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A Ao Civil Pblica como instrumento de proteo ambiental

A AO CIVIL PBLICA COMO FORMA DE PROTEO AMBIENTAL

AUTOR: JOS HENRIQUE MOUTA ARAJO PROCURADOR DO ESTADO DO PAR

INTRODUO

O presente trabalho trata de tema referente ao papel da Ao Civil Pblica como importante instrumento de proteo ao interesses difusos, mais especificamente ao meio ambiente. Essa ao , hodiernamente, a principal forma para que se possa efetivamente assegurar a proteo desses interesses considerados difusos, atravs dos legitimados consagrados no art. 5 da Lei n 7.347/85. Ademais, pode-se tambm utilizar dessa ao para a proteo de interesses coletivos ou mesmo individuais homogneos. Com efeito, entre as novas facetas que o sistema processual civil ptrio vem mostrando nos ltimos anos, destaque , sem sombra de dvidas, o que a doutrina denomina como aes coletivas, derivadas das class actions do direito americano. Segundo o mestre Jos Carlos Barbosa Moreira, a expresso aes coletivas diz respeito no s estrutura subjetiva do processo, mas ao prprio litgio que vai ser objeto de apreciao pelo Juiz1. No mesmo sentido, Arruda Alvim observa que a idia de ao coletiva resulta da evoluo do prprio direito de ao, de forma que a descoincidncia entre parte e beneficirios (que seriam as partes materiais) passa a ser a regra absoluta, e da, ento, encontra-se na idia de parte processual alto rendimento operacional2. Por meio dessas aes coletivas, o autor no defende interesse prprio, mas interesses difusos ou coletivos, que dizem respeito toda a coletividade ou a um grupo determinado, tornando mais efetiva a prestao jurisdicional, ao mesmo tempo em que se prestigia o princpio da instrumentalidade do processo e da economia processual. Nesse rol se inserem, v.g, a Ao Popular, o Mandado de Segurana Coletivo e a Ao Civil Pblica. Na presente obra, ser dado o enfoque acerca da ao civil pblica como instrumento de proteo ambiental, o que evidencia a necessidade, em princpio, de se delimitar o que so interesses difusos e coletivos, para um melhor esclarecimento do tema. Destarte, levando em conta o direito processual ptrio, a distino entre interesses difusos e coletivos ficou bastante facilitada pelo Cdigo de Defesa do
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Aes Coletivas na Constituio Federal de 1988. Revista de Processo, vol. 61, p. 187. Ao Civil Pblica. Revista de Processo, vol. 87, p. 156

2 Consumidor (CDC Lei 8.078/90), que definiu, em seu art. 81, pargrafo nico, incisos I a III, os conceitos. Interesses difusos, do ponto de vista do direito brasileiro, e, repita-se, malgrado eventuais disceptaes doutrinrias, so os interesses Transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato (art. 81, pargrafo nico, I do CDC). Alis, oportuno mencionar que, difusos so, pois, os interesses de grupos menos determinados de pessoas, entre os quais inexiste vnculo jurdico ou ftico muito preciso. So como um feixe de interesses individuais, com pontos em comum3. No que respeita aos interesses coletivos, so os transindividuais de natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica base (art. 81, pargrafo nico, II). Finalmente, os interesses individuais homogneos, so assim entendidos os decorrentes de origem comum (art. 81, pargrafo nico, III). Nesse sentido, necessrio salientar as observaes trazidas por Hugo Nigro Mazzili, quando afirma que ao contrrio do que ocorre com interesses difusos ou coletivos, seus titulares so determinados ou determinveis, e o dano ou a responsabilidade se caracterizam por sua extenso divisvel ou individualmente varivel4 . Portanto, a forma pela qual a Lei j referida, com as alteraes dadas por outras leis igualmente importantes no estudo dessa proteo de interesses metaindividuais, que se procura tratar, deforma breve, mas objetiva, nessa breve exposio. Deve-se ressaltar, por oportuno, que no se pretende apresentar uma obra de flego sobre o tema proposto, principalmente porque a legislao em vigor relativamente recente e ainda encontra profunda dissidncia de interpretao pelos estudiosos do direito.

