma de organizao do trabalho que faz com que seja inevitvel o contato

66
Segundo depoimento de um funcionrio de um estabelecimento penal, numa tentativa de fuga os internos desta
unidade tentaram construir uma pirmide humana no ptio interno da priso, inspirados no famoso Cirque du Soleil.
Os planos de evaso foram frustrados por agentes de disciplina que ao perceber o espetculo rapidamente
intervieram e frustraram os planos dos reclusos, fazendo com que a pirmide desmoronasse tal qual um frgil castelo
de cartas. Histrias como estas so muito comuns, afinal segundo um diretor entrevistado: ...tenho centenas de
homens pensando 24 horas por dia: como vou fugir desse lugar?
152
direto destes profissionais com internos com poder econmico e/ou intimidatrio
67
. em meio a
este cenrio, onde so baixas as probabilidades de se descobrir algo e da execuo de punies
aos funcionrios envolvidos em condutas indesejveis, que ocorrem as trocas e concesses entre
agentes (no sentido da teoria da agncia) e internos, na maior parte das prises brasileiras,
expressando, assim, no sistema prisional o risco moral (moral hazard) mencionado no captulo 2.
Naturalmente, como toda e qualquer atividade h bons e maus profissionais, sendo que o
sentimento gerado no corpo dos funcionrios encarregados de lidar diariamente com criminosos,
normalmente, de repulsa em relao aos colegas que se envolvem, e se confundem, com os
prprios internos. Contudo, a falta de transparncia inerente atividade prisional faz com que
seja muito difcil provar desvios de conduta de colegas, sobretudo na inexistncia de prticas
estruturadas de inteligncia penitenciaria que poderiam contribuir para um melhor
monitoramento dos atores envolvidos com a custdia. A quase certeza de impunidade agravada
pelo regimento do funcionalismo pblico, ao qual a imensa maioria dos profissionais do sistema
prisional est submetida, em geral, moroso e, no raro, sujeito a avaliaes sem qualquer
contedo meritocrtico. Por fim, tem-se tambm o corporativismo como fator adicional que inibe
a identificao e punio de condutas indesejveis. Fato comum a vrias categorias profissionais,
o corporativismo nos agentes penitencirios se materializa, em geral, na postura de neutralidade
da maioria dos integrantes da classe quando da observao de posturas incompatveis com a
funo, quer seja no que se refere associao de agentes com os internos, ou no tocante ao
desrespeito aos direitos humanos decorrentes de atos ou omisses dos companheiros de profisso.
Advogados podem agir, tambm, como elementos desestabilizadores do ambiente interno de
unidades prisionais. Como no sofrem revistas em boa parte das prises brasileiras, fruto das
presses corporativistas dos rgos de classe, os advogados podem agir como mulas no
somente de artefatos fsicos, mas, principalmente, de informaes teis tanto do ponto de vista
externo quanto interno. Sob a tica externa, por meio do intercmbio de informaes com seus
advogados, internos com alto poder econmico e com capacidade de articulao junto a outros
elementos do mundo do crime podem tranqilamente continuar gerenciando seus negcios no
mundo exterior, eventualmente coordenando novas operaes criminosas ainda que de dentro da

67
Muitas vezes, para os funcionrios do sistema ceder presso dos internos uma forma de garantir a sua
segurana e de seus familiares. Os freqentes casos de agentes e parentes assassinados em funo de represlias dos
internos so emblemticos neste sentido.
153
priso. Sob o ponto de vista interno, da mesma forma, os advogados podem tambm fazem
chegar a seus clientes reclusos ordens e recomendaes oriundas de comparsas em liberdade ou
reclusos em outras unidades penais. Tais mecanismos de comunicao alm de reforar e
cristalizar as posies de liderana no interior da priso estimula a coeso das massas carcerrias,
criando dificuldades para a gesto da unidade, a exemplo do que acontece em estabelecimentos
penais do Rio de Janeiro e So Paulo, onde a influencia de faces como Comando Vermelho
(CV) e Primeiro Comando da Capital (PCC) se fazem presentes, no estando mais confinadas
apenas aos muros da priso.
3.3.2.3 Conflitos e tenses entre as diferentes esferas institucionais
A interao entre os diversos atores envolvidos com o sistema prisional engendra uma srie de
conflitos e tenses, razo pela qual o setor pode ser entendido como um nexus de instituies
que muitas vezes se ajudam, porm no raro se atrapalham. Com impactos nos indicadores de
desempenho, esquematicamente tais frices podem ser divididas em conflitos entre os prprios
atores institucionais formais e entre estes ltimos e as instituies informalmente estabelecidas.
Na prtica, porm, tem-se que as tenses existentes se imbricam entre si, de modo que, muitas
vezes, no simples determinar qual a gnese do conflito que acabou levando a uma determinada
situao. Por exemplo, a ocorrncia de rebelies pode ser entendida como fruto tanto da
inoperncia das instituies judiciais responsveis, quanto da truculncia dos agentes
encarregados da custdia, como tambm fruto da combinao de ambos. Destarte, nesta seo
procura-se discutir as diferentes possibilidades de tenses que podem influenciar nos resultados
das unidades, materializados em seus indicadores de desempenho, sem a pretenso de
hierarquizar os diversos fatores existentes em termos de seu potencial contributivo para a
conformao dos resultados observados.
Como ponto de partida desta anlise, toma-se o sistema legal brasileiro que, fundamentado no
direito civil, propicia a emerso de diversas possibilidades de recursos e de julgamentos em
diferentes instncias. Alm disso, no incomum observar na prtica, a falta de pessoal
administrativo nas cortes e o nmero reduzido de defensores pblicos (provedores da assistncia
jurdica maior parte dos internos do sistema). A combinao de todos os elementos faz com que
o sistema legal brasileiro seja suficientemente lento face as reais necessidades do sistema
154
prisional. Como resultado, so freqentes os casos de indivduos reclusos aguardando julgamento
ou resultado de recursos e/ou com pena j prescrita, no obstante o fato da superlotao ser um
dos problemas que mais afetam o desempenho das prises brasileiras
68
.
Neste caso, a distncia entre o presente na letra da lei e a realidade bastante acentuada. Apesar
da aparente abundncia de autoridades responsveis, muitos dos estabelecimentos penais
visitados pela Humans Right Watch (HRW) no Brasil no recebiam a visita de nenhum desses
grupos por meses e at anos (Humans Right Watch, 1998). Em boa parte, as razes para explicar
o ocorrido residem na falta de profissionais para executar as tarefas. Segundo um membro do
sindicato dos agentes penitencirios do Estado da Bahia, a relao de um defensor pblico para
cada 1.000 presos nos estabelecimentos penais da capital baiana, o que torna o atendimento
invivel e sujeito ao clientelismo e corrupo.
Igualmente o setor judicirio carece de profissionais para analisar os processos. Novamente
tomando o exemplo de Salvador, nesta, que em 2006 era a terceira cidade mais populosa do
Brasil, h apenas uma vara de execuo penal, com apenas um nico juiz, para dar conta dos
mais de 2.500 indivduos custodiados nos estabelecimentos penais destinados a internos j
condenados. No entanto, os problemas observados nas unidades penais relacionados atuao
dos magistrados no se devem somente falta de estrutura material do setor judicirio. A falta de
critrios objetivos na alocao de presos condenados e provisrios no seio dos respectivos
estabelecimentos previstos em lei, acaba por contribuir tambm para a gerao de contenciosos
para os gestores das unidades. Tambm no so incomuns denncias de focos de corrupo
relacionadas venda de sentenas e liberao irregular de internos presos, muitas vezes, de difcil
acompanhamento em funo da falta de transparncia e do corporativismo caro ao terceiro poder.
Graus de discricionariedade so observados tambm na atuao dos diretores das unidades
penais. Ocorre que a direo dos estabelecimentos penais possui papel preponderante na
conformao do clima interno da unidade, podendo por meio de sua atuao, agilizar ou
atravancar os processos de progresso penal (julgamento de recursos, habeas corpus, etc.)
medida que seu parecer sobre o comportamento dos internos pode ter influncia direta na deciso

68
O relatrio da comisso de direitos humanos da Assemblia Legislativa do Estado da Bahia aponta uma srie de
casos de internos reclusos mesmo aps o cumprimento da pena (BAHIA, 1999).
155
ser tomada pelo magistrado responsvel. Alm disso, da maneia como as estruturas de poder
esto configuradas, na maior parte das unidades do sistema prisional brasileiro, a cpula diretiva
das prises possuem os mecanismos de regulao de insumos bsicos ao funcionamento da
unidade, tais como: rotinas de atendimento hospitalar, fornecimento de medicamentos,
suprimento de alimentao, alm das rotinas de inspeo e do fluxo de visitantes.
Desta maneira, a falta de transparncia nas decises tomadas, em verdade reforadas pela
institucionalizao de estruturas refratrias a qualquer tipo de superviso ou controle externo,
contribui decisivamente para a abertura de janelas de oportunidades para arranjos ilcitos entre
internos e autoridades envolvidas no processo de custdia
69
.
A forma como o sistema prisional est estruturado no Brasil possibilita o surgimento de uma
srie de inconsistncias em funo dos conflitos entre os membros das administraes prisionais,
lotados nos estados, e os demais rgos envolvidos com as polticas penitencirias. Tais tenses
decorrem em grande parte da soberania que as unidades da federao possuem no tocante as
polticas penitencirias. Apesar da existncia de rgos com funes regulatrias como o DEPEN
e o CNPCP, os estados no so obrigados a cumprirem as diretrizes estabelecidas por estes
rgos, de modo que se observa, na prtica, uma grande variedade nas polticas penais estaduais,
o que, naturalmente, dificulta o cumprimento dos preceitos da Lei de Execues Penais.
A falta de uniformidade entre os diferentes sistemas prisionais do pas impede que se saibam
quais so efetivamente os indicadores de desempenho agregados das prises brasileiras. Por
exemplo, h estados que primam por no superlotar o sistema prisional, deixando o legado a
cargo das secretarias de segurana pblica, h outros que superlotam ambos os sistemas, de modo
que difcil obter um indicador mdio de superlotao para o pas. O mesmo raciocnio pode ser
aplicado aos custos, que refletem os diferentes nveis de tratamento oferecido aos internos, isso
sem contar as variadas maneiras de se consolidar os componentes de custeio.
Alm das questes tcnicas, fatores ideolgicos esto envolvidos. Defensores do endurecimento
das penas se confrontam com aqueles que entendem que o respeito aos princpios legais e aos

69
Vide o exemplo do diretor geral e do diretor de segurana da unidade de Iaras no interior de So Paulo acusados
agosto de 2006 de vender facilidades a internos ligados ao PCC, ou o caso do juiz Antnio Leopoldo Teixeira ex-
titular da Vara de Execues Penais do Esprito Santo, acusado de venda de sentenas, concesso irregular de alvars
de soltura e por ser o mandante do assassinato do juiz Alexandre Martins.
156
direitos humanos; responsveis pelas reas de segurana pblica podem discordar das condutas
empreendidas por seus colegas da administrao prisional; governadores culpam o governo
federal pelos problemas, no obstante o fato da custdia dos presos ser de competncia estadual;
membros do ministrio pblico podem criticar os membros do judicirio por concederem indultos
e permisses de sadas em datas especiais a prisioneiros, embora estes estejam previstos em lei e
assim por diante.
Com impactos diretos sobre os indicadores de desempenho dos estabelecimentos penais, as
tenses geradas por estas grandes foras contribuem para a emerso de um sistema bicfalo, que
ao final no tende nem a uma direo, nem a outra; o que de certa forma reflete a pluralidade das
foras polticas presentes nas instituies formais brasileiras e, por extenso, da prpria
sociedade. Diante de todos estes fatores, extremamente difcil a existncia de uma coordenao
nica, que seja capaz de levar a um padro de conduta uniforme nos diferentes estados. Em
verdade, mesmo dentro de um estado as contradies podem se demonstrar, podendo conviver
estabelecimentos penais modelos, nos quais o regime de disciplina mantido e o respeito aos
direitos humanos observado, juntamente com verdadeiros depsitos de seres humanos, cujas
condies pouco diferem das masmorras medievais.
Os conflitos mais visveis, no entanto, ocorrem entre os atores principais do sistema: os
profissionais diretamente envolvidos com a administrao e operao dos estabelecimentos
penais e os internos. Conforme lembra Etzoni (1989), em organizaes coercitivas, como as
prises, o efetivo controle operacional das organizaes tende a se dividir entre os lderes oficiais
e lderes informais. Apesar dos funcionrios da priso, em tese, ditarem as regras, grande parte do
poder para controlar os internados est nas mos de influentes lderes internos, sem posio
oficial nos organogramas. A capacidade da priso para controlar os presos depende do poder
coercitivo que os oficiais detm e das relaes entre os oficiais da priso e os lderes informais
dos internos. Por isso, quando da tentativa de isolamento da liderana informal, as prticas
colaborativas diminuem culminando com a provocao de motins. H uma clara
incompatibilidade entre coero e liderana formal eficiente, visto que os lderes das camadas
superiores dificilmente so lderes das camadas inferiores.
157
Com efeito, quando as autoridades desejam ressaltar seu poder discricionrio (seja por convico
ou por apelo miditico) freqentemente se opta pelo endurecimento das leis. Normalmente o
resultado de tais aes se materializa no acirramento da truculncia dos dois lados e na
conseqente instaurao de um ambiente instvel na unidade, de modo que so poucos os
diretores de unidades penais que se arriscam a circular livremente pelos ptios e galerias
reservadas aos internos. Diante do impacto de suas aes nas vidas dos indivduos encarcerados e
da associao de sua imagem restrio da liberdade, bem supremo para os internos, diretores e
outras autoridades responsveis pela gesto dos estabelecimentos penais se configuram como
refns e alvos em potencial.
Assim, de maneira a preservar um ambiente interno adequado e tambm preservar a sua
integridade fsica, os diretores dos estabelecimentos penais procuram estabelecer boas relaes
com os responsveis pelas varas criminais e de execues penais, sobretudo no que se refere
articulao do fluxo de entrada e de sada de internos. Neste caso, procura-se evitar ao mximo a
expedio de guias de recolhimento que gerem superpopulao na unidade, ao tempo que
diligncias podem ser realizadas junto ao poder judicirio visando aumentar a celeridade nos
processos relacionados progresso de pena.
Diante do atual estado da maior parte das prises brasileiras, marcadas por um ambiente interno
hostil e violento, para os prisioneiros se manter conectado com o mundo do crime acaba sendo a
melhor forma de garantir a sobrevivncia intramuros. Para aqueles abandonados por suas famlias
e/ou desprovidos de condies financeiras, a prestao de servios aos lderes informais uma
forma de garantir sua proteo e de pagar pelos favores propiciados, ao estilo da mfia italiana:
eu lhe fao um favor e voc me faz um favor, conforme asserta Amorim (2004).
Neste intercmbio, os devedores de favores podem atuar como executores de vinganas pessoais
ou assumirem a culpa de crimes efetuados por outrem. Instaura-se um crculo vicioso, cujo incio
se d justamente na ausncia do Estado em fornecer cond ies dignas de encarceramento, na
medida em que a falta de assistncia constitui-se uma das principais fontes de cooptao de
novos ingressantes para o crime. Paradoxalmente, aquela instituio que deveria justamente
recuperar o indivduo para a sociedade acaba, por meio de uma lgica inexorvel e de maneira
158
surpreendentemente eficaz, por transform- lo em um ser mais perigoso e capacitado para a
atividade criminosa em relao sua entrada no sistema prisional.
Destarte, a conduta de descaso por parte das administraes prisionais em relao aos
prisioneiros, que em verdade refletem os desejos da sociedade em punir os transgressores, em no
conferir facilidades vagabundos, acaba por se voltar contra ela prpria no futuro, no raro,
com maior intensidade, numa espcie de efeito bumerangue; conforme pode ser observado no
depoimento de Marcus Willians Camacho (Marcola), suposto lder do PCC, em depoimento
prestado Comisso Especial de Combate Violncia da Cmara Federal.
...Eu me tornei rfo aos 9 anos de idade. Com 10 anos, fui para as ruas, fui morar na Praa da S, em So
Paulo. (...) Eu tinha fome, eu puxava uma corrente, eu era um trombadinha. Quem ia dizer para mim
naquele momento que eu era um trombadinha, que eu estava cometendo um crime? Eu tinha fome (....) o
Estado no estava ali para me assistir (grifo nosso), a nica instituio do Estado que eu sabia que existia
era a FEBEM. E sabia que l ocorria tortura, estupro, e no era isso que eu queria para mim. A partir de
ento, fui entrando na criminalidade sem nem perceber, doutor, sem nem perceber que eu estava me
tornando um bandido. Quando eu me dei conta, tinha 18 anos e estava dentro da Casa de Deteno de So
Paulo, no Carandiru. Foi ali que passei a conhecer o que o crime realmente, porque, at ento, eu
sobrevivia do crime, daqueles pequenos roubos que fazia. L dentro descobri que o estupro era uma coisa
normal. Era normal o cara ser violentado dentro da priso. Descobri que a violncia contra o preso era a
coisa mais natural do mundo o senhor entendeu? (...)Ento, doutor, cad o Estado? No havia uma
poltica para aquela criana que estava com fome na rua. No havia uma poltica para me reeducar, para me
educar simplesmente. No havia um gesto caridoso, um gesto de carinho. Existia era a pancada da polcia.
Fui criado desde criana, desde pequeno, tomando pancada da polcia. Nesse contexto, o que a sociedade
para mim? Ela no pode ser amiga, porque ela est me maltratando.(grifo nosso) (....) Dentro da priso
no existe uma poltica sincera e real de reabilitao do ser humano. No existe isso, nunca existiu (....)
sofro todas as sanes, sofro todas as discriminaes, sofro toda a violncia que o Estado capaz de fazer
contra o ser humano. Vivo isolado como bicho. Tenho direito a benefcio, tenho direito a ser posto em
liberdade. J cumpri quatorze anos de uma pena de vinte e dois anos, que transitou em julgado, e tenho mais
uma condenao, que est sob apelao. Tenho direito a todos os benefcios. Mas me mantm nesse
isolamento. Depois, vo ter de me pr em liberdade. E eles esto cultivando o qu, me isolando dessa
forma? Querem que eu saia rezando, que eu saia de l com bons pensamentos? (grifo nosso)...
(BRASIL, 2001)
As discusses acima empreendidas abrem espaos para o debate de alternativas para o
enfrentamento do problema no pas. Dentre estas, a adoo de penas alternativas, ainda que
prevista em lei a mais desde 1984, , at o momento, uma via pouco utilizada pelos magistrados,
no obstante os menores custos e os menores indicadores de reincidncia criminal em relao
modalidade tradicional de encarceramento (FERNANDES, 2000).
Ainda que esta alternativa se encontre dentro dos paradigmas atuais de privao da liberdade,
diversos governos vm experimentando a participao de atores no-estatais (privados e
pertencentes ao terceiro setor) na gesto e operao. Diversos modelos tm sido adotados, da
159
privatizao total terceirizao de pequenas atividades, todos eles com a promessa de melhorar
as condies de encarceramento e diminuir os custos em relao s estruturas pblicas de
governana. Opo polmica, justamente por permitir a explorao econmica de uma atividade
ligada punio de seres humanos, as estruturas privadas dedicadas ao suprimento de servios
prisionais tem sido bastante discutida nos ltimos tempos, sobretudo em meio s constantes
notcias sobre as mazelas que assolam o sistema carcerrio.
A prxima seo se debrua justamente sobre este ponto ao discutir os diversos modelos de
participao de empresas privadas na proviso de servios prisionais, destacando as experincias
estadunidenses, francesas e brasileiras, esta ltima, ainda sob o aspecto terico.
3.4 Modalidades Alternativas de gesto: privatizao e terceirizao

Conforme j observado no captulo 1, ao longo dos ltimos anos os Estados nacionais vm
buscando alternativas para a proviso de servios pblicos tradicionais, em funo das limitadas
fontes de financiamento, essenciais para expanso das reas de cobertura e para manuteno e
melhoria dos nveis de qualidade, bem como da necessidade de diminuir os custos operacionais.
Dentre estas se destacam as concesses, os processos de terceirizao, privatizao e, mais
recentemente as PPP (Parcerias Pblico-Privadas).
Os servios prisionais no ficaram imunes a esta tendncia de diminuio da atuao direta dos
governos. Vrias experincias envolvendo a participao privada na construo, gesto e
operao de estabelecimentos penais foram implementadas em diversas regies do mundo, nas
quais o protagonismo dos atores estatais varia substancialmente.
Esquematicamente podem ser identificados dois grandes modelos de participao privada na
gesto e operao de prises: o modelo estadunidense e o modelo francs, cujas diferenas se
fundamentam justamente no grau de envolvimento direto dos governos no processo de execuo
dos servios.
No modelo estadunidense, os grupos privados participam de todas as etapas, desde a concepo
arquitetnica do edifcio, passando pela construo e seu financiamento e pela proviso de todos
os servios necessrios ao funcionamento da unidade, o que inclui alimentao, aconselhamento
160
jurdico, assistncia mdica, psicolgica, odontolgica, psiquitrica, social, atividades de
vigilncia e custdia dos internos (normalmente de forma integral), atividades laborais e
educacionais, bem como programas de reabilitao e reinsero. Neste caso, a empresa privada
pode possuir as atividades de direo da unidade, resguardando em ltima instncia os direitos
residuais de controle (HART, 1995), conforme j discutido no captulo 2. Dentre os pases que
adotam este tipo de arranjo contratual verticalmente integrado de natureza privada, via PPP ou
privatizaes, no qual todas as atividades expressivas so de responsabilidade de um
agrupamento no-estatal, se encontram Reino Unido, frica do Sul, Austrlia, Israel, Nova
Zelndia, Canad e Antilhas Holandesas.
J no modelo francs adota-se uma estrutura hbrida de governana. Nesta modalidade calcada na
terceirizao de servios, as atividades so divididas entre funcionrios pblicos e operadores
privados. Grosso modo as funes de direo e coordenao de segurana permanecem sob
responsabilidade estatal, ao passo que as demais atividades podem ser delegadas. A participao
do ente-privado fica reduzida ao suprimento da parte de hotelaria (alimentao, vesturio,
limpeza, etc.) e por atividades ligadas reinsero do indivduo, tais como: gesto dos canteiros
de trabalho, educao bsica e profissionalizante. Neste tipo de modelo adotado no Brasil, na
Frana e em algumas unidades na Inglaterra, o grau de alocao de direitos residuais de controle
ao operador privado, varia de acordo com as legislaes de cada localidade.
Normalmente, os arranjos contratuais inspirados no modelo francs so construdos dentro do
formato conhecido como unbundling (HART, 2003), no qual so realizados dois contratos
distintos: um para a construo da unidade penal e outro para a operao. Por sua vez, no modelo
hierrquico pode ocorrer a existncia de um nico contrato para construo e operao das
prises, onde, via de regra, os contratos so firmados prevendo horizontes temporais de longo
prazo (20, 30 anos), como forma de possibilitar ao investidor privado o retorno sobre as inverses
realizadas.
Os debates sobre a pertinncia da participao privada na proviso de servios prisionais so
bastante acalorados e dividem crticos e opositores, qualquer que seja a modalidade de
interveno. Basicamente os argumentos contrrios se fundamentam em fatores ticos, legais e
poltico- ideolgicos.
161
Em relao dimenso tica, Arajo Junior (1995) lembra que a garantia constitucional do
direito liberdade reconhece o comando tico segundo o qual no ser moralmente vlido a um
homem exercer sobre outro qualquer espcie de poder, que se manifeste pela fora. A nica
forma de coao moralmente vlida a exercida pelo Estado atravs da imposio e execuo de
penas e outras sanes, sobretudo quando esta relao de dominao tenha como resultado
vantagens econmicas. Nesta linha, pesquisadores contrrios participao privada no setor
prisional, ainda que em carter especulativo, chamam a ateno para a possibilidade de
agrupamentos privados dominados por faces organizadas para o crime tomarem o controle das
empresas provedoras destes servios (VIGGIANO, 2002); para o carter imoral da aferio de
lucros por meio do trabalho do preso (FREIRE, 1995); e para o interesse das empresas privadas
em perpetuar o crime ao invs de combat- lo, visto que dele dependem seus lucros (ARAJO
JR., 1995).
Questes poltico- ideolgicas igualmente permeiam a adoo de solues privadas. Conforme
observado no primeiro captulo, as experincias privatizantes ao redor do mundo se intensificam
a partir da dcada de 80 do ltimo sculo, sob o manto das reformas de cunho neoliberal, que
pregam pela diminuio do Estado na economia em favor de uma maior participao das
empresas privadas, dentro da i deologia que os empreendedores no-estatais, por serem mais
eficientes viabilizariam o bem-estar coletivo. Em meio ao processo de abertura das economias,
assistiu-se a acentuao das desigualdades sociais e como conseqncia o aumento da
criminalidade. Encontrando amparo nas palavras de Beinstein (2001), o aumento da insegurana
um fenmeno associado aos processos convergentes de crise-retirada do Estado e de
marginalidade-desemprego-empobrecimento, ambos resultantes da globalizao.
neste sentido que Wacquant (2001) chama a ateno para a substituio do estado-providncia
pelo estado-penitncia, no qual as modalidades privadas de proviso de servios prisionais
ocupam um papel de destaque. Com efeito, as polticas de endurecimento das leis contra as obras
toscas da pobreza, utilizando a expresso do ex-governador do Rio de Janeiro, Nilo Batista, tais
como as polticas de tolerncia zero, tm apresentado como resultado o aumento das
populaes carcerrias, o que em verdade acaba por constituir uma janela de oportunidades para
novos negcios do setor privado. Isto , sobretudo, verdade no contexto atual em que os governos
162
nacionais e regionais so acometidos de presses de todos os matizes para que reduzam seus
gastos.
Neste ponto, Nathan (2003a) ao analisar a adoo de prises privadas no Lesotho chama a
ateno para as presses que pases em vias de desenvolvimento sofrem de organizaes como
FMI e Banco Mundial para cortar despesas e privatizar servios em contrapartida a ajudas
financeiras. Alm disso, ressalta as presses exercidas por um grupo empresarial europeu sobre o
governo local, visando construo de um grande complexo penitencirio privado no pas.
Minhoto (2002) sugere que as prises privadas ajustam-se perfeitamente ao projeto neoliberal de
reduo da presena do Estado na esfera do bem-estar e de ampliao das estratgias da lei e da
ordem para o controle das ilegalidades da nova underclass, visto que a expanso contempornea
do Estado Penal constitui a contrapartida necessria do seu enxugamento na esfera social.
Portanto, no fcil dissociar a emerso das novas formas de proviso de servios pblicos via
atores privados (onde as prises se incluem) de fatores poltico- ideolgicos de alcance global,
principalmente, aqueles relacionados a interesses de grandes corporaes, no raro suportadas
pelos corpos diplomticos de seus pases de origem e, ainda que de forma indireta, por
organismos multilaterais.
Alm dos fatores ticos e de natureza poltica e ideolgica, os quais o presente trabalho se limita
apenas a expor, evitando tecer juzos de valor, a adoo de solues alternativas gesto pblica
tradicional no sistema prisional igualmente sujeita a questionamentos de natureza jurdica,
sujeitas s especificidades legais de cada regio afetada.
Nesta seara, especialistas, inicialmente ligados esfera jurdica, tm proposto ao longo dos
ltimos anos, a adoo no Brasil de modelos de operao de estabelecimentos penais com
participao de empresas privadas, com a finalidade de atender aos preceitos constitucionais de
individualizao da pena, reduzir os gastos e encargos pblicos e diminuir a superlotao das
unidades prisionais nacionais (DURSO, 1996; OLIVEIRA, 2002). Em certa medida tais
recomendaes so influenciadas pelas experincias estrangeiras, em um primeiro momento as
vivenciadas nos Estados Unidos e posteriormente as vivncias francesas, ainda que os resultados
decorrentes da adoo de tais prticas de gesto no sejam de todo conclusivos.
163
Antes, porm, de se discutir o modelo adotado no Brasil, faz-se necessrio apresentar as
caractersticas das experincias estadunidenses e francesas, as quais influenciaram diversos
pases.
3.4.1 A experincia dos Estados Unidos: Privatizao das prises
O sistema prisional estadunidense relativamente complexo. Da mesma forma que no Brasil, os
estados membros da federao possuem seus prprios sistemas correcionais, os quais respeitam
as respectivas legislaes locais. Para os crimes de competncia da Unio (trfico internacional
de drogas, terrorismo, imigrao ilegal, etc.), os Estados Unidos dispem de um sistema prisional
federal. Para a deteno de presos provisrios ou condenados a sentenas de menores de um ano,
tem-se a figura das cadeias locais (local jails), administradas pelos condados, regio
administrativa que agrupa um conjunto de municpios. Tal diversidade faz com que as polticas
entre os diversos estados membros sejam bastante heterogneas em vrios aspectos, desde a
maneira como a pena de priso enxergada at a admisso de atores privados no processo de
execuo penal.
Os Estados Unidos possuem o maior sistema penitencirio do mundo. Na metade do ano de 2005
havia 2,19 milhes de pessoas encarceradas. Dois teros desta populao se encontravam em
prises federais ou estaduais, ao passo que o restante estava sob custdia de cadeias locais.
Atualmente 738 de cada 100.000 habitantes esto atrs das grades neste pas, ou seja, 1 cidado
em cada 136 (no Brasil este nmero da ordem de 1 para 500). Os estados localizados no sul do
pas tendem a optar de maneira mais assertiva pelas penas de privao de liberdade. O estado da
Lousiana lidera o ranking com uma taxa 1.138 presos para cada 100.000 habitantes, seguido de
perto pela Gergia (1.021) e pelo Texas (976), ou seja, 1% da populao destes estados se
encontra atrs da grade. Em estados localizados mais ao norte, as taxas de encarceramento, ainda
que menores que a de outros pases desenvolvidos, conforme exposto no Grfico 3.1, so bem
menores que as dos estados acima mencionados. So exemplos, os estados do Maine com 273
presos para cada 100.000 habitantes, Minessota (300) e Rhode Island (313). (UNITED STATES
DEPARTMENT OF JUSTICE [DOJ], 2006).
Ainda de acordo com os relatrios oficiais, percebe-se uma forte tendncia de encarceramento de
negros entre 20 e 39 anos. No final do primeiro semestre de 2005, 12% da populao pertencente
164
a este estrato se encontravam retidos em prises ou cadeias nos Estados Unidos. Em geral as
taxas de encarceramento de negros, em todas as idades, so de 5 a 7 vezes superiores em relao
a indivduos brancos dos mesmos grupos etrios. Em estados como Iowa, South Dakota e
Wisconsin os negros detidos nos diversos sistemas representam cerca de 4% da populao negra
local. Conseqncia direta das taxas de desemprego a que populao negra est submetida, a
tendncia de escurecimento da populao carcerria estadunidense apontada por Wacquant
(2001) como um sinal claro de uma poltica de ao afirmativa carcerria.
O aumento da populao carcerria tem sido observado em todos os subsistemas prisionais ao
longo dos ltimos anos, como conseqncia da elevao das polticas de represso a
criminalidade, sobretudo em relao a transgresses relacionadas ao trfico de drogas e a
pequenos delitos, cada vez menos tolerados pela sociedade. Segundo Wacquant (1998), a partir
de 1973 a populao encarcerada nos EUA conhece um crescimento exponencial sem
precedentes na histria das sociedades democrticas, conforme exposto na tabela 3.2.
Tabela 3.2 Evoluo da populao carcerria nos EUA (1975-2005)
1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005*
Presos nos estados e
no sistema federal
240.593 315.974 480.568 739.980 1.078.357 1.310.190 1.431.168
Cadeias locais 138.800 182.228 256.615 405.320 507.044 621.149 747.529
Total 379.383 498.262 737.183 1.145.300 1.585.401 1.935.753 2.186.230
Crescimento em 5
anos (%)
- 31,3 47,9 55,4 38,4 22,1 12,9
Taxa de encarceram.
(Presos/ 100.000 hab.)
176 220 310 460 603 683 738
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Wacquant (1998) e DOJ (2006)
* Dados relativos a 30 de junho de 2005
De fato, a taxa de aprisionamento salta de 176 presos / 100.000 habitantes em 1975 para 603
presos / 100.000 habitantes em 1995. Ao longo da ltima dcada, as taxas de crescimento
persistem, embora no mais na mesma balada, medida que entre 1995 e 2005, a taxa de
encarceramento aumentou em mdia 3,4% ao ano, em verdade, menor se comparado aos mais de
10% anuais observados entre 1985 e 1990. O maior crescimento no ltimo decnio analisado foi
observado no sistema federal com um incremento de 7,4%. Adicionando-se aos 2 milhes de
pessoas reclusas, os indivduos sob liberdade condicional e sursis (probation e parole,
165
respectivamente), tm-se o impressionante nmero de mais de 6 milhes de pessoas nos Estados
Unidos que esto sob a superviso da justia criminal (DOJ, 2006).
A partir do incio do incio da dcada de 80 a gesto privada de estabelecimentos penais para
adultos volta a ser utilizada novamente nos Estados Unidos
70
. Na verdade, a participao privada
no setor correcional estadunidense esteve sempre presente, ainda que em menor escala. Servios
mdicos, alimentao e atividades educacionais, juntamente com a operao de half-way houses
(equivalentes no Brasil s casas de albergados) j eram subcontratados desde o final da dcada de
1960 (JAMES e outros, 1997).
Conforme observado por Minhoto (2000), o fenmeno se intensifica precisamente num contexto
de exploso da populao carcerria, de escalada dos gastos, de degradao das condies de
alojamento, e de uma postura do pblico, conquanto exija penas mais duras para os violadores da
lei penal, recusa-se a autorizar os recursos necessrios construo de novos estabelecimentos.
Assim as alternativas privadas de encarceramento passam a ser vistas como solues aos
problemas enfrentados, dentro do j comentado esprito liberalizante da era Reagan/Bush I,
posteriormente reforado pelo governo democrata de Bill Clinton.
Mais de 30 estados norte-americanos possuem presos sob custdia de empresas privadas. De
acordo com o ltimo censo das prises estaduais e federais, realizado no ano 2000, porm
publicado em 2003, havia 264 estabelecimentos privados nos Estados Unidos, 101 dedicados ao
confinamento em regime fechado e 163 dedicados a programas de reabilitao comunitrios,
equivalentes ao regime de semi-aberto brasileiro (DOJ, 2003). Destas, apenas quatro so prises
de segurana mxima e 65 de segurana mdia, sendo o restante composto por estabelecimentos
de segurana mnima, o que, em certa medida demonstra a tendncia das prises privadas em
operarem na chamada ponta leve do sistema, utilizando a expresso de Dilulio (1996). .
No final de junho de 2006, 101.228 indivduos estavam custodiados em prises privadas a
servio dos sistemas estaduale federal, o que representa 6,7% da populao carcerria destes dois
sistemas (DOJ, 2006).

70
Presdios privados eram comuns nos Estados Unidos e na Inglaterra at incio do sculo XX, nos quais, muitas
vezes, os condenados eram submetidos a trabalhos forados. Com o aumento da participao dos governos na
proviso de servios pblicos, os servios prisionais foram encampados pelos governos.
166
Nas estatsticas oficiais, no esto includos os internos custodiados em cadeias locais
administradas pela iniciativa privada. No entanto, de acordo com Coffrey Jr (2002), havia ao
redor de 142.500 vagas disponveis nas prises administradas pela iniciativa privada, 83,5 %
destas nos Estados Unidos, o que perfaz 119.000 vagas naquele pas. Considerando que o
percentual de ocupao das prises privadas nos EUA de 89% (DOJ, 2003), tem-se uma
populao estimada de 106.000 indivduos estavam sob custdia privada no final de 2001, a
includos os indivduos em cadeias locais.
A oferta de leitos construdos e operados por empresas nos Estados Unidos cresceu
consideravelmente ao longo da dcada de 90, com estonteantes taxas de crescimento da ordem de
32,1% ao ano, entre 1992 e 1999 (COFFREY, JR, 2002). A partir da virada do sculo XXI se
observa uma estagnao no aumento da oferta de vagas no setor privado. Isso de d, sobretudo,
em funo do carter especulativo com que as vagas foram construdas (WAGNER, 2003), ou
seja, na esperana de obter novos contratos com os governos, as empresas privadas anteciparam a
construo de prises, apostando num crescimento da populao carcerria, que no final, no se
concretizou. Alm disso, presses por parte de sindicatos de trabalhadores das prises estatais e o
fato dos contratos com operadores privados no terem apresentados os resultados prometidos por
seus advogados foram fatores que igualmente contriburam para a diminuio do ritmo de
crescimento da participao privada na gesto e operao de prises nos Estados Unidos. Em
conseqncia deste cenrio, os resultados financeiros das companhias envolvidas foram aqum
do esperado.
A observao do comportamento das aes das empresas de administrao prisional bem ilustra o
carter especulativo dos negcios prisionais estadunidenses. Tomando-se como exemplo a
Corrections Corporations of America (CCA) empresa lder do mercado que abriga mais de
60.000 internos nos EUA verifica-se que, em 1997, suas aes estavam cotadas em US$ 148,
chegando a uma baixa recorde em 2000 (valor mdio de US$ 10). Ao longo dos ltimos anos, os
valores das aes tm apresentado recuperao, nunca, porm, chegando aos valores de 1997. Em
fins de julho de 2006, por exemplo, as aes da CCA estavam cotadas em US$ 54,60
71
.

