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5 LE ESPERIENZE
5.1 Presidenza del Consiglio dei Ministri
5.2 Regione Toscana
5.3 Regione Lazio
5.4 Agenzia delle entrate
5.5 Provincia di Frosinone
5.6 Comune di Livorno
5.7 Comune di Rimini
5.8 Comune di Torino
5.9 Comune di Udine
5.10 Comune di Firenze
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PREMESSA
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INTRODUZIONE
Le presenti linee guida completano le precedenti pubblicazioni curate dal Formez in materia
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di procedure telematiche di acquisto. .
Dopo aver analizzato la “soluzione marketplace” per l’acquisizione di beni e servizi nella
Pubblica Amministrazione, si esplorerà, in questa pubblicazione, di uno dei principali
strumenti di e-procurement ormai da tempo utilizzati quale sistema alternativo di
approvvigionamento in ambito pubblico: l’asta on-line. In questo volume si parlerà
indifferentemente di “aste” e di “gare” considerandole come sinonimi.
Le aste on line rappresentano ormai un elemento piuttosto diffuso nel panorama del settore
pubblico degli approvvigionamenti. Da qualche anno, infatti, si è assistito, a livello locale e
centrale, alla loro sperimentazione attraverso la creazione di diverse piattaforme di e-
procurement. Nell’ambito del settore pubblico è però soltanto con l’emanazione del DPR n.
101 del 4 aprile 2002 recante “Criteri e modalità per l’espletamento da parte delle
amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di
beni e servizi” che si è giunti ad una regolamentazione dello strumento di acquisto “gara
telematica” che si configura come una vera e propria procedura di approvvigionamento di
beni e servizi, alternativa a quelle “tradizionali”, con tutta una serie di tempistiche, fasi e
modalità operative ben definite.
Il laboratorio ha avuto come obiettivo il confronto tra amministrazioni sullo strumento della
gara telematica. Ogni incontro di laboratorio è stato dedicato ad una spetto del processo
innovativo di acquisto.
Il primo incontro è stato dedicato all’approfondimento della fase iniziale, quella di innesco,
delle gare telematiche e degli altri processi di innovazione; si sono analizzati gli aspetti
decisionali, si è cercato di capire il percorso fatto, come è nata e si è sviluppata l’idea di
adottare nuove procedure di acquisto all’interno degli enti.
Il secondo incontro si è concentrato ad esplorare la fase dell’operatività, cioè l’individuazione
di quale è stato il processo adottato all’interno dei singoli enti in termini di struttura, di
formazione, di competenze, di adeguamento delle capacità, per far sì che le gare
telematiche funzionassero a pieno regime.
Il terzo incontro ha riguardato la valutazione dei risultati, cioè discutere di come avviene un
processo di monitoraggio delle gare telematiche, quali sono stati gli indicatori individuati,
come è stato approntato un processo di valutazione, e come queste valutazioni influiscano
sulla decisione di continuare a sviluppare sistemi innovativi di e-procurement.
Nei precedenti laboratori si erano già evidenziate le principali difficoltà e i primi vantaggi
riscontrati nell’adozione di strumenti di e-procurement. Per continuare a studiare la fattibilità
di questi strumenti innovativi, anche in questo laboratorio si è continuato ad analizzare i
fattori ostativi e facilitatori dell’innovazione negli acquisti utilizzando una griglia di analisi che
1
Nell’ambito delle “Azioni di sistema per la Pubblica Amministrazione” il Formez ha pubblicato, in materia
di e-procurement, due precedenti volumi - linee guida concernenti: “Gestione delle procedure telematiche
di acquisto nelle P.A. (Linee guida sul Marketplace)” - n. 18 (maggio 2004) e “Strategie di utilizzo del
Marketplace nelle amministrazioni pubbliche” – n. 24 (marzo 2005).
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le amministrazioni che hanno partecipato hanno compilato e che è servita come traccia per
elaborare queste linee guida.
Il volume si apre con una analisi a livello europeo. Il cap 1, a cura di Chiara Lacava, segna i
passi effettuati partendo dalla direttiva europea, per passare all’action plan e per finire con
il codice dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture che segna l’attuazione in Italia.
Nel medesimo capitolo, il paragrafo 1.5 “Le esperienze europee di e-procurement” a cura di
Stefania Zuccolotto, illustra i sistemi di innovazione negli acquisti di altri paesi.
Nel secondo capitolo, “Le aste on line: principali tipologie e meccanismi di funzionamento” a
cura di Sergio Merlino, si concentrerà l’attenzione su cosa è un’asta on-line, offrendo una
panoramica delle principali tipologie di asta di acquisto e vendita utilizzabili in rete, dei
principali formati e modelli di implementazione e delle loro varianti osservando, tra l’altro, il
fenomeno dal punto di vista della pubblica amministrazione che opera in qualità di buyer di
beni e servizi idonei al suo funzionamento ed esaminando infine le aste elettroniche di
acquisto nel sistema Consip. Si accenna, inoltre, alle possibili manifestazioni di
comportamenti collusivi dei soggetti (in particolare imprese) partecipanti all’asta i quali,
attraverso intese concordate preventivamente, possono condizionare le performance di
approvvigionamento/vendita.
Nel terzo capitolo, a cura di Davide Colaccino, si esamina la procedura di gara telematica ai
sensi del D.P.R. n. 101 inquadrando il contesto in cui si muovono le gare telematiche, sia
normativo che operativo, e prendendo in considerazione le esperienze realizzate e le
considerazioni emerse in Laboratorio in merito al loro utilizzo. Si analizzano, quindi, le
caratteristiche, le fasi e i termini principali di una gara on line.
Nel quarto capitolo, a cura di Stefania Zuccolotto sono analizzati e messi a confronto i
percorsi evolutivi effettuati dalle amministrazioni che hanno partecipato al laboratorio che
nella loro lettura comparata forniscono dei percorsi di sviluppo dell’innovazione.
Infine, come è consuetudine nelle pubblicazioni Formez dedicate agli acquisiti, nel cap 5, a
cura di Antonio Tappi e Stefano Fiaschi, si sono descritte alcune esperienze di
amministrazioni locali e centrali evidenziando come nella prassi, accanto all’utilizzo della
procedura delineata dal DPR 101, alcune amministrazioni, nel rispetto della c.d. evidenza
pubblica, abbiano utilizzato l’ICT a supporto delle comuni procedure di negoziazione
(procedura aperta, trattativa privata, acquisti in economia ecc.), dando così luogo alla c.d.
smaterializzazione della gara.
Il gruppo di lavoro che ha seguito il laboratorio oltre agli estensori del presente volume è
composta da Maria Giulia Catemario e Maria Fiore, che hanno contribuito allo
svolgimento del laboratorio.
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1. DALL’ATTUAZIONE DELLA DIRETTIVA EUROPEA AL CODICE DEI CONTRATTI
PUBBLICI
1.1. Obiettivi e strumenti di e-procurement nella direttiva europea
18/2004/Ce.
Gli appalti pubblici rappresentano il 16% del PIL dell’Unione europea, con un
2.
valore pari a 1.429 miliardi di euro Essi costituiscono pertanto uno dei settori
strategici del mercato unico. Di qui, la strategia delle istituzioni comunitarie di
rendere più competitivo ed efficiente il mercato degli appalti pubblici, attraverso
queste direttive.
2
Relazione 2002 sul funzionamento dei mercati comunitari dei prodotti e dei capitali,
COM (2002) 743 def. del 23.12.2002 (dato del 2001).
3
La direttiva 92/50/Ce che coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici
di servizi (G.U. n. 209/L del 24.7.1992), come modificata dalla direttiva 97/52/Ce del 13
ottobre 1997 (G.U. n. 328/L del 28.11.1997); la direttiva 93/36/Ce che coordina le
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture (G.U. n. 199/L del 9.8.1993),
come modificata dalla direttiva 97/52/Ce del 13 ottobre 1997 (G.U. n. 328/L del
28.11.1997); la direttiva 93/37/Ce che coordina le procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori (G.U. n. 199/L del 9.8.1993), come modificata dalla direttiva
97/52/Ce del 13 ottobre 1997 (G.U. n. 328/L del 28.11.1997).
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In particolare, sono state fissate tre soglie principali: 137.000 euro per gli appalti pubblici
di forniture e di servizi aggiudicati dalle amministrazioni aggiudicatrici che sono autorità
governative centrali; 211.000 euro per gli appalti pubblici di forniture e di servizi
aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici diverse dalle autorità governative centrali;
5.278.000 euro per gli appalti pubblici di lavori.
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Rispondono invece più prettamente a esigenze di rafforzamento della normativa,
da un lato, le modifiche alla disciplina delle specifiche tecniche in modo da
garantire la massima apertura alla concorrenza e la maggiore partecipazione degli
operatori; dall’altro lato, il rafforzamento delle disposizioni relative sia ai criteri di
aggiudicazione, sia ai criteri di selezione. Si deve inoltre sottolineare, quale
sostanziale novità, il riferimento espresso alle caratteristiche ambientali e sociali.
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Si sottolinea da ultimo una caratteristica comune alle altre innovazioni introdotte
nelle nuove direttive: la cd. “clausola di rinvio ai sistemi nazionali”. In sostanza, si
rimette agli Stati membri la facoltà (e non l’obbligo) di prevedere la possibilità per
le amministrazioni aggiudicatrici di ricorrere agli strumenti di e-procurement.
Questi rappresentano quindi un’opportunità e non un vincolo per le
amministrazioni. Il legislatore ha così tenuto conto del differente livello di
avanzamento e di diffusione del sistema di e-procurement in Europa, lasciando
pertanto all’autonomia di ciascuno Stato la possibilità di aderirvi o meno.
1.2.1. Il Piano di azione per l’attuazione del quadro giuridico relativo agli
appalti pubblici elettronici
Essa indica precisi obiettivi da perseguire e individua una serie di interventi che la
Commissione e gli Stati Membri possono attuare nel periodo dal 2005 al 2007 per
garantire che entro il 2010 le procedure elettroniche per gli appalti pubblici siano
effettivamente adottate e diventino una realtà operativa in tutto il territorio
dell’Unione.
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Realizzare i vantaggi che si prevede deriveranno dai sistemi elettronici di appalto
pubblico richiede la corretta attuazione del contesto normativo, una buona
pianificazione e conoscenza delle questioni in gioco nonché la messa a punto di
sistemi operativi per appalti pubblici elettronici che siano conformi ai requisiti di
legge.
Gli Stati Membri sono tenuti, com’è noto, ad attuare il nuovo contesto normativo
per i sistemi elettronici di appalto pubblico entro il 31 gennaio 2006. Ma
un’interpretazione erronea o divergente delle nuove norme può creare delle
barriere agli scambi internazionali e frammentare il mercato.
Per questo motivo, in vista del recepimento, la Commissione, secondo gli impegni
assunti nell’Action Plan, ha pubblicato nel corso del 2005 un documento
interpretativo sulle nuove disposizioni che dovrebbe costituire la base per
l’applicazione uniforme delle norme che disciplinano l’uso dei mezzi elettronici
negli appalti pubblici: “Requirements for conducting public procurement using
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electronic means under the new public procurement Directives 2004/18/EC
and 2004/17/EC” (v. infra).
Inoltre, per far meglio comprendere le nuove norme, all’inizio del 2005 la
Commissione ha reso disponibile sul proprio sito un set di “training
demonstrators” (dispositivi che simulano l’uso del sistema) che simulano per
l’appunto l’ambiente delle nuove procedure elettroniche, consentendo così alle
amministrazioni aggiudicatrici e agli operatori economici di familiarizzare con gli
strumenti elettronici per gli appalti pubblici.
I moduli esistenti devono essere pertanto sostituiti da un insieme rivisto che tenga
conto dei requisiti delle nuove Direttive quali la possibilità di utilizzare aste
elettroniche, i sistemi d’acquisto dinamici e i profili degli acquirenti. E’ stato al
riguardo scelto un approccio graduale. In primo luogo, la Commissione, secondo
gli impegni assunti nell’Action Plan, ha adottato nel corso del 2005 un
Regolamento sui moduli standard che sostituiscono i moduli attuali e che
contengano tutti gli elementi introdotti dalle nuove Direttive: Regolamento n.
1564/2005/Ce della Commissione del 7 settembre 2005, “che stabilisce modelli di
formulari per la pubblicazione di bandi e avvisi relativi a procedure di
aggiudicazione degli appalti pubblici conformemente alle direttive del Parlamento
europeo e del Consiglio 2004/17/CE e 2004/18/CE”9. A questo si accompagna la
Direttiva 2005/51/CE del 7 settembre 2005, della Commissione che modifica i
relativi allegati XX della direttiva 17 e VIII della direttiva 18.
Ulteriori nodi critici attengono alle classificazioni diverse per descrivere la tipologia
di acquisto attualmente in uso negli Stati membri per pubblicizzare i contratti di
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TED è la versione elettronica della serie S del Supplemento alla Gazzetta Ufficiale dell’Unione
Europea.
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Il costo dell’elaborazione di un bando da pubblicare sul Supplemento della Gazzetta Ufficiale
dell’UE utilizzando moduli elettronici si dimezzerebbe passando dai €111 attuali a €57,5,
secondo le stime dell’Ufficio per le Pubblicazioni delle Comunità Europee (OPOCE).
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In GUCE del 1° ottobre 2005, L257.
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appalto pubblici. Queste diversità di classificazioni non sempre consentono la
ricerca automatica delle opportunità commerciali o l’organizzazione elettronica
degli acquisti. Le nuove Direttive, com’è noto, rendono obbligatorio l’uso del CPV -
Common Procurement Vocabulary (CPV), un vocabolario specifico introdotto
dal Regolamento del Parlamento Europeo e del Consiglio 2195/2002//CE. Un
vocabolario CPV rivisto dovrebbe essere adottato dalla Commissione per
renderne possibile l’uso immediato nelle procedure e nelle tecniche dei sistemi
elettronici di appalto pubblico.
A loro volta, secondo l’Action Plan, gli Stati Membri dovrebbero entro il 2007
mettere in atto sistemi interamente elettronici di pubblicazione dei bandi a livello
nazionale, ivi inclusi gli strumenti idonei per la pubblicazione sulla bacheca
comune on line. Essi dovrebbero altresì contribuire attivamente al processo di
snellimento e aggiornamento del CPV, il cui completamento - se riuscirà – porterà
al miglior tipo di modello internazionale di classificazione per i contratti di appalto
pubblici.
Per evitare o limitare tali rischi, gli Stati Membri, recependo e attuando le nuove
Direttive, dovrebbero rispettare a tutti i livelli il concetto fondamentale che
stabilisce che i mezzi di comunicazione e gli strumenti utilizzati nei sistemi
elettronici di appalto pubblico devono essere liberi da elementi di discriminazione,
devono essere diffusamente disponibili e interoperabili e non devono limitare in
alcun modo l’accesso degli operatori economici alle procedure di gara. La
Commissione, a sua volta, per evitare problemi ed impedire l’emergere di barriere
elettroniche, ha varato un progetto volto a chiarire i requisiti funzionali per i sistemi
elettronici di appalto pubblico (CTS) risultanti dalle specifiche disposizioni delle
Direttive.
Tuttavia, non essendoci lo stesso concetto giuridico in tutti gli Stati Membri, il
modo in cui si attuano le firme elettroniche nei sistemi elettronici di appalto
pubblico è importantissimo. Le potenziali difficoltà riguardano in particolare l’uso
delle firme elettroniche avanzate basate su un certificato riconosciuto e che sono
create attraverso un meccanismo sicuro di creazione della firma (qui di seguito
“firme elettroniche abilitate avanzate”). Numerosi Stati Membri, a partire dall’Italia,
richiedono o intendono richiedere l’uso di tali firme abilitate avanzate per la
presentazione di offerte e/o la richiesta di partecipazione considerandolo l’unico
mezzo che garantisce l’autenticazione unica e inconfondibile dei firmatari e che
garantisce che una qualsiasi modifica dei dati cui si riferisce la firma possa essere
individuata.
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E’ quindi assolutamente necessario che un qualsiasi meccanismo che possa
ricevere offerte d’appalto firmate con una firma elettronica abilitata avanzata sia
dotato di strumenti che gli consentano di ricevere efficacemente e disbrigare
messaggi a prescindere dalla loro provenienza nell’ambito dell’Unione europea o a
prescindere dalle loro caratteristiche tecniche. In questo contesto la Commissione
e gli Stati membri stanno affrontando due ordini di problemi: garantire il
riconoscimento e l’accettazione delle firme abilitate avanzate, i certificati e i
messaggi che le accompagnano e garantire un’accettazione tecnica senza
impedimenti di tali firme e certificati.
In ogni caso, l’Action Plan stabilisce che entro il 31 gennaio 2006 gli Stati Membri
devono applicare le firme elettroniche abilitate avanzate. Il che per l’Italia già
avviene. Inoltre, prevede che la Commissione e gli Stati membri individuino e
affrontino in modo costante nel tempo i problemi di interoperabilità relativi ai
sistemi di appalto elettronico.
A tale scopo, l’Action Plan stabilisce che, per ottimizzare i vantaggi derivanti dal
trasferimento online, parallelamente al recepimento del nuovo contesto normativo,
gli Stati Membri devono approntare Programmi nazionali che stabiliscano priorità
e obiettivi di performance misurabili. Analogamente, gli Stati Membri devono
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In tal senso, è stato varato un progetto, nell’ambito del programma IDA nel 2004, chiamato
Bridge Gateway CA per studiare ed esaminare soluzioni nell’ambito degli scambi di certificati
tra le amministrazioni.
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promuovere l’adozione di programmi individuali da parte delle autorità nazionali
appaltatrici, soprattutto da parte dei loro acquirenti più potenti, e dovrebbero
garantire che tali programmi siano in linea l’uno con l’altro e facciano parte di un
contesto coerente.
La Commissione, a sua volta, deve assistere gli Stati Membri in tale iniziativa, ove
ciò sia opportuno, in modo da realizzare un approccio coerente in tutta l’Europa e
al fine di agevolare la diffusione e la condivisione delle informazioni e delle
esperienze maturate nei vari trimestri. Inoltre, le iniziative quali la Public
Procurement Network (Rete Appalti Pubblici) creata a Copenhagen nel gennaio
2003 per promuovere la cooperazione tra gli Stati Membri nel campo degli appalti
pubblici potrebbe costituire una sede di dibattito per lo scambio di esperienze e
modelli di riferimento (good practices) oltre che di segnalazione di eventuali
fallimenti.
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generale del tipo di informazioni che potrebbero essere richieste alle imprese
nell’ambito del processo di selezione.
L’uso dei cataloghi elettronici rappresenta a sua volta un’altra area di interesse
primario. Utilizzarli è molto importante in particolare per il coinvolgimento delle
piccole e medie imprese negli appalti pubblici elettronici. I software attualmente in
uso consentono alle piccole imprese di produrre beni e servizi noti alle autorità
appaltatrici con un ragionevole dispendio economico, di tempo e di lavoro. Ma
l’assenza di capitolati e di standard uniformi per i cataloghi elettronici comporterà
la presenza di un elevato rischio che le applicazioni dei cataloghi elettronici sul
mercato non rispondano ai requisiti del settore pubblico previsti per l’uso negli
Stati Membri e a livello europeo. Di qui, l’avvio da parte della Commissione e degli
Stati membri di progetti specifici di studio sui cataloghi elettronici nei sistemi di
acquisto dinamici e negli accordi quadro elettronici.
Il Piano d’Azione per gli appalti pubblici elettronici nell’Unione europea sarebbe
incompleto se non si considerassero le implicazioni per il mondo esterno. L’uso
dei mezzi elettronici negli appalti pubblici è in corso di sviluppo in tutto il mondo
mentre il GPA (General Procurement Agreement) multilaterale esistente e gli
accordi bilaterali non ne regolano l’uso. Le scelte di natura tecnica e legale nei
sistemi di appalto pubblico elettronici possono ridurre le opportunità economico-
commerciali per le imprese dell’Unione europea nei paesi terzi, oltre a restringere
l’accesso dei fornitori dei paesi terzi ai mercati dell’Unione.
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Stati, ma soprattutto per le singole amministrazioni aggiudicatrici che intendano
ricorrere a tali strumenti.
Aste elettroniche.
Nella nuova direttiva sugli appalti pubblici, l’asta elettronica, è definita come “un
processo per fasi successive basato su un dispositivo elettronico di presentazione
di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori riguardanti taluni elementi
delle offerte, che interviene dopo una prima valutazione completa delle offerte
permettendo che la loro classificazione possa essere effettuata sulla base di un
trattamento automatico. Di conseguenza, appalti di servizi o di lavori che hanno
per oggetto prestazioni intellettuali, quali la progettazione di lavori, non possono
essere oggetto di aste elettroniche”.
La prima. L’asta elettronica si configura non come una procedura in sé, ma come
una “tecnica” o meglio un “passaggio particolare” (“a particolar step of the
awarding stage of the procurement procedure”) che può essere utilizzato dalle
amministrazioni aggiudicatrici in tutte le procedure ordinarie già previste e
disciplinate dalla direttiva medesima (aperte, ristrette, negoziate), con
conseguente applicazione delle relative regole e dei termini per la presentazione
delle offerte.
La terza. Il ricorso a tale tecnica consente di richiedere agli offerenti – dopo una
prima valutazione concreta delle loro offerte - di effettuare successivi ribassi sui
prezzi offerti ed - eventualmente – di migliorare gli altri elementi dell’offerta,
purché questi siano suscettibili di valutazione automatica. Ciò significa che la
norma consente all’amministrazione di dare luogo ad una gara in cui le offerte
vengono presentate e valutate esclusivamente su supporto elettronico, ma a
condizione che gli elementi da valutare siano rappresentati dal prezzo o, in caso di
aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, da altri
fattori purché quantificabili, e cioè espressi in cifre o in percentuali (“quantificable
and expressed in figures”).
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Nella fase iniziale, non ancora competitiva, le amministrazioni effettuano una
prima valutazione completa (“full evaluation”) delle offerte conformemente ai criteri
di aggiudicazione stabiliti e alla relativa ponderazione fissata nel capitolato d’oneri.
Questo consente, dunque, di poter effettuare una valutazione off line dei beni
offerti.
Terminata questa prima valutazione, nella seconda fase, tutti gli offerenti che
abbiano presentato delle offerte ammissibili sono invitati simultaneamente per via
elettronica a presentare nuovi prezzi e/o nuovi valori, nel caso dell’offerta
economicamente più vantaggiosa. L’invito contiene ogni informazione pertinente
per il collegamento individuale al dispositivo elettronico utilizzato e precisa la data
e l'ora di inizio dell'asta elettronica. L'invito precisa altresì la formula matematica
che determinerà, durante l'asta elettronica, le riclassificazioni automatiche in
funzione dei nuovi prezzi e/o dei nuovi valori presentati.
Nella terza fase si svolge on line la gara vera e propria, che non può tuttavia avere
inizio prima di due giorni lavorativi a decorrere dalla data di invio degli inviti. L'asta
elettronica può svolgersi in una o più fasi successive secondo una procedura
formalizzata e potrà prevedere meccanismi di autoestensione della durata. Nel
corso di ogni fase dell'asta elettronica, le amministrazioni aggiudicatrici
comunicano, costantemente e in tempo reale a tutti gli offerenti almeno le
informazioni che consentono loro di conoscere in ogni momento la rispettiva
classificazione. Esse possono anche comunicare altre informazioni riguardanti altri
prezzi o valori presentati, purché sia previsto nel capitolato d'oneri.
La direttiva, oltre alle aste elettroniche, prevede una disciplina specifica dei sistemi
dinamici di acquisizione, che rappresenta per certi versi un’evoluzione ulteriore e
più sofisticata del mercato elettronico, in quanto presuppone un sistema aperto e
flessibile.
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Ciò detto, il sistema dinamico di acquisizione è definito nella direttiva come un
“processo di acquisizione interamente elettronico, per acquisti di uso corrente, le
cui caratteristiche generalmente disponibili sul mercato soddisfano le esigenze
dell’amministrazione aggiudicatrice, limitato nel tempo ed aperto per tutta la durata
a qualsivoglia operatore economico, che soddisfi i criteri di selezione e che abbia
presentato un’offerta conforme al capitolato d’oneri”.
Sono ammessi al sistema per tutta la durata prevista (massimo quattro anni,
tranne casi eccezionali), gli operatori economici che soddisfino i criteri di selezione
e che abbiano presentato un’offerta indicativa conforme al capitolato d’oneri e agli
eventuali documenti complementari.
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La Commissione sottolinea la possibilità per gli Stati membri di un’utilizzazione
congiunta dei due strumenti di e-procurement, specificando che essi “possono
ricorrere alle aste elettroniche in occasione dell’indizione di gare per appalti da
aggiudicare nell’ambito del sistema dinamico di acquisizione”. In questa ipotesi,
tutte le regole concernenti le aste elettroniche si applicano alle aste tenute
nell’ambito di un DPS.
