Artigos 20anos Loas v05

ORGANIZADORES Denise Ratmann Arruda Colin Jos Ferreira Da Crus Luziele Maria De Souza Tapajs Simone Aparecida Albuquerque
20 ANOS
da Lei Orgnica de Assistncia Social
COLETNEA DE ARTIGOS
2013
ORGANIZADORES Denise Ratmann Arruda Colin Jos Ferreira Da Crus Luziele Maria De Souza Tapajs Simone Aparecida Albuquerque
20 ANOS
da Lei Orgnica de Assistncia Social
COLETNEA DE ARTIGOS
2013
EXPEDIENTE
Presidenta da Repblica Federativa do Brasil Dilma Rousse Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil Michel Temer Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome Tereza Campello Secretrio Executivo Marcelo Cardona Rocha Secretria Nacional de Assistncia Social Denise Ratmann Arruda Colin Secretrio Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Arnoldo Anacleto de Campos Secretrio Nacional de Renda de Cidadania Luis Henrique da Silva de Paiva Secretrio Nacional de Avaliao e Gesto da Informao Paulo de Martino Jannuzzi Secretrio Extraordinrio de Superao da Extrema Pobreza Tiago Falco Silva SECRETARIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL Secretria Adjunta Valria Maria de Massarani Gonelli Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social Simone Aparecida Albuquerque Diretora de Proteo Social Bsica La Lucia Ceclio Braga Diretora de Proteo Social Especial Telma Maranho Gomes Diretora de Benefcios Assistenciais Maria Jos de Freitas Diretora de Rede Socioassistencial Privada do SUAS Carolina Gabas Stuchi Diretor Executivo do Fundo Nacional de Assistncia Social Antonio Jos Gonalves Henriques FICHA TCNICA Organizadores Denise Ratmann Arruda Colin Jos Ferreira da Crus Luziele Maria de Souza Tapajs Simone Aparecida Albuquerque
Coordenao tcnica: Jos Ferreira da Crus Reviso nal Jos Ferreira da Crus Simone Aparecida Albuquerque Equipe de apoio/organizao Eliana Teles do Carmo Wagner Saltorato Mnica Alves Silva Projeto grco e diagramao ASCOM/MDS TIRAGEM: 5.000 IMPRESSO: Grca Brasil
Coletnea de Artigos Comemorativos dos 20 Anos da Lei Orgnica de Assistncia Social/ Organizadores: Jos Ferreira da Crus...[et al]. - Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome 1 ed. Braslia: MDS, 2013, 240p. ISBN:
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome ou da Secretaria Nacional de Assistncia Social. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para ns comerciais so proibidos. 2013 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Todos os direitos reservados. Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida, deste que citada a fonte.
Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS Edifcio mega, SEPN W3, Bloco B, 2 Andar, Sala 229 CEP: 70.770-502 Braslia DF. Telefone: (61) 2030-3119/3124 www.mds.gov.br Fale no MDS: 0800 707-2003 Solicite exemplares desta publicao pelo e-mail: capacitasuas@mds.gov.br
ndice
Prefcio
20 A
8
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista Aldaza Sposati
14
Assistncia Social e Construo do SUAS - balano e perspectivas: O percurso da Assistncia Social como poltica de direitos e a trajetria necessria
Denise Colin Luciana Jaccoud
36 60 82 94
Gesto Compartilhada no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS

Mrcia Helena Carvalho Lopes Maria Luiza Amaral Rizzotti
Assistncia Social: direito pblico e reclamvel
Renato Francisco dos Santos Paula
Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda: Alguns Apontamentos Sobre a Experincia Brasileira
Denise Ratmann Arruda Colin Juliana Maria Fernandes Pereira
ANOS
O Benefcio de Prestao Continuada BPC: direito socioassistencial
Maria Jos De Freitas Maria Valdnia Santos de Souza Raquel de Ftima Antunes Martins
128 148
Prticas democrticas e participativas no SUAS: estratgias para ressignicar o direito socioassistencial
Marcia Maria Biondi Pinheiro
O nanciamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos socioassistenciais

Gisele de Cssia Tavares
164 182 198 218
A Amaznia e a Interface com o SUAS
Joaquina Barata Teixeira
As Sociedades Amaznicas e o SUAS
Edval Bernardino Campos
A Importncia das Deliberaes das Conferncias Nacionais de Assistncia Social: Alguns Pontos para Reexo
Luziele Maria De Souza Tapajs
Prefcio
Jos Crus Simone Albuquerque
Para comemorar os 20 anos de promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome organiza esta obra para compartilhar com a sociedade reexes produzidas sobre a Assistncia Social, sua histria e seu modelo de gesto. Essas duas dcadas traduzem um esforo coletivo de consolidar e legitimar a Poltica Pblica de Assistncia Social no campo de Seguridade Social Brasileira. Todavia, construir a especicidade e a essencialidade das ofertas e atenes que o campo socioassistencial requer, tem exigido de trabalhadores, gestores, usurios, conselheiros, estudiosos e pesquisadores um esforo tico, tcnico e poltico que merece destaque. O Sistema nico da Assistncia Social (SUAS), em processo de efetivao em todo territrio nacional, disponibiliza recursos humanos, nanceiros e tecnolgicos, de carter obrigatrio, continuado, planejads, disponvel para proteger cidados(s) brasileiros(as) do isolamento, abandono e de violncias. Ou seja, de todas as formas de violao de direitos, alm de proteger de privaes advindas das situaes de insucincia ou ausncia de renda. Esses dispositivos esto disponveis em todos os municpios brasileiros, estados e no Distrito Federal. Garantem renda e trabalho social, protagonizam acompanhamento familiar, acesso a vivncia e convvio pautados pela tica e pelo respeito e orientados para o exerccio de cidadania. Os artigos aqui contidos tm como autores pesquisadores, militantes e gestores, os fazedores do SUAS. Pessoas que entregam para a Assistncia Social Brasileira o brilhantismo de sua expertise e o vigor de sua indignao contra a injustia social. So formadores da opinio contra-hegemnica, de que a dignidade humana se estabelece por patamares civilizatrios e coletivos. A conduta tica, histria prossional e poltica gabaritam os autores a nos brindar com as conquistas desses 20 anos de LOAS, mas tambm com as possibilidades e os desaos que o patamar conquistado pelo SUAS o coloca.
Esta coletnea inicia-se com o artigo Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista, onde a autora nos brinda fazendo um confronto com este modelo. Segundo ela, exige uma resposta um pouco mais alargada que possibilite associar ao assistencialismo no s a benemerncia, incluindo em sua interpretao a discriminao de classe, e para alm dela, a permanncia da incorporao difusa do campo da assistncia social delimitando como o que cuida de pobres necessitados. Ainda, rearma que a maturidade de 20 anos permite ter clara leitura dos confrontos que o movimento de publicizao da poltica de assistncia social tem por enfrentar quase que na reproduo continua e mecnica de um pndulo. As autoras do segundo artigo, denominado Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectiva O percurso da Assistncia Social como poltica de direitos e a trajetria necessria, descrevem os avanos do SUAS explicitando a ampliao de suas ofertas por meio dos servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais e o efetivo impacto na melhoria das condies de vida e bem estar da populao. Segundo elas, sendo muitas vezes o principal acesso pblico para dotar de dignidade os segmentos mais fragilizados e marginalizados da sociedade. Ainda, uma reexo sobre o papel da Assistncia Social no combate pobreza, apontando que o maior desao da Assistncia Social o de amadurecer o debate sobre sua trajetria. O terceiro artigo versa sobre a Gesto Compartilhada no Sistema nico da Assistncia Social SUAS, rearmado pelas autoras como uma arena de pactos mais amplos e de desenhos de gesto federativa. O tema em epgrafe abordado nos fundamentos que delineiam a gesto pblica brasileira e suas caractersticas republicanas e democrticas. As autoras, em suas anlises, ressaltam a dimenso poltica que o tema da gesto revela, pois polticas sociais so campos de disputas, de interesses e projetos. Rearmam ainda, parafraseando Raichelis, que no caso da Assistncia Social, as diretrizes de descentralizao, democratizao e primazia do Estado signicam uma mudana de paradigma onde se transita do privatismo, da lgica pontual e clientelista para a esfera pblica (Raichelis 1998). Outro aspecto importante apontado a contradio do pactuado e deliberado, respectivamente, pela Comisso Intergestores Tripartite CIT e pelo Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS e os diferentes processos de implantao do Sistema que produzem diferentes resultados.
10
O quarto artigo pauta A Assistncia Social: direito pblico e reclamvel, importante debate neste processo de efetivao do SUAS no pas. Segundo o autor, a concepo de que a Assistncia Social dever do Estado e direito do(a) cidado() no algo hegemnico na sociedade. Para ele, essa constatao evidencia a esteira dos conitos polticos e ideolgicos em que a rea revestida. Nessa perspectiva, o texto dialoga com os leitores traando um esboo poltico-conceitual e um histrico da congurao dos direitos sociais no campo dos direitos humanos. Em seguida, particulariza a Assistncia Social nesse processo. Conclui o artigo apontando os limites e possibilidades de acordo com a conjuntura atual. O prximo artigo intitulado Gesto Integrada de Servios, Benefcios e transferncia de renda: alguns apontamentos sobre a experincia brasileira, aborda a implementao do SUAS e as experincias brasileiras que integram a oferta de servios, benefcios e transferncia de renda. As autoras destacam a perspectiva da garantia de direitos e de condies mais protegidas de relaes familiares e comunitrias. Outro aspecto do Sistema de Proteo Socioassistencial destacado no texto sua atuao intersetorial com as demais polticas pblicas e sistemas de justia e, enm, pelo reconhecimento da primazia do Estado no provimento de proteo. O sexto artigo, intitulado O Benefcio de Prestao Continuada BPC: Direito socioassistencial, rearma a trajetria do benefcio, apresentando desde sua conquista como direito constitucional at sua regulamentao e implementao. As autoras destacam a importncia do SUAS para ampliao e garantia da integralidade da proteo socioassistencial aos idosos e pessoas com decincia benecirias do BPC. O stimo artigo, que versa sobre as Prticas Democrticas e Participativas no SUAS: estratgias para ressignicar o direito socioassistencial, est organizado de forma a dedicar a primeira parte rearmao a Assistncia Social como poltica de proteo social, caracterizando a conformao sistmica, descentralizada e participativa de seus servios. A autora avana ao conceituar prticas democrticas e participativas, ao discutir os sentidos da participao, ao reforar a importncia da aliana entre os trabalhadores e os usurios e, por m, descreve essas prticas na Assistncia Social, alm de propor aes que possam potencializ-las.
11
O Financiamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos se ocupa em avaliar o percurso da implantao do SUAS e seu nanciamento. Neste oitavo artigo, a autora destaca o esforo de construir uma sistemtica de nanciamento cuja partilha se realize por fundos pblicos, segundo critrios que tenham como base indicadores e diagnsticos. Ela descreve os avanos trazidos na Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/2004 operacionalizada pela Norma Operacional Bsica do SUAS NOB-SUAS/2005 e destaca as novas normativas induzidas pela Lei n 12.435/2011, o Decreto do Fundo Nacional de Assistncia Social e a NOB-SUAS/2012. Outro destaque, dado pela autora, a grande responsabilidade atribuda aos conselhos de Assistncia Social, no controle e acompanhamento do nanciamento. Por m, aponta o desao da ampliao dos recursos e ter como pressuposto o reconhecimento do seu carter obrigatrio. Os artigos nono e dcimo pautam a especicidade de uma das regies do nosso pas continental, o fator amaznico. O primeiro denominado A Amaznia e a interface com o SUAS traz a reexo de que a Regio Amaznica pe um diferente desao para o princpio da territorialidade, muito importante para o SUAS. Segundo a autora, no territrio que o social se concretiza. Arma, ainda, que a proteo social tem que tornar as etnias e agrupamentos culturais e ocupacionais como coletivos sujeitos de direitos e sua cultura como protagonista da histria de resistncia. Faz-se necessria a construo de metodologias que captem e reconheam a diversidade. So apontados quatro componentes que particularizam a Amaznia e que, portanto, diferenciam e desaam o trabalho social. Conclui, destacando que o alto custo das ofertas, aliado s especicidades dos saberes e s tecnologias da informao, devem particularizar os servios e benefcios no que toca aos direitos dos povos da Amaznia. O segundo autor a tratar dessa particularidade territorial, no texto As Sociedades Amaznicas e o SUAS, nos ensina que as diferenas sociais, culturais e tnicas que caracterizam a sociedade brasileira, no so as fontes das desigualdades que nos infelicitam e envergonham, so, antes, o trao de singularidade que nos enriquece e nos orgulha como povo. Arma, ainda, que o SUAS, para aprimorar-se nacionalmente como um bem pblico, invoca, como condio primeira, o estabelecimento de re-
12
laes democrticas e cooperativas entre os seus entes estruturantes. Ele ser tanto mais acolhido e reconhecido pela sociedade quanto maior for a sua capacidade para responder com eccia s demandas de sua competncia. O ltimo artigo, intitulado A importncia das deliberaes para as conferncias de Assistncia Social: alguns pontos para reexo, versa sobre as deliberaes das conferncias de Assistncia Social, enfocando a questo do direito e da participao social. Busca vislumbrar o novo e j reconhecido lugar destes resultados de conferncias nacionais e uma anlise de seus principais resultados para a poltica de Assistncia Social. Os diferentes artigos e abordagens aqui em destaque nos possibilitam ter uma dimenso da difcil e histrica conquista da Assistncia Social como poltica de proteo social, e tambm nos rearmam as conquistas civilizatrias que o SUAS, ao ser incorporado na LOAS pela Lei 12.435/2011, expressa sua ossatura e maturidade. A equipe do MDS agradece aos autores que colaboraram com esta obra, e que no mediram esforos para aceitar nosso convite e nos brindar com artigos de alta qualidade. Tambm a toda equipe tcnica que trabalhou na perspectiva de possibilitar a publicao deste livro. A LOAS faz 20 anos, e o presente o SUAS. Uma conquista do povo brasileiro! Um brinde e boa leitura!
13
Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista
Aldaza Sposati
20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social
Se menina fosse a LOAS, como a ela me referi em 2003, comemorando seus 10 anos de existncia, teria sentido que, em 2013, a ela me rera pela juventude de seus 20 anos. Naquele momento, de muita esperana, a reexo desenvolvida partiu do conceito de efemride isto , a narrativa a detalhes quase cotidianos, da vida e crescimento da ento LOAS tomada como personagem histrica. A IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, apresentou-se na condio de proposta de ruptura ento existente restrio legal, imposta pelo governo federal, realizao de Conferncia Nacionais Bienais, determinando-as em formato quadrienal. Desde o Encontro Nacional de Prefeitos, que em Caravana se digiram a Braslia por volta do ms de setembro de 2003, foi pleiteada a realizao, naquele mesmo ano, da IV Conferncia Nacional de Assistncia Nacional, seno por outros motivos, que fosse pelo aniversrio de 10 anos da LOAS. importante relembrar que a marca maior dessa IV Conferncia, decantada em vrios textos e discursos, foi a deliberao pela implantao do SUAS Sistema nico de Assistncia Social, atribuda signicativa presena de representantes municipais naquele evento e voltados sobretudo para a construo do cho da poltica. Considero que reetir sobre 20 anos da LOAS no se coloca parte dos quase 10 anos de SUAS. A Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 PNAS/04 e a NOBSUAS de 2005 so os fatos inaugurais da dcada 2003-2013. Cabe relembrar algumas consideraes de Edval Bernardino quanto ao DNA tico-poltico da Poltica Nacional de Assistncia Social e, sobretudo, do SUAS. A legalidade obtida em normas e dispositivos no possibilitou ainda o alcance da legitimidade capaz de provocar acolhida consciente e convicta de um projeto dirigente em valor social. Esta caracterstica poltica se faz necessria para que seja superada a timidez ainda presente na armao da assistncia social na luta poltica. O contedo dos 20 anos da LOAS, no se separa dessa realidade interna da poltica como no se separa da conjuntura da segunda dcada do terceiro milnio. No se pode despregar a LOAS do processo histrico, como um nmero que se sublinha no calendrio como lembrana especial.
15
A segunda dcada do terceiro milnio trouxe para a sociedade global, e para a sociedade brasileira em particular, efeitos de fortes crises econmico-nanceiras dos pases do mundo de capitalismo avanado, com centralidade nos EUA e Europa central que repercutem em escala mundial no mbito do econmico e do social, partes a mesma moeda em ambientes orientados pelo mercado. A preocupao com a sobrevivncia ambiental do planeta terra estende a preocupao com a sobrevivncia para condies que ultrapassam o biolgico, e vem a cada vez mais acirrar o conito entre o pblico e o privado. Se a crise do capital acirra a prepotncia dos valores privados, a crise ambiental e a perspectiva da sustentabilidade exige a precedncia do carter pblico. Boschetti (2006) apresenta resultados de estudo sobre a dinmica da deciso em incluir a assistncia social como poltica de seguridade social no mbito das comisses da Assembleia Constituinte. Seu texto reproduz trecho do confronto entre o ento denominado grupo de parlamentares do Centro e a Comisso de Sistematizao expresso na concepo da ordem Social: tudo aquilo que se rera seguridade social, previdncia e assistncia social, educao, cultura, esporte, cincia e tecnologia, comunicao, meio ambiente, famlia, infncia, adolescente, idoso e ndios h de ser tratado com realismo e bom senso. Deve ser descartado o Estado provedor (Boschetti, 2006:170). Nos moldes da recomendao do se beber no dirija aparece a recomendao para que se aplique uma universalizao com sobriedade. Foi do Centro a expresso a assistncia social ser acordada a quem dela necessitar, que provou e provoca at hoje interpretaes ambivalentes. Para uns seria para todos que apresentassem uma situao de necessidade e para outros, o que denomino de congurao da condio de necessitado (1989) armando que ela s poderia ser oferecida diante de uma situao de pobreza absoluta e de que seu acesso dependeria do reconhecimento de situaes de ausncia, falta, carncia, necessidade (Boschetti, 2006:172).
16
O resgate do contedo do debate da Constituinte iluminador de muitas polemicas que ainda se enfrenta na assistncia social apesar de que, j l vo mais de 25 anos. A relao que est posta e imposta, no campo da assistncia social em submeter a ateno capacidade nanceira individual ou na disposio de recursos prprios sucientes ou insucientes a negao do direito. Nesse sentido que tem se buscado a interpretao de necessidade como expresso de demanda, e no, como comprovao da condio de necessitado. O recurso de valorizao da interpretao de que ocorre a ausncia de antagonismo entre as expresses necessidade e direito, tambm sublinhado nessa reexo. Trata-se por decorrncia de dar centralidade s necessidades s quais assistncia social reconhece como seu campo de poltica pblica e direito do cidado. Sob tal concepo que as seguranas sociais se destacam como linhas mestras de passagem para a especicidade das necessidades, assim como a tipologia dos servios socioassistenciais. Sob esse entendimento o formato de benefcios por monetarizar a ateno, uma forma de resposta que menos se aproxima da perspectiva da necessidade propriamente e se revela mais diluente de uma contedo da poltica, pois se revela enquanto resultado como capacidade de consumo de qualquer bem. Nesse sentido, os resultados dos benefcios nanceiros apontam para complementao de outras polticas sociais como a sade para aquisio de medicamentos, ou a segurana alimentar pela aquisio de alimentos. A proposta do tema deste texto quando se pe sob o confronto com o modelo assistencialista, exige uma resposta um pouco mais alargada que possibilite associar ao assistencialismo no s a benemerncia, incluindo em sua interpretao a discriminao de classe, e para alm dela, a permanncia da incorporao difusa do campo da assistncia social delimitando como o que cuida de pobres necessitados. Com tal horizonte considera-se que a delimitao da assistncia social pela renda per capita tem por risco a disseminao do pensamento que o centro jogou na Consti-
17
tuinte. Esta armao merece relevncia na atual conjuntura onde tem sido necessrio um resgate do que foi constitucionalmente estabelecido, pois o que mltiplos analistas indicam a ocorrncia de um certo afastamento ou negligncia com o que foi constitucionalmente pactuado na sociedade brasileira em 1988. Por mais distante que poderia parecer, a discusso da assistncia social marcada por dois grandes verges histricos: o deslizamento do territrio pblicoprivado e a discriminao dos que no tem poder individual de consumo para adquirir no mercado respostas a demandas sociais pessoais e dos membros de sua famlia. Ao nominar verges, patente a gura analgica a um pelourinho histrico em que a luta pela libertao desejo contido e incontido, e as cicatrizes das chibatadas da discriminao temiam a aparecer. A maturidade de 20 anos permite ter clara leitura dos confrontos que o movimento de publicizao da poltica de assistncia social tem por enfrentar quase que na reproduo continua e mecnica de um pndulo. Se, em 1986, o objeto de minha tese de doutorado colocava em questo, o apartheid institucional em que se constituam os rgos gestores da assistncia social ao promover, de modo precrio e descontnuo, aes pontuais a mltiplas necessidades dos mais pobres concretizando, sob a capa da docilizao, o confronto ideolgico de classe e a permanncia do no reconhecimento da igualdade de cidadania, no se pode armar que essa lgica perversa j tenha sido banida, interna e externamente, da concepo da assistncia social ou que no tenha invadido, em geral de forma subliminar e com baixo alarde em reao de denncia, a construo do SUAS. O princpio da igualdade do direito na assistncia social quase que naturalmente violado, como se ela e os que nela trabalham suportassem ameliamente, no silncio do gnero e da submisso serem violados. O ano de 2009 foi de grande alegria. Uma das maiores comemoraes ocorreu pelo fato da libertao do CNAS em ser o operador de interesses privados e individuais de organizaes sociais em obter mrito para iseno de taxas e impostos governamentais. Aps 16 anos da promulgao da LOAS, e 5 anos da PNAS-04, o CNAS se efetivou como Conselho de poltica pblica.
18
A coerncia com o SUAS e o que est aprovado em seus dispositivos tem condies de tornar vazia operacionalmente qualquer mudana referente a Lei n 12.101/2009 no mbito legislativo. A busca de qualidade na prestao de servios socioassistenciais no permite que a poltica de assistncia social seja uma operadora da desqualicao da ateno sade pblica, precarizando a ateno de pessoas com doenas graves e decincias. O cdigo de tica de cada prosso certamente impor limites ao exerccio prossional indevido, que coloca em risco vidas humanas sob o argumento de que no possuem condies para consumir servios privados e no existe oferta pblica para tal ateno na sade. A regulao do SUAS, se de fato entendida e praticada a grande arma de luta em defesa do campo da poltica de assistncia social, pois orienta e dene as condies objetivas para nas quais a poltica conclamada a atuar e a ter denido oramentariamente o custo e custeio de seus servios a partir de padres de operao denidos. Festeja-se nestes 20 anos os avanos dos dispositivos reguladores do contedo da poltica e possivelmente se juridicamente bem trabalhados podero ser congurados no s como instrumentos reguladores internos, mas vigilantes externos dos ataques daqueles que consideram que assistncia social a rea do faz tudo para o pobre. Demarcar os 20 anos da poltica de assistncia social exige no s que sua identidade ocial seja resgatada como seu reconhecimento social efetivado. Ambos so pontos cruciais, que ao mesmo tempo, operam as dimenses internas e externas da poltica de assistncia social no Brasil. O perodo ps 2003 na trajetria da Loas, tem marcas distintas dos seus primeiros 10 anos. Regida pelo SUAS a poltica de assistncia social passa a ser objeto de dispositivos reguladores de impacto nacional e em todos os poderes pblicos e entes federativos, como se pode ler pelo exemplo apresentado. Possibilita tambm reetir sobre o que se faz ainda ausente, ou presente de modo equivocado ou insuciente.
19
LOAS E SUAS NORMATIVAS

1993 - LOAS 1994
CNAS Lei 12.201* Res. 109** Lei 12.435***
1997
1998
2002
2004 2005
2006 2009 2010 2011
2012
PNAS
No publicado
PNAS
No publicado
Res. 207, 16/12/98
PNAS
Res. 145, 15/10/04
PNAS
NOB
LOAS Res. 204,08/12/97
NOB
LOAS Res. 207,16/12/98 Res. 207,10/08/99 Altera NOB/98
Minuta
NOB
NOB
SUAS Res. 130, 15/07/05
NOB
RH Res. 269, 26/12/06
Minuta
NOB
NOB
SUAS Res. 33, 12/12/12
No publicado
No publicado
* Dispe sobre a certicao das entidades benecentes de assitncia social ** Tipicao Nacional de Servios Socioassistencias *** Altera a LOAS - conhecida como Lei do SUAS.
Figura de ilustrao dos principais dispositivos ps LOAS de 2003
A forte presena de atos normativos, atribuio da coordenao nacional da poltica, conforme legislao, produziu na dcada centralidade da instncia federal, o que trouxe efeitos sobre a dinmica do pacto federativo e o protagonismo de cada ente no desenvolvimento da poltica. preciso reconhecer que os 10 anos que se afastam, da IV Conferncia Nacional signicam a aproximao de outra realidade: a unidade nacional da poltica de assistncia social, sem dvida, consequncia direta da institucionalizao do SUAS e seu desenvolvimento. Com certeza, nestes ltimos 10 anos adquiriu-se a leitura da dinmica da poltica pblica de assistncia social em todo territrio nacional. Entenda-se porm, que essa
20
leitura no signica atingir a unidade nacional da poltica de assistncia social sobretudo se a direo analtica estiver direcionada para os direitos dos cidados. Paradoxalmente, a busca da unidade permitiu caracterizar diversidades, diferenas e, at mesmo, resistncias identidade unitria da poltica no territrio brasileiro. O convvio com a diversidade e, at mesmo, com o antagonismo entre concepes, expresses simblicas e materiais da poltica, e sua interferncia nos modos com que se d sua conduo concreta, em todos os nveis da federao, constitui o que aqui denomino de grande e novo desao: a unidade das exigncias quanto responsabilidade pblica da poltica brasileira de assistncia social. Seguramente alcanamos muitos elementos concretos entre os quais aqui seguem alguns destaques: A assistncia social como poltica pblica deixou de ser entendida como libi para a obteno de favores ou mesmo, abono para o exerccio da transgresso. Rero-me aqui, sobretudo a duas conquistas. A primeira delas, que reputo de maior envergadura, a conquista da autonomia do CNAS. A Constituio Federal de 1988 e a LOAS de 1993, no garantiram autonomia ao CNAS para que se constitusse em efetivo rgo de articulao de representaes dos entes federativos e da sociedade civil para o exerccio da dinamizao e controle social da poltica pblica de assistncia social. De 1993 a 2009 ele permaneceu como locus para obteno de vantagens s organizaes privadas de educao, sade e assistncia social, na medida em que lhe competia registr-las, emitir parecer e conceder atestado de mrito, o qual possibilitava a iseno de pagamento de taxas e contribuies pblicas. Foi s com a aprovao da lei 12.101/09 que o CNAS deixou de ser locus de concesso de mritos individuais, e passou a atuar to s no mbito da poltica pblica de assistncia social. Esta signicativa alterao est a merecer uma anlise que permita
21
comparar a dinmica do CNAS ps 2010. Impactos dessa mudana em seu processo decisrio, sua dinmica, as alteraes na representao, maior ou menor interesse nos avanos da poltica, entre outras tantas perspectivas.1 Esse destaque permite enxergar a persistncia de uma face perversa. Ele nos permite considerar que se do ponto de vista federal, a privatizao do Conselho Nacional da poltica de assistncia social foi superado, o mesmo no ocorreu com os conselhos estaduais e municipais, de constituio obrigatria pela LOAS de 1993. A implantao e implementao desses conselhos dos entes federativos, seguiu o modelo de organizao do CNAS. Portanto, sua formulao em legislao municipal e estadual regularizou a permanncia de organizaes privadas de sade, educao para alm da assistncia social. Essa contaminao exige a releitura das legislaes municipais e estaduais sobre a matria, para que tais conselhos possam, de fato e de direito, dirigirem sua responsabilidade para o carter pblico da poltica superando a concepo privatista da assistncia social. A segunda a superao da referncia restrita do sentido pblico da assistncia social gratuidade, no lucratividade e miserabilidade do indivduo. partida chama-se ateno necessidade do claro entendimento quanto responsabilidade pblica da poltica de assistncia social. Em exerccio que desenvolvemos no Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre Seguridade e Assistncia Social NEPSAS juntamente com pesquisadores da Pontce Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-RJ)2.
Com esta armao no se quer deixar passar por despercebido o esforo de alguns dos seus presidentes, nesse longo perodo de 16 anos de decises, por dar nfase dimenso publica democrtica e participativa, sobretudo em facilitar a presena da voz de usurios e trabalhadores. Mas preciso armar que, embalde esforos, o fortalecimento do carter pblico da poltica permaneceu encolhido, sob a fragmentao de julgamentos individuais de organizaes privadas pertencentes ao ramo de diversas polticas sociais.
2 Rero-me em especco ao trabalho de sistematizao do contedo das 26 Constituies Estaduais quando abordam a assistncia social, realizado pelo NEPSAS, na pessoa da sempre batalhadora da poltica de assistncia social Neiri Bruno Chiacchio e por Sindely Alchorne membro do recm criado NIEPSAS na Ps Graduao em Servio Social da PUC-RJ com quem temos mantido forte parceria de estudos e pesquisas.
22
Esta conquista tem ainda suas recadas. Quando Getlio Vargas como presidente do Brasil aprovou a regulamentao dos jogos de azar, uma das formas de lavagem da do dinheiro procedente de taxas e impostos sobre jogos e importao de bebidas alcolicas foi dedicar percentual para a assistncia social. E isto vigeu inclusive com a loteria esportiva. Consco de mercadorias contrabandeadas e mesmo de mercadorias de ambulantes ou as perecveis de feirantes so destinadas a organizaes privadas que se dizem de assistncia social. Ainda, infelizmente so mltiplas situaes em que prefeitos, governadores e/ou suas esposas exigem que a entrega de um benefcio ao cidado e, at mesmo, um auxilio funeral seja cercado por um aperto de mos entre a autoridade ou sua representante e o cidado ou cidad. A MUNIC, extrato preparado pelo IBGE sobre a assistncia social, no ambiente do levantamento nacional da gesto dos 5.565 municpios brasileiros, publicou em 2013 seus resultados sobre os pers de gesto nessa rea, que em 2012 registrava que 58,9% dos seus gestores detentores de nvel universitrio. Em 2009, 24,3% dos municpios brasileiros (1.352) eram geridos na assistncia social por primeiras damas. Em 2012 so 1216 primeiras damas, correspondendo a 26,1% das mulheres gestoras da assistncia social. O cartograma preparado pelo IBGE nos permite constatar a disseminao desses dados no pas. O verde escuro gesto masculina o mais claro feminina e o verde mdio mulheres primeiras damas.
23
Cartograma da gesto feminina em rgos municipais de assistncia social. MUNIC.IBGE.2013 Os 20 anos de construo voltada para tornar a assistncia social poltica pblica de direitos, deixa bastante claro a fora negativa e de resistncia conquista da igualdade como condio de direito proteo social pblica. Mostra tambm que essa resistncia mais presente na instncia dos municpios exercendo um movimento que declara subordinao e desconsiderao do mbito prossional na poltica. Ganhar a responsabilidade pblica da assistncia social para uma ateno de proteo social um deslocamento necessrio de concepo. A nalidade da poltica deve supe-
24
rar a leitura da caracterstica do sujeito e ser direcionada para o resultado da ao. Qual a responsabilidade da assistncia social na ateno populao em situao de rua, seja criana, adolescente, jovem, adulto ou idoso? Esta uma das perguntas concretas. Nessa direo deve ser armada a grande contribuio da denio da tipologia dos servios socioassistenciais, tambm datada de 2009, que permitiu criar um referencial de reponsabilidades por atenes pblicas. Considero que temos aqui um novo destaque da conquista da poltica de assistncia social. A concepo vigente de entidade de assistncia social, como a que faz atendimento gratuito, no lucrativo ao pobre foi superada pelo dispositivo que denem quais so os servios socioassistenciais, que aquisies e direitos devem aanar. Ainda que no se possa armar que o uso de nomenclatura fantasia, atribuda a servios de assistncia social foi a pleno superado, torna-se mais difcil desconsiderar quais servios j esto obrigatoriamente no campo da assistncia social. O apoio da legalidade colocando explicitamente a responsabilidade pblica de cada ente federativo com a poltica de assistncia social fundamental. Essa armao resulta da constatao de um ainda insuciente amparo legal poltica de assistncia social que se depreende da lei maior dos Estados da federao, sua Constituio e das Leis Orgnicas dos municpios. O contedo dessas leis pelo levantamento realizado pelo NEPSAS se apresenta bem distante dos contedos denidos para a poltica. O Distrito Federal (1993), o Estado de Gois (1999), Acre, Rio Grande do Norte (2000) e Amazonas (2003) so aqueles, cujas Constituies registram maior tempo de existncia. Nos demais estados ocorreram alteraes na constituio Estadual, que em geral foi aprovada, a seguir da Nacional isto , a partir de 1989. Nos anos de 2008, tivemos alterao em 2 estados; em 2009, 2 estados; em 2010, mais 2 estados; em 2011, foram 7 estados e em 2012, 9 estados.
25
Exemplo qualitativo pode ser extrado da Constituio Estadual de So Paulo, inicialmente armando que ela se inscreve em uma seco nominada promoo social e ocupa 5 artigos (n 232 a n 236). O incio do Artigo n 232 apresentada uma relao de legislaes estaduais correlatas. A leitura de ementas dessas legislaes permite constatar a diversidade com que concebida a poltica de assistncia social (So Paulo, 1999): Lei Estadual n 10.321, de 08/06/1999, que cria o Programa Emergencial de Auxlio-Desemprego, regulamentada pelo Decreto Estadual n 44.034, de 08/06/1999, e alteraes posteriores; Lei Estadual n 10.335, de 30/06/1999, que dispe sobre a prestao de Servio Voluntrio; Lei Estadual n 10.765, de 19/02/2001, que cria o ndice Paulista de Responsabilidade Social IPRS; Lei Estadual n 10.846, de 05/07/2001, que institui o Programa Projeto Horizonte de produo de materiais de construo e de habitaes para a populao de baixa renda e familiares de presos; Lei Estadual n 10.871, de 10/09/2001, que dispe sobre a Loteria da Habitao no Estado de So Paulo, regulamentada pelo Decreto Estadual n 46.549, de 18/02/2002; Artigo 5, 4 da Lei Estadual n 11.221, de 24/07/2002, que trata do pescado apreendido que ser doado a entidade de assistncia social; Lei Estadual n 11.260, de 08/11/2002, que probe o corte de energia eltrica, gua e gs canalizado por falta de pagamento sem prvia comunicao ao usurio; Lei Estadual n 11.329, de 26/12/2002, que cria o NUACC Ncleo Universitrio de Apoio s Comunidades Carentes; Lei Estadual n 11.330, de 26/12/2002, que dispe sobre a ampliao da rea de interveno do Programa de Atuao em Cortios; Decreto Estadual n 47.763, de 11/04/2003, que institui o Conselho Estadual de Segurana Alimentar e Nutricional CONSEA/SP. O contedo dos artigos por sua vez acresce mais elementos nessa mesma direo: Artigo 232 - As aes do Poder Pblico, por meio de programas e projetos na rea de promoo social, sero organizadas, elaboradas, executadas e acompanhadas com base nos seguintes princpios: Lei Estadual n 10.473, de 20/12/1999, que dispe sobre prestao dos servios de assistncia
26
social no Estado, I-- participao da comunidade; II - descentralizao administrativa, respeitada a legislao federal, cabendo a coordenao e execuo de programas s esferas estadual e municipal, considerados os Municpios e as comunidades como instncias bsicas para o atendimento e realizao dos programas; III -integrao das aes dos rgos e entidades da administrao em geral, compatibilizando programas e recursos e evitando a duplicidade de atendimento entre as esferas estadual e municipal. Pargrafo nico - facultado ao Poder Pblico vincular a programa de apoio incluso e promoo social at cinco dcimos por cento de sua receita tributria, vedada a aplicao desses recursos no pagamento de; 1 - despesas com pessoal e encargos sociais; 2 - servio da dvida; 3 - qualquer outra despesa corrente no vinculada diretamente aos investimentos ou aes apoiados. (Pargrafo nico acrescentado pela Emenda n 21, de 14/2/2006- NR). ARTIGO 233 - As aes governamentais e os programas de assistncia social, pela sua natureza emergencial e compensatria, no devero prevalecer sobre a formulao e aplicao de polticas sociais bsicas nas reas de sade, educao, abastecimento, transporte e alimentao. Lei Federal n. 9.533, de 10/12/1997, que autoriza o Poder Executivo a conceder apoio nanceiro aos Municpios que institurem programas de garantia de renda mnima associados a aes socioeducativas. ARTIGO 234 - O Estado subvencionar os programas desenvolvidos pelas entidades assistenciais lantrpicas e sem ns lucrativos, com especial ateno s que se dediquem assistncia aos portadores de decincias, conforme critrios denidos em lei, desde que cumpridas as exigncias de ns dos servios de assistncia social a serem prestados. Pargrafo nico - Compete ao Estado a scalizao dos servios prestados pelas entidades citadas no caput deste artigo. ARTIGO 235 - vedada a distribuio de recursos pblicos, na rea de assistncia social, diretamente ou por indicao e sugesto ao rgo competente, por ocupantes de cargos eletivos. ARTIGO 236 - O Estado criar o Conselho Estadual de Promoo Social, cuja composio, funes e regulamentos sero denidos em lei. Lei Estadual n. 9.177, de 18/10/1995, que cria o Conselho Estadual de Assistncia Social e o
27
Fundo Estadual de Assistncia Social.- Decreto Estadual n. 40.743, de 29/03/1996, que regulamenta o Fundo Estadual de Assistncia Social FEAS, institudo pela Lei Estadual n. 9.177, de 18/10/1995. O trato municipal da poltica da assistncia social nas Leis Orgnicas informado pela MUNIC/IBGE que em 2012, 97% dos municpios registravam um captulo ou artigo sobre tal matria. Esse percentual elevado a 100% nos municpios com mais de 500.000 habitantes e, em todas as regies do pas alcana mais do que 95%. Os analistas dos dados da MUNIC consideram no texto que os percentuais de presena da regulao da assistncia social em Lei Orgnica Municipal notoriamente signicativo. Como j salientado acima quanto s constituies estaduais, necessrio identicar qual o direcionamento do contedo desses dispositivos legais. Como se l, a Constituio do Estado de So Paulo registra contedo que mantem plena distncia quer da Constituio Federal de 1988, quer da LOAS ou de outros dispositivos da assistncia social. Este fato indica que se faz necessrio realizar a anlise de contedo das legislaes maiores de estados e municpios, a m de poder constatar at onde seu contedo ultrapassa ou no, a perspectiva assistencialista e generalista da assistncia social. O tardio acmulo propositivo no campo da assistncia social deve ser apontado como um dos fatores a dicultar a legitimidade de uma rea que como j dito marcada por verges conservadores e historicamente lesivos cidadania social. Possivelmente se os contedos propositivos para a poltica de assistncia social fossem mais profcuos, muito teria sido facilitado como contedo e estratgia dinmica da gesto da poltica. H que se reconhecer, que quem esteve, e est, nos diversos postos da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS, tem sido continuamente desaado a buscar no debate os elementos que so ausentes de um referencial mais slido para uma poltica de proteo social que deve responder por demandas diversas quelas postas pela proteo trabalhista. Embora j tenha sido esclarecido que a legalidade no substitui a legitimidade, preciso ter claro que o domnio de uma proposta para a assistncia social na condio de
28
direito foi lento. Boschetti (2006) relembra que em 1985 foi elaborado o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) da Nova Repblica e que um trabalho de articulao realizado entre Legio Brasileira de Assistncia (LBA), Secretaria de Assistncia Social (SAS) e Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor (FUNABEM) resultou em um Plano Nacional de Assistncia Social sendo que alguns de seus elementos esto presentes nesse I PND. A autora registra que essa contribuio primeira da assistncia social mostra a ausncia de relao entre o diagnstico e as propostas de ao de corte frgil e indicativa de um movimento de transferncia das aes para o nvel local e para entidades sociais. A autora arma: a assistncia social era um rea opaca, no constituindo objeto de reivindicaes mais amplas, como a elaborao de uma poltica orgnica a seguridade social. De fato, no identicamos nos documentos analisados nenhuma demanda formal de poltica mais ampla de assistncia social feita durante a Assembleia Constituinte (Boschetti, 2006: p.164). Essa opacidade somada ausncia de reivindicaes, a baixa incidncia do debate sobre o tema na academia, sero motivos que retardam o domnio critico propositivo do contedo da poltica. Boschetti (2006) referenda por entrevistas com representantes da categoria o que NEPSAS, da Pontce Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP) j tem acentuado. Em 1985 a publicao do livro A assistncia na trajetria das polticas sociais brasileiras (Sposati, Yasbek, Falco e Bonetti,1985) foi pioneira para o debate quanto a possibilidade da assistncia social, a partir de seus traos de espao contraditrio, ingressar no campo da cidadania social ou de um direito social possvel. De fato foi s no momento em que Collor vetou a Lei Orgnica da Assistncia Social, em 1990, que a categoria de assistentes sociais se mobilizou para o debate e construo de uma proposta de regulao da Constituio de 88 quanto a assistncia social. Mas sem dvida o acmulo era pouco. Era difcil avanar em propostas para alm de diretrizes que apontassem os va-
29
lores ticos dessa poltica. Nessa direo que a denio constitucional da seguridade social a grande ancora tico-valorativa na assistncia social e deveria ser, de fato, mais debatida como um grande guia para aferir a direo poltica dessa poltica. Em sntese muito se fez nestes 20 anos. Seguramente, do ponto de vista interno, as conquistas da poltica foram vrias, mas destaca-se, a instalao da proteo social bsica, e nela, a instalao em todo territrio nacional, dos Centros de Referncia de Assistncia social, os CRAS. O Censo SUAS 2012 registra que esto implantadas 7.725 unidades CRAS em 5.323 municpios, congurando 95% de municpios com pelo menos um CRAS em funcionamento. O salto de implantao em 10 anos, de zero em 2003, para 7.725 CRAS em 2012, sem dvida algo gigantesco. Cinco estados da federao tm unidades CRAS em todos os seus municpios. A exceo do Amap com cobertura de 69% dos muncios com CRAS os outros 20 Estados da federao registram cobertura que varia entre 89 a cerca de 100% dos municpios. Observa-se pela leitura longitudinal dos Censo-Suas que entre 2010 e 2012 cresceu a concesso de benefcios eventuais nos CRAS, mas de se destacar tambm o crescimento da entrega de cestas bsicas nos CRAS o que j atinge a 54%. Lembra-se aqui a necessidade de melhor denio sobre essa massiva permanncia de entregas de cestas bsicas nos servios de assistncia social. Esse uso e costume que chega at a denir cotas de cesta por prossional precisa ser seriamente revisto. Sem dvida sua permanncia uma herana assistencialista que precisa ser rompida.
9% 39% 27% 15% 10%
Norte 188 Nordeste 848 Sudeste 584 Sul 328 Centro-Oeste 219
Distribuio por regies do pas dos CREAS. Censo SUAS,2012.
30
Na proteo social especializada o ano de 2012 registra 2.167 CREAS cadastrados, registrando um aumento de 81% entre 2010 e 2012. Desse total, 2.114 so CREAS municipais e 53 regionais, isto , unidade implantada pelo rgo gestor estadual que se localiza em um municpio sede, e atende populao de municpios vinculados. A qualidade, porta a dentro, o grande desao a alcanar no conjunto de quase 10 mil unidades pblicas de ateno bsica e especializada na assistncia social e cerca de 260 mil trabalhadores na poltica.
182.436 140.000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
258.948
2012
2013
Volume de trabalhadores na poltica de assistncia social de acordo com resultados longitudinais do Censo Suas. Brasil. MDS,2013 A assistncia social responsvel por 4,3% de todo o pessoal ocupado nas administraes pblicas municipais de acordo com a MUNIC e apenas 0,7% do total (3.128.923) de trabalhadores estaduais de acordo com a ESTADIC. A deserticao de prossionais para ateno populao, como tem ocorrido na rea de sade, precisa ser fortemente evitada com estratgias de apoio e qualicao, para alm da remunerao adequada dos trabalhadores. Seguramente, a poltica de trabalho no SUAS avanou signicativamente, mas ainda no se conseguiu garantir a proviso de pessoal com a execuo de concursos pblicos. Sem dvida, temos uma poltica em ascenso, o que pode ser percebido a partir da comparao entre resultados da MUNIC 2005, MUNIC 2009 e MUNIC 2012, ESTADIC 2012, dos Censos SUAS de 2007 a 2012 e da Fotograa da Assistncia Social no Brasil, de 2007. Este ltimo documento arma:
31
(...) Incluir a assistncia social como poltica pblica no signica a assistencializao da poltica social, mas, muito pelo contrrio, a ruptura com o pragmatismo de aes governamentais no campo da assistncia social para al-lo ao estatuto de poltica pblica asseguradora de direitos. (Fotograa, 2007). A MUNIC 2009 mostra que o rgo gestor municipal da poltica de assistncia social em 5.553 municpios est integrado administrao direta. Somente 8 municpios dos Estados do Par (1), Cear (1), Paran (1), Rio Grande do Sul (2) e Gois (3), que declararam a gesto em rgo da administrao indireta. Portanto, a gesto da assistncia social parte sim do Estado brasileiro em todos seus entes federativos. Se temos aqui uma vitria seguramente a qualidade de ao desse enorme nmero de rgos gestores exige forte programa de qualicao, no s dos trabalhadores, de forma geral, mas dos gestores e do modelo de processo de gesto que adotam. Trabalhar em polticas sociais exige forte empenho em gesto democrtica em formato de baixa verticalizao e forte alteridade. A aprovao da Poltica Nacional de Educao Permanente do SUAS PNEP/2013, a reger o processo de capacitao institucional, tem no processo de gesto adotado seu principal oponente/apoiador a depender do modo como opera. Romper com o assistencialismo em curva ascendente de cobertura de atenes tem ainda dois grandes aliados: a poltica de expanso de servios socioassistenciais e sua articulao entre benefcios e servios e a poltica de desenvolvimento da representao da populao no processo decisrio da poltica. Tem sido frequente receber reclamos da populao que utiliza os servios socioassistenciais quando nominada genericamente de usurio. Para essa populao o termo usurio tem conotao negativa pelo fato de se assemelhar a expresso usurio de droga. Vicente Faleiros vem buscando denominar genericamente como, sujeitos de ateno da assistncia social. O Censo Suas registra um crescimento da prestao desses servios socioassistenciais pelas gestes municipais, se em 2005 eram 96% dos municpios que armavam tal execuo em 2012 j so 99%, portanto, praticamente a totalidade. Claro que preciso saber sob quais padres tais servios so prestados. Isto , precisamos caminhar
32
para propostas de anlise qualitativas que apontem o custo dos servios sob padres de execuo pr-determinados. Concluindo, pode-se armar que enfrentar o assistencialismo exige buscar aliados na qualidade e na representao dos sujeitos de ateno na assistncia social. de se demarcar a dinmica que vem sendo desenvolvida pelo Colegiado de Gestores Municipais que podem vir a ser de fato, e de direito, efetivos operadores do processo de ruptura com as formas de subalternizao presentes no processo de gesto e negao de direitos socioassistenciais.
33
Referncias Bibliogrcas
BOSCHETTI, IVANETE. Seguridade e trabalho. Paradoxos na construo das Polticas de Previdncia e Assistncia Social no Brasil. Braslia :Letras Livres: Editora UnB,2006. 1 reimpresso. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Censo Suas dos anos de 2009 a 2012. IBGE - Coordenao de Populao e Indicadores Sociais. Perl dos Municpios Brasileiros. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Suplemento de assistncia social. 2005, 2009, 2012. Brasil. SPOSATI, A., YASBEK, MC., FALCO MC., BONETTI, D. A assistncia na trajetria das polticas sociais brasileiras. Cortez Ed., So Paulo. 1985,11edio.
34
35
Assistncia Social e Construo do SUAS balano e perspectivas: O percurso da Assistncia Social como poltica de direitos e a trajetria necessria
Denise Colin Luciana Jaccoud
As autoras agradecem a leitura cuidadosa e sugestes apresentadas ao texto por Juliana Pereira e Ana Heloisa Moreno.
Introduo
Nos ltimos anos, a assistncia social vem construindo uma nova trajetria, organizando-se sob novos padres e armando-se como parte integrante do sistema brasileiro de proteo social. A partir do seu reconhecimento, pela Constituio Federal, como poltica social asseguradora de direitos no mbito da seguridade social, a assistncia social passou por expressivas alteraes. Teve incio a superao de um quadro histrico de quase ausncia da ao pblica, marcada pelo clientelismo e patrimonialismo, pelos auxlios e doaes, pelas iniciativas fragmentadas, voluntaristas e mesmo improvisadas do assistencialismo. Era um quadro onde a assistncia, voltada para aes de ajuda aos pobres e carentes e ancorada na caridade, na lantropia ou na benemerncia, desresponsabilizava o Estado face aos servios e atenes. Desde 1988, a assistncia social vem protagonizando avanos legislativos, institucionais e polticos. Mas foi com a implementao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), ancorado nas normativas de 2004 e 2005, que efetivamente ampliaram-se as bases operativas da poltica, fortalecendo-se seu fundamento federativo e suas responsabilidades protetivas. Nesta ltima dcada, expandiram-se os equipamentos, recursos, servios e benefcios, crescendo a oferta e o acesso s atenes e protees da assistncia social. Tais avanos atendem ao alargamento do compromisso pblico e da interveno social do Estado no social determinado pelo texto constitucional. A Constituio ampliou as situaes sociais reconhecidas como objeto de garantias legais de proteo. Expandiu signicativamente a competncia pblica em face de vrios problemas cujo enfrentamento se dava, parcial ou integralmente, no espao privado. Alargou o arco dos direitos sociais e o campo da proteo social submetidos a regulamentao estatal. As implicaes foram muitas, com impactos relevantes no desenho das polticas sociais, na denio dos benecirios e nas especicidades das ofertas. Para o conjunto das politicas da seguridade social sade, previdncia e assistncia social - o desao de organizar-se a partir do paradigma ampliado de direitos sociais
37
Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas
universais imps novas perspectivas: garantir acesso a renda e servios sociais no apenas quanto a cobertura de riscos sociais mas efetivando proteo por via contributiva e no contributiva a toda a populao; atuar uniformemente de forma a reconhecer os direitos a todos os segmentos; realizar ofertas sob responsabilidade pblica que substituam as protees tradicionais, personalizadas, associadas carncia, baseadas na ajuda; enfrentar as situaes de destituio e pobreza, sem abdicar dos objetivos de reduo da desigualdade, equalizao de oportunidades e melhoria das condies sociais de vida do conjunto da populao. O caminho percorrido levou constituio do Sistema nico de Sade SUS, do SUAS, implementao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e da Previdncia Rural, criao do Programa Bolsa famlia (PBF) e de um conjunto de programas no mbito da Sade e da Assistncia Social visando a enfrentar a desigualdade e condies de vulnerabilidade ou violao de direitos. Mas, alm de importantes avanos e das perspectivas comuns, as polticas da seguridade social tambm compartilham desaos. Podem ser lembrados os relativos implementao de um modelo de gesto nacional por meio de sistemas nicos, a participao privada com e sem ns lucrativos na oferta, a questo do nanciamento, e as diculdades de legitimao das polticas em uma sociedade tensionada pelo individualismo societal e por projetos diferenciados de proteo social incluindo os inspirados em leituras privatistas e minimalistas de solidariedade social. Em seu campo especco, a assistncia social colheu conquistas expressivas, em que pese tambm enfrentar importantes os desaos. Os avanos foram muitos, desde a promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), em 1993 e, especialmente, aps a deliberao da Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 e da Norma Operacional Bsica de 2005, chamada Nob-SUAS. Regulamentando as determinaes constitucionais, avanando nas normativas, pactuando as responsabilidades dos entes federados e operando e ampliando o acesso aos seus benefcios e servios, a assistncia social hoje uma realidade da seguridade social brasileira. Contudo, ainda enfrenta inmeras demandas de alargamento e amadurecimento em suas ofertas, de modo a responder plenamente aos objetivos protetivos que a organizam e legitimam.
38
Este artigo pretende fazer um balano destes avanos, no apenas visando avaliar o caminho percorrido mas, sobretudo, reetir sobre os desaos que emergem neste momento de amadurecimento do SUAS. Incluindo desta primeira, o texto est organizado em 6 sees. A segunda discutir os princpios da assistncia social enquanto poltica de direitos e as exigncias colocadas por tal congurao para um sistema nacional operador da poltica. Em seguida, a terceira seo apresentar um rpido levantamento do processo de construo institucional efetivado nesta dcada, considerando que a consolidao das ofertas pblicas - seja por meio de servios, programas, projetos ou benefcios dependem de meios como os relacionados a existncia de unidades pblicas, ao fortalecimento dos recursos humanos e a organizao de uma sistemtica de nanciamento, acompanhamento e apoio a gesto e controle social da poltica. A quarta seo far um balano das ofertas do SUAS, com destaque os benefcios, os servios e os programas nacionais. Em seguida, ser apresentada uma reexo sobre o papel da assistncia social no combate pobreza. Por m, a sexta seo discutir alguns de nossos desaos, entendendo que do amadurecimento do debate sobre esta trajetria e suas perspectivas que depender parte importante do sucesso em consolidar uma poltica pblica de assistncia social garantidora de direitos e com efetivos impactos nas condies sociais da populao brasileira.
1 - A construo da assistncia social como uma poltica de direitos