71
Informaes obtidas na seo de relacionamento com investidores da CCA (www.correctionscorp.com).
167
Os resultados prticos da experincia concreta estadunidense so fontes de discrdias entre
defensores e crticos dos modelos privados de operao de prises. O nmero de estudos
independentes, i.e. sem vnculo com a indstria privada ou com organizaes interessadas na
manuteno do status quo bastante reduzido e ainda se encontra aqum do desejado. Vrios so
os trabalhos de cunho sociolgico sobre o tema, dentre os quais se destacam Wacquant, (2001) e
Dilulio; (1988; 1996). Entretanto, a formulao de polticas pblicas requer estudos que analisem
em uma perspectiva comparativa as distintas modalidades de proviso.
nesse esprito, justamente, que se encaixa o trabalho de Archoembeault e Deis (1996), o qual se
refere a um estudo comparativo entre trs prises similares localizadas no estado da Louisiana,
duas geridas por empresas privadas e uma pelo governo estadual. Os autores concluem que as
prises privadas apresentaram melhor desempenho em termos de custos, menores ndices de
agresses e maior nmero de internos envolvidos com atividades educacionais. A priso pblica,
por outro lado, foi mais eficiente no que se refere ao nmero de evases e na proviso de servios
de tratamento e recreao aos internos, em contrapartida s similares privadas.
Igualmente, Mitchell (2003) ao realizar um teste comparativo em 46 estados norte-americanos
comprovou a superioridade das empresas privadas em termos de reduo de custos, mesma
concluso obtida por Guppy (2003). Blustein e Cohen (2003), ainda ao analisar o caso
estadunidense, verificaram que os governos que possuem prises privadas obtiveram como
resultado menor crescimento das despesas com os presos custodiados nas prises pblicas. Estes
trs estudos, no entanto, no controlam os efeitos dos diferentes tipos de estabelecimentos penais
visto que em uma nica anlise comparam prises de segurana mxima com unidades
destinadas custdia de internos de menor potencial ofensivo. Como as prises privadas nos
Estados Unidos possuem maior concentrao de atuao em unidades da ponta leve do sistema,
ou correctional creaming (DILULIO, 1996), tem-se que os resultados acima necessitam ser
analisados com maior parcimnia.
Por outro lado, Bayer e Pozen (2005) realizam um robusto teste economtrico como forma de
verificar as diferenas no desempenho de estabelecimentos destinados a menores infratores no
Estado da Flrida, comparando unidades geridas pela iniciativa privada, pelo governo estadual,
pelas administraes locais e por Organizaes No-Governamentais (ONGs). Os autores
168
concluram que a reduo de custo observada nos estabelecimentos privados obtida custa de
reduo nos padres de qualidade, notadamente no que se refere ao aumento nos ndices de
reincidncia. Desta forma, as economias obtidas em curto prazo pela gesto privada so anuladas
no longo prazo pelas elevadas taxas de reincidncia, uma vez que a incapacidade dos operadores
privados em reduzir a ocorrncia destes indicadores sistemtica. Assim, em funo das
complicaes de ordem ticas, legais e polticas associadas ao carter maximizador de lucros das
empresas privadas, os autores concluem que parece razovel recomendar a eliminao de
operadores privados no sistema de custdia a menores infratores na Flrida. Tais resultados
confirmam as proposies de Hart, Shleifer e Vishny (1997). Deve ser salientado que so raros os
estudos que levam em conta os indicadores de reincidncia de estabelecimentos penais, qualquer
que seja o modelo de proviso, ainda que este seja um dos principais indicadores de desempenho
do setor prisional, em funo das razes anteriormente expostas, notadamente as dificuldades de
obteno de dados e necessidade de definio do que efetivamente ir se medir.
Em recente estudo, Lukemeyer e McCorkle (2006), com base nos dados do censo prisional
estadunidense de 1995, analisam 762 prises estaduais, 93 prises federais e 18 prises
gerenciadas pela iniciativa privada, totalizando uma amostra de 873 estabelecimentos penais.
Elegendo como varivel dependente as dimenses de ordem na priso (exemplificada pelo
nmero de agresses entre internos e destes contra funcionrios) e servios aos internos
(operacionalizado pelos programas educacionais e de treinamento oferecidos), os autores
concluem que as prises privadas oferecem melhores servios e apresentam maior xito no
controle de agresses realizadas pelos internos. No entanto, embora no agregado as prises
privadas tenham apresentado melhores resultados, observa-se que as poucas prises operadas por
empresas privadas que apresentaram algum tipo de violncia, so, em mdia, mais violentas que
as prises estaduais e federais. Logo, mesmo entre as prises privadas verificam-se dois
subgrupos, um muito eficiente na manuteno da ordem interna e outro bastante problemtico.
Embora os autores se amparem em testes estatsticos os resultados obtidos apresentam certos
limites para a realidade atual, medida que se referem a um retrato da situao de mais de uma
dcada em relao data de publicao do artigo.
Wagner (2003) chama a ateno para um indicador de ordem administrativa: o ndice de
rotatividade de pessoal (turnover). O autor asserta que os ndices de turnover de agentes
169
penitencirios empregados pela iniciativa privada so de 40,9% ao ano, ao passo que nas prises
pblicas este nmero de 15,4%. Embora seja de se esperar que os nmeros na iniciativa privada
sejam superiores, sobretudo em funo dos incentivos que os funcionrios pblicos possuem para
no deixar suas atividades e pelas maiores possibilidades de resciso contratual no setor privado,
a alta taxa de rotatividade de funcionrios pode apresentar conseqncias negativas para a
absoro das rotinas tcitas da operao prisional. No entanto, at o presente momento no se
conhece nenhum trabalho que tenha analisado o efeito do turnover de pessoal sobre os
indicadores de desempenho de estabelecimentos penais, em uma perspectiva temporal.
Em resumo, os resultados obtidos acima lanam algumas luzes sobre os debates relacionados ao
dilema pblico versus privado no setor prisional, e demonstram alguns fatos no reforados por
outros estudos, sobretudo daqueles que defendem com veemncia as formas privadas de
proviso. De fato, os trabalhos de Guppy (2003) e Mitchell (2003) apresentam em seus
pressupostos e concluses um forte vis pr-empresa privada.
No entanto, estudos mais consistentes e realizados com maior iseno, ao menos na aparncia,
apresentam resultados diferentes. Trabalhos como os de Archoembeault e Deis (1996) e Logan
(1992) indicam no haver diferenas significativas entre as prises pblicas e as privadas, em
relao s dimenses de qualidade, ou seja, em alguns casos as prises pblicas apresentam
resultados inferiores, em outros demonstram padres superiores de desempenho. Ambos os
trabalhos so desenvolvidos a partir de estudos de casos comparativos entre diferentes
modalidades de gesto de prises situadas em uma mesma regio, respectivamente nos estados de
Louisiana e Novo Mxico. Por outro lado, trabalhos de maior abrangncia de escopo, como os
de Bayer e Pozen (2005) e de Lukemeyer e McCorkle (2006), apontam para a inferioridade das
prises privadas em fatores como reincidncia e controle de agresses executadas pelos internos,
sugerindo que a reduo de custos nas formas privadas nos Estados Unidos obtida a partir da
diminuio nos nveis de qualidade.
Assim, considerando os diferentes arranjos contratuais percebe-se, no geral, que a experincia
privada nos Estados Unidos, em comparao proviso pblica tradicional, ao que parece, tem
como caracterstica a reduo de custos. No que se refere dimenso qualidade, os estudos
realizados no so de todo conclusivos, porm h pistas sobre o trade-off entre custos e qualidade
170
nas prises privadas dos Estados Unidos. De toda sorte, estudos mais detalhados, com dados
recentes e que comparem unidades pblicas e privadas similares so necessrios para que
concluses mais assertivas sobre o tema possam ser estabelecidas.
3.4.2 O modelo francs: O governo ainda continua no controle
A Frana possui uma situao bastante distinta dos Estados Unidos. Com uma populao
carcerria de 59.241 internos para um total de 51.312 vagas, o pas apresenta uma taxa de
encarceramento da ordem de 95 presos para cada 100.000 habitantes, de acordo com os dados da
Direction de lAdministration Pnitentiaire (DAP), relativos a dezembro de 2005 (DAP, 2006).
Embora apresente uma situao de superpopulao carcerria da ordem de 115%, o cenrio do
sistema prisional francs se alterou significativamente frente ao vivenciado na dcada de 80. Em
grande parte, isso se deve aos investimentos realizados na construo de novas unidades,
operadas de maneira conjunta entre a administrao pblica e o setor privado.
Os movimentos para participao de atores privados na proviso de servios prisionais por meio
de atores privados comeam formalmente na Frana com a aprovao da Lei 87-432 de 22 de
junho de 1987, durante a gesto de Jacques Chirac na chefia do gabinete ministerial francs,
aproveitando a temporria maioria parlamentar de direita no pas, ento comandado pelo
socialista Franois Miterrand.
As justificativas para a adoo das formas privadas eram basicamente as mesmas apresentadas
pelos agentes governamentais estadunidenses: buscar combater a superpopulao carcerria em
um momento de restries oramentrias e dentro de um contexto em que o Estado estaria
impossibilitado de realizar desembolsos adicionais. Conforme exposto por Thibault (1995), o
governo de direita ao assumir o poder em maro de 1986 encontra um sistema penitencirio com
cerca de 46.000 detentos para 32.500 vagas. Cinco meses depois, o nmero de indivduos
reclusos sobe para ao redor de 50.000, como conseqncia do recrudescimento das polticas de
represso a delinqentes, terroristas e traficantes de drogas, o que acabou por acentuar ainda mais
o dficit carcerrio francs e por agravar o estado de promiscuidade das prises.
Diante deste cenrio, o ento Ministro da Justia (Garde des Sceaux) Albin Chalandon prope
um modelo de participao privada nas prises francesas para viabilizar a rpida construo de
171
estabelecimentos penais e, assim, amenizar o dficit carcerrio. Tal modelo era similar ao
conceito por ele mesmo implementado nas estradas, quando de sua gesto no Ministrio da Infra-
Estrutura (Ministre de lquipement) no incio da dcada de 70. De acordo com a concepo
original do projeto, caberia ao governo francs apenas as funes de direo e de controles das
informaes processuais dos internos, incluindo a deciso de alocao dos prisioneir os da cela, o
que executado pelo greffe. Todas as demais funes, neste caso, seriam entregues ao operador
privado, incluindo a concepo, construo, gesto, hotelaria, manuteno da unidade e a
proviso de todos os servios necessrios ao bem-estar e futura reinsero social do interno,
notadamente assistncia sade dos internos, atividades educacionais e estruturao dos
canteiros de trabalho. Desta forma, j em suas origens o modelo francs guardava algumas
diferenas em relao ao congnere estadunidense, sobretudo, no que tange ao controle do Estado
pela execuo da pena.
No entanto, o projeto original foi alvo de uma srie de crticas tanto no Senado como na
Assemblia de Deputados, bem como de associaes de magistrados e sindicatos de funcionrios.
As restries se davam basicamente em dois pontos: o descompasso entre a funo do estado de
garantia da segurana da sociedade e a misso dos empresrios de obteno de lucros; e o fato do
direito de punir ser uma atividade exclusiva de Estado e, por isso, indelegvel. Aps uma srie de
debates, o projeto de participao de atores privados na proviso de servios prisionais foi
aprovado, com vrias alteraes, mais de um ano depois, precisamente em junho de 1987.
Na verso final do projeto, a construo das novas vagas seria financiada pelo prprio governo
francs que contrataria empresas privadas para as atividades de concepo e construo das
unidades penais. Como forma de assegurar a reduo de custos e a rapidez na construo dos
novos estabelecimentos, as novas vagas a serem criadas foram divididas em quatro lotes
regionais (Zonas Sul, Norte, Leste e Oeste), os quais foram licitados em um processo
concorrencial. Em relao s rotinas de operao das unidades, o projeto final acabou por
conceder uma maior participao do Estado, por meio da atuao direta de funcionrios pblicos
nas funes de direo, greffe e vigilncia dos internos (o que inclui a vigilncia externa, exercida
por guardas armados, e a vigilncia interna executada pelos agentes penitencirios).
172
As demais funes ligadas manuteno das novas unidades e s atividades de hotelaria,
servios de sade, gesto da cantina e organizao das atividades laborais e educacionais
poderiam ser delegadas a entidades de direito privado, desde que habilitadas pela administrao
penitenciria. Os contratos de operao tambm seguiriam o modelo de lotes regionais contendo
diversos estabelecimentos a serem gerenciados pela empresa vencedora da licitao. No
obstante as sinergias que poderiam ser obtidas pelo fato de construtores e operadores pertencerem
a um mesmo grupo, o modelo francs optou por apresentar dois contratos distintos: um para
construo e outro para operao das unidades, dentro da modalidade conhecida como unbundled
(HART, 2003), j discutida anteriormente.
Destarte, criou-se um modelo de gesto intermedirio com a permisso de participao de atores
privados, em verdade fortemente controlado pelos rgos estatais e, em ltima instncia pela
sociedade, designado como gesto mista (gestion mixte) ou gesto delegada (gestion dlgue),
no qual a participao dos funcionrios dos operadores privados nas prises relativamente
pequena. Conforme demonstra Lazerges (1997), este nmero oscila entre 14 e 23%.
O programa concebido pelo governo Chirac sofre algumas mudanas com a vitria da esquerda
nas eleies de 1988. As 15.000 vagas a serem construdas e parcialmente operadas por empresas
privadas, por questes de restries oramentrias se transformam precisamente em 12.836, da o
nome Programa 13.000. Assim, 25 prises foram efetivamente construdas visando cobrir o
dficit carcerrio e desativar unidades obsoletas. Destas, quatro prises, uma de cada regio,
ficou sob responsabilidade integral do governo francs, no intuito de prover um comparativo do
tipo pblico versus privado: Chteauroux, Arles, Laon e Saint-Quentin-Fallavier. Das novas
prises construdas 40% foram destinadas a presos provisrios, ou com menos de um ano de pena
(maisons darrt), ao passo que os outros 60 % se destinaram a internos j condenados
(tablissements pour peine) (THIBAULT, 1995)
72
.
Doze agrupamentos privados lanaram-se na disputa pelos lotes. Ao final do processo licitatrio,
foram escolhidos consrcios para construir e operar as prises. Neste ltimo caso, os contratos

72
Os estabelecimentos para indivduos condenados a regime fechado na Frana - tablissements pour peine-
dividem-se em: a) Centros de Deteno (Centre de Dtention - CD), para indivduos com claras perspectivas de
reinsero; e, b) Penitencirias Centrais (Maison Centrale - MC) para internos de alto potencial ofensivo. Nestes
ltimos, h uma forte orientao de segurana. Os centros penitencirios contemplam dois ou mais regimes de
deteno, como por exemplo, uma maison drret e um CD.
173
duraram de 1990 a 2001. Para a regio Sul do hexgono, o vencedor foi o consrcio liderado pela
GECEP (Grupo GTM-Enterpose); a regio Norte ficou sob responsabilidade da GEPSA (Grupo
Suez), a regio Oeste com a SIGES (Grupo Sodehxo) e a regio Leste com a Dumez. As
construtoras vencedoras foram respectivamente: GTM, Spie Batignolles, Fougerolle e Dumez
(VRICOURT e DUROYON, 1997, p.19).
Interessante notar que todas as empresas vencedoras so francesas. Segundo Thibault (1995), a
CCA, lder no mercado estadunidense, chegou a abrir um escritrio no intuito de estender seus
tentculos no hexgono, porm em funo das dificuldades encontradas para penetrar no mercado
francs, acabaram por desistir. No entanto, anos mais tarde, mais precisamente em 1994, a CCA
celebrou um acordo de cooperao com a Sodehxo, para explorao conjunta do mercado
internacional de servios prisionais, conforme assinala Nathan (2003b).
Entre 1990 e 1992 as prises construdas dentro do Programa 13000 foram entregues e
disponibilizadas operao. Por se tratar de estabelecimentos novos, concebidos segundo as mais
modernas tcnicas de arquitetura prisional, valorizando espaos de convivncia, sem descuidar
das questes de segurana, verificou-se, como era de se esperar, um ntido contraste entre as
prises novas e as antigas, algumas delas construdas h mais de um sculo. Os que mais
perceberam as diferenas foram justamente os internos reincidentes transferidos para as novas
unidades. Com efeito, medida que incorporaram o vis da ressocializao, por fora da lei de 22
de junho de 1987, as novas unidades constituram-se em pontos de inflexo, cambiando as
estruturas e os arranjos organizacionais vigentes.
Naturalmente, mudanas de trajetria relativamente bruscas engendraram resistncias, uma vez
que suscetibilidades foram tocadas, principalmente, no que se refere ao pessoal de vigilncia.
Conforme observou Poncela (1997) ao entrevistar uma srie de atores relevantes nas unidades
sob o manto da gesto mista (agentes de disciplina, diretores, funcionrios das empresas privadas,
dentre outros) percebeu algumas contradies entre o discurso inicial e a prtica. De fato, os
privs podem ser entendidos, sob a tica dos funcionrios da administrao penitenciria como
corpos estranhos ao universo carceral, de maneira que so comuns declaraes questionando as
capacidades e competncias destes novos colaboradores. Ainda que sua participao seja bastante
reduzida, h um forte sentimento de que mesmo as atividades de reinsero no podem ser
174
confiadas a atores privados e de que o papel dos agentes de disciplina no pode ser reduzido a
meros controladores de fluxo, abrindo e fechando as grades. Isso ajuda a corroborar o sentimento
de que os funcionrios da administrao penitenciria tenham perdido o controle sobre os
detentos, ao compartilharem a misso de reinsero (PONCELA, 1997, p.77).
Por outro lado, funcionrios dos operadores privados entrevistados pelo autor alegam que apesar
de partilharem as informaes relativas ao trabalho com os membros do Estado lotados na
unidade, no recebem a contrapartida. As informaes que obtm sobre o comportamento dos
detentos so passadas de maneira oficiosa, uma vez que no possuem acesso ao sistema de gesto
informatizado. Segundo eles, a impresso que se tem de uma conduta deliberada por parte dos
funcionrios pblicos em limitar o papel do operador a funes meramente operacionais, no
intuito, talvez, de conservarem o controle da unidade e no verem suas convices postas em
cheque por uma viso exterior e distinta.
Fruto da disputa por uma maior participao dos funcionrios pblicos nas etapas relativas ao
processo de execuo penal, em 1994 se aprovou uma nova lei, segundo a qual as atividades de
sade fornecidas pelos operadores privados aos internos deveriam voltar a ser executadas pelo
poder pblico. Segundo, a Professora Lazerges, em comunicao pessoal, as razes para esta
mudana residem mais em fatores ideolgicos e polticos que tcnicos, visto que o trabalho
exercido pelos operadores privados no campo da sade no diferiam em relao correspondente
proviso pblica tradicional. A percepo desta renomada professora da Sorbonne e ex-deputada
pelo Partido Socialista corroborada pelo estudo de Pradier (1999), pelo qual o autor aponta a
superioridade da assistncia sade nas unidades sob a gesto mista em comparao aos
estabelecimentos geridos sob a modalidade pblica tradicional.
No obstante, o governo francs continuou recorrendo ao setor privado para reduzir o dficit e
substituir as instalaes antigas j degradadas pela ao do tempo, lanando em 1996 o Programa
4.000, para construo de novos estabelecimentos penais. Diferentemente do Programa 13.000, a
licitao envolveu apenas a concepo e a construo das prises, sendo que o edital para a
operao seria feito em conjunto com os outros estabelecimentos do programa que estavam por
vencer no ano 2000. Originalmente previstas para entrar em operao no ano 2000, as primeiras
unidades do novo programa foram inauguradas somente dois anos mais tarde, fazendo com que
175
os contratos do programa posterior fossem estendidos at 2001, quando uma nova licitao foi
feita, contemplando todos os novos estabelecimentos.
Neste novo processo licitatrio, visando incrementar os nveis de competitividade, as regies do
hexgono foram redivididas, tendo sido estabelecida mais uma regio geogrfica. Dez empresas
apresentaram suas candidaturas para esta segunda fase da gesto mista na Frana. Ao final do
processo, trs empresas venceram a concorrncia para um contrato de oito anos de durao, ou
seja, de 2002 a 2009. A longa durao do contrato explicada em funo da necessidade de
amortizao dos investimentos realizados em ativos especficos, como equipamentos de
manuteno, raios X, mquinas para o trabalho dos internos, dentre outros. A ttulo de ilustrao
a empresa vencedora da Regio Norte investiu 20 milhes de euros para equipar os seis
estabelecimentos sob sua tutela. A distribuio e os papis de cada empresa podem ser
observados no quadro 3.3, incluindo as companhias por ela subcontratadas para o processo de
execuo contratual.
Quadro 3.3: Empresas participantes do modelo de gesto mista de prises na Frana (2002-2009)
Regio Num. prises Contratado Principal Empresas sub-Contratadas
Norte (7 prises) 6 Siges (Sodexho) Nenhum
Sul (6 prises) 6 Idex & Cie (manuteno,
transporte, limpeza e
trabalho do preso)
Sogeres (Sodehxo)
- alimentao, cantina e hotelaria;

Lo-Lagrange
- formao professional

Leste, Oeste e Ile de
France (14 prises)
15 GEPSA (Suez)
transporte, limpeza,
trabalho do preso e
formao profissional
Eurest (Compass)
cantina, alimentao.
Elyo (Suez)
hotelaria e manuteno.
Fonte : Elaborado pelo autor
Percebe-se claramente o fenmeno da transformao fundamental previsto por Williamson
(1985) pelo qual a empresa j atuante na proviso de um servio de utilidade pblica possui
vantagens em relao a seus concorrentes, justamente por conhecer em detalhes o contratante e as
estruturas de custos relativas aos servios prestados. No caso das prises, o treinamento
especializado e as economias decorrentes do processo de learn-by-doing no so facilmente
transferveis a fornecedores alternativos, proporcionando vantagens s empresas j presentes.
176
O grupo GEPSA, brao no segmento de prestao de servios prisionais da multinacional Suez,
antes limitado somente regio Norte, na segunda rodada acabou por abarcar mais trs regies,
triplicando o nmero de contratos, ao passar de cinco para 15 estabelecimentos penais. Segundo
relatrio do Cour des Comptes (2006), rgo francs equivalente ao Tribunal de Contas da Unio
no Brasil, o Departamento de Administrao Penitenciaria no forneceu informaes aos
candidatos a novos entrantes que pudessem servir de base formulao de propostas
(rentabilidade das funes, percentual de detentos que consomem na cantina, decomposio dos
custos de hotelaria, etc.). Tal fato acentuou ainda mais os efeitos da informao assimtrica.
Recentemente o governo lanou mais um programa visando construir de forma escalonada 13200
vagas, visando diminuir o dficit e descontinuar unidades antigas. Neste caso, sero
contempladas unidades para menores infratores e internos de idade avanada. Mais uma vez o
governo francs recorrer ao setor privado, desta vez, no entanto, sob uma nova modalidade
denominada de Autorisation Occupation Administrative Temporel / Location option Achat
(AOT/LEA).
Neste caso, o governo licitar a permisso para um grupo privado fazer a concepo, construo,
financiamento, manuteno e limpeza da unidade em um contrato de 30 anos de durao. Durante
este perodo o governo se reserva a qualquer momento a exercer seu direito de opo de compra
em regras claramente definidas. As atividades de transporte, alimentao, formao profissional e
explorao do trabalho sero licitadas posteriormente em um contrato separado, de modo que
ainda permanece o formato unbundled de Hart (2003). O Ministrio da Justia j lanou dois
lotes com quatro unidades cada uma. O primeiro lote foi vencido em fevereiro de 2006 pela
construtora EIFFAGE e envolve a construo de 2800 vagas, sendo que a primeira unidade
(Roanne) dever ser entregue em meados de 2008
73
. Uma terceira modalidade em estudo um
modelo de PPP que englobaria em um s contrato as atividades de construo e operao, dentro
do formato bundled. Porm, em funo das incertezas em relao s regras ainda em discusso no
mbito do governo francs, este programa, embora desejado pelos empresrios do setor, ainda se
encontrava, em meados de 2006, em compasso de espera.

73
O segundo lote teria seu vencedor anunciado at o final de 2006, segundo comunicao pessoal de um funcionrio
do Ministrio da Justia entrevistado pelo autor.
177
Aps mais de 15 anos de experincia, surpreendentemente muito pouco se sabe acerca do
desempenho das duas modalidades de gesto em uma perspectiva comparativa. Os poucos
trabalhos existentes detm-se a aspectos qualitativos, sendo, em grande parte, relatos descritivos
do funcionamento das prises sob gesto mista (LAFARGE, 1997; THIBAULT, 1995;
LIWERANT, 1999, PRADIER, 1999). Na verdade, o nico trabalho que se conhece que realiza
uma comparao em bases quantitativas e de forma consistente dos vrios aspectos ligados
gesto de estabelecimentos penais franceses, ainda que com algumas limitaes, o relatrio
produzido pelo Cour des Comptes, publicado em janeiro de 2006.
A falta de estudos sobre o tema se deve, em grande parte, ao carter hermtico da administrao
pblica francesa. De fato, durante mais de oito meses, com a colaborao dos membros do Centre
ATOM da Universidade de Paris 1- Panthon Sorbonne, tentou-se obter bases de dados contendo
informaes bsicas sobre os indicadores de desempenho de cada priso francesa no perodo de
1990 a 2005. Aps sucessivas comunicaes e entrevistas junto a diversos atores do Ministrio
da Justia, responsvel pela Administrao penitenciria, descobriu-se que as informaes
existiam, porm se encontravam de forma desagregada, requerendo um esforo de compilao,
tarefa esta impossvel de ser feita por pessoal alheio ao ministrio, no obstante o alto nvel
hierrquico dos intercessores junto ao ministrio, incluindo a um importante membro do Conseil
dtat.
74

Desta sorte, as anlises comparativas empreendidas neste trabalho, alm do referido relatrio,
valem-se das entrevistas qualitativas realizadas, j mencionadas anteriormente. Baseada em
dados relativos ao ano de 2004, a tabela adiante demonstra o nmero de internos distribudos
pelos vrios tipos de estabelecimentos penais franceses de acordo com cada modalidade de
gesto.

74
Vejam o exemplo de uma das negativas por parte de um membro do alto escal o da Administrao Penitenciria
francesa quando da solicitao pelo autor de dados sobre as prises francesas: Cher Monsieur , Je vais vous
dcevoir , malgr la qualit de votre intercesseur, je ne peux donner une suite favorable vos demandes , nous
sommes sur ces sujets en plein contrle externe , autorit constitue laquelle nous devons garantir la primeur et
lexclusivit de nos donnes. Diante desta negativa, teve-se que abandonar o objetivo inicial de realizar um estudo
cross-country, em forma de painel economtrico, envolvendo a participao privada na gesto de prises no Brasil e
na Frana.

178
Percebe-se que embora o nmero de estabelecimentos sob gesto mista represente apenas 14% do
total, 25% dos internos esto custodiados nesta modalidade de gesto. Nota-se tambm que os
internos de maior periculosidade do sistema prisional francs, ou seja, aqueles custodiados nas
Penitencirias Centrais, continuam sob responsabilidade do Estado. Embora os dados constantes
na tabela 3.3 sejam relativos ao final de janeiro de 2005, estes apresentam ligeiras diferenas em
relao aos dados de dezembro 2005 (aumento de 0,4% na populao), no entanto, ainda que no
haja dados oficiais publicados, segundo pessoas entrevistadas da administrao penitenciria, as
propores de internos em cada modalidade no se alteraram.
Tabela 3.3: Distribuio dos internos em cada modalidade de gesto na Frana Dados relativos ao final de janeiro
de 2005
Gesto Pblica Gesto mista Total
Nmero Total de
Estabelecimentos
161
(85,6 %)
27
(14,4%)
188
(100%)
Centros penitencirios 23 8 31
Centros de Deteno 14 10 24
Cadeias (Maison darrt)
106 9 115
Penitencirias Centrais 5 - 5
Centros de
semiliberdade
13 - 13
Nmero de Detentos 43726
(75%)
14505
(25%)
58231
(100%)
Fonte: Cour des Comptes (2006)
Segundo o relatrio do Cour des Comptes (2006), em relao aos indicadores de custos das duas
modalidades de gesto faltam mecanismos para que a administrao penitenciria realize o
controle financeiro e oramentrio das prises, assim, nas condies atuais, no possvel
realizar anlises comparativas ao longo dos vrios perodos. Ocorre que vrios sistemas locais
foram desenvolvidos de maneira no-integrada com a administrao central, de modo que esta
no sabe ao certo o quanto alocar a cada unidade, tampouco sobre o cronograma de despesas e
sobre a efetiva entrega de produtos e servios prestados. Alm disso, o arcasmo dos
procedimentos e dos sistemas de controle impede a execuo de uma contabilidade analtica, no
permitindo que a administrao mensure os resultados das aes empreendidas.
Graas inexistncia de indicadores pertinentes, a comparao de forma sistemtica entre os
novos estabelecimentos do programa 13.000, com aqueles que ficaram sob tutela do Estado se
179
tornou letra morta. Nesse sentido, a Cour des Comptes empreendeu uma anlise comparativa
conduzida de forma independente da administrao penitenciria. Para tanto, utilizou os mesmos
componentes de custos nas duas formas de gesto, chegando concluso que o custo da gesto
mista de 8,5 a 33% superior em relao gesto pblica. Nesta anlise, a comparao foi
realizada com os trs estabelecimentos pblicos similares para evitar distores
75
, no sendo
levadas em considerao as penitencirias centrais para internos de alto potencial ofensivo,
justamente por apresentarem uma estrutura de custos bastante peculiar. Alm disso, comparar
unidades similares se faz necessrio no caso francs pelo fato dos estabelecimentos pblicos
serem antigos e de raramente suas instalaes responderem as exigncias atuais, sobretudo em
matria de higiene.
Trs fatores explicariam tais diferenas: a) adicionais de impostos e investimentos realizados (a
prestadora privada os repassa para as faturas); b) maior qualidade dos servios prestados
medida que os objetivos constantes em contrato so mais exigentes; e c) margem da prestadora
de servios (COUR DES COMPTES, 2006). No entanto, no se dispe de ferramentas para
estimar o peso de cada um destes fatores sobre as diferenas verificadas. A tabela 3.4 ilustra os
dados relativos a custos dirios de cada indivduo detido em cada modalidade de gesto.
Tabela 3.4: Custo comparativo entre gesto pblica e gesto mista na Frana
Custo por dia de deteno (Valores em Euros)
1999 2000 2001 2002 2003
Gesto Mista 53,81 60,17 nd 56,41 53,27
Trs
estabelecimentos
similares
43,73 45,12 nd 52 45,83
Diferenas
(Euros)
10,08 15,05 Nd 4,41 7,44
(%) 23,05% 33,36% nd 8,48% 16,23%
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Cour des Comptes (2006)
Em relao aos aspectos ligados qualidade, no se verifica a existncia de dados relacionados
aos indicadores de reincidncia e de segurana e ordem dos estabelecimentos penais das duas
modalidades de proviso. Entretanto, informaes relacionadas aos indicadores de servios de
assistncia aos internos, bem como sobre itens ligados manuteno das unidades penais podem
ser observadas.

75
Os estabelecimentos escolhidos como amostra foram justamente aqueles do Programa 13000 que ficaram sob a
tutela do Estado (Laon, Saint-Quentin-Fallavier e Chteauroux). A unidade de Arles no entrou na comparao
justamente por ser uma Penitenciria Central.
180
Em relao ao trabalho prisional, o percentual de internos que trabalham nos estabelecimentos
penais sob gesto mista ligeiramente inferior ao de internos ocupados nas estruturas de
governana tradicionais (35,5% e 40,2%, respectivamente, conforme dados do DAP relativos a
2003 presentes no relatrio do Cour des Comptes). Segundo dois dirigentes entrevistados, as
dificuldades relacionadas ao trabalho na priso estariam relacionadas a aspectos ligados baixa
instruo dos presos; falta de reas disponveis nas prises o que, no raro, obriga os presos a
trabalharem em suas celas; a exigncias de segurana que limitam a logstica de recebimento,
movimentao, armazenagem e entrega de produtos; e, dinmica econmica da regio onde a
unidade est instalada, de modo que estabelecimentos localizados em regies economicamente
pujantes, tendem a atrair mais contratos, incluindo trabalhos de alta qualificao
76
. No entanto, os
salrios pagos aos internos nos estabelecimentos a gesto mista so maiores, o que permite aos
internos consumir mais produtos nas cantinas destas prises, diga-se de passagem, administradas
pela prpria concessionria, nas quais, porm, os preos so inferiores em relao aos
estabelecimentos estatais
77
.
Ainda neste quesito, as operadoras privadas tentam desenvolver mecanismos de incentivo ao
trabalho, conforme descrito no relatrio do Cour des Comptes (2006). A SIGES/Sodexho, por
exemplo, adotou um dispositivo que permite aos presos trabalharem e estudarem ao mesmo
tempo, ao passo que a GEPSA/Suez confere uma remunerao extra de 10% queles que
trabalham e freqentam as demais atividades de formao oferecidas pela empresa. Em ambos os
casos, o objetivo envolver o detento, de modo que ele participe destas atividades que visam
sua reinsero. Sob a gesto pblica, as possibilidades de concesso de incentivos desta natureza
so pouco provveis.

76
Sob este aspecto, o relatrio do Cour des Comptes (2006) chama a ateno para os empregos de alta qualificao
gerados nas prises ao redor de Toulouse, regio reconhecida pela indstria aeronutica.
77
Tradio no ambiente carceral francs, as cantinas permitem aos presos comprar produtos variados para melhorar
sua condio de vida na priso. As compras so descontadas de uma espcie de conta corrente do preso, cujos
recursos, em boa parte das vezes, originam-se a partir das economias feitas com o trabalho prisional. Uma mirade de
produtos oferecida (complementos alimentares, jornais, revistas, etc.). A administrao penitenciria definiu um kit
bsico para os detentos (panier) contendo 20 produtos (caf, gua mineral, manteiga, croissant, sabonete,
refrigerante, etc). O preo do kit na gesto mista 30% mais barato que na gesto privada. Em compensao, ela
proporciona uma maior diversidade de produtos fora do kit. Nestes casos ela aplica uma maior margem de lucro,
compensando as baixas margens obtidas no kit. A coordenao no processo de compras na gesto mista permite
economias de escala que se refletem automaticamente nos preos. Na gesto pblica, segundo o relatrio do Cour
des Comptes (2006), no h racionalizao nas compras e os mtodos de administrao de materiais no so
adequados para dar cabo da amplitude de artigos.

