POLl1lCAS Pu8LlCAS: uM 08A1

CONCl1uAL klLXS
klkN1S Pk1lCA 0A
ANLlS 0 POLl1lCAS Pu8LlCAS
NO 8kASlL
*
Klaus lrey
**
kesumo
Neste traba|ho sao d|scut|dos a|guns conce|tos
bas|cos da ana||se de po|it|cas pub||cas, destacam-
se as contr|bu|es das abordagens do `neo-
|nst|tuc|ona||smo' e da `ana||se de est||os po|it|cos'
para o campo de |nvest|gaao da c|enc|a po|it|ca.
Ana||sando-se as |mp||caes dessa abordagem
para a rea||dade po|it|co-adm|n|strat|va de paises
em desenvo|v|mento, part|cu|armente do 8ras||,
caracter|zados por democrac|as nao conso||dadas,
1ta:a-sc cc una tcvIso c anpIIao co scyunco capI:uIo ca nInLa :csc cc
cou:otaco (Ftcy, J^^7) soItc as poII:Icas anIIcn:aIs cos nunIcIpIos cc San:os
c CutI:IIa. -ytacco aos coIcyas co Dcpat:ancn:o cc CIcncIas SocIaIs c co
AucIco In:ctcIscIpIInat cc PoII:Icas PuIIIcas (AIPP) ca UFSC pcIos concn:tIos
IcI:os nos scnIntIos tcaIIzacos soItc cs:c :taIaILo c, pat:IcuIatncn:c, a LucI
RIIcIto Ftcy c CIucIo ConaIvcs Cou:o pot suas Inpot:an:cs oIsctvacs.
PtoIcssot co ncs:taco cn -cnInIs:tao ca Pon:IIIcIa UnIvctsIcacc Ca:oIIca
co Patan (PUCPR). Dou:ot cn CIcncIas SocIaIs pcIa UnIvctsIcacc cc Kons:anz,
-IcnanLa.
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PLANf|AMfNJO f
POLlJlCAS PU8LlCAS
N
o
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o texto conc|u| que as pecu||ar|dades
soc|oeconom|cas e as po|it|cas das soc|edades
em desenvo|v|mento nao podem ser tratadas
apenas como tatores |nst|tuc|ona|s e processua|s
especit|cos, mas e prec|so uma adaptaao do
conjunto de |nstrumentos da ana||se de po|it|cas
pub||cas as cond|es pecu||ares das soc|edades
em desenvo|v|mento.
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UM Df8AJf
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DA ANALlSf Df
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1 lntroduo
ste traba|ho tem por objet|vo |nc|tar uma d|scussao teor|co-
metodo|og|ca acerca da ana||se de po|it|cas pub||cas no 8ra-
s||. D|scute-se a|guns conce|tos bas|cos da ana||se de po|it|cas
pub||cas ass|m como as contr|bu|es das abordagens do neo-
|nst|tuc|ona||smo e da ana||se de est||os po|it|cos para esse cam-
po de |nvest|gaao que de tato, nas u|t|mas decadas, ma|s ganhou
espao e |mportanc|a dentro das c|enc|as po|it|ca e adm|n|strat|va.
l|na|mente, d|scute-se as |mp||caes dessas abordagens, que sur-
g|ram nos paises desenvo|v|dos como reg|mes democrat|cos esta-
ve|s e conso||dados, para a prat|ca da ana||se de po|it|cas pub||cas
no contexto po|it|co-adm|n|strat|vo de paises em desenvo|v|mento
como o 8ras||, caracter|zados como democrac|as de|egat|vas
[O'Donne||, 1991J ou reg|mes neopatr|mon|a|s [f|senstadt, 1974J,
cujas caracterist|cas ma|s re|evantes para o tema aqu| d|scut|do sao
as |nst|tu|es democrat|cas trage|s e a coex|stenc|a de comporta-
mentos po|it|co-adm|n|strat|vos modernos e trad|c|ona|s.
Na c|enc|a po|it|ca, costuma-se d|st|ngu|r tres abordagens de acor-
do com os prob|emas de |nvest|gaao |evantados. fm pr|me|ro |u-
gar, podemos sa||entar o quest|onamento c|ass|co da c|enc|a po|it|-
ca que se retere ao s|stema po|it|co como ta| e pergunta pe|a or-
dem po|it|ca certa ou verdade|ra: o que e um bom governo e qua|
e o me|hor fstado para garant|r e proteger a te||c|dade dos c|da-
daos ou da soc|edade toram as preocupaes pr|mord|a|s dos teo-
r|cos c|ass|cos P|atao e Ar|stote|es.
1
fm segundo |ugar, temos o
quest|onamento poII:Ico, propr|amente d|to, que se retere a ana||se
das toras po|it|cas cruc|a|s no processo dec|sor|o. f, t|na|mente, as
|nvest|gaes podem ser vo|tadas aos resu|tados que um dado s|s-
tema po|it|co vem produz|ndo. Nesse caso, o |nteresse pr|mord|a|
cons|ste na ava||aao das contr|bu|es que certas estrateg|as esco-
|h|das podem trazer para a so|uao de prob|emas especit|cos.
J
Vct, pot ccnpIo, LcaI (J^^7, cap. I).
f
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O u|t|mo dos quest|onamentos menc|onados d|z respe|to a ana||se
de campos especit|cos de po|it|cas pub||cas como as po|it|cas
econom|cas, t|nance|ras, tecno|og|cas, soc|a|s ou amb|enta|s. fntre-
tanto, o |nteresse da ana||se de po|it|cas pub||cas nao se restr|nge
meramente a aumentar o conhec|mento sobre p|anos, programas e
projetos desenvo|v|dos e |mp|ementados pe|as po|it|cas setor|a|s.
v|sando a exp|anaao das |e|s e pr|ncip|os propr|os das poII:Icas
especit|cas", a abordagem da `po||cy ana|ys|s' pretende ana||sar a
|nter-re|aao entre as |nst|tu|es po|it|cas, o processo po|it|co e os
conteudos de po|it|ca" com o arcabouo dos quest|onamentos `tra-
d|c|ona|s' da c|enc|a po|it|ca" [W|ndhott-Her|t|er, 1987, p. 7J.
Nos fstados Un|dos, essa vertente de pesqu|sa da c|enc|a po|it|ca
comeou a se |nst|tu|r ja no |nic|o dos anos 50, sob o rotu|o de
`po||cy sc|ence',
2
ao passo que na furopa, part|cu|armente na A|e-
manha, a preocupaao com determ|nados campos de po|it|cas so
toma tora a part|r do |nic|o dos anos 70, quando com a ascensao
da soc|a|democrac|a o p|anejamento e as po|it|cas setor|a|s toram
estend|dos s|gn|t|cat|vamente.
3
|a no 8ras||, estudos sobre po|it|cas
pub||cas toram rea||zados so recentemente. Nesses estudos, a|nda
esporad|cos, deu-se entase ou a ana||se das estruturas e |nst|tu|es
ou a caracter|zaao dos processos de negoc|aao das po|it|cas setor|a|s
especit|cas.
4
Deve-se atentar para o tato de que programas ou po-
|it|cas setor|a|s toram exam|nados com respe|to a seus ete|tos e que
2
Vct a coIc:nca cc Lctnct7LassvcII (J^5J), cn uc sc cncon:ta pcIa ptIncIta vcz
una catac:ctIzao tcsunIca ca po||cy sc|ence tcIctcn:c aos con:cucos cc pcsuIsa,
aos nc:ocos apIIcacos c InIIucncIa cas ou:tas cIscIpIInas cc pcsuIsa. Conpatc
a ccIInIo cc LasvcII (J^5J). We can th|nk ot the po||cy sc|ences as the d|sc|p||nes
concerned w|th exp|a|n|ng the po||cy-mak|ng and po||cy-execut|ng process, and
w|th |ocat|ng data and prov|d|ng |nterpretat|ons wh|ch are re|evant to the po||cy
prob|ems ot a g|ven per|od" (p.14). Sobre o desenvo|v|mento dos estudos de
|mp|ementaao nos fstados Un|dos, ver Perez (1998).
3
Ln tcIao ao ccscnvoIvIncn:o ca `po||cy ana|ys|s' na -IcnanLa, vct soItc:uco
PtI::vI:z (J^^4), ScLuIct: (J^^J) c VIncLoII-HctI:Ict (J^B7).
4
RcIctcn:c poII:Ica anIIcn:aI ItasIIcIta, vct CuInatcs (J^^J), tcIctcn:c
poII:Ica anIIcn:aI no cs:aco cc So PauIo, FcttcIta (J^^Ou, J^^2), c tcIctcn:c
poII:Ica anIIcn:aI nunIcIpaI, FcttcIta (J^^). Una anIIsc aItanycn:c ca :cn:Ica
ca poII:Ica socIaI na IIIIIoytaIIa ItasIIcIta cncon:ta-sc cn VIanna (J^B^).
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esses estudos toram antes de ma|s nada de natureza descr|t|va com
graus de comp|ex|dade ana|it|ca e metodo|og|ca bastante d|st|n-
tos". Predom|nam m|croabordagens contextua||zadas, porem
d|ssoc|adas dos macroprocessos ou a|nda restr|tas a um un|co
`approach' e ||m|tadas no tempo" [Perez, 1998, p.70J. Norma|-
mente, ta|s estudos carecem de um embasamento teor|co que deve
ser cons|derado um pressuposto para que se possa chegar a um
ma|or grau de genera||zaao dos resu|tados adqu|r|dos.
Na verdade, a ta|ta de teor|zaao e uma crit|ca comumente d|rec|onada
a `po||cy ana|ys|s'. Porem, a ta|ta de teor|a e exp||cave|, se |evarmos
em cons|deraao o |nteresse de conhec|mento propr|o da `po||cy
ana|ys|s', que e, a saber, a emp|r|a e a prat|ca po|it|ca.
5
fnquanto
a|guns dos crit|cos ate chegam a contestar a c|ent|t|c|dade" da `po||cy
ana|ys|s' pe|a ta|ta de teor|zaao,

para Wo||mann, ao contrar|o, a `po||cy

ana|ys|s' contem o potenc|a| ana|it|co de superar uma abordagem
|so|ada que da pr|or|dade ou a d|mensao |nst|tuc|ona| (`po||ty') ou a
d|mensao po|it|co-processua|, ao de|xar cont|u|r a d|mensao mater|a|
de po|it|ca (|sto e, t|ns, |mpactos, etc.) com as d|menses |nst|tuc|ona|
e po|it|co-processua|" [Wo||mann, 1985, p. 74J.
No que d|z respe|to a `po||cy ana|ys|s' nos paises em desenvo|v|-
mento, e prec|so |evar em cons|deraao o tato de que o |nstrumen-
to ana|it|co-conce|tua| (det|c|tar|o) to| e|aborado nos paises |ndustr|-
a||zados e, portanto, e ajustado as part|cu|ar|dades das democrac|as
ma|s conso||dadas do Oc|dente. Detendo a tese de que as pecu||-
ar|dades soc|oeconom|cas e po|it|cas das soc|edades em desenvo|-
v|mento nao podem ser tratadas apenas como tatores especit|cos
de `po||ty' e `po||t|cs', mas que e prec|so uma adaptaao do conjunto
5
Vct LoIo (J^^B, p. B2), uc saIIcn:a o nctI:o cc cs:ucos naIs IocaIIzacos, una
vcz uc csscs pctnI:cn un aptoIuncancn:o naIot cc ucs:cs cspccIIIcas.

Un posIcIonancn:o pat:IcuIatncn:c ctI:Ico uc con:cs:a o cat:ct cIcn:IIIco

ca `po||cy ana|ys|s' cncon:ta-sc cn PatIs7RcynoIc. On the other hand, po||cy
stud|es are regarded by many `po||t|ca| sc|ent|sts', econom|sts, and soc|o|og|sts
as second-best-research. Jhe concern |s, |n part, that these stud|es most otten
use |mpertect, |ncomp|ete data |n order to meet the t|me constra|nts ot pub||c
po||cy mak|ng processes. More |mportant|y, the t|e|d ot |nqu|ry |s too broad
and var|ed to t|t w|th|n a s|ng|e theoret|ca| tramework or set ot methodo|og|es.
po||cy |nqu|ry |s not cons|dered a sc|ense" (PatIs7RcynoIc ,J^B3, p. IX).
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de |nstrumentos da ana||se de po|it|cas pub||cas as cond|es
pecu||ares das soc|edades em desenvo|v|mento.
A t|m de tundamentar essa tese, pretendo, depo|s da apresentaao
dos conce|tos bas|cos da abordagem ana|it|ca da `po||cy ana|ys|s'
na seao segu|nte, caracter|zar as |de|as centra|s co neo-
|nst|tuc|ona||smo" e da ana||se de est||os po|it|cos", duas vertentes
da c|enc|a po|it|ca que ganharam re|evanc|a para a ana||se de po|i-
t|cas pub||cas em consequenc|a das crit|cas conduz|das contra a
`po||cy ana|ys|s' trad|c|ona|. l|na|mente, sera temat|zada a
necess|dade de |ntegraao dessas tres abordagens de pesqu|sa no
que concerne a adaptaao da `po||cy ana|ys|s' as part|cu|ar|dades
das democrac|as nao-conso||dadas.
1 'Policy analysis'
A segu|r, serao apresentados a|guns conce|tos da `po||cy ana|ys|s': `po||cy',
`po||t|cs' e `po||ty', `po||cy network', `po||cy arena' e `po||cy cyc|e', os
qua|s sao cons|derados de tundamenta| |mportanc|a tanto para a
compreensao de po|it|cas pub||cas quanto para a estruturaao de um
processo de pesqu|sa, que v|se a rea||zaao de estudos de caso.
'Policy' 'politics' 'polity'
De acordo com os menc|onados quest|onamentos da c|enc|a po|it|-
ca, a ||teratura sobre `po||cy ana|ys|s' d|terenc|a tres d|menses da
po|it|ca.
7
Para a ||ustraao dessas d|menses tem-se adotado na
c|enc|a po|it|ca o emprego dos conce|tos em |ng|es de `po||ty' para
denom|nar as |nst|tu|es po|it|cas, `po||t|cs' para os processos
po|it|cos e, por t|m, `po||cy' para os conteudos da po|it|ca:
a d|mensao |nst|tuc|ona| `po||ty' se retere a ordem do s|stema
po|it|co, de||neada pe|o s|stema jurid|co, e a estrutura |nst|tuc|ona|
do s|stema po|it|co-adm|n|strat|vo;
no quadro da d|mensao processua| `po||t|cs' tem-se em v|sta o
processo po|it|co, trequentemente de carater cont||tuoso, no que
7
Vct a tcspcI:o VIncLoII-HctI:Ict (J^B7), Jann (J^^4, p. 3OBs), ScLuIct: (J^^J,
p. 2) c PtI::vI:z (J^^4, p. JJ ss).
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d|z respe|to a |mpos|ao de objet|vos, aos conteudos e as dec|ses
de d|str|bu|ao;
a d|mensao mater|a| `po||cy' retere-se aos conteudos concretos,
|sto e, a cont|guraao dos programas po|it|cos, aos prob|emas tecn|-
cos e ao conteudo mater|a| das dec|ses po|it|cas.
fssa d|terenc|aao teor|ca de aspectos pecu||ares da po|it|ca tornece
categor|as que podem se ev|denc|ar prove|tosas na estruturaao de
projetos de pesqu|sa. Jodav|a, nao se deve de|xar de reparar que na
rea||dade po|it|ca essas d|menses sao entre|aadas e se |nt|uenc|am
mutuamente. Segundo Schubert, a ordem po|it|ca concreta torma
o quadro, dentro do qua| se etet|va a po|it|ca mater|a| por me|o
de estrateg|as po|it|cas de cont||to e de consenso" (1991, p. 2).