Da quanto sopra descritto, si desume che il sistema dinamico di acquisizione
disciplinato dalla nuova direttiva si configura in sostanza come una procedura
specifica che consente alle amministrazioni aggiudicatici - grazie alla creazione di
un elenco di offerenti già accettati (quale forma di prequalificazione) e la
possibilità data a nuovi offerenti di aderirvi in qualunque momento - di disporre
attraverso i mezzi elettronici di un ventaglio particolarmente ampio di offerte, al
quale potere attingere, secondo le necessità, per aggiudicare i singoli appalti, in
un arco di tempo sufficientemente ampio.
Si tratta in tal senso di un sistema aperto e flessibile che dovrebbe assicurare una
maggiore efficienza della commessa pubblica e stimolare un continuo confronto
competitivo sempre nel rispetto dei principi e delle norme della direttiva.
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L’art. 25 (Delega al Governo per l’attuazione della direttiva 2004/17/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina le procedure di appalto degli enti
erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono servizi di trasporto e servizi postali, e
della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa
al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e
di servizi) stabilisce che “Il Governo è delegato ad adottare, con le modalità di cui all’articolo 1,
uno o più decreti legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato al recepimento della
direttiva 2004/17/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, che coordina
le procedure di appalto degli enti erogatori di acqua e di energia, degli enti che forniscono
servizi di trasporto e servizi postali, e della direttiva 2004/18/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli
appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, nel rispetto dei seguenti principi e criteri direttivi:
a) compilazione di un unico testo normativo recante le disposizioni legislative in materia di
procedure di appalto disciplinate dalle due direttive coordinando anche le altre disposizioni in
vigore nel rispetto dei principi del Trattato istitutivo dell’Unione Europea;
b) semplificazione delle procedure di affidamento che non costituiscono diretta applicazione
delle normative comunitarie, finalizzata a favorire il contenimento dei tempi e la massima
flessibilità degli strumenti giuridici;
c) conferimento all’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, in attuazione della normativa
comunitaria, dei compiti di vigilanza nei settori oggetto della presente disciplina; l’Autorità,
caratterizzata da indipendenza funzionale e autonomia organizzativa, si dota, nei modi previsti
21
La legge comunitaria delega, in particolare, il Governo a recepire le direttive
prevedendo la raccolta in un unico testo normativo sia della disciplina degli appalti
e concessioni di rilevanza comunitaria, sia degli appalti e concessioni sotto soglia
comunitaria. Secondo la legge delega, inoltre, la disciplina dei contratti sotto soglia
deve ispirarsi ai canoni di semplificazione, riduzione dei tempi, massima flessibilità
degli strumenti giuridici.
A tale scopo, è stata istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri una
apposita Commissione (denominata Commissione “De Lise” dal nome del suo
Presidente), composta di esperti del settore, deputata alla concreta elaborazione
del testo di attuazione. L’opera di recepimento è stata realizzata attraverso la
compilazione di un unico testo normativo: il “Codice dei contratti pubblici di lavori,
servizi, forniture”.
Lo schema di Codice, approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri nel
mese di gennaio, è stato trasmesso per il relativo parere, al Consiglio di Stato e
alla Conferenza Stato regioni, che si sono pronunciati nel mese di febbraio.
Dovrebbe quindi seguire in tempi brevi la approvazione governativa in via
definitiva.
Sulla base della legge delega è stato dunque possibile recepire in un unico testo
normativo (il Codice) sia la direttiva 2004/18 che la direttiva 2004/17, enucleando
le disposizioni comuni e disciplinando in capi separati gli aspetti non comuni;
disciplinare, nel medesimo testo normativo che recepisce le due direttive, anche i
contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, che si collocano sotto soglia;
individuare un nucleo di principi e disposizioni comuni a tutti i contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture, sia sopra che sotto soglia, sia nei settori ordinari
che nei settori speciali.
22
servizi e le forniture, per le quali già erano state recepite le precedenti direttive.
Invece, il puntuale recepimento delle direttive ha comportato significative
innovazioni per i lavori, per i quali il legislatore nazionale si era in più punti
scostato dal diritto comunitario.
Per quanto riguarda la struttura del Codice, essa si articola in cinque parti. La
prima comprende i principi e le disposizioni comuni (principi, definizioni, Autorità
per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, sportello dei
contratti pubblici pubblici, ecc.) e i contratti esclusi in tutto o in parte dall’ambito di
applicazione. La seconda parte disciplina i contratti aventi ad oggetto lavori,
servizi, e forniture, nei settori ordinari, sia sopra che sotto soglia comunitaria. La
terza parte è dedicata ai contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture nei
settori speciali (recepimento della direttiva 2004/17). La quarta riguarda il
contenzioso in materia di appalti; infine, la quinta parte contiene le disposizioni di
coordinamento e transitorie, nonché le abrogazioni.
Il Codice persegue in linea generale gli stessi obiettivi indicati dalle direttive
comunitarie (v. cap. 3.1.): semplificazione e rafforzamento della disciplina;
modernizzazione e flessibilità dei contratti pubblici.
23
scelti in relazione alla natura dell’appalto (anche attraverso l’introduzione di una
“forcella”); l’introduzione di modifiche significative in merito ai requisiti di
qualificazione (riconoscendo a tutti i concorrenti la possibilità di dimostrare la
propria capacità economico-finanziaria e tecnico-organizzativa avvalendosi dei
requisiti di altri soggetti, a prescindere dalla natura giuridica dei rapporti che li
legano a questi ultimi); l’inserimento di rigidi criteri di esclusione dell’offerente (per
condanna con sentenza passata in giudicato nei reati di criminalità organizzata,
corruzione o frode ai danni della Comunità); la previsione delle caratteristiche
sociali ed ambientali, quali criteri alla luce dei quali parametrare la fissazione delle
specifiche tecniche e dei criteri di aggiudicazione.
Diversa invece è la situazione relativa alle aste elettroniche dove, com’è noto, già
dal 2002 esisteva una disciplina specifica, prevista con regolamento governativo
(DPR 101/2002). Qui, sussistono problemi di compatibilità con la nuova disciplina
prevista dal Codice, con conseguente necessità di modifica della attuale
regolamentazione.
In particolare, l’art. 85 del Codice, che recepisce in modo integrale l’art. 54 della
direttiva 2004/18/CE, sul ricorso alle aste elettroniche, contiene disposizioni
innovative rispetto al contesto normativo delineato dal D.P.R. 4 aprile 2002, n. 101
– “Regolamento recante criteri e modalità per l’espletamento da parte delle
amministrazioni pubbliche di procedure telematiche di acquisto per
l’approvvigionamento di beni e servizi”.
24
E’ innanzitutto da precisare che, mentre nel D.P.R. 101/2002 il ricorso alle
procedure telematiche di acquisto deve essere deliberato e motivato di volta in
volta dall’amministrazione interessata, nel Codice l’asta elettronica costituisce
strumento usuale di aggiudicazione di procedure aperte, ristrette o negoziate con
bando.
Per l’appunto l’asta elettronica costituisce fase (unica o multipla) delle normali
procedure di gara – aperta, ristretta o negoziata con bando – le quali seguono le
regole ordinarie fino alla presentazione della prima offerta, ed è strumento
finalizzato all’aggiudicazione dell’appalto, laddove nel D.P.R. 101/2002 la gara
telematica costituisce una procedura autonoma ed alternativa alla procedura
tradizionale, fondata su un bando preliminare di abilitazione ed avente contenuti e
scansione temporale propri (salva la possibilità, prevista per le amministrazioni
aggiudicatrici dall’art. 2, comma 3, D.P.R. 101/2002, di utilizzare sistemi elettronici
e telematici a supporto delle tradizionali procedure di scelta del contraente).
L’unica condizione stabilita dal diritto comunitario, e recepita dal codice, per il
ricorso all’asta elettronica è che le specifiche dell’appalto possano essere stabilite
in maniera precisa e che le offerte corrispondenti siano suscettibili di valutazione
automatica da parte del mezzo elettronico.
Infine, mentre alla procedura di asta elettronica delineata ora dal Codice le
direttive appare connaturata la progressiva rinegoziazione delle offerte attraverso
la tecnica dei rilanci (definiti come presentazione di nuovi prezzi e/o nuovi valori
rispetto ad un primo set di offerte ritenute - automaticamente dal sistema, ovvero
dalla stessa amministrazione aggiudicatrice pur sempre attraverso valutazioni
vincolate – ammissibili, nonché conformi ai criteri di aggiudicazione stabiliti dal
bando ed alla relativa ponderazione), non altrettanto può dirsi della gara
telematica di cui al D.P.R. 101/2002, rispetto alla quale la tecnica dei rilanci non è
in alcun modo definita.
Poste le marcate differenze tra la disciplina recata dalle direttive e recepita dal
Codice e quella di cui al D.P.R. 101/2002 riguardo allo strumento dell’asta
elettronica, si ritiene che in prospettiva tale ultima fonte normativa debba
necessariamente essere modificata se non addirittura abrogata. Si potrebbe,
tuttavia, valutare l’opportunità di salvaguardare la relativa disciplina per la
regolamentazione degli acquisti di valore inferiore alla soglia di rilievo comunitario.
Si consideri in tal senso che la direttiva, com’è noto, lascia liberi gli Stati membri di
ricorrere o meno agli strumenti di e-procurement (cd. “clausola di rinvio o
facoltativa”), ma se gli Stati decidono di aderirvi, sono tenuti al pieno rispetto dei
principi e delle regole previste dalla direttiva stessa, senza possibilità di deroga.
25
Infine, anche per quanto riguarda le centrali di committenza, il Codice recepisce in
modo integrale quanto previsto nella direttiva. In particolare, la centrale di
committenza viene definita come “un’amministrazione aggiudicatrice che: a)
acquista forniture e/o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti
aggiudicatori, o, b) aggiudica appalti pubblici o conclude accordi quadro di lavori,
forniture o servizi destinati ad amministrazioni aggiudicatrici o altri enti
aggiudicatori” (art. 3, c. 34).
Con le direttive europee sugli appalti pubblici sono entrate in vigore in tutti gli Stati
dell’Unione una serie di disposizioni dettagliate sugli appalti elettronici. Tali norme,
come si è visto, stabiliscono, per la prima volta, un quadro coerente di disciplina
dell’utilizzazione di mezzi elettronici nelle procedure di appalto secondo modalità
aperte, trasparenti e non discriminatorie su tutto il territorio europeo. Fissano
regole per le gare d’appalto elettroniche oltre a definire il contesto normativo per
l’utilizzazione di tecniche di acquisto moderne innovative che fanno uso di mezzi di
comunicazione elettronici.
26
• contribuire a migliorare il monitoraggio e la verifica dei contratti d’appalto,
garantendo quindi il rispetto delle norme e delle politiche e riducendo al minimo
abusi e corruzione;
E’ difficile quantificare questi vantaggi. L’uso dei sistemi elettronici per gli appalti
pubblici in circostanze idonee può portare a una riduzione dei prezzi del 10-20% e
12
a riduzioni dei costi di transazione anche del 50-80% . Una stima per difetto
indica che ogni anno i risparmi che si potrebbero realizzare nell’Unione europea
con l’introduzione dei sistemi elettronici di appalto pubblico ammonterebbero a un
13
totale di € 19 miliardi .
Le nuove direttive europee hanno dunque posto i mezzi elettronici sullo stesso
piano delle procedure cartacee e definito un contesto coerente per condurre gli
appalti elettronicamente. La loro attuazione offre straordinarie opportunità di
semplificazione e modernizzazione del processo di appalto. Si tratta di un
importante passo avanti.
Si dovrebbe in tal senso procedere rapidamente, in Italia come negli altri paesi, ad
approntare, secondo quanto previsto dall’Action Plan, programmi e piani nazionali
per la definizione, il coordinamento e la realizzazione, a tutti i livelli di governo del
territorio, di obiettivi e azioni per l’attuazione dei sistemi di e-procurement.
12
Rapporto della Banca Mondiale sulla strategia degli appalti pubblici elettronici.
13
Rapporto Conclusivo della Valutazione d’Impatto Esteso sul Piano d’Azione per gli appalti pubblici elettronici
richiesto dalla Commissione, 2005.
27
Scopo dell’Unione Europea è quello di “promuovere, mediante l’instaurazione di un mercato
comune ed il graduale riavvicinamento delle politiche economiche degli Stati membri, uno
sviluppo armonioso delle attività economiche”, come previsto dall’art. 2 del trattato di Roma,
in quest’ottica il pacchetto legislativo sugli appalti pubblici (direttive comunitarie
n. 2004/17/CE e n. 2004/18/CE) e le politiche che l’Unione sta portando avanti nel settore
degli appalti pubblici, mirano proprio alla semplificazione ed al rafforzamento della
normativa, alla modernizzazione e alla flessibilità delle procedure utilizzate. Alla luce di
questi due ultimi obiettivi si possono inserire gli aspetti legati, da un lato, allo sviluppo dell’e-
procurement, ovvero se e come gli Stati membri stanno portando avanti esperienze relative
all’utilizzo di gare telematiche o di market place, e dall’altro lato, allo sviluppo all’interno degli
Stati membri, di strutture, quali ad esempio le centrali di committenza, che si pongano quali
promotori di tecniche innovative di acquisto presso le pubbliche amministrazioni ai vari livelli,
sia nazionale che locale.
Da un’analisi delle esperienze dei diversi Stati europei nel settore del public procurement,
emerge in modo evidente come l’approccio sia estremamente variegato a seconda della
realtà che si considera. Se si concentra l’attenzione su come gli stati hanno affrontato il tema
dell’innovazione dei processi di acquisto, si può notare come alcuni Stati siano stati molto
propositivi nel ricorrere a sistemi quali gare telematiche e market place, mentre altri, per
diverse ragioni continuino a mantenere un sistema più tradizionale.
I brevi approfondimenti riportati di seguito vogliono far luce su alcune esperienze
particolarmente rilevanti presenti in Europa.
AUSTRIA
L’esperienza austriaca si caratterizza per la presenza di una società per azioni, la
Bundesbeschaffung-GmbH14, nata nel 2001. Essa, in modo molto simile a quanto accade in
Italia con Consip, offre servizi allo Stato Federale e alle Aziende Statali. Agisce
principalmente attivando contratti quadro con aziende presenti sul mercato; essa si attiva
sulla base delle specifiche richieste delle Pubbliche Amministrazioni. Pervenuta la singola
richiesta, viene fatta un’analisi presso altre amministrazioni per cercare di individuare
eventuali esigenze simili, in modo tale da aggregare la domanda e consentire quindi di
ottimizzare il processo ed avere un maggiore potere contrattuale. Individuata esattamente
quantità e tipologia del bene o servizio da acquistare, viene quindi attivato il processo ad
evidenza pubblica per selezionare il fornitore con cui stipulare il contratto quadro relativo alla
fornitura di interesse.
A livello di Lander15 e a livello di Comuni, viene lasciata una certa autonomia alle
amministrazioni, a tale livello sono molto diffuse esperienze di amministrazioni che si
aggregano al fine di ottimizzare il processo di acquisto.
Per quanto riguarda l’e-procurement, in Austria le politiche che si stanno attuando si
propongono di implementare e incentivare le amministrazioni ad utilizzare le nuove
procedure di acquisto, in particolare la legge federale sugli appalti, la Bundesvergabegesetz
del 2002, contiene una serie di principi atti a facilitare l’introduzione di sistemi telematici di
acquisto, affiancandoli alle procedure tradizionali, ma lascia comunque alle singole
amministrazioni, sia locali che nazionali, la facoltà di ricorrere a questi sistemi piuttosto che
continuare a utilizzare le procedure tradizionali.
14
Cfr. www.bbg.gv.at
15
Paragonabile al livello regionale
28
FRANCIA
Il settore degli appalti pubblici in Francia è regolato dal Public Procurement Code (PPC), si
tratta di un codice che risale al 2001, e prevede la possibilità di costituire da parte delle
amministrazioni, delle associazioni aggiudicatici per ottenere economie negli acquisti
pubblici.
Le nuove Direttive comunitarie al fine di ottenere risparmi, soprattutto in termini di tempo,
nelle procedure, incentivano l’utilizzo dei sistemi telematici; sotto questo profilo l’esperienza
francese è molto avanzata per quanto riguarda il ricorso a dette procedure con fini
informativi, mentre per quanto riguarda l’utilizzo dell’e-procurement, inteso come market
place e gare telematiche, è ancora in fase embrionale, come per altro in buona parte degli
stati dell’Unione stessa. Si sta cercando, anche in Francia, di mutuare nell’Amministrazione
Pubblica esperienze tipiche del settore privato.
La Francia è stata uno dei primi paesi ad introdurre l’esperienza delle cosiddette centrali di
acquisto, l’esempio maggiormente significativo è dato dall’Ugap, l’Union des Groupement
d’Achats Publics16. Si tratta di un ente pubblico industriale e commerciale dello Stato, ovvero
di un’impresa pubblica. Esso nasce nel 196817 con competenza interministeriale, viene
istituito con lo scopo di alleggerire gli oneri gravanti sui contribuenti in un momento di
riorganizzazione dello Stato e degli Enti Locali, con lo scopo di creare economie gestionali
grazie ad un organismo specializzato nell’acquisto di forniture. Esso si fonda infatti sul
principio della responsabilizzazione dei dirigenti, della libertà degli Enti Locali, dell’autonomia
produttiva18.
L’UGAP si configura, dunque, come un servizio pubblico in grado di acquisire le forniture di
beni e servizi capaci di rispondere alle esigenze della Pubblica Amministrazione e poi in
grado di rivenderle allo stesso sistema pubblico garantendo sia l’immediata risposta al
bisogno, sia un’adeguata assistenza tecnica durante l’utilizzo del bene. L’Ugap fornisce sia
le Amministrazioni Centrali che quelle Locali; essa non gode di nessun tipo di esclusività, le
Pubbliche Amministrazioni sono libere di utilizzare o meno le convenzioni e i servizi offerti
dall’ Ugap, con l’unico vincolo di dover chiedere un preventivo non impegnativo, in relazione
ai beni e servizi di cui man, mano necessitano. Le attività dell’Ugap sono dedicate per circa il
40% alle Amministrazioni centrali, per poco meno del 20% al settore sanitario e poi
suddivise tra amministrazioni regionali e locali, settore scolastico ad altre amministrazioni;
tali attività riguardano la fornitura di materiali tecnici, prodotti ospedalieri, arredamento,
informatica, autoveicoli e diversi altri servizi.
DANIMARCA
La realtà danese è caratterizzata dalla presenza della Danish Competition Authority. Essa
consiste in una agenzia indipendente, legata al Ministero dell’Economia, sostanzialmente
identificabile come l’organo referente e responsabile per le politiche degli appalti pubblici dal
1993. Tra i compiti principali ad essa riservati si possono riconoscere quelli di garante
dell’effettiva e libera concorrenza nel mercato, nonché dell’applicazione corretta della
normativa. Tale Autorità fornisce pareri e raccomandazioni non vincolanti alle
Amministrazioni che lo richiedono in materia di appalti.
16
cfr. www.ugap.fr
17
Decreto n. 54 del 17 gennaio 1968
18
Si estrinseca da un lato nella fiducia verso gli Amministratori, elettivi e di carriera, orientati a
rivolgersi all’UGAP per qualsiasi fornitura, o in alternativa a giustificare le proprie scelte; dall’altro lato
nella fiducia nei confronti di questa struttura centrale e nella sua capacità di scelta di prodotti di alta
qualità, ma ad un prezzo competitivo.
29
All’interno del panorama danese esistono due centrali di committenza, che si sono fatte
promotrici dell’utilizzo dell’e-procurement all’interno del territorio, la prima è la Public
Procurement Portal legata al Ministero della scienza, tecnologia ed innovazione. Essa offre i
propri servizi sia a soggetti pubblici, sia a soggetti privati; agisce attraverso la strutturazione
di contratti quadro definiti sulla base dell’analisi delle esigenze delle strutture richiedenti. La
seconda esperienza è quella della National Procurement Ltd (SKI)19. Si tratta di una società
per azioni partecipata per il 55% dal Ministero delle Finanza e per il restante 45% da
associazioni di Enti Locali. L’organizzazione danese nasce nel 1994 con la volontà di
ottimizzare le potenzialità di internet per:
- Allargare la base del catalogo elettronico;
- Gestire tutte le fasi dei bandi di gara.
Sono identificabili come suoi clienti l’intero sistema pubblico, ovvero le Amministrazioni
centrali, le Regioni, gli Enti Locali e le scuole. Essa agisce tramite la strutturazione di
convenzioni quadro, definite dopo aver aggregato la domanda su categorie di spesa comuni.
Non agisce, quindi, sulla base della richiesta della singola amministrazione strutturando
convenzioni ad hoc. Per ogni categoria di prodotto, essa mette a disposizione le offerte di
diversi fornitori, massimo cinque, lasciando così alle singole amministrazioni-clienti la libertà
di scegliere il fornitore che meglio risponde alle proprie specifiche esigenze. Nell’esperienza
danese l’e-procurement è stato introdotto proprio da tali strutture, le quali ricorrevano alla
strutturazione di gare telematiche per arrivare all’identificazione del potenziale fornitore,
mentre a forme più simili al market place per permettere alle Amministrazioni di individuare
le caratteristiche delle convenzioni ed i relativI fornitori.
REGNO UNITO
In Gran Bretagna, la procedura degli acquisti è disciplinata da regole informali, mutabili a
seconda delle esigenze concrete, anche se per le amministrazioni centrali c’è una maggiore
omogeneità e prevedibilità delle regole da applicare. Effettive limitazioni all’ampia
discrezionalità amministrativa in materia, derivano esclusivamente dalla normativa
comunitaria.
Tutti i contratti di natura privata con la Pubblica Amministrazione vengono disciplinati
secondo regolamenti20 che hanno recepito le direttive europee sugli appalti21.
Si tratta quindi di un sistema sostanzialmente diverso rispetto al sistema amministrativo
italiano, molto dinamico e flessibile e molto poco burocratico. L’e-procurement, in particolare,
viene considerata un’attività in grado di fornire valore aggiunto all’attività
dell’amministrazione un sistema per migliorare l’efficacia, l’economicità e la trasparenza
nelle forniture pubbliche e, di conseguenza, le procedure utilizzate nel settore privato sono
state immediatamente mutuate nella realtà dell’Amministrazione Pubblica.
Nel 2000 è stata istituita un’organizzazione in grado di coordinare le numerose agenzie di
acquisto esistenti sul territorio: l’Office of the Government Commerce (OGC)22. Esso è stato
creato dal Ministero del Tesoro con l’intento di semplificare e standardizzare delle procedure
per facilitare l’accesso delle imprese ai contratti di fornitura delle Pubbliche Amministrazioni.
Si tratta di una struttura indipendente all’interno del Ministero del Tesoro, che fornisce tutto il
19
cfr. www.ski.dk
20
Il regolamento sui contratti per i lavori pubblici del 1991, il regolamento sui contratti di fornitura del
1995, il regolamento sui contratti di servizio del 1993.
21
Direttiva sui contratti per i lavori pubblici, n. 88 / 295 / CEE; Direttiva sui contratti di fornitura, n. 93 /
37 / CEE; Direttiva sui contratti di servizi, n. 92 / 50 / CEE.
22
Cfr. www.ogcbuyingsolutions.gov.uk
30
settore Statale, tranne il Ministero della Difesa e dell’Educazione e Sanità che dispongono di
proprie strutture ad hoc, senza l’obbligo di adesione da parte delle Amministrazioni ai servizi
offerti da questa struttura. L’OGC adotta una piattaforma di e-procurement molto avanzata
(OGCbuying.solutions), stipula dei contratti quadro per le Amministrazioni su categorie di
beni comuni, senza però strutturare delle convenzioni ad hoc per le singole Amministrazioni
richiedenti, però alla singola Amministrazione fornisce tutto il supporto consulenziale in
materia di e-procurement, dalla definizione delle strategie alla consulenza sui singoli
contratti. Tale piattaforma consente, a regime, di supportare un catalogo elettronico di oltre
500.000 items fra prodotti e servizi. Attraverso di essa le Amministrazioni-clienti hanno la
possibilità di inoltrare gli ordini on line attraverso l’utilizzo di un cosiddetto “shopping basket”
capace di contenere fino ad 800 prodotti. L’OGC si occupa di definire convenzioni
relativamente ad una vasta gamma di prodotti che vanno da prodotti e servizi ICT a servizi di
catering; dalla cancelleria a prodotti per l’igiene e la sicurezza; dalle forniture di tipo
energetico alla fornitura di acqua.
GERMANIA
Il sistema amministrativo tedesco è caratterizzato da una notevole parcellizzazione della
struttura amministrativa, infatti esistono circa 30.000 Amministrazioni aggiudicatici a livello
federale, regionale, di Lander e comunale. In alcuni Ministeri sono state strutturate delle
centrali di acquisto sul modello delle agenzie federali soggette al diritto pubblico.
Esistono nel panorama tedesco diverse organizzazioni soggette al diritto privato (strutturate
in forma di società a responsabilità limitata), che agiscono come Agenzie per gli appalti
pubblici, fornendo servizi alle Pubbliche Amministrazioni, essi, pur avendo forma societaria,
sono tenute al rispetto del principio di trasparenza e sono obbligati a seguire le direttive
comunitarie relative al settore degli appalti qualora l’importo delle forniture che si intendono
aggiudicare sia superiore alle soglie economiche previste dalle Direttive stesse.
