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GOVERNO FEDERAL MINISTRIO DA JUSTIA SECRETARIA DE REFORMA DO JUDICIRIO

UTILIZAO DE MEIOS DE RESOLUO EXTRAJUDICIAL DE CONFLITOS NO MBITO DE SERVIOS REGULADOS POR AGNCIAS GOVERNAMENTAIS Pesquisa elaborada em parceria estabelecida em acordo de cooperao internacional por meio de carta de acordo rmado entre a Secretaria de Reforma do Judicirio, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento e a Fundao Getlio Vargas do Estado do Rio de Janeiro (Projeto BRA/05/036).

BRASLIA 2013

EXPEDIENTE: PRESIDENTA DA REPBLICA Dilma Rousseff MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIA Jos Eduardo Cardozo SECRETRIA EXECUTIVA DO MINISTRIO DA JUSTIA Mrcia Pelegrini SECRETRIO DE REFORMA DO JUDICIRIO Flvio Crocce Caetano DIRETORA DE POLTICA JUDICIRIA Kelly Oliveira de Arajo Coordenadores Fabiana Luci de Oliveira Leandro Molhano Ribeiro PesQuisadores Ricardo Morishita Wada Vitor Chaves Assistentes de PesQuisa Ana Claudia Cunha Costa Andressa Carvalho Antonio Augusto Ilozio de Faria Bastos Joo Paulo Ribeiro FICHA CATALOGRFICA:
342.51 U89m Utilizao de meios de resoluo extrajudicial de conflitos no mbito de servios regulados por agncias governamentais / coordenadores : Fabiana Luci de Oliveira e Leandro Molhano Ribeiro. -- Braslia : Ministrio da Justia, Secretaria da Reforma do Judicirio, 2013. 116 p. : il. (Dilogos sobre justia) Pesquisa elaborada em parceria entre a Secretaria de Reforma do Judicirio, o Programa das Naes Unidas para o desenvolvimento e a Fundao Getlio Vargas. ISBN : 978-85-85820-47-3 1.Direito do consumidor, Brasil. 2. Agencia reguladora Brasil 3. Consumidor conflito de atribuio. 4. Consumo - poltica I. Oliveira, Fabiana Luci de, coord. II. Ribeiro, Leandro Molhano, coord. III. Brasil. Ministrio da Justia. Secretaria de Reforma do Judicirio. Ficha elaborada pela Biblioteca do Ministrio da Justia CDD

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca do Ministrio da Justia

GOVERNO FEDERAL MINISTRIO DA JUSTIA SECRETARIA DE REFORMA DO JUDICIRIO

Fundao Getulio Vargas (FGV) Escola de Direito do Rio de Janeiro (Direito Rio) Centro de Justia e Sociedade (CJUS)

Utilizao de meios de resoluo extrajudicial de conflitos no mbito de servios regulados por agncias governamentais

Secretaria de Reforma do Judicrio Projeto BRA 05/036

Relatrio Final

BRASLIA 2013

PREFCIO

Ao inaugurar a srie DILOGOS SOBRE JUSTIA, a Secretaria de Reforma do Judicirio optou por publicar pesquisas sobre temas relevantes que possam ampliar a compreenso por amplos segmentos da populao sobre o Sistema de Justia no Brasil, ao mesmo tempo em que se busca discutir a melhoria do acesso Justia como garantia de consolidao da cidadania. As distintas experincias e polticas que sero objeto de anlise na presente srie tm como ponto de partida a Reforma do Judicirio, que atravessa o marco de seus 10 anos de existncia, e devem contribuir para o desenvolvimento de novos parmetros de atuao governamental no tocante aos servios jurisdicionais prestados aos cidados pelo Governo brasileiro. Trata-se, ento, de promover a discusso de alternativas para a implementao de aes e de polticas pblicas que aprimorem o trabalho do Poder Judicirio e dos demais rgos do Estado que compe o Sistema de Justia. Com vistas a alcanar tal objetivo, foram selecionados, inicialmente, temas de pesquisa de interesse pblico, mas que at o momento haviam sido pouco explorados, como o caso das formas de resoluo extrajudicial de conitos no mbito dos servios regulados por agncias governamentais. Alm desses, outros temas considerados relevantes pelo seu impacto sobre o Sistema de Justia foram selecionados

com a nalidade de possibilitar o aprofundamento do debate em torno do qual se consolida o desenvolvimento de polticas pblicas sobre acesso a Justia, tais como: formas de resoluo de conitos fundirios agrrios e urbanos, o impacto no sistema processual dos tratados internacionais, os desaos da transparncia para o ecaz funcionamento do Sistema de Justia brasileiro e ainda, a atuao da advocacia popular no pas. Todos os temas envolvem, necessariamente, a relao da sociedade civil com os Poderes Pblicos, e, em particular, com o Poder Judicirio e os operadores do direito. Dessa forma, propiciam a melhoria do desenho institucional das polticas pblicas adotadas pelo Estado. Nesse sentido, a presente pesquisa, sob o ttulo Utilizao de Meios de Resoluo Extrajudicial de Conitos no mbito de Servios Regulados por Agncias Governamentais tem como proposta realizar uma pesquisa quantitativa e qualitativa, acerca dos servios regulados e prestados aos consumidores nos setores de sade, telecomunicaes e energia eltrica, com vistas elaborao de uma poltica nacional de atendimento ao consumidor baseada na implementao e garantia de direitos. Como os direitos de consumo so ainda pouco conhecidos no Pas, revela-se de grande utilidade a elaborao de uma poltica pblica informativa, que possa auxiliar na resoluo de conitos sem a ne-

cessidade de judicializao das demandas. Sob essa tica, a pesquisa demonstra que polticas de informao simples e objetivas poderiam auxiliar os consumidores a conhecer seus direitos para torn-los efetivos, ao mesmo tempo em que se possibilitaria reclam-los, quando necessrio, por meios extrajudiciais. Cumpre ressaltar que a srie Dilogos sobre a Justia fruto de uma parceria constituda pela Secretaria de Reforma do Judicirio com algumas das mais renomadas instituies de pesquisa do pas. As entidades selecionadas para participar desta primeira fase foram a Fundao Getlio Vargas, o Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento, a Organizao Terra de Direitos, a Universidade do Vale dos Sinos, e o Instituto Polis atuando em parceria com o Instituto Brasileiro de Direito Urbanstico e com o Centro de Direitos Econmicos e Sociais. Buscou-se, assim, agregar expertise e qualidade ao trabalho ora desenvolvido, na expectativa de que as ideias e reexes aqui introduzidas aprimorem as futuras diretrizes de atuao governamental, consequentemente gerando resultados concretos para o cidado que pleiteia, no Sistema de Justia, a efetivao de seus direitos.

FLVIO CROCCE CAETANO Secretrio de Reforma do Judicirio

SUMRIO
Apresentao INTRODUO
Objetivos Justicativa A importncia dos meios de resoluo extrajudicial de conitos no mbito de servios regulados por agncias governamentais Desao Atividades de Pesquisa Realizadas

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14 14 16 17 18

PARTE I PESQUISA SOBRE DIREITOS DOS CONSUMIDORES


1 PERCEPO DOS CONSUMIDORES 1.1 Temas de pesquisa 1.2 Amostra 1.3 Resultados da Pesquisa Conhecimento geral dos consumidores sobre seus direitos Reivindicaes dos direitos de consumidor Encaminhamento geral das reclamaes: empresas e PROCON Como os consumidores procuram resolver eventuais desrespeitos a seus direito Percepes sobre os meios extrajudiciais de resoluo de problemas e conitos de consumo Disposio a resolver seus problemas e conitos por meio de acordos extrajudiciais: Judicializao x Acordo Proposta: conhecimento dos meios extrajudiciais de conito

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20 20 21 22 22 25 27

28 33 33

PARTE II MEIOS EXTRAJUDICIAIS DE INTERMEDIO DE CONFLITOS NA ANS, ANATEL E ANEEL E SUAS RELAES COM OS CONSUMIDORES
2 MEIOS PROPORCIONADOS PELAS AGNCIAS PARA RESOLUO DE CONFLITOS DE CONSUMIDORES COM AS EMPRESAS REGULADAS NOS SETORES DE SADE, TELECOMUNICAES E ENERGIA ELTRICA 2.1 Relacionamento entre as agncias reguladoras e os consumidores 2.2 Entrevistas qualitativas com os ouvidores da ANATEL e ANEEL 2.3 Informaes sobre a ouvidoria da ANEEL 2.4 Informaes sobre a ouvidoria da ANATEL 2.5 Resumo dos estudos de caso sobre a comunicao e interao com as agncias reguladoras por meio da internet. 3 A PERCEPO DOS CONSUMIDORES QUE J ACESSARAM AS AGNCIAS REGULADORAS: ESTUDO QUALITATIVO DA ANS, DA ANATEL E DA ANEEL 3.1 Atendimento das agncias reguladoras 3.2 Acesso s agncias 3.3 Acesso s agncias por meio da internet 3.4 Percepo da resoluo dos problemas de consumo dada pelas agncias reguladoras 3.5 Proposta: gramtica comum

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36 37 40 41 43 44 47 49 51 52 52 55

3.6 Disposio para resolver problemas: via extrajudicial x judicializao 3.7 Proposta: articulao, interao e informao comum para prevenir conitos. 3.8 Poder punitivo para as agncias 3.9 Ao individualizada com o consumidor 3.10 Solues propostas pelos consumidores 3.11 Concluso

56 58 58 60 61 62

PARTE III CONCLUSES: DIRETRIZES E PROPOSTAS DE AO CONCLUSES


Conhecimento dos direitos de consumo de servios regulados Conhecimento e acesso das instncias extrajudiciais de resoluo de conitos envolvendo servios regulados Promoo de uma gramtica comum Interao entre atores relevantes e preveno do conito

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64 65 66 67

ANEXO 1 LEVANTAMENTO DE DADOS DE ATENDIMENTO DAS AGNCIAS EM ESTUDO ANLISE DOS SITES Estudos de casos
1. Estudo de caso do site da ANEEL 1.1. Meio de comunicao 1.2. Acompanhamento processual 1.3. Participao da Sociedade Consideraes nais 2. Estudo de caso do site da ANS 2.1. Site 2.2. Meios de comunicao 2.3. Informaes divulgadas no site 2.4. Relatrio da Ouvidoria Consideraes Finais 3. Estudo de caso do site da ANATEL 3.1. Site 3.2. Meios de Comunicao 3.3. Procedimento da demanda Consideraes Finais

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70 70 71 71 76 77 77 78 80 82 85 85 85 86 88 99

ANEXO 2 MAPEAMENETO DAS NORMAS DE RESOLUO ALTERNATIVA DE CONFLITOS ENTRE CONSUMIDORES E EMPRESAS REGULADAS NAS AGNCAIS REGULADORAS ANATEL, ANEEL e ANS.1) ANEXO 3 ESTRUTURAO E FUNCIONAMENTO DO SINDEC E DO PROCON/SP
1. O SINDEC: Boletim Sindec Anual Atendimento: Fluxo dos atendimentos Relatrios Anuais (Cadastros de reclamaes fundamentadas)

100 108
108 108 109 110 110

ANEXO 4 ENTREVISTA COM O DIRETOR-EXECUTIVO DO PROCON-SP

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ndice de tabelas e grficos

TABELAS
Tabela 1. Boletim Sindec 2012 Lista das 20 empresas com maior nmero de reclamaes Tabela 2. Dados da amostra Tabela 3 Erro amostral por nmero de entrevistas 15 21 22

GrficoS
Grco 1. Conhecimento do CDC Grco 2. Consulta no CDC Grco 3. Conhecimento dos direitos dos consumidores Grco 4. Reclamao dos direitos dos consumidores por escolaridade Grco 5. Reclamao dos direitos dos consumidores por ter passado por situao de desrespeito Grco 6. Motivo para no reclamar sobre os direitos dos consumidores Grco 7. Meios preferenciais de reclamao dos direitos dos consumidores Grco 8. Ocorrncia de desrespeito dos direitos dos consumidores Grco 9. Setores com incidncia de desrespeito dos direitos dos consumidores Grco 10. Primeiro encaminhado das reclamaes dos consumidores Grco 11. Resoluo do problema Grco 12. Ao para resolver o problema Grco 13. Motivo para escolher o Judicirio para resolver o conito Grco 14. Conhecimento do PROCON Grco 15. Conana no PROCON Grco 16. Chance de buscar o Judicirio para solucionar a questo Grco 17. Chance de tentar um acordo 26 26 27 28 29 29 30 30 31 32 32 34 34 23 23 24 25

QuadroS
Quadro 1. Perl dos participantes dos grupos focais Quadro 2. Avaliao do atendimento das agncias reguladoras Quadro 3. Percepo dos consumidores sobre como devem ser divulgadas informaes sobre as agncias. Quadro 4. Percepo dos entrevistados sobre a resoluo de problemas de consumo: ANATEL Quadro 5. Percepo dos entrevistados sobre a resoluo de problemas de consumo: ANS Quadro 6. O caminho da reclamao dos direitos de consumo dos servios regulados Quadro 7. Situao em que os consumidores buscam acesso ao Judicirio Quadro 8. Expectativa das agncias realizarem conciliao 54 56 58 60 53 51 47 50

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apresentao

A pesquisa apresentada neste relatrio nal para o projeto Fortalecimento da Justia Brasileira, executada pela Secretaria de Reforma do Judicirio (SRJ), enquadra-se no item Proposta de poltica nacional de resoluo alternativa de conitos elaborada em parceria com atores relevantes. Partindo do pressuposto de que a elaborao e implementao de uma poltica nacional deve se apoiar nas percepes e aspiraes dos seus benecirios, o trabalho focou nos consumidores de servios regulados. Nesse sentido, foram realizadas a) uma pesquisa quantitativa a partir de um questionrio estruturado, com uma amostra de consumidores brasileiros de empresas de telecomunicaes, planos de sade e concessionrias de energia eltrica de todo o Brasil e b) uma pesquisa qualitativa com os consumidores que acionaram as agncias reguladoras desses setores (ANS, ANATEL e ANEEL) para resolver problemas de consumo. Na pesquisa quantitativa, procurou-se aferir, entre outras coisas, o quanto os consumidores conhecem seus direitos, como procuram resolver seus eventuais problemas de consumo e o quanto conam nas instituies existentes para resolver esses problemas. Como a pesquisa foca nos servios regulados nos setores de sade, telecomunicaes e energia eltrica, os consumidores foram instigados a responder a questes sobre eventuais problemas vivenciados especicamente nesses setores nos ltimos 12 meses e sobre as formas de resoluo por eles adotadas. Questionou-se, tambm, a utilizao do Judicirio por parte dos consumidores, especialmente se eles j ingressaram com algum processo ou ao no Judicirio para reclamar direitos de consumo. Por m, a pesquisa apreen-

deu a percepo e atitudes dos consumidores com relao aos meios extrajudiciais de resoluo de problemas e conitos: o conhecimento e a utilizao das agncias reguladoras e do PROCON. Buscou-se, assim, apreender o conhecimento, as percepes e as atitudes dos consumidores de servios regulados no que diz respeito aos seus direitos bem como as formas de reivindic-los. A suposio subjacente a uma pesquisa emprica com os consumidores que qualquer poltica pblica para garantir direitos ser mais efetiva se considerar o que pensam e como agem seus benecirios. Alm disso, conhecer os benecirios pode levar, em muitos casos, a propostas mais ecazes de polticas pblicas: uma simples informao ao benecirio pode resolver problemas, sem que a elaborao e implementao de grandes alteraes institucionais sejam necessrias. Por exemplo: o fato dos consumidores associarem seus direitos mais a produtos do que a servios pode levar a um nmero mais elevado de reivindicaes no primeiro caso do que no segundo. Sendo assim, canais existentes para satisfazer direitos de consumo de servios podem at existir, mas serem subutilizados pelos consumidores, por falta de conhecimento. A pesquisa realizada revela em grande medida um falta de conhecimento dos direitos de consumo. Como ser apresentado, o desao para se aprimorar os meios extrajudiciais de conitos no mbito dos servios regulados , em grande medida, informar o consumidor. Mas uma poltica pblica informativa no pode perder de vista possveis consequncias indesejadas: a informao sobre os direitos dos consumi11

dores poderia produzir uma situao desnecessria de conitos? Especicamente pode produzir uma desnecessria judicializao dos direitos de consumo? Ou seja, poderia ter um efeito oposto ao esperado? As informaes levantadas pela pesquisa apontam algumas sadas: os consumidores que reclamam seus direitos procuram primeiro resolver seus problemas diretamente com as empresas. No procuram o conito e no pensam na judicializao como primeira opo. Mas a pesquisa tambm mostra que nem sempre as empresas resolvem os problemas. O que ocorre, ento? Muitos desistem de reclamar os seus direitos. No acreditam que seus problemas sero resolvidos ou no sero resolvidos a tempo. Os consumidores tm, assim, a plena satisfao dos direitos negada por desalento. O que fazer, ento? Judicializar? A pesquisa mostra que h alternativa: poucos consumidores procuram os meios extrajudiciais de resolues de problemas e conitos. E isso ocorre por falta de informao ou porque h uma percepo de que os meios j existentes so morosos ou inecazes. Ou seja, a pesquisa com os consumidores revela que polticas simples de informao podem contribuir para a 1) conferir aos cidados brasileiros maior satisfao dos direitos de consumo e 2) a possibilidade de reclamar os direitos de consumo por meio de canais extrajudiciais. Mas, como exposto acima, e se esses meios j existentes, ao serem acionados no serem percebidos como efetivos ou no atenderem os consumidores de forma satisfatria? A pesquisa qualitativa procura orientar respostas a essas questes. Foram realizados trs grupos focais com consumidores dos setores analisados (sade, telefonia e energia eltrica) que acionaram suas respectivas agncias reguladoras (ANS, ANATEL e ANEEL) e um levantamento sobre os canais de comunicao existentes

entre as agncias e os consumidores. A percepo desses consumidores importante para se entender os pontos fortes e fracos das formas extrajudiciais de resoluo de conitos dos servios regulados oferecidos pelas agncias. E esse conhecimento importante para no frustrar as expectativas de consumidores que, munidos de mais informaes sobre seus direitos, se dirigem s agncias com o intuito de reclamar seus direitos sem judicializ-los. Nesse caso, contempla-se um aspecto importante do projeto da Secretaria de Reforma do Judicirio (SRJ), o de promover ou aperfeioar a resoluo alternativa de conitos elaborada em parceria com atores relevantes. Mais informaes e maior interao entre consumidores, empresas e agncias poderiam ser estimuladas para satisfazer adequadamente as demandas por direitos de consumo de servios regulados. Essa proposta vivel? Para dar apoio s diretrizes estabelecidas ao nal da pesquisa, o projeto no apenas se baseou nas percepes dos consumidores. Foi feito um levantamento dos canais j existentes nas agncias reguladoras estudadas para resolver problemas e conitos de consumo. Esse levantamento foi feito por intermdio dos regimentos internos da ANS, ANATEL e ANEEL, entrevistas com ouvidores da ANATEL e ANEEL e das formas de interao entre agncia e consumidores nos sites das agncias. Alm disso, pensou-se que experincias bem sucedidas dos rgos de defesa do consumidor possam ser adaptadas nas agncias. por isso que este relatrio apresenta, tambm, algumas informaes sobre o PROCON de So Paulo. As propostas, portanto, giram em torno da informao e interao. O que se pretende que os consumidores conheam seus direitos; possam reclam-los nas empresas sem que a reclamao se congure em conitos e, em caso de conitos, que os meios extrajudiciais j existentes possam ser acionados de forma satisfatria.

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Introduo
OBjetivoS Este relatrio apresenta o resultado consolidado da pesquisa intitulada Utilizao de meios de resoluo extrajudicial de conitos no mbito de servios regulados por agncias governamentais realizada no mbito do projeto Secretaria de Reforma do Judicirio Projeto BRA 05/036. Os principais objetivos da pesquisa foram: 1) Apreender o conhecimento dos consumidores sobre seus direitos. 2) Descrever os meios de resoluo extrajudicial de conitos no mbito de servios regulados por agncias governamentais nos setores de sade, telecomunicaes e energia eltrica. 3) Apreender a percepo dos consumidores que j acionaram as agncias reguladoras analisadas para resolver seus problemas de consumo. 4) Propor diretrizes gerais para o aprimoramento dos meios de resoluo extrajudicial de conitos nos setores analisados. Especicamente, a pesquisa procurou, por um lado, apreender as percepes e comportamentos dos consumidores brasileiros, por meio de uma pesquisa quantitativa e, por outro lado, descrever as experincias de resoluo extrajudicial de conitos existentes, principalmente por intermdio dos canais de resoluo de problemas/conitos envolvendo consumidores das agncias reguladoras dos setores analisados: a ANS, ANATEL e ANEEL. Nesse ltimo caso, a pesquisa se baseou em entrevistas qualitativas com consumidores que procuraram as agncias resolver seus problemas, em entrevistas com ouvidores das agncias da ANATEL e ANEEL e em informaes sobre os canais de comunicao dessas agncias existentes nos seus regimentos internos e nas suas respectivas pginas na internet pesquisa apresentada no Anexo 1 deste relatrio1. Com base na anlise desse material, procurou-se identicar aspectos dessas resolues extrajudiciais de conitos que podem ser aprimorados, por meio da contribuio direta da Secretaria de Reforma do Judicirio. JUStificativa A Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon) apresenta, anualmente, uma breve anlise sobre as demandas de consumo levadas aos rgos pblicos de defesa do consumidor integrados ao Sistema Nacional de Informaes de Defesa do Consumidor durante o ano, trata-se do Boletim Sindec. Este Boletim registra os servios regulados mais reclamados pelos consumidores.

Alm disso, como experincia institucional importante capaz de orientar aes extrajudiciais de resoluo de conitos, a pesquisa descreve a experincia do PROCON de So Paulo descrita de forma detalhada no Anexo 3 deste relatrio.

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TaBela 1 Boletim Sindec 2012 Lista das 20 empresas com maior nmero de reclamaes

Como pode ser observado, h muitas reclamaes de empresas de servios regulados. Os setores analisados neste relatrio esto entre os 20 mais reclamados [telefonia celular (1), telefonia xa (4), energia eltrica (9), e plano de sade (16)]. Essas reclamaes caso no resolvidas, podem levar a uma judicializao desnecessria de conitos envolvendo consumidores e concessionrias. Desnecessrias porque as reclamaes poderiam ser resolvidas pela prpria empresa prestadora de servios, se preciso em

interao com as agncias reguladoras. Logo, pensar em instrumentos de comunicao entre consumidores, empresas, agncias e Judicirio imprescindvel para a) garantir os direitos do consumidor; b) reduzir conitos e c) consequentemente, demandas no Judicirio. Para isso, podem-se aperfeioar os mecanismos de resoluo extrajudicial de conitos/problemas j existentes nas agncias reguladoras e, assim, aumentar a ecincia das prestadoras de servios e das agencias reguladoras.

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A importncia doS meioS de reSolUo extrajUdicial de conflitoS no mBito de ServioS regUladoS por agnciaS governamentaiS Embora as informaes acima revelem uma expressiva reclamao de servios por parte dos consumidores (quase um milho e novecentas reclamaes), uma pesquisa de opinio realizada para este projeto revelou que 19% dos consumidores no tm o hbito de reclamar seus direitos. Esse contingente, somados aos 34% que disseram reclamar algumas vezes forma um expressivo grupo de consumidores que praticamente no reivindicam direitos desrespeitados. Em grande medida isso ocorre porque h uma concepo generalizada de que no compensa reclamar ou os efeitos da reclamao demorariam muito. Ou seja, a insatisfao com a prestao de servios - e particularmente a prestao de servios regulados nos setores analisados neste projeto - pode ser ainda maior do que a revelada pelos rgos de defesa do consumidor. Some-se a isso o fato de nem sempre o PROCON ou o Judicirio serem os canais mais acessados para reclamaes de direitos por parte dos consumidores. A pesquisa de opinio mostrou que, entre os consumidores que se dispem a reclamar de direitos desrespeitados, 63% disseram faz-lo diretamente com empresas ou prestadores de servios. O PROCON aparece como segunda opo entre estes entrevistados (15%). Apenas 3% deste contingente armaram a disponibilidade de buscar o Judicirio diante de uma situao de conito ou problema e, como ser retratado posteriormente, somente 2% disseram que procuram as agncias reguladoras.

A pesquisa com os consumidores conjugada com os dados de reclamaes nos rgos de defesa dos consumidores revela o seguinte retrato: diante de problemas de consumo, muitos cidados no reclamam ou o fazem de vez em quando, e o local de reclamao prioritariamente as prprias empresas. As reclamaes que chegam ao PROCON e ao JUDICIRIO, portanto, no expressam, necessariamente, os problemas, os conitos e as insatisfaes dos consumidores. Mesmo assim, em termos absolutos, os consumidores que chegam ao PROCON ou ao Judicirio somam um contingente elevado de cidados. A pesquisa mostra, portanto, que, por um lado, a satisfao dos direitos e o acesso justia, se concebido em um sentido amplo como reclamao de direitos desrespeitados no est inteiramente incorporado na percepo dos consumidores. Como ser visto no decorrer da pesquisa, uma hiptese possvel para explicar a percepo de que no adianta ou no compensa ou demoraria reclamar dos direitos se relaciona com a percepo generalizada de que a soluo de conitos pela via extrajudicial no uma sada possvel ou fcil. O aspecto positivo, talvez, seja o fato de que a judicializao no aparece como primeira opo entre aqueles dispostos a reclamar pelos direitos de consumo. Isso signica que a satisfao dos direitos do consumidor pode ser obtida por meios extrajudiciais. Mas a pesquisa mostra que uma instncia que poderia ser pensada como um canal de reivindicao de direitos no acionada ou mesmo percebida como tal pelos consumidores: as agncias responsveis pela regulao das empre-

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sas prestadoras dos servios. As agncias reguladoras podem se constituir em um mecanismo importante de resoluo extrajudicial de problemas e conitos de consumo. Ou seja, as prprias agncias reguladoras poderiam ser mais mobilizadas pelos consumidores, como instncia de resoluo de problemas. Assim, um desao para a concretizao dos direitos de consumo passa pelo fortalecimento dos mecanismos extrajudiciais de resoluo de conitos no mbito dos servios regulados. Tendo em vista esse panorama sobre a predisposio dos consumidores, a pesquisa focou em entrevistas qualitativas com cidados que procuraram as agncias reguladoras, com o intuito de resolver problemas com empresas prestadoras de servios nas reas de sade, telecomunicaes e energia eltrica. O objetivo primordial, neste caso foi entender as motivaes que levaram os consumidores a procurar as agncias no caso a ANS, ANATEL e ANEEL e apreender as principais diculdades e facilidades com as quais eles se depararam. preciso enfatizar que os problemas vivenciados pelos consumidores desses setores no so necessariamente semelhantes aos problemas encontrados em outros. Os servios prestados na sade, telecomunicaes e energia eltrica exigem, normalmente, uma soluo rpida por parte das empresas prestadoras dos servios. Isso, em grande medida, justica a nfase deste estudo na descrio e avaliao dos meios existentes para resolver problemas e conitos nessas reas. Para isso, o projeto focou na forma como as agncias reguladoras se comunicam e interagem com os consumidores, a

forma como se estruturam os seus sistemas de ouvidoria e o relacionamento entre as agncias e demais rgos de defesa do consumidor. O propsito de todo esse esforo foi descrever os meios extrajudiciais de resoluo de conitos nos setores analisados para, a partir dos diagnsticos traados, oferecer propostas para aprimor-los, permitindo que os cidados possam resolver seus problemas sem precisar acionar o Poder Judicirio. De fato, evitar que tais problemas e conitos se perpetuem e cheguem ao Judicirio o que justica em ltima instncia o projeto de pesquisa. DeSafio Os resultados da pesquisa quantitativa apresentam diretrizes para solucionar um desao: como garantir o atendimento dos direitos dos consumidores por parte das empresas particularmente para esta pesquisa as empresas dos setores de sade, telecomunicaes e energia eltrica, sem ocasionar uma judicializao elevada dos conitos e problemas de consumo. Se por um lado, os dados mostram que a desistncia por reclamar pelos direitos de consumo elevada entre os cidados, por outro, mostram que h espao para que as reclamaes sejam feitas por intermdio de mecanismos extrajudiciais. Isso porque, em primeiro lugar, a maioria dos entrevistados j procura diretamente as empresas em casos de problemas. Em segundo lugar e especialmente em setores regulados porque o trabalho que as agncias reguladoras podem desempenhar na resoluo extrajudicial de conitos pode ser ainda maior do que o que vem sendo feito at o momento. E

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talvez o mais interessante que essa ampliao do espao para a resoluo extrajudicial de conitos pode ser realizada com medidas relativamente simples, envolvendo maior comunicao com o consumidor e maior interao entre cidados, empresas, agncias e rgos como o PROCON. Nesse sentido, aps as descries feitas por meio das pesquisas realizadas neste projeto de pesquisa, o relatrio apresenta algumas sugestes que a Secretaria de Reforma do Judicirio poderia desenvolver no sentido de contribuir com a resoluo extrajudicial de conitos no mbito dos servios regulados. AtividadeS de PeSQUiSa RealiZadaS Foram realizadas as seguintes atividades de pesquisa: A) Ao para aferir o conhecimento e o comportamento de consumidores 1) Pesquisa quantitativa (survey telefnico) com consumidores/clientes de Telecoms, de concessionrias de energia eltrica e de operadoras de planos de sade.

