Você está na página 1de 213

ENAP

Estudos de Caso

Como escrever e usar estudos de caso para ensino e aprendizagem no setor pblico Andrew Graham

ENAP

Estudos de caso

Como escrever e usar estudos de caso para ensino e aprendizagem no setor pblico

Braslia - 2010

ENAP

Estudos de caso

Como escrever e usar estudos de caso para ensino e aprendizagem no setor pblico
Andrew Graham

Braslia - 2010

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica Presidente Helena Kerr do Amaral Diretora de Comunicao e Pesquisa Paula Montagner Diretora de Gesto Interna Mary Cheng Diretora de Desenvolvimento Gerencial Margaret Baroni Diretor de Formao Profissional Paulo Carvalho

Editora: Paula Montagner; Coordenadora-Geral de Pesquisa: Elisabete Ferrarezi; Coordenador-Geral de Editorao: Livino Silva Neto; Reviso: Diego da Silva Gomes, Helosa Cristaldo e Roberto Carlos R. Arajo; Organizao: Mariana Siqueira de Carvalho Oliveira e Clarice Gomes de Oliveira; Reviso Tcnica: Mariana Siqueira de Carvalho Oliveira, Clarice Gomes de Oliveira e Snia Naves Amorim; Projeto grfico: Livino Silva Neto; Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos; Editorao eletrnica: Vincius Arago Loureiro.

Ficha catalogrfica: Equipe da Biblioteca ENAP

Graham, Andrew. Como escrever e usar estudos de caso para ensino e aprendizagem no setor pblico / Andrew Graham. Braslia: ENAP, 2010. 214p. (ENAP. Estudos de Caso) ISBN 978-85-256-0070-7 1. Capacitao Profissional: Estudos de Caso. 2. Aprendizagem: Setor Pblico. I. Ttulo. II. Srie. CDU 331.363:001.87

ENAP, 2010 Tiragem: 1.500 exemplares


ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178

Sumrio

Apresentao ................................................................................................................... 9 Contexto e Agradecimentos .......................................................................................... 11 Parte 1 A metodologia de estudos de caso para ensino Captulo 1 Por que estudos de caso? Por que agora? ..................................................................... 15 Como superar a sndrome do No Aprendido Aqui ............................................ 16 Estudos de caso pelo mundo .................................................................................. 17 A perspectiva canadense: a srie de estudos de caso do Ipac ............................... 18 O futuro dos estudos de caso ................................................................................. 19 A busca por um modelo ......................................................................................... 20 A tica dos estudos de caso .................................................................................... 20 Captulo 2 Estudos de caso: definies, usos, recursos e potencial .............................................. 23 Examinando a situao atual ................................................................................ 23 Definio preliminar de estudo de caso ................................................................. 25 Desenvolvendo uma tipologia para os estudos de caso ........................................ 26 Quem usa os estudos de caso e por qu? .............................................................. 27 Os diferentes usos da metodologia de estudos de caso ........................................ 28 Estudos de caso para fins de pesquisa ................................................................... 29 Fontes de estudos de caso na administrao pblica ........................................... 30 O que precisa ser desenvolvido? ............................................................................ 34

Captulo 3 Como ensinar com estudos de caso.................................................................................... 37 Como preparar os alunos para o uso de casos ........................................................... 38 Preparao para o ensino de casos ............................................................................ 41 Caractersticas que melhoram a qualidade de ensino de um caso ............................. 42 Ensino de casos no ambiente acadmico .................................................................... 44 Abordagens pedaggicas ........................................................................................... 48 Passos prticos para a incluso de casos nos planos de ensino ................................. 51 Como criar a discusso ................................................................................................ 52 Como incentivar a soluo de problemas ................................................................... 54 Habilidades cruciais a serem desenvolvidas nos participantes ................................... 55 Como expandir o uso de casos em sala de aula ......................................................... 56 Uso de casos reais em sala de aula ............................................................................. 59 Avaliao das anlises de estudos de caso ................................................................. 60 Captulo 4 Guia do usurio: estudos de caso na perspectiva do aluno ............................................... 63 O que se espera dos alunos ......................................................................................... 64 Fases do exame de um estudo de caso ....................................................................... 65 Apresentaes de casos .............................................................................................. 68 Captulo 5 Compartilhando experincias: uso de estudos de caso para aprendizagem organizacional ..................................................................................................................... 71 O vnculo com a gesto do conhecimento .................................................................. 71 A prtica de contar histrias como aprendizagem organizacional informal ............. 75 A busca por novas ferramentas de aprendizagem organizacional ............................ 76 Um continuum entre estudos de caso para ensino e aprendizagem organizacional ............................................................................................................. 77 Estudos de caso como uma ferramenta organizacional estratgica ......................... 78

Como evitar o beco sem sada do autoelogio ............................................................. 79 reas que se prestam aos estudos de caso organizacionais ...................................... 81 Como lidar com questes politicamente sensveis ...................................................... 83 Como incorporar o uso de estudos de caso na cultura organizacional ...................... 85 Ferramentas organizacionais para criar e distribuir estudos de caso ........................ 86 Experincias com estudos de caso em perspectiva ..................................................... 88 Parte 2 Exemplos de casos Caso 1 - Entendendo a histria Lancem o Vasa .................................................................................................................. 93 Caso 2 - Estudos de caso: diretos ou vibrantes?................................................................. 99 Caso 3 - Desafios ticos: simples, mas complexos A diretriz ministerial... ou seria uma sugesto? ............................................................ 101 Caso 4 - Casos que geram discusso em grupo e criam desafios analticos Estabelecendo prioridades: o oramento da polcia metropolitana ............................ 103 Caso 5 - Casos com narrativas complexas Funcionrio-problema ou chefe-problema: mudana, resistncia, desempenho e liderana ................................................................................................. 109 Caso 6 - Casos para ensino com desfecho em aberto Valores e decises difceis ............................................................................................. 117 Caso 7 - Casos curtos para soluo de problemas com alternativas fechadas Contratar ou no ............................................................................................................ 123 Caso 8 - Caso complexo com nota pedaggica O acordo de Vancouver .................................................................................................. 129 Caso 9 - Caso complexo com nota pedaggica A crise do transporte areo no Brasil: 2006 e 2007 ........................................................ 151 Caso 10 - Um estudo de caso de aprendizagem organizacional A histria de dois contratos ........................................................................................... 171 Caso 11 - Um estudo de caso internacional sobre lies aprendidas Como Sonhar Grande, mas no implementar tanto assim: Coordenao de Desenvolvimento do Ministrio do Trabalho da Jordnia ........................................................................................................ 183

Inventrio de sites que disponibilizam estudos de caso sobre Administrao Pblica .............................................................................................. 191 Referncias bibliogrficas ........................................................................................ 207 Biografia do autor ...................................................................................................... 211

Apresentao

A Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) tem como vocao ser uma instituio de ensino aplicado, utilizando os referenciais tericos para a anlise e a compreenso de situaes vividas no setor pblico por aqueles que tm de fazer escolhas e tomar decises. Com uma pedagogia prpria, em que h espao para utilizao de instrumentos didticos aplicados, a capacitao tem melhores condies de tornar-se instrumento efetivo de desenvolvimento das competncias exigidas para a ao profissional na administrao pblica. Em que pese os avanos, a ampliao do uso de tecnologias educacionais inovadoras ainda um dos desafios para as escolas de governo. Nos ltimos anos, a ENAP desenvolve o projeto de metodologias inovadoras de ensino-aprendizagem com foco nas aes de fomento pesquisa para produo de casos e simulaes. A iniciativa visa tambm a capacitao para a elaborao e o uso de estudos de caso, bem como a constituio de um ambiente virtual para a disseminao desses instrumentos. Aproveitando a experincia de importantes escolas canadenses na utilizao de estudos de caso para o ensino voltado ao setor pblico, a ENAP estabeleceu parceria com a Escola Canadense do Servio Pblico (CSPS), a Universidade de Queen e o Instituto de Administrao Pblica do Canad (Ipac) para o desenvolvimento de metodologias e uso compartilhado de estudos de caso dos dois pases. Essa parceria permitiu que a ENAP realizasse oficinas sobre a metodologia, destinadas a coordenadores e professores das escolas de governos parceiras desse projeto de cooperao, sob coordenao do professor Andrew Graham em 2009 e 2010. O sucesso das oficinas tornou possvel a preparao deste livro que se prope responder, de forma clara e objetiva, a questes como: o que so estudos de caso? Quais suas vantagens e como us-los no ensino, na pesquisa e na aprendizagem organizacional? Como escrev-los? Alm disso, a obra traz casos elaborados no Canad e no Brasil, que retratam experincias e dilemas de instituies pblicas, permitindo

assim uma saudvel troca de conhecimento entre integrantes do setor pblico de ambos os pases. A ENAP considera que esta publicao representa importante contribuio para a difuso e o fortalecimento da metodologia de estudos de caso entre as escolas de governo brasileiras. A Escola manifesta ainda seu reconhecimento pelos esforos despendidos pelos parceiros canadenses da CSPS, do Ipac e da Universidade de Queen, especialmente na pessoa do professor Andrew, para a concretizao deste projeto. Helena Kerr do Amaral Presidente da ENAP

10

Contexto e Agradecimentos

Este texto sobre estudos de caso o produto de uma colaborao maravilhosa e de algumas oportunidades encontradas acidentalmente. Ao ensinar na Escola de Estudos de Polticas na Universidade de Queen, percebi os benefcios de aprendizagem da abordagem dessa metodologia, usada, conforme o ditado, com moderao. Como um dirigente pblico com longo tempo de servio, tambm percebi a necessidade de compartilhar experincias naquele mundo de ritmo acelerado, tanto para evitar reinventar rodas quanto para aprender com os outros como fazer uma roda mais adequada para os seus objetivos. Constatei que os estudos de casos so ferramentas poderosas nesse processo. Logo, iniciou-se o processo de escrita e coleta de materiais de casos para meu prprio uso como professor. Por obra do acaso e da oportunidade, apareceu um colega de longa data, Gabe Sakaly, presidente do Ipac, procurando por um novo editor para a Srie de Estudos de Casos do Ipac. Assim que assumi tal papel, comecei a vislumbrar o potencial para ampliar o inventrio de casos e aumentar sua acessibilidade. Ento, entraram em cena novamente o acaso e a oportunidade, com uma visita da CSPS Universidade de Queen para sugerir uma parceria no mbito do Projeto Brasil-Canad Desenvolvimento de Capacidade de Governana. Assumi o papel de coordenao principal pela Universidade de Queen e o projeto seguiu em frente. Por isso, tenho de agradecer s maravilhosas pessoas da Seo Internacional da CSPS mais notavelmente Ian Creery, Richard Hookham e Adrienne Jack por um verdadeiro esforo colaborativo e por nos encorajar a adentrar em novos campos de cooperao. A ltima entrada nessa srie de mudanas e oportunidades foi a ENAP. Sob a liderana de Helena Kerr do Amaral, Paula Montagner e Elisabete Ferrarezi, a ENAP deu incio ao desenvolvimento de uma srie de casos desenhada para uso em sua extensiva programao de formao e capacitao para servidores pblicos. Por intermdio delas, desenvolvi e ministrei duas oficinas sobre metodologia de estudos de caso para a ENAP e suas escolas parceiras.

11

Gostaria de agradecer a cada uma dessas pessoas por sua amizade, inspirao e orientao. Isso nos traz a este livro. Nele, no alego ter alguma especialidade profunda. Estudos de caso so obviamente entendidos de maneiras diferentes por pessoas diferentes. Minha esperana trazer para o cenrio canadense um pouco mais de pensamento estruturado sobre eles. Ademais, quero ampliar seu uso e v-los no somente como ferramentas de sala de aula, mas tambm como uma importante contribuio na rea que chamamos de gesto do conhecimento dentro das organizaes do setor pblico. De fato, minha prpria viso a de que casos so meios tangveis de se compartilhar conhecimento de maneira muito prtica, bem mo na massa. Como tambm quero evitar reinventar a roda, baseio-me na percia de outros ao redor do mundo. Espero sinceramente que eu tenha reconhecido e creditado suas contribuies de forma suficiente e justa. Andrew Graham

12

Parte 1 A metodologia de estudos de caso para ensino

13

Captulo 1 - Por que estudos de caso? Por que agora?


Professores que trabalham com casos costumam dizer: No h resposta certa para um caso. O que mais preciso dizer : pode haver muitas respostas certas. Robert Bruner

Vivemos em uma poca de grande transio demogrfica e tecnolgica tanto no governo quanto no setor pblico em geral. Pessoas esto saindo.Novas pessoas, chegando.O redemoinho de dirigentes continua inabalvel. Ao sair, eles deixam lacunas na memria organizacional e levam consigo experincias acumuladas.E o que dizer das experincias e lies que esses lderes poderiam oferecer a outros?Ficaram para trs.As pessoas se aposentaram ou seguiram em frente. Mesmo com todos os avanos tecnolgicos, estamos constantemente lidando com mais e mais informao dispersa. Ainda que bancos de dados mais descentralizados substituam os sistemas de arquivo em papel, a maioria dos governos perde memria institucional. Bancos de dados e arquivos digitais tm mrito prprio so mais rpidos e abrangentes.Mas onde esto as histrias? Onde esto as nuances? A riqueza da vida organizacional pblica no est em suas bases de dados, mas sim nas pessoas, suas histrias e na forma como elas enfrentaram problemas, com maior ou menor xito. O mesmo se aplica riqueza do estudo das polticas pblicas e da gesto.Nada acontece no vazio.O governo oferece um contexto repleto de complexidades, dramas e ambiguidades. Captar essa combinao de elementos a vantagem dos estudos de caso, seja para o conhecimento da prtica, seja para o estudo. Embora muito tenha sido escrito sobre estudos de caso como ferramenta pedaggica, esta publicao busca ampliar o leque acerca da utilizao desse instrumento na esfera da aprendizagem organizacional.Da mesma forma, ainda que existam muitos casos com aplicao acadmica e empresarial no setor privado, o uso de casos na administrao pblica tem sido mais modesto. Ressalte-se que o livro no tem a inteno de menosprezar a existncia de recursos como a srie de estudos de caso do Instituto de Administrao Pblica do Canad (Ipac) e da Electronic Hallway, nos Estados Unidos; e do programa de estudos de caso da Escola de Governo da Austrlia e da Nova Zelndia (Anzsog).A ambio deste livro ampliar a base de uso e aplicao dos casos. Estudos de caso propiciam uma ferramenta rica para a apresentao de problemas na administrao pblica (sejam eles reais ou fictcios),

15

de tal forma que os usurios estudantes, profissionais ou professores podem auferir benefcios significativos.Os casos podem abranger, de modo singular, a gama de questes relacionadas a polticas pblicas e gesto.De fato, o funcionamento do processo e a interao entre ideias relacionadas s polticas pblicas, contexto, poltica e ambiente restritivo fornecem uma base ideal para os estudos de caso. Como superar a sndrome do No aprendido aqui Tenho visto surgir nos meus ltimos dez anos de ctedra, e nos anos anteriores como membro da administrao pblica, um entendimento crescente de que vale a pena aprender com os outros. Embora cada situao apresente caractersticas e desafios nicos, a experincia de um rgo, ministrio ou governo pode subsidiar as decises com as quais outros se defrontam. Tambm constatei que as pessoas aprendem melhor quando veem o contexto do que esto lendo e entendem o jogo interpessoal e as foras subjacentes que impulsionam uma organizao em determinada direo. H muito a ser aprendido com os outros, embora possamos resistir a essa forma de aprendizagem. H um tipo de sndrome do No Aprendido Aqui: acredita-se que simplesmente olhar ao redor e compartilhar experincias no basta para subsidiar a prpria tomada de deciso, uma vez que no foi aprendido aqui. Esse tipo de arrogncia incita muitas organizaes pblicas a adotar novamente a postura de inventar uma roda j criada por outros com grande habilidade. Os casos podem assumir o lugar de formas de interao conferncias, debates informais e retiros para reflexo , que parecem estar se desgastando devido a restries oramentrias e ao aumento geral no nmero de eventos organizacionais.Obviamente, os casos no podem substituir integralmente esses eventos, mas podem ajudar a evitar a perda da memria e preservar o compartilhamento de experincias.Para o aluno em uma aula de polticas pblicas ou de gesto em uma faculdade de administrao pblica, os casos fornecem o contexto e as nuances que, apesar de muitas vezes constiturem um desafio para os que no tm experincia, refletem a realidade da administrao pblica de forma mais fiel do que o discurso puramente terico. Estudos de caso como uma investigao afirmativa Os estudos de caso incentivam a investigao afirmativa, cujo objetivo conhecer os dados mais importantes e mapas causais embutidos no modelo de outra pessoa, e, a seguir, usar o insight adquirido a fim de moldar uma soluo criativa para o conflito entre o modelo do outroe o seu prprio modelo. Roger Martin, The Opposable Mind, Harvard Business School Press, 2009, p.27

16

Hoje, h uma necessidade premente de que as organizaes pblicas transmitam suas experincias sejam essas boas, ruins ou de qualquer outra natureza gerao de novos lderes que est surgindo. O compartilhamento de know-how de forma menos estruturada, pelo que poderamos chamar de osmose relacional, isto , o simples fato de estar perto de pessoas com mais experincia, prejudicado porque a proximidade vem sendo definida cada vez mais como uma mensagem de texto.E, naturalmente, as pessoas com prtica e histria considerveis esto deixando o servio pblico medida que envelhecem e passam a fazer jus a uma merecida aposentadoria. Apenas uns poucos so corajosos suficientemente para iniciar uma nova carreira no ensino, por mais gratificante que seja. Entretanto, membros do nosso grupo que assim o fazem, logo aprendem que o compartilhamento informal de experincias que funciona to bem na prtica profissional no d o mesmo resultado em sala de aula. Os estudos de caso fornecem um formato para comunicar experincias que combina know-how teoria acadmica e tcnica pedaggica. Estudos de caso demonstram a aplicabilidade da teoria da administrao pblica. Eles levam a uma aplicao mais ampla da experincia, derivao de lies aprendidas e ao potencialpara a tomada de decises. Estudos de caso pelo mundo Este livro ganhou vida como um guia desenvolvido para uma oficina sobre a metodologia de estudos de caso ministrada na Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) do Brasil. Fui convidado a facilitar tal atividade sob o patrocnio da Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional (Cida) e da Escola Canadense do Servio Pblico (CSPS) parte de uma parceria mais ampla entre Brasil e Canad para a transferncia de metodologias de ensino emergentes.A rea de estudos de caso havia sido identificada pela ENAP como uma das prioridades de seu planejamento estratgico. Aps um seminrio sobre pesquisa realizado na Universidade de Queen, em parceria com o Ipac, que explorou os usos potenciais dos casos, um esforo conjunto foi realizado para desenvolver tanto a oficina quanto o material correspondente. A oficina foi um grande sucesso, pois proporcionou a uma srie de tcnicos e professores colaboradores da ENAP e de vrias escolas de governo parceiras de todo o Brasil um novo conjunto de materiais sobre a metodologia, focado inteiramente no setor pblico. Esse processo revelou um forte desejo de encontrar ferramentas para unir a teoria prtica, sem prejuzo do valor de qualquer uma das duas. Alm disso, havia o desejo de iniciar um processo de documentao da experincia da administrao pblica de modo que fosse til para acadmicos e profissionais.Subjacente a isso estava a crena emergente de que as

17

experincias reais dos atores na esfera pblica precisam ser mais bem compartilhadas. O setor pblico em todo o mundo est em constante mutao. Os governos e suas organizaes tentam encontrar mtodos inovadores para resolver problemas.Tambm esto buscando aprender com a experincia de seus pares em outros pases, desenvolvidos ou em desenvolvimento. Nessa busca, no h melhor prtica ou caminho nico.Os desafios de poltica pblica e de gesto so como um cubo de Rubik , e no um campo tridimensional. Observar como outros abordaram questes que repercutem no mbito de suas prprias experincias um exerccio bastante valioso. Por meio do trabalho com o Secretariado da Comunidade de Naes ( Commonwealth ) no desenvolvimento de estudos de caso sobre inovaes na gesto financeira do setor pbico, aprendi lio valiosa: a transferncia de conhecimentos uma via de mo dupla.Os estudos de caso ajudam a transcender a viso tradicional de que pases desenvolvidos tm muito a dar enquanto os demais, muito a receber. Por exemplo: pessoas no Reino Unido aprenderam sobre oramento participativo com comunidades brasileiras. Finalmente, os estudos de caso podem propiciar aprendizagem e desafios analticos de diferentes pocas.Tem-se dito que ignoramos a histria por nossa conta e risco e que, ao faz-lo, estamos condenados a repeti-la.Por essa razo, o caso Lancem o Vasa (Launch the Vasa), baseado em evento que ocorreu h cerca de 400 anos, apresentado na Parte 2 deste livro para ilustrar como unir o tempo.Vale destacar que o caso foi desenvolvido pela Agncia Espacial Americana (Nasa), organizao obviamente voltada para o futuro. A Nasa est comprometida com a aprendizagem e com a adoo de uma abordagem de caso com forte senso de estilo. A perspectiva canadense: a srie de estudos de caso do Ipac H um longo histrico de desenvolvimento de estudos de caso no Canad.A srie do Ipac, da qual sou o editor, existe h quase 40 anos. Conta com um acervo de mais de 160 casos e mais de 25 simulaes utilizadas para o ensino acadmico em escolas de administrao pblica em todo o pas.Muitos desses casos, apesar de serem antigos, continuam relevantes para a administrao pblica.L-los permite relembrar, com humildade, que os princpios bsicos da administrao pblica no mudaram apenas foram renomeados ou reembalados. Em resposta a um crescente interesse, o foco da srie est mudando para a aprendizagem organizacional: a transferncia de lies aprendidas, boas prticas, precaues sbias e experincias de uma organizao ou

18

gerao para outra.O Ipac tambm constatou que dispe de fonte valiosa de ideias para essas organizaes ou geraes, por meio de seus programas de prmios e concursos de ensaios.O valor agregado aqui que, alm do reconhecimento de uma conquista para uma organizao e da consequente publicidade, um estudo de caso uma ferramenta real de transferncia de conhecimentos que refora o significado do prmio, corroborando a sustentabilidade da excelncia. No Canad, os governos esto usando cada vez mais estudos de caso na aprendizagem, bem como na documentao dos desafios significativos que tm enfrentado. Nas esferas federal e provincial, foram lanados projetos para desenvolvimento de estudos que abordam os objetivos de aprendizagem desses governos.Esse um ponto de partida que requer previso considervel em termos da documentao de casos que reflitam no apenas o lado positivo, mas tambm o lado negativo e polmico. A evoluo desses projetos provavelmente constituir, por si s, um caso. O futuro dos estudos de caso As histrias nunca deixaro de acontecer elas so o cerne da interao humana.O que est acontecendo, entretanto, que elas esto sendo publicadas na internet, em redes sociais e em outros meios emergentes de comunicao. O mesmo acontece com os estudos de caso. Isso ocorre na medida em que fornecedores de estudos de caso do setor pblico, tais como o Ipac no Canad e a Electronic Hallway nos Estados Unidos , transformam seus acervos de casos em acervos eletrnicos e, cada vez mais, fazem de seus servios mais um portal do que um inventrio. A comunicao por meio de redes sociais apenas outra forma de compartilhar histrias.As organizaes esto comeando a perceber que, com as salvaguardas adequadas, os meios de comunicao social podem ser uma forma poderosa para transmisso de ideias, lies aprendidas e dicas prticas.Um bom exemplo disso o portal de conhecimentos do Ministrio dos Recursos Naturais do Canad ( Natural Resources of Canada ), uma plataforma de mdia social interna para o compartilhamento de experincias e ideias entre cientistas, analistas de poltica e pessoal de apoio administrativo do rgo. O portal promoveu novas formas de colaborao e permitiu o compartilhamento de informaes inteiramente pelas redes. Outro exemplo o surgimento de novas pginas eletrnicas para o compartilhamento de estudos de caso em reas especficas, como o casestudiesonline.com. Apesar de alcance restrito e voltado para comunicao social no setor privado, o site mostra a facilidade com a

19

qual os casos podem ser compartilhados, pesquisados e integrados a outras atividades empresariais. A busca por um modelo Muito se fala neste livro sobre como escrever um estudo de caso.Frequentemente as pessoas perguntam: Onde est o modelo que devo seguir? Na verdade, tais modelos vm em variados formatos e esto disponveis em muitas pginas na internet.No sugiro modelo nico, pois h muitas possibilidades.H informaes suficientes aqui para ajudar escritores ou organizaes a criarem um modelo, caso considerem importante.Muitas organizaes estabelecem modelos para poder apresentar seus estudos de caso em um formato comum.Os modelos determinam a extenso do caso e foram o escritor a abordar determinadas questes. A tica dos estudos de caso Tanto escrever quanto ensinar casos exigem abordagem tica, que respeite a privacidade das pessoas envolvidas e assegure que as informaes ou ideias retratadas sejam corretamente atribudas.No h um conjunto de normas ticas em vigor para estudos de caso.No h qualquer obrigao, exceto aquela imposta pelas organizaes que adotam e distribuem casos.Uma anlise rpida revelar, no entanto, que a expresso estudo de caso empregada de vrias maneiras.Pode no ser antitico, mas o uso da expresso pode induzir a erros se uma empresa afirma que seus produtos foram validados por estudos de caso.Uma frase ou duas sobre um projeto bem executado pode ser bom para a publicidade, mas no constitui um verdadeiro estudo de caso.Entretanto, na ausncia de restries de uso, essas organizaes so livres para empregar qualquer termo.Por sua conta e risco. Para os casos tratados neste livro, h uma srie de questes ticas que sugerem a adoo de prticas preventivas teis em relao a:

Pesquisa e coleta de informaes. Identificao de atores. Atribuio e permisso. Processos de reviso e validao equivalentes reviso por pares.
Riscos ticos em estudos de caso Aqueles que elaboram e utilizam estudos de caso constituem um grupo variado, que pode ser de natureza intersetorial (governamental, acadmica, comercial, voluntria e sem fins lucrativos) e interdisciplinar (psicologia, sociologia, economia, poltica, marketing,

20

assistncia social etc.). So internacionais e baseados em vrios problemas.Qualquer tentativa para limitar os interesses desses grupos ou as ferramentas empregadas por eles seria um desperdcio de tempo e uma restrio da criatividade.Muitos dos que produzem os casos j trabalham com base nos princpios ticos de sua profisso, como ocorre com os acadmicos.Eles tambm so balizados pelas exigncias dos rgos governamentais no que se refere privacidade e proteo de informaes pessoais e seguras. Portanto, no necessrio criar princpios ticos novos.O que se faz necessrio ter em mente que os casos efetivamente impem alguns desafios ticos especiais.Eles no precisam ser submetidos aos testes de reviso acadmica e provavelmente no sero submetidos ao escrutnio nos tribunais.Estudos de caso so histrias por sua prpria natureza, que usam informaes seletivas fictcias ou factuais para a consecuo de determinados fins de aprendizagem.Uma das vantagens dessa ferramenta em relao a relatrios formais, estudos ou avaliaes, o fato de que seu foco na soluo de problemas e na transferncia de conhecimentos lhes permite considervel flexibilidade. Mas tal vantagem tambm pode criar problemas. Alguns dos riscos ticos inerentes aos estudos de caso so:

Converter situaes factuais em fictcias para os fins do caso, sem


proteger a identidade dos atores.

Confundir fato com fico ou insinuar que a fico realidade. Atribuir citaes falsas. Atribuir motivos indevidamente, especialmente em casos factuais. Criticar desnecessariamente o ator. Usar o caso para promover causas ou produtos, sem revelar
financiamentos ou obrigaes com essas causas ou esses produtos.

Usar o caso para prejudicar a reputao de pessoas ou organizaes.


Diretrizes para o uso tico de casos Dada a variedade de fontes e formas de estudos de caso, impossvel listar todos os elementos do que seria uma abordagem tica.No entanto, certos princpios gerais se aplicam.A seguir, so sugeridas diretrizes a serem levadas em conta tanto na escrita quanto no ensino de casos. Clareza em relao ao patrocnio. Se o caso escrito com o patrocnio de uma organizao ou empresa, a natureza do patrocnio e o grau de controle sobre o contedo devem ser declarados.O grau de controle ou de edio deve ser esclarecido antes do incio da pesquisa. tica em pes q uisa . Os entrevistados para um caso devem compreender a inteno da pesquisa.Todo esforo deve ser feito para que eles sejam antecipadamente informados acerca de perguntas ou

21

linhas de questionamento.Em alguns casos, necessrio documentar o consentimento formal. Reviso ou controle de qualidade. Algum tipo de reviso por pares ou editorial que oferea verificao de qualidade e uso aconselhvel, mas nem sempre prtica. Obrigaes com os sujeitos envolvidos. A identidade dos sujeitos em casos factuais deve ser revelada de forma justa. Em casos fictcios baseados em situaes da vida real, todo esforo deve ser feito para salvaguardar a identidade dos sujeitos. Os escritores de casos devem respeitar os sujeitos e evitar caracterizaes provocativas e especulaes sobre motivos. Divulgao de uso. Todos os envolvidos na pesquisa devem estar cientes dos usos previstos dos casos (publicao, postagem, uso formal ou informal, restrito ou disponvel abertamente etc.). Clareza sobre as fontes. O autor deve afirmar se o caso fictcio, ficcionalizado ou factual. Documentao de fontes. O uso de materiais primrios e secundrios deve ser documentado. Citaes dos entrevistados precisam ser validadas, especialmente se houver atribuio pessoal. Os escritores de estudos de caso devem proteger suas anotaes contra uso no autorizado.

Nota
1

N.T.: O cubo de Rubik popularmente conhecido no Brasil como cubo mgico, um quebra-cabeas em forma de cubo com lados de diferentes cores.

22

Captulo 2 - Estudos de caso: definies, usos, recursos e potencial


Cada caso to diferente quanto as pessoas para quem aplicado. Barnes, Christensen, e Hansen

Os estudos de caso representam uma fonte valiosa de recursos de ensino e aprendizagem no apenas no ambiente tradicional de ensino, como tambm para fins de aprendizagem organizacional ou transferncia de conhecimento. Embora o uso da metodologia na administrao pblica seja limitado, ela est crescendo e se tornando cada vez mais relevante. Uma boa razo para isso que os estudos de caso so concebidos para ressaltar detalhes a partir dos mltiplos pontos de vista daqueles envolvidos em uma situao. Tanto para o ensino quanto para o entendimento de questes pblicas multifacetadas, a complexidade se aproxima mais da realidade de uma situao do que descries lineares ou unidimensionais de questes de polticas pblicas e do servio pblico. Este captulo tem quatro propsitos: 1. Avaliar o estado relativo dos estudos de caso da administrao pblica. 2. Propor uma definio preliminar e uma tipologia de estudos de caso. 3. Descrever diversos usos de estudos de caso para os fins da administrao pblica1. 4. Sugerir temas atuais para o desenvolvimento de novos estudos de caso. Examinando a situao atual Elaborado com a cooperao de professores e profissionais do Canad e de diversas partes do mundo, este captulo de certa forma constitui uma explorao da situao atual do uso de estudos de caso. Sua finalidade estimular discusses mais amplas sobre como os estudos de caso podem promover boas prticas de ensino e uma aprendizagem organizacional eficaz aproveitando a experincia dos outros. notrio o aumento do interesse no uso dessa metodologia para diversas formas de aprendizagem. O fenmeno deve-se a razes acadmicas e prticas, que refletem algumas tendncias que emergem dessa explorao:

23

Forte desejo de aliar a aprendizagem terica aplicao prtica2. O aumento observado no nmero de cursos e programas de polticas
pblicas e de administrao pblica no Canad.

Mudanas demogrficas no servio pblico. Crescente reconhecimento de que os desafios enfrentados por uma
organizao so muito semelhantes aos enfrentados por outras.

A crescente natureza global do compartilhamento do conhecimento.


Essas tendncias apontam a relevncia cada vez maior dos estudos de caso. O crescente nmero de cursos e programas acadmicos de polticas pblicas e de administrao pblica amplia a variedade das metodologias de ensino utilizadas, inclusive com maior aplicao de estudos de caso. A proximidade da aposentadoria para uma gerao de lderes em muitas reas do setor pblico torna desejvel e, em alguns casos, necessrio, encontrar formas de transferir experincias e conhecimentos para a prxima gerao. Estudos de caso oferecem um meio estruturado para compartilhar experincias. Da mesma forma, organizaes podem aprender com as aes de outras. Embora as abordagens possam no ser exatamente iguais, lies podem ser aprendidas a partir de acertos e erros na consecuo de metas de desempenho. Com o compartilhamento de conhecimentos cada vez mais global, h um campo promissor para a troca de experincias por meio de estudos de caso. Apesar do potencial dos estudos de caso como ferramenta de aprendizagem e compartilhamento de conhecimentos, h pouca aplicao sistemtica deles nas organizaes governamentais. Estudos de caso so usados esporadicamente ou no so usados de maneira alguma em programas formais de capacitao mantidos por governos e outras instituies de ensino. Mesmo em um momento em que os governos esto perdendo profissionais com vasto conhecimento e experincia, compartilhar e disseminar casos no tem sido prioridade. Por qu? H uma generalizada falta de compreenso de como escrever e ensinar com casos. Ademais, existem poucos casos sobre questes relacionadas a polticas pblicas. Alguns estudos tm sido publicados na internet, dos quais uma parte citada no fim deste captulo e no inventrio, ao fim do livro. Mas a maioria enfoca questes gerenciais e de participao cidad, ou respostas a situaes de emergncia ou de crise. Casos sobre polticas pblicas e formulao de polticas so mais escassos. Alm do mais, pginas na internet so uma forma passiva de disseminao. Por isso, necessita-se de metodologias para usar estudos de caso no ensino e aprendizagem no setor pblico.

24

Definio preliminar de estudo de caso Antes de elencar formas de usar estudos de caso, preciso fazer uma definio preliminar. Estudos de caso podem ser usados para muitos fins, mas tendem a ter alguns elementos em comum: Um item curioso. Documentao de questes reais ou fictcias. Foco em um problema ou desafio, seja para super-lo ou para documentar os esforos feitos para suplant-lo. Forte enfoque no contexto e em circunstncias mitigadoras. Potencial para transferncia de conhecimentos, entendimentos ou habilidades para estudantes, profissionais ou pesquisadores.

O mesmo estudo de caso pode ser usado de muitas maneiras: no ensino, na aprendizagem, na identificao de uma prtica proeminente, na documentao de lies aprendidas ou na apresentao de dicas prticas.

Um estudo de caso consiste na triangulao de pessoas, eventos e circunstncias. Ele apresenta um problema relacionado a polticas pblicas ou administrao pblica em forma de histria, acompanhada por informaes contextuais e de fundo. Permite aos usurios chegar a concluses sobre a teoria do setor pblico, melhorar potencialmente prticas existentes, considerar e avaliar cursos alternativos de ao, bem como aumentar a compreenso sobre as circunstncias nas quais as decises so tomadas. Contudo, um caso mais do isso. Ele tambm uma forma estruturada para compartilhar experincias, revelar desafios e oportunidades, com os quais uma organizao se depara e comunicar lies aprendidas e prticas pioneiras que podem auxiliar outros em situaes similares. Para atingir essa finalidade, muitos estudos de caso, principalmente os usados para ensino, no so elaborados para dar conta de todos os fatos. Na maioria das vezes, eles no contam toda a histria. Em vez de apresentar uma verso definitiva, eles desafiam o usurio a acrescentar a prpria interpretao, a partir de um campo incompleto de conhecimento. Estudos de caso apresentam um cenrio para aprendizagem que espelha a vida real, na qual decises so tomadas e concluses feitas com base em informaes parciais, inclinaes

25

ideolgicas e premissas sobre o que se sabe ou no. Isso fora os usurios de estudos de caso a assumirem pressupostos sobre o pensamento implcito ou os antecedentes de um episdio, da mesma maneira que fazem quando se defrontam com informaes imperfeitas na vida real. Tambm os obriga a enfrentar ou lidar com as ambiguidades de uma situao. Em geral, no processo de esclarecimento que a melhor aprendizagem ocorre. Desenvolvendo uma tipologia para os estudos de caso

Figura 2.1 Uma tipologia para estudos de caso

Ao desenvolver uma perspectiva em relao metodologia de estudos de caso importante reconhecer sua diversidade e

26

complexidade. Eles podem assumir diversas formas e nveis de complexidade, assim como variar de um simples pargrafo a um texto com 100 pginas. No entanto, oferecem uma boa oportunidade para se promover o melhor entendimento de uma teoria. Auxiliam no compartilhamento e compreenso da experincia de outras pessoas, de modo a permitir que essa interao seja traduzida para um contexto diferente e que se possa desenvolver um conjunto de conhecimentos sobre uma questo, permitindo avanar nas anlises tericas e prticas. A tipologia apresentada na Figura 2.1 nos ajuda a visualizar a ampla gama de materiais e formatos que os estudos de caso podem assumir para profissionais, professores, estudantes e pesquisadores. Quem usa os estudos de caso e por qu? Para os estudantes de administrao pblica, o uso de casos representa a oportunidade de aplicar teoria prtica, aprimorar habilidades analticas, trabalhar em equipe e comunicar solues potenciais para problemas do setor pblico. Os pesquisadores acreditam que os casos permitem a investigao e organizao de informaes relacionadas a uma questo especfica da administrao pblica ou a um problema referente a polticas pblicas, unindo dados empricos a fatores contextuais que afetam a relevncia e o impacto das informaes. J para os profissionais, um estudo de caso permite a transferncia de conhecimentos dentro de uma organizao ou entre instituies do setor pblico (ver Figura 2.2). Um estudo de caso documenta a experincia de uma organizao na superao de desafios especficos, de maneira que profissionais possam ver os fatos e o contexto associado a prticas, e como estas funcionaram.

Figura 2.2 Usurios e usos dos estudos de caso

27

Os diferentes usos da metodologia de estudos de caso O Quadro 2.1 descreve resumidamente as trs funes essenciais que os estudos de caso podem desempenhar. Como no existem fronteiras absolutas entres essas funes, os casos podem desempenhar vrias delas. Quadro 2.1 Algumas caractersticas dos diferentes usos dos estudos de caso
Ensino Fonte de informao Fato ou fico Aprendizagem organizacional Factual, com nfase no contexto Pesquisa Mltiplas fontes de informao baseadas em investigao emprica Objetivos de aprendizagem Objetivos especficos de aprendizagem (em geral vinculados teoria) Transferncia de conhecimentos, knowhow, prticas e experincia Formatos Ampla gama de formatos para se adequar a uma situao de ensino Abordagem geral Extrai lies relevantes para fins de ensino Foco nas lies aprendidas e no entendimento dos fatos e do contexto Benefcios individuais Desenvolve habilidades, anlise de trabalho em grupo, de comunicao, de resoluo de problemas etc. Caractersticas especficas Teoria e prtica combinadas Forte na produo e transferncia de knowhow e de o que no se deve fazer Triangulao entre teoria, indivduo e contexto Compartilhamento de prticas, documentao de resultados, preveno de erros futuros Transmitir objetivos de pesquisas em forma de narrativa Desenhada para comprovar ou rejeitar premissas iniciais Documentao de prticas e lies aprendidas Mais longa, com mais detalhamento dos achados relevantes Fornece resultados de pesquisa

Ensino. Estudos de caso podem ser usados em sala de aula para criar situaes reais ou simuladas, em que os estudantes aplicam teorias, instrumentos de anlise e de soluo de problemas, seja para resolver uma dificuldade ou chegar a uma concluso conjunta, com fins de aprendizagem. Esse talvez seja o uso mais comumente considerado para os casos.

28

Aprendizagem organizacional. Utilizados por organizaes para compartilhar experincias em variados desafios, resumir prticas de vanguarda e apontar vulnerabilidades e erros, os estudos de caso so formas dinmicas de avaliar as prticas existentes. Esse uso um pouco menos formal que as avaliaes de programas e mais prximo do compartilhamento de prticas. Pesquisa. Para fins de pesquisa, os estudos de casos so empregados para documentar um acontecimento, uma srie de acontecimentos ou uma questo de polticas pblicas. Tanto os fatos e quanto os contextos nos quais a questo emergiu so descritos. O propsito desenvolver, por meio da abordagem de casos, os antecedentes e as razes que levaram aos eventos ocorridos. Estudos de caso para fins de pesquisa Os prximos captulos focam, amplamente, nos usos de estudos de caso para o ensino e a aprendizagem organizacional. Este livro no discutir detalhadamente o uso de casos em pesquisas, devido especializao do tema, que envolve um conjunto prprio de questes. Mas tal assunto merece alguns comentrios. As pesquisas com estudos de caso so excelente instrumento para propiciar ao leitor o entendimento de questes complexas. Elas podem ampliar uma experincia ou conferir mais robustez ao que se sabe com base em pesquisas anteriores. Esses estudos enfatizam uma anlise contextual detalhada de um nmero limitado de eventos ou condies e as relaes entre eles. Os pesquisadores tm usado o mtodo das pesquisas com casos h muitos anos em diversas disciplinas. Os cientistas sociais, particularmente, utilizam muito tal mtodo de pesquisa qualitativa para examinar situaes contemporneas da vida real e originar uma base para a aplicao de ideias e a extenso de mtodos. O pesquisador Robert K. Yin (1984) define a metodologia das pesquisas com estudos de caso como uma investigao emprica que se vale de mltiplas fontes de provas para investigar um fenmeno contemporneo em seu contexto na vida real, quando as fronteiras entre o fenmeno e o contexto no so claramente evidentes. Os crticos da metodologia acreditam que o estudo de um nmero reduzido de situaes no capaz de estabelecer uma base sobre a qual se possa determinar a confiabilidade ou a generalizao dos resultados. Podem ser prontamente considerados como apenas ilustrativos. Outros acreditam que a intensa exposio ao estudo de um caso provoca um

29

enviesamento dos resultados da pesquisa. Alguns afirmam que as pesquisas com estudos de caso so teis somente como ferramenta exploratria, na qual concluses definitivas no podem ser alcanadas. Estudos de caso so, de fato, menos rigorosos do que outros mtodos de pesquisa. Frequentemente so direcionados por perspectivas narrativas e qualitativas, sem nfase na pesquisa quantitativa. Ao conduzir e escrever casos, os pesquisadores devem ser sistemticos na coleta de dados e realizar procedimentos para assegurar a validade e confiabilidade do estudo. Pesquisadores continuam a usar o mtodo com sucesso, de forma cuidadosamente planejada e desenhada, em estudos de situaes, questes e problemas da vida real. Relatrios sobre estudos de caso realizados no contexto de diversas disciplinas podem ser facilmente encontrados na literatura. Fontes de estudos de caso na administrao pblica H uma diversidade de meios usados para apresentar estudos de caso. Eles tendem a se enquadrar, principalmente, nas seguintes categorias:

Textos com estudos de caso. Portais na internet. Sites especializados, em geral mantidos por organizaes do setor
pblico. H poucos sites exclusivamente focados em estudos de caso da administrao pblica. No entanto, h endereos dessa natureza, e uma busca em seus inventrios pode ser til e revelar casos aplicveis. Uma busca genrica revelou alguns dos sites mais importantes, listados a seguir. Para uma listagem mais ampla, veja o Inventrio de sites com estudos de caso sobre administrao pblica ao final desta publicao. Internacionais Escola de Governo da Austrlia e da Nova Zelndia (Anzsog) http://www.casestudies.anzsog.edu.au/ Esforo conjunto dos governos da Austrlia e da Nova Zelndia. Seu objetivo principal promover a criao e o uso de estudos de caso sobre administrao pblica. O acesso controlado. European Case Clearing House http://www.ecchatbabson.org/ Talvez seja um dos repositrios mais extensos de estudos de caso no mundo. Contudo, seu foco no setor privado e no no pblico. Ainda

30

assim, h muitos casos bons para uso no governo ou sobre o governo. A pgina comercial e os casos precisam ser comprados. Estudos de caso da rede de administrao pblica das Na es Unidas (Unpan) http://www.unpan.org/dpepa_worldpareport.asp Os estudos de caso proliferam dentro dos relatrios setoriais. Esse site no possui um inventrio especfico de estudos de caso, mas vale a pena pesquis-lo para buscar materiais prticos sobre o setor pblico que possam ser usados em casos. Estados Unidos The Electronic Hallway http://hallway.evans.washington.edu/ um consrcio de parceiros universitrios dos Estados Unidos, com alguns parceiros internacionais e apoio de fundaes. Contm vrios casos do setor pblico de excepcional qualidade e profundidade. Notas pedaggicas so robustas e teis. direcionado a professores, mas tambm pode ser til a organizaes que queiram aprender com a experincia dos outros, pois alguns casos esto concentrados em situaes cotidianas e, muitas vezes, so bastante focados. necessria filiao e, recentemente, foram implementadas taxas de acesso. Programa de estudos de caso da Kennedy School, Universidade de Harvard http://www.ksgcase.harvard.edu/ um programa acadmico bastante conhecido e de alto nvel com materiais de estudos de caso. Funciona em bases comerciais. As notas pedaggicas so de grande qualidade. Maxwell School, U ni v ersidade de S y racuse - Collaborative Governance Initiative (CGI) http://www.maxwell.syr.edu/parc/eparc Apoia o trabalho da Maxwell sobre conflito e colaborao. Constitui bom exemplo de pequeno (e bem escolhido) nmero de casos focados na resoluo de conflitos. Os estudos disponibilizados foram os vencedores de uma competio anual patrocinada pela E-Parcc, vinculada ao Program for the Advancement of Research on Conflict and Collaboration (Parcc). Este exemplo apenas um dos muitos disponveis em organizaes especializadas em todo o mundo. Programa de estudos de caso Pew da Georgetown School of Foreign Service http://www12.georgetown.edu/sfs/ecase/

31

Mais uma rea temtica especfica na qual casos so utilizados para apoiar o desenvolvimento acadmico. Escritrio Geral de Controle dos Estados Unidos http://www.gao.gov/bestpractices/ O Escritrio Geral de Controle dos Estados Unidos (Government Accountability Office)produz diversos relatrios sobre o desempenho do governo e sobre questes de responsabilizao. Seus relatrios de melhores prticas so uma tentativa de disseminar informaes sobre prticas organizacionais que possam ser aplicadas fora da organizao promotora. So casos pequenos e servem melhor ao objetivo de compartilhar conhecimentos do que ao ensino. Alm das fontes mencionadas acima, alguns bancos de dados com estudos de caso esto disponveis em reas temticas especializadas. Um exemplo o Trade & Environment Database (TED). Seu acervo descrito como uma coleo de casos que inicialmente s enfocavam assuntos ambientais e no as consequncias econmicas de outras opes no campo das polticas sociais, como questes culturais, direitos e outros. Cerca de 700 estudos de caso do banco de dados TED podem ser encontrados no endereo http://www1.american.edu/TED/ted.htm. Canad Programa de estudos de caso do Instituto de Administrao Pblica do Canad (Ipac) http://www.ipac.ca/Case_StudiesProgram o principal site canadense sobre ensino com casos. O inventrio tem mais de 200 casos, alguns com notas pedaggicas. O Ipac tambm est desenvolvendo uma srie de casos sobre desenvolvimento internacional, disponvel em http: www.democraticdevelopment.ca. Estudos de caso sobre aprendizagem organizacional tambm esto em produo. Programa de estudos de caso da Ivey School of Business, Universidade de Western Ontario http://www.iveycases.com O programa da Ivey School reconhecido como a iniciativa mais organizada e influente do Canad em estudos de caso. Seu foco est em casos empresariais. No entanto, tambm oferece cursos de alta qualidade sobre como escrever e ensinar casos. Alguns sites do governo federal canadense O governo federal canadense no mantm uma fonte coletiva de estudos de caso para compartilhar conhecimentos, experincias e

32

oportunidades de aprendizagem. Porm, h um nmero reduzido de sites de estudos de caso disponveis. Eles tendem a apresentar algumas caractersticas comuns:

Cada site extremamente especializado. Cada site tem nmero reduzido de casos. Muitos dos casos so bastante curtos, com pouca documentao e
sem elementos suficientes para uma anlise crtica ou para a transferncia de lies aprendidas.