181
A alimentao nas prises sob gesto mista de melhor qualidade, muito em funo das tarefas
serem delegadas a empresas especializadas que s fizeram adaptar as prticas j adotadas no
mercado ao universo carceral. Nas prises pblicas a qualidade aleatria. Em geral, os
estabelecimentos mais antigos no respondem s exigncias de qualidade, sobretudo em funo
do envelhecimento dos prdios e da falta de infra-estrutura. As despesas com alimentao tm
evoludo ao longo do tempo. De acordo com o Cour des Comptes (2006), em 2003 se gastava
3,04 euros por dia com alimentao para cada interno. O oramento alocado para a gesto mista
ligeiramente superior. Por outro lado, 1/3 das prises (todas pblicas) no oferecem caf da
manh aos presos. Raciocnio anlogo pode ser estendido aos servios de manuteno, tendo em
vista que algumas das empresas privadas possuem histrico na prestao de servios de
manuteno de edificaes no mercado europeu, mais uma vez, adaptar as tcnicas j empregadas
foi uma tarefa bastante simples. Igualmente, em ambos os casos, alimentao e manuteno,
economias de escala se aplicam.
Os resultados obtidos com a proviso de servios de sade so um dos grandes trunfos da gesto
mista. A introduo de materiais modernos de assistncia mdica (raios X, consultrio dentrio,
etc.) e a introduo de tcnicas de higienizao (como a esterilizao), antes inexistentes nas
prises francesas, inegavelmente aumentaram a qualidade dos servios. Prticas novas como
distribuio de medicamentos pelos membros dos servios mdicos, e no mais pelos agentes,
contriburam para criar um clima de maior cumplicidade entre os presos e as equipes mdicas. De
acordo com Pradier (1999), isso representou uma ruptura com as praticas anteriores e estimulou a
melhoria do servio de sade nos servios pblicos. Desta forma, quando da retomada dos
servios pelo governo no ano 2000, os avanos proporcionados pelas empresas privadas foram
apropriados pelo Estado, em certa medida.
Desta forma, a exceo da proviso do trabalho nas prises, nos demais quesitos de assistncia
aos internos, os estabelecimentos sob a gesto mista apresentam resultados superiores em relao
gesto pblica tradicional. Assim, diferentemente dos Estados Unidos, no caso francs a
participao privada na proviso de servios prisionais leva a aumentos nas duas dimenses:
custo e qualidade. As razes para tais diferenas sero discutidas no prximo captulo.
182
Por fim, vale ressaltar que o mercado de proviso de servios prisionais na Frana bastante
concentrado, o que acaba por engendrar situaes em que as empresas mandatrias na gesto
mista acabem por prestar servios isolados a outros estabelecimentos pblicos geridos sob a
forma tradicional. Por exemplo, a SIGES presta servios de manuteno e trabalho penitencirio
na priso de Chateauroux, alm de fornecerem alimentao a outras unidades. Na mesma linha a
GEPSA tambm presta servios de trabalho penitencirio, inclusive em penitencirias de
segurana mxima (Maison Central de Poissy), alm da Maison darrt de Fleury Mrogis.
Deste modo, os atores privados atualmente se encontram bastante enraizados no sistema prisional
francs, a ponto de se constituem em fornecedores imprescindveis para o Estado, ainda que
ocupem posies perifricas e que possuam reduzidos nveis de direitos residuais de controle.
3.4.3 Entre a Frana e os Estados Unidos: Terceirizao da operao de prises no
Brasil
Em meio situao degradante do sistema prisional brasileiro, muitos questionam sobre as reais
capacidades do Estado no sentido de prover os servios prisionais de modo a concomitantemente
atender os princpios legais de ressocializao do indivduo e de garantir a segurana da
sociedade, por meio do isolamento de indivduos transgressores do ordenamento jurdico vigente.
Destarte, a partir, sobretudo, das experincias estrangeiras indivduos e organizaes tm se
manifestado ao longo dos ltimos 15 anos no pas em prol da adoo de solues para o setor por
meio de atores no-estatais. Dentro desta seara, as discusses sobre a participao de empresas
privadas durante o processo de execuo penal aparecem, amide, nos noticirios e fruns
especializados de debates, principalmente quando da ocorrncia de eventos indesejveis no
interior dos crceres. Fruto destas presses, no Brasil, cada vez mais, verifica-se a existncia de
experincias alternativas proviso pblica tradicional de servios prisionais.
No entanto, a participao de atores no-estatais no sistema prisional brasileiro no um
fenmeno to recente. Sucede que, desde a dcada de 50, organizaes como a Pastoral
Carcerria, ligada igreja catlica j prestavam servios de assistncia educacional a indivduos
reclusos. No Estado de So Paulo, dede 1984 a Associao de Proteo e Assistncia ao
Condenado (APAC), organizao tambm ligada a agrupamentos religiosos, administra
estabelecimentos penais.
183
Inicialmente atuando em cadeias pblicas, como a de So Jos dos Campos, por exemplo,
atualmente a entidade est presente em mais de 100 unidades penais no pas, provendo servios
de reinsero social, assistncia mdica e jurdica e, em alguns casos, inclusive, a vigilncia
interna da priso, muito embora sua eficcia seja questionada por Massola (2001)
78
. Se por um
lado, o estmulo s ONGs, como as APACs, pode ser visto com bons olhos por fazer com que a
sociedade participe mais da gerncia dos problemas que a afetam, assumindo responsabilidades
no mbito penitencirio (AFFONSO, 2002), por outro pode ser entendida como uma forma de
terceirizao disfarada, em que o Estado aufere os benefcios da transferncia de uma atividade
sob sua gesto a terceiros por exemplo, reduo de custos fixos sem, contudo, ter que
enfrentar desgastes polticos maiores em comparao transferncia das mesmas funes para
uma empresa privada
79
.
Em meio aos ventos liberalizantes do incio da dcada de 90, as discusses sobre a entrada de
organizaes privadas na administrao prisional no Brasil se iniciaram de maneira mais
contundente com o parecer do ento presidente do Conselho Nacional de Poltica Criminal e
Penitenciria (CNPCP) Edmundo Oliveira defendendo a privatizao do sistema prisional do
pas. Embora tal proposta tenha sido rechaada por organizaes como Ordem dos Advogados do
Brasil (OAB) e a Associao de Magistrados Brasileiros(AMB), as discusses sobre a questo da
participao privada no setor prisional no Brasil no cessaram.
Alm das polmicas ligadas s questes ticas e polticas, questes legais permeavam a entrada
do setor privado no sistema prisional. Por exemplo, Rodrigues (1995) argumenta que a execuo
penal no passvel de delegao justamente por se constituir em uma atividade jurisdicional.
Frana Filho (1995, p. 37), asserta que O Estado, seja do ponto de vista moral, seja do ponto de
vista jurdico positivista, no est legitimado para transferir a uma pessoa fsica ou jurdica, o
poder de coao de que est investido e que exclusivamente seu, por ser, tal poder, violador do
direito de liberdade. Ambos as vises expem, desta maneira, posies contrrias participao

78
Elogiada por possibilitar sociedade a participao na gesto penitenciria, as APACs tm tido sua participao
estimulada pelo governo paulista ao longo dos ltimos anos, a despeito das denncias de corrupo, relacionadas
venda de facilidades para presos na APAC de So Jos dos Campos (MASSOLA, 2001).
79
O exemplo do estado de So Paulo ilustrativo deste quesito. Parte significativa dos Centros de Ressocializao
(CRP) se encontram sob responsabilidade de ONGs. O ex-secretrio da Administrao Penitenciria do estado ,
Nagashi Furukawa um dos defensores deste formato de gesto.
184
de empresas privadas no segmento penitencirio, expressando posicionamentos ainda hoje
vigentes na concepo de muitos especialistas.
No entanto, as argies acima so refutadas por Mirabete (1993). Segundo sua interpretao, em
um detalhado parecer, a atividade de execuo penal apresenta um grau maior de complexidade
em relao ao acima exposto, podendo ser dividida em dois planos, jurisdicional e administrativo,
com a participao de dois poderes: Judicirio e Executivo. As atividades jurisdicionais se
referem s normas de direito penal e de direito processual penal, sempre a cargo do juiz de
execuo e destinadas a dirimir os conflitos de interesses que surjam entre Estado e apenado,
sendo por natureza, indelegveis.
Por sua vez, de acordo com o mesmo autor, as atividades administrativas se desdobram em duas
dimenses. A primeira delas so as atividades administrativo-judicirias, as quais envolvem a
aplicao de sanes disciplinares que, por influrem diretamente na execuo da pena, implicam
alteraes em seu processo de execuo, notadamente, no que tange a suspenso de direitos,
benefcios, isolamentos em celas de castigo, uso da fora para conteno, dentre outras medidas
necessrias ao cumprimento do ordenamento e manuteno dos preceitos de segurana e ordem;
razo pela qual no podem ficar a cargo de agentes no-estatais, tais como empresas privadas ou
agrupamentos ligados ao terceiro setor. O segundo nvel de atividades administrativas se refere
ao conjunto de tarefas ligadas ao cumprimento material da pena, que incluem as tarefas de cunho
operacional necessrias ao funcionamento dos estabelecimentos penais: classificao dos
internos, acompanhamento, assistncia material sade, jurdica, social, etc. educao e
organizao do trabalho prisional. Tais atividades podem ser delegadas (como de fato tm sido)
justamente por no haver dispositivos legais que vedem a participao de empresas privadas ou
ligadas ao terceiro setor, visto que a lei federal em nenhum momento dispe que tais funes
devam ser executadas obrigatoriamente por servidores pblicos.
Desta maneira, no Brasil privatizar as prises aos moldes das experincias estadunidenses no
seria possvel, face s restries legais aqui presentes. Contudo, legalmente plausvel a adoo
de um modelo similar ao adotado na Frana, por meio da terceirizao dos servios operacionais,
j discutida anteriormente, ou co-gesto, como algumas autoridades dos estados que
185
implementaram tais modalidades preferem eufemisticamente denominar esta modalidade
alternativa de proviso.
Se sob a tica do Direito Penal, o parecer de Mirabete (1993) legitima a participao de atores
privados na proviso de servios prisionais no Brasil, ainda que com limitaes, resta ainda a
viso do Direito Administrativo. Da anlise dos editais para operacionalizao de
estabelecimentos penais mediante a participao de empresas privadas, observa-se que a Lei de
Licitaes e Contratos na Administrao Pblica (Lei 8666/93) tem regido as licitaes
efetuadas, fato que se encontra em oposio direta argumentao proferida por Reis (1995),
segundo a qual no haveria dispositivos contratuais que permitissem a delegao destas funes.
Com efeito, Di Pietro (2002) assinala que a lei em questo perfeitamente adequada
terceirizao de servios que envolvam atividades como operao, conservao, manuteno e
trabalhos tcnico-profissionais, conforme pode ser apreendido nos artigos sexto, 10 e 13.
Assim, ao que parece, as modalidades de proviso privada em curso no pas se encontram
assentadas em bases jurdicas relativamente slidas, no obstante o discurso dos opositores a
respeito da inexistncia de amparo legal para a terceirizao de estabelecimentos penais.
Aps vrios debates entre defensores e opositores da participao da iniciativa privada no sistema
penitencirio, tem-se a partir do ano 1999 a primeira experincia de participao privada na
gesto e operao de prises no Brasil, a Penitenciria Industrial de Guarapuava (PIG) localizada
no Estado do Paran, dentro da modalidade de terceirizao de servios. Neste caso, o governo
paranaense contratou uma empresa para a construo da unidade e uma vez finalizada a obra
transferiu sua administrao para uma empresa privada, a Humanitas Administrao Prisional
S/C Ltda, inicialmente fruto de uma aliana entre a empresa Pires Segurana de So Paulo e o
Instituto Nacional de Administrao Prisional (INAP), pertencente ao Grupo Metropolitana do
Paran.
letra do contrato celebrado entre as partes, Estado e operadora, coube empresa prestar os
servios necessrios ao pleno funcionamento do estabelecimento, incluindo a proviso de
alimentao, limpeza, servios de sade, educacionais, assistncia legal e social, atividades
laborais e fiscalizao dos detentos.
186
Conforme observado no parecer de Mirabete (1993), por exigncia legal, o Estado deve manter a
prerrogativa das atividades de direo e de segurana do presdio, razo pela qual no modelo
adotado no Brasil foram mantidas com os funcionrios pblicos as funes de Direo Geral,
Vice-Direo e Chefia de Segurana. Desta sorte, permanecem sob o estrito controle do Estado as
atividades de carter administrativo-judicirias, medida que cabe a estes funcionrios o
relacionamento com os juzes de execuo criminal; a responsabilidade em aplicar punies em
caso de condutas que no estejam de acordo com os regimentos; a elaborao de pareceres que
podem influenciar as decises de juzes e de membros do Conselho Penitencirio em processos
ligados progresso de pena; alm do acompanhamento e fiscalizao dos servios prestados,
visando ao efetivo cumprimento do contrato pela operadora vencedora da licitao. Alm disso, a
vigilncia externa armada continuou a cargo da Polcia Militar, mantendo a concepo weberiana
de monoplio legtimo da fora por parte do Estado, medida que o emprego de fora letal, a ser
eventualmente utilizada em caso de fuga, por exemplo, continua sendo uma prerrogativa
exclusiva do Estado.
Ainda no segundo mandato do Governo Lerner (1999-2002), outras cinco unidades penais foram
construdas e licitadas para operao para a iniciativa privada, totalizando seis estabelecimentos
penais com operao terceirizada apenas no Estado do Paran. So elas: Penitenciria Industrial
de Cascavel (PIC); Penitenciria Industrial de Foz do Iguau; Penitenciria Industrial de
Piraquara; Casa de Custdia de Londrina e Casa de Custdia de Curitiba
80
.
Ainda que de forma tmida, muito em funo das presses exercidas por sindicatos e
organizaes de direitos humanos, na esteira da experincia paranaense o Brasil assistiu a
disseminao do modelo de terceirizao de unidades penais junto iniciativa privada em
diversos estados do Brasil. Em 2001, o Estado do Cear iniciou sua experincia de terceirizao
de prises com a implantao da Penitenciria Industrial do Cariri, em seguida estendendo o
modelo para outras duas novas unidades. Mesma atitude j foi tomada pelos estados da Bahia,
Amazonas, Santa Catarina e Esprito Santo. Estados como Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas
Gerais consideravam, em meados de 2006, a entrada de atores privados na construo de prises
por meio de programas de Parceria Pblico-Privada (PPP).

80
Um debate pormenorizado sobre a experincia paranaense em uma perspectiva comparativa ser realizado no
captulo seguinte.
187
Curiosamente, o Paran, pioneiro na adoo da terceirizao de servios prisionais, reverteu o
processo em agosto de 2006, retomando a administrao das seis unidades antes operadas por
empresas privadas, no obstante o fato dos resultados proporcionados pelas estruturas hbridas de
governana serem superiores aos obtidos por prises similares sob a gesto pblica tradicional
81
.
A distribuio das unidades terceirizadas no Brasil pode ser mais bem observada na tabela 3.5, a
qual foi construda com base em levantamento realizado junto s empresas prestadoras de servio
e aos organismos estaduais responsveis pela administrao prisional, conforme situao de
agosto de 2006.
Tabela 3.5 Distribuio das prises com operao terceirizada no Brasil Ano Base 2006
Unidade Estado Capacidade Operador
Incio da
Operao
1 Complexo Penitencirio Ansio Jobim (Compaj) AM 450 Conap 2004
2 Unidade Prisional do Puraquequara AM 614 Conap 2003
3 Penitenciria Feminina AM 87 Conap 2005
4 Conjunto Penal de Valena BA 268 Yumat 2003
5 Conjunto Penal de Juazeiro BA 268 Yumat 2005
6 Conjunto Penal de Serrinha BA 476 Reviver 2006
7 Conjunto Penal de Lauro de Freitas BA 432 Yumat 2006
8 Conjunto Penal de Itabuna BA 432 Yumat 2006
9
Penitenciria Industrial Regional do Cariri
(PIRC) CE 549 Conap 2001
10
Penitenciria Industrial Regional de Sobral
(PIRS) CE 500 Conap 2003
11 Instituto Presdio Professor Olavo Oliveira II CE 492 Conap 2004
12 Presdio de Segurana Mdia de Colatina ES 268 INAP 2006
13 Presdio Regional de Itaja SC 144 Montesinos 2001
14 Presidio Regional de Joinville SC 366 Montesinos 2005
Total Populao Custodiada 5346
Populao Carcerria do Brasil (dez/2005) 361402
% em prises de operao terceirizada 1,48%
Fonte: Elaborado pelo autor
Da anlise da tabela, percebe-se que a existncia de prises terceirizadas ainda um fenmeno
relativamente pequeno no pas, medida que envolve a custdia de menos de 1,5% da populao
reclusa no pas. Se fossem consideradas as prises paranaenses terceirizadas at 2006, este
percentual saltaria para 2,1%, ou seja, ainda bastante reduzido.

81
Esta discusso sobre os indicadores de desempenho obtidos em cada modalidade ser aprofundada no captulo
seguinte.
188
Claramente, pode-se observar que todas as experincias de terceirizao da operao de
estabelecimentos penais no pas possuem como trao comum o fato de terem sido implementadas
em perodos em que os respectivos governos estaduais se encontravam sob poder de grupos
polticos favorveis ou com reduzidas restries a uma menor participao do Estado na proviso
de servios pblicos, por fins de simplificao, aqui denominados de grupos de centro-direita.
De fato, poca do incio dos contratos de operao, o Estado do Cear se encontrava sob gesto
de uma ala do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) com vis privatizante. Sob o
governo do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), estavam os estados do
Amazonas e do Esprito Santo. O Partido da Frente Liberal (PFL), por sua vez, comandava ao
perodo da implantao os estados da Bahia, do Sergipe
82
e do Paran
83
, ao passo que o PP
Partido Progressista (PP) governava Santa Catarina. Desta maneira, em funo do discurso dos
grupos polticos de centro-esquerda, mais resistente participao privada na proviso de
servios de utilidade pblica, principalmente, aqueles ligados ao setor prisional; possvel inferir
que as possibilidades de expanso do modelo de terceirizao de servios prisionais no pas esto
fortemente condicionadas vitria de agrupamentos de centro-direita nos estados da federao,
responsveis, na prtica, pela definio das polticas de execuo penal.
Crticos da transferncia para atores privados de atividades ligadas execuo da pena tambm
alertam para a presso de grupos de interesse, notadamente empresas de vigilncia privada
(MINHOTO, 2000) e de eventualmente organizaes criminosas desejosas de possuir o controle
das prises (VIGGIANO, 2002), este ltimo em carter bastante especulativo. No entanto, a
observao do histrico de implementao dos modelos privados de proviso de servios
prisionais no Brasil e o seu quadro atual corroboram as expectativas de Minhoto (2000). De fato,
empresas como a Pires Segurana, sediada em So Paulo, no incio da dcada de 90
empreenderam uma serie de aes comerciais junto a autoridades responsveis pela
administrao prisional no sentido de promover o modelo estadunidense no Brasil e de fomentar
a legitimao jurdica e poltica desta nova modalidade de proviso.

82
O governo sergipano promoveu a terceirizao do Complexo Penitencirio Dr. Carvalho Neto em 2002. Contudo
no incio de 2003, o processo foi revertido e o Estado reassumiu a operao da unidade por conta de problemas de
execuo contratual.
83
O processo de terceirizao foi descontinuado no Paran por Roberto Requio, tido como um dos expoentes da
ala-esquerda do PMDB, naturalmente, dentro do espectro deste partido poltico.
189
A articulao entre empresas de segurana privada e membros das castas polticas locais no
processo de transferncia a atores privados dos servios prisionais um fator que sinaliza
precauo, medida que arranjos poucos transparentes podem emergir. Com efeito, as primeiras
concesses realizadas nos estados do Paran, Bahia e Cear se deram sob processos licitatrios
no muito transparentes. Nos casos dos estados nordestinos, conforme dados obtidos em pesquisa
de campo junto a uma srie de interlocutores distintos entrevistados, verificou-se que os
agrupamentos privados vencedores continham empresas de segurana privada aliados com
polticos locais da bancada de apoio aos respectivos governadores, muito embora, oficialmente os
nomes destes indivduos no constassem no registro civil das empresas vencedoras, razo pela
qual se omite a identidade destes atores no trabalho
84
. Sem qualquer sombra de dvida, tais
fatores aliados j mencionada falta de dados disponveis sobre o setor contribuem para que a
credibilidade do modelo seja posta em xeque.
Empresas atuantes no segmento de alimentao coletiva tm-se demonstrado igualmente
interessadas nas possibilidades de expanso de seu leque de atuao por meio da incorporao de
novas funes, alm do fornecimento de alimentao aos internos. De fato, nos editais para
terceirizao de operaes de prises no estado da Bahia datados de 2005 e 2006, observou-se
que a maior fornecedora de alimentao para os presdios pblicos baianos se habilitou para
participar da concorrncia. Embora no tenha sido a vencedora, muito em funo de no possuir
experincia concreta na rea, a referida empresa chegou at as etapas finais do processo
licitatrio.
Aps mais de sete anos de implementao do modelo no pas no h, no entanto, um estudo que
execute uma comparao entre as distintas modalidades de gesto de modo que se possam
mensurar os resultados obtidos por meio desta nova prtica. Neste sentido, o presente trabalho
busca tambm realizar este estudo comparativo de maneira pioneira, como forma de aportar
contribuies mais assertivas ao debate, o que ser abordado no prximo captulo.
Antes, porm de se empreender as discusses de carter comparativo do tipo pblico versus
privado no Brasil, cabe ressaltar que embora tenha sido inspirada no modelo francs, a

84
No caso da operadora baiana, novos investidores desvinculados da es fera poltica assumiram, de fato, o controle da
empresa em meados de 2005.
190
experincia brasileira se distingue por permitir a delegao ao ator privado de um nmero
superior de atividades, notadamente a vigilncia interna executada por agentes penitencirios e a
assistncia jurdica. Desta forma, dentro de uma unidade com operao terceirizada no Brasil a
quase totalidade dos funcionrios pertencem iniciativa privada, diferentemente da experincia
francesa, onde este nmero no passa de 20%.
Como o controle da unidade permanece sob responsabilidade do Estado, por meio de
funcionrios designados pela administrao penitenciria, de maneira distinta ao modelo
americano, pode-se dizer que o modelo inicialmente implementado no Paran, que em verdade
inspirou as demais experincias no Brasil, representa na verdade uma espcie de terceira via
entre a completa privatizao estadunidense e a limitada participao francesa. Conforme ser
discutido no prximo captulo, os distintos arranjos contratuais existentes nos trs pases possuem
ligao visceral com os resultados obtidos pelas formas privadas de proviso.
191
4. EVIDNCIAS EMPRICAS DA TERCEIRIZAO DE
ESTABELECIMENTOS PENAIS NO BRASIL: OS CASOS DA
BAHIA E DO PARAN
Conforme observado anteriormente, a entrada de atores privados na proviso de servios
prisionais, sob a modalidade de terceirizao ou co-gesto, algo relativamente recente no Brasil,
de maneira que, at o presente momento, no se conhece nenhum estudo que execute uma anlise
comparativa entre as prises pblicas tradicionais e as prises operadas por atores privados, sob
os ngulos econmico e administrativo no Brasil.
Os trabalhos publicados no pas relacionados possibilidade da proviso privada esto restritos
s reas de Direito (DURSO, 1996; VIGGIANO, 2002; AFFONSO, 2002; OLIVEIRA, 2002),
Filosofia (MINHOTO, 2000) e Sociologia (SALLA, 1991; WACQUANT, 2001).
O trabalho do advogado Luiz Flvio Borges DUrso (1996), oriundo de sua dissertao de
mestrado em direito, pode ser considerado como um dos trabalhos mais influentes na rea, tendo
em vista o nmero de citaes que recebe. Defensor da participao privada no setor prisional, o
autor acaba por defender a adoo de um modelo no Brasil similar ao adotado na Frana, ou seja,
baseado no controle do Estado nas atividades de direo e segurana e da terceirizao de
atividades da execuo material da pena, muito embora o autor utilize em suas argumentaes as
experincias estadunidenses como exemplo a ser seguido pelo Brasil, s quais demonstra nutrir
bastante admirao.
Desta forma, DUrso (1996), advoga em prol da modalidade de terceirizao de servios, adotada
efetivamente no pas trs anos mais tarde, dentro das linhas mestras constantes no parecer de
Mirabette (1993), debatido no captulo anterior. No entanto, ao defender as formas privadas de
proviso, DUrso (1996) no se vale de argumentos estruturados segundo os cnones cientficos
que possam servir a obteno de juzos mais contundentes sobre o tema, fundamentais
formulao de polticas pblicas. As passagens relacionadas superioridade das formas privadas
em termos de custos, comparativamente as formas tradicionais de proviso, no apresentam as
metodologias de clculo e s bases comparativas empregadas, de modo que no se sabe, ao certo,
o que est sendo contraposto, ou seja, se as anlises contemplam estabelecimentos penais
similares, ou no. Da mesma forma, os argumentos relacionados suposta superioridade
192
qualitativa das prises geridas por operadores privados trazem em si grandes doses de
subjetividade, como expresso na passagem: ... (nas prises privadas norte-americanas) as celas
so individuais, permitindo ao preso que se encontre consigo mesmo. Ao mesmo tempo, evita-se
a promiscuidade afastando as perverses sexuais, infelizmente, o maior problema atual nos
crceres (DURSO, 1996, p.168).
Ainda na esfera jurdica, verificam-se trabalhos que refutam completamente a hiptese de
participao de atores privados na proviso de servios prisionais. Embora posicionado de forma
diametralmente oposta, a argio de Viggiano (2002), coincide com o trabalho de DURSO
(1996) em um ponto: o carter especulativo da argumentao, conforme pode ser observado na
passagem: ... aos operadores privados da gesto penitenciria no haveria o interesse de
reeducao dos presos, pois a estas entidades interessaria manter a clientela (VIGGIANO 2002,
p. 30-31). Vises deste tipo so muito comuns em circuitos jurdicos, administrativos e
sindicais
85
. Tal linha de argio, em verdade, fundamentada em argumentos de carter
especulativo carrega consigo a descrena, ou o desconhecimento, em relao s capacidades das
organizaes e instituies que o compem o Estado de confeccionar e monitorar contratos
capazes de evitar ou inibir tais tipos de conduta.
Em adio, os trabalhos de Minhoto (2000) e Wacquant (2001), ao abordarem a questo da
privatizao das prises sob primas filosficos e sociol gicos, fornecem importantes elementos
para a compreenso do tema. Ambos os autores assertam que a existncia de empresas privadas
na construo, gesto e operao de estabelecimentos penais est relacionada com a emerso de
polticas repressivas, por parte dos aparelhos estatais, em relao aos extratos da populao
economicamente menos aquinhoados. Os efeitos malignos da criminalizao da pobreza se fazem
sentir, desta forma, nos sistemas prisionais cada vez mais inchados, o que acaba por demandar a
construo de novas unidades e, por conseguinte, de novos funcionrios visando sua operao.
Somam-se a isso, alguns componentes estruturais, como a crena generalizada de que a crise do
Estado seria ocasionada por uma crise fiscal, originada no desequilbrio entre receitas e despesas,
e de que o agir estatal convencional seria intrinsecamente ineficiente. A juno de todos estes
fatores pavimenta os caminhos que legitimam a participao de atores privados em atividades

85
Isto ficou bastante evidente nas entrevistas semi-estruturadas realizadas durante as pesquisas de campo de carter
exploratrio empreendidas.
193
tradicionalmente providas por agentes governamentais, dentre os quais, a proviso de servios
prisionais. Embora, as argumentaes empreendidas pelos autores em epgrafe sejam pertinentes
e amparadas em argumentos bem concatenados sob o ponto de vista lgico, em suas anlises no
so realizados exerccios comparativos com dados reais obtidos pelas diferentes modalidades de
gesto, o que limita o alcance de seus trabalhos.
Por outro lado, conforme observado anteriormente, no exterior se encontram disponveis alguns
trabalhos empricos que abordam a proviso privada de servios penitencirios sob as ticas das
cincias econmicas e administrativas. Sobre o caso norte-americano, tm-se os trabalhos de:
Archeoembeault e Deis (1996); Mitchell (2003); Bayer e Pozen (2005); Lukemeyer e McCorkle
(2006). O caso francs demonstrado em Cour des Comptes (2006). Um bom estudo do caso
britnico disponibilizado em National Audit Office (2003), ao passo que em relao ao caso
australiano Roth (2004) se constitui em referncia adequada. Tais trabalhos, contudo, apesar de
importantes e oportunos para as discusses aqui empreendidas, limitam-se a realizar anlises do
tipo custo-benefcio, e no levam em considerao aspectos tericos relevantes, j debatidos em
outras sees deste trabalho e fundamentais compreenso da problemtica, tais como: as
questes institucionais, os mecanismos de incentivo e de alocao dos direitos residuais de
controle e deciso.
Voltando realidade brasileira, observa-se desta forma, que tanto crticos quanto defensores da
participao privada na gesto e operao de prises se valem de argumentos fracamente
assentados na realidade observada, deixando muitas vezes transparecer um carter militante em
suas argies. De um lado, esto os defensores de solues de gesto privada, que enxergam as
organizaes gerenciadas pelo setor pblico como intrinsecamente ineficientes. De outro esto
aqueles que vem as propostas alternativas de gesto como meros estratagemas para a
privat izao do sistema. No entanto, observa-se que a radicalizao ideolgica, de um lado e de
outro, pouco tem contribudo para a resoluo do problema. Ao contrrio, enquanto debates so
realizados em tais bases, pouco adequadas tomada de qualquer deciso, as mazelas do crcere
persistem e seres humanos continuam padecendo sob um sistema carcomido e carente de
interveno.
194
Obviamente, no se tem a inteno de subestimar a importncia dos construtos ideolgicos na
formulao de polticas pblicas. Isso seria, no mnimo, pueril. Porm, faz-se mister incorporar
ao debate dados concretos da realidade, at para que estes possam influenciar, alterando ou
reforando, as convices ideolgicas dos participantes da discusso sobre as formas alternativas
de gesto para o sistema prisional, sejam estes defensores ou crticos da participao de atores
no-estatais na proviso de tais servios.
Contudo, a obteno de respostas relacionadas s estruturas de governana mais adequadas para o
sistema prisional no tarefa trivial, em funo da prpria complexidade inerente ao setor.
Ocorre que, no interior do sistema carcerrio, existem indivduos das mais diversas naturezas,
graus de periculosidade e perfis criminolgicos, alm da diversidade em termos da prpria
arquitetura das unidades penais, o que pode fazer com que os indicadores de desempenho
observados apresentem diferenas significativas entre si.
Sob o ponto de vista metodolgico, a busca de respostas aos questionamentos relacionados ao
desempenho obtido por cada uma das distintas modalidades de proviso de servios prisionais
requer investigaes estruturadas. Em situaes particulares como a do presente trabalho, em que
produo dos fatos no se encontra ao alcance do observador, um dos mtodos de verificao
normalmente utilizado o da experimentao indireta ou mtodo comparativo, idealizado no
sculo XIX por John Stuart-Mill. De acordo com Crow (1997), somente por meio de
comparaes as caractersticas peculiares dos relacionamentos e fenmenos sociais podem ser
distinguidas de suas caractersticas mais amplas. Desta forma quando dois casos similares
apresentam resultados diferentes, a meta da investigao identificar a diferena que
responsvel por resultados contraditrios. Ao invs de destacar as similaridades entre os objetos
relativamente dspares, o investigador estuda a diferena crucial entre os objetos relativamente
similares (FERNANDES, 2002)
86
.
Neste sentido, a execuo de exerccios comparativos entre as modalidades tradicionais e
hbridas de proviso de servios prisionais parece uma maneira adequada de fornecer subsdios
importantes aos formuladores de polticas pblicas, de modo que estes possam tomar

86
Maiores detalhes sobre os mtodos comparativos podem ser obtidos na obra de Theda Skocpol Vision and method
in historical sociology: Cambridge, 1984.
195
conhecimento das potencialidades e fragilidades das diversas estruturas de governana possveis.
No entanto, tais comparaes necessitam ser empreendidas nas mesmas bases metodolgicas.
Alm disso, dada a multiplicidade de estabelecimentos penais, as anlises comparativas devem
ser realizadas, na medida do possvel, em unidades com caractersticas similares. De fato,
distores so esperadas ao se comparar, por exemplo, os indicadores de desempenho de uma
penitenciria para internos j condenados, com os de um centro de deteno provisria para
indivduos aguardando julgamento, de modo que qualquer diagnstico realizado sob tais bases
no possuir a pertinncia necessria, medida que suas concluses dificilmente possibilitaro
anlises verdadeiramente aderentes ao setor.
No captulo 2, desenvolveu-se um modelo relacionado aos fatores que influenciam os indicadores
de desempenho em servios de utilidade pblica. A demonstrao das caractersticas especficas
do sistema prisional torna possvel a incorporao dos aspectos relevantes do setor ao referido
modelo, conforme pode ser mais bem observado na figura 4.1:

Figura 4.1: Fatores que conformam os indicadores de desempenho no setor prisional.
Fonte: Elaborado pelo autor
Grosso modo, analisando-se a figura acima, pode-se apreender que o desempenho observado em
termos de custos, segurana e servios providos aos internos condicionado pelas instituies e
pelas tcnicas gerenciais empregadas, cuja adoo dependente dos fatores de incentivo aos
196
quais os atores esto submetidos. Os indicadores de desempenho seriam as variveis
dependentes, afetados pelas tcnicas gerenciais empregadas, pelo ambiente institucional e pelas
estruturas de incentivo, as quais se enquadrariam na categoria de variveis independentes da
pesquisa.
Justamente dentro do esprito acima, demonstram-se neste captulo dois exerccios comparativos
entre as modalidades tradicionais de proviso de servios prisionais e as formas hbridas com
participao de atores privados.
O primeiro deles realizado no Estado da Bahia. Por meio um estudo de caso, so comparadas
duas prises de mesmo projeto arquitetnico e mesma capacidade. Convm ressaltar que o
mtodo do estudo de caso permite a anlise de fenmenos com maior profundidade dentro de um
determinado contexto, sendo adequado ao estudo de situaes sob vrios ngulos e diferentes
perspectivas (ROESCH, 1999, 2001). Em geral, o mtodo do estudo de caso tambm indicado
quando as sentenas por que e como fazem parte da problemtica central de pesquisa,
notadamente quando se possui pouco, ou nenhum, controle sobre os eventos. Para tal, os estudos
de caso apiam-se nas mesmas tcnicas da anlise histrica tradicional, adicionando duas novas
fontes de evidncias: observao direta e entrevistas sistemticas, sendo relativamente aderentes
ao exame de processos decisrios, programas de implantao de inovaes gerenciais e de
mudanas organizacionais (YIN, 1994), sendo perfeitamente adequado ao contexto aqui
analisado. Especificamente no caso baiano, ambas as unidades esto localizadas no interior e
abrigam internos com perfis criminolgicos relativamente similares.
O segundo exerccio comparativo realizado no Estado do Paran, o qual, conforme j
mencionado, foi o primeiro estado a adotar a participao de atores privados na operao de
prises, sob a modalidade de terceirizao, a partir do final do ano de 1999. Para a realizao
desta anlise, no intuito de se comparar unidades com caractersticas comuns, so analisados oito
estabelecimentos penais destinados a indivduos j condenados, quatro deles geridos sob a forma
tradicional e quatro sob a modalidade de terceirizao. A partir de informaes coletadas em
pesquisa de campo foi construda uma base contendo dados relativos aos anos de 2001 a 2005, o
que permite a realizao de algumas anlises quantitativas e testes economtricos. Alm das
197
estimaes quantitativas obtidas se adicionam informaes qualitativas colhidas em pesquisa
emprica por meio de entrevistas semi- estruturadas.
A escolha por analisar os casos baiano e paranaense em separado no sem propsito. Busca-se
com isso, evitar a influncia das diferentes variveis institucionais sobre o desempenho
observado. Assim, os efeitos endgenos das instituies so mitigados medida que se
comparam unidades localizadas em uma mesma regio geogrfica, logo sujeitas ao mesmo
conjunto de restries formais e informais (mesmo departamento penitencirio, mesmo sistema
de justia, mesmas regras comuns dos internos, etc.). O controle das variveis institucionais,
tornando-as exgenas ao modelo, possibilita que se obtenha, no caso baiano, uma espcie de
quase-experimento.
Uma vez analisadas as diferenas entre as modalidades de gesto nos estados da Bahia e do
Paran, procura-se explicar as razes para as dissimilaridades observadas com base nos
referenciais tericos de suporte anteriormente debatidos. As experincias baiana e paranaense so
em seguida contrapostas s experincias estrangeiras j demonstradas. Almeja-se, assim, ir alm
das meras anlises do tipo custo-benefcio, disponveis na literatura estrangeira, de modo que
se possa entender as razes das diferenas verificadas em termos de desempenho em cada pas.
Correndo o risco de expor uma falsa ambio de neutralidade, pretende-se tambm que as
anlises aqui realizadas a partir das realidades empricas observadas, propiciem diagnsticos no-
viesados sob o ponto de vista ideolgico, se que isto possvel, a favor ou contra, da
participao de atores no-estatais em servios prisionais. Por fim, o potencial explicativo dos
instrumentais analticos de suporte pode possibilitar um diagnstico mais apurado sobre o que
realmente sucede no setor. Dito de outra maneira, utilizando as palavras comumente proferidas
por Oliver Williamson se pretende saber: What is going on out there?.
4.1 A terceirizao de presdios na Bahia
Quando comparado a outras unidades da federao o sistema prisional baiano relativamente
pequeno. De fato, conforme dados do Departamento Penitencirio Nacional (DEPEN, 2006), no
final de 2005 a populao carcerria reclusa em estabelecimentos sob responsabilidade da
Superintendncia de Assuntos Penais da Secretaria de Justia e Direitos Humanos do Estado da
198
Bahia (SAP/SJDH) era de 7144 indivduos. Embora no tenham sido disponibilizadas pelo
governo baiano informaes recentes sobre a populao sob responsabilidade da Polcia Civil em
delegacias e carceragens, estima-se que haja ao redor de 4500 indivduos nestas condies,
perfazendo um total de 11600 pessoas reclusas no Estado. Considerando que a Bahia o quarto
estado mais populoso da federao com cerca de 13 milhes de habitantes, atrs apenas de So
Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, a proporo de 88 presos para cada 100.000 habitantes
baixa at mesmo para os padres mundiais.
A populao custodiada pela SAP est fortemente concentrada na capital do estado, Salvador,
onde esto 64% dos internos, sendo que ao redor 47% do total de presos do Estado esto
dispostos em apenas duas unidades: Presdio Salvador e Penitenciria Lemos de Brito (PLB). As
demais unidades do interior ficam responsveis por 46% da populao dispostas em 13 unidades
diferentes.
A terceirizao de estabelecimentos penais na Bahia tem seu incio em janeiro de 2003, quando
da transferncia da operao do Conjunto Penal de Valena (CPV) Yumat Empreendimentos e
Servios Ltda., aps um processo licitatrio que tardou quase um ano, em funo dos recursos
impetrados pelos demais concorrentes. Originalmente, dentre os scios da empresa se
encontravam grupos de empresrios ligados ao setor de vigilncia privada, alguns deles polticos.
Em 2005, o controle da empresa transferido para um grupo de empresrios ligados ao setor de
construo civil. Desta sorte, a terceirizao na Bahia segue o modelo contratual unbundled de
Hart (2003) dois contratos separados, um para construo e outro para os servios de operao.
Aps a experincia de Valena, a ser aprofundada adiante, o governo do estado decidiu
disseminar o modelo de terceirizao, ou nas palavras dos dirigentes prisionais, co-gesto ou
gesto compartilhada, nas outras novas unidades construdas, exceo do Conjunto Penal de
Simes Filho. Desta sorte, conforme pode ser observado na Tabela 3.8, foram delegadas
iniciativa privada outras quatro unidades, os conjuntos penais de Juazeiro, Serrinha, Itabuna e
Lauro de Freitas. A primeira foi inaugurada em fins de 2005, as demais ao longo de 2006.
exceo de Serrinha, onde a vencedora da licitao foi a empresa Reviver, todas as outras
concesses de operao foram ganhas pela Yumat, evidenciando mais uma vez o fenmeno da
transformao fundamental demonstrado por Williamson (1985, p.61-63), pela qual a empresa
199
vencedora inicialmente possui vantagens nas rodadas seguintes justamente por acumular
conhecimentos sobre as necessidades dos clientes (neste caso o Estado) e a respeito das estruturas
de custo, os quais se constituem em elementos essenciais formulao de propostas em
processos concorrenciais calcados no binmio: preo e qualidade.
Assim, em funo do carter bastante recente da maior parte das unidades terceirizadas na Bahia
no possvel realizar uma avaliao acerca dos resultados obtidos. Situao diferente
observada no CPV, inaugurado em 2003, razo pela qual os resultados desta unidade sero
analisados em contraposio a outra unidade similar gerida sob a modalidade tradicional, o
Conjunto Penal de Teixeira de Freitas (CPTF), conforme pode ser visto a seguir.
4.1.1 Conjunto Penal de Teixeira de Freitas versus Conjunto Penal de Valena: uma
anlise comparada.
O sistema prisional se distingue bastante de outros servios de utilidade pblica. Alm disso, uma
anlise dos indicadores de desempenho em uma perspectiva comparada requer o cuidado de
seleo das amostras a serem comparadas como forma de no incorrer no erro de se chegar a
concluses sobre resultados obtidos em contextos muito diferentes. Em funo de neste trabalho
se desejar saber as diferenas entre as modalidades pblicas e privadas de proviso de servios
prisionais, faz-se mister que se comparem unidades com caractersticas similares e imersas, na
medida do possvel, em um mesmo contexto em termos institucionais. Com isso, as diferenas
eventualmente encontradas tendem a estar fortemente ligadas estrutura de governana
escolhida.
Dentro deste esprito, so comparados dois estabelecimentos penais: o Conjunto Penal de
Teixeira de Freitas (CPTF), gerenciado e operado integralmente pelo Estado, e, o Conjunto Penal
de Valena (CPV), com operao terceirizada.
A pesquisa realizada compreendeu os anos de 2003 e 2004. Os dados necessrios foram obtidos
mediante solicitao formal feita a SAP/SJDH, de modo que as anlises e concluses aqui
realizadas somente so vlidas para este perodo
87
. Aos dados obtidos na forma de estatsticas e
contratos firmados entre governo e operador privado, somam-se neste trabalho, informaes

87
Os dados fornecidos no se encontram disponveis ao pblico. Em verdade, a partir da solicitao realizada pelo
autor, a SAP/SJDH reali zou esforos para coleta e compilao da maior parte das informaes requisitadas.
200
qualitativas colhidas por meio de entrevistas semi-estruturadas aplicadas junto aos gestores das
unidades penais e a outros atores com algum tipo de influncia sobre os estabelecimentos penais
analisados, como por exemplo, representantes da defensoria pblica, representantes de
instit uies polticas, judiciais e sindicais, totalizando 18 entrevistas. Para estas, adotou-se o
mtodo de entrevistas em profundidade (MALHORTA, 2001), no qual mesmo na existncia de
um esboo predeterminado, o fraseado especfico e a ordem das perguntas podem ser
influenciados pelas respostas prvias dos entrevistados. Sempre que possvel, foram realizadas as
mesmas perguntas a interlocutores distintos, como forma de comparar as diferentes percepes
de cada um dos entrevistados sobre um mesmo tpico. As ent revistas serviram tambm como
mecanismo complementar obteno de informaes faltantes nas estatsticas oficiais, estatutos,
contratos e demais documentos analisados.
Alguns podem se perguntar a respeito da fidedignidade das informaes aqui apresentadas. De
fato, em funo da caracterstica de opacidade da administrao prisional, presente no somente
na Bahia, no se possui mecanismos para que se possa avaliar se as informaes fornecidas pela
SAP/SJDH-BA so realmente acuradas e representam a realidade, justamente por no haver
registro documental, disponvel ao pblico, que permita a confrontao das informaes. Como
os responsveis operacionais pelo preenchimento de parte das informaes solicitadas
diretamente ao Superintendente de Assuntos Penais foram os gestores de cada unidade evidente
que processos de subnotificao podem ocorrer, devido aos incentivos de natureza imaterial, na
forma de valores como reputao e reconhecimento, que estes atores possuem para demonstrar o
melhor desempenho possvel de suas unidades. No entanto, pelo fato dos dirigentes encarregados
do CPV e do CPTF em maio de 2005 (perodo em que os dados foram coletados e tabulados) no
estarem totalmente presentes nestas unidades em 2003 e 2004, a tendncia de ocultao de
algumas informaes so mitigadas. Alm disso, boa parte dos dados est centralizada na prpria
SAP (como os financeiros), minimizando as chances de manipulao ad hoc das informaes
fornecidas, seja para favorecer uma ou outra unidade, visto que a prpria SAP no possui
incentivos para tomar partido de um lado ou de outro, uma vez que ambas esto sob sua
jurisdio e responsabilidade.

201

Caracterticas das unidades
O CPTF e o CPV se situam no interior do Estado da Bahia, localizadas, respectivamente a 882 e
262 quilmetros da capital, Salvador, abrigando em sua maior parte criminosos de regies rurais
e de pequenos centros urbanos. Originalmente, as duas unidades possuem o mesmo projeto
arquitetnico, elaborado pela Superintendncia de Construes Administrativas da Bahia
(Sucab), ambas possuindo capacidade para abrigar 268 internos. Nas duas unidades, existem
reas para atendimentos tcnicos aos internos, cozinha, lavanderia e espaos para triagem dos
recm- ingressantes. As reas para a custdia em regime fechado apresentam dois mdulos cada
qual com dois pavimentos, onde esto dispostas celas coletivas projetadas para abrigar de quatro
a seis internos.
Os estabelecimentos iniciaram suas atividadeds em maro de 2001 (CPTF) e em janeiro de 2003
(CPV) e fazem parte do esforo empreendido pelos governos para diminuir a quantidade de
internos abrigados na capital, ao mesmo tempo fazendo com que os internos fiquem mais
prximos de suas famlias.
Muito embora o CPV conte com alguns criminosos de alto potencial ofensivo, os perfis
criminolgicos dos internos das duas unidades so relativamente similares
88
. Em ambas as
prises, ao redor de 60% dos internos possuem penas menores que oito anos de priso. A maioria
deles possui condenao por crimes contra a pessoa (homicdios, agresses, etc.), seguido de
perto por crimes contra o patrimnio (roubos e furtos) e por crimes ligados ao trfico de drogas.
Entretanto, havia uma diferena significativa quando se observam os ndices de reincidncia,
pois, enquanto o CPTF abriga apenas 5% de presos com este perfil, o CPV possui 30%.
O CPTF operado integralmente por funcionrios pblicos ligados Superintendncia de
Assuntos Penais da Secretaria de Justia e Direitos Humanos do estado da Bahia. De acordo com
o estatuto do funcionalismo pblico brasileiro, os empregados do servio pblico, aprovados
mediante concurso, gozam de estabilidade no emprego, no podendo ser demitidos, a no ser

88
As informaes sobre as unidades aqui expostas so vlidas para o perodo compreendido na anlise, entre os anos
de 2003 e 2004.
202
depois de constatada alguma falta grave. O processo de desligamento nem sempre transparente
e, em geral, bastante moroso. Alm disso, os funcionrios pblicos possuem alguns benefcios
no-existentes para os trabalhadores da esfera privada, tais como licenas remuneradas peridicas
e aposentadoria com salrio integral.
Ainda que sob a direo de funcionrios do Estado, no CPV, por sua vez, a quase totalidade das
funes operacionais realizada pela operadora privada. O contrato celebrado entre o governo
estadual e a empresa tem prazo de cinco anos e abrange o fornecimento de servios de vigilncia
interna, alimentao, assistncia mdica, odontolgica, psicolgica, jurdica e recreativa aos
internos, alm da responsabilidade pelas despesas de gua, energia, comunicao, manuteno
predial, compra de insumos e fornecimento e manuteno dos veculos utilizados pelo
estabelecimento. Os funcionrios representantes do Estado ocupam os cargos de Direo, Vice-
Direo e Chefia de Segurana. A operadora privada se reporta a tais profissionais. Alm disso, a
guarda externa realizada pela Polcia Militar.
A seguir se discute sobre os indicadores de desempenho em uma perspectiva comparativa. Por
questo apenas de praticidade, durante a exposio o CPV poder ser denominado como priso
terceirizada e o CPTF como priso pblica.
Indicadores de Desempenho em perspectiva comparada
No captulo 3 foi visto que os indicadores de desempenho para o setor prisional podem ser
divididos em termos de custos e qualidade, estes ltimos desdobrados em segurana e ordem,
reincidncia e servios de assistncia aos internos. Nesta pesquisa, contudo, no foram
disponibilizadas as taxas de reincidncia criminal e os custos agregados da priso pblica.
Destarte os indicadores disponveis para a anlise do caso baiano so agrupados da seguinte
forma: a) administrativos e financeiros; b) segurana e ordem; e, c) servios de bem-estar
oferecidos aos internos.


203
a) Indicadores administrativos e financeiros
Neste quesito so enfocados fatores relacionados quantidade de pessoal empregado em cada
unidade, bem como as taxas de absentesmo e informaes relativas a alguns componentes de
custo, tais como salrios de agentes e despesas com energia.
Tem-se que, primeiramente, a superlotao no uma caracterstica preocupante para nenhuma
das duas unidades. Ao final de 2004, enquanto o CPV abrigava 251 internos o CPTF abrigava
246. De acordo com o fluxo de processo criminal, cabe ao juiz de execuo penal a prerrogativa
de deciso a respeito do destino do condenado. Contudo, o diretor da unidade pode se recusar a
receber o interno, caso algum trmite burocrtico no tenha sido cumprido ou a unidade j se
encontre plena capacidade, de modo que tenses podem ser observadas entre a direo da
unidade (pertencente ao poder executivo) e os membros do judicirio em relao a este quesito,
essencial para evitar o aumento nos conflitos internos, ainda que no o nico.
Uma outra caracterstica importante em um estudo comparativo o tipo de interno custodiado,
dado que a guarda de indivduos com perfis diferentes requer recursos e tcnicas distintas. De
fato, os requisitos de gesto para albergar elementos com grande capacidade de mobilizao,
prestgio e poder sobre os demais criminosos so bastante peculiares e demandam arranjos no
adequados, talvez, custdia de indivduos acusados de pequenos furtos. Assim, analisar
unidades que abriguem perfis de internos no muito diferenciados um fator importante para um
estudo comparativo. Neste sentido, como dito anteriormente, as duas unidades aqui focalizadas se
enquadram na premissa acima, na medida em que os presos do CPTF e do CPV possuem perfis
relativamente similares. Alm disso, ambas as unidades abrigam internos de comarcas oriundos
de zonas rurais e de pequenos centros urbanos, o que faz com que as caractersticas dos crimes
cometidos e, logo, as caractersticas dos prprios criminosos sejam bastante prximas.
Para lidar com os internos, o CPTF utilizou, no perodo analisado, em mdia 134 funcionrios, ao
passo que o CPV necessitou de 116. Foram oferecidas 140 horas iniciais de treinamento aos
agentes contratados pela empresa privada no CPV, enquanto na unidade gerenciada pelo poder
pblico no passaram de 40 horas. Para segurana externa da unidade, a Policia Militar
disponibilizou em mdia, durante o perodo, um efetivo de 30 policiais para o CPV e 42 para o
CPTF.
204
Em relao ausncia de funcionrios por motivos mdicos, ou outros motivos, durante os dois
anos analisados, o CPV reportou oito casos. No CPTF os valores foram superiores mais de trs
vezes, perfazendo um total de 25 ausncias. A falta de funcionrios cria complicaes adicionais
para a operao da unidade, uma vez que o nmero de agentes em contato com os internos tende
a diminuir, com reflexos imediatos no quesito segurana e ordem, a ser focalizado adiante. Com
efeito, os procedimentos de revistas minuciosas nas celas (baculejos) tendem a se tornar menos
freqentes, aumentando a probabilidade de ocorrncia de irregularidades.
Os desdobramentos decorrentes dos diferentes modelos de contratao e de relaes trabalhistas
se fazem sentir nos indicadores de rotatividade de pessoal, como era de se esperar menores na
estrutura pblica de governana. Enquanto no CPTF, 2 funcionrios foram demitidos ou
afastados por conta de condutas inadequadas, no CPV foram 15 pessoas durante o perodo
analisado, o que se por um lado demonstra as maiores possibilidades de resoluo rpida de
irregularidades e de problemas relacionados a funcionrios sem o perfil adequado atividade
empreendida; por outro pode dificultar a reteno do conhecimento tcito de difcil codificao,
extremamente necessrio no cotidiano de estabelecimentos penais, sobretudo naquilo que tange
aos padres de comportamento dos internos.
H diferenas em relao ao salrio dos agentes penitencirios. Em mdia, cada agente da
empresa terceirizada recebeu cerca de R$ 665,00 mensais (US$ 303)
89
durante os anos de 2003 e
2004, ao passo que os agentes pblicos de Teixeira de Freitas perceberam, em mdia, um salrio
mensal ao redor de R$ 1078,00 (US$ 490), ou seja, um salrio superior em mais de 60% em
relao ao seu homlogo atuante na iniciativa privada. Apesar dos salrios pagos pela operadora
do CPV serem mais baixos em relao ao CPTF, em funo das diminutas possibilidades de
trabalho com carteira assinada na regio de Valena, fruto dos baixos ndices de atividade
econmica, os valores pagos se encontram acima da mdia da regio, o que faz com que a
quantidade de candidatos a uma vaga seja bastante elevada. Com efeito, o nmero de
trabalhadores que pedem demisso por conta de insatisfao salarial pouco significante.
Em relao aos custos totais de operao, no foram disponibilizados os valores consolidados em
relao aos gastos efetuados pelo governo do estado com o CPTF. Em relao ao CPV, conforme

89
Considerando o cmbio de 1 US$ = R$ 2, 20
205
contrato, o governo paga va ao operador privado R$ 321.000,00 (US$ 154.910) por ms para
obter todos os servios especificados anteriormente, durante o perodo analisado, perfazendo um
custo total de R$ 1198,00 por preso, sem contar os gastos com salrios dos trs funcionrios da
SAP/SJDH lotados na unidade e dos policiais militares responsveis pela vigilncia exterior.
No entanto, foram disponibilizadas algumas informaes, tais como despesas com gua e energia
eltrica, que possibilitam o esboo de alguns paralelos. Durante o ano de 2004, enquanto o
operador privado despendeu anualmente, em mdia, R$ 117 800,00 (US$ 53.545) para cobrir tais
despesas no CPV, o Estado da Bahia gastou R$ 332.228,00 (US$ 151.012) dlares mensais no
CPV, ou seja, quase trs vezes mais.
Em relao a despesas com manuteno, enquanto na mdia dos dois anos analisados, o operador
privado gastou R$ 82.000 (US$ 37.270) anuais no CPV, o governo do Estado da Bahia investiu
apenas R$ 56.014 (US$ 25.461). Os valores empenhados pelo Estado so menores, no obstante
a maior ocorrncia de fugas e tentativas de fugas no CPTF (a serem observados adiante), os quais
demandam investimentos para a readequao das instalaes, normalmente degradadas aps
eventos como estes. Neste sentido os custos decorrentes de um motim ocorrido no CPV em 2003
foram absorvidos integralmente pela operadora privada
90
.
A tabela 4.1 resume os indicadores administrativos e financeiros.




90
Segundo estimativas do edital para operacionalizao do Conjunto Penal de Itabuna, de 27 de maro de 2006, a
estrutura de custos de uma unidade penal se divide em: a) despesas com pessoal (salrios e benefcios); b) despesas
com internos (alimentao, uniformes, etc.); c) despesas administrativas (energia, combustveis, etc.); e, d) impostos.
De acordo com o edital, os componentes a e c, para os quais alguns dados foram disponibilizados neste trabalho,
perfazem ao redor de 60% dos custos totais , ao passo que os impostos montam 20%. Tomando como base, por
exemplo, as diferenas salariais observadas entre as duas modalidades de gesto e as despesas com energia, ainda
que nas formas privadas haja alguns encargos trabalhistas que inexistam no funcionalismo pblico, como, por
exemplo, FGTS, tem-se que nas formas privadas os gastos com salrios e despesas administrativas tendem a ser
menores. Contudo, a ausncia de dados consolidados a respeito das modalidades pblicas de proviso impede que se
calcule com maior exatido os custos por interno no CPTF e, por conseqncia, que sejam realizados estudos
comparativos confiveis sobre o tema.

206
Tabela 4.1: Indicadores de Desempenho Administrativos e Financeiros CPV e CPTF
Indicadores de eficincia
Conjunto Penal de
Valena
Conjunto Penal de
Teixeira de Freitas
Administrativos / Fi nanceiros
2003 2004 2003 2004
Capacidade da unidade
268 268 268 268
Nmero de Internos efetivos
227 251 258 246
Nmero total de funcionrios
114 117 137 132
Nmero de agentes penitencirios
91 89 92 88
Nmero de funcionrios tcnicos
14 14 13 11
Nmero de funcionrios
administrativos
9 14 32 33
Policiais encarregados da seg. externa
24 36 52 32
Treinamento inicial aos agentes (h)
140 140 40 40
Ausncias por licenas mdicas
1 3 8 11
Ausncias por outros motivos
3 1 2 4
N de processos administrativos
0 0 1 8
Funcionrios Demitidos / Afastados
9 6 0 2
Custos Totais de Operao por unidade
(Base Anual)
3.852.000,00 3.852.000,00 - -
Custos Anuais decorrentes de motins
38.000,00 0 - -
Salrio Mdio do Agente Penitencirio
(R$ / ms)
645,45 683,75 981,00 1.176,00
Custos Anuais de Manuteno unidade
80.000,00 84.000,00 59.917,14 52.112,36
Despesas Anuais com gua
37.200,00 44.800,00 201.075,95 237.905,75
Despesas Anuais com Energia Eltrica
81.600,00 72.000,00 86.870,69 138.602,28
Fonte: Superintendncia de Assuntos Penais Secretaria de Justia do Estado da Bahia (SAP/SJDH-BA)
Obs: Valores em reais (R$)
b) Indicadores de segurana e ordem
Dentre os vrios indicadores que conformam o desempenho do sistema prisional, os fatores
relacionados segurana e ordem se encontram entre aqueles que mais tm exigido a ateno dos
gestores. Fruto de uma parania penitenciria
91
, atualmente existente na sociedade, um
desempenho adequado associado, via de regra, inexistncia de fugas e rebelies, no raro em
detrimento da ressocializao do indivduo e da observao dos direitos humanos. Para os
gestores prisionais, deixar que um prisioneiro escape de suas mos representa um fardo
simblico que ressalta a incapacidade de cumprir a misso confiada pela sociedade: isolar o
indivduo de modo que os efeitos de sua existncia no se faam sentir, ainda que oficialmente a

91
Expresso cunhada pelo socilogo francs Georges Benguigui em comunicao pessoal.
207
questo da ressocializao seja uma dimenso relevante. A existncia de rebelies se mostra
igualmente indesejvel aos gestores graas ao apelo miditico decorrente das cenas toscas
inerentes a este tipo de evento, alm, claro dos impactos econmicos verificados a partir da
destruio das instalaes. Neste caso, a degradao da unidade contribui negativamente s
misses de conteno e de reinsero do apenado, razo suficiente, portanto, para que estes
eventos sejam evitados ao mximo. Assim, no so incomuns os acordos estabelecidos com
internos como forma de se mitigar a ocorrncia de rebelies e outros movimentos
reinvidicatrios, normalmente base de concesses que beiram os limites da tica e da
legalidade, conforme ser visto adiante.
A unidade operada pela empresa privada no apresentou ocorrncias de evases ou tentativas de
fuga durante o perodo analisado. Por outro lado, a unidade gerenciada integralmente pelo
governo do Estado da Bahia apresentou 25 tentativas de fuga com oito evases concretizadas
durante o perodo. Embora as duas unidades tenham o mesmo projeto original, o Conjunto Penal
de Valena conta com uma estrutura de vigilncia eletrnica por meio de circuito de cmeras,
fruto do investimento realizado pela empresa privada sem qualquer tipo de participao do
governo.
Em contrapartida, o CPTF no registrou nenhuma rebelio ou motim no perodo, diferentemente
do CPV, onde em 2003 uma rebelio foi deflagrada pelos internos. As razes para este evento
indesejvel estariam relacionadas ao fato da unidade ter recebido um grupo de internos oriundos
da PLB com forte potencial de liderana. Habituados a um padro de disciplina menos rigoroso,
os novos ingressantes no concordaram com algumas prticas experimentadas na nova unidade
terceirizada (horrio para interrupo de energia eltrica, limitao do nmero de visitantes,
maior rigor nas visitas, etc.), acabando por articular uma rebelio, na qual partes da unidade
foram degradadas e alguns materiais foram queimados. Neste caso, os custos de reconstruo
foram absorvidos pela operadora da unidade.
O CPTF possui um ambiente interno mais violento em relao ao CPV com registros de morte e
maior nmeros de agresses entre internos e contra funcionrios e visitantes. Foram 37 agresses
registradas entre os prprios presos no CPTF contra trs no CPV, no qual nenhum funcionrio foi
agredido por internos durante o perodo.
208
No foram registradas oficialmente agresses de funcionrios contra internos nas duas unidades.
Entretanto, durante as diversas entrevistas realizadas, constatou-se que, durante o perodo
compreendido na anlise, isso no correspondeu realidade. No caso do CPTF, diversas matrias
publicadas na mdia impressa baiana demonstram que alguns internos foram submetidos tortura
quando de uma tentativa frustrada de evaso. No caso do CPV, ainda que haja um grande esforo
de conteno da violncia por parte dos funcionrios, houve um registro de demisses de um
funcionrio da empresa terceirizada, por conta de agresses impetradas contra um interno. Em
nenhuma das duas unidades foi registrada oficialmente a ocorrncia de crimes sexuais.
O clima invariavelmente tenso entre os internos, j que estes costumam produzir suas prprias
armas para se protegerem de eventuais agresses decorrentes de acertos de contas ou
desentendimentos por motivos diversos. O instrumento mais comum utilizado uma espcie de
estilete improvisado a partir de pedaos de ferro presentes na construo do prdio, denominado
chucho no jargo do sistema prisional baiano (ou estoque no Paran e Rio de Janeiro). Tais
armas so guardadas, via de regra, em locais to variados quanto os limites da criatividade
humana interior das paredes, fundo de vasos sanitrios, etc. de modo que, normalmente,
somente so encontrados mediante revistas rigorosas (baculejos, conforme expresso utilizada
na Bahia).
Os dados fornecidos pela SAP-SJDH-BA apontam que no CPTF foram apreendidas trs vezes
mais armas em relao Valena. Como os internos possuem, grosso modo, o mesmo perfil
criminolgico, em suma, mesmos nveis em termos de potencial ofensivo, tm-se duas
possibilidades: ou os procedimentos de revistas no CPV so menos rigorosos a ponto de
apreenderem menos armas; ou a produo de armas em Teixeira de Freitas toma grandes
propores em funo das prprias condies de degradao da unidade, em verdade agravadas
pela falta de manuteno adequada, tornando o ambiente interno propcio confeco de armas a
partir de pedaos da construo do prdio.
Drogas e substncias entorpecentes se constituem em grandes preocupaes da sociedade
atualmente. No caso das prises, alm da questo da dependncia dos usurios e do respeito
legalidade, as drogas tendem a ser desaprovadas pelos gestores prisionais em funo da estrutura
mercantil engendrada por sua simples existncia no interior das galerias. De fato, a presena de
209
drogas propicia a emerso de lideranas e, por conseguinte, de relaes de subordinao por parte
daqueles que no possuindo condies materiais para adquirir o produto, tendem a agir como
serviais dos xerifes da priso, realizando servios dos mais variados tipos desde executar a
limpeza das celas at assumir a responsabilidade por condutas desviantes praticadas no interior
da priso, incluindo a assassinatos e portes de armas.
H vrias formas de se evitar o ingresso de drogas nas prises (visitas, fornecedores de materiais,
funcionrios, etc.), sendo a entrada por meio de visitantes a mais comum. De maneira a coibir a
entrada de tais artigos ilcitos, durante os dias de visita so intensificados os procedimentos de
revista, visto que as drogas podem ser escondidas pelas mulas (visitantes que tentam aportar
drogas, armas e celulares para dentro da priso) em lugares de difcil verificao, como, por
exemplo, genitlia e nus, o que necessariamente envolve prticas constrangedoras de revista,
sobretudo nas mulheres, muitas delas esposas ou mes dos internos (em verdade, duas
instituies sagradas na sociedade brasileira). Destarte, o rigor nas revistas gera sentimentos de
insatisfao dos internos por dois motivos distintos: um em relao aos constrangimentos e,
algumas vezes, humilhaes sofridas por seus familiares durante as revistas, o outro em
decorrncia da diminuio do fluxo de entrada de drogas nas prises, o que invariavelmente faz
com que o ambiente interno se torne ainda mais turbulento; razo pela qual, no raro, muitos
gestores prisionais relaxam os procedimentos de revista e fazem vista grossa entrada de drogas
na priso, sobretudo a maconha, devido a seus efeitos tranqilizantes, como forma de apaziguar o
clima da unidade e evitar fugas e rebelies. Conforme discutido um pouco antes, condutas desta
envergadura que beiram os limites da tica e da legalidade so frequentemente invocadas como
forma de garantir a segurana e ordem nos estabelecimentos penais, para muitos a principal meta
das penas restritivas de privao da liberdade.
Observando as quantidades de drogas apreendidas nas duas unidades nos perodos analisados,
constata-se que em Valena foi apreendido um volume de drogas ao menos sete vezes maior em
relao Teixeira de Freitas. Diferentes interlocutores entrevistados declararam que as
explicaes para estes nmeros esto relacionadas ao rigor nos procedimentos de revista nas duas
unidades, maior na unidade terceirizada em relao unidade operada integralmente pelo
governo do Estado. Porm, em funo das pequenas dimenses e das inmeras formas de
ocultao existentes, mais uma vez, to grandes quanto os limites da criatividade do ser humano,
210
tem-se que praticamente impossvel impedir a entrada completa de drogas nas prises. As duas
unidades possuem detectores de metais para facilitar o processo de revista de funcionrios e
visitantes.
Um componente adicional para a ecloso de revoltas por parte dos internos a falta de
visibilidade de suas situaes processuais, sobretudo, em funo da inoperncia do aparelho
judicirio
92
. Desta forma, um dos instrumentos que a direo da unidade pode se valer para
conseguir o relaxamento das tenses internas consiste em demonstrar aos presos esforos
concretos para obter processos de progresso de pena e de liberdade condicional queles que
possuem estes direitos e que no os vem concretizados por conta de idiossincrasias do sistema
de justia criminal. O nmero de internos soltos ou que progrediram para regimes mais brandos
cerca de quatro vezes superior no CPV, demonstrando a alta rotatividade do estoque nesta
unidade, reflexo tambm da alta quantidade de presos aguardando julgamentos ali custodiados, os
quais por fora da lei de execues penais deveriam permanecer nas carceragens e delegacias
ligadas Secretaria de Segurana Pblica da regio at ter sua sentena decretada, o que no
ocorre, contudo, por conta do estgio de superlotao e degradao dos estabelecimentos
destinados presos provisrios. Conforme observado adiante, esta maior rotatividade no CPV
est umbilicalmente ligada aos servios jurdicos disponibilizados aos internos.
A tabela 4.2 resume o conjunto de principais indicadores de segurana e ordem.






92
De fato, verdadeiros casos de pesadelos kafkianos so verificados nas prises. Por exemplo, em uma das visitas
realizadas ao CPV pode ser constatada a situao de um preso provisrio aguardando julgamento h quase dois anos,
para um crime cuja pena prescrita no passa de um ano na maior part e das vezes.
211

Tabela 4.2: Indicadores de Desempenho Ordem e Segurana CPV e CPTF

Conjunto Penal
de Valena
Conjunto Penal
de Teixeira de
Freitas
Ordem e segurana 2003 2004 2003 2004
Tentativas de Fugas 0 0 10 15
Nmero de Fugas Efetivadas 0 0 3 5
Nmero de Rebelies 1 0 0 0
Mortes causadas pelos prprios internos 0 0 0 1
N Agresses entre internos 1 2 16 19
N Agresses de internos contra visitantes e funcionrios 0 0 5 3
N Agresses Sexuais 0 0 0 0
N Agresses registradas de funcionrios contra internos 0 0 0 0
Quantidade de armas brancas apreendidas 22 50 109 123
Quantidade de drogas apreendidas (kg) 15 25 3 4
N total de internos destinados a regimes mais brandos ou
soltos
148 498 48 131
H Raios X (operando)para auxiliar revistas (S/N) no no no no
H Detectores de metais (operando) para auxiliar nas
revistas (S/N)
sim sim sim sim
H estruturas de vigilncia e monitoramento eletrnico
(S/N)
sim sim no no
Fonte: Superintendncia de Assuntos Penais Secretaria de Justia do Estado da Bahia (SAP/SJDH-BA)
c) Indicadores de servios oferecidos aos internos
No captulo anterior foi demonstrado que a disponibilizao de servios de bem-estar aos
internos previstos na Lei de Execues Penais alm de contribuir para a ressocializao do
apenado, misso maior da pena de privao de liberdade, de acordo com a lei, constituem-se
mecanismo til manuteno da estabilidade do ambiente no interior das prises. Em particular
em relao a tais servios, as duas unidades aqui comparadas apresentam resultados bastante
dissonantes.
Em linhas gerais, a unidade operada pela empresa privada apresentou indicadores superiores de
assistncia mdica e psicolgica oferecidos aos internos, apesar do nmero de indivduos com
doenas infecto-contagiosas presentes no CPTF ter sido em mdia superior ao apresentado no
CPV. Por outro lado, o CPV apresentou uma ligeira inferioridade em relao a assistncia
odontolgica.
Em relao assistncia jurdica, a diferena tambm flagrante a favor da unidade operada pela
empresa privada. Contando com dois advogados exclusivos unidade, o CPV conseguiu prover
212
um maior nmero de atendimentos jurdicos aos presos, o que se reflete no nmero de internos
soltos ou que progrediram para regimes mais brandos, nos perodos estudados. Os baixos
nmeros de consultas a advogados no CPTF se devem principalmente s dificuldades materiais
da Defensoria Pblica do Estado da Bahia, na medida em que poca deste estudo apenas um
defensor. Assim, os indicadores observados vo ao encontro com a opinio de alguns
entrevistados e de especialistas do setor de que o nmero de atendimentos jurdicos abranda as
tenses internas, contribuindo para que o ambiente nas dependncias da unidade seja menos
gneo. Em adio, durante o perodo da pesquisa os advogados do estabelecimento com operao
terceirizada dispunham de alguns incentivos financeiros atrelados ao seu desempenho, recebendo
compensaes variveis de acordo com o nmero de alvars de solturas conseguidos. Como o
processo de deciso de sada e de progresso de regime dependente do setor judicirio, via de
regra, carente de recursos materiais, sem qualquer nus adicional, foram disponibilizados pela
empresa terceirizada alguns assistentes administrativos Comarca de Valena como forma de
aumentar a celeridade dos processos.
Ambas as unidades pouco oferecem aos presos programas de educao bsica e profissional,
muito devido falta de estrutura fsica adequada, porm ambas possuem programas de lazer,
recreao e atividades de educao fsica, esta ltima bastante concentrada normalmente na
prtica do futebol.
A unidade gerenciada integralmente pelo poder pblico, por sua vez, oferecem maiores
oportunidades de trabalho e de estudos aos internos em relao outra unidade, muito embora os
indicadores estejam muito aqum das necessidades. Isso se deve, sobretudo, falta de espao
para oficinas nas unidades. Em ambos os casos, o projeto original no previu reas para
atividades laborais, porm, no caso do CPV, as tentativas de construo de espaos para o
trabalho dos internos esbarram nos limites fsicos do terreno em que a unidade foi erguida.
Alm disso, embora ao redor de 5% dos internos fossem casados, o CPTF dispe de estruturas
adequadas para visitas ntimas. No CPV, onde mais de 40 % dos internos eram casados,
213
conforme dados relativos ao ano de 2003, as visitas ntimas eram improvisadas nas prprias
celas. A qualidade da alimentao e da limpeza est bem avaliada em ambas as unidades
93
.
A tabela 4.3 resume os indicadores de servios oferecidos aos internos.
Tabela 4.3: Indicadores de Desempenho Bem-estar oferecido aos internos - CPV e CPTF

Conjunto Penal de
Valena
Conjunto Penal de
Teixeira de
Freitas
Bem-estar
2003 2004 2003 2004
N internos atingidos por doenas infecto-contagiosas
8 5 16 7
Projetos para rec.dependentes qumicos (drogas e lcool)
no Sim No No
Assistncia odontolgica (total anual)
500 614 587 620
Assistncia mdica (total anual)
2880 5316 250 430
Assistncia jurdica (total anual)
3276 7488 258 246
Assistncia psicolgica (total anual)
632 738 430 485
% Matriculados no ensino acadmico
0 0 0 0
% Matriculados no ensino profissionalizante
0 0 0 5,28%
% Internos que trabalham
26% 16% 21% 26%
N organizaes religiosas presentes
1 2 3 5
Estrutura adequada para Visita intima (S/N)
no No sim Sim
Freq. semanal de Atividades fsicas
2 2 2 2
Freq. semanal de Atividades de lazer/entretenimento
2 2 2 2
Qualidade da alimentao (1 a 7)
6 5 5 5
Qualidade da limpeza e higiene no interior da unidade (1
a 7)
5 6 6 6
Fonte: Superintendncia de Assuntos Penais Secretaria de Justia do Estado da Bahia (SAP/SJDH-BA)
***
Em suma, os dados demonstram que a priso com operao terceirizada apresenta melhores
indicadores administrativos e financeiros (menores despesas operacionais, maior produtividade,
etc.); segurana e ordem (menor nmero de fugas e agresses); e servios oferecidos aos internos
(maior nmero de consultas mdicas e jurdicas).
No entanto, o exposto acima procurou apenas demonstrar os indicadores obtidos em cada
modalidade nos anos de 2003 e 2004. evidente que os dados coletados no so suficientes para