B) Aes para descrever as formas de comunicao os meios de soluo de problemas das agncias reguladoras com os consumidores 1) Descrio das experincias de utilizao de meios de resoluo extrajudicial de conitos, por meio do levantamento normativo sobre os meios de resoluo de conitos da ANS, ANATEL e ANEEL; 2) Entrevistas qualitativas com ouvidores da ANATEL e ANEEL; 3) Descrio das formas de comunicao disponibilizadas pelas agncias aos consumidores na internet; 4) Pesquisa qualitativa (grupos focais) com consumidores que j tiveram experincia com as agncias reguladoras estudadas; 5) Descrio da interao entre as agncias reguladoras e os rgos de defesa dos consumidores. 6) Levantamento de informaes sobre o funcionamento do PROCON-SP.

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PARTE I PESQUISA SOBRE DIREITOS DOS CONSUMIDORES 1 Percepo dos Consumidores


Mapear os conhecimentos, as percepes, os hbitos e as atitudes dos consumidores so fundamentais para se pensar em propostas de melhorias de meios extrajudiciais de resoluo de problemas e conitos de consumo. Com essa perspectiva em mente, o projeto valeu-se de pesquisas quantitativas e qualitativas. Foi realizada uma pesquisa quantitativa, a partir de questionrio estruturado, com uma amostra de consumidores brasileiros de empresas telecomunicaes, planos de sade e concessionrias de energia eltrica de todo o Brasil (representados por uma amostra estraticada pelas macrorregies do pas: Norte, Nordeste, Sul, Sudeste, Centro-Oeste) e realizados trs grupos de discusso focal com consumidores da cidade do Rio de Janeiro (por uma convenincia geogrca). O objetivo geral do survey foi traar um perl do consumidor brasileiro com base nos seus conhecimentos sobre direitos e sobre instituies de defesa desses direitos, e nos caminhos possveis de reivindicao e efetivao de direitos. Espera-se, por meio dessa pesquisa responder as seguintes perguntas: a) Qual o conhecimento dos consumidores sobre seus direitos? b) Qual a percepo dos consumidores sobre o desrespeito dos seus direitos? c) Como os consumidores procuram resolver eventuais desrespeitos a seus direitos? d) O quanto os consumidores esto dispostos a resolver seus problemas e conitos por meio de acordos extrajudiciais? 1.1 TemaS de peSQUiSa O questionrio base da pesquisa foi estruturado nos seguintes tpicos: 1) Caracterizao do entrevistado: perl socioeconmico e demogrco do respondente; 2) Conhecimento de direitos e instituies: conhecimento dos direitos do consumidor, conhecimento e conana em instituies a que possa recorrer e hbitos adotados na resoluo de eventuais problemas de consumo; 3) Servios de telecomunicao: servios que possuem problemas vivenciados nos ltimos 12 meses, formas de resoluo adotadas, avaliao das escolhas; 4) Servios privados de sade: aos que possuem plano/seguro problemas vivenciados nos ltimos 12 meses, formas de resoluo adotadas, avaliao das escolhas; 5) Servio de energia eltrica: aos clientes de concessionrias problemas vivenciados nos ltimos 12 meses, formas de resoluo adotadas, avaliao das escolhas;
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6) Utilizao do Judicirio : se entrevistado j ingressou com algum processo ou ao no Judicirio; 7) Percepo e atitudes com relao aos meios extrajudiciais de resoluo de problemas e conitos: conhecimento e utilizao agncias reguladoras e PROCON; atitudes com relao a essas instituies. 1.2 AmoStra No que se refere ao desenho amostral, foram realizadas 1.294 entrevistas com pessoas de ambos os sexos, a partir de 18 anos de idade, das classes socioeTaBela 2 Dados da amostra

conmicas A, B, C e D, residentes em 131 municpios brasileiros. Os entrevistados foram selecionados por serem clientes de operadoras de telefonia, de operadoras de energia eltrica, bem como, de empresas de plano de sade (neste ltimo caso apenas 42% da amostra). Foram utilizadas cotas de macrorregio, sexo e faixa etria, denidas com base na distribuio da populao na ocasio do ltimo recenseamento demogrco realizado pelo IBGE (2010). A distribuio da amostra pelas variveis indicadas a seguinte:

AMOSTRA SEGMENTAO SEXO Feminino Masculino TOTAL FAIXAS ETRIAS 18 a 24 anos 25 a 44 anos 45 anos e mais TOTAL REGIES Norte Nordeste Sudeste Centro-Oeste Sul TOTAL CONDIO DO MUNICPIO Capital Periferia Interior TOTAL PORTE DO MUNICPIO At 20 mil habitantes Mais de 20 a 100 mil Mais de 100 mil TOTAL 209 (17,4%) 334 (27,8%) 657 (54.7%) 1200 (100%) 220 (17%) 359 (27,7%) 715 (59,5%) 1294 (100%) 6,6 5,2 3,7 2,7 287 (23,9%) 193 (16%) 720 (60%) 1200 (100%) 307 (23,7%) 211 (16,3%) 776 (60,0%) 1294 (100%) 5,6 6,7 3,5 2,7 100 (8,3%) 334 (27,8%) 505 (42%) 89 (7,4%) 172 (14,3%) 1200 (100%) 114 (8,8%) 348 (26,9%) 554 (42,8%) 94 (7,3%) 184 (14,2) 1294 (100%) 9,2 5,3 4,2 10,1 7,2 2,7 212 (17,6%) 533 (44,4%) 455 (37,9%) 1200 (100%) 251 (19,4%) 533 (41,2%) 510 (39,4) 1294 (100%) 6,2 4,2 4,3 2,7 612 (51%) 588 (49%) 1200 (100%) 680 (52,6%) 614 (47,4%) 1294 (100%) 3,8 4,0 2,7 PREVISTA REALIZADA MARGEM DE ERRO*

* por se tratar de amostra por cotas, a margem de erro uma estimativa conceitual.

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Com a utilizao dessa amostra com 1.294 entrevistas e com o intervalo de conana estimado de 95%, a margem de erro mxima est estimada em 2,7 pontos percentuais para mais ou para menos sobre os resultados encontrados no total da amostra. A tabela, abaixo, apresenta o percentual de erro mximo por nmero de entrevistas.

o geral com 18 anos ou mais. Definido isso, dentro de cada Estado foram sorteados municpios por meio do mtodo PPT (Probabilidade Proporcional ao Tamanho).

Nesse mtodo, resumidamente, toma-se a populao total do Estado e atribu-se um nmero sequencial para cada indivduo a ele pertencente, com base num prvio ordenamento dos municpios, TaBela 3 aps isso se sorteia aleatoriamente um Erro amostral por nmero de entrevistas nmero e aplicase a ele o salto PERCENTUAIS PRXIMOS A TAMANHO sistemtico, que DA BASE 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% a diviso do mnimo de entre100 entrevistas 6.0 8.0 9.2 9.8 10.0 9.8 9.2 8.0 6.0 vistas da amos150 entrevistas 4.9 6.6 7.5 8.0 8.2 8.0 7.5 6.6 4.9 tra pelo universo do Estado. Des200 entrevistas 4.3 5.7 6.5 7.0 7.1 7.0 6.5 5.7 4.3 sa forma, a cada 250 entrevistas 3.8 5.0 5.8 6.2 6.3 6.2 5.8 5.0 3.8 salto, os municpios so sor300 entrevistas 3.5 4.6 5.3 5.7 5.8 5.7 5.3 4.6 3.5 teados. Assim, 400 entrevistas 3.0 4.0 4.6 4.9 5.0 4.9 4.6 4.0 3.0 sorteamos 131 municpios para 500 entrevistas 2.7 3.6 4.1 4.4 4.5 4.4 4.1 3.6 2.7 representar as 600 entrevistas 2.5 3.3 3.8 4.0 4.1 4.0 3.8 3.3 2.5 cinco regies do pas. 700 entrevistas 2.3 2.5 3.5 3.7 3.8 3.7 3.5 2.5 2.3
800 entrevistas 1.000 entrevistas 1.200 entrevistas 2.1 1.9 1.7 2.8 2.6 2.3 3.3 2.9 2.7 3.4 3.1 2.8 3.5 3.2 2.9 3.4 3.1 2.8 3.3 2.9 2.7 2.8 2.6 2.3 2.1 1.9 1.7

As entrevistas foram realizadas nos meses de dezembro de 2012 e janeiro de 2013.

Denido o nmero de entrevistas por regio, o passo seguinte foi excluir os Estados com menos de 0,5% da populao brasileira (Acre 0,4%, Amap 0,3% e Rondnia 0,2%), reduzindo a rea a ser pesquisa para 23 Estados mais o Distrito Federal. A distribuio das entrevistas pelos Estados foi proporcional a da popula-

1.3 - ReSUltadoS da PeSQUiSa Conhecimento geral dos consumidores sobre seus direitos A pesquisa quantitativa mostra que 91% dos entrevistados armaram conhecer o Cdigo de Defesa do Consumidor (CDC) grco 1. Alm disso, 27% dos consumidores entrevistados declararam
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j ter consultado o CDC alguma vez ver grfico 2. importante observar que a escolaridade um fator que contribui para a maior consulta ao CDC: 13% dos consumidores de baixa escolaridade Grfico 1 Conhecimento do CDC

(at ensino fundamental completo) disseram que j utilizaram o cdigo, comparados a 52% dos consumidores de escolaridade alta (ensino superior completo ou mais).

O (a) Sr (a) conhece ou j ouviu falar no Cdigo de Defesa do Consumidor? Total e por escolaridade (alta, mdia e baixa) - %

Grfico 2 Consulta no CDC


O (a) Sr (a) j consultou o Cdigo de Defesa do Consumidor? Total e por escolaridade (alta, mdia e baixa) - %

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Os entrevistados, no entanto, tm conscincia do precrio conhecimento que tm sobre os direitos do consumidor. A maioria dos consumidores classicou seu conhecimento como baixo: 55% disseram conhecer pouco e 27% armaram conhecer bem. Apenas 4% declararam conhecer muito bem os direitos de consumidor. Vale notar que no h muita variao do conhecimento declarado segundo o nvel de escolaridade. De fato, entre aqueles com maior escolaridade, o conhecimento declarado (razoavelmente bem e bem) apenas um pouco mais elevado, como mostra o grco abaixo.

gunda parte deste relatrio). Nesse caso, observou-se que, de modo geral, os consumidores sabem que tm direitos, embora no saibam dizer exatamente so os direitos previstos no Cdigo. Os entrevistados indicaram, tambm, que sempre que enfrentam um problema buscam informao sobre como resolv-lo, inteirando-se dos direitos de consumidor, por intermdio da internet ou informao de pessoas conhecidas (amigos, colegas de trabalho e parentes). Por outro lado, a maioria dos entrevistados na pesquisa quantitativa soube

Grfico 3 Conhecimento dos direitos dos consumidores


Com relao aos direitos do consumidor, o quanto o (a) Sr (a) diria que conhece esses direitos? O (a) Sr (a) diria que (No conhece nada, conhece pouco, conhece razoavelmente bem e conhece muito bem) Total e por escolaridade (alta, mdia e baixa) - %

Conhecer o CDC, portanto, no signica, necessariamente, conhecer todos ou a maioria dos direitos do consumidor. Uma informao mais renada sobre essa questo pde ser observada na pesquisa qualitativa (pesquisa apresentada na se-

dizer algum direito que possui como consumidor (56%). Entre estes, o direito mais citado foi o de trocar mercadoria com prazo de validade vencida ou que esteja no perodo de garantia (42%). O segundo direito mais citado e com um nmero
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de respostas bem abaixo foi o de reclamar pela compra de um produto com defeito (apenas 4%). Outros direitos foram mencionados, com frequncia menor ainda, (direito a receber a nota scal, a ter um bom atendimento, a ter preos visveis em todas as mercadorias dispostas, prazo de entrega e direito a questionar cobrana indevida). importante observar que o conhecimento sobre os direitos de consumidor mencionado pelos entrevistados diz respeito principalmente a questes envolvendo produtos (troca de mercadoria e mercadoria com defeito, por exemplo). Ou seja, os consumidores no mencionaram com alguma expressividade as violaes de direitos relacionados com problemas e conitos tipicamente envolvendo a prestao de servios. Isso parece indicar que o desrespeito aos direitos dos consumidores so percebidos e reclamados de forma diferenciada entre os consumidores, no que se refere a produtos e servios.

Reivindicaes dos direitos de consumidor De modo geral, os consumidores entrevistados armaram que reclamam pouco dos seus direitos diante de um problema ou insatisfao com um produto ou servio. Um total de 19% dos entrevistados disseram nunca reclamar e 34% declararam reclamar apenas algumas vezes. Somente 34% dos consumidores disseram que sempre reclamam. Observa-se que esse comportamento quase no apresenta variaes, segundo a escolaridade do entrevistado (grco 4) ou entre aqueles que j passaram e os que no passaram por situaes de desrespeito (grco 5). Questionados sobre os motivos pelos quais no reclamam os entrevistados que disseram nunca reclamar, mencionaram, predominantemente, os fatos de no compensar ou demorar muito para ter o problema resolvido grco 6.

Grfico 4 Reclamao dos direitos dos consumidores por escolaridade


O quanto o (a) Sr (a) diria que costuma reclamar ou ir atrs dos seus direitos quando enfrenta um problema ou no ca satisfeito com um produto ou servio adquirido? O (a) Sr (a) diria que (nunca reclama, reclama algumas vezes, reclama na maioria das vezes e reclama sempre. Total e por escolaridade (alta, mdia e baixa) - %

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Grfico 5 Reclamao dos direitos dos consumidores por ter passado por situao de desrespeito
O quanto o (a) Sr (a) diria que costuma reclamar ou ir atrs dos seus direitos quando enfrenta um problema ou no ca satisfeito com um produto ou servio adquirido? O (a) Sr (a) diria que (nunca reclama, reclama algumas vezes, reclama na maioria das vezes e reclama sempre. Total e por escolaridade (alta, mdia e baixa) - %

Grfico 6 Motivo para no reclamar sobre os direitos dos consumidores


E por que o (a) Sr (a) no costuma reclamar sempre sobre seus direitos?

Numero de casos 381

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Os resultados apresentados nos grcos 4 e 6 suscitam algumas questes sobre os motivos pelos quais alguns consumidores no reclamam seus direitos. De acordo com o grco 6, pode-se notar que a grande maioria dos consumidores que nunca reclamam no o fazem essencialmente por acharem que no compensa (22%) ou que demoraria muito (22%), enquanto outros no sabem ou no responderam o porqu de no reclamarem seus direitos (21%). Ao armarem que no compensa reclamar, os consumidores no estariam revelando um problema de conhecimento e conana nos meios de resolues de conitos, sejam estes judiciais ou extrajudiciais? O fato de 21% dos entrevistados no responder a pergunta, ou no saber responder os motivos pelos quais no reclamarem seus direitos, no mostra que h um problema de falta de informao? O maior conhecimento sobre direitos no seria capaz de suscitar um maior engaja-

mento desses entrevistados na resoluo de suas reclamaes, sejam estas procedentes ou no? Nesse sentido, repensar a divulgao sobre os direitos dos consumidores, vinculando a resoluo de eventuais problemas ao aprimoramento dos mecanismos de resoluo de conito se mostra de grande importncia. Encaminhamento geral das reclamaes: empresas e PROCON Indagados sobre o local em que reclamariam seus direitos, a maioria dos entrevistados citou em primeiro lugar a prpria empresa ou prestador de servio (63%). O PROCON apareceu como o segundo local mais mencionado (15%). Apenas 3% que disseram buscar seus direitos, citaram o Judicirio e menos de 2% mencionaram alguma agencia reguladora como primeira opo.

Grfico 7 Meios preferenciais de reclamao dos direitos dos consumidores


E como o (a) Sr (a) costuma reclamar seus direitos, ou seja, onde ou de que forma? (Principal meno)

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Numero de casos 1294

As razes pelas quais as empresas so o local de maior reclamao podem ser melhor compreendidas por meio dos dados coletados na pesquisa qualitativa. Foi consensual entre os entrevistados nos grupos focais o fato de que quando o problema se refere a produtos, o melhor caminho para resolv-lo a reclamao diretamente com a empresa. Em seguida, caso no consigam obter resultados, os consumidores buscam o PROCON. Essa instituio possui uma imagem positiva muito forte junto aos participantes dos grupos focais a maioria dos participantes j utilizou ou conhece algum que utilizou o rgo. Os participantes, contudo, acreditam que o PROCON no resolve to rapidamente os problemas quando se trata de servios regulados. Ainda segundo a pesquisa com os grupos focais, o melhor caminho para resolver problemas relacionados com servios regulados reclamar com a empresa e, em seguida, buscar a agncia correspondente natureza do servio (vale lembrar que os grupos focais foram realizados com pessoas que reclamaram de servios nas agncias).

A pesquisa qualitativa revelou tambm que os consumidores no consideram que o Judicirio seja o melhor caminho para resolver problemas e conitos de consumo, tanto no que se refere a produtos, quanto no que se refere a servios. Os entrevistados armaram preferir buscar o PROCON e as agncias para ter uma soluo rpida do problema a buscar uma soluo judicial. Especialmente no caso dos setores analisados no projeto, a soluo rpida muito mais relevante do que a possibilidade de ganho material na justia (ver captulo 3 para maiores informaes). Como os consumidores procuram resolver eventuais desrespeitos a seus direito A pesquisa focou tambm nos encaminhamentos para resolver problemas de consumo entre aqueles consumidores que passaram por alguma situao de desrespeito nos ltimos 12 meses. Primeiramente interessante observar que um contingente razovel de consumidores (36%) declarou ter passado por algum desrespeito aos seus direitos de consumidor nos ltimos 12 meses antes da realizao da pesquisa.

Grfico 8 Ocorrncia de desrespeito dos direitos dos consumidores


Nos ltimos 12 meses o (a) Sr (a) passou por alguma situao em que sentiu ou achou que seus direitos de consumidor foram desrespeitados?

Numero de casos 1294

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Questionados sobre a situao ou problema que tiveram, 47% dos que passaram por alguma situao de desrespeito armaram que o problema foi com o servio de telecomunicaes. importante enfatizar que a grande maioria des-

ses consumidores (88%) que tiveram os direitos violados armou ter procurado a empresa para resolver a situao, mas cerca da metade (51%) declarou que o problema no foi resolvido ver respectivamente os grcos 10 e 11.

Grfico 9 Setores com incidncia de desrespeito dos direitos dos consumidores


O (a) Sr (a) poderia me descrever essa situao, ou seja, qual foi o problema que teve? (rea da empresa)?

Numero de casos 463

Grfico 10 Primeiro encaminhado das reclamaes dos consumidores


O (a) Sr (a) tentou ou no tentou contatar a empresa ou prestador de servio?

Numero de casos 463

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Grfico 11 Resoluo do problema


E o problema foi resolvido?

Numero de casos 408

Diante da persistncia do problema no resolvido pela empresa, questionouse a este grupo (51%) o que zeram, e mais da metade armou que no fez nada ou deixou pr l. Dentre os demais consumidores que tomaram alguma atitude para buscar resolver seus problemas, 13%

acionaram O PROCON e, outros 13% o Poder Judicirio. Observa-se que a ANATEL agncia do setor que mais teve menes como fonte de problemas foi mencionada por apenas 2% dos entrevistados que no tiveram seu problema resolvido aps um primeiro contato com a empresa.

Grfico 12 Ao para resolver o problema


E o (a) Sr (a) fez alguma coisa ou procurou algum para solucionar este problema? SE SIM, o que fez ou quem procurou?

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A pesquisa procurou identicar a motivao dos consumidores que procuraram o Judicirio. Como pode ser observado abaixo, aproximadamente a metade dos entrevistados concebeu o Judicirio como

nico meio que restou para ter o problema resolvido. Esse fato pode reetir um problema de divulgao de mecanismos alternativos de resoluo extrajudicial de conitos.

Grfico 13 Motivo para escolher o Judicirio para resolver o conito


E qual o principal motivo para o (a) Sr (a) ter escolhido ir para o Judicirio nesse caso? Qual das razes que eu vou citar melhor descreve sua motivao

Percepes sobre os meios extrajudiciais de resoluo de problemas e conitos de consumo Percepes sobre o PROCON A pesquisa quantitativa mostrou que a grande maioria dos consumidores conhece e cona no PROCON apenas 4% dos entrevistados no conhecem e 3% disseram no conar no rgo.

Como mencionado anteriormente, a pesquisa qualitativa mostrou que h uma forte percepo entre os entrevistados nos grupos focais de que problemas referentes a produtos so solucionadas de forma mais efetiva e mais rpida do que problemas referente a servios. Nesse sentido, o PROCON mais bem visto por estes entrevistados do que as agncias em geral.

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Grfico 14 Conhecimento do PROCON

Grfico 15 Conana no PROCON

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Percepes sobre as agncias reguladoras (ANATEL, ANEEL e ANS) Com relao s agncias, os resultados da pesquisa quantitativa sobre conhecimento e conana foram os seguintes: A ANATEL conhecida por 47% dos entrevistados. Destes, 54% declararam conar na agncia. A ANS conhecida por 17% e 43% deste armaram que conam na agncia. ANEEL conhecida por 29%, dos quais 62% disseram conar na agncia. C onhecer as agncias reguladoras, no entanto, no signica saber o que elas fazem. Segundo a pesquisa: 12% no sabem o que ANATEL faz 55% disseram que ela regula o mercado de telecomunicaes, e 19% que ela scaliza os fornecedores/empresas. Apenas 3% citaram a funo de mediao de conitos de consumo. Uma minoria dos consumidores contatou a agncia: 4% para pedir informao e 14% para fazer reclamao. Dos que procuraram a agncia, 64% se declararam satisfeitos com o atendimento. 26% dos entrevistados no souberam dizer o que a ANS faz e a maioria (56%) disse que ela regula o mercado de planos de sade e seguradoras de sade. Apenas 2% mencionaram a mediao de conitos consumidor x seguradoras. Uma minoria dos consumidores contatou a agncia (6%): 3% para pedir informaes e 3% para fazer reclamao. Dos que procuraram a agncia, 54% se declararam satisfeitos com o atendimento.

24% dos entrevistados no souberam dizer o que a ANEEL faz e a maioria (51%) disse que ela regula o mercado de energia eltrica. Apenas 2% mencionaram a mediao de conitos consumidor x concessionrias. Uma minoria dos consumidores contatou a agncia (7%): 3% para pedir informaes e 4% para fazer reclamao. Dos que procuraram a agncia, 47% se declararam satisfeitos com o atendimento. Disposio a resolver seus problemas e conitos por meio de acordos extrajudiciais: Judicializao x Acordo Por m, a pesquisa procurou captar a predisposio dos entrevistados em judicializar e tentar um acordo para solucionar um problema hipottico de desrespeito do seu direito. No caso, foi pedido para o consumidor entrevistado imaginar uma situao de cobrana indevida por parte de uma empresa de energia, telefonia ou banco, mas que no resolvida pela empresa. Nesse cenrio questionouse a 1) possibilidade do consumidor buscar o Judicirio e 2) tentar um acordo. Chama a ateno que em ambos os casos, h uma predisposio quase 90% dos entrevistados em ingressar no Judicirio ou tentar um acordo. Ou seja, a maioria dos consumidores no tem uma motivao nica em judicializar seus problemas. Ao contrrio, os dados parecem revelar uma grande possibilidade de se resolver os problemas por acordo grcos 15 e 16. Proposta: conhecimento dos meios extrajudiciais de conito A pesquisa mostra que o maior problema encontrado pelos consumidores a

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falta de informao e divulgao. Pode-se pensar que isso tem implicaes negativas ao acesso dos consumidores aos meios extrajudiciais de resoluo de conitos. Tendo em vista este diagnstico, a SRJ pode propor SENACON meios de divulgao de resoluo de conitos relacionados aos di-

reitos do consumidor. Tais meios poderiam car disponveis nos prprios rgos de defesa do consumidor. possvel pensar, tambm, na maior divulgao do mecanismo de Mediao que as agncias oferecem para resolver seus conitos relacionados aos direitos dos consumidores.

Grfico 16 Chance de buscar o Judicirio para solucionar a questo


Recebeu cobrana indevida por parte de uma empresa (energia, telefonia, banco) e no conseguiu resolver o problema com a empresa.

Grfico 17 Chance de tentar um acordo:


Recebeu cobrana indevida por parte de uma empresa (energia, telefonia, banco) e no conseguiu resolver o problema com a empresa.

