Livro 40 Anos de Regioes Metropolitanas v.1 Web

Volume 1
Srie Rede Ipea Projeto Governana Metropolitana no Brasil
40 anos de Regies Metropolitanas no Brasil
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro interino Marcelo Crtes Neri
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcelo Crtes Neri Diretor de Desenvolvimento Institucional Luiz Cezar Loureiro de Azeredo Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Renato Coelho Baumann das Neves Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Daniel Ricardo de Castro Cerqueira Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Cludio Hamilton Matos dos Santos Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Rogrio Boueri Miranda Diretora de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Fernanda De Negri Diretor de Estudos e Polticas Sociais Rafael Guerreiro Osorio Chefe de Gabinete Sergei Suarez Dillon Soares Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
Volume 1
Srie Rede Ipea Projeto Governana Metropolitana no Brasil
40 anos de Regies Metropolitanas no Brasil
Organizadores Marco Aurlio Costa Isadora Tami Lemos Tsukumo
Braslia, 2013
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013
40 anos de regies metropolitanas no Brasil / organizadores: Marco Aurlio Costa, Isadora Tami Lemos Tsukumo.Braslia : Ipea, 2013. 336 p. : mapas, grfs., tabs. (Srie Rede Ipea. Projeto Governana Metropolitana no Brasil ; v. 1) Inclui bibliograa. ISBN 978-85-7811-177-9 1. Regies Metropolitanas. 2. Gesto Urbana. 3. Brasil. I.Costa, Marco Aurlio. II. Tsukumo, Isadora Tami Lemos. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 307.7640981
Para consulta ao anexo estatstico desta publicao, acesse, no site do Ipea, o link <http:// www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_alphacontent&view=alphacontent&Item id=352> ou siga o caminho de navegao Incio > Publicaes > Livros.
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SUMRIO
APREsENTAO.........................................................................................9 PREFCIO..................................................................................................11 PARTE I ANLISE COMPARATIVA DOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS PARA A GESTO METROPOLITANA NO BRASIL CAPTUlO 1 PARA UMA ANLISE-SNTESE: UMA PROPOSTA TIPOLGICA PARA OS SISTEMAS DE GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO BRASIL.......................................................15
Marco Aurlio Costa Isadora Tami Lemos Tsukumo
PARTE II GESTO METROPOLITANA NAS REGIES METROPOLITANAS DA DCADA DE 1970 CAPTULO 2 DESAFIOS DA GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DE BELM: ALGUNS APONTAMENTOS................47
Andra de Cssia Lopes Pinheiro Roberta Menezes Rodrigues Juliano Pamplona Ximenes Ponte Leila de Ftima Oliveira Monte Thiago Alan Guedes Sabino
CAPTUlO 3 GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE.........................................................................................69

Maria Valeska Duarte Drummond Luiza Lobato Andrade
CAPTUlO 4 O ARRANJO INSTITUCIONAL DE GESTO NA REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA......................................................87

Thas Kornin Julio Cesar Botega do Carmo
CAPTULO 5 Regio Metropolitana de Fortaleza: desafios para governana num contexto de instabilidade dos arranjos de gesto.............................................109
Isadora Tami Lemos Tsukumo Marco Aurlio Costa Renan Amabile Boscariol Rgis Faanha Dantas Ricardo Brito Soares
CAPTUlO 6 NOVO ARRANJO INSTITUCIONAL DA GESTO METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE.........................................................................................121
Cristina Maria dos Reis Martins Esteban Flix Santana Carrion
CAPTUlO 7 REGIO METROPOLITANA DO RECIFE: ATORES E FORMAS DE ARTICULAO E GOVERNANA METROPOLITANA...............................145

Ctia Wanderley Lubambo Suely Juc Maciel
CAPTUlO 8 GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO......................................................165

Marcos Antonio Santos Ione Salomo Rahy Marcos Thimoteo Dominguez Juliana Nazar Luquez Viana Luiz Felipe Felix Thomaz da Silva
CAPTULO 9 GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DE SALVADOR: COMO ESTAMOS?.................................................................187

Carlos Rodolfo Lujan Franco Mrcia Sampaio Baggi Maria das Graas Torreo Ferreira
CAPTUlO 10 GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO..............................................................205

Diana Meirelles da Motta Zoraide Amarante Itapura de Miranda
PARTE III GESTO METROPOLITANA NA RIDE DF E EM REGIES METROPOLITANAS CRIADAS APS A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 CAPTUlO 11 ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE GESTO METROPOLITANA: O CASO DA RIDE-DF....................................................233
Crita da Silva Sampaio Francisca Paz Giuliana Corra Samuel Menezes de Castro
CAPTUlO 12 ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE GESTO DA REGIO METROPOLITANA DE GOINIA..................................................................253

Lucelena Melo Dbora Ferreira da Cunha Elcileni de Melo Borges Juheina Lacerda Ribeiro Viana
CAPTUlO 13 DUAS DCADAS DE REGIO METROPOLITANA DA GRANDE SO LUS: O LENTO PROCESSO PARA IMPLEMENTAO DA GESTO METROPOLITANA......................................271
Andressa Brito Vieira Mayara Silva Oliveira Mnica Teixeira Carvalho
CAPTULO 14 GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DO VALE DO RIO CUIAB: O FUNCIONAMENTO DOS ARRANJOS DE GESTO E O DESENVOLVIMENTO DAS FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM TRANSPORTE E MOBILIDADE URBANA.....................................287
Rita de Cssia Oliveira Chiletto Diogo Marcelo Delben Ferreira de Lima Flavyane Rosa Borges
CAPTUlO 15 INDUSTRIALIZAO E METROPOLIZAO: DESAFIOS PARA O PROCESSO DE GOVERNANA DA REGIO METROPOLITANA DA GRANDE VITRIA....................................................309
Adauto Beato Venerano Rossana Mattos Larissa S. Oliveira
PARTE Iv 40 ANOS DE REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL: BALANO E PERSPECTIVAS CAPTUlO 16 Quarenta Anos de Regies Metropolitanas no Brasil: um breve balano exploratrio.......................................................323
Marco Aurlio Costa
APRESENTAO
Somos, cada vez mais, um pas metropolitano. Em nossas principais metrpoles, encontra-se metade do produto interno bruto (PIB) brasileiro e mais de um tero de nossa populao, e o nmero de regies metropolitanas j supera cinco dezenas. Em um quadro como esse, faz-se necessrio no somente conhecer em profundidade as nossas principais metrpoles, mas tambm conhecer a forma como esses espaos so geridos, considerando o arranjo federativo brasileiro e os desafios que ele impe aos gestores pblicos das diversas esferas de governo. Neste ano em que a experincia metropolitana no Brasil chega aos quarenta anos, temos motivos para celebrar? Como foi a trajetria da gesto metropolitana no Brasil desde a criao das primeiras regies metropolitanas, na dcada de 1970? As recentes transformaes da sociedade brasileira, ao trazerem novos desafios para a gesto dos problemas compartilhados no espao metropolitano, esto sendo respondidas de forma adequada pelos atuais arranjos institucionais? Haver um modelo de gesto metropolitana que possa ser a referncia para as regies metropolitanas do Brasil? Essas so algumas das questes que o projeto Governana Metropolitana no Brasil, no mbito da Rede Ipea, sob a coordenao nacional de nossa instituio, procura responder. E o faz com a parceria de quinze instituies de planejamento e pesquisa, situadas nas regies metropolitanas objeto da investigao, que, em um louvvel esforo coletivo, em rede, trazem para a sociedade brasileira os primeiros resultados de suas pesquisas e reflexes. Esperamos que as contribuies aqui reunidas possam servir como uma bssola para aqueles que cuidam da gesto metropolitana no pas, em um momento no qual nossa sociedade se encontra em transformao e ansiosa por contribuir para a melhoria da qualidade de vida no pas e, em especial, nas nossas metrpoles. Marcelo Crtes Neri Presidente do Ipea
PREFCIO
Em meados de 2011, no processo de estruturao da Plataforma Ipea de Pesquisa em Rede, decidiu-se, dando continuidade a uma linha de pesquisa que j vinha sendo desenvolvida no Ipea, estruturar um projeto de pesquisa que buscasse caracterizar o estado da arte da gesto e da governana metropolitanas no Brasil. Considerando o que j se havia apontado como sendo o divrcio entre o processo socioespacial de formao de espaos metropolitanos e a metropolizao institucional, julgou-se que seria mais adequado privilegiar, na pesquisa, regies metropolitanas (RMs) que correspondessem, efetivamente, a metrpoles. Assim, estabeleceu-se que apenas as RMs correspondentes aos doze espaos metropolitanos identificados pelo estudo Regio de Influncia de Cidades (REGIC), publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em 2008, seriam elegveis para participar do projeto de pesquisa em rede. No processo de estruturao da pesquisa, instituies de algumas metrpoles que no estavam na listagem inicial expressaram o desejo de participar Vitria, Cuiab e So Lus , enquanto RMs elegveis estavam ficando de fora da pesquisa. As propostas de participao foram acolhidas aps julgar-se que o projeto ganharia com a adeso de trs espaos dinmicos que, provavelmente, iro figurar em uma prxima lista de espaos metropolitanos do Brasil. E, em um trabalho paralelo de articulao institucional, conseguiu-se a adeso de equipes das RMs de Porto Alegre, Salvador e Manaus pesquisa. Assim, em meados de 2012, foi possvel dar incio realizao da pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, em uma rede que conta com a coordenao nacional do Ipea e com a participao de quinze instituies responsveis pela coordenao da pesquisa em quinze das principais RMs do pas. Investigar a situao da gesto e da governana metropolitanas nessas RMs era o propsito mais geral da pesquisa, que se estruturou em trs componentes: i) caracterizao do desenho institucional, dos arranjos de gesto e da governana; ii) anlise da gesto de funes pblicas de interesse comum selecionadas (FPICs); e iii) apresentao de um relato de experincia ou de estudo de caso que traga elementos inspiradores para a gesto e a governana metropolitanas do pas. Este primeiro livro do projeto apresenta os resultados de seu componente inicial. Com o mote de celebrar os 40 anos da existncia da regionalizao metropolitana no Brasil, expe-se nesta obra um mosaico de experincias que convergem ao apresentar a fragilidade da gesto metropolitana no pas, no momento em que o
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40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil
movimento expansivo da economia traz consigo um processo de reterritorializao dos espaos metropolitanos, marcado, antes, por sua fragmentao, que pela construo de um projeto de metrpole que favorea a democracia urbana. Na primeira parte do livro, o captulo 1 prope uma sistematizao dos resultados da pesquisa e apresenta uma proposta tipolgica para as RMs, a partir do nvel de consolidao de seus arranjos institucionais e da densidade de suas articulaes institucionais. Com todos os problemas decorrentes da construo de variveis e da atribuio de valores a dimenses e variveis, o quadro que emerge desse captulo localiza cada RM em uma perspectiva comparativa que, de toda forma, deixa claro que as RMs brasileiras esto longe de um estado da arte para a gesto e governana metropolitanas. A segunda parte estruturada em nove captulos que compem o conjunto de reflexes relativas s RMs originais, da dcada de 1970, a saber: Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e So Paulo. Na terceira parte, so feitas as contribuies relativas Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride/DF), um caso particular de espao metropolitano que traz questes e desafios especficos para a gesto e a governana metropolitanas, potencializando conflitos federativos observados nas demais RMs; e apresentam-se os captulos referentes s RMs de Goinia, Grande So Lus, Vale do Rio Cuiab e Grande Vitria. Finalmente, na quarta parte do livro, um captulo conclusivo se permite a formulao de algumas hipteses e provocaes que procuram, de forma mais exploratria, contribuir para o debate sobre a gesto metropolitana no Brasil, ao mesmo tempo que faz um breve balano crtico destes 40 anos de RMs no pas. O saldo do projeto tem sido bastante positivo. As contribuies recebidas e a interao das equipes tcnicas das instituies envolvidas tm sido notveis e tm se refletido em outros projetos da Rede Ipea, como o Atlas do desenvolvimento humano no Brasil e o Mapeamento da vulnerabilidade social nas regies metropolitanas brasileiras. Como parte do esforo e do compromisso das equipes envolvidas, entregam-se para a sociedade brasileira reflexes e relatos extremamente importantes para um pas que segue experimentando um processo de metropolizao, e para uma sociedade que, aos poucos, vai se dando conta da dimenso metropolitana de seus desafios cotidianos, uma vez que, a despeito do que reza a legislao brasileira, a experincia citadina no se limita pelas fronteiras poltico-administrativas e demanda um olhar integrado para as possibilidades da democracia e da vida urbanas. Marco Aurlio Costa Organizador
PARTE I
ANLISE COMPARATIVA DOS ARRANJOS INSTITUCIONAIS PARA A GESTO METROPOLITANA NO BRASIL
CAPTULO 1
PARA UMA ANLISE-SNTESE: UMA PROPOSTA TIPOLGICA PARA OS SISTEMAS DE GESTO DAS REGIES METROPOLITANAS DO BRASIL
Marco Aurlio Costa* Isadora Tami Lemos Tsukumo**
1 DE ONDE PARTIMOS E O QUE TRAZEMOS NESTE CAPTULO?
O recente processo de metropolizao institucional que vem ocorrendo no Brasil, no perodo ps-Constituio Federal de 1988, tem sido objeto de diversos estudos realizados pelo Ipea.1 Nestas investigaes, a fragmentao e a fragilizao da gesto metropolitana aparecem como algumas das principais marcas deste processo. Considerando as mudanas institucionais trazidas pela Constituio Federal de 1988, notadamente a estadualizao da gesto metropolitana, que abriu caminho para a existncia de um mosaico de arranjos institucionais estaduais para a gesto metropolitana e para um relativo esvaziamento desse tipo de regionalizao expresso, por exemplo, na existncia de regies metropolitanas (RMs) sem metrpoles , o projeto de pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, no mbito da Plataforma Ipea de Pesquisa em Rede (Rede Ipea), estabeleceu, como um de seus objetivos, a anlise da gesto e da governana metropolitanas nas principais RMs do pas.2 Tendo como objeto a gesto e a governana metropolitanas nas mais antigas e importantes RMs do pas, que abrigam 36% da populao brasileira e respondem por cerca de metade de seu produto interno bruto (PIB), so apresentados aqui os resultados obtidos pelo componente 1.1 da pesquisa, que envolveu a caracterizao e a anlise comparativa dos arranjos institucionais da gesto metropolitana existentes naquelas RMs, abordando aspectos associados s instncias e aos instrumentos de gesto metropolitana (instituies, fundos, conselhos e planos) e s articulaes construdas para a governana metropolitana.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, coordenador da Rede Ipea e do projeto Governana Metropolitana no Brasil. ** Assistente de pesquisa III do projeto Governana Metropolitana no Brasil.
1. Ver, entre outros, Costa, Matteo e Balbim (2010); Costa (2010); Ipea (2010); Balbim et al. (2012). 2. O projeto abrange as RMs associadas aos doze espaos metropolitanos reconhecidos pelo estudo Regio de Inuncia de Cidades, do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica IBGE (2008), alm de trs RMs correspondentes a espaos metropolitanos emergentes, localizados em trs diferentes macrorregies do pas: Grande Vitria (ES), na regio Sudeste; Vale do Rio Cuiab (MT), na regio Centro-Oeste; e Grande So Lus (MA), na regio Nordeste.
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A partir da anlise comparativa dos resultados encontrados, foi apresentada, discutida e revista, por meio de um processo dialgico de interlocuo com as equipes estaduais participantes da Rede Ipea, uma proposta de tipologia para as RMs que expressa diferentes graus relativos de institucionalizao e de articulao para gesto e governana. justamente esta anlise-sntese que se encontra neste captulo introdutrio, que j antecipa os principais resultados obtidos na primeira etapa da pesquisa, ao mesmo tempo que oferece uma referncia metodolgica para a leitura dos captulos que so apresentados nas duas prximas partes do livro. Portanto, este captulo traz a anlise-sntese do componente inicial do projeto Governana Metropolitana no Brasil, desenvolvido no mbito da Rede Ipea, com a participao de quinze instituies estaduais. Associado a uma linha de pesquisa que investiga as diversas faces do processo de metropolizao no Brasil, o projeto prope, para fins analticos, uma tipologia dessas RMs em relao a aspectos ligados institucionalizao do sistema de gesto metropolitano e s articulaes institucionais construdas para favorecer sua governana.
2 NOTAS METODOLGICAS PARA A TIPOLOGIA DE GESTO E GOVERNANA METROPOLITANAS
Para realizar a anlise comparativa dos quinze casos estudados nessa primeira etapa do projeto, foi definido um conjunto de elementos de avaliao e averiguao, com foco nas duas principais perspectivas analticas do projeto: o sistema de gesto institucionalizado e a articulao de entes e atores para governana da RM, ambos tomando como referncia a situao de cada RM em junho de 2013. No que diz respeito institucionalizao de um sistema de gesto metropolitano, foi averiguada a existncia dos seguintes elementos no mbito dos arranjos institucionais das RMs: instncias responsveis pela gesto da RM; fundos para financiamento especfico de aes na RM; conselhos consultivo e deliberativo; programas nos oramentos estaduais; e instrumentos de planejamento. A opo por considerar e valorizar estes elementos parte do arranjo tradicional das RMs institudas na dcada de 1970, as quais contavam com instncia de gesto exclusiva, com conselhos consultivos e deliberativos e com a previso de criao de fundos metropolitanos. Alm destes elementos histricos, tambm foi considerada a existncia de programas e atividades especficas constantes nos oramentos estaduais e de planos metropolitanos.
Para uma Anlise-Sntese
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J no que diz respeito s articulaes institucionais e dos agentes e atores para a governana metropolitana, buscou-se identificar tais articulaes dando-se especial ateno aos consrcios entre municpios e/ou estado; s articulaes especficas para gesto das funes pblicas de interesse comum (FPICs); s cmaras tcnicas, notadamente no mbito dos conselhos metropolitanos; s associaes de municpios; s parcerias pblico-privadas (PPPs); aos conselhos setoriais; e s conferncias e aos comits com atuao no mbito metropolitano. Tais articulaes foram definidas com base nas experincias existentes hoje em diversas RMs brasileiras, destacando-se aquelas que contam com instrumentos legais como suporte e incentivo: os consrcios e as PPPs, amparados pelas leis federais de consrcios pblicos (Lei Federal no 11.107/2005) e de PPPs (Lei Federal no 11.079/2004). Para ambas as perspectivas de anlise, realizou-se um esforo de detalhamento, definindo-se indicadores descritivos e quantitativos que permitissem a comparao entre os diversos arranjos presentes nas RMs em estudo, por meio do estabelecimento de uma pontuao para cada caracterstica considerada importante para o fortalecimento da gesto e da governana democrtica. O quadro 1 apresenta os principais aspectos analisados, os elementos utilizados para descrever e quantificar os arranjos e a pontuao conferida a cada um. O objetivo dessa anlise foi buscar parmetros objetivos que permitissem no apenas quantificar a fragilidade e a fragmentao institucional para gesto e governana das RMs, j identificadas em outros trabalhos, como produzir uma comparao dos arranjos e articulaes entre as RMs em estudo. Vale salientar, contudo, que no h, no quadro analtico proposto, a pretenso de oferecer uma anlise qualitativa dos sistemas de gesto metropolitanos ou das articulaes institucionais. Mesmo assim, acredita-se que a anlise apresentada pode subsidiar um retrato mais preciso da situao precria da gesto metropolitana no Brasil, ainda que no propicie o aprofundamento de aspectos qualitativos que a caracterizam.
QUADRO 1
Arranjos institucionais de gesto metropolitana: componentes, indicadores e pontuao para anlise comparada de quinze regies metropolitanas (RMs)
Componentes do arranjo institucional Aspectos avaliados Indicadores Instncia para gesto exclusiva da RM (1) Critrio de quanticao/pontuao - 1 ponto para rgo especco e exclusivo de gesto da RM; - 0 ponto para rgo genrico, com atribuies que extrapolam a gesto da RM. - 4 pontos para 30 < x =< 40 anos; - 3 pontos para 20 < x =< 30; - 2 pontos para 10 < x =< 20; - 1 ponto para 1 < x =<10. (Continua)
1) Sistema de gesto institucionalizado
1.1) Instncias responsveis pela gesto da RM
Tempo de operao na funo anos (2)
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(Continuao) Componentes do arranjo institucional Aspectos avaliados Indicadores Nmero de instncias que j tiveram a mesma atribuio, incluindo a atual (3) Outras instncias responsveis pela gesto da RM (exclusivas ou no) (4) Critrio de quanticao/pontuao - 4 pontos para x=1; - 3 pontos para x=2; - 2 pontos para x=3; - 1 ponto para x=4; - 0 ponto para x>=5. - 2 pontos para cada instncia de gesto exclusiva da RM; - 1 ponto para cada instncia de gesto no exclusiva. (Subtotal instncias) = (1+2+3+4) * 2 - no institudo = 0 ponto; - institudo = 1 ponto - 4 pontos para 30 < x =< 40 anos; - 3 pontos para 20 > x =< 30; - 2 para 10 < x =< 20 - 1 para 1 < x =<10 - Fundo: nunca alimentado = 0 ponto; - Alimentado apenas para aes de planejamento e gesto = 2 pontos; - Alimentado para aes de planejamento, gesto execuo de intervenes fsicas e projetos = 4 pontos (Subtotal fundo) = 5+6+7 - no institudo = 0 ponto; - institudo = 1 ponto - 4 pontos para 30 < x =< 40 anos; - 3 pontos para 20 > x =< 30; - 2 para 10 < x =< 20; - 1 para 1 < x =<10. - H mais de 10 anos = 0 ponto; - H mais de 1 at 10 anos = 1 ponto; - H mais de 6 meses at 1 ano = 2 pontos; - H at 6 meses = 4 pontos; - S/I= 0 ponto Cons. Consultivo nunca operou: -1 ponto - no institudo = 0 ponto; - institudo = 1 ponto - 4 pontos para 30 < x =< 40 anos; - 3 pontos para 20 > x =< 30; - 2 para 10 < x =< 20; - 1 para 1 < x =<10. - H participao social = 4 pontos; - No h participao social = 0 pontos - H mais de 10 anos = 0 ponto; - H mais de 1 at 10 anos = 1 ponto; - H mais de 6 meses at 1 ano = 2 pontos; - H at 6 meses = 4 pontos; - S/I= 0 ponto Cons. Deliberativo nunca operou: -1 ponto Subtotal conselhos = 8+9+10+11+12+13+14+15+16 (Continua)
1.1) Instncias responsveis pela gesto da RM
Subtotal de instncias responsveis pela gesto da RM peso 2 Instituio de Fundo por Lei / Decreto (5) Tempo de existncia (6)
1.2) Fundo institudo por lei/decreto
Alimentao (7) 1) Sistema de gesto institucionalizado
Subtotal do fundo institudo por lei/decreto Instituio por lei / decreto (8)
1.3) Conselho consultivo institudos por lei/decreto
Tempo de operao (9)
ltima reunio com registro em ata (10) Nunca operou (11) Instituio por lei/decreto (12)
1.3.1) Conselho deliberativo institudo por lei/decreto
Tempo de operao (13) Participao da sociedade civil no conselho deliberativo (14)
1) Sistema de gesto institucionalizado
1.3.1) Conselho deliberativo institudo por lei/decreto
ltima reunio com registro em ata (15) Nunca operou (16)
Subtotal de conselhos

(Continuao) Componentes do arranjo institucional 1) Sistema de gesto institucionalizado 1) Sistema de gesto institucionalizado Aspectos avaliados 1.4) Financiamento 1.5) Instrumentos de planejamento Indicadores Existncia de programas especcos para a RM no oramento PPA 2008-2011 e PPA 2012-2015 Plano de desenvolvimento metropolitano vigente ou em elaborao na ltima dcada Critrio de quanticao/pontuao
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1 ponto para cada programa citado - 2 pontos para sim; - 1 ponto para em elaborao; - 0 ponto para no existente Subtotal institucionalizao = subtotais (instncias + fundo + conselhos + nanciamento + instrumentos)
Subtotal do sistema de gesto institucionalizado Articulao de entes e atores para governana da RM Formas de articulao para governana metropolitana Consrcios intermunicipais Articulaes especcas para gesto de FPIC Outras articulaes
- 2 pontos para cada articulao citada
Subtotal da articulao de entes e atores para governana da RM Pontuao nal Elaborao dos autores.
Soma de todas as articulaes Pontuao nal: soma dos subtotais anteriores
Considerando as perspectivas e os elementos analticos apresentados no quadro 1, e visando potencializar a anlise comparativa, oferecendo ao leitor um tipo ideal de referncia, foram desenhadas duas RMs hipotticas, as quais contariam com grande adensamento institucional e forte articulao para gesto e governana metropolitanas, segundo os mesmos componentes e critrios utilizados na anlise dos casos concretos. Para compor o quadro de referncia dessas RMs hipotticas, foram pensadas duas possibilidades: uma RM de primeira gerao, instituda na dcada de 1970, e outra mais recente, delimitada aps a Constituio de 1988, na dcada de 2000. Ambas manteriam forte adensamento e coeso institucional para sua gesto, sem rotatividade de instncias exclusivas responsveis, da data de criao at os dias atuais. Ou seja, o arranjo ideal, em termos de desenho institucional, contaria com: instncia de gesto exclusiva, mantida com a mesma estrutura desde a criao, identificada como uma secretaria estadual especfica para a gesto da RM;
instncias setoriais exclusivas de gesto metropolitana, incluindo: agncia; assembleia3 e ao menos cinco rgos setoriais metropolitanos destinados gesto das principais FPICs, ou seja, aquelas mais diretamente relacionadas ao desenvolvimento urbano metropolitano: transportes, saneamento (gua, esgoto e drenagem), resduos slidos, habitao e uso do solo;4
3. Tal composio foi inspirada na estrutura de gesto da RM de Belo Horizonte, na qual a agncia o rgo exclusivo de execuo da gesto e a assembleia o rgo colegiado de gesto, com representao dos entes que compem a RM. 4. A funo resduos slidos foi destacada da funo saneamento devido relevncia da questo na realidade das metrpoles brasileiras, bem como existncia de experincias de cooperao para sua gesto.
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fundos operantes e alimentados com recursos destinados tanto ao planejamento e gesto metropolitanos quanto a uma carteira de investimentos estruturais em projetos e infraestrutura;5 conselhos deliberativo e consultivo, o primeiro com participao da sociedade civil, ambos atuando desde a criao da RM, com frequncia mnima de reunies registradas em ata (ao menos uma reunio nos ltimos seis meses);
programas especficos para a RM nos dois ltimos oramentos plurianuais estaduais 2008-2011 e 2012-2015. Foram pensados ao menos sete programas: um para cada FPIC principal transporte, saneamento, resduos slidos, habitao e uso do solo; alm de dois para planejamento e gesto; planos metropolitanos, elaborados e vigentes na ltima dcada; e diversidade e quantidade significativa de articulaes institucionais entre entes e atores para a governana, incluindo ao menos: quinze consrcios (dois para cada FPIC principal: transporte, saneamento, resduos slidos, habitao e uso do solo; mais um consrcio para cada uma das seguintes funes: sade, educao, cultura e meio ambiente); doze tipos de articulao para gesto de FPIC (um para cada FPIC principal: transporte, saneamento, resduos slidos, habitao e uso do solo; dois para planejamento e gesto da RM; uma articulao para cada uma das seguintes funes: sade, educao, cultura e meio ambiente); dez outros tipos, entre: comisses, comits, conselhos, fruns e associaes de municpios.
3 ANLISE COMPARATIVA DOS ARRANJOS DE GESTO E GOVERNANA METROPOLITANAS
A anlise comparativa dos arranjos de gesto e governana metropolitanas, compostos pelos sistemas de gesto institucionalizados e pelo conjunto de articulaes entre atores e entes para governana, constante nos quadros A.1 a A.8 do apndice A, mostra que nenhuma das RMs em estudo alcanaria o resultado de referncia dos casos hipotticos de alta densidade e coeso institucional. As RMs hipotticas teriam uma pontuao de, respectivamente, 167 pontos, para o caso das RMs institudas na dcada de 1970, e 157 pontos para as RMs da dcada de 2000. A regio metropolitana que alcanou a maior pontuao foi a RM de So Paulo, que atingiu 94 pontos, ou seja, pouco mais que 56% da RM de referncia pontuao mxima (grfico 1).
5. Devido heterogeneidade e precariedade dos fundos hoje vigentes nas RMs, bem como da diculdade de identicar montantes de investimento destinados especicamente a essas regies, visando a solues integradas no territrio, no foi possvel delimitar valores de referncia para a avaliao do grau de importncia desses fundos para o desenvolvimento metropolitano. Os casos estudados, no entanto, permitiram a identicao de dois padres de alimentao dos fundos: o primeiro quando constam apenas recursos para planejamento e gesto; e o segundo quando constam recursos para planejamento, gesto e intervenes fsicas, como obras e projetos de infraestrutura. O segundo padro, em regra, apresenta montante de recursos mais signicativo que o primeiro.
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GRFICO 1
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0
RM hipottica-Referncia dcada de 2000
93 74 83 74
Arranjos institucionais de gesto metropolitana: pontuao das RMs em estudo e das RMs hipotticas (jun. 2013)
167 157
94 69 43 32 26 43 16
62
59 38
50 38
48
36
48 27
37
28 8
36
34 20 14
30 32 2
12
10
12
10
31 24 26 21 15 19 10 4 2
12
18 15 15 6 0
Belm
So Lus
Vale do Rio Cuiab
Belo Horizonte
Porto Alegre
Curitiba
Rio de Janeiro
Fortaleza
RM hipottica-Referncia dcada de 1970
Subtotal sistema de gesto institucionalizado
Subtotal articulaes para governana
Elaborao dos autores.
O grfico 1 demonstra a pontuao atingida por cada RM, segundo a metodologia utilizada, cujos resultados detalhados se encontram nos quadros do apndice A. Nas barras coloridas, pode-se observar a composio da pontuao referente s caractersticas do sistema de gesto institucionalizado ou quantidade e diversidade de articulaes para governana. Percebe-se que o aparato institucional corresponde sempre maior pontuao, exceto nos casos hipotticos, em que ocorre maior equilbrio entre os dois componentes. De forma resumida, os resultados para o conjunto de quinze RMs, segundo os principais pontos avaliados, esto expressos no quadro 2.
QUADRO 2
Caratersticas do sistema de gesto institucionalizado nas quinze RMs (jun. 2013) (Em %)
Elementos presentes no arranjo e/ou nas articulaes para governana metropolitana Instncia para gesto exclusiva da RM Fundo institudo por lei/decreto Fundo institudo por lei/decreto, mas nunca alimentado Fundo institudo por lei/decreto, alimentado apenas para aes de planejamento e gesto Fundo institudo por lei/decreto, alimentado para aes de planejamento, gesto execuo de intervenes fsicas e projetos Conselho deliberativo institudo por lei/decreto Conselho deliberativo institudo por lei/decreto com participao da sociedade civil No h registro de reunio do conselho deliberativo no ltimo ano (%) 47 73 60 33 7 80 33 67 (Continua)
Ride Distrito Federal
So Paulo
Salvador
Pontuao total
Manaus
Recife
Goinia
Vitria
22
(Continuao) Elementos presentes no arranjo e/ou nas articulaes para governana metropolitana Conselho consultivo institudo por lei/decreto No h registro de reunio do conselho consultivo no ltimo ano H programas especcos para a RM nos oramentos/PPAs (2008-2011 e 2012-2015) H plano de desenvolvimento metropolitano elaborado ou em elaborao H articulaes para governana metropolitana Elaborao dos autores. (%) 40 67 87 33 93
Da leitura desse quadro, pode-se perceber que, em geral, as porcentagens relativas existncia dos elementos para gesto metropolitana so relativamente baixas: apenas 47% das RMs contam com instncia exclusiva de gesto; apesar de a maioria (80%) ter conselho deliberativo institudo legalmente; 73% possui fundo legalmente institudo, mas 60% destes fundos nunca foram alimentados; 80% possui conselho deliberativo institudo, mas apenas 33% prev a participao da sociedade civil, e dois teros no tiveram reunio no ltimo ano; e somente um tero das RMs possuem, ou esto elaborando, seus planos metropolitanos. Ou seja, ainda que a pesquisa tenha se concentrado na identificao e na caracterizao de aspectos formais, sem arguir sobre aspectos qualitativos desses arranjos, as principais RMs do pas mostram um quadro de institucionalizao frgil. Apesar de haver casos em que ocorre formalizao/institucionalizao de alguns dos elementos avaliados, mas sem que isto se traduza num sistema de operao continuada. H que se registrar, contudo, alguns resultados positivos: 87% apresenta ao menos um programa oramentrio exclusivo para a RM; e 93% registra ao menos uma articulao para governana. No entanto, como j foi salientado anteriormente, tais dados so quantitativos, uma vez que no foi possvel avaliar o peso de tais programas frente aos oramentos estaduais nem a execuo oramentria, tampouco o grau de operao e influncia dessas articulaes na tomada de deciso, visando garantia dos interesses pblicos no espao metropolitano.6 Olhando um pouco mais detidamente para os resultados encontrados, observa-se que dois indicadores especficos caracterizam com clareza a fragilidade e a fragmentao da governana metropolitana: o tempo de operao e o nmero de instncias responsveis pela gesto da RM.
6. Tal avaliao se dar ao longo da pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, especialmente nas anlises da gesto e da governana das FPICs selecionadas: transporte, uso do solo e saneamento socioambiental, que compem o componente 1.2 do trabalho.
23
O primeiro indicador, que trata do tempo de operao da instncia de gesto, mostra, na maioria dos casos, a prevalncia de instituies com pouco tempo de existncia, de um a dois anos, como expresso no grfico 2. Tal dado demonstra que h grande rotatividade na estrutura de gesto da instncia formalmente designada pelos governos estaduais para o planejamento e a gesto da RM. Esta caracterstica identificada tanto nas RMs de primeira gerao quanto nas mais recentes. Da mesma forma, o dado sobre o nmero de instncias que j tiveram a funo de gesto metropolitana demonstra a fragilidade institucional dos arranjos institucionais: a maioria das RMs contou com trs a seis instncias de gesto (grfico 3). Apenas quatro RMs tiveram apenas uma instncia de gesto desde a sua instituio, sendo que, deste grupo, apenas Curitiba manteve tal estrutura desde a dcada de 1970. As demais so RMs recentes, com sistemas incipientes ou ainda no consolidados: So Lus, Vitria e Manaus.
GRFICO 2
8 7 6 5 4 3 2 1 0 1 ano 2 anos 4 anos 6 anos 8 anos 19 anos 38 anos 39 anos
1 1 2 1 1 1 1
Tempo de operao da instncia responsvel pela gesto da RM (jun. 2013)

7
GRFICO 3
Nmero de instncias responsveis pela gesto da RM desde a sua instituio, incluindo a instncia atual (jun. 2013)
5 4 3 2 1 0
1 instncia 2 instncias 3 instncias 4 instncias 6 instncias
4 3 2 1 5
24
4 CONSTRUINDO TIPOLOGIAS PARA OS ARRANJOS DE GESTO E GOVERNANA DAS REGIES METROPOLITANAS
Com base nos resultados da anlise descritiva e comparativa, construiu-se uma proposta de tipologias para as RMs em anlise, levando em considerao as diferentes perspectivas analticas balizadoras deste estudo. No que diz respeito aos aspectos ligados existncia de um sistema de gesto institucionalizado, foram estabelecidos trs estgios: consolidado; em consolidao/ou de consolidao incipiente; e no consolidado. O grfico 4 apresenta a distribuio das quinze RMs entre as tipologias criadas.7
GRFICO 4
7 6 5 4 3 2 1 0
Sistema de gesto com consolidao incipiente (maior que 20 e menor ou igual a 35 pontos) Sistema de gesto consolidado (maior que 35 pontos) Sistema de gesto no consolidado (menor ou igual a 20 pontos)
Classicao dos sistemas de gesto das RMS quanto ao nvel de consolidao (jun. 2013)
Total
Por um lado, percebe-se que o grupo de RMs com sistema de gesto consolidado representa 40% dos casos, sendo que cinco dessas RMs, como se ver a seguir, pertencem ao grupo de RMs criadas na dcada de 1970. Por outro lado, se se considerar que essas quinze RMs so as mais importantes e significativas do pas, surpreende a constatao de que 60% delas no se encontram ainda consolidadas, do ponto de vista institucional, e que mais de um quarto destas RMs, na verdade, possui sistemas de gesto no consolidados. Em relao articulao de entes e atores para governana da RM, a classificao se deu em trs graus relativos: forte, mdia e fraca.8 O grfico 5 apresenta a distribuio das quinze RMs entre os graus de articulao propostos.
7. Tais classicaes foram delimitadas por meio do estabelecimento de intervalos relativos de pontuao. Para o sistema de gesto institucionalizado, dado que a mdia e a mediana de pontuao foram, respectivamente, 29 e 28, foram considerados: consolidados aquelas com pontuao maior que 35 pontos; com consolidao incipiente aquelas com pontuao maior que 20 e menor ou igual a 35 pontos; e no consolidado aquelas com pontuao menor ou igual a 20 pontos. 8. Para as articulaes para governana, dado que a mdia e a mediana de pontuao foram, respectivamente, 11 e 10, foram considerados: articulao forte aquelas com pontuao maior que 20 pontos; articulao mdia aquelas com pontuao maior que 10 e menor ou igual a 20 pontos; e articulao fraca aquelas com pontuao menor ou igual a 10 pontos.
25
GRFICO 5
10 8 6 4 2 0
Classicao dos graus de articulao institucional nas RMs (jun. 2013)
Articulao forte (maior que 20 pontos)
Articulao fraca (menor ou igual a 10 pontos)
Articulao mdia (maior que 10 e menor ou igual a 20 pontos)
De forma ainda mais contundente, o grfico 5 mostra que 60% das RMs apresentam um grau fraco de articulaes institucionais para a governana. Apenas duas RMs apresentam um grau forte e quatro RMs, um grau mdio, cumprindo destacar que todas estas seis RMs fazem parte do grupo daquelas criadas na dcada de 1970. A anlise relativa permite visualizar grupos de RMs, conforme a tipologia proposta, o que apresentado no quadro 3. Um primeiro grupo composto pelas RMs que, em relao s demais, apresentam sistemas de gesto consolidados, com graus diferenciados de articulao para governana. Tal grupo formado por RMs de primeira gerao So Paulo e Belo Horizonte (com articulao forte); e Recife, Porto Alegre e Curitiba (com articulao mdia) e tambm pela RM de Goinia (com articulao fraca). Este resultado indica que as RMs institudas com critrios nacionais, na dcada de 1970 e que correspondem s metrpoles da REGIC (IBGE, 2008) , apresentam arranjos mais consolidados, bem como nmero e diversidade significativos de articulaes entre entes e atores para sua governana.
QUADRO 3
Tipologias de regies metropolitanas, a partir dos arranjos institucionais de gesto identicados
Consolidado RM de So Paulo RM de Belo Horizonte RM de Recife RM de Porto Alegre RM de Curitiba Sistema de gesto institucionalizado Consolidao incipiente No consolidado
Articulao para governana
Forte Mdia
RM de Fortaleza RM de Salvador RM de Rio de Janeiro RM de Vitria Ride/DF RM de Belm
Fraca
RM de Goinia
RM de Cuiab RM de Manaus RM de So Lus
26
Outro grupo de RMs apresenta sistemas em consolidao ou de consolidao incipiente, mas com fraca articulao para governana. Tal grupo composto, em sua maioria, tambm por algumas importantes RMs de primeira gerao Salvador, Rio de Janeiro e Belm , alm de Vitria e da Regio Integrada de Desenvolvimento Econmico do Distrito Federal (Ride/DF). Por fim, h um terceiro grupo, que se caracteriza por um sistema de gesto ainda no consolidado, envolvendo RMs com mdia ou fraca articulao para governana. Neste grupo, encontram-se as RMs de Cuiab, Manaus e So Lus, recentemente criadas e ainda com fragilidades institucionais e de articulao.
5 DAS TIPOLOGIAS S HIPTESES DE INVESTIGAO: ALGUMAS NOTAS PROVOCATIVAS
O estudo dos doze espaos metropolitanos da REGIC (IBGE, 2008) e de trs aglomerados dinmicos (que so, institucionalmente, regies metropolitanas) mostra que h uma grande diversidade de arranjos institucionais e articulaes, em diferentes estgios de formalizao, no mbito das principais RMs do pas. Entre as RMs da dcada de 1970, h o predomnio de arranjos institucionais consolidados, mas algumas RMs mais antigas e a grande maioria das RMs mais recentes apresentam um quadro institucional formal ainda no consolidado. J do ponto de vista da densidade das articulaes institucionais, predominam articulaes fracas, especialmente nas RMs mais novas. Os arranjos identificados, numa anlise meramente descritiva e quantitativa, so predominantemente frgeis e pouco consolidados e no se aproximam de uma situao hipottica ideal em nenhum dos casos em anlise (ou seja, tomando como parmetro as RMs hipotticas), o que atesta a fragilidade e a fragmentao da gesto e da governana metropolitanas, j apontadas por outros estudos. Sendo estas as principais e mais significativas RMs do pas, o quadro geral encontrado neste componente do projeto Governana Metropolitana no Brasil permite dizer que o processo de metropolizao no pas avanou em termos da formalizao de novas RMs (como j foi apontado nos estudos previamente citados); contudo, este processo que no utiliza critrios e objetivos claros conforma um quadro de metropolizao institucional que no se traduz na efetivao de sistemas de gesto e governana metropolitanas. Mesmo nas RMs mais antigas, da dcada de 1970, que comparativamente apresentam resultados relativos melhores, a comparao com o que seria o tipo ideal de RM deixa muito a desejar.
27
Se hoje esta regionalizao no possui efetividade e encontra-se esvaziada como instrumento de gesto e ordenamento territorial, curioso observar a permanncia do processo de metropolizao institucional (com a criao de novas RMs pas afora). Cabe questionar, ento, se a medida e os parmetros de anlise das estruturas e arranjos de gesto metropolitana no so mais (se um dia o foram) adequados para compreender a questo metropolitana no mundo de hoje. Se mundo afora ainda prevalecem arranjos institucionais, mecanismos e instrumentos de gesto tradicionais, como se pode observar, por exemplo, na Great London ou nas experincias de gesto metropolitana do Canad, preciso verificar se tais solues carecem de uma adaptao s peculiaridades do federalismo brasileira. Convm observar, ainda, se a ocorrncia de arranjos institucionais no consolidados sugere que a dinmica metropolitana prescinde deles; e se o Estado teria, no quadro atual, um papel menos relevante na construo do espao urbano/metropolitano especialmente onde h baixa institucionalidade. preciso definir qual o papel do Estado na gesto metropolitana de hoje, especialmente num pas federativo como o Brasil, no qual os municpios tambm so Entes Federados. A progressiva proliferao de novas articulaes institucionais parece sugerir uma alternativa aos arranjos mais duros capitaneados pelo Estado. Resta investigar se esta seria uma forma de flexibilizao da gesto e do planejamento metropolitanos, mais adaptvel aos interesses daqueles que querem produzir um certo tipo de espao metropolitanos, mais favorvel s possibilidades de promoo do crescimento econmico. Estas so apenas algumas das questes que se encontram no centro do debate sobre a gesto e a governana metropolitanas no Brasil de hoje. Nas prximas duas partes deste livro, ao ler as experincias e os relatos produzidos a diversas mos, vale a pena manter tais questes em mente e arguir, nas entrelinhas de cada captulo, acerca da qualidade da gesto metropolitana no pas. Ainda que os autores desses captulos possam estar perigosamente prximos de seus objetos, o esforo de reflexo e a genuna inquietao do investigador se fez presente nas colaboraes recebidas, e tais relatos/anlises constituem um importante testemunho dos desafios da gesto metropolitana no Brasil contemporneo.
28
REFERNCIAS
BALBIM, Renato et al. Desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. In: LINHARES, Paulo de Tarso F.; MENDES, Constantino C.; LASSANCE, Antonio (Orgs.). Federao brasileira: questes para discusso. Braslia: Ipea, 2012. BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia, 1988. COSTA, Marco Aurlio. Metropolizao e fragmentao: paradoxos do desenvolvimento territorial e da gesto contempornea nas metrpoles brasileiras ps-Constituio de 1988. In: Seminrio Internacional da Rede Internacional de Investigadores sobre GlobaliZao e Territrio, 11., 2010. Mendoza. Anais... Mendoza: Universidad Nacional de Cuyo, out. 2010. COSTA, Marco Aurlio; MATTEO, Miguel; BALBIM, Renato. Faces da metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. In: IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Regio de influncia das cidades REGIC. Rio de Janeiro: IBGE, 2008. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro, livro 6).
Apndice
APNDICE A
Sntese: arranjos institucionais de gesto e governana metropolitanas no Brasil
QUADRO A.1
Instncias responsveis pela gesto da RM (peso 2)
Referncia
Instncias responsveis pela gesto da RM
Regio metroUF politana
Ano de instituio
Tipo/nome
Instncia Pontuapara gesto o exclusiva da (A)1 RM? Pontuao (B)2 Pontuao (C)3
Tempo de operao na funo (anos)
Nmero de instncias que j tiveram Instncias que j a mesma tiveram a mesma atribuio, atribuio incluindo a atual 3 GEGRAN (1967-75), Emplasa/SNM (1975-2011), SDM (2011) 2
Outras instncias responsveis pela gesto da RM atualmente
Pontuao (D)4
Subtotal instncias (A+B+C+D)
So Paulo
SP
1973
Secretarial estadual (SDM) 1 2 1
Sim
Empresa estadual (Emplasa)
12
Belo Horizonte MG 1973
Secretaria Estadual - Extraordinria de Sim Gesto Metropolitana 1 2 1 4
Plambel (1973/1996); SEDRU/Sup. Assuntos Metrop. (2004-2007); SEDRU/Subsecretaria de Des. Metrop. (2004/2007) 4
Agncia; Assembleia
14
Recife
PE
1973
Agncia estadual (Condepe/Fidem) 0 19
No
Secretaria estadual (SEPLAG)
Porto Alegre
RS
1973
Fundao estadual (METROPLAN) 0
No
38
Secretaria Especial da Regio Metropolitana (1997-99)
Gabinete de Governana da RMPA
18 (Continua)
29
(Continuao) 30
Referncia
Ano de instituio
Tipo/nome
Instncia Pontuapara gesto o exclusiva da (A)1 RM? Pontuao (B)2 Pontuao (D)4 Pontuao (C)3
Nmero de instncias que j tiveram Instncias que j a mesma tiveram a mesma atribuio, atribuio incluindo a atual Outras instncias responsveis pela gesto da RM atualmente
Goinia
GO 1999
Secretaria estadual (SEDRMG/CodeSim metro) 1 2 1 3 2
SEPLAN (1999); Secretaria das Cidades (2005)
Cmara Deliberativa de Transportes. Coletivos (1999); Cia Metrop. de Transp. Coletivos (2003); Rede Metropolitana de Transportes Coletivos;
20
Curitiba
PR
1973
Autarquia Estadual Sim (COMEC) 1 39 4 1
18
Salvador
BA
1973
Secretaria Estadual No (Sedur) 0 4 1 2
CONDER/ SEPLANTEC(1974);
Rio de Janeiro RJ
1974
Comit estadual
Sim
FUNDREM (1975/1989); SECDREM (1983/1987); Sedur (1987/1995); Sebama/Sedebrem (1995/2003); SEDEB 2003 3 AUMEF (1973/91); Seinfra/SEPLAN (1999/03); SLDR/ SEPLAN (2003/07)
Frum COMPERJ (Leste Fluminense), Agncia Metropolitana de Transportes Urbanos do Estado do Rio de Janeiro (AMTU)
10
Fortaleza
CE
1973
Secretaria Estadual das Cidades/SecreNo taria do Planejamento e Gesto 0 6 1
6 (Continua)
(Continuao)
Referncia
Ano de instituio
Tipo/nome
Vitria
ES
1995
COMDEVIT
Sim
Sepam; IJSN; Comit Gestor do COMDEVIT MP; Casa Civil; GDF; Gov. MG; Gov. GO; AMAB
18
Ride do Distrito Federal 0 2 1 3 2
DF
1998
Ministrio da Integrao Nacional/ Coaride/Sudeco
No
SEPRE/Coaride (1998/2000); MI/Coaride/SCO (2000/2011) Codem (1970); SEBURB (1999); SEIR (2007); SEBURD/ SEIDURB (2011) 2
18
Belm
PA
1973
Secretaria Estadual No SEIDURB 0 2 1 3
rgo estadual (NGTM)
10
Vale do Rio Cuiab 0 2 1 2
MT 2009
Secretaria Estadual - SECID/Sec. Adj. No Plan. Urb. e Gest. Metrop.
Seplan /Sup. Plan. e Gest. Metrop (2009); SECID / Sup. Plan. e Gest. Metrop (2010).
CAM (2012)
10
So Lus
MA 1998
Secretaria Adjunta de Assuntos Metropolitanos 1 2 1 1
Sim
Secretaria Municipal de Articulao e Desenvolvimento Metropolitano (Sadem) 1 4
14
Manaus
AM 2007
Secretaria Estadual No de Planejamento 0 6 1
10 (Continua)
31
(Continuao) 32
Referncia
Ano de instituio
Tipo/nome
Hipottica Referncia dcada de 2000 1 13 2 1 4
2000
Secretaria estadual Sim
Agncia; Assembleia; E 5 rgos setoriais metropolitanos para as principais FPICs de Transportes, resduos slidos, saneamento (gua, esgoto e drenagem), habitao e uso do solo
14
42
Hipottica Referncia dcada de 1970 1 40 4 1
1973
Secretaria estadual Sim
Agncia; Assembleia; E 5 rgos setoriais metropolitanos para as principais FPICs de transportes, resduos slidos, saneamento (gua, esgoto e drenagem), habitao e uso do solo
14
46
Elaborao dos autores. Notas: 1 Instncia de gesto exclusiva da RM: 1 ponto para rgo especco e exclusivo de gesto da RM; 0 para rgo genrico, com atribuies que extrapolam a gesto da RM. 2 Tempo de operao da instncia: 4 pontos para 30 < x =< 40 anos; 3 pontos para 20 < x =< 30; 2 para 10 < x =< 20 e 1 para 1 < x =<10. 3 Nmero de instncias que j tiveram a mesma funo: 4 pontos para x=1; 3 pontos para x=2; 2 pontos para x=3; 1 ponto para x=4; 0 ponto para x>=5. 4 Outras instncias responsveis pela gesto da RM: 2 pontos para cada instncia de gesto exclusiva da RM; 1 ponto para cada instncia no exclusiva.
QUADRO A.2
Fundo
Fundo
Referncia
Regio metropolitana Pontuao (B)2 Nunca alimentado
UF
Ano de instituio
No institudo
Institudo por lei/decreto em
Pontuao (A)1
Tempo de existncia (anos)
Alimentado apenas para aes de planejamento e gesto Pontuao (C)