93
Os gestores prisionais em geral se preocupam bastante em relao qualidade da alimentao fornecida aos
internos, visto que esta uma das principais fontes de reclamaes, as quais, no raro engendram rebelies.
214
uma anlise mais abrangente, dado o pequeno perodo coberto. Porm, apesar de no serem
suficientes para conferir uma validade estatstica relacionada a uma comparao do tipo pblico
versus privado tem-se que alm de se constiturem no melhor que se pde obter, os dados acima
instigam algumas reflexes importantes acerca das diferenas observadas nas duas modalidades
de gesto e as razes para tal. Tais tpicos sero discutidos mais adiante, imediatamente aps a
discusso do caso paranaense, a ser explorado a seguir.
4.2 A terceirizao de presdios no Paran
Conforme discutido no captulo 3, o Paran foi o estado pioneiro no pas a adotar o modelo de
participao privada no pas no final de 1999, tendo interrompido esta experincia em agosto de
2006. Apesar do tempo de durao do modelo de terceirizao de prises no Paran ter sido
suficiente para uma observao mais aprofundada e do nmero de estabelecimentos penais com
operao terceirizada naquele estado propiciar um conjunto de amostras passveis de observao
e estudo, no se verifica a existncia de trabalhos de natureza comparativa entre as duas
modalidades de gesto. Na verdade, observaram-se apenas trabalhos descritivos relatando
aspectos da unidade de Guarapuava (BRASIL, 2001), os quais serviram de base para outros
trabalhos monogrficos, como por exemplo, a dissertao de Affonso (2002).
Neste sentido, no intuito de se investigar as diferenas entre as duas modalidades de gesto de
prises existentes no Paran na primeira metade da primeira dcada do sculo 21, de forma
pioneira, prope-se neste trabalho executar um exerccio comparativo dos indicadores de
desempenho apresentados por estabelecimentos penais sob as duas estruturas de governana. Da
mesma forma que no caso baiano, busca-se analisar unidades que apresentem certos graus de
similaridade. Nesta linha, compara-se oito prises destinadas a indivduos j condenados do sexo
masculino com pena de recluso em regime fechado sob responsabilidade do Departamento
Penitencirio do Estado do Paran (DEPEN-PR), rgo encarregado da execuo penal
subordinado Secretaria de Justia (SEJU) daquele estado. Destas, quatro unidades estavam
geridas sob a modalidade pblica tradicional e quatro possuam operao terceirizada junto a
empresas privadas, durante o perodo de anlise compreendido entre 2001 e 2005. As unidades
envolvidas na investigao comparativa realizada no estado do Paran podem ser observadas no
quadro a seguir:
215


Quadro 4.1: Unidades penais compreendidas na comparao pblico versus privado no estado do Paran
Unidade
Inaugurao Modo de Operao
Penitenciria Estadual do Estado (PCE)
1954 Tradicional
Penitenciria Estadual de Londrina (PEL)
1994 Tradicional
Penitenciria Estadual de Maring (PEM)
1996 Tradicional
Penitenciria Industrial de Guarapuava (PIG)
1999 Terceirizado
Penitenciria Industrial de Cascavel (PIC)
2001 Terceirizado
Penitenciria Estadual de Foz do Iguau (PEF)
2002 Terceirizado
Penitenciria Estadual de Piraquara (PEP)
2002 Terceirizado
Penitenciria Estadual de Ponta Grossa
2003 Tradicional
Fonte: Elaborada pelo autor
Visando evitar ao mximo a existncia de amostras muito heterogneas, neste exerccio
comparativo se excluem as unidades destinadas a indivduos do sexo feminino, colnias agrcolas
penais, hospitais penitencirios e unidades destinadas a presos provisrios. Ainda que se perca,
em nmero de observaes, fator essencial em anlises quantitativas como a empreendida neste
trabalho, escolhe-se retirar estas unidades da anlise em funo das caractersticas distintas de
cada uma delas, as quais engendram resultados bastante difusos. Com efeito, em funo da
imensa rotatividade de pessoal, a mensurao, por exemplo, de indicadores relacionados s
atividades laborais em estabelecimentos destinados a presos provisrios diferem bastante dos
observados em prises para indivduos j condenados, da mesma forma que os nmeros de
consultas mdicas em hospitais penitencirios so muito maiores em relao s demais unidades
e assim por diante. Destarte, neste trabalho no so consideradas informaes das seguintes
unidades penais sob responsabilidade do DEPEN-PR: Penitenciria Estadual Feminina (PFP),
Colnia Penal Agrcola (CPA), Centro de Observao Criminolgica e Triagem (COT), Priso
Provisria de Curitiba (PPC), Regime Semi- Aberto de Ponta Grossa (RAPG), Casa de Custdia
de Curitiba (CCC), Casa de Custdia de Londrina (CCL); estas duas ltimas com operao
terceirizada.
As informaes concernentes s oito unidades penais aqui analisadas permitem a execuo de
anlises quantitativas fundamentadas em estatsticas descritivas e em testes economtricos, ainda
que a quantidade de observaes disponveis, 35, no seja muito grande. Para tanto, sem perder
de vista os construtos tericos desenvolvidos nos captulos anteriores, desenvolve-se um modelo
ad hoc para a anlise comparativa entre as modalidades pblica e privada de proviso de servios
216
prisionais, o qual utilizado nas anlises empricas aqui empreendidas, incluindo os testes das
proposies descritas no captulo 2. Os detalhes deste modelo, incluindo sua forma funcional so
observados a seguir.
4.2.1. Modelo de anlise
Coerentemente com a linha de raciocnio at aqui desenvolvida, o modelo analtico tem como
premissa os contedos resumidos na Figura 4.1. pela qual se pode apreender que o desempenho
observado condicionado pelas instituies e pelas tcnicas gerenciais empregadas, cuja adoo
dependente dos fatores de incentivo aos quais os atores esto submetidos. Igualmente
influenciados pela atuao das instituies formais e informais, as estruturas de incentivos
tambm impactam sobre as tcnicas de gesto empregadas e, por conseqncia, sobre os
indicadores de desempenho do sistema prisional, materializados por indicadores de custo,
segurana e ordem, reincidncia, e servios oferecidos aos internos.
Assim, seguindo esta estrutura possvel reescrever a equao (21) nos moldes da equao (23).
Nesta ltima, a otimizao do desempenho (D) de um estabelecimento penal (i) qualquer, durante
um determinado perodo de tempo (t) pode se dar pela seguinte funo:
Otm D
i,t
= f (M, I, T)
i,t
(23)
Adicionando para cada priso i, os termos correspondentes aos indicadores de desempenho
descritos acima: custos (C), segurana e ordem (SO), e servios aos internos (SI), e indicadores
de reincidncia (R), o objetivo geral da unidade prisional poderia ser representado por:
Otm D(C, R, SO, SI)i,t = f (M, I, T)i,t (24)
No que se refere especificamente a dimenso custos e a reincidncia criminal, o objetivo consiste
justamente no empreendimento de esforos para sua minimizao, enquanto que para os outros
indicadores o objetivo a maximizao. Neste caso, a maximizao dos indicadores de segurana
e ordem passa, por exemplo, pela minimizao do nmero de eventos indesejveis no interior do
crcere, tais como: fugas, rebelies e mortos.
No entanto, D
i
condicionado por outros fatores, alm dos anteriormente mencionados. O
primeiro grupo se refere aos aspectos inerentes ao estabelecimento penal em si durante um
217
perodo de tempo (t), os quais podem ser representados por ?
i,t
. Dentre estes fatores, tm-se a
capacidade da priso de se esperar que quanto maior a capacidade da unidade, maiores as
demandas a serem atendidas, portanto mais complexa a gesto; o grau de superpopulao; o
tempo de funcionamento da unidade desde a sua inaugurao supe-se que quanto mais antiga
a priso, maiores as chances de degr adao do estabelecimento e de ocorrncia de efeitos
indesejveis nos indicadores de desempenho; a localizao da unidade prises situadas nas
regies metropolitanas tendem a apresentar maior complexidade, em funo das maiores taxas de
criminalidade destas reas.
O desempenho D
i
tambm influenciado pelas caractersticas da populao custodiada na priso,
representados por Fi,t. De fato, a presena de internos de mais fcil convivncia tende a tornar a
ocorrncia de eventos como mortes, fugas e rebelies menos provveis. Neste sentido, a frao
de internos associados a grupos de faces criminosas pode explicar o comportamento nos
indicadores de prises (no por acaso, os administradores penitencirios frequentemente separam
internos de faces rivais emunidades distintas para evitar confrontos). Igualmente, a proporo
de internos no estabelecimento penal envolvidos com algum tipo de atividade laboral
frequentemente associada diminuio de eventos indesejveis.
Portanto, a funo total do desempenho de um estabelecimento penal pode ser descrita da
seguinte maneira:
Otm D(C, R, SO, SI)
i,t
= f [(M, I, T)
i,t
/ (?
i,t
,F
i,t
)] (25)
Avanando mais na direo da forma funcional do modelo, a partir da anlise dos fatores acima,
pode-se observar que muitos deles tendem a estar correlacionados entre si, o que impe
problemas para uma anlise quantitativa que almeje compreender as relaes de causalidade entre
as variveis e suas respectivas magnitudes. Por exemplo, quanto maiores os investimentos em
servios de sade aos internos, maiores os custos; quanto mais altos forem os indicadores de
superpopulao, maiores as chances de insatisfao na massa carcerria, logo menor o nmero de
internos de fcil convivncia, e assim por diante. Destarte, a depender da maneira como as
218
variveis so inseridas na forma funcional do modelo, problemas de endogenia
94
e
multicolineariedade podem se manifestar, requerendo alguns cuidados adicionais.
Alm disso, as variveis ligadas ao ambiente institucional normalmente so de difcil codificao
e muitas vezes no-observveis de forma trivial, impondo problemas tanto na coleta de dados
quanto na operacionalizao do modelo. Com efeito, a atribuio de pesos a cada um dos fatores
institucionais ao desempenho observado algo extremamente complexo e de preciso duvidosa.
difcil atribuir, por exemplo, qual o percentual de contribuio da morosidade no judicirio na
deflagrao de uma rebelio, ou do grau de articulao dos internos sobre o aumento nos custos
de operao ou sobre a melhoria nos indicadores de segurana e ordem. Justamente no sentido de
propor uma soluo de contorno a esse dilema, prope-se a comparao de amostras localizadas
em uma mesma regio geogrfica, grosso modo sujeitas ao mesmo conjunto de restries forma is
e informais (mesmo departamento penitencirio, mesmo sistema de justia, mesmas regras
comuns dos internos, etc.). Da mesma forma que o observado anteriormente no caso baiano,
tenta-se com isso controlar o efeito das variveis institucionais, tornando-as exgenas ao modelo.
Tal homogeneidade possibilita o uso de um menor nmero de variveis de controle.
De modo a permitir a incorporao das variveis relacionadas s distintas estruturas de incentivos
e as tcnicas de gesto empregadas em cada uma das modalidades, utiliza-se o recurso de uma
varivel Dummy para capturar tais efeitos. A varivel assume o valor 0 para uma priso regida
sob a forma pblica tradicional e 1 para um estabelecimento com operao terceirizada.
Destarte, o desempenho para a priso i em cada uma das k dimenses de desempenho: custo,
reincidncia, segurana e ordem, e servios aos internos (d=1....4), ao longo do tempo pode ser
escrito como uma funo da modalidade de gesto, controlada por aspectos inerentes ao
estabelecimento penal em si e pelas caractersticas da populao custodiada (j e k,
respectivamente), conforme a equao abaixo:
t i t i k t i j d t i Dummy i y , , , 1 , , , + + + + = 0 (26)

94
Uma mudana de origem endgena ocorre quando esta originada e explicada por caractersticas do prprio
modelo. Neste caso, uma varivel independente pode estar correlacionada com outras variveis ou com fatores no
observveis, expressos no termo de erro.

219
Resta ainda definir qual o modelo de regresso a ser adotado. A escolha pelo modelo mais
adequado requer o exame da natureza dos dados e da maneira como esto distribudos. No
presente trabalho, em funo da indisponibilidade de informaes, os aspectos relacionados ao
custo comparativo entre cada modalidade de gesto no sero tratados econometricamente. Um
exerccio comparativo entre as duas modalidades realizado, tomando-se como referncia o ano
de 2004. Igualmente, lamenta-se a inexistncia de informaes relacionadas aos indicadores de
reincidncia, fatores fundamentais na avaliao do desempenho de estabelecimentos penais, de
modo que as variveis dependentes a serem investigadas se limitaro aos fatores ligados
segurana e ordem e servios prestados aos internos. A escolha das variveis a serem
investigadas, desta forma, deve-se, infelizmente, mais sua disponibilidade do que em relao
sua pertinncia, de modo que as anlises economtricas se restringem aos indicadores
relacionados aos servios providos aos internos e de segurana e ordem.
Os servios prestados aos internos podem ser tratados por meio do mtodo tradicional de
mnimos quadrados ordinrios (MQO). As variveis a serem explicadas so assistncia mdica e
assistncia jurdica, as quais se constituem em dois pontos nevrlgicos do sistema prisional.
Deste modo, a forma funcional utilizada para efetuar a comparao entre as modalidades pblicas
e privadas de gesto podem ser expressas pela seguinte equao.
t i t i k t i j t Di i t i ASSIST ADV ASSIST MED D , , , 1 , , , ) _ ; _ ( + + + + = 0 (27)
Onde k j , se referem aos coeficientes das variveis de controle ligadas ao estabelecimento
penal (i) e s caractersticas particulares da populao custodiada. 0 e i so referentes ao
intercepto e ao termo de erro da equao, respectivamente. Baseado nas proposies
estabelecidas espera-se que sejam positivos (+) os resultados de 1 , i , relacionados s
modalidades de gesto utilizadas no estabelecimento.
No que tange aos indicadores de desempenho ligados segurana e ordem dos estabelecimentos
penais, neste trabalho, as variveis a serem explicadas so nmero de mortos no interior de cada
priso e quantidades de fugas observadas. As caractersticas dos dados sinalizam precauo na
escolha do modelo de regresso adequado, na medida em que as variveis analisadas se referem
justamente a dados de contagem oriundos de eventos raros que assumem nmeros inteiros no-
220
negativos, incluindo uma grande quantidade de zeros. Diante disso, um modelo linear clssico
pode no proporcionar o melhor ajuste, razo pela qual McCullagh e Nedler (1989) sugerem,
nestas condies, a utilizao do modelo linear generalizado de Poisson. Com os coeficientes
estimados pelo mtodo de mxima verossimilhana, a varivel de resposta numa regresso de
Poisson segue uma funo de distribuio de probabilidade de cunho exponencial, cujo valor
esperado dado por:
) exp( ) , ( ... 1 ,..., 2 1 k k k x x x x x y E + + 1 0 + = (28)
A interpretao dos coeficientes se d por meio de seus respectivos anti- log. No caso de k x ser
uma varivel binria que se altere de 0 para 1, a mudana esperada ser exp ) ( k -1. Mantidos
todos os outros fatores constantes, para obter-se a mudana discreta em forma percentual, basta
multiplicar o resultado acima por 100 (WOOLDRIDGE, 2006).
Assim, a equao para anlise comparativa entre as duas modalidades de gesto para os
indicadores de segurana e ordem (fugas e mortos) de um estabelecimento penal dada por:
) exp( , ) ; ( , , , , 1 , t i t i k t i j t i i D t i MORTOS FUGAS D + + + + = 0 (29)
Diferentemente dos indicadores de servios prestados aos internos, baseado nas proposies
desenvolvidas se espera que os valores de 1 estejam negativamente relacionados (-) com as
variveis dependentes relacionadas s fugas e mortos no interior dos crceres.
Uma vez definido o modelo e suas respectivas formais funcionais, na prxima seo so
realizados os testes sobre os dados empricos coletados.
4.2.2.Pblico versus privado nas prises paranaenses: uma anlise quantitativa
Por meio de informaes constantes nos relatrios de gesto do DEPEN-PR e nos contratos
firmados entre a Secretaria de Justia (SEJU-PR) e empresas concessionrias da operao dos
estabelecimentos penais, foi construda uma base de dados com 35 observaes de periodicidade
anual referentes a oito prises destinadas a indivduos do sexo masculino e j condenados a
cumprirem penas em regime fechado entre os anos de 2001 e 2005. Algumas das unidades foram
inauguradas entre 2002 e 2003, razo pela qual o nmero de observaes inferior a 40. Apesar
221
do nmero de amostras no ser muito grande, de acordo com Anderson e outros (2002) se o
tamanho da amostra for igual ou superior a 30, a estatstica de grandes valores perfeitamente
factvel, ou seja, as regras da distribuio normal podem ser aplicadas.
Foram tambm realizadas, de maneira complementar, 11 entrevistas junto a gestores das unidades
pblicas e terceirizadas, diretores das concessionrias e membros do prprio DEPEN-PR, como
forma de se obter informaes qualitativas basicamente relacionadas ao modo de operao das
unidades penais e dos arranjos contratuais em ambas as modalidades de gesto, fundamentais
compreenso da problemtica estudada.
A tabela 4.4 resume as caractersticas das variveis dependentes a serem investigadas
contemplando informaes sobre o tipo de indicador de desempenho que esto relacionadas, as
mdias e os desvios-padro amostrais, incluindo os valores mnimos e mximos, bem como uma
descrio sucinta da varivel. Todos os valores demonstrados foram obtidos por meio da
utilizao do software Stata 8.0.
Tabela 4.4: Variveis dependentes analisadas Caso DEPEN-PR
Tipo do
Indicador de
Desempenho
Varivel Mdia Desv.Pad. Min. Max. Descrio
Seg. e ordem FUGAS 0,343 1,21 0 6 Nmero de internos evadidos
da unidade durante o ano.
Seg. e ordem MORTOS 1,457 3,109 0 18 Nmero de internos mortos na
unidade durante o ano.
Servios aos
internos
MED_ASSIST. 4,521 2,591 0,1 10 Nmero de atendimentos
mdicos por interno-ano na
unidade
Segurana e
ordem
ADV_ASSIST. 6,91 6,201 0.42 34,64 Nmero de atendimentos
jurdicos por interno-ano na
unidade
Fonte: Elaborada pelo autor
Da mesma maneira, a tabela 4.5, situada adiante, demonstra as caractersticas das variveis
explicativas utilizadas nas regresses:



222
Tabela 4.5: Variveis independentes analisadas Caso DEPEN-PR
Caracterstica
da varivel
Varivel Mdia Desv.
Pad.
Min. Max. Descrio
Ligada
Estrutura de
Governana
adotada
DUM_PRIV 0,486 0,507 0 1 Varivel Dummy relacionada ao
modo de gesto; D=1, se priso
terceirizada; D=0 se priso
operada pela forma tradicional.
Referente
unidade penal
NUM_INTER 559,22 401,28 203 1541 Nmero de internos, presentes
na unidade (mdia anual)
Referente
unidade penal
IDADE 10,89 17,31 0 54 Quantidade de anos de
funcionamento da unidade
quando da observao
Referente
unidade penal
SUPERPOP 1,0075 0,113 0,67 1,19 Frao de superpopulao da
unidade
Referente
unidade penal
LOCALIZA 0,7143 0,458 0 1 Varivel Dummy relacionada
localizao do estabelecimento
penal; D=1, se localizada no
interior do Estado; D=0 se priso
na capital ou regio
metropolitana de Curitiba.
Referente
populao
custodiada na
unidade
INTER_FACIL 0,605 0,311 0,12 0,99 Frao de internos de fcil
convivncia em cada unidade
Referente
populao
custodiada na
unidade
INTER_TRAB 0,518 0,256 0,11 0,9 Frao de internos que
trabalham em cada unidade
Fonte: Elaborada pelo autor
Em funo do presente trabalho se debruar sobre as diferenas entre as duas modalidades de
gesto prisional, necessrio investigar se as eventuais distines existentes encontram amparo
estatstico. Nesta linha, utiliza-se o teste de significncia das duas mdias para cada categoria
analisada, realizando-se o teste t de Student bicaudal, objetivando basicamente saber se as mdias
entre os dois grupos de estabelecimentos penais, pblico e de operao terceirizada, diferem
significativamente. A hiptese nula H0 reflete a ausncia de diferena entre as mdias.
Tabela 4.6: Teste t para verificar diferenas entre as mdias nas prises estudadas
Varivel Pblico (n=18) Terceirizado
(n=17)
Estatstica t
(dif. Mdias)
p-valor
FUGAS 0,611 0,059 1,365 0,1814
MORTOS 2,39 0,47 1,89* 0,0673
MED_ASSIST. 3,47 5,64 -2,697** 0,0109
ADV_ASSIST. 6,55 7,29 -0,348 0,73
NUM_INTER 727,83 380,71 2,80*** 0,0084
IDADE 19,06 2,235 3,25*** 0,0026
SUPERPOP 1,04 0,973 1,77* 0,0848
INTER_FACIL 0,509 0,706 -1,95* 0,0596
INTER_TRAB 0,434 0,606 -2,08** 0,045
Fonte: Elaborada pelo autor - Obs.: graus de significncia *<10%; **< 5% ; *** < 1%.
223
Analisando a tabela acima, observa-se que a hiptese nula no rejeitada apenas para as
variveis FUGAS e ADV_ASSIST, demonstrando que no h diferenas significativas, do ponto
de vista estatstico, entre as duas modalidades de proviso no que se refere mdia de evases e
ao nmero de atendimentos jurdicos oferecidos aos internos. Em relao s outras dimenses,
verifica-se que o nmero de indivduos falecidos superior nas prises geridas pela forma
tradicional (p-valor=0,0673)
95
. A vantagem das prises com operao terceirizada se reflete
tambm nos indicadores de assistncia mdica oferecida aos internos (p- valor<0,05).
No que se refere ao grupo de variveis de controle, as prises pblicas so mais populosas e mais
antigas em relao aos estabelecimentos penais com gesto terceirizada, num patamar de
significncia bastante elevado (p-valor<0,01). Tais resultados, em verdade, refletem as decises
do governo paranaense durante a segunda gesto de Jaime Lerner, na qual se inaugurou os quatro
estabelecimentos penais com gesto terceirizada presentes neste exerccio comparativo, cujos
padres de construo privilegiam unidades de menor porte, seguindo as atuais tendncias de
arquitetura prisional.
As unidades penais com estrutura hbrida de governana desfrutam de algumas vantagens em
relao s congneres pblicas, medida que possuem menores indicadores de superpopulao e
abrigam proporcionalmente internos de mais fcil convivncia, ambos os casos significativos a
10%. Alm disso, o ndice de internos que exercem atividades profissionais nas prises com
operao terceirizada suplanta os observados nas prises pblicas tradicionais a um razovel
nvel de significncia (p- valor =0,045).
Apesar das anlises bivariadas revelarem algumas caractersticas importantes ligadas s
diferenas nas duas modalidades de proviso de servios prisionais, demonstrando a relativa
superioridade das estruturas privadas em indicadores de desempenho ligados segurana e ordem
e servios oferecidos aos internos, faz-se necessrio avaliar se tais resultados se mantm em um
contexto multivariado; uma vez que as diferenas de desempenho podem decorrer tambm das
variveis de controle populacionais e ligadas ao estabelecimento em si, e no somente da
estrutura de governana adotada. Decorre da a importncia do modelo economtrico. A adio

95
Este valor se refe re probabilidade de errar ao rejeitar uma hiptese quando ela verdadeira (erro tipo I). Neste
caso esta chance de no mximo 6,73%. Desta forma, quanto menores os p-valores, menor a probabilidade de se
incorrer em erros.
224
de variveis de controle, alm de possibilitar a explicao dos efeitos das distintas estruturas de
governana, auxilia na compreenso dos outros fenmenos que interferem sobre o desempenho, o
que em si, pode proporcionar alguns insights para as polticas prisionais.
Pelo fato dos dados disponveis serem longitudinais, ou seja, representarem um conjunto de
dados construdos de cortes transversais repetidos ao longo do tempo, os dados utilizados nas
regresses a serem demonstradas adiante so conhecidos como dados de painel. No caso
especfico deste trabalho como algumas prises foram inauguradas aps o ano de 2001, tem-se
um painel no-equilibrado (WOOLDRIDGE, 2006), pois algumas unidades no aparecem em
cada perodo de tempo.
Neste sentido, a seguir so realizadas regresses mltiplas, a partir da modelagem demonstrada
anteriormente, para os dois tipos de indicadores aqui analisados. Conforme poder ser mais bem
observado, apesar do nmero no muito expressivo de observaes, os resultados obtidos por
meio das regresses de painel so bastante significativos e trazem algumas luzes ao debate das
diferenas entre as duas modalidades de proviso de servios prisionais aqui estudadas.
4.2.2.1 I ndicadores de segurana e ordem
Conforme se discutiu anteriormente, em funo destes indicadores envolverem eventos raros as
regresses so realizadas utilizando o modelo de Poisson.
So realizadas sucessivas estimativas, pelas quais podem ser observados os efeitos decorrentes da
adio de novas variveis. Tomou-se o cuidado de evitar que as variveis NUM_INTER e
IDADE fossem regredidas conjuntamente, na medida em que apresentam forte correlao entre
si
96
(ver matriz de correlao em anexo), apesar de ambas pertencerem ao conjunto de variveis
explicativas inerentes s caractersticas do estabelecimento penal. No entanto, ao se adicionar as
duas variveis na regresso (6), verificou-se que ambas continuam conjuntamente e
individualmente significantes.

96
De fato, de se esperar que as prises mais recentes possuam projetos arquitetnicos mais adequados s
necessidades previstas pela legislao, incorporando, por exemplo, reas para o trabalho dos internos. Por esta razo,
os percentuais de internos que executam algum tipo de atividade profissional tendem a ser superiores em prises
inauguradas recentemente. Alm disso, os presdios mais recentes tm sido construdos com menor capacidade em
funo dos problemas associados com o manejo de enormes contingentes em espao reduzido, razo pela qual h
uma forte correlao entre a antiguidade da unidade e sua capacidade. No caso deste trabalho, tal correlao da
ordem de 0.95, conforme pode ser visto no correlograma em anexo.
225
Percebe-se que, mesmo sucessivamente adicionando variveis de controle, em todas as
estimativas realizadas, as estruturas privadas de governana apresentaram correlao negativa
com o nmero de mortos de forma altamente significativa. Em relao ao grupo de variveis de
controle ligadas ao estabelecimento penal ?
i
, tem-se que os efeitos do nmero de internos da
unidade e de seu tempo de funcionamento, em conjunto com as demais variveis, no so
estatisticamente significativos e apresentam, em verdade, uma contribuio bastante reduzida
sobre o nmero de mortos da priso, conforme visto nas regresses (3) e (5).
Contudo, os ndices de superlotao da unidade bem como sua localizao, expressos
respectivamente nas variveis SUPERPOP e LOCALIZA, ajudam a explicar de forma
significativa (p-valores < 0,01 e 0,05 respectivamente), em conjunto com a varivel DUM_PRIV
ligada ao modo de gesto (p-valor < 0,05), o nmero de mortos no estabelecimento penal,
conforme pode ser observado na regresso (2). Exceo feita idade da priso, os sinais obtidos
se encontram dentro do esperado.
Assim, calculando-se o efeito da mudana decorrente de uma varivel binria, conforme indicado
em Wooldridge (2006), tem-se que para uma priso terceirizada situada no interior do estado, as
chances de ocorrncia de mortes so cerca de 70% menores em relao a uma priso gerenciada
pela forma pblica tradicional situada na capital ou regio metropolitana, levando-se em conta os
valores mdios amostrais de superpopulao e idade.
As regresses (4) e (5) refletem a adio de variveis relacionadas ao comportamento dos
internos (F
i
). Os estimadores obtidos demonstram que estes fatores no so significativos para
explicar o nmero de mortos na priso. Ao se juntar todas as variveis em uma nica equao
regresso (5) nota-se que apenas as variveis ligadas ao modo de gesto, ao nmero de internos
no estabelecimento e ao tempo de funcionamento da priso permaneceram significativas. De
acordo com o teste de Wald, em todas as estimativas, rejeita-se fortemente a hiptese de que as
variveis explicativas do modelo no possuem efeito sobre o nmero de mortos nas prises.
A Tabela 4.7 se refere aos resultados obtidos aps realizao de regresses de Poisson, para o
nmero de mortos por ano observados em cada unidade.

226
Tabela 4.7: Resultados para o nmero de mortos em cada priso no Paran Regresso de Poisson
MORTOS
Regresses (1) (2) (3) (4) (5)
DUM_PRIV -1.556**
(0.620)
-1.18 **
(0.480)
-1.012**
(0.469)
-1.155**
(0.462)
-2.168***
(0.654)
NUM_INTER 0.00037
(0.0007)
0.012***
(0.004)
IDADE -0.0036
(0.0132)
-0.229***
(0.078)
SUPERPOP 4.526*
(2.334)
3.244
(2.482)
-0.845
(2.86)
LOCALIZA -1.276***
(0.485)
-0.911
(0.597)
-0.263
(0.576)
INTER_TRAB -1.365
(0.933)
1.526
(1.289)
INTER_FACIL -1.17
(0.809)
1.044
(0.902)
Intercepto 0.824**
(0.376)
-3.248
(2.272)
-2.496
(2.224)
1.844 ***
(0.535)
-4.060
(2.583)
Num. Observaes 35 35 35 35 35
Wald ?2 6.32** 43.6*** 47.27*** 14,85*** 47.56***
Fonte: Elaborada pelo autor
Obs.: graus de significncia *=10%; **=5% ; ***=1%.
Obs2: Erros-padro em parnteses.
Em relao ao nmero de fugas, as regresses efetuadas demonstraram que conjuntamente o
modo gesto, o tempo de inaugurao, a localizao, o grau de superlotao do estabelecimento
penal e os fatores ligados dificuldade dos internos em aceitar as regras (internos difceis) so
determinantes para a ocorrncia de fugas. Percebe-se, desta maneira, que os aspectos
relacionados s escolhas de construo e de gesto dos estabelecimentos penais so mais
relevantes para a ocorrncia de evases. Neste sentido, chama a ateno a forte influncia da
superpopulao nos indicadores de fugas
97
, a qual contrabalanceada pelo fato da priso estar
localizada no interior do estado e ser terceirizada. Assim, com base na regresso (3) uma unidade
nestas condies apresentaria uma probabilidade cerca de 100% menor de ocorrncia de fugas em
relao a uma unidade sob a gesto pblica tradicional localizada na regio metropolitana,
assumindo-se os valores mdios amostrais para o tempo de funcionamento e para a
superpopulao.

97
As fraes de ocupao mdias nas prises pblicas e terceirizadas so respectivamente 103,95% e 97,36%.
Observa-se no caso paranaense uma espcie de blindagem no sistema prisional, de modo que a superpopulao fica
restrita aos estabelecimentos destinados a presos provisrios sob responsabilidade da Secretaria de Segurana
Pblica, ainda que estes abriguem internos j condenados que deveriam estar no sistema prisional de
responsabilidade da Secretaria de Justia e Direitos Humanos. Ou seja, ao menos nas prises utilizadas neste estudo,
os excedentes de populao no apresentam elevadas magnitudes, qualquer que seja a modalidade de proviso:
pblica ou terceirizada.
227
A Tabela 4.8 demonstra os resultados para o nmero de fugas. Mais uma vez, exceo feita ao
tempo de funcionamento das prises, todas as outras variveis estatisticamente significantes
apresentaram os sinais esperados.
Tabela 4.8: Resultados para a varivel fuga no estado do Paran Regresso de Poisson
Regresses (1) (2) (3) (4) (5)
DUM_PRIV -2.246*
(1.357)
-2.675**
(1.27)
-2.073*
(1.18)
-1.617
(1.047)
-3.82*
(2.327)
NUM_INTER -0.004*
(0.002)

IDADE -0.101**
(0.0465)
-0.143*
(0.087)
SUPERPOP 28.81***
(10.08)
27.09***
(9.252)
30.65**
(15.54)
LOCALIZA -4.096**
(2.098)
-3.606*
(2.146)
-4.99*
(2.94)
INTER_TRAB 0.207
1.419169
-3.863
(3.98)
INTER_FACIL -6.68***
(2.61)
-6.313*
(3.712)
Intercepto -0.569
(0.682)
-27.68***
( 9.56)
-24.91***
(8.07)
1.601
(1.105)
-24.73*
(13.28)
Num. Observaes 35 35 35 35 35
Wald ?2 2.74* 14.59*** 15.08*** 11.44*** 16.0**
Fonte: Elaborada pelo autor
Obs.: graus de significncia *=10%; ** =5% ; *** = 1%.
Obs2: Erros-padro em parnteses.

Na prxima seo so analisados os indicadores relacionados aos servios oferecidos aos
internos.
4.2.2.2 I ndicadores ligados aos servios oferecidos aos internos
Dentre os servios oferecidos aos internos, analisados neste modelo quantitativo, se encontram os
indicadores de assistncia mdica e de assistncia jurdica. As regresses buscando identificar as
eventuais influncias das variveis explicativas sobre tais fatores so realizadas por meio do
mtodo de mnimos quadrados ordinrios (MQO) em dados de painel.
A Tabela 4.9 mostra os resultados para a assistncia mdica oferecida em ter mos de consultas
realizadas para cada interno em um ano.