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PARTE II MEIOS EXTRAJUDICIAIS DE INTERMEDIO DE CONFLITOS NA ANS, ANATEL E ANEEL E SUAS RELAES COM OS CONSUMIDORES
Como observado no captulo anterior, as agncias reguladoras particularmente aquelas estudadas neste projeto so pouco conhecidas pelos consumidores em geral. Mesmo entre aqueles que armaram conhec-las, poucos so os que efetivamente sabem quais so suas atribuies. Isso explica, em grande medida porque as agncias so pouco acionadas para resolver problemas envolvendo desrespeito de direitos dos consumidores de empresas reguladas. Nesse sentido, pode-se pensar que h espao para uma maior participao das agncias reguladoras na resoluo extrajudicial de conitos. Sendo assim, uma primeira ao possvel para se ampliar mecanismos desse tipo a disseminao de informaes tanto a respeito dos direitos dos consumidores de servios regulados, como sobre a possibilidade de se acionar as agncias em determinadas situaes para resolver problemas envolvendo clientes e empresas. Assumindo que as agncias reguladoras podem se constituir em um meio importante de preveno de problemas e resoluo de conitos, essa segunda parte do Relatrio apresenta informaes sobre o funcionamento de suas ouvidorias e dos seus instrumentos de comunicao com os consumidores. Para isso, compiladas informaes sobre as normatizaes das ouvidorias das trs agncias, realizados trs estudos de casos sobre a comunicao com os consumidores por intermdio da internet com cada agncia reguladora e feitas entrevistas com ouvidores da ANATEL e ANEEL. Alm disso, importante conhecer tambm como operam as agncias em relao s demandas dos poucos consumidores que a procuram na resoluo de problemas. Para poder apreender as relaes entre consumidores e agncias nos setores analisados, a segunda parte da pesquisa apresenta os resultados de uma pesquisa qualitativa com usurios que, diante de problemas com as empresas prestadoras de servios, buscaram reparar seus direitos na ANS, ANATEL e ANEEL. Essa parte procura, portanto, responder a duas perguntas: a) Quais so os meios proporcionados pelas agncias j existentes para que os consumidores resolvam seus problemas ou conitos com as empresas reguladas dos setores de sade, telefonia e energia eltrica? b) Qual a percepo dos consumidores que j acessaram as agncias reguladoras sobre esses meios de resoluo de problemas? Espera-se que os resultados desse estudo, somados s informaes obtidas na pesquisa quantitativa fornecem subsdios importantes para a elaborao de aes visando satisfao dos direitos do consumidor dos servios regulados no Brasil.
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2 Meios proporcionados pelas agncias para resoluo de conitos de consumidores com as empresas reguladas nos setores de sade, telecomunicaes e energia eltrica
2.1 - Relacionamento entre aS agnciaS regUladoraS e oS conSUmidoreS Todas as agncias reguladoras analisadas neste projeto preveem formas de resoluo de conitos entre os consumidores e as empresas reguladas. A seguir apresentam-se os resultados dos meios de resoluo de conitos disponibilizados pelas agncias, retirados dos seus regimentos internos e relatados por seus ouvidores (no caso da ANATEL e ANEEL). ANS A ANS dene em seu Regimento interno (Resoluo normativa n 197/2009, alterado pela RN n 292/2012) uma Ouvidoria para receber e facilitar a soluo demandas e conitos, inclusive os envolvendo consumidores (art. 72) e rgos para com competncia de realizar mediao de conitos (art. 2, III, d, 2.3; art. 51, VI, art. 52-A e outros) Especicamente, o artigo 72 do regimento dene que: Ouvidoria - OUVID compete, entre outras funes: V ouvir as reclamaes de qualquer cidado, relativas a infraes s normas da assistncia suplementar sade; VI receber denncias de quaisquer violaes de direitos individuais ou coletivos de atos legais relacionados assistncia suplementar sade, bem como qualquer ato de improbidade administrativa, praticados por agentes ou servidores pblicos de qualquer natureza, vinculados direta ou indiretamente s atividades da ANS; VII receber demandas dos agentes sujeitos ou no regulao da ANS; VIII promover as aes necessrias apurao das demandas recebidas e recomendar a adoo das providncias necessrias ao atendimento das mesmas; IX manter e garantir o sigilo da fonte e a proteo do denunciante, quando for o caso; A ouvidoria da ANS tem como uma de suas funes Acompanhar e avaliar a atuao da ANS, recomendando correes necessrias ao aprimoramento; formular e encaminhar demandas recebidas aos rgos competentes, em especial, s diretorias da ANS; produzir relatrios com apreciaes crticas sobre a atuao da ANS, encaminhando-os, em especial, DICOL, ao Ministrio da Sade e a outros rgos dos Poderes Executivo e Legislativo, disponibilizando esses relatrios para conhecimento geral, inclusive na pgina da ANS, na internet; ouvir reclamaes de qualquer cidado relativas a infraes s normas de sade suplementar (grifo nosso)2

2 Disponvel em: http://www.ans.gov.br/index.php/aans/quem-somos/organograma/494-estrutura-e-atribuicoes-naagencia-nacional-de-saude-suplementar-ans-ouvid-ouvidoria. Acessado pela ltima vez em 07 de janeiro de 2013.

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Em 2011 a Ouvidoria da ANS recebeu um total de 6.813 demandas, sendo o consumidor o agente da sociedade que mais entrou em contato com o rgo. As demandas foram classicadas pela Ouvidoria nos seguintes grupos: Reclamao, Consulta, Elogio, Sugesto e No pertinente ANS, sendo que 58,34% das demandas feitas Ouvidoria forma reclamaes. ANATEL A ANATEL estabelece, em seu Regimento interno (Resoluo 270/1002, alterada pela Resoluo 489/2007), artigo 62, a previso de duas partes acordarem procedimento de mediao perante a agncia. O artigo 63 dene o mecanismo de arbitragem em caso de conito entre consumidor e prestador de servio: Mediao Art. 62. Quando dois ou mais interessados, de comum acordo e por escrito, pretenderem da Agncia a soluo de pendncias relativas ao reconhecimento ou atribuio de direitos, ser instaurado procedimento especco de mediao. 1o Os interessados sero noticados quanto data, hora, local e objeto da mediao. 2o O resultado da mediao vincular as partes perante a Agncia. Arbitragem Art. 63. Havendo conito de interesses entre prestadoras de servios de telecomunicaes ou entre estes

e os usurios ser procedida a arbitragem. Pargrafo nico. As partes, enquanto prestadoras, podem submeter a soluo de seus eventuais conitos ao processo de arbitragem quando houver compromisso prvio de aceitar como vinculante a deciso que vier a ser proferida. A ANATEL tem, tambm, o canal Assessoria de Relaes com o Usurio, responsvel por administrar a Central de Atendimento ao usurio e possui como funo receber, responder ou encaminhar, quando for o caso, interna ou externamente, solicitaes, queixas ou comentrios por parte de usurios dos servios de telecomunicaes. As solicitaes, quando chegam so encaminhadas s prestadoras que devem informar Agncia sobre as providncias que foram tomadas. Esse rgo interage com as prestadoras buscando solues e apenas no caso de impasse que se remete o caso ao rgo competente da Agncia para a deliberao e arbitragem. nesse ltimo momento que se instaura o Processo Administrativo de Apurao de Descumprimento de Obrigao (PADO). Vale ressaltar que s se instaura o PADO em ltimo caso, uma vez que a abertura do procedimento de apurao tem que ser aprovada pelo Conselho Diretor da ANATEL. ANEEL Quanto ANEEL, a arbitragem ganhou especial importncia no setor eltrico com a lei 10.848 de 2004, que estabelece como obrigatria a arbitragem entre os agentes da CCEE. No entanto, ela envolve apenas agentes de mercado, e no usu-

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rios. O regimento interno da agncia dene como uma das atribuies da superintendncia a mediao administrativa setorial, com um rgo separado para tanto; e que a este rgo incumbe ajudar o Diretor-Ouvidor a solucionar reclamaes de usurios. O artigo 17 do regimento arma que: Ao Diretor-Ouvidor, apoiado pela Superintendncia de Mediao Administrativa Setorial, sem prejuzo das atribuies comuns aos membros da Diretoria, incumbe: II receber, apurar e solucionar, diretamente ou por intermdio dos rgos estaduais descentralizados e conveniados, as reclamaes dos usurios de energia eltrica, por meio de processos de trabalho e deciso apropriados; O artigo 23 estabelece como atribuio especca das Superintendncias das agncias a Mediao Administrativa Setorial com a tarefa de executar as atividades relacionadas aos processos de consulta aos agentes econmicos, a consumidores de energia eltrica e sociedade e de atendimento a suas reclamaes. Na ANEEL h ainda o Conselho de Consumidores, rgos de carter consultivo que atuam junto s distribuidoras de forma permanente, com vistas ao debate sobre as questes ligadas ao fornecimento de energia eltrica e melhoria da qualidade dos servios prestados. Os conselhos so compostos de representantes de cada classe de consumo (residencial, industrial, comercial, rural e poder pblico).
Relatrio ANEEL 2011. Pginas 34 e 35. Idem. Pgina 35 5 Ibidem.
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Nas demandas que no tm a soluo esperada pelo consumidor ou pela distribuidora possvel instaurar o Processo Administrativo de Ouvidoria Setorial, nos termos da Lei n 9784/1999, combinada com a Resoluo ANEEL n273/2007 e com a Portaria n109, de 11 de julho de 2005. (...) Em 2011, a Diretoria Colegiada da ANEEL julgou 284 processos de ouvidoria setorial3. A interlocuo feita pela Ouvidoria Setorial entre o consumidor e a distribuidora de energia a forma mais comum de tratar um conito, contudo no a nica que a ANEEL dispe. Outra forma de solucionar conitos surgidos entre agentes de gerao, transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica e entre esses e seus consumidores, por meio da mediao. Para que a ANEEL interfira no conflito, ela precisa ser chamada a se manifestar. O pedido submetido a uma prvia triagem, visando detectar se a questo est aderente a um processo de mediao, ou seja, se o tema proposto oferece margem de negociao s partes sem ferir os limites da via regulatria. 4 Como a mediao um processo voluntrio, a outra parte chamada a participar do processo. Caso aceite, inicia-se procedimento administrativo. A agncia analisa, com base na documentao recebida, os contornos do conflito. A prxima etapa das reunies presenciais com as partes, individual ou conjuntamente, as quais so repetidas at que se consiga construir um acordo que propicie ganhos mtuos. 5

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Geralmente os temas que levam as partes a procurarem esse meio alternativo, dizem respeito ao desacordo acerca do cumprimento de clusulas contratuais, ao descumprimento de atos regulatrios, diculdade de interpretao da legislao, a questes ainda no reguladas e observncia dos direitos e deveres dos agentes e do consumidor.6 2.2 EntreviStaS QUalitativaS com oS oUvidoreS da ANATEL e ANEeL Para compreender como as agncias reguladoras dos setores analisados procuram intermediar conitos envolvendo consumidores e empresas reguladas, foram realizadas entrevistas qualitativas com ouvidores da ANATEL e da ANEEL - importante ressaltar que a equipe de pesquisa procurou a ouvidoria da ANS para a realizao de uma entrevista, seguindo o roteiro denido para a ANATEL e ANEEL, mas no foi possvel agendar uma entrevista a tempo da concluso do Projeto. As entrevistas foram conduzidas a partir de um roteiro semiestruturado, focando tanto em aspectos prticos do funcionamento da agncia com relao utilizao de meios consensuais de resoluo de conflitos de consumo, quanto de aspectos de percepo dos entrevistados sobre a efetividade desses meios e a possibilidade de melhorias. As entrevistas tiveram como foco a melhor compreenso da realidade institucional dos rgos que tm como atribuio o relacionamento com consumidores e com agentes regulados.
6

As entrevistas seguiram o seguinte roteiro: Estruturao da agncia 1) Como feito hoje o atendimento aos consumidores quais os canais disponveis? 2) De acordo com o regimento interno, a [Agncias Reguladora] disponibiliza ao consumidor duas formas de resoluo de conitos com as concessionrias: a reclamao e a mediao de conitos - Como cada uma funciona e quais as diferenas fundamentais entre essas duas modalidades? (queremos entender se ambas esto efetivamente disponveis e como se d a escolha da forma de resoluo: pelo tipo de reclamao, etc.). 3) Como a [Agncias Reguladora] conduz a resoluo de conitos h um encaminhamento das demandas s concessionrias apenas, ou a [Agncias Reguladora] atua ativamente na proposta de soluo? Se sim, como? (nos interessa aqui entender essa dinmica) 4) Os instrumentos de resoluo de conito utilizados pela Agncia tm equivalentes em outras agncias reguladoras, especialmente as [OUTRAS AGNCIAS]? Quais so as semelhanas e diferenas? 5) Qual o perl (renda e escolarizao, por exemplo) dos consumidores que procuram solucionar seus conitos via [Agncias Reguladora]?

Ibidem.

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6) Como [Agncias Reguladora] acompanha o desempenho desses canais de atendimento ao consumidor? 7) H mensurao da quantidade de conitos submetidos aos procedimentos da Agncia que so foram posteriormente judicializados? Se sim, qual o percentual judicializao? 8) H alguma parceria ou articulao com os PROCONs no atendimento? 9) Como ocorre o atendimento ao consumidor nos Estados em que a ANEEL realizou convnio com a Agncia Reguladora Estadual. Existem diferenas signicativas para o consumidor nos Estado em que no h convnio? Eixo de Percepo (opinio dos entrevistados sobre os temas estudados) 10) Qual , na opinio do entrevistado, a causa do expressivo aumento superior a 100% no nmero de reclamaes de consumidores contra concessionrias formuladas perante a [Agncias Reguladora] (em 2005 em 36.000 em 2011 78.000)? 11) Como entende/percebe o papel da [Agncias Reguladora] na soluo de conitos individuais de consumo? 12) Como avalia hoje o desempenho da [Agncias Reguladora] na soluo de conitos pontos positivos, pontos negativos. H alguma necessidade de mudana? Se sim, qual (is)?
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13) Como avalia a deferncia das concessionrias atuao da Agncia no que se refere a resoluo de conflitos de consumo? Pontos positivos, pontos negativos necessidades de mudana na relao [Agncias Reguladora] x concessionrias. 2.3 InformaeS SoBre a oUvidoria da ANEEL Um aspecto preliminar importante da entrevista foi o esclarecimento e a fundamentao do modelo institucional da Agncia para a resoluo de conitos do setor eltrico. Segundo Alex Sandro FEIL, Superintendente Mediao Administrativa, Ouvidoria Setorial e Participao Pblica da Agncia Nacional de Energia Eltrica (SMA/ANEEL), o setor tem um elevado potencial conitivo7. Conitos envolvendo consumidores de baixa tenso Os problemas envolvendo o consumidor residencial e comercial de baixa tenso e a concessionria de distribuio de energia eltrica numericamente o mais signicativo. H, todavia, outros tipos de conitos, com conguraes especcas, como aqueles entre os grandes consumidores industriais, por exemplo, e as concessionrias. Em razo dessa diferena, a agncia procura tratar de forma distinta cada tipo de conito ou problema envolvendo as empresas e consumidores do setor. Para isso a agncia conta com a chamada ouvidoria setorial. Esse tipo de ouvidoria consiste em conjunto de mecanismos colocados disposio da sociedade para

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Entrevista realizada com Alex Sandro FEIL, Superintendente de Mediao Administrativa, Ouvidoria Setorial e Participao Pblica da Agncia Nacional de Energia Eltrica (SMA/ANEEL), no dia 18 de setembro de 2012, s 14:30h.

que os consumidores possam registrar as suas reclamaes e pedir informaes. As reclamaes dos consumidores (cerca de 90% das demandas da ouvidoria) so tratadas em sistema de gesto que atende a todo setor eltrico. A ouvidoria setorial recebe em torno de 700 mil ligaes por ano. Esse modelo de ouvidoria se contrape ao formato de ouvidoria institucional, que trata somente das demandas referentes s atividades institucionais da agncia e que encontrada em outras agncias. A ANEEL ainda no possui uma ouvidoria institucional formalmente constituda. A ouvidoria setorial da ANEEL seria o equivalente ao que na ANATEL denominado de rea de relacionamento com o usurio. O processamento das reclamaes na ouvidoria se d da seguinte forma. Diante de reclamao, a agncia questiona a concessionria por meio eletrnico, oportunizando o contraditrio. A recomendao bsica da ouvidoria a de que as prprias concessionrias, por meio de suas respectivas ouvidorias que devem regulamentadas no mbito da ANEEL resolvam as demandas e corrijam procedimentos. Ou seja, a agncia procura forar a resoluo do problema reclamado pelos consumidores por intermdio de suas prprias ouvidorias. Caso a ouvidoria setorial da ANEEL identique uma incorreo nos procedimentos da resposta dada pela empresa ao consumidor, a agncia proporciona uma orientao sobre os procedimentos corretos. Vale dizer que, nesses casos, no h uma obrigao para a empresa alterar seu procedimento. Essa forma de ao da

agncia chamada de mediao lato sensu. De acordo com o entrevistado, a agncia procura fornecer as ferramentas para que as prprias partes possam estabelecer uma soluo autocompositiva. Tudo isso ocorre em prazo de 19 (dezenove) dias. Caso a empresa regulada corrija o procedimento, a SMA/ANEEL informa ao consumidor a correo. Se a concessionria no corrigir o procedimento, existe a possibilidade de se instaurar um processo administrativo formal. Contudo, esse processo no competncia da ouvidoria setorial, mas do rgo de scalizao da agncia. Segundo levantamento do rgo de scalizao, a empresa regulada est correta em 60% dos processos administrativos instaurados. Conitos envolvendo consumidores de grande porte O procedimento acima descrito destinado ao consumidor de baixa tenso. Para os conitos que envolvem consumidores industriais de grande porte e empresas, a agncia no utiliza esse mecanismo. Para esse tipo de conito, a ANEEL utiliza os mecanismos da mediao stricto senso. Nesse caso, a agncia procura viabilizar um consenso entre as partes em conito. A agncia no indica a soluo aos envolvidos, apenas orienta quanto a norma aplicvel ao caso. Na percepo do entrevistado, a agncia atual como um mediador clssico. A avaliao de que, no setor eltrico, a mediao tem se mostrado um bom mecanismo de resoluo de conitos. Isso porque h perspectiva dos envolvidos continuarem o relacionamento a posteriori. Trata-se de perspectiva diferente da-

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quela vivenciada em ambiente competitivo, em que possvel mudar o fornecedor em caso de problemas. Segundo o entrevistado, o ndice de sucesso da mediao realizada pela agncia de 80%. H tambm a previso de arbitramento dos conitos. Nesse caso, um estudo da SMA/ANEEL concluiu que, em 2010, 75% dos casos foram solucionados administrativamente. Ou seja, em apenas 25% dos casos, uma das partes procurou o Poder Judicirio. Relao entre a ANEEL e os rgos de defesa do consumidor Questionado sobre a relao da ANEEL com os rgos de defesa do consumidor, o Superintendente armou que a SMA dialoga com a Secretaria Nacional de Defesa do Consumidor, sobretudo acerca do aspecto regulatrio. Porm, no h parceria especca com os PROCONs. H, to somente, relacionamento espordico com um ou outro PROCON, conforme os casos. No h qualquer parceria institucionalizada. Contudo, asseverou que h o desejo de ampliar de inteligncia analtica da Superintendncia, trazendo para dentro do nosso conjunto de dados, os dados que os PROCONs tm das reclamaes. Relao entre a ANEEL e o Judicirio Em relao ao Judicirio, destacou no haver parceria institucionalizada. Percepo geral sobre a ouvidoria da ANEEL O Superintendente da ANEEL destacou que entende como fundamental o papel da agncia na resoluo de coni-

tos entre consumidores e agentes do setor eltrico. Especicamente, salientou que a agncia, por ser detentora de conhecimento tcnico e tambm por ser a reguladora do setor, tem as condies gerais de para lidar com as reclamaes de direitos dos consumidores. O Superintendente v como positivo o feedback da sociedade, em especial dos consumidores de energia eltrica, para melhorar continuamente a regulamentao e para direcionar os esforos de scalizao. Em sua percepo, a atuao da ANEEL pode melhorar, mas que em comparao a outras agncias reguladoras, tem cumprido papel relevante no tratamento das reclamaes dos consumidores, de modo que a ANEEL est satisfeita com a estrutura existente disposio da sociedade. Possibilidade de ao individualizada Sobre a possibilidade de a ANEEL atuar na resoluo de conitos coletivos de consumo, o Superintendente avalia que provavelmente a agncia no consiga alterar esse modelo. No entanto, considera que esse modo de operao propicia um conhecimento geral do setor e permite que as prprias empresas reguladas resolvam os conitos antes que eles cheguem ANEEL. Nesse sentido, destaca que o relacionamento da agncia com as empresas muito bom, sobretudo a partir do desenvolvimento das ouvidoras dessas empresas. 2.4 InformaeS SoBre a oUvidoria da ANATEL As informaes sobre o funcionamento da ouvidoria da ANATEL foram coletadas por uma entrevista o Ouvidor

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da agncia, Aristteles dos Santos8. A questo mais enfatizada por Santos foi a autonomia da Ouvidoria. O entrevistado ressaltou que, diferentemente de outras ouvidorias de agncias reguladoras, a Ouvidoria da ANATEL no possui hierarquia interna, nem mesmo em relao Presidncia da Agncia. Em razo disso, o cargo de ouvidor possui mandato. Santos destacou tambm que o modelo de ouvidoria pblica da ANATEL diferencia-se completamente da proposta de ouvidoria setorial existente na ANEEL, na medida em que est voltada especicamente para as atividades da agncia e no para as reclamaes referentes s empresas reguladas. Tendo esclarecido este aspecto, Santos destacou que o papel da ouvidoria na resoluo de conitos entre agentes regulados e consumidores residual. De fato, a relao da agncia com o usurio dos servios regulados uma atribuio especca da Assessoria de Relacionamento com os Usurios, rgo est subordinado Presidncia da ANATEL. A rigor, a ouvidoria competente apenas para resolver reclamaes sobre a atuao da agencia. Na prtica, contudo, o entrevisto armou que 95% das demandas da ouvidoria so referentes a conitos entre consumidoras e empresas prestadoras de servios reguladas pela agencia. Muitos cidados procuram a ouvidoria por no conhecerem suas atribuies. Por isso, residualmente, a ouvidoria acaba tambm por interagir com as operadoras para facilitar a soluo de demandas. Na viso do entrevistado est havendo um processo de mudana importante
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na agncia no que diz respeito aos direitos do consumidor. Segundo ele, a viso antes dominante, e ainda existente, enfatizava apenas a dimenso tcnica, regulatria do setor regulado. As reclamaes e demandas do consumidor eram concebidas como atribuies do PROCON e no da ANATEL. A mudana dessa concepo um grande desao. Atualmente, no h como se negar, ao menos publicamente, que a garantia dos direitos dos cidados consumidores uma atribuio da agncia. 2.5 ReSUmo doS eStUdoS de caSo SoBre a comUnicao e interao com aS agnciaS regUladoraS por meio da internet. Como a internet uma forma usual de comunicao entre os consumidores e as agncias reguladoras foi realizado, no mbito deste projeto de pesquisa, um estudo dos sites de cada uma das agncias reguladoras analisadas. O objetivo foi avaliar as orientaes existentes na ANS, ANATEL e ANEEL para os consumidores encaminhem suas demandas relacionadas aos servios prestados pelas concessionrias. Os estudos de casos completos encontram-se no Anexo 1 deste relatrio. O quadro abaixo apresenta um breve resumo dos principais achados dos estudos de casos. O objetivo principal da anlise dos sites das agncias reguladoras foi descrever as formas de acesso para reclamaes de direitos dos consumidores nas agncias por meio dos seus respectivos sites. A seguir apresenta-se os principais resultados dos estudos de caso que esto detalhados no Anexo 1.

Entrevista com o Ouvidor da Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL), Aristteles dos Santos realizada no dia 27 de novembro de 2012, s 10h00.

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ANS No caso da ANS, o consumidor deve localizar no canto superior direito da pgina da agncia na internet o nmero telefnico para entrar em contato com a ANS. Esse layout possibilita que o consumidor tenha acesso imediato ao nmero, sem precisar passar muito tempo navegando no site. Ao lado do Disk ANS, que divulga o nmero telefnico, encontram-se os links: Central de atendimento ao consumidor e Boletim ANS. O primeiro conduz a uma pgina na qual o consumidor digita o tema da dvida e aparecem perguntas e respostas relacionadas ao tema digitado. Caso a dvida do consumir no seja respondida por meio das respostas oferecidas na pgina outras perguntas so exibidas, vindo logo em seguida as opes de entrar em contato pelo formulrio de atendimento ou ligando para o Disk ANS. ANATEL No centro da pgina da internet da ANATEL, encontra-se um box com as indicaes: Reclamaes, Denncias e Solicitao de Informaes. Uma vez selecionado o box, a pgina redirecionada para o Fale Conosco, que apresenta diversos meios de atendimento: 1) Telefone: Funciona de segunda a sexta-feira (dias teis), das 8h s 20h. O site apresenta tambm um nmero para pessoas com decincia auditiva. 2) Internet: Utilize o servio de auto-atendimento para registrar e acompanhar reclamaes, denncias, pedidos de informao, sugestes e elogios em relao s operadoras, Agncia e, inclusive, ao
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nosso Portal. O acesso ao sistema feito mediante cadastramento do usurio. Antes de efetuar reclamao sobre os servios de telecomunicaes, no entanto, procure sua prestadora e tenha em mos, ao entrar em contato com a ANATEL, o protocolo de atendimento da empresa. 3) Atendimento Pessoal. ANEEL Na pgina da ANEEL, observou-se que existem os seguintes links diretamente voltados para os consumidores: Acesso informao, Informaes Tcnicas, Espao do Consumidor, Fale conosco, Processos. No link Fale conosco h um pargrafo determinando os passos que o consumidor deve seguir para resolver seu problema. Enfatiza-se que o contato com a ANEEL deveria ser feito como ltima soluo. Primeiramente o consumidor de energia eltrica deve dirigir-se a sua concessionria de distribuio. Para tanto, o site destacou a expresso concessionria de distribuio, demonstrando que o internauta deveria clicar na nela. Ao faz-lo abre-se uma pgina com os links de todas as concessionrias de energia existentes no Brasil. Concluses O site da ANS de fcil acesso para o consumidor entrar em contato com a agncia, mas no possui informao suciente para determinao de procedimentos de reclamao. Os dados coletados pela Ouvidoria limitam-se aos contatos feitos com o rgo; em sua maioria so consumidores insatisfeitos com algum servio prestado por planos de sade. A Ouvidoria pro-

cura analisar essas demandas e aconselhar a ANS sobre possveis mudanas. No h dados, no entanto, sobre demandas solucionadas e sobre a satisfao dos consumidores com as decises tomadas pelas agncias. Outro dado inexistente se refere qualidade do servio prestado pelas operadoras de planos de sade. Nesse sentido, possvel pensar na criao de indicadores de qualidade e, a partir disso, determinar metas a serem atingidas pelas empresas. No caso da ANATEL, no h clareza sobre o procedimento de anlise das demandas dos consumidores no site. Por exemplo, no caso de cobrana indevida, muitas concessionrias apenas retornam o valor cobrado ao consumidor, quando, na verdade, um direito dele receber o valor duplicado. O consumidor que no informado sobre esse direito. A ANATEL tambm no disponibiliza informaes sobre as penalidades sofridas pelas empresas que no alcanaram a meta da IDA ou por ter reiteradas reclamaes. Essa ausncia de informaes pode levar a uma percepo, por parte do consumidor, negativa sobre a efetividade da agncia. O site da ANEEL no de difcil navegao para o consumidor. Contudo,

h poucas informaes destinadas ao usurio que busca, na agncia, um mecanismo de proteo aos seus direitos. Seria possvel pensar na disponibilizao de informaes mais diretas e visveis ao consumidor, como, por exemplo, links com respostas para as perguntas mais frequentes, indicador a partir das reclamaes mais recorrentes no ms, concessionrias mais reclamadas, e tambm os caminhos que os consumidores devem percorrer caso enfrentem o mesmo tipo de problema. Alm disso, poderia ser divulgado os direitos e deveres dos consumidores. Outro ponto que poderia ser aperfeioado a comunicao sobre a trajetria que a reclamao do consumidor percorrer uma vez que ANEEL for acionada. Isso permitiria ao consumidor constatar que a soluo administrativa pode se mostrar mais rpida e eficiente do que a realizada por via judicial, por exemplo. Por fim, a ANEEL indica que se preocupa em atuar para resoluo de conflitos de forma coletiva, mas no disponibiliza as medidas coercitivas adotadas contra as empresas. Uma sugesto seria a divulgao destes dados, o que poderia aumentar a percepo positiva sobre a credibilidade da agncia junto aos consumidores.