Per quanto riguarda l’e-procurement, in Germania è stata definita una specifica normativa
che ricalca i principi tradizionali, lasciando all’Amministrazione la possibilità di utilizzare,
anche in questo caso, o le procedure tradizionali o le nuove procedure di acquisizione di
beni e servizi, consentendo in questa ipotesi solo una semplificazione a livello procedurale,
ma non a livello amministrativo.
A livello di Lander, ovvero a livello regionale e comunale, si stanno sviluppando
autonomamente delle forme di Agenzie che mirano alla diffusione dell’e-procurement
all’interno delle singole aree territoriali, lasciando sempre ai singoli Comuni e Regioni, la
scelta della possibilità di ricorrere all’utilizzo l’e-procurement e delle nuove procedure
telematiche di acquisizione dei servizi.
Questi sono solamente alcuni degli esempi maggiormente significativi a livello comunitario di
come si sta affrontando il problema dell’innovazione delle procedure d’acquisto pubblico. Il
recepimento delle Direttive comunitarie e la necessità di aprire il mercato nazionale alla
concorrenza, anche a livello comunitario, sarà sicuramente un ulteriore stimolo per le
amministrazioni pubbliche ad implementare procedure di acquisto innovative. Un costante
confronto con i modelli attivati all’estero può rendere possibile una crescita delle strutture
stesse; possono, infatti, emergere degli spunti interessanti per modificare e migliorare
l’organizzazione nazionale nell’ottica di offrire un servizio sempre più aderente alle richieste
di un’Amministrazione inserita in un mercato in continuo cambiamento.
31
2. LE ASTE ON LINE: PRINCIPALI TIPOLOGIE E MECCANISMI DI FUNZIONAMENTO
L’asta on-line è stata ed è tuttora oggetto di attenzione da parte del legislatore, nazionale e
comunitario, che ha cercato di regolamentarla e di stimolarne sempre più l’impiego. La
normativa vigente, così come quella in corso di approvazione, ne disciplina lo svolgimento da
parte delle amministrazioni pubbliche che possono servirsene per stipulare convenzioni quadro
e/o per concludere contratti specifici. Essa è parte integrante di un insieme di soluzioni
diversificate, volte all’approvvigionamento elettronico di beni e servizi, nella consapevolezza
degli enormi vantaggi che dal suo utilizzo possono derivarne.23
Tali vantaggi, come vedremo meglio nel corso della trattazione, sono soprattutto riconducibili
all’aumento di competitività che si realizza con l’apertura dei mercati e con l’ampliamento del
numero di acquirenti e fornitori potenziali, alla maggiore trasparenza delle operazioni ed alle
maggiori possibilità di incontro tra domanda e offerta all’interno di un mercato virtuale nel quale
è più facile avere accesso e scambiarsi le informazioni. Le caratteristiche di forte efficacia in
termini di risparmio sui prezzi fanno dell’asta on-line un potente strumento a disposizione
dell’intera economia, pubblica e privata.
In termini generali, si intende per asta quel luogo fisico in cui compratori e venditori si incontrano
per contrattare la compravendita di un prodotto/servizio (commodity). Tale prodotto/servizio è
oggetto di offerte (di acquisto/vendita) da parte dei competitori. Il processo si conclude con
l’aggiudicazione al miglior offerente del bene oggetto di scambio.
Preliminarmente appare dunque importante operare una distinzione tra le aste indette da un
venditore (aste di vendita) e le aste indette da un compratore (aste di acquisto). Lo scopo delle
due forme d'asta è quello di risparmiare tempo e denaro evitando di verificare la disponibilità a
pagare o a vendere di ogni singolo operatore nell'ambito di colloqui bilaterali e di aumentare il
numero dei partecipanti in modo da stimolare la concorrenza.
Le aste si qualificano, inoltre, come ascendenti, quando i rilanci effettuati dai partecipanti sono
“a crescere” fino a quando il migliore offerente si aggiudica il bene oggetto d’asta oppure
discendenti, quando, fissato un prezzo di partenza, ci si allontana da questo in modo continuo e
decrescente fino a quando il primo competitore che fa un’offerta si aggiudica il bene oggetto
d’asta al livello del prezzo corrente.
23
La nuova direttiva comunitaria 18/2004/CEE in materia di appalti pubblici di forniture, di servizi e di lavori
(direttiva classica), di prossimo recepimento nell’ordinamento italiano sotto forma di Testo Unico, prevede
un rafforzamento ed un ampliamento del ricorso ai mezzi elettronici. Le principali innovazioni introdotte in
materia di e-procurement riguardano le aste telematiche ed i sistemi dinamici di acquisto elettronico per i
quali è rimessa agli Stati la facoltà, e non l’obbligo, di impiego. Il sistema italiano di e-procurement, oltre le
convenzioni quadro ed i cataloghi elettronici introdotti con legge finanziaria a partire dall’anno 2000, è
attualmente regolamentato dal DPR 101/2002 che disciplina le aste telematiche ed il mercato elettronico
della pubblica amministrazione.
32
In ogni caso, il carattere distintivo principale è rappresentato dal movimento del prezzo, la cui
massimizzazione rappresenta l'obiettivo dell'asta di vendita e la sua minimizzazione l’obiettivo
dell’asta di acquisto.
Ai nostri fini, assumono particolare rilievo le aste di acquisto indette dai compratori e, in
particolare, dalla Pubblica Amministrazione.24 In questo caso, i compratori consentono ai
fornitori di formulare le loro offerte e, al termine della cosiddetta asta inversa, l'aggiudicazione è
fatta a uno dei venditori. L'esperienza dimostra che è possibile, senza intaccare la qualità dei
beni oggetto d’asta, ottenere riduzioni di prezzo pari ad oltre il 20% e realizzare un notevole
risparmio in termini di tempo di espletamento delle procedure.
In questo capitolo, dopo aver proposto alcuni brevi cenni storici ed aver definito il concetto di
asta tradizionale, concentreremo l’attenzione su cosa è un’asta on-line, offrendo una
panoramica delle principali tipologie di asta di acquisto e vendita utilizzabili in rete, dei principali
formati e modelli di implementazione e delle loro varianti. Accenneremo, inoltre, alle possibili
manifestazioni di comportamenti collusivi dei soggetti (in particolare imprese) partecipanti
all’asta i quali, attraverso intese concordate preventivamente, possono condizionare le
performance di approvvigionamento/vendita.
Cercheremo, infine, di osservare il fenomeno dal punto di vista della pubblica amministrazione
che opera in qualità di buyer di beni e servizi idonei al suo funzionamento, esaminando in
particolare le aste elettroniche di acquisto nel sistema Consip. Queste ultime consentono al
compratore di mettere in competizione un certo numero di fornitori, i quali possono effettuare
rilanci al ribasso del prezzo o miglioramenti del rapporto prezzo/qualità fino all’aggiudicazione
della commessa di fornitura.
La forma d'asta ancora utilizzata ai nostri giorni comparve per la prima volta negli scambi
commerciali tra Assiri e Babilonesi, intorno al 500 a.C.. Poco tempo dopo, in Grecia, nacquero
le prime aste per la vendita degli schiavi, dando vita ad un vero e proprio mercato che,
successivamente, si estese anche nell’antica Roma.25
Dopo il caso dell'Impero Romano, le aste finirono nel dimenticatoio per più di un millennio. In
tempi relativamente più recenti (XVI secolo), il metodo dell’asta venne riproposto in Europa
principalmente nella vendita di oggetti d'arte, dipinti e stampe (Olanda) e nella vendita delle
proprietà dei defunti (Francia).
24
Dal punto di vista della Pubblica Amministrazione non è da sottacersi anche l’importanza delle aste di
vendita. Si pensi, ad esempio, a quelle indette qualche anno fa in Europa per la concessione delle licenze
UMTS. Nel corso della trattazione si avrà modo, pertanto, di evidenziare anche le caratteristiche generali
di questa tipologia di gara.
25
“I romani hanno introdotto questa forma di commercio, nota con il nome di subhastarium (vendita sotto il
giavellotto), su vasta scala. È così che i soldati romani vendevano i loro bottino di guerra al miglior
offerente. Le aste dell'antica Roma si svolgevano nell'atrium auctionarium. I partecipanti erano sempre
quattro: il dominus (proprietario), l'argentarius (cambiavalute, banchiere), il praeco (banditore) e l'emptor
(compratore). Il dominus può essere equiparato all'odierno proprietario degli oggetti da vendere all'asta.
L'argentarius corrisponde al proprietario di una casa d'asta. Egli possedeva i mezzi finanziari, organizzava
e indiceva le aste. Il praeco non solo pubblicizzava l'asta, ma la gestiva anche in qualità di banditore;
l'emptor era l'offerente che si aggiudicava l'oggetto messo all'asta. Non è però noto quale forma d'asta si
svolgesse allora. Considerando la radice latina del termine, si può supporre che si trattasse di aste al
rialzo”.
Cfr.: “Aste On-line” - Daniel Amor - Tecniche Nuove, Milano, 2001.
33
In Cina, le prime aste ebbero luogo intorno al 1600 e furono promosse e sostenute da templi e
monasteri buddisti che le utilizzavano come strumento per raccogliere le offerte. La Cina fu
anche il luogo di origine dell'asta “a stretta di mano”, in cui gli offerenti, disposti a semicerchio
intorno al banditore, a turno gli stringevano le mani coprendole con uno scialle, in modo tale che
26
le offerte, fatte con le dita, non potessero essere viste degli altri partecipanti alla competizione.
In Inghilterra e in Scozia l'asta era nota con il nome di roup. Le prime aste in Inghilterra ebbero
luogo alla fine del XV secolo, sotto il regno di Enrico VII. Il modello allora in uso era quello delle
cosiddette "aste a candela". Chi riusciva a fare l'ultima offerta, prima che la fiamma si
spegnesse, si aggiudicava il bene messo all'asta. Le aste a candela divennero particolarmente
popolari nel corso del 1800.27
Le aste conobbero però il loro vero sviluppo soltanto nel corso del XVIII e XIX secolo con la
nascita della case d’asta anglosassoni ed il loro uso si consolidò fino a divenire una prassi
soprattutto nel settore dell’arte, degli oggetti preziosi e dei libri.28
Nel XX secolo le case d'asta iniziarono a vendere tutto ciò che avesse un valore storico o
personale e divennero importante strumento per gli scambi tra operatori del commercio.
Ai nostri giorni, l'avvento di internet ha trasformato le aste, limitate nel tempo e nello spazio, in
un mercato globale caratterizzato da prezzi dinamici. Ripercorrendo la loro storia, è agevole
rendersi conto di come, nel corso dei secoli, ben poco sia cambiato in termini di principi e
modelli commerciali anche se sono state via via introdotte delle varianti nei meccanismi di
funzionamento a seconda della tipologia di prodotti e delle particolarità dei relativi mercati.
Dal punto di vista della teoria economica, l'asta tradizionalmente intesa è in grado di fornire dei
modelli espliciti di come azioni e informazioni individuali riescano a tradursi in prezzi e
rappresenta un sistema idoneo per la definizione del valore non determinato o variabile di un
bene. Allo stesso modo, l’asta on-line, date le sue particolari caratteristiche, favorisce proprio
una veloce ed efficace determinazione del prezzo.
I modelli base di formazione delle valutazioni dei partecipanti definiti dalla letteratura sono:
26
Tale forma “rudimentale” può assimilarsi all’odierna asta ad offerta segreta.
27
Fu in Gran Bretagna che si coniò il termine inglese "auction". La parola auctionem deriva dal latino
augere, che significa "aumentare". Cfr.: “Aste On-line” - Daniel Amor - Tecniche Nuove, Milano, 2001, cit. -
28
Con l'apertura delle case d'asta Sotheby's e Christies’s, a Londra, le aste acquistano largo credito e
notorietà.
34
Private-value model, dove ogni partecipante dispone di una propria valutazione del bene
oggetto d’asta. Non esistono informazioni che possano influenzare il comportamento dei
partecipanti i quali contano unicamente su quelle in loro possesso e, sulla base di queste ed in
modo assolutamente indipendente, presentano le loro offerte;
Pure common-value model, dove, al contrario, la valutazione del bene oggetto d’asta è
la medesima per ogni partecipante ma ognuno di essi dispone di differenti informazioni
private.29
Un modello più generale, che include i due precedenti sopra definiti, assume che ogni
partecipante detenga informazioni private che determinano una propria valutazione del bene ma
che, al tempo stesso, questa sia funzione della valutazione di tutti gli altri competitors30.
Il funzionamento di un’asta tradizionale di vendita è molto semplice: il bene oggetto di scambio
viene messo all'asta ad un prezzo minimo fissato al di sotto del quale non vi saranno
assegnazioni. I rilanci avvengono in base ad una cifra fissa che va ad accumularsi al prezzo
stabilito inizialmente per le contrattazioni, cioè alla "base d'asta". Nel caso in cui il valore minimo
venga superato, chi ha fatto l'offerta più elevata risulta vincitore e si vede assegnato il bene.
Viceversa, nel caso delle aste di acquisto, la base d’asta rappresenta il prezzo massimo che il
compratore è disposto a pagare per aggiudicarsi il bene o la fornitura oggetto di scambio ed il
vincitore è colui che è disposto ad offrire il bene o la fornitura al prezzo più basso tra quelli
proposti.
Oltre ad un valore minimo/massimo, esiste anche un altro vincolo nelle contrattazioni
rappresentato dal limite di tempo di durata dell'asta, superato il quale le contrattazioni si
fermano e vengono valutate le condizioni di assegnazione. Per tutta la durata dell'asta i
partecipanti sono costantemente informati delle variazioni dei prezzi offerti e degli eventuali
rilanci, in modo da poter intervenire direttamente nelle contrattazioni. La durata dell'asta è
estremamente variabile, ore o giorni.
Per schematizzare, affinché possa esistere un'asta, occorre ovviamente che un
fornitore/acquirente decida di proporre un prodotto/servizio che intende vendere/acquistare. Una
volta chiarito quale sia la merce in questione, verranno coinvolti presumibilmente gli operatori
economici appartenenti al mercato di riferimento, come potenziali partecipanti interessati.
Verranno quindi stabilite le regole dell'asta (che possono variare a seconda della loro tipologia)
e rese note tutte le informazioni riguardanti l'evento. Chi sia il vincitore della gara viene in
genere stabilito dal fornitore/acquirente che ha indetto l'asta stessa.
Chi bandisce un asta deve essere in grado di monitorare l'andamento delle contrattazioni e di
tenersi costantemente aggiornato sulle offerte ricevute. Nel caso delle aste on-line si tratta
generalmente di comunicazioni che avvengono mediante un sistema telematico al quale i
venditori/compratori accedono via internet.
29
Ad esempio, la valutazione di un contratto di affitto di un giacimento petrolifero dipende da quanto
petrolio si trova sottoterra. In questo caso ogni compratore può ricevere differenti “segnali geologici” circa
la quantità esistente; tale valutazione può modificarsi sulla base delle informazioni prodotte dagli altri
compratori nel corso dell’asta di vendita. Nel private-value model, viceversa, la valutazione del singolo
compratore non è influenzata dalle preferenze o dalle informazioni in possesso degli altri compratori. Cfr.
Paul Klemperer, (1999) “Auction theory: a guide to the literature” – Nuffield College, Oxford University –
Journal of Economic Surveys, 13.
30
Ad esempio, la valutazione di un’opera d’arte dipende principalmente da una stima personale (quanto
piace l’opera al compratore) ma in parte anche dalle informazioni circa la valutazione degli altri compratori
(quanto l’opera piace a loro) perché questo influisce sul prezzo di rivendita del bene e/o sul prestigio
derivante dall’aggiudicarsene la proprietà. Cfr. Paul Klemperer, (1999) “Auction theory: a guide to the
literature” – Nuffield College, Oxford University – Journal of Economic Surveys, 13, cit.
35
2.2 L’asta on-line – definizione e caratteristiche
I modelli d’asta tradizionali, riportati comunemente dalla letteratura economica, sono stati
progressivamente introdotti, con qualche lieve modifica, anche negli ambienti virtuali.
L’asta elettronica (e-auction), può essere considerata la trasposizione sulla rete dell’asta
tradizionale. Il meccanismo è pressoché identico rispetto all'off-line; la sua peculiarità consiste
proprio nel fatto che il luogo in cui acquirenti e fornitori si incontrano per contrattare la
compravendita di un prodotto/servizio è un “luogo virtuale”, accessibile attraverso internet. Essa
consente la negoziazione sincrona in tempo reale tra più operatori e realizza un modello
commerciale (trading model) basato sul dynamic price in cui la variazione nei prezzi dipende
dalle variazioni della domanda/offerta nonché dalla merce resa disponibile, previamente ben
definita in termini di quantità e caratteristiche qualitative.
Nell’asta inversa, al contrario, sono i venditori a competere tra loro per aggiudicarsi la fornitura
al cliente. In tale sistema, l’acquirente inserisce la sue richieste ed eventualmente il prezzo
massimo di partenza; sarà compito dei fornitori fare le proprie offerte al ribasso per accaparrarsi
la vendita.
La nuova normativa europea disciplina il funzionamento dell’asta elettronica (di acquisto) per la
pubblica amministrazione. Essa è definita come un “processo per fasi successive basato su un
dispositivo elettronico di presentazione di nuovi prezzi, modificati al ribasso, e/o di nuovi valori
riguardanti taluni elementi delle offerte, che interviene dopo una prima valutazione delle offerte
permettendo che la loro classificazione possa essere effettuata sulla base di un trattamento
automatico. Di conseguenza, taluni appalti di servizi e di lavori che hanno per oggetto
prestazioni intellettuali, come la progettazione di lavori, non possono essere oggetto di aste
elettroniche”.31
L'asta on-line riguarda unicamente i prezzi quando l'appalto viene attribuito al prezzo più basso,
oppure i prezzi e/o i valori degli elementi dell'offerta indicati nel capitolato d'oneri quando
l'appalto è aggiudicato all'offerta economicamente più vantaggiosa.32
L’asta elettronica può essere utilizzata per tutte le ordinarie procedure di aggiudicazione degli
appalti già previste e disciplinate dal diritto comunitario e per l’aggiudicazione, non solo di
forniture e servizi, ma anche di lavori, a condizione che le specifiche siano definibili in modo
sufficientemente preciso. Le offerte vengono valutate solo su supporto elettronico e riguardano
tanto il prezzo quanto altri fattori quantificabili.
Per lo svolgimento di un’asta on-line è sufficiente che l’amministrazione aggiudicatrice (stazione
appaltante), nel rispetto della normativa vigente in tema di scelta del contraente ex art. 1, lett. f),
del D.P.R. 101/200233, disponga di una “piattaforma elettronica” dotata di tutte le necessarie
misure di sicurezza. L’ambiente (virtuale) destinato allo svolgimento della negoziazione e,
quindi, alla realizzazione dell’asta on-line, ha necessità di un luogo (fisico) sul quale risiedere e
cioè di una piattaforma tecnologica. Gli elevati costi da sostenere per l’acquisizione e la
gestione di una piattaforma tecnologica hanno consentito lo sviluppo dei cosiddetti “B2b Service
31
Art. 1, paragrafo 7, della Direttiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo
2004 relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture
e di servizi.
32
Art. 54 della Direttiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 31 marzo 2004 relativa al
coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di forniture e di servizi, cit.
33
Ai sensi di detta disposizione, per gestore del sistema si intende il soggetto pubblico o privato di cui
l'amministrazione può avvalersi, nel rispetto della normativa vigente in tema di scelta del contraente, per la
gestione tecnica dei sistemi informatici di negoziazione.
36
Provider”, operatori internet che offrono le proprie soluzioni tecnologiche in una modalità simile
34
all’affitto insieme a servizi a valore aggiunto connessi all’utilizzo della piattaforma stessa. La
fonte di guadagno per il gestore (privato) dell’asta deriva dalla vendita/noleggio della piattaforma
tecnologica, dalle commissioni sulle transazioni e dalla pubblicità.
Il continuo mutare degli scenari operativi e l’ampliamento della gamma dei potenziali servizi
offribili, hanno comportato anche un’evoluzione delle piattaforme tecnologiche disponibili sul
mercato in modo tale da adattarle alle nuove e diverse esigenze. Esistono oggi diversi operatori
che si sono specializzati nel ruolo di “partner tecnologico” delle imprese pubbliche e/o private in
grado di offrire loro sistemi telematici innovativi di approvvigionamento e negoziazione,
sviluppati ad hoc, costruiti appositamente per soddisfare le necessità rappresentate dalle
35
imprese stesse.
La principale differenza tra un'asta tradizionale e un'asta on-line è rappresentata dunque dal
fatto che le trattative si svolgono virtualmente. Le nuove tecnologie di telecomunicazione ed i
sistemi aziendali integrati con queste nuove realtà, consentono di accedere sempre e ovunque
all'asta, senza alcuna limitazione di luogo o tempo consentendo, inoltre, una domanda/offerta
sempre più vasta dei beni/servizi oggetto di negoziazione.
Per l’effettuazione di aste bandite dalla Pubblica Amministrazione, gli unici prerequisiti
tecnologici richiesti ai fornitori perché possano partecipare ad una gara telematica sono:
Il collegamento ad internet ;
Il kit di firma digitale rilasciato da uno dei certificatori iscritti all’albo;
Acrobat Reader per leggere i documenti di gara e le principali comunicazioni ad essa
relative.
Le aste elettroniche, dimostrando caratteristiche di forte efficacia sia in termini di risparmio sui
prezzi sia in termini di velocità di accesso al mercato, costituiscono una grande opportunità nel
campo degli acquisti delle P.A..
L’effettuazione delle aste in modalità “on-line” comporta vantaggi soprattutto riconducibili a quelli
derivanti dall’utilizzo dell’information technology. L’avvento di internet ha oggi indubbiamente
concorso al loro progressivo espandersi, favorito dall’eliminazione dei vincoli di tempo e spazio
nelle attività di contrattazione e dalla introduzione di comportamenti virtuosi quali la
semplificazione e la standardizzazione dei processi e la riduzione dei costi delle transazioni,
tutto a vantaggio, non solo della amministrazioni acquirenti, ma anche dei mercati di fornitura.
Inoltre, la valutazione automatica delle offerte proposte dai partecipanti all’asta potrebbe
teoricamente non rendere necessaria la commissione aggiudicatrice.
34
Con la modalità ASP – Application Service Provider - gli operatori internet perseguono l’obiettivo di
consentire alle imprese utenti, pubbliche o private, la fruizione di una tecnologia evoluta senza doverla
necessariamente sviluppare “in casa”. L'impresa utilizzerà software applicativi "a noleggio" erogati via
Internet in remoto, pagando un canone o a consumo.
35
Cfr. Formez – Gestione delle procedure telematiche di acquisto nelle P.A. (Linee guida sul Marketplace)
- n. 18 (maggio 2004), cit.
37
specifiche richieste delle singole amministrazioni o aggregando la domanda, ma la migliore
applicazione è prevista per beni specializzati e/o con alta volatilità di prezzo e tecnologia e con
frequenza d’acquisto medio-bassa.
Come nelle aste di tipo tradizionale, i beni e servizi trattati sono inizialmente definiti in termini di
quantità, prezzo e specifiche tecniche. Nel corso dell’asta, una o più di tali caratteristiche
possono essere oggetto di rilancio da parte dei concorrenti (ad esempio attraverso una migliore
offerta del livello delle qualità connesse) fino alla definizione del migliore offerente.
Comunemente è il prezzo (mono-attributo) il principale elemento oggetto di variazione ma se, ai
fini dell’aggiudicazione della gara elettronica, si assume il criterio dell’offerta economicamente
più vantaggiosa, anche le altre caratteristiche menzionate acquistano rilievo (multi-attributo).
Riassumendo, la condizione ideale per lo svolgimento di un’asta on-line si ha dunque quando i
beni oggetto di negoziazione si prestano ad essere ben specificati in termini di quantità, quando
sono caratterizzati da un’alta volatilità dei prezzi e quando presentano caratteristiche qualitative
di facile misurabilità (eventualmente da sottoporre a “rilancio” insieme al prezzo). Per questi
motivi l’asta on-line è considerata uno strumento di negoziazione dinamica; grazie ad essa un
certo numero di fornitori entra in competizione fino all’aggiudicazione della commessa. L’evento
negoziale si svolge solitamente in un arco temporale predeterminato durante il quale il
compratore può monitorare in tempo reale il succedersi delle offerte dei diversi fornitori.
Solitamente, per accedere ad un asta on-line, sono previsti due tipi di aree:36
ad accesso libero, dove è possibile reperire informazioni ed esplorare aree dimostrative
(demo) in modo da illustrare il funzionamento del servizio prima della registrazione;
ad accesso controllato, dove è necessario l’utilizzo di codici d'accesso (User ID e
password). Dopo l’attivazione dei codici, si può accedere alle aree di contrattazione.
Normalmente viene fornita una presentazione multimediale dei prodotti offerti e, una volta
decisa la partecipazione all'asta, è necessario seguire le istruzioni che dipendono
sostanzialmente dalle modalità delle contrattazioni. Vanno anche controllate le condizioni di
chiusura dell'asta, i tempi di svolgimento ed ogni altra caratteristica necessaria allo svolgimento
della gara.