Dessa mane|ra, a prat|ca comum da `po||cy ana|ys|s' de d|st|ngu|r
entre var|ave|s dependentes e |ndependentes [Namacher, 1991,
p. 218J, tendo por t|na||dade a reduao de comp|ex|dade, pode-se
mostrar embaraosa e |nadequada para boa parte dos casos empir|cos.
lsto e part|cu|armente obv|o nos casos de po|it|cas setor|a|s novas e
tortemente cont||tuosas, como bem ||ustra o caso da po|it|ca amb|enta|.
f |nquest|onave| que o descobr|mento" da proteao amb|enta| como
uma po|it|ca setor|a| pecu||ar |evou a transtormaes s|gn|t|cat|vas dos
arranjos |nst|tuc|ona|s em todos os nive|s de aao estata|. Por outro
|ado, em consequenc|a da temat|zaao da questao amb|enta|, novos
atores po|it|cos (assoc|aes amb|enta|s, |nst|tutos de pesqu|sa
amb|enta|, repart|es pub||cas encarregadas com a preservaao
amb|enta|) entraram em cena, transtormando e reestruturando o pro-
cesso po|it|co.
8
Portanto, no que d|z respe|to a cr|aao de h|poteses norteadoras
para estudos de caso, nao e possive| e nao se just|t|ca uma deduao
meramente teor|ca" `a pr|or|' das var|ave|s de ana||se que de-
vem ser cons|deradas. Sao |nd|spensave|s representaes mode-
|ares sobre possive|s concatenaes exp||cat|vas" [Knoepte|, 1987,
p. 77J que podem ser obt|das por me|o de estudos empir|cos
pre||m|nares em cada campo de po|it|ca. No caso de po|it|cas
setor|a|s, conso||dadas com estruturas de dec|sao re|at|vamente es-
B
Vct o caso ca -IcnanLa. Ftcy (J^^O, p. 2 s) c Hat:IopI7BoLnc (J^B3, p. J22 I).
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tave|s pode ate ser |egit|mo cons|derar o tator |nst|tu|es" como
var|ave| |ndependente. Mas se esse nao tor o caso, ou seja, se os
estudos empir|cos pre||m|nares mostram uma d|nam|ca express|va
das estruturas |nst|tuc|ona|s, deve-se part|r do pressuposto da ex|s-
tenc|a de uma dependenc|a, pe|o menos parc|a|, entre as po|it|cas
a serem exam|nadas e a var|ave| |nst|tuc|ona|.
No que d|z respe|to a prat|ca cot|d|ana do pesqu|sador ou ana||sta de
po|it|cas pub||cas, nao se deve neg||genc|ar o tato de que as propr|as
c|rcunstanc|as reterentes aos |nteresses do so||c|tante da pesqu|sa e
as conste|aes das toras po|it|cas, mas tambem as ||m|taes no
tocante aos recursos d|sponive|s (tanto humanos e t|nance|ros quanto
de tempo), costumam |nt|uenc|ar o processo de tormu|aao do projeto
de pesqu|sa. lrequentemente, sobretudo no amb|to de consu|tor|as
para governos, o pesqu|sador se contronta com var|as restr|es,
vendo-se obr|gado a cons|derar as d|menses `po||ty' e `po||t|cs'
como var|ave|s |ndependentes; tato esse que ate se just|t|ca em tace
dos |nteresses e ex|genc|as part|cu|ares co|ocadas por governos, cujo
|nteresse pr|mord|a| e o aperte|oamento de programas ou projetos
concretos no menor tempo possive|. Nesse caso, o pesqu|sador parte
de estruturas po|it|cas e cond|es de poder dadas e, a part|r dai,
desenvo|ve um programa de aao po|it|ca ot|m|zado (dentro do qua|
e|e ate pode propor a|gumas mudanas das estruturas po|it|cas e dos
padres processua|s).
No entanto, se o |nteresse do estudo v|sa a conhecer as
concatenaes de ete|to tcaIs entre as tres d|menses, o pressu-
posto de var|ave|s |ndependentes parece ao todo d|scutive|
9
, par-
^
Conpatc a cIs:Ino IcI:a pot LInotc cn:tc `torward mapp|ng' c `backward
mapp|ng' no con:c:o ca pcsuIsa cc InpIcncn:ao. C consuI:ot cc poII:Icas
puIIIcas cos:una-sc vaIct co `torward mapp|ng', o uc ptcssupc uc cIc
cono IotnuIacot cas poII:Icas ccIInc cn con]un:o con a IIcctana acnInIs:ta:Iva
as poII:Icas c as tcsponsaIIIIcaccs, cuacIonanco possIvcIs In:ctIctcncIas na
InpIcncn:ao cas poII:Icas. Isso, pot sua vcz, ptcssupc a capacIcacc pot
pat:c cos ycs:otcs cas poII:Icas puIIIcas cc con:toIat o ptoccsso poII:Ico-
acnInIs:ta:Ivo cutan:c a Iasc ca InpIcncn:ao. C cIcn:Is:a poII:Ico, ao
con:ttIo, In:ctcssaco na anIIsc pos:ctIot cos ccIIcI:s cc InpIcncn:ao,
cos:una cnIocat os pon:os ctI:Icos cc In:ctsco cas acs poII:Icas,
acnInIs:ta:Ivas c ptIvacas catac:ctIs:Icos ca aIotcaycn cc `backward mapp|ng'
a IIn cc cLcyat a un ncILot cn:cncIncn:o cas cInnIcas co ptoccsso poII:Ico-
acnInIs:ta:Ivo Jvct VIanna, J^^, p. 25].
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t|cu|armente d|ante do desat|o de cons|derar a d|mensao tempora|
das po|it|cas pub||cas.
10
A pergunta pe|o grau de |nt|uenc|a das
estruturas po|it|cas (`po||ty') e dos processos de negoc|aao po|it|ca
(`po||t|cs') sobre o resu|tado mater|a| concreto (`po||cy') uma or|-
entaao caracterist|ca da `po||cy ana|ys|s' parte, no meu entender,
do pressuposto de concatenaes de ete|tos ||neares. Ja| conjectu-
ra contrad|z a exper|enc|a empir|ca da ex|stenc|a de |nter-re|aes
entre as tres d|menses da po|it|ca, espec|a|mente entre as d|men-
ses `po||cy' e `po||t|cs'. A|nda que seja |mag|nave| que o arcabouo
|nst|tuc|ona|, que por sua vez cond|c|ona os processos po|it|cos,
possa se manter estave| durante um periodo bastante |ongo (dai
poderiamos conc|u|r uma |ndependenc|a re|at|va da var|ave| `po||ty'
para essa concreta s|tuaao empir|ca),
11
e d|tic|| |mag|nar uma ta|
|ndependenc|a para as d|menses `po||t|cs' e `po||cy'. As d|sputas
po|it|cas e as re|aes das toras de poder sempre de|xarao suas
marcas nos programas e projetos desenvo|v|dos e |mp|ementados.
A supos|ao de Low| (1972, p. 299) de que `po||c|es' cc:ctnInc
`po||t|cs' pode ate ser va||da para um campo especit|co de po|it|ca
ou um `po||cy |ssue', sob cond|es part|cu|ares, mas de torma a|-
guma serve como IcI g|oba|. O exame da v|da de certas po|it|cas
setor|a|s, sobretudo as de carater ma|s d|nam|co e po|em|co, nao
de|xa duv|das reterentes a |nterdependenc|a entre os processos e
os resu|tados das po|it|cas. A evo|uao h|stor|ca da po|it|ca amb|enta|,
por exemp|o, mostra de torma nit|da como ambas d|menses tem
se |nt|uenc|ado de torma reciproca e permanente. As conste|aes
JO
Vct a tcspcI:o Cou:o (J^^B) uc cLana a:cno pata a Inpot:ncIa cos
cIIctcn:cs :cnpos na anIIsc cos ptoccssos ca :tansIo poII:Ica c cconnIca
no BtasII pos-cons:I:uIn:c, nos:tanco IncIusIvc as consc0cncIas ccssc ptoccsso
cInnIco pata a :tansIotnao ca aycnca yovctnancn:aI.
JJ
Dcvc-sc Icvat cn con:a uc os cs:ucos :tacIcIonaIs, cn yctaI cc cat:ct
uan:I:a:Ivo, apcnas cos:unan (c poccn) consIcctat a cs:tu:uta Ins:I:ucIonaI
naIs supctIIcIaI. Ao caso cc cs:ucos conpata:Ivos soItc ptoytanas poII:Icos
cc sIs:cnas cc yovct no ptcsIccncIaIs c sIs:cnas patIancn:atIs:as Jvct
AaBnacLct J^^J, p. JB], cos:una-sc ccIuIt possIvcIs nocIIIcacs
Ins:I:ucIonaIs nos nIvcIs InIctIotcs ao yovctno ou ao patIancn:o (pot ccnpIo,
a ctIao cc otyos cc cootccnao na acnInIs:tao), apcsat cc csscs Ia:otcs
sc nos:tatcn cvcn:uaIncn:c naIs tcIcvan:cs pata os tcsuI:acos cas poII:Icas
co uc o Ia:ot sIs:cna cc yovctno.
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de atores, as cond|es de |nteresse em cada s|tuaao e as or|enta-
es va|orat|vas e|ementos que podem ser cons|derados
cond|c|onantes do grau de cont||to re|nante nos processos po|it|cos
sotreram mod|t|caes s|gn|t|cat|vas a med|da que se agravaram
os prob|emas amb|enta|s e se conso||dou esse novo campo da po-
|it|ca. O |ncremento da consc|enc|a amb|enta|" retorou os cont||-
tos entre os |nteresses econom|cos e eco|og|cos". Da mesma ma-
ne|ra como a d|mensao mater|a| dos prob|emas amb|enta|s tem con-
duz|do a cr|sta||zaao de conste|aes especit|cas de |nteresse, os
programas amb|enta|s concretos, por sua vez e|aborados por agen-
tes p|anejadores, devem ser cons|derados o resu|tado de um pro-
cesso po|it|co, |ntermed|ado por estruturas |nst|tuc|ona|s, que ret|e-
te conste|aes especit|cas de |nteresse. Um p|ano de zoneamento
amb|enta| que preve a transtormaao de zonas |ndustr|a|s ou rura|s
em zonas de proteao amb|enta|, sem duv|da a|guma, provoca
res|stenc|a por parte dos |nteresses econom|cos atetados, o que
representa uma mod|t|caao das cond|es de `po||t|cs`. fventua|-
mente, ta|s |nteresses econom|cos conseguem exercer uma pres-
sao bastante torte dentro do s|stema po|it|co-adm|n|strat|vo, de modo
que essas novas cond|es de `po||t|cs' podem |evar a rev|sao do
p|ano or|g|na|.
A|em d|sso, va|e |embrar que todos esses tatores cond|c|onantes das
po|it|cas pub||cas sao suje|tos a a|teraes ao |ongo do tempo. A
consc|enc|a amb|enta|, por exemp|o, tem aumentado s|gn|t|cat|va-
mente na furopa apos o ac|dente nuc|ear de Chernoby|, promoven-
do cond|es a|tamente tavorave|s a |mp|ementaao de po|it|cas
amb|enta|s ma|s substanc|a|s. Atua|mente, porem, com os prob|emas
soc|oeconom|cos part|cu|armente reterentes ao desemprego agra-
vados, o tema amb|enta| parece ter caido em esquec|mento e saido
das agendas governamenta|s no mundo |nte|ro.
Os estudos trad|c|ona|s sobre po|it|cas pub||cas baseados em me-
todos quant|tat|vos trequentemente sao torados a se ||m|tar a um
numero reduz|do de var|ave|s exp||cat|vas, dev|do as d|t|cu|dades
tecn|cas e organ|zat|vas. No entanto, se qu|sermos saber ma|s de-
ta|hes sobre a genese e o percurso de certos programas po|it|cos
os tatores tavorave|s e os entraves b|oqueadores , entao a pesqu|sa
comparat|va nao pode de|xar de se concentrar de torma ma|s |n-
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tensa na |nvest|gaao da v|da |nterna dos processos po|it|co-adm|-
n|strat|vos. Com esse d|rec|onamento processua|, tornam-se ma|s
|mportantes os arranjos |nst|tuc|ona|s, as at|tudes e objet|vos dos
atores po|it|cos, os |nstrumentos de aao e as estrateg|as po|it|cas.
D|ante dessa reor|entaao aqu| proposta, as categor|as de `po||cy
networks', `po||cy arena' e `po||cy cyc|e' ganham re|evanc|a para a
`po||cy ana|ys|s'. Apresentamos a segu|r essas categor|as.
'Policy networks'
Contorme uma det|n|ao de Hec|o, entende-se por um `po||cy
network' as |nteraes das d|terentes |nst|tu|es e grupos tanto
do execut|vo, do |eg|s|at|vo como da soc|edade na genese e na
|mp|ementaao de uma determ|nada `po||cy' [Hec|o, 1978, p.
102J. Segundo M|||er, trata-se no caso de `po||cy networks' de
redes de re|aes soc|a|s que se repetem per|od|camente, mas
que se mostram menos torma|s e de||neadas do que re|aes
soc|a|s |nst|tuc|ona||zadas, nas qua|s e prev|sta uma d|str|bu|ao
concreta de pape|s organ|zac|ona|s. Jodav|a, essas redes soc|a|s
ev|denc|am-se sut|c|entemente regu|ares, para que possa surg|r
cont|ana entre seus |ntegrantes e se estabe|ecer op|n|es e va|ores
comuns [M|||er, 1994, p. 379J.
fssas `po||cy networks' ganham |mportanc|a nos processos dec|sor|os
dos s|stemas po|it|co-adm|n|strat|vos nas democrac|as modernas,
ao passo que os processos e proced|mentos torma|s e prescr|tos
pe|as const|tu|es perdem a |nt|uenc|a sobre a determ|naao rea|
dos conteudos [Schubert, 1991, p. 3J. As redes de atores, que se
tormam em torno de po|it|cas especit|cas, podem ser cons|deradas
como t|pos antagon|cos ao t|po |nst|tuc|ona| da h|erarqu|a". As
caracterist|cas part|cu|ares das `po||cy networks' sao uma estrutura
hor|zonta| de competenc|as, uma dens|dade comun|cat|va bastante
a|ta e, |nter-re|ac|onado com |sso, um contro|e mutuo comparat|va-
mente |ntenso [Pr|ttw|tz, 1994, p.93J. Pr|ttw|tz ass|na|a que as bar-
re|ras de acesso as `po||cy networks' sao re|at|vamente ba|xas, se
comparadas aos s|stemas corporat|v|stas de negoc|aao (|dem, p.
94). Porem, em a|guns campos da po|it|ca, como por exemp|o na
po|it|ca monetar|a ou na po|it|ca de detesa nac|ona|, o numero dos
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envo|v|dos tende a ser pequeno e as barre|ras de acesso tendem a
ser a|tas. W|ndhott-Her|t|er ta|a de `po||cy networks' exc|udentes e
techadas. Nesses casos, as re|aes entre os poucos envo|v|dos ten-
dem a ser |ntensas, rot|ne|ras e trequentemente |nst|tuc|ona||zadas
[W|ndhott-Her|t|er, 1987, p. 45J. kedes de atores que nao se cons-
t|tuem em torno de uma po|it|ca setor|a| como um todo (por exem-
p|o, a po|it|ca de saude, de educaao ou de me|o amb|ente), mas
apenas com a|gumas questes ma|s estre|tamente de||m|tadas (por
exemp|o, um projeto de rec|c|agem de ||xo, ou a cr|aao e
|mp|ementaao de uma zona de proteao amb|enta|), sao chama-
das de `|ssue networks' [`|dem', p. 4 e M|||er, 1994, p. 379J.