II BENS AMBIENTAIS E ESPCIES DE RESPONSABILIDADE A Lei da Ao Civil Pblica trouxe disciplina referente defesa dos meio ambiente em juzo. A conscincia ambiental tem que objetivo de todos, para que se possa alcanar o conceito de desenvolvimento sustentvel, ou seja, a perfeita correlao entre o desenvolvimento e a preservao do meio ambiente. A Lei 6.938/81, em seu art. 3, I, procurou conceituar meio ambiente, que deve ser sempre protegido, como sendo o conjunto de condies, leis, influncias e interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas. Destarte, o direito ambiental e a sua proteo de forma consciente tema que muito preocupa o legislador atual. Na CF/88, o seu art. 225 estabelece o direito ao meio ambiente ecologicamente organizado, quando consagra Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
MAZZILI, Hugo Nigro. A Defesa Dos Interesses Difusos em Juzo. 6 edio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 20. 4 Ibidem, p. 06
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3 essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Nota-se, com isso, a preocupao com o meio ambiente sendo no s individual, mas um direito difuso, cabendo ao Estado e sociedade como um todo a sua proteo. A partir da regra geral prevista no art. 225, necessrio observar que a carta Magna delimitou quais os bens ambientais que devem ser preservados. Inicialmente, tem-se como bem ambiental a gua, cuja garantia est prevista em vrias passagens da CF/88 (art. 20,III e 1; 26, I; 21, XII); energia (art. 22); e os espaos territoriais protegidos (art. 225, 1). Por outro lado, estabeleceu a proteo ambiental como competncia do Conselho de Defesa Nacional propor os critrios e condies de utilizao das reas indispensveis segurana do territrio nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservao e explorao dos recursos naturais de qualquer tipo (art. 91, 1). Posteriormente, o texto constitucional tambm estabelece como bens ambientais a fauna (art. 24), flora (art. 23, VII), florestas (art. 23, VII), ilhas (art. 20, IV), mar territorial (art. 20, VI), praias fluviais e martimas (art. 20, III e IV), stios arqueolgicos, dentre outros. evidente que o ordenamento jurdico ptrio no poderia ficar alheio a essa busca pela proteo ao direito difuso, especificamente ao direito ambiental. A preocupao se encontra desde o prprio Cdigo Penal Brasileiro que, no art. 270, tipifica o crime de envenenamento de gua potvel ou de substncia alimentcia ou medicial, at a recente Lei 9.605 (12.02.98), que estabelece os crimes ambientais e a forma de reparao. Por tudo isso, nota-se que, em havendo violao ao meio ambiente, evidencia-se vrias espcies de reparao: civil, penal e administrativa. No que respeita matria penal, a Lei 9.605/98 trouxe inclusive a responsabilidade penal da pessoa jurdica. Alis, nesse sentido, o acolhimento da responsabilidade penal da pessoa jurdica na Lei 9.506/98 mostra que houve atualizada percepo do papel das empresas no mundo contemporneo. Nas ltimas dcadas a poluio, o desmatamento intensivo, a caa e a pesca predatria no so mais praticados s em pequena escala. O crime ambiental principalmente corporativo5 Ademais, a Lei 9.605/98, que regulamentou o art. 225, pargrafo 3 da CF/88, fez uma clara distino entre as sanes penais6, administrativas e civis, sendo que esta ltima, ao contrrio das primeiras, independe de culpa do autor da ao ou omisso.

MACHADO, Paulo Afonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 7 edio, 1999, p. 591. 6 No que respeita as infraes penais e administrativas da pessoa jurdica utiliza-se mais uma vez as lies de Paulo Afonso Leme Machado para afirmar que as infraes penal e administrativa pelas quais se responsabiliza a pessoa jurdica devem ser cometidas por seu representante legal ou contratual ou pelo rgo colegiado. O representante contratual pode ser o diretor, o administrador, o gerente, o preposto ou o mandatrio da pessoa jurdica (Ibidem, p. 593.

4 III. OBJETO DA AO CIVIL PBLICA

Ao se observar que a ao civil pblica , antes de mais nada, uma ao, verifica-se que a sua anlise tem que ser feita nos moldes do sistema clssico consagrado pela Teoria Geral do Processo. Essa ao, assim como qualquer outra incidente no mbito civil, apresenta na sua essncia e na sua individualizao um trinmio particularizador: partes, objeto e causa de pedir. Logo, percebe-se que os elementos supracitados devem ser individualmente salientados para que se possa fielmente consignar o tema em questo. Nesse particular, to importante a individualizao das aes que o prprio CPC coloca como imprescindvel constar na petio inicial (art. 282, II, III e IV). As partes, seguindo a festejada doutrina processualista civil so as pessoas que participam do contraditrio perante o Estado-Juiz. aquele que, por si ou atravs de seu representante, vem deduzir uma pretenso tutela jurisdicional, formulando pedido (autor), bem como aquele que se v envolvido pelo pedido feito (ru)7 . O conceito de parte ser analisado posteriormente, em vista de que, na tutela dos interesses difusos, h uma observao que se nos faz imprescindvel verificar atravs do instituto da substituio processual 8 . O segundo elemento identificador da ao a causa de pedir (causa petendi), que nada mais do que os fatos que ensejam a propositura de uma ao civil (art. 282, III do CPC). Essa causa de pedir se perfaz pela exposio no s da causa prxima (os fundamentos jurdicos), como tambm da causa remota, a qual se evidencia atravs do fato gerador do direito. Toma-se por exemplo uma ao de despejo por falta de pagamento de alugueres e descumprimento de outras clusulas contratuais. A causa prxima ser o prprio descumprimento do contrato, o qual ensejou a propositura da ao; j a causa remota a que originou o vnculo jurdico entre autor e ru (contrato de locao)9. Por fim, tem-se o elemento denominado pedido ou objeto (art. 282,IV). O objeto a prpria providncia jurisdicional pretendida nas aes. Esse objeto classifica-se em: Imediato, qual seja a providncia jurisdicional solicitada: sentena condenatria, constitutiva ou mesmo providncia cautelar, executiva ou preventiva10. J o pedido Mediato o bem material ou imaterial pretendido pelo autor. Assim, apenas guisa de elucidao, toma-se o supracitado exemplo da ao de despejo por falta de pagamento e descumprimento das clusulas contratuais. O pedido imediato seria a condenao (sentena condenatria) e o mediato seria o bem da vida pretendido; ou seja a desocupao do imvel e o pagamento dos alugueres atrasados. No que tange a Ao Civil Pblica, o seu objeto encontra-se discriminado no art. 3 da Lei 7.347/85. Logo, como bem observa Rodolfo de Camargo
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CINTRA, Antnio Carlos de Arajo, et alli. Teoria Geral do Processo. 9 edio, 2 tiragem, So Paulo: Malheiros, 1993, p. 220. 8 Acerca desse assunto, ver item. IV 9 Acerca desse aspecto, bastante elucidativos so os comentrios feitos por SANTOS, Moacyr Amaral. Primeiras Linhas de Processo Civil. So Paulo: Saraiva, 1993, p. 160. 10 Ibidem, p. 159.

