Polticas pblicas

Coletnea Volume 1

Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente Helena Kerr do Amaral Diretor de Formao Profissional Paulo Carvalho Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretora de Comunicao e Pesquisa Paula Montagner Diretor de Gesto Interna Lino Garcia Borges
Polticas pblicas; coletnea / Organizadores: Enrique Saravia e Elisabete Ferrarezi. Braslia: ENAP, 2006. 2 v. ISBN 85-256-0052-0 (Obra compl.) 1. Administrao Pblica. 2. Polticas Pblicas. I. Saravia, Enrique. II. Ferrarezi, Elisabete. III. Ttulo. CDU 35

Diretoria de Formao Profissional Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas na produo: Adlia Zimbro da Silva, Talita Victor Silva, Suerda Farias da Silva e Juliana Silveira Leonardo de Souza. Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso: Luis Antonio Violin, Larissa Mamed Hori e Roberto Carlos Ribeiro Arajo Projeto grfico: Maria Marta da Rocha Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R. Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica: Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R. Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no expressam, necessariamente, as da ENAP. Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
ENAP, 2007 Reimpresso Tiragem: 2.000 exemplares ENAP Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3445 7096/3445 7102 Fax: (61) 3445 7178 Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

Prefcio Apresentao Introduo Poltica Pblica: dos clssicos s modernas abordagens. Orientao para a leitura Enrique Saravia Captulo I O conceito de poltica pblica Introduo teoria da poltica pblica Enrique Saravia Estudio introductorio Luis F. Aguilar Villanueva Poltica y polticas pblicas Eugenio Lahera Parada Captulo II Modelos de poltica pblica Todava tratando de salir del paso Charles E. Lindblom Salir del paso, ciencia o inercia? Yehezkel Dror La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones Amitai Etzioni Notas crticas al anlisis estadounidense de polticas pblicas Pedro Salazar O ncleo terico do novo institucionalismo Ellen M. Immergut

7 9

13 19 21 43 67

97 99 123

133

149 155

Captulo III Formao da agenda Definicin del problema. Relevancia pblica y formacin de la agenda de actuacin de los poderes pblicos Joan Subirats Como chega a hora de uma idia? John Kingdon Juntando as coisas John Kingdon Captulo IV Elaborao Os nveis de anlise das politcas pblicas Jorge Vianna Monteiro O processo decisrio de poltica Jorge Vianna Monteiro Algumas consideraes sobre a representao de interesses no processo de formulao de polticas pblicas Lenaura Lobato

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199 219 225 247 249 269

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PROCESSO

DECISRIO DE POLTICA*
Jorge Vianna Monteiro

Se uma deciso importante deve ser tomada, eles (os persas) discutem a questo enquanto esto bbados e, no dia seguinte, o chefe da casa onde se deu a discusso submete sua deciso para reconsiderao, quando eles esto sbrios. Se eles a aprovam, ela adotada; se no, ela abandonada. Contrariamente, qualquer deciso que eles tomem quando esto sbrios reconsiderada depois, quando eles esto bbados. (HERDOTO, 484-425 a.C.)