O caminho adotado pela Constituio de 1988, de amplo reconhecimento das demandas de universalizao da proteo social, teve repercusses profundas, normativas, organizacionais, tcnicas e politicas, na assistncia social. As implicaes so de largo alcance e exigiram tanto a identicao dos pblicos e das situaes sociais objeto de garantias de direito, como dos servios e benefcios cuja oferta pblica obrigatria neste campo de proteo social. Como conseqncia, apresentaram-se novas exigncias sobre as bases operativas da poltica. Ou seja, a construo da poltica na tica ampliada do direito social universal exige identicao das atribuies pblicas face s necessidades e demandas sociais que devem ser atendidas.
39
A primazia da responsabilidade pblica na regulao, coordenao e oferta expresso do fato de que no h direito social sem a garantia do Estado. Com o reconhecimento das demandas sociais pela via do direito social, a proteo social se torna mais efetiva, reduzindo vulnerabilidades e incertezas, igualando oportunidades e enfrentando as desigualdades. Isto porque quando no referenciada em direitos, as polticas de proteo social limitam-se a programas e projetos de formato temporal e objetivos tpicos. Podem ter relevncia face a determinados contextos e situaes e/ou em papel complementar. Mas como principal resposta do Estado social, implicam em efetivos riscos de descontinuidade, fragmentao e insegurana da proteo ofertada. A importncia da referncia aos direitos e cidadania social ainda maior no mbito da ateno a populaes caracterizadas por alta vulnerabilidade: em sua ausncia, o atendimento pode restringir-se a dimenses morais e comportamentais. No exterior do campo da cidadania, amplia-se o risco de naturalizao da desigualdade quando no de culpabilizao do usurio. Polticas de proteo social ancoradas em direitos apontam, contudo, para outra dimenso protetiva. Direitos so obrigaes legais de oferta face a situaes sociais identicadas a demandas legtimas de proteo. Com relao a tais situaes, a oferta de proteo via servios ou benefcios deve ser contnua, uniforme, claramente desenhada e reivindicvel. Assim, a incluso da assistncia social como poltica pblica no mbito dos direitos seguridade social tem exigido sua estruturao em novas bases: reconhecimento deste lcus de responsabilidade pblica pelos entes federados e de suas respectivas atribuies; padronizao das protees com denio das ofertas e seus objetivos; instituio de garantia de acesso a servios e benefcios em todo o territrio nacional, considerando no apenas o princpio da universalidade como da uniformidade e da cobertura das prestaes. Para realizar tais objetivos, a poltica de assistncia social deve contar ainda com um conjunto de aportes: equipamentos pblicos, recursos humanos, nanciamento estvel e regular, rede integrada de servios e sistemas de informao e monitoramento. Ou seja, necessrio organiz-la nacionalmente na forma de um Sistema nico, operando em cada territrio, acompanhado por instrumentos da vigilncia sociassisten-
40
cial e implementado em gesto partilhada dos trs nveis de governo, com normativas nacionais pactuadas em instncias federativas e deliberadas com controle social. Esta construo, cujas diretrizes gerais haviam sido apontadas pela LOAS, ganhou densidade com a aprovao da Poltica Nacional da Assistncia Social (PNAS), em 2004, e da Norma Operacional Bsica do SUAS, de 2005, revisada em 2012. Visando denir, para alm dos pblicos, quais as ofertas protetivas que a assistncia social deve garantir, a PNAS elencou as seguintes seguranas: de sobrevivncia, ou de rendimento e autonomia; de convvio ou vivncia familiar; de acolhida e de sobrevivncia a riscos circunstanciais. O avano expressivo, pois: Desta forma, supera-se a associao entre a assistncia social e os grupos identicados como incapazes para o trabalho e a vida autnoma. Passa, agora, a abraar, pela via da segurana de renda, o conjunto da populao sem recursos monetrios que lhe garantam a sobrevivncia, como o caso das pessoas com decincia, idosos, desempregados, famlias numerosas, famlias desprovidas de condies bsicas para sua reproduo social (PNAS, 2004). A segurana de acolhida, por sua vez, refere-se ao direito alimentao, abrigo e cuidados, e deve ser ofertada queles que, por inmeras razes estejam (ou precisem estar) separados da famlia ou destitudos de capacidade para se prover de tais necessidades. A segurana de convivncia e de desenvolvimento de autonomia dizem respeito ao enfrentamento das situaes de isolamento, de perda de relaes ou de diculdades em desenvolver potencialidades, que podem ser supridas por um conjunto diversicado de servios (Ipea, 2007, p 79). Com a Nob-Suas, avanou-se na integrao entre as diversas esferas de governo e na organizao dos nveis de proteo social, bsico e especial. Ela ampliou a organicidade do desenho e dos arranjos institucionais para a prestao de servios. A pactuao e coordenao federativa, a nova sistemtica de nanciamento com regularidade dos repasses federais e os mecanismos automticos de transferncias de recursos fundo a fundo ancorada em pisos, critrios e indicadores de partilha, fortaleceram a institucionalidade da politica. Garantiram ainda a estrutu-
41
rao inovadora dos equipamentos pblicos, equipes e servios, assim como a continuidade dos atendimentos. Seguindo esta trilha, em 2012 a nova Nob-Suas reforou as dimenses do planejamento e da pactuao de metas e resultados e o conanciamento da rea, alm de ter exibilizado o uso dos recursos federais repassados na forma de pisos. Neste desenho, a participao das entidades sem ns lucrativos ganha perspectiva orgnica na poltica de assistncia social, a partir da estruturao de um patamar especco de integrao e coordenao entre elas e o Estado. A realizao do provimento pblico, neste campo da interveno social, opera por meio da iniciativa pblica e privada, e demanda sua articulao em um conjunto integrado de aes, constituindo a rede socioassistencial. As entidades privadas de assistncia social se vinculam rede por meio de pactos em torno de objetivos comuns para a garantia de direitos socioassistenciais, de forma a congurar um sistema com a complementaridade necessria ao atendimento integralidade das demandas da populao no campo da assistncia social e compartilhamento de responsabilidades pelos resultados. A coordenao, os encaminhamentos e o atendimento no territrio, com padres de qualidade, devem ser assentados em pactuaes permanentes visando as ofertas face a metas de proteo. Neste mbito, reverte-se de particular importncia a construo das instncias de pactuao interfederativa. A Comisso Intergestora Tripartite CIT, representativa das trs esferas de governo e do DF, responsvel pela negociao de aspectos operacionais de gesto nacional do sistema descentralizado de assistncia social. As Comisses Intergestoras Bipartites (CIB), de mbito estadual e com representao do Estado e dos municpios, visam gesto local/regional. A relevncia destas instncias se deve ao fato de que os direitos sociais implicam na uniformidade do atendimento em todo o territrio nacional. Exigem unidade nos contedos das ofertas, desde a eleio de prioridades denio de formatos, qualidade e nanciamento, com inmeros impactos na gesto alm de demanda de ao coordenada e integrada dos diferentes nveis de governo. A construo institucional do SUAS ganhou um relevante marco em junho de 2011, com a promulgao da chamada Lei do SUAS. A Lei n 12.435, de 6 de julho de
42
2011, representou o acolhimento do SUAS no corpo da LOAS. Com esta medida, o texto legal consolidou a trajetria de estruturao da poltica de assistncia social ocorrida desde a aprovao, pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), da PNAS. Ficam, assim, ancorados ao lado dos objetivos e das competncias desta poltica, as ofertas e nveis protetivos bsico e especial -, seus equipamentos pblicos, alm de relevantes aspectos da gesto tais como os sistemas de informao, monitoramento e avaliao e o pagamento das equipes de referncia, o ndice de Gesto Descentralizada do Sistema nico de Assistncia Social IGD/SUAS, com previso de destinao, em cada esfera de governo, de pelo menos 3%, para a manuteno e o efetivo funcionamento dos conselhos de assistncia social.
2- Fortalecendo a Institucionalidade da Poltica

Os avanos normativos fundamentaram a organizao da assistncia social ao longo da ltima dcada. Mas foi com a aprovao da NOB/SUAS que a poltica ganhou institucionalidade nos territrios, passando a alcanar a populao com a oferta de servios e programas, e ampliando sua efetividade no campo dos benefcios. Para efetivar sua oferta, fazia-se necessria a instituio de unidades pblicas, o fortalecimento dos recursos humanos, a organizao de uma sistemtica de nanciamento que assegurasse repasses regulares a partir de critrios republicanos e transparentes, alm de processos contnuos de aprimoramento da gesto. Em 2005 comearam a ser implantadas as unidades pblicas de referncia do SUAS, voltados proteo bsica e especial. Previstos pela PNAS, os Cras e Creas se expandiram rapidamente, contando principalmente com o conanciamento fundo a fundo. As unidades municipais existentes e que j operavam com o ento chamado Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), passaram a ser consideradas CRAS, sendo incentivadas a realizar o reordenamento necessrio s normativas do equipamento e do servio. O mesmo ocorreu na proteo especial, onde as unidades municipais que implementavam o programa Sentinela, voltado ao enfrentamento da violncia e abuso sexual contra crianas e adolescentes, foram reconhecidas como CREAS.
43
Estes dois grupos iniciais conformavam, em 2005, 2.292 unidades pblicas1 em reordenamento, mas j identicadas aos novos equipamentos do SUAS. Em agosto de 2013, este quantitativo j havia sido multiplicado mais de 4 vezes, ultrapassando 10.000 unidades pblicas conanciadas pelo MDS, sendo com 7.507 CRAS (em 5.527 municpios) e 2.318 CREAS (em 2.073 municpios), alm de 291 novos equipamentos: os Centros de Referncia para Populao em Situao de Rua Centro POP (em 246 municpios).2 A relevncia das unidades pblicas de assistncia social no deve ser negligenciada. A estratgia de alocao dos equipamentos da proteo bsica em todos os municpios brasileiros, adotada pela NOB/SUAS e perseguida desde ento pela CIT e pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) vem alcanando seus objetivos. A universalizao do acesso s unidades pblicas e seus servios obrigatrios caminha para a integralidade da cobertura na proteo bsica em todos os territrios vulnerveis conforme tipicado pela Nob/Suas. Esta estratgia tem sido complementada com diversos outros esforos de fortalecimento das equipes e de maior presena dos servios nos territrios. O apoio constituio e operao de equipes volantes tem sido relevante face ao objetivo de chegar s populaes mesmo em territrios mais isolados.3 No que diz respeito proteo social especial, desde 2012 o MDS passou a conanciar o Servio Especializado em Abordagem Social. So iniciativas que aumentam a capacidade de oferta com relao a populaes e territrios em maior vulnerabilidade e/ou violao de direitos.
1 2
Eram 1.978 CRAS e 314 CREAS. Alm dos equipamentos pblicos j citados, novas modalidades de equipamentos esto sendo implementados, tais como as Residncias Inclusivas e os Centros-Dia de Referncia para Pessoa com Decincia. Em agosto de 2013, o MDS j conanciava 204 unidades de Residncias Inclusivas em 143 Municpios, e as primeiras 27 unidades de Centro-Dia, em processo de implantao no DF e em 26 municpios, sendo um por estado. Estas iniciativas associadas aos Programas BPC na Escola e BPC Trabalho, que articulam aes intersetoriais, demarcam a adoo de um novo paradigma para a ateno pessoa com decincia no campo das polticas pblicas brasileiras.
3 Em Setembro de 2013, o MDS j apoiava a oferta de servios por 1.197 equipes volantes em 1.030 municpios
44
A ampliao da rede, tanto em equipamentos como em capacidade de oferta, foi acompanhada de crescimento dos recursos humanos no SUAS. O Censo SUAS 2012 identicou cerca de 260 mil trabalhadores nas unidades pblicas e na gesto no DF, estados e municpios. Em 2011, o Censo SUAS da Rede Privada identicou quase 330 mil trabalhadores atuando nas entidades de assistncia social. Estes dados denotam que, apesar da recente implantao, o Sistema consolidou-se contando com equipes prprias e com contingente signicativo de prossionais.4 Cabe ressaltar que os avanos no processo de construo do SUAS esto assentados em uma nova sistemtica de nanciamento. A consolidao das transferncias federais por meio de pisos e blocos regulares e automticos em cada nvel de proteo, e assentados em critrios pactuados e equitativos de partilha (Mesquita et al. 2012) representou a garantia da presena do fundo pblico na sustentao dos servios continuados. At 2005, a participao federal na oferta de servios socioassistenciais se dava por meio do nanciamento da modalidade de Servios de Ao Continuada (SAC). Os SAC se estruturavam de acordo com o segmento da populao a ser atendida e nanciavam, por meio de convnio, uma rede de atendimentos ampla, voltada a servios como creches, pr-escolas, abrigos, instituies de assistncia a pessoas com decincia e idosos e cuja execuo estava sob a responsabilidade dos estados e municpios, diretamente ou por intermdio de entidades sem ns lucrativos. Com esse modelo, observou-se a manuteno de um mesmo padro de distribuio de recursos ao longo dos anos, onde imperava a chamada srie histrica, que acompanhava no as necessidades de oferta de servios, mas o nanciamento das redes de servios j instaladas. Observou-se ainda a falta de integrao entre esse nanciamento e capacidade de diagnstico e planejamento municipal, permitindo a manuteno de uma rede em geral organizada de forma fragmentada, sem responder quer a garantias de proteo, quer objetivos claros de cobertura. (Chaibub et al., 2009, p. 190)
O Programa CapacitaSuas representa o esforo federal, em parceria com os Estados, no sentido da implementao de uma ao continuada de capacitao voltada s equipes da gesto e dos servios socioassistncias obrigatrios. O programa est sendo executado em todo o pas com uma rede de mais de 100 instituies de ensino superior.
45
Para fazer face a todos estes avanos, o nanciamento federal para a poltica no apenas se regularizou em novo formato mas cresceu expressivamente. Em 2014, mais de 68 bilhes5 de reais sero mobilizados para a funo 08 assistncia social. Segundo o IPEA (2012), em 1995 a poltica de assistncia social contava com recursos pblicos federais da ordem de 0,08% do PIB. Estes recursos representavam, 15 anos depois, em 2010, cerca de 1,08% de um PIB nacional signicativamente superior. O crescimento de recursos federais foi constante, seja no que diz respeito aos servios e programas, seja aos benefcios. Estudo do SPO/MDS (2012) avaliando a trajetria entre 2005 e 2012, observa um crescimento de 153% nos recursos aplicados pelo Ministrio na assistncia social. Neste perodo, os recursos destinados ao BPC tiverem crescimento da ordem de 265%, os recursos destinados ao PBF um crescimento de 108% e aqueles destinados aos servios, gesto, programas e projetos cresceram mais de 150%6. O aumento de recursos destinado a poltica de assistncia social tem sido observado tambm entre as esferas estadual e, municipal, como destacou o estudo j citado de Mesquita et al (2012). O esforo para aperfeioar os instrumentos de gesto e coordenao federativa tambm foram expressivos nos ltimos 8 anos e podem ser exemplicados com a criao do ndice de Gesto Descentralizada do SUAS (IGD-SUAS) aos estados e aos municpios. So recursos voltados para o aprimoramento da gesto e, em 2012, mobilizaram mais de R$ 139 milhes. Tais recursos, ao mesmo tempo em que incentivam a obteno de resultados positivos na gesto e o alcance de patamares de qualidade do Sistema, permitem aos entes federados potencializar medidas e fortalecer sua capacidade de operao com investimentos em equipamentos, recursos humanos ou sistemas tais como de vigilncia socioassistencial ou de monitoramento. Por m, e no menos importante, cabe ressaltar a tipicao e padronizao dos servios socioassistenciais, visando homogeneizar e ampliar as garantias de oferta populao e instituir no territrio unidades pblicas associadas a rede de servios e a uxos dentro da poltica e entre polticas e instncias de garantia de direitos. A organicidade
5 PLOA 2014/MDS/SISPOAD
6 Valores Executados. Percentuais consideram valores corrigidos pelo IPCA-IBGE at 31.12.12. Fonte: SIAFI, SPOA/MDS
46
dos servios e a estruturao da gesto face as diferenciadas demandas e responsabilidades de proteo conguram aspectos estratgicos na consolidao do SUAS. Os pactos de aprimoramento da gesto estadual e, mais recentemente, municipal, visam responder a tais questes. Apontam para prioridades vinculadas a prazos, metas e resultados no mbito da estrutura organizacional, assessoria e apoio tcnico, sistemas de informao, entre outros. So instrumentos normativos e institucionais que buscam desenvolver e aperfeioar os meios imprescindveis para que a poltica possa exercer a sua funo protetiva no campo complexo dos direitos socioassistenciais.
3 - Uma Poltica de Servios e Benefcios

O conjunto de seguranas sob responsabilidade da poltica de assistncia social faz com que esta seja a nica das polticas da seguridade social brasileira a executar tanto benefcios monetrios como a oferta de servios. De fato, no contexto dos direitos sociais reconhecidos constitucionalmente, a assistncia social efetiva benefcios monetrios no contributivos, partilhando com os benefcios previdencirios a proteo social no mbito da renda. No campo dos servios, compartilha com a educao e a sade os desaos de operar sistemas nacionais de ofertas continuadas de atenes. Mas as especicidades da ofertas da assistncia social se desdobram alm da j citada atribuio dupla face aos servios e benefcios. Dada a juventude da poltica, construir uma identidade de contedo protetivo face a seus pblicos e situaes, associado a patamares de qualidade e a cobertura de atendimento ainda um expressivo desao. Da mesma forma, superar os preconceitos face aos usurios e os estigmas da ajuda para implementar as aes na perspectiva de assegurar direitos. Neste sentido, cabe destacar: Efetivar o sistema nico com base em direitos sociais implica em forte mudana cultural a ser impregnada no modo de entender a assistncia social como poltica, e no mais como prtica (Sposati e Regules, 2013, p.10).
47
3.1- O sistema de assistncia social no campo da garantia de renda No campo da garantia de renda7, os benefcios monetrios no contributivos tem o papel de enfrentamento das situaes de insucincia de recursos via disponibilizao de uma renda mnima. A poltica de assistncia social opera dois importantes benefcios de escala nacional no mbito do sistema de garantia de renda da seguridade social. O PBC e o PBF aportam proteo no espectro da renda, compondo, com os benefcios previdencirios, um relevante pilar da proteo social brasileira. O sistema de garantia de renda composto por benefcios contributivos (previdncia rural e urbana, alm do seguro desemprego) e no contributivos, que viabilizam mais de 44 milhes de benefcios por ms (dados de dezembro de 2012), dos quais quase 18 milhes eram benefcios assistenciais: 3,8 milhes de benefcios do BPC e 13,9 milhes do PBF. Tendo como marco a Constituio Federal, a seguridade social avanou de maneira signicativa no mbito da garantia de renda, ampliando o escopo do direito seja na cobertura, no valor dos benefcios e favorecendo a incluso progressiva de novos segmentos sociais assim como do carter distributivo do sistema (Silveira et al., 2011). Um dos marcos mais signicativos neste processo foi a implementao do BPC, cuja criao trouxe uma mudana no padro de proteo social brasileiro no campo da garantia de renda, tradicionalmente identicado com os seguros sociais. A criao do PBF, em 2003, ocorreu em complementariedade os demais programas que operam com rendas de substituio s rendas do trabalho (Mesquita, et al., 2010). O PBF tem efetivamente percorrido uma trajetria distinta da que poderia ser prevista quando de sua criao. De fato, os programas de transferncia condicionada de renda zeram sua
7 As duas vertentes clssicas da garantia de renda so as polticas de seguro social e de assistncia social. Os programas previdencirios, de natureza contributiva, e organizados na forma de um seguro social, pblico e obrigatrio, visam proteger os trabalhadores do conjunto de riscos sociais, quais sejam, situaes que impedem o exerccio do trabalho independente da vontade do trabalhador. Os programas assistenciais, no contributivos e integralmente nanciados com recursos tributrios, dirigem-se tradicionalmente proteo daqueles em situao de pobreza e reconhecidamente incapacitados para o trabalho (pessoas com decincia, idosos, crianas e outros grupos marcados por situaes especcas de vulnerabilidade). Progressivamente foram ganhando destaque, entre os benefcios monetrios sob responsabilidade da poltica de assistncia social, os programas voltados garantia de uma renda mnima aos segmentos desprovidos de meios adequados de subsistncia, independente da forma ou possibilidade de insero dos benecirios no mercado de trabalho (Jaccoud, 2009, p. 388).
48
apario na Amrica Latina, durante a dcada de 1990, associados a um projeto restritivo de proteo social. Mas ao contrrio de se estruturar em uma lgica de desmontagem dos demais programas do sistema de garantia de renda, o PBF vem incluindo uma populao at ento excluda daquele sistema, reforando a ao da seguridade social sobre a pobreza e alargando a esfera da proteo para o campo da complementao de renda. A universalizao da cobertura do PBF permitiu a instituio de uma garantia de renda aos brasileiros mais pobres dissociada da condio de inatividade (Jaccoud, 2009). E em 2013, o PBF sofreu uma importante modicao, com a criao de um novo benefcio, de valor varivel de acordo com a gravidade da situao de pobreza da famlia. O Benecio de Superao da Extrema Pobreza se soma aos mecanismos tradicionais do PBF, de benefcios em valores xos.8 Ele permitiu a armao de um novo compromisso com um mnimo social per capita, at ento inexistente no Brasil. Os impactos positivos do BPC e do PBF j foram exaustivamente estudados, tanto no enfrentamento pobreza e na reduo da desigualdade de renda9 como na ampliao da capacidade de consumo das populaes mais pobres e dinamizao das economias locais. Tm sido igualmente bem estudados os impactos positivos no que se refere incluso e permanncia dos grupos e populaes mais pobres e vulnerveis nas polticas de sade, educao10. So benefcios que aportam proteo s situaes de pobreza, produzem impactos na reduo da desigualdade social e permitem a qualicao da ao preventiva face a outras situaes de vulnerabilidade. 3.2 - Os servios socioassistenciais Os servios representam o campo de interveno da assistncia social que visa ampliar potencialidades, construir ativos sociais e enfrentar o risco de isolamento e abandono,
8 Em setembro de 2013, o Bolsa-Famlia operava com os seguintes benecios: (a) benefcio bsico no valor de R$ 70,00 s famlias em situao de extrema pobreza; (b) benefcio varivel no valor de R$ 32,00 para as famlias pobres e extremamente pobres com lhos/as de 0 a 15 anos, limitados a 5 por famlia; (c) benefcio varivel vinculado ao adolescente (16 e 17 anos) no valor de R$ 38,00 e limitado a dois por famlia; (d) benefcio varivel gestante e nutriz no valor de R$ 32,00; (e) benefcio para a superao da extrema pobreza, cujo valor calculado para cada famlia e que atende as famlias que no superavam a linha de extrema pobreza, mesmo recebendo os benefcios anteriores. Ver por exemplo Ipea (2012) e Silveira et al (2011).
10 Ver por exemplo estudos reunidos em Campello e Neri (2013).
49
alm de situaes de violao de direitos. A garantia de direitos no mbito dos servios sociaissistenciais , entretanto, de difcil implementao, considerando as demandas de universalidade e uniformidade e ela associadas. Mas, desde a denio da proteo que ser garantida e os objetivos e aquisies que lhe esto associados, at as questes referentes sua qualidade e efetividade, so muitos os aspectos em que a poltica tem avanado nos ltimos anos visando a concretude e materialidade das ofertas do SUAS. E a Tipicao Nacional de Servios Socioassistenciais foi um importante passo nesse processo de construo institucional, reunindo o conjunto dos Servios que integram o SUAS, com a correspondente denio, objetivos e proviso, considerando o pblico a que se destinam, as situaes atendidas e as seguranas socioassistenciais a serem aanadas. A Tipicao, aprovada pelo CNAS em 2009,11 apresenta uma primeira resposta ao compromisso institudo no mbito dos servios socioassistenciais. Ela regulamenta este campo de ofertas, padronizando a nomenclatura, os objetivos e contedos de cada servio, identicando os usurios, os locais e condies de acesso, a participao da rede prestadora (governamental e no-governamental), entre outros aspectos. Com esta normativa, os servios ganharam identidade e unidade para que fossem operados em todo territrio nacional, com referncias para gestores, trabalhadores e usurios, e abrindo caminhos para instituio de indicadores de qualidade no Suas. Desta forma, tanto a proteo social bsica como a proteo social especial, expandidas por meio das unidades pblicas CRAS e CREAS operam com oferta de servios obrigatrios: de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF) e de Proteo e Atendimento Especializado Famlias e Indivduos (PAEFI), cujas atribuies se referem ao acompanhamento das famlias e ao encaminhamento para os servios ofertados pela rede socioassistncial, das demais polticas e rgos de defesa de direitos. Alm do PAIF e do PAEFI os demais servios tipicados12 atuam na preveno
11 Resoluo n 109, de 11 de novembro de 2009, do Conselho Nacional de Assistncia Social (Cnas), previamente pactuada na Comisso Intergestores Tripartite (CIT). 12 Alm do PAIF e PAEFI, a Tipicao Nacional elenca os seguintes servios socioassistenciais: Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos e Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio para Pessoas com Decincia e Idosos, na Proteo Social Bsica; Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestao de Servios Comunidade (PSC), Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua, Servio Especializado em Abordagem Social e Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Decincia, Idosas e suas Famlias, na Proteo Social Especial de Mdia Complexidade; e, por m, na Proteo Social Especial de alta complexidade o Servio de Acolhimento em Famlia Acolhedora, Servio de Acolhimento em Repblica, Servio de Acolhimento Institucional e Servio de Proteo Social em Situaes de Calamidade Pblicas e Emergncia.
50
vulnerabilidade e ao risco, na proteo face violao de direitos e isolamento, na ampliao das relaes de convvio e sociabilidade, na promoo da escuta, no acolhimento e promoo da autonomia, na preveno do isolamento, violncia e abandono. Os servios responsveis pelo acompanhamento familiar mantm com o Cadastro nico e com o PBF uma relao prxima e devem atuar de forma articulada rede, considerando a integralidade das demandas das famlias. De acordo com Colin e Pereira (2013), o acompanhamento familiar compreende um conjunto de intervenes desenvolvidas de forma continuada pelo PAIF e PAEFI, que proporcionem espao de escuta e reexo e a construo de novos projetos de vida, a transformao e fortalecimento de vnculos familiares e comunitrias, tendo em vista a melhoria das condies de vida das famlias e a incluso social. Para tanto, este deve contemplar trabalho social com aborde tanto a subjetividade das famlias como a ateno a questes mais objetivas, como encaminhamentos que possibilitem a ampliao do acesso a direitos, servios, programas e benefcios de responsabilidade da assistncia social e das demais polticas pblicas. A constituio da rede de servios da assistncia social, constituda pelas ofertas realizadas diretamente nos equipamentos pblicos ou por entidades privadas de assistncia social, tambm encontra sua ancora na Tipicao. A existncia de uma relao pactuada entre o gestor local e a entidade socioassistncial, informada por meio do Cadastro Nacional de Entidades Assistncia Social, previsto no art. 19, XI da LOAS, d as bases para que o carter pblico dos seus servios seja reconhecido, assim como a sua integrao rede socioassistencial do municpio. O Cadastro Nacional de entidades congura-se, assim, em um importante instrumento de gesto. Ele possibilita conhecer a cobertura e os tipos dos servios ofertados pelas entidades que se encontram em regular funcionamento, sendo a base para a certicao e o vnculo SUAS. Mais do que isto, o Cadastro contribui no sentido da superao do antiquado legado burocrtico e cartorial que marcava a relao do Estado com as entidades sem ns lucrativas no mbito da assistncia social (Stuchi, 2012). A criao de relaes transparentes e pblicas com estas entidades possibilita que assumam plenamente o lugar relevante que tem no SUAS, ancorando uma rela-
51
o efetiva de parceria e complementaridade, onde as competncias e qualicaes de cada uma possam ser integradas nas ofertas e na defesa de direitos da populao em situao de vulnerabilidade social. A Assistncia Social, operando direitos, est ancorada na determinao das vulnerabilidades e das necessidades, face s quais organiza sua oferta de servios de preveno e proteo. A construo da poltica pblica pressupe, assim, que a subjetividade e as interpretaes pessoais sejam substitudas por direito ateno com qualidade da oferta. E no mbito da garantia das seguranas sob responsabilidade da poltica, este um caminho que vem sendo trilhado com progressivo amadurecimento. 3.3 - Os programas socioassistenciais e a integrao benefcios-servios Alm dos benefcios e servios, a poltica de assistncia social ainda realiza a gesto de programas estratgicos, entre os quais se destacam os que viabilizam a integrao entre servios e benefcios. Buscando ampliar as esferas de convivncia social, autonomia e oportunidades dos benecirios do BPC e PBF, a assistncia social tem ampliado o escopo de seus programas. So aes ancoradas na articulao e no reconhecimento de que as demandas dos usurios exigem o aprimoramento do dilogo e da integrao entre as polticas setoriais e suas intervenes sociais. Dos programas nacionais, o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) o mais antigo, e est integrado s aes federais mobilizadas em torno do objetivo de identicao e retirada de crianas e adolescentes da situao de trabalho infantil. Na assistncia social, o PETI compreende a incluso das famlias no Cadastro nico, a transferncia de renda s famlias e acesso aos servios do SUAS para o acompanhamento familiar e o atendimento das crianas e adolescentes no Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos. Recentemente aprimorado,13 o PETI passou a contar com aes estratgicas direcionadas aos municpios com maior incidncia desta situao, segundo dados do Censo do IBGE. A perspectiva de contribuir para maior aderncia s distintas realidades municipais do pas. Este programa tem sido um dos elementos do sucesso da experincia brasileira na reduo continuada do trabalho
13 Em abril de 2013, o aprimoramento do PETI foi pactuado pela CIT e aprovado pelo CNAS. O Programa passou a contar com aes estratgicas em cinco eixos: informao e mobilizao; identicao de crianas e adolescentes; apoio e acompanhamento das aes; monitoramento; e proteo social para crianas e adolescentes e suas famlias.
52
infantil, reetido em sua queda, observada tanto na faixa de 5 a 9 anos de idade (cujo percentual saiu de 1,9% no ano 2000 para 0,54% no ano de 2012) como para a idade entre 10 anos e 14 anos (cuja taxa saiu de 13,13% para 4,77% no mesmo perodo)14. Visando atender as pessoas com decincia benecirias do BPC, o Programa BPC na Escola, iniciado em 2007, implementa aes para a incluso e permanncia na escola dos benecirios, preferencialmente com at 18 anos, mediante articulao das polticas de educao, sade, assistncia social e direitos humanos.15 Para os benecirios na faixa etria de 16 a 45 anos, em 2012 foi criado o Programa BPC Trabalho, que a partir de 2012 integrado ao Programa Acessuas Trabalho16, com o objetivo de identicao do interesse e promoo do acesso ao mundo do trabalho. O Programa Acessuas Trabalho, institudo em 2011, voltado para a promoo do acesso a oportunidades de preparao e ingresso no mundo de trabalho ao pblico da assistncia social. Visa promover a identicao, mobilizao, encaminhamento para oportunidades de qualicao prossional e insero prossional. Na Proteo Social Bsica, o Acessuas Trabalho efetiva a articulao intersetorial, assim como a identicao e a mobilizao de usurios da assistncia social para cursos do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Aprendizagem (PRONATEC) e a oportunidades de incluso produtiva. O Acessuas tem sido uma iniciativa estratgica para o sucesso no acesso e permanncia dos benecirios do PBF nos cursos ofertados pelo PRONATEC17. Por meio do Programa, os CRAS vm participando da mobilizao dos benecirios, informan14 Dados da PNAD. 15 Em junho de 2013, alm dos estados e DF, 3.288 municpios j haviam aderirado ao Programa, contando com repasse de recursos do MDS para executar o BPC na Escola. 16 Ao nal de 2012, um total de 292 municpios receberam recursos do MDS para implantao do Acessuas Trabalho. Em 2013, este nmero foi ampliado para 739 municpios brasileiros, os quais podero tambm contar com o apoio do MDS para o Programa BPC Trabalho, que deve ser implantado de forma articulada ao Acessuas Trabalho. 17 Os cursos do Pronatec Brasil sem Misria mobilizam instituies do Sistema S e as redes federal e estaduais de educao prossional e tecnolgica, para ministrar cursos integralmente custeados com recursos federais. Os cursos se destinam aos diversos nveis de escolaridade, desde o letramento inicial, e contam com recursos de apoio aos estudantes para alimentao e transporte. At outubro de 2013 mais de 750 mil matrculas foram realizadas.
53
do-o das oportunidades e das condies de cada curso. Vm ainda acompanhando os alunos durante a aprendizagem, no apenas procurando ajud-los a superar as diculdades encontradas, mas apoiando as entidades ofertantes dos cursos a se adaptarem s necessidades, demandas e expectativas do pblico atendido. Por m, vem dialogando com as instituies que podem apoi-los em busca de uma melhor insero no mundo de trabalho. Todos os programas citados enfrentam os preconceitos aos quais os segmentos mais vulnerveis ainda so submetidos. No apenas as pessoas com decincia, mas tambm os benecirios do PBF enfrentam valores, atitudes e constrangimentos que precisam ser rompidos para que sua insero e seu direito social - da direito a renda ao direito de acesso formao prossional e ao trabalho - possam ser realizados. No caso dos benecirios do PBF, julgamentos negativos como o de que o recebimento do PBF atuaria como um desincentivo a busca e o exerccio do trabalho vm sendo desmentidos pelas pesquisas.18 Contudo, responsabilidade da poltica pblica ampliar as condies e oportunidades para que possam melhorar a sua insero no mundo do trabalho. O contexto de fortalecimento da assistncia social, em 2009 foi pactuado o Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda, marco normativo importante para fazer avanar este campo de interveno. A partir do Protocolo, tem sido aprimorada a interface entre oferta de benefcios e servios, como o caso da normativa recente de acompanhamento das condicionalidades das famlias do PBF. A Portaria n 251 (dezembro de 2012) regulamenta a gesto das condicionalidades avanando no compromisso de atendimento destas famlias pelos servios socioassistenciais tendo em vista o pleno reconhecimento de que o descumprimento das condicionalidades de sade e de educao so um dos mais expressivos indicadores de vulnerabilidade social19.
18 No caso do trabalho, estudos vem mostrando de maneira consistente que a participao dos chefes de famlia no mundo de trabalho similar aos demais segmentos da populao brasileira, descartando os supostos efeitos de desincentivo por parte do PBF (Oliveira e Soares, 2012). 19 Com a incluso das famlias no processo de acompanhamento familiar pelo PAIF, as equipes da assistncia social passam a poder interromper os efeitos do descumprimento de condicionalidades, garantindo a continuidade e regularidade da transferncia de renda para as famlias durante o atendimento nos servios socioassistenciais. A implementao deste procedimento tem sido fortalecido e sua adoo estimulada. Ver a Instruo Operacional Conjunta n 19 SENARC SNAS Braslia, 7 de fevereiro de 2013.
54
Entre outros, estes programas nacionais organizam a prioridade da ao em torno de determinados pblicos. Fortalecem estratgias intersetoriais ampliando as interfaces e os instrumentos de trabalho comuns em prol da defesa de direitos, promoo e proteo social. Favorecem a integrao da ao socioassistncial em suas ofertas de benefcios e servios. So estratgias a serem continuamente avaliadas e fortalecidas, tendo em vista seu alcance e potencialidades.
4 - Assistncia Social Face ao Enfrentamento da Pobreza

