Quinze anos de Poltica Econmica

Carlos Lessa
Elisa P. Medeiros, Thiago Pimentel, Ivan F. Lemke e Tainam Marinho Pessoto

Plano de Metas 1957/60

Em geral, o Plano postulava investimentos diretos do governo no setor de energia, transporte e em algumas atividades industriais bsicas como siderurgia e refino de petrleo, das quais o nimo empresarial havia se revelado insuficiente; assim como estmulos ampliados expanso e diversificao do setor secundrio, produtor de equipamentos e insumos com funes de produo de alta intensidade de capital.

Falhas e problemas pontuais

Distribuio de Renda - O Plano no tinha como foco o problema da m distribuio de renda, tendo reduzido destaque as inverses e gastos sociais. Apenas em 1959, com a criao da SUDENE (Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste), ganha contedo o objetivo de dinamizao das antigas regies primrio-exportadoras. Mudanas institucionais e instrumentais - Importante ressaltar a insensibilidade do Plano quanto a mudanas institucionais e instrumentais, fazendo com que as mesmas se apresentassem como impeditivos ao longo da execuo do Plano, gerando assim solues pragmticas e no analticas das implicaes gerais das inovaes introduzidas.

Financiamento

Sua ineficincia se deve a orientao do sistema intermediriofinanceiro da poca que era direcionado a uma economia mercantil, assim como um setor pblico desprovido de eficazes instrumentos de captao de recursos; explicitando que o financiamento do Plano resultaria na intensificao dos desequilbrios j presentes no panorama econmico. O motivo pelo qual o governo preferiu procurar soluo para o financiamento ao longo da execuo do programa e no antes, com um plano de financiamento, foi a correlao de foras internas. O governo temia que o setor privado criasse resistncia em relao ao tema do financiamento, pois este no estava disposto a aceitar cortes em seus programas de expanso; fazendo com que o governo optasse por resolver futuramente o problema do financiamento, mas mesmo assim no entrando em desacordo com o setor privado.

Fatores de adoo do Plano de Metas

Quadro de desequilbrios O estancamento do setor externo, o novo ciclo expansivo da produo interna de caf e a presena de vultosos desequilbrios fiscais indicaram a necessidade de uma poltica econmica diferente, o que a priori ocasionaria certa cautela. Porm, as prprias foras atuantes no quadro econmico interno tornavam insustentvel uma poltica econmica contracionista. Ainda assim, os desequilbrios no intimidaram a formulao de um programa que, alm de propor inverses que implicavam em grande elevao dos gastos do setor pblico, postulavam um substancial avano na industrializao. Esta suscitaria ampliadas importaes de equipamentos e insumos, acentuando as presses sobre a capacidade de importar. Tais aes resultariam na acentuao dos desequilbrios econmicos; contudo, a conjuntura interna impediu que os desequilbrios tomassem vulto a ponto de comprometer o xito do programa.

Estratgia Desenvolvimentista
Para explicar o motivo de o governo brasileiro ter optado pelo desenvolvimento e no pela estabilidade, o autor Carlos Lessa aponta fatores subjetivos e objetivos. Como fator subjetivo, pode-se citar a conscientizao do problema econmico brasileiro em termos de desenvolvimento industrial, tanto ao nvel das empresas privadas quanto na rbita governamental. Esta conscientizao chegava at os setores mais organizados da opinio pblica, mobilizados pelo tema sob a bandeira do nacionalismo. Como fator objetivo, pode-se citar a inexistncia de conflitos entre os propsitos da poltica econmica e os interesses dos setores mais dinmicos da classe empresarial. Uma questo fundamental para a escolha desenvolvimentista do governo brasileiro se deve ao quadro econmico e a estrutura industrial adquirida pelo processo de desenvolvimento anterior que possibilitavam a eleio destes objetivos. Em outras palavras: ao contrrio do que aconteceu em outros pases do continente, a economia brasileira dispunha de maior raio de manobra que lhe permitiu escapar do dilema desenvolvimento-estabilidade, fazendo possvel coexistir ambos.

Precria Infraestrutura (energia e transportes)

Em relao a esses setores, o Plano de Metas nada mais era do que uma ampliao dos programas iniciados na primeira metade da dcada. Tornou-se necessrio devido a uma industrializao desordenada com claros pontos de estrangulamento, tendo um grande desequilbrio entre o parque industrial privado e o sistema de transporte e de gerao de energia, intensificando ainda mais com a expanso industrial. Ficando o setor pblico responsvel pela supresso dos problemas relativos a infraestrutura, ficou fcil entender o motivo quanto ao apoio do setor industrial, alm das empresas que seriam diretamente beneficiadas por tais investimentos, como empreiteiras, fornecedoras do governo, etc.

Objetivos e Resultados

Pode-se classificar as distintas metas perseguidas em quatro grandes grupos: o primeiro, constitudo pelas inverses diretas do governo no sistema de transporte e gerao de energia; o segundo, pelo qual se ampliavam setores produtores intermedirios; o terceiro, visando a instalao das indstrias produtoras de bens de capital; e o quarto, visando a construo da nova sede administrativa do pas; entre outros objetivos citados marginalmente.