Eles so independentes, geralmente resultantes da iniciativa de


um rgo ou programa, mas no vinculados ou acessveis por meio de um portal comum.

Eles representam os esforos genunos de um determinado rgo


para contar sua histria ou disponibilizar informaes representativas de estudos de caso, o que louvvel. De modo geral, o governo federal canadense no adota abordagem sistemtica para usar estudos de caso como instrumento para transferir conhecimentos e experincias. Algumas excees foram listadas abaixo. Embora um levantamentode estudos de caso rena muitas unidades, a realidade que eles ocorrem em um nmero reduzido de rgos e, muitas vezes, so curtos, extremamente descritivos e no indicam materiais adicionais nos quais mais informaes possam ser encontradas. Isto , como ocorre em muitas empresas do setor privado, o uso do termo estudo de caso beira a publicidade e no oferece substncia concreta. A seguir, algumas fontes de estudos de caso do governo federal canadense. Escola Canadense do Servio Pblico (CSPS) http://www.csps-efpc.gc.ca/ Uma busca por estudos de caso no site da CSPS no revela nenhum local ou fonte de materiais. Alguns casos so listados, mas o acesso a eles controlado. Deve-se observar que a CSPS tem um grande inventrio de casos, criado nas dcadas de 1980 e 1990 para os fins didticos, herdado de seu predecessor, o Canadian Centre for M anagement Development (CCMD). O inventrio, embora desatualizado, uma rica fonte de materiais didticos usados em sala de aula que geralmente envolvem situaes fictcias relevantes para gestores do governo federal. O inventrio ainda est disponvel por meio do Ipac, que mantm um acordo com o governo canadense para vender esses estudos de caso. Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional (Cida) http://www.acdi-cida.gc.ca Disponibiliza estudos de casos sobre meio ambiente.

33

Export Development Canada (Agncia de Crdito para Exportaes do Canad) http://www.edc.ca/english/student_ casestudies.htm Programa para alunos em estudos de caso sobre negcios internacionais. Natural Resources Canada (Ministrio dos Recursos Naturais do Canad) http://canmetenergy-canmetenergie.nrcan-rncan.gc.ca/eng/ buildings_communities/communities/publications.html Estudos de caso sobre eficincia energtica em construes e comunidades. Fornece dados abrangentes sobre a maioria dos municpios canadenses, indicando insumos e produo de energia. Public Health Agency of Canada (Agncia de Sade Pblica do Canad - Phac) http://www.phac-aspc.gc.ca/alw-vat/studies-etudes/canadianeng.php A Phac oferece diversos tipos de estudos de caso relacionados ao bem-estar no ambiente de trabalho. The Innovation Journal http://www.innovation.cc/case-studies.htm Embora no seja um rgo governamental, o Journal disponibiliza alguns estudos de casos sobre inovaes no governo federal. Transport Canada (Ministrio dos Transportes do Canad) http://www.tc.gc.ca/programs/environment/utsp/casestudylibrary.htm The Urban Programs Case Library oferece informaes sobre como comunidades canadenses implementam iniciativas sustentveis de transporte urbano. O site disponibiliza mais de 60 estudos de caso que incluem resultados de projetos, custos, contextos polticos etc. O Transport Canada uma importante fonte de casos do governo federal. H uma ampla gama de sites especializados disponveis. Mais de 75 deles esto listados somente no portal do Ipac. Uma importante fonte emergente, vinculada ao portal de estudos de caso do Ipac, ser o Portal de polticas pblicas, acessvel em www.ppgportal.ca. Mas, atualmente ele no exclusivamente para casos. O que precisa ser desenvolvido? Uma anlise dos inventrios de bases mais amplas, atualmente disponveis em alguns sites de estudos de casos, indica que muitos temas foram abordados. Os casos citam desde desafios complexos relacionados

34

a polticas pblicas a questes gerenciais de natureza especfica. Fica claro que, uma vez compreendidos os objetivos de aprendizagem, um caso geralmente pode ter utilidade em variadas circunstncias. Contudo, alguns desafios ainda existem no que j est disponvel. O desafio da aplicabilidade. Embora estudos de caso documentem situaes reais ou fictcias, eventualmente difcil para alguns usurios aplic-los s suas circunstncias, principalmente nas quais as estruturas jurdicas e culturais so muito diferentes. Muitos estudos de caso, por exemplo, dos Estados Unidos envolvem ambientes federais, estaduais ou municipais totalmente diferentes dos pases de sistemas parlamentares da comunidade britnica sistema Westminster. O desa f io da atualidade . Os estudos de caso envelhecem e as circunstncias mudam. Embora a essncia do caso possa ser boa, sua linguagem pode ser arcaica; ele pode ser insensvel a mudanas nos papis de gnero e, particularmente, a mudanas tecnolgicas. Por exemplo, estudos de caso que envolvem trocas de informaes na era pr-smartphones tm viso antiquada, quase buclica, da velocidade dos fluxos de informaes. O desafio da adaptabilidade. Estudos de caso que afirmam apresentar as melhores prticas no reconhecem que uma prtica bem-sucedida em uma situao pode ser a receita para um desastre em outra. Os melhores exemplos disso talvez sejam os esforos para se aplicar estudos de caso do setor privado a situaes do setor pblico. O desafio de no ter sido inventado aqui. Em termos de aprendizagem organizacional e da transferncia de conhecimentos, esse talvez seja o maior desafio. Os estudos de caso devem ter a capacidade de serem relevantes em diversas situaes ou adaptveis s circunstncias. Por exemplo, um caso que produza um comentrio do tipo isso nunca aconteceria aqui no passaria no teste da relevncia. Portanto, algumas das caractersticas de bons estudos de caso para a aprendizagem organizacional seriam as seguintes:

Relevncia para o ambiente geral da administrao pblica. Transferibilidade da experincia. Equilbrio entre os aspectos positivos e negativos do caso. Enfoque em lies aprendidas e na sua aplicabilidade. Enfoque na soluo de problemas presentes no ambiente real.
Alguns temas identificados em consultas informais como adequados para o desenvolvimento de estudos de caso seriam os seguintes:

Casos complexos relacionados a polticas envolvendo mltiplos


stakeholders e muitos rgos governamentais.

35

Gesto horizontal em geral. Contratos pertinentes s subreas: planejamento, proteo e


conflitos, aquisies de tecnologia da informao (TI) e modernizao de sistemas de aquisio.

Execuo de polticas pblicas e envolvimento do pblico. Medio do desempenho. Gesto de crises e emergncias. Planejamento emergencial. Gesto de riscos. Gesto de recursos humanos. Implementao. Gesto financeira. Gesto de grandes projetos. Realocao de recursos. Grandes iniciativas em polticas pblicas: contando a histria.
A lista acima no exaustiva. Tambm no foi necessariamente produzida em alguma ordem esperada ou cientfica. Ela se baseou em uma pesquisa de questes relevantes para o governo federal atualmente e em temas importantes em voga, bem como em consultas com servidores pblicos.

Notas
1

O termo administrao pblica amplo, envolve tanto as polticas pblicas quanto a gesto do setor pblico, alm de alguns aspectos de atividades realizadas pelo setor privado sem fins lucrativos, na medida em que surte efeitos no setor pblico. Veja The labour market experience of recent graduates from masters programs in public administration de Luis Caceres e Saul Schwartz, S chool of Public Polic y and Administration, Carleton Universit y, julho de 2008, disponveis no endereo www.cappa.ca.

36

Captulo 3 - Como ensinar com estudos de caso


Um bom estudo de caso o veculo por meio do qual uma parte da realidade trazida para a sala de aula. Paul R. Lawrence

A metodologia de estudos de caso uma excelente maneira de trazer uma abordagem holstica e interativa para o ensino e a aprendizagem (FEAGIN , ORUM E SJOBERG , 1991). Sua principal vantagem adotar uma abordagem orientada para perguntas e no baseada em solues. Um caso apresenta a pergunta em contexto especfico que frequentemente envolve conflito ou a necessidade de reconciliar ou equilibrar muitas variveis. Essa complexidade exige nvel significativamente maior de entendimento por parte dos estudantes, que precisam identificar os principais desafios e as questes tericas do caso antes de formular solues ou abordagens apropriadas. Em outras palavras, permite ao aluno participar de simulaes dos processos decisrios da vida real da administrao pblica e das polticas pblicas. Estudos de caso so formas de ensino estabelecidas em algumas disciplinas, especialmente no direito, na medicina e na administrao de empresas. Entretanto, nas polticas pblicas e na administrao pblica, o ensino com casos no to difundido quanto a sua efetividade poderia sugerir. Isso ocorre por duas razes.Primeiro, muitos daqueles que ensinam foram formados com mtodos tradicionais aulas expositivas, palestras, seminrios, problemas e exames. Esse cenrio se modifica medida que mais professores ganham experincia no uso de casos. Segundo, por ser desconhecida, a metodologia de estudos de caso exige que professores e facilitadores adquiram novas habilidades e atitudes em relao ao ensino, processo que exige tempo e oportunidade, no disponveis a muitos. Ainda assim, a aplicabilidade mais ampla do ensino com casos, especialmente na administrao pblica, comea a se consolidar por vrias razes, entre as quais:

O aumento da oferta de casos sobre administrao pblica, ainda


que lento em relao a outras reas acadmicas.

Estudos de caso so considerados ferramenta til ao rol de


metodologias de ensino.

37

Envolve de forma inerente os estudantes como participantes ativos


no processo de aprendizagem.

Para aqueles que j esto na administrao pblica, o uso de casos


permite recorrer s suas experincias para enriquecer o debate.

A metodologia til para transmitir conhecimentos entre


organizaes e geraes. Por que os estudos de casos vm se tornando cada vez mais importantes no ensino da administrao pblica H uma necessidade, neste mundo tecnolgico em rpida expanso, de que os educadores continuem a desacelerar o processo e a examinar os fatores humanos, sociais, ticos e polticos na concepo e implementao de sistemas complexos. Michael Manning, International Journal of Case Method Research & Application, 2005. Este livro considera que a metodologia de estudos de caso constitui ferramenta til e poderosa na aprendizagem acadmica e profissional, mas no a nica existente. Como Heitzman (2008, p. 1) afirma, essa abordagem de ensino, embora com potencial para servir como panaceia, no faz mgica em sala de aula, salvo se empregada com execuo e planejamento cuidadosos. Algumas instituies acadmicas a adotaram como a principal forma de ensino. Isso pode ser bastante restritivo e inadequado, pois a aprendizagem ocorre em muitos nveis e de diversas formas. Resultados exitosos s podem ser alcanados mediante a adoo de diferentes metodologias, garantindo, assim, que todos os estudantes encontrem a forma de aprendizagem que mais lhes convenha. Alm disso, alguns temas simplesmente exigem o uso de meios tradicionais para a transmisso das informaes. O que o caso faz dar vida teoria e teoria vida. As formas tradicionais de ensino baseiam-se em aulas expositivas. Pressupe-se que o conhecimento seja de propriedade nica do professor e, por meio de exposies, segue uma s direo: do professor para o estudante. A metodologia de estudos de caso assume que tanto o professor quanto o aluno contribuem para o processo de aprendizagem. Embora o professor esteja mais familiarizado com o material de um caso que os estudantes, seu conhecimento no tido como definitivo, pois os participantes trazem insights e novas perspectivas sobre as questes abordadas. Como preparar os alunos para o uso de casos Os estudos de caso exigem que os alunos aprendam de uma maneira que talvez no lhe seja familiar. Em vez de receber passivamente

38

informaes, os estudantes tornam-se participantes ativos no processo de aprendizagem. s vezes, tero de trabalhar com outras pessoas, o que pode ser um desafio para os alunos que preferem o estudo independente (estudos de caso tambm envolvem trabalhos individuais). Alm do mais, no h uma resposta certa na maioria dos casos, algo que alguns participantes consideram desconfortvel. Devido ambiguidade inerente aos casos, os estudantes sero chamados a tomar decises baseadas em informaes incompletas. Por todas essas razes, a primeira tarefa do professor explicar o que a metodologia e como o aprendizado ocorre. Conforme ilustrado na Figura 3.1, a metodologia de estudos de caso envolve nova relao entre professor e estudante. Nela, o estudante desafiado a assumir a conduo analtica e decisria. A teoria e o entendimento provm da resoluo de problemas ou da anlise de diversas medidas a serem tomadas, e no o contrrio. Tanto o professor quanto os estudantes assumem a responsabilidade pela aprendizagem: os conhecimentos e as ideias so passados do professor para o estudante, do estudante para o professor e de um estudante para outro. O professor se torna o guia do processo e no a fonte da soluo. Para alguns, isso constitui um desafio. Para qualquer pessoa que trabalha com a metodologia, envolve mudana de abordagem.

Figura 3.1 Relao professor e aluno no uso de casos: do passivo para o ativo

39

Na metodologia de estudos de caso, a ateno no est centrada no professor frente da aula. Os estudantes so o centro da ateno. O professor o facilitador, compartilhando o controle do processo de aprendizagem com os participantes da turma, mas sem abrir mo dele. O dever do professor despertar o interesse dos alunos, estimular a participao ativa entre eles e incentiv-los a contribuir com ideias, anlises e concluses. O dever do estudante aceitar a responsabilidade por sua prpria aprendizagem, bem como elaborar, contribuir, arriscarse e expressar suas prprias ideias. Em outras palavras, a presena dos estudantes em sala de aula faz diferena no que est sendo aprendido. Tanto para professores quanto para estudantes, a metodologia significa mais trabalho e mais diverso. H ganho de habilidades no processo de argumentao, em lidar com afirmaes ou perguntas inesperadas, assim como na experimentao de ideias e solues. A preparao para a discusso em sala de aula envolve abertura e vontade de escutar, respeitar e aprender com os outros. No algo totalmente planejado; ao contrrio, uma experincia fluida e pode surpreender. No h duas discusses iguais sobre o mesmo caso porque os participantes no so os mesmos. A princpio, essa abordagem pode ser desconcertante tanto para professores quanto para estudantes, pois pode parecer que a discusso est fora de controle. No entanto, aps as expectativas serem ajustadas s premissas subjacentes ao ensino de casos, os debates se tornam estimulantes e gratificantes. A discusso de estudos de caso , portanto, uma situao de aprendizagem. Nas palavras de um experiente professor da rea, a discusso de um caso uma preocupao criativa de mentes criativas. O objetivo desenvolver a competncia e a confiana do aluno no pensamento crtico e analtico e nas habilidades de argumentao e persuaso. O professor mostra o caminho e motiva os estudantes a seguirem em frente, geralmente partindo de fatos e detalhes especficos para ideias e concluses gerais. O planejamento e a organizao da discusso so essenciais para garantir a eficcia do ensino de casos.

Introduzindo estudantes na aprendizagem baseada em casos Na Escola de Medicina da Universidade de Harvard, os novos alunos so introduzidos na aprendizagem baseada em casos de trs maneiras. No primeiro momento, como orientao, trabalha-se em um caso sobre encanamento (assunto que poucos conhecem e que no uma atividade mdica, de modo que no h presso). Em seguida, tambm durante a orientao, forma-se um grupo de 160 pessoas em uma sala de conferncia, onde um pequeno grupo tutorial observado em

40

ao, ao vivo. O grupo formado por alunos do segundo ano. No terceiro momento, na primeira aula de verdade, discute-se durante algum tempo a dinmica de grupo e os processos do caso. O professor provavelmente deseja criar uma situao de pouca presso para os seus alunos na primeira vez em que trabalham com um caso.Para isso, deve-se faz-lo de forma simples, divertida e fcil, para que os alunos possam aprender como explorar exaustivamente os seus problemas e perguntas. No tenha medo de dar orientaes explcitas, tais como: Comeamos com uma pessoa lendo o caso em voz alta. Quem gostaria de faz-lo? H alguma palavra que vocs no conheam? ou Em sua opinio, este caso sobre o qu? Ser muito til posteriormente se um de vocs atuar como relator, anotando as ideias (no quadro). Talvez vocs queiram manter o controle dos fatos, perguntas, questes e solues propostas para o problema. Temos somente 10 minutos e vocs precisam se planejar para a prxima reunio. Quais as questes-chave nas quais gostariam de trabalhar? Os alunos tambm necessitam de diretrizes sobre como agir durante as discusses. Diretrizes por escrito podem ajudar, como: No interrompam uns aos outros; no ataquem indivduos pessoalmente; mantenham o foco nas ideias; todos devem contribuir com o grupo e h muitas formas de faz-lo.
Fonte: L ifelines On L ine , Planning for Case- B ased L earning, http://bioquest.org/lifelines/PlanningStages.html. O material faz parte do texto Investigative Case Based Learning, de Margaret A. Waterman e Ethel D. Stanley.

Preparao para o ensino de caso Para o professor, preparar-se para a discusso de um caso significa dominar fatos, questes, clculos e outros materiais do caso em questo. Significa tentar prever perguntas que podem surgir e os tipos de argumentos que podem ser usados (a habilidade de antecipar situaes se torna muito mais fcil com a experincia). importante possuir um conjunto de perguntas orientadoras para usar diante da hesitao inicial dos alunos ou de lacunas na discusso. Se a discusso de casos utilizada como veculo de aprendizagem alternativo aula expositiva, o professor pode elaborar questes para orientar os estudantes na compreenso dos fundamentos tericos.

41

Alternativamente, um caso pode estar associado a uma palestra ou a um conjunto de leituras. Nessa situao, o desafio para o professor garantir que tais prticas estejam claramente ligadas discusso do caso. Os professores e facilitadores podem criar seus prprios casos ou usar outros j existentes. As seguintes questes devem ser levadas em conta ao se criar ou escolher um caso:

O que voc deseja que os alunos aprendam com a discusso do


caso?

Que conhecimentos os alunos j possuem que podem ser aplicados


no caso?

Quais questes podem ser levantadas na discusso? Como o caso e a discusso sero introduzidos por voc? Como os alunos devem se preparar? Precisam ler o caso com
antecedncia? Pesquisar? Escrever algo?

Que instrues voc precisa fornecer aos alunos sobre o que devem
fazer e cumprir?

Voc planeja dividir os alunos em grupos ou a discusso ocorrer


com a turma toda?

Voc usar simulaes de papis, facilitadores ou relatores? Se


afirmativo, como o far?

Quais so as questes de abertura? Quanto tempo necessrio para que os alunos discutam o caso? Que conceitos devem ser aplicados durante a discusso? Como voc avaliar os alunos?
Muitas vezes, os casos so acompanhados de nota pedaggica e plano para utilizar o caso. Se no houver a nota, o professor deve preparar uma. Conforme descrito em Writing Cases Studies: a manual, uma nota pedaggica deve conter: resumo do caso; objetivos de aprendizagem; conjunto de perguntas e esboo de como a discusso poderia se desenvolver; dicas para ajudar os alunos a chegarem soluo; e recursos como glossrio ou bibliografia. Escrever ou preparar uma nota pedaggica ajuda os professores a visualizar como eles querem que a discusso avance e onde querem que acabe. A nota pedaggica deve ser vista como uma ferramenta em evoluo. Sua reviso com base na experincia de ensino particularmente til. Caractersticas que melhoram a qualidade de um caso Um bom caso para ensino deve apresentar um problema desafiador, suficientemente complexo para criar escolhas e fazer emergir cenrios alternativos. Segundo Barbara Duch (1997), do Center for Teaching Effectivennes, da Universidade de Delaware:

42

Um problema efetivo deve primeiramente despertar o interesse dos alunos e motiv-los a buscar entendimento mais profundo dos conceitos introduzidos. Deve estabelecer uma relao entre o assunto e o mundo real, de forma a despertar nos alunos vontade de resolver o problema. Bons problemas exigem que o aluno tome decises ou faa julgamentos com base nos fatos, nas informaes, na lgica e nas circunstncias apresentadas. Os estudantes devem justificar suas decises e racionalizaes a partir dos princpios aprendidos. Os problemas devem levar os participantes a identificar as hipteses necessrias, por que as informaes so relevantes e quais os passos e procedimentos necessrios para a resoluo do problema.

Casos puramente descritivos oferecem o instantneo de uma questo interessante ou importante, mas geralmente seu valor para a aprendizagem limitado. A descrio apenas a primeira etapa do processo de aprendizagem. Um genuno ensino de caso deve ser, no mnimo, decisrio e analtico. Deve desafiar o usurio a passar para ordens mais elevadas de aprendizagem, levando-o a perguntar como as questes esto relacionadas entre si e por que as coisas acontecem da forma como acontecem. Casos que documentam eventos reais podem dar grande nfase descrio. Seu valor est na riqueza da descrio e nas informaes contextuais que permitem ao estudante ou ao leitor interessado entender como o caso produziu os resultados apresentados e determinar se a experincia relevante e til em outro contexto. Em resumo, ser que possvel aprender a partir da situao apresentada? Um caso adequado para o ensino envolve um problema real. Ao perguntar aos alunos: o que voc vai fazer a respeito disso?, parte importante da tarefa definir qual realmente o cerne da questo. Um caso deve extrair dos alunos seu entendimento acerca dos fatores institucionais e polticas pblicas relevantes para o problema especfico. Pode ser preciso, por exemplo, que os alunos entendam sobre processo legislativo se isso for pertinente soluo de um caso. Um bom caso garantir que os alunos disponham de informaes contextuais suficientes para que as considerem de forma substantiva. Por exemplo, como uma questo similar foi resolvida em outros pases pode ser uma informao relevante. Outro fator contextual poder ser a mudana recente de vrios dos principais atores do caso e os possveis efeitos dessas mudanas. Estudos de caso variam em tamanho e na forma como as informaes so apresentadas, mas bons casos fomentam a atividade e a discusso em grupo. Um bom caso para o ensino deve ser:

43

Aberto: no limitado a apenas uma resposta certa. Conectado a conhecimentos previamente adquiridos ou relevantes,
cruciais para os objetivos pedaggicos.

E v ocati v o : questes que provoquem diferentes opinies,


perspectivas e debates.

Relevante para a cultura, a conjuntura atual e os objetivos de


aprendizagem em pauta.

Sustent v el : independentemente de sua extenso, fornecer


informaes, complexidades e desafios suficientes para que seja proveitoso durante todo o tempo do exerccio. Um caso deve ser suficientemente robusto para evitar excesso de conjecturas por parte dos alunos. Ao mesmo tempo, bons casos transmitem a ambiguidade presente nas polticas pblicas e na realidade da administrao pblica.O objetivo em um caso aproximar as tenses reais vivenciadas pelos tomadores de deciso. Como observa Paul R. Lawrence (1953, p.215):

Um bom caso o veculo pelo qual um pedao da realidade levado para dentro da sala de aula para ser trabalhado pela turma e pelo instrutor. Um bom caso mantm a discusso da turma atrelada a alguns fatos contumazes que precisam ser enfrentados em situaes reais. Serve de ncora em voos de especulao acadmicos. o registro de situaes complexas que precisam ser literalmente desconstrudas e reconstrudas antes que as situaes possam ser entendidas. a meta para a expresso de atitudes ou formas de pensamento levadas para a sala de aula.

Bons casos, embora completos para fins de aprendizagem, no se esforam excessivamente para fornecer todas as informaes requeridas para a soluo definitiva e completa dos desafios. O ensino deve ajudar os estudantes a determinar o que uma resposta suficiente em um contexto de ambiguidade e informaes incompletas. Ensino de casos no ambiente acadmico Estudos de caso tendem a apresentar formatos comuns que influenciaro, em parte, seu ensino e uso em sala de aula. No captulo anterior, foi proposta uma tipologia de estudos de caso com cinco classificaes: problema, evento, cenrio completo, cenrio complexo e metacaso (ver Figura 2.1). Nesta seo, h expanso da tipologia bsica

44

e sugestes de abordagens pedaggicas apropriadas a cada tipo de caso. Com permisso da BioQuest, comunidade de cientistas e professores interessados em biologia, textos originais foram adaptados4. O Metacaso estudo de caso extenso e detalhado Metacasos so frequentemente utilizados nos cursos de administrao de empresas e de direito.Tambm podem assumir a forma de casos seriais, nos quais as informaes se desdobram ao longo de vrias aulas ou podem ser a ferramenta pedaggica e analtica mais importante em um curso completo.Metacasos tipicamente apresentam um problema complexo a partir de uma perspectiva longitudinal, explorando como o problema evoluiu ao longo do tempo. Esses casos, geralmente, esto centrados na avaliao detalhada da situao, na identificao de interesses, relaes de poder e causas subjacentes, nas decises tomadas, nas pessoas que as tomaram e nas que foram afetadas por elas.Oscasos podem ter, em mdia, de 3 a 100 pginas. Mtodos de ensino. O aluno l o caso na ntegra antecipadamente, em geral de forma individual, e prepara uma anlise das decises com recomendaes de mudanas.Os casos mais extensos se beneficiam de discusses em grupo, que podem ser pequenos grupos ou toda a turma. O desafio para o professor orientar o trabalho de anlise, normalmente por meio de perguntas bsicas.Dada a complexidade de alguns desses casos, e dependendo de como ser utilizado, o professor poder incentivar uma srie de discusses em etapas que, ao final, culminem em uma concluso. Se o intuito for utilizar o caso em uma tarefa escrita, processo semelhante de discusso poder ser adotado. Alternativamente, a discusso em sala de aula pode ser estruturada com base no entendimento de que os alunos, ou grupos designados de alunos, apresentaro posteriormente suas anlises e recomendaes. Independentemente da abordagem, o resultado ser uma anlise aprofundada e um intenso trabalho em grupo. Cenrio complexo casos descritivos e narrativos que podem ser apresentados sucessivamente Esse estilo de caso tem sua origem em ambientes de faculdades de medicina e frequentemente utilizado na aprendizagem baseada em problemas.Em geral, esses casos so multidisciplinares, sem uma clara resposta certa ou errada. M todos de ensino . Esses casos so concebidos para serem empregados no transcorrer de duas ou mais sesses em sala de aula. Na maioria das vezes, os estudantes veem o caso pela primeira vez durante a aula.Ele revelado aos alunos em etapas, geralmente associadas aos

45

objetivos de aprendizagem daquele dia.O professor atua como guia, pedindo aos alunos para explicar seu raciocnio ou apresentar as evidncias que corroboram suas ideias. Os alunos trabalham de forma colaborativa, em pequenos grupos, para analisar o caso.Na medida em que o fazem, consideram o que j sabem e o que precisam saber.Geram hipteses e desenvolvem um conjunto de metas de aprendizagem para cada parte do caso.Nos intervalos entre as aulas, os alunos buscam informaes enquanto trabalham para entender o caso.Os objetivos de aprendizagem so revelados na medida em que o caso se encaminha para o fim.Esse tipo de caso eminentemente voltado para o estudante, de forma que geralmente no acompanhado por um conjunto de perguntas a serem respondidas. Casos-problema curtos e especficos So casos curtos, com apenas um ou dois pargrafos, descrevendo determinada situao ou dilema. No fornecem contexto ou dados em demasia, o que em geral obriga o aluno a reformular sua prpria interpretao dos acontecimentos. Mtodos de ensino. Concebido para utilizao em sesso nica, um caso-problema geralmente tem seu contedo bem definido. Ele til para introduzir e fundamentar um novo tpico em aula, avaliar previamente o conhecimento dos alunos e ajud-los a empregar conceitos e inserir aplicaes prticas em contextos experimentais. Casos-problema tambm podem ser utilizados como exerccio preparatrio para tornar o trabalho posterior mais significativo.Esses casos adaptam-se bem ao ensino a distncia quando conjugados a discusses eletrnicas. Duas ou trs frases com tpico nico de ensino podem ser um caso. Casos pontuais so semelhantes aos problemas comumente utilizados em provas.Esses casos so muito teis para aplicaes de conceitos aprendidos ou para iniciar um novo tpico.

Exemplo de Caso Pontual: A ministra anuncia... Sob presso no Congresso em razo de atrasos no pagamento de penso por invalidez aos idosos, a ministra anunciou que, em trs meses, reduziria em 50% o prazo para o processamento dos pagamentos. Ela fez o anncio sem consultar seus principais assessores. Voc trabalha no ministrio em questo. Que passos so necessrios para implementar essa deciso?

46

Mtodos de ensino. Os alunos discutem esses casos brevemente em pequenos grupos, no momento em que so introduzidos em sala de aula (ou disponibilizados para discusso virtual).Um exemplo de caso dessa natureza A Ministra Anuncia.... Ele introduz o problema de como implementar uma poltica pblica subitamente anunciada. Em geral, os casos pontuais consistem em uma boa forma de iniciar uma discusso sobre questes complexas e rapidamente envolver os alunos na resoluo de problemas um dos benefcios da abordagem de casos. Exemplo de caso de opo fixa: Estacione O escritrio regional do Ministrio da Assistncia Social no tem vagas de estacionamento suficientes. Comprar uma licena s d aos funcionrios o direito de estacionar por ordem de chegada. No permitido reservar vagas. Recentemente, surgiu uma placa reservando uma vaga para o diretor regional (DR). Como membro da comisso de estacionamento (tambm conhecida como comisso do inferno) subordinado ao ministro, voc precisa ajudar a responder s reclamaes que comearam a surgir quase que imediatamente. Eis as solues propostas: 1. Retirar a placa e fazer com que o DR encontre uma vaga como qualquer outra pessoa. 2. Justificar porque o DR precisa de uma vaga fixa prxima s portarias principais. Se houver uma razo legtima, divulgar. Caso contrrio, retirar a placa. 3. Criar um sistema de dois nveis, disponvel a todos. Aqueles que desejarem uma vaga reservada podem pagar a mais por ela, enquanto os demais podem pagar menos e se arriscar. 4. Ignorar as reclamaes todos esto reclamando, mas, no final das contas, ele o chefe. Qual opo voc acha que a melhor e por qu? Como voc a implementaria? Casos de opo fixa Esses casos podem ser uma variao dos casos pontuais citados acima ou um minicaso com nmero determinado de solues plausveis.Perguntas de mltipla escolha podem se converter facilmente nessas solues, caso as opes sejam verdadeiramente aceitveis.A inteno fazer com que os alunos considerem solues alternativas viveis para o problema.Casos de opo fixa so teis para decises envolvendo polticas pblicas, tica e desenho de programas.

47

Mtodos de ensino. Apresente o mesmo problema e o conjunto de solues para pequenos grupos. Cada grupo deve chegar a um consenso e defender uma soluo. Esses casos trazem discusses animadas sala de aula.O exemplo Estacione mostra como uma situao simples pode representar uma srie de dinmicas importantes, tais como: tica, equidade, responsabilidade organizacional, e, ainda, a verdade nua e crua de um dilema envolvendo poder, que pode ocorrer em qualquer organizao, mas, sobretudo, no setor pblico. Oportunidade interessante de ensino pode surgir a partir desses casos de opo fixa. Os alunos ou grupos podem muito bem rejeitar todas as respostas acima e proporem uma soluo totalmente diferente.Isso deve ser incentivado, desde que a viso alternativa seja realista e no crie mais problemas do que resolva. Abordagens pedaggicas Ensinar tanto idiossincrtico quanto altamente criativo. No h uma maneira correta. Nenhuma tipologia ou descrio de metodologias capaz de capturar todas as possibilidades. O quadro 3.1 apresenta outra maneira de olhar formatos de casos e mtodos de ensino. Este quadro relaciona o tipo de caso com os objetivos de aprendizagem e os resultados esperados. O mtodo do caso interrompido

Clyde Freeman Herreid Uma ttica popular para muitos professores ao ensinar um caso o mtodo de revelao progressiva , no qual a histria apresentada aos poucos para os alunos, que devem agir como detetives para solucionar o mistrio. Essa a abordagem utilizada na Aprendizagem Baseada em Problemas (ABP ou PBL, em ingls), pioneira na Faculdade de Medicina da McMaster University. Os alunos recebem um paciente-problema e, durante vrios dias, so provocados a diagnostic-lo na medida em que buscam informaes fora da sala de aula. Gostaria de descrever um mtodo relacionado ABP que tenho usado h alguns anos em cursos e oficinas. o mtodo do caso interrompido. As informaes so fornecidas aos poucos aos estudantes, que trabalham em pequenos grupos; assim, o mtodo interrompido compartilha com a ABP a grande virtude de envolver todos os alunos na resoluo de problemas. Mas, ao contrrio da ABP, no mtodo interrompido o caso apresentado em uma aula, ao invs de em vrios dias.

48

Nesse mtodo de anlise de caso, as observaes de quem apresenta o problema se alternam com as observaes do solucionador. Pode ser utilizado em sala de aula de vrias maneiras eficazes. O procedimento mais bvio, porm menos inspirado, usar o mtodo expositivo.O professor deve elaborar um problema e, em seguida, escrever o roteiro apropriado um dilogo entre quem apresenta o problema e o solucionador (especialista ou iniciante).Na sala de aula, o facilitador pode apresentar o caso utilizando a tcnica dos dois chapus primeiro agindo como quem apresenta o problema e depois, trocando de chapu, como o solucionador.Como outra opo, os alunos podem se revezar na leitura de partes do dilogo. Esse mtodo de apresentao de caso basicamente passivo, mas ainda assim ilustra o raciocnio de um especialista na soluo de um problema. Uma forma mais atraente de usar a ideia envolver ativamente todos os alunos em um exerccio de resoluo de problemas utilizando o mtodo do caso interrompido.Talvez a maneira mais fcil de usar o mtodo seja selecionando um artigo ou caso.O professor escolhe uma questo extrada da seo de introduo do documento.Pequenos grupos de alunos so provocados a criar uma soluo inicial a fim de resolver o problema que o artigo coloca.Aps um tempo adequado para a discusso, os grupos so convidados a apresentar seu projeto experimental e explicar as razes da sua abordagem.A seguir, outros alunos so solicitados a apresentar seus comentrios sobre a pertinncia desta. Na etapa seguinte, o facilitador descreve sucintamente como os autores do documento decidiram atacar o problema.Seus mtodos reais so descritos.Em seguida, os grupos so impelidos a prever quais foram os resultados.Mais uma vez, os grupos so provocados a relatar suas solues para toda a turma, esclarecendo seu raciocnio.Seguem-se comentrios de alunos e do professor. Nesse ponto, o docente revela os dados reais publicados no artigo.Os grupos interpretam os resultados e tiram concluses luz da hiptese original.Aps discusso, o instrutor revela como o autor efetivamente interpretou os resultados e suas concluses.O exerccio encerrado. Uma vantagem da abordagem interrompida que ela imita a forma como todos temos que tomar decises baseadas em dados incompletos e como precisamos rever constantemente nossas concluses, na medida em que mais informaes se tornam disponveis.
Fonte: Herreid, Clyde Freeman (2005). The Interrupted Case M ethod . J ournal of College S cience Teaching 35, n 2, p. 4-5.Disponvel em http://www3.nsta.org/main/news/stories college_science.php?news_story_ID=51003.

49

Quadro 3.1 Categorias de casos e abordagens

Categoria de caso Casos instrumentais Centrados em habilidades,

Objetivo Muito estruturados e centrados na aplicao de

Resultado Soluo de problemas ou lies fundamentais a serem extradas.

Capacidade integrativa Associa um evento ou problema individual a habilidade e teoria.

problemas ou questes habilidades ou teorias especficas. especficas. Casos decisrios ou prospectivos Centrados na superao de um frequentemente por meio do trabalho em equipe. Casos abertos Mltiplo uso, frequentemente descrevendo situaes complexas e reais. s vezes na forma de simulaes. Desestruturados, visto que muitas variveis esto em jogo, como o contexto, a cultura e os elementos sociais. Varivel, uma vez que o primeiro resultado uma Grau significativo de integrao entre Moderadamente estruturados com diversos fatores pertinentes que se Chegar a uma deciso que pondere fatores aplicando anlise de variveis. Compara algumas variveis para determinar os custos e benefcios de cada linha de ao possvel. O resultado final desconhecido.

desafio real ou fictcio, inter-relacionam.

avaliao da situao em que variveis no as variveis so ponderadas, relacionadas. desconsideradas ou aplicadas. As solues podem ser complexas, muitas vezes envolvendo uma orientao de prazo mais longo.

Metacasos Muito longos,histricos e analticos.

Muitas vezes complexos e enfocam problemas especficos na administrao pblica a partir de uma perspectiva histrica ou longitudinal, como um problema na rea de polticas pblicas ou da gesto pblica.

Tanto no ensino quanto na o resultado um da questo a partir de uma perspectiva histrica e contextual.

Ferramenta para a conhecimentos e um quadro atualizado em reas complexas de polticas pblicas ou da administrao pblica.

aprendizagem organizacional, transferncia de entendimento do problema ou tambm para fornecer

50

Passos prticos para a incluso de casos no plano de ensino A adoo da metodologia de estudos de caso no ensino pode ser completa ou espordica.Um curso completo ou um tema pode ser ensinado utilizando-se apenas a abordagem de caso, como ocorre em vrias escolas de administrao de empresas.De outra forma, casos individuais podem ser intercalados com outros instrumentos de ensino.Qualquer uma das duas formas funcionar, mas alguns passos bsicos devem ser adotados para garantir o sucesso.Embora este captulo enfatize abordagens pedaggicas, deve-se tambm lembrar que os alunos tm de estar preparados para empregar tal ferramenta com sucesso.O assunto ser tratado mais detalhadamente no prximo captulo. Os passos recomendados para desenvolver a capacidade de uso de casos no ensino so listados a seguir: 1. Comear com um caso simples.Alguns especialistas recomendam o uso de mltiplos casos durante um curso, de modo que os alunos se sintam mais vontade com os estudos de caso ao longo do tempo.No entanto, se for possvel estudar apenas um caso, o melhor que este no seja demasiadamente complexo, especialmente em cursos de nvel introdutrio. 2. Dedicar tempo suficiente introduo da narrativa e ao estabelecimento dos fatos do caso, observando que essa apenas a primeira fase. 3. Discutir com os alunos a finalidade e os mtodos sugeridos para a realizao de uma tarefa com caso.Os estudantes podem desejar modelos de como seria uma tarefa assim.Alguns modelos podem ser extrados de tarefas semelhantes j realizadas. O perigo, entretanto, a formulao de uma resposta estereotipada, baseada na simples cpia do exemplo fornecido.Uma opo seria apresentar vrios exemplos. 4. Se os casos forem analisados em equipe, deve-se apresentar aos alunos recursos para a dinmica em grupo.O fato de ser um trabalho em equipe pode gerar frustraes para alunos habituados a trabalhos individuais, o quepode configurar um desperdcio de tempo, muitas vezes criando problemas com alunos com maior dificuldade para se manifestar. 5. Estabelecer regras para as discusses pode ser importante, especialmente para casos controversos. 6. Uma boa ferramenta conceder aos alunos tempo suficiente em sala de aula para se reunirem com sua equipe a fim de discutir o caso sem ter necessariamente que agendar uma longa reunio extraclasse. Alguns estudiosos recomendam at mesmo que os encontros das equipes sejam restritos ao perodo da aula.

51

7. Os alunos podem se beneficiar de um cronograma proposto para cumprir a fase de anlise e definies claras de expectativas em relao ao produto final.Muitas vezes, os grupos ficam presos em discusses preliminares e perdem o foco de seus objetivos. 8. Se o caso exigir que os alunos discutam questes de forma aprofundada, ento, pode ser til a criao de um frum virtual ou de uma rea de discusso orientada, uma vez que tais iniciativas proporcionam aos alunos tempo para refletir acerca de questes relacionadas ao caso antes de uma resposta.O professor pode monitorar facilmente mltiplas discusses nesses ambientes. 9. Assegure aos alunos que a incompletude das informaes, a imposio de prazos e a necessidade de fazer recomendaes com base em anlises parciais algo normal no servio pblico e na vida.Embora possa frustr-los, esse um elemento fundamental na aprendizagem com estudos de caso. Estudantes devem ser incentivados a buscar as solues mais sensatas tendo em vista os fatos, recursos e circunstncias, e no a resposta certa. 10. Ao realizar um estudo de caso pela primeira vez ou pilotar um novo caso, certifique-se de que os alunos tenham a oportunidade de apresentar suas reaes e avaliaes sobre a atividade.Em geral, o retorno do aluno tem valor inestimvel para diagnosticar onde uma tarefa pode ter falhado. Como criar a discusso Gerar debate por meio de perguntas Um dos principais benefcios da abordagem de estudos de caso estimular o dilogo e o conflito em busca da soluo.Por conseguinte, o professor tem a oportunidade de criar um conjunto de perguntas abertas e cruciais que tanto suscitem a resposta quanto estimulem diferentes pontos de vista.A primeira pergunta deve ser simples, mas aberta.Isso ajuda a definir a expectativa de respostas tambm abertas. O nmero de perguntas deve ser limitado, de modo que os alunos tenham tempo para explorar cada uma delas. Perguntas incentivam a participao use perguntas dirigidas para trazer alunos discusso. Exigir que eles contribuam para uma discusso virtual outra forma de estimular a participao dos mais tmidos. medida que o debate progride, o professor pode usar perguntas para auxiliar os alunos no esclarecimento de ideias e ajud-los a serem mais precisos. Se os alunos se desviarem do ponto ou introduzirem informaes ou hipteses irrelevantes, eles devem ser desafiados.Em particular, uma pergunta do tipo Que evidncias voc tem disso com

52

base no caso? consiste, definitivamente, em uma chamada de volta realidade. Perguntas tambm devem ser usadas para explorar os pressupostos dos alunos no que se refere forma como encaram os problemas do caso. Em algum momento, o professor pode ter que impor um processo que v alm da anlise e debate. Em uma situao de participao ativa dos alunos, o professor torna-se ao mesmo tempo mediador e educador.

Exemplos de perguntas abertas O que est acontecendo aqui? Quem o tomador de deciso neste caso? Que deciso deve ser tomada? Quais so os objetivos do tomador de deciso? H outros atores importantes? Quais so seus objetivos? Quais so os principais problemas? Quais questes precisam ser abordadas ou quais pontos precisam ser resolvidos para que se chegue a uma deciso? Qual o contexto em que a deciso deve ser tomada? Que restries e oportunidades especficas afetam a deciso? Que aes alternativas especficas o tomador de deciso pode adotar? Com quais consequncias? O que voc faria? Por qu?

A metodologia de estudos de caso uma grande oportunidade para o professor praticar o mtodo socrtico de investigao.Todo professor pretende, ao mesmo tempo, garantir que os alunos estejam envolvidos, que os objetivos de aprendizagem sejam cumpridos, que todo o texto seja explorado e que a discusso leve a uma concluso adequada antes do final da aula. Portanto, ao passo em que h elegncia na abordagem com perguntas abertas, ela limitada por esses e outros fatores. Sinais de uma boa discusso de caso Alunos e professores pressentem quando uma discusso de caso est funcionando, mas difcil estabelecer uma forma de medir esse sentimento. Contudo, esses so alguns indicadores de uma boa discusso de casos:

Quanto o professor/facilitador falou em comparao aos alunos? Quantos estudantes se envolveram voluntariamente na discusso? O facilitador agiu de forma dinmica, isto , at que ponto envolveu
toda a classe?

Quantas perguntas foram feitas pelo facilitador? 53

Quantas questes de esclarecimento ou desafiadoras foram feitas? A discusso foi bem fundamentada? Ficou claro que os alunos
haviam lido e analisado o caso?