A trajetria na qual a assistncia social vem se armando como poltica pblica de seguridade social vem promovendo uma nova abordagem deste campo com relao ao tema da pobreza. Como j lembrou Telles (2001, p. 20), no Brasil a pobreza foi historicamente interpretada como elemento permanente e quase imutvel da sociedade, alheio aos parmetros de justia ou s regras da reciprocidade que regem as relaes sociais. De fato, foi este o olhar que esteve tradicionalmente associado s prticas assistencialistas. Contudo, na ltima dcada, ao mesmo tempo em que o SUAS superava o histrico assistencialista, a pobreza passou a ser objeto de ateno e a mobilizar aes especcas e inovadoras no mbito da proteo social. Neste contexto, cabe rearmar que se o escopo protetivo da assistncia social no se limita ao enfrentamento da pobreza - objetivo amplo das polticas pblicas tampouco est alheio a ele. De fato, a pobreza uma das vulnerabilidades que perpassam as demandas protetivas no campo socioassistencial e face a qual a assistncia social opera garantias. A PNAS, ao elencar a segurana de renda como uma de suas nalidades, acolhe integralmente este objetivo, j apontado pela LOAS. A oferta dos benefcios monetrios no contributivos enquanto responsabilidade da poltica pblica de assistncia social foi inaugurada com o BPC, se adensou com a criao e universalizao do PBF, e vem se completando com a progressiva regulamentao dos benefcios eventuais pelos municpios brasileiros. E os impactos destes benefcios nas condies de pobreza da populao brasileira j so amplamente reconhecidos.
55
As demais seguranas socioassistenciais, operadas no campo dos servios, no se limitam ao mbito da pobreza ou ao enfrentamento de carncias de ordem material. Ao contrrio, situaes de vulnerabilidade social e riscos pessoais e sociais como os que se referem a violao de direitos podem afetar qualquer cidado. Como lembra Sposati (2009), tais situaes se referem a caractersticas do ciclo de vida, da eventualidade de sofrer uma violncia ou abandono, ou da necessidade de recompor sua rede de convivncia e sociabilidade, seja familiar ou social. Assim, e como deixa claro a PNAS, a poltica de assistncia social no tem como destinatrios especcos indivduos ou famlias caracterizadas pela insucincia de renda. Mas mesmo no que se refere aos servios socioassistnciais, o contexto da pobreza tem inuncia na ampliao da demanda e no agravamento de certas situaes de vulnerabilidade social. A esfera da renda est associada a um conjunto variado de vulnerabilidades e destituio de direitos com repercusses na esfera de responsabilidade de proteo da assistncia social. o caso de largos segmentos de crianas e adolescentes no trabalho infantil ou em situao de explorao sexual, ou ainda de crianas, idosos ou pessoas com decincia em situao de abandono. A expanso prioritria dos equipamentos pblicos de assistncia social - os CRAS e os CREAS nos territrios mais vulnerveis visam armar a primazia de atendimento social para as famlias com maiores riscos de agravos e necessidades. Este caminho tem sido trilhado recentemente, com a participao da assistncia social no Plano Brasil sem Misria (BSM). Lanado como uma estratgia especial do governo para a localizao e atendimento da populao em mais grave situao de pobreza, o BSM parte do reconhecimento da natureza complexa e multidimensional da pobreza. Neste sentido, aponta para a mobilizao no apenas dos benefcios monetrios mas tambm de polticas sociais que ofertam servios e de programas que visem ampliar oportunidades e melhorar a incluso produtiva daquela populao. O BSM se organizou em trs eixos: garantia de renda, acesso a servios e incluso produtiva. O plano representou uma ampliao da agenda de enfrentamento pobreza amadurecida ao longo dos anos de implementao do PBF, com priorizao aos mais excludos nas atenes pblicas20.
20 Um balano parcial do BSM pode ser encontrado em MDS, 2013.
56
No que diz respeito ao SUAS, o BSM apoiou a expanso da rede e de ofertas, como no caso do Programa Acessuas Trabalho, de Centros Pop e Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua ou de equipes volantes e equipamentos para lhe darem suporte como embarcaes. Como parte das estratgias do BSM, a Busca Ativa tem lugar estratgico. As populaes em situao de extrema pobreza so aquelas mais distantes do Estado e das polticas pblicas, e para as quais devem ser empreendidos esforos para a identicao, localizao e atendimento. A Busca Ativa das famlias em extrema pobreza prev sua insero no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal e incluso em programas sociais ofertados pelo governo federal e em servios pblicos universais.21 Assim, relevante destacar que a assistncia social tem entre suas ofertas, benefcios monetrios voltados aos pblicos em situao de pobreza, mas no tem seus servios tipicados dirigidos restritivamente para esta populao. Sua oferta atende a universalidade de direitos e o enfrentamento de situaes de vulnerabilidade social que podem atingir qualquer cidado ou famlia. Sendo a pobreza e seus agravos parte deste conjunto de vulnerabilidades, devem ser plenamente considerados pela poltica. No podem signicar, contudo, um risco de subordinao dos objetivos da assistncia social gesto da pobreza. A ncora nos direitos sociais perpassa o tratamento equitativo de todos os cidados face s demandas de proteo social e o pleno reconhecimento das vulnerabilidades e danos relacionados pobreza e s responsabilidades protetivas desta poltica. Face aos nossos patamares de desigualdade, a pobreza precisa ser tensionar a oferta de servios a partir de compromissos pela igualdade. E no campo das polticas sociais, a assistncia social tem a um papel estratgico a cumprir.
21 At setembro de 2013, 913 mil famlias extremamente pobres haviam sido includas no Cadastro nico, passando a receber o PBF. A incluso em outras ofertas, desde programas de habitao assistncia tcnica rural tem sido operada.
57
Campello, Tereza; Neri, Marcelo (orgs). Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: Ipea, 2013. CASTRO, Jorge. Gasto Social Federal: prioridade macroeconmica no perodo 19952010. Braslia, Ipea, Nota Tcnica n 9, setembro de 2012. CHAIBUB, Juliana; JACCOUD, Luciana; HADJAB, Patrcia. Assistncia Social e Segurana Alimentar: entre novas trajetrias, velhas agendas e recentes desaos 1988-2008. In: IPEA, Boletim de Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise. Braslia, n 17, fevereiro de 2010. COLIN, DENISE R.; PEREIRA, JULIANA M. F.. Integrao entre Servios e Benefcios no Brasil.In: XVIII Congresso Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Montevideo, mimeo, 2013. COLIN, DENISE R.; PEREIRA, JULIANA M. F. Desaos Atuais para a Assistncia Social. No prelo. IPEA. A Dcada Inclusiva (2001-2011): Desigualdade, Pobreza e Polticas de Renda. Braslia, Comunicados do Ipea n 155, setembro de 2012. JACCOUD, Luciana. Pobres, pobreza e cidadania: os desaos recentes da proteo social. Braslia, IPEA, Texto para Discusso n. 1372, 2009. JACCOUD, Luciana. O PBF e o combate a pobreza: recongurando a proteo social no Brasil? In: Castro e Modesto (orgs). Bolsa Famla 2003-2010: avanos e desao. Braslia: IPEA-MDS, 2010. vol 1, p 101-136. (http://repositorio.ipea.gov. br/bitstream/11058/1598/1/TD_1372.pdf ) JACCOUD, Luciana. Garantia de Renda. Di Giovanni, Geraldo e Nogueira, Marco Aurlio (orgs). Dicionrio de Politicas Publicas. So Paulo,Fundap, 2013, p. 388-390.
58
MDS. Brasil sem Misria: caderno 2 anos de resultados. Brasilia, MDS, agosto de 2013. MESQUITA, Ana Cleusa; MARTINS, Raquel; CRUZ, Tnia. Conanciamento e Responsabilidade Federativa na poltica de assistncia social. Braslia, Ipea, Texto para Discusso n 1724, maro de 2012. MESQUITA, Ana Cleusa; JACCOUD, Luciana; SANTOS, Maria Paula. Perspectivas para o Sistema de Garantia de Renda no Brasil. In: IPEA, Perspectivas da Poltica Social no Brasil. Braslia: IPEA, 2010, p. 345-418. (http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/PDFs/livros/livros/livro08_perspectivasdapolitica.pdf ) OLIVEIRA, LUIS FELIPE; SOARES, SERGEI. O Que se Sabe Sobre os Efeitos das Transferncias de Renda Sobre a Oferta de Trabalho. Brasilia, Ipea, Texto para Discusso n 1738, maio de 2012. SILVEIRA, F.G. et alli. Qual o impacto da Tributao e dos Gastos Pblicos Sociais na distribuio de renda do Brasil? Observando os dois lados da moeda. In: Progressividade da tributao e desonerao da folha de pagamentos : elementos para reexo. Braslia, Ipea/DIEESE , 2011. SPO / MDS. Financiamento da Assistncia Social no Brasil. Braslia, Nota Tcnica de Monitoramento, dezembro de 2012. SPOSATI, Aldaza. O modelo brasileiro de proteo social no contributiva: concepes Fundantes. In: Concepo e gesto da proteo social no contributiva no Brasil. Braslia: MDS, Unesco, 2009. SPOSATI, Aldaza; REGULES, Lus Eduardo. Assistncia Social: Poltica de Direitos Seguridade Social. Ministrio do Desenvolvimento Social. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Caderno Capacita SUAS, n 1. No Prelo. STUCHI, Carolina; PAULA, Renato; PAZ, Rosangela (orgs). Assistncia Social e Filantropia: cenrios contemporneos. So Paulo, ed. Veras, 2012. 59
Mrcia Helena Carvalho Lopes Maria Luiza Amaral Rizzotti
A concretizao dos direitos sociais depende de sujeitos que acreditem na capacidade coletiva de construir densidade democrtica, tornando-se protagonistas da luta e de aes capazes de construir um pacto pelo alargamento da proteo social.
Introduo
O presente artigo compe um conjunto de outros temas, que somados, buscam reetir sobre os caminhos j trilhados na poltica de assistncia social e os desaos para sua ampliao e aprimoramento, dado os 20 anos de implantao da Lei Orgnica da Assistncia Social - LOAS, 10 anos do Programa Bolsa Famlia - PBF e 8 anos da implantao do Sistema nico de Assistncia Social - SUAS. O tema proposto - Gesto Compartilhada no SUAS ganha importncia, pois expressa um dos mais importantes avanos deste perodo demarcado pela travessia denitiva da assistncia social para o campo pblico, rumo primazia do Estado. No presente artigo o tema ser disposto considerando algumas premissas bsicas que dizem respeito dimenso tcnico-operativa dos processos de gesto, mas, sobretudo, reportar-se- dimenso poltica que envolve esse modelo de gesto entre as trs esferas de governo. O caminho reexivo e analtico inscreve-se no mbito da avaliao e da modernizao dos processos de gesto adotados pelas estruturas administrativas do Estado, demandada pelas exigncias postas ps-constituio de 1988. Ressaltamos aqui dois mbitos de complexicao na gesto pblica nos dias atuais. O primeiro advm do processo de aprimoramento na gesto, iluminado pelas teorias administrativas que buscam vencer velhos paradigmas do patrimonialismo, do burocratismo e do modelo gerencial. H nesta dimenso uma preocupao de manter as atribuies precpuas da gesto estatal nas polticas pblicas, sobretudo nos processos de planejamento, execuo, nanciamento, monitoramento e avaliao, adotando modelos que correspondam aos pressupostos das funes de alargamento da proteo social assegurada como princpio constitucional, particularizando a assistncia social.
61
Um segundo nvel de complexidade circunscreve-se na necessidade da estrutura pblica adotar novas obrigaes de garantia de direitos sociais que se consubstanciam na operacionalizao de polticas sociais. No caso especco deste artigo recai sobre a poltica de assistncia social por ter se tornado obrigao do Estado na Constituio Federal de 1988 em todas as instncias federativas. O tema da gesto compartilhada no SUAS compe uma arena de pactos mais amplos e de desenhos de gesto federativa. Cabe salientar que em sua origem etimolgica federalismo relaciona-se com aliana, tratado, conana o que vai ao encontro do termo pacto, constituindo-se parte de uma mesma moeda. No que concerne aos pactos, que permitem a condensao das responsabilidades e aprimoramentos em torno de uma determinada poltica, os mesmos no podem prescindir de convergncia em torno de uma aliana ideopoltica que transcenda as particularizaes de bandeiras partidrias e que tambm ultrapasse os limites dos perodos eletivos das gestes dos mandatos governamentais . No caso especco da poltica de assistncia social essa construo agregadora pode ser alcanada em torno da ampliao da proteo social no contributiva, da garantia de direitos socioassistenciais e das seguranas que os mesmos aanam. Assim, ainda que j descritas em lei as garantias do SUAS no podem e no devem car restritas a uma linha de governo, mas construir adeso como poltica permanente e incansvel, de Estado e da sociedade. Naturalmente esse modelo gera questionamentos e inquietaes quanto aos motivos pelos quais no h adeso convicta e suciente de todos os estados e municpios e as respostas formam um amplo leque de justicativas, mas em sua maioria recai em torno da necessidade da reforma tributria e mesmo a reviso das atribuies dos entes. Reforma esta que foi amplamente discutida e aclamada, sobretudo, com o advento da CF/88 que reorganiza as responsabilidades pela implementao das polticas sociais para os trs entes federados anunciando a necessidade dessas polticas serem descentralizadas e participativas.
62
O SUAS, atravs da NOB 2005, atribui funes e responsabilidades bem denidas para a unio e as instncias subnacionais e tais atribuies tem predominncia em dimenses diferentes, mas em sntese lembramos que em mbito nacional esto demarcadas as funes de regular, normatizar e coordenar a Poltica de Assistncia Social, de monitorar e avaliar a implementao do SUAS, ser copartcipe no nanciamento para a manuteno dos servios mas, sobretudo, dos benefcios concedidos em carter nacional. Cabe aos Estados, coordenar a poltica de assistncia social e executar a Poltica Estadual de Assistncia Social, alm de apoiar tcnica e nanceiramente os municpios, responsabilizar-se pelo nanciamento dos servios de proteo social especial de carter regionalizado, realizar monitoramento e avaliao, conanciar a rede de servios municipais. As responsabilidades municipais recaem sobre toda a operacionalizao da poltica de assistncia social e, naturalmente, deve ser nanciador de todas as aes em parceria com as demais instncias.1 Assim, o caminho dessa reexo sobre a gesto compartilhada no SUAS, passados os 20 anos da LOAS, exigiu um retorno aos seus fundamentos, sobretudo, no que delineia a gesto pblica brasileira e suas caractersticas marcadas pela lgica republicana e democrtica. Tendo como pressuposto que compartilhar exige pactos e estes tm uma intrnseca dimenso poltica, rmamos nossa reexo neste tnus, apresentado tanto nos fundamentos da gesto das polticas sociais, como nas especicidades dos marcos legais, tendo como base a busca de elementos que permitam desvendar as diculdades e possibilidades de avanos para o cumprimento das responsabilidades fundantes das trs esferas de governo. Gesto das polticas sociais no Brasil: federalismo e republicanismo Uma anlise quanto gesto compartilhada no pode prescindir da leitura sobre a congurao da gesto de polticas pblicas no Brasil envolvendo as responsabilidades dos entes federados, mas, sobretudo, no pode suprimir dessa anlise a dimenso poltica que o tema ensaia. As reexes referentes s polticas sociais, sob a lgica organizativa, no mbito da gesto pblica, encontram-se necessariamente em uma arena de luta poltica, pois tanto as polticas sociais como o Estado, so espaos de contradio do modelo econmico, social e poltico instalado no Brasil.
1 Postas aqui de forma resumida as atribuies esto bem descritas nos documentos e leis que normatizam essa poltica pblica.
63
As polticas sociais vm sofrendo transformaes, em parte, induzidas pelos novos paradigmas compostos na Constituio de 1988, pelas determinaes advindas das mudanas no modelo de gesto pblica e pelo movimento da sociedade civil em torno das lutas por melhores condies de vida e ampliao dos direitos sociais. O trato do tema de gesto de poltica social tem tambm considerado os clamores pela modernizao da administrao pblica, incluindo sua capacidade de garantir desenvolvimento com equidade social. O novo desenho da estrutura de gesto, mais pontualmente nas polticas de sade e de assistncia social, erigiu-se sob a gide de sistemas nicos, referenciados nas diretrizes de descentralizao, universalizao e participao popular. Considerando o espao pblico governamental de sua formulao e execuo, esse novo desenho foi formatado com os nexos e limites da administrao pblica do Estado Brasileiro. O caso especco da assistncia social enuncia sua proposio de poltica organizada sob a gide de Sistema nico a partir de 2004, com a edio do documento2 que traz em seu primado a reiterao do objetivo desta poltica como coresponsvel pela ampliao dos direitos sociais, sobretudo na circunscrio da seguridade social sob o signo da proteo social. Nessa linha, gesto pblica, proteo social e sistema nico passam a se constituir como elementos fundantes da anlise do processo de implantao desta poltica. Associam-se a estes pontos as diretrizes e princpios que embasam as polticas sociais pblicas na atualidade, reiterando a gesto compartilhada da entre os entes federados. Os apontamentos dos impactos da rede de proteo social, em especial a da assistncia social no podem ser feitos desconsiderando a construo histrica que envolveu a organizao e a mobilizao em torno da garantia de direitos. No processo de construo de uma rede pblica, com o intuito de aanar proteo, cabe tambm incorporar a preocupao referente capacidade desta rede de promover, de forma eciente, ecaz e com efetividade social, as garantias e direitos preconizados na poltica de assistncia social.
2 Resoluo N 145 do Conselho Nacional de Assistncia Social editada em 2004
64
[...] os modernos sistemas de proteo social no so apenas respostas automticas e mecnicas s necessidades e carncias apresentadas e vivenciadas pelas diferentes sociedades. Muito mais do que isso, eles representam formas histricas de consenso poltico, de sucessivas e interminveis pactuaes que, considerando as diferenas existentes no interior das sociedades, buscam, incessantemente, responder a, pelo menos, trs questes: quem ser protegido? Como ser protegido? Quanto de proteo? (SILVA,YAZBEK & GIOVANNI, 2004: 16) O modelo que tem sido enunciado como avano na gesto das polticas sociais deve plasmar as diretrizes constitucionais, pois elas contribuem para a efetivao de direitos sociais garantidos na esfera legal. Deve, ao mesmo tempo, responder s mudanas propostas na formatao da gesto pblica que j dispem de um arcabouo de anlise crtica sobre os antigos modelos3 e projeta uma gesto argumentada na superao da administrao burocrtica. (BENTO, 2003). A lgica republicana que serve de esteio para a gesto compartilhda conjuga a dimenso poltica e administrativa que conforma a relao entre a Unio e os seus Estados Membros. Alguns conceitos esto embutidos aqui como os de autonomia, soberania, compartilhamento de poder e preservao do pressuposto do que comum a todos. A este respeito, Dallari (2000) coloca que a lgica republicana clausula ptrea da Constituio Federal de 1988 e Pinho (2002) dene oito caractersticas para a estrutura federativa. So elas: 1) a unio faz nascer um novo Estado; 2) a base jurdica da Federao uma Constituio e no um tratado; 3) no existe o direito de secesso; 4) s o Estado Federal tem soberania, pois as unidades federadas preservam apenas uma parcela de autonomia poltica; 5) repartio de competncias entre a Unio e as unidades federadas xada pela prpria Constituio; 6) renda prpria para cada esfera de competncia; 7) poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas; 8) o indivduo cidado do Estado Federal e no da unidade em que nasceu ou reside (p. 02).
3 A gesto pblica brasileira pautou-se por diferentes modelos que passam pelo patrimonialismo, burocratismo e gerencial. Alguns autores j tratam da necessidade de avanar-se para modelos como de gesto social que, em tese, responderiam mais adequadamente s demandas de governos que buscam articular o desenvolvimento econmico com o social.
65
Uma das grandes virtudes da lgica republicana no modo de governar est no estabelecimento de regras transparentes que respeitem os pressupostos da igualdade e da equidade e que denem os marcos sobre os quais os mandatrios devem se pautar. A virtude republicana da abnegao , sobretudo, uma virtude de quem est no poder. Quem mais precisa t-la no quem apenas obedece, mas quem manda. [...] A repblica foi a admirvel inveno romana para resolver um paradoxo, uma enorme diculdade terica e prtica, que so as mesmas pessoas mandarem e obedecerem (Ribeiro, 2001, p. 69. in http://jus2.uol.com.br/doutrina) Em um modelo republicano, o espao de poder e de deciso deveria ser utilizado para a concretizao de projetos polticos que tivessem como compromisso colocar a estrutura do Estado a favor da ampliao do direito e da proteo social. As diretrizes de descentralizao, democratizao e primazia do Estado (BRASIL, 1993), tm por funo precpua orientar a estruturao administrativa das polticas sociais. No caso especco da poltica de assistncia social, essas diretrizes signicavam muito mais do que uma direo na qual se pautar, mas sim uma mudana de paradigma na qual a assistncia social transita - do privativismo, da lgica pontual e clientelista para a esfera pblica. (RAICHELIS, 1998) No se pode existir esfera pblica no campo da assistncia social sem representao de interesses coletivos, mas so os interesses dos segmentos mais empobrecidos da classe trabalhadora que devem orientar as aes e as prticas dos sujeitos na esfera pblica da assistncia social. Neste sentido, junto a esses grupos sociais que a poltica de assistncia social precisa construir nova legitimidade. (RAICHELIS, 1998, 282) Esta travessia signicou romper com uma herana que formatou a assistncia social no Brasil por muitos sculos (Sposati, 2007), oferecida fora da circunscrio do Estado, portanto, sem status de direito do controle pblico. Aloc-la na estrutura pblica e governamental traz importantes implicaes em sua forma de gesto. Portanto, a instituio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) resultou em
66
mudanas no modo de nanciamento, de organizao da rede de servios, de monitoramento, de avaliao, do sistema de informao e dos sistemas de controle interno e externo desta poltica. A incluso da assistncia social como direito social na Carta Constitucional constituiu grande avano da ampliao dos direitos sociais no Brasil e este tema tem sido amplamente debatido. No entanto, ainda fundamental destacar que o pressuposto que antecede o reconhecimento, por parte do Estado, de colocar-se como responsvel pelo enfrentamento da vulnerabilidade social de grupos anteriormente excludos do sistema de seguridade o reconhecimento de que a pobreza e a vulnerabilidade no so frutos de trajetrias e posicionamentos individuais e, sim, resultados construdos histrica, social, poltica e economicamente, pois um Estado s se responsabiliza pela instaurao de um sistema de proteo quando reconhece a coletivizao da demanda e a necessidade de atend-la. Esse pressuposto pode e deve constituir-se no primeiro consenso agregador da gesto compartilhada. Os direitos, enquanto constitutivos de um patamar de sociabilidade, tm jogado papel importante na sociedade contempornea, que, ao discuti-los, coloca em xeque as formas de relao que so estabelecidas, tornando tenso o movimento por v-los reconhecidos em lei, protegidos pelo Estado e, mais do que isso, explicitados na vida dos sujeitos concretos. (COUTO, 2004:37) A descentralizao baliza o desenho do SUAS sob os aspectos referentes ao pacto federativo, autonomia dos municpios e Estados, o compartilhamento de responsabilidades, o fomento participao popular e capacidade de tornar as aes desta poltica pblica mais condizentes com a necessidade de seus usurios. Arretche (2000), no entanto, ao tratar da descentralizao das polticas sociais, considera suas diculdades a partir do trao centralizador historicamente adotado no Brasil. Aponta, ainda, para as especicidades das diferentes polticas sociais no processo de descentralizao. Quanto poltica de assistncia social, em especco, Sposati e Falco (1990) tratavam do tema com a preocupao de que houvesse, nas adminis-
67
traes pblicas locais, estruturas compatveis com as tarefas a serem empreendidas. Ainda tratavam da necessidade de garantir a heterogeneidade sem, contudo, perder a unidade para o territrio nacional. Ao contrrio dos modelos abstratos e homogneos de respostas, a descentralizao abre necessidade de heterogeneidade, o que exige a construo de novas formas de obter unidade. A diferenciao social no Brasil exige a construo de padres alternativos e no de um ideal homogneo. (Sposati & Falco, 1990: 16) Esta complexa relao entre unidade e heterogeneidade, constituiu-se em forte pressuposto para a formulao do modelo de Sistemas nicos, cuja formatao preza pela descentralizao e territorializao, assim como, com a adoo de pactos polticos que deem envergadura estruturao e fomento dos servios e benefcios. A gesto da Poltica de Assistncia Social A adoo do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) contida na NOB/2005 aponta tambm para o fato de que, a Assistncia Social, ao organizar-se sob a lgica de poltica de Estado, de forma republicana e descentralizada, fortalece o projeto de extenso da proteo social, o que pode ampliar as condies para a melhoria da qualidade de vida. A contribuio da assistncia social nessa perspectiva, implementada como poltica pblica aanadora de direitos, deve se realizar por meio de uma estrutura poltico-administrativa que ressalte a fundamental relevncia do processo de descentralizao, quanto ao redesenho do papel e da escala espacial de organizao dos servios do Estado Brasileiro, que possa facilitar a transferncia, em blocos de competncias, das aes para os territrios mais prximos da populao e de suas necessidades, e a distribuio dos recursos nanceiros e operacionais de forma mais equitativa, articulando corretamente a participao dos municpios, do Distrito Federal, dos estados e da Unio seja no conanciamento, seja na implementao dos benefcios e na execuo direta e, ou, compartilhada dos servios socioassistenciais, nos moldes e nas condies que o pacto intersetorial ir estabelecer. (BRASIL. NOB. 2005:8).
68
A possibilidade de haver uma assincronia entre os propsitos de uma administrao de poltica social coadunada com princpios modernos de gesto coloca-nos a questo de saber quais seriam os requisitos fundamentais para a implementao, com sucesso, dos preceitos estabelecidos pelo SUAS no que concerne sua capacidade de fazer valer o modelo de gesto compartilhada. So inmeros os aspectos que devem ser pensados na anlise da gesto de polticas sociais que se ancoram na estrutura pblica governamental, dentre eles: a estruturao da gesto pblica brasileira; os princpios e diretrizes adotados que orientam a formatao das polticas sociais brasileiras a partir da Constituio de 1988; as especicidades da poltica de assistncia social e, neste caso, encontram-se seus aspectos histricos, conceituais e, por m, a estrutura institucional, considerando especicamente a forte presena da burocratizao instituda na mquina pblica. A estrutura de gesto materializa um projeto econmico, tico e poltico, portanto o desenho da administrao de determinada poltica social tem interferncia do compromisso poltico. Na estrutura pblica brasileira h diferentes projetos societais e os paradigmas e pressupostos do SUAS demandam, para efeito da gesto compartilhada um caminho de convergncia, sobretudo quanto aos seus princpios e diretrizes que se desdobram nas responsabilidade de nanciamento e implementao. O amlgama do pacto passa, necessariamente, por um compromisso em defesa da ampliao da proteo social no contributiva no Brasil e da assistncia social como direito de cidadania. Fortalecer o pacto federativo signica recuperar um velho, mas sempre presente dilema - o de adotar de forma radical os pressupostos da gesto republicana que tem como um de seus pilares a institucionalidade pblica e radicalizao da democracia. Dada necessidade de compartilhar a dimenso poltica e administrativa, neste campo convive-se com uma tenso que se expressa em maior, ou menor grau na adoo dos chamados pactos de aprimoramento de gesto. No caso em tela (aprimoramento do SUAS) cabe destacar a necessidade de reconhecer o protagonismo dos municpios na implementao deste sistema, mas tambm a presena das demais instncias fede-
69
radas que ao superar a marca de governos passam a evocar direitos e cidadania como pressuposto constitucional. Sob essa perspectiva a gesto compartilhada no coaduna com o isolamento das instncias pblicas, nem to pouco pode prescindir de compartilhar com a sociedade sua capacidade governativa. Nesta linha, o pndulo condutor est posto nos paradigmas da construo de convergncias em torno de princpios e objetivos coletivos respaldados em seus elementos mais integradores - responsabilidade pblica em torno do direito proteo, cidadania e no que concerne pressupostos de gesto descentralizada, democrtica e tica. Naturalmente, este aspecto reserva ainda um grande desao para os operadores do SUAS ao longo dos prximos anos e em todas as esferas de governo, pois ainda se necessita de profundas intervenes na estrutura administrativa, com aprimoramento no campo da gesto das polticas sociais que possam estabelecer blindagem de qualquer tipo de insulamento burocrtico ou mesmo o ressurgimento de prticas clientelistas, fazendo enfraquecer a lgica republicana proposta desde o momento de implantao. A gesto compartilhada, geralmente pensada sob a perspectiva das instncias federadas, no entanto, pode tambm ser compreendida como interao entre as foras sociais e polticas que se integram e se sobrepe a particularismos. O caminho do compartilhamento pode iniciar-se com a construo de objetivos convergentes que, para o caso do SUAS inicia-se com a ampliao da proteo social no contributiva. Nessa perspectiva o compartilhamento da gesto tem correspondncia com o pressuposto da cooperao que se por um lado, cria uma possibilidade de agregao de diferentes atores (as diferentes instncias federadas, os poderes da repblica e a sociedade civil), por outro tem latente a diculdade de construo dos objetivos comuns, sobretudo em torno de temas que, em sua gnese, implica princpios ideopolticos. Neste contexto a ideia de pacto ganha fora, pois os mesmos podem ser rmados tanto em torno da construo de novos patamares de proteo e direitos, como para o
70
aperfeioamento, denindo metas e a temporalidade para o seu cumprimento. Pactuar envolve convencimento, concordncia e compromisso. A Gesto Compartilhada no pode ser imposta. um processo que requer tempo e que vai sendo construdo com vontade, criatividade e adequao a cada realidade e demanda. Resistncias diversas podero ser encontradas e tero de ser quebradas (MONTEIRO et al, 2002, p. 57). Compartilhar a gesto signica reconhecer a necessidade de parceria e complementariedade e o estabelecimento de compromissos polticos que superem a viso patrimonialista e clientelista, rumando de forma radical para o modelo republicano, que traga consigo os pressupostos da descentralizao e democratizao, com vistas realizao dos direitos. A proposio da gesto compartilhada rma-se nos pressupostos constitucionais, tanto no que diz respeito s diretrizes e princpios das polticas sociais quais sejam da descentralizao, universalizao e participao, quanto os pressupostos, tambm constitucionais para a administrao pblica, regidos por seu Art. 37: A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios obedecer aos princpios da legalidade, moralidade, publicidade e ecincia. (BRASIL, 1999. Art. 37) Essa indissolubilidade caracteriza-se com a construo da unidade articulada nacionalmente no sentido de garantir os objetivos fundamentais do pas dentre eles reduzir as desigualdades sociais, combater a pobreza, conforme o seu artigo terceiro. Diante de objetivos to grandes e complexos no seria possvel pensar em cumpri-los sem que houvesse convergncia de todas as unidades federadas. O Brasil em sua condio de pas continental tem a identidade demarcada pela diversidade econmica, social, cultural, socioterritorial e isso tem exigido a construo permanente de respostas pactuadas tanto em relao aos entes federados como entre a sociedade e o estado.
71
A organizao da gesto do SUAS, alm de estar envolta com os entraves prprios da mquina administrativa e dos ranos histricos da estrutura pblica brasileira, ainda trazia um agravo referente trajetria desta poltica, que sempre se fez mais fora do que no interior do Estado, a conhecida desresponsabilizao e, portanto, insuciente responsabilidade na implementao e no asseguramento de uma rede socioassistencial pblica com perspectiva de universalizao. Por este quadro, pode se ter uma ideia da luta engendrada no interior da estrutura governamental e tambm no campo da governana e governabilidade para a implantao de um sistema pblico, nacional, integrado e uniformizado para a poltica de assistncia social, que correspondesse diversidade das realidades de todo o territrio nacional. A opo pela gesto compartilhada est denida no PNAS editada em 2004: A gesto proposta por esta Poltica pauta-se no pacto federativo, no qual devem ser detalhadas as atribuies e competncias dos trs nveis de governo na proviso das aes socioassistenciais, em conformidade com o preconizado na LOAS e NOB1, a partir das indicaes e deliberaes das Conferncias, dos Conselhos e das Comisses de Gesto Compartilhada (Comisses Intergestoras Tripartite e Bipartites CIT e CIBs), as quais se constituem em espaos de discusso, negociao e pactuao dos instrumentos de gesto e formas de operacionalizao da Poltica de Assistncia Social (BRASIL, 2004, 8). Logo no texto introdutrio, a NOB/2005 destaca a relevncia da gesto compartilhada no SUAS, cuja tnica reca sobre a exigncia de fortalecimento e compromisso das trs instncias de governo. A Poltica Nacional de Assistncia Social dene como pressupostos a gesto compartilhada, o co-nanciamento da poltica pelas trs esferas de governo e a denio clara das competncias tcnico-polticas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, com a participao e mobilizao da sociedade civil, tendo estes o papel efetivo na sua implantao e implementao. (BRASIL. NOB/SUAS. 2005:96).
72
Essa direo mantida e ampliada na NOB editada em 2012, que rearma este pressuposto, sobretudo, no artigo 2 que aborda os objetivos do SUAS. Art. 2 So objetivos do SUAS: I - consolidar a gesto compartilhada, o conanciamento e a cooperao tcnica entre a Unio, Estados, DF e municpios que, de modo articulado, operam a proteo social no contributiva e garantem os direitos dos usurios; II - estabelecer as responsabilidades da Unio, Estados, DF e municpios na organizao, regulao, manuteno e expanso das aes de assistncia social; (BRASIL. NOB/SUAS, 2012). H que se considerar que tanto o MDS/SNAS quanto o CNAS (Conselho Nacional de Assistncia Social) e demais esferas de pactuao, conformaram consensos e decises em torno da gesto compartilhada do SUAS denida e inserida na Poltica Nacional editada em 2004. As pactuaes realizadas no mbito do SUAS denem com clareza o papel das instncias de gesto do SUAS em nvel estadual,destacadas nas resolues da Comisso Tripartite (CIT). A relevncia dos documentos emanados dessa Comisso demarcada pelo fato de que mesma cabe a responsabilidade de estabelecer as pactuaes que denem as linhas gerais da poltica de assistncia social. Tais pactuaes passam a ser importantes em todas as polticas sociais em funo do modelo de gesto federativa adotada no Brasil. A Norma Operacional Bsica (BRASIL/MDS, 2005) que instrui a poltica em vigor descreve as atribuies dos entes federados e dene o papel dessas esferas. No ano de 2007, no mbito da Comisso Intergestores Triparte (CIT)4, rmou-se um Pacto de Aprimoramento de Gesto do SUAS, atualizado em 2010.
4 Art. 124. A CIT integrada pelos seguintes entes federativos: I - Unio representada pelo rgo Gestor Federal da poltica de assistncia social; II - Estados e Distrito Federal representados do Frum Nacional de Secretrios (as) de Assistncia Social FONSEAS; III - Municpios representados pelo Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social CONGEMAS. Art. 128. Entende-se por pactuao na gesto da poltica de assistncia social, as negociaes e acordos estabelecidos entre os entes federativos envolvidos, por meio de consensos, para a operacionalizao e o aprimoramento do SUAS. 1 As pactuaes so formalizadas atravs da publicao do respectivo ato administrativo, cabendo aos gestores ampla divulgao das mesmas, em especial na rede articulada de informaes para a gesto da assistncia social. 2 As cpias das referidas publicaes devem ser encaminhadas e arquivadas, incondicional e regularmente, junto s secretarias executivas da CIT e CIB. BRASIL /NOB SUAS 2012.
73
O rmamento dessa revalidao do Pacto de Aprimoramento de Gesto foi antecedido por ampla discusso entre os representantes da CIT o que signicou um compromisso poltico e coletivo entre todos os estados brasileiros. Os 20 anos da LOAS foi exigindo recorrente avaliao de sua execuo e construo das regulaes necessrias at os dias de hoje. A ltima conquista diz respeito lei federal 12.435/11 que aprimora a LOAS, dene com clareza o SUAS, reforando o Pacto federativo. Art. 6 A gesto das aes na rea de assistncia social ca organizada sob a forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema nico de Assistncia Social (Suas), com os seguintes objetivos: I - consolidar a gesto compartilhada, o conanciamento e a cooperao tcnica entre os entes federativos que, de modo articulado, operam a proteo social no contributiva; II - integrar a rede pblica e privada de servios, programas, projetos e benefcios de assistncia social, na forma do art. 6-C; III - estabelecer as responsabilidades dos entes federativos na organizao, regulao, manuteno e expanso das aes de assistncia social; IV - denir os nveis de gesto, respeitadas as diversidades regionais e municipais; V - implementar a gesto do trabalho e a educao permanente na assistncia social; VI - estabelecer a gesto integrada de servios e benefcios; e VII - aanar a vigilncia socioassistencial e a garantia de direitos. 1o As aes ofertadas no mbito do Suas tm por objetivo a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice e, como base de organizao, o territrio. 2o O Suas integrado pelos entes federativos, pelos respectivos conselhos de assistncia social e pelas entidades e organizaes de assistncia social abrangidas por esta Lei.
74
O processo de construo do SUAS foi delineando as responsabilidades e as atribuies concretas e cotidianas em cada esfera de governo, assim reiteradas: Municpio gesto da poltica municipal de assistncia social, com base na PNAS; coordenao e conanciamento da rede socioassistencial privada e governamental; dos servios socioassistenciais; gesto dos benefcios socioassistenciais continuados e eventuais; A cogesto da poltica de assistncia social com o Conselho Municipal da rea; execuo do Plano municipal de assistncia social que deve incluir as deliberaes das conferncias municipais. Estados gesto da poltica estadual de assistncia social respeitando os ditames do SUAS e PNAS; Implementao dos servios socioassistenciais regionais; coordenao estadual de capacitao; gesto da informao e monitoramento; superviso e apoio tcnico aos municpios; conanciamento com repasse fundo a fundo aos municpios; execuo do plano estadual em conformidade com as deliberaes das conferncias estaduais e do CEAS; participao e legitimao de e nas instncias de cogesto estadual e federal. Unio Gesto da Poltica Nacional de Assistncia Social; conanciamento de todas as aes da poltica; nanciamento e estruturao dos programas de transferncia de renda nacionais (BPC e Bolsa Famlia); coordenao da poltica nacional de capacitao; gesto dos sistemas de informao e monitoramento; implementao das deliberaes das conferncias nacionais e do CNAS; composio e legitimao das instncias de pactuao.
75
Consideraes nais A histria da poltica pblica de assistncia social desenvolvida no centro de um projeto poltico que a garante no campo efetivo da seguridade social brasileira. O Sistema nico de Assistncia Social-SUAS, nesta perspectiva, constitui-se num novo modelo de gesto que d efetividade a um planejamento e execuo dos direitos socioassistenciais, nacionalmente pactuados. Despovoado desse campo axiolgico, qualquer pacto corre o risco de reduzir-se imposio de regras e responsabilidades e, pode vir a ser marcado pelos descumprimentos dos compromissos assumidos formalmente. Outro aspecto que pode fragilizar ainda mais a efetivao de pactos de responsabilidade a presena de sujeitos polticos que possam inuenciar nos resultados dessa proposio de gesto, quando se reproduz prticas polticas nos moldes tradicionais das disputas internas ideolgicas, partidrias e eleitorais, suplantando o sentido da esfera pblica e do dever intrnseco do Estado para com os cidados. Esta responsabilidade constitucional independe do desenho poltico/administrativo da organizao do Estado, operada pelas esferas de governo. A gesto compartilhada, portanto, se expressa propriamente nas estruturas executivas e rgos de representao em cada nvel de governo, na qual o pensar e o fazer cotidiano revelam no real, a concepo, a adeso e a capacidade tcnico/poltica de operar ou no os compromissos pactuados. nesse contexto que, por vezes, so geradas todo tipo de instabilidades e ameaas para a consolidao do SUAS no Brasil e a implementao das decises tomadas coletivamente, nas instncias de pactuao e deliberao da poltica de assistncia social. com esta compreenso, que armamos que o processo formal por si s, no assegura a concretizao dos planos de aes j pactuados. Tal contradio reside no fato de que, se por um lado, os debates sobre as distintas realidades, as demandas por estruturas, recursos e ampliao de servios na rea, as regulaes, as estratgias de implementao, os sistemas de apoio execuo e avaliao do SUAS, so tratados no conjunto das instncias que pactuam e deliberam (CIT, CNAS, FONSEAS, CONGEMAS), por outro lado, tais resultados geram processos
76
polticos e operacionais muito particulares nas diferentes esferas, nos rgos gestores da assistncia social, nem sempre condizentes com a poltica de estado em questo. E so muitas vezes reconhecidos e explicitados com argumentos, em funo de contextos eleitorais, perl dos mandatos, correlao de foras internas, trajetria das polticas sociais, culturas tradicionais e conservadoras, estruturas administrativas, oramentrias e nanceiras incompatveis, entre outros aspectos. Uma nova contradio se pe, quando observamos e comprovamos os indiscutveis avanos na implementao e resultados do SUAS no Brasil e particularmente no processo de construo da gesto compartilhada, desde o fortalecimento das instncias de pactuao, respeito e acatamento das deliberaes, amadurecimento na relao entre os entes federados, transparncia e democratizao dos mecanismos de gesto e prestao de contas, a disposio de construo de consensos, enfrentamento responsvel nas crises e disputas, ampliao signicativa do oramento e execuo nanceira descentralizada, principalmente, pelo rgo federal, a corformao dos pactos de aprimoramento de gesto das trs esferas, a adeso macia dos entes nos processos de capacitao e sistemas de informao, a expressiva mobilizao e participao nacional nos eventos, conferncias e demais espaos institucionais e comunitrios, sobre o SUAS. No obstante todas as simetrias e assimetrias da poltica de assistncia social brasileira delineadas pelo SUAS, em consonncia s diretrizes e princpios constitucionais, a realizao do direito e o sentido de horizonte comum da vida em sociedade, deve estar muito alm dos limites das esferas governamentais, antes, em direo ao protagonismo e a participao da populao, na reconstruo criativa e coletiva de suas necessidades e expectativas. E se h efetivamente o desejo e a responsabilidade de consolidao do SUAS, no modelo vigente de gesto compartilhada, apontamos apenas alguns desaos e possibilidades que acreditamos contribuir neste momento de comemorao de um tempo vivido e de novas buscas: 1- Avanar na compreenso ideopoltica e na apropriao do SUAS, como um projeto nacional no mbito da proteo social brasileira, armando positivamente as atribuies de cada esfera de governo e fazendo cumprir os pactos de gesto;
77
2- Fortalecer as instncias de pactuao (CIB e CIT) e de deliberao do SUAS (CMAS, CEAS e CNAS), no sentido de que suas representaes tenham efetivamente capacidade tcnico/poltica para assumirem e implementarem os resultados das pactuaes em cada esfera de governo, observando as realidades regionais e particularidades em todos os mbitos da gesto, pautados no controle social; 3- Compatibilizar os Planos Estaduais de Assistncia Social, numa matriz articulada e hierarquizada nas vrias dimenses do processo de gesto compartilhada, cujo monitoramento seja conjunto e comum entre as esferas estaduais e federal, com total transparncia aos municpios; 4- Fortalecer as direes tcnicas de gesto do SUAS, instalando Unidades Regionais de Gesto, envolvendo as trs esferas de governo, no sentido de monitorar os indicadores regionais do SUAS, aprofundar os debates sobre as diculdades da gesto, denir e implementar aes que correspondam s necessidades regionais, tanto na gesto quanto no desenho das polticas regionais; 5- Mobilizar e construir instncias de interlocuo poltica no SUAS, em cada esfera de governo, instituindo espaos de articulao em defesa do cumprimento dos pactos de gesto e resultados mais efetivos e ampliados, na poltica de assistncia social. 6- Aprofundar a compreenso de que as deliberaes e consequentes resolues que emanam da SNAS/MDS so resultados das pactuaes e deliberaes das instncias de representao - CIT, CNAS, FONSEAS, CONGEMAS, que por sua vez, representam as instncias mais descentralizadas das CIBS, CEAS e COEGEMAS. Esse propriamente um movimento dialtico que unica, generaliza e particulariza, descentraliza e constri a necessria unidade nacional de um Sistema nico, cuja referncia essencial a ampliao dos direitos fundamentais de proteo social e acesso a uma rede socioassistencial cada dia mais qualicada, pblica e universal correspondente a cada municpio e estado brasileiro.
78
ARRETCHE, Marta. A Agenda Institucional. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 64, p. 1-9, 2007. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativo do Brasil. Braslia, 1988. ______. Lei n. 8.742, de 07 de dezembro de 1993. Cria a Lei Orgnica da Assistncia Social. Dirio Ocial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 1993. ______. Lei n. 12.435, de 06 de julho de 2011. Altera a Lei n 8.742, de 07 de dezembro de 1993. Dirio Ocial da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, 2011. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Conselho Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). 2004. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Conselho Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (NOB/SUAS). 2005. BRASIL/MDS - Comisso Intergestores Tripartite. Braslia. Acesso ao site: http:// www.mds.gov.br/sobreoministerio/orgaoscolegiados em 25/05/2011. BENTO, Leonardo Valles. Governana e Governabilidade na reforma do Estado- entre a ecincia e a democratizao. Barueri: Manole, 2003 COUTO, Berenice Rojas. O Direito Social e a Assistncia Social na Sociedade Brasileira. So Paulo: Cortez, 2004.
79
COUTO, B. R; YAZBEK, M. C.; SILVA; M. O. S. e; RAICHELIS, R..A. (Orgs.). O Sistema nico de Assistncia Social no Brasil: uma realidade em movimento. So Paulo: Cortez, 2010. p. 32-65. DALLARI, D. de A. Elementos de Teoria Geral do Estado. 21. ed. So Paulo: Saraiva, 2000. FALCO, Maria do Carmo B. Gesto Social: alguns apontamentos para o debate. in RICO & RAICHELIS (orgs) Gesto Social - uma questo em debate. So Paulo: Educ,1999. LOPES, Mrcia Helena C.O Tempo do SUAS. Revista Servio Social e Sociedade. So Paulo. Cortez Editora, n 87,2006. MONTEIRO, Joo de Paula, BRASIL, Paulo Cavalcanti & MONTEIRO, Claudia. Gesto Compartilhada. Personal Consultoria. Braslia. 2002. NOGUEIRA. Marco A. Dimenso Poltica da Descentralizao Participativa. Revista So Paulo em Perspectiva. V.11/N 3. Seade. So Paulo. 1997. RAICHELIS, R. Assistncia social e a esfera pblica: os Conselhos no exerccio do controle social. Revista Servio Social e Sociedade. So Paulo, n. 56, 1998. RIZZOTTI, M. Luiza. Sistema nico de Assistncia Social: Os caminhos de sua implantao sob a tica do rgo Gestor Nacional. Relatrio de ps-doutorado. PUC/ SP. So Paulo, 2010 SILVA, YAZBEK E GIOVANNI. Poltica Social Brasileira no Sculo XXI: a prevalncia dos programas de transferncia de renda. So Paulo: Cortez, 2004. SPOSATI, Aldaza & FALCO, M. Carmo. Assistncia Social Brasileira: descentralizao e municipalizao. So Paulo: Educ, 1990.
80
SPOSATI, Aldaza. Modelo Brasileiro de Proteo Social No Contributiva: concepes fundantes.MDS/ ENAP. www.enap.gov.br. 2007.
81
Renato Francisco dos Santos Paula
Introduo
Aps vinte e cinco anos de promulgao da Constituio Federal de 1988 CF/88, e, vinte anos da Lei Orgnica da Assistncia Social Loas, a armao de que a poltica de Assistncia Social , no Brasil, direito do cidado e dever do Estado, no ainda uma assertiva politicamente homognea. E isso no algo assim to espantoso, anal as polticas pblicas em sociedades de mercado so constitudas em um campo contraditrio de tenses que reetem interesses e perspectivas de classes sempre em disputa. Desse modo, observamos que mesmo naqueles Estados onde a proteo social conseguiu alcanar patamares signicativos de universalizao e acessos, a segurana jurdico-normativa que confere estatuto de perenidade e certeza s polticas sociais oscila conforme transformaes conjunturais substantivas. No Brasil, onde nunca alcanamos um Estado de bem-estar-social no seria diferente. Com essa considerao inicial no estamos (re)armando as dimenses negativas e limitadas da poltica de Assistncia. Ao contrrio, com tal argumento queremos evidenciar que na esteira dos conitos polticos e ideolgicos determinados economicamente que revestem a rea emergem possibilidades de construir de fato e de direito o carter pblico da Assistncia no campo dos direitos sociais reclamveis, reconhecendo seus limites. Para isso, pensamos em dialogar com os leitores a partir do seguinte percurso: na primeira seo traamos um esboo poltico-conceitual e histrico do modo como os direitos sociais se conguram na constituio mais ampla dos direitos humanos. Na sequencia, na segunda seo, particularizamos a Assistncia Social nesse processo mostrando, tambm de modo sinttico, sua evoluo recente que atesta o modo como as caractersticas fundamentais de poltica pblica lhe vo sendo incorporadas, sobretudo, na conjuntura ps-SUAS e, por m, arrolamos alguns limites e possibilidades que o momento conjuntural coloca para todos os atores que se envolvem com ela.
83
Direitos Sociais e Seguridade Social No mundo contemporneo h uma diversidade de correntes ideopolticas que buscam interpretar os sentidos e as formas materiais da ordem jurdico-social, contudo, parece haver um determinado consenso no que tange a classicao dessa ordem como um componente civilizatrio primitivo que se generaliza e se particulariza a partir do uso de procedimentos racionais encontrados no advento do Estado moderno e das sociedades burguesas: sejam essas correntes receptoras do esplio jusnaturalista de um Hobbes, de um Locke ou de um Rosseau, ou, derivadas do advento de teorias sociais modernas desde Hegel (MARCUSE, 2004), passando por um Durkheim, por um Weber ou pelo prprio Marx. A pauta da regulao social1 ocupa, assim, lugar de destaque no mundo das relaes sociais centradas no/pelo trabalho e mediadas pelo complexo e interdependente mundo jurdico. Em sentido amplo, os direitos esto afetos a materializao de exigncias ticas de comportamento relativas dignidade da pessoa humana, inviolabilidade de sua vida (...) e representam a garantia de convivncia social pacca, que os membros de uma dada comunidade e todos os habitantes do planeta atribuem-se reciprocamente (ARENDT, 2011 apud Ranieri, 2013, p. 284). Relacionam-se a compreenso reinante em dado momento histrico sobre o que pblico ou privado, individual ou coletivo e aquilo que moralmente aceitvel ou inaceitvel. Consubstanciados no mbito do Estado, esse conjunto de princpios, normas e valores (com altas doses de dogmatismo) embasaram a proteo aos cidados livres aqueles que de fato possuam direitos desde as sociedades greco-romanas. J nas sociedades de orientao judaico-crist tais princpios eram ditados pela institucionalidade religiosa. Na sociedade feudal, eram os preceitos divinos que norteavam a vida
1 Segundo Pereira (2002, p.26) a regulao social o conjunto de processos e meios paccos de controle ou ajustamento social pelos quais o Estado leva os membros da sociedade a adotarem comportamentos, ideias, relaes e prticas compatveis com a lgica do sistema social do qual fazem parte. No capitalismo, a poltica social um dos principais meios paccos de regulao da vida coletiva, ao lado das leis, da propaganda, das honrarias, dos louvores e do apelo aos valores morais. Segundo a teoria da regulao, trata-se do estabelecimento da unidade de determinadas relaes ou de acordos institucionalizados que tende a se romper, ou sair da condio de regime, devido ocorrncia de crises que impedem a reproduo dessas relaes ou acordos.
84
dos direitos e legitimavam os privilgios da nobreza, do clero e dos senhores feudais. Somente na transio do modo feudal para a sociedade burguesa que a ideia de universalidade comea a ser difundida. No que a classe social que emergia naquele momento desejasse a emancipao humana como a concebemos, mas sim porque era de fundamental importncia conquistar o direito liberdade. Tal direito signicava livre iniciativa econmica, livre cmbio, livre manifestao da vontade, liberdade de pensamento e expresso, mo-de-obra livre e outros itens necessrios consolidao da sociedade de mercado (HOGEMANN, 2003). Esse grupo circunscreve a primeira gerao histrica dos direitos na era moderna, conhecidos como direitos individuais. Uma segunda gerao de direitos humanos direitos metaindividuais, coletivos ou difusos so resultantes do extraordinrio processo de desenvolvimento das foras produtivas e do universo industrial na ascenso da ordem burguesa. Esse processo, ao mesmo tempo em que consolida a burguesia no cenrio social do sculo XIX a ameaa. Por um lado havia a ao restauradora e nostlgica dos antigos membros da aristocracia europeia, que ainda sonhavam em reconstruir os poderes do antigo regime, destruindo ou neutralizando as conquistas revolucionrias da burguesia; por outro lado a presso de uma massa popular cada vez mais empobrecida, expropriada e insatisfeita por no usufruir as conquistas alcanadas na luta por liberdade, igualdade e fraternidade contra o absolutismo (DORNELLES, 1989). Neste quadro, o proletariado surge como uma classe social que historicamente reivindicar a compatibilizao da Declarao dos Direitos do Homem2 com a realidade vivida pela classe operria urbano-industrial. A concepo liberal dos direitos humanos ordenar os direitos em Direitos Sociais, Econmicos, Polticos e Culturais e que atualmente so concebidos como: Direitos Sociais, os direitos relativos sade, educao, previdncia e assistncia social, lazer, trabalho, segurana e transporte. Direitos Econmicos so aqueles contidos em normas de contedo econmico que viabilizaro uma poltica econ2 Nesse sentido vale consultar o texto de 1844 de Karl Marx intitulado A questo judaica.
85
mica. Classica-se entre direitos econmicos, pelas caractersticas marcantes destes direitos, o direito ao pleno emprego, transporte integrado a produo, e direitos do consumidor. Direitos Polticos so direitos de participao popular no poder do Estado, que resguardam a vontade manifestada individualmente por cada eleitor sendo que a sua diferena essencial para os direitos individuais que, para estes ltimos, no se exige nenhum tipo de qualicao em razo da idade e nacionalidade para o seu exerccio, enquanto que para os Direitos Polticos, determina a Constituio requisitos que o indivduo deve preencher. (HOGEMANN, 2003). H ainda os Direitos Culturais que so aqueles que garantem o respeito e a proteo do Estado s diferentes formas de manifestao e organizao da cultura. A terceira gerao de direitos se insere no campo das lutas sociais e das transformaes societrias mais amplas dos ltimos trezentos anos. So os chamados Direitos dos Povos ou Direitos da Solidariedade. Esses direitos marcam uma diferena entre os direitos individuais, aqui chamados de direitos da liberdade e dos direitos coletivos que so direitos da igualdade. Assim, os direitos dos povos so ao mesmo tempo individuais e coletivos. Dornelles (1989) arma que referendados a partir do segundo ps-guerra estes direitos so basicamente: O direito paz: uma clara referncia ao clima tenso da guerra fria que, alm da constante ameaa da guerra nuclear, tem patrocinado guerras localizadas, como a guerra da Coria, do Vietn, Iraque. claro que somente em um contexto de paz se torna possvel o exerccio das liberdades e direitos considerados fundamentais; O direito ao desenvolvimento e o direito a autodeterminao dos povos: so anseios que esto interligados e que redenem os padres de desenvolvimento impostos pelos pases mais desenvolvidos, buscando garantir atravs do direito autodeterminao poltica de cada nao, sem interferncia de Estados estrangeiros, a implementao de um modelo de desenvolvimento alternativo com base em uma nova ordem econmica internacional;
86
O direito a um meio ambiente saudvel e ecologicamente equilibrado: diz respeito ao quadro de destruio ambiental que tem afetado a prpria vida humana, colocando em risco uma existncia digna para toda a humanidade. um direito que questiona os modelos de desenvolvimento adotados. Por exemplo: o caso do modelo de desenvolvimento adotado no Brasil levou ocupao desordenada da Amaznia, com a consequente destruio ambiental e agravamento dos problemas sociais; O direito utilizao do patrimnio comum da humanidade: est ligado ao direito ao meio ambiente e constituio de uma nova base de convivncia internacional solidria entre os povos do mundo. Todos os povos devem ter direito utilizao comum e solidria do alto-mar, do fundo dos mares, do espao extra-atmosfrico e da Antrtida. Hoje, se fala numa quarta gerao de direitos ligados a sociedade do conhecimento. Seriam aqueles direitos necessrios por conta da revoluo tecnolgica que ao invs de democratizar o acesso a informao, trouxe novas formas de excluso como o chamado e-divide3. Toda essa fragmentao evidencia o aprofundamento da perspectiva liberal dos direitos humanos na medida em que a autonomia e a liberdade por eles propaladas oscilam entre a defesa de interferncias nas escolhas individuais (liberdade negativa) e a completa autonomia nas decises (liberdade positiva), ao sabor da hegemonia que se estabelece como resultante dos conitos sociais classistas. Contudo, esse aspecto no isenta a normativa jurdica de contradies internas e externas, ao contrrio, aprofunda tais contradies na medida em que, de um lado, funcionam como elemento de coeso social difundindo os princpios normativos burgueses como universais e acima das classes, e, por outro, possibilita a explicitao dos interesses das classes e grupos subalternos no imediato e enquanto prospeco de um projeto societrio alternativo, como refere Santos (2013, p. 10): Os direitos humanos, como expresso mais ampla do complexo jurdico, esto vinculados s contradies da totalidade social representando, por um lado, os limites da particularidade burguesa que se impe como interesse
3 Termo utilizado por Bill Clinton em 2000, ex-presidente dos EUA, para designar o processo de falta de acesso s tecnologias de informao, como por exemplo, a internet, aos milhares de cidados americanos. A traduo mais utilizada tem sido excluso digital.
87
de todos, atravs de formulaes abstratas e homogeneizantes; e por outro, como expresso dos interesses de toda humanidade, capaz de eliminar a subordinao do indivduo classe articulando-se ao carter automediador do proletariado como classe para si. Os direitos humanos, numa perspectiva emancipatria, articula-se com a capacidade do proletariado de forjar uma alternativa histrica sociedade de classes. Constitui-se numa importante fronteira desta alternativa histrica na medida em que ope aos limites da particularidade burguesa que tem interditado o desenvolvimento do ser social os interesses de toda Humanidade em que o interesse do individuo no exclui a realizao dos interesses dos outros. Nesse sentido, os direitos sociais podem ser entendidos como o conjunto de direitos que mais explicita materialmente a complexidade contraditria do todo societrio. Isto , por estarem diretamente relacionados as formas de produo e reproduo material da vida social no podem ser pensados fora da relao que se estabelece entre o Estado e as classes por intermdio privilegiado de polticas pblicas. Fato esse que congurou at mesmo, ao longo da histria de vrios pases, a forma poltica de alguns Estados, chamados a partir da prevalncia da poltica pblica social de Estados Sociais: A introduo dos direitos sociais como enunciadores da relao entre Estado e sociedade est vinculada a um projeto de Estado social, constituindo-se em um novo patamar de compreenso dos enfrentamentos da questo social, incorporando-se s conquistas dos direitos civis e polticos (COUTO, 2006, p. 33). Nesse sentido, as experincias histricas na congurao do direito social e com ele de polticas pblicas de corte social, nos mostram que a ideia de protees coletivas especcas aos cidados est na gnese dos sistemas de seguridade, componentes institucionais da proteo social que se almeja pblica e coletiva com a consolidao do sistema generalizado produtor de mercadorias e a inerente emergncia da questo social. No Brasil, a Constituio Federal de 1988 estabelece em seu artigo 6 como direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, e a assistncia aos
88
desamparados, abrindo caminho para a instituio de um sistema de proteo social pautado pela lgica de uma seguridade social pblica e de carter universalizante. Isso se conrma no artigo 194 quando se l: a seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e a assistncia social. Assistncia Social: poltica e pblica Para muitos estudiosos das polticas sociais a Assistncia Social a poltica social mais emblemtica. E isso por uma razo simples: ela em um s tempo a mais antiga rea de ateno sociocoletiva na histria da humanidade e a ltima a ser reconhecida por vrios Estados modernos com o estatuto de poltica pblica. Isso signica que pensar a Assistncia Social no tarefa simples. A sua constituio no Brasil demonstra claramente essa ambiguidade. Embora tenha composto o trip constitucional da seguridade ao lado da sade e da previdncia social, a partir de 1988, a Assistncia Social nunca se livrou absolutamente dos ranos conservadores de sua gnese, tais como o assistencialismo, o clientelismo, o primeirodamismo, seu uso como estratgia patrimonialista e o principal: sua materializao como medida de coeso social voltada manuteno de poder poltico das elites associada a subalternizao dos usurios de servios e bens assistenciais. Esse trao histrico precisa ser entendido e referenciado esteira da formao sociohistrica do Brasil para se evitar uma comum armadilha do academicismo e do tecnicismo presente em muitos estudos e consideraes sobre ela: o tratamento unilateral e homogneo da poltica que a subtrai do contexto de disputas e tenses em que formulada, gestada e operada. Ademais, importante considerar que mesmo com os avanos recentes, sempre na direo da ruptura desses traos da formao colonial, essa unidade de contrrios parece sempre rondar as intenes republicanas de torna-la pblica e reconhece-la como poltica. Portanto, quando nos referimos Assistncia Social temos claro que estamos tratando de um objeto em construo, permanentemente disputado, o que confere possibilidades cvicas, institucionais e polticas em um permanente devir.
89
Uma dessas possibilidades se inicia a partir de 1988 quando tem incio o processo de construo de uma nova matriz para a Assistncia Social brasileira. Includa no mbito da Seguridade Social e regulamentada pela LOAS em dezembro de 1993, como poltica social pblica, a assistncia social tem a possibilidade de iniciar seu trnsito para o campo dos direitos, da universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal. Dentre os princpios da Loas destaca-se aquele que se refere a supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de rentabilidade econmica (Art. 4, Inciso I) por ser um princpio que expressa sua natureza desmercantilizada e seu carter no contributivo. Assim, a assistncia se coloca como uma das polticas que participam do processo de enfrentamento da pobreza e de deslocamento da desigualdade, parte de um processo civilizatrio mais amplo que abarca medidas de monta como o reconhecimento e efetivao de outras polticas sociais com as quais se relaciona como a sade, a educao, o trabalho, a previdncia social, etc. Isso nos obriga sempre a analisar a poltica de assistncia na tica dos direitos sociais de modo amplo e para alm dela mesma. deste modo que a descentralizao com a primazia do Estado, o comando nico em cada esfera governamental e a gesto compartilhada com a sociedade civil pelos Conselhos, Conferncias e Fruns, em seu planejamento e controle se conguram como possibilidades que caso se transformem em garantias podem efetivar a construo de seguranas sociais voltadas ao atendimento de necessidades da populao. Tendncias e Perspectivas do direito socioassistencial na contemporaneidade. No Brasil contemporneo o acirramento das tenses estruturais causadas pelo aprofundamento do paradigma democrtico tem nos colocado diante de uma sria dualidade poltica. De um lado, observamos os resultados de medidas sociais de massa que tem incidido na reduo dos indicadores de pobreza e desigualdade, e, dentre essas medidas reconhece-se a setorializao da assistncia social via Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) como um componente estratgico, por outro, agravam-se os entraves para a concretizao de uma srie de direitos mediados pelas polticas
90
pblicas cujos desaos precisam ser enfrentados, como por exemplo, a necessria qualicao do ensino superior aps as medidas recentes de sua expanso, o desao de aprofundar o carter pblico da sade universal no Brasil, dentre outros. Ou seja, agendas progressivas e regressivas habitam a mesma quadra histrica que vivemos, expondo de modo visceral as contradies tpicas de qualquer sociedade sustentada no pluralismo de bem-estar. Isso signica que em torno das polticas sociais existir uma gama de acepes que no apenas demonstram interesses sociais e polticos distintos como tambm tendncias positivas e negativas aos consensos que se constroem no jogo politico de sua formulao. No caso especco da Assistncia Social na conjuntura ps-SUAS, embora sua inscrio jurdico-normativa no campo dos direitos da seguridade social seja uma realidade, as exegeses que se podem realizar em torno desse direito podem colocar em risco alguns de suas potencialidades fundamentais. Na conjuntura neoliberal dos anos 1990, a prevalncia da focalizao (como regra) estabeleceu um paradigma de poltica social que a congurou a partir do signo da residualidade. No momento atual, a poltica social ressignicada como componente estratgico do desenvolvimento e, com isso, a organicidade entre econmico e social se restabelece. A focalizao permanece, porm no como regra, mas como um componente extensor das aes que se pautam pela primazia da rede de servios socioassistenciais. Claro que isso no obvio muito menos, inequivocamente assegurado. Como dissemos, um processo em construo (e em tenso) cuja resolutividade depende da nossa capacidade estratgica de criar hegemonia em torno dos sentidos universalistas da poltica. Outra questo que se coloca o desao de estruturar uma rede de servios socioassistenciais que integre pblico e privado em torno de objetivos comuns. Se toda a histria da Assistncia Social no pas foi construda sob a primazia de entidades lantrpicas que atuam sob o signo da benemerncia e da caridade, com o SUAS constroem-se referencias estatais para a prestao de servios na rea. Isso no signica a suplantao
91
de uma coisa por outra. Ao contrrio, signica a imposio do desao de se estabelecer papis claros, em conformidade s funes histricas de cada organismo no contexto do aprofundamento da democratizao do Estado brasileiro. Do mesmo modo, a relao entre os entes federados pressupe no apenas a assumncia dos papis de cada um como sua participao efetiva na construo do pacto federativo. necessria a conscincia de que esse pacto se constri sob a diversidade de correntes politico-ideolgicas, que, ainda que subsistam a partir de vises de mundo distintas, o bem-comum deve estar acima desses interesses. Por m, um dos grandes desaos que se coloca consolidao da Assistncia Social como direito a sua congurao para alm dos ditames da razo instrumental. Isto , o reconhecimento efetivo que a Assistncia Social tem a particularidade de ser uma poltica que lida com aspectos relacionais da vida social, e, que como tal, encontra diculdades de ser acolhida no escopo da gesto pblica quando o paradigma predominante no o do pluralismo, mas sim da razo instrumental. Poderamos estender a lista dos desaos que esto pela frente, contudo, essa publicao tem um carter comemorativo, isto , temos que nos render aos avanos e conquistas desses vinte anos da LOAS, pois nos seus limites e contradies, as lutas sociais que a zeram realidade apontam que novas conquistas podem realizar-se. E isso que esperamos.
92
AREDNT, Hannah. A condio humana. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2011. Traduo Roberto Raposo. COUTO, Berenice Rojas. O Direito Social e a Assistncia Social: uma equao possvel?. So Paulo: Cortez, 2006 2 edio. DORNELLES, Joo Ricardo Wanderley. O que so direitos humanos. So Paulo: Brasiliense, 1989 1 edio. (Coleo Primeiros Passos). HOGEMANN, Edna Raquel Rodrigues Santos. Direitos Humanos: sobre a universalidade rumo aos Direitos Internacional dos Direitos Humanos. In DHNET: http:// www.dhnet.org.br/direitos/brasil/textos/dh_univ.htm acesso em 07 de outubro de 2013 s 20h27m MARCUSE, Herbert. Razo e Revoluo: Hegel e o advento da teoria social. So Paulo: Paz e Terra, 2004 5 edio. PEREIRA, Potyara Amazoneida Pereira. Estado, Regulao Social e Controle Democrtico. In BRAVO & PEREIRA, Maria Ins Souza & Potyara Amazoneida Pereira (orgs). Poltica Social e Democracia. So Paulo: Cortez, Rio de Janeiro: UERJ, 2002 2 edio. RANIERI, Nina Beatriz Stocco. Direitos Humanos. In GIOVANNI & NOGUEIRA, Geraldo Di & Marco Aurelio (orgs.) Dicionrio de Polticas Pblicas. So Paulo: Fundap / Imprensa Ocial do Estado, 2013. SANTOS, Alexandre Aguiar dos. Direito: regulao social especca e a mediao emancipatria. In Universidade Federal de Gois (UFG), apostilado, 2013.
93
Denise Ratmann Arruda Colin Juliana Maria Fernandes Pereira
Verso revisada e atualizada do artigo COLIN, D.R.A e PEREIRA, J.M.F. Integrao entre Servios e Benefcios no Brasil. In: Anais do XVII Congreso Internacional del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. Montevideo, 2013.
Introduo
Neste artigo pretende-se abordar a poltica de Assistncia Social e a implementao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), realizando alguns apontamentos sobre a experincia brasileira de integrao entre servios, benefcios e transferncia de renda. A poltica de Assistncia Social tem contribudo para a consolidao de um novo modelo de proteo social que, pautado na tica do direito, considera a pobreza em sua multidimensionalidade e busca a integrao do acesso renda com a ateno a vulnerabilidades sociais e riscos pessoais e sociais, a partir das seguranas socioassistenciais, que constituem a base da concepo desta poltica no pas. Para alm da segurana monetria de renda, a perspectiva buscada a da garantia de direitos e da melhoria de condies de vida das famlias, visando ao alcance de condies mais protegidas de relaes familiares e comunitrias, com ampliao de acessos que contribuam para potencializar a capacidade de proteo, o enfrentamento e a superao das vulnerabilidades e riscos. A ateno nos servios socioassistenciais assegura o trabalho no campo da especicidade da assistncia social ao tempo em que busca tambm a ampliao das possibilidades de materializao dos direitos por meio da atuao intersetorial com as demais polticas pblicas e Sistema de Justia. Esta ateno se volta, portanto, compreenso da realidade de vida das famlias e integralidade de suas demandas, primando pela integrao entre servios, benefcios e transferncia de renda, pela intersetorialidade com outras polticas - como sade, educao e trabalho e renda - e pelo reconhecimento do papel do Estado no provimento de polticas de proteo social no-contributivas.
1 A poltica de Assistncia Social e o modelo de proteo social brasileiro