5 Mancuso 11, o pedido imediato tem natureza condenatria, em consonncia inclusive com o art. 11 da mesma lei. Nota-se, portanto, ao se analisar o prprio art. 1 da LACP, que essa ao tem como fundamento maior o retorno ao status quo ante. Ora, se ela for proposta em vista da poluio de um rio, logo, como forma de proteo ao meio ambiente que est sendo violado pelo chamado poluidor-pagador, o mais correto seria a condenao deste poluidor ao ressarcimento dos danos ambientais, nos exatos termos em que abalou e feriu o interesse difuso. Isso nem sempre poder ocorrer na prtica, posto que na maioria das vezes se torna impossvel recuperar todas as espcies animais e vegetais que foram atingidas pelo dano ambiental em questo. Em vista desse fato e pela impossibilidade de execuo especfica da obrigao de fazer, que a legislao ptria permite que haja a chamada execuo por transformao, impondo ao ru a obrigao de suportar um nus pecunirio substitutivo da obrigao de fazer anteriormente consignada12. O que se nos faz imprescindvel analisar que a soma em dinheiro subsidiria da obrigao de fazer ser depositada em um Fundo, previsto no art. 13 da LACP e regulamentado pelo Decreto 1.306, de 09.11.94. Percebe-se, ademais, que em regra a ao visa a indenizao especfica, apenas possibilitando a transformao em pecnia. Reitera-se, ademais, que a ao civil pblica visa condenar o infrator a recuperao in natura do bem degradado, dai porque o juiz pode impor as chamadas astreintes (originrias do direito francs), tendo em vista ser uma ao tipicamente cominatria (art. 287 do CPC)13. Com efeito, em elucidativa passagem, o Saudoso Mestre Hely Lopes Meirelles, j afirmou que a condenao pode ser em carter positivo (fazer- facere) ou negativo (no fazer - non facere). Em suas palavras: A lei 7.347/85 mantendo a responsabilidade objetiva do ru, aditou que a Ao Civil Pblica poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento da obrigao de fazer ou no fazer (art. 3). Esta imposio judicial de fazer ou no fazer mais racional que a condenao pecuniria, porque, na maioria dos casos, o interesse pblico mais o de obstar agresso ao meio ambiente ou obter a reparao direta e in specie do dano que receber qualquer quantia em dinheiro para sua recomposio, mesmo porque quase sempre a consumao da leso ambiental irreparvel, como ocorre no desmatamento de uma floresta natural, na destruio de um bem histrico, artstico ou paisagstico, assim como no envenenamento de um manancial, com a mortalidade da fauna aqutica. Na condenao obrigao de fazer ou no fazer, o juiz determinar o cumprimento da sentena in specie, sob pena de execuo especfica ou de cominao de multa diria, se esta for suficiente ou compatvel, independentemente de requerimento do autor (art. 11)14 .
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IN Ao Civil Pblica. So Paulo: Revista dos Tribunais, p. 24. Sobre execuo por transformao, ver DINAMARCO, Cndido. Execuo Civil. So Paulo:Malheiros, 1997. 13 Ainda acerca de execuo por transformao, a Lei 8.884/94, em seu art. 62, pargrafo 1, prev que : A converso da obrigao de fazer ou no fazer em perdas e danos somente ser admissvel se impossvel a tutela especfica ou a obteno do resultado prtico correspondente. 14 IN Mandado de Segurana, Ao Popular, Ao Civil Pblica, Mandado de Injuno e Habeas Data. So Paulo: Malheiros, 15 edio, p. 127 e 128.

6 Sem maiores delongas, a ACP, com as alteraes sofridas pelo Cdigo de Defesa do Consumidor e pela Lei 8.884/94, o meio capaz para a proteo de interesses difusos, dentre os quais destaca-se o meio ambiente (art. 1, I); coletivos e, em algumas hipteses, individuais homogneos, trazidos colao pelo art. 1. Esse elenco no taxativo, permitindo-se a defesa de qualquer interesse difuso, mesmo que no esteja no rol em questo. Por fim, no se deve confundir o objeto dessa ao com o seu desvio para trazer entraves ao desenvolvimento social. Logo, necessrio, em casos concretos, que seja feito um estudo do impacto ambiental das obras que visam trazer benefcios sociais, a fim de que se alcance o chamado desenvolvimento sustentvel.15.