Quantos pontos altos ocorreram, ou seja, momentos em que todos


estavam envolvidos, interessados e concentrados em uma questo?

A discusso fez sentido? Foi coerente? A discusso foi concluda com a sensao de dever cumprido?
Como incentivar a soluo de problemas importante enfatizar que o objetivo de um bom caso usar informaes complexas, personalidade e circunstncias na resoluo de questes, para que lies importantes sejam aprendidas. O foco deve estar na soluo de problemas. Entretanto, o processo tambm importante, pois a forma como os problemas so solucionados pode adquirir prontamente um grande significado. H uma verdade assentada no servio pblico de que o devido processo importante, especialmente quando envolve os direitos dos cidados, a lei, os valores e a tica.Ensinar com a metodologia de estudos de caso envolve gerenciar processos tanto quanto obter uma resposta adequada. A forma como a soluo de um problema abordada d ao professor a oportunidade de incluir o processo no resultado final. Alguns entendimentos sobre como evocar uma abordagem equilibrada na soluo de problemas so apresentados a seguir:

Incentive os alunos a, em primeiro lugar, definir claramente


o problema.

Reverta respostas rpidas com perguntas do tipo Como voc


faria isso?.

Em vez de responder diretamente s perguntas, proponha questes


aos alunos a fim de permitir que iniciem um dilogo sobre o problema.

Incentive-os a relacionar aspectos conhecidos e desconhecidos. Crie uma distino entre o resultado desejado e as solues
especficas. Isso pode ser descrito como uma forma de articular o objetivo estratgico a ser alcanado, sem referncia a modalidades.

Pergunte aos alunos quais variveis uma soluo vivel deve levar
em conta. Isso pode ajud-los a levantar ideias, reconhecer a presena de questes secundrias e identificar aspectos altamente sensveis para o caso.

Incentive os alunos a fazerem um rpido intervalo quando se


sentirem empacados. Caminhar ou fazer qualquer outra coisa pode soltar o pensamento.

54

O que voc realmente sabe? Os alunos que analisam os fatos de um estudo de caso devem ser lembrados de uma declarao meio desconexa, porm essencialmente verdadeira, do exSecretrio de Defesa dos EUA, Donald Rumsfeld: H coisas que sabemos conhecidas. Essas so coisas que sabemos que sabemos. H coisas que sabemos desconhecidas. Ou seja, h coisas que agora sabemos que no sabemos. Mas tambm h coisas desconhecidas que desconhecemos. Essas so coisas que no sabemos que no sabemos.

Chegar concluso em um estudo de caso ou atingir um objetivo de aprendizagem significa cumprir vrios critrios. Os estudantes precisam avaliar e ponderar as opes; aplicar as teorias pertinentes, especialmente no que se refere ao material ensinado nas aulas; considerar todos os fatores, foras, pessoas e fatos relevantes; propor uma soluo plausvel; e apresentar as recomendaes de forma clara. Habilidades cruciais a serem desenvolvidas A metodologia de aprendizagem baseada em casos demonstrou ser um mtodo til para o desenvolvimento de habilidades. A seguir, citamos algumas das principais habilidades que podem ser incorporadas aos estudos de caso. Trabalho em grupo. Os benefcios do trabalho em grupo so bem documentados. O estudo de caso em equipe pode contribuir para a experincia de aprendizagem. O trabalho em grupo no estudo de casos permite que os alunos compartilhem seus conhecimentos e experincias pessoais e lidem com conflitos e diferenas de opinio. necessrio ateno s atividades de trabalho em grupo, como selecionar os membros de modo a garantir um relacionamento harmnico ou preparar os alunos para tal. Isso particularmente importante para os estudos de caso mais longos. Habilidades individuais de estudo. Os estudos de caso so um bom meio de incentivar os estudantes a realizar pesquisas independentes, fora do ambiente de sala de aula. Coleta e anlise de informaes. Muitos estudos de caso exigem a investigao e estimulam os alunos a utilizar diferentes fontes, por exemplo: internet, bibliotecas, resultados laboratoriais. Por vezes, devem entrevistar especialistas. Gesto do tempo. Estudos de caso mais longos exigem que os alunos considerem realmente a melhor forma de realizar seu trabalho, para que consigam conclu-lo dentro do prazo estabelecido. Reunies

55

peridicas com a equipe garantem que o progresso seja logrado ao longo do perodo de curso, evitando que todo o trabalho seja feito apenas na ltima semana. Habilidades de apresentao. A maioria dos estudos de caso exige que os estudantes apresentem seus trabalhos de diferentes formas, entre as quais: apresentaes orais ou em powerpoint, artigos, cartazes e relatrios. Habilidades prticas. Alguns estudos de caso envolvem trabalhos prticos em cima dos elementos que esto sendo estudados. O que no fazer ao ensinar casos Chegar sala de aula despreparado. Dominar fatos e detalhes importante para orientar a discusso. Falhar no delineamento do processo e ater-se a ele. Iniciar a discusso com uma pergunta fechada que tenha como resposta um simples sim ou no. Passar rpido demais pelas definies ou solues dos problemas. Tirar concluses precipitadas. Interromper debates ou pontos de vista divergentes. Levar os alunos despreparados a apresentaes de casos ou trabalhos em grupo. Esperar que todos os alunos reajam ao caso da mesma forma. Falhar em ligar os pontos entre as diferentes ideias dos alunos. Falhar na construo de pontes entre as fases.

Como expandir o uso de casos em sala de aula Um argumento recorrente deste livro que os estudos de caso podem ser usados no ensino de diversas maneiras. O uso no est restrito a um mtodo. Os estudos de caso apresentam grandes oportunidades em ambientes tradicionais de aula ou em outros ambientes de aprendizagem. Adaptar a discusso ao tamanho da turma No ambiente de sala de aula, o tamanho da turma ou do grupo determina o que o facilitador pode fazer.Turmas menores permitem que todo o grupo explore um caso, enquanto turmas grandes, como as acomodadas em anfiteatros, normalmente no so propcias para o compartilhamento de ideias. Nessas turmas, o ato de realizar perguntas abertas ir possibilitar respostas imediatas de estudantes mais extrovertidos, mas no contribuir para a participao dos que no

56

gostam de se manifestar em grupos amplos. Isso no significa que os casos no funcionam com grupos grandes, mas apenas afirma a necessidade de adaptar a metodologia de ensino a essa situao. Por exemplo, uma boa maneira dividir a classe em pequenos grupos, que analisam separadamente o caso e, em seguida, apresentam suas constataes turma toda. Outra opo seria o professor deixar que grupos pequenos trabalhem extraclasse e posteriormente faam uma apresentao para todos. Casos complexos : Uma boa tcnica a ser usada em casos complexos que envolvam muitas dimenses e atores ou stakeholders dividir a turma em grupos, cada um trabalhando em uma parte diferente do problema. Os grupos podem comparar e debater aspectos do problema a partir de seus diferentes pontos de vista, sempre forando uma nova sntese. Simulaes complexas se prestam a esse processo. Para maiores informaes consulte http://ublib.buffalo.edu/ libraries/projects/cases/teaching/jigsaw.html

Desagregar elementos do caso de acordo com grupos de trabalho Em vez de lidar com todo o caso, a cada grupo podem ser atribudos diferentes elementos para discusso com o propsito de, posteriormente, realizar uma discusso global na classe. Uma estratgia atribuir cada passo na anlise do caso por exemplo, definio do problema, anlise do ambiente, reviso das alternativas e recomendaes a um grupo diferente. Pode ser uma proposta difcil dividir em etapas sequenciais um estudo de caso, por causa da dependncia entre elas. Uma estratgia mais eficaz trabalhar o caso em sees ou etapas ao longo de uma srie de aulas ou perodos de aprendizagem. Diferentes grupos podem conduzir a discusso em cada etapa. Isso demandar alguma experincia ou competncia em liderana de grupos por parte da classe. Alternativamente, o trabalho pode ser dividido por temas. Em um caso com vrios elementos, tais como relaes humanas, conflitos, liderana e resoluo de problemas, cada grupo pode ser convidado a olhar para o caso a partir de uma dessas perspectivas. Construir a partir da experincia do participante Ao ensinar com casos, e tambm na sua utilizao na aprendizagem organizacional, deve-se considerar que os alunos trazem para a anlise suas experincias e formaes acadmicas. Aqueles com pouca

57

experincia de trabalho, mas com boas bases tericas, estaro mais no caso, usando-o como ponto principal ou nica referncia para relacionar os problemas do mundo real apresentados com questes tericas. Eles tero poucos parmetros vivenciais para utilizar. Em contrapartida, aqueles com experincia de trabalho vo querer trazer isso para embasar a anlise, assim como aqueles de dentro das organizaes que esto utilizando o caso para fins de construo de conhecimentos (busca por melhores prticas). Perguntas do tipo Como este caso e as lies aprendidas se relacionam com sua prpria experincia de trabalho? podem ajudar os participantes a fazerem conexes entre sua experincia e o seu caso. O desafio para o professor/facilitador manter a discusso sobre o tema. Perguntas condutoras direcionam a ateno do aluno de volta s questes levantadas pelo caso. Simulaes e dramatizaes Muitos casos so escritos como exerccios de simulao, com cenrios detalhados, atores definidos, e um fluxo de problemas que permite um exerccio completo em uma aula. Outros casos apresentam um problema ou situao a partir de vrias perspectivas diferentes. Durante a aula, grupos ou indivduos podem desempenhar papis ou analisar o caso com base em tais perspectivas. Esses casos so mobilizadores e podem aumentar a participao da turma. Votao Em grupos maiores, os participantes podem ser chamados a votar, seja levantando a mo ou eletronicamente, utilizando a tecnologia do clique5. Essa uma boa maneira de envolver aqueles que no se manifestam na sala de aula. Tarefas extraclasse Anlises de estudos de caso no precisam, necessariamente, ser verbais e em sala de aula. Tambm podem ser apresentadas como uma tarefa escrita. Na verdade, anlises escritas exigem que os estudantes sintetizem grande quantidade de informaes complexas, destilem a essncia das questes e, ento, sugiram uma forma de resoluo. Cada um desses requisitos testa uma habilidade diferente: anlise, sntese, resoluo de problemas e comunicao. Definir os parmetros da tarefa pode ser um desafio para o professor. Casos, por vezes, convidam anlise extensa e articulao com as teorias ensinadas no curso. Outras vezes, a exigncia no de um trabalho detalhado de anlise, mas sim de uma sntese da anlise dizer mais com menos palavras. Algumas das caractersticas de um trabalho escrito que o professor deve buscar so: preciso na anlise, definio adequada do problema, o reexame das

58

alternativas, anlise de riscos, oportunidades, variveis-chave e um curso plausvel de aes ou plano de deciso que permita avanar na resoluo do problema. Ensino a distncia A metodologia de estudos de caso no ensino permite um nvel considervel de interpretao e discusso entre alunos e entre alunos e professor. Essa interao no precisa ser restrita sala de aula fsica. Com a proliferao de mdias e redes sociais, a capacidade de compartilhar comentrios e administrar discusses aumenta. Casos so cada vez mais utilizados na educao a distncia. No entanto, us-los com sucesso requer do facilitador planejamento e tempo considerveis. Alm disso, h desafios no monitoramento e conduo dessas discusses, que so muito mais soltas. Uso de casos reais em sala de aula O captulo 5 aprofunda o tema sobre os casos para aprendizagem organizacional. Esses casos podem, prontamente, ser usados no contexto da sala de aula e associados teoria. Um dos objetivos de um caso real identificar as lies aprendidas com a experincia. Frequentemente, essas lies so relatadas no prprio caso sob alguma forma de avaliao. No entanto, o professor tambm desejar enriquec-las com as observaes e contribuies dos alunos. Isto , embora possa haver a aprendizagem de lies formais bvias, quais so aquelas observadas pelos participantes na discusso? Um dos desafios do uso de casos reais em um ambiente de sala de aula o fato de que o resultado pode ser conhecido.Portanto, o objetivo de encontrar uma soluo pode ser, at certo ponto, restringido.Ainda assim, os estudantes podem propor e avaliar alternativas de ao. Casos reais muitas vezes contm elementos dramticos, cuja atualidade torna sua discusso intrinsecamente interessante. Um desafio adicional ao aplicar casos reais encontrar a ponte entre aquela experincia o caso e a experincia dos participantes, enfocando questes como:

Quais lies-chave desse caso podem ser aplicadas em seu futuro


ambiente de trabalho?

Essa situao ou desafio poderia acontecer com voc? Voc se imagina nessa situao ou em alguma semelhante? Houve alguma prtica bem-sucedida nesse caso que pode ser til
para voc?

59

Avaliao das anlises de estudos de caso Em sala de aula, os sistemas de avaliao variam e seguem a prtica da instituio e a preferncia do professor.A avaliao de trabalhos com casos torna-se mais complexa por no ser baseada apenas em atividades escritas. Os professores tm de levar em conta as discusses em sala de aula, bem como os resultados de trabalhos em grupo. Os critrios de avaliao devem ser estabelecidos com antecedncia.Algumas sugestes de questes a serem levadas em conta ao aplicar um sistema de avaliao previamente estabelecido so descritas a seguir: 1. O aluno compreende adequadamente os fatos do caso? 2. O caso foi lido com cuidado suficiente para identificar os aspectos relevantes das circunstncias internas e externas da organizao? 3. Foram identificados pontos fortes e fracos coerentes com a misso da organizao, os fatos apresentados e as dinmicas em jogo? 4. O aluno abordou adequadamente as restries e oportunidades com as quais se deparam os tomadores de deciso? 5. A anlise suficientemente profunda?Chega a uma profundidade suficiente para identificar e lidar com as questes fundamentais subjacentes? 6. O aluno usou teorias e conceitos desta (e de outras) disciplinas em sua anlise? 7. O aluno est tentando dar conta da tarefa com base apenas em sua intuio e bom senso ou usou teorias, pesquisas e conceitos da literatura especializada para aprofundar sua anlise? 8. O aluno usou as informaes do caso de forma criativa?A anlise se sustenta? 9. O aluno integrou informaes diferentes ao caso para chegar a novos insights sobre a situao ou simplesmente seguiu uma frmula e repetiu o que j estava mencionado no caso? 10. As recomendaes so exequveis tendo em vista as premissas apresentadas na anlise? 11. O aluno organizou bem seu relatrio e este internamente coerente? 12. O aluno apresentou sua anlise e suas recomendaes de forma compreensvel e eficaz?O relatrio ou a apresentao est bem redigido e comunica os fatos com clareza? Est livre de jarges desnecessrios e ideias confusas?

60

Notas
1

W riting Case S tudies: A M anual , verso adaptada para uso pelo Online Learning Centre, http://olc.spsd.sk.ca/de/pd/instr/strats/casestd/ cases tds.pdf. B. Duch, Characteristics of Good Problems, (Center for Teaching Effectiveness, University of Delaware, 1997), point 4, http:// www.udel.edu/pbl/cte/spr96-phys.html. Ibid. Mais informaes em http://bioquest.org. N.T.: Tecnologia do clique (clicker technology) refere-se a uma tecnologia de tomada de deciso via computador, pela qual os participantes podem, a partir de um clique, sinalizar a sua preferncia ou responder a uma pergunta. Isso registrado no receptor e o computador gera uma visualizao dos resultados. uma tima maneira de avaliar um grupo por meio da sua opinio ou testar seus conhecimentos. O termo utilizado em: Duncan, D. Clic k ers in the Classroom: How to Enhance S cience Teaching Using Classroom Response Sy stems, 2005, Pearson Education.

3 4 5

61

Captulo 4 - Guia do usurio: estudos de caso na perspectiva do aluno


Um caso um texto que se recusa a explicar a si prprio. W. Ellet.

Nenhuma discusso da metodologia do estudo de caso estaria completa sem considerar a perspectiva do aluno ou usurio. Assim como os professores necessitam de um novo conjunto de estratgias para ensinar com casos, o outro parceiro na relao o aluno ou o usurio tambm deve adotar uma abordagem um pouco diferente daquela que adotaria com outras ferramentas de aprendizagem e de teste. No contexto da aprendizagem organizacional ou da transferncia de conhecimentos, o leitor ou usurio de um estudo de caso no deve vlo simplesmente como uma histria de algum interesse geral, mas, sim, como uma mina de informaes e insights que podem ser teis ou ter aplicabilidade em sua situao. Chegar a esse rico filo envolve adotar determinadas abordagens. H, certamente, um pouco de lenda em torno da utilizao de estudos de caso em qualquer forma de ensino.Embora essa metodologia seja tpica de faculdades de direito, medicina e administrao pblica, o uso de estudos de caso no ensino da administrao pblica limitado tanto na formao acadmica tradicional quanto na formao e capacitao organizacional em governos.Isso est mudando, e para melhor. No entanto, o que precisamos superar a ideia de que a metodologia de estudos de caso exige um misterioso conjunto de habilidades. Ela certamente tem desafios, mas estes podem ser superados, e com bons resultados. No captulo 3, foi explicado que o mtodo de estudo de caso requer que os alunos aprendam de maneiras que desconheam. Para isso, eles so convidados a serem participantes ativos na anlise de problemas e na recomendao de solues. Mas muitos estudantes no tm experincia com formato aberto de resoluo de problemas em sala de aula. Os alunos que veem a educao como o domnio de um conjunto de fatos bem definidos podem se sentir desconfortveis com a ambiguidade inerente a estudos de caso. Muitas vezes, os estudantes querem saber a resposta certa. Porm, os estudos de caso replicam um contexto do mundo real, no qual pode haver diversas respostas certas.

63

Alm disso, a metodologia exige que os alunos tomem decises baseadas em informaes incompletas, em que fatos importantes esto faltando. Pode ser um desafio para os estudantes analisarem essas situaes, definir as questes, aplicar uma perspectiva terica, pesquisar e propor um curso de ao ou alternativas. Este captulo expande uma apostila elaborada pelo autor para os alunos de graduao da Escola de Estudos de Polticas da Universidade de Queen, do Canad.Alguns deles estavam tendo o primeiro contato com estudos de caso e no tinham conhecimento do que se tratava. Esse material explica o que so estudos de caso, como so utilizados em sala de aula e quais mtodos os alunos podem aplicar na anlise, nos trabalhos de grupo e nas apresentaes. Os dois primeiros tpicos so abordados brevemente neste captulo, pois j foram discutidos em profundidade nos anteriores. O captulo se concentra em abordagens que podem auxiliar leitores ou alunos no processo de trabalho com estudos de caso. O que se espera dos alunos Ao passar tarefas com estudos de caso em administrao pblica, os facilitadores esperam que os alunos estudem e entendam as informaes contidas no caso; diagnostiquem a natureza do problema; situem o problema no contexto de polticas pblicas relevantes e da teoria da gesto; busquem alternativas que conduzam soluo do problema; e recomendem e justifiquem um curso de ao.

Qual o benefcio para o aluno? Ao elaborar solues para os estudos de caso, os alunos estaro expostos a uma variedade de situaes de polticas pblicas e de gesto.Suas habilidades para tomar decises sero aprimoradas na medida em que filtrarem grandes volumes de informao e, a partir delas, possam identificar problemas, determinar objetivos, definir alternativas relevantes e desenvolver planos para implementar decises.Os alunos aprimoraro a capacidade para aplicar ferramentas analticas em situaes reais de polticas pblicas e de gesto.Ao elaborar relatrios, aprendero a se expressar de forma sucinta, tanto oralmente quanto por escrito.Ao trabalhar em grupos ou apresentar ideias e solues em sala de aula, tambm desenvolvero a capacidade de defender a lgica de suas anlises e concluses.Essas so habilidades valiosas para um futuro lder do servio pblico.

64

Os casos, sejam fictcios ou factuais, apresentam srios dilemas de polticas pblicas e gesto o tipo de desafio enfrentado no setor pblico diariamente. Os estudos de caso desafiam os alunos a levarem em conta todas as variveis que possam influir na situao. Em geral, a meta encontrar uma soluo vivel, que equilibre interesses e necessidades. Em casos factuais, nos quais o resultado pode ser conhecido, o exerccio no chegar soluo conhecida, mas sim usar informaes para formar uma opinio fundamentada sobre o resultado. Outro objetivo extrair do que apresentado quais cursos alternativos de ao poderiam ser possveis e o que pode ser aprendido e aplicado a outras situaes. Os alunos podem se sentir assolados pelas informaes ou pela complexidade de um caso quando o leem pela primeira vez. Para aproveitar ao mximo o uso de estudos de caso, recomenda-se adotar uma abordagem em fases. Fases do exame de um estudo de caso Independentemente do tamanho ou complexidade de um estudo de caso, o usurio deve percorrer uma srie de passos ou fases para analis-lo, desenvolver uma hiptese de trabalho, avaliar as alternativas e propor um curso de ao.

Fase analtica Bons casos envolvem uma combinao de fatos lineares, contexto e informaes bsicas sobre pessoas, histria ou cultura.Portanto, a base de anlise rica e variada.Os estudantes so primordialmente desafiados a responderem a algumas perguntas, por exemplo:

O que exatamente est acontecendo aqui? Quais so as questes subjacentes envolvidas? O que os eventos ou as circunstncias significam no contexto da
rea que estamos estudando ou das perguntas que esto sendo feitas?

O que neste caso de importncia primordial e o que secundrio? Quais so os atores-chave? O que fizeram? Quais questes surgem como resultado do que fizeram ou deixaram
de fazer?

Que restries, expectativas e questes administrativas e de


polticas pblicas podem ser identificadas?

65

Para iniciar o processo de anlise, sugere-se ler o caso vrias vezes, sem tentar responder s perguntas ou resolver os problemas. O objetivo identificar e entender a poltica ou o problema gerencial descrito. Se os participantes estiverem trabalhando em grupos, devem predominar frases como o que eu vejo acontecendo aqui .... Os alunos podem pensar que compreendem o problema e que a resposta bvia, mas devem evitar tirar concluses precipitadas em tal fase. Em seguida, importante ler e estudar as questes apresentadas e revisar os objetivos de aprendizagem. Isso determinar o que fazer para aplicar a teoria e chegar a uma soluo. Frequentemente, os trabalhos relacionados a estudos de caso pediro que os alunos adotem determinada abordagem ou faro perguntas especficas. Ignore-as por sua conta e risco. O prximo passo comear a definir os aspectos mais bvios e anotlos.Em casos complexos, pode ser de grande ajuda usar grficos ou mapas de questes para registrar ideias. Tenha em mente que os casos, assim como situaes do mundo real, podem conter informaes de pouca importncia para o problema principal. A anlise dever ter todos os fatos em conta, mas diferenciar entre o que importante e o que no . Procure as verdades ocultas as grandes questes que no esto efetivamente articuladas ou esto, at mesmo, sendo ignoradas pelos atores; os desafios no ditos; ou os preconceitos que precisam ser reconhecidos. Considere os pontos de vista inerentes ao caso. O caso pode ser apresentado sob o ponto de vista de um personagem central, mas isso no exclui outras perspectivas. Evite escolher mocinhos e bandidos. Juzos de valor apressados muitas vezes levam a perspectivas estreitas e inteis. A hiptese de trabalho Estudantes podem facilmente ficar presos na fase de anlise. A chamada paralisia ao analisar um risco da metodologia, pois as informaes com as quais se deve trabalhar so geralmente incompletas. Eles precisam estar preparados para seguir em frente, a despeito das peas que faltarem, talvez se estabelecendo um perodo de tempo. De acordo com as orientaes para o uso de casos do Centro de Recursos de Ensino Grayson T. Walker, da Universidade do Tennessee, isso significa que os professores/facilitadores no devem deixar a discusso ficar submersa nos detalhes do caso, mas sim garantir que a discusso concentre-se nas formas de resolver o problema (Universidade do Tennessee, 2002). Por mais tentador que possa parecer, os participantes devem evitar apresentar uma soluo muito ampla ou melodramtica que no leve a um curso de ao plausvel. Por exemplo, recomendar emendar a Constituio nos prximos meses dificilmente contribuir para a

66

evoluo do caso. Da mesma forma, sugerir que dirigentes sejam despedidos por incompetncia pode ser bastante tentador, mas improvvel que ocorra no mundo real. hora de articular inferncias e julgamentos. Essas inferncias devem ser suportadas por evidncias extradas do caso. Por exemplo, se os participantes deduzirem que h conflito entre determinados atores, eles devem ser capazes de justificar essa interpretao com evidncias presentes no caso. Outros podem discordar. Uma vantagem de trabalhar em grupos que cada um traz diferentes pontos de vista. Solues que levam em conta essas diferenas costumam ser mais ponderadas. Uma hiptese de trabalho descreve o problema e prope algumas solues. As questes a seguir podem ajudar os alunos a desenvolver hipteses de trabalho.

Quais so os cursos de ao ou inao possveis nessa situao? Em casos factuais, que cursos alternativos de ao podem ser
inferidos, mesmo que o adotado seja conhecido?

Quais so os riscos das vrias aes? Qual a intensidade e o impacto


de cada risco?

Qual o risco da inao?


O trabalho em grupo uma abordagem muito til para estudar um caso.Cada pessoa ver a situao com perspectiva diferente ou adotar uma abordagem mpar.As discusses em grupo ajudaro a trazer tona esses pontos de vista diferentes e permitiro tirar proveito de perspectivas alternativas.

Avaliando opes Nesta fase, os alunos devem analisar suas opes e avaliar os pontos fortes, fraquezas, oportunidades e ameaas para cada curso de ao (Universidade do Tennessee, 2002). Fazendo isso, devem considerar questes como:

Quem ser afetado por cada curso de ao? Quem ganha e quem
perde?

O que precisa mudar para que se tenha uma opo? Quais prticas
precisam mudar? Quais polticas pblicas?

Quais so os riscos de cada opo? H evidncias quantitativas que apoiem qualquer opo? Quais so os principais valores envolvidos e que devem orientar a
soluo? Legais, morais, ticos, considerao pelas pessoas, justia e equidade?

67

Quais so os critrios mais importantes para se chegar a uma linha


de ao definitiva? Valores pblicos? Requisitos de polticas pblicas? Restabelecimento do controle de uma situao? A necessidade de sustentar a organizao? A necessidade de mud-la?

H uma sequncia temporal para as opes? Quanto tempo elas


demandaro? As aes podem ser adiadas? O que precisa ser feito rapidamente? Concluses e ao Com base na anlise precedente as fases de definio do problema, teoria subjacente, opes e avaliao os participantes devem agora tomar uma deciso tendo em vista um plano de ao satisfatrio ou, ao menos, um plano exequvel (Universidade do Tennessee, 2002). A soluo deve refletir os temas primordiais para a anlise e os valores mais relevantes para o caso. Os alunos podem desejar retomar o mapa de questes para se certificar de que a soluo escolhida aborda as questes relevantes. A soluo deve possuir grau de autenticidade e factibilidade. Deve ser possvel implement-la em sequncia de tarefas e prazo realsticos. As coisas no podem acontecer todas ao mesmo tempo.As pessoas no podem estar em vrios lugares no mesmo momento.As organizaes no podem acomodar todas as mudanas desejadas em um piscar de olhos. Os participantes devem identificar os atores que precisam agir e estabelecer os resultados desejados e os critrios para avaliao dos resultados. Em algumas situaes, o prprio processo pode ser uma resposta. Quando as informaes esto incompletas, quando necessrio consultar as partes interessadas ou quando os recursos no esto direcionados a implementar um curso de ao, a opo mais apropriada pode ser estudar mais a situao ou adiar uma deciso. Contudo, os alunos no devem recorrer sndrome de mais informao sem uma causa justificada. A sequncia de passos e fases descritos aqui pode dar a impresso de muito trabalho.Na verdade, essa abordagem sequencial torna-se natural e interativa medida que os participantes adquirem mais familiaridade com estudos de caso.Esses passos visam propiciar estrutura para aqueles que no esto familiarizados com a anlise de casos e fornecer uma lista de verificao para os alunos que, por ventura, tenham mais experincia com essa metodologia. Apresentaes de casos Comunicar os resultados de um caso de maneira efetiva requer mais do que simplesmente relatar a uma plateia os passos que voc percorreu em sua anlise.Envolver um argumento estruturado para convencer o seu pblico de que voc identificou corretamente o problema, ligou-o a

68

circunstncias mais abrangentes, analisou as alternativas e props uma linha de ao apropriada.Para casos voltados ao compartilhamento de conhecimentos, ser preciso apontar as lies aprendidas com o caso e considerar o quo transferveis elas so. O formato de apresentao de um caso vai depender do que pedido aos alunos, se eles trabalharam em grupo ou individualmente, e se a apresentao ser por escrito ou oral. Uma apresentao bem-sucedida, independentemente da forma, oferecer uma anlise aprofundada e um conjunto de respostas. Relatrios escritos O essencial para um relatrio bem escrito uma estrutura slida e uma narrativa concisa. O relatrio deve resumir os resultados do raciocnio, e no levar os leitores a uma jornada sinuosa. aconselhvel que o aluno adote uma estrutura simples composta por sntese, anlise de problema, anlise ambiental, opes e curso de ao sugerido. Apresentaes em grupo O que evitar em qualquer apresentao de caso Repetir o caso: resuma-o, destacando as questes mais importantes, mas no o repita para preencher espao ou tempo. Paralisia devido ao excesso de anlise: uma boa anlise importante, mas apenas o comeo da apresentao de um caso. Equilibre o volume de anlises com opes, riscos ambientais e oportunidades, respostas propostas e implementao. T irar concluses precipitadas: a apresentao de um caso um argumento para um conjunto de concluses e solues para os problemas apresentados. usada para desenvolver processos reflexivos em ambientes complexos, ricos de interao humana. Uma apresentao bem-sucedida leva o leitor a um conjunto de concluses. Ela no o pressiona. Viajar no tempo: as solues apresentadas devem refletir um perodo de tempo realstico. Por exemplo, culturas organizacionais no mudam da noite para o dia, mas o processo de mudana pode ser iniciado. Clichs: ao abordar questes, seja suficientemente rico em detalhes para indicar que voc entende o que est propondo e no simplesmente jogando uma ideia porque ela faz parte de uma combinao comum de solues. Por exemplo, se houver problemas de comunicao na situao do caso, dizer simplesmente que voc possui um plano de comunicao no revela nada sobre o que esse plano contm, o que ele far ou quais so seus temas principais.

69

Os alunos so frequentemente chamados a trabalhar em grupo fora do horrio de aula para preparar uma anlise profunda de um caso e, em seguida, apresentar a soluo para toda turma. Em algumas circunstncias, so convidados a conduzir uma discusso em sala de aula.Esses so dois tipos diferentes de atividade e, portanto, deve haver clareza em relao ao que esperado.Na conduo da discusso, os grupos tm duas tarefas: analisar o caso e desenvolver um conjunto de perguntas para orientar a discusso em sala de aula. Os membros do grupo precisam decidir quem liderar a discusso ou atribuir funes aos diferentes integrantes, tais como abertura, perguntas e concluso. J na apresentao da soluo, o grupo ter de realizar um ciclo completo de reviso do caso. Pode-se resumir o relatrio e seus achados, e apresentar perante a classe em um formato acessvel, como o PowerPoint.

70

Captulo 5 - Compartilhando experincias: uso de estudos de caso para aprendizagem organizacional


No aponte erros. Encontre uma soluo. Henry Ford

Os estudos de caso so usados para alm da pedagogia em sala de aula, em que pese a sua importncia. Cada vez mais, eles tm sido ferramentas valiosas para criao e transferncia de conhecimento em organizaes do setor pblico. Para apreciar seu valor e uso, necessrio entender como a gesto do conhecimento funciona no setor pblico. Embora a ideia de gesto do conhecimento tenha surgido h muitas dcadas, mudanas tecnolgicas recentes o aparecimento das redes sociais e das comunidades de prtica conectando profissionais de diversas organizaes aumentaram a necessidade por mais gesto do conhecimento e facilitaram sua implementao. O vnculo com a gesto do conhecimento O compartilhamento de experincias e conhecimentos dentro de organizaes tem sido um desafio constante. Crtica recorrentemente citada que as organizaes, principalmente as pblicas, no aprendem adequadamente com seus erros. Pode-se afirmar tambm que, considerando a rapidez dos eventos e a velocidade com a qual informaes so transmitidas atualmente, essas mesmas organizaes tampouco reservam tempo suficiente para aprender com suas experincias bem-sucedidas. Todos esto apressados. As pessoas seguem em frente e acabam esquecendo novas ideias que deram certo na resoluo de um problema ou facilitaram um processo. Embora no setor pblico acontecimentos importantes possam levar a investigaes oficiais que identifiquem erros ou resultem em raros elogios, a concluso exitosa de um projeto, a adaptao de novas prticas na prestao de servios e a converso de sistemas e organizaes para fazer frente a novos desafios raramente so documentadas1. Relatrio elaborado em 2008 para a Cmara dos Deputados brasileira resume a necessidade de se dispor de algum mecanismo de gesto do conhecimento:

71

Preservar tal base de conhecimentos fundamental para que no caiamos em um eterno ciclo de novos comeos e de no satisfao da nossa necessidade de consolidar melhores prticas. Para evitar isso, mecanismos devem ser gerados e institudos para permitir que novas iniciativas passem a apoiar novas propostas, de modo que a experincia possa produzir atalhos e garantir a eficcia das aes governamentais (FRESNEDA e GONALVES, 2008). Um bom julgamento nasce da experincia. A experincia nasce de julgamentos ruins. Walter Wriston, ex-presidente do Citibank. O maior valor agregado resultante do uso de estudos de caso na capacitao profissional no reside no acmulo de fatos, mas sim no aprimoramento dos julgamentos. Walter Wriston afirma que bons julgamentos no podem ser ensinados, uma vez que so aprimorados com a experincia. Portanto, a capacitao profissional deve incluir uma importante dimenso experiencial. A aprendizagem com livros no suficiente. Os estudos de caso podem satisfazer essa necessidade.

Esse problema no est simplesmente associado aos desafios administrativos da gesto cotidiana. Governos de todo o mundo esto sempre formulando, implementando e adaptando polticas pblicas. Eles administram situaes complexas que, eventualmente, surgem em decorrncia de desastres naturais, falhas sistmicas importantes ou conflitos ocasionais entre demandas e foras opostas. A forma de administrar esses eventos, por parte dos governos, pode fazer grande diferena para muitos cidados. As tcnicas usadas, as experincias adquiridas e as solues desenvolvidas podem tambm ser teis a outros profissionais do setor pblico. Contudo, diante da afluncia de eventos e da escassez de recursos, os governos em geral deixam de aprender com suas experincias passadas de uma maneira sistemtica. H diversas dcadas observa-se um interesse crescente no que se convencionou chamar de gesto do conhecimento termo que denota maneiras pelas quais uma instituio organiza, retm e distribui seus conhecimentos acumulados. reconhecido que as organizaes do setor pblico lidam principalmente com conhecimentos e que a maioria dos servidores vista como trabalhadores de conhecimento. Alm disso, essa dependncia de informaes acumuladas dentro de uma organizao, transformadas em conhecimentos relevantes, est se espalhando para reas do servio pblico que, at ento, eram vistas como prticas ou operacionais. Por exemplo, a maioria dos servios de

72

polcia agora possui computadores nas viaturas, o que permite a entrada instantnea de dados sobre um incidente e a disponibilizao aos policiais de informaes completas sobre indivduos abordados, como a rea na qual trabalham e a ficha criminal. Onde os estudos de caso se enquadram no desenvolvimento de conhecimentos organizacionais? Ao abordar essa questo, til enquadrar o fluxo das informaes e a criao de conhecimentos em um contexto. O grfico apresentado a seguir mostra como dados, quando organizados e compartilhados, evoluem para assumir a forma de conhecimentos e sabedoria.

Figura 5.1 Da coleta de dados sabedoria

No contexto organizacional, os estudos de caso desempenham papel til na apresentao de conhecimentos tcitos, caracterizados, em geral, como o know-how de uma organizao, em comparao (ou, mais corretamente, em harmonia) com o seu know-what. Os conhecimentos tcitos tm algumas caractersticas relacionadas com o uso formal ou informal de casos: so adquiridos principalmente por meio da experincia; no podem ser facilmente colocados em palavras e passados a outros; so transferidos, de forma mais eficaz, de pessoa a pessoa ou por meio de histrias. O objetivo de se usar estudos de caso na gesto de conhecimento organizacional repassar ao usurio atividades realizadas para superar um desafio especfico (o qu) e os meios usados (o como), com uma descrio ampla do contexto. Estudos de caso so elaborados para promover o compartilhamento de experincias aprendidas dentro das organizaes ou entre organizaes, colegas e geraes. Assim, os estudos de caso ocupam uma posio benfica e singular na gesto do conhecimento ou, como caracterizado aqui, na aprendizagem

73

organizacional. Por exemplo, os estudos de caso, por sua prpria natureza, enfocam determinada situao, conjunto de fatos ou eventos. Portanto, eles no apresentam todos os conhecimentos acumulados de uma organizao de maneira sistemtica. Esse o papel dos sistemas de informao, das avaliaes e estudos formais e dos bancos de dados cada vez maiores mantidos por organizaes pblicas. Em estudo de 2005, Batista e outros2 sugerem que a gesto do conhecimento se aplica a rgos governamentais da seguinte maneira:

Figura 5.2 Um esquema de ferramentas de gesto do conhecimento


Fonte: Batista e outros (2005), adaptado.

No contexto da aprendizagem organizacional, os estudos de caso enfatizam eventos ou projetos especficos, dando-lhes um contexto mais rico e identificando elementos de aprendizagem potencialmente relevantes a outras pessoas ou organizaes. Como veremos abaixo, as pessoas usam histrias e experincias assim como utilizam informaes objetivamente apresentadas. Alm disso, ao trabalharem dentro de uma

74

organizao, elas descobrem o que funciona naquele ambiente. Tambm podem perceber o que no funciona ou como uma nova ideia pode melhorar a produtividade ou amenizar uma situao particularmente difcil. Embora nem sempre essas tcnicas e verificaes sejam adequadamente traduzidas para outras circunstncias, isso pode acontecer. Os estudos de caso oferecem um meio para se documentar tal aprendizagem. Eles oferecem ao leitor (ou usurio) algum senso de como essas abordagens funcionaram ou no, indicando onde ele deve ser cauteloso e oferecendo insights potencialmente teis para aes. A prtica de contar histrias como aprendizagem organizacional informal A transferncia informal de conhecimentos ( k now-what ) e experincias (know-how) um processo contnuo dentro de qualquer organizao. Na verdade, nada pode substituir esse intercmbio informal. Ele ocorre em um nvel humano e extrai a sua fora da prtica de se contar histrias e compartilhar experincias. Trata-se de uma maneira muito boa de aprendizado, pois histrias fornecem informaes no apenas sobre o que aconteceu ou o que foi feito, mas tambm sobre por que determinadas aes ocorreram, quem desempenhou que papel e como se conseguiu os resultados. As histrias descrevem contextos ricos cuja documentao em formato tradicional, linear, representa um desafio. Uma aprendizagem organizacional informal sempre ocorrer quando um grupo de pessoas estiver reunido, mas, sob uma perspectiva de gesto do conhecimento, esse tipo de aprendizagem sofre de algumas inadequaes. Ela espordica; alguns ficam sabendo da experincia, outros, no. No h garantia de que as histrias atingiro todos os que poderiam se beneficiar delas, pois o conhecimento no distribudo sistematicamente. Alm disso, a informalidade do intercmbio no sustentvel porque as pessoas que contam as histrias podem ser transferidas para outra unidade e, com isso, os conhecimentos se perderem. Algumas das perguntas que um profissional faria ao analisar um estudo de caso: Como a coisa funcionou? O que eu deveria evitar? O que posso aplicar? Isso ajudar a melhorar as minhas prticas?

75

A prtica de contar histrias e compartilhar experincias informalmente com pouca frequncia contestvel. Isso significa que, embora as histrias e o compartilhamento de experincias possam ser ricos e benficos em um contexto especfico, as organizaes pblicas dificilmente enfrentam situaes nas quais solues podem ser claramente identificadas, processos funcionem com eficincia mxima e julgamentos e entendimentos sejam exatos e imutveis. O ato de contar histrias durante conversas, por mais til que parea naquele momento, no possibilita debates, avaliao sistmica de alternativas nem talvez o mais importante a aplicao dos conhecimentos a uma circunstncia diferente. Isso no elimina o grande valor de ouvir relatos de pessoas envolvidas em situaes ou desafios pelos quais outras podem aprender. Alm disso, a presena da pessoa que tomou a deciso ou avaliou uma situao representa rara oportunidade para aprender coisas no apenas com o o qu da sua experincia, mas tambm entender as nuances envolvidas do porqu e como. O desafio compartilhar o que se aprendeu amplamente e sistematicamente onde for necessrio. A busca por novas ferramentas de aprendizagem organizacional As instituies pblicas e, de fato, todas as organizaes, esto cada vez mais procurando identificar maneiras mais sistemticas para construir aprendizagem organizacional. Esto empenhadas em identificar maneiras de compartilhar experincias boas e ruins, evitando, assim, processos onerosos de avaliao, que poderiam ser facilmente politizados ou excessivamente crticos, principalmente no nvel pessoal. Os governos tentam cada vez mais adotar abordagem sistemtica em relao aprendizagem organizacional. Alguns deles implantaram programas especiais de incentivo a fim de estimular a criao de estudos de caso para compartilhar experincias. Sua aplicao pode ser sistemtica, em ambientes formais de ensino ou a simples disponibilizao a profissionais e ao pblico interessado para uso geral. Um bom exemplo o Programa de Estudos de Caso Anzsog, criado pela Escola de Governo da Austrlia e da Nova Zelndia. Estudos de caso so amplamente usados no programa formal de capacitao dessa escola e programas de incentivo disponibilizam recursos para que acadmicos ou profissionais redijam casos para tal fim3. O que no um estudo de caso organizacional importante descrever tambm o que um estudo de caso no . Ele no uma histria concebida para validar ou denegrir a carreira, projeto ou misso de uma pessoa. Ou seja, no tem a

76

finalidade de ilustrar o bem ou o mal (ou o feio), mas sim de ensinar alguma coisa, contando uma histria em uma narrativa objetiva e, geralmente, na terceira pessoa. Com a histria, o leitor pode chegar a concluses e aprender lies por meio de uma aprendizagem contextual ou baseada na experincia. No temos tanto interesse em criticar decises, mas sim em analisar detalhadamente como decises so tomadas. Diretor de Aprendizagem, Godard Space Flight Centre, Nasa, 2008 Como as organizaes podem se beneficiar plenamente da rica tradio oral de contar histrias e combin-la com a aplicao mais extensa e sistemtica de estudos de caso? Alm do exemplo acima, existem vrias formas em uso ou sendo consideradas atualmente. O compartilhamento on-line de vdeos oferece um meio simples de converter uma histria contada pessoalmente em uma que gravada e distribuda amplamente. Alm disso, as empresas podem patrocinar a criao de casos sobre os problemas que enfrentam para os quais querem garantir que algumas lies sejam registradas e repassadas. As organizaes podem ter o melhor dos dois mundos se aproveitarem a experincia dos seus funcionrios mais antigos. Muitas possuem programas de treinamento centralizados para reunir os que lidaram com questes desafiadoras e os que se beneficiariam com tal experincia. Nesses encontros, os funcionrios interagem com um ator-chave e participam de uma discusso sobre caso intermediada por um facilitador. No h nada mais rico do que essa combinao. Um continuum entre estudos de caso para ensino e aprendizagem organizacional difcil traar distines precisas entre estudos de caso elaborados para uso em ambientes formais de ensino e os que estamos chamando aqui de estudos de caso voltados aprendizagem organizacional. Na verdade, este pode muito bem oferecer uma base para o primeiro. No entanto, oportuno e til que se faa distino entre eles para estimular organizaes a desenvolverem estratgias de aprendizagem que adaptam estudos de caso com a finalidade de serem usados como uma ferramenta que no se restringe a objetivos educacionais formais. Os estudos de caso para ensino so ferramentas poderosas tanto para instituies formais de ensino quanto para organizaes. Muitos casos para ensino baseiam-se em conjuntos de fatos e experincias de organizaes pblicas. Tambm podem ser fictcios, criados no intuito de extrair determinada teoria ou testar um conjunto de premissas. Quer sejam factuais ou fictcios, os casos so elaborados visando objetivos de

77

aprendizagem especficos. O escopo de anlise, embora possa ser complexo e desafiador, est limitado a esses objetivos. Em contrapartida, os casos para fins de aprendizagem organizacional so baseados em fatos. O objetivo compartilhar informaes, ricamente apresentadas dentro de um amplo contexto, de forma a possibilitar que os tomadores de deciso e outros atores nas organizaes os usem e os adaptem para superar desafios. Casos para aprendizagem organizacional so desenvolvidos para transferir algum conhecimento, seja uma tcnica, uma doutrina ou um entendimento profundo de como uma questo foi administrada, para pessoas que possam no possuir nenhuma experincia (ou conscincia) com a situao. O aprendizado decorre das aes realizadas, das lies aprendidas e das prticas identificadas como bem-sucedidas ou no. Em um dilogo, as pessoas se tornam observadoras do seu prprio pensamento. Peter Senge Organizaes que tm um bom desempenho e so resilientes neste mundo dinmico so organizaes que aprendem. A capacidade de aprender depende da habilidade de uma organizao de manter um dilogo interno, no qual pensamentos so criticamente reavaliados. A metodologia de estudos de caso para fins de aprendizagem organizacional modela um dilogo e desenvolve a capacidade dos participantes de pratic-lo.