O processo decisrio de poltica

Tendo especulado com algum detalhe sobre o contedo analtico do termo poltica pblica, os captulos anteriores nos permitem agora distinguir certos atributos mais especficos das polticas pblicas, boa parte dos quais esto relacionados concepo de que a poltica pblica o output de um processo decisrio interorganizacional. A literatura das cincias de deciso costuma distinguir dois contextos amplos em que se processam as decises: a) O contexto de oportunidade, em que a poltica estabelecida voluntariamente pelo policy-maker, ou seja, trata-se de uma situao em que a capacidade de rastreio1 da organizao governamental utilizada com ampla folga, em grande parte devido: relativa clareza com que pode ser estabelecido o problema de poltica a ser resolvido, o que no significa necessariamente um modo nico de percepo da conjuntura (se h percepes diversas dentro e fora da organizao de deciso elas so incorporadas no processo decisrio); e
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reduzida (ou mesmo ausente) presso de grupos de interesse, o que torna o tempo da ao relativamente flexvel. Essas duas condies (relativa clareza de diagnstico e flexibilidade de cronograma) tanto podem ocorrer em decises rotineiras, no sentido de processos decisrios cclicos (v. g., poltica oramentria, poltica tributria), como em nveis de definio de poltica muito amplos (v. g., universalizao da previdncia social, Plano Nacional de Sade). b) Em outro extremo esto as conjunturas de crise, em que as polticas adotadas ocorrem muito mais por provocao do que por atitude voluntria dos policy-makers. Nesse sentido, em situao de crise ocorre: sobrecarga na capacidade de rastreio da organizao governamental face ao seu meio externo incerto e turbulento. Por implicao, torna-se crtica a prpria definio ou caracterizao do problema sobre o qual se pretende atuar. Na possibilidade de vises alternativas quanto ao problema de poltica elas so bastante conflitantes e mesmo em boa margem no se chega a ter a percepo dessas alternativas; e presses intensas de dentro e de fora da organizao de poltica no sentido de se estabelecer um curso de ao. Por implicao, o tempo de ao torna-se pouco flexvel, e o timing da poltica passa a ser um elemento importante a ser considerado pelo policy-maker. A sobrecarga da capacidade de rastreio e a pouca flexibilidade do tempo de ao levam ao estabelecimento de polticas que no contemplam opes, aumentando a probabilidade de correes a ajustamentos2. Essas so duas situaes extremas, e seria despropositado pensar que as polticas pblicas tambm se distribussem por esses casos limites. Com efeito, toda poltica envolve elementos de oportunidade, tanto quanto de crise, e, assim sendo, relevante ver essa gradao de oportunidade crise desdobrando o processo de formao de polticas, segundo: o grau de inovao que requerido no estabelecimento de uma poltica; e os procedimentos internos (ou fases) do processo decisrio dessa poltica. Esse o folclore da anlise de processos decisrios. Outra vez, so incontveis as sugestes encontradas na literatura especializada: uma delas a de Mintzberg, Raisinghani e Thort (1976), que nos parece bastante densa para adapt-la ao contexto de poltica pblica.
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As polticas diferem umas das outras, entre outros aspectos, pela sua emergncia ao longo do processo decisrio. Em processos decisrios rotineiros (v.g., processo oramentrio), as aes dos policy-makers j so, em geral, programadas de incio. Sua efetivao apenas aguarda o tempo apropriado, dentro de um cronograma mais ou menos formalizado. Assim tambm ocorre com a operao de certos instrumentos3 de poltica em determinadas conjunturas: tudo que o policy-maker tem que decidir a dosagem ou mistura desses parmetros cuja atuao tpica naquelas conjunturas. Esto nesse caso boa parte das polticas fiscal, cambial e monetria. certo que essa calibrao e a mistura de instrumentos de poltica podem-se constituir num ponto crtico do estabelecimento da poltica. Uma segunda possibilidade e que se encontra bastante prxima da anterior que as polticas vo-se tornando conhecidas (ou tomando forma) ao longo do processo decisrio. Aqui, o processo decisrio no se confunde to simplesmente com a operacionalizao de uma determinada poltica, mas envolve alguma capacidade analtica mais ativa de compreender o problema de poltica e suas possveis solues. Uma variante dessa possibilidade a de adaptao de polticas anteriormente adotadas. Incluem-se, nesse caso, a comparao de experincias em outras economias, lidando com circunstncias semelhantes. Por exemplo, polticas de energia seguem padres semelhantes pelo mundo afora, copiando-se, adaptando-se umas s outras. Tambm a introduo da indexao (correo monetria), no mbito da poltica econmica, um bom exemplo de soluo adaptada, isto , uma modificao de solues disponveis e j praticadas em outros pases. Todavia, a complexidade dos processos decisrios de poltica pblica encontra sua caracterizao mais tpica nas situaes em que o policymaker um inovador, ou seja, quando a conjuntura requer uma ao absolutamente nova, fora dos padres habitualmente praticados. Em boa margem, o prolongamento das situaes de crise contribui para tais processos inovadores. Uma reflexo sobre a crise do petrleo que j se estende desde 1972/1973 pode indicar em vrios pases em especial no Brasil uma mudana radical na concepo macroeconmica que se vem revelando no teor das polticas adotadas: tanto no tipo e mistura de parmetros de poltica que so acionados, como na intensidade dessa manipulao. Um exemplo significativo
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nesse sentido a poltica econmica proposta em meados de 1979 pelo ento novo ministro do Planejamento (Delfim Netto), comparativamente que vinha sendo praticada pelo seu antecessor (Mario Simonsen)4. Uma dimenso habitual dessa inovao no processo decisrio de poltica relaciona-se a reformas organizacionais de maior ou menor amplitude. A criao de novas unidades de deciso ou a redefinio de atribuies nas unidades j existentes um sinalizador dessa necessidade de adaptao crise. Em tempos recentes (v.g., incio do governo Geisel, segundo trimestre de 1974, e incio da administrao do ministro Delfim Netto na Secretaria de Planejamento, no segundo semestre de 1979) h numerosas evidncias dessas reformas. O captulo VII, que trata da organizao de formulao de polticas no Brasil, ilustra com maior detalhe algumas dessas inovaes organizacionais. A discusso anterior torna-se mais significativa quando recorremos ao expediente de tentar identificar fases homogneas no processo decisrio de poltica. De fato, processo decisrio de poltica um rtulo muito amplo que oculta aspectos relevantes para entendermos o output desse processo, ou seja, a poltica pblica. No captulo II mencionamos o princpio de diviso de tarefas que vigora na organizao governamental. A dimenso dessa diviso foi estabelecida em termos da diferenciao de linguagens e informao, da definio da base (v.g., funcional, por objetivos, temporal) da organizao, e do nvel de desagregao das polticas. Agora, vamos considerar esse princpio de diviso de tarefas atravs de procedimentos tpicos, ao longo do processo decisrio. Para facilitar a argumentao, vamos rotular tais procedimentos internos ao processo decisrio, como resumido no Esquema 1. Um aspecto das polticas pblicas que tem sido muito ignorado pelos economistas, mas que tem ocupado os cientistas polticos, o de quando e como o policy-maker tem a sensao de que algo precisa ser feito, ou seja, como se d a formao da agenda do policy-maker. Em variados graus de formalizao, o policy-maker tem um padro esperado5 para uma dada conjuntura. Tal diferena aliada a uma margem de tolerncia que difere a cada caso introduz o tema de poltica nas preocupaes do policy-maker. Por outro lado, podemos imaginar que h um continuum de nveis em que tais
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O processo decisrio de poltica

Esquema 1: procedimentos internos ao processo decisrio de poltica pblica

P.1 Identificao 1.1 Reconhecimento 1.2 Diagnstico P.2 Desenvolvimento 2.1 Busca 2.2 Design P.3 Seleo 3.1 Peneiramento 3.2 Avaliao Escolha 3.3 Autorizao Obs.: As categorias acima so originariamente propostas em Mintzberg e outros (1976).