3
Alimentado para aes de planejamento, gesto execuo de intervenes fsicas e projetos X 4 2 2 0 0 0
Subtotal fundo (A+B+C)
So Paulo 1 S/I X X 0 0 6 1 X X X X X X 1 1 1 0 40 23 14 8 37 4 0 1 2 3 4 1 1 1 1 0 1 0 0 1 0 13 2 40 4 19 2 7 1 X
SP
1973
1974
39
9 4 5 5 3 0
Belo Horizonte
MG
1973
2006
Recife
PE
1973
1994
Porto Alegre
RS
1973
1973
Goinia
GO
1999
2000
Curitiba
PR
1973
Salvador
BA
1973
1973
2 0 0 2 0 0 0 0 2
7 4 3 4 0 5 0 0 4 (Continua) 33
Rio de Janeiro
RJ
1974
1990
Fortaleza
CE
1973
1999
Vitria
ES
1995
2005
Ride do Distrito DF Federal
1998
Belm
PA
1973
1976
Vale do Rio Cuiab
MT
2009
So Lus
MA
1998
Manaus
AM
2007
2007
(Continuao) 34 Fundo
Referncia
Regio metropolitana Pontuao (B)2 Pontuao (C)3 Nunca alimentado
UF
Ano de instituio
No institudo
Institudo por lei/decreto em
Pontuao (A)1
Tempo de existncia (anos)
Alimentado apenas para aes de planejamento e gesto
Alimentado para aes de planejamento, gesto execuo de intervenes fsicas e projetos Subtotal fundo (A+B+C) X 4 7
Hipottica Referncia dcada de 2000 1 13 2 1 40 4 X
2000
2000
Hipottica Referncia dcada de 1970
1973
1973
Elaborao dos autores. Notas: 1 Fundo: no institudo = 0; institudo = 1. 2 Tempo de existncia do fundo: 4 pontos para 30 < x =< 40 anos; 3 pontos para 20 > x =< 30; 2 para 10 < x =< 20 e 1 para 1 < x =<10. 3 Alimentao do Fundo: nunca alimentado = 0; Alimentado para gesto e planejamento = 2; Alimentado para gesto, planejamento e projetos = 4.
QUADRO A.3
Conselho consultivo
Referncia Tempo de exis- Pontuao tncia (anos) (B)2 38 19 4 0 2 0 0
Conselho consultivo ltima reunio com registro em ata 2013 2008 Pontuao (C)3 4 0 1 0 0 Nunca operou Pontuao (D)4 0 0 0 0 0
Regio Metropolitana 1975 1994 0 0 1 0 1
UF
Ano de No institudo instituio
Institudo por Pontuao lei/decreto em (A)1
Subtotal conselho consultivo (A+B+C+D) 9 0 4 0 0 (Continua)
So Paulo
SP
1973
Belo Horizonte
MG
1973
Recife
PE
1973
Porto Alegre
RS
1973
Goinia
GO
1999
(Continuao)
Referncia Tempo de exis- Pontuao tncia (anos) (B)2 39 40 38 37 13 2 1/4/2013 4 0 0 0 0 0 0 4 S/I 0 X 0 0 0 -1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 4 S/I 0 0 4 S/I 0 0 5 5 0 0 0 4 0 0 0 7 4 16/1/2013 4 0 9 ltima reunio com registro em ata Pontuao (C)3 Nunca operou Pontuao (D)4 Subtotal conselho consultivo (A+B+C+D)
Conselho consultivo
Regio Metropolitana 1974 1973 1975 1976 2000 1 0 0 0 1 0 0 0 1 1 1
UF
Ano de No institudo instituio
Institudo por Pontuao lei/decreto em (A)1
Curitiba
PR
1973
Salvador
BA
1973
Rio de Janeiro
RJ
1974
Fortaleza
CE
1973
Vitria
ES
1995
Ride do Distrito Federal
DF
1998
Belm
PA
1973
Vale do Rio Cuiab
MT
2009
So Lus
MA
1998
Manaus
AM
2007
Hipottica Referncia dcada de 2000 1973 1 40 4 1/4/2013 4
2000
1973
Elaborao dos autores. Notas: 1 Conselho consultivo: no institudo = 0; institudo = 1. 2 Tempo de existncia do conselho consultivo: 4 pontos para 30 < x =< 40 anos; 3 pontos para 20 > x =< 30; 2 para 10 < x =< 20 e 1 para 1 < x =<10. 3 ltima reunio do conselho consultivo com registro em ata: h mais de 10 anos = 0 ponto; h mais de 1 at 10 anos = 1 ponto; h mais de 6 meses at 1 ano = 2 pontos; h at 6 meses = 4 pontos; s/i= 0 ponto. 4 Conselho consultivo nunca operou: -1 pontos.
35
36
QUADRO A.4
Conselho deliberativo Tempo de existncia Pontuao (C)3 0 4 2012 (nal) 4 0 2013 4 0 9 11 Pontuao (D)4 38 6 2 Sim; 2/16 4 No Pontuao (B)2 Participao da sociedade civil Nunca operou ltima reunio com registro em ata Subtotal conselho Subtotal Pontuao deliberativo conselhos (A+B+C+D+E) (E)5 18 11
Conselho deliberativo
Referncia
Regio UF Metropolitana 1 1
Ano de instituio
Institudo No por lei/ institudo decreto em
Pontuao (A)1
So Paulo
SP
1973
1975
Belo Horizonte
MG
1973
2007
Recife
PE
1973
1994
19
5 cmaras tcnicas setoriais, com participao da sociedade civil, e funo de apoio ao conselho 4 2008 1 0 Sim Sim; 2/43 No No No No Sim; 3/17 No No 4 0 0 0 0 0 0 0 S/I 2004 S/I S/I S/I 0 S/I 0 24/08/2011 4 13/11/2012 4 Nov./2012 4 4 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 X 0 0 0 0 0 0 0 0 -1 0 0 0
12
Porto Alegre RS 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 37 4 15 2 8 1 14 3 38 5 40 4 39 4 13 2
1973
2011
11 11 6 5 6 5 6 3 4 0 0 0
11 11 15 10 11 5 6 3 8 0 0 0 (Continua)
Goinia
GO
1999
2000
Curitiba
PR
1973
1974
Salvador
BA
1973
1973
Rio de Janeiro
RJ
1974
1975
Fortaleza
CE
1973
1999
Vitria
ES
1995
2005
DF
1998
1998
Belm
PA
1973
1976
Vale do Rio Cuiab
MT
2009
So Lus
MA
1998
Manaus
AM
2007
(Continuao) Conselho deliberativo Tempo de existncia Pontuao (B)2 Participao da sociedade civil Pontuao (C)3 Pontuao (D)4 Nunca operou ltima reunio com registro em ata Subtotal conselho Subtotal Pontuao deliberativo conselhos 5 (A+B+C+D+E) (E)
Referncia
Regio UF Metropolitana
Ano de instituio
Institudo No por lei/ institudo decreto em 1 13 2 Sim 4 01/04/2013 4 0 11 18
Pontuao (A)1
Hipottica Referncia dcada de 2000 1 40 4 Sim 4 01/04/2013 4 0 13
2000
2000
1973
1973
22
Elaborao dos autores. Notas: 1 Conselho deliberativo: no institudo = 0; institudo = 1. 2 Tempo de existncia do conselho deliberativo: 4 pontos para 30 < x =< 40 anos; 3 pontos para 20 > x =< 30; 2 para 10 < x =< 20 e 1 para 1 < x =<10. 3 Participao da sociedade civil no conselho deliberativo: sim = 4 pontos; no = 0 pontos. 4 ltima reunio do conselho deliberativo com registro em ata: h mais de 10 anos = 0 ponto; H mais de 1 at 10 anos = 1 ponto; H mais de 6 meses at 1 ano = 1 ponto; H at 6 meses = 4 pontos; S/I= 0 ponto. 5 Conselho deliberativo nunca operou: -1 pontos.
QUADRO A.5
Financiamento
Financiamento
H programas especcos para a RM no oramento (2012-2015) Subtotal nanciamento1
Referncia
Regio metropolitana
UF
Ano de instituio
H programas especcos para a RM no oramento (2008-2011)
So Paulo
SP
1973
22
37
11 programas: 1) Parque Vrzeas do Tiet; 2) Implantao de reservatrios de reteno piscines; 3) Recuperao e conservao dos mananciais do Alto Tiet; 4) Universalizao do Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio Urbano; 5) Proviso e Requalicao de Moradias; 6) Rodoanel - Trecho Sul; 7) Ampliao, Recuperao e Modernizao da Malha Viria; 8) Expanso e Gesto do Transporte de Baixa e Mdia Capacidade Pitu; 9) Expanso, Modernizao e Operao do Transporte Ferrovirio - Pitu - Trens Metropolitanos; 10) Sistema Virio de Interesse Metropolitano - Sivim (EMTU); e 11) Expanso, Modernizao e Operao do Transporte Metrovirio - Pitu Metro.
11 programas: 1) Implantao de reservatrios de reteno piscines; 2) Recuperao e conservao dos mananciais do Alto Tiet; 3) Universalizao do Abastecimento de gua e Esgotamento Sanitrio Urbano; 4) Proviso e Requalicao de Moradias; 5) Rodoanel - Trecho Sul; 6) Ampliao, Recuperao e Modernizao da Malha Viria; 7) Expanso e Gesto do Transporte de Baixa e Mdia Capacidade Pitu; 8) Expanso, Modernizao e Operao do Transporte Ferrovirio - Pitu - Trens Metropolitanos; 9) Sistema Virio de Interesse Metropolitano - Sivim (EMTU); 10) Execuo da obra do Ferroanel- Tramos Sul e Norte; e 11) Implantao, Ampliao e Modernizao de Aeroportos.
(Continua)
(Continuao) 38 Financiamento H programas especcos para a RM no oramento (2012-2015) Subtotal nanciamento1
Referncia
Regio metropolitana
UF
Ano de instituio
Belo Horizonte
MG
1973
6 programas: 1) Assessoramento Tcnico e Apoio gesto Metropolitana; 2) Implantao do Hospital Metropolitano de Belo Horizonte;3) Implementao dos Terminais Metropolitanos de Integrao de Transportes; 4) Integrao do planejamento metropolitano; 5) Sistema de Informaes Metropolitano; e 6) Planos, programas e projetos de desenvolvimento integrado metropolitano. 6 programas: 1) Sistema de informao metropolitano; 2) Nova Metrpole - expanso da mobilidade urbana da RMBH; 3) Apoio tcnico aos municpios da RMBH para ordenamento territorial metropolitano; 4) Regulao da expanso urbana da RMBH metropolitana; 5) Reduo e valorizao de resduos RMBH; e 6) Programa Gesto Metropolitana. 12 8 programas: 1) Planejamento metropolitano; 2) Gesto Metropolitana; 3) Infraestrutura em reas de baixa renda; 4) Prometrpole II; 5) Viva o Morro; 6) Saneamento (gua/esgotamento); 7) Porto de Suape; e 8) Arena Pernambuco, entre outros. Programa Estadual de Planejamento; e Desenvolvimento Metropolitano, Regional e Municipal Programa de Desenvolvimento da RMG; e Programa Veculo Leve sobre Trilhos (VLT) No Territrio de Identidade Metropolitano de Salvador (envolve 10 dos 13 municpios da RMS) Sim No Sim No Programa Integrao Metropolitana Programa Desenvolvimento da RMVRC Implantao de Sistema de Gesto da RM Desenvolvimento da RMM 7 programas: 1 para cada FPIC principal transporte, saneamento, resduos slidos, habitao e uso do solo; 2 para planejamento e gesto da RM) 16
Recife
PE
1973
8 programas: 1) Planejamento metropolitano; 2) Gesto Metropolitana; 3) Infraestrutura em reas de baixa renda; 4) Prometrpole II; 5) Viva o Morro; 6) Saneamento (gua/esgotamento); 7) Porto de Suape; e 8) Arena Pernambuco, entre outros.
Porto Alegre
RS
1973
Programa de Desenvolvimento Urbano e Regional; e Sistema de Transportes Metropolitano
4 4 1 2 2 0 2 0 1 2 1 1 14 (Continua)
Goinia
GO
1999
Mobilidade na RM e municpios de mdio porte; e Planejamento e Infraestrutura Metropolitana
Curitiba
PR
1973
Desenvolvimento regional e metropolitano
Salvador
BA
1973
Territrio de Identidade Metropolitano de Salvador (envolve 10 dos 13 municpios da RMS)
Rio de Janeiro
RJ
1974
Sim
Fortaleza
CE
1973
No
Vitria
ES
1995
Sim
DF
1998
No
Belm
PA
1973
No
Vale do Rio Cuiab
MT
2009
Programa Desenvolvimento da RMVRC
So Lus
MA
1998
No
Manaus
AM
2007
S/I
2000
7 programas: 1 para cada FPIC principal transporte, saneamento, resduos slidos, habitao e uso do solo; 2 para planejamento e gesto da RM
(Continuao) Financiamento H programas especcos para a RM no oramento (2012-2015) 7 programas: 1 para cada FPIC principal transporte, saneamento, resduos slidos, habitao e uso do solo; 2 para planejamento e gesto da RM) 14 Subtotal nanciamento1
Referncia
Regio metropolitana
UF
Ano de instituio
1973
7 programas: 1 para cada FPIC principal transporte, saneamento, resduos slidos, habitao e uso do solo; 2 para planejamento e gesto da RM)
Elaborao dos autores. Nota: 1 Atribuiu-se 1 ponto para cada programa citado.
QUADRO A.6
Instrumentos de planejamento Ano de instituio 1973 1973 1973 1973 1999 1973 1973 1974 1973 1995 1998 1973 2009 1998 2007 2000 No No Sim No No No No No Em contratao/Em elaborao No Sim No No Sim Sim Em contratao/Em elaborao H plano de desenvolvimento metropolitano elaborado na ltima dcada? Subtotal plano1 1 2 2 0 0 2 0 1 0 0 0 0 0 0 0 2
Instrumentos de planejamento
Subtotal institucionalizao2
Referncia
Regio Metropolitana
UF
So Paulo
SP
62 43 43 38 38 36 27 28 14 30 21 24 12 15 15 83 (Continua) 39
Belo Horizonte
MG
Recife
PE
Porto Alegre
RS
Goinia
GO
Curitiba
PR
Salvador
BA
Rio de Janeiro
RJ
Fortaleza
CE
Vitria
ES
DF
Belm
PA
Vale do Rio Cuiab
MT
So Lus
MA
Manaus
AM
(Continuao) 40 Instrumentos de planejamento Ano de instituio 1973 Sim 2 93 H plano de desenvolvimento metropolitano elaborado na ltima dcada? Subtotal plano1 Subtotal institucionalizao2
Referncia
Regio Metropolitana
UF
Elaborao dos autores. Nota: 1 Atribuiu-se 2 pontos para sim; 1 ponto para em elaborao; e 0 ponto para no. 2 Compreende a soma dos subtotais: Instncias + Fundo + Conselhos + Financiamento + Instrumentos.
QUADRO A.7
Articulaes para governana metropolitana Articulao para gesto de FPIC Outras
Articulaes para governana metropolitana

Subtotal outas articulaes1
Referncia
Regio metropolitana
UF
Ano de instituio
Consrcios intermunicipais
So Paulo
SP
1973
11 consrcios de municpios, sendo: 2 sobre aterro; 2 de bacia hidrogrca; 1 de sade; e 6 de desenvolvimento.
Cmara Tcnica de Logstica e Transportes (2012); duas cmaras temticas especiais; aeroporto e Copa do Mundo.
Conselho Consultivo da sub-regio Sudoeste; Agenda Metropolitana - fruns regionais em que so anunciados os principais investimentos regionais.
32
Belo Horizonte
MG
1973
Cibapar: Consrico Intermunicpal da Vacia do Rio Paraopeba; Consrcio Intermunicipal de Sade do Mdio Paraopeba Cismep; Consrcio Intermunicipal Aliana para a Sade da Regio Metropolitana de Belo Horizonte CIAS; Rede 10 - convnio entre BH + 8 prefeituras limtrofes + Betim (para buscar solues para problemas comuns: cidade digital e nota scal eletrnica).
Conferncia Metropolitana; Colegiado MeProjeto Transporte sobre Trilhos (PPP); Comisso tropolitano; Comit Tcnico de Mobilidade; de Gesto Territorial; Projeto Gesto dos ResduFrente Metropolitana (sociedade civil) e os Slidos de Sade e Construo Civil (c/ JICA); Frente de Veradores Metropolitanos (Freven); PPP de resduos slidos urbanos. Granbel: Associao de Municpios.
26
Recife
PE
1973
Grande Recife Consrcio de Transportes.
Pacto Metropolitano (2013); PPP Saneamento (em projeto); PPP Cidade da Copa; PPP Praia do Paiva.
Frum Suape Global (Frum de executivos atuao Porto Suape); Projeto Dilogos para o Desenvolvimento Social em Suape/UFPE/ Petrobras; Centro de Mulheres do Cabo.
16 (Continua)
(Continuao) Articulaes para governana metropolitana Articulao para gesto de FPIC Outras Subtotal outas articulaes1
Referncia
Regio metropolitana
UF
Ano de instituio
Porto Alegre
RS
1973
Pr-Sinos; Consrcio pblico da Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre (GRANPAL). Grupo executivo de Implantao do Programa Veculo Leve sobre Trilhos (VLT) Lei no 17.842 de 4 /12/2012. URBS; Sistema de Gesto dos Mananciais/Conselho Gestor dos Mananciais. Articulaes para transporte e saneamento. Frum Mobilidade Urbana RMG; Projeto PPP VLT.
Federao das Associaes dos Municpios de Porto Alegre (FAMURS); Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES); Comits Regionais; Comits de Rios e Bacias.
12
Goinia
GO
1999
Consrcio Intermunicipal do Rio Meia Ponte; Consrcio da RMTC.
10
Curitiba
PR
1973
Conresol (Gesto de Resduos Slidos); COMESP (Sade).
Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Curitiba (ASSOMEC); Secretaria Municipal de Assuntos Metropolitanos (Curitiba). Frum de vereadores dos municpios da RMS.
12
Salvador
BA
1973
Consrcio Costa dos Coqueiros; Consrcio do Recncavo.
10
Rio de Janeiro
RJ
1974
Consrcio Intermunicipal de Desenvolvimento da Regio Leste Fluminense (Conleste)
Frum COMPERJ; Agncia Metropolitana de Transportes Urbanos do Estado do Rio de Janeiro (AMTU); e Comits de Bacias Hidrogrcas. 2 convnios (aterros), 1 GTMII (Grupo de Trabalho Institucional e Intersetorial do Projeto do Rio Maranguapinho).
Fortaleza Cmaras Tcnicas (Cates)
CE
1973
3 consrcios (aterro sanitrio).
ConCidades (4 comits tcnicos: habitao, saneamento, integrao regional e transporte).
20 2
Vitria
ES
1995
DF
1998
Grupos de trabalho: 1) mobilidade urbana e semiurbana; 2) saneamento bsico e tratamento de resduos slidos; 3) Copa do Mundo de 2014 e grandes eventos; e 4) oramento e incentivos scais e creditcios. ltimo debate na 17a reunio ordinria (7/8/2012). Frum Metropolitano de Gesto dos assuntos legislativos de Cuiab e Vrzea Grande.
Articulao dos governos do DF e de GO para Consrcio Pblico de resduos slidos para todos os municpios goianos da Ride/ DF e para o DF. Programa Ao Metrpole (NGTM) Comit de Assuntos Metropolitanos Articulao para Copa
10
Belm
PA
1973
2 6 (Continua) 41
Vale do Rio Cuiab
MT
2009
Consrcio da Regio de Planejamento VI.
(Continuao) 42 Articulaes para governana metropolitana Articulao para gesto de FPIC Outras Subtotal outas articulaes1
Referncia
Regio metropolitana
UF
Ano de instituio
So Lus
MA
1998
Comisso de Assuntos Municipais e de Desenvolvimento Regional (Assembleia Legislativa do MA); e Comisso Municipal de Assuntos Metropolitanos (Cmara Municipal de So Lus). S/I
Manaus
AM
2007
S/I
S/I
2000
15 consrcios (2 para cada FPIC principal: transporte, saneamento, resduos slidos, habitao e uso do solo; mais 1 consrcio para cada uma das seguintes funes: sade, educao, cultura, meio ambiente).
12 tipos de articulao (1 para cada FPIC principal: transporte, saneamento, resduos slidos, 10 outros tipos, entre: comisses, comits, habitao e uso do solo; 2 para planejamento conselhos, fruns e associaes de munie gesto da RM; 1 articulao para cada uma cpios. das seguintes funes: sade, educao, cultura, meio ambiente).
74
1973
15 consrcios (2 para cada FPIC principal: transporte, saneamento, resduos slidos, habitao e uso do solo; mais 1 consrcio para cada uma das seguintes funes: sade, educao, cultura, meio ambiente).
12 tipos de articulao (1 para cada FPIC principal: transporte, saneamento, resduos slidos, 10 outros tipos, dentre: comisses, comits, habitao e uso do solo; 2 para planejamento conselhos, fruns e associaes de munie gesto da RM; 1 articulao para cada uma cpios. das seguintes funes: sade, educao, cultura, meio ambiente).
74
Elaborao dos autores. Nota: 1 Atribuiu-se 2 pontos para cada articulao citada.
QUADRO A.8
Arranjos para a gesto metropolitana Sistema de gesto institucionalizado Articulao forte (maior que 20 pontos) Articulao forte (maior que 20 pontos) Articulao mdia (maior que 10 e menor ou igual a 20 pontos) Articulao mdia (maior que 10 e menor ou igual a 20 pontos) Articulao fraca (menor ou igual a 10 pontos) Articulao mdia (maior que 10 e menor ou igual a 20 pontos) Articulao fraca (menor ou igual a 10 pontos) Grau de articulao para governana Tipologia arranjos para governana metropolitana
Arranjos para a gesto metropolitana
Referncia
Regio metropolitana
UF
Ano de instituio
Pontuao nal1
So Paulo
SP
1973
94
Belo Horizonte Sistema de gesto consolidado (maior que 35 pontos) Sistema de gesto consolidado (maior que 35 pontos) Sistema de gesto consolidado (maior que 35 pontos) Sistema de gesto consolidado (maior que 35 pontos)
MG
1973
69
Sistema de gesto consolidado (maior que 35 pontos) Sistema de gesto consolidado (maior que 35 pontos)
Recife
PE
1973
59
Porto Alegre
RS
1973
50
Goinia
GO
1999
48
Curitiba
PR
1973
48
Salvador
BA
1973
37
Rio de Janeiro
RJ
1974
36
Sistema de gesto com consolidao incipiente (maior que 20 e menor ou igual a 35 pontos) Sistema de gesto com consolidao incipiente (maior que 20 e menor ou igual a 35 pontos) Sistema de gesto no consolidado (menor igual a 20 pontos)
Fortaleza
CE
1973
34
Articulao mdia (maior que 10 e menor ou igual a 20 pontos) Articulao fraca (menor ou igual a 10 pontos)
Vitria
ES
1995
32
DF
1998
31
Sistema de gesto com consolidao incipiente (maior que 20 e menor ou igual a 35 pontos) Sistema de gesto com consolidao incipiente (maior que 20 e menor ou igual a 35 pontos)
Sistema de gesto consolidado, com forte articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de gesto consolidado, com forte articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de Gesto consolidado, com mdia articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de gesto consolidado, com mdia articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de gesto consolidado, com fraca articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de gesto consolidado, com mdia articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de gesto com consolidao incipiente, com fraca articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de gesto com consolidao incipiente, com fraca articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de gesto no consolidado, com mdia articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de gesto com consolidao incipiente, com fraca articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de gesto com consolidao incipiente, com fraca articulao de entes e atores para governana da RM (Continua)
43
(Continuao) 44 Arranjos para a gesto metropolitana Sistema de gesto institucionalizado Grau de articulao para governana Tipologia arranjos para governana metropolitana
Referncia
Regio metropolitana Sistema de gesto com consolidao incipiente (maior que 20 e menor ou igual a 35 pontos) Articulao fraca (menor ou igual a 10 pontos) Sistema de gesto no consolidado (menor igual a 20 pontos) Articulao fraca (menor ou igual a 10 pontos) Sistema de gesto no consolidado (menor igual a 20 pontos) Articulao fraca (menor ou igual a 10 pontos) Sistema de gesto no consolidado (menor igual a 20 pontos) Articulao fraca (menor ou igual a 10 pontos) Sistema de gesto consolidado/Referncia (83 pontos) Articulao forte/Referncia (74 pontos) Sistema de gesto consolidado/Referncia (93 pontos) Articulao forte/Referncia (74 pontos)
UF
Ano de instituio
Pontuao nal1
Belm
PA
1973
26
Vale do Rio Cuiab
MT
2009
18
So Luis
MA
1998
19
Manaus
AM
2007
15
2000
157
Hipottica Referncia dcada de 2000 Hipottica Referncia dcada de 1970
1973
167
Sistema de gesto com consolidao incipiente, com fraca articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de Gesto no consolidado, com fraca articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de Gesto no consolidado, com fraca articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de Gesto no consolidado, com fraca articulao de entes e atores para governana da RM Sistema de gesto consolidado, com forte articulao de entes e atores para governana da RM (Referncia dc. 2000) Sistema de gesto consolidado, com forte articulao de entes e atores para governana da RM (Referncia dc. 1970)
Elaborao dos autores. Nota: 1 Soma de todas as pontuaes anteriores.
PARTE Ii
GESTO METROPOLITANA NAS REGIES METROPOLITANAS DA DCADA DE 1970
CAPTULO 2
DESAFIOS DA GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DE BELM: ALGUNS APONTAMENTOS