Um mesmo estudo de caso pode ser usado para fins didticos formais e de aprendizagem organizacional? Certamente que sim. Alm disso, pode-se argumentar que h um continuum entre o ensino formal e a aprendizagem organizacional. Como ocorre recorrentemente na gesto do setor pblico e nas polticas pblicas, as diferenas no so ntidas. A Figura 5.3 ilustra como as duas modalidades de estudos de caso se relacionam.

Figura 5.3 A interao entre casos para ensino e aprendizagem organizacional

78

Estudos de caso como uma ferramenta organizacional estratgica Os estudos de caso organizacionais possuem uma inteno estratgica, com o componente de aprendizagem em seu ncleo. Esses casos podem se tornar ferramenta estratgica para a gesto do conhecimento em uma organizao, bem como elemento ativo para lidar com desafios de sustentabilidade. Nesse contexto, sustentabilidade significa a habilidade de uma organizao reter seus principais valores culturais e operacionais ao longo do tempo e, simultaneamente, adaptarse a novas circunstncias. Casos para aprendizagem organizacional esto se tornando parte da memria institucional. So uma forma estruturada de contar as histrias que so importantes para manter os valores, a cultura e o sentimento de realizao, que d suporte a aes futuras. Alguns dos objetivos dos estudos de caso organizacionais so:

Criar registro completo de um desafio complexo, para que pessoas


interessadas possam entender plenamente o contexto, a resposta, os fundamentos lgicos e as repercusses de uma situao.

Contar uma histria a pblicos significativos. Compartilhar o pensamento e o contexto que gerou as medidas
tomadas.

Celebrar sucessos e documentar fracassos de modo que permita


um entendimento dos fatores predominantes em ambos.

Identificar prticas inovadoras ou exemplares que podem ser


aproveitadas para resolver problemas semelhantes.

Oferecer aconselhamentos dentro da organizao ou em um


ambiente profissional mais amplo em relao a perigos ou passos que deveriam ser evitados.

Apoiar os esforos de uma organizao para conquistar apoio de


longo prazo, seja na forma de recursos adicionais, alinhamento e reconhecimento interno ou confiana pblica. O teste fundamental de um bom estudo de caso de aprendizagem organizacional : O que funciona? Para quem? Em quais circunstncias? Como evitar o beco sem sada do autoelogio H uma distino importante entre um estudo de caso de aprendizagem organizacional e uma pea de propaganda. No preciso uma busca muito profunda por casos na internet para encontrar uma pgina de empresa de consultoria que oferece uma srie de estudos de caso. Esses casos tendem a ser descries resumidas de projetos de consultoria que no apenas funcionaram bem, mas promoveram mudanas organizacionais de propores quase milagrosas. Lies aprendidas, quando mencionadas, consistem, na maior parte, em

79

expresses de louvor empresa de consultoria, ao cliente por ter sido suficientemente esperto para optar pela empresa em questo e aos lderes envolvidos por sua sabedoria e perspiccia. Um estudo de caso de aprendizagem organizacional precisa ser til, convincente e completo. Governos e rgos pblicos esto continuamente apresentando um desempenho superior em muitas frentes. Essas realizaes devem ser documentadas e compartilhadas, assim como experincias mal-sucedidas. Entretanto, sucessos e fracassos raramente so claros. Na maioria das vezes, h uma zona de complexidade que frequentemente caracterizada como uma situao da qual se precisa sair de alguma maneira. Nela, algumas coisas deram certo, enquanto outras, no. O objetivo-chave dos estudos de caso organizacionais transferir conhecimentos em todas as suas formas, para possvel aplicao em outros lugares. No mundo real da prtica do setor pblico, isso significa o bom, o ruim e o ambguo. Mais uma vez, aplique o teste: o que funciona, para quem e em quais circunstncias? As organizaes no deveriam documentar apenas suas grandes realizaes. Mesmo quando fazem isso, o compartilhamento de informaes desse tipo exige um grau considervel de humildade e modstia na sua apresentao. H algo inerente cultura do setor pblico que estimularia esse tipo de atitude. Segue abaixo alguns passos que o ajudaro a resguardar os autores de um caso de possveis acusaes de autocongratulao ou de inflar o ego da organizao: 1. Defina claramente as finalidades do estudo de caso em termos de lies aprendidas, insights importantes e conhecimentos transferveis. 2. Use informaes e avaliaes de partes externas organizao, como avaliaes formais, auditorias e relatrios, comentrios de terceiros e escritos acadmicos. 3. Evite criar heris e viles, pois na prtica, h poucos deles. 4. Seja realista em relao aos resultados, tanto em termos de expectativas quanto de produtos ou resultados efetivos. 5. No afirme que um projeto foi bem-sucedido enquanto ele ainda estiver sendo implementado. 6. Quanto mais assertivas as declaraes de sucesso ou de fracasso, mais claras devem ser as provas. Um texto equilibrado especialmente importante na comunicao e na documentao de como os riscos foram administrados. Os riscos e a previso de resultados ou eventos que afetaro materialmente os objetivos fundamentais de uma organizao ou programa s podem ser compreendidos no contexto em que so reconhecidos e mitigados. Ademais, a mitigao, seja na forma de evitar ou aceitar um risco, s

80

pode ser compreendida quando os demais fatores e aes em torno da deciso relacionada ao risco so plenamente entendidos. Um estudo de caso fornece detalhes desse tipo. Nenhum estudo de caso pode, portanto, ser apresentado como sucesso ou fracasso total. H uma complexidade envolvida e algo a ser aprendido sobre a forma que se alcanou sucesso, como os riscos foram administrados, o que funcionou e no funcionou e, o que talvez seja o mais importante, a maneira que a organizao se adaptou medida que foi aprendendo e experimentando. reas que se prestam aos estudos de caso organizacionais O espectro de atividades do setor pblico muito amplo. H sempre algo a se apreender ou alguma dica prtica ou lio a se compartilhar dentro de uma organizao e entre vrias organizaes. No entanto, algumas reas se prestam mais aos estudos de caso organizacionais. Projetos principais Os governos assumem diversos tipos de projetos em suas reas de atuao. Alguns projetos so muito grandes, como um projeto de construo de estradas de grande porte. Outros, pequenos, como a implementao de novas rotinas por um grupo de trabalho. Questes relativas gesto de projetos so teis para estudos de caso por diversas razes. De modo geral, os projetos possuem horizonte de tempo definido: eles comeam e terminam. Isso permite a preparao de um caso que possa contar uma histria completa, o que seria mais difcil de fazer com programas governamentais em andamento. As metas de um projeto so definidas em diversos graus de clareza. Embora no seja fcil oferecer uma resposta simples pergunta O projeto logrou os resultados propostos?, h pelo menos um ponto de partida para a anlise. As habilidades exigidas para a gesto de projetos tendem a ser diferentes das necessrias gesto regular de programas, mas so transferveis de um projeto a outro. Portanto, h muito a ser aprendido de um projeto em termos de transferncia de conhecimentos. Mudanas importantes em polticas pblicas e sua implementao Essa rea deve ser muito enfocada no desenvolvimento e na transferncia de conhecimentos no governo. Muito tempo e educao acadmica do nvel mais elevado so dedicados formulao de polticas pblicas, assim como muito tempo e ateno de polticos. Contudo, menos tempo e ateno so dedicados ao entendimento de como elas so implementadas e absoro desse entendimento por parte dos responsveis por esse processo ou pelo ajuste de polticas existentes. No

81

entanto, a definio e a consecuo de objetivos de polticas pblicas representam o cerne da atividade pblica. Uma preocupao a ser considerada na criao de estudos de caso que eles podem chamar a ateno para questes altamente polticas e contenciosas aspecto que ser discutido em maior profundidade na prxima seo. O que importante considerar aqui que governos devem tirar proveito de suas experincias com polticas pblicas, aprender com elas e transferir o que aprenderam para que seja usado em forma de insumo em esforos futuros. Situaes que requerem respostas emergenciais A gama de respostas emergenciais do setor pblico parece ilimitada. medida que as organizaes pblicas adotam abordagem mais resiliente a riscos percebidos (pandemias) e a desastres naturais previstos (furaces, incndios), desenvolvem tambm um corpo de conhecimentos sobre solues. Geralmente respostas emergenciais seguem requisitos internos associados manuteno de registros e elaborao de relatrios e avaliaes posteriores. Grandes incidentes quase sempre geram investigaes do que aconteceu, do que deu errado e, em menor medida, do que deu certo. Pode-se argumentar que respostas emergenciais so to extensamente documentadas que os estudos de caso tm pouco a oferecer nesse contexto. Em termos de investigao sobre um incidente, isso provavelmente correto. No entanto, os estudos de caso so de um valor inestimvel para a transferncia desse conhecimento de uma rea especializada para outra. Seu objetivo no identificar erros ou apresentar um quadro detalhado para a tomada de deciso no futuro ou ajustes nas respostas. Ele busca documentar prticas adotadas para a soluo de problemas, de modo que outras pessoas possam aprender coisas teis, e provocar uma discusso em torno de opes que poderiam ter sido feitas pelos atores envolvidos na situao. No aponte erros. Encontre uma soluo. Henry Ford Estudos de caso e discusses sobre eles geralmente enfocam erros cometidos. O elemento central da discusso no deve ser registrar erros, mas, sim, identificar solues prticas para problemas. fcil criticar o pensamento de outra pessoa, porm, muito mais difcil apresentar suas prprias solues originais. Talvez o maior desafio seja ver o que h no caso e nos erros cometidos que os profissionais podem usar para melhorar sua prpria organizao antes que o mesmo erro seja cometido no seu prprio territrio.

82

Situaes que requerem respostas no usuais Assim como acontece em respostas emergenciais, h situaes em que organizaes precisam empreender grandes esforos para lidar com amplos aumentos de demanda circunstncias que mudam rapidamente ou falhas em responder prontamente. Diferentemente de organizaes que s atuam diante de emergncias, a maioria das instituies pblicas opera sob circunstncias regulares e cotidianas. Quando tais condies se alteram, a resposta organizacional pode frequentemente testar a capacidade de uma instituio. de grande interesse a forma como as organizaes respondem. Essas respostas, normalmente, exigem esforos extraordinrios de liderana organizacional, trabalho em equipe e capacidade dos sistemas para administrar grandes presses polticas, que exigem soluo imediata. Mudanas organizacionais Poucos temas geram mais preocupao e estresse do que mudanas organizacionais. Elas podem variar de mudanas internas a grandes mudanas em ministrios ou rgos. Embora sejam singulares, cada uma delas tambm contm elementos comuns ao processo da mudana organizacional. Uma das razes pelas quais os estudos de caso so to teis nessa rea que os gestores do setor pblico s efetuam mudanas organizacionais esporadicamente e consideram cada uma delas especial. Como elas no fazem parte da rotina, no h termos de comparao. Raramente os gestores perguntam como uma mudana foi efetuada nessa ou naquela organizao, embora exista uma rica histria em tal campo. Nesse sentido, estudos de caso podem ser muito importantes. Prticas inovadoras Governos e gestores pblicos esto constantemente inovando em diversas frentes: novas polticas pblicas, novos modelos de governana, novos modelos organizacionais, novas solues em termos de tecnologia e entrega de servios e novas maneiras de superar desafios imediatos. H muito a ser aprendido com a experincia de outros, e no apenas sobre como ser cauteloso em alguns aspectos. Obviamente, os erros de outros e a maneira pela qual responderam a um desafio oferecem muitas informaes teis. No entanto, estudos de caso de prticas inovadoras, com boas informaes sobre o que funcionou ou no, permitem que governos e suas organizaes considerem opes que talvez no tivessem sido includas na sua agenda. Como lidar com questes politicamente sensveis No setor pblico, a possibilidade de gerar constrangimentos polticos um obstculo real e premente para divulgao completa e franca de

83

experincias que podem ser benficas a outros. Lderes polticos e servidores tendem a adotar uma postura de grande averso a riscos. Em contrapartida, aceitam, s vezes, o risco de esconder informaes ou evitar sua plena divulgao. Estudos de caso podem ser rapidamente percebidos como um risco. E podem ser, caso sejam mal redigidos. Entretanto, o risco de apontar erros deve ser equilibrado com o de repetilos ao ignorar sinais claros do que no deve ser feito. Isto posto, h algumas preocupaes reais com a procura por estudos de caso no governo. H o risco de que alguma informao revelada em um estudo de caso possa causar questionamentos por parte do legislativo, atrair a ateno da mdia ou, at mesmo, escndalos polticos. Esse perigo permanece depois de transcorrido um longo perodo do incidente. Alm disso, algumas informaes que j estavam sob domnio pblico, mas que por algum motivo no foram difundidas na ocasio de um incidente, podem atrair a ateno da mdia ou do pblico. O caso pode ser redigido de tal modo que os fatos, embora j conhecidos, paream revelar algo novo, gerando comoo dos meios de comunicao em torno de como as informaes foram inicialmente escondidas do pblico. difcil evitar problemas dessa natureza, que acontecem ao acaso. No entanto, tais consideraes no devem impedir o uso de estudos de caso no setor pblico. O que se deve fazer estimular uma abordagem prudente para reas politicamente sensveis. A maioria dos governos atuais adota alguma lei de privacidade para orientar o uso de informaes. Como os casos frequentemente envolvem decises e comportamentos individuais, necessrio tomar cuidado para preservar os direitos de privacidade dos envolvidos. O uso de informaes de domnio pblico e obteno de permisso de uso de citaes de entrevistas pessoais constituem duas maneiras de se evitar tal problema. Adicionalmente, so feitas as seguintes recomendaes:

Evite criar estudos de caso para reas ou projetos de polticas


pblicas que no tenham sido concludos. Se o caso baseado em um projeto ou programa em andamento, importante definir com a maior preciso possvel um ponto final para o caso.

Considere que esses casos sero documentos pblicos de uma


maneira ou de outra.

Documente as fontes e evite mencionar rumores. Evite extrapolaes ou concluses que paream do autor do caso.
Deixe isso claro para o leitor.

Crie uma distncia entre o estudo de caso e o seu autor. Use um


narrador em terceira pessoa.

Pea a uma fonte independente que analise o estudo de caso do


comeo ao fim.

84

O ideal que o estudo de caso no seja publicado ou distribudo


pela organizao protagonista do caso. Isso pode ser visto como uma ao em causa prpria. Como incorporar o uso de estudos de caso na cultura organizacional Os estudos de caso podem ser usados sempre que conhecimentos existentes possam contribuir para melhoraria de aes futuras em uma organizao. Sua existncia no atende apenas a fins heursticos ou genricos. Os estudos de caso desempenham papel mais importante do que a capacitao de pessoal, a despeito de toda a importncia dessa atividade. Algumas organizaes possuem o hbito de valorizar suas experincias e formas de aprender com elas. Ao examin-las, consequentemente, melhoram as operaes. Os estudos de caso sero inteis para os profissionais muito ocupados, a menos que possam responder pergunta e da?.

A histria a seguir ilustra como aprender com a experincia dos outros pode disseminar boas prticas: Um bom exemplo de como estudos de caso esto sendo usados em projetos o projeto de John Roebling, que concebeu a Ponte do Brooklyn, na cidade de Nova York. No sculo X I X , os engenheiros civis no tinham conhecimentos aerodinmicos suficientes para modelar pontes suspensas adequadamente. Aps estudar muitas quedas de pontes, Roebling decidiu que a nica abordagem lgica seria construir a obra com maior resistncia possvel. O processo gerou importantes estudos de caso para engenheiros. Roebling ergueu a ponte com resistncia seis vezes maior que a necessria, a fim de suportar as tenses s quais seria exposta nas piores situaes. No processo de projetar a ponte, ele estabeleceu diversas restries para o nmero de pessoas que poderiam ficar em cima dela, os padres de sua movimentao e outros fatores. Quando lhe perguntavam por que estava convencido que a ponte no cairia, Roebling sempre enfatizava o fato de que ela seria forte e explicava os motivos pelos quais era construda com tamanha resistncia. Embora esse tipo de cautela possa parecer bvio, importante observar que a obra um dos poucos exemplos de pontes suspensas do sculo XIX que ainda esto de p. Todas as pontes construdas por seus contemporneos j caram4. (COLLINS, 1999).

85

Essa histria, por si s, pode ser um pequeno estudo de caso que indique boas prticas ou talvez apenas a sabedoria pessoal de um engenheiro. No entanto, tambm ilustra como as organizaes precisam desenvolver formas de aprendizagem a partir de seus sucessos e fracassos. Estudos de caso so instrumentos teis nesse processo. Pode-se argumentar que as organizaes do setor pblico j desenvolvem inmeros estudos, pesquisas e avaliaes de desempenho. Contudo, esses documentos so, em geral, bastante formais ou de contedo poltico e podem, infelizmente, enfocar a busca de culpados em vez do aprendizado. Estudos de caso, ao combinar os fatos de uma situao com o contexto e as lies aprendidas, fornecem espao mais neutro e informal, que encoraja o aprendizado. As organizaes que incorporam de forma sistemtica esse tipo de aprendizagem em sua cultura fortalecem sua capacidade de resilincia. Ferramentas organizacionais para criar e distribuir estudos de caso As pessoas no tm o costume de pensar sobre o que sabem. O mesmo pode ser dito em relao a compartilhar esse conhecimento: raramente as pessoas se sentam para fazer isso regularmente. Isto , h pouca reflexo individual sobre os prprios conhecimentos e pouco conhecimento compartilhado. As organizaes agem da mesma maneira. Embora o setor empresarial disponha de grande nmero de casos, pois a metodologia amplamente utilizada em escolas de administrao, a quantidade deles no setor pblico menor. Isso no significa que haja falta de materiais, mas, sim, de vontade. H maneiras de desenvolver estudos de caso aplicveis aprendizagem organizacional no setor pblico. Para tanto, necessrio que se tenha liderana e recursos de algum tipo, como tempo da equipe ou financeiros. Confira a lista de ideias de como organizaes podem criar e usar estudos de caso: Reconhecimento e prmios Muitas organizaes do setor pblico procuram obter reconhecimento de suas realizaes importantes por meio de prmios concedidos por organizaes profissionais. Para isso, elas documentam projetos particularmente bem-sucedidos e compartilham as informaes que coletaram na sua implementao. A qualidade dos conhecimentos compartilhados varia de pas para pas e de sistema de premiaes. No entanto, para um gestor pblico, vale a pena observar os tipos de esforos que esto sendo reconhecidos por colegas na administrao pblica. Tambm possvel converter relatos de experincias premiadas em estudos de caso5.

86

Desenvolvimento de um inventrio No final do captulo 2 e no anexo deste livro, alguns programas e inventrios de casos do setor pblico foram listados. vantajoso para organizaes comprometidas com a gesto do conhecimento estimular sua equipe e acadmicos a desenvolverem e submeterem estudos de caso a esses inventrios. Uso de estudos de caso na capacitao de pessoal Um elemento central para adoo da gesto do conhecimento a criao de fruns em que conhecimentos possam ser compartilhados. Embora as tendncias atuais apontem para modelos baseados na internet, muitas organizaes pblicas centralizam as atividades relativas capacitao em um departamento ou equipe ou contratam organizaes de capacitao. Os estudos de caso so um instrumento ideal para a capacitao nesse contexto. Os facilitadores devem estar ancorados na realidade da experincia governamental, j que oferecem capacitaes diretamente relacionadas eficcia do trabalho no setor pblico. Essa capacitao consideravelmente menos terica que a educao acadmica. Alm disso, trabalha com servidores imersos em suas funes, que desejam obter solues prticas e compreender plenamente a relao entre aprendizagem e contexto. Eles desejam uma abordagem que incorpore a dimenso humana das informaes que lhes so passadas. Os estudos de caso oferecem essa combinao. Estudos de caso 2.0 A realidade do compartilhamento de conhecimentos indica que tal prtica cada vez mais digital. No sculo XX I, o desafio e a oportunidade para as organizaes consistem em usar essa capacidade de compartilhar ideias, experincias e informaes para ampliar a gesto do conhecimento. O potencial nessa rea enorme e no se resume postagem de estudos de caso no site de uma organizao. Isso, obviamente, seria um bom primeiro passo. Mdias eletrnicas permitem tambm que todos os envolvidos em uma unidade lderes, gerentes, funcionrios e clientes criem seus prprios estudos de caso e compartilhem com outros. Por exemplo, o Ministrio dos Recursos Naturais do Canad, rico em conhecimentos tcnicos, tomou a iniciativa de estabelecer uma wiki 2.0 interna para promover a colaborao entre seus funcionrios e compartilhar conhecimentos. O esquema inclui o intercmbio de experincias por meio de histrias e estudos de caso informais 6. Os estudos de caso esto entrando rapidamente nas reas de crowd sourcing (trabalho coletivo via internet), das comunidades de prtica e das redes sociais. Dominar

87

essas tecnologias, de maneira suficientemente sistemtica, o desafio de todas as organizaes pblicas, assim como administrar as questes relacionadas privacidade. Experincias com estudos de caso em perspectiva Os estudos de caso so tima ferramenta de aprendizagem para todas as organizaes. Eles permitem a transferncia de ideias e experincias de maneira que possvel satisfazer as necessidades individuais de profissionais. Eles tambm permitem que os lderes de uma organizao captem histrias e aprendizados importantes para ter certeza de que outros possam se beneficiar delas. Casos, entretanto, no so o nico modo de aprendizagem. O que eles trazem um senso de informalidade e especificidade para o processo de transferncia de conhecimentos. Eis aqui alguns pensamentos finais a serem levados em considerao ao us-los:

Estudos de casos enfocam um aspecto, evento ou horizonte


temporal especfico da vida de um projeto ou de uma poltica pblica. Eles no abrangem o todo; apenas contam uma determinada histria.

Cada histria tem um ou mais objetivos de aprendizagem que podem


ser usados em uma discusso, apresentao ou autorreflexo.

A histria pertence a uma outra pessoa e esse fato deve ser


respeitado.

Os autores de estudos de caso os desenvolvem sobre uma base de


respeito e confiana, e no de autoridade.

Os estudos de caso so documentos vivos concebidos para promover


a interao e interpretao. Eles no so relatos que ningum pode contestar. Na verdade, os resultados evoluem e as consequncias finais, ao se refletir sobre elas, podem no parecer to positivas ou negativas como no momento de sua ocorrncia.

Os estudos de caso so to teis como o uso que se faz deles. S o fato de escrev-los no suficiente. No ocorre transferncia sem um veculo, seja ele um treinamento em sala de aula, um mecanismo de compartilhamento eletrnico, emisses de vdeo ou seminrios virtuais para compartilhar os estudos de caso em tempo real.

Notas
1

Veja, por exemplo, If We Can Put a Man on the Moon. Getting Things Done in Government, William D. Eggers e John O Leary, Harvard Business Press, 2009. H tambm um site vinculado: http://journeytosuccessmap.com/ Veja Gesto do Conhecimento na Administrao Pblica. Batista et al., Braslia, IPEA, 2005.

88

3 4

Para obter mais informaes, veja www.anzsog.edu.au M. Collins, The Role of Case S tudies , Carnegie Mellon University, Pittsburgh, 1999, http://www.ece.cmu.edu/ ~ koopman/des _ s99/ case _ studies/index.html # role A ENAP realiza anualmente o Concurso Inovao na Gesto Pblica Federal, prmio que seleciona iniciativas inovadoras que contribuem para a melhoria da gesto pblica em benefcio dos cidados. Com um acervo de mais de 311 premiados em 15 anos, o Banco de Solues disponvel online uma rica e promissora fonte de estudos de caso. Para consult-lo, acesse inovacao.enap.gov.br. Marg Akerly, Supporting and Driving Collaboration with Web 2.0, Conference Board of Canada, maio de 2009.

89

90

Parte 2 Exemplos de casos

91

Caso 1 Entendendo a histria Lancem o Vasa2

Esse caso, disponvel com maiores detalhes e fotos no site do Centro Goddard de Voos Espaciais da Nasa1, mostra como o mtodo de casos pode ser adaptado s circunstncias histricas.Revela, tambm, como ferramentas modernas, por exemplo, a anlise de riscos, podem ser utilizadas retrospectivamente.Esse caso se aplicaria bem a qualquer situao de ensino, seja acadmica ou organizacional. Uma srie de contratempos afligiu os homens que estavam construindo o navio de guerra sueco Vasa, em 1626, e aqueles que o navegariam. A dcada havia sido desastrosa para a marinha sueca. Doze dos maiores navios de guerra da Sucia haviam sido capturados, destrudos ou afundados. Em 1625, uma tempestade violenta destrura 10 desses navios, levando o arrogante rei Gustavo Adolfo II a imediatamente encomendar quatro novos navios. Outras perdas haviam acirrado drasticamente a impacincia do rei com seus construtores navais. Faam-no maior! O Vasa foi inicialmente encomendado como um navio de pequeno porte, tradicional. No entanto, aps uma srie de modificaes, aumentou tanto em tamanho quanto em armamentos. Uma quilha de 111 ps comeou a ser construda, mas o trabalho foi quase que imediatamente suspenso quando o rei soube que a rival Dinamarca estava construindo um navio maior, com dois conveses de canhes uma inovao. Ento, a ordem foi aumentar a quilha para 135 ps e incluir dois conveses fechados de canhes. Ningum na Sucia jamais havia construdo um navio desse tipo. Mas o rei exigia, de forma constante e cada vez mais insistente, dimenses maiores e entrega mais rpida. Assim, no houve tempo para os projetos de engenharia. Ficou decidido que aumentar a quilha de 111 ps, em vez de construir uma nova de 135, economizaria tempo. Os construtores acrescentaram uma quarta escarva para aumentar a quilha, porm, como resultado, ela ficou estreita em relao ao seu comprimento; e o calado, raso demais para um navio daquele tamanho.Um

93

p e meio foi acrescentado viga, mas como a quilha j havia sido construda, a soluo foi acrescentar a medida adicional s partes mais altas do navio.Isso elevou o centro de gravidade, contribuindo para a instabilidade da embarcao.A quilha rasa no fornecia espao suficiente ao lastro necessrio para estabilizar um navio daquele porte e a viga estreita exigia braadeiras adicionais, reduzindo ainda mais o espao para o lastro. Mais canhes! Com um navio maior, o rei Gustavo exigiu mais canhes e maiores , insistindo em 64 canhes de 24 libras, com a metade em cada convs, alm de vrios menores.Embora construdo para canhes de 12 libras, o convs superior precisaria suportar o peso adicional de canhes de 24 libras, elevando ainda mais o centro de gravidade.No final, o cronograma apressado permitiu o uso de 48 canhes de 24 libras. condio de pndulo invertido do navio somavam-se centenas de esculturas ornamentais douradas e pintadas, feitas de carvalho pesado, tambm encomendadas pelo rei. Para superar o navio dinamarqus, o rei no poupou gastos e o Vasa tornou-se o navio mais caro de sua poca. Mudana de gesto Em 1626, o carpinteiro naval responsvel pelo navio adoeceu gravemente. Enquanto esteve acamado, ele teve de dividir suas funes com outros dois carpinteiros, gerando confuso na gesto do projeto. A fragilidade da diviso de responsabilidades e da comunicao foi agravada pela impacincia do rei e pelas constantes alteraes no projeto, resultando em atrasos ainda maiores.Com a maior fora de trabalho da histria da Sucia essencialmente fora de controle, o carpinteiro-mestre morreu em 1627. Naquela poca, no havia padronizao de clculos de centro de gravidade, de caractersticas de inclinao ou de fatores de estabilidade.Os comandantes familiarizavam-se com as caractersticas de seus navios por meio de tentativa e erro.At mesmo os especialistas navais acreditavam que quanto maior e mais imponente, e quanto maior o nmero de armas a bordo, mais indestrutvel seria o navio. Teste de prontido para o lanamento Por fim, tudo o que faltava era um teste de navegabilidade do Vasa, denominado teste de guinada. O comandante do navio e o almirante do rei ordenaram a uma tripulao muito reduzida, de 30 homens, que corresse de uma amurada a outra, ao centro, em um dia sem vento nas guas calmas do porto.Aps trs corridas, o teste foi interrompido porque o navio balanava com tanta violncia, que o comandante temia que ele adernasse. Os carpinteiros no estavam presentes e nem foram informados dos resultados dos testes.Nenhuma atitude foi tomada aps os resultados alarmantes, j que a nica ao corretiva conhecida seria

94

mais lastro, o que no era uma opo vivel. J carregado com 120 toneladas de lastro, no havia espao para mais e, mesmo que houvesse, o peso adicional poderia colocar os portais de canhes do convs inferior abaixo do nvel da gua.Da forma como estavam, os portais ficavam a apenas trs ps acima do nvel da gua. O lanamento Estamos em 25 de julho de 1628.Voc o almirante do rei e recebeu ordens para lanar o navio hoje ou arcar com as consequncias pessoais e profissionais.Voc responsvel pelas carreiras do construtor e dos operrios do estaleiro, bem como pela vida do comandante do navio e de sua tripulao de 150 homens. Voc tambm responsvel pela imagem de uma Sucia expansionista e de sua principal arma a Marinha, j severamente afetada por perdas durante a guerra. Relutante, mas obediente, e no querendo adiar mais a tarefa, em 10 de agosto de 1628 voc ordena que o navio deixe o cais.Algumas velas so iadas assim que uma leve brisa lhes d fora.A brisa enche as velas do navio e levanta os nimos. O Vasa percorre cerca de 900 metros, aderna e afunda diante da multido. Cinquenta vidas se perdem com todo o navio. O que deu errado? O que voc faria de diferente da prxima vez?Felizmente, voc tem acesso a algumas das anlises de riscos (anexas) realizadas durante o projeto, para buscar indcios e lies aprendidas. O rei Gustavo estava na Polnia, sem comunicao com seu pas, mas havia ordenado que o navio fosse lanado at 25 de julho, caso contrrio, os responsveis cairiam em desgraa com Sua Majestade. Nem o carpinteiro, nem o construtor naval estavam presentes no teste de guinada e ningum havia sugerido quaisquer ideias para aumentar a estabilidade do Vasa. Voc sabe que aps o regresso do rei haver um conselho real de inqurito, e voc ter de responder a algumas perguntas difceis. Voc comea a pensar nelas agora, a fim de se preparar para o que vem pela frente.Voc decide, ento, convocar um pequeno grupo de assessores de confiana para, juntos, refletirem sobre as seguintes perguntas:

Quem o responsvel por essa catstrofe? Houve quaisquer riscos imprprios que no deveriam ter sido
permitidos?Como esses riscos podem ser identificados e mitigados em iniciativas futuras de construo naval?

Que outras formas desconhecidas podem ser abordadas, alm de


confiar na experincia pessoal do construtor naval?Como avanamos em reas que nos so desconhecidas?

Como a comunicao entre o rei, os construtores navais e o comando


naval poderia ser aprimorada para a futura contratao, construo e entrega de navios de guerra dentro do prazo, da programao e do oramento?

O que podemos fazer de mais importante para evitar que esse tipo
de desastre volte a ocorrer?

95

Notas
1 http://w ww.nasa. gov/centers/goddard/about/organizations/OCKO/ casestudies/index.htm. 2 Estudo de Caso da Nasa: Direitos Autorais 2008 do governo dos Estados Unidos da Amrica, conforme representado pelo administrador da Nasa. Reproduo autorizada.

96

Material de apoio: Fichas de anlise de risco

97

98

Caso 2 Estudos de caso: diretos ou vibrantes?

Examinem os dois exemplos do mesmo caso1: um apresentado de forma factual e outro, em um formato mais anedtico.Qual mais efetivo em contar a histria e apresentar o dilema? Verso I Uma professora estava ensinando introduo teoria poltica moderna numa grande universidade urbana e adotou uma forma de aprendizagem cooperativa, na qual os alunos trabalhavam em pequenos grupos durante todo semestre. Aplicava testes dirios, primeiro individualmente e depois em grupos. Ela tinha o hbito de sair da sala de aula durante os testes.Tudo correu bem at o ltimo dia de aula, quando ficou sabendo, por um de seus melhores alunos, que tinha havido cola durante os testes. Ao distribuir os formulrios de avaliao para que os alunos atribussem notas a seus colegas, obteve outras informaes. Dois alunos, em grupos que ficavam prximos e que se conheciam, haviam colado. Seis diferentes alunos escreveram sobre como os dois amigos haviam trapaceado e que seus colegas lhes haviam dito que parassem, mas inutilmente. No haveria mais aulas. Apenas a prova final. O que a professora deveria fazer? Verso II No aguentei! Tive que mudar de lugar. Eles estavam colando. Estudo muito para conseguir meu 10 e eles estavam trapaceando. A professora de Cincia Poltica Margaret Blake olhava fixamente para a jovem sua frente, contando sua histria calmamente. Paula era uma de suas melhores alunas. Margaret lhe havia perguntado por que mudara subitamente de uma mesa para outra durante o teste. Lang, o cara no grupo ao lado do nosso, escreve no teste suas respostas de mltipla escolha em letras grandes e o levanta para que Jack, que est no nosso grupo, o veja enquanto voc est fora da sala. Todos dissemos que parassem, mas eles continuaram.

99

Margaret respondeu: Gostaria que vocs tivessem me contado antes, pois assim poderamos ter feito algo. Hoje o ltimo dia de aula. Na sexta-feira teremos o exame final. No h muito o que fazer agora. Bem, pelo menos hoje teremos a avaliao intra-alunos, em que vocs classificam as contribuies dos outros membros do seu grupo. No deixem de escrever sua reclamao. Garanto que muitos de ns vamos reclamar. Pouco tempo depois do final da aula, as palavras de Paula se concretizaram. Seis alunos haviam escrito incisivamente sobre a cola entre os dois alunos asiticos. Um aluno do grupo de Jack estava especialmente aborrecido: O Jack tira notas baixas porque nunca est preparado. Ele vai ao laboratrio quando quer; ele e seu colega trapaceiam todo santo dia. Voc viu como Jack se saiu mal no teste quando voc ficou em p atrs dele? Ele sempre muda suas respostas no gabarito, fingindo que foram corrigidas de forma errada. ODEIO TRAPACEIROS! AARRGH! melhor voc no diminuir a nota do grupo por causa de um idiota apenas. Margaret ficou sentada em sua sala, perplexa. Sempre pensara que a aprendizagem em grupo evitaria esse tipo de situao; caso contrrio, jamais teria sado da sala durante os testes. E agora? As ltimas palavras de Paula ressoavam em seus ouvidos: Eles estavam trapaceando. O que voc vai fazer a respeito?.

Nota
1

Elaborado por Andrew Graham para uso na Escola de Estudos de Polticas da Universidade de Queen.

100

Caso 3 Desafios ticos: simples, mas complexos A diretriz ministerial... ou seria uma sugesto?1

Os casos no precisam ser longos para serem exigentes e, s vezes, enganosamente complexos.O breve caso a seguir contm muitas das sementes de um dilema tico e gerencial tpico do servio pblico, embora apresentado de uma forma bastante semelhante a uma histria. Que variveis esto em jogo aqui? Existe certo e errado? Quais so os riscos da ao e da inao? O que voc faria? O governo recm-eleito, depois de dois mandatos na oposio, estava em processo de estruturao. A primeira ordem para o ministro recmnomeado foi reunir-se com seus assessores de alto escalo, a fim de obter informaes mais atualizadas sobre as questes ministeriais. O secretrio permanente coordenou as sesses de instruo durante vrias horas. O ministro considerou que estava sendo bem-tratado e de forma profissional.No final das sesses, solicitou uma reunio particular com o secretrio permanente. Quero lhe agradecer pelas informaes de alta qualidade que recebi hoje. Posso ver que seu pessoal leu atentamente a plataforma do nosso partido. Fico feliz que tenham comeado a pensar com base na direo que queremos seguir. Levamos essas primeiras reunies muito a srio, ministro. Queremos responder orientao de governo e garantir que possa ser bem implementada. Obviamente, isso significar que terei que alert-lo contra determinadas linhas de ao. Posso lhe garantir que isso somente ocorrer aps uma anlise criteriosa dos fatos e algum esforo para tentar encontrar uma forma de atender aos seus objetivos. Ah, tenho certeza de que teremos algumas daquelas conversas do tipo Sim, ministro ou o senhor as chama de dizer a verdade ao superior ? Bem, tudo est correndo de forma apropriada. No entanto, h uma questo que me preocupa de fato. Provavelmente, a nica rea em que me sinto muito pouco vontade. A sua assistente para polticas pblicas, Alice Dodds, infernizou a minha vida quando eu estava

101

na oposio. Ela liderou as aes perante a comisso da Cmara dos Deputados durante a reviso das despesas de governo. dela a autoria daquela iniciativa de poltica pblica sobre subsdios cruzados, qual me opus com tanta veemncia e que pretendemos reverter. Senhor secretrio, no creio que possa trabalhar com ela. No a quero na minha equipe de assessores de alto escalo. Espero que o senhor tome as providncias necessrias para isso. Sei que no tenho autoridade nessa questo. Isso cabe Comisso do Servio Pblico e no ao Ministrio. O senhor ter que resolver. Realmente, no vejo outra sada a no ser agir, e agir agora.

Notas
1

Elaborado por Andrew Graham para uso na Escola de Estudos de Polticas da Universidade de Queen.

102

Caso 4 Casos que geram discusso em grupo e criam desafios analticos Estabelecendo prioridades: o oramento da polcia metropolitana

O caso a seguir requer que os grupos trabalhem em conjunto a fim de formular critrios para a seleo de certas opes oramentrias e, em seguida, aplic-los a uma srie de opes de gastos durante o processo oramentrio de um departamento policial. Permite envolver os participantes em um processo real de estabelecimento de prioridades oramentrias.

Cenrio Voc do conselho de polcia que supervisiona a Polcia Metropolitana. Parte das suas responsabilidades consiste em aprovar o oramento da Polcia, antes que seja encaminhado ao municpio para incorporao ao oramento metropolitano geral. Para tanto, as necessidades da Polcia diante da necessidade de conteno fiscal devem ser pesadas. O municpio no pode derrubar a sua aprovao, a no ser que ele decida recorrer ao estado. Como voc legalmente incumbido da efetiva gesto dos servios da Polcia Metropolitana, ter que comparar uma srie de fatores para chegar s suas concluses. O comandante de polcia lhe apresentou uma srie de projetos voltados para o aprimoramento do servio, que esto muito alm dos aumentos normais de custos, como os referentes a negociaes salariais e ao aumento do custo dos combustveis. Esses projetos representam mudanas nos nveis dos servios, bem como na melhoria da qualidade do servio em reas tcnicas. Esta uma parte normal do processo de elaborao e aprovao do oramento. O comandante apresentou essas ideias em uma rodada de discusses informais sobre as prioridades que so definidas a partir de sesses internas de planejamento estratgico. Antes de voltar ao Conselho na prxima rodada, com a sua prpria lista de prioridades, ele desenvolveu uma estratgia para sond-lo. Tambm descobriu que, como o Conselho vem apoiando e desafiando ao mesmo tempo, ele desenvolveu uma

103

boa relao de confiana com os membros. Portanto, no v problemas em sond-los por fora. J os membros do Conselho, por sua vez, reconhecem a importncia de fazer boas perguntas antes de tomar uma deciso e no levar tudo o que o comandante diz como palavra final. Uma das preocupaes dos conselheiros que o Servio da Polcia Metropolitana demanda o financiamento de muitos projetos novos. Ele teve de lidar com crticas polticas e pblicas quando aumentou o salrio do pessoal da polcia, que ultrapassou os de outros funcionrios municipais. Embora aceite isso como parte do seu fardo, o Conselho considera que esse aumento reduz a capacidade de apoiar muitas outras iniciativas. Quando foram apresentadas as novas ideias para o Conselho, pairou um silncio no ar. O presidente do Conselho observou que, aps essas discusses, o comandante teria de considerar alguma forma de priorizao para reduzir a lista de projetos e torn-la vivel. Suas tarefas Este um exerccio em duas etapas e deve ser registrado e comunicado dessa forma. Os critrios que voc criar devem ser aplicados a cada projeto apresentado e a sua aplicao deve ficar explcita e clara quando da sua apresentao. Cada equipe designar um escrivo e um relator. Tarefa no 1: desenvolver critrios de anlise Na equipe, voc colocar uma srie de questes e itens que gostaria de levantar para anlise de cada um dos projetos. Seus critrios devem ter como referncia a boa prtica oramentria de um modo geral. Que tipos de coisa lhe preocupariam ao olhar essa lista de compras, como foi apelidada por um dos membros do Conselho? Leve em considerao todos os fatores abordados na discusso sobre oramento e tambm todas as questes que gostaria de levantar como parte da superviso responsvel de um grande oramento pblico. Por fim, considere quaisquer questes mais amplas de polticas pblicas que possam surgir durante o exame dessa lista. Na equipe, voc desenvolver uma lista de verificao para comparar os vrios projetos. Que fatores gostaria de ter disponveis para poder efetivamente comparar e priorizar esses projetos? Voc no est restrito s informaes fornecidas. Embora a sua lista de verificao deva ser aplicada a todos os projetos, com esses exemplos poder fazer perguntas especficas que lhe fornecero melhor base de comparao. Tarefa no 2: necessrio mais trabalho Do ponto de vista oramentrio, o Conselho acha que muitas das questes financeiras principais, sem falar das operacionais e estratgicas, no foram abordadas adequadamente nessa curta proposta. Formule uma lista de perguntas que voc enviaria para o comandante de polcia e que poderia ajud-lo a entender melhor a natureza da proposta.

104

Informaes sobre esses projetos so da maior relevncia. Seu trabalho preparar uma breve apresentao sobre as perguntas que faria, a partir da perspectiva oramentria. Leve em conta o seguinte (a lista no exaustiva; acrescente suas prprias perguntas):

Que informaes esto faltando? Que pressupostos sobre a estratgia e a orientao do Servio de
Polcia esto sendo levantados? Eles esto corretos?

Que informaes esto disponveis sobre custos diretos e indiretos


a curto e longo prazo?

Quais os riscos abordados nesta proposta? Que medidas de desempenho, tanto quantitativas quanto
qualitativas, esto presentes ou ausentes?

Finalmente, como voc formularia critrios para triagem dos


projetos, mesmo que todos se mostrem bons? A lista de compras O comandante lhe apresentou os projetos a seguir, dizendo que apoia todos, mas que reconhece que existem restries oramentrias. Ele no estabeleceu prioridades na lista. claro tambm que, aps a anlise feita pelo Conselho, ele ter que submeter novamente a proposta de uma maneira mais formal. 1. Criao de uma companhia motorizada sobre duas rodas para a unidade de crimes de gangues Prope-se custear quinze novos oficiais, juntamente com o maquinrio necessrio, para aumentar a vigilncia de rua contra aes de gangues em reas com alta incidncia de crimes. Alm do crescimento nas atividades de gangues no centro da cidade, onde o trfico, sobretudo noite, continua sendo um problema, houve um crescimento significativo nas aes de gangues em bairros suburbanos recm-criados, principalmente em comunidades com alta concentrao de um mesmo grupo tnico. O comandante acredita que uma maior mobilidade aumentar a presena da polcia nesses bairros, bem como permitir intervenes mais rpidas. Neste momento, precisamos estar presentes mais do que qualquer outra coisa, afirmou o comandante. As motocicletas oferecem o meio mais eficaz de fazer isso. As vizinhanas de certas escolas se beneficiariam com patrulhas mveis mais frequentes. o que se deve fazer. Atualmente, o municpio possui uma pequena companhia com motos para patrulhamento de trfego. No entanto, possui poucos recursos nessa rea, em comparao com outros municpios do mesmo tamanho. Conselhos comunitrios e grupos de bairro tm pressionado tanto o conselho quanto o comandante de polcia para atuar contras as gangues.

105

2. Compra de um helicptero novo proposto que a Polcia Metropolitana adquira um helicptero novo devido ao envelhecimento do existente e eficcia da presena desse veculo durante demonstraes, e para o controle do trfico. Alm disso, o comandante est vinculando a aquisio necessidade de uma melhor resposta a emergncias, especialmente em relao ao terrorismo. Parece, portanto, que uma expanso do uso do helicptero. Em seu pedido ao Conselho, ele estimou que o novo meio de transporte e todos os componentes necessrios custariam cerca de $ 2,4 milhes, mas a venda de modelo mais antigo de helicptero no mercado privado representaria um lucro de cerca de $ 400 mil. Ele disse que o modelo antigo estava rapidamente chegando ao ponto em que precisaria de reviso completa, o que custaria mais do que ele vale atualmente. Alm disso, o novo Eurocopter AS 350 B2 seria capaz de carregar trs passageiros a mais e acomodar mais equipamentos, como sensores infravermelho e rdios. A estratgia de uso do helicptero foi um grande sucesso e aumentou a nossa capacidade de resposta. Com efeito, tratase de apenas um item de reposio de capital, disse o comandante. No entanto, uma bolada que certamente vai atrair muita ateno, se for apresentada. a primeira vez que o Conselho foi informado da necessidade de substituir o helicptero, embora seja um item de grande monta. Os fundos atuais e o plano para aquisio de equipamentos no haviam previsto esse item. 3. Expandir as instalaes e o quadro de servidores dos servios telefnicos de emergncia A populao est fazendo cada vez mais ligaes para os servios de emergncia 911 por uma srie de questes e problemas emergenciais e no emergenciais. O atendimento ao cidado atualmente chega a 40% aps a primeira chamada. Este nmero no diminuiu mesmo aps a criao do centro 311 para informaes gerais ainda em base experimental. O atual quadro de funcionrios e as instalaes esto sob presso. Uma expanso para atender a demanda seria dispendiosa. No entanto, a atual preocupao pblica por falhas no atendimento tem afetado muito a polcia e a Prefeitura. Alguns novos cargos foram aprovados no ano fiscal corrente, mas isso no foi considerado adequado. De acordo com o Comandante de Polcia, em sua apresentao para o Conselho: embora a proposta tardia de criar alguns cargos novos tenha sido um belo gesto, ela no suficiente. Isso exatamente o que ocorreu depois de que um estudo foi publicado h dois anos, recomendando a criao de dezoito cargos. Existem normas aprovadas para avaliar a necessidade de pessoal para os Centros de Emergncia 911. Vamos coloc-las para funcionar agora, no depois. Se, de acordo com o estudo, estamos de fato com falta de operadores, ento hora de nos mexermos.