Para a ana||se de po|it|cas pub||cas, as `po||cy networks' ou `|ssue
networks' sao de grande |mportanc|a, sobretudo enquanto tatores
dos processos de cont||to e de coa||zao na v|da po|it|co-adm|n|stra-
t|va. lo| observado, no caso da rea||dade po|it|ca das democrac|as
ma|s conso||dadas, que os membros de ta|s `po||cy networks' cos-
tumam r|va||zar-se, mas acabam cr|ando |aos |nternos de so||dar|e-
dade, o que |hes poss|b|||ta se detender e ag|r contra os outros
`po||cy networks' cons|derados concorrentes.
Os tatos de os membros de d|versas |nst|tu|es po|it|cas e adm|-
n|strat|vas se mov|mentarem dentro da estera de |nteresse de uma
area de `po||cy', reduz|rem o seu contro|e reciproco e se so||dar|za-
rem conduz|ram a um estarrec|mento e a um techamento reciproco
de `po||cy networks'" [W|ndhott-Her|t|er, 1987, p. 47J.
Com ete|to, observa-se com trequenc|a que as tronte|ras e de||m|-
taes entre as burocrac|as estata|s, os po|it|cos e os grupos de
|nteresse envo|v|dos na det|n|ao das po|it|cas se destazem"
[Schubert, 1991, p.3J. Na |uta pe|os escassos recursos t|nance|ros
surgem re|aes de cump||c|dade setor|a|, tendo como objet|vo
comum a obtenao de um montante o ma|or possive| de recur-
sos para a sua respect|va area po|it|ca. Na atua| conjuntura bras||e|ra,
caracter|zada pe|a necess|dade de um ajuste t|sca|, essas d|sputas
entre as var|as pastas e `po||cy networks' pe|os recursos, ass|m como
entre essas pastas, a equ|pe econom|ca" e a pres|denc|a tornam-
se part|cu|armente ac|rradas, de|xando transparecer uma certa |n-
capac|dade de aao e, |ogo, comprometendo a governab|||dade
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do s|stema po|it|co. fssa consequente deb|||taao da capac|dade
de conduz|r retormas detectadas como |nd|spensave|s nao se res-
tr|nge, todav|a, ao amb|to do poder execut|vo, mas se reproduz no
processo |eg|s|at|vo, em que trequentemente observa-se a
sobrepos|ao das |ea|dades part|dar|as e organ|zac|ona|s por `po||cy'
|ea|dades" [W|ndhott-Her|t|er, 1987, p. 47J. Part|cu|armente, no que
tange a |mp|ementaao de retormas que v|sam a reduz|r gastos
soc|a|s e |nvest|mentos pub||cos |sto e, po|it|cas de carater
red|str|but|vo
12
as qua|s por sua natureza |mp||cam custos po|it|-
co-e|e|tora|s s|gn|t|cat|vos, observa-se um potenc|a| s|gn|t|cat|vo de
obstruao, ass|m como tortes res|stenc|as da parte de grupos de
|nteresses e burocrac|as const|tuidos em torno dos programas ex|s-
tentes e pe|o apo|o popu|ar a determ|nados programas" [l|gue|redo/
L|mong|, 1998, p. 5J.
'Policy arena'
A concepao da `po||cy arena' to| or|g|na|mente |ntroduz|da no de-
bate c|entit|co por Low| (1972).
13
f|a parte do pressuposto de que
as reaes e expectat|vas das pessoas atetadas por med|das po|it|-
cas tem um ete|to antec|pat|vo para o processo po|it|co de dec|sao
e de |mp|ementaao. Os custos e ganhos que as pessoas esperam
de ta|s med|das tornam-se dec|s|vos para a cont|guraao do pro-
cesso po|it|co. O mode|o da `po||cy arena' retere-se portanto aos
processos de cont||to e de consenso dentro das d|versas areas de
po|it|ca, as qua|s podem ser d|st|ngu|das de acordo com seu carater
d|str|but|vo, red|str|but|vo, regu|ator|o ou const|tut|vo.
fssas quatro tormas de po|it|ca podem tambem ser caracter|zadas,
no tocante a torma e aos ete|tos dos me|os de |mp|ementaao ap||-
cados, aos conteudos das po|it|cas e, t|na|mente, no que tange ao
modo da reso|uao de cont||tos po|it|cos.
J. PoII:Icas cIs:tIIu:Ivas sao caracter|zadas por um ba|xo grau de
cont||to dos processos po|it|cos, v|sto que po|it|cas de carater
d|str|but|vo so parecem d|str|bu|r vantagens e nao acarretam custos
J2
Vct a tcspcI:o a sco scyuIn:c soItc as cIvctsas `po||cy arenas'.
J3
Vct ScLuIct: (J^^J, p.37s) c VIncLoII-HctI:Ict (J^B7, p.47ss).
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pe|o menos d|retamente percebive|s para outros grupos. fssas
`po||cy arenas' sao caracter|zadas por consenso e |nd|terena am|-
gave|" [W|ndhot t-Her|t|er, 1987, p. 48J. fm gera|, po|it|cas
d|str|but|vas benet|c|am um grande numero de dest|natar|os, toda-
v|a em esca|a re|at|vamente pequena; potenc|a|s opos|tores costu-
mam ser |nc|uidos na d|str|bu|ao de serv|os e benetic|os.
2. PoII:Icas tccIs:tIIu:Ivas, ao contrar|o, sao or|entadas para o cont||-
to. O objet|vo e o desv|o e o des|ocamento consc|ente de recur-
sos t|nance|ros, d|re|tos ou outros va|ores entre camadas soc|a|s e
grupos da soc|edade" [W|ndhott-Her|t|er, 1987, p. 49J. O processo
po|it|co que v|sa a uma red|str|bu|ao costuma ser po|ar|zado e re-
p|eto de cont||tos.
3. PoII:Icas tcyuIa:otIas traba|ham com ordens e pro|b|es, decre-
tos e portar|as. Os ete|tos reterentes aos custos e benetic|os nao sao
determ|nave|s de antemao; dependem da cont|guraao concreta
das po|it|cas. Custos e benetic|os podem ser d|str|buidos de torma
|gua| e equ|||brada entre os grupos e setores da soc|edade, do
mesmo modo como as po|it|cas tambem podem atender a |nteres-
ses part|cu|ares e restr|tos. Os processos de cont||to, de consenso e
de coa||zao podem se mod|t|car contorme a cont|guraao especit|ca
das po|it|cas.
4. PoII:Icas cons:I:u:Ivas (`const|tuent po||cy') [Low|, 1972J ou po-
II:Icas cs:tu:utacotas 8eck ta|a de po|it|cas mod|t|cadoras de
regras" [8eck, 1993, p. 17J determ|nam as regras do jogo e com
|sso a estrutura dos processos e cont||tos po|it|cos, |sto e, as cond|es
gera|s sob as qua|s vem sendo negoc|adas as po|it|cas d|str|but|vas,
red|str|but|vas e regu|ator|as.
A po|it|ca estruturadora d|z respe|to a propr|a estera da po|it|ca e
suas |nst|tu|es cond|c|onantes (`po||ty') retere-se a cr|aao e
mode|aao de novas |nst|tu|es, a mod|t|caao do s|stema de gover-
no ou do s|stema e|e|tora|, a determ|naao e cont|guraao dos
processos de negoc|aao, de cooperaao e de consu|ta entre os
atores po|it|cos. A d|st|nao entre po|it|ca estruturadora e po|it|ca
soc|o-regu|ator|a e part|cu|armente |mportante em re|aao aos
ete|tos nos processos de cont||to e de consenso, os qua|s sao de
pecu||ar |nteresse para a `po||cy ana|ys|s'. fnquanto po|it|cas soc|o-
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regu|ator|as versam sobre questes mora|s e vem sendo d|scut|das
de torma bastante controversa dentro da soc|edade, as po|it|cas
estruturadoras ou const|tut|vas costumam provocar mu|to menos
|mpacto na estera pub||ca. fmbora essas po|it|cas possam |mp||car
consequenc|as poderosas para o processo po|it|co, em gera| costu-
ma-se d|scut|r e dec|d|r sobre mod|t|caes do s|stema po|it|co apenas
dentro do propr|o s|stema po|it|co-adm|n|strat|vo. karamente essas
d|scusses se tornam tatos po|it|cos envo|vendo setores ma|s am-
p|os da soc|edade. O |nteresse da op|n|ao pub||ca e sempre ma|s
d|r|g|do aos conteudos da po|it|ca e bem menos aos aspectos pro-
cessua|s e estrutura|s.
14
fm contrapos|ao a Schubert, que ta|a de po|it|cas nan:cnccotas
de s|stema", parece-me ma|s conven|ente o conce|to de po|it|cas
cs:tu:utacotas de s|stema", por esse termo expressar ma|s c|ara-
mente que esse t|po de po|it|ca nao v|sa apenas a mera manuten-
ao ou conservaao do s|stema ex|stente, mas que po|it|cas or|en-
tadas pe|a estrutura podem tambem ter por objet|vo `the
ma|nta|nance and des|gn and renewa| ot soc|a|-po||t|ca| |nst|tut|ons'
[Koo|man, 2000, p.158J, |sto e, a mod|t|caao ou transtormaao do
s|stema po|it|co atua|. Uma ta| compreensao cInnIca da po|it|ca
estruturadora esta na base das concepes do Ins:I:u:Ion BuIIcIny e
do Ins:I:u:IonaI DcvcIopncn:, estrateg|as desenvo|v|das e entat|ca-
mente detend|das pe|as agenc|as |nternac|ona|s de desenvo|v|mento
para aumentar a governab|||dade e a et|c|enc|a da `deve|opment
adm|n|strat|on' nos paises do Jerce|ro Mundo.
15
Sem querer aprotundar as d|t|cu|dades de c|ass|t|car os processos
po|it|cos emp|r|camente observave|s no quadro das concepes do
`po||cy network' e da `po||cy arena', e sem querer d|scut|r em por-
menores a mu|t|p||c|dade das arenas po|it|cas que podem ser en-
contradas emp|r|camente, e m|ster ressa|tar a supos|ao bas|ca da
J4
Vct o ccnpIo co pIcIIscI:o soItc o sIs:cna cc yovctno no BtasII, cn J^^4,
uc, apcsat cas canpanLas tcaIIzacas con nuI:o cnpcnLo c con aI:os tccutsos
IInanccItos, no conscyuIu ccspct:at un In:ctcssc naIot na popuIao c na nIcIa.
J5
Vct CoIcsnI:L (J^^2), uc anaIIsa as conccpcs co Ins:I:u:Ion BuIIcIny, co
Ins:I:u:Ion DcvcIopncn:, ca Ins:I:u:IonaI Sus:aInaIIII:y c a Acv Ins:I:u:IonaI
1Lcoty tcIctcn:cs s suas con:tIIuIcs pata as poII:Icas cc ccscnvoIvIncn:o
nos paIscs co 1ctccIto unco.
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abordagem, segundo a qua| ex|ste uma |nter-re|aao entre a per-
cepao de uma `po||cy' por parte das pessoas atetadas e a estrutura
da arena po|it|ca". fsse tato, por sua vez, se base|a no pressuposto
de que as pessoas atetadas assoc|am custos ou benetic|os as res-
pect|vas med|das" [W|ndhott-Her|t|er, 1987, p. 54J.
Outras vertentes de pesqu|sa po|it|ca como o neo-|nst|tuc|ona||smo
ou a ana||se de est||os po|it|cos, os qua|s apresentare| ma|s ad|ante,
objetam contra essa abordagem exp||cat|va de que nem sempre os
atores po|it|cos d|spem de preterenc|as e |nteresses c|aramente
det|n|dos, e que dever|am ser |evados em cons|deraao outros ta-
tores que exercem |nt|uenc|a no comportamento dec|sor|o.
'Policy cycle'
Ma|s um e|emento |mportante da abordagem da `po||cy ana|ys|s' e
o chamado `po||cy cyc|e'. Dev|do ao tato de que as redes e as
atcnas das po|it|cas setor|a|s podem sotrer mod|t|caes no decorrer
dos processos de e|aboraao e |mp|ementaao das po|it|cas, e de
tundamenta| |mportanc|a ter-se em conta o carater d|nam|co ou a
comp|ex|dade tempora|" [Couto, 1998, p. 54J dos processos
po|it|co-adm|n|strat|vos. Ao subd|v|d|r o ag|r pub||co em tases parc|a|s
do processo po|it|co-adm|n|strat|vo de reso|uao de prob|emas, o
`po||cy cyc|e' acaba se reve|ando um mode|o heurist|co bastante
|nteressante para a ana||se da v|da de uma po|it|ca pub||ca. As var|as
tases correspondem a uma sequenc|a de e|ementos do processo
po|it|co-adm|n|strat|vo e podem ser |nvest|gadas no que d|z respe|to
as conste|aes de poder, as redes po|it|cas e soc|a|s e as prat|cas
po|it|co-adm|n|strat|vas que se encontram t|p|camente em cada tase.
As trad|c|ona|s d|v|ses do c|c|o po|it|co nas var|as propostas na
b|b||ograt|a se d|terenc|am apenas gradua|mente. Comum a todas
as propostas sao as tases da tormu|aao, da |mp|ementaao e do
contro|e dos |mpactos das po|it|cas. Do ponto de v|sta ana|it|co,
uma subd|v|sao um pouco ma|s sot|st|cada parece pert|nente. Pro-
ponho d|st|ngu|r entre as segu|ntes tases: percepao e det|n|ao de
prob|emas, `agenda-sett|ng', e|aboraao de programas e dec|sao,
|mp|ementaao de po|it|cas e, t|na|mente, a ava||aao de po|it|cas e
a eventua| correao da aao.
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No que tange a tase da pctccpo c ccIInIo cc ptoIIcnas, o que
|nteressa ao ana||sta de po|it|cas pub||cas e a questao como em um
numero |nt|n|to de possive|s campos de aao po|it|ca, a|guns `po||cy
|ssues' vem se mostrando apropr|ados para um tratamento po|it|co
e consequentemente acabam gerando um `po||cy cyc|e'. Um tato
pode ser perceb|do, pe|a pr|me|ra vez, como um prob|ema po|it|-
co por grupos soc|a|s |so|ados, mas tambem por po|it|cos, grupos
de po|it|cos ou pe|a adm|n|straao pub||ca. lrequentemente, sao a
mid|a e outras tormas da comun|caao po|it|ca e soc|a| que contr|-
buem para que seja atr|buida re|evanc|a po|it|ca a um prob|ema
pecu||ar. W|ndhott-Her|t|er sa||enta que prob|emas do ponto de v|sta
ana|it|co so se transtormam em prob|emas de `po||cy' a part|r do
momento em que adqu|rem re|evanc|a de aao do ponto de v|sta
po|it|co e adm|n|strat|vo: Somente a conv|cao de que um prob|e-
ma soc|a| prec|sa ser dom|nado po|it|ca e adm|n|strat|vamente o
transtorma em um prob|ema de `po||cy'" [W|ndhott-Her|t|er, 1987,
p. 8J. A|em do ma|s, e |mportante cons|derar a mane|ra como os
prob|emas toram det|n|dos, sendo |sso poster|ormente de tunda-
menta| |mportanc|a para a propos|ao de so|ues na tase da e|abo-
raao dos programas [Ke||y/Pa|umbo, 1992, p. 51J.