Andra de Cssia Lopes Pinheiro* Roberta Menezes Rodrigues** Juliano Pamplona Ximenes Ponte*** Leila de Ftima Oliveira Monte**** Thiago Alan Guedes Sabino*****
1 APRESENTAO
Este captulo tem como objetivo contribuir para o debate acerca da governana metropolitana no Brasil, a partir do estudo da Regio Metropolitana (RM) de Belm. Para tanto, discorre-se inicialmente sobre a problemtica da RM, destacando-se os processos que marcaram a formao do espao metropolitano, acarretando os problemas urbanos hoje presentes em seus municpios e na dinmica socioespacial estabelecida entre eles. Tal abordagem, realizada na seo 2, conta com a apresentao de dados socioeconmicos e mapas da RM de Belm, que expressam as desigualdades metropolitanas e os problemas de infraestrutura urbana. A seo 3 tem como foco os arranjos institucionais para a gesto da RM da sua instituio at os dias atuais, apontando as mudanas nos rgos responsveis pelo planejamento metropolitano e pela gesto das polticas pblicas na prtica, que tm sido marcadas pela atuao setorial e fragmentada. Por fim, nas consideraes finais, tece-se uma avaliao da governana metropolitana em Belm, relacionando a problemtica socioespacial aos arranjos de gesto e conflitos federativos para apontar os entraves a serem superados na busca pela democratizao e integrao de polticas da gesto da RM de Belm.
* Coordenadora do Ncleo de Estudos Urbanos (NEURB) do Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental ** Professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal do Par (FAU-UFPA) e pesquisadora no Ipea. *** Professor da FAU-UFPA e pesquisador no Ipea. **** Pesquisadora no NEURB do IDESP-PA. ***** Pesquisador no NEURB do IDESP-PA.
do Par (IDESP-PA). Coordenadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil no Par.
48
2 A REGIO METROPOLITANA DE BELM: CONTEXTUALIZAO E PROBLEMTICA
A RM de Belm surgiu, formalmente, com a promulgao da Lei Complementar no 14, de 8 de junho de 1973, que instituiu as nove regies metropolitanas (RMs) pioneiras do pas. A RM de Belm caracteriza-se, como metrpole do Norte do pas, por baixa renda da populao, acesso desigual e concentrado infraestrutura e aos servios urbanos e acmulo de capital e empregos em parte da rea central do municpio-sede, porm, com tercirio predominante de baixa qualificao. H tendncia histrica de elevao populacional. Quanto s taxas de urbanizao, na RM de Belm havia ndices superiores a 60% e, entre 2000 e 2010, a taxa de urbanizao da populao superou os 90% (IBGE, 2000; 2010). Em termos absolutos, houve uma elevao de 25,6% no decnio. Com relao ao nmero de domiclios, analisando sua variao absoluta nos Censos 2000-2010, Belm continuou apresentando a maior variao entre todos os municpios da RM, mostrando que, ao longo do decnio, continuou sendo o municpio com a maior expanso da RM de Belm. Segundo o Censo 2010, a capital concentrava, em 2010, 61,39% dos domiclios da RM, seguida por Ananindeua, com 20,94%. Quanto densidade demogrfica bruta da regio, o municpio de Ananindeua o mais denso entre os municpios integrantes da RM conforme o Censo de 2010, alcanando 2.476,29 hab./km. Isto est relacionado ao padro de ocupao do municpio e sua reduzida rea territorial, relativamente aos demais municpios metropolitanos do estado do Par. Belm apresentou a segunda maior densidade do perodo, com 1.307,99 hab./km. A densidade demogrfica bruta da RM apresentou aumento em todos os municpios no ltimo decnio,1 acompanhando, portanto, as elevaes de populao em termos absolutos. O municpio de Marituba precariamente urbanizado, e apresenta recente conurbao com Ananindeua, o que deve estender a mancha urbana entre trs municpios da RM de Belm2 (mapa 1). Dados recentes mostram Marituba como o municpio metropolitano brasileiro com o maior ndice de domiclios em aglomerados subnormais, em torno de 77% (IBGE, 2011), com ocupaes irregulares e populao pobre (mapa 2).
1. A densidade de Belm em relao Ananindeua explicada pela rea da poro insular de Belm, maior que a de Ananindeua. 2. A rea da RM de Belm foi alterada nos limites de Belm e Ananindeua nos anos 1990, e com a progressiva incluso de novos municpios a esta RM, alterando o clculo de densidade para os municpios da RM de Belm.
Desaos da Governana Metropolitana na Regio Metropolitana de Belm
49
MAPA 1
Esquema virio geral e ocupao territorial urbana dos municpios componentes da RM de Belm
Fonte: IDESP (1989) e Par (2012).
No que se refere evoluo da urbanizao do territrio e disponibilidade e carncia de infraestrutura nos municpios da RM de Belm, indicadores de saneamento so relevantes, como a baixa cobertura da rede geral de abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio, neste caso, praticamente sem tratamento em toda a RM. Contrariando a tendncia nacional de universalizao do acesso rede de gua tratada (Silva, 2001), a RM de Belm ainda apresenta indicadores com domiclios atendidos por solues precrias de acesso. Os dados recentes do Censo Demogrfico 2010 apontaram a RM de Belm como a RM brasileira com 52,5% de domiclios em aglomerados subnormais3 (IBGE, 2010; 2011). Esta alta incidncia caracteriza a RM de Belm como a RM brasileira com maiores nveis proporcionais de precariedade da moradia e da infraestrutura urbana em geral.
3. Segundo o IBGE (2011), os aglomerados subnormais (favelas e similares) so constitudos pelo conjunto de no mnimo 51 unidades habitacionais (barracos, casas etc.), ocupando ou tendo ocupado at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular); dispostas, em geral, de forma desordenada e densa; e carentes, em sua maioria, de servios pblicos e essenciais.
50
Dados sanitrios, no Brasil, tendem a apresentar nveis significativos de erro quanto s condies satisfatrias de acesso. Os dados de saneamento dos censos demogrficos recentes para os municpios da RM de Belm, embora demonstrem significativa reduo de valores relativos entre 2000 e 2010, ainda incorporam porcentagens incongruentes como: a cobertura espacial de redes de abastecimento de gua e/ou esgotamento sanitrio que ainda se concentram em certas pores do territrio, principalmente em Belm e Ananindeua, bem como em relao qualidade geral de urbanizao de certos setores dos municpios da RM de Belm. Em destaque, especificamente, as baixas coberturas de solues adequadas quanto coleta e ao tratamento de esgoto sanitrio, uma carncia de todos os municpios da RM de Belm. Em relao ao produto interno bruto (PIB) dos municpios da RM de Belm, verifica-se que o setor tercirio o de maior peso na composio do PIB de todos os municpios. Na capital, configura-se a concentrao de riqueza do municpio de Belm na RM de Belm, mas tambm com fortes relaes em diversas escalas da rede urbana regional e brasileira. A sua tradio comercial, bem como os reflexos da poltica nacional de desenvolvimento pensada para a regio Amaznica, que priorizou a implantao de uma Zona Franca Industrial em Manaus, em 1967, reforou o papel de Belm como um centro urbano de alcance regional, pois em Belm localizou-se a maioria das sedes das instituies pblicas da regio, configurando um centro administrativo regional das polticas e dos programas de desenvolvimento da Amaznia (Browder e Godfrey, 2006). O tercirio no Par caracterizado por apresentar forte presena do comrcio de pequeno e mdio porte e servios de baixa qualificao. Este perfil da economia representa baixo valor agregado, remuneraes em estratos inferiores do mercado de trabalho e reduzidos investimentos em tecnologia, pesquisa ou desenvolvimento de produtos, com alto ndice de informalidade. A avaliao da distribuio das faixas de rendimento mensal para os domiclios da RM de Belm refora esta afirmativa, como apresentado no mapa 2.
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MAPA 2
Proporo da populao mdia em idade ativa com rendimento nominal mensal at trs salrios mnimos nos municpios da RM de Belm (Em %)
Fonte: IBGE (2010). Elaborao: IDESP/NEURB (2013).
A concentrao econmica do municpio de Belm reflete-se tambm em aspectos funcionais e na implantao de usos do solo da RM. Estudos mostram intensificao de fluxos entre Belm, Ananindeua e Marituba, principalmente em horrios de pico de trfego, onde as atividades convergem para o municpiosede e divergem para os demais municpios, em movimento pendular. Municpios como Santa Isabel do Par e Santa Brbara do Par, pela representatividade de suas zonas rurais e pela descontinuidade das reas urbanas em relao poro conurbada da RM de Belm, possuem menor grau de integrao quanto a estes fluxos de transporte e mo de obra. Desse modo, embora a riqueza social seja, em tese, compartilhada, a tendncia reproduo dessa concentrao criaria dinmicas de crescimento do PIB municipal de modo desproporcional entre municpios; arrecadao potencialmente maior para localidades em que a disponibilidade de infraestrutura urbana previamente mais favorvel em funo de investimentos anteriores e de centralidades mais antigas atraia maior volume de capital e empregos; e fluxos de transporte de bens, mercadorias, servios e fora de trabalho em direo a antigas centralidades que se reproduzem, portanto.
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Mesmo em concepes hoje tidas como mecanicistas e de potencial explicativo limitado, como seria o caso da anlise sobre desigualdade socioeconmica e regies no capitalismo de Myrdal (1968), nota-se a tendncia estrutural do sistema econmico vigente em criar assimetrias na instalao de riquezas e potenciais de distribuio do produto. Este processo, segundo esse autor, tenderia a criar fenmenos de reproduo continuada da pobreza, que qualifica como causao circular, em que dinmicas anteriores de criao de desigualdade e relaes diferenciadas de produo, circulao e consumo perpetuam a diferena de produto econmico e demais caractersticas direitos sociais, estrutura institucional das regies. Em outra abordagem, mais contempornea e refinada, Smith (1991) qualifica o desenvolvimento desigual marxista como um fenmeno tambm estrutural da espacializao da economia no capitalismo, sem propriamente um carter cclico, mecnico e previsvel em estgios ou nveis. A assimetria prpria da acumulao de riquezas processo estrutural no capitalismo desde, pelo menos, Marx seria prpria do modo de produo, mas teria manifestaes em funo de dinmicas atuais: da tendncia de concentrao de capitais no espao e no tempo; na prpria reduo da taxa de lucro; e na identificao emprica do fenmeno de migrao de atividades econmicas em busca de contextos e territrios mais rentveis. Uma questo, portanto, para a crtica da concentrao econmica em uma RM brasileira que os nveis de desigualdade social tornam-se muito evidentes e, em contextos de diferentes capacidades institucionais e socioeconmicas, apresentam graus distintos de dificuldade de resoluo pelo poder pblico. A criao de formas assemelhadas a centro e/ou periferia no interior das RMs reproduz, em certo modo, a fragilidade institucional dos municpios perifricos, induz a volumosos fluxos migratrios dirios ou peridicos da fora de trabalho e cria, proporcionalmente, locais de estagnao e marginalizao nas cidades. Determinados problemas funcionais e sanitrios, entretanto, continuam sendo compartilhados relativamente, como a questo dos resduos slidos, dos transportes pblicos, da sade pblica e mesmo da educao. Haver, entretanto, diferentes potenciais do estado para lidar com tais questes e, portanto, grande dificuldade de conceber prefeituras municipais de localidades de frgil base econmica capazes de intervir de algum modo efetivo sobre os problemas incidentes em sua prpria jurisdio territorial.
2.1 A expanso da RM de Belm
Com o processo de integrao nacional, intensificado desde a dcada de 1960, com a abertura de rodovias federais, Belm e sua rea de influncia inserem-se em outra dinmica de urbanizao, configurada pelo estabelecimento de um novo padro de rede urbana. O estudo de Corra (2006) sobre a rede urbana caracteriza a relao deste conjunto de cidades com relaes de primazia, zonas de alcance da influncia do municpio-sede e forte papel representativo, histrico e secular
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de rotas de transporte fluvial e praas comerciais urbanas. Em perodo de modernizao, a partir do sculo XX, este processo, na acepo tratada por Trindade Jnior (1998), deu-se pela incorporao e integrao funcional e econmica de diversos assentamentos locais, formando relaes espaciais de expanso da ocupao e explorao de potenciais econmicos do territrio, na medida da subdiviso territorial de vilas, cidades e, posteriormente, municpios. A integrao espacial entre tais ncleos, influenciada decisivamente pelo desenvolvimentismo econmico ocorrido no Brasil na segunda metade do sculo XX, criou o fenmeno que ora tratou-se como metropolizao. Segundo Trindade Jnior (1998) a mo de obra migrante, influenciada por projetos de colonizao dirigida e empreendimentos econmicos de minerao e energia, alm da integrao rodoviria, aporta tambm na atual RM de Belm e imediaes. A formao de ncleos de populao interiorana, compostos por pobres recm-urbanizados cuja insolvabilidade induziu ocupao das reas de baixadas,4 estruturou a primeira periferia urbana moderna regional. As baixadas so a denominao popular das reas de alagamento sazonal; uma segunda opo seria a ocupao de terrenos secos, melhores, do ponto de vista geotcnico, de outros municpios tais reas, entretanto, tinham condies piores de acessibilidade espacial a partir da ultrapassagem da barreira formada por grandes glebas de terras federais no territrio municipal nos limites da primeira lgua patrimonial,5 que limitava o avano da ocupao urbana de Belm. Se, por um lado, a limitao expanso urbana imposta pelo chamado cinturo institucional potencializou a ocupao precria de reas alagveis ou de baixa acessibilidade espacial na poro mais central de Belm, por outro, a doao de grandes glebas de terra Companhia de Habitao do Estado do Par (COHAB-PA) pelo governo federal ao longo da Rodovia Augusto Montenegro, eixo norte de penetrao do territrio continental de Belm, possibilitou o surgimento de novas formas da periferia urbana na ento nascente RM, pela produo de grandes conjuntos habitacionais ao longo destes dois eixos, o que desencadeou um processo de metropolizao dispersa, como referido por Trindade Jnior (1998). Como parece ser prprio da lgica de concentrao do sistema econmico, persiste a densidade mais alta de empregos e infraestrutura na mancha mais central de Belm, e a expanso das ocupaes precrias e dos conjuntos habitacionais
4. Em Belm-PA, o tipo mais antigo, socialmente reconhecido e popular de assentamento precrio, ou de favela, a chamada baixada. a expresso da cidade informal, autoconstruda a partir da ocupao de terras desvalorizadas pelo mercado formal, ainda que prximas da poro mais central e infraestruturada da cidade. A baixada se caracteriza pela alta densidade construtiva e populacional, pela ocorrncia de edicaes em forma de palata, conectadas por estivas pontes de madeira que servem de acesso s residncias substituindo ruas e caladas , pela precariedade da infraestrutura urbana, que resulta em graves problemas de manuteno das condies naturais de cursos de gua, por serem utilizados como esgoto e pela obstruo por lixo na calha e nas reas marginais (Rodrigues et al., 2013). 5. As lguas patrimoniais correspondiam a uma gura jurdica da Colnia, em que reas e cesso de ttulos de terras eram doadas pela coroa portuguesa municipalidade para a sua ocupao territorial, por meio do instituto das sesmarias.
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segregados nas reas de urbanizao recente em eixos rodovirios. Mesmo em termos da morfologia urbana, notam-se aspectos de heterogeneidade da ocupao; a cidade revela-se mais integrada e compacta nas reas de ocupao secular, enquanto nas zonas de expanso a desarticulao da malha viria acompanha da de dinmicas de segregao socioespacial e de carncia de infraestrutura urbana. A partir da dcada de 1990, surgem os condomnios fechados de carter residencial e o perfil de alta e mdia renda nos mesmos eixos virios, a Rodovia Augusto Montenegro e a BR-316 a noroeste e nordeste da RM de Belm, respectivamente , porm no se notou expanso significativa de equipamentos pblicos ou infraestrutura urbana na primeira dcada desde sua implantao; a precariedade e a deficincia de infraestrutura continuaram a existir, e tais condomnios revelaram-se enclaves, cercados por ocupaes e loteamentos irregulares, ou conjuntos habitacionais de carter popular (Lima, 2002). Atualmente estes dois eixos virios concentram uma grande quantidade de empreendimentos imobilirios horizontais e verticais, resultantes do aquecimento do mercado imobilirio nacional e local, em especial pela ampliao do financiamento habitacional e pelo Programa Minha Casa, Minha Vida, reforando a conexo entre os principais municpios da RM de Belm Belm, Ananindeua e Marituba. Se antes Belm era considerada a cidade primaz de toda a rede urbana da Amaznia (Corra, 1987), favorecida por sua posio geogrfica em um sistema de poucas cidades com maior porte e intensas relaes comerciais, depois surgiram novas cidades com relativas importncias microrregionais, entre elas as cidades mdias e as demais capitais estaduais, alm de Belm e de Manaus. Desse modo, a cidade de Belm e seu entorno metropolitano consolidaram-se no final do sculo XX como um aglomerado urbano de influncia regional, e no mais como metrpole nacional; este papel seria desempenhado por outras metrpoles, como Salvador e Recife.
3 ARRANJOS INSTITUCIONAIS DA GESTO METROPOLITANA NA RM de Belm E AGENTES RELEVANTES
A Lei Complementar no 14/1973 criou as RMs brasileiras e considerou como servios pblicos de interesses metropolitanos: planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social, saneamento bsico abastecimento de gua, esgoto, limpeza pblica , uso do solo, transportes, sistema virio, gs canalizado, aproveitamento de recursos hdricos e controle da poluio, sendo estes executados de forma integrada entre os municpios pertencentes s RMs (Brasil, 1973; Veloso; 2010; Klink, 2010). Estruturas institucionais, desde ento, deveriam ser criadas para administrar esta integrao, planejar aes e executar uma poltica metropolitana no pas.
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Aps a criao das RMs, o governo federal, em 1974, implantou a Comisso Nacional de RMs e Polticas Pblicas, para elaborar e gerenciar as polticas pblicas metropolitanas de forma integrada. Por sua vez, o governo do estado do Par criou, em 1975, o Sistema Estadual de Planejamento, anexado ento Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao Geral (SEPLAN), tendo como competncia criar polticas pblicas de desenvolvimento local, municipal e metropolitano, por meio de uma Coordenadoria de Desenvolvimento Urbano e Metropolitano (CODEURB), posteriormente extinta, sem que nenhum rgo especfico responsvel pelas diretrizes e pela gesto desta RM tenha sido criado, sendo estas responsabilidades atribudas a diversas instituies, de acordo com cada gesto governamental. Esse relativo esvaziamento da governana metropolitana no estado do Par acontece, tambm, apesar da previso em lei estadual (Lei Complementar no 27, de 19 de outubro de 1995, que atualiza a RM de Belm) e da composio de um conselho metropolitano composto pelo governador do estado, por seu secretrio de Planejamento, pelos prefeitos municipais envolvidos diretamente na RM, pelo presidente da Assembleia Legislativa e pelos presidentes das Cmaras de Vereadores dos municpios componentes da RM de Belm. poca, havia sido prevista a criao de um fundo de desenvolvimento da RM de Belm, com receita a ser determinada pelo conselho de desenvolvimento desta RM (Par, 1995). Houve a tentativa do governo do estado de formar um conselho metropolitano em 1998, mas no se viabilizou em funo de a proposta de representao ser bastante desequilibrada entre os municpios, no tendo sido aceita pela ento gesto da prefeitura de Belm. Considerou-se um desafio elaborar um desenho de instncia de gesto metropolitana de xito, tendo em vista o desequilbrio entre os municpios que compem a RM de Belm. Este desequilbrio tem sido um dos principais fatores que dificultam a criao e consolidao de uma estrutura de gesto metropolitana na RM de Belm, marcada por conflitos distributivos, disputas polticas e carncias compartilhadas territorialmente. Alguns programas setoriais ligados poltica urbana vm sendo conduzidos por autarquias do governo do Par, com apoio recente de investimentos do Ministrio das Cidades (MCidades), do governo federal. Com a institucionalizao da Lei Estadual no 7.543, de 20 de julho de 2011, que dispe sobre a reorganizao da estrutura administrativa no mbito do Poder Executivo estadual, foram criadas as seguintes secretarias especiais de Estado: Secretaria Especial de Estado de Gesto; Secretaria Especial de Estado de Desenvolvimento Econmico e Incentivo Produo; Secretaria Especial de Estado de Infraestrutura e Logstica para o Desenvolvimento Sustentvel e a Secretaria de Estado de Proteo e Desenvolvimento Social (Par, 2011a).
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A Secretaria Especial de Estado de Infraestrutura e Logstica para o Desenvolvimento Sustentvel (Seinfra) tem como misso institucional a coordenao da articulao entre os rgos e entidades vinculadas e o governo do estado (Par, 2011a, p. 2), vinculada a esta secretaria esto quatorze rgos,6 dos quais cinco sero abordados neste artigo por apresentarem aes conjuntas ou especficas e/ou polticas pblicas setoriais que contemplem algum tipo de servio pblico de interesse comum ou metropolitano, so eles: Secretaria de Estado de Integrao Regional, Desenvolvimento Urbano e Metropolitano (SEIDURB); Ncleo de Gerenciamento de Transporte Metropolitano (NGTM); Companhia de Habitao do Estado do Par (COHAB-PA); Companhia de Saneamento do Par (Cosanpa); e Secretaria de Estado de Meio Ambiente (Sema). A escolha por essa anlise deve-se ao fato de no existir hoje uma estrutura institucional especfica para a gesto da RM de Belm, que acaba sendo realizada de forma fragmentada pelos rgos setoriais estaduais.
3.1 A gesto da RM de Belm: atuao setorial fragmentada
As instncias responsveis pelo planejamento e pela gesto metropolitanos passaram por diversas modificaes desde a dcada de 1990. Em 1999, foi criada a SEIDURB,7 com atribuies diretamente relacionadas Constituio Estadual do Par e sua poltica de organizao urbana e regional (Par, 2013b). As funes desta secretaria, inicialmente relacionadas ao financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e ao projeto alvorada de expanso de infraestrutura do governo federal, foram alteradas em 2007 com a nova regionalizao das regies de integrao propostas para o planejamento de polticas urbanas e desenvolvimento regional do estado. Com a mudana da gesto estadual, em 2011, e a reorganizao das estruturas administrativas, no mbito do Executivo, as funes da extinta Secretaria Estadual de Integrao Regional (Seir), previstas em sua lei de criao (Lei no 7.024/2007), foram transferidas para a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano (SEDURB), que passou a ser denominada de SEIDURB, embora ainda carecendo de regulamentao formal quanto sua atual estrutura administrativa e suas atribuies especficas.
6. Secretaria de Estado de Obras Pblicas (SEOP); Companhia de Habitao do Estado do Par (COHAB-PA); Secretaria de Estado de Meio Ambiente (Sema); Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Inovao (SECTI); Companhia de Saneamento do Par (Cosanpa); Secretaria de Estado de Integrao Regional, Desenvolvimento Urbano e Metropolitano (SEIDURB); Secretaria de Estado de Transporte (SETRAN); Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Par (Fapespa); Companhia de Portos e Hidrovias do Estado do Par (CPH); Instituto de Terras do Par (Iterpa); Instituto de Desenvolvimento Florestal do Estado do Par (Ideor); Agncia Estadual de Regulao e Controle de Servios Pblicos do Estado do Par (ARCON); Ncleo de Gerenciamento de Transporte Metropolitano (NGTM) e a Companhia de Gs do Par (Par, 2011a). 7. A SEIDURB foi criada pela Lei Estadual no 6.213, de 28 de abril de 1999.
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A SEIDURB sempre teve perfil relacionado a polticas de urbanizao e, durante anos, a obras de infraestrutura urbana e proviso de equipamentos, como escolas. Posteriormente passou a apoiar a elaborao de planos diretores, quando da campanha de aprovao de planos executada pelo MCidades, em meados da dcada de 2000. Na gesto atual, a SEIDURB sofreu reestruturao, com a criao da diretoria da rea metropolitana na secretaria. A participao da SEIDURB, contudo, no tem apresentado a mesma efetividade preconizada em suas determinaes legais, o que pode ser atribudo reestruturao ainda recente da secretaria e concentrao de sua atuao em obras e servios de infraestrutura urbana, em detrimento de aspectos relacionados ao planejamento e gesto. A lacuna de atuao de um rgo estadual, externo s administraes municipais componentes da RM, representa uma parte importante da indefinio e da ausncia de uma poltica de governana metropolitana mais articulada e consistente no Par. Na ausncia de um rgo de planejamento e gesto da RM de Belm, as aes do governo do estado so pautadas a partir de grandes obras, em especial as de infraestrutura logstica estradas, terminais de passageiros e cargas e infraestrutura urbana saneamento, produo habitacional e transportes. O caso da SEIDURB aponta para a tentativa de gerenciamento de obras de importncia urbana e regional do Par e para a formao de um grupo poltico especfico sediado no governo do estado, razes pelas quais tambm se nota relativa desarticulao institucional. A atuao desta secretaria, atualmente baseada em obras especficas e na elaborao de planos de saneamento bsico, ainda necessita de mais integrao e foco institucional para caracterizar, efetivamente, o papel de gesto metropolitana de sua incumbncia formal. Como aes de destaque podem ser citadas a elaborao do Plano Estadual de Saneamento Bsico (PESB), exigncia do marco regulatrio do setor; o Programa de Saneamento Integrado da Bacia do Tucunduba, com a duplicao da avenida perimetral, em rea de periferia prxima de Belm; e o prolongamento da Rodovia Independncia, eixo de integrao metropolitano entre a rea de expanso de Belm e os conjuntos habitacionais Cidade Nova, no municpio de Ananindeua. exceo da Rodovia Independncia, ainda em execuo, com investimento previsto de R$ 110 milhes, os demais projetos no possuam a dimenso metropolitana em seus planejamentos, de modo central.
3.1.1 A atuao dos rgos setoriais no desenvolvimento metropolitano
Apesar de no existir um sistema de gesto consolidado e integrado na RM de Belm, destacam-se rgos setoriais com importante atuao no desenvolvimento metropolitano, especialmente nas reas de transporte, habitao, saneamento e meio ambiente. No entanto, apenas na rea de transporte percebe-se uma estrutura organizada para a promoo de aes integradas na metrpole, enquanto os
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demais setores apresentam atuao fragmentada em todo o territrio estadual, tendo a RM como uma de suas regies. No setor de transporte, destaca-se o Ncleo de Gerenciamento de Transporte Metropolitano (NGTM), ncleo especializado em transportes urbanos, ligado SEIDURB,8 com o objetivo de gerenciar a reformulao e a implantao do Sistema Integrado de Transporte Metropolitano denominado Projeto Ao Metrpole. A execuo do projeto de implantao do corredor de nibus do tipo Bus Rapid Transit (BRT), tecnologia de sistema fechado e integrado de nibus urbano com corredores segregados, o propsito central de existncia do ncleo. Com 73,6 km de corredores virios de hierarquia troncal (mapa 3), o projeto busca integrao e acessibilidade espacial mais direta entre trs dos atuais sete municpios da RM de Belm: Belm, Ananindeua e Marituba, rea de maior demanda de trfego da RM (Par, 2012). O sistema integrado de nibus urbano na RM de Belm contou com associaes institucionais entre diferentes rgos, e esteve sediado na COHAB-PA poca da elaborao de estudos que resultaram no Plano Diretor de Transportes Urbanos (PDTU) da RM de Belm, em 1991, e sua atualizao em 2001. O contexto poltico atual de alinhamento partidrio entre os prefeitos de Belm e Ananindeua e o governador do estado tem sido avaliado como um fator positivo no sentido da promoo de aes em carter integrado, contribuindo para a implantao do projeto e do sistema. A proposta de gesto do sistema de transporte metropolitano proposto pelo NGTM baseada na recente modalidade de consrcio pblico, presente em microrregies e RMs brasileiras, como Recife. O consrcio da RM de Belm deve ser autnomo, com capacidade de financiamento prpria e conselho gestor de formao diversificada. Efetivamente, a rea de transporte tem se constitudo como principal articuladora de propostas de interesse comum no mbito metropolitano. Segundo tcnicos do NGTM,9 pretende-se a retomada de estudos tcnicos para a expanso do sistema de transporte por nibus, com linhas alimentadoras estendendo-se at os municpios de Santa Isabel do Par e Santa Brbara do Par, o que deve contemplar, ainda, o municpio de Benevides. A nica iniciativa abrangente de carter metropolitano no campo das polticas urbanas na RM NGTM, portanto, o Projeto Ao Metrpole, avaliao reconhecida por entrevistados do governo do Par e da prefeitura municipal de Belm.
8. Criado pela Lei Estadual no 7.573, de 1o de dezembro de 2011. 9. Foram realizadas entrevistas com tcnicos e gestores do NGTM para o melhor entendimento das atuaes do rgo frente questo do transporte metropolitano.
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MAPA 3
Corredores de hierarquia viria troncal e estruturas do projeto de sistema de transporte pblico por nibus rpido na RM de Belm (2012)
Fonte: Par (2012).
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Na rea de habitao, destaca-se a COHAB-PA10 como o principal rgo estadual da poltica de habitao, possuindo relevncia na execuo de polticas urbanas no estado, em que pese sua atuao deficiente em termos de planejamento desta poltica, centrando-se na produo de unidades. Este rgo passou por fases em que sediou a elaborao do Sistema de Informaes Cartogrficas e Estatsticas do Estado do Par (GEOPar), concentrou a elaborao de duas verses do PDTU da RM de Belm em 1991 e 2001. Estas iniciativas, de evidente foco na gesto metropolitana, foram transferidas para outros rgos do governo estadual. Atualmente, a COHAB-PA tenta retomar a capacidade de planejamento junto poltica habitacional, realizando capacitao de administraes municipais para a regularizao de cadastro junto ao Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), habilitando os municpios a pleitear recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). A experincia de elaborao do Plano Estadual de Habitao de Interesse Social (PEHIS), no Par, trouxe possibilidades de articulao entre diferentes rgos do setor pblico estadual e municipal, criando uma base de dados indita e arcabouo tcnico, desdobrando-se em aes como os Planos Locais de Habitao de Interesse Social (PLHIS). Note-se que a atuao do MCidades, desde 2003, vem pautando as polticas de companhias estaduais de habitao, como a COHAB-PA, esvaziadas em suas funes no ocaso criado desde a extino do Banco Nacional da Habitao (BNH). No entanto, a integrao das polticas habitacionais metropolitanas ainda bastante incipiente. O setor de servios de gua e esgoto na RM de Belm de responsabilidade parcial da Cosanpa,11 que atende somente aos municpios de Belm, Ananindeua, Marituba e Castanhal. Outras administraes municipais desta RM possuem autarquias de gua e esgoto operando seus sistemas, invariavelmente deficientes em seus indicadores e com cobertura incompleta. A atuao metropolitana da Cosanpa pode ser sintetizada em algumas aes especficas: interaes com as prefeituras municipais nas cidades em que atua; ao ainda deficiente em cooperao com a Agncia Estadual de Regulao e Controle de Servios Pblicos (ARCON); participao e discusso ainda preliminares em torno do projeto de um novo aterro sanitrio para a RM de Belm com a atual saturao e obsolescncia do aterro sanitrio do Aur, entre Ananindeua e Belm, destino final de grande parte dos resduos slidos desta RM; discusso com prefeituras a respeito da gesto da drenagem urbana quanto s bacias hidrogrficas intermunicipais da RM e, por fim, cooperao quanto necessidade de
10. Criada pela Lei Estadual no 3.282, de 13 de abril de 1965. 11. Criada pela Lei Estadual no 4.336, de 21 de dezembro de 1970, em substituio ao antigo Departamento de gua e Esgoto (DAE).
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adequao dos municpios s diretrizes do Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB), sobretudo no que diz respeito regularizao das concesses e elaborao dos planos locais de saneamento bsico. Em termos administrativos, o novo marco regulatrio do saneamento no Brasil (Lei Federal no 11.445/2007) implicou novas exigncias, que resultaram na irregularidade da concesso da Cosanpa para operar os sistemas de gua e esgoto do municpio de Belm. Em outros municpios da RM, em que a companhia atua Ananindeua, Marituba e Castanhal , as concesses foram renovadas apenas recentemente, demonstrando a fragilidade institucional do setor. Esta fragilidade repercute, ainda, na dificuldade de se obter financiamento para obras de infraestrutura. Por esta razo, o governo do estado entra, invariavelmente, como tomador de emprstimo, na impossibilidade de a companhia figurar como agente principal do financiamento, em funo de seu desempenho financeiro deficitrio como tem acontecido com diversas companhias estaduais de saneamento do Brasil desde 1990. As aes atuais, ainda em fase de planejamento, so: expanso do abastecimento de gua da RM; obteno das concesses restantes para explorao dos servios dos demais municpios; e implantao do plano diretor do sistema de esgotamento sanitrio da RM de Belm e das diretrizes do plano estadual de saneamento bsico, ainda em elaborao. Por fim, apurou-se que as polticas ambientais e de saneamento no so articuladas entre os municpios integrantes da RM de Belm, papel que caberia Secretaria Estadual de Meio Ambiente (Sema).12 As administraes municipais, com suas respectivas secretarias de Meio Ambiente ou equivalentes, tm atuaes diferenciadas em decorrncia da prpria heterogeneidade de perfil econmico e organizao do territrio (Ponte et al., 2012). A atuao da Sema tem, atualmente, concentrao na rea de licenciamento ambiental na escala estadual e parece excluir qualquer tipo de proeminncia da RM de Belm diante das demais regies do estado do Par. Como rgo estadual, a atuao desta secretaria na RM representa especificamente a interveno sobre uma das diversas regies do Par, e no uma instncia territorial especfica, com prioridade de ao sobre as demais, segundo depoimentos de tcnicos da secretaria. Este tom, alis, predominou na consulta a rgos do estado. O licenciamento ambiental, que predomina hoje na atuao da Sema, tem deficincias na interface com a gesto de resduos slidos na RM de Belm, tema compartilhado com a Cosanpa, bem como a gesto de guas pelas bacias hidrogrficas intermunicipais, que sofrem impacto dos efluentes do aterro sanitrio do Aur localizado em Ananindeua , e do esgoto produzido pelos numerosos assentamentos precrios da RM de Belm. A Sema coordena a elaborao do plano
12. A atual composio da Sema-PA conta com dois conselhos estaduais: o de Meio Ambiente e o de Recursos Hdricos, ambos, entretanto, atuando esporadicamente a partir de reunies da secretaria.
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estadual de gesto de resduos slidos, exigncia legal da conjuntura da Lei do Saneamento (Lei no 11.445/2007), mas ainda no consegue articular municpios em torno de sua proposta. O processo de licenciamento ambiental hierarquiza os nveis de impacto local e regional , e h iniciativas para desburocratizar providncias das etapas de emisso das licenas prvia, de instalao, de operao , em que predominam a atividade madeireira no estado e, recentemente, o licenciamento de portos privados para o transporte da madeira extrada. Neste aspecto, a participao do Ministrio Pblico do Estado do Par (MPE-PA) tem sido importante, por meio de Termos de Ajustamento de Conduta (TACs). A atuao da Sema, no aspecto metropolitano, portanto, no ocorre objetivamente por intermdio de nenhum projeto, seno em colaborao com iniciativas governamentais, como a discusso, ainda preliminar, da implantao de crditos de carbono e mecanismos de desenvolvimento limpo no Projeto Ao Metrpole, de transporte pblico por nibus na RM de Belm.
4 CONSIDERAES FINAIS
As aglomeraes urbanas metropolitanas pressupem a concentrao de pessoas, de atividades econmicas e servios que acabam transcendendo a jurisdio de um municpio, de forma que os deslocamentos progressivos de ocupao de reas perifricas representam alto custo de oferta e manuteno de servios pblicos. O planejamento e a gesto da escala metropolitana no apresentam um modelo acabado, sob um nico formato; muitos so os exemplos e modelos possveis em diferentes pases (Garson, 2009). Em um contexto de pas em desenvolvimento como o do Brasil, sob caractersticas do pacto federativo e da histria de organizao, a governana metropolitana torna-se um desafio. Ao mesmo tempo, a perspectiva da governana metropolitana tem grande importncia para a poltica urbana, assim como implicaes na governana democrtica, no desenvolvimento econmico, na regulao dos recursos naturais e na efetivao de polticas pblicas, em que o estado um dos agentes-chave deste processo, mas no o nico. No caso da RM de Belm, a partir das consideraes feitas, identificou-se reiteradamente uma lacuna em relao ao estabelecimento de uma dinmica de governana metropolitana significativa, seja pela ausncia de uma institucionalizao mnima, seja pela operacionalizao de uma sistemtica de articulao entre os diferentes agentes analisados no sentido de implantao e avaliao das chamadas funes pblicas de interesse comum, figura sugerida na legislao federal. Territorialmente houve alteraes na RM de Belm desde 1990, pelo menos. A conurbao, antes limitada entre Belm e Ananindeua, ainda em consolidao at 1980, resulta hoje em um conjunto de municpios com caractersticas,
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perfis econmicos, populacionais, institucionais e nveis de integrao distintos. No contexto de baixos investimentos em desenvolvimento urbano no Brasil, de 1990 at meados de 2000, a precariedade habitacional e as carncias de infraestrutura se agravaram, e novas dimenses locais de segregao se consolidaram. No mesmo perodo, houve aumento da demanda por reas infraestruturadas em funo do cenrio de aquecimento do mercado imobilirio na RM de Belm, representando uma elevao dos preos fundirios, bem como impactos diferenciados entre os municpios da regio, com destaque para o Programa Minha Casa, Minha Vida. Tais efeitos, territoriais e fundirios, promovidos por este programa na escala metropolitana, ainda esto em processo de anlise (Lima et al., 2013). A governana metropolitana ainda seria um processo em consolidao na RM de Belm, a despeito do histrico de rgos, planos e projetos envolvidos no tema. H fragilidade nas aes de planejamento e gesto nesta escala, impondo desafios para as polticas setoriais urbanas. A relao entre prefeituras municipais representa mais uma modalidade de disputa por recursos pblicos e tentativa das administraes municipais de se isentarem de despesas relativas ao manejo de resduos slidos ou de gesto dos transportes, entre outras polticas. A disperso das reas urbanizadas impe um desafio elaborao de polticas integradas e articuladas na escala metropolitana, principalmente relacionadas infraestrutura urbana com destaque para a mobilidade urbana e ao uso do solo. A assimetria entre padres econmicos e estruturas institucionais e administrativas correspondentes entre municpios da RM de Belm dificulta tanto o acesso a recursos federais, mediados por tcnicos capacitados e propostas formais, quanto a prpria integrao administrativa intermunicipal. A decadncia administrativa e funcional de diversas instituies estaduais, como a COHAB-PA e a Cosanpa, por fatores histricos nacionais, colaboraram no aprofundamento destas carncias e na dificuldade de articulao entre estado e municpios, bem como na dificuldade de obteno de recursos, em diversas oportunidades, ocorrendo eventos de perda de capacidade de captao ou incapacidade de gesto e execuo de projetos. Assim, a anlise apresentada demonstra o grau de fragilidade da governana metropolitana da RM de Belm, e a tendncia a uma lgica fragmentada entre administraes locais, com caractersticas competitivas e de jogo de soma zero (Klink, 2009). Com o atual padro de concentrao relativa de recursos na esfera federal, acompanhado da fragilidade institucional, do paroquialismo das decises nas administraes locais e no ocaso das instituies estaduais, o tema da administrao urbana do problema metropolitano torna-se uma questo estril, de difcil resoluo. A lgica de obteno de recursos em formato de edital agrava este processo, uma vez que a elaborao de projetos tarefa especialmente complexa para as prefeituras municipais brasileiras, mesmo aquelas envolvidas em arranjos metropolitanos.
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A lgica competitiva e a ausncia de mecanismos eficientes, transparentes e regulares de financiamento do desenvolvimento urbano-metropolitano no Brasil aproximam a experincia nacional de um padro seletivo em que um novo regionalismo metropolitano se associa at mesmo a perdas de diferenciais competitivos econmicos das RMs, atestados pela precarizao da mobilidade urbana ou pela metropolizao esparsa ps-Minha Casa, Minha Vida (Klink, 2009). Em outros termos, a suposta lgica de eficincia decorrente da submisso de propostas tcnicas elaboradas para a obteno de recursos reproduz a desigualdade entre as qualidades tcnicas das administraes municipais brasileiras e no colabora com a criao de um arranjo institucional, que no pressupe necessariamente a criao de novos rgos pblicos, comprometidos com o enfrentamento da questo metropolitana no mbito das polticas urbanas (Klink, 2009). Fala-se, conceitualmente, em governana como a potencialidade de governar, exercer poder, conduzir mecanismos de negociao e debate em torno do investimento pblico e das decises polticas, sempre com avaliaes de grau de efetividade sobre a aplicao concreta das polticas e dos projetos. Neste sentido, portanto, praticamente no h governana metropolitana na RM de Belm, nem exercida pelas prefeituras municipais, tampouco pelos rgos do governo estadual. No Brasil, em que pese a grande diversidade de contexto das RMs, h a necessidade de investimento administrativo, oramentrio e, sobretudo, poltico no tema, incluindo intervenes sobre o pacto federativo, provavelmente, para a atuao nesta questo.
REFERNCIAS
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CAPTULO 3
GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE*

Maria Valeska Duarte Drummond** Luiza Lobato Andrade**
1 INTRODUO
O presente texto discorre sobre os arranjos institucionais presentes hoje na Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), visando subsidiar a anlise acerca das possibilidades de governana metropolitana democrtica no Brasil. Para isso, foram desenvolvidos trs itens centrais. No primeiro deles, aborda-se o processo de institucionalizao da RMBH, de sua instituio em 1973 aos dias de hoje, incluindo a criao do Colar Metropolitano, caracterstica singular do processo mineiro. No segundo item, procede-se descrio e anlise dos arranjos institucionais presentes na RMBH. Nesse sentido, sero objeto de discusso: i) o modelo de gesto institudo e suas instncias assembleia, conselho deliberativo, secretaria extraordinria de gesto e agncia de desenvolvimento; ii) os instrumentos de planejamento e gesto plano e fundo; e iii) outros fruns de participao atuantes hoje na metrpole, selecionados a partir de um conjunto mais amplo. Por fim, ser analisada a situao da governana na RMBH, agregando anlise dos arranjos institucionais a viso dos agentes da produo do espao urbano dos setores pblico, privado e sociedade civil organizada por meio da insero do resultado de entrevistas realizadas com estes atores.
2 O PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO DA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE
A Regio Metropolitana de Belo Horizonte hoje composta por 34 municpios. Por ocasio de sua criao, em 1973, a RMBH era composta por catorze municpios. Com a Constituio Estadual de 1989, foi criada a figura do Colar
* Este captulo baseado em uma pesquisa realizada pelo Observatrio de Polticas Metropolitanas da (OPM) Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Agncia RMBH), com recursos do programa Pr-Redes do Ipea, da qual participaram, sob a coordenao de Maria Valeska Duarte Drummond, a bolsista Luiza Lobato Andrade e a servidora da Agncia de Desenvolvimento da RMBH Kelly Cristina Silva; e que contou com a colaborao de Elisa Versiani Lustosa e Mateus Braga Guerra. ** Pesquisadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil.
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Metropolitano, institucionalizado em 1993, com vinte municpios. No decorrer do tempo, tanto a RMBH quanto o Colar Metropolitano foram sofrendo alteraes. O Colar Metropolitano formado por municpios do entorno da regio afetados pelo processo de metropolizao, contando hoje com dezesseis municpios. Seu propsito integrar o planejamento, a organizao e a execuo de funes pblicas de interesse comum. Segundo documento de trabalho datado de 2003, da Superintendncia de Assuntos Metropolitanos da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana, a finalidade de instituio do colar seria a possibilidade da gesto metropolitana estabelecer diretrizes para municpios que, futuramente, pudessem vir a integrar a regio metropolitana (Estado de Minas Gerais, 2003, p. 9). Os municpios que passaram a compor esta regio metropolitana foram, muitas vezes, incorporados do Colar Metropolitano ou advieram da emancipao de distritos pertencentes a seus municpios, exceo de Baldim e Itaguara, em 1999. O quadro 1 contm o histrico de incorporao dos municpios RMBH e ao Colar Metropolitano.
QUADRO 1
Ano
Ano de incorporao dos municpios RMBH e ao Colar Metropolitano

Municpios da RMBH RMBH criada por lei federal com catorze municpios: Belo Horizonte, Betim, Caet, Contagem, Ibirit, Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeiro das Neves, Rio Acima, Sabar, Santa Luzia e Vespasiano. (RMBH = dezoito municpios) Acrescidos os municpios de Brumadinho, Esmeraldas, Igarap e Mateus Leme. (RMBH = vinte municpios) Acrescidos por emancipao os municpios de Juatuba (ex-distrito de Mateus Leme) e So Jos da Lapa (ex-distrito de Vespasiano), criados em 1992. Municpios do colar
1973
1989
X Institucionalizado o Colar Metropolitano com vinte municpios: Baro de Cocais, Belo Vale, Bonm, Capim Branco, Florestal, Fortuna de Minas, Inhamas, Itabirito, Itatiaiuu, Itana, Jaboticatubas, Matozinhos, Moeda, Nova Unio, Par de Minas, Rio Manso, Santa Brbara, So Jos da Varginha, Sete Lagoas e Taquarau de Minas.
1993
1997
(RMBH = 26 municpios) Acrescidos por emancipao os municpios de Conns (desmembrado de Lagoa Santa), Mrio Campos (ex-distrito de Ibirit), So Joaquim de Bicas (desmembrado de Igarap) e Sarzedo (ex-distrito de Ibirit), criados em 1995; e os municpios de Florestal e Rio Manso anteriormente pertencentes ao Colar Metropolitano. (RMBH = 32 municpios) Acrescidos os municpios de Capim Branco, Itabirito, Matozinhos e Nova Unio, que eram do Colar Metropolitano, e Baldim e Itaguara.
Colar Metropolitano perde dois municpios (Florestal e Rio Manso) e ca com dezoito municpios.
1999
Colar Metropolitano perde quatro municpios (Capim Branco, Itabirito, Matozinhos e Nova Unio), ganha dois (Funilndia e Prudente de Morais) e ca com dezesseis municpios. (Continua)
Governana na Regio Metropolitana de Belo Horizonte

(Continuao) Ano Municpios da RMBH (RMBH = 33 municpios) Acrescidos os municpios de Jaboticatubas e Taquarau de Minas que eram do Colar Metropolitano. Itabirito sai da RMBH e retorna para o Colar (RMBH = 34 municpios) Itatiauu sai do Colar e entra para a RMBH. (RMBH = 34 municpios) Municpios do colar Colar Metropolitano perde dois municpios (Jaboticatubas e Taquarau de Minas), Itabirito retorna, cando com quinze municpios. Colar Metropolitano perde um municpio (Itatiauu) e ca com catorze municpios.
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2000
2002
2012
Foram acrescidos ao Colar Metropolitano os municpios de Bom Jesus do Amparo e So Gonalo do Rio Abaixo, perfazendo um total de dezesseis municpios.
Fonte: Pesquisa de legislao no stio da Assembleia Legislativa de Minas Gerais (ALMG). Disponvel em: <www.almg.gov.br>. Elaborao: OPM da Agncia de Desenvolvimento da RMBH.
A legislao mineira estabelece o parmetro mnimo de 600 mil habitantes para a criao de uma regio metropolitana. Estipula, ainda, que tanto a criao de regies metropolitanas no estado, como a incluso de municpio em regies metropolitanas j institudas, deve ser precedida de parecer tcnico elaborado por instituio de pesquisa com notrio conhecimento e experincia em estudos regionais e urbanos, contendo os seguintes estudos:
I populao e crescimento demogrfico, com projeo quinquenal; II grau de conurbao e movimentos pendulares da populao; III atividade econmica e perspectivas de desenvolvimento; IV fatores de polarizao; V deficincia dos servios pblicos, em um ou mais municpios, com implicao no desenvolvimento da regio.
Todavia, os parmetros para balizar este rol de critrios ficam ao alvedrio da instituio de pesquisa. No h restries para a incluso de municpios no colar metropolitano.
3 ARRANJOS INSTITUCIONAIS PARA GESTO E GOVERNANA DA RMBH 3.1 O arranjo institucional recente
Sob a gide da nova Constituio Federal, o Estado adotou, segundo Pires (2010, p.171), o modelo institucional hbrido, mesclando solues verticais e de concertao. Vertical na medida em que o Estado tem a prerrogativa de instituir uma regio metropolitana independentemente da anuncia dos municpios. As solues de concertao se do nos processos decisrios. O arranjo institucional atual, que data do ano de 2004, vem lastreado por uma longa experincia de acertos e erros. A proposta levada a cabo em 1993, sob os auspcios da Constituio Estadual de 1989, assegurava maior protagonismo
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aos municpios, mas no logrou xito. O esteio deste arranjo era a assembleia metropolitana, composta pelos prefeitos de todos os municpios, pelos vereadores em nmero varivel em funo da populao, por um representante do executivo estadual e um representante do legislativo estadual. O estado e a capital, ressentidos com a assimetria de poderes, no compareciam s reunies, esvaziando e deslegitimando suas decises. A expectativa de que os municpios implementassem solues de cooperao foram frustradas. Em 2004, o arranjo institucional das regies metropolitanas mineiras foi alterado devido sua ineficcia. A reforma na legislao metropolitana foi precedida pelo Seminrio Legislativo Regies Metropolitanas, realizado em 2003, cuja preparao contou com a com participao de um vasto rol de especialistas. Segundo Machado (2009, p. 96), as reformas da legislao foram aprovadas de maneira consensual na Assembleia Legislativa, com o voto favorvel de todos os deputados. O novo arranjo delineado em 2004 se deu em um contexto referido por Machado (2009, p. 92) como de integrao negociada na RMBH, em uma aluso convergncia de esforos de resgate dos assuntos metropolitanos empreendidos pelo governador do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), que assumiu o governo em 2003, e pelo prefeito do Partido dos Trabalhadores (PT). O primeiro passo para a reformulao da gesto se deu 2003, com a criao da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana (Sedru), estruturada com uma Superintendncia de Assuntos Metropolitanos, que tomou a iniciativa de recolocar na pauta governamental o discurso metropolitano. A atuao da Sedru nesta seara comeou a mostrar resultados mais expressivos a partir de 2007, com a criao da Subsecretaria de Desenvolvimento Metropolitano, bastante atuante nos seus quatro anos de existncia. A Subsecretaria foi extinta em 2011, com a criao do Gabinete de Secretrio de Estado Extraordinrio de Gesto Metropolitana (Segem) no mbito da Governadoria do Estado. Coordenado pela Segem, o arranjo institucional da RMBH assenta-se no trip: Assembleia Metropolitana, Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano e uma instituio com carter tcnico e executivo, a Agncia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (Agncia RMBH). Os instrumentos de planejamento previstos so o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. A Conferncia Metropolitana, realizada a cada dois anos, assegura um espao mais amplo de participao da sociedade.
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FIGURA 1
Arranjo institucional para a gesto das regies metropolitanas mineiras

Segem
Assembleia Metropolitana RMBH
Conselho Deliberativo da RMBH
Assembleia Metropolitana RMVA1
Conselho Deliberativo da RMVA
Agncia RMBH
Agncia RMVA
Fonte: Observatrio de Polticas Metropolitanas. Nota:1 Regio Metropolitana do Vale do Ao (RMVA).
3.1.1 A Assembleia Metropolitana
O arranjo atual funciona alicerado em um sistema de pesos e contrapesos, quais sejam, o Conselho Deliberativo e a Assembleia Metropolitana, qual compete ratificar ou vetar, por meio de qurum qualificado, as resolues tomadas pelo Conselho Deliberativo. A Assembleia Metropolitana composta por todos os 34 prefeitos e presidentes de cmaras municipais, quatro secretrios de estado e um representante do legislativo estadual. Como o arranjo buscou assegurar a paridade de foras entre o estado e o conjunto dos municpios, em que pese a maioria de representantes dos municpios em nmeros absolutos, existe a previso de um mecanismo de votao ponderada entre estas duas instncias. A Assembleia Metropolitana se rene ordinariamente uma vez por ano e extraordinariamente quando convocada. Seus primeiros membros tomaram posse em 2007, na primeira Conferncia Metropolitana. Em 2008 a Assembleia aprovou as macrodiretrizes do planejamento metropolitano que norteariam o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado da RMBH (PDDI). O problema que se constata na prtica que as reunies da Assembleia Metropolitana no so muito prestigiadas pelos prefeitos, a despeito do fato de muitos deles a considerarem uma instncia na qual so tomadas decises importantes para a RMBH. Exceo regra so as reunies nas quais o governador do estado comparece. A opinio dos prefeitos foi aferida por meio de uma pesquisa realizada pelo Observatrio de Polticas Metropolitanas, em que foram entrevistados 31 prefeitos da regio, por solicitao do Diretor-Geral da Agncia RMBH (Agncia RMBH, 2012). Do total de prefeitos entrevistados pelo Observatrio (31), uma minoria admitiu comparecer s reunies da Assembleia Metropolitana (13%). Cerca de
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70% deles afirma que no comparece s reunies, ou o faz esporadicamente. Ainda assim, 48% dos prefeitos afirma que se trata de uma instncia onde so tomadas decises importantes para o conjunto dos municpios da RMBH; 32% no sabem avaliar se as decises so ou no relevantes; e 10% deles no do crdito s decises da Assembleia Metropolitana (grfico 1). Um dos prefeitos que comparece poucas vezes a estas reunies justifica seu desinteresse: Eu at participei das primeiras, mas quando a gente v o esvaziamento, desanima um pouco (Agncia RMBH, 2012). Outro prefeito, que tambm comparece s vezes s reunies, mas considera importantes as decises desta instncia, pondera:
As vezes em que eu participei foi mais na constituio da agncia, do fundo metropolitano, o que seria definido, percentuais de contribuio de cada municpio para o fundo metropolitano. Mais eu achei que foi importante, porque j foi um caminho, uma iniciativa. A parece que esse recurso foi para elaborar o plano metropolitano, que eu acho que super importante. Enquanto no tiver isso no tem como se definir poltica nenhuma, nem ao nenhuma, n (Agncia RMBH, 2012). GRFICO 1
Comparecimento dos prefeitos da RMBH s reunies da Assembleia Metropolitana versus percepo sobre a importncia, para a regio, das decises tomadas nas reunies da Assembleia Metropolitana
6 5 4 3 2 1 0
Comparece
No comparece
Comparece s vezes
Outro
Frequncia de comparecimento So importantes No so importantes No so importantes Outro
Importncia das decises Fonte: Agncia RMBH (2012).
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Para conhecer o ponto de vista da sociedade civil,1 o Ipea coordenou uma pesquisa, por meio da qual, em outubro de 2012, foram entrevistados trs representantes do Colegiado Metropolitano e um representante da Frente Metropolitana. Pelas entrevistas, afere-se que a Assembleia Metropolitana no tem correspondido s expectativas de uma atuao expressiva no contexto do arranjo. O descontentamento explicitado na fala de um dos entrevistados, ator da sociedade civil:
Eu acho que a assembleia precisa existir, mas o formato atual toma como premissa que os municpios so capazes de se articular e isso no verdade. Ns podemos ter duas posturas diante disso. Ns podemos ignorar que os municpios no se articulam e nos contentar com um rgo que endossa coisas que ele no conhece e que no propositivo. Ou ns podemos assumir outra postura: no dessa forma que ns queremos que o arranjo funcione, portanto como vamos desenhar a poltica para a sua melhoria institucional? Criando condies para melhorar a atuao da Assembleia?
No obstante as crticas da sociedade civil, prevalece um consenso, neste mesmo segmento, favorvel existncia da Assembleia Metropolitana. O seu papel tem sido assegurar o sistema de pesos e contrapesos. A sua prerrogativa de vetar as decises do Conselho Deliberativo confere segurana ao arranjo. A pesquisa do Ipea tambm entrevistou, em dezembro de 2012, um servidor da esfera do governo estadual, cujas declaraes tambm reforam a dificuldade de se articular a participao dos prefeitos e vereadores nas reunies da Assembleia:
a dificuldade muito grande, desde o incio dessas reunies. Esse um histrico que a gente precisa at de pesquisar. Por qu a Assembleia esvaziada e o Conselho no? Talvez pelo fato do Conselho contar com menos membros? De qualquer forma, os representantes do Conselho so mais presentes. 3.1.2 Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano
O Conselho Deliberativo uma instncia colegiada com atribuies de planejamento, acompanhamento e deliberaes sobre a destinao dos recursos do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. Ele integrado por dezesseis membros assim distribudos: sete representantes do estado, sete representantes dos municpios e dois representantes da sociedade civil. Pela primeira vez na existncia da RMBH foi criada a oportunidade de participao da sociedade civil em uma instncia deliberativa. Com vistas a evitar a inoperncia verificada no modelo da Assembleia Metropolitana de 1993, o legislador buscou um sistema de representao diferenciado entre os municpios no Conselho Deliberativo. Assim, do rol de representao assegurado aos municpios, a capital tem dois
1. Setores organizados da sociedade civil.
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assentos cativos, as outras duas cidades mais populosas da regio possuem um assento assegurado cada, e outras trs cidades se revezam na representao dos demais 31 municpios. O Conselho se rene ordinariamente a cada dois meses e suas deliberaes so aprovadas pelo voto favorvel de trs quartos de seus membros, o que cobe a hegemonia de deciso de um nico segmento e impe uma estratgia de concertao nos processos deliberativos. Desde a posse dos primeiros membros, em agosto de 2007, at maio de 2013, o Conselho Deliberativo da RMBH realizou 28 reunies. O tema que, desde o incio, mais frequentemente permeou as discusses foi a estratgia e as diretrizes para elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da RMBH. Outra pauta bastante frequente eram as apresentaes de estudos e projetos planejados ou realizados na RMBH, para conhecimento de todos os conselheiros. As reunies primavam por um alto percentual de comparecimento de seus membros e permitiam uma troca significativa de informaes sobre a RMBH. A proposta de se reativar os leitos ferrovirios da regio para fins de transporte de passageiros j havia surgido na primeira reunio de 2008. Esta proposta, posteriormente incorporada ao PDDI e priorizada pela Agncia RMBH no formato de parceria pblico-privada (PPP), tem suas razes no debate lanado por um representante da sociedade civil no Conselho. Em 2010, este assunto ainda estava em evidncia nas reunies do conselho. A destinao dos recursos do Fundo Metropolitano outro tema bastante frequente. As prestaes de contas geralmente so realizadas anualmente, ou em face da necessidade de remanejamento de recursos. Depois da aprovao do PDDI, em maio de 2011, as reunies se centraram na apresentao dos trabalhos da Agncia RMBH e na prestao de contas do aporte e utilizao dos recursos do Fundo Metropolitano. H uma previso legal de que o Conselho estabelea as diretrizes da poltica tarifria dos servios de interesse comum metropolitanos, o que, at o momento, no vem ocorrendo e o caso, inclusive, de se discutir se isto seria conveniente. O Conselho deliberou a favor da criao de um Comit de Mobilidade, de carter consultivo, composto por representantes de diversas instituies com atuao nesta seara, das trs esferas de governo, dos setores empresarial, acadmico e da sociedade civil. O comit se rene mensalmente e debate as propostas de trabalho da Agncia RMBH, do mrito metodologia e est, no momento, envidando esforos para propor um modelo de gesto integrada de transporte e trnsito para a RMBH. A maior parte dos prefeitos considera que as decises das reunies do Conselho Deliberativo so importantes para a regio metropolitana (tabela 1).
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Cerca de um quinto deles no sabe fazer esta avaliao, e apenas um prefeito entre os entrevistados acha que as decises tomadas no mbito do Conselho no so relevantes.
TABELA 1
Percepo dos prefeitos da RMBH sobre a importncia, para a regio, das decises tomadas nas reunies do Conselho Deliberativo da RMBH
Importncia das decises So importantes No so importantes No sabe avaliar Outro Total Fonte: Agncia RMBH (2012). Nmero de respondentes Absolutos 18 1 7 5 31 (%) 58,1 3,2 22,6 16,1 100
Os representantes da sociedade civil no Conselho consideram que h uma sub-representao numrica deste segmento. Alguns propem uma representatividade tripartite: um tero de representantes do estado, um tero dos municpios e um tero da sociedade civil. H quase um consenso por parte da sociedade civil e do representante do governo do estado que a deciso mais importante do Conselho, at o momento, foi a deliberao acerca da contratao do PDDI. Segundo o servidor governo estadual entrevistado pela pesquisa do Ipea,
a elaborao do PDDI foi a deciso mais importante do Conselho. Apesar de ser uma exigncia legal, eu acho que o Conselho foi muito sbio ao privilegiar esta deliberao. Desde a segunda reunio eles discutiam o PDDI. Discutiram o Termo de Referncia, discutiram as macrodiretrizes e decidiram, inclusive, que a universidade deveria elaborar o plano. Depois, os outros projetos todos surgiram em decorrncia do PDDI. 3.1.3. A Secretaria de Estado Extraordinria de Gesto Metropolitana e a Agncia de Desenvolvimento da RMBH
A Secretaria de Estado Extraordinria de Gesto Metropolitana foi criada em 2011 e assumiu as atribuies da Sedru em assuntos atinentes s regies metropolitanas. O papel da secretaria assenta-se na articulao poltica e a Agncia de Desenvolvimento da RMBH o brao tcnico e executivo do arranjo institucional. Nos dois primeiros anos de existncia, a Agncia RMBH investiu na articulao com os municpios, com as demais secretarias de estado e com atores da iniciativa privada. Foram testadas possibilidades de atuao nas searas de diversas funes pblicas de interesse comum. No perodo subsequente, que se iniciou
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com a mudana de governo em 2011, a agncia direcionou seu foco de atuao para as reas finalsticas de saneamento, mobilidade e gesto territorial. H um investimento em informao e cartografia, como rea de suporte. Atualmente, a Agncia RMBH emite diretriz e responsvel pela anuncia prvia dos parcelamentos na regio metropolitana, atribuio conferida por fora de lei federal. O uso do solo uma funo pblica de interesse comum da RMBH e, alm desta atividade de rotina, a Diretoria de Regulao tem buscado contribuir para a execuo do Plano Diretor de Desenvolvimento da RMBH. Empenhada em formular polticas pblicas de ordenamento territorial de cunho regulatrio, esta diretoria se dedicou elaborao do Projeto de Lei (PL no 3.078/2012), em tramitao, que dispe sobre a gesto unificada do uso do solo metropolitano, quando este se reveste do atributo de funo pblica de interesse comum. Gesto unificada, no caso deste marco regulatrio, a gesto exercida conjuntamente pelo estado e pelos municpios, do ponto de vista de planejamento estratgico, operacional e execuo. O projeto de lei estabelece um rol de instrumentos de planejamento e gesto metropolitanos. A agncia est contratando a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), com recursos do Fundo de Desenvolvimento da RMBH, para elaborar o macrozoneamento metropolitano em complemento ao PDDI. Na vertente do saneamento, a Agncia RMBH priorizou a realizao de uma parceria pblico-privada para a destinao adequada dos resduos slidos urbanos da RMBH. Basicamente, os municpios assinam um convnio com o estado, transferindo-lhe a responsabilidade pelos servios de transbordo e destinao dos resduos slidos urbanos. O estado, por sua vez, realiza a PPP por meio de concesso administrativa. A cerimnia de assinatura do convnio foi realizada em 19 de junho de 2012, com a presena do governador do estado e dos prefeitos da RMBH e do Colar Metropolitano. As mudanas nas administraes municipais, aps as eleies de 2012, ensejaram a necessidade de assinatura pelos novos prefeitos dos documentos que pactuam os termos da PPP. A Agncia RMBH est tomando providncias iniciais para elaborar o Plano de Mobilidade da regio. At o momento foi realizada a Pesquisa Origem-Destino (OD), est sendo desenhada a OD de cargas e modelada outra PPP no bojo de um projeto denominado Transporte sobre Trilhos Metropolitanos (Trem). O projeto prev o reaproveitamento da malha ferroviria da RMBH para o transporte de passageiros, proposta do Colegiado Metropolitano incorporada ao PDDI. Do ponto de vista da sociedade civil, a agncia est caminhando em um rumo correto. Um dos entrevistados pelo Ipea afirmou:
Eu acho que a agncia est funcionando at bem, com uma dificuldade: ela foi criada, viveu uns meses, e mudou todo o corpo tcnico e comeou tudo do zero outra vez. (...) Mas tudo bem. Acho que ela est funcionando bem.
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3.1.4 Instrumentos de planejamento e gesto
Os instrumentos de planejamento e gesto do arranjo institucional so o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado e o Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. O PDDI foi contratado pela Sedru no final de 2009 e entregue o governo do estado no final de 2010. Ele foi elaborado por uma equipe coordenada pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar), da Faculdade de Cincias Econmicas (Face), da UFMG, com participao de professores e alunos de ps-graduao da UFMG, da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC Minas) e da Escola de Design da Universidade Estadual de Minas Gerais (UEMG), alm de outros especialistas. As propostas do PDDI foram reunidas em 28 polticas pblicas, com uma carteira de programas de curto prazo (horizonte 2015), mdio prazo (horizonte 2023) e longo prazo (horizonte 2050). Seu processo de elaborao contou com ampla participao dos segmentos sociais e entidades do poder pblico estadual e municipal. Se, por um lado, houve um investimento significativo na mobilizao social, por outro, a articulao poltica foi mais frgil. Cerca de 65% dos prefeitos entrevistados no souberam citar alguma proposta do PDDI. H uma correspondncia biunvoca entre a falta de conhecimento sobre as propostas constantes do plano e a falta de participao de alguns prefeitos nas reunies de sua elaborao. Entre os 58% que participaram de alguma reunio, 61% deles souberam apontar pelo menos uma proposta do plano e 39% no souberam citar nenhuma proposta oriunda do plano. Este ltimo grupo participou das oficinas sem, contudo, introjetar o contedo das discusses. Independentemente de conhecer ou no as propostas do plano, a maioria dos prefeitos (71%) endossa o planejamento e acredita que sua implementao contribuir para a melhoria da RMBH. De acordo com os depoimentos coletados nas entrevistas, os atores da sociedade civil tecem elogios ao plano, ao processo participativo, ao aproveitamento das suas propostas e articulao realizada pela universidade:
O colegiado era composto por pessoas que tinham uma histria metropolitana bastante consistente, no eram nefitas. A gente tinha uma soma de conhecimento boa e fomos capazes de construir esse processo. O plano foi contratado dentro daquelas diretrizes [propostas pelo colegiado]. (...) Ns sempre achamos que foi muito bom ter contratado a Universidade, que fez parcerias com outras universidades, por qu? Um dos problemas de planejamento e de planos que eles acabam sendo considerados planos de governo, com carter poltico-partidrio. Ento quando muda o governo e h uma negao daquele plano, comea tudo outra vez. (...) O PDDI vai ter chance de ter continuidade, porque vai ter uma instituio que capaz de fazer dilogo com diversos governos.
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O PDDI conferiu um grande protagonismo Agncia RMBH. Do ponto de vista da sua execuo, das 28 polticas propostas no plano, a Agncia selecionou trs, em 2011, a ttulo de prioridade. Com um corpo de cerca de oitenta servidores, incluindo a rea administrativa e a equipe de anuncia e fiscalizao de parcelamentos, alm de um oramento pouco expressivo, a sada foi de fato estabelecer metas compatveis com sua capacidade operacional. O Fundo de Desenvolvimento Metropolitano composto por recursos do estado, na proporo de 50% do total previsto, e por recursos dos municpios, que totalizam o restante e so rateados na razo da receita lquida de cada municpio. O primeiro aporte do fundo se deu em 2009, e a base de clculo era R$2.000,00, tendo sido alterada para R$5.000,00 em 2011 e para R$10.000,00 em 2013. O fundo no possui recursos vultosos, mas a Agncia RMBH vem dependendo dele cada vez mais para elaborar projetos. Uma alterao na legislao, em 2011, assegurou que 50% dos recursos do fundo fossem destinados a projetos estruturadores do estado. O restante destinado a projetos escolhidos por meio de chamamento pblico, do qual podem participar outras instituies do estado, municpios e organizaes da sociedade civil. A chamada pblica um dos instrumentos de democracia participativa do arranjo, alm da Conferncia Metropolitana realizada a cada dois anos. Um grupo de quase um quarto dos prefeitos entrevistados (22%) no se preocupa com o monitoramento do fundo, afirmando que o municpio no aporta recursos, quando de fato aporta ou vice-versa. Outros 16% dos entrevistados no souberam responder se a prefeitura destina ou no recursos ao Fundo de Desenvolvimento da RMBH. As justificativas alegadas pelos prefeitos para o fato de contriburem com o fundo so pragmticas, como era de se esperar. A principal motivao o fato de os prefeitos concordarem com o modelo institucional ou com as aes em andamento, que pode ser exemplificado pela a fala de um deles: olha, uma demonstrao de que a gente acredita no modelo, acredita no instrumento, acredita que os recursos esto sendo bem utilizados. No tem nenhuma motivao. A motivao de boa vontade no sentido mais amplo. A governana boa. O segundo motivo mais citado para que os municpios contribuam a expectativa de retorno ou o sentimento de que a contribuio enseja o direito interveno nas decises: por qu contribui? A gente contribui basicamente procurando ter um aporte tcnico-operacional para demandar algumas decises aqui dentro do municpio. Para colocar em sequncia algumas decises (Agncia RMBH, 2012).
3.2 Outros fruns de participao da RMBH
Os fruns participativos em sentido amplo, segundo Soraya Crtes (2005, p.13),
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possuem papis diferenciados nos contextos institucionais e polticos em que se inserem e potencialidades muito diversas em termos de impacto sobre a formulao ou implementao de polticas, tendo em vista seus desenhos institucionais e o setor, programa e poltica em que se inserem.
No foi objetivo deste estudo aprofundar as relaes entre os fruns de participao na RMBH e a governana metropolitana. No seguro afirmar, portanto, que sua existncia tem contribudo para efeitos democratizantes e positivos sobre a governana, ou tampouco seu inverso, que a sua existncia tem implicado uma fragmentao de esforos que dificulta a articulao dos atores para a governana. At porque, h exemplos das duas faces, a da cooperao interinstitucional e a do antagonismo. O primeiro diretor-geral da Agncia RMBH (2009-2010), contrariando o senso comum de que havia um vcuo institucional na seara metropolitana, costumava afirmar que, ao contrrio, havia um cheio institucional, haja vista a existncia de diversos fruns e instituies com prerrogativas asseguradas em relao s funes pblicas de interesse comum. O grande desafio da Agncia RMBH seria justamente buscar os interstcios onde pudesse atuar, sem criar conflitos com um vasto rol de atores. Existem atualmente na RMBH cerca de sete instncias de articulao com maior protagonismo, coordenadas pelos poderes pblicos municipais, listados a seguir. 1) Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Belo Horizonte GRANBEL: uma associao composta pelos 34 municpios da RMBH e por eles financiada, com vistas a constituir um frum de debates e decises polticas atinentes a seus interesses comuns. No perodo de intensa realizao de planos diretores, a GRANBEL realizou reunies e distribuiu informativos nos quais incentivava os municpios a absorverem preocupaes supralocais em seus planos diretores municipais (Machado, 2009, p. 95). 2) Rede 10: como diz o nome, uma rede de municpios articulada por Belo Horizonte e composta pelos oito municpios limtrofes capital, e estendida a Betim, a terceira cidade mais populosa da RMBH, por meio de um Protocolo de Cooperao Mtua. Segundo informa a Secretaria Municipal Adjunta de Planejamento e Gesto da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, seu objetivo fomentar a articulao entre Belo Horizonte e os municpios da RMBH por meio de instrumentos diversos de parcerias, canalizando esforos e compartilhando recursos tcnicos, polticos e financeiros para o desenvolvimento integrado da RMBH.2
2. Informao verbal coletada em apresentao durante reunio da Rede Metrpolis, em So Paulo, em junho de 2012.
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3) O Consrcio Intermunicipal Aliana para a Sade Cias: foi criado em 2011, com personalidade jurdica de direito pblico, com natureza jurdica de associao pblica, sem fins econmicos, com vistas a estimular a aproximao e a cooperao na rea da sade. O consrcio, criado inicialmente com sete municpios da RMBH, foi uma iniciativa da Rede 10, e hoje conta com 58 municpios. Posteriormente, foi apoiado pelo governo estadual, com a expectativa de adeso de todos os 103 municpios que compem a macrorregio estadual de sade Centro. 4) O Consrcio Intermunicipal de Sade do Mdio Paraopeba CISMEP: um consrcio pblico de municpios com o objetivo de desenvolver, em conjunto, aes e servios que venham a complementar a assistncia sade da populao da microrregio. Fazem parte do CISMEP as cidades de Betim, Bonfim, Brumadinho, Crucilndia, Florestal, Igarap, Itaguara, Juatuba, Mrio Campos, Mateus Leme, Piedade dos Geraes, Rio Manso, So Jos da Varginha, So Joaquim de Bicas e Sarzedo. Os municpios de Florestal e Sarzedo participam dos dois consrcios de sade, o Cias e o CISMEP. 5) Conselho de Secretarias Municipais de Sade de Minas Gerais COSEMS Regional de Belo Horizonte: composto por 39 municpios, incluindo 31 da RMBH e do qual participam os secretrios municipais de sade. O COSEMS Regional de Belo Horizonte criou obstculos, no ano de 2010, para que a Agncia RMBH realizasse uma pesquisa na rea de sade. 6) Consrcio Intermunicipal da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraopeba Cibapar: composto por trinta municpios, sendo treze da RMBH e cinco do Colar Metropolitano. Alm dos municpios, h no quadro associativo do Cibapar a participao de empresas pblicas, privadas e de economia mista. Por isso, desde outubro de 2005, o Cibapar tambm uma Associao de Usurios de gua. 7) Frente de Vereadores Metropolitanos Frevem: foi idealizada durante o seminrio de abertura do Frum Metropolitano da RMBH, em 2007, promovido pela Cmara Municipal de Belo Horizonte, e oficializada durante a II Conferncia Metropolitana, em dezembro de 2009. composta por representantes das cmaras de vereadores da RMBH e do Colar Metropolitano. Segundo informaes obtidas no portal de Lo Burgus de Castro, vereador que atualmente preside a Frevem, entre suas principais atribuies esto acompanhamento das aes do Conselho Deliberativo Metropolitano, da Agncia de Desenvolvimento Metropolitano e do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano.3
3. Disponvel em: <http://www.leoburguesvereador.com.br/leo-burgues-participa-de-reuniao-frevem>. Acesso em: 26 maio 2013.
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A RMBH conta, ainda, com outros setores organizados de representao da sociedade civil, alguns dos quais so destacados a seguir. 1) Colegiado Metropolitano: foi criado na primeira Conferncia Metropolitana, realizada em 2007, e hoje composto por trinta membros. Os representantes da sociedade civil no Conselho Deliberativo da RMBH participam do Colegiado Metropolitano. Suas reunies so realizadas com periodicidade e conferem legitimidade aos representantes do conselho. O calcanhar de Aquiles dos conselhos de polticas pblicas, alvo de crticas pertinentes, justamente o fato de muitos conselheiros resvalarem para uma representao de si prprios, sem dar retorno ao grupo ou instituio que os indicou. Esta estratgia de criao do Colegiado Metropolitano empoderou a sociedade civil dentro do conselho, onde minoria. 2) Frente Metropolitana: um movimento de cidados de perfil diversificado, servidores municipais e acadmicos que se organizaram para discutir assuntos de diversos matizes relacionados com a RMBH. A Frente Metropolitana nasceu de um trabalho que a Sedru realizou no vetor norte da regio (2009) e se consolidou nas reunies de discusso do PDDI (2010). Segundo um membro do Colegiado Metropolitano, o Colegiado olha mais para o processo da gesto institucional, enquanto que a Frente olha mais para a vida cotidiana. Entende-se que o Colegiado Metropolitano o esteio da sociedade civil no conselho, mas este ponto de vista no totalmente compartilhado por este frum de representao, que se considera preterido nas articulaes de governana, conforme declara um ator da sociedade civil na entrevista ao Ipea em outubro de 2012:
Eu acho que a sociedade civil est representada no arranjo. Existem dois representantes e esses representantes so escolhidos pelo Colegiado, t representado. A qualidade dessa representao discutvel, por dois motivos: porque ela pequena e porque ela tem que ser melhorada. Melhorada como? Os conselheiros deveriam se aproximar de outros tipos de mobilizao existentes na regio metropolitana, como por exemplo, a Frente Metropolitana. Hoje eu no vejo isso acontecendo.
O acesso universal participao , de fato, bastante complexo. Em benefcio da equidade, seria necessrio haver condies que favorecessem a abrangncia, sem prejuzo da legitimidade da representao. A Frente Metropolitana tem ficado em desvantagem, pelo seu patamar mais baixo de organizao quando cotejada com o Colegiado.
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4 A GOVERNANA NA RMBH
A apresentao e anlise do arranjo institucional, fruns de participao e da viso dos atores e agentes que contribuem para a produo do espao urbano na RMBH induzem observao de que a governana democrtica encontra-se fragmentada. Como j foi dito, ainda no possvel concluir se a fragmentao per se positiva ou negativa, quando cotejada com o seu inverso, que seria a concentrao. Grande parte dos prefeitos entrevistados pela pesquisa da Agncia RMBH (45%) no se considera em condies de avaliar o arranjo institucional, ou possui vises paradoxais sobre ele. Um dos prefeitos afirmou:
Eu acho que esta questo da Assembleia, ela j existia l atrs. Ela sempre foi pouco participativa. Ento como um instrumento novo da regio, a Agncia mais nova, o Conselho mais novo, ento eu acho que est num momento de avaliao. (...) Eu acho que a gente precisa aproveitar o tempo agora, para avaliar. Eu acho que falar que bom ou tambm que no bom, eu acho que ainda est cedo (Agncia RMBH, 2012).
Cerca de um tero dos prefeitos entrevistados acredita que o arranjo institucional da RMBH funciona bem (tabela 2). Alguns ressaltam que ainda h aperfeioamentos a serem feitos. Segundo um dos prefeitos, ele funciona bem, mas ele pode funcionar melhor. Porque na verdade essa cultura de gesto metropolitana algo novo, ento, muitas pessoas que esto envolvidas, muitas vezes no do o devido valor e isto um processo de amadurecimento.
TABELA 2
Percepo dos prefeitos da RMBH sobre o funcionamento do arranjo institucional da RMBH
Arranjo Institucional O arranjo funciona bem O arranjo no funciona bem No sabe avaliar/no respondeu Total Fonte: Agncia RMBH (2012). Nmero de respondentes Absolutos 10 7 14 31 (%) 32 23 45 100
Na viso de um representante da sociedade civil, ainda cedo para afirmar que existe governana metropolitana na RMBH. Ele acredita que a sociedade civil organizada sub-representada no conselho, e que seria necessrio ampliar os canais institucionais de participao para que se pudesse falar de governana metropolitana. Segundo ele, dever do governo incentivar a participao da sociedade civil para melhorar a eficcia dos acordos firmados na gesto metropolitana:
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O setor pblico deveria financiar e estruturar o colegiado da sociedade civil, ajudar que ele possa funcionar de forma eficiente e profissional, financiar isso, dar um suporte administrativo para a sociedade civil organizada, porque esse grande gargalo: as pessoas tm vontade de participar, fazem trabalho voluntrio, j vo s reunies voluntariamente, querem dar opinio, querem participar, mas precisa ter uma estrutura fsica que coordene, que faa a secretaria disso, que banque os custos. O estado precisava criar essa vlvula para que esse colegiado funcionasse melhor.
Os outros atores da sociedade civil compartilham com o anterior a opinio de que o espao de participao da sociedade civil deveria ser ampliado, mas discordam quanto governana.
Acho que h uma governana metropolitana sim. Podemos ter nossas crticas, nossas diferenas, mas existe. Temos que reconhecer que existe um desejo de construir esse processo. uma coisa que est em construo e est se sedimentando. Acho que uma experincia importante. Eu que sou muito velho nesse assunto metropolitano, acho que nunca tivemos nesse estgio atual que estamos. Fizemos um avano muito importante.
Em que pese os representantes da sociedade civil reivindicarem mais recursos para suas demandas, alguns deles reconhecem que as propostas mais importantes para a RMBH foram encaminhadas pelo governo do Estado. Segundo Tanja A. Brzel e Thomas Risse (2010), pesquisadores da Freie Universitt de Berlim, Alemanha, a participao de atores no estatais no processo de elaborao de polticas pblicas se assenta no argumento de que isto contribui para melhorar a qualidade das polticas e a efetividade de sua implementao. Para os autores, este tipo de governana ser mais efetivo se um Estado forte estiver na retaguarda do processo. H evidncias na pesquisa de que a governana na RMBH encontra-se em processo de consolidao. H um empenho do Estado em articular parcerias para viabilizar projetos metropolitanos e h um canal oficial de participao da sociedade civil, assegurando a possibilidade de controle social e o compartilhamento do planejamento e dos recursos. O dilogo com outros segmentos demandantes vem se ampliando. O desafio no momento reside em motivar os prefeitos para uma ao colaborativa, investindo capital poltico para fortalecer o arranjo, em particular a Assembleia Metropolitana. Vale um esforo de se articular estratgias para reunir os prefeitos em instncias que atendam a suas expectativas no que se refere ao interesse comum metropolitano. Esta capacidade de coordenao vem adquirindo robustez pela via dos resultados, a exemplo da adeso de 46 municpios de cinquenta que compem a RMBH e o Colar Metropolitano, ao convnio com a Secretaria de Estado Extraordinria de Gesto Metropolitana e com a Agncia de Desenvolvimento da RMBH, para a PPP de destinao dos resduos slidos urbanos, em junho de 2012.
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ReFerncias
AGNCIA RMBH. Observatrio de Polticas Metropolitanas. Pesquisa O Arranjo Institucional da RMBH: a avaliao dos prefeitos. Belo Horizonte, 2012. BRZEL,Tanja A.; RISSE, Thomas. Governance without a state: Can it work? Regulation & governance, Berlin, p. 113-134, 2010. CRTEZ, Soraya M. Vargas. Fruns participativos e governana: uma sistematizao das contribuies da literatura. In: LUBAMBO, Catia et al. (Orgs.). Desenho institucional e participao poltica: experincias no Brasil contemporneo. Petrpolis: Vozes, 2005. p. 13-32. MACHADO, Gustavo Gomes. Gesto metropolitana e autonomia municipal: dilemas das transaes federativas. Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2009. MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana. Termo de referncia para elaborao do plano diretor da RMBH: proposta para discusso. Belo Horizonte: Sedru, 2003. (Documento interno). MONTE-MR, Roberto Lus de Melo. Planejamento metropolitano em Belo Horizonte: uma experincia universitria. In: RIBEIRO, Ana Clara Torres et al. Desafios ao planejamento: produo da metrpole e questes ambientais. Rio de Janeiro: Anpur, 2013. p.95-112. PIRES, Maria Coeli Simes. O arranjo institucional de gesto da Regio Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) e o desafio de construir consensos. In: WOJCIECHOWSKI, Maciev John; CASTRO, Erika de (Orgs.). Incluso, colaborao e governana urbana: perspectivas brasileiras. Vancouver: The University of British Columbia; Rio de Janeiro: Observatrio das Metrpoles; Belo Horizonte: Ed. PUC Minas, 2010. p. 161-192.
CAPTULO 4
O ARRANJO INSTITUCIONAL DE GESTO NA REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA

Thas Kornin* Julio Cesar Botega do Carmo**
1 2
1 INTRODUO
Na reflexo proposta neste captulo, apresenta-se uma breve caracterizao da Regio Metropolitana (RM) de Curitiba. Em seguida, so expostas as instncias que fazem parte do arranjo institucional de gesto metropolitana; e na seo sobre as funes pblicas de interesse comum (FPICs), so abordados os principais elementos da atuao do rgo metropolitano na gesto de mananciais e de transporte pblico e virio. A anlise prossegue com informaes acerca de oramento e financiamento da ao metropolitana. E conclui-se, com a leitura das representaes de atores institucionais sobre a prtica da governana metropolitana.
2 BREVE CARACTERIZAO E HISTRICO DA RM de Curitiba
Constituda por 29 municpios, a RM de Curitiba tem na capital paranaense seu ncleo, sendo esta a metrpole da regio, que se destaca pelo tamanho populacional e porte econmico, funes, relaes com outras aglomeraes e pelo importante papel que desempenha na rede urbana brasileira. A regio se configura como a espacialidade mais concentradora de economia e populao no estado do Paran, e muitos de seus municpios crescem mais que a mdia estadual, sendo que o dinamismo da aglomerao se estende sobre reas cada vez mais distantes do ncleo. O recorte legalmente institudo da RM de Curitiba estende-se entre os limites estaduais, com So Paulo, ao norte, e Santa Catarina, ao sul, apresentando em ambos a formao de aglomeraes urbanas, uma microaglomerao entre Adrianpolis (PR) e Ribeira (SP), e uma pequena aglomerao entre Rio Negro (PR) e Mafra (SC) (Ipardes, 2004).
* Coordenadora e tcnica do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes). ** Pesquisador do Projeto Governana Metropolitana no Brasil do Ipea.
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Atualmente, a RM de Curitiba ocupa uma rea de 16.627 km, que corresponde a 8% do territrio do Paran, e populao estimada de 3.285.251 pessoas em 2012, correspondente a 31% da populao estadual. Na anlise da populao, possvel dividir em duas fases as causas do incremento populacional da RM de Curitiba, no perodo ps-1970. Nos anos 1970 e 1980, ele se deveu principalmente ao movimento geral de metropolizao do pas, que levou ao crescimento populacional de Curitiba e entorno, devido elevada migrao. A partir da dcada de 1990, o incremento populacional est associado tambm ao processo de construo de uma imagem da cidade por meio do marketing urbano, combinado com a atrao de investimentos, chegando, em 2000, populao de 2.768.394 habitantes (28,95% do estado), e em 2010, 3.223.836 pessoas, ou 30,86% do total estadual, dos quais 1.757.907 pertencem ao municpio-polo o que equivale a 54,5% da populao da RM de Curitiba e 16,8% do total do estado (IBGE, 2010). Entre 2000 e 2010, o incremento populacional da regio foi de 16,36%, ou 453.364 pessoas a mais. Ao excluir Curitiba, as outras 28 cidades da regio metropolitana apresentaram variao de 19,59%, ou 288.305 novos habitantes. Tais dados revelam um incremento populacional, entre 2000 e 2010, de 1,36% ao ano (Cintra, Delgado e Moura, 2012). Este incremento est acima da mdia brasileira, paranaense e tambm da regio Sul do pas. De forma paralela ao processo de crescimento populacional e de intensificao do uso do solo, a partir dos anos 1970, houve a implementao do planejamento urbano do municpio-polo, direcionando o deslocamento da ocupao para reas perifricas nos limites de Curitiba e municpios contguos, levando expanso do ncleo. Neste cenrio, o conjunto de municpios difere entre si no grau de integrao ao fenmeno metropolitano, dividindo-se entre aqueles que de fato pertencem aglomerao metropolitana (treze), que compem o Ncleo Urbano Central NUC (COMEC, 2006; Ipardes, 2010), e aqueles formados pela maioria dos municpios, desmembrados ou inseridos na regio por legislao estadual1 (mapa 1).
1. Composio original (1973): Almirante Tamandar, Araucria, Balsa Nova, Bocaiuva do Sul, Campina Grande do Sul, Campo Largo, Colombo, Contenda, Curitiba, Mandirituba, Piraquara, Quatro Barras, Rio Branco do Sul e So Jos dos Pinhais. Municpios desmembrados: Campo Magro, Tunas do Paran, Fazenda Rio Grande, Pinhais e Itaperuu. Includos por legislao estadual: Adrianpolis, Agudos do Sul, Campo do Tenente, Cerro Azul, Doutor Ulysses, Lapa, Pin, Rio Negro e Tijucas do Sul.
O Arranjo Institucional de Gesto na Regio Metropolitana de Curitiba
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MAPA 1
Ncleo Urbano Central Curitiba (2012)
Fonte: Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (COMEC).
Ao se intensificar a expanso sobre os municpios vizinhos metrpole, em funo da proximidade fsica e das facilidades de acesso terra e aos meios de transporte de passageiros, levou-se periferizao comum s demais RMs do pas, ainda que, no caso da RM de Curitiba, os cidados metropolitanos tenham sido atrados pelo discurso de acesso economia e cidadania curitibanas (Ipardes, 2010). Essa intensificao da expanso consolidou o anel urbano no entorno de Curitiba (NUC), sem fortalecer os municpios prximos, mas gerando dissociao entre o local de moradia e aquele de consumo e trabalho, restringindo a cooperao na alocao de funes urbanas, alm de manter municpios mais distantes em posies de suporte s atividades rurais, pouco integrados metrpole. O NUC consolidou-se,
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desta forma, como o espao que efetivamente abriga a dinmica metropolitana, diferentemente do recorte legalmente institudo (Ipardes, 2010). Estas condies levaram acentuao da dinmica econmica e de mobilidade entre os municpios integrantes do NUC, ainda que novos municpios tenham se integrado de forma incipiente sua complexidade. Os maiores fluxos de deslocamento se do entre as principais centralidades da rede urbana, sendo que, ainda que multidirecional, a RM de Curitiba o espao no estado do Paran onde as relaes entre municpios possuem maior abrangncia e intensidade (Cintra, Delgado e Moura, 2012). A importncia econmica da RM de Curitiba refora o fato de que a rede urbana paranaense concentra os fluxos por atividades de maior complexidade para um pequeno nmero de centros, que se constituem como polos, demonstrando seletividade dos lugares com tendncia concentradora (Ipardes, 2010). Atualmente, de acordo com o estudo Regies de Influncia das Cidades (IBGE, 2008), a extenso da polarizao de Curitiba, abrangendo todo o territrio do Paran, e a extrapolao para territrios de estados vizinhos, em especial Santa Catarina, consolidam a centralidade regional da RM de Curitiba e demonstram a dimenso dessa polarizao. Tal condio indica que, alm de populao e riqueza, concentra funes econmicas superiores, bem como uma posio de centro de poder, de deciso e de gesto (Moura, 2009). Contudo, apesar deste quadro de dinamismo e concentrao econmica, as estatsticas sociais revelam que a proximidade e a incluso na regio metropolitana no foram suficientes para diminuir a distncia socioeconmica que separa o polo dos demais municpios. O ndice Ipardes de Desempenho Municipal (IPDM) mostra que o ndice de Curitiba, para o ano 2010, era de 0,869, contra a mdia de 0,679 do NUC e 0,618 dos demais municpios (Ipardes, 2011). Ainda que estejam paulatinamente melhorando seus ndices, os municpios no conseguem superar a distncia qualitativa que possuem em relao Curitiba. Mesmo o enriquecimento de outras cidades da regio, como So Jos dos Pinhais e Araucria, no foi suficiente para aproxim-las do desempenho municipal do polo. Compreende-se, dessa forma, que a intensa divulgao do modelo de planejamento urbano de Curitiba, a partir da dcada de 1990, fortalecido pelo processo de internacionalizao e reestruturao produtiva da RM de Curitiba, mascara o que de fato ocorreu com as periferias da metrpole e os municpios que conformam sua regio. H um significativo peso do municpio-polo nas diferentes dinmicas que interagem no espao metropolitano, que possuem reflexo na sua forma de gesto e governana. Sua anlise mostra que, de forma literal, ao lado da Curitiba, considerada pela Organizao das Naes Unidas como cidade-modelo em prticas sustentveis e economia verde (Cidades Inovadoras, 2012), existem cidades que possuem estatsticas sociais preocupantes. Isto, a despeito do reconhecimento internacional, leva a regio de Curitiba a ser hoje apontada como uma das mais desiguais e violentas do planeta (UN-Habitat, 2012).
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Outros fatores que contribuem para esse distanciamento polo-periferia so a intensa regularizao do uso do solo, a valorizao fundiria e imobiliria, a excluso social e a transferncia de problemas de ordem social e ambiental como favelizao, ocupao de mananciais etc. para os municpios metropolitanos, e, ainda, a incluso na regio de municpios sem carter metropolitano, como os integrantes do Vale do Ribeira. A gesto da regio, quando se analisam os dados apresentados, constitui um desafio para os formuladores de polticas pblicas no que se refere ao planejamento de um desenvolvimento ordenado e igualitrio, ainda distante.
3 A ARQUITETURA DO ARRANJO INSTITUCIONAL DA GESTO METROPOLITANA DA RM de Curitiba
Atualmente, tendo em vista a anlise de suas competncias legais, novas instncias devem ser consideradas alm do arranjo institucional de gesto metropolitana da RM de Curitiba, regulamentado na criao da COMEC em 1974. Segundo estudo realizado pelo Observatrio das Metrpoles (Santos Jnior, 2009), o arranjo constitudo pelas seguintes instncias de gesto: i) Coordenao da Regio Metropolitana de Curitiba (COMEC), no mbito do Poder Pblico Estadual; ii) Secretaria Municipal de Assuntos Metropolitanos (SMAM) de Curitiba, no mbito da administrao direta do poder pblico municipal; e iii) Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Curitiba (ASSOMEC), no mbito supramunicipal, de representao do poder pblico municipal dos 29 municpios que integram a RM de Curitiba. Instituda em 1974, a COMEC, autarquia no campo da administrao indireta do Poder Executivo estadual, vinculada Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedu), opera como secretaria administrativa responsvel pelos aspectos tcnicos e operacionais do processo de gesto metropolitana. A legislao vigente desde sua criao estabelece como instncia responsvel pelo processo decisrio dois conselhos: Conselho Deliberativo e Conselho Consultivo. Na RM de Curitiba, somente a prefeitura de Curitiba tem um rgo especfico voltado coordenao da ao metropolitana, a Secretaria Municipal de Assuntos Metropolitanos (SMAM). Compete SMAM implementar polticas pblicas de desenvolvimento no municpio de Curitiba, em conjunto com os demais municpios da RM de Curitiba, viabilizando aes de interesse comum, por meio do assessoramento e desenvolvimento de programas e projetos para a integrao regional. A sua atuao, desde a sua criao, no vem se dando de forma a ser considerada como uma efetiva instncia de gesto metropolitana. A ASSOMEC, por seu turno, o organismo criado pelos prefeitos municipais para promover a articulao dos governos locais com o governo estadual para a gesto metropolitana. Entidade pblica de carter supramunicipal e apartidrio, a ASSOMEC congrega os 29 municpios da RM de Curitiba, representados pelos seus prefeitos. Instituda em 1982, seu oramento composto por verbas provenientes de
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contribuio (anuidade) dos municpios (prefeituras) participantes. importante ressaltar que, durante mais de duas dcadas, a partir de sua criao, a presidncia da associao coube ao prefeito de Curitiba. Somente nos anos 2000, os prefeitos dos demais municpios da RM de Curitiba presidiram a associao.2 A entidade representa a totalidade dos prefeitos da regio no Conselho Deliberativo da COMEC. Constata-se que, em termos de relevncia, a COMEC tem a ao mais efetiva na gesto metropolitana no que concerne s FPICs. A pesquisa revela que a articulao entre as trs institucionalidades de representao das escalas que compem o espao metropolitano no se d de forma a ser considerado este um arranjo operante: preponderam aes isoladas, sem que o fim seja uma real agenda de planejamento e gesto metropolitana, que promova o desenvolvimento equitativo da regio.
3.1 A gesto metropolitana sob a tica das funes pblicas de interesse comum
De forma a organizar as funes pblicas de interesse comum, durante as quase quatro dcadas de institucionalizao da RM de Curitiba, a coordenao da regio metropolitana tem trabalhado em conjunto com os municpios. Com relao ao seu histrico de atuao, consideram-se as fases que se seguem (COMEC, 2006). Na primeira fase de gesto metropolitana, no incio dos anos 1970, em consonncia com as orientaes do Conselho Nacional do Desenvolvimento Urbano (CNDU) e em face das exigncias do Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano, as atividades da COMEC centraram-se na implantao de infraestruturas urbanas e metropolitanas relacionadas ao saneamento bsico, aos sistemas de transporte pblico, aos equipamentos urbanos e ao sistema virio metropolitano. J a sua segunda fase de atuao, perodo compreendido entre os anos 1980 e 1990, assistiu a uma reduo de sua atuao institucional, refletindo a tendncia, verificada em todo o pas, de desmobilizao da gesto metropolitana ocasionada pela crise poltica e financeira que levou desarticulao do sistema de planejamento e coordenao concebido pelo governo central. Na dcada de 1990, em sua terceira fase de atuao, a COMEC passou a participar, como rgo de apoio ao Executivo estadual, no desenvolvimento de polticas estratgicas de carter metropolitano: montagem do processo de gesto de apoio ao transporte pblico de passageiros; implantao do Programa de Saneamento Ambiental (Prosam); e no processo de assessoramento industrializao da RM de Curitiba. Os anos 2000 caracterizam-se pelo desenvolvimento de atividades relacionadas ao planejamento metropolitano, com nfase nas aes relativas questo ambiental: proteo de mananciais; participao na elaborao de lei de zoneamento
2. Durante o perodo de sua atividade, entre 1982 e 2013, excetuando-se Curitiba, presidiram a associao os seguintes prefeitos representantes de municpios metropolitanos: 2007-2008, Antnio Wandscheer, de Fazenda Grande (2007-2008); Edson Basso, de Campo Largo (2009-2010); e Jos Antonio Camargo, de Colombo (2011/2012). O atual presidente, eleito em 2013, o prefeito do municpio de Pinhais, Luizo Goulart.
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de reas de proteo ambiental (APAs) e criao de unidades territoriais de planejamento (UTPs). Tambm neste perodo, a atuao da COMEC envolveu duas linhas estratgicas de poltica metropolitana: i) planejamento e execuo do Programa de Integrao do Transporte (PIT/RM de Curitiba), com a realizao de obras virias e infraestruturas de transporte metropolitano; ii) acompanhamento dos planos diretores dos municpios da RM de Curitiba, de acordo com o que determina a Lei Federal no 10.257/2001 (Estatuto da Cidade). E, em 2001, deu incio atualizao do PDI/78 consolidando, em 2006, o documento PDI/06. Atualmente, a COMEC vem trabalhando prioritariamente nos projetos de infraestrutura e mobilidade urbana do Projeto PAC da Copa. Considera-se que a sua atuao se apoiou, ao longo do tempo, sobretudo, em duas grandes reas entre as FPICs metropolitanas: a gesto e proteo da rea de mananciais e a gesto do transporte pblico e virio. A rea de transporte e sistema virio tem destaque, possivelmente, associado ao intenso movimento pendular, caracterstico das alteraes econmicas ocorridas no fim do sculo XX, e nfase no transporte pblico de massa implementado pelo Plano Diretor de Curitiba, desde 1966, sistematicamente confrontada pelo rpido crescimento das interdependncias funcionais entre Curitiba e o restante da regio (Klink, 2010), resultante do espraiamento da metrpole, com reas urbanas distantes cada vez mais integradas ao processo econmico em curso. Polo da RM, Curitiba mantm intensa mobilidade com as cidades do entorno, levando ao crescimento da demanda por expanso do sistema integrado de transporte pblico. O Censo 2010 mostra que, na RM de Curitiba, 2,4 milhes de pessoas estudavam ou trabalhavam, sendo que, deste total, 16,1% (384.754 pessoas) se deslocavam para estudar e/ou trabalhar em outro municpio. O principal motivo dos deslocamentos, segundo dados do IBGE (Cintra, Delgado e Moura, 2012), era o trabalho. Dos 1.657.198 trabalhadores residentes na RM de Curitiba, 318.298 exerciam sua atividade em municpio diferente do de residncia, o que corresponde a 19,2%. Para os moradores de Curitiba, a porcentagem de deslocamentos para outros municpios de 6,3% (Cintra, Delgado e Moura, 2012). Essa dinmica se mostra acentuada entre os municpios integrantes do NUC, ainda que novos municpios tenham se integrado de forma incipiente complexidade desta. A gesto do Sistema de Transporte Coletivo da RM de Curitiba regulamentada pelo Decreto Estadual no 1.660/1992, que atribui o gerenciamento do sistema COMEC. Em 1996, foi firmado convnio determinando COMEC, entre outras responsabilidades, o repasse de recursos Urbanizao de Curitiba SA (URBS), para apropriao do Fundo de Urbanizao de Curitiba (FUC), visando execuo de obras de modernizao e racionalizao do sistema de transporte metropolitano, especialmente infraestrutura e construo de novos terminais. O forte crescimento das interdependncias funcionais entre o polo e as demais cidades, a reorganizao produtiva, o espraiamento do uso do solo e os conflitos com a URBS criaram impasses que limitaram a integrao ao polo e ao NUC. Segundo Klink (2010, p. 35), para a COMEC, a postura estritamente financeira da URBS incompatvel com o
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papel estratgico da poltica de transporte pblico e mobilidade como instrumento de induo para o desenvolvimento metropolitano sustentvel. No mbito ambiental, as aes na RM de Curitiba so uma tentativa de proteger as reas de mananciais, o que se justifica por parte significativa da rea da RM encontrar-se assentada em terrenos de bacias hidrogrficas abastecedoras, como mostra a mapa 2.
MAPA 2
Delimitao da rea de mananciais da RM de Curitiba (2012)
Fonte: COMEC. Elaborao: Ipardes.
A atrao de investimentos em detrimento das demandas ambientais, a expanso demogrfica das cidades alavancadas pelo dinamismo do mercado imobilirio, a falta de um sistema de planejamento e gesto de bacias integrado ao uso e ocupao
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do solo resultaram em um contexto, aprofundado na dcada de 1990 pela presso dos movimentos ambientais, de visibilidade do debate acerca da dimenso ambiental. O governo estadual, adotando novos conceitos de gesto do uso e ocupao do solo dos mananciais da RM de Curitiba, sancionou a Lei Estadual no 12.248/1998, a qual criou o Sistema Integrado de Gesto e Proteo aos Mananciais da RM de Curitiba (Sigprom). Esta lei concebe, com base nas necessidades identificadas, o tratamento diferenciado de reas de manancial sob presso por ocupao, compartilhamento do processo de deciso, entre estado e municpios, e a necessidade de um efetivo monitoramento e fiscalizao do uso e ocupao do solo (COMEC, 2013). A relevncia do Sigprom se reflete no uso e ocupao do solo metropolitano, mediante a criao de instrumentos de gesto como as unidades territoriais de planejamento (UTPs) e as reas de proteo ambiental (APAs), bem como na conformao de sua instncia gestora, o Conselho Gestor de Mananciais da RM de Curitiba (CGM/RM de Curitiba). As UTPs foram implementadas sobre reas de mananciais com forte presso por ocupao cujas legislaes, demasiadamente restritivas, impediam a flexibilizao de usos j estabelecidos e que poderiam ser permitidos mediante planejamento adequado, em que se considere a capacidade de suporte ambiental. As primeiras unidades institudas localizam-se na regio leste da RM de Curitiba: UTP de Pinhais (Pinhais), UTP do Guarituba (Piraquara) e UTP do Itaqui (Piraquara e So Jos dos Pinhais). A estas seguiram-se a aprovao da UTP de Quatro Barras e de Campo Magro. Por sua vez, as APAs do Piraquara, Ira, Passana, Pequeno e Rio Verde, so unidades de conservao regidas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservao (SNUC), mas so considerados instrumentos do Sigprom, uma vez que foram institudas com o intuito de proteo dos reservatrios de abastecimento pblico de gua. Contudo, o enfraquecimento institucional da COMEC, a consolidao do regime reescalonado e competitivo de organizao e interveno do Estado sobre o territrio e a desconexo entre os planos locais resultaram em baixa capacidade de controle sobre o uso e a ocupao do solo, profundamente controlado pelas aes do mercado imobilirio (Moura 2009; Klink, 2010). Por fim, registra-se como forma de articulao para a gesto metropolitana a existncia de dois consrcios: i) o de resduos slidos, Consrcio Intermunicipal para Gesto dos Resduos Slidos Urbanos (Conresol); e ii) o da sade, Consrcio Metropolitano de Sade do Paran (COMESP). O Conresol pessoa jurdica de direito pblico, sob a forma de associao pblica sem fins lucrativos, e atualmente busca aprovao dos rgos ambientais estaduais para o Sistema Integrado de Processamento e Aproveitamento de Resduos da Grande Curitiba (sipar). Os resduos da regio, hoje, destinam-se aos aterros de duas empresas privadas, uma localizada no municpio de Fazenda Rio Grande, que recebe a maior parte dos resduos, e outra, em Curitiba.
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J o COMESP, criado em 2005, permaneceu sem operao at o ano de 2010, quando foi firmado convnio com a Secretaria de Estado da Sade. O objetivo do consrcio gerir e prover, em conjunto, servios de sade especializados e de apoio diagnstico, de mdia e alta complexidade. Nesta proposta, os municpios so responsveis pela cesso de servidores, e de patrimnio e pelo financiamento das aes de sade pactuadas.
3.2 Gesto metropolitana, oramento e nanciamento
A gesto das regies metropolitanas, de competncia estadual, est expressa nos planos plurianuais (PPAs) paranaenses com metas e previso de recursos alocados para este fim nos rgos responsveis. A legislao prev que o PPA deve, de forma regionalizada, conter as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica estadual, direta e indireta, abrangendo os programas de manuteno e expanso das aes do governo (Paran, 1989). Neste contexto, o plano plurianual institudo por lei como o principal instrumento de planejamento pblico, em conjunto com as leis de diretrizes oramentrias e as leis oramentrias anuais, que apresentam os programas e as prioridades do governo. Os programas do PPA so discriminados como aes nas leis oramentrias anuais, e as estimativas de recursos dos programas e iniciativas so referenciais e no constituem limites programao das despesas expressas nas leis oramentrias anuais (Paran, 2007), o que restringe uma possvel anlise qualitativa, visto que os dados so expressos em nmeros e valores, sem descrio ou qualificao do investimento. Compem a presente anlise os dados obtidos nos PPAs 2008-2011 e 20122015, optando-se metodologicamente por no se trabalhar com todos os programas que de alguma forma abrangem municpios da RM de Curitiba, mas somente com aqueles de carter eminentemente metropolitano, ou seja, que articulam municpios. Na gesto estadual, o Plano Plurianual 2008-2011 estabeleceu, como principais linhas de trabalho ligadas RM de Curitiba, os programas de sade e saneamento e desenvolvimento regional e metropolitano. Inseridas nestes programas, algumas aes so de carter exclusivo na RM de Curitiba e outras contemplam parcialmente a regio. As aes para a gesto e o financiamento exclusivo da RM de Curitiba no Programa Desenvolvimento Regional e Metropolitano, gerenciado pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano, contemplavam: i) coordenao de logstica da Regio Metropolitana de Curitiba; ii) integrao do transporte metropolitano de Curitiba; iii) Plano Diretor do Transporte Coletivo Metropolitano; iv) gerenciamento da estrutura administrativa da COMEC; e v) gesto do espao metropolitano. Com foco parcial na RM de Curitiba, verificaram-se as seguintes aes: i) operacionalizao dos recursos do Fundo de Desenvolvimento Urbano (FDU); ii) investimentos em infraestrutura urbana nos municpios;
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iii) Programa de Saneamento Ambiental (Paranasan)/Japan Bank for International Cooperation (JBIC)/Companhia de Saneamento do Paran (Sanepar); e iv) Projeto de Resduos Slidos Urbanos Funasa/MS Secretaria de Estado de Obras Pblicas (SEOP). O investimento previsto para aes na RM de Curitiba totalizava R$ 276.756.040, no PPA 2008-2011, sendo que a efetiva execuo financeira foi de 55% do valor total. Observa-se que no houve gastos na ao que visava ao desenvolvimento econmico e social da RM de Curitiba, o que pode ter prejudicado a promoo de um crescimento mais equitativo entre seus municpios. Deve-se destacar, ainda, que as aes relacionadas ao planejamento integrado da RM de Curitiba tm baixa execuo oramentria no perodo. Em referncia execuo pela COMEC dos recursos oramentrios para projetos e obras na RM de Curitiba, cerca de R$ 6,8 milhes beneficiaram apenas sete dos 29 municpios, principalmente Colombo, Curitiba e So Jos dos Pinhais. Todavia, com este montante, foram elaborados apenas projetos, sem a realizao de obras. J no PPA 2012-2015, assim como no anterior, no h um destaque para a RM de Curitiba em relao s demais regies do estado. As iniciativas, que substituem o termo aes do PPA precedente, concentram-se no Programa 2, Desenvolvimento das Cidades, de responsabilidade da Secretaria de Desenvolvimento Urbano, o qual tem como principais propostas: i) desenvolvimento territorial; ii) infraestrutura urbana; e iii) qualificao de servidores municipais. Nesse programa, constam iniciativas com foco exclusivo ou parcial na RM de Curitiba, as quais esto sob a gesto da COMEC: i) Programa de Acelerao do Crescimento PAC da Mobilidade; ii) Programa de Integrao de Transporte (PIT II); iii) PAC Drenagem Municpios do Grupo 1; iv) Integrao da Regio Metropolitana de Curitiba; v) Mobilidade do Espao Metropolitano; vi) Desenvolvimento Urbano e Regional Integrado; vii) Gesto do Fundo de Desenvolvimento Urbano; e viii) Gesto Administrativa da COMEC. Em relao ao PPA 2008-2011, verificou-se que a previso de investimentos cresceu significativamente, aproximadamente 382%, o que pode ser atribudo a iniciativas do Programa PAC da Copa e Mobilidade do Espao Metropolitano, financiado em grande parte com recursos do governo federal. Contudo, da matriz inicial de responsabilidades para obras do PAC da Copa, concentradas no municpio de Curitiba, algumas obras foram excludas. Importa ressaltar que a elaborao de procedimentos, diretrizes e projetos para a obteno de recursos junto ao governo federal, em particular o PAC, exige um intenso processo de negociao com os diferentes atores sociais, em geral, capitaneado por representantes do governo do estado.
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De mbito geral, os programas do governo estadual apresentados nos PPAs 2007-2011 (Programa de Desenvolvimento das Cidades) e 2012-2015 (Desenvolvimento Urbano e Regional Integrado) no tm alcance apenas metropolitano, mas estadual, com parte dos recursos sendo destinados aos municpios da RM de Curitiba. Importante ressaltar que inexistem fundos estaduais de alcance metropolitano que visem promover a realizao de investimentos em projetos e programas de desenvolvimento urbano do municpio de Curitiba e respectiva regio metropolitana. Ademais, a questo oramentria metropolitana no abordada na legislao, principalmente para o exerccio das FPICs. Enquanto espao com especificidades de gesto, seriam necessrias provises oramentrias adequadas ao atendimento das demandas existentes. Dessa forma, h desequilbrio na alocao e distribuio dos recursos aplicados na RM de Curitiba, pois a maior parte dos investimentos destinada a Curitiba, como reflexo do maior contingente populacional e, consequentemente, das maiores demandas. A anlise dos dados levantados permite ainda identificar que as aes relativas a obras aparecem, em sua maioria, quando no em Curitiba, no NUC, poucas vezes beneficiando os demais municpios, com exceo das aes mais genricas, como melhorias no sistema virio e saneamento ambiental. Depreende-se, ainda, que a maior parte das aes refere-se elaborao de estudos, levantamentos, planos e programas, como os referentes ao desenvolvimento regional ou ao uso e ocupao do solo, sem resultar em investimentos em infraestrutura que promovam o desenvolvimento integrado da RM de Curitiba.
4 A PRTICA DA GOVERNANA METROPOLITANA: A LEITURA DE ATORES E AGENTES DA DINMICA METROPOLITANA
A abordagem apresentada nesta seo baseia-se no resultado de entrevistas realizadas com atores e agentes de segmentos governamentais e no governamentais, representando diferentes segmentos que interagem e produzem a dinmica metropolitana.3 A seleo dos entrevistados foi realizada tendo em vista sua atuao em instituies governamentais envolvidas com o planejamento e a execuo de polticas de cunho metropolitano, e a participao de instncias da sociedade civil organizada, como fruns de debates de questes urbanas, regionais e metropolitanas. As entrevistas concedidas foram de carter pessoal e sigiloso, no representando a posio oficial das instituies e entidades. Na apresentao dos resultados, so colocadas citaes entre aspas de trechos de respostas, porm sem identificar sua origem, preservando a identidade e garantindo o anonimato do entrevistado.
3. As entrevistas para o projeto foram realizadas no perodo de outubro a dezembro de 2012, no vindo a reetir alteraes no quadro institucional resultantes das novas gestes municipais, empossadas em 2013. Estas, se houverem, sero abordadas no segundo relatrio de pesquisa.
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A composio dos doze entrevistados a seguinte: cinco tcnicos do rgo metropolitano que desenvolvem ou desenvolveram funes tcnicas e diretivas, no decorrer de sua existncia, representando o poder pblico estadual; dois representantes do Poder Executivo municipal; um representante do Poder Legislativo, com origem nos municpios do Ncleo Urbano Central, excetuando-se o polo, integrando o poder pblico municipal; trs representantes de instncias da sociedade civil organizada; e um representante acadmico, especialista em temas metropolitanos. Com relao prtica da gesto metropolitana, a totalidade dos entrevistados destaca a fragilidade da instncia estadual, por meio de seu rgo metropolitano, em realizar a coordenao da gesto articulada e promover o planejamento metropolitano. A principal crtica que a COMEC carece de condies polticas para desenvolver a ao coordenadora do estado com os municpios e articular a gesto metropolitana. As seguintes questes foram ressaltadas:
E1: A COMEC no tem se mostrado capaz de fazer a articulao necessria para que se tenha uma viso de conjunto da RM de Curitiba, menos pela capacidade tcnica e mais pela dificuldade de se colocar politicamente, tendo em vista que concorre com a legtima deciso dos prefeitos municipais envolvidos na questo. E2: rgos setoriais e alguns municpios, particularmente o polo, muitas vezes tm mais poder que o rgo metropolitano. E3: O modelo atual (preconizado pela CF/88) implica um nvel superior de articulao, mas desempodera as unidades de gesto, colocando-as sujeitas autonomia dos municpios, que so fragmentos da cidade maior, formada pela aglomerao metropolitana, e ao poder de deciso de estruturas administrativas setoriais ou de grandes corporaes. E4: A contnua mudana de vinculao na estrutura administrativa do estado um demonstrativo da fragilidade do rgo. E5: Foi um dos estados que mais preservou a sua estrutura de gesto metropolitana, mas hoje no acompanha o cenrio nacional na construo de um novo modelo de gesto.
Questionados acerca de como se d a gesto metropolitana, grande parte dos entrevistados considera que, resguardada a limitao, a ao da COMEC ainda se d em virtude do arcabouo jurdico que assegura sua competncia em questes metropolitanas, e tambm decorre da legislao ambiental no interesse de preservao de territrios no espao metropolitano. A maioria ressalta o carter fragmentrio das aes realizadas e a falta de articulao com os municpios. Como afirma um dos entrevistados: a gesto metropolitana est mais no mbito legislativo, que regula as questes metropolitanas. As cidades so casos individuais, e a fiscalizao no se d com a compatibilizao dos municpios. Trabalha s com demandas e licenciamento de projetos isoladamente. Aes pontuais.
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No que se refere contribuio das instncias existentes para a gesto, salientou-se a dificuldade dos municpios de participar em das decises e de incorporar em uma viso metropolitana em seu planejamento. Atribui-se ao rgo metropolitano dificuldade para construir uma cultura de gesto compartilhada junto s gestes municipais.
E1: O papel reservado aos municpios o de espectador. A COMEC faz seminrios para apresentar os projetos e os prefeitos participam, mas pouco contribuem do ponto de vista de proposies. Falta aos municpios estrutura e apoio tcnico. A presso local de atendimento s suas demandas faz perder a viso metropolitana. Tcnicos da COMEC precisam contribuir, trazendo ao municpio a viso metropolitana. Essa atuao justificaria a existncia da COMEC. E2: Os municpios sequer so chamados para decidir. E3: H pouca interlocuo no mbito do Legislativo e do Executivo de cada municpio. Basta analisar os Planos Diretores dos municpios da RM de Curitiba, com nfase naqueles do aglomerado metropolitano, o limite dos municpios segue tendo um carter de divisor e no reconhece a continuidade socioespacial existente.
Constatou-se a ausncia de canais de participao da populao no processo decisrio. Com o advento do Estatuto das Cidades, a COMEC no se adequou aos princpios da gesto democrtica das cidades, e ainda mantm a mesma estrutura concebida na dcada de 1970. Para a maioria dos entrevistados, necessrio rever a composio e atribuio dos conselhos responsveis pelo processo decisrio do rgo metropolitano no sentido de discutir um arranjo institucional novo, com conselhos fortes, deliberativos, com representao da sociedade civil organizada. O Conselho Deliberativo foi tambm criticado com relao falta de publicidade de suas decises. Sobre o Conselho Consultivo, evidencia-se o fato de que este tem sido raramente acionado nos ltimos vinte anos, o que, na prtica, refora a ausncia de dilogo e decises efetivamente compartilhadas. Em contrapartida, a atuao do Conselho Gestor dos Mananciais da RM de Curitiba mereceu destaque, na avaliao de sua efetividade, dentro de suas limitaes, no trato das questes de uso e ocupao do solo das reas de mananciais, realando o papel da COMEC e da Sanepar na proteo da rea de mananciais. H unanimidade com relao viso da restrio da Secretaria Municipal de Assuntos Metropolitanos (SMAM) no cumprimento do papel de articulao para a gesto metropolitana e na estruturao de polticas metropolitanas. A SMAM prioriza o olhar a partir de Curitiba, apresentando e divulgando para as prefeituras seus projetos exitosos. Outra questo levantada que se trata de uma estrutura que serve mais aos interesses de viabilizao de envolvimento poltico-partidrio na regio que de ao prtica.
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Por parte dos representantes da escala municipal, h expectativas de que a SMAM de Curitiba atue como organismo de apoio tcnico aos demais municpios no desenvolvimento de polticas metropolitanas: a SMAM poderia fazer um servio mais tcnico, como disponibilizar especialista para constituir projetos (junto aos municpios sem quadro tcnico para esse fim). A Associao dos Municpios de Curitiba (ASSOMEC) tambm considerada limitada e encontra entraves no sentido da aplicao das polticas necessrias, uma vez que sua composio e estatuto possuem alcance limitado no mbito da interveno. O modelo do consrcio visto como uma possibilidade para o gerenciamento articulado de FPICs, porm levantou-se que este no substitui a necessidade de uma instncia que integre as experincias sob uma tica de totalidade do espao metropolitano: se no tivermos uma estrutura que articule os vrios consrcios e faa com que eles dialoguem entre si, apenas teremos acentuadas as desigualdades internas regio, e mais uma vez no ser possvel a gesto integrada. Questionados sobre novas propostas de instncias para a gesto metropolitana, aqueles que responderam questo destacaram institucionalidades de carter poltico, tais como o Parlamento Metropolitano e o Conselho Metropolitano, o que denota o entendimento da necessidade de retomada da dimenso poltica da questo.
E1: Penso que deveria haver uma estrutura deliberativa que permitisse a representao de todos os municpios, sem desconsiderar, claro, o maior peso de Curitiba no contexto. Talvez algo similar ao que ocorre na Unio Europeia, constituindo uma espcie de Parlamento Metropolitano, que contasse com um nmero definido de vereadores capazes de ultrapassar os interesses de seu municpio e lanar uma viso mais abrangente sobre determinados problemas, como os da circulao, moradia, abastecimento, violncia, entre outros. E2: Criao de um conselho metropolitano deliberativo, nos moldes do Concidades, com mais participao popular nas decises. Ressaltou-se a frgil articulao entre os Entes Federados, dificultando a efetividade dos instrumentos de gesto existentes: E3: Os instrumentos existem, mas no tm uma articulao maior. Um trabalho em rede ajuda o planejamento. Situao de isolamento do rgo metropolitano. E4: Nenhum contribui efetivamente. E5: Hoje o que precisa um novo planejamento metropolitano. Inclusive que aproveite o acervo histrico da COMEC.
Como propostas e sugestes para fortalecer e favorecer a gesto metropolitana, os entrevistados recomendaram: a elaborao de planos setoriais previstos pelas diretrizes definidas no PDI/2006; a criao e implementao de instrumentos que
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colaborem para a integrao das diferentes dimenses da dinmica metropolitana; o desenvolvimento de um zoneamento metropolitano que se articule (e integre) as leis urbansticas de zoneamento dos municpios; a definio de diretrizes de polticas habitacionais no mbito metropolitano; a construo e adoo de mecanismos de superviso e avaliao; e um sistema de transporte coletivo, com uma proposta de real integrao do transporte pblico que atenda aos interesses da sociedade.
5 A DIMENSO METROPOLITANA NOS PLANOS DIRETORES DA RM de Curitiba
O estudo enfocou instncias e instrumentos de gesto metropolitana de carter estadual e supramunicipal. Entretanto, tendo em vista a autonomia municipal preconizada pelo pacto federativo resultante da Constituio Federal de 1988, h que se considerar a importncia de analisar a existncia ou no de instrumentos de planejamento e gesto metropolitana no arcabouo institucional municipal e seus reflexos nos processos de cooperao intermunicipal e de articulao para a governana metropolitana. Portanto, incorporam-se, nesta anlise, algumas consideraes acerca da dimenso metropolitana no instrumental dos municpios que compem a RM de Curitiba. Essa reflexo inicial ser desenvolvida a partir da contribuio dos resultados de pesquisa realizada, em 2009, por Leandro Franklin Gorsdorf (Gorsdof, 2009). O objetivo da pesquisa foi identificar, em planos diretores da RM de Curitiba, elementos que introduzam a dimenso metropolitana em seu contedo, tendo em vista que seu objetivo envolvia a apreenso desta dimenso pelo poder pblico e pela sociedade civil, e a maneira como ela se traduz nas leis do plano diretor. Foram analisados os planos diretores de municpios componentes do primeiro anel metropolitano, que configuram uma mancha nica de ocupao. Optou-se, em termos metodolgicos, por considerar somente os municpios que tiveram seus planos diretores aprovados na Cmara Municipal. Um dado importante com relao a este instrumento de poltica urbana que, do total de 26 municpios que integravam a RM de Curitiba, somente onze tiveram seus planos devidamente aprovados. Foram identificados no conjunto dos planos temas recorrentes, que, segundo a anlise, concentram, no mbito da lei, a dimenso metropolitana, em especial aqueles relacionados com as funes pblicas de interesse comum: habitao, planejamento territorial, saneamento ambiental e gesto democrtica das cidades. Um dos objetivos da pesquisa foi aferir a aplicabilidade dos dispositivos, ou seja, se a perspectiva metropolitana que deveria constar das leis foi tratada no mbito dos princpios, diretrizes ou dos objetivos a serem alcanados. Verificou-se que, na maioria dos planos diretores analisados, os temas metropolitanos so tratados como questes gerais, sem o detalhamento necessrio para a aplicabilidade imediata, havendo, portanto, um grave problema de autoaplicabilidade.
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Observou-se, tambm, que carece de explicitao o modo de implemen tao de determinados planos, programas e aes estratgicas dispostas para o municpio. Com relao s FPICs, a pesquisa concluiu que algumas funes so mais recorrentes que outras. Destacam-se planejamento territorial, habitao, saneamento ambiental e transporte. Constatou-se que, no tocante funo transporte, o Plano Diretor de Curitiba apresenta o maior detalhamento, o que se considera totalmente coerente, levando-se em conta que as formulaes mais presentes no planejamento de Curitiba tm, historicamente, o seu modelo de transporte urbano como elemento de difuso internacional. Por outro lado, de modo coerente com o fenmeno do movimento pendular, identifica-se a presena desta discusso nos planos diretores dos municpios onde este ocorre com mais intensidade, principalmente naqueles considerados cidades-dormitrio Almirante Tamandar, Campina Grande do Sul, Colombo, So Jos dos Pinhais e Araucria. No que se refere funo habitao e regularizao fundiria, constatou-se que, apesar de estarem presentes instrumentos de regularizao fundiria em quase todos os planos diretores analisados e, ainda, alguns planos explicitarem diretrizes para a poltica habitacional, poucos se referem a essa demanda no contexto metropolitano; e, menos ainda, traam estratgias de ao. Ainda em relao s funes pblicas de interesse comum, uma questo a ser analisada com maior rigor a total omisso dos municpios da RM de Curitiba com relao regulao ou mesmo proposio de ao para abastecimento de gua, esgotamento sanitrio ou coleta e tratamento de resduos. Apenas o Plano Diretor de Piraquara se refere ao tema do saneamento ambiental, ao tratar da coleta e do tratamento de resduos slidos, no sentido de viabilizar parcerias com outros municpios da regio, por meio de consrcios, como alternativa para a destinao de seus resduos. Do ponto de vista analtico, a pesquisa procurou apreender, nos planos diretores, elementos passveis de estabelecer a gesto metropolitana. Tendo em vista a incorporao das diretrizes do Estatuto da Cidade no modelo de gesto municipal, estabelecendo canais para a incorporao da democracia participativa nas instncias de deciso, de modo geral, observou-se que, se no escopo da gesto da cidade h instncias e instrumentos como audincias pblicas, consultas, conselhos, conferncias, no que se refere ao mbito metropolitano, permaneceria vigorando um aspecto ainda burocrtico entre tcnicos e representantes do poder poltico (Gorsdorf, 2009, p. 378). Por fim, os resultados da pesquisa indicaram que houve uma incorporao parcial da perspectiva metropolitana, prevalecendo, inclusive no que concerne regulao das FPICs, uma abordagem municipal:
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mesmo quando as leis municipais dos planos diretores tratam esses temas sob a dimenso metropolitana, o fazem de forma genrica, no apresentando aes especficas para garantir a sua execuo, deixando a cargo da discricionariedade poltica do poder pblico a deciso sobre as formas que na prtica concretizaro a dinmica entre a escala local e a metropolitana (Gorsdorf, 2009, p. 378).
Nesse sentido, considera-se que o tratamento dado aos temas metropolitanos no instrumental de planejamento e gesto municipal um fator importante a ser observado. A falta de instrumentos efetivos para a realizao da gesto compartilhada, no mbito dos municpios da RM de Curitiba, demonstra o distanciamento existente no que se refere possibilidade de se constituir uma viso metropolitana, o que, em ltima instncia, dificulta a construo da escala metropolitana. evidente que, no territrio metropolitano marcado sob a gide da fragmentao, o desenvolvimento de aes cooperativas tendo como horizonte a gesto pactuada torna-se um paradigma cada vez mais distante.
No Brasil contemporneo, o pacto federativo resultante da CF/88 no contribuiu para suprimir a expressiva lacuna existente no processo de planejamento e formulao de polticas de cunho metropolitano. Esta condio impacta diretamente na construo de polticas de regulao e interveno no territrio metropolitano. No mbito das escalas, o reforo esfera local e sua relao direta com a Unio fragilizaram o papel coordenador da escala estadual, situao agravada pela crise fiscal, que refletiu na capacidade financeira dos estados na dcada de 1990. A escala regional, por sua vez, institucionalmente inexistente na estrutura do Estado brasileiro, emerge em pequenas prticas focalizadas de eficcia e impacto restritos. A seguinte reflexo acerca do arcabouo institucional da Regio Metropolitana de Curitiba (RM de Curitiba) ser realizada tendo em vista o conceito de gesto territorial, compreendida como os diferentes processos de tomada de deciso dos atores sociais, econmicos e institucionais de um determinado mbito espacial, sobre a apropriao e uso dos territrios (Dallabrida, 2010, p. 169). Do ponto de vista poltico, conclui-se que, apesar das modificaes introduzidas ao longo do tempo, o arranjo institucional metropolitano institudo para a gesto da RM de Curitiba conserva a mesma estrutura decisria do padro estabelecido na Lei Complementar Federal no 14/1973, de criao das regies metropolitanas no Brasil. Neste contexto, a participao das esferas governamentais nos conselhos mantm a mesma proporcionalidade e a condio hegemnica da esfera estadual no encaminhamento da deciso poltica. Fora a supremacia da instncia estadual, outro fator preponderante a posio predominante da cidade-polo no encaminhamento das decises polticas.
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De modo geral, os municpios participantes da RM de Curitiba (excluindo-se Curitiba, Araucria, So Jos dos Pinhais e Pinhais) apresentam reduzida capacidade institucional e financeira, e a incluso em uma regio metropolitana no contribuiu para reduzir as desigualdades. Constata-se tambm a ausncia de espao poltico de real interveno para participar das decises que envolvem o interesse. Outro fator relevante o predomnio da viso localista, que dificulta a constituio de uma cultura metropolitana, refletindo no comprometimento da legitimao de arranjos cooperativos interescalares. Alm da assimetria verificada nas relaes existentes no espao pblico governamental, a participao dos segmentos no governamentais no se efetiva por falta de canais. Constata-se, na prtica, a ausncia do controle social das instncias decisrias. Esse quadro, por sua vez, refora a ideia de que o que determina a fragilidade das institucionalidades de cunho metropolitano a falta de representao poltica. Nas entrevistas realizadas, os agentes e atores da dinmica metropolitana que se manifestaram sobre a questo de novas instncias a serem criadas apontaram a necessidade de novas institucionalidades de carter poltico, reforando a ideia da urgncia da retomada da dimenso poltica da questo. Portanto, a construo da governana metropolitana passa, necessariamente, pela criao de um sistema de polticas e de arranjo institucional que d autoridade pblica a esse territrio (Ribeiro, 2011). A falta de uma fora poltica relevante vem fragilizando a tomada de decises sobre o territrio metropolitano. Observe-se a ampliao da RM de Curitiba com a adeso de municpios sem critrios tcnicos, e a dificuldade em consolidar instrumentos de gesto metropolitana. Um exemplo so os planos de desenvolvimento integrado, cujas principais diretrizes de ordenamento territorial no foram incorporadas na poltica de desenvolvimento do estado. Com relao ao financiamento das polticas pblicas de carter metropolitano, a ausncia de provises dificulta a efetividade da gesto metropolitana. Por um lado, observou-se que no h aporte da questo oramentria metropolitana na legislao, principalmente no que se refere ao exerccio das FPICs. Tendo em vista constituir um espao com especificidade de gesto, h a necessidade de provises oramentrias adequadas ao atendimento das demandas existentes. Por outro lado, verificou-se que na alocao e distribuio dos recursos aplicados na RM de Curitiba, no perodo analisado, h desequilbrio, pois a maior parte dos investimentos destinada Curitiba. No tocante s FPICs, as mais efetivas so as relacionadas gesto dos mananciais de abastecimento pblico e ao gerenciamento do Sistema de Transporte Coletivo da RM de Curitiba. No entanto, as instncias responsveis carecem de maior articulao para representar os interesses do conjunto da coletividade frente condio hegemnica de grupos financeiros e polticos.
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possvel concluir que a revalorizao da dimenso metropolitana passa pelo seu fortalecimento por meio da ao do poder pblico. fundamental a constituio de um pacto entre as diversas escalas representadas no territrio metropolitano, no sentido de conceber estratgias de construo poltica da escala metropolitana. Entre elas, destacam-se a destinao de recursos financeiros e materiais, a capacitao de quadros tcnicos para a gesto compartilhada, a implementao de instncias de maior representatividade dos municpios participantes e o desenvolvimento de instrumentos de fiscalizao e monitoramento das polticas e dos programas implementados. Saliente-se que a COMEC tem a atribuio fundamental de articular e fomentar a colaborao entre as demais instncias participantes do arranjo institucional atuante na RM de Curitiba (SMAM e ASSOMEC). Por fim, indispensvel, entre as estratgias a serem estabelecidas, a ampliao de canais institucionalizados de participao das comunidades para a construo democrtica dos arranjos e instrumentos de gesto metropolitana.
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CAPTULO 5
REGIO METrOPOLITANA DE FOrTALEZA: DESAfIOS PArA GOVErNANA NUm CONTEXTO DE INSTABILIDADE DOS ArrANJOS DE GESTO*
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Isadora Tami Lemos Tsukumo** Marco Aurlio Costa*** Renan Amabile Boscariol**** Rgis Faanha Dantas***** Ricardo Brito Soares******
1 INTRODUO
Este trabalho contextualiza, descreve e avalia os arranjos institucionais de gesto da Regio Metropolitana (RM) de Fortaleza, visando contribuir com o debate acerca da governana metropolitana no Brasil. A anlise dos instrumentos de gesto metropolitana faz-se bastante oportuna no caso de Fortaleza em vrios aspectos. Primeiro, observam-se nos ltimos governos incentivos direcionados s atividades industriais e tursticas na RM de Fortaleza, que induziram novos vetores de expanso espacial e devem ser ordenados e planejados institucionalmente. Segundo, o estabelecimento de uma nova RM no Cear a do Cariri , cujos arranjos de gesto foram fortemente influenciados pelos da RM de Fortaleza, configura um contexto potencial de ajustes, em face das anlises da eficcia de tais arranjos. Terceiro, novas institucionalidades esto surgindo, como as agncias de desenvolvimento, os consrcios pblicos (CPs) e as parcerias pblico-privadas (PPP), que devem ser includas formalmente no processo de gesto pblica da RM de Fortaleza, incorporando-se ao planejamento macrorregional. Finalmente, ressaltam-se os eventos da Copa do Mundo e da Copa das Confederaes, que expem problemas histricos nas funes pblicas
* Texto elaborado com base no relatrio Caracterizao e quadros de anlise comparativa da governana metropolitana no Brasil arranjos institucionais de gesto metropolitana, do projeto Governana Metropolitana no Brasil, parceria do Ipea e do Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear (IPECE), de autoria de Rgis Faanha Dantas (coordenador) e Ricardo Brito Soares (pesquisador). ** Pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Assessoria de Planejamento e Articulao Institucional (Aspla) do Ipea. *** Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Aspla do Ipea. Coordenador da Rede Ipea e do projeto Governana Metropolitana no Brasil. **** Pesquisador do PNPD na Aspla do Ipea. ***** Diretor de Estudos Sociais do Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear (Ipece). ****** Professor da Universidade Federal do Cear (UFC) e Pesquisador do Projeto Governana Metropolitana no Brasil.
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de interesse comum (FPICs), como os de transportes e uso do solo, cujas resolues em carter emergencial precisam estar coadunadas com os ditames da boa governana estatutria. Neste captulo, os mecanismos de gesto metropolitana so avaliados no contexto atual. Para isso, descreve-se incialmente o atual estgio de desenvolvimento da RM de Fortaleza (seo 2). As sees seguintes abordam a legislao de institucionalizao e evoluo da composio da RM de Fortaleza (seo 3), bem como as instncias e os instrumentos de gesto metropolitana (seo 4). Por fim, procura-se avaliar os desafios gesto e governana metropolitana na RM de Fortaleza, luz da anlise dos arranjos institucionais e da problemtica urbana atual.
2 RM DE FORTALEZA: CARACTERIZAO E DINMICA SOCIOESPACIAL RECENTE
A RM de Fortaleza, uma das nove RMs criadas pela Lei Complementar Federal (LCF) no 14/1973, composta por quinze municpios, que cobrem uma rea de 5.780,60 km, ou 3,9% do estado do Cear. Possui uma populao de mais de 3,6 milhes de habitantes, o que representa quase 43% da populao total deste estado. Sua economia responsvel por 65% do produto interno bruto (PIB) estadual e 1,4% do nacional, alcanando a cifra aproximada de R$ 50,6 bilhes. Estes dados colocam a RM de Fortaleza na oitava posio entre as RMs brasileiras de maior populao, mas apenas em 15o lugar em termos de riqueza. O municpio mais importante da RM Fortaleza, capital do estado do Cear. Este municpio concentra sozinho 67,8% da populao da RM, o que equivale a aproximadamente 2,5 milhes de habitantes. Em segundo e terceiro lugares esto, respectivamente, os municpios de Caucaia (325 mil habitantes) e Maracana (209 mil habitantes). Apesar de concentrar pouco mais de dois teros da populao da RM, Fortaleza tem diminudo seu peso relativo, uma vez que, em 1991, chegou a concentrar quase 72% do total de habitantes. O municpio da RM que mais cresceu em termos relativos foi Caucaia, de 6,71% para 9%. Sua populao dobrou entre 1991 e 2010, o que garante, em termos absolutos, o segundo lugar em maior crescimento populacional na RM, atrs apenas de Fortaleza. Em relao ao PIB, o municpio de Fortaleza tambm tem perdido participao nos ltimos anos para outros municpios da RM. Enquanto, no ano de 2000, Fortaleza era responsvel por 75,5% de toda a riqueza gerada na RM, em 2010, esta participao estava em 73,2%. Em relao ao dinamismo econmico, observado a partir dos dados do PIB, o municpio de So Gonalo do Amarante o que apresenta maior expanso em termos relativos, passando de 0,43% para 2,21%, entre 2000 e 2010, o que corresponde a um crescimento absoluto de mais de dezessete vezes, no perodo de dez anos.1
1. No anexo estatstico deste livro, constam os principais dados populacionais e econmicos da RM de Fortaleza e de seus municpios.
Regio Metropolitana de Fortaleza
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MAPA 1
Municpios que compem a RM de Fortaleza e sua localizao no estado e no pas
Fonte: IBGE.
A expanso da RM de Fortaleza tem se dado ao longo de quatro eixos de crescimento, identificados com rodovias federais e estaduais (Smith, 2001; Paiva, 2010). O primeiro eixo, constitudo ao longo da rodovia estadual CE-060, est relacionado ao polo do Distrito Industrial de Maracana e construo de conjuntos habitacionais em seu entorno. o eixo de expanso mais antigo, remontando atuao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). O segundo eixo de expanso se configura ao longo da BR-116, constitudo na dcada de 1990, no contexto da guerra fiscal entre os estados da Federao. Est, portanto, relacionado tendncia de desconcentrao industrial, tanto no contexto nacional como no interior da prpria RM. O terceiro eixo de expanso relaciona-se aos fluxos tursticos na Praia do Cumbuco, em Caucaia, com a compra de casas para segunda residncia nesta cidade (CE-085); construo de grandes conjuntos habitacionais de baixa renda na periferia deste municpio (BR-222); e ainda implantao do Complexo Industrial e Porturio do Pecm (CIPP), no municpio de So Gonalo do Amarante (CE-085). O quarto e ltimo eixo de expanso se situa ao longo da faixa litornea leste, em direo aos municpios de Eusbio e Aquiraz (CE-040 e CE-025).
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Esta expanso est relacionada ao turismo e construo de residncias de alto padro, motivada pelas potencialidades paisagsticas e ambientais da rea. Resumindo, o atual quadro de expanso e crescimento da RM de Fortaleza est centrado no aumento de participao das atividades industriais, atradas por meio de incentivos fiscais locais e estaduais, e na expanso do setor de turismo, marcado pela construo de grandes resorts. Alm disto, destaca-se a construo do CIPP e de grandes condomnios fechados fora da cidade de Fortaleza. Vale destacar que apenas em parte esses novos elementos da metropolizao passaram pelos trmites institucionalizados da gesto metropolitana estabelecida. O pensamento articulado e especializado da gesto pblica regional parece sempre perder espao para o oportunismo econmico ou poltico da ocasio. Isto ser discutido na avaliao dos instrumentos de gesto, mas tambm evidenciado pela histria da institucionalizao e das mudanas de composio da RM de Fortaleza, descrita na seo a seguir.
3 A INSTITUCIONALIZAO DA RM DE FORTALEZA: INCLUSO DE MUNICPIOS E DEFINIO DE FPICs AO LONGO DE QUATRO DCADAS
A RM de Fortaleza, criada pela LCF no 14/1973, de 8 de agosto de 1973, era composta originalmente por cinco municpios: Fortaleza, Caucaia, Maranguape, Pacatuba e Aquiraz. Em 1986, por meio da LCF no 52/1986, o municpio de Maracana passa a fazer parte da RM, aps sua emancipao do municpio de Maranguape. Esta primeira adio foi representativa e impulsionou o incentivo ao desenvolvimento de polos industriais nos municpios vizinhos, sendo este um fator de grande influncia na formao do atual quadro metropolitano de Fortaleza. Aps a constituio de 1988, coube aos estados criar leis para constituir, alterar e criar mecanismos de gesto para as RMs. Assim, em 1991, por meio da Lei Estadual no 11.845/1991, foram includos na RM dois novos municpios, Guaiuba e Eusbio. Estes foram desmembrados de municpios que j compunham a RM, Pacatuba e Aquiraz, respectivamente. O municpio de Itaitinga, originado de Pacatuba, incorporado por este mesmo procedimento em 1995, mediante a Lei Complementar Estadual (LCE) no 3/1995. A partir de 1999, a expanso da RM de Fortaleza ocorre pela incorporao de novos municpios. Naquele ano, por meio da LCE no 18/1999, foram incorporados os municpios de Horizonte, Pacajus, Chorozinho e So Gonalo do Amarante. A composio atual da RM se completou em 2009, quando os municpios de Cascavel e Pindoretama foram incorporados. Na anlise de alguns indicadores socioeconmicos da RM de Fortaleza, pode-se notar que a evoluo da sua composio, por fora de lei e sem critrios
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especficos, mostrou-se paradoxal em alguns aspectos. O Artigo 2o da LCE no 18/1999 afirma que um dos elementos necessrios para a ampliao da RM a evidncia ou tendncia de conurbao (Cear, 1999). No entanto, quando se investiga a taxa de urbanizao das diferentes composies da RM de Fortaleza ao longo dos anos, verifica-se que a atual apresenta a menor taxa de urbanizao (96,11%), enquanto a composio de 1986 apresentaria a maior taxa (97,55%). Ou seja, a RM de Fortaleza, se continuasse com apenas os seis municpios integrantes em 1986, e no os quinze da atual composio, teria hoje uma taxa de urbanizao maior que a atual, revelando que o processo de ampliao da RM no entrou em sintonia com suas prprias diretrizes. Ainda com base no estudo da legislao, percebe-se a evoluo da RM de Fortaleza por meio de um levantamento comparativo da definio das FPICs nas dcadas de 1970 e 1990. O aumento no nmero de FPICs e a melhor definio destas funes so de grande importncia para a compreenso desta evoluo. No quadro 1, so exibidas as FPICs, por campo de atuao, definidas na LCF no 14/1973 e na LCE no 18/1999. Inicialmente, possvel constatar uma primeira diferena no nmero de FPICs definidas. Enquanto na LCF no 14/1973 havia sete funes definidas, este nmero aumenta para treze na LCE no 18/1999. Em 1973, as FPICs estavam limitadas a questes como saneamento bsico, uso do solo, transporte, questo hdrica e planejamento integrado, definido de forma genrica como de desenvolvimento econmico e social. Em 1999, porm, estas funes foram mais bem definidas, enquanto outras foram incorporadas. H, por exemplo, em relao a questes ambientais, a proposio de trs FPICs especficas. Alm disso, h a incluso de questes como a oferta habitacional de interesse social, segurana pblica, sade e nutrio, e educao e capacitao de recursos humanos. Um dos novos elementos apresentados na LCE no 18/1999 que introduzem grande inovao em relao ao proposto na lei anterior a necessidade de se estabelecerem polticas e diretrizes de desenvolvimento e de referenciais de desempenho dos servios. Desta forma, cobrada em lei a construo de indicadores e de referenciais para se fazer a verificao e a medida de atendimento das FPICs no contexto metropolitano, bem como a elaborao de polticas especficas voltadas para o monitoramento e a garantia de qualidade do servio ofertado.
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QUADRO 1
Comparativo das FPICs, por campos de atuao