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3 A PERCEPO DOS CONSUMIDORES QUE J ACESSARAM AS AGNCIAS REGULADORAS: ESTUDO QUALITATIVO DA ANS, DA ANATEL E DA ANEEL
O captulo anterior mostrou que as agncias apresentam canais de comunicao das agncias com os consumidores, assim como os meios de resoluo de conitos entre consumidores e em empresas. Mas o que os consumidores que j acessaram as agncias acham da sua atuao? Com o objetivo de levantar as percepes de consumidores a ANS, a ANATEL e a ANEEL e a forma como procuram resolver seus conitos de consumo nessas agncias, foi realizada uma pesquisa qualitativa, com trs grupos focais, nos dias 29 e 30 de outubro de 2011 e no dia 01 de novembro de 2012. Os grupos reuniram participantes que j vivenciaram algum conito de consumo referente aos servios de telecomunicaes, sade e energia eltrica, e procuraram respectivamente as agncias desses setores. A seguir apresenta-se o relato das principais informaes coletadas. Essas informaes so importantes para se entender a dinmica de relacionamento dos consumidores com os meios de resoluo extrajudicial de conito proporcionado pelas agncias. Alm disso, busca-se entender como os consumidores procuram e acessam as agncias. Abaixo segue o perl dos participantes:

QUadro 1 Perl dos participantes dos grupos focais


Classe (Critrio Brasil) H quanto tempo contatou Agncia (meses completos)

Agncia Contatada

Participante

Idade

Atividade

Motivo do Contato

ANS

Flavia

38

Corretora Imobiliria

C1

Pagou o plano em dia, mas quando precisou utilizar, no conseguiu por constar atraso de mensalidade. Plano deveria cobrir cirurgia, mas quem pagou foi o cliente. No conseguiu vaga para consulta em trs meses. Recusaram pedidos de exame. Demora para agendamento de consulta, prioridade para planos mais caros.

ANS

Vitor

45

Supervisor Assistente Contas a Receber Auxiliar Administrativo Assistente Administrativo

B1

13

ANS

Luiz Claudio

33

C1

ANS

Cssia

29

B2

12

ANS

Camila

32

B1

46

Agncia Contatada

Participante

Idade

Atividade

Classe (Critrio Brasil)

H quanto tempo contatou Agncia (meses completos)

Motivo do Contato

ANS

Lcia

34

Explicadora 1a a 4a srie

C1

13

Possvel erro mdico em canal no dente. Reclamou com o plano, mas no foi resolvido. Trs ou mais pessoas agendadas no mesmo horrio de consulta. Demora de, no mnimo, sete dias para agendamento de consulta. Trs meses de tentativa para agendamento com cardiologista. Consulta com espera para mais de um ms. Ligaes encerradas constantemente, pagamento em duplicidade. Faturamento indevido por alterao do plano (taxa excedente). Pagou a conta, deveria receber em dobro, mas a Nextel se negou a pagar. Problemas com a Oi, quinze dias sem servio telefnico. Problema no reparo de cabeamento externo. Plano pago para receber pelo menos 1 mega, mas s recebia 300 kbytes. Tentativa de cancelamento de linha Nextel, tentou por dois meses sem sucesso. Pediu a Oi nova linha com Velox, aps trinta dias foi instalada, mas a Velox nunca funcionou. Falta de servio de dados e voz junto a TIM. (falta de sinal). No conseguia acessar a Internet Mvel da TIM. Pssimo atendimento e crditos eram consumidos mesmo com ligaes para a mesma operadora.

ANS

Jaqueline

29

Dona de casa

B2

ANS

Mrcia

39

Dona de casa

B2

ANS ANS

Jos Manoel Marlon

49 36

Vendedor Especialista em Sistema TI Ascensorista

B2 B1

4 3

ANATEL

Rodrigo

21

C1

12

ANATEL

Viviane

29

Tcnica em Enfermagem

B2

ANATEL

Karine

33

Auxiliar Administrativo

C1

ANATEL

Patrcia

41

Professora

B2

ANATEL

Paula

26

Professora

B2

ANATEL

Ruth

39

Instrutora de Depilao Analista de Planejamento Contador

C1

ANATEL ANATEL

Francisco Mamede

28 45

B1 B1

8 3

ANATEL

Leandro

30

Designer

B2

47

Agncia Contatada

Participante

Idade

Atividade

Classe (Critrio Brasil)

H quanto tempo contatou Agncia (meses completos)

Motivo do Contato

ANEEL

Victor Hugo

27

Microempresrio

B1

Cobrana excessiva conta muito alm do que estava acostumado a gastar. Troca de endereo, transferncia de inquilino e de dbito do mesmo, causando corte de luz. Cobrana excessiva conta alm do rotineiro (mesmo com economia de luz). Tem faltado luz com frequncia. Em um ms mais de 12 interrupes de energia. Queda de luz (dois meses de reclamaes com a Light). Demora da Light em relao instalao do relgio. Queda de luz e cobrana excessiva - passaram meses sem medir e, quando mediram, cobraram valor alto demais. Pique de luz por trs dias seguidos. Cobrana excessiva conta alm do rotineiro.

ANEEL

Riza de Cssia

42

Auxiliar Escritrio

B2

11

ANEEL

Alexandre

46

Caixa

B1

16

ANEEL ANEEL

Geice Rogrio Carlos Augusto Aryane Aparecida

26 39

Vendedor Tcnico em Informtica Jardineiro Vendedora de Produtos Femininos

B2 B1

1 1

ANEEL

31

C1

ANEEL

29

C1

ANEEL

Aldo

30

Professor de Informtica

B2

ANEEL

Cristina

44

Organizadora de Festas Infantis Porteiro

C1

ANEEL

Robson

32

C1

3.1 - Atendimento daS agnciaS regUladoraS Como armado, os participantes dos grupos focais j zeram algum tipo de reclamao nas agncias reguladoras pela prestao de servios das empresas nos setores de sade, telefonia e energia eltrica. Entre estes entrevistados h uma

forte percepo de que os atendentes das agncias so bons, muito atenciosos e educados. Essa avaliao positiva contrasta com uma percepo negativa do atendimento das empresas prestadoras de servios. Contudo, a presteza dos atendentes das agncias no se traduz em solues rpidas e efetivas para o consumidor.

48

QUadro 2 Avaliao do atendimento das agncias reguladoras


As falas a seguir ilustram a boa avaliao do atendimento das agncias analisadas: ANS PERGUNTA Ou seja, o atendimento bom? RESPOSTAS O atendimento bom. Eles do um bom atendimento. O que est faltando exatamente esse fechamento. O atendimento que eu estou falando ouvir vocs (inaudvel). Ouvem. Isso eles ouvem. ANATEL PERGUNTA Vamos voltar para a nossa ANATEL. A eu queria que vocs falassem uma avaliao geral do desempenho da empresa. Eu queria que cada um desse uma nota de zero a dez. Zero: pssimo. Dez: excelente. O que vocs acham do atendimento, da rapidez, da soluo que a ANATEL deu para vocs quando vocs procuraram a empresa? RESPOSTAS: Oito. Sete. O meu, assim, para resolver o problema zero. Mas o atendimento, a rapidez, o tratamento comigo foi um atendimento excelente. ANEEL PERGUNTA Ento, vamos por partes, o que vocs acham do atendimento: atendente, se ouve, se anota, como que funciona, etc., e tal, e depois a efetividade do atendimento: se realmente vocs resolvem o problema via ANEEL ou se ca por isso mesmo... Primeiro o atendente. O que vocs acham? RESPOSTAS: O atendimento timo. O atendimento bom. bom... PERGUNTA atencioso? RESPOSTAS: atencioso, registra mesmo tudo aquilo que voc falou... Confere os seus dados mesmo...

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3.2 - AceSSo S agnciaS A pesquisa qualitativa mostrou, essencialmente, duas questes que merecem ser repensadas: a divulgao, para os consumidores, do papel das agencias como outro possvel meio de resoluo de conitos e, para aqueles que j se utilizam as agncias, a necessidade de aperfeioamento dos canais de comunicao entre estas e os consumidores.

Conforme demonstrado no quadro abaixo, todos os entrevistados mencionaram a importncia de divulgar informaes relativas ao papel das agncias por outros meios que no apenas a internet. Alm disso, os consumidores entrevistados sentem falta de uma espcie de passo a passo que ilustre como proceder nos casos de direitos violados, e nesse sentido que a proposta de um modelo de Cartilha para informao se fortalece.

QUadro 3 Percepo dos consumidores sobre como devem ser divulgadas informaes sobre as agncias.
A maioria dos entrevistados acredita que a internet no o melhor meio de divulgao das agncias. Tambm sentem falta de um guia com diretrizes informando sobre o papel de cada uma destas instituies, no que diz respeito tutela dos direitos do consumidor, e como proceder em cada caso, como se pode notar nas falas a seguir: PERGUNTA Ento voc acha que devia ter no Cdigo do Consumidor? RESPOSTAS: Tinha que ter uma carta para elucidar. Porque ele est falando que muito longe. No longe. Espera a. Deixa-me entender. O que voc acha que devia ter no Cdigo do Consumidor? Um mapa? PERGUNTA Uma diretriz? RESPOSTAS: Um passo a passo? Isso. Porque o Cdigo, ele s o meio de lei. E no diz como que voc pega aquela lei, voc esmia aquela lei e voc chega at um lugar. Que tem um rgo... Tipo como que voc deve proceder. (...) PERGUNTA Deixa fazer uma pergunta. O que vocs acham, como devia ser distribuda essa informao para a populao? RESPOSTAS: Em meio de comunicao em massa. Rdio, tev, jornal... Mas nem todo mundo tem acesso internet, nem todo mundo tem um computador. No pode ser assim. Infelizmente, tem que ser no papel. No Face, gente. Hoje em dia est tudo no Facebook. Mas nem a minha me e nem o pai dele tm acesso ao Facebook. Voc, quando fala de informao, tem que dissipar ela partindo do princpio daquele menor. Porque o maior ca muito fcil para voc... Eu acho que o Facebook para a gerao dos meus lhos. Mais at do que a nossa. Porque uma coisa recente. As crianas dominam o Facebook. Eu acho que de todas as formas: televiso, jornal... >> 50

>>

De todas as formas. Qualquer programa de mbito nacional, que tenha uma grande audincia, vlido. Desde Ana Maria Braga a Fantstico, Ratinho, Fausto, Gugu... Todo programa que tiver muita gente assistindo... Eles j do uma pincelada, mas eles no fazem no beab, no grosso. PERGUNTA Na verdade, o que vocs esto dando de sugesto que fosse tipo um passo a passo, mas dado por um grande... por um Slvio Santos, por exemplo, que... RESPOSTAS: Que atinja o maior nmero de pessoas. Que chame ateno.

3.3 - AceSSo S agnciaS por meio da internet Ainda que qualicadas com um bom servio de atendimento, a relao entre os consumidores e as agncias por meio da internet no muito bem avaliada pelos consumidores. De fato, na pesquisa qualitativa, identicou-se certa diculdade dos consumidores em se relacionar com as agncias como revela a fala a seguir, relacionada tentativa de fazer uma reclamao na ANEEL: Eu z (a reclamao) pelo site, eu tive um pouco de diculdade no site dela. Tive um pouco de diculdade para localizar as informaes, para fazer o cadastro.

PERGUNTA Ou seja, entrar um pouco na noite adentro. isso? RESPOSTA: Sim. Porque de segunda a sexta e o horrio normalmente o horrio comercial. Ento eu tive que fazer pelo site e no site eu tive um pouco de diculdade para identicar as informaes.
3.4 - Percepo da reSolUo doS proBlemaS de conSUmo dada pelaS agnciaS regUladoraS A Agncia de maior credibilidade junto aos participantes dos grupos a ANATEL, ainda que os consumidores tenham vrias ressalvas e reclamaes em relao a ela. Em seguida, porm em um nvel bem inferior de credibilidade, vem a ANEEL. Por m, a ANS, que possui um baixssimo grau de credibilidade junto aos participantes dos grupos focais. Para boa parcela dos participantes, a ANS boa para apressar consulta, mas no resolve problemas. Os quadros abaixo exemplicam os dois extremos: a avaliao relativamente boa da resoluo de problemas de consumo por meio da ANATEL e a avaliao negativa do encaminhamento dado pela ANS.
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PERGUNTA Ento o site no to simples assim? RESPOSTAS: No. E, particularmente, o que eu mais questionei, no caso, que o atendimento deles num determinado horrio: das oito s dezoito. Isso. Ou at vinte, no me recordo. Ento eu achava que poderia ser ao longo do dia. Porque as pessoas que...

QUadro 4 Percepo dos entrevistados sobre a resoluo de problemas de consumo: ANATEL


Avaliao da ANATEL Vrios entrevistados nos grupos focais armaram conseguir resolver seus problemas com as empresas, aps contato com a ANATEL: Eu tive a inteno de botar a [empresa de telefonia] na justia, mas ela resolveu em menos de 72 horas. No caso, eu liguei na ANATEL. A ligao na ANATEL resolveu na hora. Um consumidor que tentou cancelar uma linha de telefone celular disse que demorou quase seis meses nessa histria. At que [ele encontrou em]: contato com a ANATEL, a sim, em menos de dois, trs dias, cancelaram. Como que pode?... Porque com a ANATEL rapidinho acharam o formulrio com tudo preenchido. Por que no zeram isso antes? Outro armou que diante de um problema prefere continuar ligando para a prestadora, pego o nmero do protocolo, vou para ANATEL, porque eu sei que na ANATEL eu vou resolver. Vale dizer que essa percepo sobre a ANATEL no unnime. Segundo um entrevistado, no meu caso, a ANATEL no resolveu o problema. Em todo o caso, a percepo geral que a ANATEL uma via de resoluo de conitos, como mostra o trecho da pesquisa qualitativa a seguir: PERGUNTA Agora, deixa entender aqui, de tudo o que vocs esto falando, o seguinte: se um consenso que vocs nunca resolvem o problema de vocs direto com a empresa, tem que passar pela ANATEL para poder comear a resolver. RESPOSTAS: Sim. . PERGUNTA um consenso? RESPOSTAS Sim. Eu quei com essa impresso. PERGUNTA Ou seja, a operadora s comea a dar importncia para vocs como clientes depois que a reguladora sabe que vocs existem? isso? RESPOSTAS: Sim. Exatamente. No entanto, um aspecto importante que a percepo geral de que possvel resolver problemas na ANATEL no destituda de crticas ou da sensao de que o encaminhamento dos problemas de consumo pelas agncias possa ser melhorado, como revela o dilogo a seguir: >>

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PERGUNTA A eu quero saber, de cada um, o que a imagem para vocs, o que vocs acham, na realidade, das agncias, apesar de vocs recorrerem s agncias... RESPOSTAS: Para mim resolveu, mas foi... Eu acho que a corda poderia estar mais apertada. Eu tambm acho. Se ela regulamentar, vamos acompanhar de forma incisiva. Se acontecer algum desvio, agir l com (pontual) no desvio. Eu acho que est muito solto. Eu acho que acomodou. Entrou naquela fase de acomodao. As agncias foram cada vez mais se desenvolvendo, fazendo o acompanhamento de alguns servios prestados, porm, chegou um momento que parou, parece que deu uma estagnada. No se foi por interesse poltico, no sei se pelos gestores das agncias em querer mexer onde no (inaudvel)... E eu vi que estagnou. Resolve alguns problemas? Resolve, resolve, porque uma vez ou outra voc v que o grito de muita gente, quando concentrado, ecoa no ouvido de algum. E algum procura, vai l na televiso e fala que vai suspender... Resolve para poder abafar. ...As vendas, em alguns estados, por trinta dias e co dez dias libera. que nem me quando coloca lho no castigo. A me coloca o lho no castigo, e ca com pena do lho, vai l e tira. Ou ento o pai chega, vai l e tira. Ento, essa a sensao que d. Resolve? Resolve. S que ela, no caso dela, no resolveu, no meu caso tambm no resolveu ainda. O meu j resolveu. O meu caso tambm j resolveu. Porm, eu acho que poderia ter mais qualidade, melhor acompanhamento das agncias, se tivesse um pouco de vontade ou poltica, ou vontade dos gestores das agncias.

QUadro 5 Percepo dos entrevistados sobre a resoluo de problemas de consumo: ANS

Avaliao da ANS De modo geral, os consumidores entrevistados na pesquisa qualitativa no tm uma boa percepo do encaminhamento da resoluo de problemas de consumo dado pela ANS: PERGUNTA Que nota vocs dariam [para a soluo dos problemas dada pela ANS]? RESPOSTAS: Olha, para mim, trs est de bom tamanho. Est com um bonuzinho. , eu tambm. Assim, eles no fazem nada, eles s te escutam e pronto. Para mim eles so excelentes para ouvir. Nota quatro. Nota dois. Nota trs. , apesar de achar que precisa de um ajuste no a nesse contato, uma agilidade um pouquinho maior, eu tive o meu problema resolvido, eu daria nota seis. No tem zero, n? Se tivesse zero, eu dava zero. >>

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PERGUNTA No, tem zero, pode dar zero. Eu botei um aqui, mas...? RESPOSTAS Eles no me do escolha, zero. Cinco. Dois. Porque eu no tive o meu problema resolvido, eles disseram que assim e assim. Ento, para mim... Essa percepo negativa se explica, em grande medida pela percepo dos consumidores de que a ANS condescendente com as empresas de planos de sade: PERGUNTA O que voc sugeriria se fosse, no caso, por exemplo, da ANS especicamente, que ela zesse para tornar mais efetiva a reclamao de vocs? RESPOSTAS Essa interao ela, cliente e empresa. Tem que ter esse ciclo, seno no funciona, no. Ela deveria ser ais direcionada ao consumidor, no caso, para a gente tambm, como cliente, sentir mais segurana. Parece que ela parceira da empresa e no do consumidor. [A ANS] Est do lado da empresa e no do consumidor. (...) PERGUNTA Vocs tm essa impresso? Sim. Temos.

3.5 - PropoSta: gramtica comUm


CONSUMIDORES AGNCIAS REGULADORAS EMPRESAS

Como visto na pesquisa quantitativa, 88% dos consumidores que tiveram seus direitos desrespeitados procuram primeiramente as empresas para resolverem seus problemas. Destes, 51% armam que o problema no foi resolvido, o que os leva a buscar outros mecanismos de resoluo de conitos. Pensar no aperfeioamento destes outros mecanismos, evitando a judicializao dos conitos, implica em estabelecer uma linguagem comum que proporcione maior comunicao entre os consumidores, empresas e as agencias reguladoras.

Considerando que o site das agncias reguladoras o canal central de acesso pelos consumidores, a SRJ pode propor uma reestruturao dos sites tornando-os mais homogneos, isto , com layouts mais simples e seguindo certa padronizao, conferindo maior visibilidade s ouvidorias. Alm disso, pode-se pensar na proposta de um modelo padronizado de ouvidoria, o que tambm seria interessante para facilitar a interao entre as bases de dados e a promoo de polticas pblicas.

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3.6 - DiSpoSio para reSolver proBlemaS: via extrajUdicial x jUdicialiZao Apesar dos problemas e avaliaes negativas identificados acima, parece haver uma disposio dos consumidores em reclamar pelos seus direitos de consumo nos servios regulados por mecanismos extrajudiciais, isto , por meio das agncias reguladoras. A prin-

cipal motivao para isso o fato de que os consumidores querem agilidade na resoluo dos problemas de consumo. E condies mencionadas para que a via extrajudicial das agncias funcione passam, na percepo dos consumidores, por um lado, na aquisio de um maior poder punitivo dessas agncias e, por outro lado, em uma maior interao entre agncias, empresas e consumidores.

QUadro 6 O caminho da reclamao dos direitos de consumo dos servios regulados

ANATEL PERGUNTA Ento, deixa eu s entender porque a muito importante para mim o que estimula vocs a seguirem todo esse caminho de empresa, agncia e depois Judicirio, ao invs de ir, por exemplo, direto para o Judicirio , ou de ir direto para o PROCON? No caso especco de telefonia, t? RESPOSTA: Eu acho que velocidade na soluo. Porque se voc vai para o Judicirio, voc sabe que voc vai ter um desgaste gigantesco e num tempo muito maior. Ento voc procura o caminho mais curto para resolver, e se no caminho mais curto voc no resolver, voc realmente procura... ANS PERGUNTA Exatamente. Eu queria uma roda de discusso aqui, s que cada um falando por vez. Um problema com relao ao cumprimento do plano ou segurana, como, por exemplo, uma limitao de cobertura, ou assistncia mdica. O que vocs fariam, qual o caminho que vocs seguem? Por exemplo, uma cobertura que voc contratou e que , na realidade...ou voc, foi enganado na hora que contratou, ou voc contratou e no tem de fato, ou assistncia mdica que voc no tem... O que vocs fariam, vocs iriam ao PROCON, ao Judicirio, ou a ANS? RESPOSTAS: Primeiro a empresa. Depende da emergncia. A carncia o qu? de imediato ou uma cirurgia plstica, digamos assim? Ento, vou seguir o passo a passo, ANS. Se for uma cirurgia plstica, no de imediato, a instncia maior. (...) PERGUNTA Exatamente, coisa de vida ou morte, que a vocs j me deram a resposta. Mas se no for de vida ou morte, o que vocs preferem: a rapidez de uma agncia efetiva em cima do plano de sade, ou ir para a justia que (inaudvel)? >>

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RESPSOTAS: A rapidez. A rapidez da agncia. A rapidez. A rapidez. Eu penso da seguinte forma: independente do retorno que a pessoa possa ter ao entrar na justia, eu acho que o objetivo principal a resoluo do problema. isso a. Se eu consigo ter a resoluo do problema na ANATEL e (inaudvel) bem, eu no vou para a justia. Se eu consigo ter a resoluo do problema no Cdigo de Defesa do Consumidor numa loja, resolvido... A ANS tinha que agir dessa forma tambm. Que eu acho que o primeiro objetivo que a pessoa tem quando entra na ANS ter a resoluo do seu problema. No ganhar dinheiro. . Se pode vir a ganhar dinheiro, tudo bem. uma outra situao, n? uma outra situao. Resolveu? Resolveu, pronto, no precisa ningum ganhar nada em cima disso. Exatamente. Quando a sade, voc no quer lucro, voc quer atendimento. Eu acho que no geral isso, n? No geral.

A escolha pela via judicial ou extrajudicial se relaciona, em certa medida, com a capacidade de resolver de fato o conito. Sendo assim, o aperfeioamento dos mecanismos extrajudiciais de resoluo de conitos imprescindvel. De acordo com parte das entrevistas, pode-se entender que quanto maior a comunicao entre as agncias e PROCON, menor ser a judicializao das demandas relativas aos direitos dos consumidores. A pouca articulao entre estes rgos ca clara quando um dos entrevistados, por exemplo, menciona que uma atendente do PROCON o direcionou ao Judicirio, ao invs de primeiro tentar es-

tabelecer uma comunicao deste consumidor com a agncia. Como bem ilustra a entrevista abaixo, a busca pelo Judicirio costuma ocorrer, quando h, sobretudo, o intuito de reparar um mau atendimento quanto resoluo do conflito e no quando h inteno de resolver o conflito em si. Em outras palavras, nota-se que os consumidores tendem a se sentir prejudicados no apenas quando possuem um direito desrespeitado, mas principalmente quando os meios para resoluo se mostram ineficazes, gerando o sentimento de injustia e a busca pelo Poder Judicirio.

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QUadro 7 Situao em que os consumidores buscam acesso ao Judicirio

PERGUNTA - Espera a. Deixa eu s entender uma coisa. O sentimento, voc acha... Uma coisa voc pedir para consertar um servio que esto resolvendo, outra coisa quando... Voc vai na justia quando? quando voc se sente lesado, abusado, maltratado?... isso? RESPOSTAS: Isso. Mas quando voc sente que est tomando prejuzo. Quando voc tem aquele sentimento assim: Agora eu estou sendo prejudicado, a eu acho que... (...) PERGUNTA Me d um exemplo prtico, s para eu entender. RESPOSTAS : Como ele falou do pai dele... PERGUNTA No, mas um prtico seu, de coisa que voc, provou. RESPOSTAS : Ah, sim. Apareceu uma conta minha da Vivo, do meu celular, que no de conta, o meu celular de carto, pr-pago, apareceu uma conta para mim, que eu no sei de onde que veio, e o meu nome foi parar no SPC. A eu fui comprar uma geladeira, que eu estava me casando, e tinha que ser no meu nome. Chegou l: No, voc est com o nome sujo. Como? Eu sabia que eles obrigados a me dar... e as Casas Bahia com muito dio, quase chamando a polcia, ele me deu um comprovante... , por que eles no gostam de dar, no. PERGUNTA O que voc ia falar do Juizado? RESPSOTAS : Assim, toda vez que eu procurei o PROCON, eu nunca tive o intuito de... Assim, eu nunca fui lesado ao ponto de falar assim: No, agora eu quero ir para a justia. Eu procuro o PROCON porque assim, pelo menos at onde eu tenho (medo): Eu s quero o eu dinheiro de volta. Eu no sou de muito brigar, eu s falo assim: Eu gastei isso, eu quero aquilo. Porque eu no me senti, ainda, to prejudicado. Mas quando voc se sentir... Com certeza. Agora, por exemplo, o cara no veio na primeira, sequer respondeu um email. Eu mandei vrios emails e nada. No, agora eu vou para a justia. E por indicao da prpria menina do PROCON.

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3.7 - PropoSta: articUlao, interao e informao comUm para prevenir conflitoS.