Mas somente na tase do `agenda sett|ng' se dec|de se um tema
etet|vamente vem sendo |nser|do na pauta po|it|ca atua| ou se o
tema deve ser exc|uido ou ad|ado para uma data poster|or, e |sso
nao obstante a sua re|evanc|a de aao. Para poder tomar essa dec|-
sao, e prec|so pe|o menos uma ava||aao pre||m|nar sobre custos e
benetic|os das var|as opes d|sponive|s de aao, ass|m como uma
ava||aao das chances do tema ou projeto de se |mpor na atcna
po|it|ca. lsso nao ex|ge necessar|amente uma temat|zaao pub||-
ca" dos projetos [Pr|ttw|tz, 1994, p. 58J, mas pe|o menos e conve-
n|ente o envo|v|mento dos re|evantes atores po|it|cos.
1
Na tase de cIaIotao cc ptoytanas c cc cccIso, e prec|so esco-
|her a ma|s apropr|ada entre as var|as a|ternat|vas de aao. Norma|-
mente precedem ao ato de dec|sao propr|amente d|to processos
J
Ln tcIao catac:ctIzao cc cIvctsas aycncas poII:Icas, cas concIcs cc
cI:o cc `po||cy |ssues' cspccIIIcos c cas cs:ta:cyIas poII:Icas no uacto co
`agenda-sett|ng', vct VIncLoII-HctI:Ict (J^B7. ^ss).
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de cont||to e de acordo envo|vendo pe|o menos os atores ma|s
|nt|uentes na po|it|ca e na adm|n|straao. fm gera|, a |nstanc|a de
dec|sao responsave| dec|de sobre um programa de comprom|s-
so" negoc|ado ja antec|padamente entre os atores po|it|cos ma|s
re|evantes. Dec|ses verdade|ras", |sto e, esco|has entre var|as a|-
ternat|vas de aao, sao raras excees nesta tase do c|c|o po|it|co.
A InpIcncn:ao cc poII:Icas pode ser cons|derada aque|a tase do
`po||cy cyc|e' cuja encomenda de aao e est|pu|ada na tase prece-
dente a tormu|aao das po|it|cas e a qua|, por sua vez, produz do
mesmo modo determ|nados resu|tados e |mpactos de `po||cy'
[W|ndhott-Her|t|er, 1987, p. 8J. O |nteresse da `po||cy ana|ys|s'
nesta tase se retere part|cu|armente ao tato de que, mu|tas vezes,
os resu|tados e |mpactos rea|s de certas po|it|cas nao correspondem
aos |mpactos projetados na tase da sua tormu|aao. No que tange a
ana||se dos processos de |mp|ementaao, podemos d|scern|r as
abordagens, cujo objet|vo pr|nc|pa| e a ana||se da qua||dade mate-
r|a| e tecn|ca de projetos ou programas, daque|as cuja ana||se e
d|rec|onada para as estruturas po|it|co-adm|n|strat|vas e a atuaao
dos atores envo|v|dos. No pr|me|ro caso, tem-se em v|sta, antes de
ma|s nada, o conteudo dos programas e p|anos. Comparando os
t|ns est|pu|ados na tormu|aao dos programas com os resu|tados
a|canados, exam|na-se ate que ponto a encomenda de aao to|
cumpr|da e qua|s as causas de eventua|s det|c|ts de
|mp|ementaao". No segundo caso, o que esta em pr|me|ro p|ano
e o processo de |mp|ementaao, |sto e, a descr|ao do como" e
da exp||caao do porque".
De mane|ra |ndut|va e empir|ca descreve-se o que acontece, qua|s
atores atuam com qua|s mot|vos e com qua|s resu|tados" (|dem, p. 87).
Na tase da avaIIao cc poII:Icas c ca cottco cc ao (`eva|uat|on'),
aprec|am-se os programas ja |mp|ementados no tocante a seus |m-
pactos etet|vos. Jrata-se de |ndagar os det|c|ts de |mpacto e os
ete|tos co|atera|s |ndesejados para poder deduz|r consequenc|as
para aes e programas tuturos. A ava||aao ou contro|e de |mpacto
pode, no caso de os objet|vos do programa terem s|do a|canados,
|evar ou a suspensao ou ao t|m do c|c|o po|it|co, ou, caso contrar|o,
a |n|c|aao de um novo c|c|o, ou seja, a uma nova tase de percep-
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ao e det|n|ao e a e|aboraao de um novo programa po|it|co ou a
mod|t|caao do programa anter|or. Com |sso, a tase da ava||aao e
|mpresc|ndive| para o desenvo|v|mento e a adaptaao continua das
tormas e |nstrumentos de aao pub||ca, o que Pr|ttw|tz denom|nou
como aprend|zagem po|it|ca" [Pr|ttw|tz, 1994, p. 0 sJ.
Segundo a concepao do mode|o de `po||cy cyc|e', o processo de
reso|uao de um prob|ema po|it|co cons|ste de uma sequenc|a de
passos. Mas, na prat|ca, os atores po|it|co-adm|n|strat|vos d|t|c||mente
se atem a essa sequenc|a. lsso va|e espec|a|mente para programas
po|it|cos ma|s comp|exos que se base|am em processos |nterat|vos,
cuja d|nam|ca e a||mentada por reaes mutuas dos atores envo|v|-
dos: `|n tact po||cy mak|ng |s actua||y comp||cated and |nteract|ve'
[Ke||y/Pa|umbo, 1992, p. 51J. Processos de aprend|zagem po|it|ca e
adm|n|strat|va encontram-se de tato em todas as tases do c|c|o po|it|co,
ou seja, o contro|e de |mpacto nao tem que ser rea||zado exc|us|va-
mente no t|na| do processo po|it|co, mas pode ou ate deve
acompanhar as d|versas tases do processo e conduz|r a adaptaes
permanentes do programa e, com |sso, prop|c|ar uma retormu|aao
continua da po|it|ca. va|e ass|na|ar que o mode|o heurist|co do `po||cy
cyc|e' e um t|po puro" |dea||zador do processo po|it|co, na prat|ca
d|t|c||mente este se da de p|eno acordo com o mode|o. Porem, o tato
de os processos po|it|cos rea|s nao corresponderem ao mode|o teor|co
nao |nd|ca necessar|amente que o mode|o seja |nadequado para a
exp||caao desses processos, mas sub||nha o seu carater enquanto
|nstrumento de ana||se. O `po||cy cyc|e' nos tornece o quadro de
reterenc|a para a ana||se processua|. Ao atr|bu|r tunes especit|cas as
d|versas tases do processo po|it|co-adm|n|strat|vo, obtemos med|ante
a comparaao dos processos rea|s com o t|po puro pontos de
reterenc|a que nos tornecem p|stas as possive|s causas dos det|c|ts do
processo de reso|uao de prob|ema.
17
J7
Pot:an:o, o noccIo co `po||cy cyc|e' nos possIIIII:a a In:cytao cas cIs:In:as
aIotcaycns avaIIa:Ivas ncncIonacas pot -ttc:cLc (J^^B) (avaIIao poII:Ica,
anIIsc cc poII:Icas puIIIcas c avaIIao cc poII:Icas puIIIcas) ccn:to cc um
noccIo cc tcIctcncIa cc cat:ct ptoccssuaI. Caca una ccssas aIotcaycns
avaIIa:Ivas pocc sct consIcctaca pat:c In:cytaI co `po||cy cyc|e'. Vct :anIcn
Inpot:an:c :taIaILo cc VIanna (J^^) soItc os cIvctsos noccIos cpIIca:Ivos
cas vtIas Iascs cas poII:Icas puIIIcas.
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However, the po||cy cyc|e |s meant as an ana|yt|ca| dev|ce
h|gh||ght|ng the var|ous po|nts at wh|ch cr|t|ca| po||cy dec|s|ons are
made rather than as a descr|pt|on ot an actua| process tor a|| po||c|es"
[Ke||y/Pa|umbo, 1992, p.51tJ.
2 Neo-institucionalismo
O des|e|xo ou menosprezo com os e|ementos estrutura|s de po|it|-
ca pe|a `po||cy ana|ys|s' trad|c|ona| deve-se, em nosso entender, a
sua trad|ao em atr|bu|r, na ana||se de processos po|it|cos, aos con-
teudos da po|it|ca uma |mportanc|a ma|or do que as cond|es
|nst|tuc|ona|s. Por outro |ado, deve ter contr|buido a esse des|e|xo o
carater trad|c|ona|mente quant|tat|vo dos estudos de po|it|cas pu-
b||cas, ass|m como o tato de que boa parte dos estudos que contr|-
buiram para o desenvo|v|mento teor|co dessa vertente recente da
c|enc|a po|it|ca tem s|do rea||zados em paises com s|stemas po|it|-
cos |nst|tuc|ona|mente estave|s.
Porem, se nos ded|camos a ana||se de s|stemas po|it|cos em trans-
tormaao e com |nst|tu|es nao conso||dadas, como e o caso dos
paises da Amer|ca Lat|na, do |este da furopa ou, de torma gera|,
dos paises em desenvo|v|mento, aumenta a tentaao de atr|bu|r ao
tator |nst|tu|es estave|s ou trage|s" |mportanc|a pr|mord|a| para
exp||car o ex|to ou o tracasso das po|it|cas adotadas. A essa ava||a-
ao corresponde a crena, bastante d|tund|da entre c|ent|stas, po|i-
t|cos e adm|n|stradores, de que med|ante um desenho |nst|tuc|ona|"
[Pr|ttw|tz, 1994, p. 239J, |sto e, med|ante po|it|cas estruturadoras
de s|stema" ser|a possive| por ordem no caos" que como costu-
ma-se a|egar caracter|za os s|stemas po|it|co-adm|n|strat|vos nos
paises em desenvo|v|mento. fssa expectat|va esta na base das abor-
dagens do lnst|tut|on 8u||d|ng e do lnst|tut|ona| Deve|opment ja
menc|onadas, e tem |nt|uenc|ado a d|scussao sobre desenvo|v|mento
no atua| governo de lernando Henr|que Cardoso.
18
8oa parte das
abordagens teor|co-|nst|tuc|ona|s sa||enta a tunao estab|||zadora de
JB
Scnco assIn, o yovct no Catcoso consIccta a ptIotIcacc as tcIot nas
cons:I:ucIonaIs c a tccnycnLatIa Ins:I:ucIonaI JCatcoso, J^^5, p. JB], :cn:anco
IInI:at, pot ou:to Iaco, a ao co Ls:aco nas poII:Icas cc oIct:a cc Icns c
ptcs:ao cc sctvIos. Lspcta-sc uc naIot cIIcIcncIa cas poII:Icas possa sct
oI:Ica a pat:It ca ctIao cc tcytas co ]oyo uc Inccn:Ivcn a conpc:Io,
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|nst|tu|es para s|stemas po|it|co-adm|n|strat|vos. As teor|as
|nst|tuc|ona|s como a de Parsons atr|buem as |nst|tu|es um s|gn|t|-
cado estrateg|co e uma tunao re|ac|ona|, regu|ator|a e cu|tura|
19
,
uma vez que as |nst|tu|es ordenam as redes de re|aes soc|a|s,
regu|am a d|str|bu|ao de grat|t|caes e pos|es soc|a|s pe|a det|-
n|ao de metas e da determ|naao e dest|naao de recursos, e
t|na|mente, sendo e|as |ntermed|adas por va|ores, representam a
indo|e esp|r|tua| da soc|edade como um todo. fssa pos|ao que
cons|dera |nst|tu|es pr|nc|pa|mente pos|t|vas por garant|rem a
estab|||dade de s|stemas (o que no caso de Sche|sky assume ate
um carater de um mode|o gera| de progresso)
20
, no meu entender,
deve ser rev|sta e re|at|v|zada.
f m|ster |embrar que |nst|tu|es servem nao apenas para a sat|sta-
ao de necess|dades humanas e para a estruturaao de |nteraes
soc|a|s, mas ao mesmo tempo determ|nam pos|es de poder,
e||m|nam poss|b|||dades de aao, abrem chances soc|a|s de ||berda-
de e erguem barre|ras para a ||berdade |nd|v|dua|" [Waschkuhn,
1994, p. 188 tJ. A |nst|tuc|ona||zaao |mp||ca, portanto, custos gra-
ves, porque e|a nao representa somente a exc|usao de mu|tas
vozes, mas tambem o pesade|o da burocrat|zaao e das contrar|-
edades que essa acarreta cons|go [O'Donne||, 1991, p. 30J.
lnst|tu|es nao sao somente um ret|exo de necess|dades
|nd|v|dua|s ou soc|a|s. lnst|tu|es po|it|cas sao padres regu|ar|zados
de |nteraao, conhec|dos, prat|cados e em gera| reconhec|dos e
ace|tos pe|os atores soc|a|s, se bem que nao necessar|amente por
J^
Vct VascLIuLn (J^^4, p.J^O).
c0Icacc, unIvctsaIIsno c conconI:an:c cInInuIo cc conpot:ancn:os
ptcca:otIos c `rent seek|ng'" JcIo, J^^B, p. 2].
2O
C noccIo cc ScLcIsIy pat:c co ptcssupos:o cc uc ncccssIcaccs IsIcas
vI:aIs, concIcIonacas IIoIoyIcancn:c, sc cIc:Ivan cn Ins:I:uIcs ptIntIas
uc ctIan, a pat:It cc sI ncsnas, novas ncccssIcaccs pos:ctIotcs, as uaIs
novancn:c vcn sc cIc:Ivanco cn Ins:I:uIcs cc nIvcI supctIot JVascLIuLn,
J^^4, p. J^O]. Lssa tcptcscn:ao sc IascIa cn una IccIa IotnaIIzaca cc
ptoytcsso uc In:ctptc:a o ccscnvoIvIncn:o cc ncccssIcaccs c Ins:I:uIcs
supctIotcs, cn ptIncIpIo, cono ptoytcsso :cnpotaI c LIs:otIco, Ins:aIIIIcaccs,
ao con:ttIo, so un tc:toccsso LIs:otIco co ccscnvoIvIncn:o cuI:utaI c vIcc-
vctsa JScLcIsIy, J^7O, p. 2O].
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e|es aprovados. Logo, sao produto de processos po|it|cos de
negoc|aao antecedentes, ret|etem as re|aes de poder ex|stentes
e podem ter ete|tos dec|s|vos para o processo po|it|co e seus
resu|tados mater|a|s [Pr|ttw|tz, 1994, p. 239J.
f esse o ponto de part|da do neo-|nst|tuc|ona||smo que temat|za os
pressupostos po|it|co-|nst|tuc|ona|s dos processos de dec|sao po|it|ca.
fntretanto, o neo-|nst|tuc|ona||smo nao desenvo|ve uma macroteor|a
de |nst|tu|es po|it|cas" como pretendem Parsons ou Luhmann com
sua teor|a dos s|stemas mas sa||enta apenas a |mportanc|a do tator
|nst|tuc|ona| para a exp||caao de acontec|mentos po|it|cos concretos.