Artigo 5o da LCF no 14/1973 Artigo 3o, pargrafo nico, da LCE no 18/1999 Estabelecimento de polticas e diretrizes de desenvolvimento e de referenciais de desempenho dos servios. Ordenao territorial de atividades, compreendendo o planejamento fsico, a estruturao urbana, o movimento de terras, e o parcelamento, o uso e a ocupao do solo. Desenvolvimento econmico e social, com nfase na produo e Planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social. na gerao de emprego e distribuio de renda. Infraestrutura econmica relativa, entre outros, a insumos Saneamento bsico, notadamente abastecimento de gua e energticos, comunicaes, terminais, entrepostos, rodovias e rede de esgotos e servio de limpeza pblica. Uso do solo metropolitano. ferrovias. Transportes e sistema virio. Sistema virio de trnsito, transportes e trfego de bens e pessoas. Produo e distribuio de gs combustvel canalizado. Captao, aduo e distribuio de gua potvel. Aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio Coleta, transporte, tratamento e destinao nal dos esgotos ambiental, na forma que dispuser a lei federal. Outros servios includos na rea de competncia do conselho sanitrios. deliberativo por lei federal. Macrodrenagem das guas superciais e controle das enchentes. Destinao nal e tratamento dos resduos slidos. Poltica da oferta habitacional de interesse social. Educao e capacitao dos recursos humanos. Sade e nutrio. Segurana pblica. Fonte: Brasil (1973) e Estado do Cear (1999).
O que pode ser extrado da comparao entre a LCF no 14/1973 e a LCE no 18/1999 que, em termos legais, houve sensvel avano em relao ao estabelecimento das FPICs no perodo, tanto pela incorporao de novas funes quanto pela definio mais precisa do que seriam estas funes. No entanto, cabe questionar se esta evoluo na lei correspondeu a um efetivo aumento na eficcia da gesto metropolitana e da expanso e consolidao das instituies responsveis por esta gesto.
4 ARRANJOS DE GESTO NA RM DE FORTALEZA: ROTATIVIDADE E FRAGILIDADE INSTITUCIONAIS
Cabe aos estados definir seus arranjos institucionais para a gesto de RMs, com o intuito de determinar o melhor processo de oferta de servios para as FPICs. Observa-se hoje, entre os entes brasileiros, uma variedade de arranjos tanto em relao ao organograma funcional quanto utilizao de instrumentos de gesto e formas de deliberao institucional das questes metropolitanas. Neste rol encontram-se estados que conservam ou constituem rgos especficos voltados para a gesto metropolitana, e tambm aqueles que incorporaram as funes de gesto em suas secretarias afins. Este ltimo o caso da RM de Fortaleza. Atualmente, no existe uma instituio especfica responsvel pela gesto da RM de Fortaleza. Tal instituio s existiu entre 1973 e 1991, sob o nome de Autarquia da Regio Metropolitana de Fortaleza (AUMEF), instncia instituda pela Lei Estadual no 9.800/1973 e extinta pela Lei no 11.831/1991.
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A AUMEF era constituda pelo Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana de Fortaleza (CDM) e pelo Conselho Consultivo, que deveriam atuar em forma de colegiado. Estes conselhos eram compostos por membros da gesto municipal (prefeitos e secretrios de Planejamento) e por membros indicados pelo governo (secretrios estaduais, secretrios-executivos e o superintendente da AUMEF). Ao longo de sua existncia, esta autarquia elaborou vrios planos envolvendo a questo do desenvolvimento urbano e do sistema de transportes da RM de Fortaleza.2 Alm disso, ficava a cargo da instituio a elaborao do Plano Geral de Desenvolvimento Integrado e dos planos diretores dos municpios da RM. A conjuntura poltica era um facilitador para as aes da AUMEF, visto que o regime autoritrio dos governos militares favorecia tanto o controle dos interesses dos prefeitos e municpios como das divergncias que a sociedade civil poderia ter em relao aos planos elaborados. Colaborava tambm a grande disponibilidade de recursos da Unio, que proporcionava a viabilidade e a manuteno destes planos pelo perodo necessrio sua execuo.
Nessa primeira fase, respaldadas pelo forte componente autoritrio do modelo de planejamento e gesto, as regies metropolitanas contavam com uma estrutura institucional e uma disponibilidade de recursos financeiros oriundos da Unio que permitiram a implementao de vrios projetos, especialmente na rea de saneamento bsico, transporte e trfego urbano. Com a crise financeira que se abate sobre o pas, nos anos 1980 e o incio do processo de mobilizao contra a ordem vigente e em favor da redemocratizao, as brechas institucionais e as fragilidades do sistema de planejamento metropolitano so explicitadas. A escassez de recursos pblicos tem como consequncia imediata o estancamento dos investimentos federais nas grandes metrpoles, culminando com o desmonte do aparato de organismos metropolitanos que atuavam na promoo do desenvolvimento urbano (Azevedo e Mares Guia, 2004 apud Digenes, 2012 p.140).3
Um fator importante a se colocar que desde aquele perodo havia uma fraca participao dos prefeitos da RM no CDM, o que causava dificuldades para a sua ao. Tal fato estava relacionado com a maior centralizao poltica e financeira da Unio e de suas instituies, afetando a ao colaborativa dos agentes municipais. No momento atual, os entraves cooperao entre os entes para a gesto da RM parecem estar relacionados s dificuldades de financiamento dos municpios e falta de comprometimento dos governos com a continuidade dos projetos e das instituies, resultando em uma instabilidade institucional da gesto metropolitana.
2. Entre outros planos, pode-se citar: Plano Diretor de Assentamentos (1976); Plano Operativo da RM de Fortaleza (1977); Plano de Estruturao Metropolitana PEM (1988); Plano de Ao Imediata de Transportes e Trfego PAITT (1981); Plano de Transporte Coletivo Transcol (1982); e Plano Diretor de Transporte Urbano da RM de Fortaleza PDTU (1983). Enquanto os trs primeiros planos objetivaram o desenvolvimento urbano de cada municpio, obedecendo a uma organizao fsico-territorial, os demais procuravam facilitar o sistema de transportes em toda a RM de Fortaleza. 3. AZEVEDO, S. e MARES GUIA, V. Os dilemas institucionais da gesto metropolitana no Brasil. In: RIBEIRO, L.C. (Org.) Metrpoles entre a coeso e a fragmentao, a cooperao e o conito. Rio de Janeiro: Fase; Observatrio das Metrpoles, 2004.
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Aps a extino da AUMEF, em 1991, as responsabilidades pela gesto metropolitana passaram para as secretarias estaduais, o que tornou mais complicado o gerenciamento das questes metropolitanas, visto que estas instituies atuavam em todo o estado. A LCE no 18/1999 estabeleceu o ltimo marco legal do sistema de gesto da RM de Fortaleza. Nesta lei foi estabelecida a criao do CDM e do Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Fortaleza (FDM). O conselho consultivo no foi mencionado na referida lei, portanto, foi considerado extinto. Dessa forma, a partir deste momento, o desenho institucional para gesto da RM de Fortaleza ficou enfraquecido, uma vez que a instncia de gesto especfica foi substituda por uma secretaria estadual com funes e abrangncia mais amplas, qual passaram a ficar vinculados o CDM e o fundo. Ao enfraquecimento da estrutura de gesto metropolitana somou-se a rotatividade das secretarias estaduais responsveis. Desde 1999, o CDM transitou por trs secretarias estaduais. De 1999 at 2003, o conselho esteve vinculado Secretaria de Infraestrutura (Seinfra). Em 2003, passou a ser subordinado Secretaria de Desenvolvimento Local e Regional (SDLR). Por fim, em 2007, A SDLR foi transformada em Secretaria das Cidades (SCidades). Hoje, instala-se uma dvida jurdica acerca da continuidade da instituio do CDM e do fundo metropolitano, uma vez que a lei que substitui a SDLR pela SCidades foi omissa sobre tais instncias. Contudo, a extino destas tambm no foi formalizada, podendo-se supor que seguem vinculadas SCidades, que herdou a estrutura e as atribuies da SDLR. Na prtica, sabe-se que tanto o CDM quanto o fundo se encontram inoperantes. A razo para esta instabilidade institucional est provavelmente relacionada s mudanas nos governos estaduais, uma vez que os anos de 2003 e 2007 marcam o incio de novas gestes. Isto demonstra o grande entrave que a falta de planejamento de longo prazo e a ausncia de uma poltica de Estado representam para a governana metropolitana.
QUADRO 2
Evoluo da vinculao e composio do CDM da RM de Fortaleza
Caractersticas do CDM / Leis LCE no 18/1999 LCE no 34/2003 Lei no 13.875/2007
Secretaria estadual de vinculao do CDM
Seinfra.
SDLR.
SCidades.
Membros do CDM Presidente Elaborao dos autores.
Seinfra, SEPLAN e prefeitos. Titular da Seinfra.
SDLR, SEPLAN e prefeitos. Titular da SDLR.
SCidades, SEPLAG e prefeitos. Titular da SCidades.
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4.1 O funcionamento do CDM e do Fundo Metropolitano
Os resultados da instabilidade institucional e da ausncia de uma poltica metropolitana de estado no funcionamento do CDM ficam claros quando se observam os registros de reunies feitas pelo conselho a partir de 1999. Com base no regimento interno do conselho, as reunies para deliberao deveriam ocorrer pelo menos seis vezes ao ano. No entanto, estas ocorreram com muito menos frequncia. A primeira reunio do CDM ocorreu em 13 de agosto de 2001, sucedida por outra em 19 de novembro do mesmo ano. No entanto, a terceira e ltima reunio do conselho aconteceu somente trs anos depois, em 26 de agosto de 2004. Essa descontinuidade das reunies do CDM marcou a sua atuao no perodo. Na primeira reunio, foi proposta a criao de quatro cmaras tcnicas setoriais, que seriam responsveis por avaliar projetos e propor solues para os problemas metropolitanos. As quatro cmaras propostas eram a Cmara de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente, a Cmara de Desenvolvimento Institucional, a Cmara de Desenvolvimento Social e a Cmara de Desenvolvimento Econmico. Na segunda reunio, ocorreu a ratificao desta proposta, a qual apenas na terceira reunio, trs anos depois, foi modificada e aprovada, resultando na criao de duas cmaras tcnicas setoriais, a Cmara Setorial de Transporte Urbano e Mobilidade Urbana e a Cmara Tcnica de Habitao. Somente a primeira cmara foi efetivamente implementada, inclusive com a definio dos entes participantes. No entanto, apenas uma reunio foi registrada, ocorrida em 30 de maro de 2005. Quanto composio dessas trs reunies do conselho registradas, nota-se a participao recorrente dos representantes municipais (prefeitos). Isto demonstra, por um lado, uma boa representatividade local nas discusses e um avano em relao baixa participao da dcada de 1970. Mas, por outro lado, aponta para o desafio de diluir os conflitos entre os entes, indicando a necessidade de trabalho de coordenao nestas instncias. A respeito do FDM, a situao ainda mais frgil: apesar de ter sido regularizado, nunca foi alimentado com recursos. As possibilidades de captao de recursos para o fundo foram definidas na LCE no 18/1999, sendo apresentadas seis fontes distintas. Tais recursos podem, em tese, provir de: receitas oramentrias dos trs nveis de governo envolvidos (federal, estadual e municipal); instituies de crdito nacionais e internacionais; transferncias a fundo perdido de instituies pblicas e privadas nacionais e internacionais; renda auferida com a aplicao de recursos no mercado financeiro; e emprstimos e subemprstimos para investimentos em projetos metropolitanos. A sexta possibilidade listada pela lei so as outras fontes (Cear, 1999, Artigo 10). Apesar dessa variedade descrita, evidente que a principal fonte de recursos viria dos aportes oramentrios da Unio, do estado do Cear e dos municpios
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mais ricos da RM de Fortaleza. No entanto, a ausncia de repasses demonstra o baixo interesse poltico em fomentar estas entidades. A ausncia de aportes financeiros para o FDM pode ser considerada um dos fatores fundamentais para o desestmulo participao no CDM. Assim, tanto o FDM quanto o CDM vivem em uma situao de limbo institucional, existindo mais formalmente que de fato. Embora a gesto estruturada da RM de Fortaleza por meio do CDM esteja inoperante desde 2004, vrias aes de planejamento urbano e regional foram realizadas pelo governo do estado nos ltimos anos. Algumas, inclusive, foram discutidas ainda no conselho, embora no tenham sido alvos de deliberao formal. Entre estas aes esto o Projeto Trem Metropolitano de Fortaleza (Metrofor), o Plano Estratgico da Regio Metropolitana de Fortaleza (Planefor), o CIPP e o Projeto de Desenvolvimento Urbano e Gesto de Recursos Hdricos (PROURB). No houve uma diminuio do nmero de projetos e aes propostos para a RM de Fortaleza, mas a tramitao destes em instncias setoriais. Recentemente, a demanda por novos projetos e a disponibilidade de recursos para grandes obras sofreu um grande incremento no oramento do estado no Plano Plurianual (PPA) de 2012-2015. Este impulso est relacionado com as demandas criadas pela realizao da Copa do Mundo de 2014. Tais demandas envolvem diretamente obras de transporte pblico e de sistema virio, saneamento ambiental, investimento em segurana pblica e no setor hoteleiro, bem como capacitao profissional da populao para receber o fluxo de turistas previsto. Esta demanda poderia favorecer o desenvolvimento institucional da gesto metropolitana, com a revitalizao do CDM e do FDM, alm da criao de rgos com competncias especficas RM de Fortaleza. Todavia, no h sinais de que exista tal esforo. Enquanto isso, sem instncias que favoream o debate e a participao populao, como os conselhos consultivos e deliberativos, os interesses da popular tendem a continuar de fora do processo de gesto metropolitano.
As informaes aqui apresentadas demonstram o frgil estado da gesto da RM de Fortaleza. Os instrumentos e rgos de gesto criados no perodo do regime autoritrio dos governos militares foram desmantelados e suas atribuies foram distribudas por vrias instituies estaduais. A atual crise na gesto da RM de Fortaleza est centrada na falta de aporte de recursos para o FDM, na inoperncia do CDM e na fragilidade institucional da gesto metropolitana, pulverizada por diversas secretarias estaduais. A crise de gesto da RM de Fortaleza insere-se no processo de desmonte do sistema de planejamento das questes metropolitanas ocorrido no Brasil a partir da dcada de 1990, resultado adverso do processo de descentralizao administrativa.
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Analisando os efeitos da Constituio de 1988 neste aspecto, Balbim et al. (2011, p. 159-160) afirmam que:
com a valorizao concomitante do poder municipal e, principalmente, as falhas de articulao entre as trs esferas de governo e as deficincias nas relaes intergovernamentais, expressando os problemas do federalismo brasileiro, a gesto metropolitana no Brasil entrou, a partir de 1988, em um processo de enfraquecimento e desarticulao.
A forma como os estados comearam a desmontar os arranjos de gesto vigentes variaram ao sabor das prioridades elencadas pelos governadores e pela restrio fiscal destes. No caso da RM de Fortaleza, o desmonte ocorreu em duas etapas, culminando em uma situao atual de desamparo e at mesmo questionamento sobre a validade legal dos instrumentos de gesto. Em um primeiro momento, o rgo que cuidava exclusivamente das questes metropolitanas foi extinto, sendo suas funes absorvidas pelas secretarias afins, que passaram a contar com dois instrumentos de gesto metropolitana: o CDM e o FDM. Apesar da regulamentao destes instrumentos, a sua atuao efetiva no trato das questes metropolitanas passou de marginal para nula no decorrer dos anos 2000, caracterizando-se a situao atual de governana institucional da RM de Fortaleza. importante que este limbo institucional da gesto metropolitana da RM de Fortaleza seja revertido. Neste processo, preciso considerar que antigos arranjos de gesto podem no ter a eficcia esperada para tratar os problemas de hoje. Ademais, no se deve presumir que novos instrumentos de ao pblica, como os CPs e as PPPs, sejam isoladamente capazes de contingenciar os crescentes problemas da metrpole. A oportunidade para trocas de experincias com RMs que possuem arranjos de governana diferenciados e eficazes, que possam contribuir para a formulao de um arranjo especfico para a RM de Fortaleza. Alm disto, mesmo com o maior aporte de recursos e o reavivamento da preocupao com os interesses metropolitanos em perodo recente, relacionada com o evento da Copa do Mundo de 2014, as aes na escala metropolitana parecem estar relacionadas mais com a soluo imediata e pontual de problemas que propriamente com o tratamento sistmico e duradouro das questes. Esta situao acarreta, ainda, a possibilidade de cooptao destes projetos e iniciativas para a satisfao de demandas setorizadas, relacionadas com grupos econmicos e segmentos sociais especficos. Isto porque a participao popular, que poderia ser feita por rgos de controle e acompanhamento destas aes constitudos especificamente para este fim, escamoteada. Assim, a tendncia mercantilizao da cidade, bem como a excluso de grande parte da populao da RM de Fortaleza das instncias de deciso e formulao de polticas pblicas, contribui com a propagao dos problemas metropolitanos e com o acirramento das desigualdades sociais.
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REFERNCIAS
BALBIM, Renato N. et al. Desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. Revista paranaense de desenvolvimento, Curitiba, n. 120, p. 149-176, jan.-jun. 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/Nr0hL>. BRASIL. Lei Complementar no 14, de 8 de junho de 1973. Estabelece as regies metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza. Disponvel em: <http://goo.gl/pci0V>. CEAR. Lei Complementar no 18, de 29 de dezembro de 1999. Dispe sobre a Regio Metropolitana de Fortaleza. Disponvel em: <http://goo.gl/z4H7L>. DIGENES, Beatriz H. N. Dinmicas urbanas recentes da rea metropolitana de Fortaleza. 2012. Tese (Doutorado) Universidade de So Paulo, So Paulo, 2012. PAIVA, Ricardo Alexandre. Turismo e metropolizao na Regio Metropolitana de Fortaleza. In: ENCONTRO NACIONAL DA ASSOCIAO DE PESQUISA E PS-GRADUAO EM ARQUITETURA E URBANISMO, 1. Rio de Janeiro, 2010. SMITH, Roberto. A dinmica da regio metropolitana de Fortaleza e os vetores de expanso territorial. Fortaleza: 2001. Mimeografado.
ESTADO DO CEAR. Secretaria das Cidades. Regio Metropolitana de Fortaleza RM de Fortaleza: breve histrico da sua criao e sistema de gesto. Fortaleza, 2009. Minuta.
CAPTULO 6
NOVO ARRANJO INSTITUCIONAL DA GESTO METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE

Cristina Maria dos Reis Martins* Esteban Flix Santana Carrion**
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1 APRESENTAO
Este captulo apresenta de forma sinttica alguns aspectos gerais da Regio Metropolitana (RM) de Porto Alegre, que em 2013 completou 40 anos de existncia, considerando suas caractersticas socioeconmicas mais significativas e as mudanas recentes no arranjo institucional da gesto metropolitana, que abrem a perspectiva de um novo modelo de desenvolvimento para a RM de Porto Alegre. Na seo 2, so analisados aspectos referentes dinmica do crescimento demogrfico, densidade e taxa de urbanizao da RM de Porto Alegre nesses quarenta anos, com algumas consideraes da relevncia destes indicadores nos principais municpios da regio e, desta, no contexto do estado e de outras RMs significativas do pas. Em sequncia apresenta-se uma breve anlise da evoluo do produto interno bruto (PIB) e dos empregos formais, a fim de vislumbrar a importncia econmica da regio no contexto do estado, bem como no contexto de outras RMs de destaque no pas. Na seo 3, so apresentadas as principais caractersticas do novo arranjo institucional de gesto metropolitana da RM de Porto Alegre, criado em 2011, que veio substituir aquele institudo nos anos 1970. De forma breve so apresentadas tambm as principais caractersticas de outras formas de articulao relevantes encontradas na gesto do recorte metropolitano. Ao final, trata-se da parte executiva da gesto metropolitana que pode ser visualizada pela atuao do rgo metropolitano, que completou 38 anos de existncia em 2013 e foi mantido no novo modelo de gesto metropolitana. A seo 4 traz uma anlise sucinta da governana na RM de Porto Alegre, considerando as articulaes institucionais entre os principais atores envolvidos na gesto do espao metropolitano. Por fim, na seo 5, constam as consideraes finais.
* Pesquisadora da Fundao de Economia e Estatstica (FEE). ** Tcnico da Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional (METROPLAN).
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2 ASPECTOS SOCIOECONMICOS DA RM de Porto Alegre NOS Quarenta ANOS DE SUA INSTITUCIONALIZAO
A RM de Porto Alegre, em 1973, ano de sua criao, era integrada por quatorze municpios, que concentravam uma populao total de 1.531.257 habitantes, os quais constituam 23% da populao total do estado. Em 2010, segundo o ltimo Censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a populao aumentou para 3.978.470 habitantes, distribudos em 32 municpios, correspondendo a 37,2% da populao total do Rio Grande do Sul. Assim, verifica-se que a populao da RM de Porto Alegre, que nesse perodo aumentou em mais de duas vezes e meia (160%), tambm incrementou sua participao no estado (4,2%).
TABELA 1
Anos 1973 2010 20151
Indicadores demogrcos da RM de Porto Alegre (1973, 2010 e 2015)