A Constituio Federal (CF) de 1988 inseriu a Assistncia Social no campo da Seguridade Social, demarcando a responsabilidade do Estado brasileiro em conferir proteo social aos cidados em situaes especcas. A partir da Carta Magna, a trajetria de construo e implementao desta poltica inseriu denitivamente a questo da po-
95
breza e das vulnerabilidades sociais e riscos pessoais e sociais no campo da Seguridade Social. Esta fundamentao permitiu, ao longo das ltimas dcadas, a construo de um modelo de Assistncia Social que articula acesso segurana monetria de renda com trabalho social em servios e programas. Segundo Jaccoud (2009:58), a proteo social pode ser denida como um conjunto de iniciativas pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios e benefcios sociais visando enfrentar situaes de risco social ou privaes sociais. De acordo com a autora, a organizao da proteo social no Ocidente, a partir do sculo XIX, instituiu no apenas benefcios e servios pblicos, mas os associou a um sistema de obrigaes jurdicas e de cotizaes obrigatrias que acabaram por dar origem a novos direitos na esfera pblica: os direitos sociais (Jaccoud, 2009:59). Para Sposati (2009), ao passo em que a insero da Assistncia Social no campo da Seguridade Social brasileira a aproximou do campo dos direitos humanos e sociais, passou a exigir-lhe organizao e institucionalidade necessrias para operar nessa perspectiva. Os modernos sistemas de proteo social no so apenas respostas automticas e mecnicas s necessidades e carncias apresentadas e vivenciadas pelas diferentes sociedades. Muito mais do que isso, eles representam formas histricas de consenso poltico, de sucessivas e interminveis pactuaes que, considerando as diferenas existentes no interior das sociedades, buscam, incessantemente, responder a, pelo menos, trs questes: quem ser protegido? Como ser protegido? Quanto de proteo? (Yazbek, Di Giovanni, 2004:16) A CF, a LOAS e o SUAS conferiram, no pas, institucionalidade, organicidade e comando nico das ofertas no campo da assistncia social, consubstanciadas em um arcabouo legal e normativo prprio. Com o Norma Operacional Bsica do SUAS, de 2005 criou-se um modelo de organizao da oferta descentralizada de servios, benefcios, programas e projetos socioassistenciais de forma homognea em todo o pas, mas respeitando as especicidades locais e regionais, superando a multiplicidade desencontrada de aes e prticas tradicionais de ofertas existentes, at ento marcadas pela descontinuidade, fragmentao e assistencialismo. A Poltica Nacional de Assistncia
96
Social (PNAS), de 2004, trouxe no s a denio de sua funo, do pblico, das ofertas e situaes a serem atendidas, como tambm da concepo que deve nortear os trabalhos na rea, orientada pela tica do direito e pautada nos princpios da tica, do respeito diversidade, dignidade e no discriminao. Rompeu-se denitivamente com o legado histrico da Assistncia Social vinculada a benesses, favores e concepo hegemnica de poltica destinada aos pobres (Sposati, 2009). De acordo com Jaccoud (2009:62-63), por meio do sistema de proteo social que: a sociedade proporciona a seus membros uma srie de medidas pblicas contra as privaes econmicas e sociais. Sejam decorrentes de riscos sociais enfermidade, maternidade, acidente de trabalho, invalidez, velhice, morte sejam decorrentes das situaes socioeconmicas como desemprego, pobreza ou vulnerabilidade, as privaes econmicas e sociais devem ser enfrentadas pela via da poltica da seguridade social, pela oferta pblica de servios e benefcios que permitam em um conjunto de circunstncias a manuteno da renda, assim como o acesso universal ateno mdica e socioassistencial. A partir do Sistema de Seguridade Social institudo pela CF, adotou-se, segundo Jaccoud (2009), um modelo de proteo social que conjuga medidas pblicas voltadas s provises em caso de impossibilidade de manuteno no trabalho e frente a determinadas circunstncias, como pobreza e desemprego. Segundo a autora, este Sistema est constitudo sobre trs pilares, conjugando polticas que contam com arquitetura institucional, aparato legislativo prprio e autonomia administrativa, de gesto e de nanciamento, quais sejam: Previdncia Social: predominantemente contributiva, tem como nalidade garantir renda em situaes especcas nas quais o indivduo se encontre impossibilitado de participar do trabalho, como velhice, invalidez, desemprego e morte; Assistncia Social: de carter no contributivo, com garantia de acesso ao cidado que dela necessitar. Rene ofertas em uma rede de servios e programas socioassistenciais que se articulam com a segurana de renda, por meio de benefcios
97
socioassistenciais e da transferncia direta de renda, com destaque para o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF)1. Estruturada e implantada no pas por meio do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS); Sade: de carter no contributivo e acesso universal. Pautada nos princpios da equidade e da integralidade e implementada por meio do Sistema nico de Sade (SUS). Segundo Sposati (2009), o no contributivo signica do ponto de vista econmico o acesso a algo fora das relaes de mercado, isto , desmercantilizado ou desmercadorizado (p. 23), com provises que independem de pagamento e que contam com nanciamento pblico. Assim, os custos e o custeio so rateados entre todos os cidados (p. 22). Essa concepo superou a lgica de mercado, rompendo com a viso restritiva de seguro que vigorou at ento, com seguranas aanadas apenas aos trabalhadores com vnculo empregatcio formal e exigncia de contribuio prvia, alcanando aqueles cidados que se encontram fora do mercado de trabalho. E com base nessa concepo que a assistncia social reconhecida e implementada como poltica pblica no cenrio brasileiro.
2 As especicidades da poltica de Assistncia Social no Brasil

A trajetria de implantao da poltica de assistncia social no deixa dvidas de que seu campo de atuao no Brasil no se limita questo da pobreza, mas busca aanar direitos sociais e a incluso social. Assim, a situao de pobreza no concebida como sinnimo da ausncia de renda, mas como uma situao complexa e multidimensional, que exige a ateno em servios que possam contribuir para o apoio s famlias e ampliao de sua capacidade protetiva e de superao das situaes de vulnerabilidades sociais e
1 BPC: Benefcio socioassistencial, previsto na Constituio Federal que assegura um salrio mnimo mensal pessoa com decincia e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que, nos termos da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS), comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno nem de t-la provida por sua famlia. PBF: programa de transferncia direta de renda que benecia famlias em situao de pobreza e de extrema pobreza em todo o pas (Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004).
98
riscos pessoais e sociais. Para o alcance destes objetivos, o modelo adotado tem primado pela intersetorialidade como estratgia necessria para o atendimento integralidade das demandas das famlias e o alargamento de seu acesso a direitos e polticas pblicas. A construo das especicidades da Assistncia Social no Brasil no s assegurou a delimitao de seu campo de atuao, como contribuiu para gradativamente remeter s demais polticas aes de sua competncia at ento assumidas pela assistncia social (Sposati, 2009). Vrios exemplos neste sentido podem ser elencados, como a creche para crianas de famlias em situao de pobreza - cuja incorporao pela poltica de educao foi nalizada somente em 2009 , as rteses e prteses regulamentadas pelo SUS e o prprio processo de certicao das entidades que esteve sob responsabilidade do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), independente da rea de atuao da entidade, at a promulgao da Lei n 12.101, de 27 de novembro de 2009. Com a aprovao desta Lei, a responsabilidade da certicao foi devidamente reconhecida como funo do MDS, do Ministrio da Educao e do Ministrio da Sade, considerando a rea de preponderncia de atuao de cada entidade, ou seja, assistncia social, educao e sade. No so todas as necessidades humanas de proteo que esto para a resolutividade da assistncia social, como tambm no so as necessidades de proteo social dos pobres que aqui so consideradas como especcas da assistncia social. Elas so comuns a vrias polticas. (Sposati, 2009:33) A compreenso das especicidades da assistncia social requer necessariamente a abordagem de alguns conceitos, a saber:
99
a) As funes da Poltica de Assistncia Social, que segundo a LOAS compreendem: Proteo Social: visa garantia da vida, reduo de danos e preveno da incidncia de riscos (LOAS). Segundo a PNAS, tem por princpios a centralidade na famlia, a proteo proativa e a integrao seguridade social e s polticas sociais e econmicas. Considerando a NOB/SUAS (Brasil, 2005: 90), a proteo social de assistncia social abrange um conjunto de aes, cuidados, atenes, benefcios e auxlios ofertados pelo SUAS para reduo e preveno do impacto das vicissitudes sociais e naturais ao ciclo de vida, dignidade humana e famlia. Estas ofertas esto organizadas no SUAS em tipos de proteo proteo social bsica e proteo social especial - e providas por meio de: Servios: renem um conjunto de atividades prestadas com intencionalidade e de forma continuada. Com oferta e metodologias de atendimento norteadas pela centralidade na famlia, so reconhecidos pela Tipicao Nacional dos Servios Socioassistenciais, que contempla a denio, objetivos, provises, pblico, as situaes atendidas e seguranas socioassistenciais a serem aanadas por cada um dos servios socioassistenciais Para sua organizao e oferta, os conceitos de vulnerabilidade social e risco pessoal e social so basilares. Os servios devem necessariamente ser conduzidos de forma planejada por prossionais que atuem no SUAS com reconhecida competncia para tal. Benefcios: compem a proteo social bsica e asseguram aos indivduos provises no campo da segurana de renda. Incluem o BPC e os benefcios eventuais. Enquanto o BPC atua como substituto da renda, cujo acesso exige a comprovao de atendimento pelo indivduo e pela famlia dos critrios para concesso, os benefcios eventuais asseguram provises s famlias em situaes bastante especcas e pontuais, como auxilio natalidade e morte, ou a circunstncias emergenciais. Programas: norteados pelo princpio da intersetorialidade, articulam aes no SUAS e com outras polticas voltadas ao enfrentamento ou promoo de questes especcas, potencializando, dentre outros aspectos, as aes desenvolvidas pelos servios e pelo mbito da gesto.
100
Projetos: com objetivos e temporabilidade denidos, visam fortalecer o SUAS podendo contemplar aspectos diversos que vo desde o fortalecimento da estruturao da rede, com a construo de equipamentos pblicos, por exemplo, at a qualicao da oferta dos servios e o aprimoramento da gesto. Vigilncia Socioassistencial: visa analisar territorialmente a capacidade protetiva das famlias e a ocorrncia de vulnerabilidades, ameaas, vitimizaes e danos (LOAS). Tem como funo a produo e a anlise territorializada de informaes que abrangem, por um lado, as vulnerabilidades e riscos que incidem sobre as famlias e indivduos e, por outro, as ofertas disponibilizadas pela rede socioassistencial. Alguns instrumentos so particularmente importantes para se atingir esta nalidade, como o Censo SUAS, o Pronturio SUAS e o Registro Mensal de Atendimento (RMA). Alm destes, o Sistema de Consulta e Extrao de Dados do Cadastro nico (CECAD) tambm constitui aplicativo de importante domnio e utilizao pela rea de vigilncia socioassistencial, pois permite a consulta, seleo e extrao de dados do Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal. Estes instrumentos viabilizam a realizao de diagnsticos detalhados no territrio ao integrar informaes do SUAS e do Cadastro nico e permitem vericar a convergncia entre demandas e ofertas. Estes diagnsticos devem subsidiar a elaborao e a implementao de medidas voltadas ao aprimoramento da gesto integrada - entre servios, benefcios e transferncia de renda - e qualicao do atendimento s famlias, os quais devem estar expressos nos instrumentos de planejamento da implantao da poltica pelos diferentes entes - Plano de Assistncia Social, Plano Plurianual e planejamento local para cumprimento do Pacto de Aprimoramento da Gesto e das Metas e Prioridades Nacionais. Defesa de direitos: visa garantia do pleno acesso aos direitos no conjunto das provises socioassistenciais (LOAS). As atenes no SUAS buscam romper com prticas de tutela e assistencialismo, primando pela autonomia das famlias e indivduos e ampliao de acesso a direitos, oportunidades e fortalecimento do protagonismo e da participao social. Assim, a Assistncia Social deve propiciar informaes sobre direitos e sobre quais rgos devem ser buscados em caso de violao dos mesmos.
101
b) As Seguranas Socioassistenciais aanadas pela poltica de assistncia social, que orientam as ofertas disponibilizadas pelo SUAS: Segurana de sobrevivncia ou de rendimento e autonomia: visa aanar condies dignas de sobrevivncia em determinadas circunstncias, por meio do acesso ao BPC, benefcios eventuais, transferncia de renda do PBF e a outras oportunidades; Segurana de convvio ou vivncia familiar: pautada na centralidade da famlia e no reconhecimento do papel do Estado em apoi-la, constitui um dos principais objetivos dos servios do SUAS, com destaque para os servios responsveis pelo acompanhamento familiar na PSB e PSE. Contempla a perspectiva de que vnculos familiares e comunitrios so fundamentais para assegurar condies protegidas de desenvolvimento humano e das relaes familiares; Segurana de acolhida: voltada proteo em situaes excepcionais, nas quais seja necessrio prover acolhimento provisrio em servios de acolhimento. Integra tambm esta segurana, a perspectiva da postura acolhedora que deve orientar desde a organizao da infraestrutura fsica dos equipamentos at a postura tica, de respeito dignidade e no-discriminao, que deve estar presente no atendimento direto populao. c)Pblico e Situaes Atendidas Segundo Sposati (2009), a Assistncia Social se coloca no campo da proteo da vida relacional, atuando na preveno e superao das situaes de isolamento, subordinao (medo, violncia, ausncia de liberdade e autonomia e restries dignidade) e excluso social (apartao, discriminao, estigma). A denio das funes da assistncia social, das seguranas socioaassistenciais aanadas e das situaes atendidas demarcam a ateno desta poltica no Brasil, que conjuga a garantia de renda com as atenes voltadas s vulnerabilidades sociais e aos riscos pessoais e sociais. Assim, mais do que a segurana monetria de renda e o atendimento s necessidades bsicas de sobrevivncia, ela se ocupa de ofertar ateno a:
102
Vulnerabilidades Sociais: decorrentes do ciclo de vida, da situao de pobreza, das barreiras enfrentadas pelas pessoas com decincias, da falta de acesso s polticas pblicas, da falta de infraestrutura, da ocorrncia de discriminaes e apartaes. Riscos pessoais e sociais: decorrentes da vivncia de situaes que impliquem na violao de direitos humanos e ameacem a integridade fsica, psquica e relacional, como violncia intrafamiliar, abuso e explorao sexual, trabalho infantil, abandono, isolamento, situao de rua, dentre outras. De acordo com Sposati (2009), os conceitos de vulnerabilidade social e de risco pessoal e social permitem a organizao das protees no campo da assistncia social considerando duas perspectivas: de preveno e reduo de riscos. Para a autora, algumas condies podem tornar indivduos e famlias mais vulnerveis s situaes de risco pessoal e social, como, por exemplo, o ciclo de vida (infncia, adolescncia, envelhecimento), decincia ou o pertencimento a grupos particularmente vulnerveis na realidade brasileira vivncia de situaes de risco pessoal e social, como violncia, apartaes sociais e isolamentos. Questes como orientao sexual, raa, etnia e gnero podem indicar condio de maior vulnerabilidade de determinados grupos, demandando atenes tanto no campo da preveno quanto no atendimento s situaes de risco pessoal e social j instaladas.
3 SUAS: Estruturao, funcionamento, ofertas e integrao de servios, benefcios e transferncia de renda