228

Tabela 4.9: Resultados para a assistncia mdica oferecida aos internos
ASSISTNCIA MDICA AOS INTERNOS
Regresses (1) (2) (3) (4) (5)
DUM_PRIV 2.301
(1.72)
4.018*
(2.228)
3.62**
(1.667)
2.1
+

1.38
3.96***
(0.524)
NUM_INTER -0.005
(0.005)
-0.017***
(0.003)
IDADE 0.112*
(0.063)
0.181*
(0.111)
0.381***
(0.061)
SUPERPOP 6.857***
(2.617)
9.036***
(2.34)
LOCALIZA 1.38
(1.201)
0.656
(0.70)
INTER_TRAB 3.591**
(1.579)
3.24**
(1.38)
INTER_FACIL -2.40
(1.77)
-6.112***
(1.029)
Intercepto 3.16***
(1.22)
1.199
(1.794)
-4.183
(2.964)
2.90**
(1.33)
0.233
(2.33)
Num. Observaes 35 35 35 35 35
R
2
0.1807 0.1367 0.5106 0.4359 0,8533
Wald ?2 1.78 4.49
+
13.81** 8.53** 157.0***
Fonte: Elaborada pelo autor
Obs1: graus de significncia:
+
= 15%; * = 10%; ** = 5% ; *** = 1%.
Obs2: Erros-padro em parnteses.
Em todas as regresses, as prises terceirizadas apresentaram uma correlao positiva com o
aumento do nmero de atendimentos. O grau de significncia variou de acordo com as variveis
explicativas adicionadas.
Em relao ao conjunto de variveis ligadas ao estabelecimento penal (?
i,t
), da mesma forma que
nos indicadores anteriores, a capacidade da unidade pouco contribui para o efeito observado,
neste caso o aumento no nmero de atendimentos mdicos, em funo da baixa magnitude de
seus estimadores. No entanto, o tempo de inaugurao da priso e o grau de superlotao da
unidade apresentam certa influncia sobre o nmero de consultas. Na regresso (5), o grau de
significncia destas variveis menor que 1%.
Diferentemente do caso dos indicadores de segurana e ordem, as variveis de controle
relacionadas s caractersticas da populao custodiada (F
i,t
) representam certo impacto sobre a
varivel dependente. Isso , sobretudo, verdadeiro para a varivel ligada ao percentual de internos
que trabalhamcujo p- valor menor que 0.05, nas regresses (4) e (5), inclusive na presena de
229
outras variveis ligadas ao estabelecimento penal. Dentre estas, a localizao da unidade no se
demonstra relevante para o aumento no nmero de atendimentos mdicos. Desta sorte, prises
com operao terceirizada, com alto percentual de internos trabalhando e que abriguem
indivduos com menor potencial ofensivo tendem a fornecer maior nmero de atendimentos
mdicos aos apenados.
Em regresses lineares de mnimos quadrados ordinrios com dados de painel, um importante
pressuposto a varincia constante dos termos de erro, fenmeno conhecido como
homocedasticidade (por conseqncia, seu oposto a heterocedasticidade). Neste sentido, foi
aplicado o mtodo de Breusch-Pagan / Cook-Weisberg. A estimativa (5) foi a nica em que no
se pode rejeitar a hiptese da ausncia de homocedasticidade, justamente por ter apresentado
prob. ?2 > 0,1, mesmo tendo sido regredidas em conjunto duas variveis altamente
correlacionadas entre si (NUM_INTER e IDADE).
Em adio, os valores de F obtidos (p-valor<0,01) demonstram que as variveis so significativas
em conjunto. Igualmente, ao se executar o teste de Ramsey RESET para o mesmo conjunto de
variveis em uma regresso MQO sobre os mesmos dados, porm em corte transversal,
observou-se que a estimativa (5) no apresenta problemas de especificao (Prob. > F = 0,5199).
Tais fatos, em conjunto, com o alto grau de significncia dos parmetros evidenciam a robustez
desta estimativa em que variveis adicionais foram includas.
Diferentemente dos outros indicadores de desempenho, nas variveis explicativas relacionadas ao
atendimento jurdico, no se verificam diferenas significativas na varivel DUM_PRIV
relacionada modalidade de operao, seja pblica ou privada. Em outras palavras, o nmero de
atendimentos jurdicos oferecidos aos internos no varia de acordo com a forma de proviso,
corroborando as estatsticas bivariadas demonstradas na Tabela 4.6.
No que tange s variveis de controle relacionadas s caractersticas do estabelecimento (?
i,t
), na
equao (3) observou-se que o nmero de internos est correlacionado negativamente (p-valor <
0,05) e a superpopulao positivamente (p-valor < 0,01) com o nmero de consultas com
advogados. No entanto, apesar dos sinais destes estimadores se comportarem dentro do esperado,
pelo teste de Ramsey realizado com dados transversais a expresso apresenta problemas de
especificao, visto que a hiptese Ho relacionada ausncia de omisso de variveis relevantes
230
rejeitada (Prob > F = 0.0054), situao que se reproduz em todas as estimativas.
Seguindo o mesmo processo j realizado com os outros indicadores de desempenho, as
regresses (4) e (5) representam os efeitos decorrentes da adio das variveis ligadas ao
comportamento dos internos custodiados. Nenhuma alterao na varivel de resposta foi
observada. De acordo com a regresso (4) as variveis INTER_FACIL e INTER_TRAB
possivelmente so conjuntamente no significantes, na medida em que a estatstica de Wald
perfaz apenas o valor de 1.38 (Prob> ?2=0.7111). A regresso (5) combina os dois conjuntos de
variveis explicativas. Apesar de os sinais se comportarem dentro da faixa esperada, o modelo
alm de apresentar problemas de especificao indica que as variveis de forma conjunta muito
provavelmente possuem poucos efeitos sobre o nmero de atendimentos jurdicos (Prob>
?2=0.1136). Por fim, os baixos valores de r
2
aliados aos problemas acima de significncia e
especificao indicam a pertinncia reduzida das regresses demonstradas na tabela abaixo.
A Tabela 4.10 ilustra o efeito das variveis explicativas sobre o nmero de atendimentos
jurdicos oferecidos para cada interno durante um ano.
Tabela 4.10: Resultados para a assistncia jurdica oferecida aos internos
ASSISTNCIA JURDICA OFERECIDA AOS INTERNOS
Regresses (1) (2) (3) (4) (5)
DUM_PRIV 0.911
(3.58)
-1.328
(5.348)
-2.195
(5.21)
-0.385
(3.515)
0.178
(2.74)
NUM_INTER -0.016**
(0.0081)
-0.018
(0.017)
IDADE -0.237
(0.180)
0.246
(0.321)
SUPERPOP 27.50***
(9.30)
32.07 ***
(9.521)
30.61**
(12.20)
LOCALIZA -0.646
(4.288)
-2.76
(4.42)
-1.34
(3.66)
INTER_TRAB 3.434
(5.96)
0.46
(7.21)
INTER_FACIL 3.772
(5.698)
1.947
(5.37)
Intercepto 6.437
(2.524)
-17.152
(10.79)
-13.43
(10.80)
3.053
(3.794)
-16.88
(12.185)
Num. Observaes 35 35 35 35 35
R
2
0.0037 0.1291 0.1944 0.1185 0.3009
Wald ?2 0.06 9.18* 11.87** 1.38 11.62
Fonte: Elaborada pelo autor
Obs1: graus de significncia * = 10%; ** = 5% ; *** = 1%.
Obs2: Erros-padro em parnteses.
231
Da anlise da tabela acima, tem-se que exceo da estimativa (4), todas as demais regresses
apresentam heterocedasticidade, ou seja, com probabilidades de ?2 < 0,1. Ao se operacionalizar
as regresses utilizando os mesmos dados dispostos em corte transversal com erros padres
robustos heterocedasticidade, obteve-se, no entanto, praticamente os mesmos valores em termos
de magnitude e significncia dos parmetros estimados.
Desta forma, definitivamente, diferentemente da Bahia, a estrutura de governana no explica a
assistncia jurdica oferecida aos internos no Paran, o que abre espao para discusses sobre as
diferenas nos padres empregados pelas administraes pblicas nos dois estados.
Uma vez realizadas as regresses faz-se mister discutir brevemente sobre questes ligadas
endogeneidade das variveis, na medida em que o problema aqui analisado envolve decises
estratgicas com impacto no desempenho observado. Nesta linha, Hamilton e Nickerson (2003)
chamam a ateno para a questo da problemtica: fazer ou comprar nas organizaes,
pontuando que uma firma ao escolher por determinada alternativa (fazer, por exemplo) pode, em
funo de suas prprias caractersticas internas, vir a apresentar padres de desempenho
superiores em decorrncia de uma estrutura de produo mais adequada escolha realizada.
Conseqentemente as firmas que possuem estruturas internas mais apropriadas alternativa
comprar, ao enveredaram pela alternativa fazer teriam performance inferior.
No caso especfico deste trabalho, o problema de auto-seleo (self -selection) acima abordado
no se materializa, visto que as escolhas relativas ao modo de gesto a ser empregado no
estabelecimento penal no serem realizadas pelos gestores das unidades. Em verdade, a deciso
tomada por atores externos priso, neste caso, o governo, conferindo um carter exgeno s
decises estratgicas. Alm disso, no caso paranaense, tem-se que o conjunto de variveis
explicativas de controle aqui trabalhadas (?
i,t
F
i,t
), apesar de potencialmente influenciarem o
desempenho, no interferem nas escolhas relacionadas ao modo de gesto, visto que elas ocorrem
aps a deciso de terceirizar ou no uma priso ter sido tomada, o que aumenta a probabilidade
dos estimadores gerados serem no-viesados.
Por outro lado, possvel que as escolhas exgenas feitas para o modo de gesto eventualmente
possam afetar algumas variveis de controle. Por exemplo, juzes podem ser discricionrios e
evitar enviar para as prises de sua comarca aqueles internos com maior potencial ofensivo
232
impactando significativamente o percentual de presos de fcil convivncia custodiados; ou
empresrios da regio podem boicotar o diretor de uma priso, no colaborando com a promoo
de programas de trabalhos aos internos, dentre outras possibilidades to vastas quanto os limites
da criatividade, qual seja a modalidade de proviso da priso: pblica ou terceirizada. evidente
que tais fatores de difcil observao podem engendrar correlaes entre as variveis evolvidas e
os termos de erro, evidenciando o problema de endogeneidade e, por conseguinte, fazendo com
que os estimadores contenham algum tipo de vis. Alm disso, algumas das variveis de controle
utilizadas podem eventualmente conter algum tipo de endogeneidade, tais como o grau de
periculosidade dos indivduos custodiados ou o grau de superpopulao da unidade.
Contudo, enderear estes fenmenos no sempre uma tarefa simples. Hamilton e Nickerson
(2003) alertam para a dificuldade de se levar em conta a endogeneidade em funes que
envolvam a maximizao por verossimilhana (como a aqui efetuada para os indicadores de
segurana e ordem), em funo da indisponibilidade nos pacotes economtricos de mercado de
funes simples que no demandem esforos de programao. Para os mtodos lineares, uma
possvel soluo de contorno o mtodo de regresses de dois estgios (MQ2E), onde as
eventuais variveis explicativas endgenas so substitudas por variveis instrumentais no
correlacionadas com os termos de erro da equao, porm correlacionadas com as variveis
endgenas, conforme sugerido por Wooldridge (2006). Entretanto, apesar dos cuidados tomados
para mitigar os problemas de endogenia neste trabalho, o mtodo MQ2E no foi aqui
desenvolvido em funo da dificuldade de se encontrar uma varivel instrumental adequada.
Acredita-se, porm, que estes fatores no comprometem as investigaes em busca das diferenas
entre as modalidades de gesto, visto que os resultados das regresses, ainda que com eventuais
problemas, reproduziram as observaes obtidas pelas estatsticas descritivas.
Nas prximas sees sero exploradas, luz dos referenciais de suporte vistos nos primeiros
captulos, as diferenas observadas nos indicadores de desempenho obtidos nas duas modalidades
de gesto at aqui observados. Antes, porm, sem se valer de mtodos economtricos, discute-se
na prxima seo sobre as diferenas em termos de custos verificadas.
233
4.2.2.3 I ndicadores de custos
Em geral, as discusses suscitadas sobre informaes de custos do sistema prisional so cunhadas
pela polmica. A carncia de estruturas gerenciais para definio, registro e consolidao dos
dados relevantes aliada conhecida opacidade dos organismos encarregados da execuo penal
no pas fazem com que tais informaes, quando disponveis, tenham sua credibilidade posta em
xeque.
Com efeito, o censo penitencirio brasileiro de 1995 demonstrou valores bastante diferentes para
o custo mdio mensal por preso. Por exemplo, enquanto este custo para o Estado do Acre este
valor foi de R$ 65,80, no Distrito Federal se observou um custo de R$ 1168,42 para cada
indivduo custodiado, conforme sublinhado por Affonso (2002), evidenciando a ausncia de um
sistema metodolgico unificado e consistente capaz de promover uma anlise comparativa.
Discrepncias como estas, decorrentes da falta de contabilizao de todas as despesas incorridas,
tambm se observaram nos resultados de outras unidades da federao, alm do fato de alguns
estados como Bahia e Rio Grande do Norte no terem sequer disponibilizado tais dados poca.
Destarte, as informaes relativas aos custos por interno so bastante desencontradas e variam ao
sabor dos interesses daqueles que as divulgam.
Em funo da ausncia de informaes disponveis que permitissem o acompanhamento dos
custos por interno em cada unidade ao longo do tempo nas unidades penais paranaenses, os
indicadores de custos no foram tratados econometricamente. No entanto, ainda que longe da
situao ideal, so analisados alguns dados obtidos junto ao DEPEN-PR referentes ao ano de
2004. Apesar de seu carter restrito, a anlise destas informaes bastante til para a
problemtica aqui estudada, visto que as mesmas bases analticas de custeio so empregadas para
as duas modalidades de gesto, o que permite a realizao de comparaes com relativa
confiabilidade.
As dimenses de custeio so divididas em despesas com pessoal, material de consumo, outros
servios e despesas centralizadas (gua e esgoto, energia eltrica, processamento de dados,
telefonia). O total de despesas obtido para um ano dividido em 12 meses e posteriormente
ponderado pelo nmero de internos custodiados em cada unidade. A tabela adiante demonstra os
indicadores para cada unidade terceirizada no estado, com base no apurado para o ano de 2004.
234
Da anlise da tabela 4.11 se observa que os custos entre as diferentes unidades se alteram
substancialmente, refletindo as diferentes caractersticas de cada estabelecimento, principalmente
no que se refere arquitetura prisional, de modo que, por exemplo, em funo da maior ou menor
populao custodiada os custos mensais apurados para cada interno podem variar. No caso
acima, estes oscilam de R$ 894 (Casa de Custdia de Londrina) a R$ 1649, especificamente na
Penitenciria Industrial de Guarapuava. Assim, executando-se o rateio do total gasto sobre o
nmero de indivduos custodiados pelas estruturas privadas de governana, verificou-se um custo
mdio da ordem de R$ 1266 por interno nas prises com operao terceirizada do estado do
Paran, durante o ano de 2004, equivalente a 4,22 salrios mnimos da poca.
Tabela 4.11: Custos dos estabelecimentos penais terceirizados no Paran Base 2004
DESPESAS CCC CCL PEF PEP PIC PIG TOTAL
1. PESSOAL

- DEPEN 464.459 300.168 383.728 606.659 297.929 339.244

2.392.187
- Terceirizado 3.156.537 2.317.334 3.579.851 4.844.363

2.746.207 2.771.075

19.415.367
TOTAL PESSOAL

3.620.996

2.617.502

3.963.579

5.451.022

3.044.136

3.110.319

21.807.554
2. MAT. DE
CONSUMO ----- ----- ----- ----- ----- -----
------
3. OUTROS SERV.

2.791.957

1.520.032

3.084.738

3.434.597

1.887.721

1.525.165

14.244.210
4. CENTRALIZADAS
SEJU

- Energia Eltrica 83.785 99.409 213.641 111.943 32.704

541.482
- gua e Esgoto 144.067 257.844 359.669

761.580
- Proc.de Dados 38.966 34.023 42.261 44.320 25.291 19.524

204.385
- Telefonia e Telex 21.568 257 51.776 50.581 7.938 1.402

133.522
TOTAL
CENTRALIZADAS (4)

288.386

292.124

553.115

308.542

145.172

53.630

1.640.969
TOTAL CUSTEIOS
(2, 3, 4)

3.080.343

1.812.156

3.637.853

3.743.139

2.032.893

1.578.795

15.885.179
TOTAL GERAL

6.701.339

4.429.658

7.601.432

9.194.161

5.077.029

4.689.114

37.692.733
Nmero de Internos 473 413 513 538 307 237 2481
CUSTO MENSAL
POR INTERNO (R$) R$ 1181 R$ 894 R$ 1235 R$ 1424 R$ 1378 R$ 1649
R$ 1266
Fonte: DEPEN-PR
* As despesas em branco so absorvidas pela empresa contratada e j se encontram agrupadas na rubrica outros
servios
235
Faz-se mister comparar os valores acima com os apurados para as formas tradicionais de gesto.
Muito embora no tenham sido disponibilizadas informaes detalhadas a respeito de cada
unidade prisional sob a gesto pblica, os valores consolidados permitem a execuo do clculo
do custo mdio por interno.
Da anlise da tabela 4.12 tem-se que, de acordo com as prprias informaes colhidas junto ao
DEPEN-PR, o custo mdio mensal por preso em prises pblicas no Paran durante o ano de
2004 foi de R$ 1387,00, equivalente a 4,62 salrios mnimo da poca. Desta sorte, ao se
comparar os mesmos elementos de custeio nas duas modalidades de proviso observa-se que os
custos das estruturas pblicas de governana foram ao redor de 9,5 % superiores em relao s
prises terceirizadas durante o perodo observado.
Somando-se os totais gastos nas duas modalidades, obtm-se um montante de R$ 130.015.466, o
qual dividido pelo nmero de internos sob responsabilidade do DEPEN-PR perfaz um custo
mdio de R$ 1350 por preso no estado.
Tabela 4.12: Custos dos estabelecimentos com proviso tradicional no Paran Base 2004
DESPESAS TOTAL
1. PESSOAL

64.816.179
2. MAT. DE CONSUMO

2.235.032
3. OUTROS SERV.

20.869.067
4. CENTRALIZADAS - SEJU
- Energia Eltrica

1.480.703
- gua e Esgoto

2.243.995
- Proc.de Dados

456.949
- Telefonia e Telex

220.808
TOTAL CENTRALIZADAS (4)

4.402.455
TOTAL CUSTEIOS (2, 3, 4)

27.506.554
TOTAL GERAL

92.322.733
Nmero de Internos 5547
CUSTO MENSAL POR
INTERNO (R$) R$ 1387
Fonte: DEPEN-PR
236
Evidentemente, concluses mais assertivas dependem de uma anlise do comportamento
histrico da estrutura de custeio das duas estruturas de governana. Contudo, em funo da
ausncia de dados consolidados tal exerccio comparativo infelizmente no foi possvel de ser
realizado. No obstante, um mecanismo adicional de comparao pode ser invocado como forma
de se conhecer um pouco mais em relao s diferenas em termos de custos nas duas
modalidades de gesto. Trata-se de uma estimativa realizada pelo prprio DEPEN-PR contendo a
previso de gastos decorrentes da retomadas das unidades penais terceirizadas, realizada em
2005. De acordo com este estudo, os gastos anuais relacionados pessoal, material de consumo,
servios de terceiros (notadamente alimentao), e equipamentos e material permanente
representariam um montante de R$ 34, 2 milhes, sem contemplar os salrios de pessoal de sade
e de advogados. Ao se adicionar, no entanto, o ltimo aumento conferindo aos servidores da
administrao penitenciria, que em verdade, elevou o piso dos agentes penitencirios
98
, tem-se
que a previso de gastos se eleva para R$ 41,4 milhes, ou seja, cerca de R$ 4 milhes acima dos
gastos efetuados com as prises terceirizadas (os quais j incluem algumas despesas com
funcionrios pblicos alocados nas unidades e as despesas com pessoal referentes assistncia
mdica e jurdica).
Portanto, da mesma forma que no caso baiano, observa-se no Paran que as formas hbridas de
governana apresentam melhor desempenho em relao s estruturas hierrquicas tradicionais,
nas quais a proviso do servio prisional realizada por agentes governamentais, medida que
propiciam menores custos e maior qualidade (na forma de indicadores de segurana e ordem e de
alguns indicadores ligados aos servios oferecidos aos internos).
Antes de se discutir as razes que eventualmente explicam as diferenas observadas, cabe indagar
os motivos que levaram o governo do Estado do Paran durante o ltimo ano do primeiro
mandato do Governador Roberto Requio, a reverter uma prtica que, ao menos de acordo com
as anlises acima, apresentou resultados adequados.

98
Os agentes penitencirios paranaenses percebiam poca da redao deste trabalho os maiores salrios do pas na
categoria, cerca de R$ 3300,00. Na Bahia, este valor no mesmo perodo girava em torno de R$ 2100,00.
237
Embora haja declaraes de autoridades estaduais justificando a deciso por conta dos custos
superiores das unidades terceirizadas quando comparados s unidades totalmente estatais
99
, o
que, conforme o exposto acima, no se sustenta, as principais motivaes parecem repousar em
outros fundamentos. Com efeito, com base em declaraes feitas aos diversos tipos de mdia e
tambm segundo relato colhido por meio de entrevistas junto a atores pertencentes ao sistema
prisional paranaense, h um forte componente ideolgico envolvido na deciso de retomada,
medida que se verifica uma forte convico nos membros do governo, sobretudo no governador,
de que a custdia do preso no pode ser entregue a terceiros; devendo ser exercida por rgos
pblicos. Discutir a pertinncia e as implicaes desta medida so fatores que se encontram alm
dos limites, possibilidades e ambies deste trabalho.
No prximo captulo se discutem as razes para as diferenas observadas entre as duas estruturas
de governana analisadas para o sistema prisional: pblica e privada.

99
Ver a reportagem publicada em O Estado de So Paulo em 24 de setembro de 2006 sobre o sistema prisional
(REINA, Eduardo. Pastoral Carcerria vai administrar penitenciria em parceria na Bahia. O Estado de So Paulo.
24/09/2006, p. C7).
238
5. DIFERENAS ENTRE AS FORMAS PBLICAS E PRIVADAS
DE PROVISO DE SERVIOS PRISIONAIS: POR QUE
OCORREM?
As anlises empricas empreendidas na Bahia e no Paran apontam para uma diferena entre as
duas modalidades de gesto, no que tange aos indicadores de desempenho definidos para o setor
prisional. Grosso modo, o que se observa que a adoo de estruturas hbridas de governana
acabou por aportar redues de custo e aumento na qualidade dos servios prestados.
Os resultados obtidos rejeitam fortemente a proposio de Hart, Shleifer e Vishny (1997), pela
qual se esperariam redues de custo em detrimento de redues de qualidade. Apesar de os
modelos desenvolvidos pelos autores terem como premissa, o modelo de privatizao de prises
(e no o de terceirizao de servios ou operao delegada, existente no Brasil), acredita-se que o
contraponto propiciado pelas pesquisas empricas aqui efetuadas estimula novas reflexes
tericas a respeito dos limites dos atores privados na proviso de servios de utilidade pblica,
particularmente servios prisionais. Tais reflexes emergem justamente a partir da questo
central investigada por este trabalho, ou seja, quais so os fatores que explicam as disparidades
existentes entre as duas modalidades de proviso? Neste sentido, chegado o momento de se
incorporar de forma mais assertiva a este debate, os aportes tericos j discutidos anteriormente.
J foi discutido que a proviso de servios prisionais difere dos tradicionais servios de utilidade
pblica por no exigir uma ateno especial com o exerccio de poder de mercado e com falhas
de coordenao. Em contrapartida, os esquemas de incentivo e monitoramento no segmento
prisional so bastante complexos, uma vez que devem satisfazer restries dadas pelas regras
formais e normas sociais, assim como pelo elevado risco de corrupo de funcionrios pelos
presidirios.
A comparao entre os casos de governana pblica e privada nos dois estados indica algumas
caractersticas importantes pertencentes a esse complexo sistema de incentivos que podem
explicar o porqu das diferenas observadas. Dentre estas razes se encontram os seguintes itens:
a) as questes ligadas delegao de autoridade e aos efeitos da assimetria de informaes entre
os atores envolvidos; b) as distintas estruturas de recompensas e punies que os agentes pblicos
239
e privados esto submetidos; c) as restries institucionais existentes e as habilidades respectivas
de cada forma de proviso para contornar tais limitaes.
Na seqncia se discute cada um destes tpicos. Em seguida, dentro do mesmo esprito
comparativo, realiza-se uma breve reflexo sobre as diferenas nas formas de proviso de
servios prisionais no Brasil, na Frana e nos Estados Unidos, para posteriormente se realizar o
teste das proposies desenvolvidas no captulo 2.
5.1. Nvel timo de Delegao, Informao Assimtrica e Direitos de
Deciso.
As prticas de concesso a terceiros de atividades at ento conduzidas sob tutela estatal
engendram uma srie de fenmenos com impacto direto sobre o desempenho contratual, os quais
podem, a depender de sua magnitude, potencializar ou comprometer os resultados previamente
esperados. Das passagens anteriores, pode-se apreender que as estruturas de governana pblica e
privada diferem entre si em uma srie de fatores. No caso do sistema prisional, uma diferena
marcante se d nas diferentes maneiras com que cada estrutura aloca direitos de deciso.
Uma caracterstica relevante no setor prisional a concentrao de poderes por parte dos
diretores dos estabelecimentos penais, os quais, grosso modo, em funo da prpria estrutura do
setor penitencirio, possuem uma srie de mecanismos para explorar o uso da informao
assimtrica. De fato, apesar dos altos escales governamentais responsveis em ltima instncia
pela administrao prisional possurem, nos termos propostos por Aghion e Tirole (1997), a
autoridade formal sobre as funes exercidas pela direo do estabelecimento penal, na prtica os
nveis de informao assimtrica existentes so to elevados que acabam por alocar a autoridade
real aos diretores das unidades. Por extenso, fenmeno similar pode se observar na relao entre
os prprios gestores das unidades e os agentes operacionais em contato direto com os presos.
Muito embora o modelo com participao privada adotado no Brasil no rompa com esta
concentrao de poderes por parte da direo, na medida em que esta permanece sob
responsabilidade de indivduos nomeados pelo Estado, cujas atribuies incluem fiscalizar e zelar
pela correta atuao do operador privado, o fato de se delegar para atores situados alm dos
limites das estruturas burocrticas tradicionais atividades como: contratar, treinar, demitir, por
240
exemplo, pode implicar cmbios nas relaes intestinas do estabelecimento penal e nas
possibilidades de consecuo dos objetivos de desempenho. Ocorre que a nova estrutura de
alocao de direitos de deciso, propiciada pelas novas prticas de gesto, estabelece claramente
quais so os limites de cada um dos atores: representantes do Estado e operadora privada,
tornando os marcos mais transparentes e menos sujeitos explorao de assimetrias de
informao, no obstante o fato de assimetrias de poder entre funcionrios designados pelo
Estado e operadores contratados ainda persistirem. Como conseqncia da tal separao de
direitos de deciso e do aumento mtuo dos pontos de veto, a reduo dos nveis de informao
assimtrica possveis de serem explorados por cada uma das partes acaba por afetar os incentivos
de ambos, sobretudo do operador privado, desejoso de obter contratos no futuro. Assim, a diviso
de direitos de deciso adotada nos estabelecimentos sob a gesto hbrida reflete modelos de
governana corporativa, no qual os membros do conselho possuem direitos de deciso relevantes
normalmente aprovao e ratificao ao passo que os executivos conservam os direitos de
propor e implementar as decises, naturalmente em consonncia com o board (BECHT,
BOLTON e ROELL, 2002). Solues deste tipo dentro da estrutura pblica de governana so
mais difceis de serem implantadas em funo da prpria estrutura organizacional das burocracias
governamentais.
Muitas vezes, a participao privada na proviso de servios de utilidade pblica gera
sentimentos de repulsa em funo da possibilidade de arranjos obscuros arquitetados entre
agentes governamentais e empresrios, de modo que a legitimao de modalidades alternativas
prescinde de salvaguardas contratuais que mitiguem as condutas oportunistas e tornem as regras
explicitas e transparentes opinio pblica. Em ambos os estados analisados, os contratos
assinados entre governos e operadores privados prevem mecanismos de monitoramente por
parte do Estado e ameaas crveis em termos de punio que permitem a reduo dos efeitos da
informao assimtrica. Com efeito, por fora contratual o operador privado obrigado a enviar
ao governo estadual cpias de todos os pagamentos efetuados e das guias de recolhimento de
impostos e contribuies sociais, como forma de evitar que as empresas contratadas expropriem
as contribuies recolhidas dos funcionrios e que o fisco seja lesado, prtica bastante usual no
mbito de empresas prestadoras de servios, sobretudo ligadas ao setor de limpeza e vigilncia.
Tais informaes alm de, em tese, protegerem o interesse pblico, propiciam tambm a
241
estimao do custo real de operao da unidade delegada empresa pr ivada, o que pode ser
bastante til para o estabelecimento de limites de preos em licitaes futuras.
Em adio, no caso da modalidade privada, a j referida separao entre operao e gesto, no
confundir com separao entre poltica e administrao, facilita a efetivao de sanes ao
operador na ocorrncia de falhas contratuais. Neste caso, o diretor da unidade (representante do
Estado) pode no autorizar o pagamento da fatura de prestao de servios, causando problemas
no fluxo de caixa da operadora, criando, desta forma, incentivos para o cumprimento contratual,
de modo que tal separao entre operao e gesto afeta, nos termos propostos por Brickley,
Coles e Jarrel (1997), tanto a reduo da informao assimtrica entre governo e empresa
privada, quanto os incentivos providos ao operador.
evidente que as ameaas acima somente se tornam crveis na ausncia de coluso entre agentes
governamentais e operadores privados. De fato, os riscos de captura do principal pelo agente
podem se estender por diversos nveis, desde o pagamento de pequenas propinas ao simples
funcionrio do governo encarregado de verificar se as guias de impostos recolhidos pela empresa
privada correspondem realidade, visando que este ignore eventuais irregularidades; passando
por arranjos entre os dirigentes indicados pelo governo e a empresa privada, de modo que estes
sejam menos rigorosos no enforcement de itens previstos em contrato; ou at mesmo negociatas
entre altos escales dos governos estaduais e empresrios desejosos de conseguir novos contratos
de prestao de servios junto ao poder pblico. Em funo de a matriz institucional brasileira ser
relativamente permevel a eventos desta natureza, as possibilidades acima relatadas, ainda que
meramente conjecturais, sinalizam precauo.
Retomando a discusso realizada no captulo 2, podem-se obter mais algumas explicaes para as
diferenas observadas entre as duas modalidades de proviso. Sucede que ao delegar atividades
antes realizadas por funcionrios pblicos a operadores privados, os governos, alm de buscarem
a transformao de custos fixos em variveis, podem se beneficiar do efeito da diminuio do
nmero de atores a serem controlados, uma vez que possuem como caracterstica marcante a
existncia de diversas camadas com processos de delegao e separao de responsabilidades,
muitas vezes conflitantes entre si. As vrias cadeias de comando criam problemas de agncia, os
quais se materializam atravs da perda de controle e pela emerso de custos de transao
242
(MARTIMORT, DE DONDER e DE VILLEMEUR, 2005), fazendo com que nas modalidades
pblicas os custos de monitoramento das condutas individuais sejam elevados, em funo das
dificuldades para obteno e processamento das informaes, sobretudo quando estas se
encontram nos nveis administrativos mais operacionais (AGHION e TIROLE, 1997).
Tanto no caso baiano quanto no caso paranaense, observou-se que a delegao da autoridade por
meio da terceirizao de atividades operacionais viabilizou a reduo do nmero de
interlocutores para resoluo de problemas, possibilitando aos gestores das unidades penais um
maior foco sobre questes de cunho ttico e estratgico, tais como: interaes com o setor
judicirio e servios de inteligncia, bem como esforos para atrao de empresas objetivando a
instalao de novos canteiros de trabalho nas prises. De fato, medida que a quase totalidade
das operaes necessrias ao funcionamento da unidade delegadas a vencedora da licitao
possuem sua continuidade garantida contratualmente, ao menos em tese, tem-se que o tempo e os
esforos despendidos pelos gestores alocados nas prises com operao terceirizada para que os
servios pertinentes funcionem a contento acabam por ser menores em relao operao
mediante a proviso pblica tradicional.
Nesta modalidade, os dirigentes normalmente necessitam interagir com outras agncias
governamentais para garantir servios essenciais ao funcionamento da priso. Para servios
educacionais, por exemplo, faz-se necessrio contatar a Secretaria da Educao, para servios de
assistncia mdica aos internos preciso contar a Secretaria de Sade, e assim por diante. Como
as burocracias pblicas nacionais no se notabilizam por elevados indicadores de eficincia, a
exemplo de algumas burocracias pblicas de pases desenvolvidos, tem-se que tais interaes
acabam por engendrar frices que aumentam os custos de transao envolvidos. Se a delegao
ocorre, conforme se observou nos dois casos, os esforos de coordenao e monitoramento so
diminudos por conta da reduo do nmero de interlocutores j mencionada anteriormente, de
modo que, ao menos nos dois casos analisados, a flexibilidade propiciada pelas formas hbridas
de governana aporta resultados positivos ao setor prisional. De acordo com as palavras de um
dirigente de uma unidade prisional entrevistado, poca lotado em uma priso com operao
terceirizada, as diferenas entre os dois modos de proviso, naturalmente segundo sua percepo
e naquilo que o afeta diretamente, podem ser resumidas seguinte frase: No sistema de co-
gesto, caso eu tenha alguma necessidade preciso apertar apenas um pescoo s (neste caso o
243
da empresa contratada), enquanto no sistema totalmente estatal os desgastes para mover as
estruturas burocrticas so muito maiores.....
A efetividade das aes empreendidas pelos agentes encarregados da operao, nos termos da
teoria da agncia, sejam funcionrios pblicos ou empresas privadas, bastante dependente dos
mecanismos existentes para o cumprimento contratual. Tais tpicos esto ligados de forma
visceral aos prprios esquemas de recompensas e punies existentes nas diferentes estruturas de
incentivos verificadas em cada modalidade de proviso. Em consonncia com a argumentao de
Hart (1995), a delegao pode moldar os incentivos dos agentes econmicos, o que ser mais
bem endereado adiante.
5.2. Sistemas de Incentivos: O papel das recompensas e punies.
Os esquemas de recompensas, punies e monitoramento auxiliam a compreender os motivos
que levam s diferenas nos indicadores de desempenho observados em cada modalidade de
proviso. Ocorre que tais esquemas so, em essncia, bastante ligados prpria natureza de cada
uma das formas de gesto e se materializam de maneira distinta, visto que as funes-utilidades
dos atores relevantes no so as mesmas, grosso modo contrapondo incentivos econmicos nas
formas hbridas com interesses mais subjetivos ligados a reconhecimento e poder nas formas
tradicionais de proviso. Evidentemente, os interesses materiais e subjetivos que motivam os
indivduos, conforme descritos por Barnard (1938), fazem-se presentes em ambas as formas,
contudo, a magnitude e o peso relativo de cada um deles diferem entre si ao longo de cada
estrutura de governana.
Em termos concretos, tais distines podem ser observadas mediante o exame dos indicadores de
desempenho e seus condicionantes. No que tange, por exemplo, aos fatores relacionados
segurana e ordem, em ambos os estados, os incentivos observados pelas modalidades com
participao de empresas privadas em boa parte justificam os resultados obtidos. Especificamente
no caso baiano, com a anuncia do governo, a operadora investiu em uma srie de melhorias com
o intuito de aumentar a segurana, visto que os projetos iniciais no contemplavam uma srie de
quesitos necessrios ao cumprimento das funes de segurana. Nesta seara se incluem esforos
para implantao de monitoramento eletrnico por meio de cmeras e para execuo de obras
civis para correo do projeto original, contemplando a substituio de grades, a colocao de
244
portes adicionais, instalao de cercas eltricas, construo de celas especiais de isolamento e
um canil. Segundo a empresa contratada, os investimentos foram realizados por iniciativa prpria
da empresa, sem nenhuma contrapartida do governo do Estado, at o momento de redao deste
trabalho.
Apesar do aparente irracionalismo, afinal no h mecanismos de compromisso confivel que
garantam o retorno das inverses realizadas empresa privada, em tal tipo de conduta repousa
uma racionalidade econmica bastante clara. Com efeito, o operador privado se apropria de parte
considervel do retorno decorrente da reduo de conflitos internos e motins, visto que com a
mitigao de tais efeitos indesejveis os elevados gastos com manuteno e reconstruo do
estabelecimento (de responsabilidade da operadora privada) tendem a diminuir.
Em adio, a reduo de fugas e rebelies proporcionada pelos novos padres em termos de
diretivas de segurana tende a impactar positivamente no fluxo de renda futura do operador
privado. Sucede que, conforme debatido no captulo referente ao sistema prisional, verifica-se
uma tendncia mundial de supervalorizao das questes de segurana na gesto de
estabelecimentos penais, fenmeno cunhado pelo socilo go francs Georges Benguigui
100
como
parania penitenciria. Como forma de atender os anseios da opinio pblica, os diversos
governos tm reforado o aparato de segurana, no raro em detrimento de programas de
reinsero, de modo que os esforos empreendidos pelos atores privados na questo segurana,
no Brasil, passam a ser vistos como empatia pelas administraes prisionais. Tal dupla
legitimao, de operadores privados frente a governos e destes perante aos eleitores, pode
contribuir no futuro para novas oportunidades em termos de operao de gesto de presdios para
os atores privados, residindo neste ponto mais uma justificativa para as aes empreendidas pelos
operadores, medida que incentivos econmicos esto em jogo.
Desta sorte, tem-se que aos operadores privados interessa preservar um histrico de conduta
ilibada frente aos seus interlocutores presentes no Estado, uma vez que a manuteno da
reputao essencial em rodadas futuras do jogo, seja para renovao dos contratos ou em novos
processos licitatrios, inclusive em outras unidades da federao, com reflexos bastante evidentes
nos esforos de monitoramento empreendidos. Isto pode ser mais bem compreendido, conforme o