Esquema 2: a relao da diferena entre a ^ e a efetiva (C) e o contedo dos conjuntura esperada (C) fluxos de informao no processo decisrio de poltica
Contedo dos fluxos de informao Cmputo dos impactos da poltica adotada Caracterizao do curso de ao (poltica) necessria em C Caracterizao da crise ou oportunidade, sua extenso, cronologia, etc. Identidade da fonte de descontinuidade

Evidncias de provvel descontinuidade

O Sensao de que C^ C Identificao Estimao da da fonte na diferena ^e C diferena entre C ^ entre C e C Adoo de uma poltica para lidar com C Conseqncias efetivas da poltica adotada ^ C C,

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Esquema 3: contedo de um fluxo de informao: uma cronologia da crise do petrleo*

1 o -9-73 5 a 9-9-73 Nacionalizao pela Lbia dos interesses de companhias de explorao de petrleo. Conferncia de pases em desenvolvimento, em Argel, vincula a ao de associaes de produtores a presses para retirada de Israel de terras do mundo rabe. 35a reunio da OPEP, em Viena, trata de negociao coletiva de preos junto s companhias de explorao de petrleo. Incio da guerra entre rabes e Israel. Iraque nacionaliza interesses de companhia de explorao de petrleo. Reunio do comit de ministros da OPEP com representantes das companhias de explorao de petrleo para reviso de acordo de preos estabelecido em 1971. Falham as negociaes. Alguns pases do Golfo Prsico aumentam unilateralmente o preo do petrleo de $3 para $5 por barril. Em reunio no Kuwait, ministros do petrleo de pases rabes acertam o uso do preo do petrleo como arma no conflito rabesIsrael, tanto quanto o embargo e o corte nas exportaes. Arbia Saudita e outros pases rabes decretam embargo de exportao de petrleo para os Estados Unidos. O embargo estendido Holanda. No Kuwait, renem-se os ministros do petrleo dos pases rabes e anunciam corte de 25% na produo alcanada em setembro. Anncio no Kuwait de novo corte de 5% na produo de petrleo. Comit ministerial da OPEP decide aumentar preo do petrleo cru para $11,6 por barril, a partir de janeiro. Ministros do petrleo reunidos no Kuwait cancelam a reduo de 5% na produo e reduzem o corte de 25% para 15% a partir de setembro. Chefes de Estados rabes (Arglia, Egito, Sria e Arbia Saudita) discutem a estratgia do petrleo face evoluo da guerra rabesIsrael. Em Trpoli anuncia-se o fim do embargo aos Estados Unidos e restaura-se a produo aos nveis de antes de outubro. Suspenso do embargo Holanda.

15 a 16-9-73 6-10-73 7-10-73 8 a 10-10-73

16-10-73 17-10-73

19 a 20-10-73 23 a 28-10-73 4 a 5-10-73 9-12-73 22 a 24-12-73 24 a 25-12-73

12 a 14-2-74

13-3-74 10 a 11-7-74

*Composto a partir de Smart (1975).