3.1. Organicidade do SUAS: Gesto, Financiamento e Controle Social Como mencionado anteriormente, ao tempo em que a PNAS demarcou as especicidades da poltica de assistncia social, a Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS), de 2005, avanou no desenho orgnico de organizao e funcionamento do Sistema, aprimorou o reconhecimento das responsabilidades dos entes na conduo e oferta da poltica e regulou mecanismos de gesto, nanciamento e controle social que conferiram rea a capacidade e a agilidade necessrias para sua estruturao e expanso do SUAS. Em poucos anos de implantao, o Sistema atingiu resultados e uma ca-
103
pilaridade que supera, inclusive, o observado em outras polticas sociais. Em junho de 2013, praticamente a totalidade dos municpios brasileiros j estava habilitada no SUAS, ou seja, j possua estrutura descentralizada de operacionalizao das ofertas da poltica de assistncia social, ainda que com diferenas nos graus de estruturao e nas ofertas disponibilizadas. importante mencionar que a estruturao do SUAS tem como base o pacto federativo e a descentralizao poltico-administrativa, com o reconhecimento de responsabilidades especcas e comuns dos entes, ao passo em que o nanciamento constitui corresponsabilidade comum. Assim, a Unio responsvel pela formulao, normatizao, regulao, articulao e coordenao da poltica em mbito nacional; os Estados, pelo apoio tcnico e acompanhamento sistemtico aos municpios, alm da oferta de servios regionalizados; e os municpios e DF, pela organizao e execuo da oferta direta de servios e programas aos cidados. No que diz respeito aos benefcios, a Unio responsvel pelo BPC, enquanto a regulamentao e a concesso dos benefcios eventuais e de competncia dos municpios, devendo contar com conanciamento tambm dos Estados para esta nalidade. A denio das responsabilidades dos entes, a normatizao das ofertas, a regulao dos mecanismos de nanciamento e os instrumentos de planejamento, monitoramento e avaliao asseguraram ao SUAS organicidade e comando nico, com possibilidades de adaptaes em mbito local, considerando as realidades distintas de um pas de dimenso continental. Em qualquer das esferas de governo, o Plano, o Conselho e o Fundo de Assistncia Social consubstanciam elementos estruturantes para a gesto, o planejamento, o nanciamento e a implementao da poltica. As instncias de pactuao, ou seja, as Comisses Intergestores (tripartite, em mbito nacional, e bipartite, no estadual) e de controle social (Conselhos de Assistncia Social das diferentes esferas) asseguram rea pactuaes e deliberaes que, no nvel decisrio-poltico, tm consolidado a cooperao e a articulao interfederativa, a transparncia pblica e a conduo da poltica de forma democrtica e participativa. Enquanto as Comisses Intergestores contam com representaes dos entes no campo da gesto, os Conselhos tm composio paritria, com representaes do nvel go-
104
vernamental e da sociedade civil representada pelas entidades de assistncia social, pelos trabalhadores e pelos usurios. Estas instncias de pactuao e deliberao do SUAS tm contribudo para a superao do modelo clientelista que marcou a rea ao longo da histria no pas. preciso reconhecer que as negociaes no campo poltico-decisrio no se operam sem conitos e disputas, mas so conduzidas pelo princpio da transparncia pblica e da gesto participativa, que tm assegurado a destinao dos recursos pblicos para prioridades coletivamente denidas. O desenho de organizao e oferta da poltica tem sido tambm denido de forma participativa, contando com a pactuao no mbito das Comisses Intergestores e aprovao pelos Conselhos a exemplo do processo que culminou com a recente aprovao, pelo CNAS, da NOB/SUAS 2012, aps consulta pblica e amplo debate. As Conferncias de Assistncia Social, realizadas a cada dois anos, so tambm espaos privilegiados de debate, nos quais as mais diversas realidades, demandas e prioridades dos municpios e estados tm a possibilidade de nortear os avanos em mbito local, regional e nacional. Com a estruturao da gesto do trabalho do SUAS, tem se concretizado medidas voltadas prossionalizao da rea, distanciando-a do legado histrico do voluntariado e da benemerncia. Nesse processo, algumas conquistas merecem ser destacadas, como: a aprovao da Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB-RH/ SUAS); a aprovao da Lei n 12.435/2011, que alterou a Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), autorizando utilizao de recursos do conanciamento federal para pagamento de prossionais que compem as equipes de referncia do SUAS; o reconhecimento das categorias prossionais de nvel superior que preferencialmente podem atender s especicidades dos servios socioassistenciais; a aprovao da Poltica Nacional de Educao Permanente; a formao da Rede Nacional de Capacitao e Educao Permanente do SUAS; e a instituio do Programa CapacitaSUAS. Outro ponto a destacar diz respeito organizao da gesto das ofertas no territrio. Enquanto algumas so de responsabilidade tipicamente estatal, como a transferncia de renda e a proviso de benefcios, os servios so organizados conjugando oferta
105
pblica-estatal com pblica no-governamental, neste caso viabilizada por meio de parcerias com as entidades de assistncia social. A Tipicao Nacional reconheceu os servios cujas ofertas devem ser operadas diretamente pelo poder pbico. Alm da questo da continuidade, com a construo de referncias no territrio para a proviso de determinadas ofertas, a denio do pblico-estatal no SUAS passa pelo reconhecimento de que alguns servios, em razo de suas funes e competncias, devem ser necessariamente desenvolvidos pelo poder pblico. Nesse rol esto os servios responsveis pelo acompanhamento familiar, que mantm com o Cadastro nico e com o PBF uma relao intrnseca. Alm disso, no caso da proteo social especial, o acompanhamento familiar - em razo das situaes atendidas, as quais envolvem violao de direitos - exige uma relao intrnseca com o Sistema de Justia, que, em determinadas situaes, pode inclusive responsabilizar agressores e determinar medidas como o afastamento do convvio familiar. Finalmente, vale mencionar que o modelo de nanciamento da poltica de assistncia social no Brasil foi basilar para sua implantao e avanos observados. No que diz respeito operacionalizao do conanciamento federal, este modelo compreende mecanismos distintos, a saber, dependendo da nalidade qual se destinam os recursos: BPC: por meio de transferncias diretas pessoa fsica de um salrio mnimo por ms, cuja concesso depende do atendimento a critrios previstos na legislao. Neste caso, implica no repasse dos recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) ao Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS), responsvel pela operacionalizao da transferncia direta ao cidado; Servios Socioasisstenciais e Gesto: nanciamento regular e automtico, operacionalizado com repasses fundo a fundo. A desburocratizao dos mecanismos de repasse consolidou a oferta continuada dos servios no campo da poltica de Assistncia Social. Com a previso de valores e a regularidade dos repasses, os municpios e estados tm maiores condies de planejar e qualicar os servios e a gesto. No que diz respeito ao nanciamento da gesto, viabilizado pelo ndice de Gesto Descentralizada do SUAS (IGDSUAS) e do ndice de Gesto Descentra-
106
lizada do Programa Bolsa Famlia (IGDPBF), os valores de repasse so calculados considerando o desempenho dos municpios e estados; Programas: nanciamento operacionalizado com repasse automtico, fundo a fundo, e regularidade denida conforme o desenho de cada um dos Programas; Projetos: nanciamento operacionalizado por meio de instrumento de convnio, com transferncias voluntrias, fundo a fundo, e repasse pontual. Seja em decorrncia dos avanos no campo legislativo, com a CF e a Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) que inseriram denitivamente os direitos sociais no campo da Seguridade Social , seja em razo da tomada de deciso na arena poltica, a Assistncia Social apresentou uma evoluo importante na ltima dcada. De R$ 6,5 bilhes, em 2002, os recursos destinados rea atingiram R$ 56,5 bilhes em 20122(Brasil, 2012). Com a implantao do SUAS, foram estruturados servios e programas voltados ao atendimento de uma diversidade de situaes, articulados garantia de renda por meio do PBF e dos Benefcios Assistenciais. No perodo de 2004-2012, os recursos investidos no Bolsa Famlia saltaram de cerca R$ 8 bilhes para R$ 20 bilhes e os recursos destinados ao BPC saltaram de aproximadamente R$ 6 bilhes pra R$ 27 bilhes3. O nmero de Centros de Referncia, que constituem referncia nos territrios para as ofertas na proteo social bsica (PSB) e proteo social especial (PSE), com oferta de servios nanciada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), representava pouco mais de 900 unidades em 2004 e atingiu quase 10.000 unidades em 2012, sendo que, neste mesmo ano, o nmero de famlias com acesso ao PBF atingiu cerca de 14 milhes e o BPC j contava com aproximadamente 3,8 milhes de benecirios. Houve uma ampliao signicativa dos recursos do nanciamento federal para servios socioassistenciais a partir de 2010, com as agendas prioritrias nacionais, Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e outras Drogas, Plano Brasil sem Misria (BSM), Plano Viver sem Limite e Plano Crack, Possvel Vencer. O BSM possibilitou a ampliao da cobertura de CRAS e CREAS e do apoio construo destes equi2 Valores nominais. Lei + Crditos, em 30.06.2012. A informao considera os recursos executados do oramento do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (Funo 08 - Assistncia Social).
3 Fonte: Secretaria de Renda de Cidadania, MDS e Dataprev. Os recursos do BPC mencionados no incluem Renda Mensal Vitalcia.
107
pamentos pblicos, o fortalecimento dos servios socioassistenciais para populao em situao de rua, incluindo o Servio ofertado pelos Centros POP e servios de acolhimento, o incio do apoio ao Programa Acessuas Trabalho e s equipes volantes da proteo social bsica, alm da doao das lanchas da Assistncia Social que levaro atendimento s populaes ribeirinhas das regies da Amaznia Legal e Pantanal. Em 2013, tambm viabilizou o redesenho do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil, que passou a contar com aes estratgicas voltadas ao enfrentamento do trabalho infantil nos municpios com maior incidncia desta realidade, segundo dados do IBGE, e o reordenamento do Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos. Neste mesmo ano, o Plano BSM tambm possibilitou o apoio ao reordenamento e expanso do servio de acolhimento para crianas e adolescentes, inclusive para sua oferta regionalizada, e a ampliao da oferta regionalizada do PAEFI. A agenda nacional de enfrentamento ao crack, por sua vez, possibilitou, em 2010, a ampliao da cobertura de CRAS e CREAS, o incremento no nanciamento federal do Servio de Proteo Social para Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade e o incio do apoio ao servio ofertado pelo Centro POP. E a partir de 2012, possibilitou a destinao de recursos para o Servio Especializado em Abordagem Social. Finalmente, o Plano Viver sem Limite contribuiu para o fortalecimento do Programa BPC na Escola e apoio oferta de servios nos primeiros Centros-Dia de Referncia para Pessoa com Decincia e nas primeiras Residncias Inclusivas em processo de implementao no pas para oferta de atendimento apoiada pelo MDS. Estes avanos tm possibilitado para alm da ampliao da cobertura de atendimento, a diversicao das ofertas no campo da assistncia social, considerando os servios tipicados e as diferentes demandas de proteo social da populao brasileira. Estes resultados foram acompanhados no s da ampliao signicativa da destinao de recursos pblicos para a Assistncia Social, mas tambm da organicidade que se conferiu rea com a implantao do SUAS. A despeito dos avanos observados na ltima dcada, com a ampliao signicativa de recursos pblicos e da cobertura de ofertas, ainda constitui desao a participao dos entes no nanciamento da poltica, sendo que, em 2011, a Unio foi responsvel por 79% dos gastos no campo da Assistncia Social no pas, se considerados os in-
108
vestimentos com benefcios, servios, gesto, projetos e programas, incluindo o PBF (Brasil, 2012). Apesar da Unio ser responsvel pelo nanciamento do BPC e do PBF, este cenrio indica que as desigualdades no nanciamento constitui uma das pautas centrais da poltica na atualidade. 3.2. A organizao do Sistema por tipos de proteo: Proteo Social Bsica (PSB) e Proteo Social Especial (PSE) Para a compreenso da organizao do SUAS por tipos de proteo, se faz necessria a abordagem de dois conceitos basilares: vulnerabilidade social e risco pessoal e social. Isso porque enquanto a PSB rene ofertas que atuam no sentido da proteo proativa e na ateno s famlias em situao de vulnerabilidade social, a PSE abrange o atendimento das famlias em situaes de risco pessoal e social, nas quais j se observam agravamentos que exigem intervenes de carter mais especializado devido violao de direitos. Diversos autores tm abordado que as condies das famlias e indivduos para enfrentar os riscos pessoais e sociais e para super-los so diferentes, considerando sua realidade de vida, o territrio onde vivem e as possibilidades de acesso a direitos e recursos das diversas polticas (Bronzo, 2009; Sposati, 2009). Bronzo (2009) arma que as vulnerabilidades sociais esto relacionadas exposio a riscos e capacidade de resposta de indivduos, famlias e comunidades para fazer frente aos mesmos. Nessa direo, a autora pontua que as polticas e programas inserem-se nesse campo como elementos que podem fortalecer a capacidade de resposta das famlias e de seus membros e reduzir-lhes as vulnerabilidades (p.173). justamente nesse campo de atuao que se insere a PSB da poltica de assistncia social. As vulnerabilidades sociais podem estar associadas a aspectos diversos, como, por exemplo: Ciclo de vida: vulnerabilidades atreladas s prprias etapas do ciclo vital (infncia, adolescncia, envelhecimento), que requerem a proviso de cuidados, proteo e a vivncia em contextos favorecedores do desenvolvimento humano e das sociabilidades;
109
Pertencimento e relacional: em caso de fragilizao das relaes familiares e comunitrias e da falta de rede social de apoio; Decincia: vulnerabilidades que requerem a proviso de cuidados especcos e reduo de barreiras para a autonomia na vida cotidiana, incluso social e convvio familiar e comunitrio; Renda: pela ausncia ou precrio acesso renda; Territrio: neste caso diversas situaes podem ser elencadas, como condies precrias de infraestrutura e falta de acesso a polticas pblicas; Raa, etnia, gnero e orientao sexual: em razo das especicidades de determinados grupos e das discriminaes ainda presentes na realidade brasileira que podem ter implicaes sobre a convivncia e o respeito dignidade. Segundo Sposati (2009: 21), o sentido de proteo (protectione, do latim) supe, antes de tudo, tomar a defesa de algo, impedir sua destruio, sua alterao. A ideia de proteo contm um carter preservacionista no da precariedade, mas da vida -, supe apoio, guarda, socorro e amparo. Esse sentido preservacionista que exige tanto a noo de segurana social como a de direitos sociais. A PSB organiza um conjunto de servios, programas, projetos e benefcios voltados ao atendimento das famlias em situao de vulnerabilidade social. Este conjunto de ofertas busca operar junto proviso da proteo proativa e preveno do agravamento das situaes e da ocorrncia de situaes de riscos pessoais e sociais. A estruturao da PSB inovadora justamente porque consolida atenes no campo da assistncia social para alm das situaes de risco pessoal e social j instaladas, a gesto deixa de ser reativa para ingressar na atuao proativa (Sposati, 2009:19). Assim, visa ao fortalecimento das relaes familiares e comunitrias e ampliao de acesso a informaes, direitos e servios socioassistenciais e das diversas polticas pblicas que possam contribuir para a ampliao das capacidades protetivas e de respostas das famlias frente aos riscos.
110
Alm da proviso da segurana de renda por meio do PBF e benefcios, os quais tambm integram a PSB e da articulao intersetorial para acesso a bens, servios e recursos pblicos, que contribuam concretamente para a melhoria das condies de vida das famlias, as atenes no campo da PSB tambm se voltam aos aspectos subjetivos e relacionais, tendo em vista o fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios, da autoestima, da autonomia, do protagonismo e da participao social. A centralidade na famlia e o territrio norteiam o trabalho social desenvolvido na PSB. Assim, alm da famlia, a atuao deve atingir tambm o territrio, considerando aspectos como sua realidade, histria e dinmica. Nessa direo, as intervenes buscam favorecer a coletivizao das demandas e enfrentamentos, o convvio comunitrio, intergeracional, a mobilizao social, a conscientizao e a disseminao da cultura da proteo aos direitos, do protagonismo e da preveno a situaes de risco pessoal e social. O conhecimento do territrio onde vivem e convivem as famlias e sua realidade de vida so elementos chaves, portanto, no trabalho social na PSB, pautados na concepo de que a ampliao da capacidade protetiva deve conjugar: trabalho social, que articule acompanhamento familiar com garantia da segurana de renda; intersetorialidade e trabalho em rede, que viabilize a ampliao de acesso a direitos e s polticas de educao, sade, trabalho e renda, dentre outros; e intervenes que atinjam tambm o territrio, coletivizando demandas e mobilizando processos que fortaleam vnculos de pertencimento e a cultura da preveno e proteo aos direitos. O Centro de Referncia da Assistncia Social (CRAS) o equipamento pblico-estatal, de base municipal, de referncia para o atendimento na PSB, com abrangncia territorial. Instalado nos territrios de maior vulnerabilidade, deve contar com equipe de referncia cuja composio considera os parmetros estabelecidos pela NOB-RH/ SUAS e ofertar, necessariamente, o Servio de Proteo e Atendimento Integral s Famlias (PAIF), responsvel pelo acompanhamento das famlias em situao de vulnerabilidade social, com prioridade para as benecirias do PBF e BPC. Constituem servios ainda da PSB: Servios e Aes Executados por Equipes Volantes, Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (SCFV) e o Servio de Proteo Social Bsica no domiclio para pessoas com decincia e idosas, os quais podem ser ofertados por outras unidades pblicas ou entidades de assistncia social referenciadas ao
111
CRAS. Alm dos benefcios, servios socioassistenciais e projetos, ainda integra a PSB, o Programa Acessuas Trabalho, que visa articulao intersetorial, a identicao e a mobilizao de usurios da poltica de assistncia social para acesso a cursos de qualicao prossional do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec) e a oportunidades de incluso no mundo do trabalho. Em setembro de 2013, 99% dos municpios brasileiros j estavam recebendo recursos do MDS para apoio oferta do PAIF em mais de 7.500 CRAS. Enquanto a PSB inovou o campo da assistncia social com a implementao de ofertas que atuam na preveno e na proteo proativa, a PSE reuniu atenes que historicamente a assistncia social buscou prover, estruturando um conjunto de servios, programas e projetos de carter especializado, voltado ao atendimento das famlias e indivduos em situao de risco pessoal e social. Estas situaes podem incidir sobre a vida cotidiana das famlias, indivduos e comunidades, gerando conitos, tenses e rupturas. So situaes bastante complexas que envolvem violao de direitos e ameaam a integridade fsica, psquica e relacional, demandando, portanto, ateno especializada e maior articulao com os rgos de defesa de direitos e outras polticas pblicas setoriais. As situaes de risco pessoal e social com violao de direitos, atendidas na PSE, podem estar relacionadas, por exemplo: Ao territrio: com violncia, trco, catstrofes naturais; s relaes familiares e comunitrias: abandono, isolamento, violncia intrafamiliar, abuso sexual, ato infracional; Desigualdades social e agravamentos da condio de pobreza: situao de rua, trabalho infantil, explorao sexual; raa, etnia, gnero e orientao sexual: violncia contra a mulher, pessoas com decincia, homossexuais, dentre outros. Alm desses aspectos, as situaes de risco pessoal e social com violao de direitos, atendidas no mbito da PSE, esto tambm relacionadas ao contexto cultural, hist-
112
ria e prpria estruturao da sociedade e do Estado brasileiro. Considerando os nveis de agravamento, a natureza e a especicidade do atendimento ofertado, a ateno na PSE se organiza em Proteo Social Especial de Mdia Complexidade e Proteo Social Especial de Alta Complexidade. Da mesma forma que na PSB, as ofertas na PSE tambm tm centralidade na famlia e consideram o territrio, devendo primar pelo convvio familiar e comunitrio, considerando as possibilidades de preservao, fortalecimento, resgate ou construo de novas referncias, quando for o caso. A PSE de Alta Complexidade, organiza a oferta de servios e programas de carter especializado que requerem maior estruturao tcnica e operativa, para oferta de atendimento especializado, individualizado, continuado e articulado com a rede. O Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS) o equipamento pblico-estatal, de base municipal ou regional, de referncia para o atendimento especializado na PSE. Deve ofertar necessariamente o Servio de Proteo e Atendimento Especializado s Famlias e Indivduos (PAEFI), responsvel pelo acompanhamento familiar especializado no SUAS. Constituem ainda servios da PSE de Mdia Complexidade: o Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade; o Servio Especializado em Abordagem Social; e o Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Decincia, Idosas e suas Famlias, podendo estes dois ltimos ser ofertados por outras unidades pblicas ou entidades de assistncia social referenciadas ao CREAS. No caso do Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Decincia, em situao de dependncia, pode ser ofertado pelo Centro-Dia, unidade referenciada ao CREAS. Integram ainda a PSE de Mdia Complexidade, o Centro de Referncia Especializado para Populao em Situao de Rua (Centro POP), unidade pblica-estatal responsvel pela oferta do Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua nos municpios com maior concentrao deste pblico, e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI). importante mencionar que o PETI tem como objetivo identicar e retirar crianas e adolescentes da situao de trabalho infantil, inserindo-as no SCFV e suas famlias no acompanhamento familiar. Em setembro de 2013, o MDS j totalizada conanciamento da oferta de servios especializados em 291 Centros POP e 2.318 CREAS, com possibilidades de am-
113
pliao da cobertura de PAEFI, ainda, com o incremento do apoio regionalizao pactuado na CIT. PSE de Alta Complexidade, por sua vez, visa garantir proteo integral a indivduos ou famlias em situao de risco pessoal e social, com vnculos familiares rompidos ou extremamente fragilizados ou at mesmo sem referncia familiar, que demandem atendimento provisrio em servios de acolhimento. Estes servios so organizados considerando o ciclo de vida dos usurios e as legislaes relacionadas, devendo ofertar acolhimento em ambiente com infraestrutura e recursos humanos adequados, primar pela preservao, fortalecimento ou construo de novas referncias familiares e/ou comunitrias e buscar o desenvolvimento da autonomia dos usurios. Conforme as normativas do SUAS e legislaes ans, devem ser organizados para o atendimento a pequenos grupos, contar com equipe prossional e ofertar atendimento personalizado e individualizado. A perspectiva que estes servios funcionem em unidades com infraestrutura fsica semelhante de residncias e que estejam inseridas na comunidade. Constituem servios da PSE de Alta Complexidade: Servios de Acolhimento Institucional; em Repblica; e em Famlia Acolhedora. Enquanto o Servio de Famlia Acolhedora se destina ao atendimento de crianas e adolescentes afastados do convvio familiar mediante a aplicao de medida protetiva pela autoridade judiciria, o Servio de Acolhimento em Repblica se destina ao atendimento de pequenos grupos de at 10 jovens egressos de servios de acolhimento para crianas e adolescentes ou ao atendimento de jovens e adultos em situao de rua, que j disponham de um maior grau de autonomia e independncia. O Servio de Acolhimento Institucional, por sua vez, pode estar organizado em distintas modalidades, como o Abrigo Institucional, as Casas-lares e as Residncias Inclusivas. Enquanto os primeiros podem ser organizados para o atendimento a pequenos grupos de idosos, crianas e adolescentes e mulheres, as Residncias Inclusivas se destinam ao acolhimento, especicamente, de jovens e adultos com decincia em situao de dependncia, que no disponham de condies de autossustentabilidade ou de retaguarda familiar. Nas demais etapas do ciclo de vida, as pessoas com decincia devem estar integradas ao atendimento nos servios organizados para o atendimento faixa etria correspondente. Tambm integra a PSE
114
de Alta Complexidade, o Servio de Proteo em Situaes de Calamidades Pblicas e de Emergncias, que organiza nos territrios atingidos por estas situaes, acolhimentos de carter emergencial. No caso da PSE, o trabalho social visa, no campo da ateno questes objetivas, segurana de renda e ampliao de acessos a direitos, polticas e oportunidades que possibilitem s famlias e indivduos a realizao de escolhas que contribuam para a reduo de riscos, a construo de estratgias de vida mais protegidas e a superao das situaes que implicam em violao de direitos. Para este objetivo, o acesso de indivduos e famlias aos rgos operadores do direito poder ser necessrio e importante. No campo subjetivo, o acompanhamento visa proporcionar um espao de escuta e acolhida que permita o trabalho com o impacto decorrente das situaes vivenciadas e danos decorrentes e fortalea a autoestima, a autonomia, o protagonismo, as capacidades de respostas s experincias e a construo de novos projetos e perspectivas de vida. O trabalho, nestes casos, deve contemplar a perspectiva relacional, incluindo as relaes familiares e comunitrias, que tambm so impactadas pelas situaes vivenciadas. Bronzo (2009:179) destaca que mudanas no plano das subjetividades, de forma geral, requerem intervenes intensas, complexas e duradouras para gerar a conana e as condies necessrias para se processarem as alteraes. A articulao intersetorial, no caso das famlias e indivduos atendidos na PSE, fundamental no apenas para ampliar acessos s polticas pblicas e oportunidades que viabilizem melhorias nas condies de vida, mas tambm para que os rgos operadores do direito possam tambm atuar com medidas que contribuam para o alcance de condies mais protegidas de vida. Estas medidas podem ter um impacto tanto no campo objetivo quanto na subjetividade, aspectos importantes, como destaca Bronzo (2009), para a capacidade de resposta e superao das situaes vivenciadas. Quando da instituio do SUAS no Brasil, alguns municpios j contavam com ofertas de atendimento s situaes de risco pessoal e social, de forma pulverizada, fragmentada e descontnua. Embora algumas localidades contassem com experincias de ofertas mais estruturadas e condizentes com os pressupostos do respeito dignidade,
115
de modo geral este histrico trouxe rea um legado de atenes com os mais diversos desenhos de proviso, marcados pela fragmentao e pela cultura da lantropia, que as distanciavam do campo do direito. Nesse sentido, de modo distinto ao que ocorreu na PSB, a expanso do nanciamento, da cobertura de atendimento e a implantao dos servios de PSE tm sido marcadas pela necessidade de se reordenar a gesto e a organizao destas ofertas, alm das prticas e concepes que historicamente nortearam a ateno nesse campo. Este tem sido um dos maiores desaos da rea, associada ampliao da cobertura, com a disponibilizao de ofertas condizentes com demandas em um pas com dimenso continental, onde 70% dos municpios possuem at 20.000 habitantes. 3.3. A gesto integrada entre o SUAS, Cadastro nico e o Bolsa Famlia: apontamentos sobre a experincia brasileira de integrao entre servios, benefcios e transferncia de renda Na ltima dcada, os avanos no PBF, no Cadastro nico e no SUAS contriburam para se consolidar no Brasil um modelo de proteo social no campo da Assistncia Social que articula acesso renda e acompanhamento familiar pelos servios socioassistenciais, o que tem viabilizado o enfrentamento das situaes de pobreza em sua multidimensionalidade. Com atenes garantia de renda e tambma vulnerabilidades e riscos sociais, este modelo tem buscado, alm de assegurar mnimos sociais, a ampliao do acesso a servios, direitos e oportunidades, visando materializar melhorias nas condies de vida das famlias e ampliao de sua capacidade protetiva e de respostas s vulnerabilidades e riscos. O acompanhamento familiar, ao lado da proviso da segurana de renda, ocupa lugar central neste modelo. Este acompanhamento corresponde ao conjunto de intervenes desenvolvidas de forma continuada pelos servios do SUAS com esta competncia4. Visa proporcionar s famlias um espao de escuta e reexo sobre sua realidade, a construo novos projetos de vida, a transformao das relaes sejam elas familiares ou comunitrias e a ampliao do acesso a direitos, servios, programas
4 O acompanhamento familiar no SUAS desenvolvido pelo PAIF, ofertado pelos CRAS, pelo PAEFI, ofertado pelo CREAS e pelo Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua, no Centro POP.
116
e benefcios das diversas polticas pblicas, assegurando-se, sempre que necessrio, encaminhamentos para a incluso no Cadastro nico e acesso ao BPC. Deve partir da compreenso contextualizada das situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e/ou social vivenciadas pelas famlias, de suas demandas e potencialidades e ser orientado por princpios ticos, de respeito dignidade e no discriminao. Conduzido por prossionais de nvel superior, deve ser norteado por um Plano de Acompanhamento Familiar, construdo de forma participativa com as famlias, que considere os objetivos a serem alcanados e a periodicidade dos encontros. Requer o estabelecimento de vnculos e compromissos entre as famlias usurias e o Servio, bem como a construo de processos de planejamento e avaliao conjunta do percurso trilhado e dos resultados atingidos. importante mencionar que a poltica de Assistncia Social reconhece a famlia como espao privilegiado de proteo e socializao e que, portanto, tambm deve ser protegida e apoiada pelo Estado, sobretudo porque sofre presses do contexto social que podem acentuar suas fragilidades e contradies, demandando aes no campo da proteo social. Segundo a PNAS, a famlia, independentemente dos formatos ou modelos que assume mediadora das relaes entre os sujeitos e a coletividade, delimitando, continuamente os deslocamentos entre o pblico e o privado, bem como geradora de modalidades comunitrias de vida. Todavia, no se pode desconsiderar que ela se caracteriza como um espao contraditrio, cuja dinmica cotidiana de convivncia marcada por conitos e geralmente, tambm, por desigualdades.(...) (Brasil, 2004:41) Bronzo (2009) destaca que a superao da pobreza e da vulnerabilidade exige trabalho social com as famlias que contemple questes objetivas, que possam alterar as condies de acesso a recursos, e questes subjetivas, voltadas ao relacional e que contribuam para o empoderamento, a ampliao de competncias e o desenvolvimento da autonomia. Para a autora, estas perspectivas devem ser contempladas para ampliar as possibilidades de escolhas das famlias e de respostas a vulnerabilidades. Partindo destas consideraes, pode-se dizer que o mesmo se aplica s famlias em situao de risco
117
pessoal e social, ou seja, a superao destas situaes exige que o acompanhamento familiar contemple questes objetivas e subjetivas. Nessa direo, Bronzo (2009) arma que o trabalho com o empoderamento exige o investimento em polticas que ampliem acessos e possibilitem a realizao de escolhas pelas famlias, aspecto fundamental para que possam ser construdas estratgias de vida mais protegidas e capacidades de respostas s vulnerabilidades e riscos. Nesse sentido, o poder pblico desempenha um papel vital na ampliao do acesso a oportunidades e recursos e na proviso de servios pblicos aderentes s demandas das famlias. De acordo com Bronzo (2009:172), necessrio distinguir pobreza de vulnerabilidade: estes dois universos pobres e vulnerveis no so necessariamente os mesmos. Nem todos os que se encontram em situao de vulnerabilidade so pobres (...) nem todos os pobres so vulnerveis (...). Da mesma forma, pode-se armar em relao s situaes de risco pessoal e social. Embora estas possam ser agravadas ou inuenciadas pelas condies de pobreza, no se devem estabelecer nexos diretos de causalidade. considerando esta perspectiva que a poltica de Assistncia Social no Brasil tem adotado a gesto integrada entre servios, benefcios e transferncia de renda como forma de viabilizar o acesso de famlias e indivduos tanto a provises no campo da renda (condies objetivas) quanto o trabalho no campo relacional (condies subjetivas). Assim, se de um lado critrios bastante objetivos estabelecidos pelas legislaes e a incluso no Cadastro nico tm viabilizado o acesso segurana de renda, por meio do PBF e ao BPC, por outro o SUAS tem disponibilizado uma rede de Centros de Referncia no pas que tem possibilitado o acompanhamento familiar. Mais recentemente, a intensicao no SUAS da estratgia da busca ativa, particularmente por meio dos servios executados por equipes volantes na PSB e pelas equipes de abordagem social na PSE, tem contribudo para que o Estado alcance aquelas populaes que vivem em contextos mais isolados ou em condies de mais difcil acesso poltica de Assistncia Social por busca espontnea ou encaminhamento. A estratgia da busca ativa tambm tem se voltado identicao, incluso no Cadastro nico e acompanhamento, nos casos de trabalho infantil e das pessoas em situao de rua. A destinao de campos
118
no Cadastro para a identicao destes pblicos especcos tem contribudo para se avanar na construo de estratgias mais integradas de trabalho social no SUAS e acesso segurana de renda. Vale destacar que no, contexto atual, constituem pblico prioritrio para a busca ativa pelos servios: Famlias inseridas no Cadastro nico: em situao de descumprimento das condicionalidades do PBF; e/ou com criana/adolescente benecirio do BPC ainda no includo na escola; Famlias no inseridas no Cadastro nico: em situao de pobreza ou extrema pobreza; com criana/adolescente em situao de trabalho infantil; de comunidades tradicionais; com benecirios do BPC; de pessoas com perl, mas sem acesso ao BPC; e pessoas em situao de rua. A estratgia da busca ativa tem levado a resultados importantes, quer seja no que se refere incluso das famlias no Cadastro nico e ao acesso ao PBF e BPC, quer seja para sua vinculao aos servios socioassistenciais. Graas ao trabalho da vigilncia socioassistencial no mbito dos municpios e as informaes disponibilizadas no Cadastro nico, tambm tem possibilitado a identicao de famlias que acessam o PBF e que devem ser priorizadas no acompanhamento familiar, como as famlias em descumprimento de condicionalidades, situao que passa a ser reconhecida como indicador de vulnerabilidade social ou risco pessoal e social e, portanto, de prioridade no acompanhamento pelo PAIF e PAEFI (Colin, Pereira e Gonelli, 2013). Considerando os dispositivos da Instruo Operacional Conjunta SENARC/SNAS n 19/2013, com a incluso no acompanhamento e a avaliao dos prossionais do PAIF e PAEFI, pode-se interromper os efeitos do descumprimento de condicionalidades, garantindo, assim, a continuidade e regularidade da transferncia de renda, conforme preconiza o Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda (Brasil, 2009). A garantia de renda mensal articulada com a incluso das famlias em atividades de acompanhamento familiar no SUAS, bem como em servios de outras polticas setoriais a estratgia mais adequada para a superao das
119
vulnerabilidades sociais que impedem ou dicultam que a famlia cumpra as condicionalidades previstas nos Programas (Brasil, 2009:5). Ao longo da ltima dcada, o Cadastro nico e o PBF contriburam para a estruturao do SUAS e a execuo das funes da poltica de assistncia social, particularmente quanto segurana de renda e a ateno s famlias. Por outro lado, a gesto descentralizada e a capilaridade que o Sistema atingiu contriburam para a evoluo do PBF e do Cadastro nico. De acordo com o Censo SUAS 2012, em 96,5% dos municpios a gesto do Cadastro nico est sob responsabilidade da Secretaria de Assistncia Social ou congnere. Frente a esta realidade, conclui-se que os recursos do ndice de Gesto Descentralizada do PBF (IGD-Bolsa) tambm tm contribudo para o fortalecimento da gesto descentralizada da assistncia social. O conjunto de informaes disponveis no Cadastro nico tem sido utilizado ainda para a realizao de diagnsticos que permitam a anlise territorializada das famlias em situao de vulnerabilidades sociais e riscos pessoais e sociais. Estas informaes tm subsidiado o planejamento e a expanso do SUAS, visando ao aprimoramento da relao entre demandas e ofertas e a equalizao do nanciamento. A identicao de famlias com pers especcos (extrema pobreza, trabalho infantil, de comunidades tradicionais, benecirios do BPC e pessoas em situao de rua), a partir da marcao de determinados campos no Cadastro nico, tem sido importante tanto para que acessem a segurana de renda, direitos, servios, benefcios e oportunidades quanto para que a assistncia social planeje e dimensione as ofertas para este pblico, de acordo com suas especicidades e territrio onde vivem. Vale destacar que as famlias benecirias do PBF e do BPC se caracterizam como pblico prioritrio para o atendimento em diversos servios do SUAS, particularmente aqueles destinados ao acompanhamento familiar. Nessa direo, vale mencionar que dados do Registro Mensal de Atendimento dos CRAS e CREAS (RMA) apontaram que, dentre as famlias inseridas em acompanhamento familiar no PAIF e PAEFI no ano de 2012, as famlias benecirias do PBF corresponderam ao perl mais predominante. Em 2012, foram inseridas no acompanhamento pelo PAIF um total de 1.894.417 novas famlias, com destaque para mais de 1,1 milho de famlias bene-
120
cirias do PBF; cerca de 626 mil famlias em situao de extrema pobreza; aproximadamente 243,5 mil famlias em descumprimento de condicionalidades do PBF; e, aproximadamente, 234 mil famlias de benecirios do BPC5. Em relao ao PAEFI, identicou-se a incluso no acompanhamento familiar de mais de 270 mil novas famlias, das quais mais de 100 mil benecirias do PBF. Outra estratgia importante para a gesto integrada que a insero das famlias no Cadastro nico constitui exigncia para a incluso em alguns programas do SUAS, a exemplo do PETI. O Programa Acessuas Trabalho tem as famlias benecirias do PBF e BPC tambm como pblico prioritrio. Em relao ao BPC, cabe mencionar que tem sido priorizada a incluso no Cadastro nico das famlias de seus benecirios e as aes dos programas intersetoriais BPC na Escola e BPC Trabalho6 tm convergido para o fortalecimento da gesto integrada, uma vez que objetivam ampliar acesso s polticas pblicas, reduzir barreiras e promover incluso social. Visando ao atendimento da integralidade das demandas das famlias, a gesto integrada e o acompanhamento familiar no SUAS tem contribudo ainda para o fortalecimento da intersetorialidade com outras polticas, como sade, educao, e trabalho e renda. Assim, o procedimento de atendimento ou acompanhamento nos servios socioassistenciais tambm tem ampliado o acesso e incluso das famlias nas demais polticas pblicas. No que diz respeito articulao intersetorial, a anlise dos dados do Censo SUAS 2012 permite concluir que os principais parceiros do CRAS para o trabalho em rede no territrio so a Coordenao do Programa Bolsa Famlia e o Conselho Tutelar (CT), seguidos da poltica de sade, de outras unidades pblicas da PSB e da poltica de educao. Outros destaques no trabalho articulado com o CRAS correspondem
5 Considerando que uma mesma famlia vivencia diferentes situaes, a somatria das famlias com os pers destacados no corresponde ao total de novas famlias inseridas em acompanhamento familiar no ano de 2012. 6 BPC na Escola: Programa intersetorial que tem como objetivo o acompanhamento e o monitoramento do acesso e da permanncia na escola das pessoas com decincia, benecirias do BPC, at 18 anos, por meio da articulao das polticas de educao, sade, assistncia social e direitos humanos. BPC Trabalho: Programa intersetorial que tem como objetivo promover o protagonismo e a participao social dos benecirios do BPC com decincia, prioritariamente com idade entre 16 a 45 anos, por meio da superao de barreiras, fortalecimento da autonomia, acesso qualicao prossional, ao mundo do trabalho e rede socioassistencial e das demais polticas.
121
aos servios da PSE e os rgos responsveis pela emisso de documentos civis. interessante observar que a quase totalidade dos CRAS conta, em seu municpio, com servios de sade, educao, Coordenao Municipal do PBF e Conselho Tutelar, com os quais pode se articular para o atendimento s famlias na perspectiva da integralidade. Estes achados quanto interesetorialidade remetem, inclusive, a articulaes que devem necessariamente ser realizadas no acompanhamento s famlias benecirias do PBF. Finalmente, com relao s unidades da PSE, mais de 25% dos CRAS que participaram do Censo SUAS 2012 indicaram no contar com este recurso para o trabalho em rede em seu municpio. Este dado evidencia, como j apontado, o desao da ampliao da cobertura de atendimento pelos CREAS no pas. Quanto ao CREAS, a primeira questo a pontuar em relao intersetorialidade que esta unidade, em razo da complexidade das situaes atendidas, tem um amplo leque de parceiros importantes na rede de articulao. Analisando-se os dados do Censo SUAS 2012, possvel concluir que, no que diz respeito s polticas pblicas, h um predomnio da articulao destas unidades com o CRAS, seguida de servios de sade (incluindo sade mental), educao, do PETI e de outras unidades da rede socioassistencial. Quanto aos rgos de defesa de direitos, predomina a articulao com o CT, seguida do Ministrio Pblico e Poder Judicirio. Chama a ateno o percentual dos CREAS que indicaram no contar no municpio com servios de Sade Mental, Defensorias Pblicas e Delegacias Especializadas respectivamente 36,7%, 32,9% e 14,4%. Estes so parceiros importantes para o trabalho em rede com as situaes atendidas, mas que podem ter critrios de cobertura especcos. A totalidade dos CREAS indicou contar com CRAS no municpio para o trabalho em rede aspecto que tem sido, inclusive, condio no SUAS para a implantao de CREAS com servios conanciados pelo governo federal. Igualmente, a quase totalidade das unidades indicou contar com CT e servios de educao e sade na rede de articulao no mbito do municpio, o que remete tambm articulao essencial para o trabalho em rede no acompanhamento s famlias benecirias do PBF.
122
IV - Consideraes Finais A evoluo do SUAS, do Bolsa Famlia, do Cadastro nico e da gesto integrada tm contribudo para consolidar no pas um modelo de proteo social capaz de identicar e levar, s famlias em situao de pobreza, vulnerabilidade e riscos pessoal e/ou social, ateno que articula segurana de renda monetria com trabalho social, considerando a integralidade de suas demandas. Este modelo tem se voltado no apenas sobrevivncia e garantia de mnimos sociais, como tambm reduo de riscos e ampliao das capacidades de proteo e ao enfrentamento de vulnerabilidades e riscos pelas famlias e indivduos, com acesso aos recursos disponveis nas demais polticas. Ao longo da ltima dcada, o Brasil consolidou um modelo de proteo social que integra acesso transferncia de renda e benefcios com a incluso em servios. Para alm da renda, este modelo tem buscado identicar e atuar na integralidade das demandas das famlias benecirias do PBF e de benefcios socioassistenciais como estratgia para ampliar as possibilidades de superao da situao de pobreza e melhoria de suas condies de vida. Esses resultados se tornaram possveis graas prioridade que foi dada no pas a esta poltica na ltima dcada, com primazia da responsabilidade do Estado no apoio s famlias. O acesso segurana de renda e rede de servios voltada ao acompanhamento que tem possibilitado avanos na gesto integrada, com utilizao de instrumentos e estratgias que permitiram construir a convergncia entre demandas da populao brasileira e investimentos pblicos para assegurar ofertas. Mais do que a racionalizao e a otimizao de recursos pblicos, a experincia brasileira tem assegurado s populaes mais vulnerveis a proteo social como direito. Foram muitos avanos, porm ainda h desaos a serem superados. Os desaos enfrentados pelos pases da Amrica Latina, em sua quase totalidade ancorados nos seguros sociais (...) de universalizar as coberturas, num contexto de crise scal e de consolidao democrtica (Jaccoud, 2009:59), tem sido tambm uma realidade para o Brasil. A estes se somam ainda o contingente da populao atendida pela poltica de assistncia social que no permite consider-la focalizada (Sposati, 2009) -, as diversidades re-
123
gionais, a extenso territorial e a complexidade geogrca e de ocupao dos territrios, que tornam particularmente complexa e desaadora a elaborao e a implementao de uma poltica pblica que possa assegurar a universalizao da cobertura. A despeito dos inegveis avanos, ainda h contradies e descompassos no campo da gesto pblica que tornam desaadora a implementao da poltica com ofertas qualicadas. Ao passo em que o pacto federativo e a descentralizao poltico administrativa favorecem o processo de gesto e a organizao das ofertas em correspondncia s realidades locais, o fortalecimento das gestes pblicas municipais e estaduais no campo da assistncia social ainda pauta central para o SUAS, envolvendo aspectos diversos que vo desde a alocao de recursos pblicos na rea em um cenrio de disputas pelos fundos pblicos, passando pela composio de quadros efetivos de servidores pblicos, at as diculdades para operacionalizar a execuo oramentria, considerando as normativas e legislaes relacionadas. A rotatividade dos prossionais no mbito da gesto pblica, a alternncia de governos, o domnio dos instrumentos legais e a implementao em curso da poltica de educao permanente nos municpios e estados so aspectos associados aos desaos ainda presentes de implantao da poltica com efetividade. O enfrentamento destes pontos nevrlgicos demarca um novo estgio expresso no Pacto de Aprimoramento da Gesto Estadual e Municipal e na NOB/SUAS 2012, que tem como eixos centrais o aprimoramento da gesto, a qualicao das ofertas e o fortalecimento do controle e da participao social. Aps um perodo inicial de implantao do Sistema, a NOB/SUAS 2012 anuncia e subsidia novos caminhos para a assistncia social no Brasil. As estratgias previstas nesta normativa que tornam monitoramento, avaliao e planejamento elementos indissociveis; as mudanas que atrelam nanciamento a resultados e que conferem maior exibilidade e agilidade na utilizao dos recursos pblicos; e as conquistas no campo da gesto do trabalho, em especial a autorizao da utilizao de recursos do conanciamento federal para o pagamento de prossionais que compem as equipes de referncia, a proposta robusta de capacitao por meio do CapacitaSUAS e a formao da Rede Nacional de Capacitao e Educao Permanente do SUAS so medidas j em curso que preten-
124
dem contribuir para a mudana de cenrio em relao aos desaos atuais postos ao Sistema. A recente aprovao do Pacto de Aprimoramento da Gesto Municipal e Estadual conferiu, ainda, centralidade gesto integrada no perodo de 2014-2017. A identicao das famlias em situao de vulnerabilidade social e risco pessoal e social, sua incluso no Cadastro nico, o acesso transferncia de renda do PBF e ao BPC e seu acompanhamento nos servios socioassistenciais constituem prioridades para o aprimoramento do SUAS nos prximos anos, demarcando que, para o Brasil, esta construo j se consolidou como uma poltica de Estado e direito do cidado, no s de acesso aos mnimos sociais, mas de melhorias em suas condies de vida.
125
BRASIL (2004), Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. BRASIL (2005), Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social, Braslia, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. BRASIL (2006), Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social, Braslia, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. BRASIL (2009), Protocolo de gesto integrada de servios, benefcios e transferncias de renda no mbito do Sistema nico de Assistncia Social, Braslia, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. BRASIL (2009), Tipicao Nacional de Servios Socioassistenciais, Braslia, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. BRASIL (2012), Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social, Braslia, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. BRONZO, CARLA (2009), Vulnerabilidade, empoderamento e metodologias centradas na famlia: conexes e uma experincia para reexo, In: Concepo e Gesto da Proteo Social No Contributiva no Brasil, Braslia, Unesco. BRASIL (2012), Financiamento da Assistncia Social: Nota Tcnica de Monitoramento, Braslia, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. BRASIL (2012), Poltica Nacional de Capacitao e Educao Permanente do SUAS, Braslia, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
126
COLIN, D.R.A., PEREIRA, J.M.F E GONELLI, V.M.M. (2013), Trajetria de construo da gesto integrada do Sistema nico de Assistncia Social, Cadastro nico e Programa Bolsa Famlia para a consolidao do modelo de proteo social brasileiro. In: Campello, T. e Neri, M. C. (orgs) Programa Bolsa Famlia: uma dcada de incluso e cidadania. Braslia: IPEA. JACCOUB, LUCIANA (2009), Proteo Social no Brasil: Debates e Desaos, In: Concepo e Gesto da Proteo Social No Contributiva no Brasil, Braslia, Unesco. SPOSATI, ALDAZA (2009), Modelo Brasileiro de Proteo Social No Contributiva, In: Concepo e Gesto da Proteo Social No Contributiva no Brasil. Braslia, Unesco. YAZBEK, MARIA E DI GIOVANI, GERALDO (2004), A Poltica Social Brasileira no sculo XXI: Prevalncia dos Programas de Transferncia de Renda, So Paulo: Cortez.
127
Maria Jos De Freitas Maria Valdnia Santos de Souza Raquel de Ftima Antunes Martins
Apresentao
Este texto apresenta a trajetria do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC) no contexto histrico de sua constituio como direito social, integrante da Seguridade Social brasileira. Nessa aproximao, pretende-se apreender as caractersticas deste benefcio como expresso das demandas e conquistas da sociedade brasileira, bem como da ao do Estado frente sua responsabilidade em assegurar e ampliar a proteo social. Sendo um benefcio coordenado pela Assistncia Social e operacionalizado pela Previdncia Social, o BPC teve sua identidade traada atravs da ao substantiva de vrios atores sociais. Com 18 anos de existncia, o BPC foi, contudo, ao longo dos ltimos 08 anos sendo incorporado nova dinmica da Assistncia Social, dada atravs do Sistema nico da Assistncia Social SUAS. Celebrar 20 anos de Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) pressupe armar o BPC como direito e vislumbrar os desaos para a sua ampliao, no unicamente como segurana de renda, mas tambm como estruturador da proteo social aos usurios, por meio do acesso a bens e servios pblicos, favorecendo a superao das desvantagens sociais enfrentadas e a conquista de autonomia. BPC: Benefcio constitucional, direito de Seguridade Social A Constituio Federal de 1988 marca o momento histrico do reconhecimento da Assistncia Social como direito, ao mesmo tempo em que inicia um processo de materializao de um novo conceito de Seguridade Social, que se amplia para alm do sistema contributivo1, com a instituio de polticas de proteo social que no possuem na contribuio prvia do cidado um requisito de acesso. A Assistncia social inscrita no campo da Seguridade Social, que por sua vez, compreende um conjunto integrado
1 Textos constitucionais anteriores (CF de 1934, CF de 1946, CF de 1967) utilizaram o conceito de Previdncia Social, que se constitui como sistema destinado a atender contingncias associadas ao trabalho e oferta benefcios aos seus contribuintes quando estes sofrem perda ou reduo da capacidade laborativa.
129
de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. (CF/88: art.194) A efervescncia poltica, social e cultural de um pas que construa um processo de redemocratizao, apontava questes urgentes a serem incorporadas em uma nova constituio. Nesse cenrio, destaca-se o ineditismo do processo constituinte de 1988, pois, ao contrrio dos anteriores, abarcou demandas e contribuies dos cidados, seja sob a forma da participao em debates organizados pelas subcomisses temticas, seja por meio da apresentao de emendas populares2. Representada por organizaes de trabalhadores e movimentos sociais dos mais diversos, a populao brasileira inuiu diretamente na instituio de um sistema de proteo social com a perspectiva de contemplar o conjunto da sociedade de forma mais justa. A proteo social se concebe e evolui na arena de disputas sociais, polticas e econmicas existentes, constituindo-se antes de tudo em um novo pacto civilizatrio. Este pacto exigir a ao do Estado no processo de distribuio da riqueza e garantia do bem estar aos cidados, permitindo que estes tenham acesso a recursos, bens e servios em quantidade e qualidades sucientes para atender necessidades diversas da vida, seja na dimenso social, cultural, econmica, ambiental ou poltica. Para Jaccoud (2009:58), a proteo social pode ser denida como um conjunto de iniciativas pblicas ou estatalmente reguladas para a proviso de servios e benefcios sociais visando a enfrentar situaes de risco social ou de privaes sociais. Sobre a ao do Estado, relativamente proteo social, Jaccoud ainda arma: Imps-se, assim, ao Estado, face aos riscos sociais, a tarefa de atuar na oferta de proteo social, a princpio instituindo mecanismos que possibilitassem a garantia de renda quando da impossibilidade de acess-la pela via do trabalho e, posteriormente, garantindo uma oferta de servios e benefcios associados a certo patamar de bem estar. (Idem: 58)
2 Tem-se o registro da apresentao de 122 emendas populares, correspondendo a 12.277.423 assinaturas. Ver Boschetti, 2006.
130
Dentre os avanos do processo Constituinte deu-se o reconhecimento da assistncia social como uma poltica pblica, com status legal e poltico pautado na cidadania e na garantia de direitos sociais, historicamente negados a uma signicativa parcela da populao. Para Boschetti (2006: vii), falar de assistncia social no Brasil, antes da Constituio Federal de 1988, signicava falar de uma ao residual em termos de recursos, fragmentada em termos de programas e aes e indenida quanto aos objetivos e clientela. A instituio do BPC foi fruto de uma Emenda Popular, n PE00077-6, uma das iniciativas dos movimentos sociais durante o perodo de formulao do texto constitucional. Dentre as Emendas Populares apresentadas, esta foi a nica diretamente incorporada no texto nal da Constituio. Apresentada pela Associao Canoense de Decientes Fsicos da Escola Especial de Canoas e pela Liga Feminina de Combate ao Cncer, com 48.877 assinaturas, propunha o pagamento de um salrio mnimo mensal s pessoas com decincia que no tivessem meios de se manter. A demanda por um benefcio desvinculado de contribuies prvias, com respaldo na noo de direito de cidadania e tendo como pblico, alm das pessoas com decincia, a populao idosa, foi nalmente incorporada Constituio Federal de 1988, no Captulo da Seguridade Social, Seo IV - da Assistncia Social, Art. 203 Inciso V, que estabelece a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de decincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei. A previso constitucional do BPC no mbito da assistncia social constitui-se num dos mais importantes marcos da proteo social brasileira. Vinculado ao salrio mnimo e no associado ao trabalho, este benefcio alcana segmentos populacionais em situao de vulnerabilidade pelo ciclo de vida ou decincia, agravada pela condio de pobreza ou extrema pobreza e que, historicamente, no tiveram acesso pleno s polticas pblicas bsicas, tais como educao, sade ou trabalho. O BPC constitui-se, assim, como direito de cidadania, garantido no escopo da Seguridade Social, que confere segurana de renda a idosos e pessoas com decincia que, por diversas circunstncias do contexto da vida social, no conseguem ou no conseguiram parti-
131
cipar do mundo do trabalho ou no tiveram a chance de suas atividades estarem sob a guarida de sistemas de previdncia social e, consequentemente no dispem de meios prprios para o seu sustento. A regulamentao dos artigos constitucionais referentes Assistncia Social Em 07 de dezembro de 1993, cinco anos aps a promulgao da Constituio, a Lei N 8.742/93 Lei Orgnica da Assistncia Social, ou simplesmente LOAS foi aprovada, encerrando um processo de regulamentao dos artigos referentes s polticas de Seguridade Social Sade, Previdncia e Assistncia Social3. Por este instrumento legal, a assistncia social foi rearmada como poltica no contributiva, direito do cidado e dever do Estado. A aprovao da LOAS precedida de um percurso eivado de percalos, dado o ambiente poltico ps constituinte ento restritivo conrmao dos direitos de cidadania conquistados na Carta Magna. Dentre os embates havia o proveniente da discordncia de setores do governo em se comprometer com a prestao de uma renda continuada. Disto decorreu o veto presidencial integral do primeiro Projeto de Lei da LOAS. O Projeto de Lei n 3.099/89, que regulava a assistncia social e que foi aprovado pelo Congresso, sofreu o veto integral do presidente em 18 de setembro de 1990. A LOAS foi nalmente aprovada em 1993, com denies de pblico, critrios de elegibilidade e outros dispositivos acerca do BPC. A lei aprovada remetia a regulamento a denio de vrias condies para sua implantao. Entretanto, no houve uma imediata regulamentao dos artigos referentes ao Benefcio de Prestao Continuada BPC, cando em descoberto a segurana de renda prevista nesta lei por mais dois anos. A presso social das pessoas com decincia, entidades e familiares, para que se iniciasse a concesso do BPC aumentou consideravelmente aps a promulgao da LOAS. Os setores mais organizados passaram a impetrar aes judiciais, evocando o artigo 5, inciso LXXI, da Constituio Federal que estabelece que conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos
3 A Lei N8.080, de 19 de setembro de 1990, dispe sobre as condies para a promoo, proteo e recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes e d outras providncias; e a Lei N 8.213, de 24 de julho de 1991, dispe sobre os Planos de Benefcios da Previdncia Social e d outras providncias.
132
direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania. Em 08 de dezembro de 1994, foi editado o Decreto N 1.330, dispondo sobre a concesso do benefcio de prestao continuada, com denio dos procedimentos bsicos para a operacionalizao do benefcio. De acordo com o Decreto, a habilitao ao benefcio seria feita mediante requerimento dirigido ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), no caso de idoso e, Fundao Legio Brasileira Assistncia (LBA), no caso de pessoa com decincia. O requerimento do benefcio deveria ser apresentado agncia local da Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) e ser deferido ou indeferido no prazo de noventa dias. LBA caberia cuidar para que o requerente, pessoa com decincia, fosse submetido avaliao por equipe multiprossional do Sistema nico de Sade SUS, do INSS ou de entidade credenciada para esse m. O Decreto 1.330/1994, contudo, no teve eccia, pois deixou em aberto denies importantes para a implementao do benefcio e no estabeleceu prazo para o incio de sua operao. Por isso, exatamente um ano depois, em 08 de dezembro de 1995, foi editado o Decreto N 1.7444, indicando procedimentos e prazo para a implantao do benefcio. BPC - dos anos 1990 a 2012, implantao e ampliao da cobertura O Decreto N 1.744/1995 deniu o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) como rgo operacionalizador do benefcio, estabeleceu que a comprovao da inexistncia de atividade remunerada ou renda informal deveria se dar mediante declarao dos Conselhos de Assistncia Social dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios ou de assistentes sociais, ou de autoridades locais, tais como os juzes, os promotores de justia, os juzes de paz, os comandantes militares e os delegados de polcia. A comprovao da incapacidade para a vida independente e para o trabalho deveria ser via pareceres tcnicos de dois prossionais da comunidade, sendo um deles de mdico.
4 O Decreto N 1.744, de 08 de dezembro de 1995, vigorou como regulamento do BPC at 2007, quando foi revogado pelo Decreto N 6.214, de 26 de setembro de 2007, embora alteraes introduzidas na LOAS e implementadas na prtica o tenham tornado parcialmente defasado no decorrer deste perodo.
133
O BPC comeou a ser concedido em janeiro de 1996, a menos de um ms da edio de seu Regulamento. Com isso, teve um incio tumultuado, com instituies e prossionais elencados como participantes do processo sem a devida preparao e desinformados acerca da indita tarefa. A estimativa inicial formulada dava conta de um pblico para o BPC circunscrito ao universo de 400 mil pessoas, entre idosos e pessoas com decincia. Entretanto, j no primeiro ano de concesso chegou-se a 346.219 benecirios, 304.227 pessoas com decincia e 41.992 idosos. A partir de abril de 1997, os pareceres tcnicos para a comprovao da incapacidade do requerente pessoa com decincia comearam a ser analisados e homologados (ou no) pela percia mdica do INSS, com base no disposto na Resoluo do INSS/PR n 435, de 18 de maro de 1997. O intuito claro desta medida era estancar a concesso embasada em pareceres emitidos sem a observncia pretendida do critrio da lei. A homologao pela percia mdica fez com que a concesso do BPC pessoa com decincia sofresse uma acentuada reduo a partir de abril de 1997. Em agosto de 1997, o Governo Federal edita a Medida Provisria n 1.473-34, convertida na Lei n 9.720, de 30 de novembro de 1998, que determina a reviso extraordinria do BPC com incio em 1 de setembro de 1997, reduz a idade mnima de concesso do BPC para o idoso de 70 para 67 anos e redene o conceito de famlia, adotando a mesma denio constante na lei que dispe sobre os planos de benefcios da Previdncia Social (Lei n 8.213/1991). Pretendia-se com a reviso extraordinria do benefcio antecipar a reviso bianual prevista na LOAS, como medida de controle sobre as concesses consideradas na faixa de erros de incluso. Contudo, o procedimento de reviso foi adotado pontualmente na poca, ganhando escala nacional apenas a partir do ano 2000. O incio da concesso do BPC foi um marco para a extino da Renda Mensal Vitalcia (RMV), conforme previsto inicialmente na Lei N 8.213/1991 e conrmado pela LOAS. Criada como benefcio previdencirio, por meio da Lei N 6.179, de 11 de
134
setembro de 1974, a RMV5 consistia em um benefcio mensal no valor de um salrio mnimo aos maiores de 70 anos de idade e aos invlidos, denitivamente incapacitados para o trabalho e que tivessem realizado contribuies para a Previdncia Social, em qualquer poca, no mnimo por 12 (doze) meses, consecutivos ou no, vindo a perder a qualidade de segurado; ou exercido atividade remunerada anteriormente no abrangida pela Previdncia Social, no mnimo por 05 (cinco) anos, consecutivos ou no; ou ainda tivessem ingressado no regime da Previdncia Social aps completar 60 (sessenta) anos de idade sem direito aos benefcios regulares. A extino da RMV simultnea implantao do BPC teve efeitos contraditrios. Estes dois benefcios possuem caractersticas distintas, pblicos e natureza diferenciados, um no contributivo e o outro vinculado situao de trabalho, parcialmente contributivo. Por um lado, o BPC representou o alargamento da proteo social a segmentos at ento excludos de qualquer acesso segurana de renda. Por outro, a extino da RMV trouxe a incerteza para uma parcela da populao que no tem o perl para o BPC, composta por trabalhadores sem vinculao ou com vinculao precria previdncia social que, no atendendo aos requisitos para as tradicionais aposentadorias previdencirias, tinham a RMV como alternativa. A cobertura inicial do BPC mais ampla a pessoas com decincia, segmento no contemplado at ento por polticas de renda. A razo de benefcios pessoa com decincia em relao ao benefcio para pessoa idosa foi de 7,3 em 1996, passando a ter uma convergncia no total de benecirios entre as duas espcies de benefcio a partir 2004. A reduo da idade para acesso do idoso ao BPC determinante no incremento do quantitativo de benecirios idosos a partir de 1998, quando passou a vigorar a idade de 67 anos, conforme previsto na LOAS e, em 2004, quando o dispositivo do Estatuto do Idoso, Lei N 10.741, de 1 de outubro de 2003, entra em vigor, recuperando a reduo da idade para 65 anos que tinha sido revogada pela Lei n 9.720/1998. Outro dispositivo do Estatuto do Idoso que veio favorecer a concesso do BPC ao idoso foi a no contabilizao do valor do BPC j concedido a outro idoso na famlia, no clculo da renda familiar per capita.
5 A Renda Mensal Vitalcia um benefcio em extino, tendo sido concedido at 31 de dezembro de 1995. Atualmente mantido apenas para aqueles que j eram benecirios, com base no pressuposto do direito adquirido. A partir da Lei Oramentria Anual de 2004, os recursos para pagamento da RMV e despesas operacionais foram alocados no oramento do Fundo Nacional de Assistncia Social.
135
Tabela I - Evoluo do Quantitativo de Benecirios do BPC e Percentual de Crescimento por Grupo de Espcie Brasil - 1996 a 2012 PcD N. 304.227 557.088 641.088 720.274 806.720 870.072 976.257 1.036.365 1.127.849 1.211.761 1.293.645 1.385.107 1.510.682 1.625.625 1.778.345 1.907.511 2.021.721 % cresc. 83,12 15,08 12,35 12,00 7,85 12,20 6,16 8,83 7,44 6,76 7,07 9,07 7,61 9,39 7,26 10,44 Idoso N. 41.992 88.806 207.031 312.299 403.207 469.047 584.597 664.875 933.164 1.065.604 1.183.840 1.295.716 1.423.790 1.541.220 1.623.196 1.687.826 1.750.121 % cresc. 111,48 133,13 50,85 29,11 16,33 24,64 13,73 40,35 14,19 11,10 9,45 9,88 8,25 5,32 3,98 4,02
ANO 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Total 346.219 645.894 848.119 1.032.573 1.209.927 1.339.119 1.560.854 1.701.240 2.061.013 2.277.365 2.477.485 2.680.823 2.934.472 3.166.845 3.401.541 3.595.337 3.771.842
% cresc. 86,56 31,31 21,75 17,18 10,68 16,56 8,99 21,15 10,50 8,79 8,21 9,46 7,92 7,41 5,70 7,21
Fonte: Sntese/DATAPREV, atualizado em 25/11/2013
Os dados da Tabela I demonstram que o quantitativo de benecirios do BPC multiplicou em 11 vezes no perodo de 1996 a 2012. H um movimento de concesso anual na ordem de 300 mil benefcios, entre idosos e pessoas com decincia, para um quantitativo equivalente de 600 mil requerimentos protocolados e uma mdia de 50 mil suspenses e 120 mil cessaes de benefcios. A ampliao dos recursos investidos no BPC no perodo de 1996 a 2012 acompanhou o
136
crescimento do quantitativo de benecirios e reetiu a poltica de valorizao do salrio mnimo, iniciada a partir de 2003. Especicamente, no ano de 2012 foi investido um total de 28,4 bilhes de reais para a manuteno de 3,7 milhes benefcios do BPC, o que representa 85% da dotao alocada no Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS naquele ano, 1,3% do Oramento Geral da Unio e 0,6% do PIB brasileiro de 2012. Benefcio de Prestao Continuada no contexto da poltica de Assistncia Social e do Sistema nico da Assistncia Social SUAS A gesto e operacionalizao do Benefcio de Prestao Continuada, nos primeiros anos, estiveram sob a responsabilidade, respectivamente, do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social e do INSS, com as atenes sobre o BPC centradas mais na rbita dos procedimentos e cultura previdenciria, com escasso foco dado pela Assistncia Social, em incipiente processo de organizao enquanto poltica pblica. (...) o BPC teve uma trajetria inicial apartada da assistncia social, desarticulada das demais aes, experimentando um distanciamento do ponto de vista da conduo da poltica, sem visibilidade e sem sua apropriao. No sem razo que se confunde o BPC com a aposentadoria previdenciria, confuso feita tanto por benecirios como por expressivo numero de gestores e a sociedade em geral. (GOMES, 2005). O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) ao ser criado em 2004, assume, por intermdio da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), a gesto do BPC no contexto da nova Poltica Nacional de Assistncia Social6 - PNAS/2004. O MDS passa a se responsabilizar pelo nanciamento, coordenao geral, regulamentao, articulao de polticas intersetoriais, intergovernamentais e interinstitucionais que aancem a completude de ateno s pessoas com decincia e aos idosos, pelo monitoramento e avaliao da prestao deste benecio. Ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) continuou cabendo a sua operacionalizao que envolve a concesso, manuteno, suspenso, cessao e representao nas demandas jurdicas relativas ao BPC.
6 A Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS foi instituda por meio da Resoluo CNAS N145, de 15 de outubro de 2004.
137
A PNAS resgata e arma a identidade do BPC como benefcio da assistncia social; e a organizao e gesto da poltica no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) deu incio instalao de condies para a oferta de um conjunto de seguranas aanadas pela assistncia social aos benecirios do BPC. A Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS-2005) foi de grande importncia na indicao de responsabilidades para a poltica de assistncia nas trs esferas de governo com a gesto do BPC. Estabeleceu que o SUAS deveria garantir o acompanhamento do benecirio atravs de trabalho social com sua famlia, a insero do benecirio rede de servios socioassistenciais e a constituio de vnculos do benecirio com outras polticas setoriais. Estabeleceu ainda que deveriam ser desenvolvidos esforos e meios para que o benecirio atingisse, de acordo com as suas capacidades, os melhores nveis de autonomia de vida e tivesse garantia de convivncia familiar e comunitria. A gesto municipal da assistncia social passou a ter responsabilidades no acompanhamento dos benecirios e suas famlias de acordo com sua capacidade e nvel de gesto e associados a estes foram denidos incentivos e requisitos. A NOB/SUAS-2005 ampliou o papel dos rgos da assistncia social em relao ao BPC, que se restringia at ento apenas ao processo de reviso realizado a partir de 2000. Em fevereiro de 2009 publicada a Portaria MDS n 44, objetivando orientar os gestores de assistncia social estaduais, municipais e do DF quanto aos processos referentes ao BPC, incluindo a relao entre estes e o INSS, bem como a ateno aos benecirios e suas famlias, com vista ao disposto na NOB/SUAS-2005. Outros documentos produzidos pela gesto nacional passaram a incorporar orientaes tcnicas para as aes relacionadas aos benecirios do BPC, como o Guia de Orientao Tcnica SUAS N 1, que apresenta diretrizes metodolgicas para o trabalho com famlias e indivduos, bem como sobre os servios e aes do PAIF ofertados pela equipe de prossionais do CRAS, dentre elas o acompanhamento a benecirios do BPC.
138
O Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncia de Renda no mbito do SUAS, regulamentado pela Resoluo CIT n 7, de 10 de setembro de 2009, foi mais um instrumento construdo na direo de integrar servios e benefcios propondo procedimentos para efetivar o que a PNAS e NOB SUAS j haviam indicado. A Tipicao Nacional de Servios Socioassistenciais, aprovada por meio da Resoluo CNAS n 109, de 11 de novembro de 2009, traz como pblico prioritrio dos servios as famlias benecirias de programas de transferncia de Renda e benefcios assistenciais, dentre eles, o BPC. Com a publicao da NOB SUAS 20127, reforou-se o objetivo do SUAS de estabelecer a gesto integrada de servios e benefcios. O art. 6 dispe que as aes articuladas e integradas dos servios, programas, projetos e benefcios, devem prevalecer para garantir a integralidade da proteo socioassistencial aos usurios da poltica de Assistncia Social, e constitui princpio tico do SUAS. A estruturao de iniciativas que promovam o acesso do benecirio do BPC aos servios socioassistenciais e aos das demais polticas pblicas levou a instituio de programas com vista a aes estratgicas intersetoriais. Nesse sentido, so exemplares o Programa de Acompanhamento e Monitoramento do Acesso e Permanncia na Escola das Pessoas com Decincia Benecirias do BPC (Programa BPC na Escola)8 e o Programa de Promoo do Acesso das Pessoas com Decincia Benecirias do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social Qualicao Prossional e ao Mundo do Trabalho (BPC Trabalho)9.
7 A NOB SUAS 2012 foi publicada por meio da Resoluo CNAS n. 33/2012, que revogou as disposies da Resoluo CNAS n. 130/2005 (NOB/SUAS 2005), que previu a execuo da Poltica Nacional de 2004 e a consolidao das bases de implantao do Sistema nico de Assistncia Social SUAS. 8 O Programa BPC na Escola foi institudo pela Portaria Interministerial n 18, de 24 de abril de 2007, envolvendo aes articuladas entre o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), o Ministrio da Educao (MEC), o Ministrio da Sade (MS) e a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/PR). 9 O Programa BPC Trabalho, institudo pela Portaria Interministerial MDS/MEC/MTE/SDH-PR n 2 de 02 de agosto de 2012 uma iniciativa do Governo Federal, realizada atravs de aes intersetoriais por meio dos Ministrios do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), da Educao (MEC), do Trabalho e Emprego (MTE) e da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SDH/ PR), envolvendo compromissos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
139
O objetivo do BPC na Escola promover a elevao da qualidade de vida e dignidade das pessoas com decincia at 18 anos, benecirias do BPC, garantindo-lhes o acesso e permanncia na escola, bem como o acompanhamento de seus estudos por meio da articulao intersetorial e da gesto compartilhada nas trs esferas de governo, atravs das polticas de educao, assistncia social, sade e direitos humanos, favorecendo o desenvolvimento dos benecirios. Por sua vez, o BPC Trabalho tem como perspectiva ofertar os apoios necessrios aos benecirios do BPC, com decincia, para assegurar o direito socializao, qualicao prossional e ao exerccio do trabalho. O BPC Trabalho tem articulao com o Programa Nacional de Promoo do Acesso ao Mundo do Trabalho (Acessuas Trabalho), nas aes de mobilizao, sensibilizao e encaminhamento de pessoas em situao de vulnerabilidade ou risco social, para cursos de capacitao, formao prossional e demais aes de incluso produtiva. Os Programas BPC na Escola e BPC Trabalho compem as aes do Plano Viver Sem Limite, destinado a promover os direitos da pessoa com decincia. Demandas sociais e alteraes no marco legal do BPC Desde a aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social e posterior regulamentao do BPC, houve diversas mudanas nas regras de acesso ao benefcio, no sentido da armao e ampliao do direito. O art. 20 da LOAS, quando da sua publicao, estabelecia em 70 (setenta) anos ou mais o critrio de idade, em 1998, essa idade foi reduzida para 67 anos, e, a partir de 2004, idosos com idade igual ou superior a 65 (sessenta e cinco) anos passaram a ter direito ao benefcio. O Decreto N 6.214, de 26 de setembro de 2007, que regulamenta o BPC, atualizou contedo frente a alteraes trazidas por Leis de 1998 e 2003, estando o Decreto n 1.744/1995, at ento vigente, muito defasado. Ao caracterizar o BPC como proviso da proteo social bsica no mbito do SUAS armou sua importncia na garantia de proteo social, no enfrentamento da pobreza e na perspectiva de universalizao dos direitos sociais integrado s demais polticas setoriais.
140
A primeira alterao ao Decreto 6.214/2007 foi introduzida pelo Decreto n 6.564, de 12 de setembro de 2008, com vistas, principalmente, a prorrogar o prazo para a implantao do modelo de avaliao da decincia prevista no Regulamento. O Decreto n 7617, de 17 de novembro de 2011, trouxe outras alteraes ao Regulamento, das quais, trs podem ser vistas como as mais signicativas, quais sejam: a) a explicitao da possibilidade de nova concesso do BPC aps cessao, em razo do ingresso no mercado de trabalho; com vistas a afastar o mito de no mais ser elegvel como pessoa com decincia; b) reconceituao de incapacidade, que passou adotar uma abordagem biopsicossocial da decincia, levando em conta fatores contextuais; c) a instituio de modelo de Avaliao da Decincia com base na Classicao Internacional de Funcionalidades, Incapacidade e Sade (CIF), da Organizao Mundial da Sade (OMS), levando em conta as barreiras sociais na obstruo da participao plena e efetiva na sociedade, e no mais apenas os aspectos fsicos ou biolgicos. Em maio de 200910, foi implantado o novo modelo de avaliao da decincia e do grau da incapacidade para ns do BPC. A adoo de uma abordagem multidimensional da funcionalidade, da incapacidade e da sade aprimorou a avaliao para ns da concesso do BPC e respondeu a demandas expressas nas deliberaes das Conferncias Nacionais de Assistncia Social. Esse novo modelo passou a ser utilizado na concesso, manuteno e reviso do BPC, constituindo-se em uma avaliao mdico-pericial e uma avaliao social, realizadas respectivamente por mdicos e por assistentes sociais do INSS. Alm das decincias nas funes e estruturas do corpo, passou a se considerar os fatores contextuais (ambientais e pessoais), a acessibilidade e a participao da pessoa com decincia na sociedade. Essa abordagem est em consonncia com a Conveno sobre os Direitos da Pessoa com Decincia11, da qual o Brasil signatrio; e reconhece que os fatores contextuais so essenciais para qualicar a concesso do benefcio, e que o seu conhecimento e sistematizao deve subsidiar os gestores municipais, estaduais e federais na identicao de necessidades de servios a serem ofertados aos benecirios e populao em geral.
10 Portaria Conjunta MDS/INSS n 1, de 29 de maio de 2009, alterada pela Portaria Conjunta MDS/INSS n 1, de 24 de maio de 2011. 11 O Decreto N 6.909, de 25 de agosto de 2009, promulgou a Conveno Internacional sobre os direitos da Pessoa com Decincia e seu Protocolo Facultativo, assinados em Nova York, em maro de 2007.
141
O permanente monitoramento do processo de avaliao da pessoa com decincia12, os estudos e pesquisas realizados apontaram necessidades de ajuste, que resultaram no aprimoramento dos instrumentos de avaliao social e mdico-pericial em 2011, no preparo de um novo ajuste a ser implantando no incio de 2014 e na intensicao de processo de capacitao dos prossionais avaliadores no perodo de 2012 e 2013. Com as alteraes da Lei Orgnica da Assistncia Social, que se deram por meio da Lei N 12.435, de julho de 2011 e da Lei N 12.470, de 31 agosto de 2011, outros aspectos signicativos para a ampliao do direito ao BPC se concretizaram, podendo se destacar: a) alterao no conceito de famlia; b) reviso do conceito de pessoa com decincia conforme a Conveno sobre os Direitos da Pessoa com Decincia; c) instituio da compatibilidade do BPC com a remunerao da pessoa com decincia na condio de aprendiz; d) instituio da suspenso especial do BPC quando o benecirio, pessoa com decincia exercer atividade remunerada, restabelecendo o pagamento do benefcio suspenso, sem necessidade de reavaliao da decincia para esse m quando extinta a atividade laboral e no tendo sido adquirido o direito a benefcio previdencirio. Alm das alteraes dos dispositivos legais, outras iniciativas demonstram demandas da sociedade em relao ao BPC. O status de direito social do benefcio permite o acionamento do Poder Judicirio, bem como recorrente a apresentao de Projetos de Lei no Congresso Nacional tendo o BPC como objeto. As principais questes suscitadas, no mbito do Judicirio e do Legislativo, seja sob a forma de Ao Civil Pblica ou ao individual, dizem respeito majoritariamente elevao do critrio de renda per capta ou sua exibilizao para considerar outros meios de comprovar a situao de vulnerabilidade. A ampliao do critrio de renda per capita representa a maioria dos 161 Projetos de Lei que tramitam no Congresso, 32,3%, seguido de 10,5% sobre a reduo da idade
12 A Portaria Conjunta n 2, de 20 de dezembro de 2010, Institui o Grupo de Trabalho para acompanhamento, monitoramento e aprimoramento do novo modelo de avaliao da decincia e grau de incapacidade da pessoa com decincia requerente do Benefcio de Prestao Continuada - BPC, previsto no art. 20 da Lei n 8742, de 1993. O Grupo de Trabalho ser constitudo por mdicos-peritos, assistentes sociais, tcnicos e gestores do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - MDS e do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS.
142
do idoso para ns de acesso ao benecio, 9,9% sobre a concesso do BPC aos indivduos com doenas crnicas e degenerativas, 6,2% trata da instituio de abono anual ou 13 salrio para os benecirios do BPC, e 5,5% sobre a excluso do valor do BPC do clculo da renda familiar per capita para ns de concesso de novo BPC a membro da mesma famlia. Consta ainda da agenda de setores da sociedade, notadamente do movimento das pessoas com decincia, a demanda de se estabelecer maior convivncia do BPC com a situao de trabalho, matria que tem sido objeto de estudos e debates promovidos pelo MDS com vistas ao aprimoramento da legislao nesta direo. Desaos apresentados ao BPC Seguindo a perspectiva de garantir a proteo social a quem dela necessita, o BPC tem que ser fortalecido como prestao no contributiva, mantendo sua vinculao ao salrio mnimo, e com nanciamento garantido por meio do oramento da Seguridade Social, conforme prev o texto constitucional. Dentre os muitos desaos que se apresentam, destaca-se alguns relacionados gesto no mbito do SUAS, nas trs esferas de governo, e articulao do BPC com os servios socioassistenciais. A efetivao desta premissa j explorada na Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS e rearmada em normativas posteriores fundamental para que se cumpra os objetivos do BPC, qual seja, proteger as pessoas idosas e pessoas com decincia, em face de vulnerabilidades decorrentes da velhice e da decincia, agravadas pela insucincia de renda, assegurando-lhes o sustento e favorecendo o acesso s polticas sociais e a outras aquisies, bem como a superao das desvantagens sociais enfrentadas e a conquista de sua autonomia, conforme previsto na LOAS e no seu Regulamento. O fortalecimento de compromissos dos entes federados com a ateno ao pblico do BPC, idosos e pessoas com decincia em situao de diferentes tipos e graus de vulnerabilidades, com demandas complexas, que precisam de acessos especcos, muitas
143
vezes no disponveis, requer uma organizao e um amadurecimento da articulao entre as polticas setoriais, centradas no territrio, que se ainda no presente tem que ser mantidos no horizonte a perseguir. O atendimento deste pblico nos servios socioassistenciais congura-se como campo de possibilidades para que haja reconhecimento pblico e legitimao de suas demandas, podendo da gestar possibilidades de novos futuros. A lgica de proteo na perspectiva da cidadania assumida pelo SUAS tarefa de grande complexidade que exige uma agenda que vem sendo assumida e envolve aperfeioamento dos processos de gesto pblica, qualicao do planejamento e da execuo das aes com base em diagnstico scio territorial, aprimoramentos na gesto do trabalho social, investimento na formao de equipes prossionais permanentes, utilizao de mecanismos indutores de aprimoramento de gesto com denio de prioridades pactuadas entre os entes, dentre outros. A experincia tem demonstrado que medida que a assistncia social avana na sua organizao nos territrios, com a estruturao de servios e de unidades atendimento, com corpo de prossionais suciente e qualicado, ampliam-se as condies para a oferta de atenes aos benecirios dos programas de transferncia de renda e do BPC. Desta feita, assume grande relevncia a capacitao dos prossionais para a orientao e apoio aos usurios no acesso ao BPC, para o trabalho social com os benecirios e suas famlias, bem como para as aes com articulao intersetorial. Outro desao que se coloca o de expandir experincias desenvolvidas em alguns municpios que contam com aes articuladas entre as reas de previdncia e assistncia social, no que diz respeito ao atendimento dos benecirios e potenciais benecirios do BPC e suas famlias, o que reduz diculdades para requerimento do BPC aos idosos e pessoas com decincia e potencializa estratgias para a incluso social, acesso renda e garantia de direitos socioassistenciais.
144
Importa, tambm, aprimorar o desenho do BPC, no que diz respeito a promover alteraes nos critrios de concesso do benefcio, incorporando as novas demandas da sociedade e proposies e questionamentos dos poderes Legislativo e Judicirio, respectivamente. Impe-se, portanto, a necessidade de promover alteraes no marco legal do BPC e a articulao deste com outras polticas pblicas para ampliar a proteo social s pessoas com decincia e idosos brasileiros. Tais questes geram demandas ao Estado e sociedade que, devem construir estratgias especcas e coletivas para a rearmao do BPC como componente do sistema de proteo social brasileira. Neste sentido, arma-se a importncia de impulsionar o papel de controle social representado pelos Conselhos de Assistncia Social e da populao neles representada nos processos atinentes ao BPC e ressalta-se como imprescindvel a ampliao dos espaos de participao e organizao dos benecirios do BPC e dos programas de transferncia de renda, com o reconhecimento do necessrio protagonismo do usurio como sujeito de direitos. Em suma, celebrar 20 anos de LOAS pressupe rearmar o BPC como direito e vislumbrar os desaos para a sua ampliao. O BPC proporciona segurana de renda, contribui para reduzir a pobreza e a desigualdade social do pas e tambm elemento potencializador da proteo social aos usurios, por meio do acesso a bens e servios pblicos, visando favorecer a superao das desvantagens sociais enfrentadas e a conquista de sua autonomia.
145
BOSCHETTI, I. Seguridade Social e Trabalho, paradoxo na construo das polticas de previdncia e Assistncia social no Brasil. Braslia: L. Livres, 2006. BRASIL. Constituio: Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado Federal, 1988. ______. Lei 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispe sobre a Organizao da Assistncia Social. D.O.U., 8/12/1993. ______. Decreto 6.214, de 26 de setembro de 2007. Regulamenta o Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social devido pessoa com decincia e ao idoso. D.O.U., 28/9/2007 - Seo 1. ______. DECRETO N 6.564, de 12 de setembro de 2008 Altera o Regulamento do Benefcio de Prestao Continuada, aprovado pelo Decreto n 6.214, de 26 de setembro de 2007. ______. DECRETO N 7.617, de 17 de novembro de 2011 - Altera o Regulamento do Benefcio de Prestao Continuada, aprovado pelo Decreto n 6.214, de 26 de setembro de 2007. ______. Lei n. 12.435, de 6 de julho de 2011. Altera artigos da Lei n. 8.742, de 8 de dezembro de 2011. Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 2011. ______. Lei n. 12.470, de 31 de agosto de 2011. Altera artigos da Lei n. 8.742, de 8 de dezembro de 2011 e de outras Leis. Repblica Federativa do Brasil. Braslia, 2011. CASTRO, J.A. Poltica Social e desenvolvimento no Brasil. In: Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012. Disponvel em: http://www.eco.unicamp.br/docprod/downarq.php?id=3241&tp=a Acesso em: 07 de setembro de 2013.
146
GOMES, A.L. Benefcio de Prestao Continuada Direito da Assistncia Social para pessoas idosas e com decincia. Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS/ MDS, Braslia: 2005 JACCOUD, L. Pobres, pobreza e cidadania: os desaos recentes da proteo social. Braslia: Ipea, 2009 (Texto para discusso; 1.372). Disponvel em: http://www.ipea.gov. br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_1372.pdf. Acesso em: 07 de setembro de 2013. ______. Proteo Social no Brasil: debates e desaos. In Concepo e Gesto da Proteo Social no contributiva no Brasil. Braslia: MDS/UNESCO, 2009. PEREIRA-PEREIRA, P.A. Assistncia social prevista na Constituio de 1988 e operacionalizada pela PNAS e pelo SUAS. In: Ser Social, Braslia, n20, p. 09-32, jan/ jun. 2007. SILVA, M.L.L. da. Previdncia Social no Brasil: (des)estruturao do Trabalho e Condies para sua universalizao. SPaulo: Cortez, 2012. SILVA, N.L. A Judicializao do Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social. Servio Social & Sociedade, So Paulo, n. 111, jul./set. 2012. http://www. scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-66282012000300009 Acesso em: 10 set. 2013. VIANA, M.L.T.W.. Seguridade social e combate pobreza no Brasil: o papel dos benefcios no-contributivos. Braslia: Setembro de 2004. Disponvel em: http://www. enap.gov.br/downloads/ec43ea4fSeguridade.pdf . Acesso em: 05 de setembro de 2013.
147
Marcia Maria Biondi Pinheiro
Introduo
No momento atual brasileiro, conta-se com um conjunto de produes que tratam do processo participativo de forma geral. Sero citados como importantes referencias, mas se buscar aqui o o condutor da construo das particularidades na poltica de assistncia social1. Esse trabalho est organizado em sesses. Na primeira se rearmar a assistncia social como provedora de proteo social aos indivduos e famlias, a caracterizao dos servios sociassistenciais, a autonomia individual e social e a forma de realizar essas aes num sistema descentralizado e participativo. Ser tentada tambm, a luz de todos esses conceitos aproximar-se de uma denio do que vem a se constituir prticas participativas, constituindo essa denio, uma nova sesso. Na sesso que discute os sentidos da participao se buscar caracterizar as denies que permitem a incorporao, a deliberao e o compartilhamento do poder. Na seguinte, a perspectiva de aliana dos trabalhadores e usurios, diculdades para essa efetivao. Na sesso posterior, quais as prticas participativas na assistncia social e as diculdades para sua efetivao. Na ltima sesso, se propor aes que possam potencializar prticas democrticas inclusivas na assistncia social. Nesta, se far tambm referencia nfase da necessidade de se continuar pautando esse tema na perspectiva da participao para alm dos conselhos a qual somente se inicia.
1 Recomenda-se a leitura da Revista Polis no.32-Novas lentes sobre participao:utopias,agendas e desaos-Relatrio pesquisa Arquitetura da Participao-Avanos e desaos da democracia participativa-encontravel em www.polis.org.br e www.inesc.org.br e ainda, Efetividade das instituies participativas no Brasil:estratgias- Roberto RochaC.Pires( org.) IPEA 2011 www.ipea.gov.br>publicaes>livros
149
1 - A construo democrtica do arcabouo legal da assistncia social