Nmero de municpios 14 32 34 rea (km) 3.740,9 10.097,2 10.345,5 Populao 1.531.257 3.978.470 4.032.062 Rio Grande do Sul (%) 23 37 37 Taxa de urbanizao 92 97 97 Densidade (hab./km) 409 394 390
Fonte: IBGE (1991; 2000; 2010), FEE ([s.d.]) e METROPLAN ([s.d.]). Nota: 1 Atualmente, existem mais dois municpios So Sebastio do Ca e Igrejinha que foram aprovados para fazer parte da RM de Porto Alegre a partir de 2015.
Uma das razes desse considervel incremento da populao da regio alm dos importantes fluxos de migrao rural-urbano das dcadas de 1970, de 1980 e em menor escala da dcada de 1990 , foi o significativo aumento do nmero de municpios que, de quatorze, em 1973, foi para 32, em 2010 devendo totalizar 34, em 2015 , resultando em um considervel aumento do territrio da regio de: 3.740,9 km, para 10.097,2 km. Assim, apesar do aumento da populao, com o correspondente aumento do territrio, a sua densidade mdia apresentou uma leve diminuio no perodo, passando de 409 hab./km para 394 hab./km. No contexto das demais RMs do pas, a dinmica de crescimento da populao da RM de Porto Alegre acompanhou, de certa forma, a tendncia geral do estado do Rio Grande do Sul, que foi de baixo crescimento demogrfico no cenrio nacional. Na ltima dcada, especificamente, constata-se, que o crescimento acumulado de 6,6% da RM de Porto Alegre, foi o menor entre as dezesseis RMs analisadas no pas (tabela 2).
Novo Arranjo Institucional da Gesto Metropolitana...
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TABELA 2
Taxa de crescimento da populao da RM de Porto Alegre (1991-2010) (Em %)

RM de Porto Alegre Perodo 1991-2000 2000-2010 Aumento anual 1,59 0,64 Aumento total do perodo 15,3 66 RMs Aumento total do perodo 19,5 13,2
Fonte: IBGE (1991; 2000; 2010), FEE ([s.d.]) e METROPLAN ([s.d.]).
A diminuio do ritmo de crescimento da populao da RM de Porto Alegre no estado est relacionada aos novos arranjos na polarizao dos fluxos migratrios internos, que, nesta dcada, diante do impulso do crescimento econmico das aglomeraes urbanas, apresentaram alteraes na preferncia relativa dos destinos das correntes migratrias internas. Do ponto de vista econmico, a RM de Porto Alegre, no longo prazo, foi se consolidando como o maior polo de crescimento econmico do estado. Assim, verifica-se, para o perodo 1976-2010, que a participao do valor agregado bruto da regio no Rio Grande do Sul aumentou de 35,2% para 43,0%. Entretanto, nas duas ltimas dcadas, constata-se um processo de reordenamento do crescimento econmico no Rio Grande do Sul, devido consolidao das aglomeraes urbanas: do Nordeste polo industrial e turstico , do Sul polo naval , e da aglomerao urbana do Litoral Norte polo de energia elica. A importncia econmica da RM de Porto Alegre, no estado, tambm dada pela capacidade de absoro de mo de obra, garantindo a gerao de renda familiar. Em termos de empregos formais, segundo a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), a regio, em 2010, respondia por 47% dos empregos totais do estado, sendo que ali estavam, tambm, 49% dos empregos urbanos do Rio Grande do Sul. Quanto estrutura geral dos empregos, 99,5% do total correspondiam a atividades no setor secundrio e tercirio. No estado, esta relao era de 96,5%. Uma anlise geral do PIB indica que, no cenrio nacional, no perodo 20002010, a RM de Porto Alegre perdeu significao entre as dezesseis RMs mais importantes do pas. Quanto ao ritmo de crescimento do PIB, no mesmo perodo, a RM de Porto Alegre apresentou a menor porcentagem entre estas RMs. Com aumento acumulado de 187,6%, na ltima dcada, a RM de Porto Alegre foi a regio com o menor crescimento mdio entre as RMs do pas, cuja mdia, entre elas, foi de 201,3%. A relativa desacelerao do crescimento do PIB da RM de Porto Alegre, entre 2000 e 2010, que acompanhou a tendncia de diminuio do crescimento da populao, ocorreu simultaneamente ao maior crescimento do PIB em outros
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aglomerados urbanos do estado, como a Aglomerao Urbana do Nordeste (Aune), com aumento de 224%, superando a RM de Porto Alegre, com crescimento acumulado de 187,6%. Os indicadores mais importantes do processo de desacelerao da RM de Porto Alegre, na ltima dcada, esto representados pela diminuio relativa do crescimento da populao e do PIB, o que estaria ocorrendo por algumas limitaes estruturais, relativas acessibilidade, circulao, mobilidade, entre outras; problemas gargalos que estariam gerando elevadas deseconomias ou externalidades negativas na RM, alterando o grau de preferncia dos investimentos. Somam-se a isto as caractersticas socioeconmicas das aglomeraes urbanas do estado, as quais apresentam atualmente grande atratividade, por razes geogrficas, logsticas de localizao, de mo de obra, entre outras. Os efeitos da queda do PIB, na qualidade de vida da populao da regio estariam sendo amenizados pela significativa diminuio na taxa de crescimento demogrfico, que tambm diminuiu consideravelmente nas ltimas dcadas.
MAPA 1
Evoluo territorial da RM de Porto Alegre (1973-2015)
Fonte: Brasil (1973) e Rio Grande do Sul (1989; 1994; 1998a; 1998b; 1999a; 1999b; 1999c; 2000a; 2000b; 2001; 2010; 2011; 2012b). Obs.: os municpios com leis de incluso estadual aprovadas em 2011 e 2012 somente tero os efeitos legais para incluso a partir de 2015, conforme o pargrafo nico do Artigo 7o da Lei Complementar Estadual no 11.740/2002 (Rio Grande do Sul, 2002).
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3 O NOVO ARRANJO INSTITUCIONAL DA RM DE PORTO ALEGRE
A criao, no final de 2011, do Conselho Deliberativo Metropolitano (CDM), e do Gabinete de Governana Metropolitana (GGM),1 este ltimo instalado junto Fundao Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional (METROPLAN), abriu uma nova perspectiva para o planejamento e a gesto da RM de Porto Alegre. Essas instncias passaram a ocupar o espao dos conselhos deliberativo e consultivo, criados em 1973, os quais, ao longo dos anos, foram perdendo a capacidade de resposta s demandas metropolitanas. A partir da dcada de 1980, com o processo de abertura poltica no pas, em especial com a Constituio Federal de 1988, estas instncias metropolitanas, criadas no contexto ditatorial, acabaram perdendo seu potencial de articulao. A relao dos Entes Federados nestes conselhos ocorria de forma vertical, ou seja, a instituio da RM dava-se pela esfera federal, as aes metropolitanas ficavam a cargo dos estados-membros e a participao dos municpios tinha apenas carter propositivo. Somado a isto, as mudanas constitucionais estabeleceram mais autonomia aos municpios, que passaram a ser regidos por lei orgnica, legislando sobre assuntos locais e, atriburam aos estados-membros, que tambm passaram a se organizar e reger por suas prprias Constituies, a responsabilidade da instituio de RMs, bem como de outras formas de organizao regional.2 No Rio Grande do Sul, a Constituio Estadual de 1989 manteve a RM de Porto Alegre criada pela lei federal, mas abriu a possibilidade de criao de um novo conselho deliberativo, que envolvesse e articulasse as esferas municipais. Estas, em 1989, somavam 22 municpios oficialmente metropolitanos, o que em parte teria sido uma das dificuldades para a instituio desta nova instncia, criada somente em 2011. O novo arranjo institudo legalmente para a gesto da RM de Porto Alegre, em 2011, composto pelo CDM e GGM buscou integrar as esferas federal, estadual e municipal de governo e incluir a participao da sociedade civil nas decises sobre as polticas pblicas metropolitanas. Nesse sentido, o CDM e o GGM apresentam como objetivo geral a integrao entre o governo do estado do Rio Grande do Sul e os governos dos municpios metropolitanos em aes para a promoo do desenvolvimento sustentvel da RM de Porto Alegre. Neste escopo, estas instncias visam reduo das desigualdades sociais e territoriais, a construo de uma identidade metropolitana, e uma gesto transparente e com controle social, em permanente colaborao entre as administraes pblicas estadual e municipais.
1. Lei Complementar no 13.854, de 26 de dezembro 2011, regulamentada pelo Decreto no 48.946, de 26 de maro de 2012. 2. Foram institudas no Rio Grande do Sul trs aglomeraes urbanas; a de Pelotas (1990), a do Nordeste (1994) e a do Litoral Norte (2004); duas redes de cidades em 2005, Cidades Histricas do Sul e municpios da Fronteira Mercosul; e a microrregio do Celeiro (2012).
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O CDM constitudo pelo Pleno e pela Diretoria Executiva (quadro 1). O Pleno, caracterizado como espao decisrio e de coordenao, presidido pelo governador do estado, inclui em sua composio e com direito a voto, seis secretrios de estado e todos os prefeitos dos municpios que integram oficialmente a RM de Porto Alegre 32 no total, em 2010. A Unio possui direito a trs representantes de ministrios relacionados RM de Porto Alegre, mas sem direito a voto.
QUADRO 1
Composio do CDM da RM de Porto Alegre (2012)
Pleno (52 participantes) Presidente do Pleno Unio Governador do Rio Grande do Sul Trs representantes (sem direito a voto) Ministrio das Cidades; Secretaria de Assuntos Federativos da Presidncia da Repblica; e Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto. Seis secretrios de estado (com direito a voto); Secretaria de Obras Pblicas, Irrigao e Desenvolvimento Urbano; Secretaria de Habitao e Saneamento; Secretaria de Planejamento, Gesto e Participao Cidad; Secretaria de Infraestrutura e Logstica; Secretaria do Gabinete dos Prefeitos e Relaes Federativas; e Secretaria do Meio Ambiente. Trinta e dois prefeitos dos municpios que integram a RM de Porto Alegre (com direito a voto): 34 prefeitos em 2015. Seis representantes (com direito a voto): indicados pelo governador, preferencialmente, participantes no CDES-RS e nos Coredes da RM de Porto Alegre. Cinco convidados (sem direito a voto): indicados pelo pleno, preferencialmente, participantes nos Coredes da RM de Porto Alegre. Diretoria Executiva (treze participantes) Administrao pblica estadual Administrao pblica municipal Sociedade civil Cinco representantes: com reconhecida capacidade tcnica ou administrativa, indicados pelo governador. Cinco prefeitos: indicados pelo pleno. Trs representantes: indicados pelo pleno.
Esfera estadual
Esfera municipal
Sociedade civil
Fonte: Rio Grande do Sul (2012a).
A sociedade organizada conta com seis representantes com direito a voto no Pleno, todos indicados pelo governador do estado, e, preferencialmente, conselheiros inseridos no Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), e nos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes). H tambm espao para cinco convidados da sociedade civil sem direito a voto, todos indicados pelo Pleno e, preferencialmente, participantes nos Coredes da RM de Porto Alegre. Com o total de 52 participantes, o CDM a instncia responsvel pelo estabelecimento das diretrizes de desenvolvimento da RM de Porto Alegre. Com esta finalidade, compete ao CDM planejar o desenvolvimento estratgico para a regio, propondo e aprovando um Plano Diretor Metropolitano (PDM), as diretrizes do Plano Plurianual (PPA) da RM de Porto Alegre e a identificao das aes metropolitanas prioritrias, que devem ser incorporadas
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nas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs), e nas Leis Oramentrias Anuais (LOAs), do estado e dos municpios integrantes da RM de Porto Alegre. Diretoria Executiva do CDM, cabe propor e acompanhar as aes de planejamento metropolitano e implantar as polticas pblicas de interesse comum, bem como supervisionar a implementao executiva das deliberaes do CDM, no mbito do estado e dos municpios integrantes da RM de Porto Alegre. Com o total de treze membros, a Diretoria Executiva conta com cinco representantes da administrao estadual, indicados pelo governador do estado, cinco prefeitos dos municpios integrante da RM de Porto Alegre e trs representantes da sociedade civil, indicados pelo Pleno. A Presidncia da Diretoria Executiva, com mandato de dois anos, deve ser ocupada preferencialmente por um dos prefeitos. O GGM a instncia responsvel pela execuo das aes metropolitanas. Por meio de diversas atividades de apoio tcnico e administrativo, o GGM tem como finalidade promover a integrao institucional, a capacitao e o aperfeioamento de recursos relacionados ao planejamento e ao desenvolvimento metropolitano, garantindo a efetividade das aes deliberadas pelo CDM. A METROPLAN, onde o GGM foi instalado, possui a atribuio de garantir a sua estrutura e funcionamento. O Pleno se rene a cada seis meses em sesses ordinrias abertas ao pblico e as reunies da Diretoria Executiva ocorrem a cada dois meses. As reunies extraordinrias tanto do Pleno quanto da Diretoria Executiva podero ocorrer a qualquer tempo, conforme a necessidade. As reunies ordinrias, as extraordinrias, as do Pleno e as da Diretoria Executiva podem ser realizadas independentemente da existncia de qurum. Contudo, as decises somente sero legitimadas com a presena de pelo menos a metade e mais um dos seus membros. A organizao das reunies, considerando os aspectos administrativos, est sob a responsabilidade do GGM. Alm do arranjo formal, so encontradas na RM de Porto Alegre outras formas de articulao, em sua maioria, criadas a partir do contexto democrtico dos anos 1990. Estas formas com carter intermunicipal, no constituem propriamente instncias de gesto metropolitana, mas, buscam mobilizar e articular os atores polticos, econmicos e sociais, bem como a populao na regio. Em alguns casos, estas institucionalidades encontram-se at mesmo articuladas aos sistemas de gesto estaduais. Entre elas encontram-se: seis associaes de municpios filiadas Federao das Associaes de Municpios do Rio Grande do Sul (FAMURS), cinco Coredes, seis comits de gerenciamento de bacias hidrogrficas e dois consrcios pblicos intermunicipais. As associaes de municpios3 caracterizam-se como organizaes de direito privado que visam busca de solues para problemas comuns aos municpios.
3. As associaes que compem a RM de Porto Alegre so: Associao dos Municpios da Costa Doce (Acostadoce), Associao dos Municpios da Grande Porto Alegre (GRANPAL), Associao dos Municpios da Regio Carbonfera (ASMURC), Associao dos Municpios do Vale do Ca (AMVARC), Associao dos Municpios do Vale do Paranhana (Ampara), Associao dos Municpios do Vale do Rio dos Sinos (AMVRS).
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A filiao dos municpios s associaes tem carter voluntrio e pode variar de acordo com a legislatura municipal. A FAMURS, criada em 1976, representa formalmente as associaes municipais do estado, e foi reconhecida legalmente no mbito estadual, em 1994, como Entidade oficial dos municpios do Rio Grande do Sul. Em funo das deliberaes sobre a gesto dos recursos hdricos, entre 1988 e 2000, foram criados seis comits de gerenciamento de bacias hidrogrficas na RM de Porto Alegre.4 Os comits integram o Sistema Estadual de Recursos Hdricos (SERH), com a finalidade de congregar os representantes de usurios da gua, da populao residente nas regies das bacias hidrogrficas e dos rgos da administrao direta federal e estadual, com atuao relacionada aos recursos hdricos, agregando desta maneira um nmero expressivo de instituies. Desde 1994, o Rio Grande do Sul conta com os Coredes institudos legalmente e voltados para o planejamento das diferentes regies do estado, dos quais cinco conselhos se encontram no territrio metropolitano.5 Os Coredes so organizaes que se destacam na promoo do desenvolvimento regional, pois so a base territorial e de apoio institucional para as polticas urbanas e regionais, utilizada pelo governo do estado para as aes de planejamento, oramento e gesto descentralizados. Junto aos Coredes, alm de cmaras setoriais para temas especficos, em cada municpio integrante, foram previstas Comisses de Avaliao dos Servios Pblicos Estaduais (Casepe), com o objetivo de controle e acompanhamento dos investimentos estaduais e a implantao dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento (Comudes). A composio de cada Corede est relacionada mobilizao dos atores locais setor pblico, privado e da sociedade civil , de acordo com interesses regionais especficos, em funo das atividades e demandas da regio de abrangncia do conselho, incluindo a participao de representantes dos Comudes e dos comits de gerenciamento de bacias hidrogrficas. Um instrumento de planejamento utilizado e organizado pelos Coredes trata-se da Consulta Popular, que se caracteriza como um processo de consulta direta populao sobre os investimentos e servios de interesse regional a serem includos na proposta oramentria anual do estado. A partir de 2007, foram criados na RM de Porto Alegre dois consrcios pblicos intermunicipais,6 que integram grande parte dos municpios metropolitanos. Em 2007, foi criado o Consrcio Pr-Sinos, que agrega os municpios
4. Comit dos Sinos (1988), Comit Gravata (1989), Comit do Lago Guaba (1998), Comit Ca (1998), Comit Taquari-Antas (1998) e Comit Baixo Jacu (2000). 5. Na RM de Porto Alegre, institudos em 1994, Centro-Sul, Paranhana-Encosta da Serra, Vale do Ca, Vale do Rio dos Sinos e o Metropolitano Delta do Jacu, institudo em 2003. 6. A Lei Federal no 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto no 6.017/2007, possibilitou a criao de consrcios pblicos intermunicipais, previstos no Artigo 241 da Constituio Federal de 1988 e da Emenda Constitucional no 19 de 1998.
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no recorte territorial da bacia hidrogrfica do rio dos Sinos, entre os quais 24 deles pertencem configurao institucional da RM de Porto Alegre. O Pr-Sinos est voltado para a atuao nas reas de abastecimento pblico, esgotamento sanitrio, resduos slidos e drenagem urbana, e est constitudo por diversas instituies, incluindo organizaes da sociedade civil e do setor pblico. Em 2010, foi criado o Consrcio Pblico da Associao dos Municpios da Regio Metropolitana de Porto Alegre (GRANPAL), que agrega onze municpios metropolitanos, entre eles, a capital Porto Alegre. O consrcio da GRANPAL tem como objetivo, por meio do desenvolvimento da capacidade administrativa, tcnica e financeira dos municpios, buscar solues conjuntas para problemas comuns entre os municpios.
MAPA 2
Institucionalidades intermunicipais na RM de Porto Alegre (2013)
O mapa 2 apresenta a rea de atuao das diferentes institucionalidades encontradas no recorte metropolitano. Observa-se que o municpio de Canoas apresenta participao em trs comits de bacia, nos dois consrcios, em um Corede e em uma associao de municpios, sendo atravessado por seis institucionalidades.
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3.1 METROPLAN: gesto metropolitana e regional
H 38 anos a RM de Porto Alegre conta com uma instncia responsvel pelas aes de planejamento metropolitano: a METROPLAN, que ao longo de sua existncia esteve vinculada a diferentes secretarias de estado7 e, a partir de 1991, tambm responde pelo planejamento das demais regies do Rio Grande do Sul. As finalidades da METROPLAN esto baseadas em trs eixos: i) gesto do territrio; ii) gesto da mobilidade urbana; e iii) participao na gesto ambiental recursos hdricos e resduos slidos. Em seus vrios anos de atividade, a METROPLAN foi pioneira em muitas reas, em especial na rea ambiental, em que se destacam: o planejamento ambiental junto ao Grupo Executivo da Regio Metropolitana (GERM); a criao de comits de bacias hidrogrficas; o Programa de Catadores de Materiais Reciclveis, em 1989; o desenvolvimento de atividades de planejamento com participao social; o Programa Proteger, realizado em parceria com a Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM). Em 2010, a METROPLAN executou, em carter provisrio, as atribuies de agncia da regio hidrogrfica do Guaba, com o objetivo de realizar estudos e aes para a implantao dos instrumentos de gesto dos recursos hdricos no Rio Grande do Sul. Em relao gesto do territrio, destaca-se a atuao da METROPLAN no exame da incluso de municpios na RM de Porto Alegre e no assessoramento para a realizao dos planos diretores municipais, na anuncia prvia para registros de loteamentos ou desmembramentos, na assistncia tcnica e implantao de pequenas obras de infraestrutura em municpios no integrantes da RM de Porto Alegre, na compatibilizao do planejamento territorial com a gesto dos recursos hdricos, nas aes de drenagem urbana e na execuo de demandas por Consulta Popular definidas pelos Coredes. Quanto mobilidade urbana, a METROPLAN apresenta uma atuao consolidada na qualificao do Sistema Estadual de Transporte Metropolitano Coletivo de Passageiros (SETM).8 Foram atribudas METROPLAN finalidades privativas sobre a SETM, enquanto rgo responsvel pela gesto do sistema nos modais rodovirio, ferrovirio e hidrovirio. Desde 2000, a METROPLAN conta com uma Diretoria de Transportes (DTM), a qual responde pelo planejamento, pelo gerenciamento, pela fiscalizao do transporte coletivo de passageiros da RM de Porto Alegre e das aglomeraes urbanas, realizando atividades referentes
7. Secretaria de Desenvolvimento Regional e Obras Pblicas (1975); Secretaria do Interior, Desenvolvimento Regional e Urbano e Obras Pblicas (1987); Secretaria da Coordenao e Planejamento (1995); Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano (2003), anteriormente denominada Secretaria Especial de Habitao e, em 2007, como Secretaria de Habitao, Saneamento e Desenvolvimento Urbano; e Secretaria de Obras Pblicas, Irrigao e Desenvolvimento Urbano (2011). 8. Institudo e regulamentado em 1998 pela Lei Estadual no 11.127 e pelo Decreto no 39.185.
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ao planejamento operacional, ao planejamento do clculo tarifrio e da fiscalizao dos servios, e ao atendimento aos usurios. Entre suas principais realizaes, destaca-se a elaborao e implementao do Plano Integrado de Transporte e Mobilidade Urbana (PITMurb), desenvolvido a partir de 2003 pelo convnio entre a Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (TRENSURB), METROPLAN e a Empresa Pblica de Transporte Coletivo de Porto Alegre (EPTC).9 A METROPLAN acumulou diversas atribuies ao longo do perodo de sua existncia, algumas delas relacionadas secretaria de estado a qual se encontrava vinculada, as quais no foram exclusivamente voltadas para a RM de Porto Alegre. No entanto, entre 1995 e 2005, a METROPLAN sofreu uma reduo significativa em seu quadro de pessoal, chegando a uma ocupao de menos de 50% das vagas. Atualmente, com o novo arranjo institucional para RM de Porto Alegre, o GGM foi instalado junto METROPLAN, apontando a necessidade de fortalecimento e reestruturao do rgo. Um dos desafios para a efetividade da gesto metropolitana a disponibilidade de recursos. As aes desenvolvidas pela METROPLAN, incluindo as voltadas para a RM de Porto Alegre, em grande parte, possuem base em recursos advindos do oramento estadual, relacionados aos programas desenvolvidos pela secretaria de estado a qual o rgo encontra-se vinculado. No entanto, em 1973, para dar suporte financeiro gesto metropolitana, foi criado o Fundo de Investimentos Urbano do Rio Grande do Sul (Fundurbano-RS). Este fundo, ainda legalmente vigente, ao longo dos anos voltou-se para o financiamento de diferentes regies do estado. Em 1998, ele passou a ser utilizado inclusive para obras de infraestrutura em pequenas comunidades rurais. Uma das discusses do CDM em seu primeiro ano de atividade tratou da criao do Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Porto Alegre (FDM), elemento fundamental para a efetividade das aes metropolitanas. O FDM, em substituio ao Fundurbano-RS, deve ter como base principal os recursos advindos dos repasses federais do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
9. A parceria pblica teve incio em 2003 com o protocolo de integrao institucional rmado entre Unio, estado do Rio Grande do Sul e o municpio de Porto Alegre. Em 2004, foi celebrado o Acordo de Cooperao Tcnica e Apoio Recproco entre Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (TRENSURB), METROPLAN e Empresa Pblica de Transporte Coletivo de Porto Alegre (EPTC), com a criao do Grupo de Coordenao Institucional (GCI) e do Grupo Executivo de Integrao (GEI) e a contratao de servios de consultoria especializada em transporte pblico para a execuo do Plano Integrado de Transporte e Mobilidade Urbana (PITMUrb). O planejamento integrado contemplou vrias etapas. So elas: i) estudo de planejamento estratgico de integrao do transporte pblico coletivo da RM de Porto Alegre (2004-2006); ii) PITMUrb no mbito da RM de Porto Alegre (2005-2009); iii) projetos executivos para a implantao do sistema integrado prximos passos (2009-2010); e iv) implantao das solues e execuo de obras a partir de 2010.
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4 GOVERNANA METROPOLITANA NA RM DE PORTO ALEGRE 4.1 Articulao institucional para a criao do CDM e GGM e atividades iniciais do conselho
O CDM e o GGM foram criados a partir de um processo de articulao institucional entre os prefeitos da RM e o governo estadual, que em alguns aspectos, alm dos atores polticos, tambm envolveu atores econmicos e sociais. O debate sobre a necessidade de um novo arranjo institucional, bem como a percepo de inoperncia no arranjo anterior tiveram origem na esfera municipal. No final de 2010, por intermdio da iniciativa da GRANPAL, foi iniciada a discusso sobre a construo de uma agenda metropolitana, voltada para o desenvolvimento econmico e social da regio. O debate visava reconstruo do arranjo institucional para a RM de Porto Alegre, uma vez que o desenho institucional ainda vigente datava da poca da ditadura militar e, de acordo com os prefeitos, no existiria mais efetivamente desde os anos 1980. No havia consenso entre os prefeitos sobre o novo sistema de gesto para a RM de Porto Alegre, estes apenas concordavam com a especificidade da gesto metropolitana e quanto ao enfraquecimento institucional da METROPLAN em relao s demandas metropolitanas, em funo da ampliao de suas atribuies para o nvel estadual. Inicialmente, em proposta apresentada ao governo do estado, a GRANPAL buscava a criao de um consrcio metropolitano, incluindo todos os municpios da RM, o governo do estado e a Unio. A proposta tambm contemplava a criao de uma agncia e um fundo de desenvolvimento metropolitano, capazes de prover as polticas pblicas de interesse comum da RM de Porto Alegre e, de uma assembleia metropolitana, que possibilitasse reunir todos os prefeitos da RM de Porto Alegre e a sociedade civil. Tambm havia a possibilidade de criao do conselho deliberativo da RM de Porto Alegre, presidido pelo governador do estado, com base na Constituio Estadual de 1989.10 Nesse sentido, em 2011, teve incio no mbito do governo estadual, junto ao Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES)11 o processo para a formulao de um novo modelo de gesto do desenvolvimento para a RM de Porto Alegre, com a construo de instrumentos capazes de dinamizar uma governana metropolitana, abarcando os diferentes atores envolvidos na questo, como
10. Conforme entrevista com a ex-assessora da Secretaria Executiva do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), coordenadora das atividades da Cmara Temtica do Desenvolvimento Metropolitano e do Relatrio de Concertao da Cmara Temtica do Desenvolvimento Metropolitano, 2011. 11. A criao do Conselho Deliberativo Metropolitano (CDM) e do Gabinete de Governana Metropolitana (GGM) ocorreu a partir das discusses na Cmara Temtica do Desenvolvimento Metropolitano junto ao CDES. Este conselho foi institudo no incio de 2011 com intuito de criar consensos entre os atores polticos, econmicos e sociais, em prol do desenvolvimento do estado. A partir de grupos de trabalho, foram criadas cmaras temticas, com os principais temas em pauta na agenda governamental, entre eles a questo metropolitana.
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tambm a constituio de uma agenda de desenvolvimento para a regio. A anlise das condies institucionais da RM apontava a falta de uma institucionalidade metropolitana efetiva, como um dos principais obstculos para o desenvolvimento da regio, sobretudo porque o desenho institucional vigente se tornara insuficiente para expressar de forma adequada s mudanas na ordem urbano-territorial. Alm dos atores polticos, os debates contaram com a participao de um grupo de especialistas sobre o tema metropolitano e de representantes de distintos setores da sociedade civil e do setor privado. Aps vrias discusses, chegou-se ao formato atual do CDM e do GGM, considerado como intermedirio entre as duas possibilidades. A criao do GGM instalado junto METROPLAN foi a alternativa com mais viabilidade, pois avaliou-se que a criao de uma agncia metropolitana demandaria muitos esforos.12 Destaca-se que este processo tambm reconheceu a importncia de outras formas de gesto intermunicipais na RM de Porto Alegre, principalmente os Coredes, cuja participao de seus membros na composio do CDM adquiriu carter preferencial. O primeiro ano de existncia do CDM voltou-se para a estruturao administrativa e financeira do conselho, com a elaborao do regimento interno e criao ainda em curso do FDM, e tambm para o incio do processo de elaborao do PDM para a RM de Porto Alegre. Nos debates entre os integrantes do CDM, criou-se um consenso em que o PDM deveria ser construdo a partir de princpios norteadores, definidos por uma base conceitual de informaes preexistentes. Quanto aos aspectos operacionais de implementao do plano, havia a compreenso dos membros do CDM sobre os enfrentamentos institucionais entre o estado e os municpios em relao a um efetivo gerenciamento dos temas de interesse comum, para os quais seria necessrio ainda o aperfeioamento da gesto institucional. Uma das crticas apontadas neste aspecto remete ao receio de que a construo do PDM, protagonizado pelo Estado, sem a incluso de alguns atores, sobretudo da sociedade civil, no ser plenamente satisfatria. Assim, a construo do PDM deveria envolver a discusso com os diversos atores polticos, econmicos e sociais da RM de Porto Alegre. Nessa lgica, para o levantamento dos problemas e das potencialidades da regio, os quais serviriam de base para as diretrizes do PDM, foram organizadas pelo CDM e GGM/METROPLAN, em 2012, diversas atividades, incluindo: encontros tcnicos, reunindo os municpios da RM de Porto Alegre, universidades e rgos da administrao direta e indireta; oficinas de trabalho, reunindo os municpios da RM de Porto Alegre para a discusso de temas de interesse metropolitano;
12. Em 1997, foi instituda uma secretaria de estado voltada para gesto da RM de Porto Alegre, a Secretaria Especial da Regio Metropolitana (SERM), no entanto ela no apresentou uma atuao efetiva. Em 1999, ela foi extinta e incorporada Secretaria Especial de Habitao.
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e a realizao de um seminrio13 para a apresentao e discusso de planejamento estratgico da RM de Porto Alegre e temas relacionados governana metropolitana. De forma resumida, nessa perspectiva de planejamento estratgico para a RM de Porto Alegre,14 entre os problemas enfrentados quanto aos eixos estruturadores do plano de desenvolvimento da RM de Porto Alegre, Institucionalidade e Ao Poltica, observa-se a percepo dos atores quanto s dificuldades da articulao institucional, que se encontra em processo de construo. Em relao institucionalidade, destaca-se a no homogeneidade do territrio metropolitano, relacionada, em parte, falta de observao aos critrios de incluso dos municpios na regio, que repercutiria na necessidade de criao de microrregies na RM de Porto Alegre, considerando as caractersticas e proximidades dos municpios. Em termos da ao poltica, um dos pontos tensionados se refere continuidade e sustentabilidade desse processo em vista das possveis rupturas nas polticas pblicas em funo das trocas de governos, com diferentes opes polticas. Se, por um lado, existem consensos em relao existncia dos problemas comuns; por outro, h a dificuldade da construo de solues para os problemas, que pode ser atravessada por muitos dissensos e projetos distintos, o que prejudica a cooperao e o envolvimento dos atores, principalmente a adeso dos 32 municpios integrantes da RM de Porto Alegre em um projeto comum.
4.2 Iniciativas metropolitanas de articulao institucional
Em anlise das proposies das outras formas de articulao relevantes no recorte metropolitano, observa-se que entre as associaes de municpios existe uma tendncia em buscar solues para problemas comuns por meio dos consrcios pblicos, que seriam principalmente adequados para a gesto nos espaos metropolitanos e aglomerados urbanos. Os consrcios se apresentariam como instrumentos de cooperao federativa, dadas as desigualdades entre os municpios brasileiros, seja em termos de tamanho, populao, receitas municipais, entre outros aspectos. A principal vantagem oferecida pelos consrcios estaria no ganho de escala para os pequenos municpios, que, agindo em parceria com os maiores, poderiam auferir vantagens tcnicas, gerenciais e financeiras. Cabe destacar
13. Em novembro de 2012, foi promovido, pelo CDM, o Seminrio de Polticas Metropolitanas, nele foi realizada a segunda reunio do pleno do CDM, alm de debates sobre as questes metropolitanas, com a participao de tcnicos e gestores com atuao na RM de Porto Alegre, representantes dos municpios que integram a regio, autoridades do Executivo e Legislativo, membros dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes) e dos comits de gerenciamento de bacias hidrogrcas, de universidades e representantes da sociedade civil. Durante o seminrio, foram levantados os problemas e as potencialidades da RM de Porto Alegre, que foram discutidos em ocinas no segundo dia do evento. 14. A partir de resultados dos grupos de discusso dos Eixos estruturadores do Plano de Desenvolvimento da RMPA saneamento e meio ambiente, infraestrutura urbana, transporte e mobilidade, institucionalidade, ao poltica, sade e ensino e pesquisa realizados no Seminrio de Polticas Metropolitanas.
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que os consrcios tambm confeririam mais autonomia aos municpios. Nesta direo, a participao dos entes municipais em instncias municipalistas tambm se destaca como fundamental para o equilbrio de foras entre as esferas, municipal, estadual e federal, principalmente em funo da crtica quanto distribuio de recursos, considerada no equitativa e concentrada na esfera federal. Os Coredes, em suas proposies,15 visam promover uma governana regional, reafirmando a necessidade de adequar as instncias de regionalizao administrativa sua regionalizao. Na referncia gesto e ao planejamento regional, a proposta est voltada para a implementao dos planos estratgicos de desenvolvimento regional, articulados com os planos estratgicos de desenvolvimento municipais e com planos plurianuais municipais, cujas prioridades devem ser definidas a partir da participao popular, reiterando a importncia da consulta popular na priorizao de projetos e recursos do oramento do estado. Em termos dos recursos, os conselhos propem a criao de fundos em mbito nacional, estadual e regional de desenvolvimento para o financiamento de programas e projetos de desenvolvimento regionais. Quanto aos comits de gerenciamento de bacias hidrogrficas, a principal proposta estaria no estabelecimento de acordos entre os atores locais em relao ao uso e preservao dos recursos hdricos, observando-se que muitas vezes neste processo podem ser gerados impasses e conflitos. Nesta lgica, no processo de realizao dos planos de recursos hdricos, a cargo dos comits, as deliberaes tm como uma das prerrogativas a participao da sociedade, com a mobilizao de grupos interessados e voltados para demandas setoriais em relao ao uso da gua, que pode ser direcionada para as atividades produtivas rurais, industriais e de servios, e para o abastecimento pblico.
4.3 Atores e agentes da dinmica metropolitana
Pode-se considerar que a governana metropolitana envolve uma gama de atores locais e estaduais de vrios segmentos da sociedade setores pblico e privado, sociedade civil organizada que se articulam em arranjos de gesto institucional ou em outras formas relevantes de articulao encontradas no espao metropolitano, que apresentam diferentes vises em relao ao planejamento e gesto metropolitana.16 Em relao articulao dos atores locais, independentemente do segmento da sociedade, os participantes tendem a se manter restritos s suas instncias de atuao, sem o reconhecimento da gesto metropolitana, como no caso dos integrantes dos comits de bacias e dos Coredes.
15. Carta de Vacaria (2008) e Carta de Santo ngelo (2012). 16. Essa anlise teve como base entrevistas semiestruturadas, realizadas em 2013 com os atores e agentes econmicos articulados na gesto metropolitana, nas esferas local, estadual e metropolitana.
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No caso do setor pblico municipal, mesmo sendo considerada a necessidade de uma governana metropolitana, articulada s diferentes esferas de governo, a tendncia buscar a manuteno da autonomia municipal, visto que o entendimento seria que o protagonismo e a gesto ocorressem em termos efetivos no espao local e, sob esta perspectiva os entes municipais entenderiam o CDM, concebido em 2011, como o arranjo possvel nas limitaes legislativas. Seguindo esta lgica, nas possibilidades legais, a criao dos consrcios, que podem ser considerados ainda embrionrios na RM de Porto Alegre, se apresenta como soluo para a gesto de problemas setoriais, comuns entre os municpios. Para a esfera municipal, um dos aspectos positivos do planejamento urbano, agregando uma viso metropolitana, seria a possibilidade de aumento do volume de recursos captados da esfera federal. Neste aspecto tambm se destaca a necessidade de criao de um fundo metropolitano e a presena de um rgo gestor, como a METROPLAN, ou a criao de uma agncia metropolitana, de apoio tcnico e administrativo, capaz de garantir a efetividade da gesto. Na esfera estadual, alguns atores reconhecem o CDM como reflexo da viso estratgica dos governos municipais, visto que o processo de criao deste teve incio com a GRANPAL. Assim, uma articulao a partir da base dos municpios traria uma contribuio mais efetiva. Estes atores entendem tambm que se deva contar com os demais espaos de articulao da RM, uma vez que o conjunto de recursos est nos programas e nos projetos dos governos estadual e federal. Os conselhos, como o CDM, enquanto espaos que agregam diferentes secretarias de estado e outros setores da sociedade podem ser vistos, pelo setor privado, como de significativa importncia. Esta proximidade facilitaria as negociaes entre os setores pblico e privado, tornando-as menos onerosas, pois, em muitos casos, para uma proposta de ao do setor privado faz-se necessrio a circulao entre os diferentes rgos pblicos, em funo, por vezes, da falta de comunicao entre estes rgos. A existncia de outras formas de articulao no mbito metropolitano, como os Coredes, podem ser vistas de forma no conflitante, mas, diferentes em termos de amplitude. Deste modo, os Coredes no representariam interesses diversos do CDM, mas estariam mais prximos das bases. Enquanto os Coredes seriam o reflexo de um processo participativo de uma regio, agregando as demandas da populao, o CDM seria uma viso estratgica dos governos municipais. Entretanto, no houve a iniciativa de organizar um Corede com todos os municpios metropolitanos, que acabaram distribudos em cinco Coredes, dificultando a articulao em relao ao planejamento metropolitano. Os comits de gerenciamento de bacias hidrogrficas teriam uma importncia estratgica na gesto metropolitana, na medida em que so arranjos
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que promovem uma articulao intermunicipal composta, alm dos rgos governamentais, em grande parte, por entidades da sociedade civil e dos representantes das comunidades, envolvendo problemas referentes ao saneamento ambiental, que ultrapassam os limites municipais. Desse modo, os comits tm servido de espao para a discusso de grandes projetos, como as barragens e obras de infraestrutura. Os consrcios intermunicipais tm se caracterizado por possurem finalidades muito especficas, mesmo havendo algum estmulo, em nvel federal, para a formao de consrcios mais amplos. A lgica seria que estas formas associativas tenham uma convivncia mais harmnica possvel com o conjunto das demais articulaes de gesto. Contudo, no caso do Vale dos Sinos, por exemplo, em que h o Consrcio Pr-Sinos e o Comit Sinos, existem demandas de maior ou menor interesse de cada um deles, e algumas aes acabam se sobrepondo e gerando conflitos. Em termos de planejamento metropolitano, a noo de planejamento estratgico para a RM, pelo CDM, em uma viso de longo prazo, apresenta-se como vivel em relao capacidade de resposta a questes pontuais, especficas para grupos de municpios, que escapariam s diretrizes do grande planejamento. Um plano metropolitano pode fazer com que no ocorra a fragmentao do planejamento, incluindo as diferentes funes pblicas, e tambm as atividades econmicas da regio. A falta de um planejamento comum entre os municpios pode significar vrias reas de conflito em um territrio metropolitano, em que os diferentes planos diretores municipais consideram funes distintas para reas limtrofes, por exemplo, o que um municpio considera como rea residencial e/ou industrial, outro municpio pode considerar como rea de preservao ambiental, repercutindo em diversos problemas ambientais, de mobilidade, entre outros. Em relao aos recursos de financiamento para a gesto metropolitana, o apoio da esfera federal mostra-se essencial para a execuo de projetos e obras de grande vulto. Contudo, um fundo de desenvolvimento metropolitano apresenta-se como fundamental para a sustentabilidade administrativa, articulao e planejamento metropolitano. As parcerias com o setor privado tambm vm sendo discutidas como opo para problemas metropolitanos, no que tange aos recursos para a realizao de obras. Todavia, as parcerias pblico-privadas necessitariam ter como base um planejamento mnimo, para que resultem em obras adequadas s necessidades regionais. A tendncia observada em relao ao setor privado seria a transformao e modificao do espao de acordo com interesses prprios, por vezes dissociados dos interesses comuns. Porm, o setor privado pode apresentar para a gesto metropolitana mais agilidade em projetos para a soluo de demandas privadas ou estatais, em oposio burocracia estatal, que pode ser apontada como um fator na demora da realizao e implementao das solues.
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Em termos das funes pblicas de interesse comum, no entendimento dos atores, a prioridade seria a mobilidade, sendo destacadas tambm as funes ligadas ao saneamento e ao meio ambiente, bem como a necessidade de solues para as funes de interesse social, como sade, educao e segurana. A atividade econmica e o emprego tambm so considerados pelos atores estaduais como fundamentais para o desenvolvimento da RM de Porto Alegre. Em resumo, os atores estaduais tendem a compreender a gesto metropolitana por inteiro, mas de difcil execuo em termos prticos. Os consrcios e o planejamento estratgico so vistos, de forma geral, como soluo para demandas de mais urgncia, porm a necessidade da construo de um plano e um planejamento que promovam a integrao e a coordenao da gesto do espao mostra-se fundamental para a maior parte dos atores. Contudo, o planejamento metropolitano esbarra nas disparidades encontradas entre os municpios da RM de Porto Alegre, como tambm na existncia de outros recortes de planejamento regional sobrepostos sobre a rea metropolitana.
Nas ltimas dcadas, a dinmica de crescimento da populao da RM de Porto Alegre, de certa forma acompanhou a tendncia geral do estado, que foi de baixo crescimento demogrfico no cenrio nacional. Na ltima dcada, o crescimento acumulado da RM de Porto Alegre, foi o menor entre as dezesseis principais RMs do pas. Uma das razes da diminuio do ritmo de crescimento da populao da regio pode estar relacionada aos novos arranjos na polarizao dos fluxos migratrios internos, que, nas duas ltimas dcadas, repercutiram no fortalecimento de um processo de reordenamento do crescimento econmico no estado, com a consolidao de outras reas, diferentes RM de Porto Alegre, especificamente as aglomeraes urbanas institudas legalmente. Os indicadores mais significativos do processo de desacelerao da RM de Porto Alegre, na ltima dcada, so a diminuio relativa do crescimento da populao e do PIB, decorrentes de algumas limitaes estruturais da regio, e as caractersticas econmicas das aglomeraes urbanas do estado, que, apresentam atualmente grande atratividade. Contudo, os efeitos da queda no PIB, nas condies de vida da populao da regio, so atenuados pela significativa diminuio na taxa de crescimento demogrfico, que, tambm caiu consideravelmente nas ltimas dcadas. Mesmo assim, os desafios para o crescimento, em termos de modernizao da infraestrutura, constam da pauta. De um modo geral, a RM de Porto Alegre, dada a sua importncia no contexto do estado, tem atualmente o desafio de retomar o ritmo de crescimento econmico, recuperando o papel de liderana, entre as maiores RMs do pas, nas quais atualmente vem perdendo espao.
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A RM de Porto Alegre, desde a sua instituio em 1973, contou com um arranjo de gesto legalmente institudo, incluindo uma instncia de gesto metropolitana, a METROPLAN, que em 2013 completou 38 anos de existncia. A partir dos anos 1990, dadas as transformaes no cenrio brasileiro, principalmente com as mudanas constitucionais de 1988, o arranjo institucional de gesto da RM de Porto Alegre, criado em 1973, acabou perdendo sua capacidade de articulao e resposta s demandas metropolitanas, fazendo com que a regio ficasse carente de um esquema de coordenao em termos metropolitanos. A prerrogativa de instituir RMs e outras formas de organizaes regionais, atribuda aos estados pela Constituio Federal de 1988, no Rio Grande do Sul, repercutiu na criao de outras aglomeraes urbanas e na manuteno da RM de Porto Alegre. No entanto, observou-se, a partir de 1989, um aumento expressivo no nmero de incluses de municpios nesta RM, que de quatorze, em 1973, passaram a 32, em 2010, com a perspectiva de chegar a 34 municpios, em 2015. Assim, o arranjo institucional vigente at 2011 tambm se tornou insuficiente para refletir a ordem urbano-territorial. A crescente autonomia municipal, atribuda pela Constituio Federal de 1988, e o cenrio democrtico dos anos 1990 repercutiram na criao de outras institucionalidades com ao sobre o recorte metropolitano, que vieram de certo modo suprir a inoperncia do arranjo de gesto formal. Neste contexto, foram criados os comits de gerenciamento de bacias hidrogrficas, os Coredes, e o reconhecimento das associaes de municpios como instituies de interesse pblico e, no final dos anos 2000, surgiram os consrcios pblicos intermunicipais. Dessa forma, at recentemente, o planejamento e a gesto da rea metropolitana, em certa medida, estariam sendo desenvolvidos de forma difusa e fragmentada, por meio dessas outras institucionalidades, pelos planos diretores dos municpios ainda no harmonizados entre si e pelos planos setoriais, bem como pelos consrcios de forma incipiente. O arranjo institucional de gesto metropolitana da RM de Porto Alegre, formado pelo CDM e GGM, apresenta-se como meio de realizao de uma articulao integrada e coordenada da RM, uma vez que fora concebido por iniciativa municipal, com a conciliao de interesses entre estado, municpios e sociedade civil. No entanto, as outras formas de articulao no recorte metropolitano permanecem como necessrias em seus escopos de atuao. Deste modo, a perspectiva que o CDM se consolide como um espao de deliberaes capaz de abarcar todos os atores que configuram o recorte metropolitano, incluindo as outras formas de articulao.
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Entre as outras formas de articulao, destaca-se que os Coredes, considerando a perspectiva de participao popular e o envolvimento destes com o planejamento e o oramento regional do estado, permanecem como institucionalidades fundamentais, sendo o grande desafio da gesto metropolitana a conciliao e/ou integrao do planejamento metropolitano com estas formas de planejamento, sobretudo em relao insero da RM de Porto Alegre no oramento do Estado. Em relao aos consrcios intermunicipais, estes ainda so incipientes na RM e no constituem propriamente soluo para uma gesto metropolitana integrada, pois so voltados para as demandas especficas e com a perspectiva de planejamento estratgico metropolitano se apresentam como possveis solues para problemas prementes no curto e mdio prazos. Quanto aos comits de gerenciamento de bacias hidrogrficas, tem-se que a gesto de recursos hdricos, cuja unidade de gesto possvel so os limites das bacias hidrogrficas, percebida como fundamental para o processo de desenvolvimento da RM de Porto Alegre. O saneamento no mais visto como uma questo meramente de infraestrutura, mas se tem a noo das suas implicaes em relao ao meio ambiente. No que tange s relaes federativas, percebe-se que h muitos pontos de tenso entre o estado e os municpios em relao distribuio dos poderes e recursos. Por um lado, os municpios tendem a querer manter a relativa autonomia, sobretudo do ponto de vista poltico, alcanada a partir das mudanas constitucionais de 1988, e na medida do possvel, at fortalec-la sob o aspecto da distribuio dos recursos. Neste sentido, as associaes de municpios podem ser consideradas canais por meio dos quais os municpios conseguem se articular, fortalecendo o municipalismo e mantendo a autonomia em relao s demais esferas, federal e estadual. Por outro lado, h a tendncia de o estado no querer abrir mo da centralizao de algumas prerrogativas. Contudo, estado e municpios, no nvel metropolitano, vm buscando construir consensos que englobem as prerrogativas de ambas as esferas e incluam tambm a sociedade civil. A populao de modo geral no se encontra propriamente envolvida diretamente nos aspectos da gesto pblica, em especial na gesto metropolitana. Porm, em funo de demandas especficas tende a se mobilizar envolvendo grupos da sociedade civil organizada, voltados para o debate e a reivindicao de suas causas, que incluem a presena de especialistas e simpatizantes, utilizando-se ou no de canais institucionalizados. No contexto metropolitano, os Coredes e os comits de bacia apresentam-se como os canais para a participao popular. Mesmo com a atuao de outras instncias, o planejamento integrado da RM de Porto Alegre apresenta-se como uma necessidade e um grande desafio, seja sob o aspecto da articulao institucional com as outras formas de articulao
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no mbito metropolitano, ou em funo dos problemas ocorridos no processo de metropolizao em termos funcionais da RM. Neste sentido, em grande parte, os problemas que envolvem as funes pblicas de interesse comum, como o caso da mobilidade urbana, podem ser vistos como resultado da falta de planejamento e ordenao territorial no sentido amplo em termos metropolitanos. Dessa maneira, h a necessidade de fortalecer o planejamento metropolitano, inclusivo e democrtico, que priorize as fragilidades dos municpios perifricos da RM de Porto Alegre, na definio das reas metropolitanas prioritrias de interesse comum dos municpios. Como tambm, a retomada urgente do planejamento regional, construindo com o critrio de incluso democrtica, o plano estratgico e plano diretor metropolitano, que permita definir inclusive as grandes diretrizes do desenvolvimento regional de curto, mdio e longo prazo, a fim de dar um sentido mais abrangente e integrado aos investimentos definidos para a RM de Porto Alegre. Porm, a retomada efetiva do planejamento metropolitano est sujeita consolidao de um arranjo de gesto inclusivo, e que concilie os diferentes mecanismos de articulao na rea metropolitana gesto institucional, permitindo de modo efetivo a participao social no processo de formulao das polticas pblicas metropolitanas. Desse modo, para uma gesto efetiva, h a necessidade de reestruturao e fortalecimento da instncia de gesto metropolitana, a qual o GGM, responsvel pela execuo das polticas pblicas metropolitanas, foi vinculado. A METROPLAN manteve-se atuante, mas foi desviada de seu escopo metropolitano, passando tambm ao planejamento regional, com o aumento de suas atribuies de forma incompatvel com suas mudanas na infraestrutura administrativa, e as aes desenvolvidas pela fundao, ao longo de sua existncia, incluindo aquelas voltadas para a RM de Porto Alegre, em grande parte, estiveram relacionadas e com base em recursos referentes aos programas desenvolvidos pela secretaria de estado qual se encontrava vinculada. Por fim, h a necessidade do equacionamento dos recursos financeiros, por meio dos quais a RM disponha de uma base de receitas prprias voltada para as demandas metropolitanas. De modo geral, pode-se considerar que a RM de Porto Alegre esteja em processo de construo de uma governana metropolitana, e o momento atual caracteriza-se como de reorganizao e reestruturao da gesto do espao metropolitano.
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REFERNCIAS
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143
______. Lei Estadual Complementar no 11.318, de 26 de maro de 1999. Inclui o municpio de So Jernimo na Regio Metropolitana de Porto Alegre. Dirio oficial do estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 119, 22 jun. 1999b. Disponvel em: <http://www.al.rs.gov.br/legis/>. ______. Lei Estadual Complementar no 11.340, de 21 de junho de 1999. Inclui o municpio de Taquara na Regio Metropolitana de Porto Alegre. Dirio oficial do estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 61, 29 mar. 1999c. Disponvel em: <http://www.al.rs.gov.br/legis/>. ______. Lei Estadual Complementar no 11.530, de 21 de setembro de 2000. Inclui o municpio de Santo Antnio da Patrulha na Regio Metropolitana de Porto Alegre. Dirio oficial do estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 181, 22 set. 2000a. Disponvel em: <http://www.al.rs.gov.br/legis/>. ______. Lei Estadual Complementar no 11.539, de 1o de novembro 2000. Inclui o municpio de Arroio dos Ratos na Regio Metropolitana de Porto Alegre. Dirio oficial do estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 209, 3 nov. 2000b. Disponvel em: <http://www.al.rs.gov.br/legis/>. ______. Lei Estadual Complementar no 11.645, de 28 de junho 2001. Inclui o municpio de Capela do Santana na Regio Metropolitana de Porto Alegre. Dirio oficial do estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 123, 29 jun. 2001. Disponvel em: <http://www.al.rs.gov.br/legis/>. ______. Lei Estadual Complementar no 11.740, de 13 de janeiro de 2002. Regulamenta os artigos 16, 17 e 18 da Constituio do estado, quanto organizao regional. Dirio oficial do estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 9, 14 jan. 2002. Disponvel em: <http://tinyurl.com/kcxmu2q>. ______. Lei Estadual Complementar no 13.496, de 3 de agosto de 2010. Inclui o municpio de Rolante na Regio Metropolitana de Porto Alegre. Dirio oficial do estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 147, 4 ago. 2010. Disponvel em: <http://www.al.rs.gov.br/legis/>. ______. Lei Estadual Complementar no 13.853, de 22 de dezembro de 2011. Inclui o municpio de Igrejinha na Regio Metropolitana de Porto Alegre. Dirio oficial do estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 246, 23 dez. 2011. Disponvel em: <http://www.al.rs.gov.br/legis/>. ______. Decreto no 48.946, de 26 de maro de 2012. Regulamenta a Lei Complementar no 13.854, de 26 de dezembro de 2011, que cria o Conselho Deliberativo da Regio Metropolitana de Porto Alegre CDM e o Gabinete de Governana da Regio Metropolitana de Porto Alegre GGM. Porto Alegre, 26 mar. 2012a.
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______. Lei Estadual Complementar no 14.047, de 9 de julho de 2012. Inclui o municpio de So Sebastio do Ca na Regio Metropolitana de Porto Alegre. Dirio oficial do estado do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, n. 132, 10 jul. 2012b. Disponvel em: <http://www.al.rs.gov.br/legis/>.
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CAPTULO 7
REGIO METROPOLITANA DO RECIFE: ATORES E FORMAS DE ARTICULAO E GOVERNANA METROPOLITANA