diferenas so detectadas: das mais vagas s mais concretas. O Esquema 2 ^ e o estado associa os diversos nveis das diferenas do estado esperado (C) efetivo (C) de uma conjuntura e o contedo do fluxo de informaes que chegam organizao de poltica. Pode-se constatar nesse Esquema que a
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poltica pblica estabelecida em variados graus de incerteza: ao longo do eixo horizontal, da esquerda para a direita, essa incerteza se reduz. Por seu turno, o Esquema 3 ilustra esse variado grau de preciso de um fluxo de informao, a partir de uma cronologia de eventos relacionados crise do petrleo. O leitor lucrar em examinar as variadas leituras a que os elementos dessa cronologia permitem chegar, bem como em tentar relacionlas maior ou menor prontido da organizao de formulao de polticas. Esse reconhecimento de que algo precisa ser feito pode-se dar pela manifestao, mais ou menos intensa, de grupos de fora da organizao governamental, tais como grupos de interesse, rgos de opinio pblica, governos de outros pases, a prpria classe poltica (Congresso), ou mesmo no sentido do voto em uma eleio. De modo geral, em regimes polticos pouco representativos usual limitar a atuao da classe poltica outra ponta do processo decisrio (a fase de autorizao), excluindo-a ou tornando-a meramente cerimonial do papel sinalizador de necessidades de poltica. Em tais circunstncias, o processo decisrio de governo essencialmente o processo decisrio do Poder Executivo. J em regimes polticos democrticos (ou seja, no contexto de governo representativo), o Legislativo tem participao muito ativa nessa fase de reconhecimento do processo decisrio, se no por iniciativa prpria, como canal das demandas da coletividade. A fase de reconhecimento est tambm intimamente associada ao que vem sendo rotulado na literatura especializada de capacidade de rastreio do meio externo, isto , a maior ou menor percepo dos policy-makers quanto s mudanas que ocorrem no meio externo sobre o qual atua a poltica. Esse rastreio envolve um problema de traduo6, isto , de como interpretar os sinais que chegam organizao. Por exemplo, se os juros no Euromarket esto caindo ou subindo, como devemos incorporar tal evidncia formulao de poltica econmica? At que ponto o policy-maker deve-se inquietar com essa ocorrncia? Para responder a tais questes, h que interpretar relaes bem conhecidas entre variveis o que sempre ser a tarefa da expertise dos tcnicos do governo. Mas tambm h que conhecer as relaes que no so bem conhecidas. So essas que tipicamente desempenham um papelchave no processo de deciso, e nesse sentido que a capacidade de rastreio
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requer uma sensibilidade, uma quase capacidade artstica, que poucos policymakers, de fato, exercitam ou possuem. O rastreio falho pode levar a aes que acabam por transferir pesados nus para a coletividade, e mesmo para geraes futuras, tanto quanto por acarretar a perda de uma oportunidade ou a aproximao de uma crise o que, inicialmente, sugere as fortes conotaes ticas da poltica pblica. A atividade de rastreio tambm envolve a definio e construo de bases de dados estratgicos (BDE), que so evidncias sobre os aspectos mais significativos no s de grupos de variveis do meio externo organizao de poltica, como tambm de variveis referentes ao prprio desempenho do setor pblico. Entre outras BDEs, desempenham papel relevante no processo decisrio da poltica pblica as seguintes: a) BDE de Condies Polticas: interpretao das posies e valores dos diferentes grupos da sociedade quanto conjuntura econmica e social do pas, incluindo as posies e os valores do grupo dirigente; b) BDE de Condies Organizacionais: estrutura e desempenho da organizao de poltica, em termos de suas interdependncias e divises de tarefas, e avaliao do papel desempenhado pelo governo nos setores econmico e social; c) BDE da Conjuntura Interna: tendncias e projees de agregados como produto real, meios de pagamento, inflao, etc.; d) BDE das Condies Empresariais: tendncias e projees do nvel de atividades em termos de desempenho setorial (preos, custos, emprego, captao e aplicao de recursos financeiros, tecnologia, etc.); e e) BDE da Conjuntura Internacional: tendncias e projees de balano de pagamentos, captao de recursos externos, importao e exportao. A fase de identificao da poltica torna-se mais densa com o diagnstico, em que de fato se estabelece qual o problema de poltica7, com a identificao da natureza do estmulo e de relaes de causa e efeito. Outra vez, h diversos graus de formalismo com que esse procedimento pode ocorrer: desde o simples envolvimento dos setores de pesquisa, planejamento e assessoria tcnica da organizao, at a constituio de um grupotarefa ad hoc (v.g., o Grupo de Trabalho do Desenvolvimento do Nordeste GTDN , como precursor da Sudene), ou mesmo da transferncia do
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encargo do diagnstico a organizaes externas ao governo (v.g., os think tanks e as empresas de consultoria, de modo geral). Em seqncia identificao, atravs das fases de reconhecimento e diagnstico, chega-se a uma elaborao mais complexa da poltica: o desenvolvimento de solues. Boa parcela do tempo e dos recursos humanos e materiais no processo decisrio costuma concentrar-se nessa fase. Inicialmente, procede-se busca de solues, que representa a tentativa de encontrar polticas j disponveis, eventualmente j praticadas em circunstncias anlogas. Essa busca tanto pode ser passiva, no sentido de o policymaker aguardar que sejam propostas solues (v.g., atravs de um balo de ensaio), ou ativa, quando em diferentes segmentos da organizao h a busca direta por alternativas. Todavia, o estabelecimento de solues ou polticas criadas especificamente para o problema diagnosticado que requer a engenhosidade do policy-maker (essa a fase do design de poltica, propriamente dito). Em certas conjunturas, essa uma tarefa totalmente inovadora; em outros casos, a inovao limita-se a adaptaes de solues j disponveis. Como mencionado anteriormente, essa inovao sempre mais intensa em situaes de crise. Assim, comparativamente ao incio dos anos 70, a segunda metade da dcada de 70 ilustra uma intensa inovao institucional macroeconmica, com