100
Depoimento feito durante conferncia realizada na Universidade de Paris X Nanterre em janeiro de 2006.
245
relato de um diretor de uma empresa contratada atuante na operao de estabelecimentos penais
na Bahia: ... o governo ao contratar quer se ver livre dos problemas. Minha misso me
antecipar aos problemas e caso eles ocorram resolv-los antes que cheguem ao conhecimento do
contratante.
Potencialmente, os desdobramentos decorrentes dos incentivos das formas hbridas de
governana na gesto prisional podem se fazer sentir nas prprias estruturas pblicas tradicionais
de proviso, medida que as inovaes experimentadas nas novas formas de operao podem ser
incorporadas nas outras unidades totalmente estatizadas ou at mesmo nas especificaes das
novas unidades penais a serem construdas. No Estado do Paran, por exemplo, observou-se que,
reboque do verificado nas unidades com operao terceirizada, as prises pblicas passaram a
distribuir kits de higiene aos presos contendo itens como: sabonete, pasta de dente e aparelho de
barbear. Desta sorte, observou-se que a introduo de uma nova estrutura de governana
engendrou reaes no status quo, o que na prtica possibilitou a criao de uma espcie de
ambiente competitivo entre as modalidades de gesto, nos moldes preconizados por Guasch
(2004), ao debater os efeitos decorrentes da introduo de contratos de concesso no setor de
infra-estrutura.
Especificamente, no caso paranaense, em um primeiro momento, os beneficirios deste processo
foram os internos, medida que as condies de encarceramento no geral foram melhoradas.
Alm disso, os benefcios se estenderam prpria administrao penitenciria, uma vez o
processo de aprendizagem propiciado pela convivncia com atores privados, possuidores de uma
lgica de atuao distinta do setor pblico, facilitou uma maior padronizao dos procedimentos,
essencial aos planos de retomada da operao das unidades penais at ento terceirizadas. Por sua
vez, no Estado da Bahia esse processo de aprendizagem tipificado pelo fato de algumas das
prticas de segurana implementadas pelos atores privados passarem a ser incorporados nos
futuros editais de operao das novas unidades prisionais, a serem construdas dentro da
modalidade unbundling (Hart, 2003), ou seja, construo e operao da unidade penal em dois
contratos diferentes.
Se a experincia com a participao de empresas privadas na operao de prises aporta, por um
lado, um maior conhecimento da estrutura de custos de operao das unidades penais aos
246
membros do governo, possibilitando especificaes mais detalhadas dos novos editais de
licitao de operao de prises; por outro, pode engendrar alguns problemas no futuro, visto que
a estrutura de incentivos dos agentes encarregados da proviso pode ser substancialmente
alterada. Ocorre que, tomando como base os dois ltimos editais para operao das unidades de
Lauro de Freitas e Itabuna na Bahia, datados de fevereiro de 2006, observa-se um excessivo
detalhamento nos preos a serem praticados pelos eventuais proponentes. Neste caso, a comisso
de licitao do governo estadual, alm de fixar um teto mximo para as propostas, em anuncia
com a lei de responsabilidade fiscal brasileira, estabeleceu limites de preos para os diversos
componentes de custo da proposta (salrios, despesas administrativas, etc.) com valores
relativamente abaixo da mdia de mercado
101
, alm de fixar a margem de remunerao
empresarial das empresas em patamares bastante limitados (5%).
Conforme observado as empresas so obrigadas a revelar aos funcionrios do governo as
despesas mensais ocorridas. No caso destas serem menores que os valores presentes na proposta
vencedora da licitao, segundo as normas contratuais, o governo pode abater da fatura a
diferena verificada. Deste modo, os incentivos da empresa podero ser afetados no futuro,
trazendo como conseqncias possveis o no-empreendimento de esforos contundentes para
melhoria na qualidade, medida que o operador no poder se apropriar das quase-rendas
geradas. Recorrendo aos termos do modelo do modelo de Hart, Shleifer e Vishny (1997), os
excedentes decorrentes das inovaes b(i) no so partilhados segundo a soluo de barganha de
Nash, 50:50. Neste caso, os nveis de i escolhidos pelo operador tendem a ser subtimos, de
modo que nem sempre a especificao excessivamente detalhada pode se constituir em um
mecanismo eficaz para melhoria da qualidade dos servios prestados. Mais uma vez, cabe
ressaltar que, conforme demonstrado pelos resultados empricos, no se observou de forma
assertiva o comportamento de reduo dos nveis de investimento em melhorias de qualidade por
parte dos operadores privados. Isto, muito provavelmente, deve-se s estratgias das operadoras
privadas fortemente orientadas a entregar padres superiores de desempenho em relao s
expectativas de seus interlocutores lotados nos governos, ainda que custa de perdas no curto

101
Por exemplo, o governo especifica que o salrio a ser pago a um mdico psiquiatra para um turno de 20 horas
semanais R$ 2400,00, valor abaixo da mdia de mercado, da ordem de R$ 3600,00, poca da redao deste
trabalho. Na prtica, as empresas para cumprirem os requisitos do edital acabam por gastar acima do especificado.
247
prazo, como forma de manterem nveis de reputao adequados o suficiente para a obteno de
novos contratos para operao de prises no futuro.
Avanando sobre outras frentes, igualmente tem-se, tambm, que esquemas de monitoramento,
punies e recompensas afetam o comportamento dos indivduos encarregados das tarefas
operacionais, as quais efetivamente influenciam os indicadores de desempenho. De fato, a
prpria estrutura do estatuto do funcionalismo pblico apresenta algumas caractersticas
peculiares tornando difcil a adoo nas estruturas pblicas de governana de prticas
consolidadas nos setor privado. As possibilidades de resciso contratual, em funo de conduta
ou desempenho inadequado, so bastante reduzidas no setor pblico em funo da estabilidade no
emprego e aos correspondentes ritos necessrios ao desligamento de um servidor, normalmente
calcados em processos administrativos relativamente morosos. Por outro lado, a implementao
de recompensas financeiras baseada em metas praticamente inexiste nas burocracias pblicas
brasileiras, seja no que tange a salrios variveis ou que no que concerne a mecanismos para
ascenso, como planos de cargos e salrios atrelados ao desempenho obtido.
Na estrutura de governana hbrida, por sua vez, as ameaas de resciso contratual so mais
crveis e moldam as decises dos agentes, medida que perder um emprego com carteira
assinada representa um alto custo individual, sobretudo, em regies de dinmica econmica
limitada. emblemtica neste sentido, a observao dos indicadores administrativos financeiros
do caso baiano, pelos quais se podem observar as diferenas significativas nos ndices de
desligamento de funcionrios e de faltas no trabalho, ou dos indicadores de servios de
assistncia mdica oferecidos aos internos. Desta maneira, tem-se que as recompensas, punies
e outros mecanismos de monitoramento alteram de maneira bastante contundente as estruturas de
incentivos dos agentes, com impactos diretos no nvel de informaes compartilhadas com o
principal e nos nveis de esforos empreendidos e, por conseguinte, nos indicadores de
desempenho observados (SHIRLEY e MNARD, 2002; WORLDBANK, 1995), de modo que as
diferenas observadas entre as duas modalidades de proviso residem, em grau bastante elevado,
nos diferentes incentivos que agentes pblicos e privados esto submetidos.
As discusses acima remetem invariavelmente ligao entre incentivos e ambiente institucional,
medida que as regras do jogo (NORTH, 1990) influenciam nas prprias estruturas de
248
incentivos, ver figura 4.1, de modo que alguns dos possveis motivos para as diferenas
encontradas entre as duas modalidades de proviso sero focalizados se valendo destas duas
dimenses.
5.3. Nexus de Instituies: Contornando as restries institucionais.
Conforme j discutido, o sistema prisional se distingue em alguns pontos de outras utilidades
pblicas, sobretudo no que se refere influncia das diversas esferas institucionais sobre o
desempenho observado. Poder judicirio, foras polticas, cdigo penal, regras de direito
administrativo, poder legislativo, representantes da sociedade civil, organismos externos,
instituies informais dos internos, apenas para citar alguns, podem, em maior ou menor grau, em
um ou outro momento, moldar os indicadores do setor, de maneira que, no por acaso, neste
trabalho se cunhou a expresso nexus de instituies para bem designar o sistema prisional.
Retomando as discusses iniciadas na seo anterior, relacionadas ao corpo de funcionrios
operacionais, tem-se que a menor rotatividade de funcionrios no setor pblico representa, por
um lado, uma faceta positiva para o sistema prisional, medida que possibilita a reteno do
conhecimento tcito no interior da organizao, essencial para lidar com as realidades cambiantes
caras ao crcere. Por outro lado, quando do desligamento de funcionrios, os impactos na
continuidade das operaes tendem a ser bastante expressivos, sobretudo em funo do processo
de substituio de colaboradores no ser automtica em funo da necessidade de concursos
pblicos. Ocorre que, alm do tempo necessrio para organizar concursos ser relativamente alto,
o nmero de processos de admisso de novos funcionrios no setor pblico tem sido aqum da
demanda real, muito em verdade, por conta das limitaes impostas pela Lei de Responsabilidade
Fiscal.
Sob a estrutura de governana hbrida, no entanto, apesar de se observar uma maior rotatividade
de pessoal tanto em funo das maiores possibilidades de resciso contratual, quanto em funo
dos baixos salrios pagos
102
tem-se que o processo de substituio de pessoal se d por meio de
critrios de mercado, quando da demisso ou sada voluntria de um colaborador.

102
No caso paranaense esta informao foi obtida por meio de entrevistas qualitativas junto a gestores do DEPEN-
PR (diretores de unidades penais e membros do staff ) e das operadoras privadas.
249
O caso dos indicadores de assistncia mdica (ver Tabela 4.9 para o caso paranaense e Tabela 4.3
para o caso baiano) bem ilustra os efeitos decorrentes das habilidades para contornar as restries
institucionais presentes em cada modalidade de proviso. Nota-se, nos dois casos, que as prises
terceirizadas tendem a prover mais consultas por interno em relao s unidades geridas sob a
modalidade tradicional. No Paran, a depender da regresso analisada e mantidos os outros
fatores constantes, este nmero pode chegar a ser trs ou quatro vezes superior, ao passo que na
Bahia, pela mdia das amostras observadas, as consultas mdicas nas prises com operao
terceirizada superam em 10 vezes os nmeros observados na priso pblica. Conforme verificado
em pesquisa de campo, os menores ndices so justificados pela ausncia de mdicos nas prises
pblicas tradicionais, seja por conta da no-substituio de um profissional que deixou o servio
pblico, seja por conta do absentesmo. O fato de muitos mdicos vislumbrarem sua funo no
sistema prisional como atribuio complementar sua atividade em clnicas, consultrios e
hospitais e o fato no sofrerem sanes quando de condutas que afrontem o bem-estar coletivo
so fatores que no podem ser ignorados quando da anlise do desempenho relativo entre as duas
formas de proviso. Em adio, alteraes nos turnos de trabalho so difceis de serem
implantadas junto a funcionrios do setor pblico, por conta da rigidez imposta pelos regimes de
folgas de 24 horas de trabalho para 72 horas de folga (para o caso de agentes de disciplina na
Bahia), logo, muitas vezes se observa a falta de profissionais nas unidades operadas pela forma
pblica tradicional
103
.
Um outro ponto passvel de anlise o acesso de internos a advogados, ponto nevrlgico de
qualquer sistema prisional medida que determina em forte escala o tempo de permanncia do
individuo na priso. No por acaso, nas incontveis rebelies observadas, a falta de
assessoramento legal na maior parte das vezes se encontra na pauta de reivindicaes. No caso
baiano especificamente o nmero de consultas oferecidas aos internos significativamente maior

103
O regime de folgas impe problemas gesto das unidades penais operadas pelo governo. Em funo do longo
tempo de folga (3 dias) de se esperar que os agentes desenvolvam outras atividades paralelas, em detrimento de sua
atuao no sistema penitencirio. Em conseqncia disso, os ndices de absentesmo so bastante elevados (ver
resultados do CPTF na Tabela 4.1), o que fomentado pela facilidade para obteno de atestados mdicos. Na
prtica, tem-se a diminuio da proporo de agentes por interno, o que contribui para a diminuio da velocidade, e
possivelmente, do rigor de procedimentos internos de segurana e controle e, por conseguinte, para a criao de um
ambiente de insatisfao dos agentes remanescentes nos plantes. A despeito da existncia de processos
administrativos visando punir condutas indesejveis no CPTF, as sanes previstas no regime estatutrio no se
constituem em ameaas crveis queles funcionrios que vem na transgresso das normas internas uma maneira de
maximizarem suas preferncias individuais, sobretudo, em funo da baixa probabilidade de alguma punio efetiva
se concretizar.
250
na modalidade privada de proviso (mais de 10 vezes superior, de acordo com dados da SJDH-
BA), sendo que a razo para tal discrepncia reside praticamente no mesmo motivo observado
para os servios de sade: a falta de profissionais disponveis. Sucede que no caso do sistema
prisional pblico baiano, da mesma forma que na maior parte do pas, a assistncia jurdica aos
internos que no possuem condies financeiras para constituir um advogado particular
realizada gratuitamente por defensores pblicos, cujo nmero de profissionais no suficiente.
Por exemplo, conforme pesquisa de campo, realizada junto a Defensoria Pblica do Estado da
Bahia, h apenas um defensor pblico para atender todas as demandas da cidade de Teixeira de
Freitas (120 mil habitantes em 2006).
No Estado do Paran, no entanto, no so observadas diferenas significativas no nmero de
consultas jurdicas por interno proporcionadas por cada modalidade de proviso. Diferentemente
de outros estados, onde a assistncia jurdica realizada por meio de defensores pblicos, na
maior parte das vezes em nmero insuficiente para as demandas do sistema prisional e, em alguns
casos, no exclusivos para o setor, no Estado do Paran o servio provido por advogados de
carreira do prprio Departamento Penitencirio, em grande parte profundos conhecedores dos
meandros das varas de execues penais das regies onde atuam. Verificou-se que as polticas de
valorizao da carreira contribuem significativamente para a reteno dos funcionrios e
consequentemente para que a experincia adquirida seja acumulada em prol dos internos. Neste
caso, os apenados podem usufruir de uma assistncia jurdica de relativa qualidade, qual seja a
modalidade de proviso implantada pelo governo estadual, pblica ou privada, minando o
argumento daqueles que crem que a proviso governamental intrinsecamente ineficiente.
A velocidade de respostas s demandas dos internos para progresso de regime ou para
livramento condicional no depende somente da possibilidade de acesso aos advogados. Como j
discutido no captulo anterior, a eficincia das instituies judicirias representa um papel
determinante no processo, sendo essencial que os atores relevantes ligados gesto das unidades
prisionais possuam uma boa capacidade de interlocuo com os juzes das varas criminais e
execues penais, sob pena dos processos dos internos da unidade no serem julgados com a
celeridade adequada. No entanto, independente do tipo de relacionamento existente, as prprias
limitaes materiais das comarcas e juizados locais acabam por impor problemas rotina de
funcionamento da unidade penal.
251
Algumas solues de contorno a este dilema podem ser tomadas. Por exemplo, como forma de
contornar as restries relacionadas lentido do judicirio, a operadora responsvel pelo
Conjunto Penal de Valena na Bahia vem disponibilizando ao longo do tempo de execuo
contratual trs assistentes administrativos para auxiliar as atividades operacionais de uma das
comarcas que circundam a unidade, tais como: consulta aos autos dos processos e digitao de
sentenas, face s dificuldades do setor judicirio em contratar profissionais para este fim. Tal
medida apresentou um forte impacto na agilidade de apreciao dos casos dos internos da
unidade, o que crucial para pacificar o ambiente interno priso, o que observado nos
indicadores de segurana e ordem (Tabela 4.2). As prises geridas sob a modalidade pblica
tradicional, por sua vez, possuem poucas chances de contornar as restries do setor judicirio
que impactam em seu cotidiano. possvel, no entanto, que este tipo de prtica represente efeitos
perversos sobre o comportamento do judicirio, sobretudo em termos de vis nas decises no
sentido da liberao dos presos. Contudo, no foram observadas quaisquer evidncias nessa
direo.
O empreendimento de condutas para lidar com as ineficincias do sistema legal possui ligao
umbilical com as j debatidas questes relacionadas aos incentivos em cada modalidade de
proviso. Com efeito, o modelo de contrato assinado no Brasil entre governo e operadores
privados prev a custdia de um dado montante de internos, mediante o recebimento de um valor
fixo independentemente do nmero de internos presentes na unidade, dentro da modalidade
contratual conhecida como price cap (FARINA, AZEVEDO e PICCHETTI, 1997). Deste modo,
as margens de lucro do operador privado aumentam medida que o nmero de internos sob sua
responsabilidade diminui. Tal fato faz com que os ganhos do operador privado sejam muito
sensveis eficincia de assuntos legais relacionados a pedidos para liberdade condicional e
relaxamento de priso. Desse modo, h um forte incentivo ao operador privado para utilizar os
meios disponveis que tornem os processos dos presidirios mais cleres. Adicionalmente, os
custos associados a rebelies podem ser repassados ao operador privado, o que refora o interesse
do operador privado na eficincia do setor judicirio, medida que tal fator pode mitigar os
conflitos internos. A superpopulao constitui-se um ponto de preocupao para os gestores
prisionais, para o qual so poucas as aes que podem ser tomadas. Para a empresa privada, a
preocupao ainda maior, pois suas margens de lucro esto em jogo quando o fluxo de
252
mandados expedidos pelos juizes de execuo penal maior que a capacidade de absoro da
priso.
Desta sorte, as maiores habilidades das formas hbridas de proviso para contornar as restries
institucionais existentes acabam por engendrar resultados superiores. Entretanto, os efeitos desta
flexibilidade das estruturas privadas de governana no se resumem apenas questo da
contratao de pessoal, estendendo-se tambm s compras. Pelo fato de serem desobrigadas de
cumprir os ditames da lei de licitaes (Lei 8666/94), nas formas hbridas o critrio de
aprovisionamento no prioriza necessariamente o menor custo de aquisio na tomada de
decises. Alm da incorporao de critrios capazes de levar em conta a dimenso qualitativa, os
processos de compras nas modalidades privadas levam menos tempo, justamente em funo de
no necessitarem entrar no circuito tradicional de compras do Estado, em geral bastante moroso e
por vezes carregado de idiossincrasias e de certas doses de surrealismo
104
. No caso de compras de
materiais com qualidade duvidosa, os gestores das unidades indicados pelo poder pblico podem
utilizar sua influncia para impor preferncias que vo ao encontro do bem-estar coletivo, no
limite chegando a no assinar as faturas de prestao de servios, conforme observado em um
caso no Paran. Reconhece-se, no entanto, que neste caso os processos de monitoramento e
enforcement so bastante subjetivos e, eventualmente, sujeitos coluso entre operadores
privados e dirigentes designados pelo governo, ou em outras palavras, captura do principal pelo
agente, muito embora no tenha sido encontrada nenhuma evidncia objetiva neste sentido.
Avanando sobre o impacto de outras dimenses institucionais, Shirley e Mnard (2002)
apontaram para a importncia das instituies regulatrias sobre o desempenho dos servios de
utilidade pblica, ao analisarem a proviso de gua. No caso do sistema prisional, aqui analisado,
observou-se que, segundo a percepo dos gestores prisionais entrevistados, instituies

104
O caso da manuteno dos veculos do CPTF ajuda a ilustrar as idiossincrasias da burocracia pblica e seus
efeitos negativos sobre o desempenho. Por fora da lei estadual baiana, todos os fornecedores devem estar
cadastrados no sistema de compras estadual. O processo de cadastro alm de centralizado em Salvador exige uma
srie de documentos que, muitas vezes, desencorajam a adeso das empresas, sobretudo, as menores. Nessa seara se
incluem as atividades corriqueiras de manuteno das viaturas e demais veculos do CPTF. Por conta das regras,
porm, as viaturas tm de vir a Salvador, a quase 900 km de distncia para sofrerem reparos na nica oficina
cadastrada no Estado, os quais poderiam ser perfeitamente resolvidos na prpria cidade em pequenas oficinas, que
por no apresentarem a musculatura necessria para figurarem no quadro de fornecedores do Estado, no podem
executar o servio. Realizar os servios em cidades maiores de estados vizinhos tambm no permitido (neste caso
Vitria-ES), pois por fora das leis, os fornecedores presentes no Estado devem ser priorizados. Os resultados deste
tipo de configurao burocrtica se materializam na forma de maiores custos e maiores perodos de indisponibilidade
dos equipamentos, contribuindo para a diminuio dos nveis dos servios executados pela unidade.
253
regulatrias como Departamento Penitencirio Nacional e Conselhos de Poltica Criminal e
Penitenciaria apresentam pouca influncia sobre as atividades das unidades, ficando restritas
esfera fiscalizadora e consultiva. Na prtica, isto resulta em maior autonomia para as unidades e
pode contribuir para o descompasso verificado entre as polticas pblicas traadas no plano
macro e sua efetiva aplicao na realidade.
Ao analisar o setor de telecomunicaes Levy e Spiller (1994) demonstraram que as instituies
polticas interagem diretamente com o processo de regulao afetando o desempenho da
atividade por conta do reforo ou enfraquecimento da expropriao administrativa, na forma de
fixao dos preos abaixo dos custos de longo prazo (mais comum) e da determinao de padres
de investimento, compras de equipamentos e condies dos contratos de trabalho. Ainda que
construdas originalmente voltadas ao setor de telecomunicaes, tais observaes so pertinentes
e observveis no sistema prisional. Ocorre que nos contratos firmados entre operadoras e
governos se verificam elevados graus de assimetria de poder a favor do Estado, na prtica
fazendo com que as empresas estejam submissas aos responsveis pelas administraes prisionais
lotados nos rgos executivos estaduais.
No caso de problemas de execuo contratual, tais como: atrasos no pagamento e falta de repasse
de reajustes acordados, apenas para citar alguns, sob o ponto de vista administrativo se recorre a
Procuradoria Geral do Estado para dirimir a questo. Como este organismo bastante
influenciado pelos ditames polticos dos governantes, ou seja, se a poltica fiscal do governo se
der no sentido de no conceder reajuste a nenhum contrato ou at mesmo prejudicar um ou outro
grupo de fornecedores, muito provavelmente as demandas pleiteadas sero negadas, restando ao
requerente a alternativa de reclamar os valores devidos na Vara de Fazenda Pblica, ainda que o
contrato seja suficientemente claro. Neste caso, as assimetrias ainda persistem, pois, por fora da
lei, o Estado possui prazos privilegiados para recursos, agravos e apelaes. Alm disso, caso o
litigante ganhe em primeira instncia, o prprio juiz por dever de ofcio concede ao Estado um
recurso automtico, o que, na prtica, torna o processo de execuo contratual bastante moroso,
desencorajando os fornecedores a entrarem em litgio.
Observou-se nas pesquisas de campo que a falta de mecanismos de compromisso confivel por
parte do Estado, no caso baiano, pode potencialmente implicar alguns problemas para a prpria
254
continuidade das operaes, em funo dos constantes atrasos nos pagamentos nas faturas de
prestao de servios, em mdia ao redor de trs meses, por conta das limitaes financeiras do
governo Estadual. Naturalmente, a falta de continuidade nos pagamentos ocasiona problemas de
fluxo de caixa aos operadores, os quais para financiar suas operaes acabam por postergar os
pagamentos de seus fornecedores, transferindo em parte o nus decorrente da prestao de
servios ao Estado. Para no deixar de pagar seus funcionrios, sobretudo os agentes de
disciplina, os operadores tm recorrido ao mercado bancrio, o que em funo das elevadas taxas
de juros acaba por comprometer ainda mais os resultados financeiros da empresa. No entanto,
verifica-se que as empresas no af de obter novos contratos no futuro tm procurado suportar tais
distores evitando qualquer tipo de litgio com os agentes governamentais, o que, ao que parece,
tem sido uma estratgia acertada, uma vez que a empresa encarrega da proviso de servios
prisionais no CPV venceu outras trs licitaes no Estado: Conjunto Penal de Juazeiro (2005),
Conjunto Penal de Itabuna (2006) e Conjunto Penal de Lauro de Freitas; tendo apenas perdido a
licitao para o Conjunto Penal de Serrinha, tambm em 2006. No Paran, embora no se tenha
observado problemas com atrasos nos pagamentos de faturas, comprovado pela pesquisa de
campo realizada junto a dirigentes de empresas privadas e do DEPEN-PR, pode-se constatar
algumas discusses em torno dos reajustes devidos.
Teoricamente, em meio a um ambiente institucional que possibilite o desenho de cenrios de
expropriao das quase-rendas geradas, tem-se que os investidores privados tendem a limitar sua
exposio por conta dos altos riscos envolvidos (GUASCH, 2004), sobretudo na presena de
ativos com alta especificidade (WILLIAMSON, 1991; 1999), de modo que, nestes casos, a
proviso pblica destes servios se sobressaia, possivelmente retornando s mos dos governos
aps tentativas frustradas de privatizao (LEVY e SPLILLER, 1994). Embora em ambos os
casos analisados no se tenham observado processos veementes de expropriao por parte dos
governos, na forma de, por exemplo, quebras unilaterais de contratos, pode-se inferir que as
probabilidades de ocorrncia destes eventos no so desprezveis na matriz institucional
brasileira.
Destarte, ainda que os resultados das formas privadas de governana sejam superiores aos das
modalidades pblicas tradicionais deve ser salientado que estes repousam em um equilbrio
institucional bastante particular que pode ser alterado facilmente por conta de cmbios nas
255
estruturas de poder; conforme ocorreu no estado do Paran com a sada do governo de centro-
direita de Jaime Lerner, responsvel pela implantao da estrutura de governana hbrida no setor
prisional daquele estado, e a conseqente ascenso do grupo poltico liderado por Roberto
Requio, por princpio contrrio delegao de servios prisionais a atores privados, no
obstante o fato das formas privadas de proviso terem apresentado padres superiores de
desempenho.
Por fim, instituies informais, quelas derivadas de normas e tabus de uma determinada
sociedade (NORTH, 1990), podem igualmente influenciar decisivamente os indicadores de
desempenho de servios prisionais, medida que, por exemplo, como forma de diminuir os
conflitos internos necessrio tambm entender o que se sucede no interior das celas e das
galerias. Decorre da a importncia da compreenso das normas informais relativas ao contedo
dos regulamentos desenvolvidos e praticados pelos prprios internos. Neste caso, embora no
admitido por alguns gestores de unidades prisionais paranaenses, verifica-se na prtica que
estruturas de informantes (conhecidos como X-9 na Bahia e passarinhos no Paran) so
comumente invocadas pelos responsveis pelos estabelecimentos penais, qualquer que seja a
modalidade de proviso.
No sistema prisional os agentes de disciplina (tambm conhecidos como carcereiros, ou agentes
penitencirios) perfazem a larga maioria dos funcionrios de um estabelecimento penal. Em
funo de sua posio de proximidade em relao aos os internos, tem-se que tais atores so
relevantes para a obteno dos indicadores de desempenho da unidade prisional. Muitas vezes
atuando numa tnue linha entre a legalidade e a ilegalidade, tais atores esto, no raro, propensos
a ocultar de seus superiores informaes relativas aos eventuais esquemas de corrupo e ao uso
da violncia contra os internos. A fim de minimizar estas possibilidades, os gestores deveriam se
valer de mecanismos de monitoramento, seja por meio de servios de inteligncia penitenciria
ou por meio de investigaes particulares sobre as condutas externas e sobre as condies
socioeconmicas de seus agentes de disciplina, como forma de se detectar eventuais ligaes
destes com internos.
Em funo dos servios de inteligncia penitenciria ainda serem bastante embrionrios no pas,
para no dizer quase inexistentes, restam ainda as ditas modalidades de investigao particulares,
256
cujas fontes podem ser os prprios internos recrutados ou investigadores contratados
(normalmente policiais civis e militares em folga vidos por ganhos financeiros extras), estas
ultimas de alcance limitados devido a dificuldade de se justificar os gastos, sobretudo na proviso
pblica tradicional. No entanto, verificou-se que uma das operadoras privadas enfocadas neste
estudo se vale destas prticas como forma de detectar anomalias no comportamento de seus
empregados. Como resultado, algumas demisses foram observadas (para o caso baiano ver
Tabela 4.1). Um dos dirigentes entrevistados admite que, em parte, estas demisses podem no
ser totalmente justas, porm ele se vale da mxima: Na dvida, demite-se!. Sem entrar em juzo
quanto ao mrito ou pertinncia destas demisses, fato que dificilmente em qualquer unidade
sob gesto integral do Estado seria possvel tanto a execuo de investigaes sistemticas deste
quilate, quanto a apurao e a aplicao de punies aos transgressores em prazo to rpido.
Da anlise acima tem-se que a possibilidade de resciso do contrato de trabalho na governana
privada constitui-se em forte instrumento para inibir a corrupo de funcionrios por presidirios
e seus parceiros que ainda operam atividades criminais fora da unidade prisional. Em
contrapartida aumentam-se os custos decorrentes da rotatividade de pessoal, sobretudo aqueles
ligados perda de capital humano especfico (WILLIAMSON, 1996), estes ltimos com
implicaes negativas no que tange ao conhecimento das normas dos internos, de modo que os
efeitos nocivos da perda de capital humano nas modalidades privadas precisam ser avaliados em
uma perspectiva de longo prazo.
Ainda no quesito instituies informais, em funo da inexistncia de clusulas contratuais que
penalizem o operador privado no caso de fugas algum pode supor uma possvel cumplicidade
das empresas privadas com internos, de modo a facilitar fugas, conforme aventado por alguns
estudiosos contrrios participao privada na proviso de servios prisionais (VIGGIANO,
2002). Contudo, observando-se resultados nos dois estados em termos de fugas refuta-se esta
suposio. Dois fatores explicam esse tipo de comportamento: o constante monitoramento dos
funcionrios do Estado sobre a empresa privada e, mais uma vez, a preocupao da empresa
privada com sua reputao, essencial para sua habilitao em novas licitaes no futuro.
***
257
Muito embora as discusses acima realizadas sejam em boa parte suficientes para refutar, ou no,
as proposies testveis desenvolvidas no captulo 2, acredita-se que um breve debate sobre a
experincia brasileira face as experincias internacionais pode ser til melhor compreenso do
tema, aportando elementos importantes anlise das modalidades alternativas de proviso de
servios prisionais.
5.4 Brasil, Frana e Estados Unidos: Trs modelos, trs resultados
distintos.
A partir do exame das trs experincias se pode bem notar que os resultados obtidos pela
participao privada em servios prisionais so bastante divergentes.
Tomando as experincias baiana e paranaense como referncia ao caso brasileiro, observou-se
empiricamente que quando comparadas s formas pblicas de proviso tradicionais, de maneira
sucinta as estruturas privadas de governana apresentam menores custos e maior qualidade,
sobretudo no que se refere aos indicadores de segurana e ordem e de servios oferecidos aos
internos.
Na Frana, cujo formato de participao privada inspirou o modelo implantado no Brasil, por sua
vez, com base na literatura consultada (COUR DES COMPTES, 2006; LAFARGE, 1997) e em
parte em entrevistas realizadas junto a autoridades governamentais, operadores privados e
acadmicos debruados sobre o tema, conforme discutido na seo 3.4.2, nota-se que a
participao privada em comparao proviso pblica daquele pas proporciona maiores custos
e uma maior qualidade.
J nos Estados Unidos, embora as pesquisas empricas realizadas no sejam de todo conclusivas,
visto a profuso de trabalhos suportados pelo lobby das empresas provedoras de servios
prisionais, conforme observado na seo 3.4.1 por meio de alguns estudos de maior consistncia
metodolgica e emprica (BAYER e POZEN, 2005; LUKEMEYER e MCCORKLE, 2006;
ARCHEOEMBEAULT and DEIS, 1996) percebe-se que as prises privadas estadunidenses
tendem a apresentar menores custos e menores nveis de qualidade, corroborando o modelo de
Hart, Shleifer e Vishny (1997).
258
A tabela 5.1 sintetiza as principais caractersticas dos trs modelos analisados. Por meio de uma
simples anlise observa-se que a estrutura de participao de atores privados bastante distinta
de pas para pas, o que representa impactos diretos sobre os resultados observados. Deste modo,
o exame destes dados suscita a emerso de uma nova questo, alm do escopo inicial deste
trabalho, originalmente debruado sobre as diferenas existentes entre as modalidades de
proviso, pblica e privada. A questo que se coloca agora : Por que se observam resultados
diferentes em cada pas?
A busca de respostas para esta questo pode ajudar, inclusive, na melhor compreenso dos
fenmenos vivenciados no prprio Brasil. Mais uma vez, as razes para as diferenas esto
ligadas a fatores j discutidos anteriormente como estruturas de incentivos e desenho contratual,
restries institucionais e alocao de direitos de deciso e controle, conforme pode ser
observado a seguir.
Quadro 5.1: Efeitos e estrutura da participao privada em servios prisionais: Evidncias do Brasil, Frana e
Estados Unidos.
Pas EUA Brasil Frana
Incio da
participao privada
1983 1999 1990
Nmero de
unidades sob gesto
e/ou operao de
empresas privadas.
264 14 27
% de presos
custodiados em
unidades com
operao privada
6,6 % 1,5% 25%
Modo de
participao
Privatizao Terceirizao de
Servios
Terceirizao de
Servios
Atividades mantidas
com o governo
nestas unidades
Nenhuma Diretor, chefe de
segurana e
vigilncia externa.
Diretor, vigilncia
externa e interna,
controle
administrativos,
assistncia jurdica e
mdica.
Nvel de direitos de
deciso da empresa
privada
Alto Mdio Baixo
Efeitos de custos Diminuio (-) Diminuio (-) Aumento (+)
Efeitos de qualidade Diminuio (-) Aumento (+) Aumento (+)
Fonte: Elaborada pelo autor

259
Esquemas de incentivos e desenho contratual
Conforme j discutido nas sees tericas deste trabalho, os esquemas de incentivos desenhados
pelos atores governamentais para remunerar os operadores privados influenciam diretamente os
indicadores de desempenho dos servios prestados. No sistema prisional, a especificao
contratual ao tempo que deve incorporar os incentivos adequados ao operador privado deve
incluir elementos que preservem os amplos interesses da sociedade.
Em geral, nos Estados Unidos os operadores privados cobram dos governos uma espcie de taxa
diria por interno sob sua custdia, de modo que o desempenho financeiro fortemente
dependente do nmero de homens-dia que se pode abrigar o que, invariavelmente, cria fortes
incentivos para que as prises sejam mantidas a plena capacidade. Como forma de assegurar suas
margens de lucratividade, os operadores privados podem estar inclinados a reduzir os nveis de
qualidade, por meio da contratao de pessoas menos qualificadas com menores salrios ou da
reduo da qualidade da comida, por exemplo. Sob a tica governamental no uma tarefa
simples monitorar as condutas do agente e fazer cumprir os padres de qualidade,
principalmente, em funo do nvel de informaes assimtricas serem bastante relevantes.
Na Frana, os operadores privados possuem um papel bastante reduzido na operao das prises
e percebem valores fixos e percentuais adicionais em caso de excedentes de capacidade. Uma vez
que os contratos no especificam parmetros de desempenho, os ganhos dos operadores no
dependem diretamente dos resultados obtidos, de modo que os incentivos para gastar menos e
promover aes que levem a reduo de custos so fracos. As conseqncias deste arranjo
contratual se fazem sentir nos indicadores de custos: as prises com operao terceirizada
(gestion mixte) na Frana so mais custosas. A superioridade da qualidade no caso francs
parece estar mais ligada ao fato dos operadores serem portadores de larga experincia no ramo de
gerenciamento de instalaes, tendo adaptado apenas as tcnicas j empregadas nos vrios
contratos existentes junto a empresas privadas ao ambiente carcerrio, explorando tambm
economias de escala e de escopo.
O tipo de contrato assinado entre o governo francs e os operadores privados gera algumas
externalidades negativas com efeitos nocivos s demais prises pblicas. Uma vez que os
260
contratos prevem pagamentos adicionais aos operadores privados quando do excesso de
capacidade, o governo tende a evitar o envio de presos s unidades sob a estrutura hbrida de
governana. Em conseqncia, as prises pblicas francesas apresentam maiores nveis de
superlotao, fator que contribui para que as turbulncias internas nestas unidades aumentem,
impondo problemas adicionais aos gestores tanto do ponto de vista disciplinar quanto do ponto de
vista logstico. Por outro lado, a reduo das incertezas nas prises com operao compartilhada
entre funcionrios pblicos e empresas privadas permite que todos os atores apresentem um
maior foco sobre suas atividades, diminuindo a atuao voltada a apagar incndios.
No Brasil os contratos assinados seguem o modelo price cap. Como nenhum pagamento
adicional realizado, a maximizao dos resultados do operador privado depende da reduo do
nmero de presos sob sua custdia e da implantao de esforos de otimizao. evidente que o
formato price cap pode estimular a reduo de custos guisa de reduo de qualidade, no
entanto, conforme j discutido, a presena de funcionrios pblicos supervisionado o contrato e
as expectativas de obter novos contratos no futuro mediante manuteno de boa reputao
tendem a constranger aes socialmente indesejveis por parte dos operadores privados.
Qualquer que seja a forma contratual, qualquer que seja o pas, a habilidade dos gestores
prisionais em manterem as prises sob uma atmosfera calma e sem maiores tenses internas pode
trazer dividendos futuros, seja para um funcionrio pblico, seja para um empregado da empresa
privada, na forma de promoes e outras recompensas de natureza imaterial ligadas ao
reconhecimento, ou mais importante, no que tange a garantia de sua prpria integridade fsica.
Embora responsveis, em certo grau, pelo ambiente interno de uma priso, os gestores dependem
de um conjunto do chamado nexus de instituies para lograr xito nesta seara. Ainda que
muitas das decises tomadas exogenamente por atores externos no possam ser influenciadas
pelas condutas dos dirigentes prisionais, a depender da matriz institucional, tais profissionais
podem contornar algumas destas restries mediante algumas aes, obtendo assim resultados
interessantes. Decorre deste ponto, um fator adicional que pode explicar as diferenas observadas
nos trs pases.