2.3 I principali modelli e formati d’asta on-line: elementi distintivi, criticità e varianti
“Sotto un profilo squisitamente teorico, lo studio economico delle modalità di asta più efficienti,
dal punto di vista dell’allocazione ottima delle risorse, è stato tradizionalmente riferito alla
valutazione della singola gara o asta, in un contesto statico e senza alcuna considerazione della
relazione tra gara e mercato rilevante da un lato e tra efficienza dell’asta e dinamiche della
concorrenza potenziale dall’altro. Questa impostazione, se è valida per l’allocazione di risorse
scarse che costituiscono essential facilities per la produzione di beni e servizi finali (e che
esauriscono le possibilità di entrata nel mercato di accesso alla risorsa scarsa) come nel caso
delle frequenze radio o dell’UMTS, potrebbe rivelarsi quantomeno limitativa in altri contesti
economici nei quali, in linea di principio, la probabilità di entrata sul mercato dovrebbe essere
indipendente dalle modalità di acquisizione dei beni e dei servizi.37 Perché un’asta on-line abbia
successo, la progettazione deve rispecchiare gli obiettivi del banditore tenendo presente quali
potrebbero essere i potenziali concorrenti in modo da innescare dinamiche competitive.
36
Cfr. sito internet http://www.i-dome.com/ - Chiara Persichitti - Content Management B2Biscom) - Articoli, Docs &
Ricerche – Gli elementi caratterizzanti e distintivi dei market place - 30/09/2002.
37
Cfr. La centralizzazione delle procedure pubbliche di acquisto per beni e servizi “complessi”: quale
valutazione economica delle opportunità e dei rischi? Antonio Nicita e Fabio Pammolli (CERM) – 6/04 -
Ottobre 2003.
38
A questi fini, è importante avere una buona conoscenza del mercato affinché si possa
coinvolgere un buon numero di fornitori comparabili tra loro. La partecipazione di un congruo
numero di operatori rappresenta la prima delle condizioni necessarie a stimolare la gara.
Come si è già avuto modo di evidenziare, le "aste tradizionali", caratterizzate dalla presenza di
una base d’asta e da rilanci a crescere, hanno trovato notevole applicazione in rete e
rappresentano un fenomeno molto diffuso su internet.
Le aste on-line sono una realtà ormai consolidata in America che ha preso piede anche in
Europa ed in Italia. La tendenza al ribasso dei prezzi, così come la facilità di incontro tra
operatori economici, rappresentano i principali elementi che hanno portato all’esplosione di
questo fenomeno. La sua espansione ha condotto ad utilizzare questo strumento in maniera
sempre più diversificata a seconda delle caratteristiche dei beni oggetto di transazione, degli
attori protagonisti degli scambi e della struttura del mercato di riferimento. La numerosa
letteratura che si è sviluppata nel tempo sulle aste elettroniche, soprattutto straniera, ha
osservato con attenzione il loro evolversi ed ha suggerito e proposto l’adozione di varianti al
meccanismo base di negoziazione che tenesse conto di questi elementi e conducesse a risultati
efficaci, in particolare dal punto di vista del banditore.
Una prima classificazione delle aste on-line riguarda le figure coinvolte nella contrattazione.
Possiamo infatti distinguere tra le seguenti modalità di contrattazione:38
- Business-to-Business, dove sono le aziende a porre all’asta beni o servizi e altri soggetti
imprenditoriali ad acquistarli;
- Business-to-Consumer, situazione nella quale è un utente finale a trattare la proposta di
un’azienda;
- Consumer-to-Business, dove è l’utente finale a porre un’offerta che viene trattata da
un’utenza aziendale;
- Consumer-to-Consumer, in cui un utente finale vende ad un altro utente finale.
Questa distinzione dimostra come questo strumento di negoziazione si sia esteso in modo tale
da rendere reticolari i rapporti tra i diversi operatori economici che si incrociano e traspongono
sulla rete ciò che normalmente avviene nelle tradizionali transazioni commerciali.
Una seconda classificazione è legata alle modalità di accesso all’offerta. Un’asta elettronica di
acquisto/vendita può essere infatti condotta secondo diversi meccanismi di negoziazione. Le
loro concrete applicazioni trovano spazio sia nel settore privato sia laddove uno degli
interlocutori abbia natura di ente pubblico e pertanto soggetto a specifica disciplina normativa.
l’asta inglese (asta ascendente - english auction - al rialzo), forma d'asta più amata,
più nota e adoperata, funziona secondo uno schema che vede un banditore fissare un prezzo
dal quale gli offerenti partono con le proprie proposte, che possono essere migliorate più volte
fino a che non si perviene ad un vincitore. Potendo essere svolta su un sito internet,
concentrando tutti i potenziali offerenti in tempo reale, costituisce un vantaggio notevole per il
banditore. In questo tipo di asta, sono i fornitori a proporre il proprio prodotto/servizio e gli
acquirenti a dover sottoporre la propria offerta; sono dunque questi ultimi a competere tra loro
per aggiudicarsi la merce. Il rilancio di offerte avviene in un certo orizzonte temporale; tale
orizzonte può essere protratto di un tempo di estensione (hammer time) fino a quando nessuno
è più in grado di rilanciare. La modalità di estensione può prevedere la protrazione del temine
38
Cfr. sito internet http://www.i-dome.com/ - Chiara Persichitti - Content Management B2Biscom) - Articoli,
Docs & Ricerche – Le diverse tipologie di aste on-line - 02/10/2002.
39
dell’asta a fronte di offerte giunte negli ultimi x minuti, oppure prevedere un prolungamento pari
a un tempo prestabilito a partire dall’ultima offerta pervenuta. L’elemento essenziale di questo
meccanismo è che in ogni momento l’acquirente conosce il prezzo del bene e quanti compratori
sono disposti a spendere una determinata somma per aggiudicarselo. L’informazione sulle varie
offerte è pubblica in ogni istante della contrattazione. Questo approccio si rivela più efficace se
unito alla definizione del rialzo minimo ad ogni offerta. Essendo organizzate da un fornitore,
sarà suo scopo quello di ottenere la maggiore offerta a livello di prezzo; vince quindi il prezzo
più alto;
39
“A questo format è poi possibile applicare diverse modifiche, che creano varianti come (i) l’asta
mascherata, che toglie visibilità sull’evento al fornitore che lascia trascorrere un tempo superiore ad una
soglia limite prima di effettuare un rilancio; (ii) l’asta segreta che non consente di capire ne chi sta offrendo
ne chi sta vincendo e (iii) l’asta che consente una fase di negoziazione post evento. L’asta
multiparametrica è un’asta inglese in cui le offerte vengono pesate in modo diverso, rapportandole ad un
indicatore che tiene conto delle diverse prestazioni dei fornitori (qualità, livello di servizio, conoscenza del
fornitore, ecc.). Proprio questa tipologia di asta che si sta piano piano diffondendo tra i buyer più esperti
rappresenta il meccanismo migliore per riuscire a valorizzare le differenti prestazioni dei fornitori.” Cfr.: E-
procurement, e-supply chain: una scelta tattica o strategica? I risultati 2005 dell’osservatorio B2b. IV
Rapporto, Giugno 2005, pag. 51.
40
Nella Dutch auction tradizionale, utilizzata anche in Israele per la compravendita del pesce ed in Canada
per quella del tabacco, i potenziali compratori si trovano in una stanza seduti a delle scrivanie dotate di
pulsanti (buzzers) collegati ad un tabellone elettronico posto di fronte a loro. Il tabellone mostra le
informazioni in merito a ciò che è messo all’asta ed il prezzo di partenza del bene. Cominciata l’asta, una
serie di segnalazioni luminose indicano quale sia la percentuale di ribasso raggiunta rispetto al prezzo di
origine. Nel momento in cui un offerente si prenota premendo il pulsante, si aggiudica il bene al prezzo
indicato in quel momento sul tabellone. Cfr. Paul Klemperer, (1999) “Auction theory: a guide to the
literature” – Nuffield College, Oxford University – Journal of Economic Surveys, 13, cit.
40
l’asta al primo prezzo in busta chiusa (first-price sealed bid auction),41 prevede
che i partecipanti propongano un prezzo unico ed invariabile per iscritto e il bene oggetto d’asta
viene aggiudicato al miglior offerente. Si rivolge, generalmente, a settori specifici con pochi
fornitori. In questo caso nessuno degli acquirenti che partecipano alla gara ha la possibilità di
conoscere le offerte degli altri (come invece avviene in tutte le tipologie sopra descritte). La
strategia ottima è quella di offrire una somma leggermente inferiore a quella corrispondente alla
propria valutazione;
Come già accennato, il tratto distintivo delle tipologie d’asta descritte è costituito dalla presenza
di informazioni asimmetriche. Assumono quindi importanza fondamentale per lo svolgimento
delle gare i meccanismi base di formazione delle valutazioni dei diversi competitors (private and
pure common value).
41
Questo modello di asta è utilizzato nelle aste di approvvigionamento delle P.A. e, talvolta, nella vendita
di oggetti di artigianato e di immobili.
42
Questa forma d’asta è stata utilizzata per la compravendita di francobolli postali ed anche per altre
merci negoziate su internet, ma non ha raggiunto ampia diffusione.
43
La teoria dell’equilibrio di Nash afferma che la strategia più razionale che un giocatore può adottare
quando compete con un avversario, anch'esso razionale, è quella di scegliere la sua mossa strategica in
modo da massimizzare la sua funzione di retribuzione, assumendo che il comportamento dei rivali non
varierà a motivo della sua scelta (vuol dire che anche conoscendo la mossa dell'avversario, il giocatore
non farebbe una mossa diversa da quella che ha deciso. Ad esempio, in un gioco con due giocatori, le
strategie X e Y costituiscono un equilibrio di Nash se il giocatore 1, sapendo che il giocatore 2 sceglierà Y,
sceglie, ottimamente, X e allo stesso tempo il giocatore 2, sapendo che il giocatore 1 sceglierà X, sceglie,
ottimamente, Y).
L'esempio tipico utilizzato per illustrare il concetto di equilibrio di Nash è il cosiddetto dilemma del
prigioniero, in cui le possibili scelte per due prigionieri in celle diverse non comunicanti sono parlare
(accusando l'altro) o non parlare. Se entrambi non parlano avranno una pena leggera; Se entrambi
parlano, accusandosi a vicenda, avranno una pena un po' più pesante; Se faranno scelte diverse, quello
che parla avrà la libertà e l'altro avrà una pena molto pesante. Se entrambi conoscono queste regole e non
prendono accordi, la scelta che corrisponde all'equilibrio di Nash è di parlare, per entrambi. Da questo
esempio si vede che la teoria nei casi reali non è sempre la soluzione migliore (o talvolta non è
sufficientemente realistica).
41
suggerisce che in un asta al secondo prezzo in busta chiusa con valutazioni private, è ottimale
per un giocatore “dire la verità” e offrire un prezzo uguale alla propria valutazione,
indipendentemente dal comportamento degli altri partecipanti. Per questo motivo le aste
ascendenti sono talvolta riferite alle aste second price.
Nelle aste discendenti notiamo che, nonostante esse appaiano come un gioco di tipo dinamico,
ogni problema dell’offerente è un problema essenzialmente statico. Ciascun offerente deve,
infatti, scegliere l’offerta da sottoporre senza farsi condizionare dagli altri offerenti che non si
sono ancora pronunciati e colui che sceglie il prezzo più alto vince il bene oggetto d’asta al
prezzo che ha dichiarato. Così questo gioco è strategicamente equivalente all’asta al primo
prezzo in busta chiusa.44
Dal punto di vista della Pubblica Amministrazione che bandisce un’asta di acquisto, la
conoscenza dei meccanismi, appena accennati, di formazione delle valutazioni dei competitors,
può essere utile per definire le regole della gara. Tali regole andranno principalmente costruite a
seconda del livello di conoscenza del mercato di riferimento e degli operatori in esso attivi nel
tentativo di creare le migliori condizioni per una efficiente riuscita della competizione.
Alcune recenti pubblicazioni45 hanno individuato quali siano le principali variabili che
definiscono un’asta elettronica d’acquisto. Dati i diversi modelli di asta sopra illustrati, si
possono considerare:
44
In altre parole, la strategia a disposizione per un giocatore è la stessa sia con riguardo alle aste
discendenti sia con riguardo alle aste al primo prezzo in busta chiusa. Cfr. Paul Klemperer, (1999) “Auction
theory: a guide to the literature” – Nuffield College, Oxford University – Journal of Economic Surveys, 13,
cit.
45
Politecnico di Milano – Il B2b in Italia: finalmente parlano i dati - Osservatorio B2b, III Rapporto, Marzo
2004.
42
Preliminarmente occorre adottare un metodo di valutazione delle offerte che può essere mono-
attributo, nel caso in cui si basi esclusivamente sul prezzo (sia esso quello complessivo della
commessa o una media pesata dei prezzi di una parte del capitolato), oppure multi-attributo, nel
caso in cui si basi su una media pesata di più caratteristiche oltre al prezzo (ad esempio qualità,
livello di servizio, modalità di pagamento, tempi di consegna, ecc.). La base d’asta determina il
punto di partenza della negoziazione mentre il reserve price, detto anche target price, indica la
soglia al di sotto della quale la negoziazione è considerata valida dal banditore46.
In concreto, attualmente, il maggior numero di negoziazioni elettroniche si svolge secondo il
meccanismo dell’asta inglese, con il metodo di valutazione mono-attributo, la modalità di
aggregazione semplice e stabilendo un prezzo di aggiudicazione pari al prezzo offerto dal
vincitore.
Il meccanismo dell’asta è stato, nel tempo, arricchito nelle sue forme di manifestazione
attraverso l’utilizzo di varianti che tenessero in considerazione alcuni elementi tra i quali si
evidenziano:
Un’asta si gioca tra diversi offerenti e un banditore che si trova nella piacevole situazione di
decidere le regole del gioco. Queste ultime possono riguardare, ad esempio, l’utilizzo di una o
più sessioni di gara (round).
A prescindere dal regolamento adottato per lo svolgimento di un’asta telematica, il soggetto che
la indice, pubblico o privato, deve procedere, quindi, ad una serie di valutazioni, soprattutto
economiche, che lo conducano alla scelta del formato d’asta più conveniente per il tipo di
mercato cui si rivolge.
Nel caso delle amministrazioni pubbliche l’ampia disponibilità di “modelli” di negoziazione offerta
dalla possibilità di conduzione telematica della gara, implica che la stazione appaltante effettui
una valutazione approfondita delle caratteristiche del mercato di riferimento per giungere a
selezionare le modalità di svolgimento della gara (il modello appunto) più adatte al
raggiungimento del “miglior” risultato.
Le aste utilizzate nei diversi mercati (forniture, elettrici, delle telecomunicazioni, ecc.) possono
seguire regole molto diverse. In particolare il modello dell’asta on-line può essere definito
prendendo in considerazione alcuni elementi caratteristici della gara:
46
Nel settore pubblico, base d’asta e reserve price solitamente coincidono.
43
o Buste chiuse
Il criterio di aggiudicazione
o Prezzo più basso
o Offerta economicamente più vantaggiosa
La tipologia di procedimento
o Round unico
o Round multipli
L’asta a busta aperta, è la tipologia più comune. I partecipanti effettuano le loro offerte
migliorative fino a quando non rimane un ultimo concorrente in gara. Il contenuto delle offerte
presentate da ciascun partecipante è accessibile a tutti nel momento stesso in cui le offerte
sono presentate. Ogni competitore ha quindi la possibilità di confrontare immediatamente la sua
offerta con quelle dei concorrenti.
Nell’asta a busta chiusa, viceversa, i competitors sottomettono le proprie offerte in modo che
esse non siano accessibili né al banditore, né agli altri concorrenti fino al termine previsto per la
loro presentazione.47 La selezione cadrà sulla migliore offerta.
Il criterio di aggiudicazione al prezzo più basso prevede che l’offerta vincente sarà quella di
valore minimo pervenuta entro i termini fissati per la presentazione della stessa.
Nell’aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, le offerte saranno classificate
in base al valore ponderato della componente economica (prezzo offerto) con il punteggio
attribuito alla componente tecnica (qualità dell’offerta).
Per ognuna delle differenti combinazioni adottate tra meccanismi di negoziazione e criteri di
aggiudicazione, è possibile procedere a gare telematiche:
47
Le gare in busta chiusa sono eventi negoziali che replicano la struttura delle gare in busta chiusa
tradizionali. Permettono quindi di gestire separatamente l’offerta dei fornitori in due documentazioni
distinte. La prima, un’offerta tecnica, raccoglie le specifiche della fornitura, la seconda, quella economica,
è invece esclusivamente dedicata al prezzo. Solo una volta definiti e selezionati i migliori fornitori, sulla
base delle informazioni contenute nell’offerta tecnica, sono visualizzabili le offerte economiche dei fornitori
scelti. Questa soluzione, se supportata da adeguati tool di controllo del processo e da opportune garanzie
di sicurezza, si adatta anche alle esigenze della Pubblica Amministrazione. Cfr.: E-procurement, e-supply
chain: una scelta tattica o strategica? I risultati 2005 dell’osservatorio B2b. IV Rapporto, Giugno 2005, pag.
51.
Nella variante “offerta segreta in busta chiusa”, le offerte sono invece visibili solo al banditore. I
partecipanti visualizzano unicamente la propria offerta e, se previsto, la posizione nella classifica.
44
Fermo restando che esiste una vastissima letteratura scientifica ed operativa sulle implicazioni
dei diversi modelli di gara, frutto delle discipline di studio dedicate alle dinamiche competitive,
una prima indicazione generale è che i modelli iterativi possono fornire risultati ottimali nei casi
in cui la determinazione della migliore offerta (l’offerta che minimizza il costo per
l’amministrazione appaltante compatibilmente con un congruo margine di redditività dell’impresa
fornitrice) può derivare da un processo di confronto ed adattamento tra i partecipanti alla gara.
Questo di norma avviene nei mercati in fase espansiva (nuovi prodotti/servizi) o in cui abbia
particolare rilevanza l’acquisizione di quote di mercato o la piena occupazione delle capacità
produttive (es. utilities); in questi contesti, le politiche di prezzo dei fornitori, si fondano
principalmente sull’elemento comparativo rispetto ai concorrenti e tale approccio può essere
applicato anche per ciascuna opportunità (gara).
Nei mercati “maturi” invece, in cui la conoscenza del contesto competitivo da parte degli
operatori è molto sviluppata (strutture di costo, fonti di approvvigionamento, margini di profitto
medi, ecc.), i concorrenti possono disporre di tutte le informazioni necessarie per definire la
propria migliore offerta, a prescindere dalla conoscenza dell’offerta effettivamente presentata
dagli altri partecipanti. In questo caso il modello dell’offerta in busta chiusa - round unico, può
garantire migliori risultati, essendo più probabile che i concorrenti stabiliscano i valori di offerta
tentando di massimizzare le probabilità di successo compatibilmente con il congruo margine di
redditività.
Dal punto di vista funzionale, i modelli senz’altro più innovativi ed interessanti sono quelli
iterativi. E’ da tener presente, però, che essi, prevedendo “rilanci” sul prezzo o su prezzo e
qualità dell’offerta, presentano una maggior complessità gestionale e richiedono un notevole
approfondimento in relazione alle modalità ed alle regole di gestione delle diverse fasi di offerta.
La complessità operativa di alcuni modelli iterativi non è quindi da trascurare e va considerata
quale elemento di valutazione sull’opportunità di adottarli. Considerando che, almeno ad oggi, le
aste on-line costituiscono un forte elemento di innovazione nella procedura di gara, la ricerca
della massima semplificazione può essere un fattore di scelta a volte determinante sia per la
stazione appaltante sia per le imprese concorrenti.
Alla luce di quanto detto si può spiegare il fatto che, dopo alcune gare sperimentali condotte con
i modelli iterativi (busta aperta – round unico e busta chiusa – round multipli) la Consip (una
delle stazioni appaltanti che in Italia ha fatto più ampio e sistematico uso delle gare telematiche)
abbia condotto tutte le numerose gare del 2005 adottando il “semplice” modello busta chiusa-
round unico;48 di fatto, i mercati in cui la Consip è intervenuta con le proprie gare telematiche,
sono tutti caratterizzati da una elevata “maturità” (commodities in area ICT, prodotti per l’ufficio,
buoni pasto ecc.) e conseguentemente dalla ampia disponibilità di informazioni (sulla struttura
dei costi, sui margini di profitto medi, ecc.) per i partecipanti.49
Il modello di gara a round multipli prevede, infatti, la ripetizione di un numero limitato o illimitato
di sessioni di negoziazione, ad ognuna delle quali possono partecipare i soli fornitori di volta in
volta invitati, secondo regole predefinite. Ad ogni round la base d’asta corrisponde alla migliore
offerta del round precedente. Il modello consente di far rimanere in corsa per l’aggiudicazione
finale solo i fornitori che hanno effettuato rilanci di offerta validi ad ogni round. L’entità minima
del rilancio può essere o non essere definita. La chiusura della gara avviene quando nel round
in corso i fornitori invitati non presentano alcuna offerta migliorativa valida. Questo modello
presenta l’inconveniente di aumentare la circolazione delle informazioni con il rischio di un loro
48
Vedi paragrafo 1.4.
49
Il modello a round unico ha il vantaggio di promuovere l’ingresso in gara e ridurre il rischio di collusione.
D’altro canto le performance possono non essere ottimali quando c’è incertezza sul valore del bene
bandito.
45
uso improprio e la possibilità che si inneschi il cosiddetto effetto cane-gatto, cioè la condizione in
cui, in un contesto di operatori asimmetrici, il concorrente più forte segue una strategia in cui
supera continuamente le offerte di un concorrente meno forte di un valore minimo fin quando
quest’ultimo desiste dalla gara.
Il fenomeno della collusione consiste nell’accordo segreto che interviene tra due o più bidders
(soprattutto imprese) allo scopo di dividersi il mercato mantenendo i prezzi al livello concordato.
Ciò può facilmente realizzarsi quando il mercato di riferimento è in mano a pochi soggetti che
trovano conveniente non ostacolarsi tra loro. Da questo punto di vista, “un’asta al primo prezzo
in busta chiusa, risulta meno vulnerabile alle manipolazioni collusive delle imprese, che devono
precisare le proprie offerte senza conoscere le mosse degli altri e senza poter punire eventuali
comportamenti devianti”.50 Evitare collusioni significa assicurare l’indipendenza delle offerte; un
elevato numero di concorrenti diminuisce, anche se non scongiura del tutto, la realizzazione di
tali comportamenti confermando l’importanza dell’elemento della concorrenzialità nelle gare
telematiche.
Aste troppo lunghe non favoriscono inoltre il giusto atteggiamento psicologico ed il giusto
approccio alla gara a causa delle estenuanti trattative cui sono sottoposti i partecipanti
(imprese) che sopportano anche maggiori costi in termini di impiego di risorse umane. Possibili
correttivi a questo problema consistono nel:
Vantaggi Svantaggi
50
“Quando qualche anno fa vennero assegnate negli Stati Uniti le frequenze radio locali in un numero
estremamente elevato di distretti, i partecipanti sottoposero offerte le cui ultime tre cifre corrispondevano al
codice d´area a cui erano realmente interessati. Per contro, un´asta al primo prezzo in busta chiusa risulta
meno vulnerabile alle manipolazioni collusive delle imprese, che devono precisare le proprie offerte senza
conoscere le mosse degli altri e senza poter punire eventuali comportamenti devianti.” Cfr. Idee in campus
Articles series - 9 ottobre 2000 UMTS di Michele Polo (IGIER -Università Bocconi) -
51 nd
Cfr. presentazione Consip – Ufficio studi – 2 Auction Lunch – Gare telematiche: come ridurne la
durata? – Roma 24 Marzo 2003.
46
incremento del rialzo minimo riduzione della durata massima di gara Incerta durata massima di gara
Un altro problema ricorrente nello svolgimento delle aste on-line, specie quando si tratta di
aggiudicare forniture relative a mercati non particolarmente conosciuti o in via di espansione, è
quello comunemente noto come la “maledizione del vincitore”. Quando più soggetti concorrono
per aggiudicarsi una fornitura che ha un valore non esattamente determinabile a priori, vincerà
chi avrà le aspettative più ottimistiche sul nuovo mercato. Ma se, come è possibile, le valutazioni
si distribuiscono attorno a quello che risulterà essere il vero valore della fornitura, chi se la
aggiudicherà avrà avuto aspettative eccessivamente ottimistiche e potrà scoprire di avere
offerto troppo.52 L’errore consiste nel tenere in considerazione le “cattive informazioni” liberate
dagli altri partecipanti nel corso della gara che possono indurre il vincitore a pagare mediamente
più di quanto il bene valga in realtà, cosa che accade spesso in pratica. Una possibile soluzione
a questo problema è dato dall’indizione di più gare per quel mercato in modo che ogni
partecipante possa sondare l’opinione degli altri e tenerne conto evitando di fare offerte
inadeguate. Nel caso delle aste di acquisto al prezzo più basso, bandite dalla pubblica
amministrazione, la “frenesia” di aggiudicarsi la gara può condurre ad offerte antieconomiche da
parte delle imprese, con riflessi negativi in termini di qualità del prodotto offerto o, nella peggiore
delle ipotesi, a non essere in grado di onorare l’impegno assunto. Anche in questo caso, l’asta
al primo prezzo in busta chiusa offre maggiori garanzie rispetto a quella
ascendente/discendente, anche perché concede agli operatori più deboli maggiori (ma non
grandi) possibilità di vincere.