O neo-|nst|tuc|ona||smo remete nao somente as ||m|taes de
rac|ona||dade do processo de dec|sao como consequenc|a de uma
ta|ta ou de um excesso de |ntormaes, mas sa||enta a ex|stenc|a de
regras gera|s e entend|mentos tundamenta|s que preva|ecem em cada
soc|edade e que exercer|am uma |nt|uenc|a dec|s|va sobre as
|nterpretaes e o propr|o ag|r das pessoas. De acordo com March/
O|son (1995, p. 7), a perspect|va |nst|tuc|ona| e cr|ada em torno de
|de|as de |dent|dades e de concepes do comportamento apropr|ado,
contrapondo-se a perspect|va de troca que e const|tuida em torno de
|de|as de tormaao de coa||zes e de uma troca vo|untar|a entre atores
po|it|cos |mpu|s|onados pe|o |nteresse propr|o.
As a resu|t, a theory that treats |ntent|ona|, ca|cu|at|ve act|on as the
bas|s tor understand|ng human behav|or |s |ncomp|ete |t |t does not
attend to the ways |n wh|ch |dent|t|es and |nst|tut|ons are const|tuted,
susta|ned, and |nterpreted" [March/O|sen, 1994, p. 250J.
21
Portanto, o neo-|nst|tuc|ona||smo entende por |nst|tu|es nao ape-
nas |nst|tu|es reconhec|das, sobretudo pub||camente, como tam-
bem const|tu|es estata|s" [Pr|ttw|tz, 1994, p.78J, mas detende
uma compreensao ma|s amp|a do conce|to de |nst|tu|ao:
Jhe core not|on |s that ||te |s organ|zed by sets ot shared mean|ngs
and pract|ces that come to be taken as g|ven tor a |ong t|me. lntent|ona|,
ca|cu|at|ve act|ons ot |nd|v|dua|s and co||ect|v|t|es are embedded |n
these shared mean|ngs and pract|ces, wh|ch can be ca||ed |dent|t|es
and |nst|tut|ons" [March/O|sen, 1994, p. 250J.
2J
Vct :anIcn atcL7CIson (J^^5, p. 27).
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lsso s|gn|t|ca que os atores po|it|cos e soc|a|s agem nao somente de
acordo com os seus |nteresses pessoa|s. Jambem as suas |dent|da-
des, ora enquanto c|dadao, po|it|co, serv|dor pub||co, ora enquanto
engenhe|ro, med|co, s|nd|ca||sta ou chete de tami||a, |nt|uenc|am o
seu comportamento nos processos de dec|sao po|it|ca.
22
kegras,
deveres, d|re|tos e pape|s |nst|tuc|ona||zados |nt|uenc|am o ator po|it|co
nas suas dec|ses e na sua busca por estrateg|as apropr|adas":
ku|e-dr|ven bahav|or... |s based more on a |og|c ot appropr|ateness
and codes ot conduct than on ant|c|pat|on ot uncerta|n consequences
and ca|cu|at|on ot expected va|ues" (|dem, p. 253).
O neo-|nst|tuc|ona||smo parte do pressuposto de que as poss|b|||-
dades da esco|ha estrateg|ca sao determ|nadas de torma dec|s|va
pe|as estruturas po|it|co-|nst|tuc|ona|s, |nc|us|ve a capac|dade dos
atores po|it|cos de mod|t|car essas estruturas de acordo com suas
estrateg|as, por exemp|o, por me|o de |nst|tuc|ona||zaao,
des|nst|tuc|ona||zaao, atr|bu|ao de tunes etc." [Namacher, 1991,
p. 20J (o que equ|va|e ao t|po de po|it|ca estruturadora de s|ste-
ma, anter|or mente apr esentado). Sendo ass|m, o neo-
|nst|tuc|ona||smo nao pretende oterecer apenas uma perspect|va
(ad|c|ona|) de exp||caao do comportamento po|it|co, mas, a|em
d|sso, re|v|nd|ca e se cons|dera em cond|es de contr|bu|r para
estrateg|as de cont|guraao de po|it|cas med|ante estudos c|entit|-
cos.
23
lsso va|e, por exemp|o, para a concepao |nst|tuc|ona| de
`democrat|c governance` (governana democrat|ca) de March/O|sen
22
Iuno ccssas Iccn:Icaccs vatIacas uc, pot un Iaco, o ethos' cc nctcaco
IncIvIcuaIIs:a JCvcns J^^7, p. 23) no nos Iotnccc una cpIIcao sa:IsIa:otIa
pata os ptoccssos cccIsotIos na poII:Ica anIIcn:aI c uc, pot ou:to Iaco, una
anIIsc cc cus:o-IcncIIcIo uc sc IascIa no ctI:ctIo ca cIsposIo cc payat
cono nccIca cc vaIot anIIcn:aI c InsuIIcIcn:c cono Iasc cc cccIso na
poII:Ica anIIcn:aI. Una vcz uc :cnos vaIotcs cIIctcn:cs cono consunIcotcs
c cIcacos, o In:ctcssc ptoptIo ou cyoIs:a no ncccssatIancn:c :cn uc sc
Inpot, c o cIIcna co ptIsIoncIto ou a :tayccIa cos Icns conuns JHatcIn,
J^77] no ncccssatIancn:c :cn cc sc cIc:Ivat, vct Cvcns (J^^7, p 23s).
23
Do ncsno noco, ScLatpI aIcya uc a aIotcaycn Ins:I:ucIonaI ca pcsuIsa
poII:Ica :cn cat Ions tcsuI:acos na cpIIcao ou co conpot:ancn:o poII:Ico
ou cos con:cucos ca poII:Ica, sc cIa uct It aIcn cc una ncta ccsctIo
IcnoncnoIoyIca JScLatpI, J^B5, p. J].
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[1995 e 1994J, segundo a qua| tambem o mode|ar e de||near da
v|da soc|a| e po|it|ca e tareta de um governo democrat|co:
Democrat|c governance |s more than the management ot ett|c|ent
po||t|ca| coa||t|on bu||d|ng and exchange. lt a|so |nvo|ves |nt|uenc|ng
the processes by wh|ch the constra|nts on po||t|ca| exchange are
estab||shed. Jhe processes by wh|ch actors, |dent|t|es, mean|ng,
resources, r|ghts, and ru|es are created and changed |s not exogenous
to governance but centra| to |t" [March/O|sen, 1994, p. 24J.
O neo-|nst|tuc|ona||smo d|tere do |nst|tuc|ona||smo trad|c|ona| pe|o
tato de que e|e no exp||ca :uco por me|o das |nst|tu|es. f pos-
sive| que haja s|tuaes nas qua|s os processos po|it|cos sao pouco
conso||dados e e d|tic|| exp||car os acontec|mentos pe|o tator
|nst|tuc|ona|, e, se |sso tor possive|, o resu|tado e cond|c|onado so
de torma subs|d|ar|a pe|as |nst|tu|es" [8eyme, 1992, p. 7J. 8eyme
chama a atenao para as trocas permanentes de reg|mes nos paises
do Jerce|ro Mundo, as qua|s nao, ou apenas de torma restr|ta, po-
dem ser exp||cadas por me|o das cond|es |nst|tuc|ona|s.
24
Conse-
quentemente, a tora exp||cat|va do tator |nst|tuc|ona| e um tanto
ma|or quanto ma|s conso||dado o processo po|it|co e quanto ma|s
tragmentadas as |nst|tu|es" (`|b|dem'). Levando em conta esses
||m|tes dos tatores |nst|tuc|ona|s para a compreensao da d|nam|ca
comp|exa de reg|mes po|it|cos, |mpe-se como componente
exp||cat|vo ad|c|ona| o tator est||o de comportamento po|it|co",
esse, por sua vez, e cond|c|onado pe|a cu|tura po|it|co-adm|n|stra-
t|va predom|nante nas |nst|tu|es. fsse aspecto entra em pr|me|ro
p|ano sobretudo na abordagem da ana||se de est||o po|it|co"
uma vertente de pesqu|sa que surg|u, de torma seme|hante ao
neo-|nst|tuc|ona||smo, como consequenc|a das ||m|taes da `po||cy
ana|ys|s' trad|c|ona|.
24
Vct, pot ccnpIo, AoLIcn (J^^4, p. J5ss), uc sc vaIc cos naIs vatIacos
cIcncn:os pata cpIIcat as Itc0cn:cs :tocas cc tcyIncs na -nctIca La:Ina,
cono o pcnsancn:o LIcttuIco-pa:tIatcaI, as cs:tu:utas socIaIs LIcttuIcas,
o ccscnvoIvIncn:o ccIIcIcn:c ca cs:tu:uta socIaI, vatIvcIs c:ctnas cono a
poII:Ica c:ctna cos Ls:acos UnIcos c o sIs:cna cconnIco nuncIaI, nas
:anIcn Ia:otcs Ins:I:ucIonaIs cono o ptcsIccncIaIIsno Ia:Ino-anctIcano.
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3. Anlise de estilos polticos
A crit|ca ao pressuposto da `po||cy ana|ys|s' trad|c|ona|, de que os
processos po|it|cos ser|am determ|nados pr|nc|pa|mente pe|os con-
teudos da po|it|ca, nao contr|bu|u apenas para o torta|ec|mento de
abordagens |nst|tuc|ona||stas, ressa|tando a |mportanc|a de |nst|tu|-
es estave|s e conso||dadas (`po||ty') para o ex|to de po|it|cas pu-
b||cas; ao mesmo tempo, |evou ao surg|mento de uma vertente de
pesqu|sa que pode ser des|gnada como ana||se de est||os po|it|-
cos" e que vem-se ded|cando ma|s ao aspecto do como" da po-
|it|ca (`po||t|cs'), tr|sando tatores cu|tura|s, padres de comporta-
mento po|it|co e |nc|us|ve at|tudes de atores po|it|cos s|ngu|ares
como essenc|a|s para compreender me|hor o processo po|it|co, que,
por sua vez e|s um pressuposto centra| dessa abordagem , re-
percute na qua||dade dos programas e projetos po|it|cos e|aborados
e |mp|ementados.
f |mportante nesse contexto a d|st|nao entre padres de po|it|ca e
de comportamento que ou sao pecu||ares de certos atores ou trans-
cendem suas aes |nd|v|dua|s. fnquanto no pr|me|ro caso estamos
nos reter|ndo aos padres de comportamento de |nd|viduos ou de
atores corporat|vos, de un|dades adm|n|strat|vas s|ngu|ares, de part|-
dos ou assoc|aes em contextos e s|tuaes especit|cos, no segundo
caso, tem-se em v|sta o concurso de padres de comportamento
po|it|co como, por exemp|o, o c||ente||smo, o paterna||smo ou a cor-
rupao. Jrata-se de e|ementos caracterist|cos de certos s|stemas po|i-
t|cos, que sao decorrentes da |nteraao e do |nter-re|ac|onamento
permanentes de atores e grupos de atores, e cujos |mpactos e ete|tos
podem ser detectados no amb|to da |mp|ementaao de po|it|cas pu-
b||cas, enr|quecendo correspondentes estudos qua||tat|vos. Nesses
casos, o |nteresse de estudos pode ser d|rec|onado para a ana||se do
est||o po|it|co que predom|na dentro de um s|stema po|it|co-adm|n|s-
trat|vo, ou para os processos de negoc|aao entre governo e soc|eda-
de c|v||. fsses padres de carater ma|s gera|, presentes em todas as
moda||dades de aao po|it|ca, representam cond|es que de||m|tam
o comportamento dos atores |nd|v|dua|s, estando estes, por sua vez,
reproduz|ndo permanentemente esses padres de comportamento
nas suas aes cot|d|anas.
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N
o
21 |UN Df 2000
Soc|edades |nstave|s que se encontram em um processo de trans-
tormaao, em gera|, sao caracter|zadas por tenses entre os pa-
dres |nd|v|dua|s de comportamento e aque|es que transcendem
as aes |nd|v|dua|s. Dev|do a mudanas em re|aao aos va|ores
soc|a|s, |nteresses e objet|vos de aao, surgem atores, part|cu|ar-
mente em tempos de rupturas soc|a|s e po|it|cas, que se empe-
nham a tavor de mod|t|caes dos est||os de comportamento po|i-
t|co.
25
fsse tenomeno se torna ma|s ev|dente no caso de a|guns
atores terem consegu|do |nst|tuc|ona||zar" novos est||os de com-
portamento med|ante novos proced|mentos e arranjos. Um exem-
p|o d|sso e o surg|mento de novos cana|s de part|c|paao (conse-
|hos popu|ares, oramento part|c|pat|vo, toros de debate etc.) na
po|it|ca mun|c|pa| bras||e|ra, esses por sua vez sao o resu|tado, pe|o
menos em parte, da pressao po|it|co-soc|a| exerc|da pe|os mov|-
mentos soc|a|s e pe|a soc|edade c|v|| em gera|.
fssa d|nam|ca po|it|ca demonstra o cond|c|onamento de est||os
po|it|cos pe|as representaes de va|ores, pe|as |de|as, sent|mentos
e pe|as or|entaes e at|tudes predom|nantes na soc|edade, o que
comumente e subsum|do sob o conce|to da cu|tura po|it|ca".
2
A
pesqu|sa trad|c|ona| sobre cu|tura po|it|ca
27
costuma ana||sar a cu|-
tura po|it|ca no contexto de naes especit|cas o que se man|testa
na det|n|ao de A|mond:
A po||t|ca| cu|ture |s a part|cu|ar d|str|but|on |n a part|cu|ar nat|on ot
peop|e hav|ng s|m||ar or d|tterent po||t|ca| att|tudes, va|ues, tee||ngs,
|ntormat|ons and sk|||s" [A|mond, 1974, p. 50J.
25
Vct PtI::vI:z (J^^4, p. 3J), ccnpIo cIsso c o sutyIncn:o nacIo cos
novIncn:os socIaIs cutan:c a aIct:uta poII:Ica no IInaI co tcyInc nIII:at no
BtasII.
2
Vct a ccIInIo cc cuI:uta poII:Ica scyunco Pyc. Po||t|ca| cu|ture |s a set ot
att|tudes, be||ets and sent|ments wh|ch g|ve order and mean|ng to a po||t|ca|
process and wh|ch prov|de the under|y|ng assumpt|ons and ru|es that govern
behav|or |n the po||t|ca| system. lt encompasses both the po||t|ca| |dea|s and
the operat|ng norms ot a po||cy. Po||t|ca| cu|ture |s thus the man|testat|on |n
aggregate torm ot the psycho|og|ca| and subject|ve d|mens|ons ot po||t|cs"
JPyc, J^B, p. 2JB].
27
Vct a cIscusso ca :cotIa ca cuI:uta poII:Ica cn Rcnno Jt. (J^^7).
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NO 8kASlL
Por vezes, observa-se tambem tentat|vas de destacar e|ementos
part|cu|ares da cu|tura po|it|ca para uma reg|ao cu|tura|, suposta-
mente ma|s homogenea como, por exemp|o, a Amer|ca Lat|na.
28
A comparaao entre cu|turas po|it|cas e um dos e|ementos centra|s
dessa vertente de pesqu|sa.