106

Sero necessrios meses para fazer as contrataes e treinar os novos atendentes. Estamos perdendo tempo fazendo reunies e queimando ainda mais dinheiro do contribuinte para a realizao de novos estudos, enquanto as ligaes continuam aguardando resposta. O que ficou claro como sendo de interesse pblico e que foi expresso por quase 100 pessoas presentes em uma audincia pblica na segunda-feira noite que os servios de emergncia 911 so uma prioridade. O Comandante tambm identificou a necessidade de recursos para aprimorar as estaes de trabalho. Novos equipamentos que esto sendo usados nos Estados Unidos, ao custo de cerca de $ 75 mil por estao, fornecem informaes de forma mais rpida em um nmero maior de telas, com ligao automtica ao GPS. A manuteno atual das instalaes dos servios de emergncia 911 com o oramento da polcia baseia-se em uma prtica histrica. No entanto, a maioria das cidades com perfil equivalente criou unidades autnomas de servios de emergncia 911 para receber chamadas destinadas ao Corpo de Bombeiros, Polcia e ao Servio de Emergncia Mdica. 4. Criao de uma unidade de preveno ao crime com foco na populao imigrante O Servio Policial quer expandir o seu alcance para as comunidades de imigrantes que tm pouco contato com a polcia. A polcia v lacunas importantes nos servios aos imigrantes e prope uma unidade de dez especialistas em relaes tnico-raciais uniformizados e quinze no uniformizados para aprimorar o contato com a comunidade. Uma integrao bem-sucedida o melhor mtodo de preveno ao crime, disse o comandante de polcia, acrescentando que a polcia tem que aumentar a sua competncia intercultural para funcionar melhor em uma sociedade caracterizada pela diversidade. Essa nova unidade desempenharia uma srie de funes, inclusive treinamento interno, ampliao dos servios comunidade e patrulhamento. O Comandante no foi capaz de fornecer informaes sobre as taxas de criminalidade nessas comunidades. Um dos nossos problemas que temos pouco ou nenhum acesso a esses grupos. Eles desconfiam da polcia em razo de suas experincias em seus pases de origem. No havia informaes disponveis sobre como vrios grupos tnico-raciais reagiriam iniciativa. Um acadmico local fez recentemente uma palestra chamando o policiamento tnico-racial de racismo travestido de cuidado. 5. Expanso do centro de treinamento da polcia As instalaes atuais so usadas para cursos de orientao e para dar seguimento ao treinamento obrigatrio de oficiais. So antigas e inadequadas. Tanto o ginsio quanto o campo de tiro esto bem abaixo das prticas e normas atuais. Os treinos de tiro geram queixas de

107

moradores da vizinhana. O comandante de polcia prope a construo de um edifcio moderno que sirva de referncia, com espao amplo tanto para treinamento quanto para as muitas reunies e conferncias que so agora realizadas pela polcia e tambm para uso da Prefeitura, mediante pagamento. O novo centro de treinamento teria salas de aula, ginsio de esportes, simuladores de tiro e de direo e uma piscina para treinamento de segurana na gua. As instalaes atuais parecem atender s necessidades bsicas de espao para aulas, embora no sejam bem iluminadas e o equipamento seja de qualidade anterior existncia de softwares de edio e apresentao eletrnica. A Prefeitura tem uma reserva de prdios, alguns dos quais podem ter sua destinao redefinida, embora o comandante e seu diretor de treinamento se oponham a isso. No esto claros quais seriam os custos para essa nova destinao. Alm disso, h duas instituies de ensino superior comunitrias na jurisdio da polcia metropolitana, ambas com grandes campi. Uma delas tem um programa de cincias policiais que forma uma srie de recrutas regularmente. Lembrete para a tarefa: no tire concluses ou tome decises precipitadamente. Lembre-se, a sua tarefa dar incio ao exerccio de anlise oramentria por meio da formulao de perguntas que faam uma ponte direta com a sua opinio sobre o que um oramento, como as prioridades so estabelecidas e o que precisa ser levado em conta ao pesar essas alternativas. A segunda tarefa avaliar, com base nas informaes fornecidas, se essas questes podem ser postergadas para oramentos futuros. Alm disso, o que mais pode ser necessrio fazer para fortalecer as bases de cada proposta?

Notas
1

Elaborado por Andrew Graham para uso na Escola de Estudos Polticos da Universidade de Queen.

108

Caso 5 Casos com narrativas complexas Funcionrio-problema ou chefe-problema? Mudana, resistncia, desempenho e liderana1

O caso a seguir um exemplo de caso complexo, do tipo narrativo, que envolve muitos elementos ao mesmo tempo. Determine de que forma a narrativa acrescenta informaes contextuais. Considere, tambm, o nmero de perspectivas diferentes que so agregadas.

O novo cara Paolo Rodrigues acabou de ser nomeado diretor da Unidade de Polticas Ambientais (UPA) do Setor de Polticas Pblicas do Departamento de Recursos Naturais (DRN) da Provncia de Contentment. o seu primeiro grande passo como gestor. Ele j havia sido supervisor de equipe e chegou UPA com a reputao de dinmico, positivo e bom colega de equipe, pelo menos entre seus pares. Paolo tambm encara seu trabalho como uma forma de entrar no mundo das polticas. Dedicou muito de seu tempo ao trabalho com outros dirigentes, na funo de assessor. Tambm trabalhou no gabinete de um secretrioexecutivo e conhecido como uma pessoa politicamente sensvel. Paolo jovem para essa promoo: tem 32 anos. Ele subiu rapidamente. relativamente desconhecido entre seus funcionrios, uma vez que grande parte de sua experincia no DRN foi em outros setores. Tambm trabalhou em outros departamentos. A UPA uma unidade relativamente pequena, com 24 funcionrios. Subordinados a Paolo, esto trs supervisores, dois deles responsveis por reas de polticas pblicas e outro, pela pequena unidade de apoio administrativo, sendo tal apoio centralizado por esta unidade. Ela recebe todos os recursos financeiros e humanos do grupo de especialistas que est subordinado ao secretrio-executivo adjunto (SEA). Os dois supervisores da rea de polticas pblicas, Deidre e Ken, candidataram-se ao cargo de diretor. Ambos tm mais experincia do

109

que Paolo, mas muito menos diversificada. Trabalharam sempre na mesma funo, especializando-se em questes ambientais. Um homem com uma misso A secretaria-executiva adjunta para polticas, Georgina, est bastante insatisfeita com a UPA h algum tempo. Ela tentou fazer com que essa sensvel rea para a provncia se sintonizasse mais com as preocupaes pblicas em relao ao meio ambiente. Tambm tentou incluir questes ambientais, especialmente envolvimento comunitrio e gesto integrada, na agenda mais ampla do setor de recursos naturais. Georgina, que no se sente apoiada pela equipe atual, v Paolo como algum que entende e que ela pode orientar para se tornar um de seus principais dirigentes. Ao oferecer o cargo a Paolo, Georgina deixou claro que esperava mudanas. Para ela, o problema no era necessariamente as pessoas, mas sim a cultura da unidade. Portanto, deixou claro que queria mudanas, mas no queria em suas prprias palavras um banho de sangue: Acorde essa gente. Pinte o quadro completo. Faa com que se liguem mais em vender suas mensagens, que vejo soterradas sob um material informativo extenso e intil para o resto do setor e do departamento. Ao aceitar o cargo, Paolo o viu como uma grande oportunidade para mostrar a si mesmo e o seu potencial. Ele certamente entendeu o quadro completo. Sabia que teria um grande trabalho pela frente para convencer toda a unidade de que precisava haver mudanas. No sabia o que fazer primeiro nem como faz-lo. Tambm sabia que estava pisando em ovos. Mas Paolo acreditava na capacidade de ser enrgico e na liderana pessoal. Sentia que os bons funcionrios ficariam felizes com uma mo um pouco mais forte. O drama de Ken e Deidre Aps sua chegada, Paolo visitou suas pequenas instalaes no terceiro andar do edifcio do DRN. Depois, convocou seus trs supervisores para um rpido bate-papo. Antes que ele pudesse iniciar a conversa, Ken e Deidre se lanaram em um ataque rancoroso, queixando-se do pouco respeito que suas recomendaes recebiam da secretria-executiva adjunta (SEA), sem falar do resto do departamento. Ningum com capacidade tcnica profunda consegue ser ouvido por aqui, especialmente no que se refere a questes ambientais. Somos sempre vistos como pessoas que complicam a vida alheia. O que eles querem administrar parques. Paolo viu a situao como uma brecha e lanou-se nela de cabea. exatamente por isso que estou aqui, suponho. Estou certo de que a SEA tambm quer reverter essa situao.

110

Ken e Deidre se entreolharam e pediram esclarecimentos a Paolo, que disse: Eu mesmo preciso de algum tempo para entender a situao, mas certamente fui orientado a melhorar nosso desempenho e a fazer com que nossa voz seja mais respeitada. As reaes a essa declarao aparentemente dividiram Ken e Deidre e, com isso, a histria continuou. Deidre disse: Bem, j era tempo! Quando comeamos?. Ken respondeu: Mais devagar. O que voc quer dizer com isso e onde ns nos encaixamos? Ao que Paolo respondeu: Comigo, espero. O projeto de Paolo Nos meses seguintes, Paolo parecia estar no caminho certo. Iniciou um processo de estruturao da equipe dentro da unidade: um dia fora, uma sesso de planejamento e algum trabalho de estruturao da equipe. Ele entendeu claramente a mensagem de que a maioria dos funcionrios se considerava excluda do DRN e desrespeitada. Sem novos recursos sua disposio, Paolo no podia contratar novos funcionrios, ento estava limitado a se perguntar o quanto mais poderia exigir dos funcionrios de que dispunha. No entanto, comeou a tentar retir-los de sua zona de segurana e ampliar suas funes no departamento. Conseguiu designar funcionrios para uma srie de comisses em todo o departamento. Passou a trabalhar em algumas aes estratgicas que a SEA pudesse apresentar ao Alto Comit Gestor. Trabalhou mais estreitamente com outros diretores. Paolo era extremamente dinmico e esperava o mesmo de seu pessoal. Logo todos comearam a reclamar de que todas aquelas comisses e atividades de planejamento estratgico estavam atrapalhando suas funes reais. Continuaram a produzir documentos muito srios e detalhados criticando a poltica do departamento por sua falta de viso ambiental. Notas informativas de 15 a 20 pginas continuaram a ser a regra, embora Paolo lhes pedisse insistentemente que as reduzissem ao essencial. Paolo tambm esclareceu as obrigaes de Ken e Deidre. Aproveitando seu entusiasmo, Paolo pediu a Deidre para administrar as relaes dentro do departamento. Ela faria o trabalho horizontal. Ken se concentraria nas anlises de polticas pblicas, sua especialidade. Paolo deixou claro para Ken que comunicaes eficazes eram to importantes quanto anlises substantivas. Ken comentou com seus funcionrios: Acho que ele quer resumir essas ideias complexas em uma apresentao de 10 slides em PowerPoint!.

111

As coisas deixam de correr to bem A situao na unidade comeava a dar sinais de tenso. Alguns funcionrios comearam a procurar outras colocaes. As licenas para tratamento de sade aumentaram ligeiramente. Havia menos funcionrios disponveis para trabalhar longas horas em situaes urgentes. At que um dia Deidre entrou como um furaco na sala de Paolo e disse: Simplesmente no posso continuar. Eu coloquei esta unidade de p. Mando meu pessoal nos representar e riem de ns. Nosso material horrvel. As mensagens esto l, mas perdidas em apresentaes ruins. Nossos relatrios so to detalhados que frequentemente no conseguimos termin-los a tempo para a reunio. Estamos nos tornando uma piada por aqui. Deidre deixou claro que gostava de trabalhar com Paolo, mas estava farta de sua atual funo. Estava pensando em sair. Havia vrias oportunidades para uma pessoa com suas qualificaes. Alm disso, o alto nvel de seu trabalho recente no departamento j havia ensejado algumas ofertas de outros diretores. Deidre no disse nada diretamente, mas certamente estava insinuando que achava que o problema era Ken. Sentia que tinha correspondido ao desafio que Paolo lhe impusera, mas Ken no. Paolo tambm havia percebido. Ele via Ken esticando prazos sendo para a realizao de trabalhos. Ken no havia aderido ampliao de funes, mas se limitado funo de analista, comunicando-se ainda menos do que antes. Seu trabalho e o de sua unidade no haviam mudado. Ao contrrio. Os longos memorandos continuavam, assim como os argumentos complicados que desanimavam as pessoas e distorciam a mensagem no cessavam. Paolo se viu cada vez mais editando material. Cada sesso de reedio havia se tornado uma disputa de foras com Ken; e se este no estivesse l, seu pessoal o informava posteriormente. Eles viam Paolo como um carreirista mal informado que os estava usando para obter sua prxima promoo. Paolo simplesmente no entendia de questes ambientais. Alguns amigos no DRN diziam a Paolo que seus dois supervisores estavam emitindo sinais to diferentes a ponto de eles se perguntarem quem estaria certo. Deidre parecia estar prometendo melhor assessoria e esprito de equipe. Ken parecia continuar ensaiando a verso da negligncia ambiental, sem muito a oferecer em termos de assessoria. Alm disso, ambos estavam produzindo pouco impacto em questes de polticas pblicas. O desempenho de Ken Paolo precisava decidir se Ken estava apto para a funo que lhe delegara. Seu desempenho certamente havia cado desde a chegada de Paolo. Isso estava ficando claro. Perguntas e comentrios do tipo O que

112

est acontecendo com Ken? e Eu achava que pelo menos ele entendesse do seu trabalho, mesmo sendo uma pessoa fechada comearam a ser ouvidos. O prprio Ken no estava mais dando sinais de alegria no trabalho. Em geral ele se mantinha calado nas reunies da UPA, raramente sugerindo tpicos para a agenda. Jamais manifestou oposio ou apoio s orientaes de Paolo. Ken no era ambicioso, embora tivesse se candidatado ao cargo de diretor. No tinha boas ligaes dentro do Governo, tendo trabalhado na mesma rea durante mais de 10 anos. No entanto, tinha orgulho de suas qualificaes em questes ambientais. Esperava algum dia ensinar. Ele se considerava um intelectual. O trabalho de Ken jamais fora motivo de preocupao. O material era entregue e Ken se debruava sobre o contedo dos documentos. Mas tudo parecia andar em cmera lenta. Sempre havia uma razo para as coisas no ocorrerem, uma defesa, uma explicao. Raramente Paolo o ouvia dizer que algum problema havia sido resolvido. O isolamento de Ken tornava-se cada vez mais evidente. Seus funcionrios frequentemente trabalhavam em questes de polticas pblicas por conta prpria. Deidre algumas vezes discutia informalmente com eles alguns problemas quando precisavam de ajuda. Ken muitas vezes reeditava documentos e notas informativas freneticamente, sempre acrescentando detalhes e os tornando mais longos. Tambm escrevia comentrios sarcsticos mo em minutas, que se tornavam cada vez mais ofensivos para seus funcionrios. Alguns funcionrios j haviam conversado com o sindicato sobre alguns desses comentrios, que encaravam como assdio. Ken tambm era membro do sindicato, embora apenas no nvel de superviso. Assim, o sindicato contatou Paolo, sugerindo-lhe que resolvesse o problema internamente. Caso contrrio, poderia acabar com uma acusao de assdio nas mos. Uma ou duas vezes a SEA perguntou: O que est acontecendo com Ken? Ele sempre foi um cara legal, um pouco fechado, mas legal. Veja o que esto falando sobre ele agora. Ele tem problemas com voc, Paolo?. Apesar de tudo, no contato direto Ken agia de forma civilizada e profissional com Paolo. Jamais o confrontava quando apresentava uma nova ideia. Simplesmente no cumpria suas obrigaes ou, o que era mais frequente, o fazia sem qualidade e fora do prazo. Deidre se abstinha cada vez mais de forar um envolvimento horizontal e departamental. Ela havia se queimado mais do que podia. Gostava de Ken e ambos haviam trabalhado um bom tempo juntos. Sentia pena dele, podia ver que ele estava infeliz, mas no sabia o que

113

fazer a respeito. Ela tambm gostava de Paolo, mas sentia-se insegura em relao a ele. Ele parecia bem-intencionado, mas seria apenas para aparecer ou para causar impacto? O que Paolo deve fazer? Certo dia, ao sair de uma reunio de dirigentes do departamento, Paolo ouviu alguns assessores de alto escalo rindo. Bem, se quisermos mesmo colocar um ponto final nessa proposta, vamos chamar a UPA. Eles ainda conseguem retardar as coisas melhor do que ningum! A simples presena de Paolo j te faz se sentir melhor. Paolo sentiu o estmago revirar-se. Ele havia fracassado em mudar as coisas e estava se tornando parte da piada. Paolo sabia que havia deixado as coisas se arrastarem por tempo demais. Ken era o problema e ele precisava confront-lo. Mas como faz-lo? Ele sabia que se procurasse Ken diretamente, este partiria para uma guerra de palavras. Independentemente dos comentrios de corredor e das orientaes da SEA, Ken sempre obtivera conceitos altos em suas avaliaes de desempenho quando as recebia. Senso de oportunidade jamais fizera parte de seus objetivos de aprimoramento. Boa comunicao tambm no. Na realidade, Ken havia colocado seus objetivos por escrito para seus ex-supervisores. Paolo simplesmente no havia tido tempo para examin-los. Paolo tambm era suficientemente inteligente para saber que tempo de servio conta para alguma coisa. Ken era um problema, mas no to grande. Sabia, tambm, que precisava lidar com os comentrios sarcsticos que tanto haviam aborrecido os funcionrios. Se no o fizesse, seria to responsvel quanto Ken pela acusao de assdio. Paolo era novo nisso. Na verdade, era um gestor relativamente inexperiente, que jamais havia lidado com um funcionrio-problema. Tambm relutava em levar o problema chefia, pelo menos at que tivesse um plano. Ela era dura e intolerante com dirigentes ineficientes. Paolo procurou a assessora de Recursos Humanos do setor e lhe disse: Ken age como se eu fosse algum tipo de filisteu, estragando seu belo trabalho de polticas pblicas. Ele parece reagir por meio de resistncia passiva. A assessora de RH Gloria perguntou: Ele realmente sabe o que voc espera dele?. Paolo achava que sua orientao havia sido boa. Ele no estava preparado para permitir que Ken se safasse por a. Mas Gloria pressionou: Voc foi l para fazer algumas das mudanas que Georgina queria. Se Ken no consegue corresponder, ento algo precisa ser feito. Mas, no momento, parece que o nus da prova cabe a voc. As avaliaes de desempenho de Ken so boas. A propsito, uma j est vencida. Seu registro de trabalho

114

em geral bom. No entanto, o assdio no pode se agravar. Voc precisa pensar em uma estratgia antes de fazer qualquer coisa. Paolo sentiu como se a bola houvesse ricocheteado com fora para o seu lado do campo. Sabia que ela estava certa. O pessoal de RH apenas aconselha: eles no podem fazer o trabalho do diretor. Mas qual era o trabalho a ser feito agora? Desafio do estudo de caso O funcionrio-problema um grande desafio para o dirigente. No entanto, seu maior fracasso em lidar com problemas de desempenho est no fato de no usar as habilidades que, antes de mais nada, o colocaram na funo de dirigente: habilidade para analisar e rapidamente julgar a situao, para entender as vises dos outros, para orientar, para definir metas, monitorar o desempenho e fornecer feedback. 1. Aplicando essas habilidades, analise a situao em pauta. Produza um diagnstico da situao: o que est acontecendo aqui? 2. Sugira uma linha de ao a ser seguida por Paolo no que se refere a: se prprio estilo de gerenciar, sua relao com Ken e sua relao com o restante de sua unidade.

Notas
1

Elaborado por Andrew Graham. Este caso faz parte do acervo do Ipac.

115

Caso 6 Caso para ensino com desfecho em aberto Valores e decises difceis1
Elaborado por Lynne Siemens & Reg Toews

Este caso, da Srie de Casos do Ipac, oferece ao professor a oportunidade de explorar vrios temas de discusso. caracterizado por ter um problema especfico, mas com abordagens alternativas possveis. A nfase do caso no est nas solues, mas, sim, no valor e nas estratgias por trs delas.

Resumo Uma agncia rural de sade (ARS) estima um dficit oramentrio de $ 3 milhes no prximo ano fiscal. O diretor-executivo e o Conselho esto diante de uma srie de decises, enquanto discutem a possvel aprovao de um oramento deficitrio. O Conselho deve primeiro determinar os valores que considera importantes e ento utiliz-los para determinar se deve executar um oramento deficitrio (o governo declarou que no ir pagar dficits), fechar hospitais e fazer alteraes nos servios prestados e/ou nas taxas cobradas ao pblico. As decises envolvem questes grandes e pequenas de polticas pblicas. um caso sobre oramento, que no envolve nmeros. Cenrio Voc, que membro do Conselho de uma agncia rural de sade (ARS), est examinando uma proposta de oramento para o prximo ano fiscal. Os nmeros apresentados projetam um dficit de $ 3 milhes, dos quais ser transferido $ 1 milho do ano fiscal corrente. Voc percebe que, antes de o Conselho comear a determinar se haver cortes e onde sero feitos, preciso entender os valores coletivos: o que importante para vocs e para a sua regio, em termos de servios de sade. Somente ento voc poder tomar as decises necessrias em relao ao futuro.

117

Histrico H dez anos, a responsabilidade pelos servios de sade foi dividida entre o governo e 10 agncias de sade recentemente criadas, cada uma delas responsvel por uma regio da provncia. O governo permanece responsvel por financiar, planejar e implementar a diretiva estratgica dos servios de sade. Por meio do Departamento de Sade, tambm determina os servios essenciais que devem ser prestados pelos servios de sade de cada regio, alm de ter um papel na avaliao e no financiamento desses servios. As regies so responsveis pela criao, integrao e prestao de servios de sade, com base em suas necessidades especficas. Os tipos de programas oferecidos por uma agncia de sade tpica incluem:

hospitais; casas de repouso; sade pblica; servios mdicos de emergncia; sade em casa; sade mental; obstetrcia; cuidados paliativos e; servios para a terceira idade.
As ARS foram formadas quando se estabeleceu o primeiro conselho com membros da comunidade local. Os membros eram e continuam a ser advogados, professores, aposentados e empresrios. O diretor-executivo e a equipe de quatro gerentes foram contratados logo depois. Viso e valores Uma das primeiras aes do conselho e de seus 13 integrantes foi estabelecer a viso, os valores e os objetivos para a regio. Isso ocorreu durante uma oficina que durou um dia. Com a ajuda de um facilitador, foram discutidos os valores considerados mais importantes para a sade e os servios de sade. Os integrantes discutiram ainda muitas das queixas que receberam quanto ao sistema corrente de prestao de servios de sade e as maneiras possveis de aprimor-lo. O conselho tambm se concentrou nos aspectos positivos do sistema e nas formas de ampli-los. Ao final da oficina, o conselho concordou quanto viso, aos valores e aos objetivos a seguir:

V iso: otimizar a sade da regio por meio de parcerias; Valores: integridade, acessibilidade, responsividade, respeito e
accountability e;

118

Objetivos:
- Aprimorar a sade como um todo; - Prestar servios de sade eficientes e eficazes; - Promover expectativas razoveis entre a populao com relao prestao de servios de sade; - Desenvolver ferramentas para avaliar e monitorar a qualidade dos cuidados prestados, o uso dos servios de sade e a relao custoefetividade e; - Promover o desenvolvimento e a prestao de servios alternativos e de menor preo. A viso, os valores e os objetivos so confirmados anualmente numa oficina do conselho, em que novos integrantes tambm ficam conhecendo a histria das ARS e so iniciados em relao sua viso e aos seus valores. Essa viso, valores e objetivos so reforados no plano estratgico de cinco anos. As principais estratgias de sade referem-se a:

Garantir que haja prestao de servios bsicos na dimenso e


qualidade adequadas na regio;

Oferecer programas e servios a grupos populacionais vulnerveis e prioridade para servios nas reas de sade mental, alm de garantir acessibilidade; Oferecer servios dentro da regio e; Focar a sade como um todo, no nos servios de sade.
O conselho usou seus valores e objetivos como guia para decises tomadas no passado. Alguns exemplos incluem:

Aumento dos investimentos em casas de repouso para que cidados


da terceira idade fossem mantidos na comunidade;

Recusa ao fechamento de um pequeno hospital para que os servios


permanecessem acessveis e;

Aumento dos investimentos em projetos de sade pblica para a


melhoria da sade geral da populao. Servios Quando a ARS foi formada, o conselho assumiu a responsabilidade por:

Quatro hospitais (prprios e mantidos em funcionamento); Trs casas de sade (prprias e mantidas em funcionamento); Quatro casas de sade (funcionando sob contrato com terceiros); 11 ambulncias com bases em cinco estaes; Programas de sade pblica, sade em casa, sade mental,
obstetrcia e disque-sade.

119

poca da instalao, a regio tinha o menor nmero de leitos hospitalares per capita de todas as regies da provncia. Aps uma avaliao das necessidades correntes e futuras da regio, a direo estabeleceu que no havia leitos excedentes. Desafios A regio, com rea de 9.000 km2, tem sofrido rpido crescimento populacional de aproximadamente 5% ao ano, nos ltimos cinco anos. A populao atual de 55 mil habitantes e, de acordo com as projees, crescer para 85 mil at 2025. A populao est distribuda entre 15 municpios. Os principais grupos em que houve crescimento populacional foram os dos jovens e dos idosos. Crianas abaixo de 15 anos compreendem 25% da populao. Parte desse crescimento resultado da recente onda de imigraes da Europa e da Amrica Central e do Sul. Os imigrantes tendem a ter famlias grandes, o que significa que a regio tem o maior ndice de nascimentos da provncia. O fato provoca presso sobre uma srie de servios e programas, que vo desde obstetrcia, cuidados prnatais e ps-parto at imunizao e programas nas escolas. O nvel dos servios prestados ter que aumentar 25% em cinco anos para satisfazer o crescimento projetado. A outra parcela da populao que est crescendo a dos indivduos acima de 65 anos. No momento, esse grupo representa 11% da populao e presume-se que o nmero de idosos ir aumentar em 50% at 2009 e dobrar at 2025. Tal parcela da populao cada vez mais dependente dos servios de sade pblica, casas de repouso, programas de sade em casa e ambulncias. O conselho enfrenta grandes e numerosos desafios com relao a essa faixa etria. O primeiro est relacionado ao nmero de leitos disponveis em relao populao. Existe um dficit de 25 leitos em casas de repouso e que ir aumentar para 65, em 2010. Outra questo que as casas de repouso esto seriamente necessitadas de melhorias importantes para atender s necessidades de sade do grupo atendido. Por fim, o quadro de funcionrios nas casas de repouso (e hospitais) est reduzido e corre o risco de ficar abaixo do que preconizam as diretrizes do Departamento de Sade da provncia. Detalhes oramentrios A ARS opera com oramento de $ 45 milhes: 90% desse valor recebido do governo da provncia. Outros 8 % vm de rendas de pagamentos recebidos de pessoas/servios no cobertos pelo segurosade e 2% de taxas de ambulncia. O nvel do financiamento pela provncia aumentar em 12% no novo ano fiscal, embora o aumento dos custos esteja previsto em 15%.

120

A regio tem sido tradicionalmente subfinanciada em bases per capita em comparao com outras agncias de sade da provncia, representando o segundo financiamento per capita mais baixo da provncia. A falta de fundos especialmente grande se comparada com o nvel de financiamento dirigido agncia de sade urbana. A regio tambm descobriu que a provncia est disposta a apoiar projetos de investimento, mas no custos operacionais. O Departamento de Sade da provncia declarou a todas as agncias de sade que no cobrir dficits. Seu posicionamento o de que cada uma recebe nveis adequados de financiamento e pode equilibrar seu oramento. O conselho solicitou ao diretor-executivo a preparao de uma proposta de oramento para facilitar a discusso. A primeira proposta previa um dficit de $ 2 milhes, aumentado para $ 3 milhes quando o corte de fundos do ano fiscal anterior for includo. A equipe de gestores efetuou cortes tpicos nos custos, incluindo uma reduo de 5% em custos de viagem, reduo de 2% em material de escritrio e reduo de 5% em custos de alimentao. O resultado foi uma economia de $ 300 mil. Ficou claro que a nica maneira de produzir um oramento equilibrado mudando drasticamente os nveis dos servios, o que pode incluir o fechamento de um ou mais hospitais ou casas de repouso. Existem algumas opes para o aumento de receita e/ou reduo de custos. Est em funcionamento na regio uma das duas clnicas de medicina de viagem da provncia, dedicada a pessoas que se deslocam para fora do pas. A clnica tem funcionado tradicionalmente para atender s necessidades da regio com relao a viagens. Conforme mencionado, existe um grande nmero de imigrantes que viajam para visitar familiares no exterior. Alm disso, muitos residentes vo para o exterior por motivos humanitrios. At hoje, as taxas cobradas no cobrem os custos. O conselho pode decidir cortar o servio ou aumentar as taxas para que ganhem equivalncia com as cobradas por outras clnicas da provncia. A outra opo para aumento da receita recai sobre os custos de ambulncia com relao a transferncias entre hospitais ou casas de sade. Uma transferncia ocorre quando o paciente retorna para o local de origem em 24 horas. No momento, a ARS paga pelas transferncias, mas descobriu que o nmero tem aumentado com o tempo, parcialmente devido incluso de transferncias que se originam na sala de emergncia para outro local. Tal estratgia no faz parte da poltica pblica em questo. Os custos so de $ 100 mil, o que poderia ser transferido para o paciente. Demandas pblicas Nas audincias pblicas mensais, os residentes da regio tm verbalizado bastantes demandas por servios locais. A despeito da proximidade da regio com a maior cidade da provncia e a variedade de

121

servios de sade, as pessoas esto consultando os mdicos locais, utilizando os hospitais da regio e demandando servios para cidados da terceira idade, entre outros. Em pesquisas recentes, os residentes destacaram suas prioridades, como: preveno, sade mental e disponibilidade/acessibilidade a servios essenciais. O conselho tem observado essas tendncias e avaliado formas de atender s demandas. Contexto poltico O foco do governo est voltado para a reduo de taxas, equilbrio do oramento e reduo de dvidas. Uma questo chave para isso evitar o aumento dos custos dos servios de sade e, ao mesmo tempo, desenvolver um sistema baseado em resultados e no bem-estar. Ao mesmo tempo, o governo percebe que as pessoas querem servios locais que atendam s suas necessidades. O posicionamento do governo com relao s agncias de sade o de no cobrir dficits, uma vez que elas possuem financiamento adequado. Ao necessria A prxima reunio do conselho acontecer na semana que vem e o principal item em discusso ser o oramento. Voc receber o oramento revisado amanh, mas antes que ele chegue deve analisar a sua abordagem com relao aos cortes oramentrios. Voc dever ponderar as seguintes questes:

A viso e os valores da ARS; A viabilidade de entrar em dficit; A viabilidade de reduzir drasticamente ou alterar os servios e; Formas alternativas de equilibrar o oramento.

Notas
1

Este caso faz parte do acervo do Ipac e foi reproduzido com autorizao.

122

Caso 7 Casos curtos para soluo de problemas com alternativas fechadas Contratar ou no contratar 1

Este caso se presta a atividades em grupo em sala de aula. As alternativas so claramente apresentadas e, assim, permitem ponderao e apresentao de argumentos a favor e contra. Os valores do setor pblico sobre como os servios devem ser prestados so inerentes aos argumentos.Alm disso, h consideraes sobre custos, bem como fatores de mitigao associados aos custos.Finalmente, h riscos inerentes a cada deciso que venha a ser apresentada. Cenrio Voc o diretor do Servio de Atendimento ao Cliente de um ministrio provincial da regio da cidade de Blonk.Seus escritrios ocupam todo o edifcio localizado no n 56 da Rua Squish.Como parte de suas funes, voc responsvel pelos servios administrativos e de alojamento, alm das obrigaes normais de atendimento ao pblico.Seu maior centro de atendimento fica no andar principal do edifcio. No passado, voc contava com servios de limpeza regular no edifcio, prestado por funcionrios do departamento.Voc ficou sabendo que muitas organizaes do setor governamental e privado tm terceirizado a manuteno de suas instalaes. Voc agora est pensando em fazer o mesmo. Voc tem muitas razes para pensar sobre o assunto:

Os custos de mo de obra esto aumentando, como resultado de


acordos coletivos em toda a provncia.

A qualidade dos servios instvel, de forma que voc est sempre


recebendo reclamaes dos funcionrios e do pblico sobre o estado do centro de atendimento.

Uma presena forte do sindicato ocupa muito do seu tempo.


Na verdade, esse o seu grupo problema, com um grande volume de reclamaes e muitos acidentes de trabalho que resultam em faltas e custos de horas extras.

123

Voc iniciou o planejamento do oramento e foi incentivado pelo


pessoal do escritrio financeiro regional a considerar a retirada desse custo, a fim de mostrar uma reduo lquida de custos, ainda que voc continue a gastar, mas no com pessoal.Em outras palavras, voc est sendo incentivado a encontrar formas de reduzir o quadro de pessoal, especialmente pessoal permanente. A sua rea-fim no limpeza e manuteno. Voc tem uma forte organizao de atendimento, com uma grande equipe e um alto grau de interao com o cliente.Esse o seu foco pessoal e profissional. H um grande centro de atendimento no prdio com trfego intenso de pblico.Voc est preocupado em manter um ambiente positivo para funcionrios e clientes.Idealmente, voc adoraria se algum tirasse esse problema de suas mos, desde que voc conseguisse o que quer: um ambiente de trabalho limpo e saudvel, com espaos pblicos eficientes e amigveis. Voc acabou de comear a procurar uma soluo.Entrou em contato com uma amiga em situao semelhante. Ela trabalha em outro ministrio que terceirizou integralmente a manuteno do edifcio e o apoia entusiasticamente, embora o alerte de que a economia provavelmente ser pequena. Ela tambm o adverte de que seu ministrio sofreu forte presso do sindicato quando viu empregos em tempo integral de alguns dos sindicalizados indo ralo a baixo. Voc recebeu duas propostas de empresas terceirizadas e, claro, poderia continuar a utilizar os prprios empregados.Seu horizonte de planejamento de cinco anos.Assim, voc assinaria um contrato de cinco anos com a empresa terceirizada, caso optasse por essa alternativa. As opes sua frente Alternativa 1: manter seu prprio pessoal Atualmente, o gasto com pessoal para esse trabalho de $ 500 mil por ano.Voc j decidiu que, como resultado da restrio financeira e da necessidade de realocar, reduzir esse gasto em 10% a partir do prximo ano. Isso significar alguns custos com a indenizao de funcionrios, com base no nmero de pessoas que sero demitidas. Esse problema pode ser administrado por meio de aposentadorias voluntrias. Alternativa 2: servio de limpeza internacional ABC A ABC um importante ator internacional na rea de manuteno de escritrios. Com sede em Boston e operaes vultosas em todo o territrio dos Estados Unidos, a empresa tem boa reputao em controle de qualidade e custos. Este seria seu primeiro empreendimento no Canad.Para os parmetros da empresa, este um contrato de pequeno

124

porte, mas abriria as portas de um novo mercado. Outras empresas de manuteno, com sede no Canad, podero reagir e exigir que voc faa uma concorrncia pblica em vez de recorrer a um fornecedor nico. A empresa prestar o servio por $ 385 mil por ano.O departamento de recursos humanos o tem alertado de que voc ter que desembolsar $ 300 mil em uma nica parcela, no primeiro ano do acordo, para indenizar os funcionrios demitidos. AABC manifestou disposio para considerar a contratao de alguns dos funcionrios atuais, mas no se comprometer at que avalie as habilidades e o desempenho de cada um. Como a ABC nova e relativamente desconhecida no Canad, seu departamento jurdico o aconselhou a pedir uma cauo de $ 100 mil, a ser paga quando da assinatura do contrato. Esse dinheiro ficaria no departamento e seria devolvido sem juros aps cinco anos. Voc no receberia qualquer benefcio dos juros, uma vez que esses iriam para a receita consolidada do governo. A ABC alega que isso viola os termos do Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (NAFTA), mas no apresenta forte oposio. A empresa quer manter um p no Canad e v este contrato como uma grande oportunidade. Alternativa 3: servio de limpeza Adanac A Adanac uma nova empresa sem fins lucrativos formada por um grupo local de mulheres acadianas e nativas2, com alguns recursos de desenvolvimento econmico do governo para promover o emprego. Foi constituda exclusivamente para fins deste contrato e no tem experincia em manuteno de edifcios ou gesto empresarial. Como seu governo tem recursos especiais para a contratao de empresrios nativos, a escolha desse grupo seria facilitada em termos de aprovaes legais.Seu conceito tambm subiria por cumprir um objetivo ministerial de aumentar a contratao de nativos.No entanto, todo o dinheiro do contrato viria do oramento atual. Voc no tem nenhuma referncia para se basear. A empresa far o trabalho por $ 440 mil por ano.Se for bem sucedida, absorver alguns dos seus funcionrios, provavelmente reduzindo os gastos com indenizaes a $ 50 mil. A Adanac pediu a voc que entregasse os equipamentos de limpeza existentes, avaliados em $ 250 mil a preo de mercado (sem levar em conta a desvalorizao, j que alguns equipamentos tm at 10 anos de uso). Para isso, voc ter que encontrar os meios para do-los ao contratado.A ABC se oporia a isso.Ela no quer os equipamentos, mas insistiria que a doao criaria uma vantagem injusta. O custo dos equipamentos da ABC e do material de consumo est embutido na proposta da empresa.

125

Sua chefe pondera Voc no tomou qualquer deciso, uma vez que o processo ainda no foi totalmente formalizado.No entanto, a diretora regional o chamou e disse que est sendo questionada tanto pelo vice-presidente do sindicato regional como pelo gabinete ministerial.Voc tem a sorte de trabalhar no reduto eleitoral da Ministra, que j recebeu representaes dos trs grupos que voc est considerando. Voc deixa claro para sua chefe que nada foi decidido. Tendo em vista que a situao poltica sensvel, ela lhe pediu que a mantivesse informada sobre:

Como voc tomar a deciso final. Como voc tornar esse processo justo, tendo em conta os diversos
problemas potenciais de recursos humanos e jurdicos envolvidos.

O timing, de modo que ela se mantenha informada. A reao provvel dos grupos interessados que no consigam o
contrato e o que voc sugere que seja feito a respeito. Em princpio, a diretora regional o apoia, bem como a deciso que voc vier a tomar, mas est preocupada com o sindicato e com as repercusses polticas. Sua avaliao preliminar dos nmeros (acima) lhe diz que as vrias opes so, em ltima anlise, um jogo de soma zero, ou seja, durante os cinco anos que voc est considerando, as alteraes do custo total so parecidas.Naturalmente, isso no leva em conta o tempo que voc e seus gerentes atualmente dedicam a problemas de manuteno. Tambm no leva em conta os custos potenciais da administrao de um contrato.E ainda os pagamentos de penses e benefcios do pessoal permanente (no includos no oramento) no so levados em conta. No entanto, voc quer seguir em frente, ainda que apenas para esclarecer as opes.Voc conclui que tem uma srie de razes para fazer mudanas e quer estar convencido de que considerou todas elas. Voc quer mudar o status quo. Desafio e perguntas At agora, a maioria das partes est ciente de que voc est analisando opes.Voc no se comprometeu com qualquer linha de ao, exceto para coletar informaes. Claro que, ao assim faz-lo, voc coloca uma dinmica em andamento e gera expectativas e apreenses. 1. Quais so as vantagens e os problemas da contratao externa em comparao com a manuteno dos servios internos? 2. Que fatores externos de controle precisam ser considerados aqui?Quem est envolvido e quais so seus interesses?Quais so os riscos?Quem so os stakeholders?

126

3. Que tipo de deciso adequado no caso? 4. Que aes, na forma de um processo, voc adotaria? 5. Quais so os fatores-chave que, com base nas informaes disponveis, voc teria que considerar para tomar a deciso final? 6. Como voc implementaria essa deciso? Quem precisa ser informado?Quando e como?

Notas
1

Este caso foi originalmente elaborado por David Seigel, da Universidade de Brock, e adaptado por Andrew Graham pra ensino na Universidade de Queen. N.T.: mulheres de ascendncia indgena da regio da Acdia.

127

Caso 8 Caso complexo com nota pedaggica Estudo de caso: o Acordo de Vancouver

O caso a seguir baseado em uma situao real.Pode ser facilmente utilizado no contexto da aprendizagem organizacional ou no compartilhamento de prticas. tambm um caso de ensino muito bom, uma vez que se baseia na noo de colaborao intergovernamental, um assunto exigente e relevante para a administrao pblica praticamente em qualquer lugar.H uma nota pedaggica anexa, a ttulo de exemplo. Histrico do caso O Acordo de Vancouver um contrato de desenvolvimento urbano entre o governo federal do Canad, o governo da provncia da Columbia Britnica e o governo municipal de Vancouver. Foi assinado em maro de 2000, com prazo de vigncia de cinco anos, e renovado em abril de 2005 por mais cinco anos. O acordo foi reconhecido como um exemplo importante de trabalho colaborativo bem-sucedido em governana urbana e cooperao intergovernamental. Recebeu o prmio de gesto inovadora do Instituto de Administrao Pblica do Canad, um prmio de Servio Pblico das Naes Unidas pelo aumento da transparncia, accountability e agilidade no servio pblico e um prmio de parceria da Associao de Dirigentes Profissionais do Servio Pblico do Canad. Esse acordo multigovernamental concentrou-se no aperfeioamento dos servios e na introduo de melhorias na regio central-leste (Downtown Eastside) da cidade de Vancouver, uma rea afetada por profundos problemas sociais, de drogas e de criminalidade. Este estudo de caso analisa o processo de criao do acordo e as operaes realizadas durante sua vigncia. O objetivo deste caso prover referncias contextuais para o estudo de questes de polticas e de gesto pblica que envolvam, entre outras:

Cooperao intergovernamental Gesto de acordos complexos Governana de empreendimento com colaborao de vrios parceiros 129

Negociaes Poltica social


O caso tambm ilustra, para profissionais de polticas pblicas e de gesto, lies aprendidas relativas criao de mecanismos de governana teis, processo de comprometimento poltico e burocrtico, e sustentao de uma iniciativa no decorrer de mudanas de governo e de prioridades ao longo do tempo. Fontes Boa parte do material referente a este caso foi fornecida pela prpria secretaria responsvel pelo Acordo de Vancouver. Parte desse material est disponvel no site do acordo http://www.vancouveragreement.ca. Foram realizadas entrevistas complementares com vrias pessoas envolvidas na administrao do acordo. A partir dessas fontes, o material foi organizado em formato de estudo de caso. Esta no uma pesquisa original, mas um apanhado de materiais existentes. Devido riqueza da documentao, referncias adicionais so fornecidas no final do caso para permitir que os alunos explorem reas especficas. Origens do acordo A rea Downtown Eastside de Vancouver foi o primeiro assentamento da cidade e inclui os bairros de Strathcona, Chinatown, Gastown, V ictory Square e Oppenheimer/Japantown.