52
Si racconta come “un professore della Stern School of Business di New York era solito illustrare questo
problema ai suoi allievi mettendo all’asta un sacchetto di plastica dove si intravedevano alcuni dollari
appallottolati, senza poter calcolare esattamente il valore del contenuto. Regolarmente il vincitore di
questa piccola asta scopriva di aver offerto una somma eccessiva per i dollari contenuti nel sacchetto.”
Cfr. Idee in campus Articles series - 9 ottobre 2000 UMTS di Michele Polo (IGIER - Università Bocconi) -
53
Il prezzo soglia, nell’asta di acquisto, è il prezzo al di sotto del quale non viene attribuito ulteriore
punteggio economico; è comunque possibile l’acquisto al di sotto del prezzo soglia, ma il venditore non ha
alcun vantaggio dal superare “verso il basso” con la sua offerta, il prezzo soglia.
54 nd
Cfr. presentazione Consip – Ufficio studi – 2 Auction Lunch – Gare telematiche: come ridurne la
durata? – Roma 24 Marzo 2003, cit.
47
ricevendo il prezzo proposto da quest’ultimo, ossia in corrispondenza della sua valutazione di
riserva. Il competitor ha inoltre la possibilità di correggere tale valutazione limite man mano che
l’asta prosegue in corrispondenza delle nuove informazioni derivanti dall’abbandono degli altri
partecipanti. Il fornitore ha perciò convenienza a rimanere in gara sino a quando non viene
raggiunto il prezzo corrispondente alla sua valutazione di riserva (termometro). Questo formato
alternativo può essere esteso anche alle gare con modalità di aggiudicazione all’offerta
economicamente più vantaggiosa adottando come variabile il punteggio totale delle offerte
anziché il prezzo. In tal caso il termometro salirebbe continuamente, a partire dal punteggio
minimo, invece che scendere, come accade quando la variabile è costituita solo dal prezzo. La
formula di aggiudicazione espressa nel bando di gara deve consentire al fornitore di poter
calcolare il punteggio massimo corrispondente alla sua valutazione di riserva dato dalle
combinazioni del punteggio economico (prezzo) e del punteggio tecnico (caratteristiche
qualitative del bene). Quando il termometro raggiunge il punteggio massimo sostenibile, il
fornitore abbandona la gara. Data la velocità con la quale si svolge questo tipo di asta, i fornitori
potrebbero assumere decisioni non ponderate; stabilire una durata più lunga della negoziazione,
associata a basse percentuali di decremento del prezzo, rappresenta una soluzione a questo
problema.
24 Il sistema Consip
Le aste elettroniche di acquisto prevedono, in linea generale, che le fasi principali che si
svolgono via internet comportino:
55
Come già accennato nel corso della trattazione, questo sistema consente al fornitore che si aggiudica la
gara di scontare un “surplus” dato dalla differenza tra il prezzo di riserva e quello offerto dall’ultimo
eliminato (cioè il prezzo di aggiudicazione della gara).
48
b) Abilitazione dei fornitori: consiste nella verifica del possesso dei requisiti richiesti per
la partecipazione all’asta telematica;
c) Espletamento dell’asta: la fase di negoziazione avviene sul web, anche attraverso
rilanci in tempo reale effettuati dai fornitori invitati, a valle della procedura di abilitazione, dai
propri personal computers collegati in internet;
d) Aggiudicazione dell’asta: alla chiusura, il sistema d’asta propone in automatico la
migliore offerta presentata e, quindi, il vincitore. Le comunicazioni di aggiudicazione possono
essere svolte tramite posta elettronica così come la stipula definitiva del contratto.
Riguardo al processo di realizzazione di gara telematica previsto dalla Consip, definito secondo
quanto indicato nel D.P.R. 101/2002, esso può essere suddiviso in cinque macro-processi:
a) emissione del bando di abilitazione dei fornitori per una o più specifiche categorie
merceologiche;
b) emissione dei singoli avvisi di gara, relativi alle specifiche gare da espletare nell’ambito
delle categorie merceologiche oggetto del bando di abilitazione;
c) invio degli inviti alle imprese ammesse a partecipare alla gara;
d) negoziazione on-line, cioè l'espletamento delle singole gare, oggetto degli avvisi,
attraverso l'utilizzo di una piattaforma telematica a supporto della presentazione e ricezione
delle offerte dei fornitori e della loro valutazione;
e) aggiudicazione della fornitura, a seguito delle verifiche necessarie per la conferma della
graduatoria (valutazione delle offerte anomale, verifiche tecniche).
Il bando di abilitazione, in generale, indica le categorie merceologiche che nel periodo di validità
del bando potranno essere oggetto di gare telematiche, i requisiti minimi per l’abilitazione dei
fornitori alle gare telematiche per ciascuna categoria merceologica, le modalità ed i sistemi con
cui le gare telematiche potranno essere effettuate, il periodo di validità dell’abilitazione, i termini
per la presentazione delle domande di abilitazione.
L’avviso di gara si riferisce ad una specifica fornitura, nell’ambito delle categorie merceologiche
previste dal bando di abilitazione ed indica, in generale, l’oggetto della specifica gara telematica,
le modalità con cui verrà espletata la gara ed i criteri di aggiudicazione, i requisiti minimi di
partecipazione alla gara.
Terminata questa fase, il responsabile del procedimento, invia gli inviti ai fornitori ammessi a
partecipare alla gara, indicando la data, l’ora e tutte le informazioni necessarie ai fini dello
svolgimento della negoziazione on-line.
56
Cfr Introduzione alla Guida agli acquisti in rete – Gare telematiche - www.acquistinretepa.it.
49
La piattaforma tecnologica Consip è in grado di supportare diverse tipologie di gara telematica.
Il sistema realizzato da Consip per le pubbliche amministrazioni consente lo svolgimento di
modelli di negoziazione diversificati in base ai criteri di aggiudicazione - al prezzo più basso o
all’offerta economicamente più vantaggiosa - ed in base alle modalità di presentazione delle
offerte - “busta” aperta/chiusa. Come ulteriori opzioni, la piattaforma consente di gestire sia gare
a sessione unica, ovvero con svolgimento a round singolo, sia gare multi sessione, ovvero con
svolgimento a round multipli.57
Come già accennato, per ciò che concerne la visibilità delle offerte, la modalità di negoziazione
“a busta chiusa” prevede che il contenuto delle offerte presentate da ciascun fornitore non sia
accessibile agli altri fornitori ed alla Stazione Appaltante fino al termine previsto per la
presentazione delle offerte a differenza della modalità “a busta aperta”, laddove il contenuto
delle offerte presentate da ciascun fornitore è accessibile a tutti nel momento stesso in cui le
offerte vengono esibite con la possibilità di confrontare immediatamente ogni offerta con quella
proposta dai concorrenti. Esiste anche una terza modalità, “a busta segreta”, in cui le offerte
sono visibili solo al responsabile del procedimento; i fornitori visualizzano unicamente la propria
offerta e, se consentito dal responsabile del procedimento, la posizione nella classifica.
Per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione, a seconda delle caratteristiche del bene oggetto
della procedura di gara, è possibile procedere alla “aggiudicazione al prezzo più basso”, dove
l’offerta vincente è quella di valore più basso pervenuta entro i termini fissati per la
presentazione dell’offerta stessa58 oppure alla “aggiudicazione all’offerta economicamente più
vantaggiosa”, in cui le offerte sono classificate in base al valore ponderato della componente
economica (prezzo offerto) con il punteggio attribuito alla componente tecnica (qualità
dell’offerta).59 Le formule matematiche per il calcolo dei punteggi sono definite e comunicate ai
fornitori contestualmente alla pubblicazione dell’avviso di gara. Per poter determinare il
punteggio tecnico è necessario individuare per ogni articolo presente uno o più attributi che
rappresentano le caratteristiche tecniche del prodotto e, per ognuno di essi, definire dei valori
accettabili al fine di assegnare un punteggio.60 Il punteggio più alto indica il valore ottimale,
57
Cfr Regole per l’accesso e l’utilizzo delle gare telematiche, art. 34 - www.acquistiinretepa.it
58
Si precisa che il Sistema non consente unicamente la presentazione di offerte in cui il prezzo
complessivo sia superiore alla base d’asta.
59
Durante la fase di presentazione dell’offerta, il Sistema mostra: il punteggio economico (PE) attribuito
all’offerta; il punteggio tecnico tabellare (PTT) attribuito all’offerta; il punteggio complessivo PE + PTT
calcolato. In caso di assoluta parità di migliori offerte presentate (cioè nel caso in cui il Punteggio
complessivo dato dalla somma del punteggio tecnico tabellare e del punteggio economico attribuito a due
o più offerte sia uguale), verrà effettuata un’ulteriore sessione di negoziazione migliorativa dell’offerta,
aperta esclusivamente ai soggetti che abbiano presentato le sopra citate migliori offerte; in caso di
ulteriore parità, si proseguirà con ulteriori sessioni di negoziazione fino all’ottenimento di una ed una sola
miglior offerta. Nel caso in cui in una delle successive eventuali sessioni di negoziazione non venga
presentata alcuna offerta migliorativa, sarà considerata migliore offerta quella presentata
cronologicamente prima nella sessione precedente.
60
Relativamente al criterio di aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa sono
generalmente disponibili 2 algoritmi per la valutazione delle offerte:
(i) algoritmo della somma, dove il Punteggio Complessivo dell’offerta (PC) è dato dalla somma del
Punteggio Economico (PE) e del Punteggio Tecnico (PT) quindi (PC = PT + PE). In questo caso vince
l’offerta con il punteggio complessivo più alto ricevuta entro i termini della negoziazione;
(ii) algoritmo del rapporto, dove il Punteggio Complessivo dell’offerta (PC) è dato dal rapporto tra
l’importo dell’Offerta Economica (OE) ed il Punteggio Tecnico (PT) quindi (PC = OE/PT). Vince l’offerta
con il rapporto più basso ricevuta entro i termini della negoziazione.
50
quello più basso il valore peggiore. Più una caratteristica tecnica è importante all’interno della
gara, maggiore è il peso ad essa attribuito. La lista degli attributi viene visualizzata ed ordinata
per peso decrescente. Il responsabile del procedimento può identificare anche attributi
facoltativi, che i partecipanti alla negoziazione possono valorizzare per fornire informazioni
aggiuntive all’articolo oggetto della gara. Tali attributi non incidono sulla determinazione del
punteggio tecnico in quanto a loro non viene assegnato alcun valore e non hanno alcun peso
all’interno della negoziazione.
Anche nel sistema Consip, per ognuna delle possibili tipologie di gara derivanti dalla
combinazione tra modalità di negoziazione e criteri di aggiudicazione, è possibile eseguire le
gare telematiche applicando, nella fase di presentazione delle offerte, o la regola del “round
unico”, in cui la presentazione delle offerte avviene in un unico periodo temporale al termine del
quale il sistema stila la graduatoria sulle offerte pervenute,61 o la regola dei “round multipli”,
dove la presentazione delle offerte avviene in più sessioni temporali.62 La prima fattispecie è
tipicamente utilizzata nel caso di gara a busta aperta con criterio di aggiudicazione al prezzo più
basso mentre, nell’ambito dei round multipli, è possibile prevederne un numero indefinito ma
limitato, stabilendo anticipatamente un’ultima sessione quale limite previsto per proporre offerte.
Al termine di questa, il sistema stila la graduatoria finale sulle offerte pervenute. E’ anche
possibile definire round multipli di numero indefinito e illimitato, in cui la presentazione delle
offerte avviene in più sessioni temporali senza stabilire in anticipo un limite per la presentazione
delle offerte. In entrambi questi due ultimi casi, possono preordinarsi ulteriori condizionamenti
quali, ad esempio, il raggiungimento di un numero minimo di fornitori ancora in gara. Nel caso di
“round multipli”, l’impostazione della gara telematica necessita la definizione di alcuni parametri
quali: la percentuale di rilancio minima/massima ammessa, la percentuale di rilancio
minima/massima ammessa nell’ultimo round, il numero di sessioni di negoziazione
(limitato/illimitato), il numero di fornitori presenti nell’ultimo round.
L’impostazione del rilancio minimo e massimo consente di definire il range in cui devono
ricadere le offerte presentate nella sessione di negoziazione classificando le offerte stesse
come migliorative valide e non valide. Solo i fornitori che hanno presentato una offerta
migliorativa valida sono invitati a partecipare alla successiva sessione di negoziazione. Questo
meccanismo consente di definire un “percorso” per il raggiungimento dell’offerta che influenza il
numero di round necessari per la conclusione della gara e la velocità con la quale si definisce
l’offerta migliore.
La scelta tra le diverse regole di svolgimento della negoziazione dipende principalmente dalle
caratteristiche del mercato dell’offerta (numero di fornitori, livello di competitività, esistenza di
barriere all’ingresso, difficoltà nella determinazione di una corretta base d’asta, ecc.). Queste ed
eventuali altre caratteristiche che si rendesse necessario considerare, devono essere
attentamente vagliate dall’amministrazione aggiudicatrice in modo da pervenire alla scelta della
tipologia di asta più conveniente per il buyer.
In ogni caso, è possibile prevedere un periodo di preview durante il quale i partecipanti possono
accedere alle informazioni relative alla gara in anteprima. Durante questo periodo, quindi, i
partecipanti che ne hanno diritto possono valutare se e come presentare la propria offerta,
61
Sistema dell’offerta unica: il fornitore può presentare una sola offerta entro i termini previsti dal
procedimento.
62
Sistema con rilanci: il fornitore può presentare tutte le offerte che reputa opportune fino alla scadenza
dei termini del procedimento; in ogni caso l’offerta ritenuta valida è l’ultima presentata. Nelle gare
aggiudicate al prezzo più basso, è possibile definire il decremento minimo tra due offerte consecutive
presentate dal fornitore.
51
analizzare i dettagli relativi agli attributi tecnici da valorizzare in sede di presentazione
dell’offerta in modo da massimizzarla e costruire, in tal modo, la propria strategia.
In alcuni casi, sostanzialmente a titolo sperimentale, il servizio di gestione delle gare telematiche
è fornito in modalità di application service provider. In tal caso, per l'esecuzione della gara
telematica, l'amministrazione si configura come l'amministrazione appaltante e il Ministero
dell’economia e delle finanze, tramite Consip, come il fornitore della piattaforma tecnologica
necessaria alla esecuzione della gara.
Di seguito un elenco recante alcune gare telematiche gestite attraverso la piattaforma della
Consip negli anni 2004 e 2005:
2004
Consip S.p.A. Videoproiettori Fascia dic-02 Offerta econ. più vantaggiosa 10 round
Bassa
Consip S.p.A. Videoproiettori Fascia Alta gen-03 Offerta econ. più vantaggiosa 18 round
Università di Bologna PC Small Factor mag-03 Offerta econ. più vantaggiosa 7 round
Agenzia delle Entrate Fornitura, stampa e apr-03 Prezzo più basso 13 round
distribuzione di prodotti
tipografici
Consip S.p.A. Videoproiettori Fascia nov-03 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round
Bassa
Consip S.p.A. Videoproiettori Fascia Alta dic-03 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round
Ministero della Difesa Servizio di trasporto aereo apr-04 Prezzo più basso 1 round
Presidenza del Consiglio dei ministri Arredi direzionali ott-04 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round
Presidenza del Consiglio dei ministri Arredi operativi ott-04 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round
Presidenza del Consiglio dei ministri Sedute per ufficio ott-04 Offerta econ. più vantaggiosa 1 round
Presidenza del Consiglio dei ministri Divani e poltrone nov-04 Prezzo più basso 1 round
Presidenza del Consiglio dei ministri Tende nov-04 Prezzo più basso 1 round
2005
(tutte le gare telematiche sotto indicate si sono svolte con il sistema a round unico)
Convenzioni Consip
antisettici e disinfettanti, biodiesel da riscaldamento, buoni pasto, calzature da lavoro, carburante per
autotrazione, fotocopiatori (acquisto), fotocopiatori (noleggio), gasolio da riscaldamento, licenze
microsoft, apparecchiature elettromedicali per il monitoraggio, pc desktop, pc portatili, server entry, server
midrange, stampanti, licenze sun
Gare in ASP
52
- Agenzia delle entrate
Servizi assicurativi, Stampa e distribuzione pubblicazioni, Facchinaggio e trasporto documenti, Stampa e
distribuzione prodotti tipografici
- Politecnico di Milano
Materiale igienico sanitario
- Dipartimento Innovazione Tecnologie della Presidenza del Consiglio dei Ministri
Personal computer dipendenti pubblici (pc desktop), Personal computer dipendenti pubblici (pc portatili)
Dal punto di vista operativo, è importante considerare il problema della gestione delle
comunicazioni di tipo digitale tra Stazione appaltante e competitors. Tali comunicazioni, nelle
gare telematiche pubbliche, devono infatti rispondere alle esigenze di certezza e sicurezza
richieste dalla disciplina degli appalti con riguardo allo scambio di informazioni tra tali soggetti. A
tal fine sono stati previsti strumenti quali la firma digitale63, il protocollo informatico,
l’archiviazione digitale e la posta elettronica, anche certificata.
63
Sulla firma digitale, cfr. il precedente volume - linee guida “Gestione delle procedure telematiche di
acquisto nelle P.A. (Linee guida sul Marketplace)” - n. 18 (maggio 2004) – Cap. 4, cit.
64
In considerazione di quest’ultimo aspetto derivano i rapporti di cooperazione con l’Autorità Garante delle
Comunicazioni (AGCOM) e l’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (AEEG).
65
Cfr. presentazione Consip Il programma di razionalizzazione della spesa per beni e servizi della P.A. alla
delegazione polacca tenutosi a Roma il 30 settembre – 1 ottobre 2003.
53
3. COME SI SVOLGE UNA GARA TELEMATICA66
3.1 Gare telematiche ai sensi del DPR 101 del 2002L’utilizzo degli strumenti di e-
procurement snellisce le procedure di gara e ne accresce la trasparenza, la concorrenza e la
par condicio.
Le gare telematiche sono procedure di scelta del contraente basate su sistemi di
negoziazione informatizzata per l’acquisto di beni e servizi, valide per importi sia superiori
che inferiori alla soglia comunitaria. Tale modalità prevede l’abilitazione dei fornitori alla
procedura di gara e l'espletamento della stessa attraverso una piattaforma telematica a
supporto della ricezione delle offerte e della loro valutazione automatizzata.
La gara telematica supporta la gestione on line dell’intero processo di gara: dalla
pubblicazione del bando alla richiesta delle informazioni, dall’invio delle comunicazioni alla
presentazione delle offerte, dall’aggiudicazione alla stipulazione del contratto. La peculiarità
delle gare telematiche rispetto alle gare tradizionali consiste nel fatto che il luogo in cui le
stazioni appaltanti ed i fornitori si incontrano per esperire le varie operazioni propedeutiche
all’aggiudicazione di una fornitura di un bene/servizio è un luogo “virtuale” accessibile on
line. Con riferimento ai requisiti di capacità tecnica, innovativa, rispetto alle procedure
tradizionali, è la richiesta della dotazione informatica minima, necessaria per poter
partecipare ad una gara telematica. In particolare, possono essere richiesti: un personal
computer collegato a internet e la firma digitale rilasciata da un certificatore accreditato e
generata mediante un dispositivo per la firma sicura, ai sensi dell’articolo 38, comma 2,
D.P.R. n.445/2000.
Nella prassi, accanto alla procedura delineata dal citato Regolamento, alcuni enti locali,
nell’ambito della propria autonomia e nel rispetto della c.d. evidenza pubblica, hanno fatto
ricorso alle gare telematiche apportandovi significative varianti procedurali giustificate da
bisogni di semplificazione e di adeguamento alle proprie esigenze procedurali. In tali casi
non si è dato luogo ad una vera e propria procedura di gara telematica ai sensi del D.P.R.
101/2002, ma ci si è indirizzati verso un utilizzo delle tecnologie info-telematiche a supporto
delle comuni procedure di negoziazione (procedura aperta, trattativa privata, acquisti in
economia ecc.), dando così luogo alla c.d. smaterializzazione della gara. Alcune regioni
come la Toscana ad esempio, stanno sviluppando delle procedure alternative che
prevedono l’abilitazione delle imprese nel sistema delle gare on line come una mera
iscrizione priva di un controllo sui documenti prodotti in tale fase, e spostando la verifica
della documentazione al momento della gara.
Il capitolo che segue inquadra il contesto in cui si muovono le gare telematiche, sia normativo che operativo, prendendo in
considerazione le esperienze realizzate e le considerazioni emerse in Laboratorio in merito al loro utilizzo. L’intento è quello di
fornire una linea guida, non necessariamente l’unica interpretazione possibile, all’utilizzo delle gare telematiche ai sensi del
Regolamento 101/2002.Prima
dell’entrata in vigore del decreto 4 aprile 2002, n. 101, “Regolamento
recante criteri e modalità per l’espletamento da parte delle amministrazioni pubbliche di
66
A cura di Davide Colaccino
54
procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi” 67, solo alcuni
momenti della formazione della fattispecie negoziale pubblica erano realizzabili in via
informatizzata. Per di più, essi non sostituivano, ma si aggiungevano agli strumenti
tradizionali: le domande inoltrate per via elettronica dovevano comunque essere confermate
per lettera con firma autografa e nei termini stabiliti. Era, infatti, previsto il semplice utilizzo di
singoli strumenti informatici a supporto e in aggiunta alle diverse procedure di
aggiudicazione68. Dunque, all’atto di approvazione del D.P.R. n.101/2002 non si poteva
parlare di un sistema di e-procurement in senso proprio, per la mancanza di disposizioni
normative che tipizzassero, attribuendo loro valore giuridico, i meccanismi informatici ed
automatizzati per eseguire le operazioni di selezione del contraente.
Il D.P.R. n.101/2002 segna una svolta in materia di electronic public procurement. L’obiettivo
è razionalizzare e semplificare la gestione delle procedure d’approvvigionamento, sfruttando
i benefici derivanti dall’informatizzazione delle stesse. Non si tratta soltanto di un ulteriore
strumento di presentazione di documenti o di un nuovo mezzo di trasmissione. Il
Regolamento n.101/2002 consente a tutti gli attori del processo di utilizzare le nuove
procedure offerte dall’information comunication technology in via esclusiva.
La gara telematica si configura come “tertium genus” rispetto alle tradizionali procedure di
gara disciplinate dalla normativa comunitaria e nazionale. La differenza rispetto alle
procedure tradizionali, infatti, non è solo formale. Non si tratta soltanto di un ulteriore
strumento di presentazione di documenti o di un nuovo mezzo di trasmissione. Il decreto in
esame prevede un vero e proprio nuovo genere di procedura negoziale per procedere
all’acquisto di beni e servizi, di importo inferiore e superiore alla soglia comunitaria, con fasi
e tempistiche ben determinate e garantendo il pieno rispetto dei principi generali dei
procedimenti ad evidenza pubblica. I principi di pubblicità, trasparenza e par condicio sono
espressamente ribaditi dall’articolo 2, comma 2, del decreto citato: “le procedure telematiche
d’acquisto assicurano la parità di condizioni dei partecipanti, nel rispetto dei principi di
trasparenza e di semplificazione delle procedure”. Vengono inoltre garantiti i più generali
principi di tutela della privacy e di accesso ai documenti amministrativi.
Prima di analizzare le diverse fasi di una gara telematica è opportuno dedicare un cenno alle
principali disposizioni previste dal D.P.R. n.101 del 2002. In particolare, l’utilizzo di tale
procedura telematica non può prescindere da un’ analisi dell’ambito di applicazione, dei
sistemi di negoziazione on line e dei nuovi soggetti coinvolti: il responsabile del
procedimento ed il gestore del sistema.
Ambito soggettivo
L’articolo 2, comma 3, del D.P.R. 101/2002 prevede che le disposizioni del Regolamento si
applichino “alle amministrazioni che, per gli approvvigionamenti di beni e servizi, anche
d'importo inferiore alla soglia di rilievo comunitario, di volta in volta decidano, con
provvedimento motivato e secondo le modalità richieste dai rispettivi ordinamenti, di
67
Si rinvia a: L. FIORENTINO,Gli acquisti on line. La disciplina normativa, in Giorn. dir. amm., 6/2002, 585; D. COLACCINO, E
– public procurement, in AA. VV., Le innovazioni nei processi d’acquisto delle pubbliche amministrazioni. L’esperienza di e-
procurement della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Il Sole 24 Ore – Roma 2005
68
L’articolo 18, comma 5, del D.lgs. 158 del 1995, ad esempio, prevede, per le imprese partecipanti ad una gara d’appalto nei
settori speciali, che “quando le domande di partecipazione sono inoltrate per telegramma, telex, telefax, telefono o con
qualsiasi altro mezzo elettronico, esse devono essere confermate per lettera spedita prima della scadenza dei termini stabiliti ai
sensi dell'articolo 17, commi 2 e 3”. In tali casi, l’impiego di strumenti elettronici riguarda, dunque, specifiche ed isolate fasi
delle procedure di approvvigionamento.