PROCONS

AGNCIAS

Na ltima dcada o Ministrio da Justia instituiu importante mecanismo de registro de dados de consumo em colaborao com a maioria dos Estados Federados , compondo a maior base de dados pblica de defesa do consumidor das Amricas. Ao disponibilizar para a sociedade todas as queixas e reclamaes dos consumidores registradas nos PROCONs, esta base de dados retrata as manifestaes dos consumidores que buscam a tutela dos rgos especialmente criados para proteo de seus direitos. Unir as informaes coletadas pelos PROCONs com as das ouvidorias das agncias, por exemplo, pode ser um importante mecanismo de interao que resulte em um arcabouo institucional favorvel implementao de diretrizes e propostas que aprimorem a resoluo extrajudicial de conitos. Considerar tais dados para elaborao das polticas pblicas regulatrias, como indicadores e ndices de qualidade das relaes de consumo , por exemplo, parece fundamental para um diagnstico eciente para prevenir conitos e convergente com as expectativas dos consumidores. 3.8 - Poder pUnitivo para aS agnciaS Essa percepo ocorre mesmo entre os consumidores de planos de sade e que, de modo geral avaliam negati-

vamente a ANS. Segundo um consumidor de plano de sade, ... a populao, quando v uma agncia que regula os planos atuar com mo pesada, isso vai estimular, inclusive, uma procura maior da ANS. Eu no sei nem se j est acontecendo. De repente a demanda deles j at aumentou enquanto a gente est conversando aqui. No mesmo sentido, outro consumidor de plano de sade afirma que ...se tivesse uma fiscalizao mais pesada... Isso que eu falei, nesse sentido, houve uma fiscalizao, a ANS atuou de uma forma que ficou claro que ela est vendo o lado dos clientes das empresas. Ento, eu acho que falta isso nela, ajustar mais, se aproximar mais dos clientes das empresas, dar esse retorno com maior agilidade, fiscalizar mais... Falta isso. Essa percepo geral entre os consumidores de planos de sade pode ser ilustrada no dilogo abaixo: PERGUNTA Eu j entendi que vocs evitam, ou procuram a justia, ou o Juizado, tal, porque sade urgente, sade algo que demanda uma soluo rpida. A eu vou fazer uma pergunta para vocs. Se a ANS tivesse o poder de fiscalizao mesmo, no sentido de uma multa, uma coisa assim, que fosse direto, vocs prefeririam...? Sade urgente, ento no um bom paralelo para a gente fazer isso. Mas pensa que fosse entre procurar a ANS e procurar um juizado que resolve rpido, entendeu? Ento, vocs prefeririam ir ANS ou prefeririam o caminho da justia?

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RESPOSTAS Se funcionasse? A ANS. ANS. A ANS. Se funcionasse... Porque quando fala de sade, voc no quer ser ressarcido, voc quer car bom. , voc no quer dinheiro. Por exemplo, se a me dela morrer porque no foi atendida, 3 mil reais, 5 mil reais no vai pagar. Questo de custo X benefcio. Eu vou ganhar 10 mil com a minha me morta?
3.9 - Ao individUaliZada com o conSUmidor A atuao das agncias para a resoluo de problemas individuais e no coletivos aparece nas falas dos consumidores como uma demanda importante: PERGUNTA Voc est chamando de poder punitivo , tipo assim, se a Oi, a TIM ou a Claro no te atenderam, voc receber um benefcio

por aquilo, punido pela agncia. isso que voc est querendo dizer?

RESPOSTAS: Isso. isso que eu estava querendo entender. Ou seja, mais ou menos parecido com o PROCON, mas para telefonia. Justamente. Seja ANATEL, seja a ANS, que para plano de sade, a ANEEL para eletricidade... Eles no punem, na realidade. A realidade que tem um poder punitivo, mas quando global, geral. PERGUNTA Eles punem a empresa no global, mas no punem no seu caso. isso que voc est querendo dizer? RESPOSTA: , justamente, casos individuais.
O quadro abaixo exemplifica essa postura positiva quanto possibilidade das agncias poderem resolver problemas nos moldes de uma conciliao:

QUadro 8 Expectativa das agncias realizarem conciliao


ANS PERGUNTA Se vocs tivessem um problema com o plano de sade, ligassem para ANS e ela chegasse e falasse assim: Olha, eu estou vendo que no est resolvendo, est se estendendo, a gente vai propor uma audincia de conciliao. Um membro da ANS como conciliador, um representante do plano de sade e voc, o que vocs acham disso? RESPOSTAS: Seria fenomenal. Perfeito. Surreal isso. PERGUNTA Mas surreal no sentido bom, ruim?... RESPOSTAS: De bom. Seria a resoluo dos problemas. Eu acho. Eu acho que um sonho isso a. Claro que no vai acontecer isso.

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PERGUNTA A esse conciliador teria que ter um poder de efetividade, na realidade. isso? RESPOSTAS De atuar. De atuar. . De produzir um acordo a para agilizar o processo. ANEEL PERGUNTA Deixa eu perguntar uma coisa. Se existisse um servio desse, de a ANEEL funcionar tipo um PROCON para a energia, o que daria mais conana para vocs: a ANEEL ou vocs iriam direto para a justia mesmo? RESPOSTAS: ANEEL. ANEEL. A ANEEL. [falam todos juntos]

3.10 - SolUeS propoStaS peloS conSUmidoreS Conciliao e punio com ateno aos problemas individuais A pesquisa revela que os consumidores esto insatisfeitos com as punies e multas que ocorrem em carter coletivo, pelo fato dos prestadores de servios no cumprirem metas estabelecidas pelas agncias. Essa situao leva a uma percepo dos consumidores de que as agncias no punem de fato as empresas e, assim, o problema de mau atendimento e m prestao de servios permanece. Por isso, a sugesto dos participantes que uma soluo para a atuao efetiva das agncias na defesa do consumidor passa pela capacidade dessas agncias de fazerem a conciliao entre o consumidor e prestador de servio. O modelo de conciliao mencionado nos grupos foi o PROCON. Os entrevistados mencionaram criao de condies para a soluo de problemas e conitos individuais uma espcie de termo de acordo.

Uma proposta concreta apresenta pelos entrevistados a aplicao de multa em casos de prestao de servios individuais: pela proposta, a empresa poderia ser multada em casos individuais de infrao regulatria ou uma execuo inadequada do servio. Resumindo, os consumidores desejam que as punies e multas ocorram a cada vez que as empresas infrinjam determinada regulamentao ou prestem um servio precrio aos consumidores. A proposta por ele apresenta pode ser exemplicada no diagrama abaixo:

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Na percepo deles o ciclo s existe at a ligao agncia/prestador de servio, como segue:

Considerando este diagnstico, foram apresentadas propostas que busquem resolver o problema de divulgao, de acesso e preveno conitos. Proposta: conhecimento dos meios extrajudiciais de conito De uma forma geral, pode-se armar que o maior problema encontrado na pesquisa e descrito pelos consumidores est relacionado falta de informao e divulgao, o que tem implicaes negativas diretas ao acesso destes aos meios extrajudiciais de resoluo de conitos. Tendo em vista o diagnstico apresentado, a SRJ pode propor SENACON canal de articulao entre PROCON, Ministrios Pblico, Defensoria Pblica e entidades civis de defesa do consumidor uma cartilha informativa sobre outras formas de resoluo de conitos relacionados aos direitos do consumidor, disponvel nas Defensorias Pblicas. Assim, na medida em que os consumidores buscarem as Defensorias para terem acesso ao Judicirio podero ter acesso a outras alternativas para resolver seus problemas. Informaes com o passo a passo sobre acesso a meios extrajudiciais de resoluo de conitos, divulgando a atuao dos PROCONs e agencias, por exemplo, pode ser uma importante ferramenta capaz de transmitir mais segurana e credibilidade aos consumidores que desistirem do Judicirio e optarem por acionar a estes rgos. Essa simples atuao pode gerar o seguinte efeito em cadeia: maior articulao entre o Poder Judicirio, consumidores e os respectivos rgos de proteo

Por m, sugerem que seja ampliado o corpo de funcionrios das agncias e que sejam ampliadas as funes delas em relao defesa do consumidor nal. 3.11 - ConclUSo A partir dos dados e informaes coletadas pelas pesquisas quantitativa e qualitativa, pode-se extrair essencialmente trs problemas mais evidentes, sendo estes: 1) pouco/baixo conhecimento dos consumidores sobre mecanismos alternativos de resoluo de conitos; 2) estruturao dos canais de acesso s agncias reguladoras sites e ouvidorias e; 3) falta de interao entre os rgo de proteo dos direitos do consumidor, isto , fraca comunicao e falta de compartilhamento de informaes relevantes elaborao de polticas pblicas relativas aos seus direitos.

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dos direitos do consumidor, fomentando a divulgao e o conhecimento dos mecanismos extrajudiciais como alternativas a diminuir as demandas pelo Judicirio, e aumentando o acesso aos meios de resoluo extrajudicial de conitos, inclusive os regulados pelas agncias. Proposta: institucionalizao da interao entre as agncias reguladoras e os rgos de defesa do consumidor As agncias reguladoras poderiam estreitar parcerias com os rgos de defesa do consumidor. Em uma entrevista com Paulo Arthur Gos, Diretor-Executivo da Fundao PROCON-SP, observouse que, na percepo do entrevistado, a

relao entre agncias reguladoras e rgos de defesa do consumidor, embora tenha avanado nos ltimos cinco anos, , de um modo geral, conituosa. A principal diculdade mencionada por Gos a assimetria de informaes entre aqueles que integram o setor regulado e os rgos de defesa do consumidor. Para ele, seria importante institucionalizar o relacionamento entre rgos como o PROCON e as agncias. As agncias poderiam se beneciar no apenas da experincia do PROCON, como tambm de sua estrutura para atender as reclamaes de direitos uma breve idia da estrutura do PROCON encontra-se no Anexo.

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PARTE III CONCLUSES: DIRETRIZES E PROPOSTAS DE AO


CONCLUSES
O sucesso de determinadas polticas pblicas ou instituies pode ser medido pela sua capacidade preventiva ou dissuasiva. Esse o caso das polticas ou instituies de resoluo de conitos, judiciais ou extrajudiciais. O fato dos instrumentos de resoluo de conitos serem efetivos aumenta a probabilidade dos agentes sociais acion-los. No caso deste projeto de pesquisa, o principal benecirio de meios extrajudiciais de conitos envolvendo servios regulados o consumidor. Entretanto, no se deseja que a satisfao dos direitos do consumidor seja produzida por meio do conito. Ao contrrio, polticas ou organizaes institucionais sero bem sucedidas se acima de tudo prevenirem o conito. Mas, caso o conito entre consumidores e empresas reguladas ocorra, espera-se efetividade dos meios de resoluo, sobretudo, para os ns desta pesquisa os extrajudiciais. Com intuito de analisar a utilizao dos meios de resoluo extrajudicial de conitos no mbito dos servios regulados, pesquisa realizada busca responder aos seguintes questionamentos: a) Qual o conhecimento dos consumidores sobre seus direitos? b) Qual a percepo dos consumidores sobre o desrespeito dos seus direitos? c) Como os consumidores procuram resolver eventuais desrespeitos a seus direitos? d) O quanto os consumidores esto dispostos a resolver seus problemas e conitos por meio de acordos extrajudiciais? e) No caso das agncias, quais so os meios proporcionados por estas j existentes para que os consumidores resolvam seus problemas ou conitos com as empresas reguladas dos setores de sade, telefonia e energia eltrica? f) Qual a percepo dos consumidores que j acessaram as agncias reguladoras sobre esses meios de resoluo de problemas? A partir das perguntas levantadas acima, foram extrados quatro diagnsticos centrais que devem ser considerados na elaborao de poltica nacional de resoluo de conitos relativos aos direitos dos consumidores: Conhecimento doS direitoS de conSUmo de ServioS regUladoS No que diz respeito conhecimento dos consumidores sobre seus direitos, descobriu-se que a grande maioria dos consumidores conhece ou j ouviu falar do Cdigo de defesa do Consumidor (91%). Esse conhecimento , contudo, precrio, na percepo dos prprios consumidores. Um nmero no desprezvel de consumidores armaram ter seus direitos de consumidor violados nos ltimos 12 meses antes da rea63

lizao da pesquisa (36%). Esse quadro no muito animador. Revela que, embora j tenham ouvido falar no CDC, muitos consumidores, de fato, no sabem seus direitos. E muitos consumidores, diante de uma situao de desrespeito de direitos, no agem; inao essa motivada, em grande medida, por descrena na soluo do problema. Uma diretriz para melhorar esse quadro, portanto, passa pelo fortalecimento da percepo de que problemas de desrespeito dos direitos de consumo particularmente no caso de servios sero resolvidos. Mas para identicar o desrespeito, os consumidores devem, primeiro, conhecer melhor seus direitos. Esse conhecimento particularmente relevante no caso de direitos do consumidor de servios. De fato, a pesquisa mostrou que os poucos consumidores entrevistados que disseram conhecer seus direitos, se referiam basicamente a produtos e no servios, quando instigados a citar um direito do consumidor. FigUra 1 Primeira Diretriz

Assim, uma primeira proposta de ao que pode ser derivada da pesquisa com os consumidores a divulgao dos direitos do consumidor, particularmente, relacionados com a prestao de servios. importante que os consumidores internalizem seus direitos relacionados a servios, da mesma forma que internalizam do direito que tm de trocar mercadorias defeituosas. Conhecimento e aceSSo daS inStnciaS extrajUdiciaiS de reSolUo de conflitoS envolvendo ServioS regUladoS Conforme demonstra a pesquisa quantitativa, ao terem seus direitos de consumidores desrespeitados, muitos no reclamam (19%) e muitos reclamam apenas algumas vezes (34%). Enquanto outros no agem porque acham que no compensa ou que a soluo demoraria muito (somando 44%). Mas o que fazer para melhorar a percepo de que desrespeitos de direitos sero resolvidos? Algumas diretrizes podem ser pensadas, a partir do diagnstico realizado nessa pesquisa. Como visto, diante de uma situao de desrespeito dos direitos, o consumidor quer resolver o problema diretamente e rapidamente com empresa. Isso signica que as empresas precisam, tambm, internalizar os direitos do consumidor. No caso das empresas de servios regulados, as agncias reguladoras podem desempenhar um papel importante nesse sentido, tanto proporcionando informaes sobre direitos

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dos consumidores, como proporcionando meios efetivos de resoluo extrajudicial de conitos. importante ressaltar que ao oferecer aos consumidores meios de resoluo de conitos, as agncias reguladoras podem contribuir para resolver pelos menos trs desaos: a) garantir a satisfao dos direitos dos consumidores sem que seja necessrio judicializ-los e, talvez mais importante b) exercer um papel preventivo do conito entre empresas e consumidores e c) aumentar para os consumidores a percepo de que reclamar direitos tem resultados positivos. Ou seja, a existncia de meios extrajudiciais de resoluo de conitos no mbito de servios regulados proporcionados pelas agncias reguladoras pode contribuir para que o consumidor, conhecendo seus direitos, sinta-se motivado a reclamar por eles em situaes de desrespeito; contribui para diminuir a percepo de que no adianta reclamar. Mas, como rmado no incio dessa seo, no se pretende que as reclamaes sejam elevadas. Ao contrrio, a existncia de meios de resoluo de conitos nas agncias precisa ser percebida como efetivas para operar em uma seqncia de antecipao de conseqncias, isto : as empresas, sabendo que as agncias so efetivas na resoluo de conitos envolvendo direitos dos consumidores tero incentivos para evitar eventuais desrespeitos. Assim, as agncias podem ter um importante papel de prevenir conitos. Essa perspectiva, contudo, s se concretiza na medida em que os consumidores tiverem conhecimento e acesso aos procedimentos das agncias para resolverem seus conitos.

FigUra 2 Segunda diretriz

Essas diretrizes so viveis? Observou-se, nesse projeto de pesquisa, que as agncias reguladas analisadas j contam com meios de comunicao e interao com seus consumidores. A questo que a existncia das agencias como mecanismo ecaz de resoluo de conitos dos consumidores pouco divulgada e, mesmo os que j as conhecem no entendem como esses meios funcionam. Nesse sentido, propostas como reestruturao dos sites das agncias, divulgao dos seus instrumentos internos de resoluo de conitos e padronizao de ouvidorias, podem servir como meios ecazes para favorecer tanto o conhecimento quanto o acesso das instncias extrajudiciais de resoluo de conitos envolvendo servios regulados. Promoo de Uma gramtica comUm Estabelecer uma linguagem comum para aperfeioar o processo de comunicao e dilogo entre os entre consumidores,
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empresas e agncias reguladoras imprescindvel para viabilizar o acesso destes outros mecanismos e evitar a judicializao dos conitos. Tendo em vista a anlise feita dos sites das agncias (anexo1) e considerando que estes so canais centrais de acesso pelos consumidores, uma reestruturao dos sites tornando-os mais homogneos pode conferir maior visibilidade s ouvidorias. Alm disso, pode-se pensar na proposta de um modelo padronizado de ouvidoria, o que tambm seria interessante para facilitar a interao entre as bases de dados e a promoo de polticas pblicas que adotaram informaes unicadas.

Interao entre atoreS relevanteS e preveno do conflito Outra forma de se aprimorar os mecanismos de resoluo de conitos j existentes nas agncias por meio do compartilhamento das experincias de rgos de defesa do consumidor e, principalmente, por meio dilogos institucionais mais freqentes e intensos entre agncias reguladoras, rgos de defesa do consumidor, Poder Judicirio, empresas e consumidores. Observou-se que o dilogo entre os modelos institucionais de relacionamento com o consumidor das agncias estudadas precrio. O papel das agncias, de seus rgos de relao com o consumidor (includas as ouvidorias) possui diferenas signicativas entre si. Isso se traduz na diculdade de comparao e diminuio do potencial de compreenso e aprendizado entre as diversas experincias. Essa perspectiva no representa uma defesa da homogeneidade de modelos, mas sim da necessidade de interface entre experincias e alternativas institucionais. A ausncia de relao e tratamento das informaes produzidas pelas agncias com informaes advindas do SINDEC e do Judicirio podem gerar poucas perspectivas de sucesso de mecanismos de resoluo extrajudicial de conitos envolvendo consumidor e agente regulado. Para criar ou aperfeioar mecanismo de resoluo extrajudicial de problemas de consumo de servios regulados, tambm podem ser elaboradas outras aes apoiadas nas diretrizes estabelecidas pelo Decreto 7963/13, que institui o Plano Nacional de Consumo e Cidadania.

FigUra 3 Terceira Diretriz

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Este plano tem como nalidade promover a proteo e defesa do consumidor em todo o territrio nacional, por meio da integrao e articulao de polticas, programas e aes. Nesse sentido possui, para orientar polticas de satisfao de direitos do consumidor no que se refere aos servios regulados, entre outros eixos de atuao, a preveno e reduo de conitos (Artigo 4,I). A preveno e a reduo dos conitos no mbito dos servios regulados a) Criao de um indicador de qualidade da relao de consumo No que se refere especificamente ao uso de informaes sobre consumo, o Plano sugere a criao de indicadores e ndices de qualidade das relaes de consumo. Alm disso, prev que os dados e informaes de atendimento ao consumidor no SINDEC devero subsidiar as polticas e aes do Plano. Essa poltica pode ser adaptada para os setores regulados. Pode-se pensar na criao de um indicador de judicializao das empresas prestadoras de servios regulados. Como visto na pesquisa, acionar o Judicirio uma das ltimas opes dos consumidores. Ou seja, obter ganhos materiais, por meio de indenizaes, no costuma ser uma motivao. Normalmente, os consumidores buscam a resoluo do problema, de preferncia de forma rpida. Eles s judicializam questes de consumo quando as demais vias de resoluo se esgotaram: a tentativa inicial de resolver com a prpria empresa ou nos rgos de defesa do consumidor.

Isso signica que as aes judiciais contra empresas reguladas expressam uma enorme insatisfao dos consumidores. Sendo assim, possvel pensar em um indicador de judicializao das empresas que possa orientar aes scalizadoras e punitivas das agncias reguladoras, assim como para orientar os prprios consumidores. Vale ressaltar que o objetivo no meramente punir uma empresa. Ao contrrio, um indicador de judicializao pode se tornar um instrumento importante para a prpria prestadora de servios identicar problemas e melhorar seu atendimento. b) Integrao das bases de informao Integrao de aes entre JUDICIRIO, agncias, rgos de defesa do consumidor, empresas e cidados Assim como a padronizao das ouvidorias proporciona uma gramtica comum que facilita o acesso dos consumidores, a unicao de suas bases outro benecio que tambm poder contribuir para a satisfao dos direitos dos consumidores. A integrao entre as bases de dados da Sindec, que inclui informaes sobre queixas e reclamaes registradas nos PROCONs - e das ouvidorias das agncias, por exemplo, pode resultar em um importante instrumento a ser considerado para a elaborao e a implementao de polticas pblicas visando a garantia de direitos dos consumidores de servios regulados. A comunicao e a articulao entre estas bases de dados fornecero um diagnstico mais preciso das demandas de consumo, criando uma estrutura institucio-

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nal favorvel e mais efetiva, tanto para elaborao de polticas pblicas preventivas, quanto para outras voltas para o aperfeioamento dos rgos de defesa dos direitos do consumidor. c) Instncia Institucional de Relaes de Consumo Do ponto de vista organizacional, o Plano Nacional de Consumo e Cidadania prev: 1) o fortalecimento da atuao dos PROCONs na proteo dos direitos dos consumidores (Artigo 7, inciso III) e 2) a criao da Cmara Nacional das Relaes de Consumo para orientar a formulao, a implementao, o monitoramento e a avaliao do Plano. Na Cmara est prevista a instituio do Observatrio Nacional das Relaes de Consumo, com as atribuies de I - promover estudos e formular propostas para consecuo dos objetivos do Plano Nacional de Consumo e Cidadania; e II - acompanhar a execuo das polticas, programas e aes do Plano Nacional de Consumo e Cidadania. (Artigo 11). Um modelo semelhante Cmara pode ser pensando, incorporando as agn-

cias reguladoras. Os resultados da pesquisa mostram que algumas aes podem ser realizadas para aperfeioar os mecanismos de resoluo extrajudicial de conitos envolvendo consumidores e prestadores de servios regulados e, assim, no apenas diminuir as reclamaes dos consumidores, como tambm possveis aes judiciais. Em grande medida, essas aes tm como diretrizes o aperfeioamento da comunicao e interao entre as agncias reguladoras, rgos de defesa do consumidor, concessionrias e consumidores. Em sntese, o Plano Nacional de Consumo e Cidadania pode criar um arcabouo institucional favorvel implementao das diretrizes propostas para aprimorar a resoluo extrajudicial de conitos entre os consumidores e os prestadores de servios regulados. O relacionamento institucional entre os rgos reguladores e o sistema nacional de defesa do consumidor uma necessidade reconhecida por todos, desde os atores governamentais, sociedade civil at o prprio mercado. H uma legtima preocupao com a segurana jurdica da atividade regulatria e sua harmonia com as aes dos PROCON e demais entidades de defesa do consumidor de todo pas.

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ANEXO 1 LEVANTAMENTO DE DADOS DE ATENDIMENTO DAS AGNCIAS EM ESTUDO - ANLISE DOS SITES
Estudos de casos
1. EStUdo de caSo do Site da ANEEL 1.1. Meio de comunicao No dia 31 de agosto de 2012, s 17h00, foi acessado o site da Agencia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), com o intuito de encontrar os meios disponveis ao consumidor para entrar em contato com a agncia. Dentre os links disponveis encontravam-se Acesso informao, Informaes Tcnicas, Espao do Consumidor, Fale conosco, Processos, entre outros10. A pesquisa iniciou-se pelo Fale Conosco. Na pgina encontrava-se um pargrafo simples determinando os passos que o consumidor deveria seguir para resolver o seu litgio. O contato com a ANEEL deveria ser feito como ltima soluo, mas os dados disponibilizados no site permitiam uma gama de contatos possveis. Telefone / Fax: 167 (atende de segunda a sexta-feira das 8h00 s 20h); Correspondncia: Superintendncia de Mediao Administrativa Setorial (SGAN), quadra 603, mdulo I, 1o andar, CEP-70830-030, Braslia - Distrito Federal;
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Acompanhe o andamento de solicitaes j requeridas. No utilize o Protocolo Geral para este m. Sistema de Atendimento on-line via Chat acesse aqui (atende de segunda a sexta-feira das 08h00 s 20h00); Registrar reclamao via preenchimento de formulrio acesse aqui Entrou-se em contato por telefone com a agncia na segunda feira (03/09), s 17h30. A ligao foi rapidamente atendida, e encaminhada a um atendente, momento em que, devido a no haver solicitao, no se deu prosseguimento ao atendimento. No caso do site, pela redao de seu primeiro pargrafo11 , possvel perceber que a resposta das primeiras possibilidades de resoluo da controvrsia nem sempre clara. Primeiramente o consumidor de energia eltrica deve dirigir-se a sua concessionria de distribuio. Para tanto, o site destacou a expresso concessionria de distribuio, demonstrando que o internauta deveria clicar na nela. Ao faz-lo abre-se uma pgina com os links de todas as concessionrias de energia existentes no Brasil. Por uma questo de localizao geogrca, clicou-se na Light e o redirecionamento conduziu pgina da distribuidora.

Os demais so espao do empreendedor, educao/pesquisa e desenvolvimento. O consumidor de energia eltrica deve dirigir-se primeiramente a sua concessionria de distribuio; caso no obtenha resposta sua solicitao, ou se a soluo apresentada no for satisfatria, poder recorrer Agncia Estadual Conveniada e, posteriormente, ANEEL, por meio dos seguintes canais de comunicao: (...) Disponvel em: http://www.aneel.gov.br/ area.cfm?idArea=30&idPerl=3. Acessado pela ltima vez em 28 de janeiro de 2013.

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J no site da distribuidora procurouse pelo Fale Conosco. O link redirecionou para uma pgina que continha apenas a seguinte frase: A Light tem vrios canais de contato a sua disposio, para que voc possa esclarecer dvidas ou solicitar servios de forma rpida e fcil. Pela Internet, por telefone ou em qualquer uma de nossas agncias voc pode contar com um atendimento onde a meta a sua satisfao. Abaixo da frase estava disposto o endereo da administrao. No m da pgina nmeros de telefone para Falta de luz, Emergncia Grandes Clientes, Disque - Light Comercial e Decientes Auditivos, alm de um nmero para enviar SMS no caso de falta de energia. Retornando pgina principal encontrou-se um box chamado Agncia Virtual, que possuam os seguintes links: Clique Light Atendimento online, 2 via de conta, Comprovante de pagamento, Histrico de consumo, Acompanhamento de Servios e Outros servios. Em outros sites, entretanto, como o da Eletronorte (Centrais Eltricas do Norte do Brasil S.A), as formas de contato do consumidor eram mais limitadas: no link Fale Conosco existia apenas o endereo e o nmero da administradora em Braslia e na Ouvidoria, que o site solicita que a manifestao seja classicada como: demandas ambientais ou denncia, desvio tico, elogios, reclamao, solicitao, e sugesto. No caso de agncia estadual conveniada, no possvel identicar rapidamente a existncia ou no de tal agncia no Estado de origem do consumidor.