130

Essa rea j foi um setor efervescente da cidade, com escritrios, bancos, teatros, hotis, lojas de departamentos, uma biblioteca e moradias para pessoas de baixa e mdia renda. A perda gradual de residncias de baixa renda em outras partes da cidade e a desinternao de milhares de pacientes psiquitricos atraram mais pessoas para Downtown Eastside, em busca de moradia acessvel. No incio da dcada de 1990, com o agravamento do problema de consumo de drogas na sociedade, mais pessoas dependentes de drogas vieram para a comunidade, tornando-a um centro de trfico e trazendo consigo os crimes relacionados. A mudana afetou toda a comunidade, com um impacto significativo sobre o comrcio local. Ao mesmo tempo, grandes varejistas e edifcios pblicos importantes se transferiam para o novo centro da cidade, em Granville S treet . Apesar dessas transformaes, as principais reas habitadas por residentes estabelecidos mantiveram-se como um bairro vigoroso. No final da dcada de 1990, a percepo geral de Downtown Eastside como uma zona de crise tornou evidente os anos de polticas fracassadas e o abandono sistemtico por parte do poder pblico. Na Cmara de Vereadores, j estavam em andamento projetos de integrao da prestao de servios em nvel de bairro, por toda Vancouver. Os planejadores de Downtown Eastside argumentavam que essa coordenao de polticas entre departamentos da cidade seria inadequada para o bairro sem o envolvimento ativo de agncias provinciais e federais relevantes. Philip Owen, ento prefeito da cidade, dedicou energia poltica considervel para o estabelecimento de uma parceria ampla entre organizaes governamentais e no governamentais para lidar com a dependncia de drogas e a criminalidade em Vancouver, particularmente em Downtown Eastside. O catalisador imediato para o Acordo de Vancouver foi uma crise de sade aguda em Downtown Eastside alta incidncia de doena mental, dependncia de drogas e HIV/Aids na populao local. As autoridades de sade apontaram a rea como o centro de uma epidemia de HIV na regio. Em 1998, a cidade de Vancouver aprovou o Programa de Aes Estratgicas para Downtown Eastside, voltado para questes de criminalidade, segurana, pobreza, abuso de drogas, falta de moradia, sade e revitalizao econmica. Um amplo programa de revitalizao da rea, com vigncia de cinco anos, foi iniciado com o objetivo de criar uma comunidade segura e saudvel. Esse plano era apoiado por uma coalizo de organizaes locais, grupos de defesa de direitos, prestadores de servios primrios de todas as esferas governamentais e muitos cidados da rea. Na nsia de institucionalizar a nova colaborao possibilitada pela coalizo, o prefeito Owen buscou uma plataforma politicamente

131

sustentvel para consolid-la uma que vinculasse estrategicamente o governo municipal aos governos provincial e federal, ambos com responsabilidades jurisdicionais especficas nessa rea. No chega a ser surpreendente que nas discusses entre a prefeitura e a equipe do Ministrio da Sade do Canad sobre os problemas de drogas de Vancouver, os acordos de desenvolvimento urbano logo fossem identificados como um modelo de governana promissor. Embora no haja uma definio rgida desses acordos, algumas caractersticas so comuns a todos:

integrao horizontal ou cooperao entre esferas de governo e


entidades no governamentais;

um modelo de governana de longo prazo; foco nas questes econmicas e sociais de uma rea ou competncia
especfica, compromisso com um processo contnuo de soluo de problemas ou foco poltico. Esses acordos, em diferentes formatos para se adequarem a situaes especficas, j existem em W innipeg, Saskatoon e Regina, alm de Vancouver. importante ressaltar que a cidade de Vancouver no tinha competncia ou recursos para lidar por si s com os problemas sociais e econmicos complexos e sistmicos associados a Downtown Eastside. Como a competncia, a expertise e os recursos estavam distribudos entre os trs nveis de governo, bem como entre diferentes rgos, a participao de todos os nveis de governo era necessria. A demora na redao final do Acordo de Vancouver deveu-se s complexas negociaes que foram necessrias para inserir numerosos rgos pblicos dos trs nveis jurisdicionais. Um fator significativo desse esforo foi a disputa pela coordenao nas entidades parceiras. Nesse caso, inicialmente havia 12 ministrios federais, 19 ministrios ou rgos provinciais e 14 departamentos municipais que detinham alguma forma de responsabilidade pela soluo dos problemas de Downtown Eastside, incluindo o Conselho Escolar de Vancouver e a Autoridade de Sade Costeira de Vancouver. Ao mesmo tempo, calculava-se que havia cerca de 300 organizaes comunitrias em atividade em Downtown Eastside. Os participantes do projeto observaram que essa fase de negociao e o perodo inicial de implantao do acordo foram momentos de grande vulnerabilidade. Como um observador comentou, para que alguma coisa acontea, preciso que haja pelo menos uma pessoa totalmente dedicada a coloc-la em prtica. Nesse caso, o prefeito e seu gabinete, juntamente com o secretrio executivo adjunto de Diversificao Ocidental do governo federal, desempenharam esse papel crucial de ligao entre rgos e atores, atraindo aqueles que estavam menos convictos, relutantes ou marginalmente envolvidos.

132

Uma minuta do Acordo de Vancouver foi endossada por todos os nveis de governo em julho de 1999 e recebeu feedback positivo em um processo de reviso comunitria realizado em Downtown Eastside . O acordo foi assinado formalmente em maro de 2000. O acordo inicial A inteno original do acordo era desenvolver um esforo cooperativo para lidar com uma situao especfica e premente a rea de Downtown Eastside. Como tal, no havia objetivo de criar um novo nvel de agncia governamental. Todos os entes governamentais mantiveram autonomia. O prprio projeto do acordo no previa a possibilidade de haver fundos independentes; em vez disso, o acordo deveria ser apenas um mecanismo para concentrar, em foco nico, esforos e recursos. A dinmica mudou em 2003 com a incluso de fundos controlados pelo projeto. Quanto forma de organizao dos entes governamentais para participarem do projeto, o municpio provavelmente estava mais bem equipado que os outros nveis de governo. Ele dispunha de um Grupo de Servios Comunitrios que fornecia um foco organizacional lgico na cidade. Os governos federal e provincial tiveram que criar rgos especiais para os fins do acordo. No governo federal, porm, o Departamento de Diversificao Ocidental de um pequeno ministrio federal de desenvolvimento regional, com funes explcitas de coordenao, foi capaz de fornecer uma plataforma de colaborao. A responsabilidade pelas decises tomadas sob a gide do acordo coube a um Comit de Poltica Pblica formado pelo ministro federal de Diversificao Econmica Ocidental, pelo ministro provincial de Servios Comunitrios, da Mulher e do Aborgene, e pelo prefeito de Vancouver. Devido dificuldade para agendar reunies com a presena dos trs, na prtica o Comit de Poltica Pblica reuniu-se no mais que duas vezes por ano. As responsabilidades de orientao estratgica e implementao foram delegadas a um Comit Gestor composto por trs representantes graduados de cada nvel de governo. Apesar das diferenas substanciais de autoridade jurisdicional e de capacidade financeira, uma regra de deciso consensual por unanimidade garante que todos os parceiros governamentais tenham igual poder decisrio em ambos os comits. O principal comit operacional do Acordo de Vancouver uma equipe de coordenao que se rene quinzenalmente e, por sua vez, faz a ligao com uma srie de grupos de trabalho responsveis pelas metas estratgicas especificadas pelo Comit Gestor. A Equipe de Coordenao tambm promoveu a criao e reuniu-se regularmente com Grupos de Trabalho voltados para problemas especficos, como reduo de agresses, habitao, mulheres, segurana alimentar e aborgenes, que atuavam na

133

implementao do acordo na ponta. Os grupos de trabalho no tinham autonomia decisria, nem recursos prprios. Eles se valiam das estruturas existentes e os ministrios retinham o controle total. Tal situao levou ao que foi definido por um entrevistado como comits de sondagem, que se concentravam em tentar checar o alcance do que era possvel dentro da programao existente. O acordo tinha quatro reas focais: sade, desenvolvimento econmico, segurana e habitao. Dinmica da colaborao Aps a assinatura do acordo, perdeu-se algum tempo at que os elementos de governana e ao fossem iniciados. Muito pouco trabalho foi investido no estabelecimento da dinmica de funcionamento do modelo de governana descrito anteriormente. No perodo inicial, a informalidade predominou. No eram produzidas atas das reunies e o acompanhamento das decises ficava a cargo dos membros constituintes. Nesse contexto, qualquer progresso demandava um dispndio considervel de tempo e energia. Como um participante observou: Poderamos ter organizado melhor os processos bsicos. Foi somente em 2002 que os vrios entes governamentais conseguiram chegar a um acordo sobre um plano estratgico. O fato foi visto como uma perda de potencial e da dinmica do processo. Outros talvez tenham encarado a situao como uma definio necessria das funes. Em relao dinmica poltica que envolvia o acordo, o prefeito Phillip Owen, fundamental para as atividades municipais iniciais, foi derrotado nas eleies de 2002. Apesar da perda de um dos defensores originais do acordo, seu sucessor, o prefeito Larry Campbell, tambm estava comprometido com a filosofia de quatro pilares de combate ao uso de drogas (proibio, legalizao, medicalizao, e drstica reduo) e com o processo do Acordo de Vancouver (COLLIN, 2006). No escalo superior, a administradora municipal, Judy Rogers, foi uma forte defensora do acordo. No nvel da provncia, houve mudana em 2001. O Partido Democrtico Novo ao qual pertencia o ministro provincial de Servios Comunitrios, do Aborgene e da Mulher, que havia endossado o Acordo de Vancouver saiu para dar lugar ao governo do Partido Liberal de Gordon Campbell, marcado por programas de corte de custos e prioridades s empresas em vez da agenda de desenvolvimento de comunidades. Essa troca foi mais desafiadora. Entretanto, a provncia permaneceu fiel ao Acordo de Vancouver e de fato tomou a primeira iniciativa de financiamento em 2003. No nvel federal, o Acordo de Vancouver foi apoiado ativamente pelo ministro de Diversificao Ocidental, Stephen Owen, e pelo ministro da Sade, Alan Rock, bem como pela deputada e secretria de Estado de

134

Multiculturalismo e Status da Mulher, Hedy Fry. Entretanto, com a eleio do Partido Conservador em 2006, o entusiasmo arrefeceu, embora os ministrios federais continuassem envolvidos. A deciso de no renovar o acordo por mais um perodo pode ser considerada um reflexo da filosofia desse governo. Como um instrumento inicialmente desprovido de oramento prprio, o acordo tinha por objetivo alinhar investimentos, polticas e programas governamentais em Downtown Eastside. O pessoal e outros recursos operacionais eram alocados por esfera de governo para apoiar as atividades do Acordo de Vancouver. A premissa era de que seria possvel agregar valor poltica por meio da conjugao de esforos o que proporcionaria maior foco, apoios mais transparentes e conhecimentos mais precisos. Nas palavras da administradora municipal de Vancouver, Judy Rogers, os mandatos dos governos diferem, mas na prtica so complementares e direcionados s mesmas pessoas (ROGERS, 2001). A liderana na coordenao cabia ao municpio e j estava disponvel na forma das equipes de servios integrados aos bairros. Os governos federal e provincial enfrentaram maiores dificuldades para dotar suas respectivas intervenes de coerncia horizontal, antes que pudessem alinhar-se um ao outro e tambm estrutura de prestao de servios comparativamente avanada do municpio (BAKVIS E JUILLET, 2004). Nesse contexto, a ausncia de fundos prprios do Acordo de Vancouver era vista por alguns como uma vantagem, pelo menos a princpio. A razo que se evitava assim conflitos entre os governos sobre financiamento ou competio na comunidade pelos recursos, o que desviaria a ateno da necessidade prvia de desenvolver a capacidade de gerir esses gastos (MACLEOD, 2004). A administradora municipal de Vancouver, Judy Rogers, acreditava que o valor dos relacionamentos intergovernamentais de suma importncia (R OGERS , 2001). Os benefcios identificados por Rogers incluam a aprendizagem mtua sobre sistemas internos e culturas; a remoo de barreiras ao relacionamento, como as que existem entre o municpio e o governo federal; a conscientizao de que os problemas exigiam uma ao em trs nveis e a especificao das reas em que cada governo poderia contribuir e; o aumento do acesso dos cidados aos programas e servios. Para outros, porm, a ausncia de recursos especficos logo se tornou um obstculo obteno de progressos substanciais. Os programas e fundos existentes tinham condies ou regras desconectadas com a complexidade das necessidades existentes em Downtown Eastside (BAKVIS E JUILLET, 2004). Rogers (2001) reconhecia os limites ao olhar para o futuro:

135

H vrios desafios que ainda precisam ser superados. A princpio, este era um acordo desprovido de recursos prprios. Os parceiros arcavam com as iniciativas adotadas em suas respectivas reas de competncia, usando recursos existentes. Esses fundos frequentemente eram fornecidos com critrios de programao estritos e pouca flexibilidade. Por exemplo, os governos tm recursos oramentrios para treinamento profissional, mas o treinamento profissional tradicional no se enquadra na cultura de Downtown Eastside . O treinamento profissional em Downtown Eastside deve lidar com questes como o fornecimento de qualificao relevante a pessoas envolvidas com abuso de drogas. Embora o apoio financeiro tenha sido significativo, a necessidade de recursos especficos foi identificada como crucial para o sucesso do Acordo de Vancouver. A necessidade de equipe prpria tambm foi considerada fundamental para integrar a viso dos parceiros. Finalmente, tambm houve desafios na comunidade. As expectativas da comunidade aumentaram, mas as propostas apresentadas frequentemente no se enquadravam nos critrios definidos pelos programas governamentais. (ROGERS, 2001). luz dessas preocupaes, os governos provincial e federal decidiram, em abril de 2003, liberar recursos para projetos especficos iniciados por meio do Acordo de Vancouver, com uma alocao compartilhada de $ 20 milhes. O catalisador foi a candidatura de Vancouver para sediar os Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de Inverno de 2010. Por um lado, a situao em Downtown Eastside constitua um potencial constrangimento internacional para a cidade hospedeira. Por outro, conectar um Downtown Eastside revitalizado aos Jogos Olmpicos poderia ajudar a candidatura de Vancouver, num contexto mais amplo de sustentabilidade social, atenuando a preocupao generalizada, detectada em consultas realizadas na cidade, de que as desigualdades urbanas seriam exacerbadas com o redirecionamento de recursos para o evento. De posse dos $ 20 milhes, os parceiros no Acordo de Vancouver concluram um Plano Estratgico Integrado com quatro prioridades. Cada uma delas revela algumas colaboraes polticas pouco ortodoxas (DONOVAN e AU, s.d.; MACLEOD, 2004; ACORDO DE VANCOUVER, 2007b). A primeira estratgia consistiu em revitalizar o corredor da Hastings Street por meio de uma combinao de desenvolvimento econmico da comunidade e melhorias no setor pblico. Em parceria com as organizaes comunitrias, alguns planos foram implementados para

136

ampliar as oportunidades econmicas para os moradores. Esse objetivo foi concretizado por meio de um portal pblico com informaes sobre prticas e servios, vinculando empresas e governos a fornecedores de bens e servios que estavam sediados na regio central da cidade ou empregavam moradores desta regio. O Frum Urbano Mundial de 2006, realizado em Vancouver, e particularmente a candidatura aos Jogos Olmpicos de 2010 foram veculos para essa estratgia. Nesse contexto, o Acordo de Vancouver induziu o comit olmpico a adotar a incluso social como tema central dos jogos. Foi encomendado um estudo abrangente sobre o efeito potencial dos Jogos Olmpicos sobre Downtown Eastside , examinando questes como habitao, desenvolvimento comercial, emprego e capacitao. O resultado foi o compromisso de incluso da regio central na proposta vencedora dos Jogos Olmpicos, para promover a sustentabilidade social e econmica por meio da plena integrao de Downtown Eastside a esse importante evento internacional (A CORDO DE V ANCOUVER , 2007b). Alm dos $ 20 milhes alocados pelos governos, o compromisso foi ampliado em 2005, quando o comit organizador de Vancouver anunciou uma nova parceria com a Bell Canad para investir $ 2 milhes em Downtown Eastside. O dinheiro deveria ser transferido ao longo de quatro anos para as prioridades identificadas no Plano de revitalizao econmica do Acordo de Vancouver. A segunda estratgia foi o desmantelamento da situao de consumo ostensivo de drogas em Downtown Eastside . O Centro de injees seguras/supervisionadas foi inaugurado em 2003 sob os auspcios do Acordo de Vancouver. O foco era a reduo dos riscos por meio da transferncia de usurios de drogas intravenosas dos becos para uma instalao segura, com acesso a profissionais de sade para tratamento com metadona e servios de controle dos sistemas de abstinncia para adultos e adolescentes. O Acordo de Vancouver mobilizou os principais atores e facilitou as relaes. O Ministrio da Sade do Canad concedeu Autoridade de Sade Costeira de Vancouver, responsvel pelo programa, uma iseno operacional de trs anos com base na legislao federal sobre drogas. O rgo tambm financiou as pesquisas do projeto. O Ministrio da Sade provincial custeou a reforma das instalaes e a operao do centro. Foras policiais da cidade foram trazidas de outras reas para garantir a segurana e a ordem nas imediaes. Em um contexto mais amplo, uma estratgia coordenada de preveno e represso, com o objetivo de eliminar a infraestrutura do trfico ilegal de drogas, aliou atividades de policiamento, licenciamento, normas de emprego e tributao, alm de aes referentes aos processos criminais, provenientes dos trs nveis de governo (MASON, 2006).

137

A terceira estratgia foi a reabilitao de hotis decrpitos, nos quais a locao de quartos para ocupantes individuais havia se tornado o ltimo recurso habitacional em Downtown Eastside. A meta do grupo de trabalho de habitao do Acordo de Vancouver era proporcionar moradia adequada aos residentes e facilitar o acesso aos servios de sade mental e combate ao abuso de drogas. Por meio do acordo, a cidade promulgou uma lei municipal para a reforma dos quartos de locao individual, levando em conta as necessidades de moradia dos habitantes de baixa renda. Um projeto piloto com recursos de uma corporao de hipoteca imobiliria do Canad forneceu treinamento em gesto para os funcionrios dos hotis (ministrado em um rgo comunitrio e em um colgio comunitrio) para lidar com a clientela de habitaes individuais. A transformao do Pennsylvania Hotel foi realizada por uma parceria envolvendo recursos federais de assistncia aos sem-teto e recursos provinciais de habitao para a aquisio e reforma do edifcio, bem como permisses municipais de zoneamento para uso como moradia comunitria, com espaos comerciais no andar trreo. A iniciativa do Acordo de Vancouver preparou o terreno para o anncio, feito em 2006, de que as trs esferas de governo realizariam um investimento de $ 2,4 milhes em um conjunto habitacional de 44 unidades para pessoas solteiras de baixa renda sujeitas ao risco de se tornarem sem-teto. A quarta estratgia consistiu em tornar a comunidade mais segura e saudvel para as pessoas mais vulnerveis em Downtown Eastside. Nesse quesito, ocorreu uma colaborao notvel com o Projeto de Acesso Mvel para Profissionais do Sexo. Uma ambulncia adaptada fornecia espaos seguros, primeiros socorros, informaes de encaminhamento a servios e aconselhamento a profissionais do sexo, muitas das quais so jovens aborgenes em situao vulnervel. O projeto foi liderado pelo Ministrio de Servios Comunitrios, do Aborgene e da Mulher da provncia. Ele trabalhou em estreita colaborao com duas organizaes comunitrias e com mulheres que haviam trabalhado ou ainda trabalhavam no comrcio de sexo. O Ministrio da Justia forneceu apoio para lidar com a explorao sexual de jovens aborgenes. A polcia de Vancouver contribuiu com sua forma de reduo de agresses, oferecendo treinamento em autodefesa s trabalhadoras do comrcio de sexo e aprimorando a coleta de informaes sobre consumidores desses servios. Outra iniciativa relacionada aos residentes vulnerveis implementada pelo Acordo de Vancouver foi um centro de servios mltiplos em Downtown Eastside, conhecido como Crabtree Corner, onde funcionou o inovador programa Sheway, que fornecia apoio a mulheres grvidas com problemas de consumo de drogas, bem como a mes solteiras e seus filhos.

138

Claramente, todos os quatro projetos do Acordo de Vancouver envolvem uma colaborao considervel no apenas entre as trs esferas de governo, mas tambm entre elas e o setor comunitrio e, em alguns casos, entre governo e empresas. O diretor de uma entidade sem fins lucrativos citada em uma cerimnia de premiao do Acordo de Vancouver, em 2004, afirmou que aquela experincia estava transformando a forma como os governos tradicionalmente trabalham com grupos comunitrios (Diversificao Econmica Ocidental, 2004). Certamente, a meno ao envolvimento da comunidade e participao dos residentes remonta s origens do Acordo de Vancouver. Um dos trs temas originais do acordo era a capacitao da comunidade. Nas palavras da administradora municipal de Vancouver: A importncia da participao da comunidade foi estabelecida pelos parceiros no Acordo de Vancouver. A abordagem de criao de capacidade baseada em uma filosofia adotada nos altos escales governamentais de fornecer recursos e apoio s comunidades vulnerveis e marginalizadas. A meta ajudar os membros da comunidade a desenvolver habilidades, conhecimentos e capacidades que lhes permitam participar do processo de planejamento e tomada de decises (ROGERS, 2001). O papel da comunidade As avaliaes e reflexes sobre o funcionamento do Acordo de Vancouver indicam, porm, que ainda h aspectos ambguos sobre o papel da comunidade. Organizaes provenientes da comunidade participaram ativamente dos vrios grupos de trabalho do Acordo de Vancouver, mas o Comit de Poltica Pblica e o Comit Gestor no colocaram em prtica os planos de incluir vozes da comunidade no processo decisrio. Uma avaliao especial do acordo relatou que a estrutura de governana no refletiu a abordagem abrangente e inclusiva que era esperada pelos grupos comunitrios (MACLEOD INSTITUTE, 2004). As questes pendentes incluam a criao de uma funo formal de assessoria poltica para o setor comunitrio, o apoio capacitao da comunidade e participao dos habitantes de baixa renda e a descoberta de maneiras que permitissem acesso mais transparente e rpido burocracia governamental. Alm disso, a prpria comunidade de Downtown Eastside era extremamente complexa e abrigava interesses divergentes, como os dos comerciantes chineses, os das lideranas aborgenes e os de alguns grupos de moradores em questes como a reduo da violncia (DONOVAN E AU, s.d.). Encontrar a voz da comunidade nas prioridades estratgicas do Acordo de Vancouver no era um processo simples e a arraigada desconfiana das motivaes do governo era difcil de superar.

139

O municpio tambm argumentava que a representao comunitria em Downtown Eastside era adequadamente suprida pelo projeto de desenvolvimento paralelo subvencionado pelo Centro Nacional de Preveno ao Crime, que se concentrava explicitamente na mobilizao e capacitao dos moradores. De fato, o centro representou importante oportunidade de aprendizagem para o Acordo de Vancouver no envolvimento da comunidade em cada um dos quatro projetos. Entretanto, a relao entre o projeto e o Acordo de Vancouver no era clara e as muitas lies aprendidas no centro sobre relaes governo-comunidade e participao comunitria no foram necessariamente transferidas para o acordo (RIANNO-ALCALA, 2004). Como sintetizou o estudo de avaliao do Acordo de Vancouver: A definio do significado da participao comunitria no contexto da governana do Acordo de Vancouver ainda uma questo em aberto (MACLEOD INSTITUTE, 2004). Resultados O Acordo de Vancouver foi amplamente reconhecido por desenvolver abordagens inovadoras governana e s polticas pblicas, como foi observado na descrio inicial do caso. Como inevitvel em qualquer grande empreendimento poltico intergovernamental, h questes que exigem correo e considerao. Investimento ou cooperao? A ausncia de fundos prprios na fase inicial do Acordo de Vancouver refletiu o fato de que ele no foi formulado como um veculo para projetos de reconstruo em larga escala. Mesmo quando os recursos chegaram, em 2003, o valor no era suficiente para uma transformao fsica, econmica ou social de Downtown Eastside. Portanto, as principais contribuies do Acordo de Vancouver residem em outras categorias: integrao e realinhamento das polticas existentes e uso de recursos modestos em uma ampla variedade de parcerias para experimentaes ou projetos-piloto que meream ampliao e institucionalizao. Adaptao de polticas pblicas Por meio de suas articulaes, o Acordo de Vancouver conseguiu desenvolver uma estrutura que esclareceu e proporcionou melhor coordenao diviso poltica do trabalho em Downtown Eastside. Cada esfera de governo forneceu esforo ou capacidade especfica em termos de finanas, regulao, conhecimentos ou mobilizao. Nas palavras de Judy Rogers, enquanto o governo federal lidava com a questo das drogas do ponto de vista judicial, o governo da cidade de Vancouver agia do ponto de vista da represso (policiamento) e a provncia, do ponto de vista de sade (tratamento), produzindo um esforo articulado mais eficaz para lidar com o problema (ROGERS, 2001).

140

Uma pesquisa envolvendo autoridades nos trs nveis de governo constatou que quase 3/4 das autoridades consultadas informaram que haviam mudado muito frequentemente a forma de trabalhar, com base nas lies aprendidas nos esforos cooperativos (MACLEOD INSTITUTE, 2004). Essa integrao entre governos respeitando as reas de atuao de cada um e aberta aprendizagem mtua caracterizou muitas iniciativas introduzidas no Plano estratgico integrado de 2003. Com recursos modestos, o Acordo de Vancouver foi alm dos programas existentes ou dos critrios de polticas pblicas usuais, optando por construir estratgias sob medida para as condies nicas de Downtown Eastside. A dinmica foi mais evidente nas isenes legais sobre drogas que permitiram a criao do Centro de Injees Seguras. Ela tambm se manifestou em outras iniciativas: as transformaes de hotis realizadas pelo Acordo de Vancouver levaram o municpio a considerar a incluso do curso de gesto de hotis em suas normas de licenciamento; os planos de revitalizao do Acordo de Vancouver foram incorporados ao tema de incluso social, que se tornou parte da candidatura olmpica de Vancouver; e a polcia de Vancouver passou a introduzir estratgias de reduo de agresses no controle do comrcio de sexo. Apesar desses avanos, ainda persistiam dvidas significativas sobre a quantificao do efeito das polticas sociais e econmicas tradicionais em Downtown Eastside e a relao com os processos do Acordo de Vancouver. inquestionvel: os fatores que convergiram para produzir uma crise em Downtown Eastside, no final da dcada de 1990, foram resultantes de cortes e reestruturaes macias nas polticas sociais federais e provinciais em setores cruciais como assistncia social, moradia acessvel e servios de sade mental. Nesse particular, os microprojetos do Acordo de Vancouver estavam nadando contra uma corrente macropoltica hostil. As transformaes de hotis, por exemplo, so uma resposta limitada ameaa trplice de elitizao, desenvolvimento e deslocamento que paira sobre Downtown Eastside. Fato que se deve ao superaquecimento do mercado imobilirio residencial e comercial de Vancouver. Alm disso, alguns sucessos notveis patrocinados pelo Acordo de Vancouver como a candidatura olmpica baseada na incluso social e o Centro de Injees Seguras esto ameaados desde a mudana de partido no governo em 2005 e 2006, nos nveis municipal e federal, que removeu as metas de incluso social da lista de prioridades. Os realinhamentos polticos so de tal monta que a manuteno do Acordo de Vancouver atualmente uma questo em aberto. Disseminao das inovaes Aqui, as contribuies do Acordo de Vancouver enquadram-se em vrias categorias. Primeiro, no nvel genrico de polticas pblicas, a estrutura baseada em quatro pilares representou nova maneira de

141

conceber os vnculos entre sade pblica e revitalizao urbana. Seus projetos aplicaram os princpios de preveno, tratamento, represso e controle de danos ao desenvolvimento comunitrio. O resultado uma estrutura promissora de polticas regenerativas aplicveis a outras reas decadentes, alm de Downtown Eastside. Segundo, em termos de iniciativas especficas, a experincia-piloto do Centro de Injees Seguras estabelecido pelo Acordo de Vancouver atraiu a ateno mundial e contribuiu para a reformulao dos debates sobre polticas de abuso de drogas e excluso social. Terceiro, o Acordo de Vancouver tornou-se um modelo para o governo federal em seu Novo Plano para Cidades e Comunidades. O ministro John Godfrey elogiava frequentemente a articulao entre os atores e rgos envolvidos e apoiava sua aplicao em outras cidades e desafios urbanos, alm da revitalizao de bairros (BRADFORD, 2005). Em 2005, novos acordos de desenvolvimento urbano haviam sido assinados em Regina, Victoria e havia negociaes em andamento em Toronto.

Nota
Este caso foi elaborado por Andrew Graham como parte do projeto de cooperao Brasil-Canad Desenvolvimento de Capacidade de Governana. Esta a primeira publicao.

142

Referncias Bibliogrficas

ACORDO DE VANCOUVER. 2000-2005: Progress and Highlights. Disponvel em: http://www.vancouveragreement.ca/Pdfs/61031FirstFiveYears FINAL.pdf. 2007. A CORDO DE V ANCOUVER . The Agreement . Disponvel em: http:// www.Vancouveragreement.ca/ TheAgreement.htm. 2007b. BAKVIS, H. e L. JUILLET. The Horizontal Challenge: Line Departments, Central Agencies and Leadership. Ottawa: Canada School of Public Service, 2004. BRADFORD , Neil. Place B ased Public Polic y : Towards a New Urban and Community Agenda for Canada . Relatrio de pesquisa F51. Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 2005. C OLLIN , C. S ubstance Abuse Issues and Public Polic y in Canada: Canada s Federal Drug Strategy . Political and Social Affairs Division, 2006. Disponvel em: http://www2.parl.gc.ca/content/ lop/esearchpublications/prb0615-e.html # key DAVIES, J. S. The governance of urban regeneration: a critique of the governing without government thesis. Public Administration , n 80, v. 2, p. 301 322, 2002. DESAUTELS, L. Denis. Accountability for Alternative Service Delivery Arrangements in the Federal Government: Some Consequences of Sharing the Business of Government. In: DELACOURT, Susan e LENIHAN, Donald G. (Ed.) Collaborative Government : Is There a Canadian W ay ? New Directions, n 6. Toronto: Institute of Public Administration Canada, 1999. p. 23-29. D ONOVAN , E. e A U . W. The Vancouver Agreement, M oving Ideas Forward Together .[ s.d.] H ARDING , A. Governance and socio-economic change in cities. In: BUCK, I.; GORDON , A.; H ARDING, I.; e TUROK, N. (Ed.). Changing Cities : Rethinking Urban Competitiveness, Cohesion and Governance . Palgrave Macmillan: Basingstoke, 2005. p. 62 - 77.

143

I NSTITUTE FOR C ITI Z EN -C ENTRED S ERVICE . Integrated S ervice Deliver y : A Critical Analysis . Maio de 2003. Disponvel em: http://www.iccsisac.org/eng/pubs/ISD%20Critical%20Analysis_ report_11%20Aug %2003.pdf KERNAGHAN, K. Partnerships and public administration: conceptual and practical considerations. Canadian Public Administration , n. 36, p. 57 76, 1993. L O W NDES , V. e S KELCHER , C. The Dynamics of Multi-organisational Partnerships: An Analysis of Changing Modes of Governance. Public Administration , n. 76, v. 2,1998. p. 313-334. M ACLEOD I NSTITUTE . In the S pirit of the Vancouver Agreement : a Governance Case Study. Calgary: Universidade de Calgary, 2004. MASON , M. Collaborative Partnerships for Urban Development: a Study of the Vancouver Agreement. Departamento de Geografia e Meio Ambiente, London School of Economics, 2006. R IANO -A LCALA , P. Communities, Communit y Wor k ers and L ocal Government. School of Social Work and Family Studies: University of British Columbia, 2004. Disponvel em: http://vancouver.ca/ commsvcs/planning/dtes/pdf/DTESCDP.pdf R OGERS , J. Governments in Progress. Apresentao de painel no SIMPSIO DA FCM CITIES IN AN URBAN CENTURY, 2001. STEWART, M. Collaboration in multi-actor governance. In: HAUS, M.; HEINELT, H.; S TEWART, M. (Ed.). Urban Governance and Democracy: Leadership and Community Involvement . Routledge: London, 2005. p. 149 - 167.

144

Nota pedaggica Acordo de Vancouver

Embora conste das Notas Pedaggicas, a seo Questes e Lies Aprendidas tambm poderia ser includa no prprio caso, dependendo da finalidade que se deseje dar a este. Para uso em sala de aula, o caso no dever incluir as lies aprendidas. Ao contrrio, elas devero ser extrapoladas durante a discusso da turma. Nesse sentido, as lies abaixo so meramente ilustrativas e os alunos podero identificar outras. Se a finalidade do caso for transmitir informaes sobre prticas de gesto, no contexto da aprendizagem organizacional ou da transferncia de conhecimentos, sugere-se que as lies aprendidas sejam includas no caso. Questes e lies aprendidas Mesmo que a iniciativa desenvolvida tenha sido merecidamente reconhecida e claramente exitosa, ela no ocorre sem passos em falso e sem lies aprendidas, ao menos retrospectivamente. Alm disso, outras questes permanecem abertas ao debate. Abaixo, apresentamos uma lista dessas questes. Os leitores e usurios do caso podero certamente identificar e adaptar outras. 1. Financiar ou no financiar. Est claro que, quando os governos federal e provincial decidiram transferir fundos para o acordo, a dinmica da colaborao mudou e passou de uma conjugao de esforos entre os atores para uma ao em que recursos especficos tinham de ser administrados perante um conjunto de demandas. Esses processos do forma dinmica interna e tambm criam expectativas externas alm dos simples esforos de cooperao. Em que medida essas dinmicas podem ajudar ou prejudicar a cooperao uma questo a ser considerada. Como observou um entrevistado: Assim que voc tem o dinheiro, as coisas mudam. Voc se torna uma organizao doadora. Voc preenche um vazio na burocracia (Entrevista realizada pelo autor, 2009). 2. Liderana. A cidade de Vancouver assumiu grande parte da liderana poltica e burocrtica inicial para essa iniciativa, alm de pessoal permanentemente comprometido com o processo. Mas o governo federal tambm proporcionou liderana inicial por intermdio do Ministrio da Sade do Canad e do Ministrio da Diversificao

145

Ocidental. Est claro que, em 2003, a provncia tambm estava comprometida com o financiamento inicial. Em empreendimentos como esse, o desafio sobreviver s mudanas de liderana e de filosofia poltica. Um elemento a ser observado nesse processo de quase uma dcada que, a despeito das mudanas de governo, as partes permaneceram mesa. Talvez no de forma to dinmica quanto antes, mas o fato que permaneceram. 3. Dinmica interna da colaborao ou liderana a partir do nvel intermedirio. Entrevistas conduzidas pelos autores, bem como outros estudos (MACLEAD INSTITUTE, 2004; MASON, 2006), confirmam que um elemento essencial da continuidade o estabelecimento de relaes slidas e positivas no nvel da equipe. Essas so frequentemente vistas como a liga que une as pessoas, ou a base para uma cultura de colaborao. Como disse um antigo participante: Fui obrigado a aprender como outras pessoas pensavam e o que estavam tentando fazer. Uma dinmica como essa contribui para os esforos colaborativos por meio da mudana mencionada acima, alm de facilitar a soluo de problemas. 4. Qualidade da governana. Os primeiros anos do Acordo foram indiscutivelmente problemticos do ponto de vista da governana. Aparentemente, no havia um senso de urgncia em desenvolver os instrumentos de planejamento necessrios. Mais tarde houve tambm um problema de obrigao de financiamento especfico. A estrutura de governana existente no parecia slida, especialmente no nvel do Comit de Polticas. Alm disso, a relao com os atores da comunidade era um tanto ambgua, mesmo luz do forte compromisso com o envolvimento comunitrio. 5. Accountability (responsabilizao). O acordo enfatizava claramente o processo cooperativo. J em termos de accountability, no era to claro. Chegar a um entendimento sobre responsabilizao era tido como algo complicado pelos que participavam do acordo h mais tempo. A questo suscitada por esse acordo o grau em que uma responsabilizao firme deve ser definida sem aviltar o processo orgnico da cooperao. Nesse caso, nenhum programa ou rgo autnomo foi criado. Portanto, responsabilizaes existentes nos trs nveis de governo permaneciam intactas. Nem sempre mais accountability bom. 6. Answerability (responsividade). A despeito do indiscutvel perfil positivo do acordo, o governo no se dispunha a designar uma liderana. Frequentemente a situao acabava em algo do tipo quem vai primeiro para responder a demandas externas da mdia ou de grupos de interesse. Nos nveis funcionais, os grupos trabalhavam em harmonia. Os de desenvolvimento econmico e de mulheres funcionavam bem. Na rea da sade, a questo da territorialidade mostrava deformidade. A questo aqui o grau em que os porta-vozes ou lderes precisam ser identificados

146

antecipadamente. Essa uma parte crucial do processo de governana em trabalhos cooperativos. O tema da construo de parcerias colaborativas As parcerias colaborativas com cooperao intergovernamental ou pblico-privada foram identificadas como uma expresso governamental de vanguarda da nova governana urbana (DAVIES , 2002; L O W NDES E S KELCHER , 1998; S TE W ART , 2005). Encarregadas de desenvolver polticas pblicas para problemas sociais complexos ou reestruturar a prestao de servios com o objetivo de cumprir metas, essas parcerias so uma resposta necessidade amplamente reconhecida de melhor coordenao na administrao pblica. Segundo Kernaghan (2003, p. 61), uma parceria pode ser definida como um acordo formal para compartilhar poder com terceiros na busca de metas e/ou benefcios conjuntos. Os vrios tipos de parceria podem ser diferenciados pela natureza e grau do controle da influncia exercida pelas partes do acordo. No nvel ideal do trabalho conjunto, as parcerias colaborativas so aquelas nas quais todos os parceiros tm voz no processo decisrio: tipicamente, apresentam um conjunto de recursos, regras decisrias consensuais e harmonizao de atividades (KERNAGHAN, 2003, p. 62). Embora as parcerias por rea de atuao voltadas para metas de revitalizao urbana tenham recebido grande ateno acadmica, ainda h relatos controvertidos sobre seu surgimento e seu impacto. Em termos gerais, essas parcerias compreendem por um lado perspectivas baseadas em uma economia poltica crtica, que sugerem novos modos de governana para responder aos ditames do capital global e por outro, abordagens mais preocupadas com os contextos polticos da formao de parcerias. Foi o ltimo conjunto de pesquisas que gerou a maior parte dos trabalhos recentes de formulao e implementao colaborativas de polticas de revitalizao urbana. Aqui, pode ser til uma distino mais profunda entre teorias de coalizo urbana centradas em alianas entre atores dos setores pblico e privado, determinados a impulsionar o crescimento da economia local, e abordagens de redes de governana que explicam o funcionamento de parcerias em termos de cenrios institucionais urbanos locais e de culturas polticas. Veja pesquisas de Harding (2005) e Stewart (2005). Exemplos de perguntas pedaggicas a serem exploradas nesse contexto:

Quais so as estruturas e as dinmicas de parcerias colaborativas


bem-sucedidas para o desenvolvimento urbano ou para qualquer esforo cooperativo que envolva vrias partes?

147

O que constituiria uma evidncia de poltica eficaz de


desenvolvimento e/ou implementao eficaz de programas? O tema da governana A governana tem muitos aspectos: estrutura, dinmica interpessoal, protocolos de soluo de problemas, critrios para tomadas de deciso, capacidades e habilidades de liderana, formao de relaes. Este caso ilustra vrios desses aspectos que podem ser identificados na discusso. Alm disso, nesse exemplo a governana foi desafiada pela transio e pela mudana tanto de pessoas quanto de governos, com a entrada em cena de novos atores com agendas diferentes e potencialmente prejudiciais para a finalidade do programa. Exemplos de perguntas pedaggicas a serem exploradas nesse contexto:

Quais foram os instrumentos formais de governana do acordo?


Por que foi necessrio envolver vrias partes? Existem vantagens ou desvantagens relacionadas a eles?

O que sustenta a boa governana, conforme evidenciado neste caso,


mas tambm em termos mais gerais?

Quais foram os limites da boa governana neste caso? Por exemplo,


qual o poder de deciso do Comit de Superviso de Polticas e o que o governo participante manteve?

H reflexos de como um acordo como este pode prosperar e, ainda


assim, apoiar a autonomia dos atores participantes? Qual o equilbrio? O tema do envolvimento do cidado Este caso certamente suscita muitas perguntas sobre como envolver de forma eficaz os cidados e uma multiplicidade de organizaes e porta-vozes no governamentais em uma estrutura governamental colaborativa. Ao ensinar este tpico, deve-se atentar para a natureza do problema ou da questo central que constitui o objeto do acordo. O bairro Downtown Eastside foi e continua sendo uma rea fsica controvertida e politicamente onerosa, com uma srie de problemas sociais. Portanto, haver opinies categricas sobre solues, sua urgncia e sobre a adequao das respostas. H evidncias claras, no exemplo mostrado, de momentos de tenso na dinmica entre a comunidade e os signatrios do acordo. Exemplos de perguntas pedaggicas a serem exploradas nesse contexto:

O que o caso sugere a respeito do grau e do foco de interesse do


cidado nessa poltica? Como tais caractersticas foram expressas por

148

meio de ao poltica, de ao no governamental, das aes de grupos envolvidos indiretamente?

H limites para o envolvimento dos cidados em redes colaborativas


dos governos?

H riscos associados a colaboraes amplas entre as esferas de


governo? O tema da prestao alternativa de servios O Acordo de Vancouver pode ser visto como um esforo para encontrar um instrumento alternativo de prestao de servios que permitisse tratar de questes prementes econmicas, sociais e humanas, em uma localidade especfica. A busca reflete os esforos dos governos em todo o mundo, durante as duas ltimas dcadas, para encontrar melhores formas de prestar servios ao cidado. Tal movimento conhecido como Citizen-centered Service (Servios centrados no cidado). Por envolver vrios aspectos desse esforo, esse caso pode ser imediatamente explorado em sala de aula ou em seminrios. Exemplos de perguntas pedaggicas a serem exploradas nesse contexto:

Voc diria que este caso constitui um meio alternativo de prestao


de servios no sentido verdadeiro da expresso? O que houve de diferente? Qual foi a abordagem tradicional empregada no acordo?

Que caractersticas do acordo representaram abordagens


alternativas de governo e governana?

Este caso trata de prestao de servios, formulao de polticas, ou


de algum outro aspecto? O tema Accountability (Responsabilizao) Accountability uma rea complexa de discusso, especialmente no contexto deste caso. Embora mtodos e mecanismos de accountability baseados em iniciativas de gesto horizontal possam ser encontrados em todas as jurisdies, o auditor-geral do Canad identificou trs tipos de accountability que os acordos de parceria devem incluir:

Accountability vertical em cada jurisdio. Accountability interna entre parceiros. Accountability horizontal das partes envolvidas, perante o pblico
e as comunidades de interesse afetadas (DESAUTELS, 1999). Este caso tem elementos representativos dos trs tipos. Exemplos de perguntas pedaggicas a serem exploradas nesse contexto:

Qual a relao do Acordo de Vancouver com as linhas tradicionais


de accountability governamental neste caso?

149

Os governos podem alterar ou transferir accountability em seus


empreendimentos colaborativos? Como?

Como os governos podem estabelecer colaboraes bem-sucedidas


e, ao mesmo tempo, garantir que os cidados entendam quem responsvel por qual tarefa?

150

Caso 9 Caso complexo com nota pedaggica A crise do transporte areo no Brasil 2006 e 2007 1
Elaborado por Amncio Jorge de Oliveira, Janina Onuki e Snia Naves David Amorim2

O caso a seguir um exemplo muito bom de que tipo de caso pode ser usado pelas organizaes para analisar a forma como um pas respondeu a uma srie de desafios, ou por instituies de ensino para a aprendizagem em sala de aula.

Introduo Este estudo de caso aborda a crise vivida pelo setor de transporte areo brasileiro nos anos de 2006 e 2007, caracterizada pela imprensa como o caos areo ou apago areo. Deflagrada por um acidente areo de vulto, a crise teve como protagonistas centrais os controladores de trfego areo, que sob suspeita de falha funcional e comunicao difcil com as autoridades do setor reagiram por meio de uma estratgia de operao-padro (greve branca). Essa situao, somada escassez de pessoal, provocou, de novembro de 2006 at meados de 2007, o descontrole operacional dos principais aeroportos do pas, com grandes prejuzos aos usurios. Um novo acidente areo, no decorrer da crise, agravou ainda mais a situao do setor, expondo opinio pblica brasileira deficincias estruturais e profissionais numa rea at ento considerada segura, inclusive para padres internacionais. O caso relata as tentativas de equacionamento da crise por parte das autoridades responsveis pela poltica de transporte areo, frente ao descontentamento e s reivindicaes dos controladores de voo e indignao da sociedade. O relato abrange dois momentos: o primeiro, iniciado em setembro de 2006, quando ocorreu o acidente envolvendo a empresa Gol e um jato Legacy da Embraer, vendido a americanos; o segundo, iniciado em julho de 2007, quando ocorreu o outro acidente envolvendo a companhia area TAM no aeroporto de Congonhas, So Paulo.

151

O caso d especial ateno ao primeiro momento da crise, particularmente s negociaes transcorridas entre os controladores de trfego areo e as autoridades governamentais brasileiras. A descrio do segundo momento da crise destina-se apenas a justificar o agravamento do quadro e esclarecer o contexto em que as negociaes com os controladores transcorreram a partir daquele momento. O objetivo inicial do estudo de caso foi ilustrar uma situao de crise e de processo de negociao, tendo sido originalmente utilizado numa oficina sobre negociaes no setor pblico. Entretanto, considera-se que o caso poder ser utilizado de forma mais ampla, oferecendo material de apoio a estudos de polticas pblicas e de gesto pblica, que abordem, entre outros, os seguintes tpicos:

Negociao. Gesto de crises. Comunicao. Gesto de questes pblicas contenciosas. Planejamento estratgico.
O contexto institucional A estrutura institucional do setor areo brasileiro ajuda a compreender o ambiente em que se desenvolveu a crise e as relaes entre controladores de trfego areo e as autoridades brasileiras. O controle da aviao comercial no Brasil de competncia do setor militar, por meio do Comando da Aeronutica, que se vincula ao Ministrio da Defesa (MD). O Ministrio da Defesa foi criado em 1999 com a incumbncia de exercer a direo superior das Foras Armadas (Marinha, Exrcito e Aeronutica), no bojo de um conjunto de reformas institucionais no campo da relao entre civis e militares, com vistas a garantir maior adequao realidade do regime democrtico. Desde sua criao, o MD tem sido comandado por civis, o que gera de tempos em tempos choques de cultura organizacional. A responsabilidade da gesto do setor areo brasileiro do Comando da Aeronutica, compartilhada por um conjunto de instituies. Dessas, as mais importantes so a Fora Area Brasileira (FAB), a Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) e a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero). O papel da Anac consiste na regulao e na fiscalizao das atividades de aviao civil. A agncia foi criada em 2002 e substituiu o Departamento de Aviao Civil (DAC). uma agncia reguladora federal de regime autrquico especial e est vinculada ao Ministrio da Defesa. importante reiterar que o controle do trfego areo e da investigao de acidentes continuou, mesmo depois da criao da Anac,

152

a cargo do Comando da Aeronutica e do Ministrio da Defesa. A responsabilidade de regulao e fiscalizao incide sobre a definio de padres de segurana de voo, definio da malha aeroviria, condies mnimas de infraestrutura aeroporturia e relaes econmicas de consumo no mbito da aviao civil. A Infraero, por sua vez, responsvel pela administrao dos principais aeroportos do pas. Com status de empresa pblica federal brasileira de administrao indireta, tambm vinculada ao Ministrio da Defesa. Da mesma forma que a Anac, a Infraero no tem competncia direta no controle do trfego areo. A competncia direta do controle do trfego est a cargo da Aeronutica. A estrutura do controle de trfego se d por meio de unidades denominadas de Centro integrado de defesa e controle areo (Cindacta). Cada uma das unidades executa as atividades de controle do trfego areo comercial e militar, vigilncia do espao areo e comando das aes de defesa no pas. O sistema composto por quatro unidades: Cindacta I (Braslia); Cindacta II (Curitiba); Cindacta III (Recife) e Cindacta IV (Manaus). Uma categoria fundamental no sistema de controle do trfego areo, que esteve no centro da crise, a de controlador de trfego areo, tambm conhecido internacionalmente por ATCO, sigla de Air Traffic Controller. Trata-se de uma profisso ainda no regulamentada. A funo dos controladores de voo consiste em emitir, dar instrues e informaes necessrias, dentro do espao areo de sua jurisdio, com o objetivo de prevenir colises entre aeronaves e obstculos nas imediaes dos aeroportos. Segundo estudo de 2007 do Ministrio do Trabalho e Emprego a categoria compreendia, naquele ano, 2.700 profissionais. Nmero considerado insuficiente para atender demanda. No Brasil, coexistem duas categorias de controladores de trfego areo: os militares (sargentos), com um nmero aproximado de 2.200 (81,14%), e os civis, com um nmero aproximado de 500 controladores (18,51%), dos quais parte vinculada Infraero e parte composta de servidores civis da Aeronutica, do grupo Dacta. So regidos por legislaes distintas quanto a salrios e regras de aposentadoria. Os controladores civis da Infraero so formados pelo Instituto de Controle do Espao Areo (ICEA), em So Jos dos Campos (SP), e os controladores militares so formados pela Escola de Especialistas da Aeronutica (EEAR), em Guaratinguet (SP). Origem e desenrolar da crise A crise do setor areo pode ser tipificada como um evento complexo, dada a multiplicidade de atores e os fatos ocorridos durante seu desenvolvimento.