55
effettuare gli approvvigionamenti attraverso procedure telematiche di acquisto comunicando
al gestore del sistema prescelto le informazioni ed i dati necessari”. Rimane ferma, dunque,
la possibilità per le amministrazioni di effettuare gli approvvigionamenti di beni e servizi con
le tradizionali procedure di scelta del contraente.
Ai sensi dell’ articolo 1, lett. e), del D.P.R. n.101/2002, per amministrazioni si intendono “tutti
i soggetti, gli enti e gli organismi tenuti all'applicazione delle normative nazionali e
comunitarie in tema di appalti pubblici, con esclusione delle regioni, delle province, delle città
metropolitane, dei comuni e delle comunità montane”. Il Regolamento è, dunque, applicabile
alle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato e agli organismi di diritto pubblico.
Il D.P.R. n.101/2002, inoltre, è applicabile agli enti locali solo ove questi lo decidano.
L’articolo 2 comma 4, infatti, stabilisce che “le regioni, le province, le città metropolitane, i
comuni e le comunità montane possono applicare le disposizioni del presente Regolamento
se così dispongano nell'ambito della propria autonomia”. In tale caso, dunque, l’ente locale
che intenda aggiudicare una fornitura attraverso una gara telematica, dovrà emanare
apposito provvedimento che manifesti la volontà di utilizzare le procedure telematiche.
Questa particolare figura non trova riferimenti diretti nella tradizionale normativa degli appalti
pubblici e compare, dunque, come un nuovo “attore” pubblico o privato di cui
l’amministrazione può avvalersi per la gestione tecnica dei sistemi informatici di
negoziazione. Le funzioni attribuite a tale soggetto sono, come previsto dall’articolo 7, di
natura tecnica: il gestore del sistema assicura il corretto utilizzo e funzionamento dei sistemi
e delle applicazioni informatiche, consentendo l’interazione fra i soggetti coinvolti. Inoltre, su
56
richiesta dell’amministrazione, gestisce gli adempimenti di competenza in ordine alla
operatività dei processi di autorizzazione, assumendo, altresì, il ruolo di responsabile del
trattamento dei dati.
E’ importante notare come nel caso in cui non sia dotata di particolari competenze
informatiche interne, una pubblica amministrazione possa, ex articolo 1 lett. f), “nel rispetto
della normativa vigente in tema di scelta del contraente”, aggiudicare ad un gestore esterno
il management dei sistemi e delle applicazioni informatiche di e-public procurement.
Lo svolgimento di una gara telematica, ai sensi del D.P.R. n.101/2002, assume forme
peculiari in relazione a quattro passaggi procedurali: l’emanazione del bando di abilitazione
degli aspiranti concorrenti, l’avviso di gara, l’invito a partecipare alla gara e l’espletamento
della negoziazione on line. Per ciascuna delle quattro fasi vengono definite modalità
operative e scadenze temporali che possono essere così rappresentate.
57
3.3.1 Il bando di abilitazione
La fase di abilitazione delle ditte per l’accesso al sistema informatico di negoziazione on line
dell’amministrazione è una delle fasi che maggiormente caratterizza le procedure
telematiche d’acquisto rispetto a quelle tradizionali.
Il bando di abilitazione indica le categorie merceologiche che, nel periodo di validità del
bando, potranno essere oggetto di gare telematiche, i requisiti minimi per l’abilitazione dei
fornitori, le modalità ed i sistemi con cui le gare telematiche potranno essere effettuate, il
periodo di validità dell’abilitazione (fino ad un massimo di 24 mesi) e i termini per la
58
presentazione delle domande di abilitazione. Nel bando di abilitazione, quindi, non viene
indicato il bene specifico oggetto di gara, ma semplicemente le categorie merceologiche per
le quali verranno espletate le successive gare. Come si vedrà, è soltanto nell’avviso di gara
che viene indicato l’oggetto della fornitura e le relative specifiche tecniche, quantità e
condizioni contrattuali.
L’articolo 9 del D.P.R. 101/2002 stabilisce che l’ente appaltante, almeno sessanta giorni
prima dell’inizio della procedura di gara telematica e nel rispetto della normativa nazionale e
comunitaria, pubblichi il “bando per l’abilitazione dei potenziali offerenti alla partecipazione
alle gare stesse”. La pubblicazione del bando deve essere effettuata, quindi, secondo le
modalità tradizionali sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, sulla Gazzetta Ufficiale
delle Comunità europee e, per estratto, sui quotidiani. Gli avvisi e la documentazione
ufficiale di gara possono essere, altresì, firmati digitalmente e pubblicati on-line sul sito
dell’amministrazione appaltante. In tale ultimo caso, la documentazione ufficiale di gara è
resa disponibile in duplice formato: cartaceo, ritirabile presso gli uffici della stazione
appaltante, ed elettronico, scaricabile dal sito dell’amministrazione.
Nel bando di abilitazione, l’amministrazione può indicare le categorie merceologiche di beni
e servizi che, in un secondo momento, potranno essere oggetto di apposite gare.
L’amministrazione potrà espletare tali gare nel corso del periodo di validità dell’abilitazione,
non superiore ai ventiquattro mesi.
Per un principio di massima apertura al mercato, nel bando di abilitazione possono essere,
altresì, specificate più classi per le quali gli utenti possono abilitarsi in relazione alle loro
capacità tecniche, finanziarie ed economiche. Durante il periodo di validità dell’abilitazione,
nel momento in cui vengono pubblicati gli specifici avvisi, bisogna specificare quale delle
categorie merceologiche e delle classi indicate nel bando di abilitazione è oggetto di gara
telematica.
Il bando di abilitazione non è, quindi, necessariamente relativo ad una unica gara, potendo
riferirsi ad un numero indefinito di gare. Tale peculiarità è dettata da esigenze di risparmio di
processo, di snellimento della procedura e di semplificazione del sistema di
approvvigionamento di beni e/o servizi. In questa fase, la procedura di gara in senso proprio
non è ancora avviata. Ciò spiega perché il bando di abilitazione non indichi con precisione
l’oggetto della fornitura, le relative specificazioni tecniche, le quantità69, le condizioni
contrattuali, il luogo esatto dell’esecuzione della fornitura, i criteri di aggiudicazione, le
garanzie e le cauzioni da prestare, il raggruppamento temporaneo di imprese e il
subappalto. Tutti questi dettagli vengono specificati solo successivamente, nei singoli avvisi.
E’ per questi motivi che il bando di abilitazione non può essere considerato un avviso di gara
vero e proprio, ma piuttosto una sorta di “avviso indicativo”.
E’ importante sottolineare che, con il singolo avviso, vengono riaperti i termini per la
domanda di abilitazione e, come verrà meglio specificato in seguito, nuovi soggetti possono
abilitarsi in un secondo momento.
Successivamente alla pubblicazione del bando di abilitazione l’impresa in possesso dei
requisiti prescritti dal bando può richiedere l’abilitazione utilizzando la funzione telematica
che deve essere disponibile sul portale e sottoscrivendo con firma digitale la propria
domanda. La domanda di abilitazione consiste in una dichiarazione attestante i requisiti
previsti nel bando. Nuova, rispetto ai procedimenti tradizionali, è la procedura telematica che
i fornitori devono completare per inoltrare tale domanda all’amministrazione. Si tratta,
sostanzialmente, di una autocertificazione, ai sensi degli articoli 46 e 47 del D.P.R.
69
In relazione alle quantità, viene indicato il volume globale dei beni che l’amministrazione intende
acquistare nel corso del periodo di validità dell’abilitazione di ciascun bando.
59
n.445/2000. Tuttavia, si differenzia dal documento cartaceo per la procedura telematica con
la quale viene generata e per l’utilizzo della firma digitale a garanzia della sua validità. Nella
dichiarazione, ciascun fornitore deve dichiarare per quale categoria merceologica e quale
classe richiede l’abilitazione.
60
5. le fattispecie automatiche di esclusione del singolo utente;
6. l’elencazione e la descrizione dei sistemi informatici di negoziazione che
saranno utilizzati nei successivi avvisi di gara, con la descrizione per ciascuno
di essi, delle procedure, delle modalità e dei criteri di scelta del contraente;
e) l’indicazione del responsabile del procedimento;
f) la durata, non superiore a 24 mesi, dell’abilitazione degli utenti;
g) le garanzie che il fornitore dovrà rilasciare preventivamente per accedere al sistema
informatico.
La sequenza procedimentale prosegue, poi, con la pubblicazione dell’avviso di gara.
L’avviso di gara deve essere pubblicato almeno trenta giorni prima della negoziazione on
line e si riferisce ad una specifica fornitura, nell’ambito delle categorie merceologiche
previste dal bando di abilitazione. Come previsto per il bando di abilitazione, i singoli
avvisi di gara sono pubblicati anch’essi sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana,
sulla Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee e, per estratto, sui quotidiani. Anche in
questo caso la documentazione ufficiale e di gara può essere pubblicata on line firmata
digitalmente e resa disponibile in duplice formato: cartaceo, ritirabile presso gli uffici della
stazione appaltante, ed elettronico, scaricabile dal sito dell’amministrazione.
L’avviso indica l’oggetto della specifica gara telematica, le modalità con cui verrà
espletata la gara, nonché i criteri di aggiudicazione e i requisiti minimi di partecipazione
alla gara. In base alle disposizioni contenute nel bando di abilitazione, l’ente appaltante
precisa, in particolare, l’oggetto e la quantità della fornitura, le relative specifiche
tecniche, i servizi connessi, le quantità, la suddivisone in lotti, il luogo esatto della
consegna, la durata dell’appalto, le garanzie richieste, le condizioni per la partecipazione
dei raggruppamenti temporanei di imprese e per subappalto, nonché le modalità
telematiche di apertura delle offerte. Devono essere, inoltre, indicati i termini e le
modalità per la presentazione delle richieste di partecipazione alla gara.
Negli avvisi di gara vengono segnalati gli algoritmi utilizzati dal sistema per l’attribuzione
dei punteggi. A riguardo si ricorda che l’avviso di gara, ai sensi dell’articolo 10, comma 2,
lett c) del D.P.R. 101/2002, deve indicare “la descrizione, anche mediante rinvio alla
documentazione tecnica, del sistema informatico di negoziazione scelto tra quelli indicati
nel bando di abilitazione nonché delle modalità e delle metodologie utilizzate per
procedere alla valutazione e classificazione delle offerte”.
61
Riassumendo, in tale fase, i soggetti abilitati al bando di abilitazione, devono effettuare
una domanda telematica di partecipazione alla gara, firmata digitalmente, e confermare i
dati dichiarati in sede di abilitazione. I soggetti non abilitati, o abilitati per una categoria
merceologica diversa da quella oggetto della gara, invece, devono dichiarare di essere in
possesso dei requisiti previsti nel precedente bando di abilitazione (c.d. abilitazione
tardiva) e contestualmente chiedere di partecipare alla gara.
c) i termini per la fornitura dei beni o l’esecuzione dei servizi, la qualità e la quantità dei
beni e dei servizi, il luogo della consegna o dell’esecuzione, insieme agli altri
elementi del contratto da concludere;
Terminata questa fase, il successivo passaggio è l’inoltro degli inviti ai soggetti abilitati e
che abbiano manifestato il loro interesse a partecipare alla gara.
3.3.3 L’invito
Terminata questa fase, il responsabile del procedimento invia, almeno dieci giorni prima
della data di svolgimento della gara, gli inviti ai fornitori ammessi a partecipare, indicando
la data, l’ora e tutte le informazioni necessarie ai fini dello svolgimento della
negoziazione. L’articolo 10, al comma 3, prevede che vengano invitati a partecipare alla
gara tutti i fornitori interessati che siano abilitati (preventivamente o tardivamente), e che
abbiano inviato la richiesta per partecipare alla gara.
70
Anche in questo caso, come per la domanda di abilitazione, la domanda del fornitore consiste in una
autocertificazione, ai sensi degli articoli 46 e 47 del D.P.R. 445/2000.
62
l’amministrazione fissa già nell’avviso di gara un termine perentorio entro il quale le ditte
partecipanti devono inviare l’offerta tecnica e/o economica. Sostanzialmente, si configura
una sorta di “invito ad inviare entro una determinata data e presso un determinato luogo
la/e busta/e tecnica e/o economica”, al fine della valutazione delle offerte. In una
procedura di gara telematica, invece, l’amministrazione, solo al termine della valutazione
delle domande di partecipazione all’avviso di gara, comunica agli utenti il momento
esatto in cui si svolgerà la negoziazione on line. Si configura, in tale caso, una sorta di
“invito a presentarsi virtualmente in un determinato momento sul sistema”, al fine di
formulare telematicamente l’offerta. L’invito conterrà tutte le informazioni necessarie per
partecipare alla procedura telematica di negoziazione, compresa l’indicazione del giorno
e dell’ora per i quali è fissato l’inizio delle operazioni di negoziazione on line.
L’invito contiene le “istruzioni di gara”, cioè le istruzioni operative per lo svolgimento della
gara telematica:
- lo svolgimento della gara telematica, cioè gli elementi fondamentali della
struttura di gara;
- lo svolgimento del round e le relative fasi procedurali, con particolare
riferimento alle attività di competenza dei fornitori;
- gli eventuali casi di sospensione o di annullamento della gara;
- le modalità di chiusura della negoziazione on-line;
- le modalità di aggiudicazione provvisoria;
- le indicazioni circa lo svolgimento delle simulazioni di gara.
71
Relativamente alla negoziazione on line, la piattaforma dovrebbe fornire, da una parte,
all’amministrazione appaltante, le funzionalità per il monitoraggio, l’analisi e l’aggiudicazione della gara,
dall’altra, ai fornitori, le funzionalità per la sottomissione delle offerte.
72
Una volta definiti i parametri e le regole, le condizioni della gara non possono essere ulteriormente
modificate.
63
- il monitoraggio sull’andamento della negoziazione da parte del responsabile del
procedimento;
73
- la chiusura della gara, nell’ora stabilita ;
74
- lo “sblocco” della gara per rendere disponibili i contenuti delle offerte ;
73
A seguito della chiusura della gara, nessun fornitore può presentare offerte. La piattaforma consente
di anticipare la chiusura della negoziazione qualora tutti i fornitori abbiano presentato la loro offerta.
74
Prima dello “sblocco”, nessuno può accedere a tali contenuti.
75
Ricordiamo come il sistema, ai sensi dell’articolo 6, comma 2, del D.P.R. n.101/2002, debba
segnalare “le offerte che presentano carattere anormalmente basso”.
64
4. IL PERCORSO VERSO L’INNOVAZIONE
4.1 Gare telematiche e processi di acquisto: risultati dal laboratorio
Sulla spinta delle innovazioni previste dalla normativa nazionale e comunitaria e nel tentativo
di rispondere ad un più generale piano di rinnovamento e snellimento delle procedure
76
pubbliche, molte Amministrazioni hanno messo in pratica diverse prassi innovative
nell’ambito del settore acquisti per cercare di soddisfare al meglio l’esigenza di rafforzare la
propria forza contrattuale.
Nell’ambito degli acquisti pubblici sono inseribili, come già illustrato, le esperienze del
marketplace e gare telematiche. Se la prima tipologia di processo risulta essere utilizzata
dalle amministrazioni pubbliche a livello locale, regionale e nazionale, non ultimo grazie alla
spinta innovativa data da Consip; per quanto riguarda l’utilizzo delle gare telematiche è
necessario sottolineare come esso sia ancora in fase embrionale.
Nonostante siano poche le amministrazioni che possono vantare tale esperienza, risulta
opportuno provare ad individuare i punti di forza e le criticità di dette procedure attraverso il
confronto tra le amministrazioni stesse, obiettivo questo del laboratorio “gare telematiche e
procedure di acquisti”i cui risultati sono esplicitati in questo volume.
Sono state coinvolte nel laboratorio diverse amministrazioni a livello locale, regionale e
locale che si trovavano ad aver affrontato la tematica in oggetto. Alcune di queste solamente
a livello teorico, altre già in fase sperimentale ed addirittura alcune di esse avevano già
messo a regime la procedura come alternativa alle procedure tradizionalmente utilizzate.
Per cercare di ottenere una base di informazioni tale da permettere l’avvio di un dialogo
costruttivo con le amministrazioni partecipanti al laboratorio, si è deciso di adottare, quale
strumento di indagine, una griglia di analisi con domande aperte, di semplice comprensione
e compilazione, tali da consentire ai singoli enti di descrivere come si era sviluppato il
processo di innovazione delle procedure di acquisto al proprio interno, con particolare
attenzione verso lo strumento delle gare telematiche, evidenziando non tanto i “dettagli
tecnici”, quanto più gli aspetti critici del processo ed i metodi adottati per superare al meglio
tali problematiche.
Tale questionario è stato redatto grazie alla collaborazione degli esperti coinvolti nello
svolgimento del laboratorio e successivamente testato durante un primo incontro con le
76
Ad esempio nel comune di Torino il settore acquisti ha strutturato un sistema di controllo del
consumo di beni e servizi acquistati centralmente da parte delle divisioni. Cfr.
http://patrimonioacquisti.formez.it/
77
Legge finanziaria 2003, Legge del 23 dicembre 2002
65
Amministrazioni partecipanti al laboratorio. Una volta completata, tale griglia è stata inviata
all’attenzione dei responsabili dell’ufficio acquisti o dell’economato di un campione di
Regioni, Province, Comuni ed altre Amministrazioni presenti sul territorio nazionale.
E’ stata quindi strutturata un’apposita tabella per permettere una comparazione delle
informazioni ottenute da un lato in relazione alle amministrazioni che non avevano ancora
adottato procedure telematiche di acquisto, dall’altro in relazione a quelle che avevano
introdotto procedure di gare telematiche.
• Quali sono le motivazioni che possono spingere un Ente a dotarsi o meno dello
strumento delle gare telematiche;
Si è voluto affrontare il tema delle gare telematiche proponendo un’analisi degli stadi del
processo decisionale che porta un’amministrazione ad utilizzare tali procedure. Il processo è
stato suddiviso in tre successive fasi:
66
modificare le procedure e l’organizzazione interna; di estendere man, mano la gamma dei
beni acquistati tramite procedure telematiche; di consolidare, in sostanza, il processo nel suo
insieme.
La Valutazione infine coincide con il momento in cui, dopo aver avviato i processi ed averli
resi operativi per un certo periodo, si iniziano a mettere a punto le procedure e gli indicatori
per il monitoraggio, effettuando specifiche analisi per valutare gli effettivi vantaggi ricevuti
dall’introduzione di tali sistemi, in modo tale da poter prendere decisioni in merito al
mantenimento e sviluppo delle innovazioni introdotte, piuttosto che decidere di effettuare
eventuali cambi di strategie.
a) INFORMAZIONI PRELIMINARI
b) INNESCO
Questa e le successive due sezioni erano strettamente dedicate alle amministrazioni che, in
via sperimentale o già rese operative, avevano sperimentato le procedure di gare
telematiche.
L’obiettivo della sezione era quello di indagare sul processo decisionale che aveva spinto
l’ente ad affrontare tale opportunità, in particolare capire:
- Come si era sviluppato il processo che aveva portato alla sperimentazione delle
gare telematiche, in particolare i tempi impiegati, le persone e le strutture
coinvolte – se solamente l’ufficio amministrazione o anche il personale addetto
agli apparati informatici -, l’eventuale studio di fattibilità precedente all’adozione
della procedura ed infine gli eventuali finanziamenti di cui l’ente aveva potuto
beneficiare.
67
c) OPERATIVITA’
In questa quarta parte della griglia si è voluto fare una prima analisi sulle gare telematiche e
approfondire con le amministrazioni che avevano adottato tali procedure telematiche i punti
da , ovvero cercare di capire:
- Quali vantaggi e quali svantaggi sono stati riscontrati dalle amministrazioni
nell’utilizzo delle gare telematiche al posto delle tradizionali procedure;
- Che tipo di problematiche si sono dovute affrontare;
- Se e che tipo di monitoraggio sui risultati è stato effettuato dalle
amministrazioni, quali indicatori sono stati individuati e che metodologia è stata
seguita.
e) SEZIONE FINALE
Questa quinta sezione era dedicata alle amministrazioni che non avevano fatto ricorso alle
procedure telematiche. L’obiettivo dell’indagine era, in primis, quello di approfondire le
motivazioni che avevano fatto sì che non venisse portata avanti alcun tipo di
sperimentazione, in particolare se era stato ritenuto troppo difficoltoso per problemi legati, ad
esempio, alla formazione del personale, piuttosto che per problemi legati all’organizzazione
interna; secondariamente, capire se tale decisione era stata temporanea o definitiva, ovvero
se vi fosse comunque nell’amministrazione l’intenzione di intraprendere attività legate
all’introduzione di procedure innovative per la gestione degli acquisti.
I risultati di questa analisi sono descritti nei paragrafi seguenti che ripercorrono le sezioni in
cui si struttura la griglia di analisi appena descritta, e riportata in allegato, e permettono di
confrontare in modo sinottico le risposte fornite dalle amministrazioni agli spunti di riflessione
forniti nella griglia stessa.
68
Infine nell’ultimo paragrafo si individuano le traiettorie di sviluppo delle amministrazioni
AMMINISTRAZIONI CHE HANNO PARTECIPATO AL LABORATORIO
PERCENTUALE
ACQUISTI CON
TELEMATICHE R
GARE
AMMINISTRAZIONI ANNO DI AVVIO GARE 2005 AL VALOR
TELEMATICHE
COMPLESSIVO
ACQUIST
DELL’AMMINIST
1 A.C.I. SI Dicembre 2003 7 30%
SI 2002 1 55%
2 Agenzia delle Entrate
3 Comune di Asti
NO - - -
Comune di Elmas
4 NO - - -
SI 2005 6 90%
8 Provincia di Lodi (aggregazione acquis
amministrazioni, Prov
capofila)
SI Agosto 2004 27 -
(nelle forme
dell’asta on line,
9 Provincia di Treviso del cottimo
fiduciario e
richiesta
d’offerta)
SI 2001 4 -
10 Regione Lazio*
11 Regione Marche NO - - -
12 Regione Toscana SI Fine 2003 - -
69
70
14 Università Napoli NO - - -
15 Università Roma 3 NO - - -
16 Università di Siena NO - - -
17 Università di Torino SI* 2004 - (una sola gara ag
71
AMMINISTRAZIONI CHE NON HANNO ANCORA ADOTTATO LE PROCEDURE
TELEMATICHE
PROSPETTIVE PROBLEMI
ATTIVITA’
CHI HA DI UTILIZZO PER
P.A. PERCHE’ NO? AVVIATE IN
DECISO? DELLE GARE L’AVVIAMENT
MERITO
TELEMATICHE O
Interesse a Nessuna Interessati ai Partecipazione -
sperimentare e decisione vantaggi in personale ai
utilizzare sistemi specifica, si sta termini di: laboratori/convegn
telematici, per ora studiando la i sul tema
Comune - Snellezza
avviato solo possibilità di
di Asti procedure;
l’utilizzo del Market ricorrere a
Place. queste - economicità;
procedure - adeguamento
alle nuove
tecnologie
In fase di studio Nessuna interessanti per Partecipazione -
rapporto costi (HR decisione i vantaggi offerti personale ai
Comune e finanze da definitiva in termini di laboratori/convegn
di Elmas impiegare)/benefic Problema: NON - celerità
i sul tema
i dato il numero e il
esiste un ufficio procedure;
volume di gare
gare
espletate - ribassi di
centralizzato
annualmente costi
Regione Mercato Giunta Si, dopo aver - Problemi
Marche elettronico per le Regionale valutato i organizzativi e di
aziende sanitarie risultati del deleghe di
(ASL-ASUR) mercato responsabilità
elettronico
Implementata una Resistenze da
piattaforma di parte dei fornitori
market place locali
Avviato il sistema
Problemi
con la
tecnologici per
pubblicazione del
gestione
primo bando di
documenti
abilitazione per
informatici, firma
“Antisettici e
digitale e
Disinfettanti”
protocollo
In corso le attività informatico
di abilitazione per i
primi due fornitori
Si sta
predisponendo il
regolamento
72
interno specifico,
in basato sul DPR
n. 101/02
Regione Gennaio 2006:
Umbria Previsto inizio
fase
sperimentazione
Universit In studio la Gare Intenzione di Studio di fattibilità Studio di
à Napoli disciplina giuridica telematiche: sperimentare la in corso fattibilità in corso
e l’adeguamento sistema procedura e
della stessa al aggiuntivo e non verificare se
precedente sostitutivo del possibile
sistema di tradizionale. ridurre:
espletamento di Necessario
- costi
gare quindi un
procedurali;
adeguamento
della normativa - tempi di
prima attuazione
Universit In studio No decisione Si sta studiando Contatti informali Studio appena
à Roma 3 un’eventuale presa a priori la possibilità di con fornitori iniziato
sperimentazione adeguarsi a tale specializzati nel
sviluppo settore e con
tecnologico CONSIP
delle procedure
di acquisto.