a reorganizao e a reorientao tanto dos instrumentos da poltica macroeconmica, como da estrutura de deciso que trata dos problemas macroeconmicos. A seleo logicamente a fase final do processo decisrio, podendo envolver diferentes estgios de investigao de alternativas. Segundo Kornai (1971), o esforo intelectual no processo decisrio concentra-se nas fases de identificao e desenvolvimento, de tal sorte que a seleo da poltica em grande parte uma escolha aleatria. Contrariamente, a literatura de processo decisrio, especialmente a de Economia, apenas enfatiza essa etapa final da deciso propriamente dita, negligenciando o processo de preparao da deciso8. A seleo envolve a determinao, tentativa de um nmero maior de alternativas do que efetivamente ser avaliado. a fase do peneiramento, que feito segundo critrios bastante flexveis. De modo geral, a preocupao apenas a de eliminar as polticas que no so viveis. Um desses critrios
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amplos utilizados no peneiramento costuma ser do tipo alternativas que no comprometam as possibilidades eleitorais do governo. Na avaliao ou escolha propriamente dita, as polticas j so mais formalmente reconhecidas e, portanto, sujeitas tanto a critrios analticos, como a barganha poltica9. Por fim, ocorre a autorizao, de vez que nem sempre quem escolhe a poltica tem autoridade legal para comprometer a organizao com esse curso de ao. A tramitao legislativa , por vezes, a contrapartida formal dessa fase de autorizao, que obviamente pode ser meramente simblica ou homologatria. Todavia, no deveramos supor que essa autorizao uma conseqncia inevitvel, ou to pacfica, das fases anteriores do processo de formao de uma poltica. Nem mesmo que seria uma fase sem maior interesse para o analista de poltica. De modo geral, na autorizao que a poltica se torna mais transparente, tanto para os policy-makers, quanto para a sociedade como um todo, e nessa circunstncia que se poder perceber melhor os interesses de diferentes grupos, os critrios de deciso utilizados, os mecanismos pelos quais se pensa operacionalizar a poltica, etc. Um estudo de caso relevante consiste na tramitao de boa parte da poltica econmica, no mbito do Conselho Monetrio Nacional (CMN) com seu sistema de compresso do processo decisrio, isto , em uma nica reunio do CMN so apresentadas e discutidas alternativas de poltica (atravs das chamadas declaraes de voto de um ou mais membros do conselho), dado o detalhamento a essa poltica, e a emisso pelas unidades de deciso competentes de decretos, portarias, resolues, etc. Tal compactao do processo decisrio tanto mais favorecida pela composio variada de membros do CMN10, que envolve ministros e elementos de nveis de deciso mais subalternos que atuam nos estgios mais operacionais das polticas. Os processos decisrios de poltica do mundo real apresentam algumas complexidades margem dessas fases hipotticas que acabamos de passar em revista. Primeiramente, vale lembrar que a tramitao de uma poltica em seu processo de formao no necessariamente linear, ou seja, freqente a ocorrncia de loops (v.g., na ocorrncia de algum impasse imprevisto ou esbarra-se na limitao da prpria capacidade analtica da organizao),
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quando ento uma ou mais fases do processo de deciso podem-se alongar indefinidamente. Esse teria sido o caso do racionamento de combustveis no Brasil, ao final do governo Geisel (em torno de 1975 e meados de 1977), quando poderamos apontar um loop na fase de avaliao ou escolha da poltica de racionamento. O rompimento de um loop pode ocorrer pela redefinio de uma fase do processo anterior fase em que ocorre o loop. Suponhamos que o loop esteja ocorrendo na fase de autorizao; por fora de grupos de interesse, a autorizao (digamos, um projeto de lei a ser enviado ao Congresso) no se materializa. Aps algum tempo decorrido, o ministro, ao qual diz respeito essa autorizao, aciona sua assessoria para reestudar o assunto, isto , volta-se fase de seleo, ou mesmo ao diagnstico11. Tais feedbacks podem tornar extremamente complexos os processos decisrios de poltica pblica. Outro aspecto relevante a ser notado diz respeito ao grau de comunicao externa que se observa em cada fase do processo de poltica. comum imaginarmos que o padro tpico de um processo de poltica, no que toca s suas ligaes externas, de contatos no ponto terminal (fase de autorizao) do processo decisrio, especialmente pelo vnculo poltico desse processo decisrio: seria nesse ponto que a classe poltica (ou os polticos) desempenharia um papel mais ativo na elaborao de uma poltica. Todavia, podemos ter uma variedade de outros padres em que a discusso tcnica e a negociao poltica se estabelecem em fases intermedirias da formao de uma poltica. Um exemplo notrio em anos recentes no Brasil foi a elaborao da chamada reforma poltica, com destaque na atuao do ento ministro da Justia, Petrnio Portella. Os interlocutores externos organizao governamental incluam rgos de classe (como a OAB, a ABI), tcnicos (como juristas de renome) e a prpria classe poltica (individualmente, ou as direes partidrias). Em certo sentido, o exemplo da reforma jurdica revela um expediente ad hoc de consultas e contatos. No entanto, importante estabelecer at que ponto a organizao governamental pode ser estruturada para facilitar essa participao externa. O sentido mais amplo dessa participao externa obviamente o do governo representativo, isto , do governo como reflexo
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das aspiraes da coletividade. Nesse caso, o processo decisrio de poltica no s generalizadamente sensvel s demandas da coletividade, como o Congresso e o Judicirio desempenham papis relevantes nas diferentes fases da formao de polticas. O exemplo mais notrio dessa participao dado pelos comits do Senado norte-americano. Tambm ocorre com muita freqncia a participao tcnica setorializada quando representantes de associaes de classe ou do setor privado, em geral, compem comisses consultivas, grupos executivos, etc., da organizao de poltica. So exemplos as Comisses Consultivas do Conselho Monetrio Nacional (CMN)12 e os Grupos Setoriais do Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI).