153

Simplificadamente pode-se afirmar que a crise passou por sete momentos principais: evento gerador (1 acidente areo) crise institucional (motim de controladores de trfego areo) endurecimento militar negociaes (comando civil) novo evento e recrudescimento da crise (2 acidente areo) retomada do controle militar na gesto da crise punio e normalizao. O primeiro momento da crise: setembro de 2006 A crise foi deflagrada em setembro de 2006 pela coliso entre o Boeing 737-800 da empresa Gol, que transportava 154 passageiros, e um jato executivo Legacy, da Embraer, em voo de entrega a um cliente americano, na rota Braslia - Manaus. A queda do Boeing teve como consequncia a morte de 154 pessoas. Foi o maior acidente da histria do setor areo brasileiro at ento. Durante as investigaes, todas as hipteses plausveis sobre as causas do problema foram levantadas. As principais falhas identificadas foram: falha humana dos pilotos norte-americanos, falhas tcnicas do Jato Legacy, especialmente o no funcionamento do transponder, problemas de comunicao entre os pilotos das duas aeronaves, falhas tcnicas nos equipamentos de controle areo e falha humana dos controladores de trfego areo. Inicialmente as acusaes foram dirigidas aos pilotos americanos do Legacy, mas logo foram transferidas para os controladores do trfego areo que atuavam na rea no momento do acidente. Com isso, a categoria passou a ocupar o centro da crise 3. Dezoito deles foram temporariamente afastados, sobrecarregando os que permaneceram em atividade e provocando grande tenso na categoria. Sob presso, controladores levantaram, na imprensa, problemas relacionados qualidade dos equipamentos e do sistema de monitoramento de voos e fizeram acusaes sobre o tratamento da categoria pelas autoridades, a dupla filiao (civil e militar) e as condies desfavorveis de trabalho. Para gerenciar a situao, o governo criou um grupo de trabalho composto de trs ministrios (Fazenda, Defesa e Planejamento), Advocacia-Geral da Unio (AGU), Comando da Aeronutica, Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), Sindicato Nacional dos Trabalhadores na Proteo ao Voo, Sindicato Nacional dos Aeronautas e Sindicato Nacional das Empresas Aerovirias. Em 17 de outubro, o grupo de trabalho fez a primeira reunio para propor solues crise. Entre outras sugestes, foi proposta pelo ministro da Defesa a desmilitarizao do controle do trfego areo como alternativa para resoluo do impasse.

154

Em 22 do mesmo ms, os controladores de trfego areo realizaram uma reunio secreta. Entre as propostas discutidas pelos cerca de 60 profissionais presentes, segundo relato da imprensa (Jornal Folha de So Paulo, 27/10/2008), a mais radical dizia respeito realizao de uma greve (greve branca) dos controladores civis ou de uma operao-padro, expressa em atrasos intencionais dos voos, como forma de mostrar insatisfao com as condies precrias de trabalho vigentes poca. Imediatamente a Fora Area Brasileira (FAB) publicou nota negando ter havido qualquer reunio de profissionais da ativa e do efetivo do controle do trfego areo. A nota destacava, alm disso, o profissionalismo dos militares atuantes no controle do trfego areo. Tratava tambm do esforo do presidente da Associao de Controladores em atuar em parceria para debelar a crise, refutando, portanto, posturas oportunistas com vistas a melhorias salariais ou demandas de curto prazo. A preocupao principal da nota da FAB era, a um s tempo, mostrar coordenao e afastar rumores sobre fraturas nas linhas de comando. Em 28 de outubro, os controladores de trfego areo do Cindacta I, que controlavam, poca, 70% do trfego areo nacional, entram em operaes-padro que resultaram em atrasos e cancelamentos de voo no sul e sudeste do pas, tumultos e revolta de passageiros nos aeroportos. Em regime de operao-padro, cada controlador de trfego areo passou a acompanhar no mximo 14 avies. Este limite era condizente com as normas internacionais de segurana area, de acordo com a Federao Internacional dos Controladores de Trfego Areo. Foi o argumento usado pela Federao Brasileira das Associaes de Controladores de Trfego Areo (Febracta) para negar que a categoria estivesse em greve branca. Segundo a instituio, a medida destinavase a adequar o trabalho dos controladores de trfego areo aos padres estabelecidos pelas normas internacionais. A Febracta apresentou, em diversos pronunciamentos pblicos, a operao-padro como iniciativa para garantir a segurana no sistema. O sexto dia de operao-padro coincidiu com a vspera do feriado de Finados e acarretou atraso de at seis horas nos aeroportos. O presidente da Repblica, em reunio com assessores, teria reagido de forma enrgica e indagado se o pas estaria refm dos controladores. Estavam presentes, alm do comandante da Aeronutica, os ministros da Defesa e da Casa Civil e os presidentes da Infraero e da Anac. Na ocasio, segundo relato da imprensa, o presidente teria cobrado da Anac justificativa para a liberao de novas linhas para as empresas de aviao, apesar do dficit de controladores para monitorar o espao

155

areo. Da Aeronutica ele quis uma explicao para o cancelamento, em junho do mesmo ano, de um concurso para a contratao de 144 controladores. Por fim, solicitou ao ministro da Casa Civil informaes sobre qual teria sido o destino de um estudo do Conselho de Aviao Civil (Conac), realizado em outubro de 2003, que alertava para o risco de colapso no sistema de controle areo por conta da retrao de investimentos no setor. A limitao do nmero de acompanhamento de avies no foi, contudo, o nico expediente utilizado pelos controladores de trfego areo como medida de contestao. Em meados de novembro de 2006, um conjunto de controladores pediu licena mdica. Ato contnuo, o Comando da Aeronutica endureceu o posicionamento e determinou o aquartelamento de 200 sargentos e controladores de trfego areo. O confinamento no surtiu o efeito esperado e os atrasos nos voos continuaram em todo o territrio nacional. Como resultado, o chefe do Departamento de Controle do Espao Areo foi exonerado do cargo. Em 16 de novembro do mesmo ano, um relatrio preliminar do Comando da Aeronutica, aps ouvir controladores de voo, apontou falhas de comunicao entre o Legacy e o controle de trfego areo. O comandante da Aeronutica admitiu erros de controladores como uma das causas do acidente durante apresentao pblica naquele dia. No perodo, a Polcia Federal abriu inqurito e comeou a ouvir os controladores envolvidos. A situao de tenso arrastou-se ao longo do final de 2006 e incio de 2007 at atingir o pice no final de maro. No dia 29 de maro, foi deflagrado o motim dos controladores no Cindacta I (Braslia). A deciso de paralisar as atividades em todo o pas foi uma reao advertncia do comandante da unidade de que no hesitaria em usar o regulamento, o que significava priso por promoo de motim4. O nmero de controladores que se aquartelaram em Braslia, Manaus, Salvador, Curitiba e Rio de Janeiro chegou a 260. O nmero foi expressivo porque representava cerca de 10% do contingente na ativa. Os controladores comunicaram chefia que iriam autorizar apenas o pouso dos avies que j estavam no ar, que estivessem em emergncia ou em transporte de pacientes transplantados. Como consequncia, a Infraero determinou suspenso do trfego areo em todos os 49 aeroportos comerciais do territrio nacional enquanto os controladores de trfego areo estivessem amotinados. A extenso da paralisao e a ausncia de alternativas viveis no curto prazo deixaram todo o sistema vulnervel e colocou o governo numa situao difcil.

156

A opo disponvel ao governo naquele momento seria a contratao de controladores estrangeiros. Em casos de emergncia, a legislao brasileira permite a contratao de servidores sem a realizao de concurso pblico, processo tradicionalmente lento. A eficcia da alternativa era, contudo, questionvel. Segundo o sindicato dos aeronautas, o tempo de adaptao dos contratados era de, no mnimo, dois meses. O agravamento da crise no permitia uma soluo em tempo to dilatado. Fundamentalmente eram cinco as reivindicaes dos amotinados: 1. Fim das perseguies e retorno imediato dos representantes de associaes e supervisores afastados de suas funes de origem. 2. Criao de uma gratificao emergencial para os controladores de trfego areo e de um plano de carreira para a categoria. 3. Incio da desmilitarizao, com absoro voluntria da mo de obra dos atuais controladores de trfego areo militares. 4. Nomeao de comisso com representantes do Poder Executivo e dos controladores (civis e militares) a fim de acompanhar as mudanas no trfego areo nacional. 5. Modernizao dos equipamentos usados no controle do trfego areo. Entre as reivindicaes, a mais complexa era a relacionada desmilitarizao da carreira de Controlador de Trfego Areo. Uma declarao do presidente da Associao Brasileira de Controladores de Trfego Areo, feita no final de 2006, dava a exata medida da insatisfao com a militarizao do setor: (...) O controlador um sargento que no pode ter um diferencial no salrio porque causaria desconforto aos outros sargentos. Por outro lado, teramos que fazer apenas uma escala, mas no militarismo isso no existe. A carreira incompatvel com a rea militar (M ATTEDI , 06/11/2006). A declarao era taxativa quanto preferncia de que o setor fosse controlado por civis. O agravamento da situao levou o ministro da Defesa a se reunir com a cpula do setor areo para que as providncias diante da crise fossem tomadas. Em entrevista coletiva dada pelo ministro logo aps o encontro mostrou-se posio vacilante e tmida diante da magnitude da crise. A informao de que o governo no negociaria diretamente com os grevistas viria a ser quase que imediatamente contradita. Alm disso, o chefe da pasta da Defesa mostrava, segundo observadores, pouca familiaridade com aspectos tcnicos concernentes s atividades de controle areo e no teria revelado quais seriam as medidas a serem tomadas para que a crise fosse debelada. Por sua biografia poltica, como exilado poltico na ditadura militar, no era bem aceito por grande parte dos militares.

157

O presidente da Repblica, que poca se encontrava em viagem oficial aos Estados Unidos, foi instado a mudar a linha de dilogo e destacar o ministro do Planejamento, Oramento e Gesto para iniciar um processo de negociaes diretamente com os representantes dos controladores. Era a segunda vez que o presidente usava o expediente de destacar um ministro civil para negociar com os controladores. O ministro do Trabalho e Emprego havia sido indicado para o mesmo fim em novembro de 2006. Foram estabelecidas, em reunio com os profissionais, na qual tambm estavam presentes o comandante da Aeronutica e o diretor do Departamento de Controle do Espao Areo da Infraero, as bases do acordo. As negociaes surtiram efeito, ao menos de imediato, e os controladores decidiram suspender a greve. A realizao de um encontro com o presidente da Repblica para a discusso das reivindicaes dos controladores foi um dos pontos acertados nas negociaes entre o ministro e os grevistas. A deciso de negociar diretamente com os controladores e fazer concesses substantivas a eles representava um risco calculado. O governo arriscava-se a abrir precedente e incitar outros setores pblicos, dentro ou fora das Foras Armadas, a adotarem a mesma linha de contestao. O exemplo da Polcia Federal, que pouco antes do aquartelamento dos controladores havia feito paralisao por melhores salrios, era um caso que evidenciava o risco. As negociaes entre o ministro do Planejamento, Oramento e Gesto e os representantes dos controladores ocorreram em 30 de maro de 2007, no Cindacta I, em Braslia. Os negociadores pediram tambm a presena do ministro da Casa Civil que no pde participar por estar em viagem. A estratgia dos controladores era convocar autoridades com efetivo poder de deciso como forma de aumentar as garantias de que o acordado no encontro fosse efetivamente implementado. Aps algumas concesses por parte do governo, chegou-se a um acordo que colocou fim greve. Assinado pelo ministro do Planejamento, Oramento e Gesto e pelo secretrio executivo da Casa Civil da Presidncia da Repblica, o acordo continha o comprometimento do governo em trs pontos:

Em primeiro lugar, a reviso dos atos disciplinares, que inclua


transferncias e afastamentos, o que assegurava que os envolvidos no seriam punidos.

Em segundo, abrir um canal permanente de negociaes com


representantes da categoria para discutir a gradual desmilitarizao do controle areo brasileiro.

Em terceiro, iniciar num curto espao de tempo uma via de


negociaes sobre remunerao dos controladores civis e militares.

158

Alm dos trs compromissos formais, acordou-se que seria agendada audincia entre os controladores e o presidente da Repblica. Contudo, o acordo firmado, segundo analistas, no possua bases slidas. A fragilidade do primeiro ponto derivava do fato de que os militares tm cdigos disciplinares especficos. Dado que a maior parte dos controladores era composta por militares, no havia como dar garantia aos controladores de que eles no receberiam punies militares. Alis, a composio hbrida do movimento dos controladores, pela presena de militares e civis, representou um calcanhar de Aquiles na medida em que o custo potencial era maior para os controladores militares do que para os civis. A fragilidade dos demais pontos era evidente e dizia respeito ao fato que os compromissos apenas indicavam abertura do dilogo e negociaes. Ou seja, no foram firmados compromissos substantivos e efetivos. A despeito das fragilidades, as negociaes entre o ministro e os controladores foram as mais decisivas para a superao do impasse, uma vez que induziu a um recuo por parte dos controladores. A alternativa seria a priso dos controladores, sob a acusao de insubordinao, o que levaria a um recrudescimento importante das tenses e possivelmente a uma escalada de conflito com desdobramentos imprevisveis. O que significa que naquele momento estiveram em confronto duas estratgias claramente antagnicas: a coercitiva, defendida pelo comando militar, e a persuasiva, defendida pelo presidente da Repblica e executada pelo ministro do Planejamento, Oramento e Gesto. O fim da greve no Cindacta I provocou uma reao em cadeia. Os demais centros (Cindactas) tambm voltaram s atividades. Alm do trmino da greve, o recuo dos controladores foi marcado por um manifesto pblico de pedido de desculpas sociedade brasileira. A ABCTA, entidade representativa dos controladores, fez o seguinte comunicado, divulgado no seu site: Que o dia 30 de maro seja lembrado como um grito de socorro dos controladores de trfego areo e no como uma simples rebelio de militares. Pedimos perdo sociedade brasileira e paz para voltarmos a executar com maestria nosso trabalho. A linha persuasiva de negociaes no teve, contudo, vida longa. Pouco tempo aps a reunio com o ministro, o presidente tratou de restabelecer a autoridade militar e anunciou que as negociaes voltariam a ser lideradas pela Aeronutica. Mais especificamente, avisou que o comandante da Aeronutica retomaria o controle das negociaes no lugar do ministro do Planejamento e Gesto.

159

A mudana de postura teve como objetivo devolver s Foras Armadas o comando das negociaes. O comandante teria ameaado deixar o cargo por sentir-se desautorizado em funo do descompasso entre a orientao militar, de ameaas com punio, e a civil, de negociaes e concesses. Entretanto, para a imprensa, o comandante negou ter se sentido desautorizado pelo presidente da Repblica. A deciso do presidente de restabelecer a autoridade militar frente aos controladores foi interpretada, por determinados setores organizados da sociedade e da imprensa, como uma quebra de contrato. O governo teria, na avaliao desses crticos, rasgado o acordo firmado. O novo contexto ampliou as perspectivas de punio dos controladores amotinados, com base nos Inquritos Militares (IPM) propostos pelo Ministrio Pblico Militar. A linha adotada pelo Executivo foi, num primeiro momento, essencialmente distinta daquela adotada pelos militares. Estes tentavam arrefecer os nimos dos amotinados por meio da ameaas de priso, intimidaes e retaliaes. J o Executivo optou por abrir uma linha direta de negociaes. O presidente chegou a ordenar que fosse abortada uma ordem de priso aos amotinados dada pelos militares, iniciativa que poderia ter levado a uma escalada de conflito e tornaria ainda mais complexa a normalizao da situao. Ao restabelecer o comando militar das negociaes, o governo, em um segundo momento, ter-se-ia alinhado com a abordagem coercitiva propugnada pelos militares. Observou-se tambm um recuo do governo na proposta de desmilitarizao do trfego areo. Uma possibilidade considerada foi a transferncia, por meio de medida provisria, de 1.500 dos 2.200 controladores militares para uma estrutura nova chamada Controle de Circulao Area Geral, de carter civil, e que ficaria vinculada ao Ministrio da Defesa. Essa era uma reivindicao importante dos controladores. Segundo o presidente da Associao Brasileira dos Controladores de Trfego Areo (ABCTA), cerca de 90% dos controladores militares desejavam aderir ao sistema civil. A desmilitarizao foi, contudo, mais uma promessa firmada no marco das negociaes com o ministro do Planejamento, Oramento e Gesto que acabaria por no ser cumprida. A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) recebeu e aceitou um pedido da ABCTA para que atuasse como mediadora nas negociaes entre controladores e governo. Segundo o presidente da OAB, a funo da Ordem no seria a de defensora direta dos controladores, mas de representante da sociedade civil no processo de negociao. A relao dos controladores com a sociedade civil era outro tema delicado. Os controladores viram-se numa encruzilhada. Se prevalecesse a ideia de que a categoria era vtima das condies precrias de trabalho,

160

maiores seriam as chances de que tivessem seu poder de barganha amplificado e suas reivindicaes atendidas. Se suas reivindicaes fossem consideradas oportunistas e exageradas, o risco era contrariar a opinio pblica e vulnerabilizar ainda mais a categoria. Tratava-se de uma situao muito peculiar aos movimentos grevistas em setores considerados essenciais da administrao pblica. Os lderes precisavam decidir pela instaurao ou no da greve. O risco era jogar a opinio pblica contra a greve e no conseguir obter as reivindicaes que motivaram a paralisao. O prmio de risco, por sua era conseguir as reivindicaes e ver o movimento fortalecido. Os controladores tinham os riscos em perspectiva, ainda mais por se tratar de uma situao de tragdia de repercusso nacional. De fato o movimento dos controladores de trfego areo dividiu a opinio pblica nacional. Uma parcela da sociedade, a mdia em particular, passou a desferir crticas duras ao movimento. O caso fomentou, inclusive, presso para alterao no tratamento de greve em servios essenciais da administrao pblica. Alguns movimentos organizados, entretanto, posicionaram-se a favor dos controladores de trfego areo. Foi o caso do Frum Permanente pela Segurana Area, criado em maio de 2007 especificamente para dar apoio categoria. A formalizao de uma ao pblica por danos morais a favor dos controladores foi uma das primeiras medidas do frum, composto por um conjunto de entidades e pessoas fsicas, tais como a Procuradoria Regional de So Paulo, diretor da Faculdade de Sade Pblica de So Paulo, representantes da Vigilncia Sanitria do Municpio de So Paulo, Instituto de Defesa do Consumidor, entre outras entidades (PERA e STEIN, 2007). Alguns partidos de esquerda, como o caso do PSTU, tambm manifestaram apoio ao movimento dos controladores de trfego areo. A situao parecia que se iria estabilizar, at o surgimento de uma nova tragdia em julho de 2007. Foi o segundo momento da crise, cujo efeito foi um significativo agravamento de todo o processo, conforme descrito a seguir. Segundo momento da crise: julho de 2007 Em meio aos esforos de negociao com os diversos segmentos envolvidos, a crise foi agravada pela ocorrncia de mais um grave acidente areo. Em 17 de julho, outra tragdia aconteceu. O Airbus A320 da TAM, procedente de Porto Alegre (RS), derrapou na pista do aeroporto de Congonhas (SP), colidindo contra um terminal de cargas da mesma empresa, o TAM Express. Foram 199 mortos, entre passageiros, tripulao e funcionrios da empresa TAM Express. O desastre foi o pior da histria

161

da aviao civil na Amrica Latina. Alm de superar em nmero de vtimas o acidente anterior, foi mais impactante para a opinio pblica por ter ocorrido na regio central de uma grande metrpole e pelo fato de o incndio decorrente da coliso ter sido televisionado e exposto amplamente pelos canais de televiso. Os dois acidentes no foram considerados casos isolados, mas vistos pelos especialistas como parte de um problema estrutural e sistmico do setor areo brasileiro, colocando em xeque, perante a opinio pblica, a eficincia da infraestrutura do setor areo no pas e a capacidade de gesto dos rgos responsveis pelo setor. Nesse cenrio, o foco de ateno transferiu-se dos controladores de trfego areo para a Infraero e para a Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac), considerada leniente em toda a crise. O governo passou a pressionar os diretores da agncia, que por regra no podem ser demitidos, o que configuraria ingerncia numa agncia reguladora independente. Dada a presso, os diretores foram, aos poucos, renunciando aos cargos. Desfecho O agravamento da crise aps o segundo desastre areo tornou a situao do ministro da Defesa insustentvel. Em 25 de julho de 2007 ele foi exonerado do cargo. A exonerao expressou, para alm da crise area em si, as dificuldades do ministro em liderar os comandos militares. Os militares sempre o consideraram, por sua trajetria poltica e personalidade, distante da ideologia militar, com dificuldades para exercer a funo, e a crise reforou o estranhamento. Em seu lugar foi indicado um poltico conhecido pela habilidade negociadora e por desfrutar de amplo respeito no Congresso. Seu principal ativo era a capacidade de transitar por distintas esferas da burocracia federal com desenvoltura, o que lhe dava segurana para a tomada de decises. Sua entrada contribuiu para apaziguar a situao. Os controladores de trfego areo foram forados a recuar especialmente em face da presso da opinio pblica e das autoridades civis e militares. As reivindicaes dos controladores foram apenas parcialmente atendidas. A desmilitarizao do setor, a principal delas, entrou em compasso de espera e passou a ser objeto de estudo. O desfecho mostrou que os controladores perderam a queda de brao e os problemas estruturais no foram inteiramente enfrentados. Mas os resultados poderiam ter sido ainda piores se prevalecesse a linha de endurecimento e as ameaas sem contrapartida das negociaes assumidas pela Presidncia da Repblica. Demisses em massa e prises dos controladores no estavam fora do cenrio. Ou seja, um equilbrio

162

intermedirio entre o pior (demisses) e o melhor cenrio possvel (atendimento das reivindicaes). A partir de agosto de 2007 iniciaram-se os julgamentos e a punio dos controladores militares. Como era previsto, a parcela militar dos controladores passou a sofrer as consequncias mais pesadas da paralisao. O Ministrio Pblico Militar acatou as denncias formuladas nos mbitos regionais pelas procuradorias de Justia Militar. A acusao principal era que os militares, ao demonstrarem recusa conjunta de obedincia, praticaram crime de motim, previsto no art. 149, inciso III, do Cdigo Penal Militar. Foram efetuadas prises em Curitiba e Manaus. Prevaleceu a linha coercitiva. O principal elemento de fragilidade do movimento dos controladores de trfego areo foi a composio hbrida da categoria. Os controladores militares, por estarem sujeitos ao regimento disciplinar militar, tinham mais chances de serem punidos severamente. O custo diferencial minou o poder de barganha dos representantes dos controladores nas negociaes, a ponto de terem cedido e finalizado a paralisao, quando negociaram com o ministro, com base em compromissos muito vagos.

Notas
1

Este o segundo estudo de caso da nova linha de pesquisa da Coordenao-Geral de Pesquisa da Enap, que foi iniciada em 2008 com o lanamento do Caderno Estudos de Caso O Licenciamento ambiental para hidreltricas do Rio Madeira. O objetivo consolidar os estudos de caso como metodologia para a capacitao de servidores pblicos com foco no ensino aplicado. O caso foi finalizado em outubro de 2009. Amncio de Oliveira e Janina Onuki so professores do curso de Negociao oferecido pela ENAP e so vinculados ao Centro de Estudos de Negociaes Internacionais (Caeni), da Universidade de So Paulo (USP). Snia Amorim assessora tcnica da Coordenao- Geral de Pesquisa, Diretoria de Comunicao e Pesquisa da ENAP. Os pilotos americanos foram acusados pelo relatrio da Polcia Federal, em maio de 2007, como tendo contribudo para o acidente por terem desligado o transponder involuntariamente. O Ministrio Pblico Federal enviou, em seguida, denncia Justia Federal de Sinop, Mato Grosso. Em dezembro de 2008 pilotos e controladores foram absolvidos de algumas condutas pelo Juzo Federal. O Ministrio Pblico recorreu e, em maio de 2009, baseado em relatrio do Centro de Investigao e Preveno de Acidentes Aeronuticos, enviou Justia Federal nova denncia, incluindo novas falhas, mas o processo ainda se encontra em andamento. Todo o contexto guarda semelhana com a greve de controladores de trfego areo realizada nos EUA em 1981 durante o governo de Ronald Reagan. Nesse caso, porm, o governo optou pelo endurecimento e, em um prazo de 48 horas aps o incio da paralisao, foram demitidos 12 mil funcionrios (PERA E STEIN , 2007).

163

Referncias bibliogrficas

ANAC . Regras e Emendas aos Regulamentos da ANAC. Ministrio da Defesa. Disponvel em: http://www.anac.gov.br. Consulta em: 2 de dezembro de 2008. ANDRADE, Thompson. A crise da Varig/TAM e o uso do code share. 2007. A RBI X , Glauco. Da liberalizao cega dos anos 90 construo estratgica do desenvolvimento. Tempo Social, v. 14, n 1, p. 1-17, 2002. BURLE, Lauro Lobo. Transporte areo no Brasil: a crise da aviao civil. Indicadores Econmicos FEE, Porto Alegre (FEE), v. 31, n 3, p. 5-18, nov. 2003. CASTRO , Newton; LAM Y , Philippe. Desregulamentao do setor de transporte: o subsetor transporte areo de passageiros. Texto para Discusso n 319. Braslia: IPEA, 1993. FAY, Claudia. Crise nas alturas : a questo da aviao civil. 2001. Tese (Doutorado) - PPGH/IFCH/UFRGS, Porto Alegre. G UIMAR ES , Eduardo & SALGADO, Lcia Helena. A regulao do mercado de aviao civil no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2003. MONTEIRO , Cristiano Fonseca. O apago areo e as relaes entre Estado e mercado . In: 6 Encontro da ABCP, 2008. Campinas: UNICAMP, 2008. N OVAIS E S ILVA , Leandro. Tpicos sobre a evoluo da aviao comercial no B rasil . Disponvel em: http://juas2.uol.com.br/ doutrina/texto.asp?id=9133. Consulta em: 29 nov. 2008. OLIVEIRA , Alessandro Vincius. Regulao da oferta no transporte areo: do comportamento de operadoras em mercados liberalizados aos atritos que emergem da interface pblicoprivado. Documento de Trabalho n 024. So Jos dos Campos: Ncleo de Estudos de Competio e Regulao do Transporte Areo, ago. 2007.

164

PGO FILHO, Bolivar. Setor areo e as empresas brasileiras: situao atual e perspectivas. Boletim de Conjuntura do IPEA, n 59, p. 7378, 2002. P ERA , Gssica e S TEIN , Leila. Greve e complexidade, dilema do movimento dos controladores de trfego areo no Brasil (20062007). In: 31 ENCONTRO DA ANPOCS. Caxambu, 2007. PEREIRA, Aldo. Breve histria da aviao comercial brasileira. Rio de Janeiro: Europa, 1987. SALGADO, Lucia & MOTTA, Ronaldo (Org.). Regulao e concorrncia no Brasil: governana, incentivos e eficincia. Rio de Janeiro: IPEA, 2007.

165

Nota pedaggica

Para uma oficina sobre negociaes no setor pblico, o caso dever ser analisado luz das seguintes perguntas orientadoras:

Quais foram as estratgias adotadas pelas autoridades brasileiras


no curso das relaes com os controladores areos?

Outras estratgias mais eficientes poderiam ter sido adotadas? Houve coordenao entre as arenas burocrticas brasileiras no
processo de negociao com os controladores de trfego areo?

Quais lies podem ser extradas do caso no processo de


planejamento de uma negociao, numa situao de crise com uma categoria da administrao pblica brasileira? Para simulao de alternativas possveis de negociao entre os atores envolvidos no caso, sugere-se o seguinte roteiro de simulao, desenvolvido em quatro fases pelos participantes da oficina, divididos em seis grupos: Fase I: preparao & pr-negociaes (2 h) A fase I a fase de preparao e pr-negociaes. Nela no existem compromissos vinculantes, as consultas e posies no geram compromissos para as partes. Trata-se de etapa de tomada de informaes e mapeamento de interesses. Est dividida em trs atividades, apresentadas a seguir: 1. Instrues gerais e formao de grupos (30 min): Os instrutores do informao aos participantes sobre objetivos e funcionamento das simulaes. Sobre os objetivos devem-se destacar dois pontos: i. as simulaes buscam emular situaes reais, de forma a fazer que os participantes usem intensivamente as tcnicas aprendidas ao longo dos cursos e; ii. consolidam os principais conceitos e teoria de negociaes. importante destacar que, embora o caso a ser simulado tenha sido baseado em fato real ocorrido na administrao pblica federal, os participantes devem participar como se fosse um evento inteiramente novo. No devem acompanhar as decises tomadas no caso real, e, sim, tomar suas prprias decises. O fato real serve apenas de referncia.

166

Aps a apresentao das instrues gerais, so formados seis grupos: Comando da Aeronutica; Ministrio da Defesa; Ministrio do Planejamento e Gesto; Presidente do Sindicato; Representante da Sociedade Civil e; Representante dos Controladores de Voo. 2. Leitura e preparao das negociaes (30 min): Os grupos recebem as instrues, que contm quatro tpicos dispostos em folha nica (perfil pessoal, interesses, padres de justia e fatos). Com essa ficha, os grupos tm boa noo sobre suas metas e as condies para atingi-las. 3. Conhecimento e prospeco de interesses (1h): Em seguida permite-se que os grupos tenham uma primeira conversa entre si. Trata-se de uma fase de apresentao e de prospeco de interesses. Nesse dilogo cada grupo expe ao outro seu ponto de vista e interesses de forma bem preliminar. Uma vez concluda a fase de prospeco, os grupos voltam a se reunir com suas bases para definio de estratgias. Os grupos devem preencher fichas de mapeamento de interesses para organizar prioridades, pontos fortes e fracos, para colaborar na dinmica da negociao e ajudar na consolidao de conceitos. Fase II: negociaes bilaterais (4 h) As negociaes bilaterais do incio s negociaes formais. Nesta fase, ao contrrio do que ocorre na fase de pr-negociao, os compromissos passam a ser vinculantes. Desse modo, as ofertas devem ser feitas com cautela porque criam expectativa de compromisso formal com a outra parte. Os instrutores devem apresentar um roteiro dos encontros bilaterais. No existe ordem rgida no escalonamento dos encontros. No caso especfico, recomendvel que haja encontros bilaterais para separar os representantes governamentais e no governamentais e iniciar as negociaes (em sistema de painel), em que cada grupo negocia com todos os demais. Uma vez concludo o sistema de painel, todos os grupos passam a definir estratgias para a negociao multilateral. Fase III: negociaes multilaterais (4 h) 1. Negociaes multilaterais (3h30): Cada equipe destaca um negociador-chefe para tomar parte das negociaes multilaterais. Apenas ele pode intervir diretamente no processo negociador. Os demais membros podem enviar recado ou interagir parte com o seu delegado. Pedidos de consultas parte (intragrupo) no podem passar de trs minutos.

167

2. Redao do acordo final (30 min): O acordo deve ser o mais detalhado possvel. Cada um dos representantes dos grupos assina o documento, que deve ser redigido sob o formato de texto nico. Os tpicos em que no houve consenso podem ser colocados na forma de colchetes. Uma vez assinados, so considerados compromissos vinculantes. Fase IV: Anlise do acordo final, dinmica das negociaes e avaliao final (4 h) Os instrutores passam ento a fazer comentrios sobre os resultados alcanados, sobre o processo negociador como um todo e sobre o acordo firmado. Em relao ao acordo, os comentrios devem levar em conta a objetividade dos critrios, detalhamentos dos deveres e direitos e demais aspectos formais na elaborao de acordos finais. Quanto aos comentrios sobre as negociaes, os instrutores devem tratar de aspectos que possam ser aprimorados. importante que sejam feitos vnculos entre os conceitos e tcnicas fundamentais apresentados ao longo do curso e os exemplos concretos observados durante as simulaes.

168

Anexo I

O setor da aviao civil brasileira em nmeros: Em maro de 2008, eram 16 as empresas atuantes no segmento de voos domsticos e sete as empresas brasileiras com rotas internacionais. Cerca de 11.400 aeronaves cadastradas, ao passo que em 1996 eram 9.768. De acordo com a Infraero, em janeiro de 2008 as empresas areas brasileiras transportaram 9,97 milhes de pessoas. A marca representa crescimento de 2,8% em relao aos nmeros do ano anterior. Estudo realizado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, em 2007, mostrou que o Brasil possua 2.700 controladores de trfego areo. O nmero foi considerado insuficiente para atender crescente demanda do pas. Segundo a mesma fonte, o ritmo de crescimento do trfego areo era de cerca de 9% ao ano. A contratao de novos controladores no passava de 3% anuais. Os trs maiores aeroportos do Brasil so, por ordem de capacidade: Cumbica, localizado em Guarulhos, no estado de So Paulo; Galeo, no Rio de Janeiro e; Congonhas, na cidade de So Paulo. As duas principais empresas nacionais, TAM e Gol, empregam juntas mais de 50 mil empregados, levando em conta toda sua estrutura.
Fontes: ANAC, Infraero e Ministrio do Trabalho e Emprego.

Lista de siglas CBAer Anac NSCA RBAC IAC MD FAB Infraero Cdigo Brasileiro de Aeronutica Agncia Nacional de Aviao Civil Normas de Sistema do Comando da Aeronutica Regulamento Brasileiro de Aviao Civil Instruo de Aviao Civil Ministrio da Defesa Fora Area Brasileira Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia

169

Caso 10 Um estudo de caso de aprendizagem organizacional A histria de dois contratos 1


Ou como minimizar o risco de se estabelecer um contrato com vnculo empregatcio no processo de adquirir bens, contratar servios ou implementar um projeto de construo Elaborado por Cathryn Kallwitz

Este estudo de caso enfoca a transferncia de conhecimentos sobre prticas especficas. Pode-se afirmar que ele tanto um artigo quanto um estudo de caso. No entanto, a natureza da histria contida nele, ainda que de mbito reduzido, serve para fornecer informaes muito teis e prticas.

Se a histria que ser contada a seguir fizer voc soprar a poeira de um contrato assinado h muito tempo (ou talvez mais recentemente) para dar uma boa olhada nele, voc pode no ser o nico. Do outro lado da cidade, a parte contratada pode estar fazendo a mesma coisa e pela mesma razo. Mas isso talvez no seja necessrio. Este artigo busca o significado das relaes de trabalho e de prestao de servios, e o que pode ser feito para minimizar ou mitigar o risco de uma relao de trabalho estabelecida no processo de um contrato de prestao de servios, antes de ser assinado ou quando a tinta ainda est relativamente fresca.

George era muito querido por seus colegas e vinha trabalhando duro nos ltimos dez anos. De abril a outubro de cada ano, George trabalhava no campo pesquisando e catalogando diversos itens de interesse do ministrio para o qual trabalhava. Seu trabalho sempre comeava na primavera de cada ano, quando ele saa pelo pas afora usando um carro

171

do ministrio que, alm de permitir que ele chegasse pontualmente em cada local que visitava para realizar o seu trabalho, evidenciava a responsabilidade e as atividades do seu rgo nas comunidades que visitava, devido ao logotipo que o veculo oficial ostentava. No final de uma tarde, quando George voltava para o carro e fazia algumas anotaes finais, usando caneta e prancheta, com o logotipo do ministrio bem visvel, ele tropeou e caiu em um buraco ao lado da estrada. Ele s foi encontrado algumas horas depois. Por conta dessa queda, George no conseguiu concluir o seu trabalho de pesquisa. Seu colega de trabalho solicitou, a um gerente novo no ministrio, uma licena de longo prazo por incapacidade para George. Contudo, foi informado que, a despeito dos anos de bons servios que prestou, George no tinha direito cobertura do plano de sade disponvel a servidores. Alguns anos antes, o ministrio havia assinado um contrato plurianual com George para que ele prestasse servios anuais de pesquisa. Como ele ficou surpreso com aquela informao, seu colega de trabalho solicitou que o ministrio emitisse um parecer oficial sobre sua relao de trabalho com o pesquisador. Apesar da existncia de um contrato de prestao de servios assinado, a investigao dessa relao revelou que George havia sido tratado como um funcionrio do ministrio e era, de fato, considerado como tal. Ele e seu colega de trabalho acabaram recebendo os benefcios de que tanto precisavam e o rgo foi multado por no ter recolhido os valores referentes ao Seguro Emprego ( Emplo y ment Insurance Plan - EI) e ao Plano de Aposentadoria (Canada Pension Plan CPP), com juros, pelos dez anos de servios prestados. O estabelecimento de um contrato de prestao de servios para apoiar a execuo de qualquer programa ou servio governamental uma opo vlida para aquisio de bens, servios ou realizao de obras necessrias para o desenho, desenvolvimento, implementao, manuteno e/ou avaliao de qualquer iniciativa ou ajuda de curto prazo relacionada a aes permanentes do governo. O desenvolvimento de capacidades internas por meio da contratao de pessoal tambm pode ser uma opo igualmente eficaz. Portanto, antes de iniciar qualquer processo de prestao de servios ou de contratao de pessoal, os gerentes do setor pblico devem considerar cuidadosamente que deciso deve ser tomada se seria mais vantajoso desenvolver capacidades ou produtos internamente para gerar um apoio de prazo mais longo ou se h um produto ou servio adequado disponvel no mercado que poderia garantir mais benefcios para o ministrio do que esforos internos. Em alguns casos, projetos individuais exigem acesso a reas especializadas de conhecimentos que no esto disponveis internamente e para as quais no h funes dentro do rgo, tornando

172

necessria a contratao externa para satisfazer o requisito em questo. Isso pode ser feito para apoiar iniciativas de curto prazo, como um estudo ou uma avaliao, ou para a realizao de um trabalho que viabilize uma oferta ou a manuteno de uma soluo, por parte da organizao contratante. Outros requisitos operacionais podem ser de prazo mais longo e exigir mobilizao de nveis elevados de recursos no disponveis internamente. Nesses casos, a melhor deciso pode ser a de permitir que uma organizao governamental responsvel pela prestao de um servio terceirize toda operao por meio de uma parte contratada. Como muitas empresas do setor privado, os rgos governamentais tambm esto sentindo a presso gerada pela escassez de recursos internos em decorrncia de mudanas demogrficas na composio dos recursos humanos do servio pblico e de um nmero elevado de aposentadorias entre os chamados Baby Boomers e Busters . Com o problema adicional de oramentos mais reduzidos para a contratao de pessoal, a terceirizao de servios junto a profissionais experientes e qualificados em regime de contratos temporrios ou outro arranjo competitivo de contratao de servios tornou-se um meio comum, prtico e vlido para satisfazer necessidades de curto prazo, enquanto solues de longo prazo so implementadas. Dependendo da natureza do trabalho, partes contratadas independentes podem trabalhar em colaborao com servidores e, s vezes, lado a lado com eles na consecuo de objetivos e resultados compartilhados. Em alguns casos, eles podem at realizar ostensivamente o mesmo tipo de trabalho realizado por indivduos que atuam sob um tipo muito diferente de contrato. Como a histria do George revela, no entanto, quando a linha entre o contratante e o contratado torna-se indistinta e o esquema entre a parte contratada e o cliente assume a forma de uma relao empregatcia, podem surgir dificuldades para ambas as partes. Um contrato de prestao de servios tambm pode ser definido como contrato comercial de curto ou longo prazo assinado para garantir a concluso de um trabalho especfico em troca de pagamento. J um contrato empregatcio um contrato de servio uma relao de trabalho de curto ou longo prazo, estabelecida para a realizao de um trabalho especfico em troca de pagamento. Ambos so regidos pelos mesmos princpios da legislao contratual (MOR, 2000; HRSDC, 2006). Nessas duas pequenas palavras que pode residir o potencial para a confuso e o risco de um se tornar o outro, tenha sido essa a inteno original ou no. Pode ser necessrio estabelecer contratos de prestao de servios por diversas razes. Isso no representa uma coisa ruim em si, podendo, na verdade, em circunstncias corretas, ser bastante benfico para todas as partes envolvidas (o contratante, o contratado e o contribuinte

173

canadense), quando a contratao garante a melhor relao custobenefcio (TBS, 2003a). No entanto, a poltica que rege as contrataes exige que as organizaes contratantes garantam que no seja produzida uma relao empregador-empregado em uma contratao de prestao de servios junto a indivduos, em conformidade com os critrios estabelecidos pelo Canada Customs and Revenue Agency (rgo canadense de alfndega e administrao tributria) e decises judiciais pertinentes (TBS, 2003b). De acordo com essa poltica, a responsabilidade por garantir que isso ocorra ou no cabe autoridade contratante ou ao indivduo da organizao contratante cuja funo seja a de estabelecer e administrar o contrato. Poderamos achar que para mitigar o risco de se estabelecer uma relao empregador-empregado s seria necessrio garantir a incluso das clusulas e das condies certas no contrato. No entanto, no apenas o que est no papel que determina a situao de uma relao e as responsabilidades de cada parte, mas tambm como a relao prevista no papel administrada na prtica. A responsabilidade por estabelecer e administrar contratos em muitas organizaes federais responsveis por aquisies frequentemente dividida entre as autoridades contratantes e a do projeto ou tcnica, que precisa ter o trabalho em questo concludo. Essa diviso de responsabilidades pode ser a mesma para contratos envolvendo projetos diferentes e para mecanismos antecipatrios de contratao como os Standing Offer Agreements (SOAs, contratos entre o governo e uma empresa para a prestao de um servio ou fornecimento de um produto no futuro) ou os Supply Arrangements (SAs, contratos no obrigatrios entre governo e fornecedores para o fornecimento de diversos bens de acordo com as necessidades); nos quais, em muitos ministrios e rgos, o mecanismo de propriedade de uma autoridade contratante central, que convoca os prestadores de servios e fornecedores contratados quando necessrio; mas a interao cotidiana com eles mantida pela autoridade do projeto ou tcnica. Enquanto a autoridade contratante desenvolve os termos e condies contratuais, administra qualquer licitao, estabelece e gerencia os aspectos contratuais com uma parte contratada externa; a autoridade do projeto ou tcnica frequentemente desenvolve o termo de referncia para o contrato, atua como o contato cotidiano com a parte contratada para o trabalho que est sendo realizado e pode avaliar e aceitar os produtos entregues e servios prestados por ela. Em alguns casos, esses indivduos podem at trabalhar em unidades separadas da organizao ou em outra regio do pas. Essas duas funes interagindo com uma parte contratada podem acarretar risco de se configurar uma relao empregadorempregado. Embora esses mecanismos de gesto possam ser prticos e

174

extremamente eficazes do ponto de vista operacional, j que, em ltima anlise, a responsabilidade de mitigar a configurao dessas relaes altamente arriscadas cabe autoridade contratante, a diviso da gesto do contrato pode significar que, quando a parte responsvel percebe qualquer possibilidade de configurao de um vnculo empregatcio em um contrato de prestao de servios, j pode ser tarde demais. Esse risco parece relativamente reduzido em contratos para a aquisio de bens ou projetos de construo civil terceirizados para apoiar atividades do governo. Essas relaes contratuais parecem bem definidas e aparentemente envolvem um risco relativamente baixo de consequncias financeiras ou legais negativas para o contratante se o produto for entregue ou o trabalho for feito. Na maioria dos casos, nesses tipos de contratos a parte contratada fornece um sistema de alta tecnologia ou constri uma ponte; o trabalho inspecionado pelo contratante; aceito (ou corrigido pela parte contratada antes de sua aceitao de acordo com instrues especficas); a parte contratada recebe o que lhe devido pelo trabalho realizado e procura atender o pedido seguinte ou realizar o prximo trabalho. Parece, portanto, que o maior potencial para uma interao de prazo mais longo ou cotidiana com partes contratadas para a realizao de atividades de planejamento, atualizao, avaliao e aprovao reside nos contratos de prestao de servios, que, por essa razo, acarretam risco maior de configurar, inadvertidamente, uma relao empregador-empregado. Embora nenhuma das partes envolvidas na relao contratantecontratado deseje transform-la em uma relao empregadorempregado, esse risco existe e significativo, percebido como tal quando o governo ou qualquer contratante assina contratos de prestao de servios. A percepo de risco aumenta quando pessoas fsicas so contratadas para prestar os servios (no lugar de equipes ou empresas propriamente ditas). O alarme comea a soar insistentemente quando servios profissionais so contratados, os quais tipicamente exigem indivduos especializados, sobretudo quando contratos so assinados para a prestao de servios por parte de um ex-servidor algum que deixou de ser um funcionrio pblico para se tornar um prestador de servios independente. H diversos testes bastante usados e estabelecidos por tribunais para determinar a situao de uma relao contratual. A diferena entre um funcionrio e um profissional independente contratado pode ser resumida nos quatro princpios apresentados a seguir. Cada um deles deve ser examinado individualmente. Mas, combinados, esses princpios se prestam para uma avaliao completa da possibilidade de uma relao existente ser definida como uma relao empregador-empregado ou contratante-contratado:

175

a) Controle sobre o trabalho quem determina o que e como precisa ser feito? b) Equipamentos e ferramentas quem fornece, mantm e fica de posse deles? c) I ntegrao o trabalho integral de responsabilidade da organizao que presta o servio ou o contratante est fornecendo o trabalho integral para os processos e o ambiente da organizao? d) Independncia financeira quem se beneficia e quem carrega risco financeiro? (CRA, 2006; HRSDC, 2006; MOR, 2000). A depender do contexto especfico do contrato e da relao, quando a resposta para uma, mais de uma ou todas as perguntas acima contratante, provvel que o contrato de prestao de servios j tenha se tornado uma relao empregatcia. Mas no precisa ser assim. Se ambas as partes tiverem cincia do potencial de ocorrncia dessa mudana na situao contratual e dispuserem de um meio para distinguir uma da outra, uma vez que ela j tenha ocorrido, deve haver algo que possa ser feito para minimizar ou mitigar o risco da configurao de uma relao empregatcia, a partir de algo que comeou como um contrato de prestao de servios, antes de ele ser assinado ou enquanto a tinta ainda estiver fresca. Comece com o p direito As prticas descritas a seguir so recomendadas para ajudar a reduzir o risco de configurao de uma relao empregador-empregado a partir de um contrato de prestao de servios, considerando um ou mais dos quatro princpios mencionados acima que nos ajudam a definir essas relaes. 1. Declare a inteno da relao contratual logo no incio. A Receita Federal Canadense (CRA, 2006) observa que o primeiro passo para determinar a situao de partes envolvidas em uma relao contratual consiste em examinar a inteno das partes no momento em que a relao foi estabelecida. Isso inclui a avaliao de at que ponto a inteno do mecanismo contratual era claramente conhecida por ambas as partes naquele momento e se ela foi definida em comum acordo. Um meio de apoiar esse entendimento comum e claro o de garantir que ele seja previsto de forma integral nos prprios documentos contratuais. A maioria dos contratos governamentais inclui uma clusula padronizada, que pode variar ligeiramente de um contrato a outro, identificando que a parte contratada no um funcionrio do governo e que ela responsvel por seus prprios encargos fiscais (PWGSC , 2008).