29
A|mond e verba (193), por exem-
p|o, tem apresentado, em seus estudos sobre `c|v|c cu|ture', tres
t|pos |dea|s de cu|tura po|it|ca, os qua|s correspondem a d|terentes
tases de modern|zaao do desenvo|v|mento de soc|edades: na
cu|tura paroqu|a|" nao ex|ste a|nda uma v|sao po|it|ca s|stem|ca; na
cu|tura de sud|tos", a popu|aao desempenha um pape| pass|vo e
se mostra apenas |nteressada nos resu|tados da po|it|ca; enquanto
na cu|tura de part|c|paao" e|a |ntertere de torma at|va nos acon-
tec|mentos po|it|cos. A pesqu|sa de cu|tura po|it|ca toma a c|v|c
cu|ture' como med|da de reterenc|a, na qua| sao med|das todas as
cu|turas do mundo. fsse mode|o da cu|tura civ|ca, da qua| a cu|tura
po|it|ca ang|o-saxa ma|s se aprox|ma, corresponde a um cam|nho
|ntermed|ar|o entre cu|turas po|it|cas part|c|pat|vas e apat|cas. Na
base dessa abordagem, se encontra a tese de uma certa apat|a
sa|utar" [8eyme, 1992, p. 18J:
W|th|n the c|v|c cu|ture, then, the |nd|v|dua| |s not necessar||y the
rat|ona|, act|ve c|t|zen. H|s pattern ot act|v|ty |s more m|xed and
tempered. ln th|s way he can comb|ne some measure ot
competence, |nvo|vement, and act|v|ty w|th pass|v|ty and
non|nvo|vement" [A|mond/verba, 193, p. 487J.
Os detensores da `c|v|c cu|ture' re|v|nd|cam po|s uma m|stura sauda-
ve| das v|rtudes pass|v|dade, consc|enc|a de trad|es e |nd|terena
po|it|ca por parte das massas, em concurso com as qua||dades at|vas
das e||tes po|it|cas, por essa m|stura ser proticua para a conservaao
2B
Vct tcIctcncIa cuI:uta poII:Ica ca -nctIca La:Ina na coIc:nca cc 1LcsIny
(J^^4). Pat:IcuIatncn:c In:ctptc:acs cuI:utaIIs:as ca poII:Ica Ia:Ino-anctIcana
cos:unan consIcctat, cc noco Iot:cncn:c cc:ctnInIs:a, a Lctana cuI:utaI
au:otI:tIa c LIcttuIca ca -nctIca La:Ina cono scnco tcsponsvcI pcIas
cIIIcuIcaccs ca consoIIcao ca ccnoctacIa IIIctaI JDIanonc, J^^4, p. ^].
2^
Scyunco Fcnnct (J^^J, p. 5J), pon:o cc pat:Ica, IInaIIcacc c oI]c:Ivo ca
pcsuIsa cc cuI:uta poII:Ica :cn uc sct a conpatao, a conpatao
In:ctsIs:cnIca.
238
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POLlJlCAS PU8LlCAS
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da democrac|a [lenner, 1991, p. 512J. A pesqu|sa da cu|tura po|it|ca
tem por objet|vo nao apenas a obtenao de conhec|mento sobre
cu|turas s|ngu|ares. Ao ava||ar as cu|turas po|it|cas em re|aao as suas
caracterist|cas que contr|buem para a estab|||dade democrat|ca, a
abordagem contem um torte componente prat|co e normat|vo. Porem,
como o propr|o A|mond, um dos pr|nc|pa|s art|cu|adores da teor|a
trad|c|ona| de cu|tura po|it|ca, adm|te em um traba|ho ma|s recente,
e ev|dente que a cu|tura po|it|ca nao cc:ctnIna a estrutura po|it|ca,
mas that causa||ty worked both ways, that att|tudes |nt|uenced
structure and behav|or, and that structure and pertormance |n turn
|nt|uenced att|tudes" [A|mond, 1990, p. 144J.
Do mesmo modo, no meu entender, a cu|tura po|it|ca nao determ|na
a pertormance governamenta| e o est||o po|it|co. Se tosse ass|m, nao
ser|a compreensive| a var|edade de est||os po|it|cos, por exemp|o,
nos governos estadua|s ou mun|c|pa|s, que podemos observar na
rea||dade po|it|ca e que cond|c|ona tambem as rea||zaes mater|a|s
das po|it|cas pub||cas concretas. lsso s|gn|t|ca que est||os especit|cos
de po|it|ca sao |nt|uenc|ados por uma var|edade de tatores como as
trad|es nac|ona|s e reg|ona|s, as estruturas po|it|cas, o grau de de-
senvo|v|mento econom|co,
30
as |deo|og|as, o tre|namento civ|co"
[kenno |r., 1997, p. 240J e a propr|a exper|enc|a da prat|ca po|it|ca,
etc. Portanto, a abordagem da cu|tura po|it|ca d|t|c||mente pode nos
tornecer exp||caes sat|stator|as e det|n|t|vas dos est||os po|it|cos.
Porem, a d|scussao acerca da cu|tura po|it|ca chama a nossa atenao
para a var|edade de e|ementos que devem ser cons|derados na ava-
||aao de est||os po|it|cos.
Do angu|o da `po||cy ana|ys|s', a pesqu|sa sobre a cu|tura po|it|ca nos
tornece subsid|os e e|ementos va||osos para a ana||se do s|gn|t|cado
da d|mensao subjet|va" no que tange as tres d|menses da v|da
po|it|ca: o s|stema po|it|co, o processo po|it|co e os `outputs' das
po|it|cas setor|a|s e das dec|ses do s|stema po|it|co [D|amond, 1994,
p. 8J. A mesma preocupaao com essa d|mensao subjet|va ev|denc|a
a abordagem de ana||se de est||os po|it|cos", pretendendo tornar
3O
C ytau cc ccscnvoIvIncn:o cconnIco c :tacIcIonaIncn:c cc:cc:aco cono
vatIvcI cccIsIva pata o ptoccsso cc consoIIcao ccnoct:Ica, vct DIanonc
(J^^4, p. J).
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esse tator cons|derado cruc|a| para o processo de |mp|ementaao
de po|it|cas pub||cas ma|s operac|ona| para a `po||cy ana|ys|s'. Sob a
abordagem de ana||se de est||os po|it|cos", entende-se portanto o
exame de estruturas de dec|sao em re|aao a po|it|cas setor|a|s, contanto
que essas se encontrem |nser|das em e|ementos po|it|co-estrutura|s
torma|s e |ntorma|s e se ret|ram a va|ores, regras e padres de aao
(tanto |nd|v|dua|s como reterentes a soc|edade como um todo) que
sao norteadores de comportamento" [Namacher, 1991, p. 192J.
Podemos d|st|ngu|r do|s objet|vos pr|nc|pa|s da ana||se de est||os
po|it|cos. fm pr|me|ro |ugar, trata-se de |nvest|gar possive|s tatores
que podem ter |evado a conso||daao de um certo est||o de po|it|-
ca emp|r|camente observado; nesse caso o est||o po|it|co e cons|-
derado uma vatIvcI ccpcnccn:c, por exemp|o, das estruturas so-
c|a|s e econom|cas, da compos|ao etn|ca da popu|aao, das estru-
turas trad|c|ona|s dos s|stemas part|dar|o e assoc|at|vo, das cond|-
es |nst|tuc|ona|s em gera| e da |mportanc|a atr|buida aos subs|stemas
dentro do s|stema g|oba| [Namacher, 1991, p. 190J. Jodos esses
tatores podem ter uma |mportanc|a na concret|zaao de est||os de
conduta po|it|ca. fm segundo |ugar, o est||o po|it|co pode ser con-
s|derado uma vatIvcI Inccpcnccn:c. Nesse caso, co|oca-se em
pr|me|ro p|ano a questao de como programas o resu|tado mater|a|
de processos de dec|sao podem ser |nt|uenc|ados por est||os po-
|it|cos concretos. f possive| pensar na |mp|ementaao de um proje-
to ou programa po|it|co especit|co, por exemp|o um projeto de
rec|c|agem de ||xo ou um programa de geraao de emprego, ora
rea||zado por um governo de carater ma|s part|c|pac|on|sta, tunda-
mentando o processo de |mp|ementaao em uma amp|a part|c|pa-
ao da soc|edade, ora rea||zada por um governo de carater ma|s
tecnocrata, apostando pr|mord|a|mente no conhec|mento tecn|co
da adm|n|straao e |mpondo o projeto de c|ma para ba|xo e contor-
me cr|ter|os exc|us|vamente tecn|cos.
31
3J
Fotan cssas as catac:ctIs:Icas cos yovctnos cc San:os c cc CutI:IIa uc
Iotan oI]c:o ca nInLa :csc cc cou:otaco, vct Ftcy (J^^5 c J^^).
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4 Neo-institucionalismo e Anlise de Polticas
Pblicas - Abordagens Complementares
Uma controntaao entre a abordagem de ana||se de est||os po|it|cos"
e o neo-|nst|tuc|ona||smo, nao obstante a d|vergenc|a nos seus pressu-
postos bas|cos, de|xa transparecer uma certa at|n|dade entre as duas
propostas, em tace da exper|enc|a empir|ca que aponta para uma
cond|c|ona||dade mutua entre as duas d|menses `po||t|cs' e `po||ty'.
Pe|o menos parece ev|dente que um est||o democrat|co e cooperat|vo
de conduao comb|na me|hor ou exc|us|vamente com um arcabouo
|nst|tuc|ona| organ|zado de torma democrat|ca, enquanto, por outro
|ado, um est||o autor|tar|o de conduao deve ter ma|s chances de ex|to
no quadro de uma estrutura organ|zac|ona| h|erarqu|ca (porem nao e
exc|uida a poss|b|||dade do exercic|o de um est||o autor|tar|o de con-
duao sob cond|es |nst|tuc|ona|s democrat|cas). A estre|ta at|n|dade
entre as duas abordagens ana|it|cas se torna ma|s nit|da se co|ocado
em cons|deraao o conce|to amp||ado de |nst|tu|ao empregado por
a|guns representantes do neo-|nst|tuc|ona||smo. fqu|parando as re-
presentaes e prat|cas compart||hadas (`shared mean|ngs and
pract|ces') com |dent|dades e |nst|tu|es, March e O|sen (1994 e 1995)
avanam s|gn|t|cat|vamente no campo da ana||se de est||os po|it|cos,
uma vez que o objeto de |nvest|gaao da ana||se de est||os po|it|cos e
justamente a questao se e ate que ponto soc|edades desenvo|vem
padres especit|cos e duradouros de aao para ||dar com seus prob|emas
e para regu|ar seus cont||tos [Namacher, 1991, p.189; 1994, p. 314J.
O conce|to de |nst|tu|es me parece ap||cado de torma demas|a-
damente extensa em March/O|sen. No que concerne a sua de||m|-
taao deve-se, a meu ver, restr|ng|r o uso do conce|to de |nst|tu|-
es apenas a organ|zaes e proced|mentos. A |de|a tundamenta|
da abordagem |nst|tuc|ona| cons|ste justamente na poss|b|||dade de
|nt|uenc|ar processos po|it|cos e, consequentemente, os conteudos
da po|it|ca por me|o da |nst|tuc|ona||zaao" de padres de aao e
de processos de negoc|aao no contexto de organ|zaes e proce-
d|mentos. fsse objet|vo torna exp|ic|ta a necess|dade de d|terenc|-
ar entre padres de comportamento ex|stentes ou apenas preten-
d|dos, por um |ado; e as propr|as |nst|tu|es, por outro. fstas sao o
resu|tado de negoc|aes entre os atores po|it|cos (portanto, deno-
m|nadas de arranjos |nst|tuc|ona|s"), em que se tundamenta a sua
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NO 8kASlL
qua||dade pecu||ar. No entanto, |sso nao s|gn|t|ca que e |mpresc|n-
dive| a transtormaao de ta|s proced|mentos e mecan|smos de ne-
goc|aao em |e|s ou regu|amentos adm|n|strat|vos, mas pe|o menos
esses mecan|smos tem que ser reconhec|dos, a|nda que seja so-
mente de torma tac|ta. 8eyme, portanto, man|testa duv|das se o
conce|to de neo-|nst|tuc|ona||smo" ser|a apropr|ado para boa par-
te dos projetos de pesqu|sa que t|guram sob esse rotu|o, v|sto que
trequentemente nao ex|ste uma compreensao tota|mente
|nst|tuc|ona||sta de po|it|ca" [8eyme, 1992, p. 7J. A|em do ma|s,
costuma-se |nc|u|r como re|evantes var|ave|s exp||cat|vas o com-
portamento de massa e de e||te. Apesar dessas objees de carater
ma|s metodo|og|co", o mer|to da contr|bu|ao de March/O|sen, a
meu ver, esta em ter chamado a atenao para o tato de que uma
po|it|ca or|entada pe|as estruturas nao pode se sat|stazer em |nt|uen-
c|ar as estruturas |nst|tuc|ona|s torma|s, mas que a po|it|ca (|nc|us|ve as
po|it|cas setor|a|s) nao pode e nao deve de|xar de |nt|uenc|ar as
|dent|dades e os padres de comportamento, por exemp|o, por me|o
dos |nstrumentos da propaganda e da educaao.
Jambem ex|stem pontos de entrecruzamento do objeto de |nvest|-
gaao da ana||se de est||os po|it|cos e da ana||se de |nst|tu|es. Ao
exam|nar os padres de comportamento po|it|co, a ana||se de est||os
po|it|cos tem que |evar em cons|deraao nao apenas hab|tos, costu-
mes, r|tua|s, est||os de comportamento e padres de rot|na po|it|ca,
mas tambem tormas |nst|tuc|ona||zadas de comportamento po|it|co.
Dado que ta|s padres de comportamento podem ser cons|derados,
ate um certo grau, |ndependentes de conste|aes de |nteresses e de
ex|genc|as mater|a|s do ag|r pub||co, e|es tormam um e|emento
estrutura| autonomo do processo po|it|co [Pr|ttw|tz, 1994, p. 30J.
l|na||zando essa parte sobre as abordagens teor|cas, podemos consta-
tar a |nsut|c|enc|a tanto das abordagens puramente |nst|tuc|ona||stas,
ao supor que uma mera reengenhar|a |nst|tuc|ona| ja poder|a co|ocar
os reg|mes po|it|cos nas tr||has so||das da modern|zaao democrat|ca,
como tambem das abordagens cu|tura||stas ou vo|untar|stas, ao supor
que a mob|||zaao de novas toras soc|a|s e po|it|cas ou a ap||caao de
novas estrateg|as po|it|cas d|spensar|am retormas |nst|tuc|ona|s ma|s
protundas. fm suma, observa-se um grande potenc|a| de
reaprox|maao entre as duas abordagens no quadro da `po||cy ana|ys|s'.
242
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5 A 'Policy Analysis' no Contexto da kealidade
8rasileira
A concepao da `po||cy ana|ys|s' parece, em pr|ncip|o, apropr|ada
para a ana||se de po|it|cas pub||cas no contexto da rea||dade bras|-
|e|ra, porem e |mpresc|ndive|, no meu entender, uma adaptaao
da abordagem as part|cu|ar|dades da s|tuaao po|it|ca e |nst|tuc|ona|
do Pais, a|em de mostrar as propr|as ||m|taes da proposta em
questao.
32
Jendo mostrado na parte teor|co-conce|tua| as ||m|taes de uma
`po||cy ana|ys|s' que se ||m|ta a uma ana||se dos conteudos das
po|it|cas (`po||cy'), cre|o poder ter ev|denc|ado a |mportanc|a da
cons|deraao tanto da d|mensao |nst|tuc|ona| (`po||ty') como da
d|mensao processua| (`po||t|cs') para a ana||se de po|it|cas pub||cas.
A t|m de poder tazer just|a a comp|ex|dade de nosso objeto de
ana||se, segue d|sso a desejave| comp|ementar|dade de neo-
|nst|tuc|ona||smo e ana||se de est||os po|it|cos, ass|m como a
necessar|a |ntegraao das duas abordagens no quadro da `po||cy
ana|ys|s', o que por sua vez deve garant|r a representaao da
d|mensao tempora| dos processos po|it|cos. fssa necessar|a
reor|entaao da `po||cy ana|ys|s' me parece a|nda ma|s premente
no caso bras||e|ro como pretendo mostrar a segu|r.