Ctia Wanderley Lubambo* Suely Juc Maciel**
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1 INTRODUO
Este captulo tem por base a pesquisa desenvolvida no Projeto Governana Metropolitana no Brasil, no mbito da Rede Ipea. Este projeto se originou a partir de uma inquietao sobre os efeitos polticos e institucionais que a expanso das metrpoles tem trazido para a gesto pblica estadual e municipal no mesmo territrio. Com foco analtico sobre a governana, observaram-se as formas atuais da dinmica de atores na formulao e na implementao de aes pblicas. A Regio Metropolitana (RM) do Recife possui uma populao de 3,69 milhes de pessoas (IBGE, 2010), que vivem nos quatorze municpios que a compem: Araoiaba, Igarassu, Itapissuma, Ilha de Itamarac, Abreu e Lima, Paulista, Olinda, Camaragibe, Recife, Jaboato dos Guararapes, So Loureno da Mata, Moreno, Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca. Com um perfil eminentemente urbano, a regio conta com populao e atividades rurais pouco expressivas. O mapa 1 apresenta a RM do Recife em um novo contexto. Observa-se a mais densa concentrao no amplo raio de entorno do centro da capital Recife, adentrando os municpios limtrofes, e estendendo-se em vrias direes em funo das principais vias de conexo entre o centro histrico e os ncleos urbanos da periferia metropolitana.
* Responsvel do estado de Pernambuco pelo Projeto Governana Metropolitana no Brasil no Ipea. ** Pesquisadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil no Ipea.
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MAPA 1
Regio Metropolitana do Recife novo contexto metropolitano
Fonte: Embrapa (2001).
Ressalta-se para essa anlise que a expanso da economia pernambucana vem sendo influenciada, sobretudo, pelo desempenho do setor industrial, em especial, pela atividade da construo civil. Hoje, evidencia-se um intenso dinamismo regional e o surgimento de novas centralidades metropolitanas, tais quais: o Territrio Estratgico de Suape, a rea Metropolitana Norte (Goiana) e a Cidade da Copa na Regio Metropolitana Oeste. Assim, o processo de expanso da mancha urbana da RM do Recife vem sendo conduzido por trs grandes movimentos que se completam: a expanso do ncleo central e a irradiao pelos eixos de ligao: i) entre o litoral e o oeste BR-232/BR-408 induzido pelo projeto da Cidade da Copa/Arena Pernambuco; ii) para o litoral sul, orientado ao Complexo Porturio de Suape; e iii) para o litoral norte, na direo do Polo Farmacoqumico e da Fbrica Fiat, em implantao no municpio de Goiana no metropolitano. Esta expanso est motivando a construo de novos bairros e/ou cidades, nos municpios, formando, assim, uma nova coroa urbana no entorno do ncleo expandido central. Assiste-se, em paralelo, a uma redistribuio na participao dos produtos internos bruto (PIBs) entre os municpios componentes da RM do Recife. O municpio do Recife comea a perder peso na RM, tanto em relao ao PIB queda de 6,9 pontos percentuais (p.p) da participao metropolitana de 2000
Regio Metropolitana do Recife
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a 2009 , quanto em relao sua populao. Os municpios que aumentaram sua participao, no perodo de 2000 a 2010, foram Ipojuca (de 7,81 para 13,87), Jaboato dos Guararapes (de 12,27 para 13,84), Cabo (de 7,00 para 7,49) e Igarassu (de 1,86 para 2,07). Nesse sentido, seria de se esperar que estes demais municpios comeassem a ter um novo papel no arranjo de gesto metropolitano do Recife.
2 O ARRANJO INSTITUCIONAL PARA A GESTO METROPOLITANA
A RM do Recife foi criada pela Lei Complementar Federal no 14, de 8 de junho 1973. Em Pernambuco, o Sistema Gestor Metropolitano (SGM), constitudo pela Lei Complementar no 10, de 1994, em seu Artigo 6o, apresenta um modelo de gesto integrado, cuja temtica o interesse comum entre os municpios e a ao intergovernamental de estruturao da Regio Metropolitana do Recife. O SGM foi constitudo por trs entes: i) O Conselho de Desenvolvimento da RM do Recife (CONDERM), como rgo deliberativo e consultivo, que cumpre as funes de deliberao superior, formulao de poltica metropolitana e articulao intergovernamental; ii) A Fundao de Desenvolvimento da RM do Recife (Fidem), hoje denominada de Agncia Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco (Condepe/Fidem), com suas atribuies ampliadas; e iii) o Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Recife (FUNDERM).
OrgANOgrAmA 1
Sistema Gestor Metropolitano
CONDERM FUNDERM Fundo de Desenvolvimento da RMR Cmara Metropolitana Agncia Condepe/Fidem Secretaria Executiva e Apoio Tcnico Frum Metropolitano dos Secretrios Municipais
CMPDS
CMDS
CMT
CMDUOT
CMMAS
Projeto estratgicos pactuados com os diversos atores

Fonte: Estado de Pernambuco (1994).
O SGM constitudo pelos quatorze prefeitos dos municpios metropolitanos, na condio de membros natos e por igual nmero de representantes do Poder Executivo estadual, escolhidos nas secretarias estaduais que tratam das funes pblicas metropolitanas de interesse comum, tais quais transportes, cidades, defesa social, sade e saneamento. O SGM conta, ainda, com a participao de trs parlamentares estaduais indicados pela Assembleia Legislativa e
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um parlamentar municipal (vereador), representante de cada um dos municpios metropolitanos. A representao da sociedade civil s aparece nas cinco cmaras metropolitanas (tcnicas setoriais) que tm composio paritria; fato questionado, em especial, pelos movimentos de moradia e habitao social. No mbito do CONDERM, importantes planos, programas, projetos e aes de impacto metropolitano vm sendo elaborados, discutidos e definidos. So eles: o Plano Metrpole Estratgica; o Programa de Reabilitao em reas de Baixa Renda da Bacia do Beberibe (Prometrpole); as Plantas Diretoras para os municpios da RM do Recife; o Plano Metropolitano de Poltica de Defesa Social e Preveno Violncia na RM do Recife; e o Programa Viva o Morro, para a recuperao de reas de risco nos morros metropolitanos. A construo da agenda de aes do Programa Viva o Morro ocorreu em um processo participativo entre os representantes da Cmara Temtica de Saneamento e Meio Ambiente do CONDERM, com o apoio da bancada federal de Pernambuco que viabiliza recursos de emendas coletivas ao Oramento Geral da Unio (OGU) dos exerccios de 2001, 2002, 2003 e 2004. O programa reconhece a necessidade da ao metropolitana integrada. O FUNDERM, atualmente sem funcionamento, foi criado como instrumento financeiro do SGM, de carter rotativo e destinado a financiar as aes pblicas total ou parcialmente, sob a forma de emprstimo ou a fundo perdido. O fundo foi mantido com recursos oriundos de Ementas Parlamentares da Bancada Federal OGU de 2001, 2002, 2003 e 2004. O CONDERM teve importante papel na gesto metropolitana at a primeira dcada dos anos 2000, momento em que foi elaborado o plano metropolitano Metrpole Estratgica. O plano foi realizado, em 2002, com ampla participao de tcnicos estaduais, municipais e da sociedade civil e conduzido pela Agncia Condepe/Fidem.1 No perodo de 1994 a 2008, aconteceram trinta reunies ordinrias e nove reunies extraordinrias do CONDERM. O conselho, contudo, no se rene desde maio de 2008. Em 2010, foram formuladas propostas de modernizao do SGM pela equipe tcnica da Agncia Condepe/Fidem e estudiosos da RM do Recife.2 Aps este perodo, o CONDERM vem sofrendo um esvaziamento crescente.
2.1 Instrumentos de planejamento e gesto metropolitana
O Plano Metrpole Estratgica constitui o mais recente e completo trabalho sobre a RM do Recife. Aprovado pelo CONDERM, o plano est embasado
1. Destaca-se a parceria com o Ipea e Cities Allience/Banco Mundial. 2. Para mais informaes, ver Neves e Cruz (2010).
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em dezesseis estudos tcnicos: i) estudos gerais, que analisam a demografia, a dinmica econmica, a pobreza e distribuio de renda, o meio ambiente, o trabalho, os atores sociais e as finanas; ii) estudos sociais, que tratam da educao, sade e segurana pblica; e iii) estudos fsicos territoriais, que abordam o transporte, o saneamento, a habitao, os resduos slidos, os servios municipais e o uso do solo. Alm destes estudos, foram elaboradas anlises do territrio metropolitano com a identificao de nove reas para interveno programada que contemplam os territrios mais simblicos e de equipamentos de carter metropolitanos da RM do Recife.
MAPA 2
Projetos territoriais estratgicos
Fonte: Condepe/Fidem (2002).
Passados dez anos da formulao do Plano Metrpole Estratgica, podem-se observar os avanos e as limitaes na implantao de alguns destes projetos territoriais. O mapa 2 e o quadro 1 apresentam uma exposio preliminar da situao atual dos projetos que esto acontecendo de forma isolada e sem uma agenda comum integrada. O modelo de gesto e o fundo de financiamento propostos
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pelo plano no foram incorporados ao planejamento estadual e muito menos ao planejamento dos municpios da RM do Recife; quando muito, foram citados e considerados durante a elaborao dos planos diretores municipais.
QUADRO 1
Projetos territoriais estratgicos (2002-2013)
Projetos territoriais estratgicos 2002-2013 O porto digital no bairro do Recife um projeto de desenvolvimento econmico que agrega investimentos pblicos, iniciativa privada e universidades, compondo um sistema local de inovao que tem, atualmente, duzentas instituies entre empresas de tecnologia da informao e comunicao (TIC), economia criativa, servios especializados e rgos de fomento. O aeroporto de Recife, em Guararapes, foi ampliado e renovado. Hoje est sendo construda uma passarela que far a interligao do aeroporto com a estao aeroporto da linha sul do metr. O projeto no foi desenvolvido em sua totalidade, nem a requalicao urbana aconteceu, conforme proposto, de forma integrada. Este projeto territorial propunha desenvolver ou incrementar o potencial dos investimentos das reas de entorno da rede metroviria para o uso habitacional, sobretudo, de grupos sociais de mdia e baixa renda. Hoje, observa-se um adensamento ao longo da linha do metr, principalmente na linha oeste. O projeto no foi desenvolvido em sua totalidade nem a implantao de equipamentos pblicos sociais e de lazer aconteceu no entorno e de forma integrada; as aes foram se implantando em funo da demanda do setor privado. O projeto no foi implantado. Em maro de 2006, foi inaugurado o Centro Cultural e Desportivo Nascedouro de Peixinhos. Em 2008, foi implantado o centro tecnolgico com o objetivo de oferecer cursos tcnicos e de qualicao gratuitos em udio, rdio, tev e vdeo e design grco, alm de produo cultural, para propiciar formao prossional para jovens e adultos.
1. Porto digital
2. Parque aeroporturio dos Guararapes
3. Parque habitacional metrovirio
4. Parque Tacaruna 5. Conjunto Nascedouro de Peixinhos/ Beberibe
Fonte: C ondepe/Fidem (2002); CTCD ([s.d.]); e pesquisa documental no stio eletrnico Boletim Dirio da Prefeitura do Recife (http:// noticias.recife.pe.gov.br) e no portal da Condepe/Fidem (http://www2.condepedem.pe.gov.br/web/condepe-dem). Elaborao das autoras.
2.2 Planejamento regionalizado e participativo de Pernambuco
O Programa Governo nos Municpios (PGM),3 implantado a partir de 1999, possibilitou avanos na formao de uma nova cultura de planejamento territorial articulado a um novo modelo de gesto participativa, que permitia a incluso, no Plano Plurianual (PPA) estadual e nas leis oramentrias estaduais, das aes estruturadoras priorizadas regionalmente. O foco, prioritariamente, era definido sobre os projetos supramunicipais, estruturadores do desenvolvimento local e regional e sobre as questes relativas reduo das disparidades territoriais e interiorizao do desenvolvimento.
3. O Programa Governo nos Municpios (PGM) foi implantado pelo governo de Pernambuco e coordenado pelo secretrio de Planejamento e Desenvolvimento Social. O PGM foi adaptado e denominado Todos por Pernambuco, a partir de 2007. Atualmente, coordenado pela Secretaria de Planejamento e Gesto de Pernambuco (SEPLAG). Suas consultas regionais so operacionalizadas pela secretaria de articulao regional. Em 2006, o PGM foi objeto da dissertao Regionalizao como estratgia de desenvolvimento: poltica de desenvolvimento local de Pernambuco, defendida por Suely Juc Maciel, no mestrado de gesto pblica para o desenvolvimento do Nordeste da UFPE (Maciel, 2006).
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Uma avaliao especfica do PGM encontra-se disponvel em Lubambo e Colho (2005).4 O estudo apontou o PGM como uma inovao institucional no modelo de gesto utilizado at ento. Contudo, evidenciaram-se resultados negativos quanto descontinuidade do processo de participao. O aspecto que o define como inovador foi essencialmente a proposta de gesto compartilhada em dois nveis, por meio das: i) plenrias regionais, com a participao do governo estadual, governos locais e sociedade civil; e ii) articulao tcnica de vrias instncias estaduais e federais, quebrando a lgica do planejamento setorial e buscando uma gesto integrada. De modo complementar, os PPAs de Pernambuco, Mudana e Desenvolvimento (2000-2003) e Desenvolvimento com Incluso Social (2004-2007), foram elaborados em uma perspectiva da construo de uma nova proposta de gesto pblica, com base em um modelo de desconcentrao dos investimentos e de descentralizao da ao de governo. A Lei no 11.725, de 23 de dezembro de 1999, do PPA 2000-2003, estabeleceu a regionalizao de Pernambuco e formulou a estratgia de desenvolvimento local. Na aprovao do PPA 2004-2007, foi instituda a 12a regio, para atendimento demanda da sociedade de desmembrar a regio de desenvolvimento (RD) Paje-Moxot em duas unidades: RD Paje e RD Moxot. Esta regionalizao foi adotada na atual gesto, servindo de suporte para a implantao do atual Programa Todos por Pernambuco (Lei Estadual no 13.363, de 13 de dezembro de 2007). O modelo Todos por Pernambuco, implantado e em funcionamento desde maro de 2008, manteve as doze regies de desenvolvimento de Pernambuco e incorporou a prtica de discutir com a populao local, em formato semelhante ao governo nos municpios, as prioridades estratgicas para os PPA 2008/2011 e o PPA 2012/2015. Todos por Pernambuco passou a fazer parte do modelo integrado de gesto do Poder Executivo com a promulgao da Lei Complementar no 141, de setembro de 2009. As plenrias regionais, o Conselho Estadual de Desenvolvimento Econmico (Cedes) e os conselhos regionais so inovaes e instrumentos operativos de participao da sociedade para a elaborao do PPA estadual. Especificamente sobre as decises que envolvem aes na RM do Recife a mais populosa das regies de desenvolvimento , continuam sendo tomadas a partir de discusses tcnicas entre rgos de governo, com a presena e participao de consultores contratados, considerando a opinio de empresrios interessados. O fato a se destacar a ausncia da articulao do CONDERM com o modelo Todos por Pernambuco. Na melhor das situaes, os tcnicos
4. Avaliao desenvolvida no ncleo de opinio e polticas pblicas do departamento de cincia sociais da UFPE. Foram adotadas algumas variveis: perl da burocracia pblica estadual, arena poltica local, desenho institucional das polticas pblicas e existncia ou no de tradio cvica. Foram entrevistados cerca de 140 atores sociais e governamentais. Ver Lubambo e Colho (2005).
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Condepe/Fidem emitem uma anlise e apresentam sugestes em apoio s atividades do Departamento de Estradas e Rodagens (DER), ou da Agncia Estadual do Meio Ambiente (CPRH), rgo ambiental de Pernambuco. As questes so definidas com forte interferncia dos atores privados interessados, inclusive sobre os rgos especficos de aprovao, sem uma coordenao metropolitana. O exemplo do arco metropolitano proposto, que se situa dentro de uma reserva ambiental, bastante ilustrativo: sem a participao do rgo oficial, muitos critrios de aprovao deixaram de ser discutidos, resultando no comprometimento de vrias reas de preservao. Faz-se necessrio, por isto, uma releitura sobre a lei de proteo s margens da nova via proposta para o contorno metropolitano. A investida mais recente, em relao a tentativas de governana metropolitana, refere-se ao pacto metropolitano. Uma sesso promovida, em 2012, pelo ento prefeito eleito Geraldo Jlio, que ainda no havia sido empossado, congregou os novos prefeitos da RM do Recife. Nesta reunio, props-se que cada prefeito metropolitano designasse um tcnico para participar e discutir as questes metropolitanas de interesse comum em reunies pr-agendadas e, no incio de 2013, foi reafirmado o pacto metropolitano5 para promover a integrao de aes relativas aos seguintes eixos: economia, incluso social, urbanismo e meio ambiente. Tais reunies vm sendo realizadas fora do ambiente institucional do CONDERM e conduzidas pelo secretrio de Planejamento da Prefeitura do Recife. Secretrios estaduais e municipais so convocados para a apresentao de projetos estruturadores em implantao na RM, com a induo do governo estadual. A ltima reunio aconteceu em 14 de maro de 2013, em So Loureno da Mata.
3 ESTRUTURA NORMATIVA PARA O USO DO SOLO E INSTRUMENTOS DE INOVAO NA GESTO METROPOLITANA
O Decreto Estadual no 6.347, de 18 de abril de 1980, define como competncia para a Condepe/Fidem a gesto do uso do solo na RM do Recife. Enquanto a Lei Estadual no 9.990, de 13 de janeiro de 1987, na forma do Artigo 13 e em seu pargrafo nico, da Lei Federal no 6.766/1979, estabelece normas para a concesso de anuncia prvia,6 pela autoridade metropolitana aprovao, pelos municpios da RM do Recife, dos projetos de parcelamento do solo para fins urbanos. Secretaria de Meio Ambiente e Sustentabilidade, por meio da Agncia Estadual de Meio Ambiente (CPRH), cabe fazer a anlise ambiental e conceder as licenas para a instalao dos empreendimentos que impactam o solo urbano. A Secretaria das Cidades, mediante a Companhia Estadual de Habitao (CEHAB),
5. Segundo matria do Jornal do commercio, do dia 7 de dezembro de 2012, e levantamento de matria jornalstica na imprensa local at o ms de abril de 2013. 6. Durante o perodo de dezembro 1970 a outubro de 2012, a Agncia Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco (Condepe/Fidem) deu anuncia prvia a 414 parcelamentos implantados nos quatorze municpios da RM do Recife.
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atua como rgo promotor da poltica habitacional do estado e implanta o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV).
MAPA 3
rea parcelada em relao rea urbana do municpio (jan. 1990-out. 2012) (Em %)
Fonte: Condepe/Fidem (2003) e IBGE (2010).
No mbito da gesto pblica municipal, vale destacar a responsabilidade pela implementao dos planos diretores, pela elaborao e pelo encaminhamento s cmaras municipais das leis de uso e ocupao do solo e controle urbano e pela fiscalizao e controle urbano municipal. As prefeituras so tambm demandadas pelos empreendimentos de grande porte no entorno metropolitano, que provocam presso nas infraestruturas de saneamento, nos recursos ambientais e na mobilidade de pessoas e mercadorias. O mapa 3 apresenta os resultados de um levantamento realizado na gerncia de regulao e ordenamento espacial da Condepe/Fidem sobre
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os parcelamentos com anuncia prvia no perodo de 1990 a outubro de 2012. Relaciona-se o total de rea parcelada rea urbana de cada um dos municpios da RM do Recife. Observa-se que o municpio de Ipojuca apresenta a maior porcentagem, com valor acima de 15,6%, quando a mdia da RM de 5,2%, demonstrao do grande impacto ocasionado no territrio do litoral sul metropolitano, a partir da implantao do Complexo Porturio de Suape.
TABELA 1
Municpios Abreu e Lima Araoiaba Cabo de Santo Agostinho Camaragibe Igarassu Ilha de Itamarac Ipojuca Itapissuma Jaboato dos Guararapes Moreno Olinda Paulista Recife So Loureno Total
Uso do solo na RM do Recife e os parcelamentos com anuncia prvia (dez. 1970-out. 2012)
Populao 94.429 18.156 185.025 144.466 102.021 21.884 80.637 23.769 644.620 56.696 377.779 300.466 1.537.704 102.895 3.690.547 Quantidade de parcelamentos 10 1 22 47 64 54 7 3 68 9 16 53 44 16 414 rea total parcelada (ha) 882,89 8,30 2.516,33 985,50 899,33 681,15 244,16 58,69 1.728,98 183,94 378,11 1.566,46 989,40 824,13 11.947,37 rea urbana (ha) 2.826 211 7.618 4.810 3.580 2.740 561 2.697 14.998 2.613 3.490 7.149 21.780 3.577 78.650 rea total do municpio (ha) 13.026 9.228 44.657 5.199 30.555 6.668 53.264 7.423 25.856 19.607 4.165 9.736 21.849 26.215 277.448
Fonte: Condepe/Fidem (2003) e IBGE (2010). Obs.: rea parcelada/rea urbana do municpio x 100.
No mbito das inovaes na estrutura normativa e instrumental para a gesto da RM do Recife, merecem destaque as iniciativas especficas apresentadas a seguir.
3.1 Consrcio em Pernambuco para mobilidade e/ou transporte
Na RM do Recife, destaca-se o Grande Recife Consrcio de Transportes. Esta a primeira experincia de consrcio no setor de transporte de passageiros em todo o pas. Ela foi possvel com a criao da Lei Federal no 11.107, de abril de 2005, que dispe sobre normas gerais para a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios constiturem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse comum. O Grande Recife teve como base a Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos (Emtu). Hoje, o Grande Recife Consrcio de Transporte
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uma empresa consolidada, com mais de trezentos funcionrios, gerenciando um sistema operacionalizado por dezoito empresas de nibus, que realizam mais de 26 mil viagens por dia, transportando cerca de 2 milhes de passageiros, diariamente. So mais de 3 mil nibus e 390 linhas, atendendo a toda a RM do Recife, com itinerrios e quadros de horrio que procuram beneficiar as comunidades mais distantes, independentemente do retorno financeiro. As principais funes do Grande Recife so: i) planejar e gerir o sistema de transporte pblico da RM do Recife, assegurando a qualidade e a universalidade dos servios; ii) contatar os servios de transportes, pela licitao pblica; iii) regulamentar e fiscalizar os contratos de concesso. O Grande Recife foi formalizado pelo contrato de constituio aprovado na assembleia legislativa, pela Lei no 13.461, de 9 de junho de 2008, que altera a Lei Estadual no 12.524, de 30 de dezembro de 2003, para inserir o Grande Recife na estrutura organizacional da Agncia de Regulao de Pernambuco (Arpe).
3.2 A parceria pblico-privada do saneamento em Pernambuco
Na perspectiva de enfrentar a dificuldade do saneamento bsico na RM do Recife, que apresenta uma cobertura de apenas 28%, a Companhia Pernambucana de Saneamento (Compesa), tomou como estratgia de ao uma parceria pblicoprivada (PPP), em processo de licitao. A meta elevar o ndice de cobertura para 90%, no prazo de doze anos. A PPP do saneamento anuncia investir R$ 4,5 bilhes, entre recursos pblicos e privados, para realizar obras de ampliao do esgotamento sanitrio em quinze municpios. Sero beneficiadas 3,7 milhes de pessoas nas cidades da RM do Recife e tambm em Goiana, na Mata Norte. Os sistemas de esgotamento sanitrio existentes na RM do Recife foram construdos nos ltimos cinquenta anos. Segundo informaes do presidente da Compesa, para construir todas as aes propostas na PPP, a Compesa levaria mais sessenta anos para execut-las, caso fossem mantidas as atuais regras de financiamento para o setor. O projeto da PPP do saneamento foi estudado e discutido durante trs anos, at a formatao do modelo que seguiu para a licitao. Neste caminho, o tema foi discutido com os prefeitos das cidades beneficiadas e as cmaras de vereadores, alm de terem sido realizadas diversas audincias pblicas formais e informais, incluindo a que ocorreu na Assembleia Legislativa de Pernambuco. Representantes da Compesa tambm estiveram em vrias entidades representativas da sociedade, explicando o projeto e coletando sugestes para o aperfeioamento do processo. O contrato da PPP do saneamento ter vigncia de 35 anos e o vencedor da licitao foi o consrcio formado pelas empresas Foz Brasil (Grupo Odebrecht) e Lidermac. Os projetos especficos no mbito da PPP sero desenvolvidos depois da contratao do consrcio (Oliveira, 2013).
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4 A PRTICA ATUAL DE GOVERNANA METROPOLITANA EM ANLISE
Tem-se observado que as questes que dificultam a implantao de uma poltica de gesto metropolitana referem-se, sobretudo, ao risco de mudana na distribuio das recompensas entre os atores envolvidos, antevistas nas oportunidades de realocao dos investimentos no territrio. A discusso sobre as arenas polticas, conforme proposta terica feita por Lwi (1964; 1985), focalizando os principais fatores determinantes da estruturao das aes interessadas, parece bastante elucidativa do problema. Em seu trabalho, Lwi (1964; 1985) divide as polticas em quatro tipos fundadores: as polticas distributivas, redistributivas, regulatrias e constitutivas. As primeiras aparecem caracterizadas por um baixo grau de conflito e alto grau de incluso, em que um grande nmero de pessoas beneficiado com recursos de baixo poder de transformao. Em oposio a estas, as polticas redistributivas se caracterizam pela alocao de recursos entre grupos distintos da sociedade, como classes sociais e grupos especficos. As arenas das polticas regulatrias referem-se atuao de determinados setores da sociedade, em larga escala grupos de atividades econmicas e sua relao com o Estado, gerando certa indeterminao dos graus de conflito entre elas, dependentes de fatores como grau de competio e diferena na adaptao s novas regras. Por fim, as polticas constitutivas modificam as regras do jogo, as questes ligadas ao desenho ou estrutura de funcionamento do governo que refletem a distribuio de poder e autoridade entre organizaes na burocracia governamental. Estas se referem ao tema aqui tratado: formao de arranjos institucionais para a governana metropolitana e dizem respeito prpria esfera da poltica e suas instituies condicionantes; referem-se criao e modelagem de novas estratgias de cooperao e consulta entre os atores polticos. Por esse entendimento, analisa-se a gerao de uma nova poltica constitutiva a gesto territorial de uma metrpole , na qual se presencia a definio ou a modificao das regras do jogo e da cena dos atores, Entes Federativos e associados em parceria. A tentativa de maximizar ganhos e recursos e reorganizar interesses polticos passa, ento, a ser a lgica principal desta dinmica.7 De modo muito semelhante a uma arena, parece que a RM do Recife exibe, hoje, um cenrio no qual se aglutinam toda espcie de impactos gerados a partir da conjuno de dois fatores: dinamismo de atividades e ocupao fora do padro histrico, de um lado, e planejamento urbano e social deficiente e acanhado vis--vis a escala dos efeitos gerados, de outro.
7. Ainda segundo Lwi (1964; 1985), os atores polticos envolvidos no necessariamente apresentam comportamentos invariantes em relao ao seu envolvimento e sua posio na poltica. A referncia mais direcionada a comportamentos tpicos: de grupos de interesse, clientela, partidos polticos e elite tecnocrtica. Alguns autores tambm chamam as polticas constitutivas de estruturadoras. Neste texto, usam-se ambos os termos.
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Do lado do dinamismo, a RM do Recife compe a onda de crescimento que marca a regio e o estado. De acordo com dados do Banco do Nordeste (BNB), a economia da regio vem crescendo mais que a brasileira: conforme projees, as economias brasileira e nordestina apresentariam expanso de 4,57% e 5,04%, respectivamente (Barros, 2012). Em paralelo, o estado de Pernambuco ostenta um aquecimento considervel no mercado imobilirio,8 ao lado de um intenso crescimento na indstria da construo civil com obras de grande porte, localizadas, sobretudo, na RM do Recife. Destacam-se as obras relacionadas Copa de 2014, s obras de infraestrutura do Porto de Suape e da Refinaria Abreu e Lima, Companhia Pernambucana de Gs (Copergs), s obras de ampliao da malha viria ao sul, ao norte e a oeste da RM do Recife, entre outras mais. A presena de grandes empresas de capital nacional e estrangeiro na RM do Recife impactante, a exemplo da Odebrecht, da Moura Dubeaux, da Queiroz Galvo, da Brennand, da Fiat, e de suas contratadas, entre outras. Efetivamente, a RM do Recife se amplia como um aglomerado urbano, em que se concentram segmentos importantes do poder econmico, uma grande populao de trabalhadores, residentes e no residentes, todos consumidores e portadores de mercadorias, em circuitos e fluxos desmedidos de mobilidade urbana. Constitui, indubitavelmente, um polo territorial em expanso de escala local, regional e nacional. A dinmica metropolitana da RM do Recife tem se refletido, sobretudo, no processo de integrao dos municpios perifricos mancha urbana de forma intensa do nvel mdio para o alto e para o muito alto e acelerada em um espao de tempo menor que uma dcada. Assiste-se hoje integrao espontnea de municpios como Goiana e Vitria de Santo Anto, que no se constituem ainda como municpios metropolitanos pela legislao estadual. Ao delegar aos estados federados a responsabilidade pela instituio e governana das regies metropolitanas, o governo federal permitiu que os estados utilizassem de total autonomia para definir os instrumentos de ao e a medida para o uso de incentivos do Ente Federado para o ente municipal, em que os recursos polticos apoios, alianas etc. e os recursos financeiros fiscais ou de projetos legalmente constitudos viraram moeda corrente. Desta forma, o papel de coordenao do estado ganhou contornos diferentes a depender dos interesses e da fora em jogo naquela arena. A partir desse entendimento, foi possvel compor um quadro de atores que se mostrou central na prtica da governana metropolitana e ao qual se dirigiu uma consulta de informaes e opinies relevantes sobre as aes empreendidas
8. O presidente da Associao das Empresas do Mercado Imobilirio de Pernambuco (Ademi-PE), em entrevista a revista Algo mais, atribuiu esse movimento a uma demanda gerada pelo Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), em municpios como Paulista, So Loureno, Camaragibe e Olinda. Exemplos de empreendimentos neste setor contam com a participao de empresas como a Construtora Carrilho, a Pernambuco Construtora e outras.
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recentemente na RM do Recife. Foram consultados para esta finalidade: i) no setor pblico estadual, a secretria executiva das cidades, a secretria executiva de operaes urbanas e o secretrio executivo de operaes urbanas; ii) na Condepe/ Fidem, o diretor executivo e de apoio gesto regional e metropolitana e o gestor de regulao e ordenamento espacial; iii) no setor pblico municipal, o secretrio de Infraestrutura e Meio Ambiente da Prefeitura de So Loureno da Mata; e iv) no setor privado, os diretores do Shopping Costa Dourada e da Odebrecht Realizaes Imobiliria. Dessa sobreposio de interesses que emerge de matriz de muitos atores, sobressai a importncia da governana; significa dizer que alm das preocupaes com a abrangncia territorial, a funcionalidade e a prospeco, no que se referem s caractersticas econmicas, sociais, culturais e ambientais, so igualmente imprescindveis os cuidados com os aspectos polticos e institucionais, em que prevalecem a participao popular e a manuteno de mecanismos de formulao, monitoramento, avaliao e regulao. Considerando a RM do Recife como um ponto de observao, arranjos poltico institucionais se tm formado, em um cenrio que o dinamismo da Unidade Federativa dita, de modo emergente, a retomada do debate metropolitano e da construo de uma agenda comum e integrada entre os atores que a compem. Nesta perspectiva, o projeto Suape Global pode ser identificado como uma ampla ao coordenada pelo governo do estado, concebida para atuar na linha dos investimentos de cunho metropolitano. A formatao do projeto Suape Global liderada pela Secretaria de Desenvolvimento Econmico, por meio de suas empresas vinculadas Agncia de Desenvolvimento Econmico de Pernambuco, AD Diper e Porto de Suape , teve por propsito proporcionar condies de se desenvolver uma atividade industrial inovadora e de base cientfico-tecnolgica, inserida no mercado global e capaz de garantir a sustentabilidade do Complexo Porturio de Suape para os prximos cinquenta anos (Ad Diper, 2009).9 Interessante observar que a ao empreendida no Suape Global trata de uma ntida ao de governana, muito embora dela esteja ausente qualquer integrao ao institudo CONDERM ou Condepe/Fidem, enquanto arranjos institucionalizados para a questo metropolitana. Ao lado dessa ao oficial, outras investidas formais e informais tm-se apresentado em cena. Pode-se perguntar quais delas seriam as melhores alternativas
9. Tratou-se de uma ao conjunta com as secretarias de Educao, Cincia e Tecnologia, Planejamento e Fazenda, alm das parcerias com a UFPE, a Federao das Indstrias do Estado de Pernambuco (Fiepe) e o Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). O Frum Suape Global atualmente formado por seis grupos de trabalho setoriais, divididos em: comit consultivo, comit executivo e secretrio executivo. Os grupos de trabalho compreendem: recursos humanos; pesquisa, tecnologia e inovao; desenvolvimento social; infraestrutura; desenvolvimento e meio ambiente do territrio de Suape; e ambiente e desenvolvimento de negcios.
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para a governana metropolitana: pacto metropolitano; retomada do arcabouo institucional criado para a metrpole no mbito do governo estadual; aes em parceria para setores mais urgentes; consrcios municipais; modelos variados de cooperao intermunicipal; ou PPPs.10 Avana-se, a partir destas questes, com algumas hipteses, sobre um modelo de governana possvel na RM do Recife, considerando-se as informaes a seguir. H potencialidades significativas na regio: cultura de planejamento participativo e planejamento regionalizado: Programa Governo nos Municpios (1999-2006) e atualmente Todos por Pernambuco (desde 2007); programas de consulta regional doze conjuntos de municpios para definir prioridades da gesto pblica PPA e Lei Oramentria Estadual; existncia do Sistema Gestor Metropolitano, que atuou em trinta reunies ordinrias e nove reunies extraordinrias, no perodo de 1994 a 2008; e disposio do Plano Metrpole Estratgica conjunto de diretrizes e projetos territoriais estratgicos de reas estruturadoras da RM do Recife que pode servir de eixo condutor.
H, em contraposio, fortes entraves nesse cenrio: o protagonismo do governo estadual liderando aes ao largo do arcabouo institucional constitudo para a metrpole e de alguns prefeitos que tratam investimentos pblicos de grande porte, em conexo direta com as esferas estaduais e federais; o poder de interferncia dos agentes privados responsveis por grandes empreendimentos de escala metropolitana, articulando-se diretamente com o poder federal, estadual e s e, apenas se necessrio for, com os municpios; e ausncia de uma postura mais crtica e propositiva da sociedade civil organizada, que apenas consegue algum nvel de organizao quando se depara com a necessidade de resolver problemas bastante intensificados e oriundos de aes no controladas. Ou seja, assiste-se, de um lado, a uma ao quase individualizada do Estado e, de outro, a uma capacidade de autonomia do setor privado que acaba formatando os caminhos da governana metropolitana. Considera-se como alerta importante aqui os riscos de que os novos segmentos do setor econmico passam a influenciar decisivamente nas estruturas regulatrias do estado e dos
10. Vale destacar que no ordenamento territorial espanhol esto presentes as mancomunidades, entidades locais de agrupamentos municipais que prestam determinados servios pblicos e formam uma comunidade autnoma. Ver Vinuesa et al. (2005, p. 137-160).
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municpios. A no governana assim instituda, a urgncia das demandas de escala metropolitana e a fragilidade operacional do setor pblico local criam um espao conveniente para a atuao de vrios setores externos esfera governamental, em assumir contratos de prestao de servios, que vo desde a formulao de projetos at a captura do controle social, em nome do bem pblico. Recomendam-se diretrizes de dimenso operacional. Insiste-se na importncia do respeito cultura de planejamento e da instituio da cultura de regulao e controle pblico, em todos os nveis da gesto. Entende-se aqui o planejamento como uma ao ininterrupta que corresponde a todo o ciclo de uma gesto pblica: formulao, implementao, monitoramento, avaliao e regulao. Sobre a dimenso operacional do planejamento, h que se redobrar a ateno no cumprimento da hierarquia dos planos,11 considerando o foco metropolitano, para o qual nenhum deles imprescindvel: i) planejamento nacional; ii) planejamento nacional e/ou regional; iii) planejamento regional e/ou estadual; iv) planejamento sub-regional; v) planejamento local; e vi) planejamento do pormenor de competncia mais restrita s prefeituras. Obviamente, o maior esforo ser conjugar as exigncias de setores pblicos especficos dos governos federal, estadual e municipal. Contudo, a gesto metropolitana pressupe, justamente, multiplicidade institucional, coordenao, planejamento, articulao, integrao e execuo de funes pblicas de interesse comum na regio. Deve-se atentar para a intervenincia institucional e poltica. A despeito da legislao em vigor, destaca-se a preocupao com o reforo interventivo da populao, pois os planos diretores participativos nos municpios no tm sido eficientes. Considerando-se a abrangncia metropolitana no Recife, a experincia ainda mais incipiente. O que se tem na maioria dos casos so formas menos apropriadas de interveno popular: i) participao que ocorre aps a tomada de decises polticas e administrativas; ii) participao consultiva que ocorre para legitimar o processo de tomada de deciso; e iii) participao na gesto de servios pblicos para ajustar aes funes ou processos. Percebe-se que questes de mbito mais estratgico para a regio ainda no compem a pauta das esferas de participao. A experincia da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE)12 como protagonista de um projeto, para discusso a respeito do desenvolvimento social na rea metropolitana, surge como uma perspectiva positiva nesta direo. O desejvel que aes participativas possam fazer parte do processo de planejamento antes mesmo que decises polticas e administrativas sejam tomadas:
11. Ver Xavier (2005). 12. O projeto Dilogos para o desenvolvimento social em Suape surgiu como uma demanda da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) para a UFPE, aps um estudo sobre os impactos socioeconmicos e ambientais, considerados preocupantes, ante a presena da Renaria Abreu e Lima na regio. O projeto atua nos municpios do Cabo de Santo Agostinho e Ipojuca, que fazem parte da sub-regio de Suape em Pernambuco.
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a iniciativa do pacto metropolitano, por exemplo, poderia ter um carter ampliado para a participao popular. Por fim, vale sugerir que a ao interventiva dever, sob todos os aspectos, ser contnua ao longo da implementao dos projetos, na perspectiva de um monitoramento prximo gesto: solicitaes de audincias pblicas e aes junto ao Ministrio Pblico devero, cada vez mais, fazer parte do cotidiano dos residentes das metrpoles.
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CAPTULO 8
GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO*