Inicia-se retomando alguns conceitos na tentativa de enfatizar os servios e benefcios sociassistenciais, participao popular e os trabalhadores do SUAS. O primeiro deles refere-se Assistncia social, como direito do cidado, independente de sua contribuio prvia e ocupa-se de prover proteo aos indivduos e famlias em situao de vulnerabilidade e risco, reduzir danos e prevenir a incidncia de agravos vida e dignidade humana, operando sob as matrizes do direito ao desenvolvimento e experincia humana (NOB SUAS 2012). Em seu artigo 6, a Lei 12.435/2011 estabelece que a gesto das aes na rea de assistncia social ca organizada sob a forma de sistema descentralizado e participativo, denominado SUAS. Ainda, importante ressaltar que a assistncia social rege-se por princpios (Art. 4, da Lei 8.742/1993). Destaca-se os incisos ll, lll e lV, que dizem respeito universalizao dos direitos sociassistenciais, a dignidade do cidado, respeito sua autonomia e ao seu direito servios e benefcios de qualidade (...), igualdade de direitos no acesso ao atendimento. O artigo 204 da Constituio Federal de 1988 e o artigo 5 da LOAS que dispe sobre a participao da populao, a colocam na formulao das polticas e no controle de aes em todos os nveis, ou seja, a participao fator condicionante na assistncia social. Essa se realiza no s atravs de conselhos, conforme se ver em Resoluo do CNAS, a seguir. Tal Resoluo estabelece que usurios so sujeitos de direitos e pblico da Poltica Nacional de Assistncia Social e que, portanto, os representantes de usurios ou de organizaes de usurios so sujeitos coletivos expressos nas diversas formas de participao, nas quais esteja caracterizado o seu protagonismo direto enquanto usurio (Resoluo CNAS 24/2006).
150
Assim, como Egli Muniz j referenciava, esta se falando de uma poltica pblica com intencionalidade tica e poltica. tica, porque se funda em valores e princpios que defendem a vida, a dignidade humana, a liberdade, a democracia, a cidadania, o respeito diversidade, entre outros, e poltica porque tem por direo realizao de direitos, a ateno a necessidades e ao desenvolvimento da autonomia com vistas emancipao social, transformando uma realidade eivada de desigualdades sociais (2011:102). H que se ressaltar que est se adotando o conceito de servio socioassistencial como: Um conjunto de atividades continuadas e organicamente articuladas em torno de objetivos comuns, os quais respondem s seguranas aanadas pela Assistncia Social, prestados em um determinado local de trabalho e que se destinam a prover determinadas atenes prossionalizadas, aanando aquisies sociais que resultam do exerccio capacitador de vnculos sociais, por meio de metodologias de trabalho social e trabalho socioeducativo (MUNIZ: 2011). Assim, ca claro que o principal produto dos servios socioassistenciais, so as aquisies relacionadas s seguranas da acolhida, convvio familiar, comunitrio e social e desenvolvimento de autonomia individual, familiar e social. A ideia de participao est relacionada de protagonismo. Participar na denio de prioridades, normatizao de critrios e acompanhamento das aes e no apenas se submeter a doao o que seria o mesmo que dizer de uma percepo passiva. A poltica de assistncia social busca, em suas normativas, contedo e iderio, a autonomia. Marques e Maia (2007, p.63), citadas ainda por Egli Muniz, ao discutirem o tema, distinguem autonomia individual e poltica. Para as autoras, a autonomia individual envolve a capacidade de deliberar, julgar, escolher e agir, perseguindo objetivos eleitos a partir de suas prprias avaliaes e sustentando-os publicamente. Por sua vez, a autonomia poltica, ou pblica, se refere capacidade de identicar-se como indivduo e sujeito de direitos, entendendo-se a si mesmo, e agir como autor dos direitos aos quais deseja se submeter como signatrio (HABERMAS, 1997, p. 163, apud Marques e Maia, 2007, p.63). Ambas so co-determinantes e a autonomia individual no se desenvolve sem a poltica.
151
Por m, na retomada desses princpios basilares importante se referir ao Declogo dos Direitos Sociassistenciais, construdo na V Conferncia Nacional (2005) sendo mais um dos pactos assumidos nacionalmente (www.gov.br/cnas). Portanto, a Poltica de Assistncia Social Brasileira est ancorada num arcabouo legal que lhe d institucionalidade de dever de Estado, faltando sem dvidas, muitas etapas para sua total concretude.
2 - Os sentidos da participao
Muito se tem dito que as prticas participativas podem se constituir em um /ou vrios mecanismos existentes, promulgados na Constituio Federal de 88. A democracia participativa est prevista nos trs poderes, com instrumentos diferenciados como plebiscito; referendo e projeto de Lei de iniciativa popular. H ainda possibilidade de novos processos organizativos, que a sociedade poder criar em seu movimento prprio. No Poder Executivo, alm dos conselhos e das conferencias (municipais, estaduais e nacionais) com funes especcas, a sociedade brasileira tem convivido com vrias outras formas de organizao de suas demandas, como participao na construo dos Planos Plurianuais - PPA(s) e demais instrumentos de planejamento e, ainda, de ouvidorias, audincias e consultas pblicas. No campo especco da assistncia social somam-se ainda os Fruns (quer sejam municipais, estaduais e nacionais) hoje voltados para a organizao da sociedade civil, Frum de Secretrios Municipais e Estaduais. Esses se organizam e posicionam no Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social - CONGEMAS e Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social - FONSEAS - em reunies bi ou tripartites. Dessa forma discutem propostas, recomendam resolues que os conselhos debatem, aprovando-as ou no. A essa conjugao de esforos em torno do mesmo objetivo Schettini e Faria vem denominando sistema integrado de deliberao e participao (2012: ANPOCS).
152
A ideia de participao no Brasil tornou-se uma ideia fora que ordenou um enorme campo de atores sociais que se opunham a formas institucionalizadas de gesto pblica e ordenao poltica caractersticas de um Estado fechado. (Lobo: 2012). Os sentidos de tais denies permitem armar que para haver participao poltica necessrio que o poder seja democratizado e compartilhado. Assim, a participao da qual se est falando passa pela reconstruo do Estado como espao pblico e democrtico, que segundo Tavares, possa constituir-se em alternativa de incorporao cidad na perspectiva da garantia de direitos de parcelas majoritrias da populao brasileira, que muitas vezes no tem voz e nem poder de presso (2005). No entanto, o processo de descentralizao das aes e de participao popular propostos pela CF/88 e pela LOAS ir encontrar resistncias em sua institucionalizao. Apesar da existncia de determinaes legais para garantir o espao institucional da participao popular, vericou-se que nem todos os instrumentos e conquistas constitucionais foram apropriados. Sabe-se que mesmo sendo os instrumentos legais de fato, necessrios para viabilizar o exerccio do controle social, estes, no so sucientes. H de se promover um ambiente poltico favorvel, onde Governo e populao cumpram papis fundamentais ao processo. (IBAM, http://www.ibam.org.br/urbanos/assunto2/blt5_int.htm). Para oportunizar esse clima, o Estado dever criar as condies necessrias para que os instrumentos possam ser efetivamente apropriados pela populao. Isto signica investir em capacitao na construo de corpo de trabalhadores, produzir informaes disponibilizando-as democraticamente e tornar as estruturas de gesto cada vez mais permeveis s reivindicaes da sociedade. Talvez fosse importante nesse momento considerar que a presena do gestor nas reunies dos conselhos no garante que a prtica daquele rgo seja caracterizada como participativa. Gesto democrtica, na concepo que se defende aqui, qualica-se pela capacidade de compreender os processos sociais de modo crtico e abrangente, pensando a crise
153
e a mudana acelerada. Em decorrncia, debrua-se sobre as organizaes no como algo dado, mas como um vir-a-ser dialtico, dinmico, contraditrio e imune a imposies administrativas, vindas de cima. Uma gesto desse tipo opera para alm do formal e do burocrtico e comprometem-se abertamente com o aprofundamento da participao e da composio dialgica, bases vivas de uma nova e mais avanada estrutura de autoridade (Nogueira: 237). Assim, os conceitos de assistncia social como poltica pblica de direitos, a participao popular e a gesto descentralizada e participativa so conquistas que vem sendo processadas com diculdade num pas com as tradies conservadoras como o nosso, somadas ao baixo grau de associativismo e a rigidez do gerenciamento com a lgica pragmtica do mercado. Sustenta-se, aqui, que o movimento pela legitimao da assistncia social como poltica pblica que pode fazer emergir um sujeito de direitos. a armao dessa poltica no mesmo patamar das demais, no campo da seguridade social, que possibilitar a luta por sua defesa, mudando o foco de ajuda para a de direitos. Tendo como parmetro uma poltica com caracterstica paliativa e de atendimento aos incapazes, uma ao social restritiva, focalizada em categorias como crianas, idosos e decientes, a CF/88 e as legislaes posteriores no transformaria os usurios da assistncia social de forma automtica em sujeitos empoderados de direitos, lutando para a conquista e ampliao dos mesmos. Arma-se: h uma nova travessia a ser percorrida. Um processo em construo.
3 - Usurios e trabalhadores: aliana estratgica para a travessia

Como j expresso na introduo, na realizao dos servios que a poltica de assistncia social se materializa. E o trabalhador instrumento dessa realizao. O principal produto dos servios socioassistenciais so as aquisies relacionadas s seguranas da
154
acolhida, convvio familiar, comunitrio e social e desenvolvimento de autonomia individual, familiar e social. Muniz reete sobre a necessidade da criao de vnculos entre o trabalhador e usurio. E no h construo de vnculos sem que o usurio seja reconhecido na condio de sujeito. Isto remete ao novo perl que se requer do trabalhador, voltado para a construo do espao pblico e do direito (Muniz: 117). Adotar a perspectiva de totalidade, arma Nery, na abordagem das demandas sociais requer o rompimento com posturas prossionais individualistas e reducionistas, reposicionando-as na direo do exame crtico dos condicionantes sociais, polticos, econmicos e culturais produtores da dinmica de vulnerabilidades sociais presentes na vida cotidiana dos usurios (Nery: 151). E onde se poderia realizar esse vnculo se no no exerccio cotidiano do trabalho? Atuar prossionalmente na proviso de ofertas sociassistenciais no uma abstrao terica, mas perpassa desde a segurana de acolhida no CRAS, passando pelos servios da segurana do convvio social, familiar e comunitrio, aos benefcios de renda, de sobrevivncia e aos processos de autonomia e protagonismo (Nery: 149). Sposati (2006:104) arma que recursos humanos na gesto da assistncia social matria prima e processo de trabalho fundamental. A assistncia social no opera por tecnologias substitutivas do trabalho humano (ibidem). Dessa forma, a busca de espaos coletivos para a expresso de demandas antes individuais funo que cabe tanto nos compromissos tico-polticos das prosses, como nos princpios tico/polticos da assistncia social, voltados para as mesmas armaes. Esses espaos coletivos buscam a participao qualicada do usurio em variadas construes possveis de acordo com os territrios. Que podem estar em municpios de todos os portes populacionais, como vrias vezes nos tem lembrado Dirce Koga. O que vem antes da ao sua inteno.
155
H um outro enfoque a ressaltar. A questo da distino do espao pblico do privado. A aliana a construir entre trabalhadores e usurios se pauta no fato principal dessas duas categorias defenderem o espao pblico. Aqui se une as anlises da participao popular no pas, as especicidades dessa na assistncia social, a metodologia adotada, os conceitos de controle social, o arcabouo institucional conquistado, espao publico, o signicado de gesto descentralizada e, nalmente a anlise do signicado do coletivo para o usurio e o trabalhador dessa poltica. Esses elementos subsidiam o prximo ponto de reexo, denido na Vll Conferncia de Assistncia Social, que se constitui na oportunizao de espaos para organizao e mobilizao dos usurios ampliando a garantia de direitos e do controle social no SUAS, sintetizados numa expresso: prticas participativas na assistncia social.
4 - Prticas participativas na Assistncia Social: Diculdades e possibilidades

A busca do signicado dessa expresso percorreu um caminho de denies que permitem nesse momento algumas snteses e denies: Constituem-se prticas participativas no SUAS aquelas que: Tem inteno tico-poltica; Referem-se a direitos sociasssistenciais; Realizam-se desde a formulao de aes at o controle da execuo; Apoiam-se em metodologias dialgicas; Respeitam a autonomia individual e os sujeitos coletivos; Realizam-se em espaos territoriais onde ocorram mobilizaes e organizaes; Privilegiam equipamentos do SUAS e a execuo de seus servios e benefcios.
156
4. 1 Diculdades de prticas participativas na assistncia social Nas visitas realizadas durante o trabalho de consultoria2, pode-se registrar praticamente o mesmo nvel de indagaes, diculdades, apesar de experincias diferenciadas. Se no, vejam-se algumas de suas expresses, aqui colocadas sem identicao da fonte, uma vez que poder se vericar, so praticamente as mesmas que se ouve quando o tema debatido em qualquer espao que se abra para tal. Esto expressas nas seguintes colocaes: ... deparamos-nos com um nmero restrito de conselheiros com disponibilidade para contribuir, devido ao acmulo de suas funes, e ainda a diversidade de cada grupo quanto a sua dinmica, conhecimento da poltica e capacidade de vocalizao. ... existe vontade e pouca experincia de participao efetiva, o que fortalece a nossa crena de que as informaes so extremamente necessrias e que, sem elas, os conselhos sero meros espaos constitudos para cumprir uma legislao. ... como diculdade a prpria questo da representao do usurio enquanto sujeito de direitos, a interferncia direta deste segmento nos rumos da poltica deve estar sustentada no movimento pela legitimao da assistncia social como poltica pblica e cabe ao trabalhador do Suas intervir nesta realidade no cotidiano de seu trabalho e na sua atuao. ... constitui-se tambm em diculdade a relao com a presena de atores vinculados a partidos polticos e que atuam de forma corporativa em detrimento do bem comum. ... a diculdade de conciliar os horrios para realizao das reunies de forma a atender todos os envolvidos ou a maior parte destes. ... hegemonia do pensamento direcionado para as necessidades particulares que tem jogado contra todas as referncias de organizao da vida comunitria baseadas nas necessidades e interesses coletivos que tem caracterizado a poltica de assistncia social. A assistncia social tem que buscar espao no coletivo, ganhar o sentido de poltica pblica de direito e apontar para questes mais coletivas em seus servios, programas e benefcios.
2 Para o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, em 2012.
157
... as experincias tm mostrado que o Conselho nem sempre sinnimo de participao qualicada e representativa. ... a questo da quantidade e qualidade dos prossionais reete em vrios momentos, entre eles a falta de pessoal inclusive para a prtica participativa. ... Importante tambm uma constatao quanto ao tempo que a prtica participativa demanda muitas vezes subestimada diante da exigncia de relatrios numricos. Cada atividade com sua importncia, mas nesse momento ressente-se de maior dedicao ao tempo participativo. Tais diculdades no impediram as tentativas de superao e essas se situam principalmente na concepo da gesto por parte dos dirigentes organizacionais e a existncia de prossionais estimulados, com autonomia para o exerccio de suas atribuies. 4.2 - Possibilidades de experincias de prticas participativas na assistncia social Nas experincias visitadas, mas tambm j podendo generaliz-las, as equipes foram estimuladas a realizar seminrios e debates pblicos, visando aprofundar a capacidade terica e de interveno dos trabalhadores. O estmulo realizao de grupos reexivos e socioeducativos com usurios uma prtica pode proporcionar ambiente participativo no qual podero emergir os sujeitos sociais. Entre esses, por sua vez, podero surgir novas lideranas que vo mobilizar atores para diversos tipos de atuao, inclusive a discusso de direitos sociassistenciais. Os equipamentos da assistncia social podem vir a se constituir espaos locais de organizao das demandas para alm das individuais. As diversas dimenses das potencialidades do territrio e a busca de mecanismos sobre as quais as polticas pblicas podem e devem se debruar, constitui-se objetivo. Isso implica na organizao e na participao dos moradores daquele local. O Cras pode ser o incentivador, a referencia para os movimentos locais.
158
A busca dessas respostas motivou que em alguns municpios os conselhos municipais vivenciassem experincias de descentralizao. Geralmente agrupados nas Administraes Regionais das Prefeituras, encontram-se os Conselhos Regionais de Assistncia Social, que por sua vez tem representao nas Comisses Locais de Assistncia Social3 Tais comisses devero reconhecer e identicar no seu territrio: Os canais de acessos aos direitos: servios existentes (pblicos e privados), espaos pblicos de uso comum; Principais conitos e interesses presentes no territrio (disputa pelo territrio-capital, governo, poltica, trco, etc.); Principais diculdades coletivas encontradas para a organizao poltica no territrio (disputar os interesses mais amplos em prol de todos); Principais mudanas na sociedade, cidade que impactam no territrio e como os moradores esto enfrentando tais mudanas; Principais experincias de prticas sociais de fortalecimento do territrio em seu sentido de vida coletiva e de sociabilidade e os desaos para as comisses na realizao do seu trabalho no territrio. No entanto, sabe-se que o processo para a reorganizao das ideias, dos modos de gesto, das estruturas e dos servios vinculados concepo do Estado para o Social (Nogueira, 2005) demandar novo reordenamento institucional da assistncia social sob o paradigma do direito (Nery, 2009). Nessa mesma linha de raciocnio, a necessria ruptura entre a atuao de servidor desacreditado - pela sociedade e pelo Estado - e a populao destituda de condies dignas de sobrevivncia, pode levar ao que Sawaia (2007 apud Nery, 2009) intitula de sofrimento tico-poltico. Assim, trata-se de assumir que a poltica social e o Estado, em suas diferentes esferas em funo das alteraes do contexto sociopoltico, demandam a ampliao de seu contingente de prossionais e busquem o rompimento com prticas e posturas conservadoras.
3 O primeiro municpio que se tem noticia dessa experincia foi Porto Alegre, em 1996. Em seguida, Belo Horizonte organiza seu sistema descentralizado de participao popular. Tais experincias se encontram registradas nos stios das respectivas prefeituras. Cita-se nesse trabalho as funes descritas atualmente em Vitria relatadas por Paz e Narciso(2012).
159
5- Sugestes e contribuies para prticas participativas no SUAS

Longe da pretenso de fazer recomendaes, propem-se alguns olhares possveis para o campo de prticas participativas. Registro de prticas alternativas, que busquem novas formas de viabilizar os direitos. o caso de se questionar se as deliberaes da Vll Conferncia Nacional vem sendo observadas? Porque no so relatadas? pouco explicitado e exigido que os espaos participativos se tornem mais amplos? Comisses de bairros, assembleias, fruns, ocinas so formas coletivas de se tratar questes individuais. Dessa maneira como vem sendo fomentada a participao de usurios? E por m uma questo pode ainda ser formulada: qual o envolvimento dos prossionais nas realizaes de tais atividades? Existem vrias linhas de hipteses sobre essa questo. Uma delas interroga se as novas geraes prossionais que no estiveram na luta pela conquista do Estado Democrtico e do Direito tem menor pertinncia herana histrica recebida. Outra, se os valores individuais da sociedade de mercado ter internalizado somente a cultura da ecincia e eccia pautando salrios e condies de trabalho. Outra, se a formao prossional tem sido deciente nesse campo. Verica-se que em grande parte esse tipo de atividade realizado em horrios para alm do padro estabelecido. Mas no se poderiam buscar novas formas de organizao do cotidiano? H compreenso do que vem a constituir-se em prticas participativas? Pautar a participao signica extrapolar o caminho para alm da participao nos conselhos. E como se prope as sugestes, importante sinalizar de imediato que sejam incentivados relatos nas mais diversas formas de comunicao existentes, como a virtual, na mdia do MDS, no sitio do CNAS, onde h um link para registro de prticas exitosas, muito pouco alimentado. Quem sabe at um prmio especco para esse tema?
160
Sabe-se por vivncias e/ou informaes que alguns mandatos legislativos, municipais ou estaduais disponibilizam parte da carga horria de trabalhadores aos conselhos e outros arranjos participativos criando formas de apoio, quer em reunies, quer em capacitaes descentralizadas na assistncia social. H mandatos que criando comisses de participao popular nas Assembleias Legislativas, abrem espao para o planejamento inclusive oramentrio das reas. H mandatos que apoiam ou apoiaram os Fruns Municipais quando a gesto no cumpria esse papel. Essas e outras prticas poderiam ocupar lugar de destaque no campo participativo. Certamente esses exemplos poderiam abrir um leque de oportunidades e aprendizados. Na mesma linha de raciocnio, cita-se iniciativa do Ministrio da Sade realizando em 2010 e em 2012, atravs do Departamento de Apoio Gesto Participativa e o Conselho Nacional de Sade, Seminrios de Experincias Inovadoras em Participao Social com exposies de prticas desenvolvidas no pas, favorecendo conhecimento, troca de vivencias e diculdades, proporcionando ainda vrios debates com demais conselhos no campo da Seguridade Social. Esse Departamento tem entre outras funes a de promover prticas educativas nos servios de Sade e estimular a criao de espaos de gesto participativa. Poderia ser proposto ao MDS na linha de sugestes e recomendaes mais essa alternativa de organizao interna. Por m, sugere-se ao MDS e CNAS que em todos os espaos pblicos se busque a exposio de tais experincias. Quem sabe at nos stands das conferencias se faa referncia concretas das mesmas? Ao encerrar esse rol de indicativos, se quer nesse momento saudar a iniciativa da abertura do debate desse tema, aps 20 anos de LOAS. So iniciais as colocaes e anlises para alm dos conselhos que aqui se zeram, mas, com certeza sero aprofundadas por novos atores, pesquisas e estudos posteriormente.
161
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil- Senado Federal-Binio 2005/2006 BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Conselho Nacional de Assistncia Social. SUAS: Orientao acerca dos conselhos e do controle social da poltica pblica de assistncia social, 2006. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo 24/2006. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. NOB SUAS/2012. BRASIL Lei 8.742/1993 Lei Orgnica da Assistncia Social. BRASIL Lei 12.435/2011- Altera a LOAS introduzindo o SUAS. LOBO,FLAVIO Na ptria da democracia ps-participativa Le Monde Diplomatique-Brasil julho2012. MUNIZ, EGLI Equipes de Referencia no SUAS e as responsabilidades dos trabalhadores em Gesto do Trabalho no mbito do Suas MDS/2011. NOGUEIRA, MARCO AURELIO Um Estado para a sociedade civil2.edio Cortez,2005 So Paulo. NERY, VANIA B.- o Trabalho de Assistentes Sociais e Psiclogos na Poltica de Assistncia Social: saberes e direitos em Questo Tese de Doutorado.So Paulo PUC SP, 2009.
162
PONTUAL, PEDRO A pratica dos conselhos de gesto nas polticas publicas Cadernos da Cidade no.4 So Paulo 2008 Centro de Estudos e Assessoria e Estudos Urbanos. PINHEIRO, Marcia Maria Biondi. As subvenes sociais em Minas Gerais:a mediao parlamentar na poltica de assistncia social Dissertao de Mestrado PUCSP 2002. __________________________.O CNAS:Entre o interesse pblico e o privadoTese de Doutorado em Servio Social- PUC SP- 2008. SATYRO NATALIA,SCHETTINI ELEONORA A entrada da Poltica de Assistncia Social na agenda decisria brasileira:o papel das leis e o papel do pressidente-35. Encontro Anual Anpocs - 2012. SCHETTINI,FARIA Formao de Agenda na poltica de Assistncia Social: o papel das conferencias como um sistema integrado de participao e deliberao Anpocs, 2012. RAICHELIS, Raquel. Esfera pblica e Conselhos de Assistncia Social: caminhos da Carregando...Pular para o conteudo construo democrtica. So Paulo: Cortez, 1998. TAVARES, Laura. O desastre social. Rio de Janeiro: Record, 2003.
163
O nanciamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos socioassistenciais
Gisele de Cssia Tavares
Quando se fala em nanciamento comum que se pense em processos complexos, tradicionalmente tratados como tema de competncia exclusiva de especialistas das reas contbil, administrativa e nanceira, considerados de difcil compreenso para leigos poderem opinar, participar e acompanhar. Entretanto, falar em nanciamento no campo das polticas pblicas requer que os tcnicos que atuam na gesto dessas polticas, que so os que conhecem com maior profundidade a realidade, as demandas e prioridades de suas reas e, por isso, tm maiores condies de avaliar o que deve ser garantido para supri-las e atend-las, conheam os instrumentos de planejamento na administrao pblica e os contedos que permeiam a gesto oramentria e nanceira, familiarizando-se com sua linguagem e com aspectos comumente considerados muito complexos, mas que traduzem escolhas, opes polticas e prioridades. Alm disso, falar em nanciamento da poltica de assistncia social no contexto atual, em que a Lei que lhe deu materialidade completa 20 anos1, requer voltar os olhos para o percurso percorrido desde que, num momento mpar da histria desta poltica, a deliberao pela implantao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) mudou o curso at ento trilhado nesse campo, marcando uma ruptura com processos cristalizados no tempo, que eivavam a gesto e, consequentemente, as provises da assistncia social. Falar em nanciamento nesse contexto exige compreender e avaliar essa trajetria e debruar-se sobre o que representa seu contedo e seu signicado. Falar em nanciamento da assistncia social requer, ainda, que nos voltemos a analisar em que princpios constitucionais ele se ampara. Isto porque a Constituio Federal de 1988, pelo modelo de Seguridade Social adotado e por sua forma de nanciamento, ancorando nas contribuies sociais sua base2, estabeleceu o compromisso da sociedade brasileira em assegurar condies mnimas de sobrevivncia e dignidade populao. Iniciando esse passeio pela histria recente da assistncia social e seu nanciamento, preciso compreender o movimento que se instaurou desde que se consensou que, para sua consolidao como poltica pblica haveria que se implantar um novo modelo de
1 2 Lei 8.742/93 Lei Orgnica de Assistncia Social - LOAS Embora outras fontes tambm componham esse escopo. As contribuies sociais so exclusivas para atender nalidade especca.
165
O nanciamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos sociaossistenciais
gesto, pautado em um novo pacto federativo e diviso de responsabilidades entre as esferas de governo com um nico compromisso: o de assegurar direitos e garantir o alargamento da proteo social por meio dessa poltica. Num pas como o Brasil, em que a Constituio Federal reconhece o municpio como ente federado e lhe atribui, pela diretriz da descentralizao poltico-administrativa e nanceira, a responsabilidade pela prestao dos servios, programas, projetos e benefcios, falar em nanciamento da assistncia social sob essa nova concepo exigiu que o debate desencadeado pautasse a discusso sobre o conanciamento, reconhecendose que no sistema tributrio brasileiro o maior volume da arrecadao se concentra nas esferas estadual e federal (com 25% e 60%, respectivamente3) e o menor montante ca com o ente municipal (apenas 15%). Esse debate ganhou fora como forma de assegurar que, no que tange assistncia social se revertesse (ao menos em parte) a incipiente descentralizao dos recursos, promovendo distribuio mais proporcionalmente correspondente s demandas de respostas sociedade, com o justo retorno dos recursos, como forma de participao no custeio das provises cuja responsabilidade, por determinao constitucional, municipal. O Sistema nico de Assistncia Social - SUAS, sistema pblico implantado a partir da fora de uma deliberao de Conferncia Nacional, teve o grande desao de, ao mesmo tempo diminuir essa diferena da distribuio tributria, faz-lo de uma forma unicada sem que fossem desrespeitadas as diversidades prprias de um pas continental. Era preciso, para tanto, que a sistemtica do nanciamento da Assistncia Social atentasse para que a partilha dos recursos dos Fundos de Assistncia Social se desse segundo critrios que tenham como base diagnsticos e indicadores socioterritorias locais e regionais e, que contemplasse as demandas e prioridades apresentadas de forma especca, a partir das diversidades apresentadas. Tais diversidades se expressam pelas diferentes realidades que convivem no pas, exigindo por vezes o estabelecimento de prioridades nacionais bem como a adoo de critrios de equalizao, projetando a cobertura universal.
3 Apresentao Jeane Andria Ferraz Silva, durante Conferncia Estadual do Esprito Santo 2013.
166
Sob essa gide, o processo de implantao do SUAS tomou corpo e ganhou o pas, inaugurando em 2004 (com um novo texto da Poltica Nacional) e em 2005 (com a Norma Operacional Bsica do SUAS) um outro modelo de nanciamento, que se rmou com o passar dos anos e se conrmou na Lei 12.435/2011 (a Lei do SUAS) e nas regulaes que se seguiram, especialmente os decretos de regulamentao do IGD/ SUAS (Decreto n 7.636/2011) e do Fundo Nacional de Assistncia Social (Decreto n 7.788/2012). Em termos operacionais e prticos, a nova legislao materializou o amadurecimento que a assistncia social experimentou desde a implantao do SUAS e legitimou processos institudos. Cabe aqui lembrar da reexo realizada por Aldaza Sposati em sua fala na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social (2003), na qual, ao avaliar os dez anos transcorridos desde a aprovao da Lei 8.742/93, apresentou uma anlise metafrica da assistncia social como sendo uma menina que precisava se desenvolver, a Menina LOAS4. Aps esses ltimos anos, em que o resultado dessa Conferncia e sua principal deliberao se traduziram num novo tempo para a assistncia social, possvel dizer que a Menina LOAS cresceu e se tornou uma jovem com o corpo do SUAS. O momento agora de busca da maturidade, da consolidao dos avanos, da superao de desaos. preciso olhar para essa trajetria reconhecendo os avanos alcanados com a conscincia de que o caminho apenas foi iniciado, que novas diculdades se descortinam e novos desaos emergem, num movimento prprio da dialtica que envolve as relaes e questes societrias. O SUAS retoma, aps muitos anos em que essa rea cou margem na esfera pblica, a centralidade do Estado na garantia dos direitos socioassistenciais, prevendo a existncia de servios estatais como articuladores desta poltica. Nesse movimento a assistncia social tem se tornado mais visvel, sendo cada vez mais reclamada. Isso traz demandas para a gesto, nas suas mais diversas dimenses, e para o nanciamento. O momento atual remete esfera pblica estatal, exclusivamente, a prestao dos servios nos equipamentos pblicos CRAS, CREAS, Centro POP5 e a
4 5 A palestra da Professora Aldaza Sposati resultou, no ano de 2005 em um livro com o mesmo nome, publicado pela Cortez Editora. CRAS: Centro de Referncia de Assistncia Social; CREAS: Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social; Centro POP: Centro de Referncia Especializado para Populao em Situao de Rua.
167
gesto. Isso se congura como movimento contrrio ao desencadeado na reforma do Estado, gestada luz da ideologia neoliberal. Amplia o Estado ao invs de reduzi-lo, como rezava a cartilha dessa reforma. Hoje vem tona a necessidade de reexo sobre essa gama de mudanas substantivas experimentadas desde o incio desse processo, compreendendo que, para avanar para patamares ainda necessrios, a poltica de assistncia social precisa identicar o que, no momento que se inaugura, ainda se congura como desao a ser enfrentado. A Conferncia Nacional de 2013 se props a promover tal reexo, prevendo que a abordagem do nanciamento ocorresse em conjunto com a da gesto (como temas centrais), para uma avaliao de forma articulada, pois o SUAS estabelece que o desenho da gesto deve ser traduzido na forma de nanciar. Nesse escopo, falar do nanciamento no SUAS pressupe, inegavelmente, falar de um novo modo de gesto, ou seja, no h como desvincular um processo de outro, pois um o viabilizador do outro, numa via de mo dupla de constante complementao mtua. Pois, numa anlise da gesto se deve avaliar o que lhe d efetividade, ou seja, o nanciamento. Percebe-se, portanto, a inter-relao entre essas duas dimenses - a gesto e o nanciamento. Discutir nanciamento e gesto pressupe, alm do entendimento dessa vinculao orgnica que guardam entre si, tambm da dimenso poltica que est embutida nas tomadas de deciso referentes a cada um em especco e de ambos, em conjunto, especialmente quando se pretende que a assistncia social se congure, cada vez mais, como poltica de Estado. O nanciamento um conjunto de mecanismos, regras e condies que asseguram meios para a efetivao das aes e representa a condio (ou no) para que haja a possibilidade de atendimento da populao nas necessidades identicadas. Financiar determinada rea, provendo-a dessas condies, representa uma escolha a de garantir o atendimento que lhe compete, o que no caso da assistncia social representa um importante lado da proteo social preconizada na Constituio Federal de 1988.
168
Essa escolha demonstra uma opo de gesto, a deciso por um ou outro caminho, indicando que nanciamento e gesto so dois pilares de sustentao de toda e qualquer poltica. Entretanto a histria traz o cenrio da precariedade, pelas diculdades enfrentadas pela assistncia social para se armar como poltica pblica, marcada em sua trajetria pelo improviso e reduzidos investimentos. A gesto se congura como responsabilidade de dirigir um sistema (municipal, estadual ou federal), sendo, segundo GANDIN (1994), uma competncia do poder pblico que implica o exerccio de funes de coordenao, articulao, planejamento, acompanhamento, controle, avaliao e auditoria. Em se tratando a assistncia social de uma poltica pblica do campo da proteo social, voltada a assegurar direitos pode-se armar que o nanciamento representa a forma de garantir as condies objetivas para que isso ocorra. preciso, portanto, que a anlise proposta se volte a identicar, alm das condies efetivas de gesto, em que medida o efetivo nanciamento, ou a sua ausncia (ou insucincia), garante direitos ou gera riscos e vulnerabilidades, agravando as situaes de desproteo. Nessa direo emerge um dos principais aspectos dessa relao intrnseca entre gesto e nanciamento, pois quando falamos do nanciamento da assistncia social cabe o apontamento levantado por Evilsio Salvador (2010) ao se referir ao nanciamento das polticas sociais: Financiar uma poltica pblica pressupe o oramento pblico. Nesse sentido se colocam questes como: Quem nancia? Quais so as receitas? Quanto de nanciamento? Seguindo-se essa lgica de anlise proposta por Salvador, a resposta primeira questo, sobre quem nancia?, remete responsabilidade assumida pelo nanciamento, ou seja, aponta para o compromisso de nanciar. Nessa direo preciso que se avalie quem participa desse nanciamento, isto , se de fato o conanciamento est ocorrendo com a participao das trs esferas de governo, como forma de dar cumprimento s atribuies legais de cada uma delas nas provises desta poltica.
169
No SUAS, que tem como uma de suas bases matriciais o conanciamento ca reforada a responsabilidade comum das trs esferas de governo na garantia das condies para que a poltica de assistncia social se efetive. Assim, deve-se assegurar o nanciamento partilhado entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, seja por meio de transferncias entre fundos, seja por aporte de recursos prprios. O conanciamento no SUAS deve se dar em consonncia com o carter das ofertas da poltica de assistncia social visto serem continuadas, descentralizadas e destinadas a quem delas necessitar6. No se concebe, num sistema que reconhece esse carter a manuteno da relao de nanciamento pautada em formas tradicionalmente utilizadas, com escopo no processo convenial. Tornou-se denitivamente necessrio reconhecer que ofertas continuadas no podem correr o risco da descontinuidade do nanciamento. O desao posto: superar a forma tradicional operada sob a lgica da srie histrica (a chamada Rede SAC - Rede de Servios de Ao Continuada), com base xada em valores per capita e signicativa premncia das emendas parlamentares no nanciamento da rea. Sendo assim, como esse processo no pode sofrer descontinuidade, os repasses devem ser regulares e, dessa forma, se traduzir na capacidade das esferas locais atenderem s demandas da populao destinatria de suas ofertas, ou seja, do pblico que pode vir a acess-la, medida de sua necessidade. E devem ser automticos, evitando que procedimentos burocrticos comprometam a garantia da continuidade das provises. Tal concepo tambm se aplica gesto. No entanto, preciso que o conanciamento se d, cada vez mais, com base no custo da prestao dos servios com padro de qualidade, a m de que se possa
6 Segundo a Advocacia Geral da Unio, no Parecer 075/2011/DENOR/CGU/AGU, as transferncias automticas de recursos entre os fundos de assistncia social efetuadas conta do oramento da seguridade social, conforme o art. 204 da Constituio Federal, caracterizam-se como despesa pblica com a seguridade social, na forma do art. 24 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Despesa pblica se caracteriza como o gasto do Estado com vistas ao atendimento das necessidades coletivas e ao cumprimento das responsabilidades institucionais; constam do oramento e requerem prvia autorizao legislativa. O reconhecimento do gasto com a assistncia social como despesa pblica marca sua caracterstica como poltica permanente e foi o que permitiu a insero do dispositivo da nova lei de possibilidade de pagamento dos prossionais que integrarem as equipes de referncia, expresso no Art. 6-E. O item 27 do referido parecer diz que As transferncias contidas na exceo do art.25 da LRF (onde a assistncia social se encontra), portanto, s podem ser consideradas obrigatrias. Essas despesas se localizam no captulo sobre despesa pblica, constando no art. 24 da referida lei as despesas com seguridade social, separando-as das transferncias voluntrias e denindo-as como transferncias obrigatrias (tambm consideradas legais). O pagamento de pessoal somente vedado nos casos de transferncia voluntria, assim como outras vedaes.
170
viabilizar o atendimento na perspectiva da consolidao do direito do pblico destinatrio desta poltica. Para tanto, alm do envolvimento do Governo Federal e dos Municpios, fundamental que tambm haja a forte participao da esfera estadual, integrando esse processo e compondo as possibilidades de fortalecimento da gesto em mbito local. Isso nos desaa a fortalecer o pacto federativo para que, na consolidao da gesto e do nanciamento nas trs esferas de governo seja assumido o compromisso de assegurar meios para sua efetivao, tanto nas competncias especcas, quanto essencialmente no conanciamento. O Censo SUAS 2011 indica que 50% dos municpios brasileiros dependem exclusivamente dos recursos repassados pela esfera federal e de seu prprio oramento. Esse mesmo Censo demonstra que 47% dos municpios brasileiros no recebem recurso dos estados. A segunda pergunta, sobre quais so as receitas?, aponta para a necessidade de se analisar quais so as fontes de recursos que do sustentao assistncia social, avaliando se se trata de fontes de origem justa, fortes e sustentveis. O nanciamento, segundo Salvador (2011)7, traz pistas sobre carter redistributivo da poltica social. Ancorar o nanciamento em fontes que tenham sua origem em pilares no garantidores do direito traz uma contradio em relao qual a poltica de assistncia social precisa se manter vigilante. Alm disso, pautar o nanciamento desta poltica em fontes com pouca capacidade de arrecadao tambm pode comprometer que esta se congure efetivamente como uma poltica de proteo social. A terceira questo, quanto de nanciamento?, vincula a avaliao ao fato de que o oramento pblico se congura como espao de luta poltica. Nesse sentido emerge um desao que relaciona o nanciamento, os montantes de recursos e um dos princpios oramentrios: o da exatido. Esse princpio estabelece que deve haver adequao entre o diagnstico da realidade local (sob os aspectos econmico, poltico, social, entre outros) e a capacidade do setor pblico na arrecadao e execuo do oramento. Sendo assim, os montantes de recursos de uma poltica devem ser compatveis com o que ela precisa prover.
7 Sistema Tributrio: Diagnstico e elementos para mudanas. Braslia. Palestra Sindasco. 2011.
171
E, para tanto, imprescindvel que se assegure a presena da assistncia social nos instrumentos oramentrios Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual. Evilsio Salvador (2010) nos diz que o oramento a parte mais visvel do fundo pblico. Ele representa um importante instrumento de deciso poltica; transparncia governamental; controle social; democracia; distribuio de renda; justia social. Contemplar mais ou menos uma rea nos documentos oramentrios uma questo de gesto, mas no apenas envolve o aspecto tcnico, exigindo essencialmente um posicionamento poltico, consistente e condizente com o compromisso com a tica e com o desenvolvimento desta no campo da garantia de direitos. O oramento , sem dvida e reconhecidamente pela legislao, instrumento de gesto essencial para a operao do nanciamento pblico das polticas sendo essencialmente uma expresso da prioridade dada dentro da esfera pblica. No caso da assistncia social representa a possibilidade (ou no) de resposta s demandas de seu pblico. Assim, expressa o planejamento das condies nanceiras relacionadas s funes de gesto e a prestao de servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais populao usuria, devendo retratar o desenho de gesto proposto pelo SUAS, desde a concepo do PPA, at o detalhamento das metas e prioridades pela LDO e estabelecimento de rubricas de despesas pela Lei Oramentria Anual. Isso indica que a gesto pblica est intimamente ligada ao nanciamento, pois podese armar que a destinao oramentria e sua execuo nanceira, de acordo com os pressupostos normativos e conceituais de cada poltica em especco, ou seja, seu efetivo nanciamento, so condies para que haja a possibilidade de atendimento da populao nas necessidades apresentadas. importante salientar, entretanto, que nesse processo que, de um lado uma arena de disputa e, de outro, visa atender populao usuria, uma vez assegurados os recursos, torna-se fundamental que a gesto oramentria e nanceira seja competente, correta, democrtica e coerente com as demandas da sociedade, com comando nico. Na nova legislao da assistncia social a gesto passa a ser reconhecida no conanciamento. Alm do conanciamento dos servios pela via dos pisos que passaro a ser
172
componentes dos blocos relativos a cada nvel de proteo, so institudos incentivos de gesto8 calculados com base em parmetros de qualidade dos servios e aspectos da prpria gesto, os quais compem a participao de todas as esferas de governo no nanciamento das aes em nvel local, reconhecendo que o componente da gesto est presente em todas essas aes, de forma direta ou indireta. Isso representa que tambm para o conanciamento da gesto os repasses devem ser fundo a fundo. No SUAS os fundos de assistncia social so reconhecidos como instrumentos de gesto oramentria e nanceira da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, responsveis pela alocao de receitas e execuo das despesas relativas ao conjunto de aes, servios, programas, projetos e benefcios de Assistncia Social, sendo assim a instncia de nanciamento tambm para os recursos prprios, como unidades oramentrias. Brando9 aponta que os grandes avanos na formulao do nanciamento da poltica de assistncia social podem ser assim enumerados: a) a estruturao dos Fundos como o lugar onde se materializa o gasto pblico com a poltica; b) a organizao dos pisos como orientadores dos gastos, em consonncia com as diretrizes da PNAS/2004; c) a sistemtica de transferncia fundo a fundo e, d) a partilha como ferramenta de regularidade e viabilizadores do conanciamento federal. A proposta de operacionalizao das transferncias fundo a fundo pela via dos blocos de nanciamento, relacionados ao conjunto de servios, programas e projetos, devidamente tipicados e agrupados, e sua gesto visa avanar mais um pouco, pois permite maior mobilidade nanceira na gesto do SUAS. Isso um grande passo no atendimento aos clamores de maior autonomia na utilizao dos recursos. Tambm os recursos do IGD trazem diferencial de possibilidades, mas seu incremento depende do alcance de outras condies que ainda se conguram como desao para muitos municpios, dentro da realidade de luta poltica pelos recursos do fundo pblico para a assistncia social, o que, no vamos negar, ainda uma arena de grande diculdade. Os recursos dos blocos destinados aos servios de Proteo Social Bsica (PSB) e Proteo Social Especial (PSE) podem ser aplicados no conjunto dos servios tipicados, no mesmo nvel de proteo, desde que os servios que deram origem ao repasse
8 9 Os incentivos so operacionalizados pelos ndices de Gesto Descentralizada (IGD), tanto no mbito do SUAS, quanto do Programa Bolsa Famlia. Palestra: Gesto do Financiamento na Efetivao da Poltica de Assistncia Social
173
tenham sua prestao assegurada nos padres estabelecidos pela normatizao, o que eminentemente papel dos Conselhos de Assistncia Social. Fica, portanto, expressa e enfatizada a vinculao aos rgos de controle, com o efetivo acompanhamento e controle dos conselhos no que se refere ao nanciamento do SUAS, habilitando os conselheiros para o exerccio dessa funo prioritria. O SUAS atribui aos Conselhos de Assistncia Social grandes responsabilidades no acompanhamento e controle do nanciamento. O controle e scalizao dos fundos de assistncia social pelos conselhos traz a exigncia do exerccio da democracia e implica na transparncia na implementao dos processos relacionados gesto oramentria e nanceira da assistncia social. Nesse processo, cabe aos conselhos, dentre outras atribuies, aprovar a proposta oramentria e o plano de aplicao do fundo, avaliando e acompanhando sistemtica e periodicamente a execuo oramentria e nanceira dos recursos, bem como sua prestao de contas; alm de buscar fortalecer o oramento prprio para o conanciamento da poltica de assistncia social e analisar se o conanciamento est, de fato, assegurado. Os conselhos de assistncia social devem, ainda, denir e aferir padres e indicadores de qualidade na prestao dos servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais e os investimentos em gesto que favoream seu incremento; vericar se os servios/aes foram executados de acordo com as normas reguladoras da poltica de forma contnua e regular, analisando os critrios que orientam o acesso dos usurios aos servios e benefcios, relacionando tal anlise da utilizao dos recursos, vericando se esta se deu na totalidade e nalidade para as quais foram disponibilizados. Essa anlise deve se integrar avaliao de saldos nanceiros e sua implicao na oferta dos servios e em sua qualidade. Nesse processo de controle do nanciamento, compete aos Conselhos de Assistncia Social observar quais os valores destinados a esta poltica, as fontes que a nanciam,
174
a compatibilidade com o planejamento, a estrutura e a organizao do oramento do fundo de assistncia social, sendo este na forma de unidade oramentria, e a ordenao de despesas deste fundo em mbito local, bem como deliberar sobre os critrios de partilha e de transferncia dos recursos. Devem avaliar os instrumentos, documentos e sistemas de informaes para a prestao de contas relativas aos recursos destinados assistncia social; a aplicao dos recursos transferidos como incentivos de gesto do SUAS e do Programa Bolsa Famlia e a sua integrao aos servios, acompanhando tambm a execuo dos recursos pela rede prestadora de servios socioassistenciais, no mbito governamental e no governamental, com vistas ao alcance dos padres de qualidade estabelecidos em diretrizes, pactos e deliberaes das Conferncias e demais instncias do SUAS. Por m, o que deve, prioritariamente, permear a anlise dos conselhos e demais atores da poltica de assistncia social no tocante ao seu nanciamento nesses tempos de SUAS , a seguinte questo: Em que medida o nanciamento est garantindo a efetivao dos direitos socioassistenciais ou negando-os? Essa questo nos alerta para a necessidade de nos mantermos vigilantes especialmente no que se refere a prover esta poltica dos meios que lhe assegurem a efetividade que deve permear toda e qualquer poltica de proteo social. Cabe a todos os envolvidos em seu processo de gesto e, especialmente queles que exercem o controle social sobre esta poltica, estar constantemente atentos a esse aspecto, buscando munir-se das informaes, argumentos e condies para revelar os possveis riscos gerados pela ausncia ou insucincia do nanciamento na justa proporo das demandas identicadas, o que se caracteriza como importante desao a ser enfrentado. evidente que o processo de implementao de qualquer poltica pblica permeado de desaos. Em se tratando da poltica de assistncia social eles ganham proporo, pois sua histria traz em seu bojo a marca do clientelismo, da benemerncia, do patrimonialismo e, por muitos anos, da ausncia do Estado com consequentemente insucincia de nanciamento.
175
Os processos de reforma implantados pelo Estado Brasileiro que impuseram a reduo da mquina pblica pelos diferentes entes federados, associado, ainda, aos parcos recursos historicamente destinados assistncia social, afetam ainda hoje o desempenho da poltica de assistncia social nos municpios brasileiros. O momento atual, ao mesmo tempo em que marca a avaliao de resultados de um sistema que tem buscado romper com essa histria de negao, tambm pressupe a identicao das grandes questes postas sua consolidao que se conguram como desaos a serem enfrentados. a busca de maturidade que se mencionou ser necessria jovem LOAS vestida de SUAS. Tais desaos se conguram porque os elementos componentes da nova forma de gesto proposta, com perspectiva de prestao de servios para garantia de direitos, devem contar efetivamente com meios de serem desenvolvidos, encontrando tanto na esfera pblica estatal, quanto na esfera privada (onde esto as entidades socioassistenciais) as condies que favoream esse desenvolvimento. E, para tanto, o nanciamento se torna central. Isso depende, daqui para frente, de novos avanos e a consolidao do prprio SUAS, tornando-se um dos mais urgentes desaos a ser enfrentado por gestores, conselheiros, usurios e pelos prprios trabalhadores. Faz-se tambm necessrio o estabelecimento de um pacto com as instncias de controle. importante que se tenha claro que o conceito de sistema pblico da assistncia social implica na atribuio de conanciamento, ampliao da cobertura e melhoria da qualidade dos servios prestados populao. Isso requer uma gama de alicerces imprescindveis para lhe oferecer sustentao. Tendo ousado analisar os aspectos da gesto oramentria e nanceira nesse processo de estruturao do sistema pblico intitulado SUAS, possvel entender que, para consolidar esse sistema a partir do nanciamento h que se ter como pressuposto o reconhecimento da luta por seu carter obrigatrio, garantindo fontes de nanciamento e mecanismos de transferncias que correspondam ao carter continuado das aes;
176
assegurando formas de operacionalizao, com critrios de partilha republicanos e critrios de transferncias geis e mais condizentes com a realidade local para a efetiva destinao e aplicao dos recursos nas trs esferas de governo. necessrio tambm garantir, efetivamente, que o nanciamento na assistncia social traduza o carter permanente e continuado desta poltica, evitando que sejam adotadas formas programticas que descaracterizem as prioridades estabelecidas pelo SUAS em seus instrumentos. Para tanto, imprescindvel avaliar se esto sendo viabilizadas condies sustentveis que garantam a manuteno e o aprimoramento desse sistema e todo seu escopo de atendimento ao pblico da poltica de assistncia social rumo universalizao e ao acesso nos nveis de proteo previstos pelo SUAS. Analisar a forma de alocao dos recursos diante das normativas e desenho de gesto dessa poltica, a participao das esferas de governo no conanciamento e montantes destinados rea frente s demandas, a compatibilidade entre planos e a poltica tambm so pontos que devem comparecer nessa construo. Alm disso, continua urgente e necessrio que se assegure a denio clara e objetiva das aes prprias da assistncia social a serem includas no processo de nanciamento, ou seja, do que, efetivamente, se congura como gasto vinculado a esta poltica, fortalecendo, cada vez mais os fundos de assistncia social como sua instncia de nanciamento nas trs esferas de governo, superando a pulverizao ainda persistente, com nfase na ampliao da participao da esfera estadual no conanciamento da assistncia social, de forma regular e automtica fundo a fundo e garantindo, pela via do conanciamento, das condies efetivas para a prestao dos servios, proviso dos benefcios e desenvolvimento dos programas e projetos da assistncia social, correspondendo s demandas identicadas nas esferas locais. Um outro grande desao, que inclusive compe o ementrio dos eixos da IX Conferncia Nacional de Assistncia Social so os limites oramentrios e nanceiros colocados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000) no que se refere contratao de pessoal. preciso qualicar tcnica e politicamente esse debate
177
sob risco de se comprometer a capacidade de a assistncia social ser efetivamente uma poltica pblica de direito do cidado, garantida a quem dela necessitar, cuja responsabilidade do Estado - como preconiza a legislao da rea - pela impossibilidade de composio de quadros prossionais efetivos. mister que sejam denidas formas de relativizar a assistncia social no que tange aos limites percentuais para gastos com pessoal estabelecidos por essa Lei, quando da necessidade de implementao das aes prioritrias do SUAS Esse caminho de consolidao no pode prescindir da superao, em denitivo, de modelos clientelistas e patrimonialistas de utilizao dos recursos e critrios de conveniamento na assistncia social, pois as prticas tradicionais e arcaicas que se pautam em relao de caridade e benemerncia no mais cabem no escopo de uma poltica de Estado que tem como premissa garantir o direito e assegurar a proteo social.
178
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: 1988. BRASIL. Lei Federal 8.742, de 07 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da Assistncia Social. Braslia, DF: 1993. BRASIL. Lei Complementar n 101 Lei de Responsabilidade Fiscal. Braslia: DF, 2000. BRASIL. Lei Federal 12.435, de 06 de julho de 2011. Altera a Lei 8.742, de 07 de dezembro de 1993 Lei Orgnica da Assistncia Social. Braslia, DF: 2011. BRASIL. Decreto 7.636, de 07 de dezembro de 2011. Dispe sobre o ndice de Gesto Descentralizada do SUAS. Braslia, DF: 2011. BRASIL. Decreto 7.788, de 15 de agosto de 2012. Dispe sobre a Regulamentao do Fundo Nacional de Assistncia Social. Braslia, DF: 2012. BRASIL. Advocacia Geral da Unio. Parecer 075/2011/DENOR/CGU/AGU. Braslia:DF, 2011. BRASlL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Poltica Nacional de Assistncia Social. Braslia: DF, 2004. BRASlL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica - NOB/SUAS. Braslia: DF, 2005. BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Censo SUAS. Braslia:DF, 2011.
179
BRASlL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica - NOB/SUAS. Braslia: DF, 2012. BRASIL. Conselho Nacional de Assistncia Social. IX Conferncia Nacional de Assistncia Social. Informe n 03/2013 - Orientaes para a realizao das Conferncias Municipais de Assistncia Social. Braslia. 2013 BRANDO, Fernando. Gesto do Financiamento na Efetivao da Poltica de Assistncia Social. Palestra. Pernambuco. GANDIN, Danilo. A prtica do planejamento participativo. Petrpolis. Vozes. 1994. MANES, Sandra. A Gesto e o Financiamento na efetivao do SUAS. Palestra. Rio de Janeiro. 2013. SALVADOR, Evilsio. Fundo Pblico e Seguridade Social no Brasil. So Paulo. Cortez Editora. 2010. SALVADOR, Evilsio. Seguridade Social na conjuntura atual. Florianpolis. Palestra. 2010. SALVADOR, Evilsio. Sistema Tributrio: Diagnstico e elementos para mudanas. Braslia. Palestra Sindasco. 2011. SILVA, Jane Andria Ferraz. A realidade atual do conanciamento da assistncia social. Palestra Conferncia Estadual do Esprito Santo. 2013. SPOSATI, Aldaiza. A Menina LOAS: um processo de construo da Assistncia Social. So Paulo. Cortez Editora. 2005.
180
181
Joaquina Barata Teixeira
Introduo
A insero do tema Fator Amaznico e a interface com o SUAS como fonte de debate no Encontro de Gestores Municipais da Regio Norte (19 e 20/03/2013), indica duas saudveis preocupaes: 1) contextualizar no solo da histria da regio o movimento real de implantao e consolidao do Sistema de Proteo Social SUAS, destinado a um pas de dimenses continentais, onde a diversidade uma riqueza e a desigualdade social uma contradio. 2) historicizar e atualizar categorias, conceitos e noes que instrumentalizam a leitura das expresses da questo social e do planejamento na Amaznia. Ambas as preocupaes esto ancoradas em princpio metodolgico dialtico, necessrio nas anlises dos processos sociais. Isto nos impe comear propondo a desconstruo do signicado original dessa expresso fator amaznico, para ressignic-lo com outro contedo. Essa necessidade advm dos vnculos tradicionais dessa designao: fator amaznico, usada em sua verso original nas dcadas de 70/80, como parte do discurso do planejamento do desenvolvimento da Amaznia no perodo da ditadura militar. Seu signicado, poca, ignorava todos os ativos regionais, com suas vantagens comparativas (como: a diversidade da riqueza orestal e animal - com sua fonte de alimentos, medicamentos, perfumes, insumos e leos; a vasta concentrao de gua potvel; a localizao privilegiada de minrios; a pluralidade cultural das etnias; a vastido territorial), para voltarse exclusivamente ao que via como negativos, a exemplo: as suas longas distncias, o seu clima quente e hmido, as suas chuvas torrenciais e seus insetos. Essa semntica foi desmiticada pelo jornalista Lcio Flvio Pinto (2000), que desnudou a real inteno dessa negatividade, que era lanar as bases da poltica de integrao regional do regime de arbtrio, que concebia a regio na perspectiva de sua similitude ao sul e ao sudeste, desejando-a de forma mais intensiva no circuito da mercadoria da ordem social. Foi essa ideia que justicou a modernizao, primeiro conservadora e depois destrutiva da regio, com a devastao da oresta, a poluio dos rios, a intruso das reas indgenas e a economia de enclave.
183
1. Ressignicando o fator amaznico