Defasagens nas polticas pblicas

Ao mencionarmos o grau de autonomia das polticas, no Captulo I, ilustramos que o regime de uma poltica pode ser descrito, entre outros atributos, pela ocorrncia de defasagens (ou lags). Ao nvel de generalidade do Captulo I, no caberia elaborar sobre esse aspecto. Agora, dentro da viso do processo decisrio de poltica, podemos retomar, em maior detalhe, esse assunto, Tanto quanto os feedbacks e os loops, as defasagens observadas na poltica pblica podem seguir padres variados, tornando a anlise de poltica substancialmente complexa. De modo geral, grande e notria a ignorncia do cientista social quanto ao grau de resposta que efetivamente ir resultar da adoo de uma poltica. Em parte, essa uma questo tcnica (v.g., como prever o comportamento de variveis aleatrias), porm, tambm decorrente de uma viso intelectual mope quanto adoo de cenrios organizacionais e de processos decisrios por demais simplistas. Na parte tcnica, a Econometria, bem como outros recursos de projeo quantitativa, tem aprofundado o tratamento emprico dessas defasagens, embora os resultados dessas aplicaes apontem muito mais na direo dos efeitos do que na preciso de suas intensidades, quando no encampam de vez a idia do ajustamento automtico13.
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Assim, o tema das defasagens no regime de uma determinada poltica acaba por ser deslocado para a prtica dessa poltica, numa espcie de aprender fazendo. Dificuldades parte, pode-se sempre atenu-las examinando conceitualmente tais defasagens. Num processo decisrio de poltica, h pelo menos quatro tipos de defasagens: a) Tipo I ou defasagem de sinalizao. Trata-se de uma defasagem que surge na fase de identificao, no processo decisrio, e que decorre da maior ou menor capacidade de rastreio da organizao de poltica, ou seja, ela se define pela diferena na deteco da necessidade de agir e o reconhecimento dessa necessidade (cf. FRIEDMAN, 1948, p. 255). Essa defasagem tem sinal negativo quando o rastreio falho e nos defrontamos com uma ocorrncia no antecipada. As evidncias factuais da poltica econmica do Brasil em anos recentes apontariam generalizadamente nessa direo? (O leitor lucrar em percepo analtica se explorar um pouco mais esse ponto.) O sinal positivo na defasagem do Tipo I seria, por outro lado, indicativo de uma prontido maior dos processos decisrios de poltica. Nas polticas rotineiras, em que os reajustes e as calibraes so quase automticos, essa defasagem virtualmente nula14. b) Tipo II ou defasagem de ao. Trata-se de uma defasagem que surge entre as fases de desempenho e de seleo no processo decisrio. Tanto quanto a defasagem do Tipo I est associada qualidade do rastreio, no Tipo II h uma variedade de limitaes de ordem legal, organizacional, etc., que contribue para a sua ampliao. Mesmo que o reajuste na poltica seja automtico (Tipo I nulo), pouco provvel que no ocorra defasagem do Tipo II, isto , a diferena entre a leitura da necessidade e o empreendimento da ao. Um exemplo notrio de defasagem do Tipo II dado na rea fiscal pelo impedimento legal de, num mesmo exerccio (ou ano fiscal), coincidir a criao de um imposto e sua arrecadao: prev-se uma defasagem de um perodo (ano) entre esses dois fatos. De igual modo, a capacidade de um municpio ampliar sua dvida est condicionada por uma aprovao do Senado Federal. Tambm as rotinas administrativas costumam fornecer exemplos (por vezes, exagerados) de tais limitaes: freqentemente a imprensa do Pas15 noticia
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entraves burocrticos na transferncia de recursos do setor pblico para o setor privado, contribuindo para uma protelao das intenes do governo. c) Tipo III ou a defasagem de resultado, ou seja, a diferena entre o empreendimento da ao e a ocorrncia de impactos. Esse possivelmente o tipo de defasagem mais discutido na literatura de poltica, como tambm parece ser o mais abrangente e complexo. Entre outros aspectos, vale notar: a) que essa defasagem do Tipo III interliga-se com a defasagem do Tipo I, na medida em que a organizao de poltica no pode dispensar a orientao dada pelo rastreio de polticas j adotadas (as experincias de planejamento que negligenciam o acompanhamento dos planos so por demais notrias para necessitar de maiores consideraes); e b) as polticas apresentam diferentes defasagens de resultados: poucos sero os casos de efeitos contemporneos, e com freqncia h defasagens que se distribuem, segundo variados padres, ao longo do tempo (essa distribuio de defasagens concorre para dificultar a identificao de uma poltica, de vez que o analista sempre estar observando misturas ou hbridos de vrias polticas e de seus efeitos) . Essa distribuio de defasagens do Tipo III torna razoavelmente simplista a viso de que as polticas agrupam-se em categorias de curto prazo, mdio prazo e longo prazo. A poltica monetria habitualmente tida como poltica de curto prazo pode ter seus impactos distribudos ao longo de seis ou oito meses, em que podem ser observadas inmeras correes de curso que iro alterar ainda mais essa distribuio. Segundo Friedman (1948, p. 256), a ordenao das vrias polticas segundo a extenso dessa defasagem do Tipo III inversa ordenao segundo a extenso da defasagem do Tipo II. Fica o leitor encarregado de prover um ou dois exemplos ou contra-exemplos quanto a essa afirmao. d) Tipo IV ou a defasagem de correo, ou seja, a diferena entre a deteco de conseqncias no desejadas (ou no antecipadas) de uma poltica e a introduo de correes ou reajustes a essa poltica. Em parte, essa defasagem est relacionada observao feita acima, quanto ao necessrio rastreio do curso seguido por uma poltica. O Esquema 4 sintetiza a incidncia desses quatro tipos de defasagens.
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Esquema 4: tipos de defasagem no processo decisrio de poltica

Tipo I Tipo II Tipo III Tipo IV

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Sinal

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Leitura

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Ao

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Efeitos

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Correo

Por fim, vale notar que tais defasagens so em certa medida administrveis pelo policy-maker, ou seja, um recurso freqente na formulao de polticas o prolongamento intencional do perodo de leitura, seja na emergncia de um problema de poltica, seja no acompanhamento de uma poltica. Igualmente, pode interessar ao policy-maker adotar polticas cujos efeitos sejam menos intensos contemporaneamente, sobretudo se eles podem ser percebidos como nus, por parte de amplos segmentos da coletividade: uma poltica de impactos diferidos pode ser uma escolha deliberada do policymaker, ainda que ele disponha de alternativas mais imediatas.