IV. LEGITIMAO PARA AGIR NA AO CIVIL PBLICA

Ao se tratar de legitimao para agir nas aes que tm por escopo proteger interesses difusos e coletivos, em especial a ACP, no se pode furtar de analisar o tema em vista das regras de Teoria Geral do Processo. Com efeito, a legitimao para agir umas das condies da ao previstas no art. 3 do CPC, ao lado do interesse de agir e da possibilidade jurdica do pedido16. O seu conceito pode ser sintetizado em um ttulo que o autor deve ter em relao ao interesse que pretende seja tutelado17. Em regra, no sistema atual, vigora o princpio da legitimao ordinria, como sendo aquela pela qual o autor lamenta em juzo em nome prprio na defesa do prprio interesse em conflito. Por outro lado, em casos excepcionais, a legislao concede o direito de reclamar um pronunciamento judicial a pessoas diferentes das titulares dos direitos subjetivos em conflito. Destarte, nesses casos o autor age em nome prprio na defesa de interesse alheio, dai estar-se diante da figura da substituio processual (ar. 6 do CPC). Essa legitimao tida como extraordinria, tendo em vista que a ordinria se perfaz nos moldes anteriormente consignados. Nesse particular, em se observando o teor do art. 5 da Lei 7.347/85, verifica-se que a prpria legislao consagrou a legitimidade atravs do instituto da legitimao extraordinria por substituio processual 18 ao Ministrio Pblico e s pessoas jurdicas estatais, autrquicas e paraestatais, assim como s associaes destinadas a proteo do meio ambiente ou defesa do consumidor (art. 5).
Essa expresso desenvolvimento sustentvel diz respeito justamente a conjugao de dois interesses sociais: desenvolvimento e preservao do meio ambiente para as futuras geraes, como expressa o art. 225 da CF/88. Logo, nos casos concretos necessrio o estudo de impacto ambiental, como forma de se vislumbrar a conciliao de dois interesses: o desenvolvimento social e a preservao do meio ambiente. 16 Sobre condies da ao ver CINTRA, Antnio Carlos de Arajo. Op. cit. p. 216 e ss. e SANTOS, Moacyr Amaral. Op. cit. p. 163 e ss. 17 SANTOS, Moacyr Amaral. Op. cit. p. 167. 18 Lembrar que instituto diverso o da representao, prevista na legislao civil, atravs da qual o autor lamenta em juzo em nome alheio, na defesa de interesse alheio, como ocorre, v.g. quando um menor absolutamente incapaz move em juzo, representado pela me, uma ao de investigao de paternidade, tendo em vista que esse direito considerado personalssimo do menor (imprescritvel e indisponvel).
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7 Vale ressaltar, por oportuno, que existem posicionamentos citados na obra de Hugo Mazzili, os quais afirmam que quando algum, ainda que legitimado extraordinariamente, ao lado de defender interesses de terceiros, tambm defende o seu prprio, v-se a ordem jurdica no campo da legitimao ordinria. Ocorre que, assim como fez o renomado autor, se nos parece imprescindvel salientar que ainda que reconheamos a procedncia em parte da argumentao, mesmo assim a defesa judicial dos interesses difusos e coletivos, preferimos denominar o fenmeno de legitimao extraordinria por substituio processual, para distingu-lo das hipteses em que o titular da pretenso age apenas na defesa do interesse de que titular. Nos casos de ao civil pblica, ao coletiva ou de ao popular, o autor (Estado, Ministrio Pblico, associao ou cidado) no est apenas pedindo dentro do campo de seu direito prprio, e sim busca um benefcio coletivo (nem sempre pblico, mas ao menos transindividual) que ele, por si s, no estaria legitimado a defender a no ser por expressa autorizao legal. Dai a legitimao extraordinria19. Dentre os legitimados ativos, v-se na prtica do Estado do Par uma prevalncia da propositura da ao pelo Ministrio Pblico, que em sua funo institucional prev a legitimidade extraordinria para tal (Lei Complementar n 75 de 20.05.93). Com efeito, prev a LACP a legitimao concorrente e disjuntiva do Parquet e dos demais legitimados, mas sem sombra de dvidas aquele est em melhor posio para o ajuizamento dessa ao, por sua independncia institucional e atribuies funcionais (art. 127 da CF/88). Alm disso, est isento de custas e honorrios nos casos de improcedncia da demanda. Mas mesmo que no seja autor da ao, dever nela intervir como fiscal da Lei (art. 5, pargrafo 1 da LACP), e, se, decorridos sessenta dias do trnsito em julgado da sentena condenatria, a associao autora no promover a execuo, dever faz-lo o Ministrio Pblico (art. 15)20. Ocorre que, no Estado do Par o dano ambiental atinge em grandes propores, e por vezes no tem como ser penalizado o infrator, em que pese o esforo perpetrado pelo Parquet. Apesar de haver um crescimento do nmero de aes civis pblicas e mesmo inquritos civis para a apurao do dano ao meio ambiente, ainda existem muitos crimes ambientais em que no h qualquer apurao e imposio de penalidade, dado esse que se tem de lamentar21. Por outro lado, caso o rgo Ministerial venha a se convencer da inexistncia de fundamento para a propositura da ao, pela inexistncia do dano, promover o arquivamento dos autos remetendo os mesmos para a anlise do Conselho Superior da Instituio (art. 9 da LACP). Ora, mas isso no quer dizer ser possvel ao rgo a desistncia da ao22 e muito menos os demais legitimados tambm ficam submetidos a esse juzo de valor, mas muito pelo contrrio, uma associao poder propor ou continuar em uma ACP arquivada pelo Parquet.

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MAZZILI, Hugo Nigro. Op. cit. p. 26. MEIRELLES, Hely Lopes. Op. cit. p. 122. 21 Os motivos para isso so vrios e no podem ser enfrentados na presente exposio, mas pode-se mencionar a prpria imensido do territrio, a falta de fora humana para a apurao do delito entre outros. 22 J decidiu o TJSP que: proposta a ACP pelo Ministrio Pblico, no pode mais dela desistir, devendo prosseguir at o encerramento do processo; isto , at a prolao da sentena, uma vez que, partindo-se do conceito de obrigatoriedade de prop-la, decorre, naturalmente, a indisponibilidade desta mesma ao (RT 635/201).