Prospettiva di
ottenere
risparmi di
spesa
Universit Ragioni No decisione Appena si sarà Studiati i processi In fase di
à di Siena organizzative delle “scientifica”, dotata di di acquisto dei sviluppo a medio
amministrazioni ritardo competenze e singoli centri termine
universitarie organizzativo. tecnologia
Esperiti tentativi di Necessaria
(estremo Necessario sufficiente
aggregazione formazione
frazionamento dei adeguamento a
della domanda mirata del
centri con nuovi sistemi di
personale
autonomia acquisto:
decisionale e
- risparmi
finanziaria)
gestionali;
- arricchiment
o professionale
addetti ai
lavori.
73
4.1 Le amministrazioni e la fase di innesco
74
ELEMENTO PROCESSO PER
COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE
comune hanno dai tre uffici innovazione
2005:
affrontato a livello amministrativi
teorico coinvolti tradotto in - Giugno: delibera
congiuntamente (Servizio giunta comunale di
aspetti Acquisti, obiettivi approvazione della
organizzativi, Servizio sperimentazione
informatici e Sistemi gestionali PEG: operativa;
organizzativi per Informativi e - Settembre:
l’introduzione delle Telematici, noleggio della
procedure Unità 2004 Mercato
piattaforma
telematiche. Operativa elettronico;
applicativa per le gare
Procedure di 2005 gare telematiche Negotia
Creazione di una
Gara) telematiche PA di Pleiade;
struttura unica che
gestisse gli - Ottobre/Dicembre:
acquisti (Servizio 4 gare telematiche;
Acquisti).
- Dicembre:
Esigenza di ridurre elaborazione
i tempi del regolamento
processo di comunale di
acquisto e recepimento del DPR
contenere le n. 101/2002
relative spese.
C.S.I. Alcuni comuni Decisione Direzione CSI Piemonte: Individuazion
Piemonte piemontesi concertata con Generale a mercato di
Promosso ricorso all’e-
avevano la Regione seguito di analisi riferimento,
procurement tra gli EL;
manifestato la Piemonte ed di fattibilità opportunità p
volontà di avviata in una Adottato tali procedure il sistema,
implementare prima fase per i propri acquisti benefici
soluzioni di dalla Direzione potenziali,
acquisti on line. Generale; modello di
business e
Regione Sviluppata ed
servizi offerti
Piemonte, implementata
nell’ambito delle da più
iniziative di Direzioni della
razionalizzazione struttura
della spesa, ha
promosso il
sistema
Acquisti.Sistemapi
emonte come
soluzione di e-
procurement in
grado di offrire ai
diversi Enti della
PA piemontese
servizi per la
75
ELEMENTO PROCESSO PER
COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE
gestione di
procedure di
approvvigionamen
to tramite la rete
internet.
Provincia Fine 2004 Servizio La decisione Nell’arco di pochi mesi NO, solo brev
di Lodi Economato adottata dalla dopo una breve fase di sperimentazio
Prima utilizzate
Giunta “prova” (due gare e prova
convenzioni Proposta
Provinciale con cancelleria e acquisto
CONSIP e “tecnica”, parte
apposita di Autoveicoli) si è
mercato politica
deliberazione passati alla
elettronico. sensibilizzata e
con cui si dava sperimentazione vera e
consenziente
Da diversi anni: mandato propria con gare
bandi e capitolati all’Economo espletate (carta e
informatizzati Provinciale di somministrazione di
avviare la lavoro temporaneo)
sperimentazione anche per conto di
delle aste alcuni Comuni.
telematiche;
allo stesso
tempo la Giunta
deliberava la
sottoscrizione da
parte
dell’Economo
Provinciale per
conto dell’Ente
di un protocollo
d’intesa con le
Province di
Brescia, Torino e
Reggio Calabria
attraverso il
quale noleggiare
una piattaforma
informatica per
l’avvio della
sperimentazione
ed al contempo
realizzare un
progetto di e-
procurement per
l’approvvigionam
ento telematico
di beni e servizi.
Inoltre la Giunta
76
ELEMENTO PROCESSO PER
COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE
Provinciale
sempre su
proposta
dell’Economato
ha sottoscritto
assieme ad altri
13 Comuni della
Provincia un
protocollo
d’intesa per la
centralizzazione
in Provincia di
alcune gare
attraverso
l’utilizzo delle
procedure
telematiche.
Provincia Partecipazione del Ufficio Ufficio Novembre 2003: Studio delle
di Treviso Dirigente del Provveditorato. Provveditorato. progetto elaborato esperienze di
Settore Patrimonio L’Amministrazio dall’Ufficio altre PA; visit
Tentativo di
e Provveditorato ne ha cmq Provveditorato Provincia di
rendere
ad un incontro manifestato approvato dalla Giunta Mantova; fitta
partecipi
organizzato da interesse e Provinciale. rete di rappor
anche altri
IlSole24Ore soddisfazione telefonici con
Settori Maggio 2004:
verso tale PA avviate
dell’Ente, ma aggiudicazione del
sistema alla luce sulla strada
con scarsi servizio di gestione
dei primi risultati dell’innovazio
risultati, salvo telematica degli
ottenuti. e.
il Settore acquisti dall’RTI tra
Servizi Pleiade S.r.l. e
Informatici. Datamanagement
S.p.a.
Agosto 2004:
pubblicato il Bando di
abilitazione per la
partecipazione alle
gare on line (bando
sempre aperto).
Dicembre 2004: prima
gara telematica.
Regione In un’ottica di La Regione L’Area Gruppo di lavoro Studio per
Lazio razionalizzazione Lazio, Economico composto da referenti comprendere
degli acquisti e attraverso Sanitaria della della Regione, fabbisogni e
contenimento della l’Area Direzione Consulenti esterni, per redigere
spesa sanitaria la Economico Bilancio e Tributi Consip. nel dettaglio l
Regione ha Sanitaria della dell’Assessorato specifiche
Legge Regionale 3
77
ELEMENTO PROCESSO PER
COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE
previsto l’ Direzione Bilancio, agosto 2001, n. 16 tecnico-
attuazione di Bilancio e Programmazion Art. 6 “Iniziative di funzionali del
processi di Tributi e e Risorse razionalizzazione degli piattaforma d
centralizzazione dell’Assessorat Comunitarie, di acquisti” implementare
delle gare con o Bilancio, concerto con
Co. 1: La Regione A seguito del
l’adozione di Programmazio consulenti
attua forme di indicazioni
tecnologie ne e Risorse esterni e
centralizzazione degli della Regione
innovative Comunitarie, referenti delle
acquisti da parte delle e dei
dal 2002 ha Aziende
Aziende, (…), anche componenti d
attuato gare Sanitarie ed
mediante la Gruppo di
regionali al fine Ospedaliere
promozione dello lavoro si è
di creare una locali
sviluppo e dell’utilizzo proceduto a
domanda
di strumenti tecnologici progettare,
aggregata che
innovativi.” sviluppare ed
tenesse conto
implementare
dei fabbisogni Co. 5: “La Regione
la piattaforma
complessivi favorisce altresì la
tecnologica.
delle Aziende semplificazione delle
Sanitarie procedure di acquisto L’analisi ha
delle Aziende, evidenziato
mediante la l’esigenza di
promozione dell’utilizzo sviluppare un
di listini ed aste piattaforma
elettroniche e ne proprietaria
supporta e facilita della Regione
l’ampliamento (…)”. studiata ad ho
per risponder
9 ottobre 2001:
alle esigenze
stipulazione un
specifiche
protocollo d’intesa tra
dell’Amminist
Regione Lazio e le
zione, in
Aziende Sanitarie locali
particolar
12 ottobre 2001: modo del
Gruppo di lavoro settore
specifico per le sanitario
Procedure Telematiche
d’Acquisto. Realizzata
una piattaforma
tecnologica locale,
denominata Sanigest
che garantisce
l’accesso pubblico alle
informazioni e
consente di disporre di
una piattaforma di e-
procurement.
Regione Delibera Giunta Premesse La struttura ha 2001:approvato il NO
78
ELEMENTO PROCESSO PER
COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE
Toscana Regionale individuate sviluppato il progetto nell’ambito
n. 152/2001: dalla Giunta programma più generale del
definisce, Regionale. “politico” programma di governo
nell’ambito del Progetto ha regionale “Un patto per
Programma di coinvolto il la Toscana” e la L.R.
governo regionale Settore n. 12/2001;
“Un patto per la Contratti della
2002: gruppo di lavoro
Toscana” gli Direzione
al termine della cui
adempimenti Generale di
attività (fine 2002)
organizzativi per Bilancio e
presenta la proposta di
l’attuazione del Finanze e
“Regolamento per lo
progetto speciale l’Area
svolgimento delle
“Una Toscana più Ingegneria dei
procedure telematiche
efficiente e meno Sistemi
di acquisto di beni e
burocratica” Informativi e
servizi”;
prevedendo uno della
specifico Comunicazion 2003/2004:
intervento e della sperimentazioni e si
denominato Direzione affrontano le
“Sistema Generale problematiche per
telematico per dell’Organizza definire le procedure
l’acquisizione di zione e dei da portare avanti
beni e servizi e- Sistemi nell’ambito della
procurement”. Informativi massima
collaborazione fra Enti;
L.R. n. 12/2001
che regolamenta 2004: emanata Legge
l’attività sulla “Promozione
contrattuale della dell’amministrazione
Regione Toscana elettronica e della
ha previsto in un società
apposito articolo la dell’informazione e
successiva della conoscenza”;
adozione, da parte
Regione Toscana
della Giunta
partecipa al Gruppo di
Regionale, di un
lavoro promosso da
apposito
CONSIP con gli Enti
Regolamento per
territoriali Matura la
la disciplina delle
decisione di non
procedure
procedere alla
telematiche di
realizzazione di un
acquisto di beni e
nuovo mercato
servizi.
elettronico e di
impegnarsi
prioritariamente sulle
gare telematiche;
Estate 2005: indizione
79
ELEMENTO PROCESSO PER
COME E RAPPORTO
SENSIBILE ADOZIONE STUDIO
P.A. QUANDO SI E’ TRA POLITICI E
ORGANIZZA- PROCEDURE FATTIBILITA
DECISO? TECNICI
ZIONE TELEMATICHE
gara per
“all’individuazione di un
Gestore della
procedura telematica di
acquisto sia per la
Regione Toscana e
rivolta sia alla stessa
Amministrazione che
agli Enti toscani che
vorranno aderire.
Regione Quotidiani, Decisione Decisione dei Realizzazione del NO
Umbria* esempio Comune condivisa dalla “tecnici” primo dimostratore, del
di Pisa struttura secondo dimostratore,
acquisti realizzazione
piattaforma definitiva
Università 2002: gruppo di Decisione del Dirigente Area Marzo 2004: Decreto Il gruppo di
di Torino lavoro con CdA che ha Patrimonio ha Dirigenziale approva la lavoro aveva
Funzionari incaricato un incaricato CSI- sperimentazione ed il avviato uno
dell’Amministrazio gruppo di Piemonte di bando di abilitazione studio di
ne centrale e dei lavoro di svolgere la fornitori. fattibilità
Centri di Gestione approfondire i funzione di interrotto per
Incarico alla struttura
Autonoma per temi oggetto gestore del problemi
Staff Progettazione e
effettuare indagini della relazione. sistema organizzativi
Sviluppo dal Dirigente
interne di mercato, Fine 2003
dell’Area Patrimonio
standardizzare i sciolto tale
per la parte
prodotti, effettuare gruppo, il
amministrativa,
previsioni di lavoro viene
coinvolgimento
spesa, portato avanti
Divisione Sistemi
confrontarsi con dall’Area
Informativi per la
altri atenei, Patrimonio con
redazione del
sperimentare l’e- la Divisione
capitolato tecnico
procurement. Sistemi
Prodotto Informativi che
documento: avviano la
“Relazione sui sperimentazio
volumi di spesa ne
per l’acquisto di
b/s – Esercizio
2002”
80
4.2 Le amministrazioni e la fase dell’operatività
PERIODO
SPERIME MODIFICHE
INIZIO FASE REGOLAMENTO
P.A. N- PRODOTTI STRUTTURA PIATTAFOR
OPERATIVA SPECIFICO
ENTE
TAZIONE
A.C.I. 2004: Sperimentazione Apparecchiat NO, solo integrato NO, solo Acquisita e
progressiv “operativa”: fase ure, il regolamento in interventi di personalizza
o test del sistema modulistica, vigore col bando di formazione piattaforma d
ampliamen di 3 mesi x software, abilitazione per le specifica e provider sce
to sviluppare beni gare telematiche addestramento con gara
funzionalità portale dei particolari tecnico sulla
utilizzate; servizi piattaforma
addestram
ento
personale;
migliorati
aspetti
disciplinari
del sistema
(bandi,
ecc…)
Agenzia SI 1 anno Servizi NO NO Piattaforma
delle assicurativi, MEF
Entrate di
facchinaggio,
di pulizie, di
noleggio
autovetture,
stampa,
sicurezza sui
luoghi di
lavoro; Beni
strumentali,
cancelleria,
complementi
di arredo etc.
Comune 1 anno di Sperimentazione Varie, NO, nel 2003 NO, corsi di Gara per
di Rimini sperimenta corrispondente a nessun citato il DPR formazione selezionare
zione con prima fase servizio n. 101/2002 nel appositi per i fornitore
utilizzo di operativa durata regolamento dei responsabili piattaforma i
piattaforma 1 anno contratti del degli acquisti modalità AS
Ancitel comune del Servizio
Economato
PERIODO
SPERIME MODIFICHE
INIZIO FASE REGOLAMENTO
P.A. N- PRODOTTI STRUTTURA PIATTAFOR
OPERATIVA SPECIFICO
ENTE
TAZIONE
Comune - - - - - -
di Udine
All’interno
C.S.I. 2002-2003: A seconda degli Attrezzatura Il regolamento Oracle
della Direzione
Piemonte Alcuni Enti Enti. informatica, disciplina le Exchange
Approvvigiona
hanno arredi, procedure
Attraverso la menti, è stato
sperimenta mobili, telematiche
definizione e la creato il
to con mappe
standardizzazion settore e-
alcune catastali ,
e dei processi e procurement e
gare SW e
della gare che
telematiche apparecchiat
documentazione gestisce sia le
le ure
di gara, la gare del C.S.I.
opportunità informatiche,
formazione dei Piemonte che
offerte dal carta,
fornitori, la quelle degli
sistema in fotocopiatrici,
personalizzazion Enti
termini di materiale
e della
risparmi audio-
piattaforma.
economici video,materi
e di ale pulizia
snellimento
dell’iter
degli
acquisti
Piattaforma
Provincia Metà 2005 Sperimentazione autovetture, NO, integrato il NO, si prevede
gestita e forn
di Lodi con terminata il 31 servizio di regolamento un
dalla ditta IP
attivazione dicembre 2005 pulizie, esistente con la potenziamento
Itradeplace
protocolli somministraz normativa vigente dell’organico
S.p.a.
d’intesa e ione del dell’Ufficio
un lavoro Economato
progetto- temporaneo,
obiettivo carta-
assegnato cancelleria,
al Servizio materiale
Economato informatico,
arredi
scolastici
Gestore este
Provincia Non c’è Piattaforma Materiali Nessun Nessuna
individuato
di stato telematica informatici, regolamento modifica
mediante as
Treviso periodo di utilizzata da arredi, specifico all’organizzazi
pubblica.
sperimenta subito in modo cancelleria, one
Accesso alla
zione operativo per attrezzature
PERIODO
SPERIME MODIFICHE
INIZIO FASE REGOLAMENTO
P.A. N- PRODOTTI STRUTTURA PIATTAFOR
OPERATIVA SPECIFICO
ENTE
TAZIONE
dare pubblicità al fotografiche procedura
sistema di avviene solo
acquisti on line tramite un cl
https
- Legge regionale
3 agosto 2001,
n. 16 - artt. 6, 7;
- Legge 16
Novembre 2001,
n. 5;
- Legge 27
dicembre 2002,
n. 289;
- DPR 4 aprile
2002, n. 101.
PERIODO
SPERIME MODIFICHE
INIZIO FASE REGOLAMENTO
P.A. N- PRODOTTI STRUTTURA PIATTAFOR
OPERATIVA SPECIFICO
ENTE
TAZIONE
Alla luce di quanto emerso dall’analisi delle griglie e dal confronto tra le amministrazioni
partecipanti agli incontri del laboratorio è stato possibile individuare le caratteristiche
principali che, da un lato, frenano le amministrazioni nel decidere di introdurre i sistemi
telematici nella gestione delle procedure di acquisto, e che dal lato opposto, incentivano le
stesse a ricorrere a tali strumenti.
Può essere utile iniziare a considerare gli aspetti maggiormente problematici anche in
considerazione del fatto che, vista l’ancora limitata diffusione dello strumento, possa essere
utile cercare di individuare le motivazioni che spingono molte amministrazioni a non avviare
neppure una fase di sperimentazione.
Accanto a tali motivi di resistenza da parte delle amministrazioni sono comunque attribuiti
alle procedure telematiche molti aspetti positivi, tali da spingere comunque le
amministrazioni a sperimentare, in una prima fase, e poi ad utilizzare accanto alle
procedure tradizionali questi sistemi innovativi di gestione degli acquisti. In
particolare si riscontra come:
- Siano ottenibili importanti economie di spesa. Grazie alle gare on line, le
amministrazioni riescono ad ottenere dei prezzi maggiormente convenienti rispetto a
quanto consentito dalle procedure tradizionali. Grazie all’aggregazione della
domanda, ove le amministrazioni abbiano deciso di fare riferimento ad una centrale
d’acquisto locale ovvero di unirsi per affrontare meglio tale processo, ed alle tecniche
di gara a rilancio dinamico spesso utilizzate dalle amministrazioni, in cui si genera
effettivamente concorrenza tra i fornitori;
- Siano consentiti notevoli risparmi in termini di tempo impiegato, da un lato grazie al
fatto che le stesse direttive comunitarie consentano di ridurre i tempi tecnici delle
procedure qualora l’amministrazione decida di ricorrere alle procedure telematiche
sia per quanto riguarda la pubblicità dei documenti e delle informazioni di gara, sia
per quanto riguarda la gestione della gara vera e propria, dall’altro il solo fatto di
gestire l’intera procedura on line permette di velocizzare molto le procedure;
- Le amministrazioni che abbiano sperimentato le procedure telematiche abbiano
riscontrato una maggiore garanzia di trasparenza del processo rispetto alle
procedure tradizionali;
- Consenta di strutturare più facilmente un dialogo con i fornitori, le comunicazioni
risultano essere più semplici da gestire rispetto a quanto consentito dalle procedure
tradizionali, non ultimo legatola fatto di poter beneficiare della “riduzione” dello spazio
in quanto le comunicazioni di gara si effettuano totalmente su supporto informatico;
- Consenta di ottimizzare la gestione delle risorse umane impiegate, in quanto si
coinvolgono molti meno soggetti rispetto alle procedure tradizionali ed, essendo più
rapide le procedure, anche per un periodo di tempo inferiore;
- Consenta di ottenere un consistente snellimento delle procedure di acquisto che
l’amministrazione si trova a dover gestire e di conseguenza una rilevante
semplificazione delle procedure di gara, non ultimo dovuto al fatto che l’intero
processo gestito on line consenta una “smaterializzazione” dei documenti di gara, sia
dal lato dell’amministrazione in quanto capitolato, bando e restanti atti di gara
possono essere messi a disposizione totalmente on line, sia dal lato dei fornitori.
10
8
Amministrazioni
0
Trasparenza
Ottimizzazione
Rapporto con i
Economie di
Snellimento
Risparmi
procedure
tempo
personale
gestione
spesa
fornitori
10
Amministrazioni
6
0
Trasparenza
Ottimizzazione
Rapporto con i
Economie di
Snellimento
Risparmi
procedure
tempo
personale
gestione
spesa
fornitori
Il settore degli acquisti pubblici di beni e servizi è investito da questi cambiamenti; infatti, si
sta assistendo a tutti i livelli, sia nazionale sia locale, al tentativo di introdurre in modo
consistente le procedure telematiche e, ove le singole amministrazioni ritengano troppo
oneroso agire autonomamente, delegare la gestione del processo d’acquisto ad una
struttura, quale una centrale d’acquisto, a livello nazionale, o meglio a livello locale in quanto
maggiormente capace di individuare e capire le esigenze della comunità interessata. Tale
iniziativa trova sostegno anche nell’esempio di diverse realtà europee, le quali hanno
implementato tale sistema con diverse singolarità a seconda del contesto nel quale venivano
inserite.
La stessa normativa comunitaria e nazionale peraltro incentiva le amministrazioni ad
adeguarsi a questi sistemi sia nell’ottica di ottimizzare le procedure, sia in termini di ottenere
risparmi economici e semplificazione delle procedure.
Dal confronto tra quanto proposto in ambito europeo, le politiche portate avanti ai vari livelli
amministrativi e quanto descritto nel corso del laboratorio sono emerse, da un lato, delle
criticità sull’attuale organizzazione; dall’altro lato, alcuni spunti che devono essere presi in
considerazione per migliorare il sistema.
Alla fronte di questi aspetti è opportuno che le pubbliche amministrazioni agiscano in modo
da spronare sia le altre pubbliche amministrazioni sia il mercato dei fornitori ad “innovarsi”, a
percorrere il progresso tecnologico.
E’ necessario sottolineare come le procedure on line abbiano degli indubbi vantaggi rispetto
alle procedure tradizionali e l’investimento iniziale per attivarle, sia largamente compensato
dai benefici ad esse correlabili.
Esse infatti sono strumenti che consentono
- una maggiore trasparenza dei processi;
- interessanti benefici anche dal punto di vista economico;
- una maggiore apertura dei mercati e di conseguenza una importante garanzia per
una corretta concorrenza tra i fornitori;
- riduzione degli oneri da sostenere sia a carico dei fornitori, sia a carico delle
amministrazioni.
L’e-procurement pertanto non deve essere considerato come un’ulteriore spesa, ma
come un investimento per le amministrazioni ed i fornitori. Esso, non da ultimo,
consente di creare valore aggiunto per la pubblica amministrazione anche in termini di
immagine, è paradossale infatti come spesso in questo campo, pur avendo mutuato
esperienze affrontate inizialmente proprie del settore privato, il settore pubblico ora debba
agire da traino per l’intero sistema economico.
Così si riuscirebbero a garantire:
- Razionalizzazione della spesa pubblica;
- Rispetto dell’autonomia delle singole realtà;
- Garanzia di qualità dei prodotti e dei servizi.
5. LE ESPERIENZE
Il capitolo che segue traccia un panorama delle esperienze delle amministrazioni in tema di
e-procurement e in particolare di gare telematiche.
In ottica di diffusione delle conoscenze e di scambio reciproco delle pratiche e delle nuove
metodologie adottate, obiettivo principale del Laboratorio, questo capitolo raccoglie le
schede delle amministrazioni partecipanti che hanno contribuito alla realizzazione del
presente volume.
L’illustrazione dei meccanismi organizzativi, dei processi di innovazione (innesco, operatività,
valutazione) che sono coinvolti in un processo di cambiamento, così come le scelte adottate
da ciascuna amministrazione (differente per tipologia di ente, per dimensione e per
“mission”), gli strumenti e le risorse impiegate, tracciano un quadro dell’attuale stato dell’e-
procurement. Innovazione che avanza sempre più con risultati promettenti, malgrado criticità
ancora evidenti e difficoltà legate a struttura in pieno processo di cambiamento.
Le schede presentano e illustrano i percorsi di innovazione delle amministrazioni. Da
un’amministrazione centrale come la Presidenza del Consiglio dei Ministri esperta in materia
di gare telematiche alla Regione Lazio che attraverso una struttura privata di servizio ha
realizzato un sistema di e-procurement per la gestione degli acquisti in Sanità, o alla
Regione Toscana, che partita da un’esigenza normativa, sta mettendo a punto un sistema
regionale che offra l’opportunità di usufruire di diversi servizi e strumenti sfruttando le
differenti modalità innovative di gestione degli acquisti presenti (già da tempo utilizzati e
operativi) nel territorio regionale per poi passare a realtà comunali e altri enti.
Come il Comune di Livorno amministrazione tra le più avanzate in materia di gare
telematiche con un’esperienza già consolidata o il Comune di Rimini che utilizza una
piattaforma digitale privata per la gestione delle gare on line. Altre amministrazioni come il
Comune di Torino, all’avanguardia nel panorama e-procurement italiano, descrivono i passi
avanti svolti su più fronti negli ultimi anni o il Comune di Udine che, partendo da una
riorganizzazione, ha sperimentato dapprima il mercato elettronico e poi le gare telematiche
utilizzando la piattaforma Consip o, ancora, il Comune di Firenze per il quale spicca
l’esperienza del marketplace interamente costruito all’interno dell’ente.
Il quadro è completato dalla Provincia di Frosinone in una fase di sperimentazione di gare on
line e dalla esperienza già avanzata con caratteristiche peculiari e interessanti della Agenzia
delle Entrate.5.1 Presidenza del Consiglio dei Ministri 1
A partire dal 2003, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, al fine di razionalizzare la spesa e
rendere le procedure di approvvigionamento più snelle e più rapide, ha ritenuto opportuno
approfondire gli aspetti legati all’ e-procurement, avviando un processo di sperimentazione
per mettere a confronto le procedure “tradizionali” d’acquisto con le gare telematiche.