Transferncia e representatividade
Anteriormente, fizemos meno a um atributo das polticas pblicas que nos parece relevante tornar a ele, nesta altura de nossa discusso. Tratase do grau de transparncia de uma poltica: por transparncia entenda-se a percepo do processo decisrio, tanto por parte dos prprios policy-makers (interna), como, especialmente, do ponto de vista dos agentes de deciso externos organizao governamental, que tanto podem ser os destinatrios (ou grupo-meta) de uma poltica, como a sociedade como um todo. Por certo, nenhuma poltica apresenta transparncia total ou perfeita, porque essa poltica deixaria de ser poltica para ser um mero cerimonial homologatrio: com os grupos a que se destina essa poltica antecipando com certeza completa as decises dos policy-makers. Suponha-se, por exemplo, um rgo de governo que controlasse os preos de produtos industriais, segundo uma determinada frmula matemtica que o levasse a cortar invariavelmente 10% dos pleitos de reajuste de preos. Se assim
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ocorresse, certo que os empresrios cuidariam de encaminhar seus pleitos devidamente inflados de 10%, para que a conteno do rgo controlador eliminasse essa margem de 10%. De igual modo, podemos perceber que h certo tipo de poltica que se situa no outro extremo: o do reduzido grau de transparncia. As polticas de armamentos, de segurana nacional, nuclear, e mesmo a poltica externa, costumam apresentar pouca transparncia. Na rea econmica, o exemplo mais notrio o da poltica cambial: governo algum, em parte alguma, pode deixar que se antecipe, em toda a extenso, uma desvalorizao cambial, por exemplo. Como costumava dizer um ministro da Fazenda, em assuntos cambiais no me perguntem nada, pois serei forado a mentir. De modo geral, a prtica continuada de uma poltica pode colaborar para que a situao descrita acima torne-se mais plausvel, com os empresrios e outros grupos de interesse familiarizando-se com o processo decisrio das polticas. Via de regra, esse no ser um problema crtico, mas h casos em que a maior transparncia pode contribuir para minimizar os impactos antecipados (pelo policy-maker) de uma poltica. No caso das desvalorizaes cambiais, por exemplo, certo que a maior transparncia poder levar especulao com a moeda estrangeira, de sorte que, quando de sua implementao, a desvalorizao j estaria superada e em nvel insuficiente o que seria uma ocorrncia perversa. O Esquema 5 indica a possibilidade da associao inversa entre a transparncia de uma poltica e seu padro de repetio (medido pelo nmero de perodos de tempo em que tal poltica adotada). Essa uma possibilidade freqente na regulao econmica, sobretudo pelas interligaes que acabam por se estabelecer entre o rgo regulador e sua clientela. De resto, sempre relevante lembrar que a formao da poltica pblica muito mais um jogo contra um adversrio inteligente do que um jogo contra a natureza, ou seja, sempre do interesse dessas clientelas quebrar a intransparncia das polticas que lhes so destinadas.

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Esquema 5: curva de transparncia de uma poltica pblica

Cabe tambm notar que a transparncia de uma poltica no homognea para todos os agentes de deciso do meio externo organizao de governo. Fundamentalmente, a transparncia de uma poltica, do ponto de vista de um indivduo (cidado) ou grupo de interesse, depende de sua proximidade ao tema dessa poltica (v.g., onde se localizam nossos custos e benefcios advindos dessa poltica?) e sua capacidade privada de rastreio. Por vezes, um cidado pode ter grande interesse numa poltica, porm no ter recursos (monetrios, tempo disponvel) para levantar informao e desenvolver anlises quanto a essa poltica. J uma empresa tem mais condies de desenvolver essa habilidade de rastreio, com a formao de unidades de pesquisa e planejamento econmico. Vale ressaltar que o grau de transparncia de uma poltica um parmetro passvel de ser administrado pelo prprio policy-maker. Por vezes, to prejudicial aos propsitos de uma poltica a grande intransparncia, tanto quanto o ser a grande transparncia. Outra vez, a poltica cambial
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serve de exemplo: sejam as desvalorizaes cambiais fixadas por uma frmula matemtica do tipo:

= (Ii Ie)
em que , Ii e Ie so, respectivamente, as variaes na taxa de cmbio, no ndice da inflao interna e no ndice da inflao externa, e um parmetro do tamanho do reajuste. Desse modo, talvez convenha ao policy-maker anunciar uma poltica de reajuste cambial nos moldes dessa frmula, ficando a intransparncia restrita seja fixao do valor de , seja sistemtica de clculo dos ndices de inflao, seja prpria oportunidade (ou timing) do reajuste. O anncio aberto da poltica segundo a frmula contribuiria, entre outros aspectos, para uma maior facilidade do clculo econmico e da avaliao de alternativas por parte do setor privado. Ainda com relao ao atributo de transparncia, h um ponto polmico que, a nosso ver, tem recebido pouca ateno na anlise de polticas. Trata-se da vinculao da transparncia com a representatividade das polticas pblicas16. Problema de difcil tratamento analtico, a representatividade costuma ser considerada tanto no sentido de representao poltica, atravs de mecanismos como plebiscitos e eleies para provimento direto (v.g., a eleio de um prefeito) ou indireto (v.g., os membros da administrao do prefeito eleito) de cargos na organizao de poltica, como tambm no sentido de participao, ad hoc, de representantes de grupos de interesse, em todo ou parte do processo decisrio de poltica. Embora ambos os sentidos de representatividade possam ocorrer simultaneamente, a motivao e o contedo ideolgico deles so distintos, e cremos que a representatividade no segundo sentido fica considerada de modo mais adequado quando vista pelo ngulo da transparncia. Tm sido freqentes no Brasil as reivindicaes propostas por grupos empresariais (ou oferecidas por membros do governo) de aumento na participao no processo decisrio de poltica (basicamente, pelo aumento do nmero de membros no-governamentais no CMN, CIP e CDI). Tais propostas corresponderiam de fato a um aumento de transparncia das decises de poltica, e esse aumento na participao talvez seja uma forma
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pouco eficaz de aumentar essa transparncia17, especialmente porque: a) poder ocorrer a substituio do outro sentido de representatividade por este; e b) os limites da transparncia costumam ser bem mais estreitos que os da representatividade. Ademais, vale notar um corolrio comum aos dois atributos citados: o de possibilitarem um maior controle da coletividade sobre os atos dos policy-makers. bvio, porm, que s a representatividade garantiria a cobrana de responsabilidade por esses atos. Nesse particular, a transparncia um atributo incuo.