8 No que tange ao MP, reitera-se, a propositura dessa ao funo institucional, ao passo que aos demais legitimados tem-se que verificar se tm interesse de agir para a propositura da ao. Essa legitimao h de ser compatvel com o interesse especfico de cada uma dessas pessoas jurdicas, como por exemplo: se ocorre uma poluio do rio Gurupi, que separa os Estados do Par e Maranho, qualquer associao de defesa do meio ambiente de quaisquer desses Estados poderia propor a ao, mas essa legitimidade no estaria ao lado de uma associao do Estado de Minas Gerais. O caso em questo de legitimao concorrente e disjuntiva -- reiterase -- com a permissiva legal do art. 6 do CPC. Assim, mesmo se o MP decidir arquivar o inqurito por achar que no houve dano passvel de uma ACP, qualquer dos colegitimados poder prop-la, sob o mesmo argumento, no ficando vinculado ao entendimento do rgo Ministerial. Observa-se, portanto, que o j mencionado Inqurito Civil uma pea meramente informativa, de utilizao restrita ao rgo, cuja concluso no h de vincular e nem impedir que os outros legitimados possam propor a ao , pela inteligncia do art. 8 da LACP, tendo em vista que a proteo, nesse caso, do meio ambiente, obrigao de todos. No que respeita a legitimidade passiva, abrange a todos os responsveis pelas situaes ou fatos ensejadores da ao, sejam pessoas fsicas ou jurdicas, inclusive os entes estatais e paraestatais, porque tanto estes quanto aqueles podem praticar atos que infrinjam e comprometam o ordenamento jurdico em vigor, sujeitando-se ao fim sancionatrio da legislao. Apenas por amor ao debate, faz-se imperioso afirmar, em que pese o posicionamento do festejado MAZZILI23, que no pode haver litispendncia entre a Ao Civil Pblica e a Ao Popular. Ora, as razes para essa afirmao so vrias, mas pode-se trazer colao apenas duas: A) a prpria Lei 7347/85, em seu art. 1, j afirma que a ACP ser cabvel, independentemente da propositura da AP; B) Para que se reconhea a litispendncia necessria a identidade de aes nos trs elementos (partes, pedido e causa de pedir); C) No caso em questo, o que est sendo debatido interesse difuso, logo, determinar a extino da ACP (se acaso for proposta posteriormente, luz do art. 267, V do CPC), apenas pelo fato de que existe uma AP anterior deixar em risco o interesse pblico, que poder sofrer um dano imensurvel; D) O mais correto seria a declarao de conexo ou continncia, para que ambas as aes sejam instrudas e julgadas pelo mesmo Juzo. Logo, entendo que no h litispendncia entre as duas aes, levando em conta outra razo: na AP, o legitimado ativo o cidado (art.1 da Lei da Ao Popular), j na Ao Civil Pblica a legitimao extraordinria no do cidado, mas das associaes e rgos do art. 5 da LACP. Arremata-se, portanto, que a ACP pode ser proposta independemente e juntamente com a AP e o campo de incidncia da primeira bem maior do que o da AP, pelo que se pode verificar pela comparao das Leis 7.347/85 e 4.717/65. Por fim, no que respeita aos Entes Estatais (Estados, Unio e Municpios), esta ao tem um importante compromisso de salvaguardar os interesses de toda a sociedade, devendo, portanto, se evitar o uso desse remdio para fins particulares ou polticos.
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Op. cit. 380

9 Destarte, esse um fator importante a salientar, pois na prtica, j se constatou a utilizao desse remdio constitucional para, sob a tese de ser interesse pblico, defender interesse altamente particular, de cunho poltico, o que um fato que se deve lamentar, tendo em vista a total distoro de seu objetivo.

V. FORO COMPETENTE Quando se analisa a questo do foro competente para a propositura de uma ao indaga-se a questo acerca do mbito de incidncia no qual o Poder juridicional dever ser exercido. Nesse particular, dentre os princpios informadores da jurisdio, temse um dos mais importantes o da aderncia ao territrio, o qual revela profunda relao com a problemtica da fixao da competncia territorial24 . No que se refere especificamente a Ao Civil Pblica, a regra de determinao da competncia determina-se pelo art. 2 da LACP, consagrando o foro do local do dano. Logo aps a promulgao da supracitada legislao veio a tona uma grande dissidncia doutrinria em vista do artigo em questo ter se referido ao foro do local do dano. A indagao feita pelos estudiosos referia-se a qual o critrio de competncia estipulado para o caso: competncia absoluta (improrrogvel) ou competncia relativa (prorrogvel se no for oposta tempestivamente a exceo de incompetncia do juzo - art.114 do CPC). Acerca da questo e da diferenciao de competncia absoluta e relativa, nota-se que a primeira a competncia insuscetvel de sofrer modificao, seja pelas vontades das partes, seja pelos motivos legais de prorrogao (conexo ou continncia de causas) ; j a ltima ao contrrio, a competncia passvel de modificao por vontade das partes ou por prorrogao oriunda de continncia ou de conexo de causas25. Com efeito, se fosse analisada a questo em vista das regras processuais comuns, poder-se-ia levar a crer que o critrio de fixao previsto no art. 2 referia-se a competncia territorial (relativa), portanto passvel de modificao nos casos legalmente consignados. Ocorre que, inobstante as regras comuns, o legislador fez expressa ressalva que o juiz ter competncia funcional para processar e julgar a causa. Logo, o critrio delineador na presente hiptese de competncia funcional (absoluta e improrrogvel), e independe de exceo de incompetncia do juzo para ser conhecida, inclusive de ofcio pelo magistrado (art.113 do CPC). Portanto, a fixao do local do dano para a propositura da Ao Civil Pblica foi caracterizado como absoluta, pela simples razo de ser o mais habilitado para tal. Assim, para um correto andamento processual e o levantamento das provas
Sobre princpios da jurisdio ver CINTRA, Antnio Carlos de Arajo. Op. cit. p. 113-121 JUNIOR, Humberto Theodoro. Curso de Direito Processual Civil. vol. 01, 15 edio, Rio de Janeiro:Forense, 1995, p. 177.
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10 inerentes a verificao da ocorrncia de um dano coletividade, nada mais justo do que ser fixado a competncia ao foro do local em que o dano realmente aconteceu, inclusive nos casos em que possa ser exigida medidas cautelares para os danos iminentes (art. 4 da LACP) 26. Evidentemente que, quando o dano iminente ou concreto atingir mais de uma Comarca, a fixao do foro competente ser atribuda pela preveno, nos termos e pelas regras apontadas pela legislao processual civil comum (art. 106 do CPC). Assim, se um material poluente foi misturado com as guas de um Rio que passe em Belm e Castanhal (cidade a 70 KM da Capital), e se em cada cidade houver sido proposta uma ACP sobre a mesma matria, evidentemente que o juiz que primeiro conheceu da questo se tornou prevento para decidir o feito. fato, de outra banda, que, quando houver interesse dos entes de direito pblico interno do mbito federal (Unio, Autarquias e entidades paraestatais -com exceo da sociedade de economia mista 27), como autoras, rs, assistentes ou opoentes, o foro ser o da Justia Federal do Distrito Federal ou da Capital do Estado, tendo em vista que nesse caso de conflito de normas prevalece a fixao dada pela norma hierarquicamente superior (art. 109, I da CF/88). Por fim, se os danos ultrapassarem para mais de um Estado, aplica-se a regra do art. 102, I, f da Constituio Federal, o mesmo ocorrendo nos casos de conflito entre a Unio e os Estados. De fato, a competncia nessas hipteses ser do Mais alto Tribunal do pas: Supremo Tribunal Federal.