176

Como parte de qualquer processo licitatrio, os termos e condies contratuais podem enfatizar essa e outras intenes da organizao contratante no que se refere relao resultante, alm de prever transparncia nos termos contratuais no processo licitatrio de aquisio do servio. Ao apresentar uma proposta, um proponente j identifica que leu e compreende os termos do contrato, estabelecendo um entendimento comum. 2. Estabelea contratos que prevejam preos fixos, sempre que possvel. Como observado acima, uma das caractersticas que definem a situao de uma relao contratante-contratado a existncia da oportunidade de lucro e do risco de prejuzo para o contratante (CRA, 2006; MOR, 2000). Em uma relao empregatcia, os indivduos ficam mais protegidos dos caprichos do mercado do que um consultor independente. Para um funcionrio, quando os negcios vo bem, ele recebe seu salrio e benefcios. Quando os negcios no vo to bem, independentemente da existncia de uma crise econmica severa, o funcionrio continua a receber o mesmo salrio e benefcios estipulados no contrato empregatcio com seu empregador. Os contratados, no entanto, ficam mais expostos aos caprichos do mercado e, ao realizarem seu trabalho, s oportunidades de auferirem lucros. Esse um componente-chave de contratos baseados no desempenho ao apresentar sua proposta ou realizar um trabalho, o proponente assume a responsabilidade de gerar resultados e fornecer um produto final ou prestar servios que satisfaro os objetivos do cliente previstos no contrato. Para apoiar a consecuo desse resultado e, ao mesmo tempo, mitigar o risco da configurao de uma relao empregador-empregado, um preo fixo deve ser estabelecido para o trabalho. Em contraste com uma base de pagamento por dia ou tempo de trabalho, que pode ser interpretada como um salrio pago por um trabalho mais permanente que poderia caracterizar uma relao empregatcia, um preo fixo s pago mediante a concluso de um produto especfico. Nessa base de pagamento, o contratante governamental pode ter uma garantia maior de que os custos associados concluso das tarefas especificadas no estaro sujeitos a nenhum aumento no futuro. Essa base de pagamento tambm impe parte contratada o nvel mximo de responsabilidade de controlar o custo do trabalho e, portanto, de como o trabalho deve ser realizado (OAG, 1996; PWGSC, 2006). Embora um preo fixo possa ser visto como melhor meio de estabelecer uma base contratual de pagamento que mitiga o risco de configurao de uma relao empregatcia, nem sempre possvel adotar essa modalidade de pagamento. Por exemplo, em projetos que envolvem mltiplas fases, nos quais o escopo e o prazo de implementao de fases subsequentes podem depender dos resultados

177

da primeira fase, um preo fixo pode no ser realista ou, na verdade, inflacionar os custos ao ser estabelecido para fazer frente a eventos futuros desconhecidos; ou quando contratos so estabelecidos para a prestao de servios operacionais dirios no curto prazo, eles podem no definir produtos especficos. Contratos baseados em honorrios por tempo de servio so, portanto, plenamente adequados para tipos especficos de servios e s exigem um tipo diferente de gesto por parte do contratante para que os resultados em vista sejam alcanados e a relao contratante-contratado seja mantida. 3. Estabelea um termo de referncia slido e deixe ambas as partes trabalharem de acordo com o que ele prev. luz das melhores prticas, um termo de referncia define o escopo do envolvimento do contratado e quais so os produtos ou resultados esperados. Contudo, no entra em muitos detalhes em relao a como o trabalho em vista deve ser conduzido. Esse silncio do contratante deve ser preenchido pela proposta do contratado, que deve detalhar o mtodo a ser usado para que o resultado seja alcanado e os produtos, entregues; e pelo prprio trabalho do contratado uma vez assinado o contrato. Alguns requisitos podem exigir um grau maior de especificidade por parte do contratante em relao ao como, tais como o uso reconhecido de metodologias, tcnicas ou ferramentas especficas (por exemplo, para garantir a congruncia com normas ministeriais ou outros componentes de trabalho relacionados no mbito de um projeto). Dessa forma, o contratante no deve especificar demais as abordagens, metodologias e ferramentas a serem usadas, pois ainda deve haver algo de singular, especializado ou inovador que o contratado deve trazer em termos de como o trabalho ser realizado, que confere valor ao contrato. A abordagem e a metodologia podem tambm ser um aspecto crucial por diferenciarem um fornecedor de outro em um processo licitatrio e poderem estabelecer um critrio eficaz para a seleo do proponente que oferece o melhor valor. Uma abordagem complementar em relao ao termo de referncia pode tambm ser a de se incluir um acordo de qualidade do servio ( S ervice L evel Agreement ), que pode, se for adequado para o trabalho, tambm ser vinculado a restries ou incentivos financeiros. Segundo esse acordo, o contratado ser o maior responsvel pelos resultados e manter o potencial do risco de lucro ou prejuzo, j que precisar abrir mo de todos os lucros do contrato caso o resultado no seja alcanado. Embora um termo de referncia bem delimitado e um acordo de qualidade do servio possam se prestar mais a contratos distintos ou isolados para os quais um contratado possa propor uma soluo, isso no significa, necessariamente, que contratos menos definidos precisem ficar com o escopo em aberto. Para mecanismos antecipatrios de contratao,

178

como o Standing Offer Agreements (SOAs, contratos entre o governo e uma empresa para a prestao de um servio ou fornecimento de um produto no futuro) ou os Supply Arrangements (SAs, contratos no obrigatrios entre o governo e fornecedores para o fornecimento de diversos bens de acordo com as necessidades), que so tipicamente estabelecidos com pagamentos por tempo de trabalho, cada forma de convocao ou tarefa constitui um contrato separado. Sempre que possvel, a autoridade do projeto deve se reunir com o contratado no incio de cada convocao ou tarefa, a fim de definir com preciso o mbito do trabalho e permitir que ela apresente uma proposta que defina, entre outras coisas, uma abordagem e um preo (potencialmente fixo). Se o trabalho j estiver em andamento na ausncia de uma estrutura definida desse tipo, um mtodo que pode ser adotado para impor maior responsabilidade ao contratado pelos resultados solicitar, como um produto remunerado, o desenvolvimento de um plano de trabalho que estabelea os produtos especficos ou marcos fundamentais que o contratante pode esperar receber medida que o trabalho progrida. Os resultados alcanados podem, ento, ser medidos tendo como referncia o plano de trabalho, ajudando a autoridade do projeto (o contratante) a manter o seu direito de controlar o resultado final do produto/servio e o contratado a controlar como o trabalho ser concludo. 4. Observe de quem a caneta que est sendo usada, mas no de perto demais. O contratante s vezes precisa disponibilizar recursos e ferramentas ou equipamentos especializados para permitir que o contratado leve a cabo o seu trabalho. Embora o protagonista da nossa histria estivesse usando ferramentas relativamente simples, que refletiam o tipo de servio que ele estava prestando, em alguns casos pode ser necessrio que os contratantes permitam o acesso a software especializado, sistemas, matrias-primas para fabricao ou testes, materiais primrios ou at mesmo documentos que esto sendo desenvolvidos no mbito de um contrato. Para o contratado, o governo j ter feito muitas coisas que podero ser usadas como material primrio importante para apoiar o trabalho a ser realizado. Recursos como estudos e relatrios anteriores e outros materiais podem apoiar o planejamento e a conduo do trabalho do contratado no sentido de que satisfaam os objetivos contratuais estabelecidos. Em alguns casos, componentes essenciais do trabalho j podem ter sido concludos internamente ou no mbito de contratos anteriores. Se for possvel compartilhar esses resultados e desdobramentos anteriores com o contratado, eles podero reduzir ou mitigar o potencial de refazer coisas e apoiar a consecuo do principal objetivo da contratao garantir o melhor custo-benefcio possvel para o governo e a populao canadenses ( STB, 2003b).

179

Sempre que possvel, o contratante deve documentar quaisquer recursos disponveis e necessrios de antemo no termo de referncia tanto as ferramentas quanto os recursos que o governo pode se comprometer a disponibilizar e aqueles que o contratado dever fornecer. Em lugares onde contratos j esto em andamento, gerentes podem trabalhar com o contratado no planejamento e definio do escopo dos estgios de projetos ou da prestao de servios e na definio de marcos fundamentais, para identificar os recursos necessrios que j poderiam estar disponveis. Na maioria dos contratos, o trabalho deve ser principalmente executado nas prprias instalaes do contratado, mas, em alguns casos, h requisitos operacionais ou de segurana vlidos que exigem que a organizao do contratante disponibilize espaos nos quais o trabalho dever ser realizado. Quando profissionais contratados precisam trabalhar dentro da organizao contratante para ter acesso a recursos necessrios ou apoiar uma funo operacional cotidiana, o contratante no deve permitir que o contratado assuma alguma funo de superviso e direo ativa que possa transferir, inadvertidamente, o controle de como o trabalho feito. Em vez disso, a avaliao formal de produtos deve ser realizada em momentos definidos como marcos fundamentais do contrato ou do projeto. O contratante tambm no deve solicitar ao contratado que supervisione o trabalho de servidores da organizao. Como observado acima, embora a propriedade e a manuteno de ferramentas possam ser um fator determinante de uma relao empregatcia, elas no constituem o nico fator (MOR, 2000). Mas a questo : se h semelhana com as funes de um servidor, pode ser que seja uma relao empregatcia. Da mesma maneira, os contratados devem possuir os prprios cartes profissionais e, onde necessrio e possvel, os prprios nmeros de telefone. No devem ser includos em nenhuma lista telefnica da organizao, a menos que sejam claramente identificados como profissionais contratados que no integram o quadro de pessoal. Se um contratado estiver trabalhando dentro da organizao ou participando de reunies internas, razovel que ele seja tratado com polidez, de forma calorosa, se for o caso, e com o mesmo respeito dispensado a um servidor de seus quadros. Embora a lamentvel histria de George tenha produzido um resultado favorvel para ele e sua famlia, o mesmo no ocorreu com o gerente obrigado a responder a questes apontadas por seu ministrio. Ser chamado de empregado algo que, na maioria dos casos, no pretendido ou desejado por nenhuma parte quando o que foi originalmente estabelecido foi uma relao contratante-contratado. Investigaes sobre a situao de relaes de trabalho podem ser iniciadas pelo contratante (governo) ou pelo contratado, ou podem surgir

180

aleatoriamente em funo de atividades de auditoria. Embora os gestores governamentais conheam bem os impactos de uma deciso dessa natureza para os oramentos dos seus ministrios, importante observar que esse impacto para o contratante tambm no , necessariamente, positivo. Ser subitamente transformado em um funcionrio pode gerar complicaes fiscais imprevistas e tambm grandes dificuldades para a sua empresa conquistar contratos no futuro. O risco da transio de uma relao contratante-contratado para uma relao empregador-empregado acarreta preocupaes reais para ambas as partes que devem ser respeitadas. No entanto, isso no significa que relaes comerciais cordiais e profissionais no possam ser estabelecidas. Uma boa gesto aplicada a cada projeto, programa e servio pode ser igualmente aplicada aos contratos por meio dos quais eles so executados ou prestados, e com ambas as partes envolvidas na relao contratual tendo entendimento, inteno e interesse comuns em manter sua situao e mitigar, seno eliminar, o risco do surgimento de uma relao empregador-empregado. Para obter maiores informaes sobre como mitigar o risco de configurao de uma relao empregador-empregado no decorrer ou no incio de contratos, fale com o rgo responsvel por contratos e avalie o termo de referncia elaborado para garantir que ele preveja processos adequados de aplicabilidade e gesto de desempenho. Se voc estiver preocupado com o status de uma relao de trabalho estabelecida entre a sua organizao e uma parte contratada, entre em contato com o representante interno de recursos humanos, com o Ministrio dos Recursos Humanos e do Desenvolvimento Social do Canad ou com o departamento jurdico da sua organizao para ter uma anlise baseada no contexto da relao em questo.

Notas
Este artigo foi publicado originalmente pela RFPSOLUTIONS no FMI Journal 20, n. 1, Outono de 2008, p.19-24. Disponvel em: http://www.rfpsolutions.ca/ articles/A_Tale_of_Two_Contracts_Cathryn_Kallwitz_FMI_Oct2008_E.pdf. Reproduzido com permisso. Cathryn Kallwitz gerente de Metodologia e Padres da RFPSOLUTIONS Inc., uma empresa privada sediada em Ottawa que trabalha exclusivamente com clientes governamentais no planejamento e implementao de estratgias de aquisies, no desenvolvimento de contratos de trabalho e critrios de avaliao e na prestao de servios de consultoria na rea de compras e de ferramentas que promovem a produtividade. Cathryn pode ser contatada pelo e-mail cathryn @ rfpsolutions.ca.

181

Referncias bibliogrficas

CANADA R EVENUE AGENCY (CRA). Employee or Self-Employed. Publicao no RC4110(E) Rev. 06/12. 2006. Disponvel em http://www.craarc. gc.ca/E/pub/tg/rc4110/. HUMAN RESOURCES AND SOCIAL DEVELOPMENT CANADA (HRSDC). Determining the Employer / Employee Relationship Canada Labour Code. Abr. 2006 Disponvel em: http://www.rhdcc-hrsdc. gc.ca/eng/labour/ ipg/069/page00.shtml. O FFICE OF THE A UDITOR G ENERAL OF C ANADA (OAG). Sy stems Under Development: Getting Results. Report of the Office of the Auditor General of Canada, 1996. Cap. 26. M I N I S T R Y O F R E V E N U E . How to Identif y an Emplo y er-Emplo y ee Relationship . Ontrio: 2000. Disponvel em: http://www.rev. gov.on.ca/english/bulletins/eht/0196.htm. PUBLIC W ORKS AND G OVERNMENT SERVICES CANADA (PWGSC). Preparing the Contract.New Buyers Guide, 2006. Cap. 12. Disponvel em: http:/ /www.contractscanada.gc.ca/guidena-guidenb/chap12-eng.html. TREASURY BOARD SECRETARIAT (TBS). Changes required to be current with legislation, policies and changing mar k etplace conditions . Contracting Policy Notice 2003-3. 4 de jun. 2003a. Disponvel em: http://www.tbs-sct.gc.ca/pubs _ pol/dcgpubs/contpolnotices/ cpn-apm-03-3-eng.aspl. TREASURY BOARD SECRETARIAT (TBS). Contracting Policy. 9 de jun. 2003b Disponvel em: http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-eng.aspx?id=12027.

182

Caso 11 Um estudo de caso internacional sobre lies aprendidas Como sonhar grande, mas no implementar tanto assim: Coordenao de Desenvolvimento do Ministrio do Trabalho da Jordnia
Elaborado por Leslie Shimotakahara1

Este estudo de caso faz parte de uma srie de estudos de caso de um programa da Diviso Internacional do Ipac chamado Deployment for Democratic Development (Mobilizao para o Desenvolvimento Democrtico).

Introduo O Canad est desempenhando um papel de peso em uma ao de assistncia estratgia da Jordnia de Educao para o Emprego e Capacitao Tcnica e Vocacional (E-TVET). Desenvolvida nos ltimos anos sob o amparo da Agenda Nacional do pas, essa estratgia de reforma progressista e ambiciosa tem por objetivo aumentar a competitividade da Jordnia criando uma economia baseada em conhecimentos, compatvel com as demandas do mercado de trabalho do sculo XXI. A Jordnia tem atualmente uma das taxas de participao no mercado de trabalho mais baixas da regio (40 % ) e uma populao jovem crescente (quase 38% so jovens com menos de 15 anos de idade). Assim, a E-TVET uma iniciativa crucial para o futuro do pas. Embora a E-TVET tenha sido desenvolvida por muitas partes interessadas, o Ministrio do Trabalho o rgo responsvel por liderar a reforma. Para desempenhar o seu papel de liderana, o rgo precisava melhorar muito a sua capacidade administrativa e de gesto. O primeiro passo nessa direo foi estabelecer uma Unidade de Coordenao do Desenvolvimento para supervisionar e coordenar todas as atividades. Portanto, como parte de um antigo compromisso com a Jordnia, a Agncia Canadense para o Desenvolvimento Internacional (Cida) decidiu patrocinar um assessor para o Ministrio

183

do Trabalho jordaniano por meio do Programa de Mobilizao para o Desenvolvimento Democrtico (DDD), importante iniciativa de resposta rpida, administrada pelo Instituto de Administrao Pblica do Canad em conjunto com a organizao Rights & Democracy. Uma especialista canadense, Brenda Cooke, foi mobilizada para prestar apoio tcnico ao diretor executivo da Unidade de Coordenao do Desenvolvimento no estabelecimento e operacionalizao da unidade. Isso envolveu o desenvolvimento de um modelo de implementao do programa de reformas, incluindo um desenho organizacional para a unidade, a prestao de consultoria para questes relacionadas a polticas pblicas, gesto financeira, elaborao e apresentao de relatrios e capacitaes rpidas em diversas questes relacionadas gesto de recursos humanos. Com uma carreira impressionante como servidora e como presidente de duas instituies de ensino superior no Canad, tendo trabalhado anteriormente na Jordnia, na ndia, no Imen e em Sri Lanka em projetos de reforma educacional, Brenda Cooke levou mais de trinta anos de experincia internacional e canadense quela iniciativa. Ela morou na Jordnia e trabalhou como consultora interna do Ministrio do Trabalho daquele pas, de maio a agosto de 2008.

Perfil do Projeto Ttulo: Apoio ao Estabelecimento e Operacionalizao de uma Unidade de Coordenao do Desenvolvimento (DCU) no Ministrio do Trabalho da Jordnia Cliente: Sua Excelncia o Sr. Majed Habashneh, secretrio-geral do Ministrio do Trabalho Consultora: Brenda Cooke , consultora educacional Durao: Maro a agosto de 2008 Oramento: US$ 74.369,58 Produtos-Chave: - Os atuais termos de referncia e mandato da DCU analisados, revisados e aprovados pelos stakeholders. - Um modelo de implementao para o programa de reformas desenvolvido. - Um conjunto de descries de funes desenvolvido para todos os cargos na DCU. - Todos os cargos essenciais preenchidos de acordo com processos de contratao estabelecidos. - Designao da equipe para funes claras na DCU, de acordo com as suas necessidades.

184

No final do projeto, Cooke relatou resultados extremamente positivos 80% dos objetivos planejados haviam sido alcanados. Esses resultados podiam ser considerados ainda mais extraordinrios luz dos problemas que o projeto enfrentou ao longo da sua implementao, relatados pela especialista no relatrio final e em uma entrevista. Logo aps a sua chegada, ficou claro que as partes interessadas do Ministrio do Trabalho esperavam implementar um projeto de escala muito maior e com um oramento dez vezes mais alto. Imaginado como uma Abordagem Setorial Ampla (conhecido como SWAp), a E-TVET foi concebida inicialmente como uma estratgia por meio da qual todas as agncias de desenvolvimento pudessem colaborar e apoiar uma reforma setorial ampla entre os grupos de stakeholders, baseada na viso de longo prazo da Jordnia para o desenvolvimento dos setores de emprego, educao tcnica e vocacional e capacitao. Embora uma viso holstica e harmnica seja, sem dvida alguma, louvvel teoricamente, pode ser bastante desafiador implementar SWAps. No entanto, contando com uma boa assistncia tcnica de Brenda Cooke, no mbito do DDD, o projeto deu certo e gerou algumas lies importantes. Administrando as expectativas dos stakeholders Quanto a E-TVET deveria tentar realizar? At que nvel os parceiros no desenvolvimento da estratgia desejariam estender sua assistncia? Quando Cooke chegou Jordnia, um de seus maiores desafios foi lidar com as expectativas excessivamente ambiciosas suscitadas entre os stakeholders. Nos dois anos anteriores, na sua fase de planejamento e definies iniciais, a E-TVET havia inspirado todos os stakeholders a sonhar alto e a identificar atividades em que poderiam participar. Um nmero excessivo deles, entre os quais universidades, a Empresa de Treinamento Vocacional do pas, o programa de treinamento vocacional do sistema escolar, sindicatos e cmaras, foi estimulado a identificar maneiras pelas quais pudessem participar do plano de reforma. Ao mesmo tempo, diversos parceiros de desenvolvimento a Cida, o Banco Mundial, a Unio Europeia, a Agncia de Cooperao Internacional do Japo e a Agncia Norte-Americana para o Desenvolvimento Internacional, entre outros estavam identificando reas nas quais poderiam contribuir para o sucesso da E-TVET. No final, a S WAp vislumbrada foi orada em $ 163 milhes. No entanto, quando chegou a hora de comear a implementar o projeto, ficou claro que os recursos disponveis eram bem mais modestos. No incio da implementao, o projeto tinha dois parceiros principais a Cida e o Banco Mundial , que conseguiram disponibilizar, juntos, $ 16 milhes. A Unio Europeia, que desempenhou papel de peso no

185

desenvolvimento do plano original, esperava contribuir com cerca de 35 milhes de Euros a partir do final de 2009, usando um mecanismo oramentrio de apoio que disponibilizaria uma soma total para que o Ministrio do Trabalho alocasse de acordo com suas prioridades. Como Brenda Cooke refletiu, foi difcil assumir um projeto aps dois anos de desenvolvimento de planos ambiciosos e grande envolvimento das partes interessadas. Quando passamos do estgio da visualizao para o da implementao, foi necessrio reduzir a escala do projeto para um tamanho realista, proporcional aos recursos efetivamente disponibilizados pelos parceiros envolvidos. Ao mesmo tempo, foi difcil manter o impulso e o compromisso de todos os stakeholders, que inicialmente haviam tido permisso para dar grandes asas aos seus sonhos. Muito tempo e pacincia foram necessrios para desenvolver o plano de trabalho, em funo da existncia de diversos modelos que os parceiros envolvidos j haviam desenvolvido e promovido e que concorriam entre si. A despeito dessas complexidades, as S WAps continuam sendo uma rota atraente para parceiros de desenvolvimento que desejam apoiar projetos com objetivos de longo alcance e benefcios abrangentes em potencial. Nos melhores cenrios, segundo um documento do Banco Mundial, as SWAps fazem com que os governos assumam com mais vigor os projetos e sua coordenao, facilitam a alocao de recursos suficientes para cobrir custos operacionais, integram oramentos de investimentos de capital a oramentos nacionais gerais e apoiam polticas e esforos para desenvolver capacidades internas . Populares entre os projetos do Banco Mundial desde meados da dcada de 1990, as SWAps foram implementadas com sucesso nas reas de sade, assistncia social, educao e agricultura em Bangladesh, Gana, Paquisto, Etipia, Zmbia, Moambique e Tanznia. O lado difcil dessa programao setorial reside no custo e tempo necessrios para definir atividades e custos de superviso, significativamente mais altos que a mdia3. Os desafios envolvidos na implementao da E-TVET eram particularmente grandes porque a iniciativa no era, de modo algum, uma SWAp tpica. Uma SWAp ideal organizada na forma de uma sequncia clara de eventos: em primeiro lugar, parceiros em projetos de desenvolvimento disponibilizam recursos; em segundo, prioridades e um plano de projeto holstico so desenvolvidos pelo pas; e, por ltimo, a comunidade de apoio ao desenvolvimento auxilia na superviso e coordenao da reforma abrangente. No caso da E-TVET, entretanto, o planejamento comeou de baixo para cima: diversos sta keholders identificaram atividades que desejavam promover, estimulados por compromissos assumidos por um ou dois parceiros de peso. O resultado foi um plano ambicioso demais, que no poderia ser

186

realisticamente implementado com os recursos disponveis. Por essa razo, sempre que uma estratgia para a reforma de um setor for criada, seja ela impulsionada pelos prprios stakeholders ou por doadores, Brenda Cooke adverte que importante no ser ambicioso demais na sua concepo. Seu conselho tem respaldo em um documento de trabalho sobre as SWAps, elaborado pela Agncia Dinamarquesa para o Desenvolvimento Internacional, no qual os autores afirmam que no se deve definir detalhes demais no incio, enfatizando que os componentes essenciais de um bom programa setorial so a definio de uma poltica setorial que todos os parceiros possam apoiar e uma estrutura acordada de coordenao e dilogo por meio da qual o programa de desenvolvimento setorial possa ser delineado e subsequentemente administrado4. Nos estgios bem iniciais do processo, aconselhvel que um programa abrangente, orado e priorizado seja estabelecido para disciplinar o governo e os doadores, como uma diretriz inicial para a parceria5. Uma vez criado o plano, seja por stakeholders ou por parceiros em projetos de desenvolvimento, crucial or-lo, revis-lo e produzir um plano final de abrangncia realista que os parceiros estejam dispostos a apoiar. Embora a E-TVET tenha seguido uma rota mais irregular em termos de financiamento, felizmente ela contava com uma slida definio da poltica pblica setorial, o que foi muito til para a Srta. Cooke manter o projeto no rumo certo. Segundo Cooke, a Cida tambm deve ser parabenizada por ter contribudo para a implementao do projeto de maneira que garantiu a flexibilidade necessria para a satisfao de necessidades inesperadas e para preencher lacunas medida que iam sendo identificadas. Implementao de uma mudana na abordagem Brenda Cooke adotou uma abordagem altamente participativa para estabelecer e operacionalizar a Unidade de Coordenao de Desenvolvimento. Como a unidade seria estabelecida dentro do Ministrio do Trabalho, sua tarefa consistia em trabalhar com servidores do rgo diariamente e envolv-los mediante o desenvolvimento de procedimentos administrativos e de contratao de pessoal, e por meio de planos de trabalho individuais e institucionais e de um manual operacional. Para que as coisas funcionassem bem, o pessoal do ministrio precisou tomar conscincia de que seria necessrio reduzir a escala da iniciativa E-TVET, para que essa ideia no parecesse estar sendo imposta de fora. A explicao dessa mudana necessria na transio da visualizao para a implementao ajudou a fazer com que as pessoas envolvidas se sentissem vontade com a reduo da escala da abordagem. Respeitando e encontrando um lugar para o trabalho que havia sido

187

feito anteriormente, Cooke conseguiu manter o enfoque longe de aspectos pessoais e concentrado na tarefa a ser realizada. Isso ajudou a manter as pessoas envolvidas e focadas no trabalho efetivo e prtico de implementar o projeto, desenvolvendo planos de aquisio e redigindo termos de referncia para consultorias, por exemplo. Em suas atividades cotidianas e na realizao de workshops, ela se orientou por abordagens metacognitivas para implementar as mudanas necessrias, que envolvem dar nome, descrever e explicar essas mudanas e discutir a reao das pessoas a elas para criar um ambiente inclusivo e de aceitao. Um evento realizado em Aqaba, intitulado Workshop dos Stakeholders, foi um momento decisivo. O workshop foi altamente participativo e permitiu que os stakeholders trabalhassem em grupos para identificar problemas e prioridades, que foram levados considerao do Conselho da Iniciativa E-TVET. A Unidade de Coordenao de Desenvolvimento j est plenamente estabelecida e em funcionamento. Todas as suas funes foram ocupadas e Ghazi Daboubi, profissional experiente da rea de recursos humanos que havia trabalhado no Banco Central da Jordnia, foi contratado para ser o diretor executivo da unidade. O programa de reformas est em pleno andamento e j esto sendo desenvolvidas atividades de desenvolvimento de capacidades. Um plano de implementao foi desenvolvido para o projeto e trs intervenes de larga escala foram identificadas e esto em processo de licitao neste momento. Aps a concluso das suas tarefas na Mobilizao para o Desenvolvimento Democrtico, o ministro do Trabalho solicitou Cida que disponibilizasse um colaborador por mais dois anos para orientar e apoiar o ministrio e a Unidade de Coordenao de Desenvolvimento na implementao do projeto. Louvando a elevada considerao pelos conhecimentos especializados canadenses na rea abrangida pela iniciativa E-TVET por parte da Jordnia, Brenda Cooke se candidatou para essa funo e foi selecionada. Uma de suas primeiras tarefas foi a de redigir termos de referncia para um grande projeto previsto no plano da E-TVET a reestruturao da Empresa de Treinamento Vocacional (VTC), que possui e administra 45 centros/institutos de treinamento que no esto sendo usados de forma eficiente. Esse contrato permitiu que ela usasse as lies aprendidas na tarefa anterior e impulsionasse o projeto da fase de planejamento para a de implementao. Por recomendao do ministro do Trabalho, Cooke desenvolveu os termos de referncia para a reestruturao da VTC adotando uma abordagem desenho e implementao. O projeto em vista o de se estabelecer uma equipe de longo prazo de tcnicos especializados para trabalhar como uma equipe de apoio juntamente com uma equipe de funcionrios da empresa a equipe da contraparte , para cuidar de

188

reas essenciais da reforma: governana, desenvolvimento organizacional, finanas, recursos humanos, gesto, capacitao e ligao com a indstria. A equipe de apoio trabalhar colaborativamente com a da contraparte para criar um novo modelo de negcios orientado para empregador, um modelo de governana e um modelo de treinamento para a prestao de servios baseado em uma abordagem modular que inclui conjuntos escalonados de competncias com diversos pontos de sada e nveis de certificao. Esse projeto deve ser mantido em uma escala realista, uma vez que seus elementos sero implementados medida que os financiamentos necessrios forem sendo identificados. Por meio do trabalho conjunto de especialistas tcnicos com contrapartes locais, a metodologia procura promover uma reforma adaptada para satisfazer expectativas e necessidades locais. Refletindo sobre seus pensamentos finais em relao iniciativa E-TVET, Brenda Cooke afirma: complicado preencher a lacuna entre o plano desenvolvido pelos stakeholders e desejado por eles e o que os parceiros de desenvolvimento desejam financiar. necessrio trabalhar com ambos os grupos para garantir que os planos bsicos no sejam desenvolvidos apenas com base nas necessidades identificadas pelos stakeholders, independentemente do apoio de parceiros em projetos de desenvolvimento. Quando a Srta. Cooke deixou a Jordnia, o ambiente do projeto E-TVET estava bem melhor. impressionante que tanto tenha podido ser realizado mediante a disponibilizao, por parte do DDD, de uma consultora habilidosa durante um perodo relativamente curto, que precisamente o que o DDD foi concebido para fazer. Essa iniciativa pode ser vista como um verdadeiro caso de sucesso que ilustra o que uma pitada de assistncia correta na hora certa pode realizar. Ajudando o parceiro local a identificar e superar obstculos surgidos na consecuo de suas metas de desenvolvimento, a Sra. Cooke ofereceu a medida certa de apoio tcnico para que o plano pudesse sair do papel e ser implementado na prtica. Lies aprendidas

Prazos apertados podem ser produtivos para que um plano saia do


papel e seja efetivamente implementado. Se o perodo de planejamento de um plano tiver sido longo (na verdade, longo demais), no uma m ideia estabelecer um prazo relativamente curto para implement-lo. Isso mantm as pessoas focadas.

Mantenha seu olhar na linha de base. Uma vez que voc saiba
exatamente qual dever ser o montante de recursos do projeto, pelo menos inicial, voc tem que reduzir o seu escopo para compatibiliz-lo com os recursos disponveis.

189

No perca de vista o plano maior. necessrio manter o plano maior


em vista para que ele possa ser ativado quando puder contar com outros parceiros e voc precisa ter um frum no qual essa discusso possa ocorrer.

Adote uma abordagem inclusiva para lidar com mudanas. Quando


planos de projetos precisam ser modificados ou sua escala reduzida, reserve o tempo necessrio para discutir as reaes de funcionrios e stakeholders e o motivo de essas mudanas serem necessrias. Encontre formas de sedimentar e obter reconhecimento do trabalho j realizado.

Notas
1

Leslie Shimotakahara era diretora da Diviso de Programas Internacionais do Instituto de Administrao Pblica do Canad quando redigiu este caso. Fiduciar y Arrangements for Sectorwide Approaches (SWAps) , Banco Mundial, Poltica de Operaes e Servios Prestados em Pases, abril de 2002. The Sector-W ide Approach: Organizing Principle for Bilateral Development Cooperation, DANIDA, Sector- W ide Approach Support Group, 2004. Idem. Idem.

4 5

190

Inventrio de sites com estudos de caso sobre a administrao pblica

191

192

193

194

195

196

197

198

199

200

201

202

203

204

205

206

Referncias bibliofrficas

A KERLY , M. S upporting and Driving Collaboration with Web 2 . 0 . Conference Board of Canada, Maio de 2009. BARNES, L. B., C. R. CHRISTENSEN, E A. J. HANSEN. Teaching and the Case Method: Text, Cases, and Readings. 3. ed. Boston: Harvard Business School Press, 1994. BATISTA , F. et al. Gesto do Conhecimento na Administrao Pblica. Braslia: IPEA, 2005. B RUNER , Robert F. et al. Teaching with Cases to Graduate and Undergraduate Students. Financial Practice and Education, v. 9, n 2, p. 138-146, outono de 1999. CACERES, L.; S CHWARTZ , S. The Labour Market Experience of Recent Graduates from M asters Programs in Public Administration . Ottawa: School of Public Policy and Administration, Carleton University, Jul. 2008. CHRISTENSEN, C. R. Teaching and the Case Method; Text, Cases and Readings. Boston, Mass.: Harvard Business School, 1981. COLLINS , M. Embedded Systems Case Studies . Pittsburgh: Carnegie Mellon University, 1999. Disponvel em: http:// w w w. e c e . c m u . e d u / ~ k o o p m a n / d e s _ s 9 9 / c a s e _ s t u d i e s / index.html # role. D UNCAN , D. Clic k ers in the Classroom : How to Enhance Science Teaching Using Classroom Response Systems. Pearson Education, 2005. D UCH , B. Problems : A Key Factor in PBL . Delaware: Center for Teaching Effectiveness, University of Delaware, 1997. http:// www.udel.edu/pbl/cte/spr96-phys.html. _______. Characteristics of Good Problems. Delaware: Center for Teaching Effectiveness, University of Delaware, 1997. http:// www.udel.edu/pbl/cte/spr96-phys.html.

207

EGGERS, W. D.; O LEARY, J. If We Can Put a Man on the Moon . . . Getting Big Things Done in Government. Boston: Harvard Business Press, 2009. E ISENHARDT , K. M. Building theories from case study research. Academy of Management Review, v. 14, n4, p. 352-550, 1989. ELLET , W. The Case S tud y Handboo k : How to Read, Discuss, and Write Persuasively about Cases. Boston: Harvard Business Press, 2007. EMORY, C. W.; COOPER, D. R. Business research methods. 4 ed. Boston, MA: Irvin, 1991. FEAGIN, J.; ORUM , A.; SJOBERG, G. (Ed.). A case for case study. Chapel Hill, NC: University of North Carolina Press, 1991. F RESNEDA , P. S.; G ON ALVES , S. M. G. Formulating a K nowledge M anagement Polic y Federal Public Administration the B razilian Experience. Brasil: Cmara dos Deputados, 2008. HAMEL, J.; DUFOUR, S.; FORTIN, D. Case study methods. Newbury Park, CA: Sage, 1993. HERREID, C. F. The Interrupted Case Method. Journal of College Science Teaching n 35, v. 2, p. 4-5, 2005. Disponvel em: http://www3.nsta.org/ main/news/stories/college_science.php?news_story_ID=51003. ______. Jigsaw: A Case Study Technique Where Students Become Experts . New York : National Center for Case Study Teaching in Science, University at Buffalo, State University of New York . Disponvel em: http://ublib.buffalo.edu/libraries/projects/cases/ teaching/jigsaw.html. KAGAN, D.M.; T IPPINS, D.J. How Teachers Classroom Cases Express their Pedagogical Beliefs. Journal of Teacher Education , v. 42, n 4, p. 281-291, 1991. KIM , O.; UTKE , B.J.; H UPP, S.C. Comparing the use of case studies and application questions in preparing special education professionals. Teacher Education and Special Education, v. 28, n 2, p. 104-113, 2005. K R E B E R , C. Learning Experientially through Case Studies? A Conceptual Analysis. Teaching in Higher Education , v. 6, n 2, p. 217-228, 2001.

208

KUNSELMAN , J.C.; J OHNSON , K. Using the Case Method to Facilitate Learning. College Teaching, v. 52, n 3, p.87-92, 2004. KUNTZ, S.; HESSLAR, A. Bridging the Gap between Theor y and Practice: Fostering Active Learning through the case method. REUNI O ANUAL DA ASSOCIAO DE INSTITUIES DE ENSINO SUPERIOR E UNIVERSIDADES AMERICANAS: 1998. p. 23. LAWRENCE, P. R. The Preparation of Case Material. In: ANDREWS, K. R. (Ed.) . The Case M ethod of Teaching Human Relations and Administration. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1953. LEVIN, B. Using the case method in teacher education: the role of discussion and experience in teachers thinking about cases. Teacher and Teacher Education , v. 11, n 1, p. 63-79, 1995. LYONS , N. Teaching by the case method: one teacher s beginnings. On teaching and learning. The Journal of the Harvard Dan forth Center, n 3, p.28-35, 1989. MANNING, M. Teaching Ethics: A Case Study Approach with Project Management Methods . International J ournal of Case M ethod Research & Application 17, n 1, p. 8-22, 2005. MARTIN, R. The Opposable Mind. Boston: Harvard Press, 2009. MCANINCH , A. R. Teacher thinking and the case method: Theory and future directions. Nova York: Teachers College Press, 1993. MCNAUGHTON, D.; HALL, Y.; MACCINI, R. Case-based instruction in special education teacher preparation: Practices and concerns of teacher educator researchers. Teacher Education and Special Education , v. 24, n 2, p. 84-94, 2001. MCN ERGNEY , J. et al . Cooperation and Competition in Case-Based teacher Education. J ournal of Teacher Education , v. 45, n 5, p. 339-345, 1994. MERSETH, K. K. The case for cases in teacher education. Washington, D. C.: American Association for Higher Education, American Association of Colleges of Teacher Education, 1991. NAUMES, W.; NAUMES, M. The art of craft of case writing. Londres: SAGE Publications, 1999. NASA C ASE S TUD Y . L aunching the Vasa . Disponvel em: http:// www.nasa.gov/centers/goddard/about/organizations/OCKO/ casestudies/index.html

209

RICHARDS , L. G; GORMAN, M.; SCHERER, W. T; LANDEL, R. D. Promoting Active Learning with Cases and Instructional Modules. J ournal of Engineering Education , v. 84, n 4, p. 375-381, 1995. ROGERS , E. W. Building a Healthy Learning Organization at NASA: Knowledge Management Systems as Human Systems. White paper. NASA/Goddard Space Flight Center, 2008. STAKE, R. E. The art of case study research. Thousand Oaks, CA: Sage, 1995. TELLIS, W. Application of a Case Study Methodology. The Qualitative Report, v. 3, n 3, set. 1997. Disponvel em: http://www.nova.edu/ ssss/QR/QR3-3/tellis2.html. WRITING Case Studies: A Manual . Verso adaptada por The Online Learning Centre. Disponvel em: http://olc.spsd.sk.ca/de/pd/ instr/strats/casestd/casestds.pdf. YEMEN, G. On Writing Cases Well. Charlottesville, VA: University of Virginia Darden School Foundation, 2006. YIN, R. K. Case study research: Design and methods . Newbury Park, CA: Sage, 1984.

210

Biografia do autor

Andrew Graham pesquisa, d aulas e escreve sobre gesto do setor pblico, gesto financeira, gesto integrada de riscos e governana. Ensina na Escola de Estudos de Polticas da Universidade de Queen, bem como na Academia Canadense de Polcia e numa srie de instituies internacionais e canadenses. editor de sries do Programa de Estudos de Caso do Instituto de Administrao Pblica do Canad (Ipac), a principal fonte de estudos de caso do setor pblico no Canad. Publicou seu primeiro livro didtico sobre gesto de dinheiro pblico intitulado Canadian Public Sector Financial Management , disponvel pela Editora McGill-Queens. O livro adotado por vrias universidades canadenses de renome. Graham professor em programas de ps-graduao e desenvolvimento profissional na Universidade de Queen e em outras instituies. Tambm escreve intensamente e, no momento, mantm uma coluna sobre questes de gesto no Briefly Noted for the Public Management peridico do Instituto de Administrao Pblica do Canad. Tem especial interesse em questes emergentes sobre gesto incluindo planejamento estratgico, governana moderna da polcia, avaliao de desempenho e gesto integrada de riscos. Tem escrito intensamente sobre essa ltima rea, inclusive um livro eletrnico sobre a implementao da gesto integrada de riscos, disponvel em sua pgina na internet (http://post.queensu.ca/~grahama/). Participa do Projeto Building Democracy in Ukraine da Universidade de Queen (Construindo a Democracia na Ucrnia) e membro do comit consultivo do Centro para Estudos da Democracia na Universidade de Queen. lder de projeto pela universidade na Cooperao Tcnica Brasil-Canad. Foi secretrio-executivo adjunto no governo federal canadense durante 14 anos. Com mais de 30 anos de servio, tem experincia em rgos descentralizados (diretor da Penitenciria de Kingston), tendo liderado departamentos regionais complexos e desempenhado uma srie de funes de liderana corporativa e de polticas pblicas, inclusive como subcomissrio do Correctional Service of Canada (Servio

211

Penitencirio do Canad). Tem vasta experincia em gesto, inclusive como secretrio de administrao na Corporate Services of Agriculture e Agri-Food Canada (Servios Corporativos de Agricultura e Agroalimentos do Canad). Foi presidente da APE X , a associao profissional de dirigentes pblicos. membro votante do Institute on Governance e membro do Conselho Editorial do Canadian Public Administration Journal do Instituto de Administrao Pblica do Canad. Participou de intercmbio cientfico na Conference Board of Canada durante dois anos. Tem o grau de mestre (Cincias Humanas) em Economia Poltica pela Universidade de Toronto e bacharelado pela Glendon College , Universidade de York. formado em Gesto Avanada pelo Centro Canadense de Desenvolvimento de Gesto. graduado em Projetos Paisagsticos e Horticultura pela Universidade Guelph. Formou-se, tambm, na Orvis School of Fly Fishing . VicePresidente da Frontenac Arch Biosphere Network e membro do Friends of Charleston Lake Park e da Housand Island Watershed Land Trust.

212