1
A cura di Davide Colaccino
2
Si rinvia a D. COLACCINO, E – public procurement, l’esperienza applicativa del Dipartimento per le risorse umane e
strumentali della Presidenza del Consiglio dei Ministri in AA. VV., Le innovazioni nei processi d’acquisto delle pubbliche
amministrazioni. L’esperienza di e-procurement della Presidenza del Consiglio dei Ministri, Il Sole 24 Ore – Roma 2005
telematiche per la fornitura di “Arredi direzionali”,“Arredi operativi” e “Sedute per
ufficio”. Nell’ambito di alcune di queste gare telematiche, come di seguito specificato,
si è introdotto un parametro ad hoc per formulare, off line, un giudizio estetico di cui si è
tenuto conto nella valutazione e classificazione delle offerte durante la negoziazione on line.
E’ da rilevare il carattere di assoluta novità di tale procedura rispetto alle gare telematiche ex
D.P.R. n.101/2002 fin qui espletate.
Passando ad analizzare le singole fasi di gara dell’esperienza effettuata, il primo passo per
l’avvio della procedura è stato, in base a quanto previsto all’articolo 9 del D.P.R. n.101/2002,
la pubblicazione dei bandi abilitazione. Tali bandi, oltre ad essere stati pubblicati sulla
Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee (G.U.C.E.) e sulla Gazzetta Ufficiale della
Repubblica Italiana (G.U.R.I.), sono stati firmati digitalmente e pubblicati sul sito internet
5
della Presidenza del Consiglio dei Ministri . Nei bandi di abilitazione sono state indicate, oltre
alle categorie merceologiche, le quantità massime aggiudicabili nel periodo di validità di
ciascun bando. Si è richiesto, inoltre, il possesso di una serie di requisiti, relativi alla capacità
giuridica, economica e tecnica che l’impresa doveva possedere per richiedere l’abilitazione
al bando. Con riferimento ai requisiti di capacità tecnica, innovativa, rispetto alle procedure
3
La Consip, con decreto ministeriale del 24 febbraio 2004, è stata incaricata di garantire attività di
supporto su richiesta delle pubbliche amministrazioni fornendo l’accesso alle funzionalità della
piattaforma elettronica di gara tramite il portale www.acquistinretepa.it.
4
Tali regole, pubblicate sul sito www.acquistinretepa.it, contengono le norme generali che disciplinano
il funzionamento delle gare telematiche, nonché le condizioni, i termini e le limitazioni di utilizzo del
sistema da parte degli utenti del sistema stesso. Disciplinano, altresì, le modalità, i termini e le
limitazioni di utilizzo, da parte dei soggetti abilitati, delle risorse e degli strumenti informatici.
5
Sul sito www.palazzochigi.it è stata creata un’apposita sezione dedicata alle gare telematiche e sono
stati inseriti i diversi collegamenti al portale www.acquistinretepa.it necessari allo svolgimento delle
diverse procedure di gara. Inoltre, sempre sul sito www.palazzochigi.it, sono state pubblicate tutte le
informazioni inerenti alle gare, come ad esempio le risposte alle richieste di chiarimento.
tradizionali, è stata la richiesta della dotazione informatica minima, necessaria per
poter partecipare alle gare6. Per abilitarsi, le imprese interessate hanno dovuto
richiedere ed ottenere dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri l’abilitazione, come previsto
dall’art. 9 del D.P.R. n.101/2002. La domanda di abilitazione è consistita in una dichiarazione
attestante il possesso dei requisiti previsti nel bando. Nuova, rispetto ai procedimenti
tradizionali, è stata la procedura telematica che i fornitori hanno dovuto completare per
7
inoltrare tale domanda all’amministrazione . Verificata la corrispondenza dei requisiti previsti
nel bando di abilitazione con quelli dichiarati dal fornitore, il responsabile del procedimento,
coadiuvato dalla commissione all’uopo istituita, ha inviato, tramite e-mail, un apposito
provvedimento di abilitazione, firmato digitalmente, indicando la categoria e la classe per le
quali il soggetto era stato abilitato. A completamento della richiesta di abilitazione, ai fornitori
abilitati è stata attivata un’utenza (user id e password) che gli ha consentito di accedere ad
un’area virtuale per partecipare alla gara. Inoltre, gli è stato rilasciato un apposito indirizzo di
posta elettronica per le “comunicazioni ufficiali” attinenti alla gara.
La fase successiva è stata quella relativa alla gestione degli avvisi di gara. Gli avvisi di gara
e la relativa documentazione sono stati pubblicati con le stesse modalità dei bandi di
abilitazione sopra citati. Così come indicato all’articolo 10, comma 1 del Regolamento
101/2002, con ciascun avviso, da una parte, sono stati confermati e richiesti i requisiti
individuati nel rispettivo bando di abilitazione e dall’altra, sono stati specificati l’oggetto della
fornitura: le specifiche tecniche, i servizi connessi, le quantità, la suddivisone in lotti, il luogo
esatto della consegna, la durata dell’appalto, le garanzie richieste, le condizioni per la
partecipazione dei raggruppamenti temporanei di imprese e per subappalto, nonché i criteri
di aggiudicazione e le modalità telematiche di apertura delle offerte, ivi compresi gli algoritmi
utilizzati dal sistema per l’attribuzione dei punteggi8. Anche in questa sede, come per il
bando di abilitazione, relativamente ai requisiti tecnici, sono stati richiesti: a) un personal
computer collegato a internet e dotato di browser Internet Explorer 5.5 o superiore e b) la
firma digitale rilasciata da un certificatore accreditato e generata mediante un dispositivo per
la firma sicura, ai sensi dell’articolo 38, comma 2, D.P.R. n.445/2000. Infine, sono state
indicate le modalità secondo cui i fornitori avrebbero dovuto chiedere – se abilitati – di
partecipare alla gara, confermando l’intenzione dichiarata nella fase di abilitazione, ovvero –
se non ancora abilitati – di essere abilitati tardivamente, per poter partecipare alla gara.
Anche in questa ipotesi, le novità sono state, da un lato, la procedura telematica seguita dal
fornitore per inoltrare la domanda all’amministrazione9, dall’altro, l’utilizzo della firma digitale.
6
In particolare, sono stati richiesti: a) un personal computer collegato a internet e dotato di browser
Internet Explorer 5.5 o superiore e b) la firma digitale rilasciata da un certificatore accreditato e
generata mediante un dispositivo per la firma sicura, ai sensi dell’articolo 38, comma 2, D.P.R.
n.445/2000. Nel bando, sono stati inoltre indicati i termini e le modalità telematiche per l’invio delle
domande di abilitazione da parte dei fornitori.
7
La procedura di abilitazione telematica, da parte dei fornitori, è stata effettuata tramite
compilazione,sottoscrizione e sottoposizione al sistema della domanda di abilitazione accessibile dal
portale www.acquistinretepa.it . Considerata la novità della procedura, al fine di coadiuvare i fornitori
nella compilazione telematica, sullo stesso sito, è stato pubblicato una sorta di manuale delle istruzioni
per spiegare la procedura. Sono stati inoltre effettuati dalla Consip corsi di formazione per le ditte
interessate.
8
A riguardo ricordiamo che l’avviso di gara, ai sensi dell’articolo 10, comma 2, lett c) del D.P.R.
101/2002, deve indicare “la descrizione, anche mediante rinvio alla documentazione tecnica, del
sistema informatico di negoziazione scelto tra quelli indicati nel bando di abilitazione nonché delle
modalità e delle metodologie utilizzate per procedere alla valutazione e classificazione delle offerte”.
9
Anche in questo caso, come per la domanda di abilitazione, la domanda del fornitore consiste in una
autocertificazione, ai sensi degli articoli 46 e 47 del D.P.R. 445/2000.
Come già accennato, nell’ambito di alcuni avvisi di gara si è introdotto un parametro
ad hoc per formulare, off line, un giudizio estetico di cui si è tenuto conto nella
valutazione e classificazione delle offerte durante la negoziazione on line. Si è giunti a tale
soluzione per far fronte al problema che si è posto per la fornitura di quegli arredi, per i quali,
ai fini dell’aggiudicazione, era indispensabile valutare anche l’estetica dei beni offerti. Come
noto, infatti, mentre il sistema automatizzato di negoziazione on line (asta elettronica), è in
grado di valutare, in base ad algoritmi predefiniti, i beni e i servizi le cui caratteristiche
tecniche possano essere fissate in maniera precisa e ricondotte a formule matematiche, al
contrario la valutazione automatizzata non è applicabile a quei beni e servizi le cui
specifiche non possano essere trasformati in parametri quantificabili mediante cifre o
10
percentuali (come i parametri estetici) .
Il passaggio successivo è stato quello dell’invito. A tutte le imprese che hanno validamente
manifestato il loro interesse a partecipare alle gare telematiche, è stato trasmesso, a mezzo
di posta elettronica, l’invito a partecipare alle negoziazioni on line. Negli inviti sono state
definite tutte le informazioni necessarie per la partecipazione alla negoziazione telematica,
comprese le indicazioni relative al giorno e all’ora in cui è stato fissato l’inizio delle operazioni
e all’indirizzo dei siti internet presso cui le imprese hanno dovuto collegarsi per accedere alle
operazioni di gara. Agli inviti è stato allegato il documento “Istruzioni di gara”, con il quale
sono state fornite le istruzioni operative e le informazioni per lo svolgimento della
negoziazione on line:
- lo svolgimento della gara telematica, cioè gli elementi fondamentali della struttura di gara;
- lo svolgimento del round e le relative fasi procedurali, con particolare riferimento alle
attività di competenza dei fornitori;
- gli eventuali casi di sospensione o di annullamento della gara;
- le modalità di chiusura della negoziazione on-line;
- le modalità di aggiudicazione provvisoria;
- le indicazioni circa lo svolgimento delle simulazioni di gara.
Negli inviti relativi alle gare con preventiva valutazione off line dei valori estetici sono stati,
inoltre, indicati i termini e le modalità entro cui doveva pervenire, pena l’esclusione dalla
successiva fase di negoziazione on line, la documentazione relativa ai prodotti oggetto di
10
Basti pensare agli appalti di servizi e ai lavori che hanno per oggetto prestazioni intellettuali. Da ciò si
deduce come la procedura telematica di negoziazione ha il suo limite invalicabile nella necessità che la
fase di comparazione e valutazione delle offerte sia attuata in via informatizzata.
11
Le valutazioni della commissione sono state inserite in un verbale, sottoscritto digitalmente dal
responsabile del procedimento.
12
Ad ogni concorrente, al fine di garantire la massima trasparenza delle procedure di gara, è stato
inviato il proprio punteggio attraverso la e-mail rilasciata dal sistema.
offerta, al fine della valutazione e dell’attribuzione del “punteggio tecnico
discrezionale” da parte della commissione.
Nell’ultima fase, la negoziazione on line, i fornitori si sono presentati “virtualmente” sulla
piattaforma al fine di formulare telematicamente l’offerta13. Precedentemente alla
negoziazione on-line, per ciascuna gara, sono stati definiti i parametri e le regole, come
previsto nella documentazione di gara.
La fase di negoziazione, completamente gestita mediante la piattaforma di e-procurement, si
è sviluppata secondo i seguenti passaggi:
- l’apertura della gara, nell’ora stabilita;
- la sottomissione delle offerte da parte dei fornitori;
- il monitoraggio sull’andamento della negoziazione da parte del responsabile del
procedimento;
- la chiusura della gara, nell’ora stabilita;
- lo “sblocco” della gara per rendere disponibili i contenuti delle offerte;
- l’analisi delle offerte e la definizione della graduatoria provvisoria;
- la produzione automatica dei seguenti reports: la chiusura anticipata del round (che
contiene la data e l’ora di chiusura della negoziazione); il termine della negoziazione (che
contiene la graduatoria provvisoria); il dettaglio delle operazioni (che contiene l’elenco di
tutte le operazioni rilevanti registrate in automatico dalla piattaforma); le offerte anomale
(che contiene l’elenco di tutte le offerte, con indicazione di quelle anomale).
La fase di negoziazione è terminata con l’invio, attraverso l’e-mail fornita dal sistema, da
parte del responsabile del procedimento, dei reports di gara a tutti i fornitori. Il sistema ha
attribuito in automatico il “punteggio economico” all’offerta economica e ha calcolato il
“punteggio tecnico tabellare” in base alle specifiche tecniche individuate dal fornitore. Per le
gare con preventiva valutazione off line dei valori estetici, ai fini dell’aggiudicazione, il
punteggio discrezionale attribuito dalla commissione è stato sommato al punteggio
economico e al punteggio tecnico tabellare attribuiti dal sistema14. Ad ogni aggiudicatario,
poi, l’amministrazione ha richiesto di sottoscrivere, a mezzo di firma digitale, la propria
offerta.
13
Ai fini della negoziazione on line, la piattaforma ha fornito, da una parte, all’amministrazione
appaltante, le funzionalità per il monitoraggio, l’analisi e l’aggiudicazione della gara, e dall’altra, ai
fornitori, le funzionalità per la sottomissione delle offerte.
14
Per ogni singolo lotto, al termine della negoziazione on line, si è proceduto alla somma di tutti i
punteggi parziali (“punteggio tecnico discrezionale”, “punteggio tecnico gabellare” e punteggio
economico”), attribuiti alle diverse offerte. Sulla base del punteggio complessivo assegnato a ciascuna
offerta, è stata formulata la graduatoria finale.
un regolamento per dare attuazione e disciplinare le procedure telematiche di
acquisto non appena intervenuta la disciplina Statale in materia. Quindi la spinta è
stata quella di voler dare attuazione completa a questa legge. Il secondo motivo è stata
l’esigenza di un piano di sviluppo a livello Regionale di e-procurement e di diffusione
dell’informatica nell’ambito della gestione di processi, e quindi i dirigenti della Regione si
sono posti l’obiettivo di sviluppare queste nuove procedure e disciplinare queste nuove
modalità di acquisto. Il regolamento disciplina sia l’asta telematica che il mercato elettronico,
che si affiancano alle procedure tradizionali, e va a modificare anche i criteri di
aggiudicazione inserendo all’interno del criterio del prezzo più basso l’offerta a rilancio.
L’obiettivo del regolamento è quello di cercare di ampliare il più possibile la partecipazione
alle procedure telematiche da parte delle imprese, e si è visto come un meccanismo (se
disegnato in maniera snella e veloce) nell’asta telematica, poteva consentire di raggiungere
questo obiettivo.
A differenza delle altre Amministrazioni, la Regione Toscana, con l’entrata in vigore di
questo regolamento ha abolito l’albo fornitori. In realtà il regolamento si differenzia dal Dpr
101 sul versante aste telematiche, mentre per quanto riguarda il mercato elettronico è in
linea con il Dpr 101. Nel regolamento è stato abolito non solo l’albo fornitori, ma anche il
bando di abilitazione, l’avviso di gara e l’invito alla gara perché si scontrano con gli obiettivi
posti, cioè semplicità e snellezza nell’ambito della procedura. Quindi è stato ridisegnato
completamente il regolamento e la procedura di asta telematica. Quest’ultima non prevede
le tre fasi, non prevede una abilitazione multipla per più eventi ma l’abilitazione (senza
bando) viene data in relazione alla singola procedura e al momento di gestione della gara.
L’asta parte con un bando di gara che viene pubblicato sul sito, c’è una procedura di
identificazione, che serve alle imprese per poter accedere ad una parte riservata del
sistema, dove trovano i modelli che servono per presentare l’offerta, e le dichiarazioni che
sono necessarie per consentire l’abilitazione, ma in questa fase non c’è nessun controllo, e
l’identificazione gli serve solo per poter accedere in maniera sicura attraverso il rilascio di
una password e di una user ID.
A regime l’intento della Regione Toscana è quello di arrivare all’utilizzazione del certificato
digitale come modalità per identificare le imprese, e attraverso un appalto che è già in
essere, proprio sul rilascio della firma digitale, la Regione potrebbe anche fornire alle
imprese che intendono partecipare alle aste telematiche, questo strumento e quindi
diffonderne l’utilizzo. Dalla pubblicazione del bando viene assegnato un termine, entro il
quale le imprese devono presentare tutto ciò che serve per abilitarsi, e poi presentare
l’offerta. L’abilitazione avviene come tradizione, sulla base del possesso dei requisiti di
idoneità giuridica , oltre ai requisiti di capacità tecnica, organizzativa, ed economico
finanziaria che vengono richiesti in relazione alla singola procedura. L’abilitazione viene
effettuata subito prima dell’apertura della seduta di gara, quindi scaduto il termine, arrivano
tramite sistema, sia ciò che serve per abilitare che l’offerta economica. La Regione procede
prima ad abilitare le imprese, subito dopo, in relazione alle imprese abilitate, inizia la seduta
pubblica, e si procede all’apertura delle offerte, che secondo il regolamento, possono essere
aggiudicate sia con il prezzo più basso che con l’offerta economicamente più vantaggiosa. Il
sistema del prezzo più basso è strutturato con la duplice modalità dell’unica offerta in busta
chiusa e con l’offerta a rilancio. L’unica particolarità che il regolamento prevede nel caso
dell’offerta a rilancio, è la richiesta alle imprese, già nel momento in cui chiedono di abilitarsi
e di partecipare alla gara, di presentare la prima offerta di prezzo, e cioè la base per
l’effettuazione del rilancio non è costituita dalla base d’asta individuata dall’amministrazione,
ma è costituita dalla migliore offerta di prezzo che è stata presentata dalle imprese. Si
aprono quindi tutte le offerte, le prime offerte arrivano in busta chiusa, una volta individuata
la migliore si riparte per il rilancio. L’offerta presentata in questa fase è già vincolante per
l’impresa, per cui nell’ipotesi in cui non si vada in miglioramento l’aggiudicazione avviene a
quella migliore offerta.
L’offerta economicamente più vantaggiosa, invece prevede meccanismi automatici di
valutazione e meccanismi più discrezionali. E’ stato previsto di utilizzare un gestore
per lo sviluppo e la gestione del sistema, ed è stata indetta una gara che nel 2005 è in
corso di svolgimento, che è un appalto concorso.
Il motivo dei tempi lunghi relativi alla concreta attuazione del regolamento per quanto
riguarda l’individuazione del gestore sono dovuti sia ai cambiamenti organizzativi (a livello
dirigenziale) intervenuti all’interno della Regione, e soprattutto, al ruolo non ancora
perfettamente definito dell’ente Regione per ciò che riguarda il settore e-procurement. La
Regione, attraverso il confronto con altri enti, ha chiarito il proprio ruolo come ente di
coordinamento e di sviluppo per gli altri Enti del territorio Toscana, supportando
l’innovazione a livello delle Pubbliche Amministrazioni del territorio, e cercando di metterlo in
rete, per diffonderlo il più possibile. Inoltre la Regione si è data il compito di assicurare le
infrastrutture che servono per sviluppare l’e-procurement e il commercio elettronico, e in
questo senso vanno tutta una serie di appalti che sono stati svolti e che saranno svolti.
Attraverso uno di questi appalti è stato acquisito un collegamento a banda larga, un
collegamento satellitare al fine di servire anche quegli enti più piccoli che non possono
essere raggiunti attraverso i collegamenti tradizionali.
La Regione intende inoltre realizzare un sistema che serva a garantire l’interoperabilità tra i
sistemi di mercati elettronici (e di e-procurement in generale) che sono stati attualmente
messi in piedi dalle Amministrazioni Toscane. L’Ente sostiene in qualche modo anche
l’adeguamento delle piccole Amministrazioni attraverso la possibilità di introdurre le nuove
tecnologie, e quindi consentire alle Pa locali di sviluppare le loro conoscenze in questo
settore. Lo strumento attraverso il quale la Regione Toscana vuole realizzare tutte queste
attività è la rete telematica della Regione Toscana, che è disciplinata da una legge
Regionale, la n.1 del 26/01/2004, e che ha tra le finalità proprio quella di favorire il processo
di innovazione organizzativa e tecnologica tra le Pubbliche Amministrazioni che operano sul
territorio Toscano, nell’ottica di una cooperazione tra Amministrazioni per sviluppare
strategie comuni. La rete telematica (RTRT) è formata da Enti, Agenzie Regionali, Comuni,
Province, Comunità Montane ecc. Uno dei suoi criteri e principi guida è quello di diffondere
le procedure telematiche di acquisto per l’approvvigionamento di beni e servizi tra le
Pubbliche Amministrazioni del territorio, nel rispetto della specificità e particolarità dei singoli
mercati locali.
La RTRT ha un Comitato strategico, che ha funzioni di guida e di indirizzo, il quale deve
elaborare la strategia della rete che viene poi approvata attraverso un piano delle attività.
Questo comitato è presieduto dal presidente della Giunta Regionale e vi fanno parte i
rappresentanti dei soggetti che aderiscono alla rete, cioè gli Enti. La Regione, inoltre, ha
intenzione di costituire un gruppo di lavoro che ha come funzione proprio quella di elaborare
indirizzi e soluzioni da proporre al Comitato strategico della rete telematica, e da inserire nel
programma Regionale, per arrivare ad avere una strategia comune con la Pubblica
Amministrazione Toscana. In questo senso c’è la volontà di coinvolgere tutti gli Enti che
sono interessati, per condividere le esperienze che sono state fatte, e quindi arrivare anche
a poter utilizzare nell’ambito del territorio i sistemi messi a punto da altri Enti.
Nell’ipotesi in questione, la Regione Toscana ha prospettato l’idea di fare acquisti sul
mercato elettronico del Comune di Firenze. Quindi a maggior ragione si rende necessaria e
strategica l’esigenza di definire regole comuni, per rendere interoperabili questi sistemi, e
soprattutto arrivare a dare una disciplina comune sulle gare telematiche. Infatti il
regolamento attualmente utilizzato è un regolamento Regionale, che si applica alla sola
amministrazione della Regione, e quindi il passo successivo sarà quello di rivedere la
normativa attuale, estendendola a tutto il territorio Regionale. Un altro dei compiti di questo
gruppo di lavoro, è cercare di progettare quelle che sono le specifiche che servono per
rendere interoperabili i mercati elettronici, cioè cercare di consolidare queste esperienze,
unire gli sforzi, dare regole comuni e consentire agli Enti aderenti alla rete, la possibilità di
aderire al contratto che la Regione Toscana farà con il gestore, a seguito della
chiusura della procedura di gara, che è una gara aperta, che prevede oltre al servizio
da rendere alla Regione Toscana, anche la possibilità da parte degli Enti che ne sono
interessati di aderire, in modo da diffondere questo servizio fra le Pubbliche Amministrazioni
più piccole proprio per consentire di potersi trovare degli strumenti facilmente gestibili. In
questo senso la Regione vorrebbe farsi portatrice di un appalto, che serve ad acquistare il
motore di ricerca, che servirà a mettere in collegamento i marketplace, e quindi facilitare la
possibilità di acquisto da parte delle amministrazioni del territorio. Tutto questo presuppone
regole condivise per l’accesso, per l’accreditamento delle aziende, per la definizione dei
prodotti e dei servizi, per le modalità di acquisto, e per le negoziazioni, ed è la prima cosa
che il gruppo di lavoro vuole impegnarsi a fare. I benefici per la Pubblica Amministrazione
saranno, tra gli altri, un maggior numero di cataloghi su cui effettuare acquisti, e di
conseguenza una più ampia competitività. La Regione non si vuole mettere in
contrapposizione con gli Enti, nè con Consip a livello nazionale, quello che invece sono le
sue reali intenzioni, è fornire a tutti la consapevolezza che ci sono mercati elettronici che
possono operare su livelli diversi, a livello Nazionale e Regionale, proprio perché le regole
per abilitarsi al mercato elettronico di Consip sono o possono essere diverse rispetto alle
regole del mercato elettronico a livello Regionale, facendo però in modo che da un mercato
si possa transitare nell’altro senza contrapposizioni a livello nazionale. In attesa di poter
arrivare a questo regolamento la Regione continua a fare acquisti sul mercato elettronico di
Consip, in attesa di un provvedimento che consenta di fare acquisti sul mercato elettronico
di Firenze o di altri Enti. Con questo sistema, oltre ad un aumento dei cataloghi e dei
fornitori, c’è anche la possibilità di un risparmio sugli acquisti, e tutto questa interoperabilità
consentirà anche alle altre piccole amministrazioni del territorio di poter accedere a questi
mercati, e quindi acquistare prodotti sicuramente con un rapporto qualità-prezzo migliore
rispetto a quello che potrebbero spuntare singolarmente. Tutto questo sistema apporta
benefici anche per i fornitori perché essi avrebbero una gamma di potenziali acquirenti, di
Amministrazioni maggiore rispetto a quello che potrebbero avere in una situazione diversa,
e poi l’accesso ad uno dei mercati gli renderebbe l’accesso ad una configurazione di
mercati. La Regione sta anche cercando di facilitare l’entrata sul mercato da parte di quelle
piccole imprese, che non hanno le dimensioni tali da poter sviluppare un proprio catalogo, da
poter partecipare al mercato elettronico,sollecitando le associazioni di categoria. Quindi la
volontà della Regione Toscana è quella di cercare di diffondere il più possibile le aste
telematiche.