VI. TUTELA CAUTELAR

Ao se observar a matria constante nos arts. 4 (vetado) e 12 da LACP, nota-se que consagrou-se a possibilidade de apreciao da tutela cautelar e concesso de liminares. fato que a legislao processual civil prev o processo cautelar como aquele que tem seu fundamento maior a instrumentalidade, a garantia da efetivao do processo principal. Ora, como um processo garantidor de outro considerado principal, tem sempre que estar em evidncia os pressupostos prprios: fumus boni juris e periculum in mora28. Em que pesem os posicionamentos adotados por autores ptrios de que na tutela cautelar o juiz antecipa o provimento do processo principal, inclusive analisando o mrito da pretenso29; o que se nos afigura afirmar que a antecipao da tutela (prevista pela nova redao do art. 273 do CPC) e concesso de liminar tm naturezas diversas.
Essa foi a mesma soluo adotada pelo Cdigo de Defesa do Consumidor, em seu art. 93. A smula n 8 do Conselho Superior do Ministrio Pblico paulista afirma que sero propostas perante a justia comum estadual as aes civis pblicas em que haja interesse de sociedades de economia mista, sociedades annimas de capital aberto e outras aberto e outras sociedades comerciais, ainda que delas participe a Unio como acionista. 28 Vertente salientar, por oportuno, que esses pressupostos s sero imprescindveis para as cautelares jurisdicionais; posto que as tidas como meramente administrativas so considerados feitos de jurisdio voluntria (ex: justificaes, retificaes e averbaes judiciais), concessveis de ofcio pelo magistrado. 29 Defende tal posicionamento MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Op.cit.p. 112.
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11 Com efeito, as inovaes introduzidas pela legislao processual civil no procurou extinguir o processo cautelar, seno o de complementar o elenco dos provimentos de urgncia ou emergncia, destinados a atender a situaes que no se pode aguardar o trmino do processo principal sem o seu comprometimento, tendo por escopo a interrupo ou reparao do direito lesado. O provimento antecipatrio que antes era possvel quase s no mbito do processo cautelar, agora pode ser requerido no processo de conhecimento, ex vi do art. 273 do CPC. Conclui-se que nos casos de medidas cautelares s so analisados os seus pressupostos prprios, no passando a ser enfrentado o mrito da pretenso principal. Vale ressaltar, de outra banda, a possibilidade de concesso de liminares na ACP sem a audincia da parte contrria (inaldita altera pars), naqueles casos de dano iminente e que com a citao pudesse comprometer a viabilidade do prprio provimento cautelar. Nesse particular, os pressupostos do fumus boni juris e do periculum in mora devem ficar devidamente provados. Como consequncia, a regra geral no sentido de que se oferea prova e a parte contrria seja ouvida a respeito. Alis, somente nos casos excepcionais, devida e expressamente autorizados por diploma legal, que o juiz poder determinar medidas cautelares sem audincia das partes30. No que respeita ao procedimento da ao civil pblica, essas tutelas de emergncia podem ser pleiteadas de duas formas: preparatria ou incidental. Logo, pode-se proteger os interesses metaindividuais atravs de uma ao cautelar autnoma, proposta antes mesmo da ao civil; como ocorre, v.g., nos casos em que, ainda no mbito do Inqurito Civil, o MP v a necessidade de proteo do dano emergencial (como na hiptese da poluio de um rio que abastece determinada cidade). Essa proteo pode tambm ser feita atravs de liminares requeridas na prpria inicial da ACP. Ademais, a proteo desses interesses pode conter uma obrigao negativa (non facere), com o intuito de evitar que os danos ao meio ambiente continuem a ocorrer. Nessas hipteses, a simples condenao a uma prestao negativa j pode satisfazer a proteo desses interesses, o que ocorre nos casos de condenao de um fazendeiro a deixar de fazer a queimada na selva para a sua cultura de subsistncia. nvel procedimental, o art. 12 permite ao juiz conceder a medida liminar, sempre de forma motivada, nos exatos termos da legislao processual em vigor. O 1 do mesmo artigo permite a suspenso da liminar pelo Tribunal imediatamente superior, a requerimento da pessoa jurdica de direito pblico interessada. Ademais, dessa deciso de concesso de liminar, cabe recurso de Agravo, sem efeito suspensivo, podendo esse efeito ser atribudo pelo magistrado (art. 14) sempre para proteger o dano irreparvel parte31.