Ora, essa viso de ento no se aproximava nem um pouco da necessria compreenso da particularidade regional, que, no que diz respeito interface com o SUAS, deve combinar a generalidade das expresses da questo social do pas, com a singularidade prpria deste vasto territrio. A regio amaznica pe um desao diferente ao princpio da territorialidade. Sua particularidade regional pede especicidades na leitura da realidade social em seu territrio, e pede a introduo de ativos na potencializao da proteo social no mbito do SUAS. S para darmos um exemplo: pedimos a uma lder indgena que nos dissesse o que observou a partir dos programas de transferncia de renda. Disse-nos ela que j zera muitas visitas em reas indgenas (e ns tambm j zemos vrias pesquisas em reas indgenas no alto Rio Negro Estado do Amazonas). Mas ela chamou-nos a ateno para o fato de que, quando ia para esses locais, no levava nada de alimentao, porque nas comunidades havia tudo: gua, alimento, at redes. Agora, disse-nos ela, em algumas aldeias onde j existem programas de transferncia de renda, essa condio no existe mais, porque alguns jovens no querem mais trabalhar na roa. Passaram a contar com a renda dos idosos e preferem comprar as mercadorias nas vendas municipais. Participamos de uma equipe de pesquisa em 1979 em que o mdico da equipe, que era paulista, apresentou-se para a viagem (num avio da antiga SUDAM), com uma parafernlia de bagagem: uma quantidade enorme de garrafas de gua mineral e outros alimentos enlatados, enquanto os outros 3 pesquisadores da regio: um antroplogo, uma sociloga e eu, no levamos alimento algum, porque sabamos que l havia o que precisvamos. Esse um pouco o sentido de ativos. A propsito, quem nos transportou em pequenos barcos nas desaantes corredeiras do alto rio Negro, com maestria, foram os indgenas. A proteo social, portanto, tem que tomar etnias e agrupamentos culturais e ocupacionais, (indgenas, quilombolas, ribeirinhos, castanheiros, seringueiros, caboclos), como coletivos sujeitos de direitos e suas culturas como protagonistas da histria de resistncia na Amaznia.
184
Muitos proclamam a causa desses grupos, na luta social, como perdida, mas preferimos concordar com os que a declaram resistente, heroica e at subversiva, porque so grupos que cultivam a solidariedade em oposio ao individualismo, a horizontalidade, em oposio hierarquia, o respeito ao ambiente em oposio ao descaso e devastao. Diz o naturalista Samuel Branco que a regio merece uma ateno especial dirigida grande pujana e enorme desao representados pela extensa e enigmtica oresta amaznica (2006: p. 7). Mas diramos que mais que uma ateno e mais que pela oresta. Trata-se do resgate de uma identidade, no s enquanto territrio amaznico, mas sobretudo enquanto diversidades tnicas que nela habitam, de cuja riqueza cultural somos herdeiros(as) e benecirios(as) e que nos ajudam a sedimentar, sem estranheza, nossas convices ticas e estticas da possibilidade de um mundo menos individualizado, de uma sociedade capaz de socializar, sim, meios de produo, o que os ndios j faziam h milnios. Infelizmente alguns deles j aprenderam o seu avesso, ou seja, j so proprietrios individuais de fazendas, j reclamam a diviso de seus lotes nas reservas, j absorveram a cultura individualista, j sucumbiram ao alcoolismo. Nesse rastro da destruio cultural, a Regio, no obstante seus ativos, (que so pouco utilizados e potencializados nas polticas pblicas), tem os piores indicadores sociais depois do Nordeste (em analfabetismo, trabalho infantil, sade, etc..). uma regio onde ainda existe o trabalho escravo. Ocupa o segundo lugar no primeiro damismo dos municpios. J vemos muitos indgenas desgarrados de suas etnias perambulando nas ruas, ou nas ocupaes que esto no limiar entre a mendicncia e o trabalho. Alguns componentes da particularidade amaznica Costumamos identicar 04 componentes da particularidade amaznica, que j produzem agora e produziro mais ainda, intercorrncias substantivas nas polticas pblicas e, naturalmente, no trabalho do SUAS: I o territrio amaznico;
185
II as etnias amaznicas e seus diferentes paradigmas culturais; III as tenses, violncia e conitos originados da introduo de algumas formas da propriedade na Amaznia, com a presena dominante, no campo, do latifndio, com grandes impactos sociais e ambientais e a presena imponente, no setor industrial, do enclave, tambm com impactos sociais e ambientais e suas avassaladoras formas de modernizao destrutiva da natureza e da fora de trabalho. Para os enclaves da Amaznia se aplicam as observaes de Robert Castel (1998), quando diz que a empresa era uma mquina de integrar, agora uma mquina de vulnerabilizar e de excluir, mesmo em suas formas modernizadoras e aparentemente democrticas, como a da gesto participativa, que exige mais do que expertise em determinada atividade. Exige cultura geral e poltica, dicultando a absoro tanto de jovens como de idosos. Quanto mais poderosa e competitiva uma empresa, diz o autor, mais seletiva ela , no que estamos de acordo; IV os espaos de ausncia dos referenciais republicanos (sequer a presena da democracia formal nos contextos da violao de direitos hiptese do professor Carlos Maciel). Em que esses componentes afetam o trabalho do SUAS? Afetam por suas diversicadas distncias intermunicipais com srios comprometimentos, inclusive nanceiros, ao processo de trabalho e de gesto. Termos longas distncias, um bom sinal. um indicador da existncia de um vasto territrio. Mas o Estado tem que assumir os custos de manuteno dessa imensa rea, ou o Brasil quer perder a Amaznia para os E.U.A. cujas escolas ensinam que a Amaznia territrio internacional? Afetam o trabalho do SUAS, por sua forma plural das vias de deslocamento: areos, uviais e terrestres, com implicaes de espao/tempo (barcos, lanchas, balsas, avies, cascos, voadeiras, monomotores, jatos, entre outros); Afetam, pelas diversicadas formas de trabalho, ocupao e estrutura familiar do territrio amaznico (populaes ribeirinhas, povos da oresta, seringalistas, ocupao quilombola, garimpeiros, reservas indgenas, entre outras);
186
Afetam, pela presena do maior reduto orestal heterogneo do mundo, com sua fauna e ora, que poderia fazer da regio um espao de abundncia e no entanto subsiste nela a economia da escassez. H uma disperso, uma interpenetrao nesse universo orestal do trnsito de muitos dos usurios/cidados que necessitam do SUAS; Afetam ainda, pelo desao de instituir uma rede de servios na rea da comunicao acessvel para todos. No vejo uma regio mais adequada e necessitada da comunicao radial e virtual como a Amaznia. Sabemos que no uma tarefa trivial dotar os recantos da Amaznia de uma infraestrutura de comunicao radial e virtual, mas isso perfeitamente possvel e necessrio. A vantagem dessa providncia logstica seria extraordinria ao processo de gesto e ao trabalho protetivo. Todos esses componentes esto envolvidos no que pode dicultar, mas tambm potencializar a gesto e o trabalho no SUAS. Pensamos, por exemplo, que na Amaznia a antropologia contm saberes e instrumentalidades absolutamente vitais para esse trabalho, haja vista que nela vivem ndios de diferentes etnias. S no Par conhecemos 38 etnias cujas lideranas acolhem com muita receptividade os programas de transferncia de renda, mas, como dissemos em outras falas, eles tem posto crticas sobre sua forma padronizada e individualizada, que viola valores e prticas milenares de coletividade e socializao da produo. Vou repetir aqui que vimos e ouvimos em uma reunio com lideranas indgenas em 2009, em Belm, um deles dizer: queremos o bolsa aldeia e no o bolsa famlia. Vimos repetindo isso em vrias palestras, mas preciso organizar propostas na perspectiva dessa adequao e os gestores, trabalhadores e intelectuais da regio devem formular e apresentar propostas. Perguntamos aos gestores: J existem os CRAS itinerantes e braos volantes dos CREAS em mbito regional? Os CRAS e os CREAS no podem se instituir como mnadas (unidades isoladas) nos espaos regionais, do contrrio no daro conta das questes sociais estruturais. Pouco podero fazer se no se constiturem como um conjunto de unidades que se apoiam mutuamente na regio. Cabe esfera estadual promover essa articulao em cada unidade da regio.
187
Sempre ouvimos nos eventos que a esfera estadual no consegue identicar seu prprio papel na gesto do SUAS em seus territrios. Mas verdadeiramente h um espao extraordinrio de inovaes no campo da coordenao, da articulao, no campo do enfrentamento desse que o maior desao republicano para concretizar o esquecido iderio da liberdade, igualdade e fraternidade: o desao da vergonhosa desigualdade social de nosso tempo. A noo de rede socioassistencial no deve se limitar relao esfera pblica x entidades da sociedade civil, mas deve abranger todo o conjunto da logstica de atendimento no interior da prpria esfera pblica. a esfera pblica que promove a direo social, intelectual e tica do Sistema, quer no campo dos seus referenciais tico-polticos, quer no campo de sua poltica de educao permanente. A noo de rede, pois, pode e deve evoluir para o campo da integrao e apoio mtuo nos espaos regionais de equipamentos e infraestrutura. A Amaznia, sem isso, vai enfrentar problemas. A violncia como contestao despolitizada Quanto s tenses, violncia e conitos na Amaznia, expressam uma particularidade da questo social que est presente em todo o pas e no mundo, agudizados pela crise global. Mas na regio sabemos que ela tem na raiz a forma da propriedade da terra na Amaznia, onde esto presentes o latifndio produtivo e improdutivo (reserva de valor) e o enclave, todos impostos a partir de fora, de sua ocupao gananciosa e destrutiva. Ficamos pasmas, quando vimos e ouvimos na mdia recentemente que as terras do casal ambientalista que foi assassinado foram registradas em cartrio como propriedade do assassino. Entendemos o professor Carlos Maciel, quando arma que nem a democracia formal chegou a alguns espaos da Amaznia. Sequer a justia formal tem sido assegurada, muito menos a justia substantiva, salvo raras excees. Ora, sabemos que ausncia de justia sinnimo de violncia certa, principalmente no atual contexto da abundncia privatizada. Os despossudos de hoje enfrentam a penria nesse contexto de grande riqueza apropriada por alguns, e querem empoderar-se para participar dela. No empoderar-se da forma romntica como quer o ps-modernismo, com alguns cursinhos de auto-estima, no. Alguns pobres, hoje,
188
empoderam-se com um revlver colt mk4 nas mos ou com uma metralhadora AR-15 que roubam do exrcito. Os pobres no querem mais resvalar para a informalidade perifrica nem para a mendicncia. Ao lado de um grande contingente que sofre passivamente os riscos e danos e lutam pela vida tentando no sucumbir aos subterrneos da ilegalidade, h outros que buscam formas infracionais, sim, de consumo e at de poder, quase todas marcadas pela violncia, a exemplo o comrcio das drogas, o contrabando, o trco de pessoas, o mercado dos seres humanos, a explorao sexual adulta e infantil. Claro, a violncia um corolrio da perda de direitos. A violncia subjacente a esse quadro, conrmando o que profetizou Rosa Luxemburgo em 1914, em seu trabalho intitulado A crise da social-democracia, publicado pela primeira vez em 1915. Rosa deu o primeiro sinal de alarme, ao proferir a palavra de ordem socialismo ou barbrie, anunciando que no se deveria esperar o amadurecimento do capitalismo para combat-lo, porque esse amadurecimento e velhice seriam portadores de perigo. A histria j demonstrou sobejamente que a disputa do mercado, do territrio e do lucro levam a aes extremas de crueldade e extermnio. Noventa anos depois, Meszros invocaria a palavra de ordem de Rosa Luxemburgo de outra maneira. Ele passa a dizer: Barbrie, se tivermos sorte, porque a ameaa de hoje a destruio. Se estamos na barbrie, precisamos saber que pode haver coisa pior, se no detivermos essa escalada de irracionalismo. Por tudo isso que temos, convivendo com o grande estoque de riqueza, 1/6 da humanidade passando fome, dos quais 852 milhes com fome crnica, como registrou Marcelo Braz (2012) em seu ltimo artigo1. Na Amaznia, a violncia manifesta-se pela degradao da vida das classes subalternas. Manifesta-se pela mtua destruio dos oprimidos. Vemos todos os dias na mdia: policiais pobres matando bandidos pobres e vice-versa. Pessoas que se destroem e nos destroem nas ruas, nos assaltos, nos sequestros, nos atos desesperados que assaltam a razo, num falso antagonismo produto da alienao e falta de organizao dos oprimidos, rebaixando e degradando o conito e deslocando o alvo da luta de classes. Quan1 Revista Servio Social e Sociedade nmero 111 (2012), apoiando-se em dados da FAO (Fundo para Agricultura e Alimentao ONU).
189
do a subjetividade do trabalhador explorado no politizada e educada, ela sucumbe ao embrutecimento, crueldade e iniquidade. Gestores, conselheiros e trabalhadores do SUAS, devem particularizar os servios e benefcios socioassistenciais no que toca aos direitos dos povos da Amaznia e mais especicamente dos grupos tnicos (direitos indgenas, quilombolas e direitos ambientais). Tal perspectiva requer uma complexa instrumentalidade no campo terico, tcnico e tico-poltico. A compreenso dessas questes, alm da conscincia da defesa dos direitos como um imperativo legal e tico, exige um rigoroso conhecimento das especicidades tnicas e seus diferentes universos culturais, para uma implementao de Polticas tnicas na perspectiva de sua autonomia. Um grande problema que as polticas pblicas tem enfrentado, contudo, que o histrico preconceito dos que no reconhecem nem celebram as diferenas e nem respeitam o meio ambiente, no s um atributo dos que detm o poder econmico, mas invade a esfera da sociedade civil e do poder pblico no mbito do judicirio, do legislativo e do executivo, os quais tm a misso de favorecer e executar polticas pblicas voltadas para as etnias. A gesto do SUAS deve estar atenta para isso e repudiar esse tipo de procedimento. Ao ter informao da incluso de indgenas e quilombolas nos benefcios da LOAS, de distribuio de cestas de alimentos do Fome Zero e do bolsa famlia, o antroplogo e professor Alfredo Vagner, chamou a ateno para o fato de que essas polticas destinadas aos pobres, carentes, excludos, baixa renda, ou o que mais comum hoje: vulnerveis, instrumentalizam-se de forma inadequada para a abordagem aos povos indgenas e quilombolas. Recomendou cuidado para que no se detone o princpio tnico da coletividade, para que no se ra o paradigma comunal, para que no se individualizem pessoas em detrimento do grupo ou da etnia. Ser indgena ou quilombola no um atributo que funciona como agravante da condio de pobre. No confundir o ser tpico com o ser pobre.
190
Vale invocar aqui as pertinentes observaes de Robert Castel (1998) sobre as polticas de proteo social que, segundo o autor, sofreram metamorfoses a partir da derrocada da sociedade salarial (onde o desemprego se expande e ameaa inclusive o trabalhador qualicado). Para Castel, ante a crise salarial, os Estados nacionais no praticam e tem diculdade de praticar polticas de integrao (no sentido de integrao ao trabalho) e sim somente polticas de insero (assistncia). Para Castel a excluso um dos efeitos da derrocada da condio salarial. Diz ele que a sociedade desloca para a margem o que a atinge primeiro no corao (1998, p. 495). O certo que para o autor a questo social seria a questo do estatuto do assalariado hoje. No movimento geral do assalariamento ele recorta 3 fases: 1) A primeira, na fase inicial da industrializao, em que os assalariados acamparam por muito tempo s margens da sociedade - da o surgimento da pobreza operria como questo social. 2) a segunda fase, em que o assalariamento instalou-se denitivamente na sociedade, difundiu-se, cresceu, imps sua marca por toda a parte (embora sempre em condio subordinada), prevalecendo como suporte de uma identidade coletiva (mais forte que o pertencimento familiar e comunitrio). Foi o perodo do quase pleno emprego (realidade europeia e francesa). O fordismo teria contribudo para isso, com a produo em massa e o consumo de massa. O trabalhador passa a ter acesso ao consumo e a direitos de proteo social (era de ouro). Situam-se nesse perodo os Sistemas de proteo social denominados: Estado social-democrata, Estado providncia, Welfare State, que segundo o autor praticavam polticas de integrao. 3) E a terceira, em que, segundo ele, a centralidade do trabalho brutalmente posta em questo (incio nos anos 70). E aqui que vai surgir o que seria a nova questo social para Castel. Esse nova viria a ser polemizado, mas na verdade ao usar o termo metamorfose da questo social, o autor deixa subjacente que se trata de uma mudana
191
de forma e no de contedo, ou seja, no seria algo novo em sua essncia e totalidade, mas (comungando com Habermas) a derrocada de um modelo no mundo do trabalho da sociedade vigente. Surge da a necessidade imperiosa de o Estado nacional assumir a proteo social (no contributiva). As polticas de insero, para Castel, se no podem mais integrar, deveriam ao menos criar sociabilidades em contraposio sua natureza individualizadora. Os operadores do SUAS, que tem a perspectiva do resgate das sociabilidades e que se preocupam com a questo do pertencimento, no podem ignorar o risco do favorecimento a um processo que se sabe ser uma subjetividade gentica da ordem social capitalista: a individualizao; mas que pode ser combatida e at neutralizada por aes de perspectiva contra-hegemnica. Na Amaznia convivem a subjetividade contra-hegemnica das comunidades e a subjetividade individualizadora do capital, num embate invisvel. possvel fortalecer aquela contra esta no Sistema de proteo social? Trabalhadores, gestores e conselheiros do SUAS tm uma ncora nesse embate na Amaznia: o prprio pertencimento tnico e cultural, alm o da famlia extensa, da que deve prevalecer o interesse no seu resgate e no em sua dissoluo. S assim os servios sociais na Amaznia podem varrer do SUAS o que Castel identica como o seu lado pattico, ao evocar o trabalho de Ssifo: rolando sua rocha (para cima) que sempre volta a descer encosta abaixo no momento de atingir o cume. ( p.556). No se pode ignorar o grande potencial protetivo de muitos benefcios sociais para os povos da Amaznia, que asseguram a homens e mulheres do campo e das cidades uma renda que atende suas prioridades ontolgicas e os mantm vivos, entretanto, mesmo diante desses benefcios, temos relatos de distores, como a de indgenas que se recusam a ser classicados como indgenas e preferem o registro de lavradores, para que seja facilitada sua aposentadoria2. Castel analiza a Renda Mnima como uma poltica de insero, que seria uma inovao em relao s polticas anteriores, em que teria ocorrido pela primeira vez a recusa ao corte entre os aptos e no aptos para o trabalho, e onde se quebraria o estigma
2 Informao de Rita Abteu em 20/03/2013.
192
do assistido (mu pobre, parasita que no quer trabalhar), quase sempre presente no discurso da direita mais reacionria. Diz ele que ningum, a no ser os partidrios do pior, podem criticar as polticas de insero. No entanto no se pode considerar essas prticas de manuteno como as primcias de uma nova cidadania, da que, dizemos ns, devem evoluir para formas cada vez mais democrticas e socializadoras no s da renda, como da propriedade. O SUAS na Amaznia Quer-se, na Amaznia, uma intersetorialidade que favorea a garantia dos direitos tnicos e quilombolas terra. Na regio o tempo corre contra os ndios e quilombolas e a favor dos grupos econmicos j mencionados aqui, a favor do conito, a favor da devastao, da dilapidao dos saberes, da cultura. A vida est sempre em jogo, vida coletiva, vida da etnia e vida das geraes. Aqui na regio, quando uma fazenda invadida a justia gil na reintegrao da posse, (inclusive na proteo das 43 propriedades do latifundirio Daniel Dantas em Eldorado do Carajs onde foram assassinados 19 sem terra). Essa agilidade no ocorre quando as terras indgenas ou quilombolas so invadidas. Pelo contrrio, as ameaas vo no rumo de desfazer a homologao, como foi o caso da rea indgena Raposa Serra do Sol, em Roraima, em que felizmente os ndios ganharam. Quando essa rea foi homologada em 2005, os posseiros foram indenizados e o maior deles era um prefeito: Paulo Csar Quartiero, cuja milcia particular baleou 10 indgenas. Em sua fazenda a polcia encontrou armas, bombas caseiras e sprays de pimenta. Os latifundirios dessa rea deslocaram-se para a ilha do Marajo no Par, onde esto praticando a cultura intensiva do arroz em solo inapropriado para tal empreendimento3. Os gestores da regio, se quiserem deixar um legado de suas gestes, devem integrar-se na luta de quilombolas, indgenas e povos da oresta pelos seus direitos. O SUAS na Amaznia h que ter uma perspectiva tico-poltica voltada ao reconhecimento do carter multitnico e pluricultural de suas populaes, na busca da supe3 Informao obtida no debate de 20/03/2013
193
rao da barbrie em alguns municpios, em que explodem escndalos assustadores de sindicalistas e ambientalistas assassinados. Qual o futuro do SUAS no Brasil e na Amaznia? E como que ca a questo do seu nanciamento ante o decrscimo dos ativos do sistema contributivo que nanciam a proteo no contributiva, conforme identica Castel? Como j percebido, valorizamos e invocamos neste texto algumas formulaes de Castel, entretanto no podemos comungar com sua anlise do enfraquecimento do Estado Social. Mostra ele (pgina 511 da obra aqui referida), que a proteo de todos pela solidariedade (sistema Beveridgeano) e a proteo dos ativos pelos seguros (sistema bismarkiano), entraram em colapso porque a populao ativa se torna minoritria (o desemprego seria o calcanhar de Aquiles do Sistema). Essa ameaa do ponto de ruptura da Proteo social, na medida em que os ativos (contribuintes) diminuem e aumentam os no contribuintes, que comparece no texto do autor, comparece tambm com muita fora no discurso dos neoliberais e a j no podemos concordar, porque ambos os discursos omitem, ou no internalizam, o entendimento do salrio no sentido marxiano da relao do socialmente necessrio com a produo de excedente ou seja, h toda uma riqueza a acumulada do trabalho morto e do trabalho vivo. Riqueza e abundncia que podem nanciar a proteo social, desde que haja redistribuio. Finalizamos com votos de que o poder pblico promova o reconhecimento dos povos amaznicos como herdeiros de valores ticos e estticos de nossos ancestrais perto dos quais a civilizao ocidental nem conseguiu chegar perto. No reconhecimento do seu respeito natureza, ao meio ambiente e terra, cujos segredos conhecem mais do que ns. A Amaznia, honrando o seu passado de herosmo, deve imprimir radicalidade na institucionalizao e adensamento do SUAS nos municpios amaznicos, no campo de sua infra-estrutura, dos direitos de seus trabalhadores e em sua base de nanciamento. S assim podemos armar na regio um servio construdo para um ambiente poltico democrtico. S assim podemos criar condies para o desmonte denitivo do provisrio, do assistemtico e do incerto nesta rea. um efeito simblico com desdobramentos polticos e ticos.
194
A primeira mais bela pea ecolgica produzida no planeta, escrita em 1854, h 154 anos, saiu de uma etnia indgena Suquamish, do chefe Seattle, do Estado de Washington, ao responder ao governo americano Franklin Pierce, em 1855, que queria comprar as terras de sua etnia. Foi divulgada em 1976 pela UNESCO em comemorao ao Dia Mundial do Ambiente. L Seattle questionava a propriedade privada da pureza do ar ou do esplendor da gua, porque cada torro de terra (...) cada folha reluzente do pinheiro, cada praia arenosa, cada vu de neblina na oresta escura, cada clareira e inseto a zumbir eram sagrados nas tradies e na conscincia de seu povo. Por isso, derrubemos o castelo de nossa pseudo autossucincia e superioridade cultural. Comunguemos com os indgenas, quilombolas e povos da oresta da Amaznia, o sonho de uma Terra sem Males, em que haja lugares que se possa ouvir o desabrochar da folhagem na primavera ou o tinir das asas de um inseto (Seattle: Washington, 1856). A Amaznia ainda tem condies para isso.
195
BENSAID & LOWY, Daniel e Michael Marxismo. Modernidade. Utopia So Paulo: Xam Editora, 2000. BERNARDINO, E. Material desgravado de apresentao. Encontro dos Trabalhadores do SUAS da Regio Norte. Belm: 2011. BRANCO, S. M. O Desao Amaznico. So Paulo: Editora Moderna Ltda, 2006. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado, 1988. ______. Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS). Dispe sobre a organizao da Assistncia Social e d outras providncias. Braslia (DF): Dirio Ocial da Repblica Federativa do Brasil; 8 dez 1993. Seo 1. p. 1869-72. BRAZ, M. Capitalismo, crise e lutas de classes contemporneas. Questes e Polmicas. In: Questo Social: expresses contemporneas.Revista Servio Social e Dociedade n.111, So Paulo: Cortez Editora (p. 468 493). 2012. CASTEL, R. As metamorfoses da questo social uma crnica do salrio. Rio de Janeiro: Petrpolis, Vozes, 1998. MACIEL. C. Material desgravado de apresentao: Encontro dos Trabalhadores do SUAS da Regio Norte. Belm: 2011. MORAES, Reginaldo C. C. Exterminadores do Futuro. A lgica dos neoliberais. Revista Universidade e Sociedade n. 06, 1994. PINTO, L. F. Conferncia proferida no CRESS- 1. Regio no ano 2000.
196
SEATTLE: Washington: Carta ao Presidente, 1856. WAGNER, A. Documento meimeografado palestra proferida em Belm em evento da Secretaria de Justia e Direitos Humanos, em 2009.
197
As Sociedades Amaznicas e o SUAS
Edval Bernardino Campos

Este artigo foi publicado no livro Fator Amaznico: interfaces com o Sistema nico de Assistncia Social, publicado pelo Instituto de Cincias Sociais Aplicadas ICSA/UFPA em parceria com a Secretaria de Estado de Assistncia Social SEASS..
Um modelo no tem aplicao quando concebido sob o estranhamento do real. - Aldaza Sposati -
1. INTRODUO
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) um importante mecanismo da proteo social no contributiva no Brasil. , ao mesmo tempo, expresso de signicativos avanos no mbito da assistncia social e um modelo em construo. O aprimoramento e a efetivao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) tm como premissa insuprimvel, o reconhecimento do Brasil como uma federao heterognea em suas expresses sociais, culturais e polticas; em suas potencialidades econmicas e tambm em suas demandas. O Brasil tambm uma federao com profundas desigualdades regionais e sociais. As desigualdades sociais produzidas, mais pelas opes histricas de um modelo de desenvolvimento econmico que empobrece a maioria da sociedade na mesma escala em que concentra riquezas colossais em poder de poucos; j as desigualdades regionais, resultam da centralizao de possibilidades econmicas e sociais em regies historicamente privilegiadas. As diferenas sociais, culturais e tnicas que caracterizam a sociedade brasileira, no so as fontes das desigualdades que nos infelicitam e envergonham, so, antes, o trao de singularidade que nos enriquece e nos orgulha como povo. Para Ribeiro (1995, p. 20), [...] A conuncia de tantas e to variadas matrizes formadoras poderia ter resultado numa sociedade multitnica, dilacerada pelas oposies de componentes diferenciados e imiscveis. Ocorreu justamente o contrrio, uma vez que, apesar de sobreviverem na sionomia somtica e no esprito dos brasileiros os signos de sua mltipla ancestralidade, no se diferenciaram em antagnicas minorias raciais, culturais ou regionais, vinculadas a lealdades tnicas prprias e disputantes de uma autonomia frente nao. Mesmo se tratando de uma sociedade com indisfarveis e inaceitveis desigualdades, no somos uma sociedade fraturada por disputas socialmente desagregadoras,
199
As Sociedades Amaznicas e o Suas
dilacerantes. Entre ns o separatismo no encontrou abrigo, no prosperou. Todavia, tais desigualdades no so ocultas e no podem persistir neste desenho malso: uma sociedade rica e injusta. O SUAS, para aprimorar-se nacionalmente como um bem pblico, invoca, como condio primeira, o estabelecimento de relaes democrticas e cooperativas entre os seus entes estruturantes. Ele ser tanto mais acolhido e reconhecido pela sociedade quanto maior for a sua capacidade para responder com eccia s demandas de sua competncia. Essa exigncia no permite, com base na premissa em epgrafe, que o SUAS seja concebido e construdo sob o estranhamento do real; desdenhando das diferenas que nos caracteriza e das desigualdades que nos agride e avilta. A ideia de Fator Amaznico presente nos pleitos desta Regio, em nada se assemelha ou se confunde com o trao discricionrio, preconceituoso presente nos planejamentos do regime militar. O termo contemporaneamente adquire nova signicao. Preserva-se dele, sua esttica comunicativa e sua fora mobilizadora. Sob o signo da ordem democrtica, tem como objetivo central explicitar demandas que so prprias da Regio e, ao mesmo tempo, explicitar-se enquanto uma complexidade socioeconmica e poltica, com singularidades que no podem mais ser desdenhadas, sob pena de que as diferenas regionais aprofundem as desigualdades histricas que penalizam esta Regio. Em sntese, no ambiente democrtico no qual a repblica precisa se pronunciar em sua pluralidade, o termo Fator Amaznico signica que a Amaznia uma voz que reclama audincia, uma paisagem que avoca luz, um povo que advoga isonomia.
2. COMPREENDENDO A AMAZNIA
A Amaznia pode ser traduzida por estticas distintas. O prof. Luiz Aragn (2005) indica, em um estudo sobre populaes da pan-amaznia, trs referenciais metodolgicos que podem dimension-la:
200
a. Denir a Amaznia pelo critrio da bacia hidrogrca. Para ele, esta [...] a forma mais simples e fcil porque compreenderia a rea dominada pela bacia do rio Amazonas e dos seus milhares de auentes. O territrio brasileiro, por tal critrio, compreenderia a Regio, alm dos Estados denidos na denominada Amaznia Legal, e grandes pores do cerrado. b. Outra forma apreend-la pelo critrio do domnio da selva tropical mida com altas temperaturas. Nesta perspectiva, a dimenso brasileira, no incorporaria parte do cerrado. c. Um terceiro critrio de corte legal ou administrativo. No caso brasileiro, o referencial de Amaznia Legal estabelecido pela lei 1.806 de 1953, compreende, independente de critrios hidrogrcos ou ecolgicos, os Estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Amap, Par, Roraima, Tocantins, Mato Grosso e Maranho (parte do estado). Hoje, o critrio adotado, sobretudo no mbito das polticas pblicas, expressa uma nova geopoltica, denominada de Regio Norte, constituda pelos Estados do Acre, Amap, Amazonas, Par, Roraima, Rondnia e Tocantins. Por este referencial, a Amaznia no contemplada em sua inteireza, pois exclui os Estados de Mato Grosso e Maranho - este ltimo - em uma parte, os quais tambm preservam demandas caracterizadas como Amaznicas. A atual geopoltica que conforma as regies administrativas produz uma signicativa alterao nas dimenses da Amaznia, como o quadro abaixo traduz, implicando desarticulaes polticas, sociais, demogrcas e econmicas. Todavia, independente da referncia metodolgica adotada, a Amaznia contm os contornos territoriais, a tessitura social, as marcas simblicas e estticas e os desaos que a singularizam. Entre os muitos desaos, h proeminncia sobre a sua ocupao econmica e os produtos da derivados. A propsito das teorias debatidas sobre o signo que embala a incorporao da regio ao desenvolvimento nacional, o jornalista Lcio Flvio Pinto (2009), contrariando
201
algumas abordagens clssicas, arma que a Amaznia no uma rea de fronteira e sim uma Regio1 de ocupao. Isto faz muita diferena. Como fronteira em expanso, a dinmica socioeconmica poderia ter nos amaznidas os seus protagonistas e os seus benecirios. Neste caso, as opes polticas e as estratgias econmicas para fomentar e incrementar o seu desenvolvimento estariam consoantes com os interesses da Regio. Por decorrncia, os produtos destas opes resultariam no fortalecimento da economia regional e na apropriao do capital, da renda e da terra por grupos residentes. Como regio de ocupao, os residentes regionais so condenados a no interferir em seu prprio processo histrico e a no exercer inuncias nas opes relativas aos projetos para a regio. [...] A grande caracterstica da fase contempornea da Amaznia, que ela deixou denitivamente de ser uma rea de reserva, deixou de ser um elemento de utopias e passou a ser um elemento de negcios, um elemento dos processos produtivos (PINTO, 2009, p.111). Vale acrescentar, incorpora-se de forma subordinada estratgia econmica nacional. A esse respeito o professor David Carvalho (2009, p. 434), enftico: [...] Os grandes projetos de capital social bsico, as grandes hidreltricas, tais como Tucuru, Balbina e Samuel, e os grandes mega-projetos dos setores produtivos a exemplo do complexo Albrs-Alunorte, o complexo grande Carajs e o complexo Alcoa foram incentivados pelo Estado com vista a gerar as divisas necessrias ao pagamento da dvida externa. Assim, no perodo de 1981/1990, a caracterstica singular do desempenho da indstria regional foi sua crescente destinao da produo para o mercado internacional. Adotando esta assertiva como parmetro, importa saber em que condies a Amaznia convertida em um elemento dos processos produtivos e que efeitos as opes adotadas produziram e produzem na dinmica regional e na vida dos seus residentes.
1 O debate sobre estas duas perspectivas ( expanso de fronteira ou regio de ocupao) est contemplado no importante livro organizado por Maria ngela DIncao e Isolda M. da Silveira, sob o ttulo A Amaznia e a crise da modernizao.
202
O prof. David Carvalho (2009, p. 424), nos auxilia no entendimento deste processo. Para ele, [...] A congurao desse modelo de desenvolvimento regional, centrado na grande empresa capitalista, gerou, dentre outras, as seguintes distores: 1. Desregionalizao da propriedade do capital; 2. Baixo grau de gerao de emprego devido aos processos serem intensivos de capital ou de terra; 3. Elevados custos de criao de emprego; 4. Frgil integrao intra-regional da indstria; 5. Predominncia de projetos agropecurios sobre os industriais; 6. Ganhos especulativos com a terra; 7. gerao de violentos conitos sociais decorrentes da luta pela terra; 8. Territorializao burguesa da terra por no residentes; 9. Expulso de camponeses de suas terras; 10. Acelerao do processo de destruio ambiental. As diferentes formas de ocupao da Amaznia, desde o sculo XVIII at o presente, conformaram uma geograa social especca, sem equivalente em outras regies do Brasil. Na Amaznia, a clssica conceituao de sociedade urbana e sociedade rural no faz muito sentido. Aqui, o urbano e o rural, pela heterogeneidade morfolgica que os caracteriza, precisam ser apreendidos no plural. De acordo com Barbieri e Monte-Mr (2008,p.101): [...] o processo de ocupao da Amaznia produz rearranjos socioespaciais complexos que ofuscam os padres dicotmicos campo-cidade2 comuns na literatura. Por estas latitudes, o diversicado mundo urbano exalta-se em um painel com diferentes matizes: De acordo com dados do IBGE (2010), apenas duas metrpoles com mais de um milho de habitantes (Manaus, com 1.802.014 e Belm, com 1.393.399); cerca de 20 cidades com mais de cem mil habitantes e um grande nmero de cidades com populao inferior a vinte mil habitantes. A maioria dessas pequenas cidades constituda de aglomerados urbanos xados em territrios vastssimos, imersos em profunda escassez de bens e servios, principalmente de servios pblicos.
Grifos dos autores
203
Uma parcela expressiva destes municpios, a exemplo do que ocorre nas demais regies do Brasil, organiza sua existncia, em primeiro lugar, em torno dos repasses federais, seja por meio do Fundo de Participao dos Municpios ou de programas de redistribuio de rendas como o Benefcio de Prestao Continuada e do Programa Bolsa Famlia; em segundo lugar, na fatuidade gulosa por recursos e poderes das elites locais. A existncia de cidades destitudas de infraestrutura urbana compatvel com as demandas das populaes residentes, fato corriqueiro no Brasil. Na Amaznia, soma-se a esse trao ordinrio, lugar comum em nossa experincia urbanizadora, a vastido territorial, a precria existncia de meios de locomoo e a escassez de recursos locais. A conjugao de tais fatores impe custos exorbitantes gesto pblica, alm da diculdade adicional para mobilizar recursos existentes em outras regies. Dois exemplos ilustram esta singularidade regional: o primeiro se reporta a uma experincia pessoal, quando de uma visita a um pequeno municpio do oeste paraense, Uruar, cidade com pouco mais de 44 mil habitantes e com densidade populacional de 4.15 ha/Km. Na ocasio, o Prefeito Municipal reclamava da impossibilidade para manter, com recurso prprios, uma malha viria de cerca de 3 mil quilmetros de estradas vicinais, entrecortada por dezenas de pontes de madeira; a conexo dos residentes dos povoados mais distantes com a sede do municpio, envolve diferentes meios de deslocamento (canoas, transportes terrestres, com ou sem trao a motor, animais) e consome muito tempo, s vezes, dias. O segundo refere-se notcia veiculada na imprensa paraense, referente a recente iniciativa do governo federal, por meio do Ministrio da Sade, com vistas a ampliar a oferta de prossionais da rea da sade nas regies pobres do Brasil. De acordo com o noticirio, a medida no conseguiu despertar, nos respectivos prossionais, o interesse pela Amaznia. Do grupo que se candidatou para trabalhar nas regies mais pobres do Brasil, apenas 5% apresentou interesse pela regio amaznica. O territrio Amaznico sicamente vasto, socialmente diversicado e politicamente complexo. As suas vastides territoriais, em alguns casos, abrigam no mesmo municpio, diferentes sociedades, estruturadas por lgicas distintas, em uma heterogeneidade
204
paradoxal. Por sua condio estratgica, h municpios em que sua rea fsica, seus recursos naturais e seu povo, pertencem a distintos nveis de governos. Dessa forma, h situaes que esto inseridas nos contornos legais do prprio municpio, outras nas atribuies e competncias dos estados regionais enquanto outras so da estrita competncia da Unio. Muitos municpios da Regio esto constitudos em territrios cujas reas predominantes pertencem Unio. De acordo com o documento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2008)3, cerca de 20% da rea territorial da Amaznia Legal pertence Unio. As reas que compreendem este patrimnio esto estabelecidas no Art. 20 da Constituio Federal em vigor. Como se observa, por aqui, os parmetros tericos e metodolgicos sobre territrio/ territorialidade que orientam a arquitetura do Sistema nico de Assistncia Social, precisam ser exibilizados para contemplar as particularidades do territrio em seus horizontes fsicos e tambm em suas dimenses sociais. Conceitos estruturantes como famlia, riscos e vulnerabilidades sociais, por exemplo, podero ser satisfatoriamente empregados em reas especcas do municpio, enquanto em outras podero se revelar destitudos de fora efetivadora.
3. SOCIEDADES AMAZNICAS
De todas as regies do Brasil na Amaznica que reside o menor contingente populacional no meio urbano. Enquanto a mdia nacional superior a 82% da populao, aqui, este grupo est na ordem de 70%. A grande extenso territorial tambm faz dessa Regio quela de menor densidade populacional. Enquanto a mdia brasileira de 19,95 ha/Km, na Amaznia esta taxa cai para 3,35 ha/Km. (SIMES, 2008). Alcanar pessoas e famlias dispersas em uma vastido territorial carente de meios de locomoo (infraestrutura e transportes) implica, inegavelmente, na maximizao dos custos da gesto. Importa, por exemplo, em maiores gastos para a manuteno e abastecimentos das unidades de servios fora da sede municipal; representa o aumento de despesas para o processo ordinrio da gesto, como a mobilizao e o deslocamento de servidores para reunies, capacitaes e outras atividades do gnero. Em decorrncia
3 Regularizao de reas da Unio na Amaznia Legal: contribuies ao Plano Amaznia Sustentvel (PAS).
205
desse fator, no despropositado, por exemplo, a necessidade de pagamento de dirias para o deslocamento do servidor no mbito do prprio municpio. A ttulo de ilustrao, vale destacar um caso no municpio de Altamira PA. Ali existe um distrito, Castelo dos Sonhos, com aproximadamente 15 mil habitantes, que ca a cerca de mil quilmetros de distncia da sede municipal. Observa-se, pois, que os valores de referncia dos servios do SUAS, nacionalmente praticados, no contemplam situaes com esse perl. Ocorre que este no um caso isolado na Regio Amaznica. O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), representativo das variveis renda, escolaridade e expectativa de vida, desta Regio abaixo da mdia nacional. Este indicador mais inquietador quando consideramos que 30% da populao residente em reas no urbanas, continuam invisveis para o censo brasileiro e para a maioria das agncias de pesquisa credenciadas a inuenciar nos processos de formulao e de gesto de polticas pblicas. Esta situao particularmente grave quando se tem em considerao que na Amaznia o mundo no urbano desenhado por diferentes socioeconomias, etnias e povos4. O meio rural, sob uma denominao clssica, constitudo pelo grande latifndio produtivo (em menor escala) e pelo grande latifndio improdutivo (especulador). Este grande latifndio produtor de soja e gado bovino , por sua natureza, ambientalmente predatrio e socialmente devastador. As grandes queimadas de orestas e outras matas para o plantio de pastagem e a criao de gado bovino, por exemplo, destroem, tambm, pequenas propriedades campesinas e, com elas, a vida buclica, assentada na produo familiar, no extrativismo vegetal e animal em pequena escala, na preservao da natureza e, sobretudo, na difuso do iderio que tece aquele modus vivendi. A presena predatria e, as vezes criminosa, do latifndio, agride e elimina, na mesma medida, as scio-economias extrativistas de castanheiros, seringueiros e de outros trabalhadores com atividades ans e, com elas, faz desaparecer as sociabilidades dos povos das orestas, cujo trao de identidade mais saliente a sua convico ecolgica preservacionista.
4 Estou adotando o termo etnia para caracterizar os grupos sociais cujas identidades se denem pela comunidade da lngua, cultura, tradies e territrios. O verbete povos para destacar diferentes grupos sociais que, mesmo mantendo os vnculos de identidades com a sociedade brasileira, tem suas singularidades denidas pelo modus vivendi, em particular, em seu contato com a natureza. esta singularidade que os caracterizam como povos amaznicos.
206
O latifndio improdutivo faz parte de uma dinmica econmica histrica, propiciadora de ganhos especulativos com a terra. No caso aqui discutido, produto da territorializao burguesa da terra por no residentes. O efeito social mais perverso e mais devastador deste fenmeno a expulso de trabalhadores e suas famlias das respectivas reas, impondo a estes grupos nativos ou posseiros legtimos a apartao territorial e a migrao compulsria para a periferia das grandes cidades acentuando em dramaticidade o tecido urbano perifrico. A Amaznia abrigo de uma grande legio de trabalhadores sem terra, vtimas da fora e do arbtrio do latifndio. deveras paradoxal que nesta Regio marcada por grandes extenses de terra, trabalhadores sejam privados do acesso a terra e, mais do que privados, tenham suas terras e os meios que reproduziram as suas vidas por geraes, conscadas pela fora da grana que ergue e destri coisas belas (C. Veloso). no teatro da Amaznia que se desenrola o massacre cruel de camponeses, seringueiros, castanheiros e de tantas lideranas que se erguem contra a marcha ambiciosa, insana e atroz do latifndio. Outro grupo com relevo na paisagem regional formado por garimpeiros. Este grupo pouco estudado. So trabalhadores extrativistas do setor minerrio, constitudo principalmente por homens pobres, destitudos de outros meios de sobrevivncia em suas localidades originrias. O trabalho dos garimpeiros ocorre em situao bastante peculiar, principalmente no que concerne a vida social. A maioria destes homens privada do convvio familiar e comunitrio. So pessoas sem lugar, sem vida socioafetiva estvel e sem pertencimento [...] a uma esfera ntima da existncia, conforme destaca Heller (1987, p.10). Privados de uma territorialidade duradoura e estvel cam destitudos de enraizamento social, portanto sem os meios que conguram a solidariedade primria e os produtos sociais dela resultantes como o fortalecimento de laos de convivncia familiar, de grupos de amigos, do convvio com vizinhos, enm apartados das relaes conguradoras de identidades e vnculos comunitrios de pertencimento social.
207
Este inquietante e complicado quadro social adquire maior dramaticidade quando cotejamos as condies de trabalho a que esto submetidos. De acordo com Picoli (2006, p. 113), [...] O processo de trabalho garimpeiro semelhante ao que ocorre nas fazendas da agropecuria e da indstria do extrativismo orestal. Nesses locais, se faz necessrio manter os trabalhadores endividados e possibilitar que gastem o que ganham [...] com o atendimento de suas necessidades de sobrevivncia. Diz o mesmo autor (p. 108), que a iluso de riqueza ao garimpo um engano, pois se esconde por trs uma complexa mquina de intermediao de interesses econmicos e polticos avessos aos objetivos do garimpeiro. Esto presentes, igualmente, na Amaznia populaes quilombolas. De acordo com o Frum da Amaznia Sustentvel, existe na regio cerca de uma centena de terras tituladas e mais de 400 comunidades esto em processo de titulao de suas terras. Segundo Castro (2005, p.172/3), At fevereiro de 2005 haviam sido identicados 286 comunidades negras no Par, parte delas auto-identicadas como comunidades rurais remanescentes de quilombolas [...]. Seus sistemas produtivos tm base na agricultura, pesca e extrativismo vegetal... De acordo com o Programa Brasil Quilombola da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial SEPPRI, rgo vinculado Presidncia da Repblica (2012, p.22), [...] Tais comunidades se distinguem pela identidade tnica, tendo desenvolvido prticas de manuteno e reproduo de modos de vida caractersticas num determinado lugar. So grupos tnico-raciais segundo critrios de autoatribuio, com trajetria histrica prpria, dotados de relaes territoriais especcas, com presuno de ancestralidade negra relacionada com a resistncia opresso histrica sofrida.5 O documento supracitado estima que no Brasil existem 214 mil famlias quilombolas, perfazendo uma populao de cerca de um milho e duzentas mil pessoas, distribudas
5 Conceito baseado na Conveno 169 da OIT Organizao Internacional do Trabalho.
208
em mais de duas mil comunidades. No Par, estado da Amaznia com o maior grupo, existe 5.529 famlias. Outro grupo que compe o mosaico socioeconmico regional representado por pescadores artesanais. Trabalhadores das guas, extrativistas dos mares e rios que se confrontam, em lutas desequilibradas, contra a predatria pesca industrial que degrada o ambiente, agride fauna aqutica e dilacera o tecido social ribeirinho, desorganizando sua vida, seu modo de produzir e reproduzir-se, impondo, em seu lugar uma vida de incertezas e de inseguranas quanto ao futuro. Existem, tambm, os grupos de trabalhadores do extrativismo vegetal (seringueiros, castanheiros e outros coletores) que organizam suas vidas em torno da riqueza que a oresta dispe. Esses grupos, ao lado dos ribeirinhos das regies mais remotas, vivem quase isolados do meio urbano e, portanto, privados ou com difcil acesso a bens pblicos fundamentais como justia, sade, educao, assistncia social, entre ouros. Creio que dentre os grupos que demandam maior ateno destacam-se as populaes indgenas, sobreviventes de um processo colonizador que se excedeu em barbarismos. Mesmo assim as estimativas de alguns estudiosos (antroplogos, demgrafos, prossionais de sade etc.), indicam que na Amaznia vivem cerca de 170 povos indgenas distintos, distribudos em 379 Terras Indgenas das quais 58% j demarcadas e homologadas (AZEVEDO, 2005). A terra para as populaes indgenas tem um signicado muito particular. De acordo com Ramos (1995, p.102): [...] Para os povos indgenas, a terra muito mais do que o simples meio de subsistncia. Ela representa o suporte da vida social e est diretamente ligada ao sistema de crenas e conhecimentos. No apenas um recurso natural e to importante quanto este um recurso scio-cultural. Segundo Azevedo (2005), um fenmeno que tem chamado a ateno dos demgrafos, em particular, o crescimento desta populao, em mdia 3.5% ao ano. Uma
209
hiptese em exame verica a relao deste crescimento com a demarcao das terras. A demarcao das terras e a melhoria das condies de vida estariam estimulando esta populao a crescer e redistribuir-se espacialmente? Para Azevedo (2005, p.158), [...] Estudos minuciosos sobre os povos indgenas na Amaznia Legal brasileira com informaes de mais de 20 anos demonstram que as mesmas se encontram em perodo de recuperao demogrca, e ressaltam que cada povo indgena tem sua prpria dinmica demogrca especca, com nveis e pers de fecundidade, mortalidade e padres de assentamentos distintos.
4. O ENCONTRO DO SUAS COM A AMAZNIA: RISCOS, VULNERABILIDADES, PRECAUES