Energia

Tinha como objetivo uma taxa de crescimento anual de produo de energia eltrica de pelo menos superior a 10% a.a. Tal objetivo foi atingido, no se configurando oferta deficiente de energia ao longo do programa. Os vultosos recursos exigidos, os longos perodos de maturao e a baixa rentabilidade levaram o setor pblico a uma ampliao de sua importncia como produtora no setor energtico. Tambm tinha como objetivo a expanso da Petrobrs (criada em 1954), assim como perseguia a substituio integral das importaes de combustveis lquidos atravs de parque refinador, e a ampliao da produo nacional de petrleo. Procurou uma soluo para a indstria carvoeira, que apesar de sua produo interna ter contrado durante o Plano, lanaram-se bases para a modificao da composio interna da procura de carvo, atravs do incio da construo de usinas termoeltricas boca das minas.

Transportes
Transporte Ferrovirio - Tinha como objetivo intensificar o processo de transformao da anterior estrutura de transportes, herdada da fase primrio-exportadora. Previa inverses concentradas no reequipamento do sistema ferrovirio, na ampliao e pavimentao das rodovias e na melhoria dos portos e modernizao da frota comercial. O plano ferrovirio propunha-se a incorporar 440 locomotivas, 12.000 vages, aplicar 791.000 toneladas de trilhos, 6.770 dormentes e 15 milhes de metros cbicos de pedra de lastro as ferrovias de maior densidade de trfego, alm de 1.624 km de ferrovias. Porm, devido a problemas de financiamento, as metas ferrovirias no foram integralmente cumpridas, principalmente quanto aquisio de vages (apenas 7.052 at 1960) e reparao da via permanente (cerca de 80%). A melhoria das condies de trfego fizeram com que se ampliasse em 21,7% o volume de carga transportada e em 19% a quantidade de passageiros no perodo 1955/1960, enquanto a extenso da rede crescia apenas 3,2%.

Transportes
Transporte Rodovirio: O setor rodovirio cresceu vertiginosamente em extenso e qualidade, principalmente nas rodovias federais e estaduais, que cresceram 47,7%; enquanto crescia 351% a rede pavimentada no perodo 55/56. Tinha como objetivo a construo de 12.000 km e a pavimentao de 5.800 km, tendo alcanado esse objetivo e ainda super-lo. Transporte Martimo: Em relao ao transporte martimo, previa o Plano de Metas investimentos no aumento da frota mercante e na ampliao e equipamentos dos portos. O xito quanto a esses objetivos foi praticamente integral. Tais investimentos foram acompanhados por um parcial reaparelhamento dos servios porturios, outro notrio ponto de estrangulamento do sistema nacional de transporte. Transporte Aerovirio: Quanto ao transporte aerovirio, nunca houve problemas de maior vulto, tendo esse setor sempre acompanhado satisfatoriamente as necessidades. A meta compreendia o reequipamento do material de voo, a expanso de uma adequada infraestrutura e o estabelecimento da indstria aeronutica, tendo falhado nesse ltimo ponto.

Indstrias Intermedirias

Englobava tanto a expanso de atividades j existentes no pas, como a instalao de novos e importantes segmentos para a integrao do parque industrial. Expanso de atividades: siderurgia e indstria do cimento Expanso da siderurgia: visava acompanhar o crescimento econmico para no onerar a balana de pagamentos (e no a autossuficincia)

Indstrias Intermedirias

Outros setores produtores de insumos contemplados pelo Plano de Metas: Metais no-ferrosos lcalis Celulose e Papel de Imprensa Borracha Fertilizantes

Indstrias produtoras de equipamentos

Abrangncia: indstrias automobilsticas, de construo naval, mecnica e de material eltrico pesado A deciso de instalar no pas uma indstria automobilstica , em parte, fruto de decises no sistema de transportes, em que o transporte rodovirio aumentou sua participao de 25%, em 1948, para 48%, em 1953, no total de carga transportada.

Indstrias produtoras de equipamentos

Meta automobilstica estimulou a expanso da indstria mecnica (nacionalizao de veculos) Criao da indstria automobilstica foi um dos pontos mais importantes do Plano de Metas Duplo aspecto da meta automobilstica: meta de produo e ndice de nacionalizao ndice de nacionalizao: alcanar, em 1960, a substituio por peas nacionais de aproximadamente 90% do peso dos veculos

Indstrias produtoras de equipamentos

A meta foi praticamente atingida

Quadro XII Metas da produo efetiva da indstria automobilstica para o perodo 1957/1960 Especificao Caminhes e nibus Jipes Utilitrios Automveis Total Meta 170,8 66,3 52,6 58,0 347,7 Produo efetiva 154,7 61,3 53,2 52,0 321,2

Indstrias produtoras de equipamentos

ndices de nacionalizao, em peso
Especificao Automveis Caminhes leves Caminhes mdios Caminhes pesados nibus Utilitrios Jipes Previstos para 1960 95% 90% Alcanados em 30/6/62 89,3% ------93,0% 86,4% 94,3% 90,9%

90% 95%

FONTES: Relatrio do Perodo 1956/60 Conselho de Desenvolvimento. Anurio Estatstico do Brasil IBGE.