CAMPOS, Antnio Macedo. Medidas Cautelares e Procedimentos Especiais. So Paulo: Sugestes Literrias S/A, 2 edio, 1997, p. 20. 31 Hoje essa permissibilidade de atribuio de efeito suspensivo ao recurso que originalmente no o tem est tambm prevista no mbito da legislao processual civil comum, ex vi do art. 588 do CPC.

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12 VII. DEFESA DO RU E SENTENA

Na ao civil pblica, em vista procurar a proteo de interesses metaindividuais, a responsabilidade do civil do infrator ir ocorrer em se verificando o dano e o nexo causal entre a ao ou a omisso. Lembre-se que no que respeita responsabilidade penal e administrativa a culpa ou dolo devem ser comprovados. Com efeito, no caso de defesa desses interesses, supera-se a responsabilidade subjetiva tradicional do direito comum (art. 15 e 159 do Cdigo Civil), para possibilitar a averiguao da infrao, independentemente de ser provado pelo autor a culpa ou dolo por parte da r. Nesse particular, j se afirmou que a responsabilidade objetiva a obrigao de indenizar que incumbe a algum em razo de um procedimento lcito ou ilcito que produziu uma leso na esfera juridicamente protegida de outrem. Para configur-lo basta, pois, a mera relao causal entre o comportamento e o dano32. Portanto, na defesa de tais interesses, as Leis 7.347/85 (art. 3); 8.078/90 (art.12) e 8.884/94 (art. 20) consagram a desconsiderao da averiguao da culpa para que se possa responsabilizar o infrator33. Nesses casos, a defesa do ru basicamente se restringe a comprovao da inexistncia do nexo causal entre o ato e o dano, ou mesmo a inocorrncia da infrao aduzida pelo autor. Seguindo o feito nos ulteriores de direito, a funo jurisdiconal efetiva-se definitivamente atravs de uma sentena, a qual evidentemente dever ser primordialmente de natureza cominatria, atravs de uma prestao positiva (facere) ou negativa (non facere). bvio, sob esse particular, que se busca a reparao in specie do dano causado (art. 11 e 13 da LACP). Logo, a Lei 7347/85, mantendo a responsabilidade objetiva do ru, aditou que a ao civil pblica poder ter por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento da obrigao de fazer ou no fazer (art. 3). Essa imposio judicial de fazer ou no fazer mais racional que a condenao pecuniria, porque, na maioria dos casos, o interesse pblico mais o de abster agresso ao meio ambiente ou obter a reparao direta e in specie do dano que receber qualquer quantia em dinheiro para a sua recomposio, mesmo porque quase sempre a consumao da leso ambiental irreparvel, como ocorre no desmatamento de uma floresta natural, na destruio de um bem histrico, artstico e paisagstico, assim como no envenenamento de um manancial, com a mortalidade da fauna aqutica. Na condenao obrigao de fazer ou no fazer, o juiz determinar o cumprimento da sentena in specie, sob pena de execuo especfica ou de cominao de multa diria, se esta for suficiente ou compatvel, independentemente de requerimento do autor (art. 11)34 . Destarte, verifica-se pelo teor do art. 11 que o ru ficar adstrito a duas possibilidades, evidentemente determinada pelo juiz condutor do processo: prestar

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 8 edio, So Paulo: Malheiros, 1996, p. 579. 33 Lembrar que essa regra pode sofrer excees, que requerem a comprovao da culpa, como ocorre nos casos do art. 14, pargrafo 4 do CDC. 34 Meirellles, Hely Lopes. Op. cit. p. 127-128.

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13 o fato (prestao positiva ou negativa), sob pena de a) execuo especfica s suas expensas; b) aplicao de multa diria pelo descumprimento35 . Vale ressaltar que esse critrio de prestao em espcie tambm est previsto em outras obrigaes especficas de fazer ou no fazer, atravs da nova redao dada ao art. 632 da legislao processual comum, ficando a obrigao a ser prestada por terceiro s custas do ru como critrio sub-rogatrio da prestao positiva ou negativa descumprida. Resume-se, por fim, que na execuo de sentena a regra buscar-se a execuo especfica da prestao consignada em sentena, sendo apenas excepcional a chamada execuo por transformao36 .