Notas
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NE: Ao longo do texto e das notas, existem referncias a outras partes da obra completa. Para consulta, ver: MONTEIRO, Jorge Vianna. Fundamentos de poltica pblica. Rio de Janeiro: Ipea, 1982. Para uma caracterizao mais detalhada dessa capacidade, ver mais adiante, neste mesmo captulo. O que em geral transparece como poltica tipo pra-e-anda ou casustica. Para o sentido mais exato desse termo, ver Captulo IV. guisa de salutar exerccio intelectual, o leitor estimulado a levantar evidncias formais dessa inovao na poltica pblica. Para tanto, parece-nos suficiente o recurso documentao (v.g., discursos, entrevistas) divulgada nos jornais da poca, ou seja, maro-abril de 1979 e agosto-setembro de 1979. Em outros termos, esse padro esperado definido pelas preferncias do policy-maker. Devemos creditar a Erich Willner a percepo de alguns aspectos que aqui desenvolvemos. Muito da literatura de poltica nos textos de macroeconomia parte de pressuposto simplista: que o problema de poltica um dado. Ao policy-maker resta estabelecer a soluo desse problema. Para um exerccio extremamente interessante de definies alternativas para um problema de poltica (no caso, a poltica de combate ao uso de txicos) e que demonstra como simplista supor que o problema um dado, ver Moore (1976). Ver Captulo IV, adiante, em que esse ponto de vista ilustrado pela teoria quantitativa de poltica econmica. Segundo Kornai (1971), tanto a utilizao de critrios tcnicos como a negociao poltica seguiriam padres aleatrios. O que especialmente verdadeiro no perodo de 1965 a 1974. Ver, a respeito, o Captulo VII, adiante. Segundo material apresentado em um seminrio que conduzimos, esse teria sido o caso da Poltica Nacional de Desportos, elaborada no MEC, no governo Geisel. Segundo as evidncias apresentadas, essa recorrncia da autorizao para fases anteriores do processo de deciso teria ocorrido mais de uma vez, retardando substancialmente o advento daquela poltica. A atual composio do plenrio do Conselho Monetrio Nacional envolve ainda nove representantes de entidades privadas. 287

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Para uma posio meio demolidora, mas, no obstante, refrescante no contexto habitualmente pedante e faccioso do uso de tcnicas de projeo, ver Armstrong (1978). Essa a pressuposio da celebrada discusso sobre os estabilizadores embutidos freqente na argumentao de poltica em textos de macroeconomia. Em 7 de julho de 1978, o jornal O Estado de So Paulo noticiava que a Usiminas, nos processos de compra de equipamentos para seu estgio 3 de ampliao de produo, teve de submeter os papis necessrios a 238 assinaturas em nvel de ministro de Estado. Esse aspecto inicialmente abordado em Monteiro (1978). Outras formas seriam, por exemplo, as consultas, sistemticas ou no, aos grupos de interesse (v.g., ida de ministros a So Paulo e Rio de Janeiro quando do encaminhamento de alguma legislao importante na rea industrial) e o full disclosure da documentao bsica que instrui o processo decisrio de poltica (como em 1978 foi adotado, atravs de demanda no Judicirio, nos Estados Unidos).

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Referncias bibliogrficas
ARMSTRONG, J. S. Long range forecasting: from crystal ball to computer. New York, Wiley, 1978. FRIEDMAN, M. A monetary and fiscal framework for economic stability. The American Economic Review, XXXVIII, 3, pp. 245-264, jun. 1948. KORNAI, J. Anti-equilibrium: on economic systems theory and the tasks of research. Amsterd, North Holland, 1971. MINTZBERG, H.; RAISINGHANI, D.; THORT, A. The structure of unstructured decision process. Administrative Science Quarterly, pp. 246-275, jun. 1976. MONTEIRO, J. V. Representatividade e transparncia de uma poltica pblica. In: SIMPSIO
SOBRE PESQUISA ECONMICA, DECISES DE GOVERNO E PARTICIPAO DA SOCIEDADE. Gramado, Rio

Grande do Sul, 5-8 de dezembro de 1978. Mimeografado. MOORE, H. Anatomy of the heroin problem: an exercise in problem definition. Policy Analysis, pp. 589-613, 1976. SMART, I. Uniqueness and generality. Daedalus, 104, n. 4, pp. 259-291, 1975.

Jorge Vianna Monteiro professor do Departamento de Economia da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro e editor da carta de conjuntura quinzenal Estratgia macroeconmica. Texto originalmente publicado em: MONTEIRO, Jorge Vianna. O processo decisrio de poltica. In: _____.Fundamentos de poltica pblica. Rio de Janeiro: Ipea, 1982. cap. 3, pp. 63-83. Reimpresso autorizada pelo autor e pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas (Ipea). 288