Indstrias produtoras de equipamentos

Construo Naval Meta: criao de dois estaleiros, adequados produo de grandes unidades, e o reaparelhamento de 14 j existentes Indstria mecnica e de material eltrico pesado At 1955, nada havia alm da produo de aparelhos eletrodomsticos, equipamentos leves, pequenos geradores, motores e outras mquinas e equipamentos de pequeno porte.

Indstrias produtoras de equipamentos

Plano: instalao e ampliao da indstria mecnica pesada, de material eltrico pesado e mquinas operatrizes, sem contudo quantificar os objetivos a atingir Problema da dimenso do mercado (problema tecnolgico superado) Soluo: produzir mquinas e equipamentos cujo uso relativamente universal (Ex: geradores, motores eltricos, fornos, etc.)

Braslia

Grande magnitude dos recursos comprometidos e aspectos de promoo poltica Sistema de interligaes rodovirias: ampliao do espao econmico (Ex: Rodovia Belo Horizonte Braslia; Belm Braslia; Fortaleza Braslia; etc.) Construo mobilizou entre 2% e 3% do PBI do perodo

Outras metas

Alimentao: no se perseguiu diretamente a ampliao da produo agrcola Atacou o problema atravs da expanso dos servios de comercializao, da fabricao de tratores e fertilizantes e modesta meta de mecanizao Suprimento de carnes: meta de matadouros industriais Expanso das exportaes de minrio de ferro

Caractersticas da poltica econmica do perodo

Taxa cambial favorecida e prioridade para as transferncias de cmbio; Importaes de equipamentos, poupanas externas aplicadas nos setores prioritrios; BNDE assegurava os crditos do exterior; Swaps para coleta de divisas adicionais. A) A poltica de capital estrangeiro Forte endividamento externo; Alto custo para a Nao; Concentrao do parque industrial.

Caractersticas da poltica econmica do perodo

B) Ampliao da participao direta do setor pblico

Composio Percentual dos Recursos Financeiros para o Plano de Metas estimativas realizadas em 1957
Energia
Oramento Federal1 Estadual Recursos Prprios2

Transport Siderurgi e a
67,8 0,3 10,06 12,18

Automo bilstica
-

Outras Demais Indstrias Metais

6,9 60,2 7,6

27,4 21,6

40,2

19,4

24,2

92

65,8

24,5

Financiam entos 10,8 12,5 53,7 8 27,3 pblicos FONTE: Plano de Metas, 1957. 1 Inclusive fundos vinculados aplicaes especficas. 2 Inclusive reservas e lucros no distribudos das empresas estatais.

9,7

Caractersticas da poltica econmica do perodo

C) O estmulo s inverses privadas prioritrias

Garantia-se e asseguravam-se condies extremamente favorveis obteno de financiamentos externos; Crditos a longo prazo, com baixa taxa de juros e prolongados perodos de carncia e amortizao; Reservava-se o mercado interno para os novos setores industriais a instalar Concesso de cmbio subsidiado para a importao e partes da indstria automobilstica e naval

Caractersticas da poltica econmica do perodo

D) O tratamento do problema da estabilidade

Subordinao das medidas de estabilizao ao atendimento dos objetivos de transformao da economia; Desequilbrios econmicos deveriam ser prioridade; Porm formulao inicial do PM no revelava preocupao; PM trazia implcita uma intensificao da alta de preos.

Caractersticas da poltica econmica do perodo

Subordinao da estabilidade a industrializao:

Por um lado, forneceram um pragmtico esquema de financiamento ao esforo de inverses, preenchendo, em grande parte, a lacuna do inexistente mercado de capitais. Por outro, procuraram atenuar aquelas consequncias mais perturbadoras do processo inflacionrio, visando manter as bases de apoio poltico ao Plano. (Lessa, Pag. 76)

Inflao

A inflao no perodo possua duas caracteristicas: Transferir recursos adicionais para o setor pblico e empresar (aumento nas tributaes, inflao como forma de investimento) ; E ser uma inflao que no gerasse descontentamento politico com o governo, por isso a politica de preos nos setores que compunham os produtos que faziam parte da subsistncia dos trabalhadores.

Financiamento via exportaes

Havia um incentivo claro por parte do governo (via politica cambial, bonificao paga aos exportadores) em transferir a renda gerada via exportao de produtos primrios para o desenvolvimento do setor industrial; Esta vulnerabilidade fiscal foi, em certo sentido, a contrapartida da possibilidade aberta eplo caf (dada a elevada produtividade de sua cultura na nova fronteira agrcola) ao governo, de captar parte das rendas do setor, estimulando o processo de industrializao substitutiva. (Lessa, Pag. 82)

Concluses do autor

Plano de Metas, no superou a instabilidade econmica; Entretanto gerou as condies para um desenvolvimento autnomo, j que trouxe para dentro da economia, os setores responsveis pelo desenvolvimento endgeno (setor de bens de capital), portanto dependamos agora das prximos politicas econmicas e cambias, que trabalhassem com este novo cenrio, setor de bens de capital instalado e instabilidade econmica