261
Sobre as restries institucionais
Dentre os principais componentes do nexus de instituies que circundam o sistema prisional,
sem dvida, o setor judicirio se constitui num dos principais focos de ateno, medida que
determina quem deve entrar e quem deve sair da priso, alm do regime de cumprimento da pena,
de modo que a rotatividade dos internos em um estabelecimento penal fortemente dependente
da eficincia dos sistemas legais e das crenas individuais dos juzes. Por exemplo, o conjunto
legal de estados do sul dos Estados Unidos tende a ser mais rigoroso em comparao a estados do
Norte, e assim por diante.
A lentido da justia fato estilizado em diversos pases, sobretudo naqueles em que as
instituies no esto de todo consolidadas. As causas deste comportamento podem estar
associadas a caractersticas culturais e comportamentais de certas sociedades, falta de preparo
tcnico, falta de suporte material ou ainda serem frutos do desejo deliberado de retardar o
andamento dos processos. Ocorre que estas falhas institucionais engendram problemas aos
gestores prisionais, sobretudo quando do atraso do julgamento de benefcios a serem concedidos
aos internos ou de processos de livramento condicional e progresso de pena. Como forma de
contornar tais restries, j se discutiu a respeito dos incentivos e interesses econmicos que os
operadores privados possuem para lidar com as restries impostas pelo setor judicirio. No caso
brasileiro, mais especificamente na Bahia, observou-se durante o perodo compreendido de
anlise que a operadora privada chegou a pagar adicionais salariais a seus advogados mediante
cada alvar de soltura concedido pelo juiz, criando um incentivo adicional para que a celeridade
nos processos fosse na prtica efetivada. Com a mesma inteno, a empresa promoveu a
contratao de funcionrios administrativos para auxlio em tarefas operacionais das cortes
105
.
No entanto, em pases imersos em matrizes institucionais mais bem consolidadas tais solues de
contorno dificilmente ocorreriam. Na Frana, por exemplo, h o entendimento de que a
assistncia jurdica indelegvel
106
, sendo executada pelos avocats commis doffice, profissionais

105
Conforme observado anteriormente, no Estado do Paran a gesto privada no se diferenciou das congneres
pblicas no que tange assistncia jurdica oferecida aos internos.
106
Da mesma forma que no Brasil, as alocaes dos condenados nos presdios leva em conta a regio onde o crime
foi cometido, buscando-se, na medida do possvel, que o apenado cumpra sua sentena em estabelecimento prximo
de sua famlia.

262
em incio de carreira pagos pelo Estado, porm sem qualquer tipo de vnculo com o governo,
encarregados de prestar assistncia queles que no podem arcar com as despesas com
advogados. Diferentemente do Brasil, na Frana as reclamaes dos internos no esto
relacionadas falta de assistncia jurdica, mas sim sua qualidade. Uma outra diferena
marcante se d no papel dos juzes. H uma organizao que assegura um juiz de execuo penal
para cada priso, como forma de agilizar a anlise da situao dos internos, o que tambm
ajudado pela funo de greffe (encarregado de analisar os processos dos apenados na unidade). A
proximidade deste juiz com o cotidiano da priso assegura ao judicirio o efetivo controle do
processo de execuo penal, diminuindo os poderes do diretor da unidade, sendo menores ainda
as margens de manobra da empresa privada.
Nos pases centrais, a participao privada na gesto de prises no tem sido oficialmente
invocada como mecanismo de interveno para melhorias em aspectos qualitativos, sobretudo de
melhoria das condies do encarceramento, sendo em boa parte encarada como alternativa para
contornar as restries estatais sob o ponto de vista financeiro. Sucede que, grosso modo, os
servios propiciados pelo Estado nas formas tradicionais de proviso nestes pases, de certa
forma, satisfazem s expectativas do legislador e da sociedade, de modo que o parmetro inicial
de referncia, base de um exerccio comparativo, mais elevado. Situao oposta se observa no
Brasil, onde salvo poucas excees, a maior parte das prises operadas pelos governos se
encontra em precrias condies.
Assim, em funo do benchmarking no ser elevado, por menores que sejam as aes
empreendidas pelos operadores privados no Brasil estas so suficientes para proporcionar
resultados distintos das formas tradicionais de proviso de servios prisionais, de modo que o gap
entre as duas modalidades de proviso tende a ser inversamente proporcional correspondente
qualidade do servio prestado pelo governo local. Este raciocnio pode ser aplicado tanto numa
comparao entre o Brasil e pases centrais, quanto em relao aos diferentes sistemas prisionais
do Brasil, igualmente imersos em matrizes institucionais distintas. O caso paranaense bem ilustra
esta situao. Conhecido por possuir um dos melhores sistemas prisionais do pas, as anlises
empricas aqui empreendidas mostraram que as diferenas entre as duas estruturas de governana
no foram to acentuadas, como na Bahia. De fato, instituies importam.
263
Direitos residuais de controle e deciso
Conforme j discutido a proviso de servios prisionais requer o suprimento de um conjunto de
funes bastante diferentes entre si, tais como: segurana educao, alimentao, manuteno,
atividades de lazer, assistncia mdica, jurdica, entre outras. A falha em um destes componentes
pode criar uma srie de problemas intramuros. Com efeito, frequentemente tem-se notcias de
deflagrao de rebelies em funo de m qualidade da alimentao, de modo que a continuidade
das operaes fortemente dependente do grau de delegao de direitos de deciso aos atores
encarregados da proviso de cada um destes fatores, medida que molda os incentivos dos
agentes (HART, 1995), sendo igualmente relevante para a diminuio do nmero de atores a
serem coordenados.
Nos Estados Unidos, os direitos de deciso so alocados aos atores privados de maneira mais
substancial, de modo que estes podem interferir desde o design e as caractersticas de construo
das unidades penais, passando por decises relacionadas prpria operao em si, dentre estas, a
alocao dos presos nas celas e o direito de conter um indivduo mediante uso da fora. O que
passa que, nestas condies, os governos possuem dificuldades para monitorar o
comportamento dos atores privados, uma vez que as atividades delegadas so de difcil
codificao e de difcil observao, ou nos termos de Hart, Shleifer e Vishny (1997), so
atividades non perfectly contractible e not verifiable. De fato, em arranjos contratuais como o
estadunidense nos quais os agentes privados dispem de maiores graus de liberdade, muito
difcil mensurar o nvel de violncia praticada contra os internos e o grau de capacitao dos
empregados contratados pelas empresas prestadoras de servio. Dado que as possibilidades de
controle so diminudas, observa-se uma maior propenso a aes orientadas a maximizao de
rentabilidade sem elevadas restries por parte dos governos.
Por sua vez, nos modelos brasileiro e francs os direitos de deciso so divididos entre
funcionrios pblicos e operadores privados, variando de um modelo para o outro apenas o grau
de delegao. Conforme j debatido, as estruturas hbridas de governana tendem, em relao s
formas tradicionais, a apresentar maior flexibilidade na contratao de pessoal e nas atividades de
compras. O grau de apropriao destas caractersticas funo justamente da abertura propiciada
pelos atores governamentais ao maior ou menor envolvimento dos atores no-estatais. Alm
264
disso, os modelos implantados no Brasil e na Frana se notabilizam pela presena de funcionrios
pblicos no interior das prises, em tese, capazes de monitorar e eventualmente constranger os
comportamentos dos atores privados que no sejam condizentes com o bem-estar coletivo, para
isso, promovendo sanes, se preciso for.
Comparativamente ao Brasil, na Frana so delegadas poucas atividades a empresas privadas. A
proporo de funcionrios de operadores privados nos estabelecimentos penais franceses com
operao terceirizada perfaz um montante em torno de 20% (LAZERGES, 1997), ao passo que
no Brasil beiram os 85%, sobretudo em funo da delegao da atividade de agentes de disciplina
no Brasil. A manuteno do status quo na Frana ajuda a cristalizar as prticas j executadas
pelos agentes governamentais, sendo em verdade um impeditivo promoo de inovaes
gerenciais.
Assim, o nvel de alocao de direitos de deciso (decision rights) em cada um dos pases pode
ser esquematizado da seguinte forma: DR
EUA
> DR
Brasil
> DR
Frana

Embora a delegao de atividades a nveis inferiores (AGHION e TIROLE, 1997) seja positiva
nos servios prisionais, h um limite para esta prtica, uma vez que boa parte do conhecimento
inerente atividade tcito e de difcil codificao, no sendo facilmente transferido aos nveis
gerenciais superiores, de modo que mecanismos de monitoramento so essenciais para evitar a
falta de alinhamento entre os diferentes nveis administrativos. Neste caso, relaxando a hiptese
de coluso entre agente e principal, a presena de funcionrios pblicos fundamental para evitar
comportamentos oportunistas e antiticos por parte dos prepostos da contratada.
Por fim, tentativas de categorizao relacionadas a qual sistema melhor ou pior devem ser
vistas com desconfiana, dado que o relativo sucesso da experincia brasileira em relao a
Frana e EUA repousa em dois eixos: a m qualidade das prises nacionais, o que faz com que as
formas privadas apresentem vantagens em relao s formas pblicas tradicionais, por menores
que sejam os esforos empreendidos; e um tnue equilbrio decorrente da combinao de fatores
ligados aos esquemas de incentivo, aos direitos residuais de controle e deciso alocados e as
maiores possibilidades contorno das restries institucionais no Brasil. A fragilidade deste
arranjo estaria ligada prpria instabilidade das instituies brasileiras, visto que tais condies
podem se alterar ao sabor de mudanas nas preferncias de atores polticos.
265
A anlise dos casos dos trs pases acima realizada, alm de fornecer um panorama acerca da
realidade da participao privada no sistema prisional, tambm permitiu que se aprofundasse um
pouco mais as discusses relacionadas prpria realidade brasileira, pavimentando o caminho
para as discusses das proposies testveis anteriormente formuladas.
5.5 Discutindo as proposies testveis desenvolvidas
Ao longo do captulo dedicado s reflexes de cunho terico foram desenvolvidas seis
proposies relacionadas s possveis diferenas entre as duas modalidades de proviso de
servios prisionais aqui analisadas pblica e privada. Uma vez realizadas as discusses sobre o
objeto analisado, sistema prisional, incluindo o correspondente nexus de instituies que o
circunda; e uma vez executadas as anlises decorrentes das observaes empricas colhidas no
Brasil, chegado o momento de se empreender debates relacionados confirmao ou refutao
de tais proposies.
A primeira delas relacionada s exigncias do processo licitatrio, ou franchise bidding
(DEMSETZ, 1968), mais precisamente sobre a relevncia dos processos de detalhamento ex-ante
sobre a qualidade dos servios prestados ex-post:
Proposio 1: A especificao detalhada ex-ante dos servios a serem fornecidos por
operadores no-estatais um mecanismo eficaz para assegurar a qualidade no modo de
governana privado de prises.
A respeito da proposio acima, por meio da anlise dos casos empricos possvel observar que
em caso do no-cumprimento das especificaes realizadas o poder concedente possui
mecanismos para repreender os operadores baseados, sobretudo, na possibilidade de reteno das
faturas de prestao de servios. Contudo, o atingimento da melhoria de qualidade nos servios
prestados fortemente dependente dos esforos empreendidos pelos representantes
governamentais para monitorar as condutas dos operadores privados. Muito embora no se tenha
observado nenhuma evidncia de coluso entre as partes nos dois casos analisados, fato
concreto que na existncia de eventos deste tipo so diminudas as possibilidades do efetivo
cumprimento contratual.
266
Alm disso, tem-se que no basta apenas garantir o nvel de concorrncia ex-ante, como
defendem autores alinhados com a literatura de franchise bidding, tais como Harold Demsetz
(1968). Da anlise dos casos acima se constata que preciso tambm alocar corretamente os
incentivos para que as decises dos agentes ex-post se dem na direo de melhorias efetivas na
qualidade. Encontrar este equilbrio entre rigor nos arranjos contratuais e incentivos inovao
em termos de custo e qualidade, combinando, evidentemente, com critrios transparentes de
monitoramento e aferio do desempenho, certamente o grande desafio, no somente para
prises como para outros servios de utilidade pblica. Em adio, a eficcia das instituies
envolvidas deve ser levada em considerao no processo de implementao das sanes e das
recompensas associadas s estruturas de incentivos existentes. De fato, de pouco adianta
especificar contratualmente uma srie de microdetalhes se as possibilidades de enforcement no
so grandes, sobretudo, em funo do fato de muitas das atividades relacionadas aos servios
prisionais serem de difcil verificao e relativamente subjetivas. Alm disso, conforme discutido
anteriormente, o excessivo detalhamento pode representar amarras adicionais, minando os
incentivos inovao e as vantagens em termos de flexibilidade das formas hbridas de proviso.
A presena de incerteza, neste caso, contribui para que os custos de especificao ex-ante dos
servios sejam elevados.
Assim, a mera especificao sem a incorporao de elementos ligados s estruturas de incentivos
e s variveis institucionais no suficiente para garantir a qualidade dos servios prestados, de
modo que a Proposio 1, da maneira como est formulada, no pode ser confirmada, muito
embora o detalhamento das obrigaes de parte a parte se constitua em elemento preponderante
em processo de delegao a atores no-estatais de servios de utilidade pblica.
A segunda proposio relacionada eficcia do processo de delegao de autoridade a
operadores privados na proviso de servios prisionais.
Proposio 2: A delegao de autoridade para empresas privadas na operao de prises
propicia mecanismos mais eficazes de controle e de reduo de assimetrias de informao
aos gestores pblicos em relao s formas tradicionais de proviso, gerando assim
resultados superiores.
267
Os dois casos empricos analisados demonstraram que as estruturas privadas de governana
aportam indicadores de desempenho superiores em relao s formas tradicionais de proviso.
Embora no se possa determinar com preciso o grau de contribuio do processo de delegao
de direitos de deciso a empresas privadas sobre os resultados obtidos, inegvel que a reduo
do nmero de interlocutores possibilita aos gestores prisionais uma maior facilidade no controle
das atividades inerentes operao do estabelecimento penal. De fato, em funo da quase
totalidade dos servios necessrios ao funcionamento da unidade ser de responsabilidade do
operador privado, o nmero de interfaces diminudo em relao proviso pblica tradicional.
O fato das atividades prisionais estarem sujeitas influncia do convvio entre agentes de
disciplina e internos engendra situaes potenciais de apropriao de informao que contribuem
para o incremento das assimetrias entre gestores e pessoas encarregadas da operao. As
informaes relacionadas aos arranjos ilcitos entre agentes e internos se encontrariam no rol de
elementos desconhecidos pelos gestores, qualquer que seja a modalidade de proviso, pblica ou
privada. Contudo, em funo das possibilidades de sanes serem menores na proviso pblica,
os agentes de disciplina nesta modalidade possuem menores restries para fazer uso da
informao assimtrica de maneira auto- interessada, aumentando a probabilidade de ocorrncia
de risco moral. Por outro lado, este padro de comportamento tende a ser mitigado nas formas
hbridas, pois as chances de resciso contratual se constituem em ameaas crveis, com prejuzos
bastante claros aos agentes envolvidos, sobretudo quando estes esto lotados em cidades do
interior marcadas por reduzidos nveis de atividade econmica.
Em adio, no caso de atividades providas por outras instncias governamentais lotadas em
outros rgos que no a administrao prisional, por exemplo, servios de educao ou sade,
tem-se que o suprimento de tais funes fica condicionado s potencialidades e limitaes
existentes em cada um destes rgos. Sucede que em caso de algum tipo de problema com a
execuo dos servios ligado falta de pessoal ou qualidade deficiente, as possibilidades de se
contornar a situao so bastante reduzidas por conta das restries presentes nas burocracias
pblicas. Desta sorte, luz do debatido neste caso a Proposio 2 pode ser confirmada.
A terceira proposio versa sobre o papel das estruturas de incentivo nos indicadores de
desempenho das organizaes prisionais, conforme pode ser observado abaixo:
268
Proposio 3: As operadoras privadas encarregadas da operao de prises apresentaro
indicadores de desempenho superiores quando comparados gesto pblica tradicional em
funo das estruturas de incentivos a que esto submetidas.
As estruturas de incentivos so essenciais para bem compreender as diferenas observadas entre
as diferentes estruturas de governana. Embora j mencionada, ainda que de forma breve durante
o processo de discusso da proposio acima, os mecanismos de recompensas e punies
existentes nas estruturas hbridas de proviso ajudam a compreender, por exemplo, as menores
taxas de absentesmo, os melhores indicadores de segurana e ordem e os ndices superiores de
servios oferecidos aos internos. De fato, as possibilidades de recompensas materiais, legalmente
obtidas, e de demisso, em caso de conduta e desempenho indesejveis, contribuem para que os
indivduos lotados nos operadores privados executem suas funes em padres superiores em
relao a seus homlogos das modalidades tradicionais de proviso.
Alm disso, os efeitos da reputao no podem ser ignorados, medida que a manuteno da
imagem de um prestador competente essencial para sua legitimao perante os agentes
governamentais e perante a opinio pblica, o que aumenta a probabilidade de obteno de novos
contratos no futuro. Desta sorte, nos limites dos dois casos analisados neste trabalho, tem-se que
a Proposio 3 se confirma.
A quarta proposio derivada, em verdade, da argumentao do artigo seminal de Hart, Shleifer
e Vishny (1997), sendo antagnica s demais proposies formuladas.
Proposio 4: No setor prisional as estruturas pblicas de governana tendem a ser
preferveis em relao s formas privadas de proviso, em funo da reduo de qualidade
gerada a partir dos esforos para reduo de custos efetuados pelos operadores privados.
O raciocnio bsico que embasa a proposio acima consiste no fato de que os direitos residuais
de controle do operador privado poderiam contribuir para a reduo de custos em detrimento da
qualidade. Deste modo, devido aos custos e aos investimentos necessrios, o operador privado
possuiria incentivos para prover nveis inferiores de qualidade. Alm disso, os servios providos
pelo operador embora sejam observveis, so de difcil especificao contratua l. No entanto, os
269
resultados observados para os dois casos demonstram que as estruturas hbridas de governana
apresentam indicadores de desempenho superiores proviso totalmente estatal.
Deve ser ressaltado, porm, que a estrutura de argumentao utilizada por HSV (1997) foi
concebida originalmente para o caso de prises privadas estadunidenses, no qual os direitos
residuais de controle e deciso alocados aos operadores privados so relativamente elevados,
conforme observado na seo anterior
107
. Situao diferente observada no caso brasileiro em
que a reteno de parte destes direitos por agentes governamentais tende a mitigar eventuais
condutas voltadas maximizao da utilidade do operador em detrimento do bem-estar coletivo.
No obstante, nos limites deste trabalho a Proposio 4, relacionada queda da qualidade a
partir da delegao de atividades a atores privados, no se confirma.
Conforme pode ser observado abaixo, a quinta proposio relacionada aos fatores institucionais
que permeiam o setor prisional e que afetam os indicadores de desempenho dos estabelecimentos
prisionais.
Proposio 5: A modalidade privada de proviso de servios prisionais tende a apresentar
padres superiores de desempenho, em relao s formas tradicionais, em funo de sua
maior flexibilidade para contornar as restries institucionais existentes.
Ao longo das discusses relacionadas aos resultados empricos obtidos, observou-se que em
grande parte os indicadores de desempenho proporcionados pelas formas hbridas de proviso se
devem a sua maior habilidade para contornar algumas restries institucionais. So
emblemticas, neste sentido, as condutas empreendidas por um operador privado na Bahia para
tornar mais cleres os trmites dos processos na comarca da regio e com isso estabelecer um
ambiente menos turbulento no interior do crcere.
Igualmente a flexibilidade em termos de compras e contratao de pessoal essencial para a
garantia da continuidade dos servios prestados dentro dos padres de desempenho observados,

107
Um outro ponto a ser mencionado que os nveis de qualidade mdios das prises brasileiras so extremamente
baixos, de modo que por menores que sejam os esforos realizados por atores no-estatais estes tendem a ser
superiores em relao ao status quo. Em pases como Frana e Estados Unidos, as prises operadas pelo poder
pblico no diferem de maneira to grande das congneres sob operao privada, o que tambm ajuda a explicar a
diferena entre os trs pases.
270
em verdade, superiores em relao s formas tradicionais de proviso nos dois estados aqui
analisados. Desta maneira, a Proposio 5 confirmada.
A ltima proposio versa sobre a questo dos ativos especficos e sua influncia na escolha da
estrutura de governana mais adequada. Neste caso, a especificidade de ativos estaria ligada ao
grau de periculosidade do indivduo custodiado, o que, em tese, exigiria a presena de ativos
humanos e fsicos mais especficos, aumentando os custos de transao e exigindo, segundo
Williamson (1991) a proviso hierrquica, representada, neste caso, pela modalidade pblica
tradicional.
Proposio 6: A atuao de atores privados ou ligados ao terceiro setor na construo,
gesto e operao de prises deve ficar restrita custdia de indivduos de menor potencial
ofensivo.
evidente que as incertezas decorrentes da matriz institucional brasileira certamente sinalizam
parcimnia aos atores governamentais e privados quando do desenvolvimento de programas que
avancem a participao de entes no-estatais na proviso de servios prisionais, como o caso
das PPPs. A quase inexistncia de contratos sob esta modalidade prova inconteste deste fato,
naturalmente considerando a situao at o ano de 2006. Conforme j mencionado em captulos
anteriores, no setor prisional o nvel de investimentos especficos a serem realizados tende ir
alm dos ativos humanos especializados e conhecedores do peculiar funcionamento dos
estabelecimentos penais, como se d atualmente no Brasil, estendendo-se construo e ao
financiamento em longo prazo da unidade.
Centrando as atenes no caso paranaense, observou-se que as formas privadas de proviso
embora tivessem custodiado um nmero superior de indivduos de menor potencial ofensivo
(71% contra 51% na proviso pblica, ver Tabela 4.6), tem-se que justamente a priso de
segurana mxima com o maior nmero de internos de difcil convivncia do Paran se
encontrava sob operao de uma empresa privada (Penitenciria Estadual de Piraquara). Desta
maneira, apesar das anlises economtricas indicarem de forma significativa com o nmero de
fugas uma correlao negativa do nmero de internos de fcil convivncia e uma correlao
positiva com o nmero de atendimentos mdicos, estas anlises no permitem concluir de forma
assertiva se os atores privados devem ou no ficar restritos a prises destinadas somente a
271
indivduos de menor potencial ofensivo, logo, onde menores nveis de ativos especficos esto
envolvidos.
Ainda que estudos adicionais sejam necessrios para comprovar ou refutar de maneira mais
veemente esta proposio, suspeita-se que, em funo das caractersticas institucionais brasileiras
e em caso de quaisquer anomalias, os custos polticos a serem assumidos pelo Estado,
decorrentes da delegao da custdia de indivduos de alta periculosidade, seriam extremamente
altos fazendo com que esta atividade permanecesse integrada estrutura pblica. Por outro lado,
sob a tica do ator privado o nmero elevado de salvaguardas, s>0, nos termos de Williamson
(1985), tenderia a diminuir os graus de liberdade dos atores privados de tal monta que
inviabilizaria o processo de delegao. Alm disso, as incertezas geradas em eventuais trocas de
governos, representam ameaas crveis aos agentes privados quando investimentos especficos
transao com atores governamentais esto em jogo, sobretudo, em ambientes nos quais as
possibilidades de quebras dos mecanismos de compromissos assumidos entre governo e
operadores so mais elevadas.
Assim, os dados empricos obtidos no so suficientes para rejeitar a proposio, muito embora
tambm no sejam para confirm-la. Estudos adicionais so necessrios para que se obtenha um
melhor juzo sobre este quesito.
272
6. CONSIDERAES FINAIS
A simples meno ao sistema prisional brasileiro imediatamente remete s idias de degradao e
violncia. No entanto, apesar das recorrentes notcias sobre os eventos indesejveis existentes nos
crceres e das dificuldades para se gerenciar as atividades prisionais no pas, observa-se que os
esforos de pesquisadores das reas de Economia e Administrao sobre o setor ainda so
bastante tmidos, na medida em que muito pouco tem sido produzido. Em adio, no que tange
aos modelos alternativos para gesto e operao do sistema penitencirio, no se tem notcia de
nenhum trabalho no Brasil que tenha analisado as diferenas de desempenho entre as prises
pblicas e de operao terceirizada com bases de dados reais, dentro de uma perspectiva
comparativa.
Neste sentido, com o auxlio de mtodos qualitativos e quantitativos, procurou-se neste trabalho
realizar um exerccio comparativo, do tipo pblico versus privado, em duas experincias de
terceirizao de estabelecimentos penais no Brasil os casos baiano e paranaense. De maneira a
se obter um contraste em relao realidade brasileira foram tambm analisados os modelos de
participao privada na gesto e operao de prises na Frana e nos Estados Unidos, bem como
seus respectivos resultados.
Mais do que pesquisar as diferenas entre as duas modalidades de proviso, o presente trabalho
discutiu possveis razes para as disparidades verificadas luz de referenciais tericos oriundos
das cincias econmicas, bastante utilizados por gestores e pesquisadores militantes no campo da
Administrao, com destaque para as teorias de incentivos, de contratos incompletos e para a
Nova Economia Institucional. Destarte, com o suporte da literatura foram construdas
proposies passveis de testes empricos, aqui realizados por meio de instrumentos quantitativos
e qualitativos, dentro de uma perspectiva comparativa.
Os principais resultados verificados para o contexto brasileiro apontam para a superioridade das
estruturas de governana hbridas, ou seja, com a participao de atores privados, no que se refere
aos indicadores de desempenho ligados a fatores administrativo- financeiros, segurana e ordem
no estabelecimento penal e a servios oferecidos aos internos. Em comparao com unidades
penais similares sob a modalidade pblica tradicional, os estabelecimentos penais operados por
273
empresas privadas apresentaram: menores custos; menor nmero de fugas, rebelies e agresses;
maiores ndices de consultas mdicas, alm dos montantes superiores em termos de atendimentos
jurdicos observados no Estado da Bahia.
Conforme j observado, alguns fatores podem explicar as diferenas entre as duas estruturas de
governana. O primeiro deles est ligado existncia de mecanismos mais eficazes de alocao
de direitos residuais de controle e deciso nas formas privadas, os quais alm de afetarem os
incentivos das partes envolvidas, igualmente proporcionam aos gestores das unidades maior foco
sobre questes centrais ao funcionamento das prises, notadamente interaes com o setor
judicirio e aspectos ligados inteligncia e ao monitoramento dos arranjos informais dos
internos.
Os menores nveis de controles administrativos nas modalidades hbridas tambm ajudam a
explicar as diferenas nos resultados, sobretudo em procedimentos de compras e contratao de
pessoal. Ocorre que a rigidez dos regulamentos das estruturas pblicas de governana
dificilmente garante os padres de flexibilidade necessrios obteno de indicadores de
desempenho adequados. Por no estar sujeita aos ditames da Lei de Licitaes e do Estatuto do
Funcionalismo Pblico, as modalidades privadas de proviso possuem a capacidade de responder
de maneira mais clere s diferentes demandas das unidades prisionais, com reflexos nos
resultados obtidos. Nesta linha, de acordo com as pesquisas empricas efetuadas neste trabalho, as
modalidades de proviso com participao de atores privados apresentaram relativo sucesso na
busca de solues s restries institucionais observadas no mbito formal e informal,
principalmente, no que tange aos esforos empreendidos para mitigar as deficincias do poder
judicirio. Conforme observado anteriormente, a falta de celeridade das Varas de Execues
Penais responsvel, muitas vezes, pela deflagrao de movimentos indesejveis no interior do
crcere, de modo que aes concretas por parte dos gestores das unidades penais no sentido de
promover maior agilidade nos processos de progresso de pena e livramento condicional so
essenciais para a obteno de um ambiente interno menos turbulento.
Um outro fator que no pode ser olvidado na justificativa para as diferenas observadas entre as
duas estruturas de governana reside nos incentivos mais fortes nas formas privadas para
monitoramento dos empregados. De fato, as possibilidades de estabelecimento de mecanismos de
274
recompensas e punies aos agentes atuantes na modalidade tradicional de proviso so menores,
acabando por condicionar as aes dos indivduos, o que exemplificado pelos menores ndices
de absentesmo e maior nmero de demisses nas formas privadas em comparao com as formas
pblicas. Neste caso, a perda do emprego nas estruturas hbridas de governana constitui-se em
ameaa crvel, muito em funo dos mecanismos de enforcement existentes nesta modalidade de
proviso. Ainda no quesito monitoramento, a presena de funcionrios pblicos no interior das
unidades com operao terceirizada colabora para a reduo do nvel de informao assimtrica,
diminuindo as probabilidades de empreendimento de condutas oportunistas por parte dos atores
privados, por meio da fiscalizao do contrato. A no-observao de algum item presente no
contrato, no limite pode implicar suspenso do pagamento da fatura de prestao de servios,
com efeitos negativos sobre o fluxo de caixa da operadora privada, criando, assim, incentivos
adicionais para o correto cumprimento contratual.
Alm disso, especificamente no caso brasileiro, as empresas privadas possuem um incentivo
adicional para evitar a reduo dos indicadores de qualidade: a construo de uma reputao que
auxilie a obteno de contratos futuros em um mercado com concretas possibilidades de
expanso. Muito embora a atuao de empresas privadas tenha aumentado a qualidade e reduzido
os custos, o que responde a indagao inicial do presente trabalho, relacionada s diferenas entre
as duas modalidades de proviso, os interesses conflitantes dos governos e dos operadores podem
engendrar arranjos ineficientes no futuro, caso no sejam conferidos os incentivos adequados a
cada uma das partes, devido as assimetrias de poder existentes.
Por outro lado, a ausncia da diferena entre as duas modalidades de proviso no que tange
assistncia jurdica aos internos no Paran mina a argumentao daqueles que defendem a
superioridade incondicional das modalidades privadas de proviso em relao estrutura pblica
tradicional. Ocorre que, neste caso, a estabilidade no emprego ainda que eventualmente engendre
problemas em termos de incentivos, possibilita a reteno de capital humano especfico, vital ao
completo entendimento das instituies formais e, sobretudo, quelas ligadas aos cdigos
informais do ambiente carcerrio, proporcionando aos internos um tratamento jurdico
homogneo, independentemente da estrutura de governana escolhida. Situao similar parece
no ocorrer em relao a outras funes, tais como agentes penitencirios e mdicos, de modo
275
que as formas privadas tendem a apresentar resultados superiores principalmente quando a
atividade envolve esforos de coordenao com um maior nmero de atores.
A prpria superioridade do modelo de operao de prises com a participao de atores privados
adotado no Brasil em comparao com os modelos vigentes nos Estados Unidos e na Frana deve
ser vista com certa reserva. Ocorre que os resultados positivos obtidos no Brasil em muito
repousam na deteriorao das formas pblicas de proviso, de modo que por menores que sejam
os esforos realizados por atores no-estatais os resultados tendem a ser superiores em relao ao
status quo, em funo do parmetro de referncia no pas ser demasiadamente baixo.
Os resultados obtidos pelas formas privadas de proviso no Brasil so dependentes, em adio, de
uma condio de equilbrio institucional bastante particular que pode ser alterada em caso de
mudanas nas preferncias de atores externos, sobretudo, polticos e membros do setor judicirio,
de maneira que aes de expropriao dos investimentos especficos realizados pelos operadores
ou condutas no-colaborativas por parte dos governos podem influenciar negativamente os
resultados obtidos. Alm disso, um outro fator ligado a matriz institucional brasileira sinaliza
precauo quando da transferncia a atores privados dos servios prisionais: a possibilidade de
articulao entre empresrios e atores polticos. Com efeito, muito embora nenhuma evidncia
concreta tenha sido efetivamente observada ao longo das investigaes empricas, os arranjos
ineficientes obtidos a partir de coluso entre tais atores podem se materializar tanto no processo
de licitao, por meio do favorecimento a determinados grupos de interesse, quanto na prpria
etapa de execuo contratual, por meio do relaxamento na fiscalizao das condutas
empreendidas pelos operadores privados.
Destarte, conforme debatido ao longo deste trabalho, as anlises sobre as modalidades
alternativas de proviso no podem prescindir de um exame relacionado s influncias das
matrizes institucionais na conformao dos indicadores de desempenho. Alm disso, o ambiente
institucional local condiciona as prprias possibilidades de expanso das estruturas de
governana com participao de atores privados sob a modalidade de PPP, na medida em que a
eficcia do modelo pode ser comprometida pela falta de marcos regulatrios capazes de garantir
que os investimentos realizados no sejam expropriados e de assegurar que os interesses da
sociedade sejam igualmente preservados.
276
Em uma das proposies testveis desenvolvidas, verificou-se que os resultados observados para
o caso brasileiro no confirmam a hiptese de Hart, Shleifer e Vishny (1997), originalmente
concebida para um modelo de prises privatizadas, em que as empresas privadas tenderiam a
diminuir os indicadores de custo em detrimento da qualidade, na medida em que no Brasil se
verificam redues de custos e aumento dos nveis qualidade. No entanto, pelo que pode ser
apreendido, a mera escolha entre pblico ou privado, por si s, no parece ser suficiente para a
obteno de melhorias no setor prisional. Mais do que isso, o presente trabalho demonstrou que
os indicadores de desempenho observados em termos da superior qualidade dos servios
prestados esto, em verdade, fortemente condicionados ao desenho de estruturas de governana
capazes de estabelecer nveis timos de delegao de autoridade, bem como de prover os fatores
de incentivos adequados, sob tica do bem-estar coletivo, a cada uma das partes envolvidas no
processo de concepo e execuo contratual.
Por fim, acredita-se que os esforos de investigao sobre a participao privada no sistema
prisional no se esgotam com o presente trabalho. Sem perder de vista a importncia das questes
institucionais, estudos adicionais, contemplando informaes de mais estabelecimentos penais,
devem ser realizados. evidente que a realizao de anlises centradas exclusivamente nos
mbitos econmico e administrativo no ser capaz de dar cabo de toda a complexidade inerente
problemtica aqui discutida. No entanto, as contribuies da Administrao e da Economia no
podem ser deixadas em segundo plano quando do estudo dos fenmenos ligados ao sistema
prisional, sendo, em verdade, complementares aos aportes do Direito, Filosofia, Sociologia e
Antropologia, esses freqentadores mais assduos do sistema prisional.
A realizao de pesquisas adicionais, no entanto, ainda esbarra em um grande obstculo a
dificuldade de obteno de informaes sobre o setor , seja por conta da inexistncia de dados
consolidados, seja por dificuldades impostas pelas administraes penitencirias para sua
disponibilizao, sobretudo as informaes sobre custos e desvios de conduta na administrao e
no interior do crcere. O desafio consiste justamente em contornar tais dificuldades para poder,
desta forma, alargar os ainda estreitos limites do conhecimento sobre os temas ligados ao mundo
prisional, o que imprescindvel para a formulao de polticas pblicas futuras para o setor.
277
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291


2
ANEXO 1 : MATRIZ DE CORRELAO VARIVEIS DEPEN-PR


MORTOS DUM_PRIV NUM_INTER INTER_FACIL INTER_TRAB ADV_ASSIST IDADE SUPERPOP LOCALIZA

MORTOS 1
DUM_PRIV -0,31 1,00
NUM_INTER 0,54 -0,44 1,00
INTER_FACIL -0,30 0,32 -0,55 1,00
INTER_TRAB -0,34 0,34 -0,67 0,56 1,00
ADV_ASSIST 0,02 0,06 -0,23 0,26 0,35 1,00
IDADE 0,51 -0,49 0,95 -0,36 -0,51 -0,16 1,00
SUPERPOP 0,31 -0,30 0,55 -0,36 -0,19 0,23 0,50 1,00
LOCALIZA -0,38 0,11 -0,71 0,55 0,62 0,27 -0,59 -0,24 1,00