1.2. Acompanhamento processual No site da ANEEL, possvel fazer o acompanhamento processual no link processos, localizado na pgina principal, que conduz a uma pgina que disponibiliza os links para a consulta processual, reunies pblicas da diretoria, normas de organizao, pedido de vistas e/ou cpias de documento e processo, parcelamento de multas autos de infrao e demonstrativos dos parcelamentos de multas concedidas. Quando se escolhe o link consulta processual, solicitado o nmero do processo e nome do interessado. Pela inexistncia de caso, a pgina que dispe sobre o andamento no teve como ser analisada. Nos demais links do site, contudo, no ca disposto o caminho processual de uma demanda. O consumidor ca sem saber por quais etapas seu processo ainda precisa passar antes de ser sanado. As demais informaes disponveis no link processos, entretanto, no so fceis de acessar pelo consumidor. Por exemplo, para se ter acesso s atas nas reunies pblicas da diretoria necessrio fazer pesquisa com base em ms, perodo, ou pesquisa direta colocando o nmero, o ano e a data da reunio. Para um consumidor leigo que s deseja scalizar o setor eltrico, a pesquisa se torna invivel. 1.3. Participao da Sociedade H mecanismos institudos pela ANEEL, contudo, que proporcionam a participao da sociedade civil, como as consultas e audincias pblicas. O principal objetivo das Audincias e Consultas Pblicas colher subsdios e informaes

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junto sociedade para matrias em anlise, bem como oferecer aos interessados a oportunidade de encaminhamento de seus pleitos, opinies e sugestes relativas ao assunto em questo12. Nas audincias pblicas ocorridas em 2011, os temas que se destacaram foram: 1) metodologias aplicadas no ciclo de reviso tarifria; 2) reviso da Resoluo Normativa n414/2010 que trata das condies gerais do fornecimento de energia eltrica e; 3) condies para a universalizao dos servios de distribuio de energia eltrica13. O Conselho de Consumidores outra ferramenta utilizada pela Agncia para incentivar a participao da sociedade. So rgos de carter consultivo que atuam junto s distribuidoras de forma permanente, com vistas ao debate sobre as questes ligadas ao fornecimento de energia eltri-

ca e melhoria da qualidade dos servios prestados.14 Os conselhos so compostos de representantes de cada classe de consumo (residencial, industrial, comercial, rural e poder pblico)15. Em relao ao tratamento da demanda do consumidor, a ouvidoria setorial da ANEEL a responsvel por receber e dar adequado tratamento s solicitaes dos consumidores (pedidos de informao, reclamaes, denncias, crticas e sugestes) relativamente aos servios prestados pelas distribuidoras de energia eltrica.16 A partir dos relatrios da ouvidoria, possvel identicar os dados coletados e registrados pela agncia e a sua forma de divulgao. Dos meios de comunicao disponveis, o mais utilizado o nmero telefnico que, em 2011, registrou um total de 1.574.630 chamadas17.

Nmero de AceSSoS aoS CanaiS da ComUnicao em 2011

Disponvel em: http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=12&idPerl=2. Acessado pela ltima vez em 28 de janeiro de 2013. Relatrio ANEEL 2011. Pgina 27. 14 Idem. Pgina 27. 15 Ibidem. Pgina 28. 16 Ibidem. Pgina 32. 17 Sendo 1.246.954 ligaes feitas diretamente agncia e 325.294 ligaes efetuadas para agncias estaduais conveniadas.
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H de se ter em mente, contudo, que das ligaes feitas ANEEL, cerca de 44% foram

contatos complementares, trotes, enganos e diversos, como demonstra a tabela abaixo:

Nmero de Atendimento do 167 em 2011

As solicitaes encaminhadas para tratamento tcnico (2 nvel), que est disposto na tabela, diz respeito s demandas que no conseguiram ser resolvidas no primeiro contato, mas no ca claro se as que foram nalizadas no primeiro nvel trataOUvidoria Setorial da ANEEL

vam-se apenas de informaes ou se houve relato de algum problema e sua resoluo. Acredita-se, pela tabela seguinte, que a preposio correta a primeira, uma vez que o nmero de pedidos de informaes e consideravelmente superior ao de reclamaes.

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No segundo nvel, so tratadas as demandas que no tiveram a soluo esperada pelo consumidor ou pela distribuidora. Em tais casos, possvel a instaurao de Processo Administrativo de Ouvidoria Setorial, nos termos da Lei n 9784/1999, combinada com a Resoluo ANEEL n273/2007 e com a Portaria n109, de 11 de julho de 2005. (...) Em 2011, a Diretoria Colegiada da ANEEL julgou 284 processos de ouvidoria setorial18 Na cartilha A Ouvidoria Setorial em Nmeros, so apresentados diversos dados de todas as regies do pas, tais

como: unidades consumidoras e reclamao de cada regio do pas, quais as informaes mais solicitadas, municpios que mais reclamaram e quais foram as reclamaes mais registradas. Pelo grco a seguir, possvel visualizar as regies que mais reclamam (sudeste e nordeste), contudo ao se visualizar a relao reclamaes pelas unidades consumidoras, possvel perceber que os consumidores mais insatisfeitos se localizam no sudeste e no norte do pas, enquanto que a relao do nordeste a melhor entre as cinco regies.

Tal relao conrmada na tabela seguinte, que elenca os cinco municpios que mais reclamam, sendo quatro deles das duas regies supracitadas (sudeste e norte).

A tabela seguinte apresenta os motivos das reclamaes mais registradas.

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Relatrio ANEEL 2011. Pginas 34 e 35.

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Sendo que, das 8.587 reclamaes referentes variao de consumo/erro leitura, 5.651 foram registradas na regio sudeste, contabilizando 68,5% das reclamaes sobre esse erro. Em segundo, novamente encontra-se a regio norte, com 1.106 reclamaes (12,8%). A agncia organizou de forma muito interessante os seus dados, pois, alm de dividir as reclamaes por regio, tambm o fez por concessionria, possibilitando que se visualize com mais clareza quais as falhas na prestao de servio de cada uma, segundo os consumidores. No relatrio da Ouvidoria de 2011, fala-se que as demandas so utilizadas na regulao e scalizao que feita pela

agncia. As reclamaes reiteradas ensejam a ANEEL a adotar providencias junto s distribuidoras para corrigir as causas de tais demandas, mas no cam claras, em nenhum documento, quais as medidas coercitivas adotadas pela agncia, ou qual o critrio especco que ela considera relevante o suciente para adotar tais medidas. E tambm se traou o grco sobre a variao das reclamaes no decorrer dos anos. O aumento das reclamaes visto de forma positiva, pois demonstra que a ANEEL est sendo cada vez mais conhecida e reconhecida como uma instituio convel para demandar.

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Por fim, tambm esto disponibilizadas na cartilha as informaes mais solicitadas:

Para que a ANEEL interra no conito, ela precisa ser chamada a se manifestar. O pedido submetido a uma prvia triagem, visando detectar se a questo est aderente a um processo de mediao, ou seja, se o tema proposto oferece margem de negociao s partes sem ferir os limites da via regulatria.19 Como a mediao um processo voluntrio, a outra parte chamada a participar do processo. Caso aceite, inicia-se procedimento administrativo. A agncia analisa, com base na documentao recebida, os contornos do conito. A prxima etapa das reunies presenciais com as partes, individual ou conjuntamente, as quais so repetidas at que se consiga construir um acordo que propicie ganhos mtuos.20 Geralmente os temas que levam as partes a procurarem esse meio alternativo, dizem respeito ao desacordo acerca do cumprimento de clusulas contratuais, ao descumprimento de atos regulatrios, diculdade de interpretao da legislao, a questes ainda no reguladas e observncia dos direitos e deveres dos agentes e do consumidor.21 Mas no h dados disponveis sobre a utilizao desse mecanismo. Consideraes nais O site da ANEEL no de difcil navegao para o consumidor. Contudo, h poucas informaes destinadas ao usurio que busca na Agncia um mecanismo de proteo aos seus Direitos. Essa,

Ao analisar os nmeros, percebe-se que a maioria dos contatos feito para solicitar informaes, demonstrando que o consumidor encontra na ANEEL uma forma rpida e eciente de se informar a respeito dos seus direitos e deveres, para posteriormente reclamar no caso de alguma irregularidade na prestao do servio. A interlocuo feita pela Ouvidoria Setorial entre o consumidor e a distribuidora de energia a forma mais comum de tratar um conito, contudo no a nica que a ANEEL dispe. Outra forma de solucionar conitos surgidos entre agentes de gerao, transmisso, distribuio e comercializao de energia eltrica e entre esses e seus consumidores, por meio da mediao.
Idem. Pgina 35 Ibidem. 21 Ibidem.
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por ser um mecanismo de intermediao entre o consumidor e a distribuidora de energia, poderia disponibilizar de forma mais direta e visvel informaes relativas s demandas mais comuns do usurio, como por exemplo, links com respostas para as perguntas mais frequentes, indicador a partir das reclamaes mais recorrentes no ms, concessionrias mais reclamadas, e tambm os caminhos que os consumidores devem percorrer caso enfrentem o mesmo tipo de problema. Alm disso, poderia ser divulgado em uma linguagem mais acessvel os direitos e deveres do usurio. Uma possibilidade seria utilizar o espao virtual para divulgar mecanismos que possam diminuir a assimetria de informaes entre a distribuidora e o usurio, informaes que parecem no estar disponibilizadas no site (ou seja, no foram localizadas em nossa busca). Outro ponto que poderia ser melhorado, a nosso entender, a comunicao sobre a trajetria que a reclamao dele percorrer uma vez que acione a ANEEL no possvel ter acesso ao processo que a reclamao ter de percorrer, ou a porcentagem de processos que tiveram soluo considerada satisfatria pelos consumidores. Esses mecanismos permitiriam ao consumidor constatar que a soluo administrativa pode se mostrar mais rpida e eciente que a por via judicial, incentivando as pessoas a litigarem em mbito administrativo e desafogando o Judicirio. Por m, como j exposto, a ANEEL indica que se preocupa em atuar para resoluo de conitos de forma coletiva, mas no disponibiliza as medidas coercitivas adotadas contra as empresas. Uma

sugesto seria a divulgao destes dados, pois a publicizao aumentaria sua credibilidade junto aos consumidores. 2. EStUdo de caSo do Site da ANS 2.1. Site O site da ANS (Agncia Nacional de Sade Suplementar), acessado pela ltima vez em 27/01/2013, organizado por meio de assuntos especcos, tais como: A ANS, que possui como subitens os links Quem Somos, Nossos Servios e Produtos, Nossos Endereos, Transparncia Institucional, Central de Atendimento, sendo esse de importncia fundamental ao consumidor, uma vez que nele se encontra as perguntas e respostas mais frequentes, assim como as formas de entrar em contato com a ANS (bem ao lado), Licitaes, Concursos Pblicos, Notcias ANS, Eventos, Ouvidoria e Comisso de tica; Planos de Sade e Operadoras. Esse ltimo tema abarca os seguintes links: Contratao e Troca de Plano, Informaes e Avaliaes de Operadoras, Espao do Consumidor e Espao da Operadora; Legislao que possibilita o acesso Busca de Legislao e Elaborao da Legislao. No assunto Participao da Sociedade encontram-se os links Cmara de Sade Suplementar, Comit de Padronizao das Informaes, Comit da Qualicao de Prestadores, Cmaras e Grupos Tcnicos, Consultas Pblicas e Audincias Pblicas. O link para as Prestadoras abarca a QUALISS, TISS, Contratualizao e Central de Atendimento. Por m, tem-se o Acesso Informao, link dedicado a divulgar informaes referentes a aes e programas22, auditorias23, convnios24, informaes insti-

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tucionais25, despesas26, licitaes27, contratos28 , servidores29, um link para perguntas frequentes30, no qual se escreve uma palavra-chave e ela conduz s diversas perguntas frequentes relacionadas, lei de acesso informao31 e Servio de Informao ao Cidado SIC32. Esse ltimo link dedicado obteno de informaes com base na Lei de Acesso Informao, tanto que se disponibilizam formulrios para o preenchimento da informao solicitada, do recurso e reclamao. Porm, o site no deixa claro que se trata de informaes com base na Lei supracitada. Pode-se entender que Acesso informao contempla tambm informaes sobre a reclamao j realizada, ou de informaes sobre como realizar a reclamao. 2.2. Meios de comunicao Para contato com a agncia, o consumidor deve localizar no canto superior direito da pgina, sem muito destaque, o nmero telefnico para entrar em contato com a ANS. Esse layout possibilita que o consumidor tenha acesso imediato ao nmero, sem precisar passar muito tempo navegando no site. Ao lado do Disk ANS, que divulga o nmero tele-

fnico, encontram-se os links: Central de atendimento ao consumidor e Boletim ANS. O primeiro conduz a uma pgina na qual o consumidor digita o tema da dvida e aparecem perguntas e respostas relacionadas ao tema digitado. Colocou-se Consulta e 12 perguntas foram exibidas, dentre elas: estabelecida uma prioridade de atendimento para marcao de consultas, exames e demais procedimentos de urgncia e emergncia?, O que significa prazo de carncia, Quem ter direito a marcar consultas, exames e cirurgias nos prazos mximos definidos pela ANS para atendimento pelos planos de sade?, entre outros. Quando se seleciona uma das perguntas a pgina redirecionada para a resposta da mesma, por exemplo, a resposta da ltima pergunta foi: Tero direito aos prazos mximos definidos pela RN n 259, que trata da garantia de atendimento, todos os beneficirios de planos novos, antigos e adaptados. Porm, aqueles que possuem um plano no adaptado Lei 9.656/98 devem observar os limites de cobertura e as clusulas contratuais acordadas. Embaixo encontra-se a seguinte pergunta: Essa resposta esclareceu sua dvida? tendo a opo de escolher entre sim e no.

Nesta seo so divulgadas as informaes pertinentes aos programas, aes, projetos e atividades implementadas pela ANS. 23 Nesta seo so divulgadas informaes referentes ao resultado de inspees auditorias, prestaes e tomada de contas realizadas na ANS. 24 Nesta seo so divulgadas informaes sobre os repasses e transferncias de recursos nanceiros efetuados pela ANS 25 Nesta seo so divulgadas informaes institucionais e organizacionais da ANS, compreendendo suas funes, competncias, estrutura organizacional, relao de autoridades (quem quem), agenda de autoridades, horrios de atendimento e legislao do rgo/entidade. 26 Nesta seo so divulgadas informaes sobre a execuo oramentria e nanceira da ANS 27 Nesta seo so divulgadas as licitaes realizadas pela ANS 28 Nesta seo so divulgados os contratos realizados pela ANS 29 Nesta seo so divulgadas informaes sobre concursos pblicos de provimento de cargos e relao dos servidores pblicos lotados ou em exerccio na ANS 30 Nesta seo so divulgadas as perguntas frequentes sobre a ANS e as aes no mbito de sua competncia 31 Nesta seo so divulgadas informaes sobre a Lei de Acesso Informao, tais como os temas tratados na lei,os procedimentos para solicitao de acesso e mecanismos recursais, estatsticas de acesso, entre outras informaes 32 Nesta seo so divulgadas as informaes sobre o Sistema de Informaes ao Cidado (SIC), pertinentes ao seu funcionamento, localizao e dados de contato no mbito da ANS
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No caso da resposta ser negativa, outras perguntas so exibidas, vindo logo em seguida as opes de entrar em contato pelo formulrio de atendimento ou ligando para o Disk ANS. No caso da opo pelo formulrio, uma lista de assuntos apresentada, tais como: cobertura, mensalidade e reajustes, contratos e regulamentos, entre outros. Uma vez escolhido o assunto, a pgina redirecionada para o passo explique a situao, no qual o assunto escolhido apresentado em negrito e depois so apresentadas perguntas como: Voc j tem plano de sade?, com as possibilidades de resposta entre sim e no, que alteram as respostas para a segunda questo, que questiona sobre o motivo do contato. Se a resposta da primeira questo for armativa so apresentadas as opes reclamao33 e informao34 , sendo a primeira resposta negativa, a nica opo da segunda questo informao. Por ltimo de-

dica-se um espao com 4.000 caracteres para descrever a situao, alertando que a descrio deve ser feita com o maior nmero de detalhes (...). Isto facilitar a anlise de sua demanda e, conseqentemente, ir diminuir o tempo de resposta35. Os prximos passos so: Dados para contato e Dados do contribuinte, sendo que esse segundo s aparece no caso do reclamante possuir um plano de sade. Esses passos s podem ser acessados uma vez tendo preenchido o primeiro. H no box denominado Espao do Consumidor36 , que se encontra na pgina principal, uma seta indicando o link faa uma reclamao, deixando ainda mais claro ao consumidor qual o espao que ele deve acessar. Essa pgina, entretanto, conduz s mesmas perguntas e respostas frequentes j citadas. Os meios para entrar em comunicao esto disponveis em um Box lateral, como demonstra a gura abaixo.

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Ibidem Ibidem 35 Ibidem 36 Os outros itens disponveis nesse Box so: O que o seu plano deve cobrir, Conra os prazos de atendimento e Entenda os aumentos de mensalidades.
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Os meios para se entrar em contato com a agncia so quatro: 1) por meio do telefone (Disk ANS); 2) pelo formulrio de atendimento; 3) por carta e 4) presencialmente. 1) O telefone disk ANS s funciona de segunda a sexta feira, das 8h s 20h. No funcionando nos feriados nacionais. No dia 28 de janeiro de 2013 tentou-se ligar s 06h47min e escutouse uma gravao que mencionava o horrio e os dias de atendimento. A segunda tentativa foi realizada s 07h45min e a mesma mensagem foi ouvida. s 07h58min uma terceira tentativa foi realizada, sem sucesso. s 08h00min em ponto outra ligao foi realizada e as mensagens de voz j designavam qual o atendimento que o consumidor gostaria de fazer. 2) O formulrio de atendimento o mesmo que foi supra descrito, quando as perguntas e respostas frequentes no eram sucientes para sanar as dvidas do consumidor. 3) Os endereos so indicados uma vez que se clica no link discriminado com cor diferenciada. A sede encontra-se no Rio de Janeiro. Existem, contudo, outros 11 ncleos que abrangem determinados estados37.

4) A diviso por ncleos de atendimento prejudica o atendimento presencial, uma vez que se torna difcil o acesso para algum que no resida na cidade onde se localiza o ncleo de atendimento. 2.3. Informaes divulgadas no site Outras informaes divulgadas no site so de interesse do consumidor, tais como as disponibilizadas no eixo temtico Acesso informao. Acredita-se que essa divulgao de informaes extremamente importante no somente para que se possa ter transparncia na Agncia, como tambm para que o consumidor possa entender o caminho percorrido pela sua demanda, mais precisamente nas informaes institucionais que, dentre outros links38, apresentam o organograma da instituio. Quando a pgina, entretanto, aberta, percebe-se que a sua compreenso no to fcil para leigos. Comea apresentando o seguinte organograma:

Os ncleos so: 1) Belm, que abrange os Estados do Amap, Amazonas, Par e Roraima; 2) Belo Horizonte, que contempla o Estado de Minas Gerais (com exceo da Mesorregio do Tringulo Mineiro, Alto Paranaba, Sul e Sudoeste de Minas Gerais) e Esprito Santo; 3)Braslia, que abarca Distrito Federal, Gois e Tocantins; 4)Cuiab, abrangedor do Acre, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Rondnia; 5)Curitiba: Paran e Santa Catarina; 6) Fortaleza, contemplando Cear, Maranho, Piau e Rio Grande do Norte; 7) Porto Alegre, somente Rio Grande do Sul; 8) Recife, que possui abrangncia nos Estados de Alagoas, Paraba e Pernambuco; 9)Ribeiro Preto que abarca Ribeiro Preto, Mesorregio do Tringulo Mineiro, Alto Paranaba, Sul e Sudoeste de Minas Gerais, Araatuba, Araraquara, Assis, Bauru, Marlia, Piracicaba,Presidente Prudente, Ribeiro Preto e So Jos do Rio Preto; 10) Rio de Janeiro, sendo que esse ncleo s abarca o Estado do Rio de Janeiro; 11) Salvador, que contempla os Estados da Bahia e de Recife e; 12) So Paulo que abrange o Estado de So Paulo, com exceo das Mesorregies de Araatuba, Araraquara, Assis, Bauru, Marlia, Piracicaba, Presidente Prudente, Ribeiro Preto e So Jos do Rio Preto. 38 Histrico, diretoria colegiada e selo ANS.
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Abaixo uma tabela apresenta a sigla, o signicado dela (exemplo: PRESI seria Presidncia), o nome do responsvel e as suas atribuies. Quando se observa apenas o modelo esquemtico acima, pensou-se que a Presidncia (PRESI), a Diretoria Colegiada (DICOL) e os rgos vinculados (ORG. VINC.) apresentariam a mesma hierarquia, pois se encontrariam na mesma circunferncia. Contudo, ao ler a tabela e as atribuies de cada sigla, vericou-se que tal presuno no estaria correta. Primeiramente a tabela determina que os rgos vinculados so Unidades que no integram a estrutura hierrquica da ANS, apenas organizacional39. A ouvidoria, que faz parte dos rgos vinculados, tem como funo Acompanhar e avaliar a atuao da ANS, recomendando correes necessrias ao aprimoramento; formular e encaminhar demandas recebidas aos rgos competentes, em especial, s diretorias da ANS; produzir relatrios com apreciaes crticas sobre a atuao da ANS, encaminhando-os, em especial, DICOL, ao Ministrio da Sade e a outros rgos dos Poderes Executivo e Legislativo, disponibilizando esses relatrios para conhecimento geral, inclusive na pgina da ANS, na internet; ouvir reclamaes de qualquer cidado

relativas a infraes s normas de sade suplementar (...)40 J a Auditoria Interna determinar o oramento da Agncia, por meio do Plano Anual de Auditoria Interna, acompanhamento das metas do Plano Plurianual, etc. Esses rgos se encontram fora da hierarquia da agncia para que, com independncia, possam exercer da maneira mais satisfatria possvel as suas atribuies. A presidncia tem como uma de suas funes presidir as reunies da Diretoria Colegiada e fazer cumprir as suas decises. A Diretoria de Desenvolvimento Setorial tem como objetivo, dentre outros, acompanhar e coordenar a relao entre os prestadores de servio de sade e operadoras de planos de sade41. Trata-se de funo que busca garantir o bom funcionamento dos planos de sade, tendo como ponto de contemplao a capacidade das empresas garantirem bons servios e no com base nas informaes prestadas pelo consumidor, que garante a informao sobre a qualidade da prestao. Salienta-se, em um o foco a capacidade de proporcionar o servio desejado e no outro o foco se de fato esse servio, que pode se ter a capaci-

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39 Disponvel em: http://www.ans.gov.br/index.php/aans/quem-somos/organograma. Acessado pela ltima vez em 07 de janeiro de 2013. 40 Disponvel em: http://www.ans.gov.br/index.php/aans/quem-somos/organograma/494-estrutura-e-atribuicoes-naagencia-nacional-de-saude-suplementar-ans-ouvid-ouvidoria. Acessado pela ltima vez em 07 de janeiro de 2013. 41 Desenvolver a integrao de informaes e o ressarcimento das operadoras ao SUS; planejar, coordenar, administrar e divulgar a informao corporativa, incluindo: os stios internos (intranet) e externos (internet) da ANS, a minerao e a organizao (armazm de dados) da informao, o cadastro de benecirios de planos de sade e o relacionamento de bases de dados; monitorar os prestadores de servios de sade suplementar; propor, acompanhar e coordenar os Padres de Trocas de Informaes entre prestadores de servios de sade e operadoras de planos de sade; divulgar boas prticas de gesto; treinar as operadoras de planos de sade para inovar e melhorar o setor; articular-se com as demais diretorias para denir os sistemas de informaes da ANS; formular e coordenar a poltica de gesto da informao; pesquisar, estudar e avaliar possibilidades de desenvolvimento institucional e desenvolvimento e gesto de sistemas de informao no pas e no exterior para aplic-los na ANS; incentivar a melhoria da qualidade dos servios de assistncia sade dos planos de sade; organizar e analisar as medidas de Vigilncia da Sade no setor de planos de sade; articular a ANS com organismos nacionais, internacionais ou multilaterais para cooperao tcnica e nanceira com o objetivo de aprimorar o setor; planejar, produzir, analisar e divulgar informaes dos sistemas e bases de dados da ANS para desenvolver relatrios tcnicos e gerenciais e estudos sobre o setor de planos de sade; e denir diretrizes de Segurana e Tecnologia de Informao. Disponvel em: http://www.ans.gov.br/index.php/aans/quem-somos/organograma/488-estrutura-e-atribuicoes-na-agencianacional-de-saude-suplementar-ans-dides-diretoria-de-desenvolvimento-setorial. Acessado pela ltima vez em 07 de janeiro de 2013.

dade de disponibilizar, est chegando ao consumidor. Ambos os enfoques so extremamente importantes. A Diretoria de Normas e Habilitao das Operadoras (DIOPE) possui funes informativas para as operadoras de planos de sade, tais como orientar sobre como se d a sua constituio, organizao e funcionamento, etc., mas tambm possui funo coercitiva. Tem a prerrogativa de outorgar e cancelar o registro e a autorizao de funcionamento, aprovar Termos de Assuno de Obrigaes (TAO), entre outros42. A DIFIS (Diretoria de Fiscalizao) a responsvel por promover a articulao com o Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC); realizar a scalizao da assistncia suplementar sade; (...) gerenciar a Central de Relacionamento, inclusive o Disque- ANS, para receber, analisar e encaminhar respostas a consultas e denncias; instaurar e conduzir o processo administrativo de apurao de infraes e aplicao de sanes por descumprimento da legislao de sade suplementar; promover a mediao ativa dos interesses para

produzir consenso na soluo de casos de conito (...).43. Por intermdio desses dados, o consumidor que se disps consultar o site consegue perceber que a sua demanda ser direcionada para essa Diretoria, todavia, no h como saber o procedimento adotado, o percurso da reclamao, o prazo at a resposta ou se haver alguma. 2.4. Relatrio da Ouvidoria No ltimo relatrio da Ouvidoria (2011) disponvel no site da ANS, alguns nmeros expressam a queda no nmero de reclamaes e de elogios.

So as principais atribuies da DIOPE Orientar as operadoras de planos de sade sobre: constituio, organizao e funcionamento, qualicao, acreditao, contabilidade, estatstica e dados atuariais sobre reservas e provises, critrios de constituio de garantias econmico-nanceiras, parmetros de capital e patrimnio lquido, criao de fundo, contratao de seguro garantidor ou outros, recuperao nanceira, regimes especiais de direo scal e liquidao extrajudicial; outorgar e cancelar o registro e a autorizao de funcionamento; autorizar ciso, fuso, incorporao, alterao ou transferncia do controle societrio; planejar e coordenar qualicao e acreditao das operadoras de planos de sade; inabilitar o exerccio de cargos diretivos; aprovar as propostas de saneamento na direo scal; aprovar Planos de Recuperao e inform-los DICOL; elaborar relatrios estatsticos da sade suplementar; desenvolver e manter, em conjunto com as demais reas, sistemas de informaes de dados cadastrais e econmico-nanceiros; propor projetos de estudo e desenvolvimento do mercado, podendo servir-se de apoio tcnico das demais gerncias da ANS; propor a instaurao de Cmaras Tcnicas; aprovar Termos de Assuno de Obrigaes (TAO); representar a ANS junto a organizaes, em especial os Subcomits da International Association of Insurance Supervisors (IAIS); coordenar e controlar a instalao, instruo, tramitao e concluso dos processos administrativos das Comisses de Inqurito aplicados liquidao extrajudicial das operadoras de planos de sade. Disponvel em: http://www.ans.gov.br/index.php/aans/quem-somos/organograma/490-estrutura-eatribuicoes-na-agencia-nacional-de-saude-suplementar-ans-diope. Acessado pela ltima vez em 07 de janeiro de 2013. 43 Disponvel em: http://www.ans.gov.br/index.php/aans/quem-somos/organograma/491-estrutura-e-atribuicoes-na-agencianacional-de-saude-suplementar-ans-dis-diretoria-de-scalizacao. Acessado pela ltima vez em 07 de janeiro de 2013.
42

81

Da mesma forma que o grfico pode ser entendido por um aspecto positivo a ANS melhorou o seu funcionamento ento no se tem mais tantas reclamaes a fazer tambm tem como se ler com um olhar negativo a Ouvidoria no est conseguindo responder as demandas, logo a sociedade deixa de acreditar nesse mecanismo de reclamao e no o utiliza mais. No grfico se-

guinte possvel ver que no relatrio da ouvidoria o aumento da demanda nos meses de fevereiro e agosto so justificados pela indisponibilidade nos canais de atendimento ao consumidor (Disque ANS e formulrio eletrnico) 44. Logo, quando h um problema com a Agncia Nacional de Sade Suplementar, o consumidor recorre Ouvidoria para fazer a reclamao.