Em linhas gerais estes elementos constituem parte do que denominamos, regionalmente, de Fator Amaznico. Estas sociedades regionais, singulares em suas caractersticas e lgicas estruturantes, quando dialogam com o Brasil ocial tendem a serem vistas e traduzidas sob a lente e o signo lente do ethos urbano hegemnico. Esta forma particularizada de convivncia , em si mesma, carregada de riscos e potenciais vulnerabilidades. Riscos decorrentes do encontro de existncias e referncias diferentes e desiguais; da aproximao de mundos que operam com representaes simblicas, valores e lgicas distintas, algumas vezes antpodas. Contudo, o maior o risco nesse encontro, a possibilidade do predomnio do monlogo massicador em lugar do dilogo heterogneo e aglutinador. A imposio consciente ou apressada do monlogo signica a supresso do outro como sujeito pr-existente, dotado de sentido e vontade prpria, cunhados em uma realidade scio-histrica prpria. A vida citadina e seus sistemas uem por uma dinmica na qual a equao espao-tempo - que nos comprime e atormenta - se diferenciam das dinmicas das populaes nativas, das comunidades remanescentes ou dos povos organizadas em simetria com os ciclos da natureza, com a cadncia ritmada
210
das guas, grandes e pequenas, que embalam a abundncia e administram a escassez por rotas distintas daquelas que deliberadamente geram e reproduzem desigualdades.6 Na Amaznia, como diz o poeta Thiago de Mello (1983, p. 73), O regime das guas um elemento constante no calcula da vida dos homens... O homem ca a merc do rio. Parece inequvoco que este encontro de mundos diferentes potencialmente prenhe de riscos. Os riscos, conforme destaca Sposati (2009, p. 30), [...] provocam padecimentos, perdas, como privaes e danos como ofensas integridade pessoal e familiar (e cultural)7, por isso conhecer onde os riscos sociais se assentam seguramente a matria primordial para aqueles que trabalham com proteo social. Riscos e vulnerabilidades tambm podem se manifestar, decorrentes das incertezas sobre processos e resultados da integrao social por meio de um sistema de proteo social, originalmente concebido para os dramas e dilemas da vida urbana. Como se integrar, por meio da proteo, a um Brasil de todos, sem os riscos da eliminao das singularidades e diante da incerteza do pertencimento ao seu lugar originrio? Esta insegurana no descabida para quem, ao longo dos ltimos quinhentos anos, vm se contrapondo gula deletria dos invasores. Espadas, cruzes, pregaes religiosas, sedues polticas, econmicas, culturais etc. fazem parte do elenco de estratagemas adotados pelos agentes que atuam a servio do capital e contra o modus vivendi das comunidades tradicionais. Outra preocupao (insegurana), diz respeito ao receio quanto ao trato das diferenas. Nossa tradio de planejamento tem como uma marca perversa a compulso pelo estabelecimento de padres-ideais. Em decorrncia desse histrico, a advertncia a seguir justicvel: O distinto no pode ser apreendido como extico. A condio extica uma forma de no pertencimento integral a uma comunidade de semelhantes (CASTEL, 2005). O extico portador de um estranho paradoxo: por um lado, atrai pela curiosidade produzida pela excentricidade; por outro, repele pela fora da
6 Nas sociedades tradicionais a escassez no pode ser confundida com a pobreza. A pobreza produto de relaes sociais, historicamente determinadas, cujo trao caracterstico a privao do acesso aos meios que habilitam ao consumo de bens e servios. A pobreza, portanto, no decorre de um quadro de escassez, ao contrrio, ocorre na abundncia. Se escassez pode ser denida como no ter, a pobreza signica no poder ter. Acrscimo meu.
211
dessemelhana. Por isso mesmo, uma situao de risco: Narciso acha feio o que no espelho (Caetano Veloso). As experincias histricas ensinam que qualquer sistema social, econmico, poltico ou de outra ordem, aspira legitimar-se como modelo padro. No caso em debate, a institucionalizao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), com base no padro urbano-rural, corre o srio risco de no contemplar a pluralidade do tecido social da Regio. Essa possibilidade no reside apenas no plano terico, ela se manifesta com grande vigor no plano histrico. Conforme Berger e Luckmann (1985, p. 128), [...] a legitimao explica a ordem institucional, outorgando validade cognoscitiva a seus signicados objetivados. A legitimao justica a ordem institucional dando dignidade normativa a seus imperativos prticos. importante ter em considerao que no processo de implantao do Sistema nico de Assistncia Social, a heterogeneidade nacional uma premissa ineliminvel, desta forma no pode se prender a adequao de sua arquitetura aos diferentes ambientes socioespaciais. Deve considerar como muito mais relevante o emprego dos seus elementos referenciais estruturantes s particularidades territoriais. A famlia e a comunidade eixos estruturadores deste paradigma de assistncia social, por exemplo, nas comunidades indgenas e quilombolas, apoiam-se em conceitos e valores dspares daqueles contemplados na Poltica Nacional de Assistncia Social. Para nossa tradio, a famlia estrutura-se com base em um ncleo socioafetivo no singular. Qualquer que seja o seu desenho prevalece a referncia liberal, a sociedade familiar individualizada sobrepe-se fora do coletivo. Em algumas populaes tradicionais os vnculos de consanguinidade no se sobrepem ao poder de socializao do coletivo. Ou seja, a famlia como expresso social espelha-se na matriz de propriedade e no modo de produo prevalecente em cada sociedade. H uma abissal diferena de valores entre o ideal de famlia (no importa o trao morfolgico) paradigmtico sociedade capitalista e quele que orienta s instncias socializadoras primrias.
212
Nessas sociedades tradicionais, o ideal de vida comunitria encontra correspondente no exerccio da cooperao e da solidariedade como valores organizativos da vida coletiva. A organizao e a reproduo social tem uma correspondncia diretamente relacionada ao modo de produo. Por outro lado, esses parmetros em nada se equivalem paradoxal lgica competitiva, insana e desagregadora de vnculos de pertencimento socioafetivos e de territorialidade, como a predominante entre os grupos de garimpeiros embrenhados, em suas lides de aventuras e destruies, nas matas e barrancas de rios. As experincias de incorporao da Amaznia ao projeto nacional recomendam ateno redobrada no tratamento das especicidades. O encontro entre mundos diferentes, pode se efetivar como um relacionamento desequilibrado entre desiguais. Em tais condies, o mundo no hegemnico tem muito a receber do outro, do mundo hegemnico, signicando, por outro lado, a possibilidade concreta de perder muito de si, de aniquilar-se. Tal observao particularmente ilustrada pelo Programa Brasil Quilombola, j referenciado (2012, p.22), [...] A luta contempornea dos quilombolas por direitos territoriais pode ser interpretada como o reconhecimento do fracasso da realidade jurdica estabelecida tanto pela Lei da Terra, que pretendeu moldar a sociedade brasileira na perspectiva da propriedade privada de terras, quanto pela forma mesma em que se d a abolio da escravido. A noo de terra coletiva, como so pensadas as terras de comunidades quilombolas, contraria o modelo baseado na propriedade privada como nica forma de acesso e uso da terra, o qual exclui outros usos e relaes com o territrio, como ocorre entre povos e comunidades tradicionais. necessrio e urgente, pesquisar mais sobre a Amaznia. As cincias sociais precisam decifrar e elucidar com maior riqueza de informaes e com dados mais precisos as particularidades e demandas concernentes rea social e da assistncia social, em particular.
213
O investimento na qualicao de pessoal (gestores e operadores em geral) uma demanda inadivel. necessrio o dilogo do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, dos Governos Estaduais da Regio e dos Colegiados de Gestores Municipais com as Instituies de Ensino Superior e com a sociedade civil da Regio para a elaborao de uma agenda (pacto de corresponsabilidades), com vista realizao de pesquisas, produes acadmicas e qualicao prossional, elegendo a Amaznia em sua pluralidade e heterogeneidade como objeto de estudo e objetivo de polticas pblicas. Por outro lado, a Poltica Nacional de Educao Continuada do SUAS, recm aprovada, precisa diligenciar medidas para que a sua efetivao nesta Regio contemple os nobres ideais e desaos que nos impulsionam, no mbito das competncias da poltica de assistncia social, a tornar o Brasil um pas mais democrtico no compartilhamento das suas riquezas; socialmente justo, regionalmente mais cooperativo e ambientalmente mais sustentvel. A propsito da sustentabilidade, to invocada publicamente e bastante negligenciada nas agendas das polticas pblicas, as sbias palavras do poeta Thiago de Mello, em seu livro Mormao da Floresta (1983, p.105), inteiramente dedicado defesa da Amaznia, tem a fora de uma torrente. Se o subsolo se revela cada dia mais rico, sucede que o solo vem conrmando uma inquietante pobreza. E mais empobrecido se torna com a oresta derrubada. De muita cincia ainda se precisa para alcanar o conhecimento de tcnicas que favoream o uso justo e adequado do solo. Mas no s de cincia. de conscincia a nossa preciso maior.
214
ALBUQUERQUE, Simone Aparecida. Palestra proferida no XV Encontro Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social, na cidade de So Paulo, em 23 de abril de 2013. Disponvel em Pawer Point. ARAGN, L.E. At onde vai a Amaznia e qual a sua populao? In: ARAGN, L. E. (Org.). Populaes da Pan-Amaznia. Belm: NAEA, 2005. AZEVEDO, M. Povos indgenas da Amaznia brasileira: fontes de informaes populacionais e alguns dados demogrcos. In: ARAGN, L. E. (Org.). Populaes da Pan-Amaznia. Belm: NAEA, 2005. BARBIERI, A. F.; MONTE-MOR, R. L. M. Mobilidade populacional e urbanizao na Amaznia: elementos tericos para uma discusso. In: RIVERO, S.; JAIME JR., F. G. (Org.). As Amaznias do sculo XXI. Belm: EDUFPA, 2008. BARBOSA, A. F. (Org.) O Brasil real: a desigualdade para alm dos indicadores. So Paulo: outras expresses, 2012. BERGER, P. I.; LUCKMANN, T. A construo social da realidade: tratado de sociologia do conhecimento. 7.ed. Petrpolis: Vozes, 1987. BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Regularizao de reas da Unio na Amaznia Legal: Contribuies ao Plano Amaznia Sustentvel (PAS), julho, 2008. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate fome. Censo SUAS: CRAS, CREAS, gesto Municipal, gesto estadual, Conselho Municipal, Conselho Estadual, entidades benecentes. Braslia, DF: MDS, SACI/SNAS, 2011.
215
______. Presidncia da Repblica. Programa Brasil Quilombola Diagnstico de Aes Realizadas Julho de 2012. Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial SEPPIR. Braslia, 2012. CARVALHO, D. F. Industrializao tardia e grandes projetos. In: DINCAO, M. A.; SILVEIRA, I. M. (Org.). A Amaznia e a crise da modernizao. 2.ed. Belm: ICSA/ UFPA; Museu Paraense Emlio Goeldi, 2009. CASTEL, R.A insegurana social: o que ser protegido?Petrpolis: Vozes, 2005. CASTRO, E. Populaes quilombolas na Amaznia: um olhar sobre o Brasil. In: ARAGN, L. E. (Org.). Populaes da Pan-Amaznia. Belm: NAEA, 2005. DE OLIVEIRA, P. T. R. Desigualdade regional e o territrio da sade na Amaznia. Belm: EDUFPA, 2008. DE PAULA. J. A. Amaznia: fronteira e acumulao de capital. In: RIVERO, S.; JAIME JR., F. G. (Org.). As Amaznias do sculo XXI. Belm: EDUFPA, 2008. HELLER, A. A concepo de famlia no estado de bem-estar social. Servio Social e Sociedade, v. 24, p. 5-31, ago.1987. MELLO, Thiago. Mormao da Floresta. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1983. PICOLI, F. O capital e a devastao da Amaznia. So Paulo: Expresso Popular, 2006. PINTO, L. F. A Amaznia entre estruturas desfavorveis. In: DINCAO, M. A.; SILVEIRA, I. M. (Org.). A Amaznia e a crise da modernizao. 2.ed. Belm: ICSA/ UFPA; Museu Paraense Emlio Goeldi, 2009. RAMOS, A. R. Sociedades indgenas. So Paulo: tica, 1995.
216
RIBEIRO, D. O povo brasileiro: a formao e o sentimento do Brasil. 2.ed. So Paulo: Companhia das Letras, 1995. SIMES, R. F.; RODRIGUES, C. G.; AMARAL, P. V. M. Distribuio da rede de oferta de servios de sade na regio norte: uma anlise espacial multivariada. In: RIVERO, S.; JAIME JR., F. G. (Org.). As Amaznias do sculo XXI. Belm: EDUFPA, 2008. SPOSATI, A. Modelo brasileiro de proteo social no contributiva: concepes fundantes. In:______. Concepo e gesto da proteo social no contributiva no Brasil. Braslia: MDS/UNESCO, 2009.
217
Luziele Maria De Souza Tapajs
Este artigo tenta elencar alguns pontos sobre um dos itens que caracterizam e que, na verdade, denem as Conferncias de Assistncia Social que so justamente as deliberaes delas procedentes, enfocando a questo do direito da participao social no mbito das polticas de Seguridade social. Busca vislumbrar o novo e o j reconhecido lugar destes resultados de Conferncias Nacionais bem como uma anlise de seus principais resultados para a Poltica de Assistncia Social. Trata-se de uma tentativa primeira de colocar alguns argumentos para reexo sobre o tema a partir de fontes claras, como recentes pesquisas sobre o tema, como documentos da secretaria Nacional da Assistncia Social e a nova metodologia da IX Conferncia Nacional de Assistncia Social de 2013, apresentada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social para o processo conferencial de 2013. A participao social na formulao e implementao de polticas pblicas tornou-se uma realidade de indiscutvel relevncia no Brasil ps-constituinte, no to-somente pelo impacto na agenda institucional do pas e nas diferentes agendas governamentais (do ponto de vista dos rgos gestores), quanto pelas alteraes no plano sociopoltico da sociedade nacional, com relao ao que concerne cultura poltica de entendimento e exerccio da participao social consignada como direito pela Constituio Federal. Avritzer e Pereira (2005) apontam para o fato de que, no plano das instituies, as novas prticas participativas regem um formato hbrido entre representao governamental e sociedade civil. Esta formao consagra os componentes da democracia representativa e da democracia direta, possibilitando que tais processos assegurem (e resguardem) um claro espao de ao de cidadania. Junto a este reconhecimento possvel concluir que os benefcios desta conquista de espaos de participao vem seguida de importantes diculdades de concretizao de tais estratgias, em ltima instncia, de avaliao e indicao pela sociedade do estado da arte e dos rumos de polticas pblicas. No incio desta reexo importante reconhecer algumas questes que ajudam o alcance do objetivo deste artigo, que, de sada, no tem qualquer pretenso de esgotar o tema.
219
Um primeiro ponto o reconhecimento que o assunto em tela ganha muita fora a partir da metade dos anos 90 e que as recentes pesquisas j apontam para as importantes nuanas de tais formas de interlocuo e contato entre Estado e sociedade civil, hoje erigidas em um signicativo patamar que envolvem a participao social em fruns, coletividades, estruturas deliberativas, como conselhos e conferncias nacionais, e formas mais diferenciadas de interao, como ouvidorias, servios de atendimento ao cidado, sobretudo aps a promulgao da Lei de Acesso Informao (LAI), Lei n 12.527, de18 de novembro de 2011. Vale ressaltar que este amplo espectro no est apenas delineado em uma perspectiva de devir, mas em plena atividade e demonstrando os resultados dessa importante interao. No sem razo que criada, na estrutura da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, a Secretaria Nacional de Articulao Social, que tem dentre vrias atribuies, coordenar e articular as relaes polticas do governo com os diferentes segmentos da sociedade civil; propor e apoiar novos instrumentos de participao social; denir e desenvolver metodologia para coleta de dados com a nalidade de subsidiar o acompanhamento das aes do governo em seu relacionamento com a sociedade civil; cooperar com os movimentos sociais na articulao das agendas e aes que fomentem o dilogo, a participao social e a educao popular; articular, fomentar e apoiar processos educativo-formativos, em conjunto com os movimentos sociais, no mbito das polticas pblicas do Governo Federal(Disponvel em http://www.secretariageral.gov.br/art_social , 2013). Neste contexto institucional, aonde foi constitudo o Departamento de Participao Social, a quem compete: (...) propor a criao e a articulao de formas de consulta e participao social na gesto pblica; desenvolver estudos e pesquisas sobre participao social e dilogos sociais; articular e propor a sistematizao da participao social no mbito governamental; fomentar a intersetorialidade e a integrao entre os conselhos nacionais, ouvidorias e conferncias e acompanhar a realizao das conferncias. (Disponvel em http://www.secretariageral.gov.br/art_social ,2013)
220
Estas novas estruturas revelam uma nova congurao (e compreenso) da questo da participao social na estrutura governamental federal, que trata de coordenao, articulao e apoio de inmeras iniciativas em torno da participao social em uma perspectiva de cooperao e fomento a tais prticas. Alm de estudos, pesquisas1, articulao como Fruns interconselhos, dilogos governo-sociedade civil2 e outras iniciativas. Uma das iniciativas que vale muito o destaque e o acompanhamento o recentssimo empenho por rmar a participao social como mtodo de governo e poltica de Estado, o governo federal apresenta o Compromisso Nacional pela Participao Social, instrumento para reconhecer participao social como estratgia de democratizao das decises sobre as polticas pblicas (SNAS, 2013). Trata-se do Compromisso Nacional pela Participao Social, cuja justicativa se d pelo fato que, destarte as diligncias efetuadas visando a criao de mecanismos de participao social, grande parte da populao ainda no possui acesso ou mesmo conhecimento de tais instncias: O Compromisso resultado da ao conjunta da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e de secretrios estaduais de Participao Social que consolidou e aprovou a proposta, submetida a processo de consulta pblica em 2013. A instituio do Compromisso Nacional pela Participao Social contribui para o aumento da transparncia administrativa e a qualicao das instncias e mecanismos que permitiro ao cidado participar dos espaos democrticos da sua cidade, estado e do pas (Disponvel em http://www.secretariageral. gov.br/art_social ,2013). O Conselho Nacional de Assistncia Social participou de consulta pblica e os conselheiros tiveram a oportunidade de debater o assunto com a Secretaria Nacional de
1 O Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas IPEA, em articulao com Secretaria Nacional de Articulao Social da SGPR possui um site (http://www.ipea.gov.br/participacao/ com vasta produo e informaes com o sugestivo nome de Participao em Foco com vasto material e coletnea de pesquisas em torno do tema. 2 Recomenda-se fortemente a visita a dois sites que se especializam em apresentar produes e notcias sobre a temtica: o site especco da Secretaria Nacional de Articulao Nacional (http://www.secretariageral.gov.br/art_social); sobre conselhos e conferncias, com guia sobre os conselhos (http://www.secretariageral.gov.br/art_social/conselhos-e-conferencias), com publicaes (http:// www.secretariageral.gov.br/art_social/publicacoes) e demais reas.
221
Articulao Social. Estados, Distrito Federal e municpios podem aderir aos Compromisso Nacional de Participao Social.3 Um segundo ponto distinguir a pesquisa do Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas IPEA denominada A Efetividade das Instituies Participativasno Brasil, desenvolvida pelaDiretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) em parceria com universidades, organizaes sociais e rgos federais como a Secretaria Nacional de Articulao Social da SGPR. O projeto iniciou em 2010, com o intuito de estudar a efetividade da democracia participativa no Brasil e sua relao com um modelo de desenvolvimento democrtico (IPEA, 2013). Entre os objetivos, est o de identicar os fatores que contribuem para aperfeioar os instrumentos de participao, com enfoque na atividade institucionalizada. Estudos sobre conselhos, conselheiros, audincias pblicas, conferncias nacionais e ouvidorias, provenientes de pesquisas com todos os pblicos que perfazem este universo, acabam por revelar uma grande diversidade de compreenses e uma interessante gama de interpretaes sobre formas e modalidades de exercer a cidadania por meio da participao social. Para que se possa entrar no tema do artigo em tela, qual seja a importncia das deliberaes das Conferncias Nacionais, importante saber que a noo, natureza ou mesmo o formato das conferncias nacionais no so iguais, com particularidades e parmetros conforme cada poltica com a qual se relaciona. AVRITZER arma que durante a gesto do Presidente Lus Incio Lula da Silva ocorreu uma expanso das conferncias nacionais. Das 115 conferncias nacionais j realizadas no pas, 74 aconteceram durante o governo Lula, o que, segundo o autor, demonstra a sua centralidade nas polticas participativas deste perodo. O autor no duvida em armar que esta marca indica uma nova inuncia das conferncias sobre as polticas pblicas do governo federal.4 De fato, ele incisivo ao armar que sob o ponto de vista do governo, a questo ressaltada o aumento quantitativo das conferncias nacionais mostrando que, de fato, existe hoje uma poltica participativa no nvel federal de governo centrada nas conferncias nacionais (AVRITZER, 2012).
3 4 http://www.secretariageral.gov.br/art_social/compromisso-participacao-social/passo-a-passo Nos ltimos 20 anos, foram realizadas 80 conferncias em diversas reas temticas: 21 na rea da sade, 20 no tema das minorias, 6 de meio ambiente, 22 sobre Estado, economia e desenvolvimento, 17 sobre educao, cultura, assistncia social e esportes e 11 sobre direitos humanos (DULCI, 2011 apud AVRITZER, 2012).
222
A maioria das conferncias se pautam pelo debate, avaliao e processo de tomada de decises, que so os processos de deliberao, poucas trabalham com a natureza apenas consultiva. O autor ressalta que importante perceber que a natureza deliberativa das conferncias nacionais no pode se limitar a deliberao denida para o governo e que as conferncias tm um valor diferenciado quando tem etapas locais. Da depreende-se que as deliberaes devem ser analisadas como decises provenientes da participao social para a devida interveno na agenda governamental dos entes da federao e, sobretudo, da ao da sociedade designada pelo controle social, animando a participao social como direito que . No estudo de AVRITZER, h um interesse e um argumento muito importante do ponto de vista do processo deliberativo que a forma sobre a qual se desenvolve o debate poltico durante as conferncias, para culminar no processo de tomada de deciso. Neste sentido, o confronto de idias, segundo o estudo, parte constitutiva das conferncias nacionais. E cita, como exemplo emprico resultante de debates relevantes, a criao do Sistema nico de Assistncia Social, o SUAS, na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, em 2003. E aqui que, aps as breves consideraes acima, possvel entrar no cerne do tema que importa a este artigo: a importncia da deliberao nas Conferncias Nacionais de Assistncia Social. E este tema absolutamente congruente com a metodologia acionada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, quando da realizao do processo conferencial da Assistncia Social em 2013. Antes porm, importante ressaltar que na rea da Assistncia Social j foram realizadas 8 Conferncias Nacionais, todas em Braslia/DF, com as seguintes caractersticas e temas, totalizando 825 deliberaes:
223
I CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL Tema: Sistema Descentralizado e Participativo: nanciamento e relao pblico-privado na prestao de servios da Assistncia Social. Perodo e Local: 20 a 23 de novembro de 1995, Braslia DF Obs.: Presena de 689 delegados, 193 observadores credenciados, 76 convidados e 111 ouvintes, perfazendo um total de 1.069 participantes . 233 Deliberaes II CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL Tema: O Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social - Construindo a incluso - Universalizando Direitos Perodo e Local: 09 a 12 de dezembro de 1997, no auditrio Petrnio Portela do Senado Federal. Braslia DF. Obs.: Ao todo estiveram presentes 752 delegados e 250 convidados. 177 Deliberaes III CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL Tema: Poltica de Assistncia Social: Uma trajetria de Avanos e Desaos. Perodo: 04 a 07 de dezembro de 2001. Braslia-DF. 24 Deliberaes IV CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL Tema: Assistncia Social como Poltica de Incluso: uma Nova Agenda para a Cidadania - LOAS 10 anos. Perodo: 7 a 10 de dezembro de 2003. Braslia DF. 37 Deliberaes Publicada no Dirio Ocial da Unio em 02/03/2004 Resoluo CNAS n 30/2004
224
V CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL Tema: SUAS PLANO 10: Estratgias e Metas para Implementao da Poltica Nacional de Assistncia Social. Perodo e Local: 5 a 8 de dezembro de 2005, Braslia DF Obs.: contou com a participao de cerca de 2000 pessoas na condio de delegados, observadores, convidados, expositores, painelistas, debatedores, facilitadores, intrpretes de LIBRAS, equipe de relatoria, relatores de grupos e de ocinas, agentes culturais, acompanhantes e integrantes de equipe de apoio. 63 Deliberaes Publicada no Dirio Ocial da Unio em 23/02/2006 Resoluo CNAS n 40/2006 VI CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL Tema: Compromissos e Responsabilidades para Assegurar Proteo Social pelo Sistema nico da Assistncia Social (SUAS). Perodo: 14 a 17 de dezembro de 2007. Braslia DF. 169 Deliberaes Publicada no Dirio Ocial da Unio em 11/03/2008 Resoluo CNAS n 42/2008 VII CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL Tema: Participao e Controle Social no SUAS. Perodo e Local: 30 de novembro a 3 de dezembro de 2009. Braslia DF. 57 Deliberaes Publicada no Dirio Ocial da Unio em 10/12/2009 Resoluo CNAS n 109/2009
225
VIII CONFERNCIA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL Tema: Consolidar o SUAS e Valorizar seus Trabalhadores. Perodo e Local: 07 a 10 de dezembro de 2011. Braslia DF. 65 Deliberaes Publicada no Dirio Ocial da Unio em 10/01/2012 Resoluo CNAS n 1/2012 TOTAL DE 825 DELIBERAES A partir da IV Conferncia Nacional as Deliberaes foram no Dirio Ocial da Unio. Como se pode depreender, 825 deliberaes foram realizadas desde a Conferncia Nacional de 1995 e 354 deliberaes entre as Conferncias Nacionais de 2005 at 2011, computando 43% do total. Qual foi o efeito de tais deliberaes? O que ocorreu aps esse acmulo de debate poltico e tomada de deciso com a garantia da participao popular? Sem dvida, as deliberaes das Conferncias Nacionais precisam ser compreendidas como o diapaso da agenda poltica, que se d em um campo de projetos vrios, consensos e dissensos, da agenda governamental da poltica pblica em curso, e que este no um campo desprovido de tenses. No caso da Poltica da Assistncia Social, verica-se que, sobretudo aps 2003 na V Conferncia Nacional, onde deliberou-se pela instalao do Sistema nico de Assistncia Social, o SUAS, o conjunto de deliberaes das Conferncias Nacionais comeam a denir e incidir proativamente no planejamento e na agenda tcnica e poltica da rea. Aps a aprovao do novo texto da Poltica Nacional da Assistncia Social em 2004 PNAS/2004, novas exigncias para organizao e prestao dos servios socioassistenciais so colocadas, gerando demandas mais complexas para gestores, trabalhadores e conselheiros da assistncia social, o que passou a requerer maior capacidade tcnica, poltica e tica, junto ao desao de garantir o acesso do usurio aos seus direitos.
226
A implementao do SUAS, portanto, comea a impor grandes e relevantes desaos, entre os quais o controle social pela sociedade civil e poltica, com vistas a exercer inuncias sobre as aes governamentais, um deles. fala-se tambm das deliberaes das Conferncias de Assistncia Social, no s a Nacional, mas as municipais, do Distrito Federal e estaduais. Como evidenciar a importncia deste processo decisrio contando com a participao social? No processo de construo da arquitetura do SUAS, tal se pode ver ao acompanhar a linha de tempo do desenvolvimento do SUAS, no obstante o muito ainda a ser consolidado neste Sistema de poltica pblica nascente. Muitas evidncias podem ajudar a entender a importncia deste processo deliberativo. possvel destacar alguns. A aprovao da NOB/SUAS em 2005, normatizao esta que teve uma grande importncia para a implementao do SUAS naquele momento, por exemplo. Ressalta-se ainda a formulao e aprovao, na IV Conferncia Nacional de Assistncia Social de 2005, do Plano Decenal, que rene as metas estratgicas do SUAS, aglomeradas em torno do: (a) modelo socioassistencial; (b) Rede socioassistencial e intersetorialidade; (c) investimento em assistncia social; (d) gesto do trabalho; (e) democratizao do controle social. E ainda, neste sentido, o desenvolvimento sistema de informao do SUAS denominado ento REDE SUAS, atendendo a deliberaes de todas as conferncias at ento sobre a necessidade de desenvolver uma rede de informaes para o SUAS. Neste processo histrico, a poltica de recursos humanos, por sua vez, assumida como eixo estruturante do SUAS, juntamente com o fortalecimento da gesto descentralizada, do nanciamento e do controle social. importante lembrar que a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos (NOB/RH/SUAS), aprovada em 2006, surge num contexto de reestruturao e requalicao do setor pblico no Brasil, que pretende organizar a estrutura republicana das polticas sociais no campo da erradicao da pobreza e da garantia dos direitos em nosso pas.
227
Outras evidncias so claras com relao importncia das deliberaes das Conferncias Nacionais. Em 2007, duas aes respondem diretamente a grandes tensionamentos de Conferncias Nacionais, que tratam do novo regramento do Benefcio de Prestao Continuada BPC, o Decreto n 6.214/2007 e o Decreto n 6.307, de 14 de dezembro de 2007, que dispe sobre os benefcios eventuais. Do mesmo modo, publicado o Decreto n 6.308, de 14 de dezembro de 2007, que dispe sobre as entidades e organizaes de assistncia social de que trata o art. 3 da Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Ainda neste ano realizada a Pesquisa Contagem Nacional de Populao em Situao de Rua, a primeira indita em nvel nacional e tambm resultante de deliberaes de Conferncias Nacionais. Nesta poca, as Conferncias sempre foram unnimes em indicar a necessidade de capacitao para a atuao prossional do SUAS, comprovando cabalmente o amadurecimento do Sistema e criada, neste ano, a Rede Nacional de Capacitao Descentralizada com o Programa de Capacitao Gesto Social com Qualidade com o objetivo de formao aos agentes pblicos e sociais com cursos de forma presencial e a distncia. Uma das mais comuns deliberaes de Conferncias Nacionais tem a ver com a necessidade premente de monitoramento e avaliao do Sistema no que se refere sua gesto, ao nanciamento, s condies dos equipamentos do Sistema, os CRAS e CREAS e aos resultados do trabalho desenvolvidos. D-se incio ao processo de Monitoramento dos CRAS - Censo CRAS 2007, o que apenas vem sendo incrementado desde ento. Outra deliberao muito constante trata da expanso de servios e dos valores praticados, com novas metodologias de trabalho e com incremento das aes no Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia - PAIF nos CRAS, o que comea a ser possvel pelo aprimoramento do Monitoramento do SUAS, por meio de Censos CRAS e tambm do Censo CREAS realizados a cada ano. justamente a que tambm criado o primeiro indicador para acompanhamento dos CRAS, o IDCRAS.
228
O signicado destas aes justamente porque as deliberaes relativas produo de informaes sobre a realidade dos usurios comeam a ter efeito prtico na rea da gesto, envolvendo os trs entes federados. Exemplo disto o Levantamento Nacional das Crianas e Adolescentes em servios de acolhimento institucional e familiar, efetuado em parceria com a Fundao Oswaldo Cruz FIOCRUZ. Neste sentido, tambm necessrio destacar o seriado de pesquisas realizadas com o IBGE no mbito da Pesquisa de Informaes Municipais e sobre entidades de assistncia social. Em 2009, uma deliberao necessariamente muito cara para a rea da Assistncia Social, tendo em vista ter sido um debate muito intenso no campo da rea da Assistncia Social e da Educao justamente a nalizao do processo de transio dos servios de educao infantil para a rea da educao, em consonncia com a PNAS/2004 e com a Lei de Diretrizes de Base da Educao. Alm disso, outra deliberao de Conferncia Nacional que consagra o reconhecimento do direito socioassistencial a todos os usurios Decreto n 7053 de 23 de dezembro de 2009, que institui a Poltica Nacional para a Populao em Situao de Rua e seu Comit Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento. Essa ao, efetivamente refora, e muito, a luta dos usurios pelo direito socioassistencial. A Implantao do Cadastro Nacional do SUAS, contemplando a rede pblica e privada de unidades e entidades prestadoras de servio, trabalhadores e rgos pblicos do SUAS CadSUAS outra conquista de conferncias nacionais sob forma de deliberaes. Tambm na rea da capacitao lanado a coletnea CapacitaSUAS, dirigida a gestores e tcnicos da rea e o curso de capacitao para todos os Conselhos Estaduais de Assistncia Social do pas e seus secretrios-executivos como um pressagiando o futuro Programa CapacitaSUAS que viria a executar os preceitos da tambm futura Poltica Nacional de Educao Permanente do SUAS. No que diz respeito esta rea neste ano que aprovada a Lei n 12.083/2009, que dispe sobre a reestruturao do MDS, fortalecendo a Instituio e logo em seguida aprovada a Lei n 12.094/2009, que cria a carreira de Analista de Poltica Sociais no mbito do Poder Executivo, possibilitando concursos pblicos para a rea.
229
Neste sentido, em 2011 que aprovada a Resoluo CNAS n 17, que ratica a equipe de referncia denida pela Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social NOB-RH/SUAS e que reconhece as categorias prossionais de nvel superior para atender as especicidades dos servios socioassistenciais e das funes essenciais de gesto do Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Essa uma das mais emblemticas conquistas dos delegados de conferncias nacionais por via das deliberaes. Na linha destas decises das conferncias nacionais sobre a questo de Recursos Humanos e a questo do trabalho no SUAS, em 2012 que aprovada a Resoluo CNAS n 08/2012, que institui o Programa Nacional de Capacitao do SUAS CapacitaSUAS e aprova os procedimentos e critrios para adeso dos Estados e do Distrito Federal ao conanciamento federal do Programa Nacional de Capacitao do SUAS - CapacitaSUAS. Logo depois em 2013, aps a Conferncia de 2011 aprovada a Poltica Nacional de Educao Permanente do SUAS. Entretanto, ainda em 2009, necessrio destacar, na linha de indicar a importncia das deliberaes das Conferncias Nacionais a aprovao da Tipicao Nacional dos Servios Socioassistenciais, publicada no Dirio Ocial da Unio, matria de deciso da VI Conferncia Nacional: tipicar e consolidar a classicao nacional dos servios socioassistenciais. Na linha de integrao, outra deliberao de grande importncia para a gesto e para o atendimento dos usurios, aprovado o protocolo de Gesto Integrada entre servios e benefcios com o objetivo de consolidar a integrao do Programa Bolsa Famlia (PBF) com o PAIF. Na linha das expanses nanceiras e metodolgicas dos servios, deliberaes sempre presentes e que so permanentes, por assim dizer, so aprovadas vrias Resolues no CNAS provenientes da Comisso Intergestores Tripartite com relao este assunto como por exemplo o reordenamento do Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos - SCFV, no mbito do Sistema nico da Assistncia Social SUAS, como
230
tambm vrias pactuaes de critrios de partilha do conanciamento federal, metas de atendimento do pblico prioritrio. Fechando este rpido quadro de deliberaes que se transmutaram em fatos, por serem conquistas, destaca-se a Lei 12.435/2011 que incorpora e atende um seriado de deliberaes muito importantes para o SUAS, como os gastos com pessoal, que passam a ser autorizados pelo art. 6o. E da LOAS. E, neste sentido, o novo texto da Norma Operacional Bsica do SUAS - NOBSUAS 2012, aps anos de debate entre gestores, consulta pblica e debate e deliberao no CNAS, altera e renova alguns regramentos visando o aprimoramento do SUAS. Depois de quase trs anos de debate, a nova Norma Operacional Bsica, aprovada pela Resoluo CNAS n 33 de 12 de dezembro de 2012, visando adequao da norma nova legislao da Assistncia Social, em funo da Lei 12.435/2011 (Lei do SUAS); Assim sendo, ainda que o objetivo no seja esgotar o tema e apenas apresentar alguns pontos para reexo, os rpidos exemplo empricos acima, permitem assinalar a importncia das deliberaes das Conferncias de Assistncia Social. So centrais para o exerccio do controle social da poltica de assistncia social, mas no s. Tambm o so para a sustentao do Sistema, por sua magnitude - como campo de debates e por trazer uma oportunidade efetiva de exerccio do valor democrtico e republicano da participao popular e o controle social. No exagero dizer que se abre um ciclo no que se refere metodologia da IX Conferncia Nacional tendo em vista a relevncia dos debates convertidos em deliberaes e depois em aes concretas. A Comisso Organizadora eleita entre conselheiros do CNAS, com suporte de uma relatoria colegiada e um comit acadmico, apontou para um processo de conferncia no qual os entes pudessem ter a possibilidade de avaliar o SUAS, de forma local em um primeiro momento, por via do monitoramento das deliberaes das conferncias anteriores, municipais (no caso dos municpios), estaduais (no caso dos estados) realizadas entre os anos de 2005 a 2011. Isto porque o tema da IX Conferncia, em sendo A Gesto e o Financiamento na efetivao do SUAS,
231
colocou como fundamental que o processo nacional de discusso e avaliao coletiva deveria ser precedido pela compreenso das realidades locais com toda a fora de sua singularidade em relao essas temticas. O contedo das discusses e das proposies dos municpios, seus territrios e estados, enriquecem a avaliao do SUAS em mbito nacional, em uma perspectiva de construo coletiva com um acmulo registrado de avanos que podem ser potencializados, diculdades que precisam ser superadas e desaos para a efetivao do SUAS. A tarefa que est colocada agora pela histria e pelo tempo desta poltica pblica, aos 20 anos de LOAS, compreender o que conferir e de que forma deliberar na sua inteireza e magnitude tendo como baliza o exato signicado de uma deliberao, visto que deliberar no se trata de debater e resolver (e no pode se tratar) de situaes individualizadas ou de interesse de grupos, mas sim tomada de decises que precisa alcanar todo o sistema de proteo social brasileiro e os usurios. Efetivamente, o trabalho da IX Conferncia Nacional que debater o monitoramento e avaliao das 354 deliberaes nacionais mostrar a grandeza e o potencial da participao como direito.
232
Referncias bibliogrcas
AVRITZER, Leonardo. Conferncias Nacionais: ampliando e redenindo os padres de participao Social no Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, 2012. (Texto para discusso n. 1739) AVRITZER, Leonardo; PEREIRA, Maria de Lourdes Dolabela. Democracia, participao e instituies hbridas.Teoria e Sociedade, Belo Horizonte, nmero especial, p. 1438, maio 2005. BRASIL. Lei n 12.527, de18 de novembro de 2011- Lei de Acesso Informao (LAI) BRASIL. SECRETARIA NACIONAL DE ARTICULAO NACIONAL. Compromisso Nacional pela Participao Social <Disponvel em http://www.secretariageral.gov.br/art_social/compromisso-participacao-social> Acessado em 27/11/2013. BRASIL. INSTITUTO DE PESQUISAS ECONMICAS APLICADAS. IPEA. Estudos sobre participao social (Disponvel em http://www.ipea.gov.br/participacao/ outras-pesquisas-2/345-participacao-social> Acessado em 27/11/2013. Documentos eletrnicos: http://www.ipea.gov.br/participacao/ http://www.secretariageral.gov.br/art_social http://www.secretariageral.gov.br/art_social/conselhos-e-conferencias http://www.secretariageral.gov.br/art_social/publicacoes http://www.secretariageral.gov.br/art_social/compromisso-participacao-social/passo-a-passo
233
SOBRE OS AUTORES(AS)
ALDAZA SPOSATI professora titular da Pontce Universidade Catlica de So Paulo. Coordenadora do NEPSAS - Ncleo de Estudos e Pesquisas em Seguridade e Assistncia Social e do CEDEST - Centro de Estudos das Desigualdades Socioterritoriais. Graduada em Servio Social, Mestra e Doutora em Servio Social pela Pontce Universidade Catlica de So Paulo. Foi secretria das Administraes Regionais e da Assistncia Social da cidade de So Paulo. Vice-Reitora Comunitria da PUC-SP. Vereadora da cidade por trs mandatos consecutivos (1993-2004). DENISE RATMANN ARRUDA COLIN Secretria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Graduada em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR), Mestra e Doutora em Sociologia pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Assistente Social do Ministrio Pblico do Estado do Paran, com atuao tambm na docncia. Foi Gestora estadual de Assistncia Social do Estado do Paran. EDVAL BERNARDINO CAMPOS professor da Faculdade de Servio Social e do Curso de Mestrado em Servio Social, do Instituto de Cincias Sociais Aplicadas ICSA da Universidade Federal do Par. Graduado em Servio Social pela Universidade Federal da Paraba, Mestre em Planejamento do Desenvolvimento pela Universidade Federal do Par e Doutor em Cincia Poltica pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro. GISELE DE CSSIA TAVARES Diretora de Gesto do Sistema Municipal de Assistncia Social na Secretaria Municipal de Assistncia Social de Londrina, Paran. Graduada em Servio Social, Mestra em Servio Social e Poltica Social pela Universidade Estadual de Londrina (UEL). Ocupou o cargo de Assessora de Financiamento e Oramento e de Diretora Executiva do Fundo Nacional de Assistncia Social na Secretaria Nacional de Assistncia Social/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Foi Coordenadora de Apoio Gesto Municipal no Ncleo de Coordenao Estadual de Assistncia Social da Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Promoo Social.
234
JOAQUINA BARATA TEIXEIRA Consultora do PNUD, Graduada em Servio Social pela Universidade Federal do Par (UFPA) em 1963, Especialista em administrao universitria EUA/IGLU/CRUB/UFAL, Mestre em Planejamento e Desenvolvimento, NAEA/UFPA. Membro do Comit Executivo da International Federation of Social Workers (Federao Internacional dos Trabalhadores Sociais). Professora aposentada da UFPA. Presidente do Conselho Regional do Servio Social 1 Regio 1998 a 2001. Vice-presidente do Conselho Federal do Servio Social 2002 a 2005. JULIANA MARIA FERNANDES PEREIRA assessora da Secretaria Nacional de Assistncia Social, do MDS. Graduada em Psicologia pela Universidade de So Paulo, Mestra em Psicologia pela Universidade de Braslia. Analista em Cincia e Tecnologia, do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI). LUCIANA DE BARROS JACCOUD Assessora Especial do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Graduada em Cincias Sociais pela Universidade de Braslia, Mestra em Sociologia pela Universidade Federal de Pernambuco e Doutora em Sociologia pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales. Foi tcnica de planejamento e pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - DF. Conselheira do Conselho Nacional de Assistncia Social, no perodo de 2002 a 2004. LUZIELE MARIA DE SOUZA TAPAJS Presidenta do Conselho Nacional de Assistncia Social, gesto 2012/2014, Assessora da Secretaria Nacional de Assistncia Social do MDS, professora adjunta da Universidade Federal de Santa Catarina. Graduada em Servio Social pela Universidade Federal do Amazonas (1983), Mestra e Doutora em Servio Social pela Pontce Universidade Catlica de So Paulo. Foi Assessora na rea de gesto da Informao da Secretaria Nacional de Assistncia Social, Secretria de Avaliao e Gesto de Informao no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
235
MARIA JOS DE FREITAS Diretora do Departamento de Benefcios Assistenciais DBA/SNAS/MDS. Graduada em Servio Social pela Universidade Federal de Juiz de Fora - MG, Ps Graduada Lato Sensu em Teoria e Mtodo em Cincias Sociais - Departamento de Sociologia pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. Foi Chefe do Ncleo de Superviso Tcnica de Servio Social no Estado de Minas Gerais, Coordenadora Nacional das Aes do Servio Social no INSS, Coordenadora Estadual da Reviso do Benefcio de Prestao Continuada BPC/LOAS, pelo INSS em Minas Gerais. MARIA LUIZA AMARAL RIZZOTTI Professora na PUC/SP e no Programa de Ps Graduao em Servio Social e Poltica Social da Universidade Estadual de Londrina UEL. Coordena grupo de pesquisa do PROCAD/ UEL/PUC-SP, sob o tema Gesto de Poltica Social e a Lgica Territorial. pesquisadora do Ncleo de Estudo e Pesquisa em Gesto de Poltica Social. Graduada em Servio Social, Mestra em Servio Social pela Pontce Universidade Catlica de So Paulo e Doutora e ps doutora em Servio Social pela Pontce Universidade Catlica de So Paulo. Foi Secretria Municipal de Assistncia Social da Prefeitura Municipal de Londrina. Exerceu o cargo de Secretria Nacional de Assistncia Social no Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome. Coordenadora adjunta da rea de Servio Social na CAPES. MARIA VALDNIA SANTOS DE SOUZA Coordenadora de Regulao e Aes Intersetoriais da Coordenao Geral de Regulao e Aes Intersetoriais do Departamento de Benefcios Assistenciais DBA/SNAS/MDS. Graduada em Servio Social pela Universidade Estadual do Cear. Foi Consultora do PNUD, ONU e UNESCO, Assessora de Projetos e participao na Coordenao Executiva do Centro de Estudos do Trabalho e Assessoria ao Trabalhador CETRA.
236
MRCIA HELENA CARVALHO LOPES consultora e professora nas reas de Polticas Sociais e Gesto Pblica. Graduada em Servio Social, especialista na rea da Criana e Adolescente, Mestra em Polticas Sociais pela Pontce Universidade Catlica de So Paulo. Foi Secretria Municipal de Assistncia Social de Londrina no Paran. Conselheira Municipal, Estadual e Nacional de Assistncia Social. Foi Vereadora e Militante de Movimentos e Pastorais Sociais. Secretria Nacional de Assistncia Social, Secretria Executiva (vice-ministra) e Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Professora de Servio Social por 30 anos da UEL. MARCIA MARIA BIONDI PINHEIRO Consultora da ENAP/UNESCO/ PNUD. Graduada em Servio Social, Mestra e Doutora em Servio Social pela PUC-SP. Foi Secretria Adjunta e Secretria Municipal Belo Horizonte, Assessora Parlamentar na Cmara Municipal Belo Horizonte, Assessora na SNAS, Conselheira e Presidenta do Conselho Nacional de Assistncia Social em 2004/2006 e 2009/2010, Subsecretria de Assistncia Social e Descentralizao da Gesto-Governo do Rio de Janeiro. RAQUEL DE FTIMA ANTUNES MARTINS Coordenadora Geral da Coordenao Geral de Regulao e Aes Intersetoriais do Departamento de Benefcios Assistenciais DBA/SNAS/MDS. Graduada em Direito pela Fundao Universidade Federal do Rio Grande FURG/RS, Mestra em Direto pela Universidade Federal de Santa Catarina. Foi professora de Direito Constitucional na Universidade de Guarulhos e Fundao Getlio Vargas - SP. RENATO FRANCISCO DOS SANTOS PAULA Coordenador e Professor do Curso de Servio Social da Universidade Federal de Gois (UFG). Coordenador do Observatrio de Polticas Pblicas de Gois e do Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Estado, Desenvolvimento e Desigualdade (GEPEDD) da UFG. Graduado em Servio Social, Doutor em Servio Social pela PUC-SP. Foi Conselheiro e Vice-Presidente do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), entre 2008 e 2012. Coordenador-Geral e Assessor da Secretaria Nacional de Assistncia Social do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
237

Artigos 20anos Loas v05

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Artigos 20anos Loas v05

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

ORGANIZADORES Denise Ratmann Arruda Colin Jos Ferreira Da Crus Luziele Maria De Souza Tapajs Simone Aparecida Albuquerque

da Lei Orgnica de Assistncia Social

da Lei Orgnica de Assistncia Social

Gesto Compartilhada no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS

Assistncia Social: direito pblico e reclamvel

Renato Francisco dos Santos Paula

Prticas democrticas e participativas no SUAS: estratgias para ressignicar o direito socioassistencial

Marcia Maria Biondi Pinheiro

O nanciamento no SUAS e as condies para a efetivao dos direitos socioassistenciais

164 182 198 218

A Amaznia e a Interface com o SUAS

Joaquina Barata Teixeira

As Sociedades Amaznicas e o SUAS

Edval Bernardino Campos

Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

LOAS E SUAS NORMATIVAS

2006 2009 2010 2011

Res. 207, 16/12/98

Res. 145, 15/10/04

Figura de ilustrao dos principais dispositivos ps LOAS de 2003

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

9% 39% 27% 15% 10%

Distribuio por regies do pas dos CREAS. Censo SUAS,2012.

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Os 20 anos de LOAS: a ruptura com o modelo assistencialista

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

1 - A construo da assistncia social como uma poltica de direitos

Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

2- Fortalecendo a Institucionalidade da Poltica

Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

3 - Uma Poltica de Servios e Benefcios

Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

10 Ver por exemplo estudos reunidos em Campello e Neri (2013).

Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social

Assistncia Social e Construo do SUAS: Balano e Perspectivas

20 anos da Lei Orgnica de Assistncia Social