A `po||cy ana|ys|s' trad|c|ona| pressupe, na verdade, que a var|ave|
s|stema po|it|co", |sto e, a estrutura |nst|tuc|ona| do s|stema po|it|-
co-adm|n|strat|vo, deve ser constante e conhec|da nas suas carac-
terist|cas e pr|ncip|os bas|cos. Como bem |embra Couto, em um
estudo sobre o processo de retorma do fstado no contexto da
trans|ao democrat|ca no 8ras||, torna-se d|tic|| apIIcat ao processo
po|it|co trans|c|ona| os mesmos mode|os de ana||se ut|||zados para a
compreensao de estruturas ja conso||dadas" [Couto, 1998, p. 55J.
A|em d|sso, a rea||zaao de estudos sobre a d|mensao mater|a| de
po|it|cas pub||cas pressupe um conhec|mento gera| dos processos
32
Scnco uc as scyuIn:cs tcIIccs :cnLan sutyIco pot ocasIo ca cIaIotao
ca nInLa :csc cc cou:otaco soItc a poII:Ica anIIcn:aI nunIcIpaI no BtasII
JFtcy, J^^7], tccottctcI na scyuIn:c cIscusso a ccnpIos c oIsctvacs
tcIctcn:cs s poII:Icas nunIcIpaIs c anIIcn:aIs naIs cspccIIIcancn:c.
243
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de reso|uao de prob|emas, porque so no caso de um conhec|-
mento sut|c|ente tanto das |nst|tu|es quanto dos processos po|it|-
co-adm|n|strat|vos e que estes podem serv|r como quadro de rete-
renc|a para a ana||se de cada campo de po|it|ca.
Os estudos de po|it|cas pub||cas entocam bas|camente casos
empir|cos e seus resu|tados tem, portanto, pe|o menos em um pr|-
me|ro momento, apenas va||dade s|tuac|ona|. Corre-se po|s o r|sco
de cons|derar padres de aao e estruturas observados e detecta-
dos nos estudos empir|cos, os qua|s de tato estao presentes so
conjuntura|mente, como caracterist|cas |nerentes de um certo s|ste-
ma po|it|co-adm|n|strat|vo (`|b|dem'). Jodav|a, va|e menc|onar que,
a med|da que cresce o numero de estudos especit|cos rea||zados
nos var|os campos de po|it|ca, aumenta nao apenas o conhec|men-
to reterente as po|it|cas especit|cas, mas tambem o conhec|mento
teor|co reterente as |nter-re|aes entre estruturas e processos do
s|stema po|it|co-adm|n|strat|vo por um |ado e os conteudos da po-
|it|ca estata| por outro. Levando-se em conta por me|o do c|c|o
po|it|co a d|nam|ca tempora| dos d|versos processos, abrem-se ac|-
ma de tudo poss|b|||dades para uma compreensao ma|s cons|stente
de processos trans|c|ona|s de carater d|nam|co.
A ana||se de po|it|cas pub||cas nao d|spe de uma teor|a un|torme.
No entanto, com a comb|naao moderna de metodos e um toco
novo e pecu||ar, e|a esta contr|bu|ndo permanentemente para a
tormaao teor|ca, que tambem mod|t|ca nosso conhec|mento sobre
a po|it|ca processua| trad|c|ona|" [8eyme, 1985, p. 23 sJ.
Jomamos como exemp|o a po|it|ca mun|c|pa| no 8ras||, vemo-nos
detrontados com var|os prob|emas pecu||ares. Pr|me|ro, temos que
|evar em conta que o conhec|mento c|entit|co no tocante ao quadro
de reterenc|a, ou seja, no tocante a cont|guraao dos arranjos
|nst|tuc|ona|s e das caracterist|cas dos processos po|it|cos mun|c|-
pa|s, e bastante ||m|tado. fx|stem, de torma gera|, re|at|vamente
poucos estudos c|entit|cos sobre a po|it|ca mun|c|pa|, o que va|e
tanto para as cond|es |nst|tuc|ona|s quanto para os processos po-
|it|cos de dec|sao e de p|anejamento.
Segundo, e prec|so cons|derar a amp|a autonom|a dos mun|cip|os
tanto em questes t|nance|ras e adm|n|strat|vas como po|it|cas. O
d|re|to de poder outorgar a sua propr|a const|tu|ao |oca|, conced|do
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aos mun|cip|os com a Const|tu|ao de 1988, e s|ntomat|co dessa
abrangente autonom|a organ|zac|ona| que acarreta uma var|edade
mu|to grande de arranjos |nst|tuc|ona|s nas Const|tu|es mun|c|pa|s
e nas respect|vas |e|s comp|ementares. Apesar de as regras tunda-
menta|s que regem a re|aao entre execut|vo e |eg|s|at|vo nao d|ver-
g|rem mu|to na prat|ca, a rea||zaao de ta|s estudos de po|it|cas pub||cas
e d|t|cu|tada pe|a mu|t|p||c|dade |nst|tuc|ona| no que d|z respe|to a
cont|guraao concreta da re|aao entre execut|vo e |eg|s|at|vo, as
var|adas tormas de negoc|aao nos mun|cip|os e ac|ma de tudo no
que concerne aos mu|t|p|os regu|amentos reterentes a |nserao da
comun|dade |oca| no processo po|it|co. O carater t|u|do" das estruturas
|nst|tuc|ona|s que, contorme Couto (1988, p. 55), caracter|za o s|stema
po|it|co bras||e|ro e, portanto, a|nda ma|s ev|dente nos nive|s estadua|
e, sobretudo, mun|c|pa|, em que podemos observar uma verdade|ra
etervescenc|a de exper|mentaao democrat|ca.
Um terce|ro e|emento d|t|cu|tando ana||ses de po|it|cas pub||cas tem
a ver com as hab|tua|s mod|t|caes no que tange ao espectro de
toras po|it|cas atuantes na atcna po|it|ca mun|c|pa|. fm decorrenc|a
do processo de trans|ao democrat|ca, o Pais esta v|venc|ando, em
re|aao as estruturas |nst|tuc|ona|s e aos processos po|it|cos, um
periodo extremamente d|nam|co e ag|tado de sua h|stor|a. Nao
obstante a grande |nerc|a |deo|og|ca das o||garqu|as conservadoras
trad|c|ona|s do Pais ante o processo de democrat|zaao, as conste-
|aes das toras po|it|cas sotreram transtormaes s|gn|t|cat|vas
dev|do ao surg|mento acentuado de grupos |nteressados na mo-
dern|zaao e democrat|zaao do fstado e da soc|edade. Perma-
nentemente, surgem novas toras e atores po|it|cos pensa-se, por
exemp|o, no cresc|mento continuo e desordenado dos mov|men-
tos soc|a|s e assoc|aes de moradores no pa|co po|it|co, enquan-
to outros perdem ao mesmo tempo suas margens de aao e sua
|nt|uenc|a ou se ret|ram tota|mente dos acontec|mentos po|it|cos.
33
Nem o arcabouo |nst|tuc|ona| e a rede dos re|evantes atores po|it|-
cos nem os padres de conduta po|it|co-adm|n|strat|va chegaram a
33
-IaIn 1outaInc tcnc:c-sc ao novIncn:Isno ItasIIcIto, tcspcc:Ivancn:c,
ao mov|m|ent|smo' nos paIscs cc IInyua cspanLoIa. Ls:cs paIscs, scyunco
1outaInc, so catac:ctIzacos pot un nuncto cIcvaco cc a:otcs c novIncn:os,
os uaIs, na pt:Ica, sc cvIccncIan c:tcnancn:c Itacos c cIspcn cc un ytau
tccuzIco cc conscIcncIa c cc otyanIzao, vct 1outaInc (J^B^, p. 334).
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se conso||dar sob as novas cond|es democrat|cas. A|em do ma|s,
tem contr|buido para essa |nstab|||dade genera||zada o quarto
e|emento a ser cons|derado a ta|ta de conso||daao e consumaao
da determ|naao po|it|co-|deo|og|ca" tanto da popu|aao, do e|e|-
torado, como tambem dos po|it|cos e ate mesmo dos part|dos.
Sem querer d|scut|r nesse momento ma|s deta|hadamente as res-
pect|vas causas,
34
e prec|so ass|na|ar as d|t|cu|dades que essa ta|ta
de conso||daao traz para a prat|ca da `po||cy ana|ys|s'.
fm contrapos|ao aos paises |nst|tuc|ona| e po||t|camente conso||-
dados, os governos bras||e|ros devem ser cons|derados bem me-
nos resu|tado da or|entaao |deo|og|co-programat|ca da popu|aao
ou dos part|dos do que uma consequenc|a de conste|aes pesso-
a|s pecu||ares. O car|sma do cand|dato como po|it|co s|ngu|ar pesa
bem ma|s do que a or|entaao programat|ca de seu part|do. A|em
do ma|s, a po|it|ca na Amer|ca Lat|na e segundo Joura|ne (1989,
p. 177) menos prob|ema de |nteresse do que de pa|xao". fsta
|mp|ic|ta nesta at|rmaao a prem|ssa de que os c|dadaos nao costu-
mam organ|zar-se em torno de |nteresses especit|cos desde
Jocquev|||e um dos e|ementos tundamenta|s para preservar a ||ber-
dade po|it|ca na democrac|a de massa mas que e|es de|xam se
|evar pe|as pa|xes e emoes |nstantaneas. Decorrem dessa |nc||-
naao mudanas, mu|tas vezes repent|nas e rad|ca|s, dos rumos
po|it|cos nos governos tanto nac|ona|s, estadua|s como mun|c|pa|s,
que se man|testam nao apenas na descont|nu|dade po|it|co-adm|-
n|strat|va na trans|ao de um governo para o outro [Lobo, 1998, p.
82J, mas que ocorrem |nc|us|ve no decorrer de gestes. Jrata-se de
um tenomeno que se ope a conso||daao de tormas ma|s nit|das e
cont|ave|s dos processos de negoc|aao po|it|ca (o que, por outro
|ado, s|gn|t|ca que as chances para a rea||zaao e |mpos|ao de
retormas po|it|cas ma|s rad|ca|s sao, em pr|ncip|o, propic|as, por-
que os arranjos |nst|tuc|ona|s e os processos de negoc|aao entre
34
VaIc ncncIonat ncs:c con:c:o uc no sc :ta:a apcnas cc un ptoIIcna cc
IaI:a cc consoIIcao ccnoct:Ica, nas uc pocc sct aIcyaca una nuI:IpIIcIcacc
cc tazcs c possIvcIs cpIIcacs pata cssa InsuIIcIcn:c cc:ctnInao poII:Ico-
IccoIoyIca, cono, pot ccnpIo, ccucao ccIcI:uosa, InIIucncIa ca nIcIa,
ptcconInIo cc ou:tas IoyIcas cc poII:Ica (cIIcn:cIIsno, pa:ctnaIIsno, ncpo:Isno
c:c.), cuI:uta c sIs:cna poII:Ico.
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execut|vo, |eg|s|at|vo e soc|edade c|v|| sao pouco torma||zados,
|nst|tuc|ona||zados e conso||dados).
fssas rev|ravo|tas po|it|cas rad|ca|s, tao comuns na po|it|ca bras||e|ra,
em gera|, d|zem respe|to nao apenas a det|n|ao das pr|or|dades
tecn|cas e mater|a|s, mas trequentemente tambem as tormas de
cooperaao e de part|c|paao como tambem a mane|ra de co|abo-
raao e de regu|aao de cont||tos entre execut|vo, |eg|s|at|vo e so-
c|edade c|v||. Contudo, a mu|t|p||c|dade, vo|at|||dade" e |nconstanc|a
dos arranjos |nst|tuc|ona|s, dos processos po|it|cos e dos
pos|c|onamentos e at|tudes |deo|og|cos, ent|m, essa t|u|dez gene-
ra||zada" d|t|cu|ta chegar a at|rmaes de carater teor|co com um
ma|or grau de genera||zaao.
No 8ras|| como em outras recentes democrac|as, onde as estruturas
e processos sao suje|tos a uma d|nam|ca pecu||ar e a uma transtor-
maao continua, o pesqu|sador pode se va|er apenas de torma
mu|to restr|ta de estudos pr|mar|os preex|stentes. A|em d|sso, e|e
corre o r|sco de ter que entrentar mudanas s|gn|t|cat|vas ate duran-
te o propr|o processo de pesqu|sa. fssas mudanas podem ocorrer
nao somente em re|aao a po|it|ca mater|a|, objeto pr|mord|a| de
sua |nvest|gaao, mas tambem as |nst|tu|es po|it|cas e ao `po||cy
network', ou seja, a rede dos atores po|it|cos que determ|nam o
processo po|it|co pode repent|namente mudar durante a rea||zaao
do projeto de pesqu|sa. Part|cu|armente no que d|z respe|to a po-
|it|ca mun|c|pa|, estudos de po|it|cas pub||cas ex|gem a rea||zaao
de |evantamentos pr|mar|os sobre as d|menses `po||t|cs' e `po||ty'
nos mun|cip|os esco|h|dos, |ndo dessa mane|ra a|em da d|mensao
mater|a| das po|it|cas setor|a|s.
Um estudo de po|it|cas pub||cas que, na sua ana||se e ava||aao, quer
tazer just|a pe|o menos aprox|madamente a rea||dade empir|ca,
d|t|c||mente, pode, no caso da ex|stenc|a de det|c|ts de |ntormaao,
de|xar de d|r|g|r uma parte dos estoros de pesqu|sa para esses
|evantamentos pr|mar|os, a|nda que |sso possa s|gn|t|car por
consequenc|a das ||m|taes de capac|dades e recursos d|sponive|s
cortes nas pretenses reterentes a protund|dade das |nvest|gaes
sobre a d|mensao `po||cy'. So desta mane|ra e possive|, no meu
entender, corresponder a pretensao de ana||sar as |nterdependenc|as
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reciprocas entre as |nst|tu|es po|it|cas, os processos po|it|cos e os
conteudos concretos das po|it|cas [Scharpt, 1985, p. 15J. laz-se
necessar|o um certo grau de des|ocamento do toco dos estudos da
parte dos programas, p|anos e resu|tados mater|a|s para os pontos de
|nterseao entre estes por um |ado e os processos e |nst|tu|es por
outro, dependendo a necessar|a |ntens|dade do grau de
des|ocamento do propr|o grau de t|u|dez que caracter|za estes pontos
de |nterseao. Devem ser, portanto, as propr|as caracterist|cas empir|cas
bas|cas, a serem |evantadas por estudos empir|cos pre||m|nares, as
cond|c|onantes pr|mord|a|s para a cont|guraao t|na| do `des|gn' de
pesqu|sa. lmpe-se com |sso a questao de como pesar essas tres
d|menses na rea||zaao de estudos de po|it|cas pub||cas. No meu
entender, essa questao nao pode ser respond|da de torma det|n|t|va
e na base de uma ret|exao meramente teor|ca, mas depende
sobretudo das cond|c|onantes empir|cas concretas. Porem, as
part|cu|ar|dades |nst|tuc|ona|s e cu|tura|s de cada t|po de soc|edade
podem nos proporc|onar e|ementos para uma correspondente
adaptaao da abordagem da `po||cy ana|ys|s'.