Em 2011 a Ouvidoria da ANS recebeu um total de 6.813 demandas, sendo o consumidor o agente da sociedade que mais entrou em contato com o rgo.

44

OUVIDORIA. Relatrio de Atividades 2011. Pgina 9.

82

As demandas foram classicadas pela Ouvidoria nos seguintes grupos: Reclamao, Consulta, Elogio, Sugesto e

No pertinente ANS. Como demonstra o grco a seguir, 58,34% das demandas feitas Ouvidoria forma reclamaes.

Os principais motivos para as reclamaes esto dispostos no grco abaixo (4.1):

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O ltimo grco salienta o problema levantado quando ainda se analisava o site da ANS. O consumidor no sabe

sobre o andamento processual, logo o nmero de demandas sobre o assunto bem destacado em relao aos demais:

Consideraes Finais No site, o consumidor encontra meios de entrar em contato com a ANS, mas no possui informao suciente ou de fcil acesso, para determinar qual o procedimento que ser adotado. Os dados coletados pela Ouvidoria limitam-se aos contatos feitos com o rgo, o que, como demonstrado, majoritariamente de consumidores insatisfeitos com algum servio prestado. A Ouvidoria procura analisar essas demandas e aconselhar a ANS sobre possveis mudanas. Esses dados, contudo, no permitem que se perceba se as demandas foram solucionadas e qual o grau de satisfao do consumidor com as decises. Outro dado

que no se conseguiu obter foi o da qualidade do servio prestado pelas operadoras de planos de sade. A agncia no fez qualquer tipo de coleta de dados que possibilitasse a criao de indicadores de qualidade. Um passo seguinte seria, depois de j ter tais indicadores, determinar metas e coaes para as empresas que no as atingissem. Os mecanismos j existem, como demonstrados anteriormente na anlise das diretorias. 3. EStUdo de caSo do Site da ANATEL 3.1. Site O portal da ANATEL (Agncia Nacional de Telecomunicaes) tem um desenho distinto das demais agncias. Com

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um layout mais defasado, possui os links principais do lado direito, dispostos na horizontal, e os subitens do lado esquerdo, na vertical. Quando se seleciona o link principal, alteram-se os subitens, o que, para um internauta desatento, pode gerar confuses. 3.2. Meios de Comunicao Apesar disso, logo que se abre o portal, no centro da pgina, encontra-se um box em azul (que se destaca no fundo branco da pgina) com as indicaes: Reclamaes, Denncias e Solicitao de Informaes. Com essa declarao clara e direta, o consumidor que entra no site para entrar em contato com a agncia j sabe onde clicar. Uma vez selecionado o box, a pgina redirecionada para o Fale Conosco, que apresenta diversos meios de atendimento: 1) Telefone: Funciona de segunda a sexta-feira (dias teis), das 8h s 20h. O site apresenta tambm um nmero para pessoas com decincia auditiva. Ao 12h:42 do dia 29 de janeiro de 2013, tentou-se o primeiro contato, que, depois de ter passado pelas gravaes sobre o procedimento que o consumidor deve percorrer com a sua demanda, cou na msica de espera por algum tempo. A ligao s foi atendida s 12h:46. 2) Internet: Utilize o servio de autoatendimento para registrar e acompanhar reclamaes, denncias, pedidos de informao, sugestes e elogios em relao s operadoras, Agncia e, inclusive, ao nosso Por45

tal. O acesso ao sistema feito mediante cadastramento do usurio. Antes de efetuar reclamao sobre os servios de telecomunicaes, no entanto, procure sua prestadora e tenha em mos, ao entrar em contato com a ANATEL, o protocolo de atendimento da empresa.45 3) Atendimento Pessoal: em cada capital brasileira h uma sala do cidado, que ser explicada mais detalhadamente no decorrer do texto. A Anatel possui vrios mecanismos de fazer com que o consumidor participe mais da agncia. Os programas adotados so os seguintes: 3.2.1. Frum Al Brasil O Frum faz parte do programa pr-usurio, que entrou em vigor em 4 de novembro de 2010, com a expedio da Portaria n1.160. Tal programa possui como objetivos especcos: 1) Promover a internalizao da importncia da proteo aos direitos dos consumidores de servios de telecomunicaes no mbito da Anatel. 2) Proporcionar s instituies que atuam na proteo e defesa do consumidor e aos cidados maior participao nos processos regulatrios da Anatel. 3) Promover parcerias com os rgos ociais de defesa do consumidor, tais como Ministrio Pblico, Ministrio da Justia, PROCONs e entidades representativas da socie-

Disponvel em: http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do. Acessado pela ltima vez em 29 de janeiro de 2013.

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dade organizada, bem como com os rgos ociais de defesa da concorrncia. 4) Intensicar a atuao da Anatel junto s prestadoras com vistas melhoria da qualidade dos servios de telecomunicao na viso do consumidor. Cada objetivo especco desdobrase em aes que, por sua vez desdobram-se em projetos a serem executados pela Agncia46. O frum inaugurado em abril de 2011 em Braslia, foi idealizado com o objetivo de promover o fortalecimento da atuao da Anatel junto s empresas prestadoras de telecomunicaes, com vistas a melhorar a qualidade dos servios47, por estreitamento de relacionamentos entre a agncia as organizaes de defesa do consumidor, governo e sociedade em geral. A ideia criar um espao aberto para o debate que, contudo, no tiveram resultados prticos to favorveis, como indica a reportagem divulgada no site UOL48 e expresso no relatrio da ouvidoria: Cumpre-nos comentar, que tanto o fortalecimento quanto a perenidade deste Frum esto a depender de resultados prticos das suas proposies, sob pena de seu esvaziamento, o que seria lastimvel. No obstante a qualidade dos debates e das proposies apresentadas, no constatamos, at o momento,
46

ocorrncia de resultados objetivos. Recomendamos uma maior divulgao de aes e encaminhamentos das proposies a partir dos fruns j realizados.49 3.2.2. Carta de Servios Mecanismo criado pelo Ministrio do Planejamento, por intermdio do Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao, para a aplicao em qualquer rgo e entidade da Administrao Pblica Federal, Estadual, Municipal ou do Distrito Federal que presta servios diretamente ao cidado/usurio dos servios pblicos. O objetivo da Carta de Servios facilitar o acesso do usurio aos servios prestados pelos rgos da administrao pblica, nesse caso, pela ANATEL, por meio de linguagem simplicada e estrutura que responda s demandas sociais. Tal carta divulgada por meio de livro, folheto e na internet50. 3.2.3. Comit de Defesa dos Usurios de Telecomunicaes CDUST rgo de assessoramento do Conselho Diretor da ANATEL no controle, preveno e represso das infraes dos direitos dos usurios da telecomunicao51. Foi desativado em 2001 e reativado em 2007. Frum importante, presidido por um dos conselheiros, que faz a sua ligao direta com o Conselho Diretor.52

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PlanodeAoPr-Usurio.Outubrode2010.Pgina4.Disponvelnosite:http:/ /www.anatel.gov.br/Portal/vericaDocumentos/documento. aspnumeroPublicacao=252357&assuntoPublicacao=Plano%20Pr-Usurios&caminhoRel=null&ltro=1&documentoPath=252357.pdf. Acessado pela ltima vez em 29 de janeiro de 2013. 47 Relatrio Analtico da Anatel- 2012- Pas sem desigualdade pas conectado. Pgina 20. 48 Frum da Anatel no avana em solues para os consumidores. Divulgado em 26 de abril de 2011. Disponvel em: http:// convergenciadigital.uol.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=26051&sid=8 . Acessado em 29 de setembro de 2012 49 Relatrio Analtico da Anatel- 2012- Pas sem desigualdade pas conectado. Pgina. 20 50 Disponvel em: http://sistemas.anatel.gov.br/sacs/modulos/hotsite/cartaServico.zul?aba=1. Acessado em 01 de outubro de 2012. 51 Relatrio Analtico da Anatel- 2012- Pas sem desigualdade pas conectado. Pgina 22. 52 Idem.

Devido a pouca quantidade de informao disponibilizada sobre o Comit no Relatrio da Ouvidoria, foi-se em busca do funcionamento do CDUST. Entrando no site da Anatel no tem link direto para esse Comit, o que nos obrigou a procur-lo no site de buscas Google, que nos direcionou para uma pgina da ANATEL destinada para tal Comit. A pgina em branco s continha o cone abaixo. Todas as opes foram visitadas e nenhuma continha documentos. No relatrio se explica que esto sendo pensadas alteraes no regime, sendo uma delas um lapso menor entre as reunies e uma superintendncia especca que contaria com informaes e subsdios das demais superintendncias.

uma vez, ferramenta de busca Google, que nos conduziu para uma apresentao de slides da ARU, localizada entre os documentos fornecidos pela agncia. As informaes aqui apresentadas, portanto, foram retiradas da apresentao 53 de Letcia Seabra Melo Fernandes, membro da Assessoria de Relaes com o Usurio. Acredita-se, no entanto, que tal dificuldade para encontrar informaes sobre a ARU no prejudique o contato do usurio, uma vez que esse entra em contato diretamente com tal rgo quando utiliza um dos meios de comunicao disponveis 54 no site da ANATEL e que so facilmente visualizados. A ARU responsvel por administrar a Central de Atendimento ao usurio e possui como funo receber, responder ou encaminhar, quando for o caso, interna ou externamente, solicitaes, queixas ou comentrios por parte de usurios dos servios de telecomunicaes. As solicitaes, quando chegam so encaminhadas s prestadoras que devem informar Agncia sobre as providncias que foram tomadas. Esse rgo interage com as prestadoras buscando solues e apenas no caso de impasse que se remete o caso ao rgo competente da Agncia para a deliberao e arbitragem. nesse ltimo momento que se instaura o Processo Administrativo de Apurao de Descumprimento de Obrigao (PADO).

3.3. Procedimento da demanda Uma vez recebida a demanda, o rgo que ir receb-la a Assessoria de Relao com o Usurio (ARU). Encontrar o rgo no foi possvel por meio do site da ANATEL. Foi necessrio recorrer, mais
53

Disponvel em: http://www.anatel.gov.br/Portal/documentos/sala_imprensa/14-10-2011--17h31min9s-Assessoria%20de%20 Rela%C3%A7%C3%B5es%20com%20os%20Usu%C3%A1rios.pdf. Acessado em 11 de outubro de 2012. 54 Central de atendimento, atendimento eletrnico, correspondncia, sala do cidado, fax ou email.

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Pelo exposto no Atendimento aos Jornalistas, s se instaura o PADO em ltimo caso, uma vez que a abertura

do procedimento de apurao tem que ser aprovada pelo Conselho Diretor da ANATEL. 55

Pela tabela disponibilizada na apresentao da ARU, o tratamento das solicitaes tiveram efetividade de 98,72%. bom, no entanto, salientar a crtica da Ouvidoria de que os processos so considerados resolvidos caso o valor principal, no caso do pagamento indevido, seja dado,

sendo reabertas somente as demandas que reivindicam o valor estipulado pelo regulamento: o dobro. O grco seguinte faz uma comparao entre os atendimentos registrados e as solicitaes resolvidas:

55

Disponvel em: http://www.anatel.gov.br/Portal/vericaDocumentos/documento.asp?numeroPublicacao=38349&assuntoPublicacao=Anatel%20 instaura%20Pado%20contra%20a%20Adelphia%20Telecomunicaes%20por%20atrasar%20operao%20de%20TV%20a%20 cabo&caminhoRel=null&ltro=1&documentoPath=biblioteca/releases/2002/release_25_04_2002.pdf . Acessado em 08/10/2012.

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A mesma apresentao da ARU disponibiliza dados sobre os meios mais uti-

lizados pelo usurio para entrar em contato com o rgo.

Em primeiro lugar se encontra a central de atendimento (telefone), seguido pelo atendimento eletrnico. Somadas

todas as formas de comunicao com a agncia no perodo de janeiro a agosto de 2011, totalizam-se 3.747.237 atendimentos.

Desse total, porm, apenas 29% so de reclamaes e 70% so de interaes concluda [s] no 1 nvel56 Das 1,6 milhes de reclamaes que chegaram ARU, 48,42% eram referentes
56

ao Servio Mvel Pessoal (SMP); 32,98% sobre o Servio Telefnico Fixo Comutado (STFC); 12,12% do Servio de Comunicao Multimdia (SCM); 5,14% referentes ao servio de TV por assinatura e os demais 1,34% sobre outros tipos de reclamao.

Essas so todas as informaes disponibilizadas sobre esse dado, porm, acredita-se que se trata de interaes cujas solues foram aventadas pelos prprios atendentes, uma vez que, segundo a dissertao de mestrado de Cilana de Morais Soares Rabelo, grande parte das demandas so resolvidas explicando apenas os direitos e deveres do usurio.

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Para demonstrar a evoluo das reclamaes por servio no perodo de agosto de 2010 a agosto de 2011, traouse o grco seguinte. Nele, percebe-se

que, de forma geral, as reclamaes so constantes, porm, ao se fazer uma comparao entre agosto de 2010 e 2011, percebe-se um aumento de 25,92 %.

O grco57 seguinte referente ao perodo de junho de 2011 a junho de 2012.

As reclamaes cresceram em 15,53% no perodo58.

Divulgado em: http:/ /www.anatel.gov.br/Portal/vericaDocumentos/documento.asp?numeroPublicacao=284966&assuntoPublicacao=Evoluo%20 das%20Reclamaes%20por%20Servio%20-%202012&caminhoRel=Incio-Qualidade-Qualidade&ltro=1&documentoPath=284966. pdf . Acessado em: 11/10/2012 58 Percentual referente diferena entre os valores dos meses de junho de 2011 e 2012
57

90

Servio Telefnico Fixo ComUtado (STFC) Em relao aos motivos das reclamaes, eles so apresentados por rea de atuao. Comearemos pela de Servio Telefnico Fixo Comutado (STFC):

Apesar de variaes ms a ms, a cobrana sempre aparece com altos ndices de reclamao, seguido pelos valores do reparo. No site59 da ANATEL, os

dados mais recentes so de julho de 2012, no qual se percebe que as reclamaes referentes ao reparo superaram as de cobrana:

59

Divulgado em: http:/ /www.anatel.gov.br/Portal/vericaDocumentos/documento.asp?numeroPublicacao=284953&assuntoPublicacao=Quantidade%20 de%20Reclamaes%20por%20Motivo%20Ofensor_STFC%20-%20JUN%202012%20&caminhoRel=Incio-QualidadeQualidade&ltro=1&documentoPath=284953.pdf .Acessado em: 11/10/2012

91

Por m, a agncia traou um ndice de desempenho no atendimento (IDA), que tem como nalidade incentivar as prestadoras a aperfeioar o tratamento de reclamaes, tornando-as mais ecazes na resoluo de problemas apontados pelos usurios dos servios. As prestadoras partem da nota 100 e perdem pontos pelos desvios em relao a metas de desempenho previamente estabelecidas. O IDA dinmico: as metas sero progres-

sivas, para buscar a excelncia do atendimento. O ndice leva em considerao a capacidade da prestadora de atender as demandas no prazo de cinco dias, de diminuir a quantidade de reclamaes, de reduzir pendncias e de evitar reincidncias. Assim, quanto melhor o desempenho no atendimento s metas estabelecidas pela ANATEL, maior o ndice obtido pela prestadora. As metas so as seguintes:60

A evoluo dos ndices obtidos pelas empresas do servio de telefonia mvel foram os seguintes:

60

Divulgado em: http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do. Acessado em 11/10/2012.

92

Servio Mvel PeSSoal (SMP) O cenrio em 2010 era o seguinte, tendo como principal motivo de reclamao a cobrana.

93

Com os dados divulgados no site da ANATEL, percebe-se que o cenrio no

mudou muito. A cobrana continua a ser o motivo de maior demanda:

Em relao ao desempenho das empresas tm-se os seguintes dados:

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Servio de ComUnicao MUltimdia (SCM) De agosto de 2010 a agosto de 2011, o principal motivo de reclamao era referente ao reparo.

No dado de junho de 2012, o motivo continua sendo o mesmo e a diferena entre a quantidade de reclamaes referentes ao reparo e cobrana vm aumentando cada vez mais:

A Agncia no disponibiliza o ndice de desempenho das empresas para esse setor.

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Servio de TV por aSSinatUra Nesse servio se percebe, novamente, a cobrana como motivo predominante para as reclamaes.

No grfico de junho de 2012 a quantidade de reclamaes continua grande,

chegando a atingir 38,43% das reclamaes.

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O relatrio da Ouvidoria da ANATEL explicita os desafios que a agncia ter de enfrentar. Destaca-se a morosidade processual interna, que seria fruto, dentre outras coisas, da burocracia regimental. Para se ter ideia, um mesmo Processo de Apurao de Descumprimento de Obrigaes (PADO), via de regra, retorna ao rgo tcnico para a emisso de informes geralmente similares e sem acrscimos substanciais em at cinco oportunidades. 61 Sendo todos processos administrativos (pedidos de reconsiderao, requerimentos de reviso, pedidos de vista, etc.) Tem-se ento, um extremo zelo das partes para com o litgio, mas os prazos so comprometidos. Para solucionar esse problema a agncia prope trs medidas: reestruturao administrativa, descentralizao e delegao de competncia observados os limites da lei. Reestruturao: Servios x Processos62 O relatrio considera que um dos grandes entraves da agncia est relacionado com a forma de diviso do trabalho: os litgios so analisados por setores distintos divididos por servios e de forma isolada. O que o relatrio sugere que a diviso seja feita por processo, de forma horizontalizada e impessoal. A importncia dessa reestruturao salientada no relatrio por meio de um
61

caso, no qual a 3 Cmara de Coordenao de Reviso da Procuradoria Geral da Repblica, por meio de uma recomendao orientou que a Agncia corrigisse um abuso especfico 63. Tal orientao foi seguida por superintendncia de servios da Agncia (que tratava da telefonia fixa), mas no pela outra (telefonia mvel). Logo, para a mesma situao dois critrios diametralmente opostos foram adotados. Outro exemplo apontado o do Regulamento de Sanes que, devido essa estrutura administrativa, no tem como fornecer os instrumentos necessrios para uma padronizao sancionatria) 64 Prescries Processuais na ANATEL Verifica-se com frequncia significativa 65 na agncia as prescries processuais, devido o excesso de burocracia. Esses processos, mesmo j prescritos, so remetidos para averiguao por parte da Corregedoria. Entre o perodo de 1997 e 2008 foram confirmadas prescries em pelo menos 2.673 PADO (Processo de Apurao de Descumprimento de Obrigaes), includas as prescries intercorrentes (trs anos sem movimentao) e as quinquenais (cinco anos sem deciso) 66. Apesar do posicionamento crtico em relao s medidas adotadas pela ANATEL, alguns avanos so tratados no relatrio da Ouvidoria:

Ibidem. Pgina 24. Ibidem. Pg. 25 63 Situao correspondente s multas moratrias para usurios que atrasavam o pagamento da conta em apenas um dia. A Agncia aplicava multa de 2%, correo monetria e juros moratrios referentes ao ms inteiro. A cmara da PGR determinou que essa aplicao dos juros fosse proporcional ao tempo de atraso. 64 Relatrio Analtico da Anatel- 2012- Pas sem desigualdade pas conectado. Pgina 26. 65 Idem. Pgina 27. 66 Ibidem. Pgina 27.
62

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O primeiro seria a resoluo n 460 de 2007, regulamentadora da portabilidade numrica. A portabilidade Numrica talvez seja a mais importante ferramenta de incentivo competio j que, a partir dela, a delidade do usurio sua prestadora passa a ocorrer a partir da qualidade do relacionamento e no em funo de dispositivos contratuais leoninos.67 Seguido pela resoluo: 423/ 2005, que representa expressiva melhoria para o usurio, uma vez que permite compreender melhor a conta, pois se modicou a unidade de medida de pulso para minuto. Tal medida, aliada ao detalhamento das faturas, trouxe ao usurio elementos esclarecedores para conhecer, exatamente, aquilo pelo qual estava pagando.68 Por m, segundo o relatrio, uma conquista muito importante foi a Portaria n 941 de 2011, aprovada pelo Conselho Diretor, que possibilita o acesso por parte da sociedade aos processos sancionatrios movidos contra as prestadoras para a apurao de descumprimento de obrigaes. Tais acessos no eram permitidos desde a criao da ANATEL.69 Outro aspecto positivo da agncia encontra-se no seu site. A quantidade de dados disponibilizados e de fcil acesso para o consumidor uma importante ferramenta para que o consumidor saiba das prestadoras de servio que possuem uma maior qualidade e, dessa forma possam incentivar a concorrncia.

ConSideraeS FinaiS A agncia no deixa claro o procedimento de anlise da demanda; no se sabe ao certo o que leva uma reclamao a ser resolvida na 1 instncia ou ir para a segunda. Essa informao importante para o consumidor, pois dessa forma ele saber quais os direitos que possui e pode levar sua reclamao diante. Por exemplo, viu-se que muitas concessionrias, no caso de cobrana indevida, apenas retornam o valor cobrado ao consumidor, quando, na verdade, direito dele receber o valor duplicado. O consumidor que no est ciente de ser possuidor desse direito acaba aceitando somente a devoluo do valor pago e entende como terminada a sua litigncia. Salienta-se que no adianta o fato da agncia possuir uma srie de mecanismos de integrao com a sociedade se esses no funcionam da maneira adequada. Por fim, assim como se criticou as demais agncias, a ANATEL tambm no disponibiliza informaes sobre as penalidades que cada empresa sofreu por no alcanar a meta da IDA ou ento por ter reiteradas reclamaes. Essa ausncia de informaes causa um desconforto no consumidor que pode ficar descrente sobre a efetividade da agncia.

Relatrio Analtico da Anatel- 2012- Pas sem desigualdade pas conectado. Pg. 17. Idem. Pgina 18. 69 Ibidem. Pgina 19.
67 68

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ANEXO 2 MAPEAMENETO DAS NORMAS DE RESOLUO ALTERNATIVA DE CONFLITOS ENTRE CONSUMIDORES E EMPRESAS REGULADAS NAS AGNCAIS REGULADORAS ANATEL, ANEEL e ANS.1) ANATEL

1) ANATEL a) Regimento interno Resoluo 270/1002, alterada pela Resoluo 489/2007 Estabelece: seu art. 62 a possibilidade de 2 partes (pode ser consumidor?) acordarem procedimento de mediao perante a agncia ; art. 63 mecanismo de arbitragem em caso de conito entre consumidor e prestador de servio; diversos artigos colocam a competncia de atuao interna dos rgos da ANATEL nesses casos. Mediao Art. 62. Quando dois ou mais interessados, de comum acordo e por escrito, pretenderem da Agncia a soluo de pendncias relativas ao reconhecimento ou atribuio de direitos, ser instaurado procedimento especco de mediao. 1o Os interessados sero noticados quanto a data, hora, local e objeto da mediao. 2o O resultado da mediao vincular as partes perante a Agncia. Arbitragem Art. 63. Havendo conito de interesses entre prestadoras de servios de telecomunicaes ou entre estes e os usurios ser procedida a arbitragem. Pargrafo nico. As partes, enquanto prestadoras, podem submeter a soluo de seus eventuais conitos ao processo de arbitragem quando houver compromisso prvio de aceitar como vinculante a deciso que vier a ser proferida. Competncia Art. 8 - As Sesses destinam-se a resolver pendncias entre agentes econmicos, bem como entre estes e consumidores ou usurios e fornecedores de bens e servios de telecomunicaes. 1o As pendncias a que se refere o caput caracterizam-se pela existncia de conito cuja soluo demanda mediao, arbitragem ou deciso da Agncia.

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elaborar anlise tcnica para suporte a processos de mediao ou de arbitragem nos casos de conitos de interesses entre as prestadoras de servios, entre estas e os usurios e para os demais procedimentos; Cabe : Gerncia Geral de Qualidade (art. 137) Gerncia Geral de Outorga, Acompanhamento e Controle das Obrigaes Contratuais (art. 139); Gerncia Geral de Planejamento e Contratao de Obrigaes. (art. 163) Art. 190. competncia especca do Superintendente de Servios Pblicos, respeitada a jurisdio denida no art. 135: XX - conduzir os procedimentos de mediao nos casos de conitos de interesses entre prestadoras de servios de telecomunicaes ou entre estes e os usurios; XVII - submeter Comisso de Arbitragem requerimento objetivando a soluo de conitos de interesses nos casos de interconexo; Cabe ao Gerente Geral de Qualidade (art. 191, VII) e ao Gerente Geral de Competio (art. 193, X): propor e apoiar procedimentos de mediao nos casos de conitos de interesses entre prestadoras, bem como entre estas e usurios dos servios de telecomunicaes conduzir os procedimentos administrativos de resoluo de conitos de interesses entre prestadoras de servios e entre estes e os usurios

Cabe ao Superintendente de Servios Privados (art. 194, XIV) e ao Superintendente de Universalizao (art. 209, XI) Ao Superintendente de Servios Privados e tambm a alguns outros rgos cabe submeter Comisso de Arbitragem requerimento objetivando a soluo de conitos de interesses nos casos de interconexo Tambm competncia do Superintendente de Universalizao conduzir os procedimentos de mediao nos casos de conitos de interesses entre prestadoras de servios de telecomunicaes ou entre estas e os usurios (art. 209,XI) O Gerente Geral de Planejamento e Contratao de Obrigaes e o Gerente Geral de Acompanhamento e Controle possuem competncia especca para propor e apoiar procedimentos de mediao nos casos de conitos de interesses entre prestadoras, bem como entre estas e usurios dos servios de telecomunicaes (art. 210, IX e art. 211, X) b) Consulta Pblica n 20 Proposta de alterao do regimento interno Nessa consulta pblica de 2012, colocam-se 3 tipos de procedimentos administrativos de resoluo de conitos (art. 91) Mediao, Reclamao e Arbitragem. Os artigos seguintes estabelecem cada um dos procedimentos: art. 93 Mediao; art. 94 torna possvel a arbitragem em conitos entre usurio e prestador; art. 95 procedimento de arbitragem; arts. 101 e 102 sobre reclamao.