VIII. RECURSOS

Para se analisar os recursos cabveis na Ao Civil Pblica, deve-se primeiramente verificar quais pronunciamentos podem ser suscitados durante o desenrolar da relao jurdico-processual. Assim, pelo teor do art. 162 do CPC, os atos do juiz no processo civil comum so: sentena, decises interlocutrias e despachos de mero expediente. No que respeita a Ao Civil Pblica, expressamente houve a ressalva de aplicao subsidiria do CPC (art. 19), pelo que se nos leva a afirmar que, em regras gerais, o sistema recursal previsto na legislao comum tambm deve ser observado no mbito desta ao. Assim, da deciso que pe termo ao processo, julgando (definitiva) ou no (terminativa) o mrito da demanda, cabe apelao sem efeito suspensivo, como expressamente determina o art. 14 da LACP, observados os dispositivos inerentes a esse tipo de recurso previstos nos art. 513 e ss. do CPC.37 Por outro lado, das decises interlocutrias, notadamente as de concesso ou no das liminares requeridas na inicial, a de deferimento ou indeferimento de alguma prova, caber a interposio de recurso de agravo, diretamente perante a instncia superior, nos termos do art. 522 e ss. do CPC. Vale ressaltar que em casos de concesso da liminar, poder a pessoa jurdica de direito pblico interessada requerer ao Tribunal Competente a suspenso da eficcia da deciso recorrida. Nota-se que esse requerimento ser feito atravs de um simples pedido ou uma simples petio, e no atravs de recurso de agravo, entendimento este brilhantemente defendido por Rodolfo Mancuso38. Por outro lado, se acaso a Presidncia do Tribunal realmente suspender os efeitos da liminar, caber agravo para uma das turmas julgadoras, ex vi do mesmo art. 12 1 do citado diploma legal.
No caso de condenao pecuniria, reveste-se para o fundo de defesa dos direitos difusos, previsto no art. 13 da LACP e regulamentado pelo Decreto 1.306, de 09.11.94. 36 Sobre execuo por transformao (no caso de impossibilidade de cumprimento da obrigao de fazer ou no fazer), ver DINAMARCO, Cndido. Execuo Civil. So Paulo: Malheiros, 1996. 37 Por outro lado, pode ser feita analogia com o art. 558 do CPC e requerer o efeito suspensivo apelao, desde que a hiptese seja includa no permissivo legal em questo. 38 Op.Cit. p. 153.
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14 Outro ponto importante se saber se outros legitimados passivos podem requerer essa suspenso da liminar, pelo que entendo que no, tendo em vista que o texto legal taxativo quando afirma essa possibilidade para a pessoa jurdica de direito pblico39.O meio legal para a impugnao da concesso da liminar o agravo de instrumento. Por fim, da mesma forma que o juiz concede ou no a tutela cautelar desde que, ao seu prudente arbtrio, estejam presentes os requisitos da fumaa do bom direito e do perigo da demora, assim tambm proceder, podendo o juiz receber a apelao apenas no efeito devolutivo, quando sentir que s assim procedendo assegurar tutela eficaz ao interesse difuso objetivado. Alis, essa faculdade est hoje estendida aos outros casos de recursos com efeito meramente devolutivo, ex vi do art. 588 do CPC.

CONCLUSO

Conforme se observou no decorrer dessa breve exposio, procurou-se focalizar alguns pontos inerentes a proteo dos interesses metaindividuais por meio da Ao Civil Pblica, em especial no que respeita proteo ao meio ambiente. Nesse particular, a evoluo das formas pelas quais se pode vir a juzo reclamar um pretenso direito, ultrapassando-se a tradicional legitimao ordinria para alcanar a chamada legitimao extraordinria atravs da substituio processual, trouxe baila a problemtica do acesso da sociedade ordem jurdica justa. Ademais, essa evoluo representou uma importante superao da teoria processual tradicionamente privatista para consagrar uma forma de acesso essencialmente social e pblica. Saliente-se, por oportuno, o importantssimo papel do Ministrio Pblico, das Procuradorias dos Estados e, enfim, dos demais legitimados do art. 5 da LACP no desiderato de proteo desses interesses metaindividuais, principalmente porque a grande maioria da populao ainda vive a merc de conhecimento e mesmo de confiana acerca desse acesso ao Poder Judicirio. De outra banda, fato que muito ainda h que se fazer, principalmente em se levando em conta que o nmero de aes civis pblicas, atualmente propostas, so aqum do que realmente a sociedade almeja40. Mas, sem sombra de dvidas, a legislao em vigor est caminhando a longos passos para alcanar a proteo do direito considerado disperso no corpo social ou, como se pode sintetizar em uma nica frase: viabilizar a todos o acesso ordem jurdica justa. De outra banda, tambm necessrio fazer um estudo concreto acerca dessa ao, para que no venha ser um instrumento para criar obstculo ao desenvolvimento social. Logo, deve-se, em casos concretos, fazer um estudo do impacto

Por outro lado, a Lei 8.437/92 permite , em seu art. 4 e 1 que o MP possa pleitear a suspenso de liminar em ACP, AP, nos casos de manifesto interesse pblico ou flagrante ilegitimidade. 40 No Estado do Par, onde muito comum o crime ambiental com a agresso s florestas naturais, poderia ser utilizada a ao civil pblica como uma forma concreta e eficaz de proteo desse meio ambiente, o que tem sido feito mas em escala ainda pequena em relao a grandeza do dano.

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15 ambiental de construes que visam trazer benefcios sociais, a fim de que se alcance o chamado desenvolvimento sustentvel.41 Por outro lado, no se deve utilizar desse importante instituto para, a pretexto de defender interesse metaindividual, us-la como meio de proteo a interesses individuais, o que totalmente vedado por lei. Logo, essa importante ao deve ser utilizada nos exatos termos previstos em lei, para evitar abusos que possam ser praticados por seus interessados.

BIBLIOGRAFIA

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Essa expresso desenvolvimento sustentvel diz respeito justamente a conjugao de dois interesses sociais: desenvolvimento e preservao do meio ambiente para as futuras geraes, como expressa o art. 225 da CF/88.