Apesar de Scharpt part|r da prem|ssa que nenhuma das tres abor-
dagens exp||cat|vas pode, de torma |so|ada, compreender a rea||dade
po|it|ca sat|stator|amente", e|e atr|bu| a abordagem |nst|tuc|ona| uma
|mportanc|a proem|nente" por e|a estar re|ac|onada, ao mesmo tem-
po, com as perspect|vas de `po||cy' e de `po||ty' e pe|a supos|ao
de que estruturas |nst|tuc|ona|s (`po||ty') pudessem ter |nt|uenc|a em
ambas (perspect|vas)" [Scharpt, 1985, p. 15J. fu, em contrapart|da,
parto da h|potese de que esta suposta |mportanc|a proem|nente"
da abordagem |nst|tuc|ona| perde sua tora exp||cat|va em re|aao a
abordagens processua||stas em soc|edades com um grau menor de
|nst|tuc|ona||zaao e de conso||daao das prat|cas de negoc|aao. A
conste|aao das toras soc|a|s e po|it|cas, ou seja, o exercic|o de po-
der pe|as e||tes po|it|cas e econom|cas, parece, no caso bras||e|ro,
determ|nar de torma bem ma|s dec|s|va os rumos do Pais do que
qua|squer arranjos, |ndependentemente do quao |nst|tuc|ona||zados
estes sejam. Parece-me pert|nente neste contexto |embrar de
Jocquev|||e e de sua ana||se da democrac|a na Amer|ca, onde e|e
contrape o desenro|ar dos acontec|mentos po|it|cos em tempos
democrat|cos a v|da po|it|ca nos tempos ar|stocrat|cos, chegando a
conc|usao de que nos tempos de ar|stocrac|a no 8ras|| de hoje
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ta|vez seja ma|s |nd|cado ta|ar em tempos de o||garqu|a as |nt|uen-
c|as part|cu|ares e as aes dos |nd|viduos ter|am uma |nt|uenc|a re-
|at|vamente ma|or sobre os acontec|mentos po|it|cos, enquanto nos
tempos de democrac|a ser|am os tatos e estruturas gera|s os e|emen-
tos dec|s|vos da v|da po|it|ca.
35
A|em do grau da conso||daao democrat|ca deve-se |evar em conta
outros tatores, sobretudo a cu|tura po|it|ca e adm|n|strat|va, que sao
responsave|s pe|a cont|guraao especit|ca das estruturas, dos processos
e tunes de cada soc|edade. Desta torma, a `po||cy ana|ys|s' na
A|emanha, por exemp|o, atua em um amb|ente po|it|co-adm|n|stra-
t|vo que e caracter|zado pe|a perseverana de trad|es |nst|tuc|ona|s"
[8eyme, 1985, p. 12J. O arcabouo |nst|tuc|ona| acabou sobrev|vendo,
na sua essenc|a, sem grandes mod|t|caes |nc|us|ve durante o periodo
do nac|ona|soc|a||smo. fm contrapos|ao a essa cont|nu|dade das
|nst|tu|es tundamenta|s na trad|ao a|ema, as mudanas
const|tuc|ona|s no 8ras|| |evam regu|armente a rupturas e
transtormaes rad|ca|s das estruturas po|it|co-adm|n|strat|vas. Um
exemp|o d|sso sao as s|gn|t|cat|vas mudanas da nova Const|tu|ao
de 1988. Por outro |ado, t|ca cur|oso que essas mudanas rad|ca|s"
dos arranjos |nst|tuc|ona|s torma|s d|t|c||mente tenham conduz|do a
ete|tos de ma|or re|evanc|a no que d|z respe|to aos padres de
comportamento po|it|co e as rea||zaes mater|a|s concretas.
A concepao das ccnoctacIas ccIcya:Ivas de O'Donne|| (1991) pode
nos tornecer |ndic|os para uma exp||caao p|ausive| dessa aparente
contrad|ao. O'Donne|| des|gna democrac|as nao conso||dadas e nao
|nst|tuc|ona||zadas, que apesar d|sso podem ter um carater pers|stente,
de democrac|as de|egat|vas. fssa categor|a de democrac|a, na qua|,
segundo e|e, o 8ras|| se |nsere, e caracter|zada pe|a traqueza e
reduz|da dens|dade de suas |nst|tu|es, nas qua|s a |nt|uenc|a sobre
35
Dc acotco con 1ocucvIIIc, os LIs:otIacotcs cos :cnpos ccnoct:Icos no
apcnas ncyatIan aos IncIvIcuos o pocct cc nucat o ccs:Ino ca LIs:otIa, nas
acIna cc :uco :Itan aos ptoptIos povos a IacuIcacc cc nocIIIcat a sua ptoptIa
sot:c c os suInc:cn ota a una ptovIccncIa InIIcIvcI, ota a una cspccIc cc
ccya Ia:aIIcacc J1ocucvIIIc, J^77, p. 377].
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as dec|ses po|it|cas t|ca reservada a uma e||te c|ass|sta. A |nt|uenc|a
nos processos de dec|sao po|it|ca e na |mp|ementaao das po|it|cas e
norma|mente exerc|da de torma d|reta e nao de torma agregada",
|ntermed|ada por part|dos e assoc|aes. Observa-se portanto, de
acordo com o rac|ocin|o de Jocquev|||e, uma ma|or |nt|uenc|a da
aao part|cu|ar dos |nd|viduos. Porem, em tace da d|ssem|naao
|rres|stive|" do |dear|o democrat|co, por um |ado, e a trag|||dade e
precar|edade das novas |nst|tu|es democrat|cas, por outro,
encontramos var|as |nst|tu|es nao-torma||zadas que desempenham
a tunao de sustentacu|os do poder o||garqu|co e exercem |nt|uenc|a
dec|s|va nos processos po|it|co-adm|n|strat|vos; O'Donne|| menc|ona
sobretudo o c||ente||smo, o patr|mon|a||smo e a corrupao [O'Donne||,
1991, p. 30J. O ag|r estata| e adm|n|strat|vo se base|a em tormas
c||ente||stas de |nteraao, v|sa ma|s o caso |nd|v|dua| e nao so|ues
co|et|vas. A po|it|ca etet|va nao vem sendo produz|da e |mp|ementada,
ou so em propores ||m|tadas, dentro das |nst|tu|es e de acordo
com os proced|mentos torma|mente prev|stos na Const|tu|ao ou nas
|e|s organ|cas dos mun|cip|os, e segue so de torma restr|ta os padres
de po|it|ca asp|rados teor|camente com os respect|vos arranjos
|nst|tuc|ona|s e proced|menta|s.
No que concerne a ana||se de po|it|cas pub||cas, |sso s|gn|t|ca que
teremos que |evar em cons|deraao nao apenas a tendenc|a a uma
crescente tragmentaao e setor|a||zaao do processo po|it|co e a
correspondente tormaao de `po||cy networks' e `po||cy arenas',
mas ac|ma de tudo a |nterterenc|a de padres pecu||ares de com-
portamento po|it|co como o c||ente||smo, o popu||smo ou o
patr|mon|a||smo que eventua|mente exercem uma |nt|uenc|a ma|or
na det|n|ao das po|it|cas pub||cas do que as |nst|tu|es torma|s;
ou, co|ocado de outra mane|ra, estes vic|os po|it|cos descont|guram
e descaracter|zam os arranjos |nst|tuc|ona|s torma|s. lsto s|gn|t|ca para
a `po||cy ana|ys|s' no contexto bras||e|ro, |evando em conta a s|tua-
ao po|it|ca e soc|a| especit|ca do Pais, que e prec|so ana||sar as
|nst|tu|es no sent|do de saber se e|as rea|mente exercem um pa-
pe| |mportante e dec|s|vo nos processos de tormaao de vontade e
de dec|sao, e se nao, qua|s consequenc|as |sto acarreta para o pro-
cesso po|it|co em gera| [O'Donne||, 1991, p. 27J.
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Se part|mos da supos|ao de uma grande |nt|uenc|a dos est||os ou
dos padres po|it|cos sobre os processos de tormaao de vontade e
de dec|sao o que os estudos sobre a cu|tura po|it|ca |at|no-amer|ca-
na e bras||e|ra parecem |nd|car ,
3
|mpe-se a necess|dade de ques-
t|onar essa d|mensao de `po||t|cs' sobretudo no que d|z respe|to aos
ete|tos reciprocos com a estrutura |nst|tuc|ona|: a d|mensao de `po||ty'.
Com a |nc|usao da ava||aao de tormas de comportamento po|it|co
(`est||os po|it|cos, trad|es adm|n|strat|vas', `padres cu|tura|mente
|nt|uenc|ados de percepao e de aao'), re|ac|onada a campos espe-
cit|cos de aao" [Hesse, 1985, p. 59J e ||gado a |sso com o
abandono da compreensao em boa parte das vezes estat|ca de |ns-
t|tu|es" abrem-se, segundo Hesse, cam|nhos para uma pesqu|sa
po|it|co-c|entit|ca, ma|s em concordanc|a com a rea||dade de proces-
sos comp|exos de |nteraao" (`|b|dem').
O que s|gn|t|ca |sso para as moda||dades de cont|guraao do `des|gn'
de pesqu|sa? fm pr|me|ro |ugar, e |mportante sa||entar que a ex|-
genc|a da adaptaao da abordagem metodo|og|ca a s|tuaao
empir|ca concreta nao exc|u| a poss|b|||dade de chegar a um ma|or
grau de genera||zaao reterente a soc|edades concretas. Concep-
es teor|cas, baseadas em observaes empir|cas, como a da de-
mocrac|a de|egat|va por exemp|o, podem nos proporc|onar pon-
tos de reterenc|a para obter pr|ncip|os norteadores gera|s para estu-
dos empir|cos, que podem sens|b|||zar-nos no que concerne a pos-
sive|s e|ementos cruc|a|s para uma me|hor compreensao dos pro-
cessos po|it|cos e que, |ogo, devem ser |evados em conta na con-
t|guraao dos projetos de pesqu|sa. f prec|so sa||entar, porem, que
este proced|mento nao torna desnecessar|o uma adaptaao ma|s
deta|hada as caracterist|cas pecu||ares do estudo de caso em ques-
tao na base de estudos empir|cos pre||m|nares.
Suponhamos que aspectos po|it|co-cu|tura|s |nt|uenc|em de torma
s|gn|t|cat|va a cont|guraao dos est||os po|it|cos, emp|r|camente ob-
servados, nao d|spondo por outro |ado, dev|do a razes tecn|cas e
metodo|og|cas, de poss|b|||dades para aver|guar med|ante `surveys'
3
Vct a tcspcI:o, pot ccnpIo, Fanyct (J^^4).
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as or|entaes, representaes de va|ores e |nterpretaes de tor-
ma s|stemat|ca,
37
temos que nos contentar com a ana||se dos pa-
dres de comportamento po|it|co emp|r|camente observave|s, os
qua|s, por sua vez como e |nd|cado |embrar sao cunhados pe|os
va|ores, op|n|es e or|entaes predom|nantes na soc|edade. v|sto
que o est||o po|it|co e suje|to a mudanas em cada tase do processo
po|it|co, e aconse|have| quest|onar o est||o po|it|co na sua d|mensao
processua|, va|endo-se do `po||cy cyc|e' como quadro reterenc|a|.
Levando em conta a |nstab|||dade e t|u|dez das estruturas |nst|tuc|ona|s
e dos padres po|it|co-adm|n|strat|vos de paises em desenvo|v|mento,
caracter|zados por democrac|as do t|po de|egat|vo", como e o caso
do 8ras||, podemos conc|u|r que nesses paises, ma|s a|nda do que
em democrac|as conso||dadas, a `po||cy ana|ys|s' deve entocar os
tatores cond|c|onantes das po|it|cas pub||cas `po||ty' e `po||t|cs'
dando entase na sua d|mensao processua|, a t|m de poder tazer just|a
a rea||dade empir|ca bastante comp|exa e em constante transtorma-
ao. A |ntegraao de e|ementos da ana||se de est||os po|it|cos e do
neo-|nst|tuc|ona||smo no quadro da `po||cy ana|ys|s' parece po|s |m-
presc|ndive|, se qu|sermos compreender a comp|ex|dade e a d|na-
m|ca dos campos de |nvest|gaao em questao.
fssa necess|dade de uma reor|entaao da ana||se de po|it|cas pub||-
cas, aqu| exposta a part|r de uma ana||se da rea||dade bras||e|ra,
esta de acordo com a tendenc|a do neo-|nst|tuc|ona||smo de d|r|g|r
a sua atenao nao apenas para as |nst|tu|es em s|, mas tambem
para os propr|os atores po|it|cos. O neo-|nst|tuc|ona||smo busca con-
tr|bu|r para o aumento da capac|dade dos atores po|it|cos de com-
preender o tunc|onamento das |nst|tu|es po|it|cas e, desta mane|-
ra, saber conduz|-|as de torma ma|s et|c|ente. A cr|aao e suporte
de uma cu|tura de d|re|to, de |dent|dades, preterenc|as e recursos,
ass|m como de um s|stema de s|gn|t|cados e de compreensao da
h|stor|a ganham destaque, justamente por serem cons|derados tun-
damenta|s para o bom tunc|onamento das |nst|tu|es torma|s [March/
S|mon, 1995, p. 28J.
37
Vct Fanyct (J^^4, p. JO5s) uc saIIcn:a uc na -nctIca La:Ina as ca:as-Iasc
cIs:cn:cs, cons:tuIcas a pat:It cc `surveys' cc opInIo, so nuI:o cIspctsas c
naI conpatvcIs.
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Na verdade, a t|u|dez |nst|tuc|ona| de|xou de ser apenas uma carac-
terist|ca das democrac|as nao conso||dadas, mas torna-se cada vez
ma|s uma rea||dade nos paises supostamente conso||dados. A exten-
sa ||teratura sobre o tema de `governance' e resu|tado do crescente
entraquec|mento das |nst|tu|es estata|s e ev|denc|a transtormaes
s|gn|t|cat|vas no tocante aos processos po|it|co-adm|n|strat|vos nas
democrac|as modernas. As novas redes de governana, nas qua|s as
comun|dades, as assoc|aes da soc|edade e as empresas pr|vadas
desempenham pape| cada vez ma|s dec|s|vo, desat|am nao apenas
os governos e a mane|ra de governar, mas ex|gem tambem uma
reor|entaao do pesqu|sador de po|it|cas pub||cas. v|sto que o pro-
cesso de governana e mu|t|tacetado, a c|enc|a deve |evar em conta
o concurso destas var|as tacetas que, por sua vez, sao resu|tado de
uma |nteraao cada vez ma|s d|nam|ca entre e|ementos |nst|tuc|ona|s,
processua|s e os conteudos das po|it|cas. As sugestes de khodes
(2000, p. 85) de uma etnograt|a po|it|ca" de redes soc|opo|it|cas
que |mp||ca m|croana||ses de contextos do cot|d|ano" ou de L|nder/
Peters de estudos de po|it|cas pub||cas do t|po `bottom-up',
38
que
dao ma|or entase nas cond|es e contextos especit|cos, na
mu|t|p||c|dade de tatores e no subjet|v|smo, mostram possive|s cam|-
nhos para a ana||se de po|it|cas pub||cas num contexto de t|u|dez
|nst|tuc|ona| que nao quer abr|r mao de cons|derar as comp|exas |nter-
re|aes entre `po||ty', `po||t|cs' e `po||cy'. A des|stenc|a da busca
pe|a bjet|v|dade esta uma caracterist|ca |nerente dos estudos `top-
down' da trad|ao norte-amer|cana representa uma concessao
necessar|a a uma rea||dade |nst|tuc|ona| caracter|zada pe|a crescente
d|vers|dade, comp|ex|dade e d|nam|ca.
39
3B
Vct Pctcz (J^^B, p. ^).
3^
Vct KooInan (2OOO).
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