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Tipos Art. 91. So tipos de Procedimentos Administrativos de Resoluo de Conitos, alm dos previstos em regulamentao especca: I - Procedimento de Mediao; II - Procedimento de Arbitragem Administrativa; e III Reclamao. Art. 93. O Procedimento de Mediao observar as seguintes regras: (...) III - no havendo a concordncia por todas as interessadas na realizao da mediao, o processo no ser instaurado, noticando-se as requerentes; IV - instaurado o processo, as interessadas sero noticadas a comparecer a reunio para tentativa de acordo; (...) VIII - alcanado o consenso, as interessadas celebraro Termo de Acordo; IX - o Termo de Acordo ser submetido autoridade hierarquicamente superior autoridade instauradora do processo que, constatando sua conformidade com a regulamentao, realizar sua homologao; X - no tendo sido alcanado o consenso, e sendo a vontade das interessadas, poder ser agendada nova reunio, at o limite mximo de 3 (trs) reunies; e

XI - no alcanado consenso, as interessadas podero optar pela proposio de procedimento administrativo de resoluo de conitos diverso, ocasio em que a autoridade hierarquicamente superior autoridade instauradora do processo declarar extinto o processo. (...) 2. As interessadas que no alcanarem o consenso durante o processo caro impedidas de apresentar, pelo prazo de 12 (doze) meses, contado da extino do feito, novo requerimento de Mediao versando sobre questo similar. 3. irrecorrvel a deciso que homologa o acordo entre os interessados, e o seu descumprimento poder ensejar a instaurao de Pado. Art. 94 . O conflito de interesses entre prestadoras de servios de telecomunicaes ou entre estas e os usurios poder ser submetido arbitragem , por meio de requerimento, nos termos dos arts. 35 e 36. Pargrafo nico. Salvo em decorrncia de disposio legal, regulamentar, presente em instrumentos de outorga ou editais de licitao, a deciso resultante de Procedimento de Arbitragem Administrativa apenas vincular as partes caso estas se comprometam previamente a aceita-la como vinculante. Art. 95. O Procedimento de Arbitragem Administrativa observar as seguintes regras:

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(...) IV - alcanado o consenso, as partes celebraro Termo de Acordo e o submetero autoridade competente que, constatando sua conformidade com a regulamentao, realizar sua homologao; V - no alcanado o consenso, ser dado prosseguimento instruo do Procedimento de Arbitragem Administrativa, com a realizao de diligncias necessrias ao esclarecimento dos fatos, em observncias aos arts. 78 a 81; (...) 2. Se, no curso da arbitragem, as partes chegarem a acordo quanto controvrsia, a autoridade competente, analisando os termos do acordo, realizar sua homologao. Art. 96. Caso o Procedimento de Arbitragem Administrativa tenha sido precedido de Procedimento de Mediao: I - o Requerimento Inicial dever conter relatrio circunstanciado do Procedimento de Mediao; II - a autoridade competente ser o representante da Superintendncia que conduziu o Procedimento de Mediao, podendo, a seu critrio, dispensar a realizao da Reunio de Conciliao. Art. 97. A autoridade competente, prevista no inciso VII do art. 95, entendendo conveniente a apreciao e deliberao em regime de colegiado, poder, mediante o Superin-

tendente de Competio, propor ao Presidente da ANATEL a instituio de Comisso de Arbitragem formada por, no mnimo, trs rbitros e presidida pelo rbitro Relator. Art. 98. Na hiptese do art. 97, a Comisso de Arbitragem dever observar as seguintes regras: (...) Art. 99. A Comisso de Arbitragem Administrativa poder, no curso de Procedimento de Arbitragem Administrativa, valer-se do auxlio de peritos ou rgos externos. Pargrafo nico. As despesas decorrentes das aes previstas neste artigo sero custeadas pelas partes. Art. 100. Nas hipteses de inobservncia da deciso arbitrada, a Superintendncia de Competio dever ser informada para adoo de providncias cabveis. Art. 101. Quem tiver seu direito violado poder reclamar perante a Agncia, observado o procedimento disposto neste artigo. (...) Art. 102. O usurio de servio de telecomunicaes que tiver seu direito violado poder reclamar contra a prestadora perante a Agncia, observado o procedimento disposto neste artigo. 1. A reclamao de que trata este artigo poder ser formulada por qualquer um dos canais de comunicao mantidos pela Agncia e dever conter a identicao do usu-

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rio e da prestadora, a descrio dos fatos e a comprovao de tentativa de resoluo do problema junto prestadora. (...) 2) ANEEL A arbitragem ganhou especial importncia no setor eltrico com a lei 10.848 de 2004, que estabelece como obrigatria a arbitragem entre os agentes da CCEE. No entanto, ela envolve apenas agentes de mercado, e no usurios; portanto, no consta aqui. a) Regimento interno - Portaria MME n 349/1997, alterada pela Resoluo normativa ANEEL n 249/2007 em: htpp://www.ANEEL .gov.br/cedoc/bprt1997349mme.pdf Estabelece como uma das atribuies da superintendncia a mediao administrativa setorial, com um rgo separado para tanto; e que a este rgo incumbe ajudar o Diretor-Ouvidor a solucionar reclamaes de usurios. Art. 5 As Superintendncias vinculam-se Diretoria, assim agrupadas por anidade de atribuies: II Relaes com o Mercado e Ouvidoria Superintendncia de Mediao Administrativa Setorial Art. 17 Ao Diretor-Ouvidor, apoiado pela Superintendncia de Mediao Administrativa Setorial, sem prejuzo das atribuies comuns aos membros da Diretoria, incumbe:

II receber, apurar e solucionar, diretamente ou por intermdio dos rgos estaduais descentralizados e conveniados, as reclamaes dos usurios de energia eltrica, por meio de processos de trabalho e deciso apropriados; Art. 23 Constituem atribuies especcas das Superintendncias: III de Mediao Administrativa Setorial, executar as atividades relacionadas aos processos de consulta aos agentes econmicos, a consumidores de energia eltrica e sociedade e de atendimento a suas reclamaes; b) Resoluo Normativa n 470, dez/2011 Relativa Ouvidoria das concessionrias. Estabelece a obrigatoriedade da implantao e do funcionamento de ouvidorias para todas as distribuidoras de energia eltrica. Elas tm como uma de suas principais funes resolver conitos entre prestadores e usurios, como diz o artigo 8, alm de funes de preveno de conitos e de dar acesso informao. Art. 2o A implantao da Ouvidoria obrigatria para todas as distribuidoras. (...) Art. 3o Compete Ouvidoria, entre outras, as seguintes atribuies: I receber, registrar, instruir, analisar e dar tratamento adequado s mani-

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festaes relativas prestao do servio que no forem solucionadas pelos demais canais de atendimento disponibilizados pela distribuidora; Art. 5 o Compete ao Ouvidor, entre outras, as seguintes atribuies: IV facilitar ao mximo o acesso do consumidor Ouvidoria, simplificando seus procedimentos; V agir preventivamente, identificando eventuais pontos de conflitos e oportunidades de melhorias; 2 A Ouvidoria deve disponibilizar meios para o acompanhamento do atendimento pelo manifestante, mediante solicitao telefnica ou por escrito, garantindo o acesso a todos os dados registrados sob o nmero de protocolo informado, preservado o sigilo das informaes relativas a unidades consumidoras titularizadas por terceiros. Art. 8 o As distribuidoras devem adotar providncias com vistas a que todos os integrantes da Ouvidoria sejam capacitados a realizar o adequado atendimento ao consumidor, devendo possuir, no mnimo, competncias nos seguintes temas: II tica, mediao e soluo de conflitos em Ouvidoria; III direitos e defesa dos consumidores no mbito pblico e privado

3) ANS a) Regimento interno Resoluo normativa n 197/2009, alterado pela RN n 292/2012 Estabelece: Ouvidoria para receber e facilitar a soluo demandas e conitos, inclusive os envolvendo consumidores (art. 72); rgos para com competncia de realizar mediao de conitos (art. 2, III, d, 2.3; art. 51, VI, art. 52-A e outros) Art. 72. Ouvidoria - OUVID compete: I - acompanhar e avaliar permanentemente a atuao da ANS, recomendando, quando couber, correes necessrias ao seu aprimoramento; II - formular e encaminhar as demandas recebidas aos rgos competentes, em especial, s Diretorias da ANS; III - dar cincia ao Diretor-Presidente e aos demais Diretores da ANS, de infringncias de normas de assistncia suplementar sade, s quais a OUVID tiver acesso, no cumprimento de sua misso; V - ouvir as reclamaes de qualquer cidado, relativas a infraes s normas da assistncia suplementar sade; VI - receber denncias de quaisquer violaes de direitos individuais ou coletivos de atos legais relacionados assistncia suplementar sade,

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bem como qualquer ato de improbidade administrativa, praticados por agentes ou servidores pblicos de qualquer natureza, vinculados direta ou indiretamente s atividades da ANS; VII - receber demandas dos agentes sujeitos ou no regulao da ANS; VIII - promover as aes necessrias apurao das demandas recebidas e recomendar a adoo das providncias necessrias ao atendimento das mesmas; IX - manter e garantir o sigilo da fonte e a proteo do denunciante, quando for o caso; X - encaminhar o fato denunciado para a Diretoria de Fiscalizao quando se tratar de denncia acerca de infrao legislao relativa sade suplementar; e (...) Competncia: Art. 2 A ANS ter a seguinte estrutura (...) III - Diretorias: (...) d) Diretoria de Fiscalizao DIFIS: (...) 2.3. Coordenadoria da Mediao de Conitos COMEC Art. 49. Diretoria de Fiscalizao - DIFIS compete: VI promover medidas que possibili-

tem a mediao ativa dos interesses com vistas produo do consenso na soluo dos casos de conito; Art. 51. Gerncia-Geral de Articulao Interinstitucional - GGART compete: II - coordenar, organizar e desenvolver aes educativas para o consumo em sade suplementar e de integrao com os rgos e entidades integrantes do SNDC e da sociedade civil organizada, por meio de programas especcos IV - coordenar, organizar e implementar a atividade da Central de Relacionamento, e supervisionar o servio do Disque ANS, para o m do recebimento, anlise e encaminhamento de respostas s demandas, promovendo a qualidade e celeridade dos servios, a participao dos atores do setor no processo regulatrio, e o intercmbio de informaes VI - promover, supervisionar, organizar e desenvolver aes de mediao de conitos na relao de consumo regulada, conforme regulamentao especca Art. 52-A. A Coordenadoria da Parceria Interinstitucional - COPIN e a Coordenadoria da Mediao de Conitos - COMEC, auxiliam diretamente a GGART no exerccio das atribuies previstas, respectivamente, nos incisos I a III e VII, e VI e VII, do art.51.

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Art. 53. Gerncia-Geral de Fiscalizao - GGFIS compete: II - promover e implementar aes de mediao ativa de interesses com vistas produo do consenso na soluo dos casos de conito; Art. 57. DIFIS cabe a superviso, coordenao e controle das aes dos Ncleos da ANS relacionadas ao exerccio das atribuies de scalizao previstas no pargrafo nico deste artigo.

II - proceder mediao ativa dos interesses com vistas produo do consenso na soluo dos casos de conito, aplicando as regras pertinentes III - receber as denncias de supostas irregularidades no exerccio da atividade de assistncia suplementar sade e apurar os fatos a elas relacionados, lavrando o competente auto de infrao, conforme o caso.

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ANEXO 3 ESTRUTURAO E FUNCIONAMENTO DO SINDEC E DO PROCON/SP


1. O SINDEC: A tutela administrativa do consumidor realizada pela Secretaria Nacional do Consumidor SENACON, criada pelo Decreto 7.738, datado de 28 de maio de 2012, composta por rgos de proteo e defesa (PROCON) presentes em todo territrio nacional. O Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor do Ministrio da Justia (DPDC) desenvolveu o Sistema Nacional de Informaes e Defesa do Consumidor (SINDEC), que rene dados de PROCONs de 25 unidades federativas, sendo 24 estaduais, o do Distrito Federal e 211 municipais. Como vrios destes PROCONs contam com mais de uma unidade, o Sistema abrange 441 unidades espalhadas por 292 cidades brasileiras.70 A classicao oferecida pelo banco de dados do SINDEC divide os atendimentos aos consumidores realizados em: Carta de Informaes Preliminares (CIP); Simples Consulta; Atendimento Preliminar; Abertura direta de Reclamao; Inicial JEC e Encaminhamento a Fiscalizao: Carta de Informaes Preliminares (CIP): trata-se de medida na qual o PROCON intervm perante a empresa reclamada atravs de Correspondncia Escrita contendo os fatos narrados e as argumentaes em defesa do consumidor cabveis,
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solicitando ainda providncias e esclarecimentos. No atendida a CIP, o PROCON pode instaurar Processo Administrativo em face da empresa reclamada. Simples Consulta: se refere prestao de informaes ao consumidor que j se mostra suciente para o esclarecimento de dvidas ou soluo de determinado impasse. Atendimento Preliminar: so aqueles atendimentos em que h busca pela soluo do impasse criado entre o consumidor e a empresa demandada de forma sumria, atravs de contato telefnico junto empresa. Abertura Direta de Reclamao: signica a instaurao sumria de processo administrativo no intuito de apurar responsabilidades e aplicar sanes administrativas. Inicial JEC: aquele em que, ultrapassadas as tentativas de soluo do conito na esfera administrativa, o consumidor opta pela propositura de demanda judicial e assessorado pelos funcionrios na confeco da Petio Inicial e posteriormente encaminhado para a distribuio da mesma na repartio judicial competente.
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Os estados do Rondnia e Roraima no possuem nenhum rgo de proteo e defesa do consumidor integrado nesse sistema. Fonte: Boletim Sindec 2012.

Encaminhamento Fiscalizao: a modalidade na qual se busca, por meio da realizao de scalizao in loco no mercado de consumo, apurar em agrncia irregularidades constatadas pelos consumidores. Boletim Sindec AnUal A Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon) apresenta, anualmente, uma breve anlise sobre as demandas de consumo levadas aos rgos pblicos de defesa do consumidor integrados ao Sistema Nacional de Informaes de Defesa do Consumidor durante o ano, trata-se do Boletim Sindec. Como apresentado anteriormente, importante registrar que servios regulados freqentam a lista dos mais reclamados pelos consumidores com destaque para os servios de telefonia, conforme demonstra tabela extrada do Boletim Sindec 2012. 2. PROCON/SP Atendimento: So quatro principais canais, alm da srie de informaes, como orientaes e lista das perguntas mais freqentes, que o PROCON disponibiliza em seu site. A) Atendimento Pessoal: Pode ser feito nos postos Poupatempo ou ento nos PROCONS Municipais do Estado de So Paulo que detm convnio com a Fundao PROCON. Segundo o site do PROCON, estes postos trabalham com sistema de agendamento de horrio. Aps o consumidor passar por uma triagem, que avalia o seu

problema, recebe uma senha para retornar em um horrio previamente marcado. No existe limitao de senha para o retorno, somente para o primeiro atendimento. Essa lista coloca as cidades nas quais o PROCON Municipal possui o mencionado convnio e realiza atendimento presencial: http://www.procon.sp.gov.br/categoria.asp?id=209 Tambm h atendimento em certos Centros Integrados de Cidadania B) Atendimento Eletrnico: Feito no site no PROCON, no qual A consulta eletrnica fornecida por tcnicos especializados que esto prontamente capacitados para responder as dvidas enviadas pelo consumidor. Esse atendimento realizado de segunda a sexta-feira, das 10h s 16h, exceto feriados. C) Atendimento por Carta ou Fax: As reclamaes para o Posto de Atendimento por Cartas/FAX da Fundao Procon-SP devem ser remetidas para a Caixa Postal 1151, CEP 01031-970-SP; ou FAX (11) 38240717, com atendimento de 2 6, exceto feriados, das 10h s 16h. Esse link contm as orientaes para esse tipo de atendimento: http://www.procon.sp.gov.br/categoria.asp?id=194 D) Atendimento por Telefone: feito pelo nmero 151, e possui atendimento especial para consumidores surdos ou mudos. O Procon-SP conta com tcnicos devidamente capacitados para atender ao consumidor e orient-lo em sua questo. Este servio est disponvel para a Regio Metropolitana de So Paulo, no nmero 151, de segunda a sexta-feira, exceto feriados, das 7h s 19h (ligao tarifada). http://www. procon.sp.gov.br/categoria.asp?id=374

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FlUxo doS atendimentoS Os atendimentos so separados em dois grandes grupos: o de Consultas e Orientaes, nos quais a comunicao do consumidor se encerra nele mesmo, e no h contato com a empresa, e o grupo das Cips. As Cips so as Cartas de Informao Preliminar, emitidas pelo PROCON, endereadas ao fornecedor reclamado, visando soluo da questo apresentada pelo

consumidor. gov.br/rank/).

(http://sistemas.procon.sp.

Somente as demandas que no forem atendidas em fase preliminar, por meio de uma Cip, se transformam em reclamao fundamentada. Abaixo apresenta-se o esquema de atendimento retirado do relatrio anual de 2011 ilustrando o processo:

Link do relatrio 2011: http://www.procon.sp.gov.br/pdf/acs_cadastro_2011.pdf

RelatrioS AnUaiS (Cadastros de reclamaes fundamentadas) O Procon-SP disponibiliza em seu site cadastros anuais, dos anos de 2007 at 2011. Eles esto nesse link: http://www. procon.sp.gov.br/reclamacoes.asp. Dentro de cada ano, consta a quantidade total de reclamaes fundamentadas por empresa

do ano (um documento de mais de 200 pginas, discriminando o nmero de reclamaes de cada empresa por motivo, e a quantidade das que foram atendidas e no atendidas). Ademais, o PROCON So Paulo desenvolveu algumas mtricas para avaliar seu funcionamento durante ano que po-

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dem ser replicadas e adaptadas ao setores regulados sob exame no presente relatrio: a) Nmero de atendimentos: O Procon-SP realizou 727.229 atendimentos no ano, contra 630.715 no ano de 2010. Desses atendimentos, 539.535 foram classicados como consultas e orientaes, e 137.694 viraram CIPS. b) Soluo das Cips: das 147.694 Cips, 104.293 (76%) foram selecionadas na fase preliminar, e 33.401 (24% - 33.401) viraram reclamaes fundamentadas. c) Reclamaes Fundamentadas: 15.989 foram atendidas, e 17.412 no foram atendidas. d) Distribuio das reclamaes fundamentadas por setor:

e) Ranking das 50 empresas mais reclamadas Tabela com as 50 empresas mais reclamadas, com o total de reclamaes, quantas foram atendidas, quantas no atendidas, e qual a posio da empresa no Ranking de 2010. f) Ranking das 10 empresas com maior % de reclamaes no solucionadas g) Dentro de cada uma dessas reas, tabela com as 5 empresas mais reclamadas e das 5 com maior % de reclamaes no solucionadas acompanhadas de til e suscita explicao de cada setor, p. ex, do setor de servios essenciais.

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ANEXO 4 ENTREVISTA COM O DIRETOREXECUTIVO DO PROCON-SP


EntreviSta com PaUlo ArthUr GoS, Diretor-ExecUtivo da FUndao PROCON-SP, em 21-11-2012, S 07h20. Doutor Paulo, qual a sua viso sobre as agencias regularizadoras e os rgos de defesa do consumidor quando a gente pergunta qual a viso a nossa expectativa explorar um pouco, qual a sua viso, qual o relacionamento, qual a sua impresso, qual a sua avaliao desse relacionamento das agncias regularizadoras e os rgos de proteo e defesa do consumidor no Brasil? Bem, embora esse relacionamento tenha de alguns anos para c, eu diria em torno de 5 a 6 anos para c ele tem avanado, melhorado, ainda um relacionamento conituoso a participao da defesa do consumidor de um modo geral no processo regulatrio que hoje mais avanou tambm ainda decitrio isso de deve ao fato entre outras coisas da simetria que existe de informaes de conhecimento daqueles que lidam com setores regulados da agencias em relao aos rgos de defesa do consumidor as entidades de devesa do consumidor a diculdade que existe muitas vezes de participar do processo regulatrio o fato desse processo de participao muitas vezes ele tem um carter mais formal do que necessariamente material, ou seja, hoje essa participao se d por meio das consultas a audincias publicas basicamente e a ns percebemos que a voz do consumidor ainda no tem o peso que deveria ter nessas discusses furar esse bloqueio muito mais difcil que ns percebemos para quem lida com a proteo e defesa do consumidor do que para o mercado ento aquele conceito de isoformismo que em tese que deve permear a relao agencia estado, mercado, consumidor, ele na verdade ele se encontra hoje um pouco falho h uma proximidade maior do mercado em relao s agencias do que do prprio consumidor isso se faz sentir e isso um dos motivos pelos quais a relao to conituosa porque muitas vezes a regulamentao ela vai at mesmo contra ou de encontro, ou seja, ao contrario a direitos muito evidente dos nossos consumidores. Considerado esse relacionamento voc avalia alguma situao ou alguma sugesto para retomar esse processo como que poderia melhorar esse relacionamento com as agencias reguladoras quais os tipos de medidas ou polticas ou agenda que poderia existir para se ter uma maior proximidade um dialogo, uma ao mais efetiva? Bem em primeiro lugar eu penso que as agencias, deveriam tambm isso um papel que cabe aos rgos de defesa do consumidor do sistema nacional de defesa do consumidor enm, mas essa aproximao ela deve existir seria importante que ela fosse institucionalizada ento preciso institucionalizar a participao do sistema nacional de defesa do consumidor no processo regulatrio de certa maneira hoje aqui

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ali, em alguns casos, como por exemplo, na ANS existe projetos ou parcerias nesse sentido o prprio programa parceiro da cidadania na ANS tentativa de trazer para dentro da agencia a viso da defesa do consumidor, mas isso por si s no capaz de promover as mudanas que se espera nesse processo de regulao hoje os rgos de defesa do consumidor tem uma base de informaes consolidadas que so sem duvida alguma valiosa e teis para qualquer processo de regulao de qualquer mercado no s dos mercados regulados, mas sobre tudo dos mercados regulados e assim como essas informaes servem para dirigir aes no sistema nacional de defesa do consumidor de orientar polticas no sistema nacional de defesa do consumidor elas podem sem duvida alguma sem aproveitadas dentro do processo regulatrio para tornar mais equilibrada as relaes entre os mercados, o consumidor, e o estado. Alm dos dados considerando tambm todo o contexto teria algum outro mecanismo, alguma outra proposta para ampliar ou substituir, ou reconstituir essa relao entre os rgos do sistema e as agencias reguladoras? Sem duvida, bom em primeiro lugar parece importante destacar o seguinte talvez seja necessrio reavaliar o modelo prpria estrutura das agencias, ou seja, preciso analisar cada uma, cada uma dessas estruturas e avaliar em que medida a defesa do consumidor participa desses processos internamente temos os conselhos, temos externamente as audincias publicas, as consultas temos os conselhos construtivos enm, mas aquilo que chega a esses conselhos, aquilo que levado para ser debatido em audincia publica em consulta publica ele primeiro
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trabalhado internamente na prpria agencia e com que viso isso trabalhado, em que medida a viso do consumidor permeia esses processos dentro da estrutura dessas agencias existem departamentos, setores, quaisquer que seja as denominaes focados e com a viso da proteo do consumidor ento muito importante que se faa essa avaliao e introduza na estrutura da agencia a viso do consumidor, mas na estrutura organizacional mesmo da agencia reguladora a par disso voltando interao com os prprios rgos de defesa do consumidor muito importante salutar que essa aproximao que esse trabalho em conjunto no s aproveite os dados as informaes das quais se disponha hoje de maneira organizada sistmicas os rgos de defesa do consumidor, mas tambm os uxos de trabalho, ou seja, sabido que muitos das demandas que so recebidas pelos rgos de defesas do consumidor e trabalhadas sem sucesso no antro da conciliao so sem duvida alguma uns insumo precioso para uma ao de carter maior coletivo e de scalizao da prpria agencia, ou seja, aquelas demandas de consumidores que no foram resolvidas e que apontam problemas sistmicos dentro daquele setor podem e devem ser aproveitadas facilitando o trabalho da agencia de modo que ela no precise dar inicio a todo um processo usado aquele material que j foi produzido no rgo de defesa do consumidor isso tambm muito importante e maximiza o resultado de atuao tanto do PROCON quanto da agencia reguladora. Com relao a essa questo da institucionalizao desse procedimento voc imagina se estabelecer cmeras a cmaras regionais, ou seja, uma cmera da agencia reguladora regio sudeste, uma cmaras da agencia reguladora para

a regio nordeste, para criar essa proximidade, para criar esse dialogo para desenvolver como que voc imagina do ponto de vista das estruturas voc falou bastante dos procedimentos que uma questo neogica desse processo mais alguma outra questo que poderia sugerir que voc acharia importante Paulo nesse processo? Essa dinmica das cmaras de discusso de debates de aproximao me parece uma dinmica boa salutar, mas preciso uma coordenao central ento sem duvida alguma esse um trabalho que deve ser desempenhado em mbito nacional pela secretaria nacional do consumidor sem duvida tambm alguma descentralizado, mas com base em diretrizes j do sistema para diversas regies, regio sudeste, sul, norte, nordeste, centro-oeste, mas porque obvio voc vai porque dependendo do tipo depende do setor de qual estamos falando voc vai perceber realidades diferentes, ou problemas, situaes diferentes aqui ou ali, mas sem duvida alguma sobre a coordenao, uma coordenao central do rgo nacional de defesa do consumidor. Pensando nessa estrutura nessa geminao contanto com a experincia que voc teve nessa direo, nessa construo no maior rgo de defesa do consumidor que o PROCON So Paulo como que voc v a poltica estadual e os municpios como voc acha que os municpios tem a perspectiva do processo regulatrio da agencia reguladora, como que o PROCON municipal v uma agencia reguladora? O PROCON municipal tem uma viso muita eu diria muito distante bem os municpios como eu disse de fato eles

vem o trabalho da agencia muito distante da realidade dos municpios isso que eu quero dizer, ou seja, o municpio t muito mais preso questo do dia a dia as dificuldades muitas das vezes dificuldades estruturais que a realidade da maioria dos PROCON do nosso pas e mais ainda muito maior a dificuldade para cada municpio, para participar dentro dos mecanismos que existe hoje desse processo regulatrio a dificuldade tcnica de participar das discusses, dificuldades estrutura de viajar participar de audincia enfim o que se procura fazer como, por exemplo, no estado de So Paulo ouvir os municpios dentro de fruns e discusso que so criados no mbito estadual reproduzir isso nas contribuies consultas publicas audincias publicas ento de certa maneira levar tambm a viso dos municpios que embora a dificuldade tcnica existe para o municpio na participao dessas discusses por outro lado os municpios tem as informaes sabem o que acontecem com o consumidor, eles sabem na pratica o que acontece a concretude eles tem o que acontece de concreto so informaes muito valiosas e que auxilia muito, por exemplo, o PROCON estadual quando vai trabalhar em cima de uma consulta publica ou emitir uma manifestao sobre uma determinada norma que foi editada por qualquer que seja a agencia reguladora os casos dos municpios a viso da realidade do dia a dia o que auxilia muito nesse processo lgico que importante que os PROCON no s os estaduais, mas tambm os municipais esteja integrados a esse processo, mas isso deve ter tambm uma coordenao central importante que essa coordenao no se faa no mbito de cada estado assim como h uma coordenao central nacional.
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Esse Relatrio foi composto com a fonte Gotham Rounded, 11 pt. Julho de 2013.

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