1
Marcos Antonio Santos** Ione Salomo Rahy*** Marcos Thimoteo Dominguez**** Juliana Nazar Luquez Viana***** Luiz Felipe Felix Thomaz da Silva*****
2 3 4 5
1 APRESENTAO
Este trabalho tem como objetivos caracterizar e analisar os arranjos institucionais presentes na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), visando subsidiar o debate acerca das condies de governana democrtica nesta regio, instituda na dcada de 1970. A seo 2 traa uma breve caracterizao da estrutura socioeconmica e do processo de metropolizao da RMRJ, apontando os empreendimentos e investimentos que devem impactar o uso do solo e as demais funes pblicas metropolitanas nos prximos anos. Ainda na seo 2, descreve-se o processo de institucionalizao desta regio metropolitana (RM), chegando-se sua composio atual. A seo 3 descreve os arranjos institucionais para gesto da RMRJ, apontando as modificaes pelas quais esta RM passou desde 1973, as funes pblicas de interesse comum (FPICs) a serem geridas de forma compartilhada entre municpios e estado, segundo a legislao de referncia e seus principais rgos de gesto atual. Destaca, ainda, os rgos de gesto setorial e as instncias participativas com atuao no mbito da metrpole. Na sequncia, abordada a questo do financiamento de aes e polticas na RMRJ, bem como da forma de insero da problemtica metropolitana na Lei Oramentria Estadual. Tal contedo d subsdios ao leitor para compreender e avaliar a governana na RMRJ, para alm dos arranjos formais de gesto j identificados.
* A elaborao deste texto contou com o apoio de Francisco Filomeno de Abreu Neto, especialista em polticas pblicas e gesto governamental da Secretaria de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto do Rio de Janeiro (SEPLAG-RJ); Renata Lopes dos Santos, bolsista da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq); Frederico Felix, analista de planejamento e oramento da SEPLAG-RJ; e Ana Fernanda Coelho, especialista em polticas pblicas e gesto governamental da SEPLAG-RJ. ** Coordenador, junto Fundao Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ); do Projeto Governana Metropolitana no Brasil, da Rede Ipea. *** Analista especializada do Centro Estadual de Estatsticas, Pesquisas e Formao de Servidores Pblicos do Rio de Janeiro (CEPERJ); bolsista do Ipea no Projeto Governana Metropolitana no Brasil, da Rede Ipea. **** Coordenador da Dimenso Territorial do Planejamento na Subsecretaria de Planejamento da Secretaria de Estado e Planejamento do Rio de Janeiro (SUBPL/SEPLAG-RJ). ***** Bolsista no Ipea no Projeto Governana Metropolitana no Brasil, da Rede Ipea.
1 2 3 4 5
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Este trabalho concludo com apontamentos acerca da situao da governana democrtica na RMRJ, identificando desafios e possibilidades para sua potencializao no futuro.
2 FORMAO E CARACTERIZAO DA RMRJ
Criada em 1974, pela Lei Complementar Federal (LCF) no 20, de 1o de julho de 1974, e atualmente composta por dezenove municpios, a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (mapa 1) concentra 74% da populao do estado, com 11.835.708 habitantes (Fundao CEPERJ, 2011). A cidade do Rio de Janeiro capital do estado e ncleo da RMRJ contribui com mais da metade (53%) da populao da regio.
MAPA 1
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
Fonte: Fundao CEPERJ (2011).
A RMRJ responde pela maior participao no produto interno bruto (PIB) do estado: 67,6%, em 2010 (Fundao CEPERJ, 2012). Dos cinco municpios que lideram o PIB do estado, com 64,9% do total, trs so da RMRJ: Rio de Janeiro (46,7%), Duque de Caxias (6,5%) e Niteri (2,7%). So da RMRJ os cinco municpios com maiores participaes no setor servios: Rio de Janeiro (50,8%), Duque de Caxias (6,1%), So Gonalo (3,3%), Niteri (3,2%) e Nova Iguau (3,0%). Observem-se a preponderncia do Rio de Janeiro e a distncia entre ele e o segundo colocado. Os servios so o setor de maior concentrao no estado (71,5%), respondendo pela dinamizao de ncleos urbanos situados em municpios perifricos capital como Nova Iguau, Duque de Caxias e So Gonalo criando novos eixos de deslocamento
Governana Metropolitana na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
167
interurbanos, alm do tradicional centro-periferia. Na RMRJ, esto dois municpios com destaque no setor industrial: Rio de Janeiro (23,2%) e Duque de Caxias (8,8%). A metrpole se consolidou a partir de 1930, com o aumento da populao, a expanso das atividades industriais e o adensamento da ocupao suburbana no ncleo e nos municpios vizinhos (Abreu, 2008, p. 97). A partir de 1950, o processo de urbanizao se intensificou, estendendo-se para os municpios vizinhos da cidade do Rio de Janeiro e para os da poro oriental da baa de Guanabara; neste caso, impulsionado pela construo da ponte Rio-Niteri. Ultimamente, a RMRJ vem sofrendo transformaes, com o surgimento de novas centralidades, associadas ao setor de comrcio e servios, bem como revitalizao de atividades industriais tradicionais estaleiros e indstria pesqueira e implantao de novos empreendimentos siderurgia, petroqumica, terminais martimos, portos comerciais e infraestrutura viria. Destaquem-se o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ),1 o Arco Metropolitano e o Porto Centro Atlntico do Complexo Industrial da Companhia Siderrgica do Atlntico (CSA).
MAPA 2
Novos empreendimentos na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (2013)
Os processos de ocupao e expanso da malha urbana da metrpole configuram uma estrutura marcada pela desigualdade socioespacial que dificulta a gesto do territrio metropolitano. O ncleo, embora concentre a maior quantidade
1. O Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro (COMPERJ), considerado um dos maiores empreendimentos do setor, est sendo instalado no municpio de Itabora. A expectativa em torno do projeto o desenvolvimento da regio leste uminense.
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de equipamentos e servios, tem sua rea suburbana formada por muitos bairros com baixos nveis de desenvolvimento humano e pouca oferta de servios bsicos. A periferia, altamente populosa e fornecedora de expressiva mo de obra para a capital, concentra altos nveis de pobreza e apresenta baixa qualidade dos servios pblicos, bem como dificuldades de acesso. No atual contexto de reestruturao econmica do estado e tambm da RMRJ, essa periferia ainda se encontra em expanso. Trata-se da rea correspondente aos municpios mais distantes do ncleo metropolitano, que ainda apresentam relativa parcela do solo destinada s atividades rurais. Estes municpios, mais recentemente, tiveram um acrscimo populacional, indicando uma nova direo de expanso da mancha urbana associada atual dinmica dos processos econmicos regionais.
2.1 Processo de institucionalizao da RMRJ
Desde a sua criao, a RMRJ sofreu alteraes decorrentes tanto dos processos de emancipao de distritos, formando novos municpios, quanto da excluso e, posteriormente, reintegrao de alguns deles. Embora no verbalizados, os motivos destas idas e vindas parecem estar desvinculados dos aspectos funcionais que caracterizam o espao metropolitano. O mapa 3 ilustra as mudanas na insero e na excluso de municpios oficialmente na metrpole.
MAPA 3
Evoluo da composio da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (1975-2010)
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3 ARRANJOS INSTITUCIONAIS DA RMRJ 3.1 Sistema de gesto metropolitano
O sistema institucional para gesto da RMRJ sofreu diversas modificaes desde a dcada de 1970. A legislao inicial da RMRJ prev a existncia de um conselho deliberativo, um conselho consultivo e um rgo encarregado da gesto da RM. Este rgo, criado em 1975, a Fundao para o Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (Fundrem), que teve vida curta, sendo extinta em 1989. A anlise das leis que se seguem implantao da RMRJ permite inferir um processo de enfraquecimento dos conselhos e da Fundrem, cujas funes, aps a sua extino, so distribudas entre vrios rgos da administrao estadual. Hoje, a RMRJ no dispe de um ente de gesto metropolitana para que o planejamento e as aes territoriais sejam orientados a partir de uma viso integrada do arranjo metropolitano. A Fundrem representa a primeira e nica iniciativa neste sentido. Aps sua extino, nenhuma outra instituio foi criada, mesmo que outros rgos, conselhos e agncias venham atuando, setorialmente, sob a perspectiva metropolitana. Os planos, os programas e as aes setoriais elaborados nos ltimos 23 anos, sem uma viso integrada da regio, comprometem uma melhor gesto do territrio metropolitano. A necessidade desta gesto tendo em vista uma maior articulao entre os poderes e as municipalidades, como resposta aos crescentes problemas comuns tem induzido o governo do estado a buscar instrumentos que atendam a esta demanda. Em 2008, foi promulgada a Lei Estadual no 5.192, de 15 de janeiro, que determina a elaborao do Plano Diretor Decenal da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, prevendo a criao de uma agncia metropolitana ou consrcios pblicos. Caminhando nesta direo, o governo estadual instituiu por meio do Decreto no 42.832, de 31 de janeiro de 2011 o Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas (Comit Metropolitano), cuja atuao ser tratada na subseo 3.2.
3.1.1 Funes pblicas de interesse comum
Desde os anos 1930, j se reconhece a existncia de problemas comuns entre municpios adjacentes, demonstrando a necessidade de aes conjuntas. O Artigo 29 da Constituio Federal de 1937 (CF/1937) prev a possibilidade de municpios de uma mesma regio se agruparem (...) para a instalao, explorao e administrao de servios pblicos comuns (Brasil, 1937).
170
Esses servios, que apontam para as funes pblicas de interesse comum, esto presentes nos textos constitucionais que se seguem exceto nos da Constituio Federal de 1946 (CF/1946) e nas legislaes federal e estadual relativas regio metropolitana. Algumas FPICs so atualizadas e outras so introduzidas, refletindo a realidade metropolitana do momento. Atualmente, as FPICs so objeto de estudos e anlises pelo Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas, podendo ser identificadas no quadro 1, que apresenta a correspondncia entre as FPICs contidas nos diversos instrumentos legais relativos RMRJ.
QUADRO 1
Funes pblicas de interesse comum
Propostas pelo Ipea Lei Complementar Federal (LCF) no 14, de 8 de junho de 1973 Saneamento bsico; notadamente abastecimento de gua, rede de esgotos e servio de limpeza pblica Saneamento socioambiental Instrumentos de lei Lei Complementar Estadual (LCE) no 64, de 21 de setembro de 1990 Saneamento bsico, incluindo abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, disposio nal de resduos slidos urbanos e lanamento de euentes industriais3 Lei Complementar Estadual (LCE) no 87, de 16 de dezembro de 1997 Saneamento bsico, incluindo abastecimento, produo e distribuio de gua; esgotamento sanitrio transporte das guas servidas, tratamento e decantao; e coleta de resduos slidos e lquidos Saneamento ambiental e macro e mesodrenagem e resduos slidos4 Uso sustentvel dos recursos naturais e dos recursos hdricos. Combate poluio e gerenciamento de riscos Proposta do Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas1
Aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio ambiental, na forma que dispuser a lei federal
Aproveitamento, proteo e utilizao racional e integrada Proteo e aproveitamento dos recursos hdricos incluindo dos recursos hdricos. Controo transporte aquavirio e le da poluio e preservao controle da poluio e preserdo meio ambiente3 vao ambiental, com vistas ao desenvolvimento sustentvel Transportes coletivos, de mbito metropolitano, incluindo a concesso, permisso ou autorizao e a programao de rede viria, do trfego e dos terminais de passageiros e carga Planejamento integrado da RMRJ: Transporte coletivo rodovirio, aquavirio, ferrovirio e metrovirio de mbito metropolitano ou comum , incluindo a programao de rede viria, do trfego e dos terminais de passageiros e carga
Transporte
Transporte e sistema virio
Mobilidade e transporte
Planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social
Uso e ocupao do solo
Uso do solo metropolitano
Planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social da RMRJ ou comum s microrregies e aglomeraes urbanas, compreendendo a denio de sua poltica de b) Disciplina do uso do solo, desenvolvimento e a xao incluindo a expanso urbana, das respectivas diretrizes estratgicas e de programas, o parcelamento do solo e a atividades, obras e projetos localizao de empreendi incluindo a localizao e a mentos industriais, habitaexpanso de empreendimentos cionais, tursticos, virios industriais urbanos e de equipamentos urbanos3 a) Denio de sua poltica de desenvolvimento e xao das respectivas diretrizes estratgicas e de programas, atividades, obras e projetos; e
Planejamento regional e ordenamento do territrio
(Continua)

(Continuao) Propostas pelo Ipea Produo e distribuio de gs combustvel canalizado Outros servios includos na rea de competncia do conselho deliberativo, por lei federal Instrumentos de lei
171
Proposta do Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas1 Distribuio de gs canalizado Habitao e disciplina do uso do solo Produo e distribuio de gs canalizado Habitao4 Logstica e infraestrutura
Uso e ocupao do solo
Produo e distribuio de gs canalizado3 Habitao
Preservao e proteo dos bens culturais3 Cartograa e informaes bsicas para o planejamento metropolitano
Cartograa e informaes bsicas para o planejamento metropolitano Cartograa Sistema de informaes geogrcas Economia e nanas Emprego e renda Poltica de atendimento social Atendimento regional sade Segurana pblica Assistncia tcnica aos municpios
Outras FPICs2
Fonte: LCF no 14, de 8 de junho de 1973; LCE no 64, de 21 de setembro de 1990; LCE no 87, de 16 de dezembro de 1997; e Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas. Notas: 1 De acordo com a ata da V Reunio do Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas, de 5 de junho de 2012. 2 A categoria outras FPICs no se inclui entre as que foram denidas pelo Ipea na ocina do Projeto Governana Metropolitana, em maio de 2012. 3 Essa FPIC faz parte do grupo Planejamento Integrado da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, incluindo: a) Denio de sua poltica de envolvimento e xao das respectivas diretrizes estratgicas e de programas, atividades, obras e projetos; b) Disciplina de uso do solo, incluindo a expanso urbana, o parcelamento do solo e a localizao de empreendimentos industriais, habitacionais, tursticos, virios urbanos e de equipamentos urbanos; c) Proteo e aproveitamento dos recursos hdricos; d) Controle da poluio e preservao do meio ambiente; e) Preservao e proteo dos bens culturais; f) Produo e distribuio de gs canalizado (LCE no 64, inciso I). 4 Essa FPIC faz parte do grupo Habitao, Saneamento Ambiental, Macro e Mesodrenagem e Resduos Slidos, proposto pelo Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas.
3.2 Instncias de gesto metropolitana
Com a extino da Fundrem, a gesto da RMRJ ficou pulverizada; isto , as questes metropolitanas passaram a ser tratadas por rgos diversos, que, em suas competncias, criam, em geral, suas prprias regionalizaes. Alguns demonstram o reconhecimento da necessidade de tratamento diferenciado para o espao metropolitano, atendendo a caractersticas locais.
172
Atualmente, comea a haver um consenso em torno da necessidade de existir um rgo voltado para a gesto integrada e compartilhada entre o poder pblico, a iniciativa privada e os entes da sociedade civil organizada da RMRJ, seguindo um modelo de governana. Dois organismos tm atuao aproximada: a Agncia Metropolitana de Transportes Urbanos (AMTU), embora esta agncia no tenha funo de gestora, e os comits de bacias. Visando concretizao deste propsito, o governo do estado criou o Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas.
3.2.1 Agncia Metropolitana de Transportes Urbanos
A AMTU, rgo vinculado Secretaria de Estado de Transportes (Setrans), foi instituda por meio de convnio, assinado em 26 de janeiro de 2007, entre o governo do estado, os municpios da RMRJ, o municpio de Mangaratiba integrante da Regio da Costa Verde , o Departamento de Estradas de Rodagem do Rio de Janeiro (DER-RJ), o Departamento de Transportes Rodovirios do Estado do Rio de Janeiro (Detro-RJ), a Companhia Estadual de Engenharia de Transporte e Logstica (Central) e a Companhia de Transportes sobre Trilhos do Estado do Rio de Janeiro (Riotrilhos). De natureza consultiva, este convnio tem como objetivo (...) a realizao de estudos na rea de transportes, com vistas integrao e compatibilizao com as polticas de desenvolvimento urbano e preservao do meio ambiente no mbito da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (Convnio Clusula Primeira). A AMTU vem atuando na elaborao de projetos, na captao de recursos e em negociaes com as prefeituras, o governo federal, as agncias de desenvolvimento e os rgos multilaterais. Entre as aes j desenvolvidas, destacam-se: estudos para o Plano Diretor de Transportes Urbanos (PDTU) e para o Plano Diretor de Sistemas Inteligentes de Transportes (PDITS); negociao de emprstimos internacionais com o Banco Mundial, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Agncia Francesa de Desenvolvimento e o KfW Bankengruppe; e participao no projeto de mobilidade para a Copa do Mundo de Futebol de 2014 e os Jogos Olmpicos de 2016. Embora vinculada a uma secretaria especfica, a AMTU, ao propor aes e solues para o setor transporte, busca inter-relacion-las aos demais problemas metropolitanos. Configura-se, assim, uma iniciativa de proposio de polticas pblicas, que considera, mesmo que de modo sutil, uma viso integrada das FPICs.
173
3.2.2 Comits de bacias
O territrio da RMRJ drenado por bacias hidrogrficas contribuintes s baas de Guanabara e Sepetiba e por diversos sistemas lagunares Maric-Guarapina, Itaipu-Piratininga, Rodrigo de Freitas e Jacarepagu. Desta forma, fica sob a jurisdio do Comit das Bacias Hidrogrficas dos Rios Guandu, da Guarda e Guandu-Mirim (Comit Guandu) e do Comit da Regio Hidrogrfica da Baa de Guanabara e dos Sistemas Lagunares de Maric e Jacarepagu (conhecido como Comit da Baa de Guanabara). Ambos tm atuado visando ao desenvolvimento da regio, em harmonia com a manuteno do equilbrio e da qualidade do ambiente das bacias hidrogrficas. Como exemplo, so apresentadas a seguir algumas aes do Comit Guandu. reviso e ampliao do Termo de Referncia do Plano de Bacias, elaborado pelo Instituto Estadual do Ambiente (Inea); levantamento dos planos de saneamento de planos diretores dos municpios;
estabelecimento de prioridade de programas do Plano Estratgico de Recursos Hdricos da Bacia do Guandu; desenvolvimento de projetos ambientais em reas rurais (saneamento rural); aprovao do Plano de Desenvolvimento Sustentvel da Baa de Sepetiba; anlise do Estudo Prvio de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto Ambiental (EIA-Rima) da implantao da CSA; elaborao do Termo de Referncia do Observatrio de Bacias; e estudo de questes metropolitanas: abastecimento de gua do oeste da RMRJ e aumento da demanda de recursos hdricos devido expanso industrial.
Exemplos da atuao do Comit da Baa de Guanabara deixam de ser apresentados, por no ter sido possvel, em tempo hbil, o acesso s atas de suas reunies.
3.2.3 Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas
Criado pelo Decreto Estadual no 42.832, de 31 de janeiro de 2011, este comit tem como objetivo (Artigo 1o) (...) propor as polticas estratgicas para a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, visando promover a gesto dos assuntos de carter metropolitano, integrar suas demandas e planejar e executar as polticas pblicas de interesse comum relativas ao desenvolvimento da regio. Entre suas atribuies (Artigo 2o, inciso II), est:
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propor o estabelecimento de um organismo de gesto dos assuntos de carter metropolitano, no mbito da estrutura do governo do estado do Rio de Janeiro, prevendo uma gesto participativa, com forte interlocuo com os municpios integrantes da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, com o Governo Federal, as instituies de fomento nacionais e internacionais e os demais interlocutores institucionais relevantes na regio (Rio de Janeiro, 2011).
Esse comit coordenado pelo vice-governador do estado e conta com a participao dos titulares de diversas secretarias de estado. Diferentemente da extinta Fundrem, este comit se caracteriza como um ente de articulao, possibilitando o dilogo entre os diversos agentes que atuam na RMRJ, sem perder o foco nas FPICs. Assim, a participao das secretarias de estado torna-se fundamental para o diagnstico e a definio de aes integradas, j que o planejamento do espao metropolitano no Rio de Janeiro se d de modo fragmentado. Consta nas atas das reunies promovidas pelo comit cujo contedo ser sintetizado mais adiante uma particular preocupao com as reas a serem impactadas pelos novos empreendimentos em implantao na RMRJ como o Arco Metropolitano, o COMPERJ, o Complexo Siderrgico Porturio da CSA e os grandes eventos previstos para 2014 e 2016 , por constiturem fatores de dinamizao do espao metropolitano. A maior dificuldade de atuao do comit est, justamente, na setorizao do planejamento, que perde seu carter integrador, ao fazer uma abordagem local, e no regional. As atividades realizadas pelos grupos de trabalho (GTs) criados pelo comit buscam definir estratgias para: i) identificar as FPICs; ii) identificar programas e/ou aes de interesse da RMRJ contidos no Plano Plurianual (PPA) 2012-2015; e iii) criar um sistema de informaes para a RMRJ. O Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas se reconhece como um organismo de governana metropolitana, considerando serem tambm desta natureza a AMTU e o Frum COMPERJ.2 O quadro 2 sintetiza a perspectiva de atuao, em relao s FPICs, dos organismos de governana considerados pelo comit.
2. O Frum COMPERJ foi criado pelo Decreto Estadual no 40.916, de 28 de agosto de 2007, objetivando o planejamento e a execuo de polticas pblicas relacionadas sua rea de inuncia e de outros empreendimentos de porte previstos para o leste uminense.
175
QUADRO 2
Atuao dos organismos de governana considerados pelo comit

Organismos de atuao na RMRJ FPICs Planejamento regional e ordenamento do territrio Territoriais Mobilidade e transporte Habitao Saneamento ambiental Ambientais Uso sustentvel dos recursos naturais e combate poluio Gerenciamento de riscos Economia e nana Econmicas Emprego e renda Logstica e infraestrutura Polticas sociais Sociais Atendimento regional sade Segurana pblica Institucionais Sistema de informaes geogrcas Assistncia tcnica aos municpios AMTU Frum COMPERJ Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas
Fonte: Rio de Janeiro ([s.d.]).
Ao longo dos dois anos de atuao, alm de reunies das quais participaram rgos oficiais e representantes de setores da iniciativa privada , este comit realizou dois workshops e um ciclo de debates, denominado Dilogos Metropolitanos: Ideias para Modelar a Metrpole. As atas das reunies desse comit demonstram a preocupao com a retomada do debate sobre as questes metropolitanas, especialmente as que esto no bojo das aes e dos projetos estruturantes, tais como os grandes empreendimentos e os eixos de expanso e adensamento da RMRJ. Segundo o subsecretrio de urbanismo regional e metropolitano, da Secretaria de Estado de Obras (Seobras), Vicente Loureiro, a discusso sobre governana metropolitana ainda se apresenta como possibilidade de desenhar um modelo desta que tenha o poder pblico no protagonismo das articulaes entre os diferentes atores, no que se refere ao planejamento e gesto do territrio metropolitano. Atualmente, este comit esbarra na dificuldade de estabelecer, para a gesto da RMRJ, um carter cada vez mais poltico, e no somente tcnico-administrativo, como tem sido at o momento. A busca pela articulao das aes do estado com as concepes acadmicas sobre o tema governana e as demandas sociais est na vanguarda da garantia de gesto participativa dos assuntos metropolitanos. Para finalizar, as aes do Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas destinam-se a cunhar uma viso de futuro da RMRJ, para garantir a efervescncia dos assuntos que ocupam lugar na agenda de desenvolvimento do estado na escala
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metropolitana e ampliar, na fase atual, com a participao das municipalidades, as diretrizes que garantam a implantao de um modelo de governana mais adequado RMRJ, contribuindo para a diminuio das aes setoriais de governo.
3.3 Instrumentos de planejamento e gesto metropolitana
Conforme mencionado anteriormente, o governo do estado desenvolve suas polticas na RMRJ por meio de planos/programas setoriais. Entre eles, destacam-se quatro iniciativas, ainda incipientes do ponto de vista de elaborao de uma politica metropolitana integrada: o PDTU, o Plano Estadual de Habitao de Interesse Social (PEHIS), o Plano Diretor do Arco Metropolitano do Rio de Janeiro (PDAM) e o Plano Diretor de Estruturao Territorial da Regio Leste Fluminense (PET-Leste).
3.3.1 Plano Diretor de Transporte Urbano da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro
O PDTU elaborado, em 2003, para subsidiar o governo do estado no desenvolvimento das polticas pblicas para o setor, pretendia ser o principal instrumento de ordenamento do transporte urbano da regio metropolitana, mas dependeu sempre de um modelo de governana que ainda no foi efetivamente viabilizado (Salanda, 2012). Vale destacar que, no momento da formulao do PDTU, a AMTU ainda no havia sido criada, o que s ocorreu em janeiro de 2007. Este plano est sendo atualizado sob a coordenao da Setrans, agora com a participao da AMTU, com o intuito de avaliar resultados anteriores e elaborar novas propostas para os prximos dez anos, considerando os relevantes investimentos que esto sendo realizados na regio com impacto sobre as necessidades de circulao de pessoas e mercadorias e as demandas relativas aos eventos da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olmpicos de 2016.
3.3.2 Plano Estadual de Habitao de Interesse Social
Com o termo de referncia em fase de anlise pela Secretaria de Estado de Habitao (SEH), o PEHIS tem como objetivo estabelecer estratgias e metas para a eliminao progressiva das necessidades habitacionais, por meio de aes conjugadas do poder pblico e da iniciativa privada. Na RMRJ, foram considerados no diagnstico para a elaborao do plano: insero regional e caractersticas dos municpios; grupos sociais que atuam no setor habitacional; demandas habitacionais dos municpios; oferta de moradias e solo urbanizado; identificao de oferta e disponibilidade do solo urbanizado para a populao de baixa renda; produo de moradias realizada pela prpria populao; e situao dos quadros institucionais e financeiros dos municpios, bem como dos marcos regulatrios e legais.
177
3.3.3 Plano Diretor do Arco Metropolitano do Rio de Janeiro
O PDAM tem como objeto o territrio atravessado pelo Arco Metropolitano ainda em construo e com previso de concluso para 2014 e as reas vizinhas. Alm de abordar as potencialidades socioeconmicas da rea sob a influncia da rodovia, este plano procura nortear as mltiplas aes esperadas para a regio, sejam as dos setores econmico e social, sejam as de aspectos inerentes ao incremento demogrfico esperado como infraestrutura urbana, saneamento, habitao, transporte e mobilidade. O PDAM considera, tambm, o aperfeioamento da gesto institucional do espao metropolitano, com participao social. Como boa parte da rodovia est sendo implantada em lugares sem povoao, a oportunidade que se tem de evitar a repetio de prticas danosas ao ambiente no qual se incluem as pessoas , alm de procurar maximizar as potencialidades socioeconmicas da regio em foco, assim como minimizar ou afastar os efeitos negativos decorrentes das intervenes a praticadas.
3.3.4 Plano Diretor de Estruturao Territorial da Regio Leste Fluminense
O PET-Leste abrange os municpios que integram o Consrcio Intermunicipal de Desenvolvimento do Leste Fluminense (Conleste) e visa dotar o territrio de uma infraestrutura de gua, esgoto, coleta de lixo, equipamento de sade, educao, lazer e, sistemas virio, rodovirio e ferrovirio que atenda s condies necessrias para a implantao dos novos empreendimentos esperados para a regio, constituindo-se, assim, em um indutor do desenvolvimento regional.
3.4 Oramento e nanciamento 3.4.1 Oramento e programas e aes no PPA 2012-2015
O oramento, estabelecido na Lei Oramentria Anual (LOA), define os recursos destinados aos programas e s aes propostos no PPA. Desta forma, fez-se um levantamento do PPA para o perodo 2012-2015, identificando-se aqueles voltados para a RMRJ, no tendo sido considerados os de impacto local nem os de abrangncia difusa. Pde-se observar que: do total dos 175 programas presentes, 28 (16%) atendem RMRJ, sendo que dezesseis (9,14%) so comuns a vrias secretarias; do total das 721 aes, 62 (9%) atendem RMRJ; e entre as 62 aes voltadas para a RMRJ, o maior percentual est vinculado Secretaria de Estado do Ambiente (Sea) vinte aes; Setrans catorze aes; e Seobras onze aes.
178
GRFICO 1
(Em %)
Participao da RMRJ no PPA 2012-2015

16
84
RMRJ
Demais regies do estado
Fonte: PPA 2012-2015.
GRFICO 2
(Em %)
Participao da RMRJ nas aes do PPA 2012-2015

9
91
RMRJ Demais regies do estado
Fonte: PPA 2012-2015.
179
Os grficos 3 e 4 mostram a participao dos rgos estaduais nas aes voltadas para a RMRJ, contidas no PPA 2012-2015, assim como a participao destas aes em relao ao total.
GRFICO 3
(Em %)
11 23
Participao dos rgos estaduais da RMRJ nas aes do PPA 2012-2015
3 32
18
6 Cedae1 SEA SEASDH2 SEC3
3 SECT4
2 2
SEH
Seobras
SES5
Setrans
Fonte: PPA 2012-2015. Notas: 1 Companhia Estadual de gua e Esgoto. 2 Secretaria de Estado, Assitncia Social e Direitos Humanos. 3 Secretaria de Estado de Cultura. 4 Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia. 5 Secretaria de Estado de Sade.
180
GRFICO 4
(Em %)
PPA 2012-2015: aes por secretaria

Sade Cultura Cincia e tecnologia Ambiente Transportes Obras Habitao Assistncia social e direitos humanos Cedae 0 10 20 9 50 30 RMRJ 40 50 60 70 43 91 50 80 90 100 32 50 57 3 54 68 50 17 14 97 46 83 86
Demais regies do estado
Fonte: PPA 2012-2015.
Observando-se a LOA para 2012, verifica-se que: 1) O valor das aes voltadas para a RMRJ atinge pouco mais de R$ 3 bilhes, dos quais foram gastos pouco mais de R$ 2.846 milhes. 2) As secretarias com maior participao no oramento de 2012 so: Seobras, Setrans e SEA, sendo que, do total dos recursos destinados a projetos na RMRJ (pouco mais de 3 bilhes), 73% (2,2 bilhes) se concentram nas duas primeiras. 3) Do oramento das despesas por aes voltadas para a RMRJ, as secretarias que contm menor incidncia so, na ordem, a Secretaria de Estado de Sade (SES) (1,86%), a Secretaria de Estado de Cultura (SEC) (3,51%) e a Secretaria de Estado de Cincia e Tecnologia (SECT) (4,24%).
181
GRFICO 5
(Em %)
Despesa liquidada: LOA 2012

8
92 Liquidada Fonte: LOA 2012. No liquidada
GRFICO 6
(Em %)
Participao das secretarias nas aes para a RMRJ: oramento de 2012

2 17 28 1 3 3
45 Cedae SEA SEASDH SECT SEH Seobras SES Setrans
Fonte: LOA 2012. Obs: o somatrio superior a 100% deve-se ao arredondamento realizado nos percentuais.
182
GRFICO 7
(Em %)
Setrans SES Seobras SEH SECT SEC SEASDH SEA Cedae 0 4 4 5 2
Despesa por secretaria: LOA 2012

58 98 39 23 96 96 95 50 74 20 40 Despesas da RMRJ Fonte: LOA 2012. 60 Demais despesas 80 50 26 100 77 61 42
3.4.2 Financiamento de polticas e aes na RMRJ
A Lei Complementar Estadual (LCE) no 87/1997, ainda vigente, dispe que os recursos necessrios ao desenvolvimento de programas e projetos relativos s FPICs na RMRJ devero ser destinados pelos rgos setoriais estaduais e dos municpios, observado o previsto no Plano Diretor Metropolitano, ainda no elaborado. No menciona o fundo contbil criado pela LCF no 20/1974, denominado, pela LCE no 64/1990, de Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (FDM), hoje vinculado, com o Fundo de Programas e Projetos Prioritrios (FPPP), Seobras. Porm, estes dois instrumentos ainda carecem de normas para a arrecadao que lhes d autonomia. Desta forma, o oramento no disponibiliza recursos destes dois fundos para qualquer programa ou ao. Na atualidade, os programas e os projetos voltados para a RMRJ so, em sua maioria, financiados com recursos externos ou do tesouro estadual, destacando-se os fundos setoriais, como o Fundo Estadual de Conservao Ambiental e Desenvolvimento Urbano (Fecam) e o Fundo Estadual de Recursos Hdricos do Estado do Rio de Janeiro (FUNDRHI). As principais instituies de financiamento externo so: o BID e o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD).
183
A mais importante operao de crdito voltada para o financiamento de programas na regio a contratao, pelo estado do Rio de Janeiro, de um emprstimo3 de at US$ 485 milhes junto ao BIRD, para execuo do Programa de Habitao e Desenvolvimento Urbano Metropolitano Sustentvel (PROHDUMS), cujo objetivo, como visto anteriormente, o fortalecimento de programas estratgicos do estado do Rio de Janeiro, relativos melhoria e ao aumento da oferta de habitao para famlias de baixa renda, gesto de risco de desastre, ao transporte pblico eficiente e ao desenvolvimento urbano sustentvel. Quanto aos fundos setoriais do estado, alguns programas com aes na RMRJ, todas relacionadas a saneamento, foram beneficiados, na LOA 2012, com recursos do Fecam totalizando R$ 133.110 mil; 4,3% do valor destinado no oramento s demais aes na RMRJ isto no acontece com os do FUNDRHI, no direcionados para qualquer programa ou ao. Pelo visto, apesar da existncia destes fundos, os recursos aplicados tm pouca expresso no total destinado s despesas com as aes na RMRJ.
A legislao federal e a estadual demonstram o reconhecimento da necessidade de uma organizao institucional e de aes integradas para responderem s demandas crescentes, resultantes da intensificao do fenmeno da metropolizao. H, porm, uma defasagem entre a inteno demonstrada pela lei e as aes que deveriam ser praticadas, assim como os resultados almejados. Veja-se a histria da Fundrem, que, alm de ter tido curta durao, no foi substituda por nenhum outro agente (ou ente) gestor da RMRJ. Com sua extino, em 1989, tcnicos experientes foram distribudos entre outros rgos estaduais e parte de seu acervo se perdeu. Esta defasagem tambm observada na efetividade dos fundos de financiamento e dos conselhos: existem apenas no papel. A lacuna diante da inexistncia de um arranjo institucional para a governana metropolitana no Rio de Janeiro no preenchida pelas secretarias de estado em suas aes especficas, pois carecem da participao dos diversos atores sociais pblicos e privados , assim como do necessrio planejamento integrado da RMRJ. A atuao de alguns consrcios ou associaes e dos comits de bacias estes apontados anteriormente como a forma mais aproximada de governana no suficiente para atender s necessidades da RMRJ, pois tambm se voltam para questes mais especficas, no contemplando as diferentes dimenses que caracterizam a regio.
3. Autorizado pela Lei Estadual no 5.830, de 18 de outubro de 2010.
184
A falta de aes integradas entre os municpios da RMRJ, assim como a no participao da sociedade civil organizada, bem como do empresariado, fato histrico, remontando no s ao modo usual de gesto das administraes no passado decises a partir, apenas, do poder pblico , como tambm ao descolamento existente entre o ncleo metropolitano a cidade do Rio de Janeiro e os municpios perifricos. No se deve esquecer que a cidade foi, por quase duzentos anos, a sede do Vice-Reino, do Imprio e da Repblica, enquanto os demais municpios que hoje integram a RMRJ pertenciam a uma das provncias, mais tarde estados. Isto se reflete no modo de sentir e de agir de seus habitantes. A recente experincia do Comit Executivo de Estratgias Metropolitanas demonstra que h um longo caminho a percorrer: reconhece a existncia de dificuldades para a ao integrada entre os diversos atores que representam a sociedade e considera que o Plano de Desenvolvimento da Regio Metropolitana cujo termo de referncia para sua elaborao se encontra em fase de produo pode constituir-se em importante instrumento de aproximao entre estes atores. Completado o prazo de sua atuao, cuja misso considera ter sido cumprida, no tem ainda claro sobre o que o governo pretende para o futuro, no que diz respeito governana da RMRJ.
REFERNCIAS
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CAPTULO 9
GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DE SALVADOR: COMO ESTAMOS?

Carlos Rodolfo Lujan Franco* Mrcia Sampaio Baggi** Maria das Graas Torreo Ferreira*** 1 INTRODUO
A efetividade da governana metropolitana pressupe a pactuao e articulao das polticas de desenvolvimento metropolitano entre os diferentes atores regionais, em conformidade com as diretrizes do Estatuto da Cidade (Lei no 10.257/2001). O estatuto estabelece a gesto democrtica das polticas pblicas de desenvolvimento urbano, bem como o controle social mediante a participao dos vrios segmentos das atividades dos organismos gestores das regies metropolitanas (RMs) e aglomeraes urbanas. A RM de Salvador foi instituda na dcada de 1970, entre as primeiras RMs do pas, sob a gide do regime militar, tendo seu modelo institucional derivado dos condicionantes e paradigmas vigentes. Tal modelo foi marcado, assim, por caractersticas como centralizao poltica, tecnocracia e ausncia de participao social. Aps quarenta anos de instituio destas RMs, transformaes importantes ocorreram no cenrio poltico-institucional, econmico e social do pas, impondo novos desafios para a implementao de arranjos de gesto destes territrios. Ao longo deste perodo, a RM de Salvador vivenciou o desmonte das estruturas estabelecidas para sua gesto, o qual teve como consequncia a fragilizao do seu planejamento numa perspectiva integrada. A RM no foi capaz de organizar um novo arranjo que respondesse aos novos ditames poltico-institucionais. Neste captulo, busca-se analisar a governana metropolitana da RM de Salvador, a partir do seu arranjo institucional, relacionando-o aos novos requisitos legais e s iniciativas que privilegiam a cooperao interfederativa e a gesto participativa. Examinam-se os investimentos e o planejamento em curso, assim como a percepo de atores metropolitanos sobre os aspectos crticos, os entraves e as potencialidades para a gesto da RM de Salvador. A compreenso do processo de instituio e da gesto metropolitana na Bahia compreendeu a anlise do arcabouo jurdico institucional desde a sua criao
* Da Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Sedur). ** Mestre em engenharia ambiental urbana pela Universidade Federal da Bahia. *** Da Secretaria de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (Sedur).
188
at a situao vigente; e entrevistas com atores do segmento pblico estadual e municipal, do setor privado e da sociedade civil organizada.
2 PANORAMA DA GESTO METROPOLITANA: DA ESTRUTURAO FRAGMENTAO DO ARRANJO INSTITUCIONAL
A RM de Salvador foi instituda pela Lei Complementar Federal (LCF) no 14/1973, junto com as outras RMs criadas nos anos 1970, as quais compreendiam as principais capitais do pas e seus entornos. Institudas no perodo do regime militar, tinham como objetivo promover o planejamento integrado e a prestao de servios comuns de interesse metropolitano, assim como a centralizao e o controle do territrio por parte do governo federal (Souza, 2008a). O modelo de gesto regulamentado pela Unio determinava a criao de um conselho deliberativo e consultivo para cada RM; definia o formato e a composio de cada uma delas; e designava quais funes pblicas seriam de interesse comum. A rea metropolitana de Salvador j contava com algumas estruturas de planejamento e gesto, que foram adaptadas em funo da legislao federal e, gradativamente, foram sendo modificadas no mbito da organizao administrativa estadual, cujo marco principal foi determinado pela Constituio Federal de 1988 (CF/1988) e pelo Estatuto da Cidade, conforme o quadro 1.
QUADRO 1
Dcada de 1970 Institucionalizao da RM de Salvador pela LCF no 14/1973.
Marcos legais do sistema gestor da RM de Salvador (1970-2010)

Dcada de 1980 Organizao da estrutura para o planejamento e a administrao da RM de Salvador, conforme a Lei Delegada no 33/1983. Dcada de 1990 A Conder passa a ter jurisdio sobre todo o territrio do estado da Bahia, por meio da Lei Estadual no 7.435/1998 e do Decreto no 7.543/1999. Dcada de 2000 A Conder torna-se um rgo de carter executor. A denio de diretrizes para as RMs e aglomeraes urbanas passa a integrar as competncias da Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedur), por meio da Lei no 11.361/2009. Dcada de 2010 Aprovao do regimento interno da Sedur pelo Decreto no 12.021/2010, que consolida as atribuies da secretaria sobre a gesto das RMs e aglomeraes urbanas do estado da Bahia.
Criao do Fundo Metropolitano pela Lei no 3.103/1973. Criao dos conselhos consultivos e deliberativos da RM pela Lei Estadual no 3.192/1973. Criao da Companhia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Salvador (Conder) pela Lei Delegada no 8/1974. Regulamentao do Fundo Metropolitano pelo Decreto no 26.119/1978. Elaborao dos autores.
Governana na Regio Metropolitana de Salvador: como estamos?
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Somente uma dcada aps sua instituio que se organizou o sistema de planejamento e administrao da RM de Salvador, por meio da Lei Delegada no 33/1983, com a seguinte composio: conselhos deliberativo e consultivo da RM de Salvador; Fundo Especial de Equipamento da Regio Metropolitana de Salvador (Ferem); e Conder. Esta lei dividiu o territrio da RM de Salvador em 23 reas administrativas, com o objetivo de promover a descentralizao administrativa e a integrao das aes nos nveis estadual e municipal. A Companhia de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Salvador (Conder), criada por meio da Lei Estadual no 8/1974, com a finalidade de promover, coordenar e executar a poltica de desenvolvimento formulada pelo conselho deliberativo da Regio Metropolitana de Salvador (Bahia, 1974), tem origem no preexistente Conselho de Desenvolvimento do Recncavo, que lhe legou a sigla Conder. O Fundo Metropolitano, por seu turno, foi criado por meio da Lei no 3.103/1973, antes mesmo da legislao federal que instituiu a RM de Salvador, com o nome de Fundo Especial de Equipamentos da rea Metropolitana do Recncavo (Feam). Aps a instituio da RM, a Lei Estadual no 3.192/1973 modifica o fundo. Este passa a ser denominado Ferem, com a finalidade de proporcionar recursos para a formulao e a execuo de estudos, programas e projetos estaduais e municipais de infraestrutura fsica, econmica, social e institucional referentes Regio Metropolitana de Salvador (Bahia, 1973). Em 1978, o fundo regulamentado segundo a finalidade e a gesto atribudas Conder, por meio do Decreto no 26.119, o qual estabelece fontes, destinao e beneficirios dos recursos. Entre as dcadas de 1970 e 1980, a RM de Salvador vivenciou um curto, porm profcuo, processo de planejamento e gesto. Alm dos institutos legais que compuseram a estruturao do seu sistema gestor, foram elaborados importantes planos, programas e projetos, entre os quais se destacaram: o Estudo do Uso do Solo e Transporte (EUST), em 1975; o Plano Metropolitano de Desenvolvimento (PMD), em 1982; a Pesquisa sobre Mercado Habitacional e Estoque de Terrenos, de 1983 a 1987; e a Estratgia de Desenvolvimento da RM de Salvador, em 1985. A partir da dcada de 1990, verifica-se, no entanto, o declnio das estruturas de planejamento e gesto da RM de Salvador. As mudanas na conjuntura poltica e institucional do pas tiveram impacto direto sobre a questo metropolitana. Os movimentos por um novo pacto federativo e pela reforma urbana centrada na poltica urbana municipal e no controle social das polticas pblicas implicaram alteraes importantes na CF/1988, porm sem muito espao para o tratamento das RMs. A CF/1988 altera fundamentalmente o pacto federativo, conferindo autonomia aos municpios como Entes Federativos; atribui aos estados a competncia da instituio das RMs, aglomeraes urbanas e microrregies; determina a
190
obrigatoriedade dos municpios na elaborao dos planos diretores; e estabelece a participao social como base democrtica do novo modelo poltico. Estas transformaes impactaram profundamente a estrutura organizacional vigente, ainda associada ao modelo poltico centralizado anteriormente vigente. Ao lado disso, o Estatuto da Cidade valoriza o sistema de desenvolvimento urbano pautado nas polticas municipais e pe a questo metropolitana em segundo plano, no definindo normas gerais para sua instituio, planejamento ou gesto. A necessidade de adequao aos novos marcos poltico-institucionais levou a que, na dcada seguinte, no estado da Bahia, diversas alteraes ocorressem na sua estrutura administrativa. Mas, tais mudanas acabaram por fragilizar o tratamento da questo metropolitana na pauta estadual. A Conder deixou de ser um rgo especfico da RM em 1998, quando as alteraes promovidas pela Lei Estadual no 7.435/1998 e pelo Decreto no 7.543/1999 alteraram a sua denominao para Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia e ampliaram a sua rea de atuao para todo o estado. Apesar disso, no se perdeu neste momento a competncia relativa questo metropolitana. Em sequncia, de forma alinhada criao do Ministrio das Cidades pela Unio, o estado da Bahia cria a Secretaria de Desenvolvimento Urbano (Sedur), com a finalidade de planejar e executar a poltica urbana no estado. A partir da, o planejamento e a gesto metropolitana passam a ser partilhados por duas instituies, a Conder e a Sedur. Posteriormente, por meio da Lei Estadual no 11.361/2009, as atribuies do planejamento e da gesto metropolitanas foram subtradas da Conder, conferindo-lhe carter de rgo executor e transferindo para a Sedur a responsabilidade sobre a definio de diretrizes para as RMs e aglomeraes urbanas no estado. O regimento interno da Sedur, aprovado pelo Decreto no 12.021/2010, consolidou sua atribuio no mbito metropolitano do estado ao definir claramente como suas competncias: coordenar o planejamento metropolitano e de aglomeraes urbanas; implantar, gerenciar e manter atualizada a base de dados e o sistema de informaes das RMs e aglomeraes urbanas; promover a articulao entre os municpios de RMs e de aglomeraes urbanas; promover a gesto metropolitana e de aglomeraes urbanas; e promover a integrao das aes dos rgos estaduais nas RMs e aglomeraes urbanas. No entanto, no existe na Sedur, ou em instituio vinculada, uma estrutura mnima de gesto que permita o seu funcionamento de acordo com as diretrizes constitucionais, a exemplo dos conselhos e fundos. Antes dotado de um rgo com atribuio exclusiva (Conder), o estado passou a contar apenas com uma coordenao na estrutura da Sedur com atribuio sobre o planejamento e gesto de RMs e aglomeraes urbanas no estado da Bahia.
191
QUADRO 2
Situao das estruturas de gesto da RM de Salvador (2013)

Estruturas do arranjo de gesto Situao em 2013 Possui treze municpios, entre eles, Dias dvila, incorporado RM em 1985, e Madre de Deus, incorporado em 1990. Ambos foram desmembrados do municpio de Salvador. Os municpios de So Sebastio do Pass e Mata de So Joo foram incorporados pela Lei Complementar Estadual (LCE) no 30/2008, e o de Pojuca, pela LCE no 32/2009. Continua a existir, vinculado estrutura da Conder, mas no possui dotao oramentria desde 2008. Inoperante, sem informao sobre sua extino. No existe rgo especco. Compete Sedur a gesto das RMs e aglomeraes urbanas, no estado da Bahia, bem como o desenvolvimento urbano de todo o estado. No dispe de estrutura adequada de planejamento e gesto.
Composio da RM de Salvador
Fundo metropolitano Conselho consultivo e deliberativo rgo metropolitano Sistema de gesto Elaborao dos autores.
Constata-se que as alteraes engendradas na estrutura da administrao pblica do estado, nestes quarenta anos da criao da RM de Salvador, promoveram a desestruturao do sistema de planejamento e gesto inicialmente proposto para a RM de Salvador: fundo, rgo e conselhos. No se criou um modelo de governana baseado no pacto federativo, na liderana do estado, no empoderamento dos municpios e na participao social, tampouco uma estrutura administrativa com os institutos necessrios para uma gesto efetiva. As transformaes engendradas no mbito nacional contriburam para a obsolescncia e a fragmentao do modelo proposto na dcada de 1970 em relao s novas atribuies conferidas aos Entes Federados e ao princpio de gesto democrtica. Por sua vez, o estado abdicou do seu papel de promover o planejamento e a gesto integrada da RM de Salvador. No se avanou na definio de um novo arranjo institucional, compatvel com as novas exigncias constitucionais e os paradigmas vigentes, que correspondesse aos princpios de gesto democrtica consubstanciada pelo Estatuto da Cidade (Brasil, 2001). Estes princpios deveriam permear a elaborao e a implementao das polticas pblicas urbanas, inclusive no mbito da gesto metropolitana, incorporando-se o sentido da governana metropolitana. O tratamento da questo metropolitana foi sendo progressivamente fragmentado, no se consolidando como uma poltica de Estado. Curiosamente, apesar de no haver aes direcionadas ao fortalecimento da estrutura de planejamento e gesto da RM de Salvador, houve aes no sentido da ampliao do seu territrio, com a incluso de trs municpios, em 2008 e 2009, assim como a criao de mais uma RM no estado da Bahia. Evidencia-se, assim, o distanciamento entre, de um lado, a deciso de instituir estas regies como territrio peculiar que requer planejamento e gesto especial compartilhada e colaborativa e, de outro, as aes concretas para sua efetividade.
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MAPA 1
Evoluo territorial da regio metropolitana de Salvador
Fonte: LCF no 14/1973, LCE no 30/2008 e LCE no 30/2008 e LCE no 32/2009. Elaborao da Sedur/SGT/DPLANT/CRMS. Obs.: elaborado com base na escala aproximada de 1:600.000.
3 A DINMICA SOCIOECONMICA RECENTE DA RM DE SALVADOR
A RM de Salvador, em 2010, apresentava um incremento populacional de 519.833 habitantes sobre os 3.054.140 habitantes registrados em 2000 (IBGE, 2010). Apesar de a maior participao decorrer do crescimento demogrfico, o acrscimo de trs municpios RM resultou na adio de 115.402 mil habitantes. Contudo, o aumento no nmero de habitantes da RM mdia de 17% ocorreu, na maior parte dos seus treze municpios, devido a um significativo crescimento populacional, o que revela algum nvel de desconcentrao da metrpole. Entre os que mais cresceram em populao, destacam-se Camaari (50,23%), Dias dvila (46,56%) e Madre de Deus (44,37%), todos ao norte de Salvador. Apenas os municpios de Salvador (9,52%), So Sebastio do Pass (5,49%), Candeias (8,30%) e Itaparica (9,40%) apresentaram taxas de crescimento inferiores a 10%, conforme mostra o grfico 1.
193
GRFICO 1
1A
Crescimento demogrco dos municpios da RM de Salvador (2000-2010) (Populao residente em nmeros absolutos)
Vera Cruz Simes Filho So Sebastio do Pass So Francisco do Conde Salvador Pojuca Mata de So Joo Madre de Deus Lauro de Freitas Itaparica Dias D'vila Candeias Camaari 0 1.000.000 2000 2.000.000 2010 3.000.000
1B
Simes Filho So Sebastio do Pass So Francisco do Conde Pojuca Mata de So Joo Madre de Deus Lauro de Freitas Itaparica Dias D'vila Candeias Camaari 0 50.000 100.000 150.000 2000 Fonte: IBGE (2010). 200.000 2010 250.000 300.000
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Observando-se os grficos 1A e 1B, constata-se que o municpio de Salvador apresenta a maior concentrao populacional entre os municpios de sua RM, ou seja, 74,86% de sua populao total, revelando grande concentrao populacional na capital. O grfico 1B, com a excluso de Salvador, permite, pela escala apresentada, avaliar o crescimento dos demais municpios da regio. Ainda com base no Censo (IBGE, 2010), verifica-se o adensamento dos municpios da RM de Salvador, revelado na elevao das taxas de urbanizao, que variaram de 73%, em Mata de So Joo, a 100%, em Salvador e Itaparica, bem como no processo de conurbao que avana entre os municpios de Salvador, Lauro de Freitas, Camaari, Simes Filho e Candeias. A dinmica populacional acompanhada pela intensificao dos investimentos no territrio, os quais colaboram para o aumento da complexidade dos problemas e das funes desempenhadas pela metrpole e sua regio. A RM de Salvador representa um dos seis mais importantes mercados regionais do Brasil, alm de ser responsvel por 48% do PIB estadual (IBGE, 2010). Salvador e sua regio metropolitana apresentaram, nas ltimas dcadas, taxas de crescimento do PIB superiores quelas verificadas nas duas principais metrpoles do pas So Paulo e Rio de Janeiro. Os principais vetores deste dinamismo tm sido os servios, a indstria automobilstica e a petroqumica. No litoral norte da Bahia, a atividade turstica se torna cada vez mais expressiva, concentrando os principais investimentos do setor no estado e contribuindo para o direcionamento da expanso urbana da regio. A implantao de grandes empreendimentos e investimentos, previstos e em andamento, na RM de Salvador, que ultrapassam os R$ 20 bilhes (quadro 3), buscam fomentar o desenvolvimento da RM de Salvador, da regio da Baa de Todos os Santos (BTS) e da regio do Recncavo, melhorando a articulao interregional. Observa-se uma tendncia de disperso dos investimentos na regio, que historicamente concentraram-se ao norte, nos vetores que apresentaram as maiores taxas de crescimento demogrfico. H investimentos nos diversos setores da indstria e servios associados, na hotelaria, na infraestrutura urbana e no mercado imobilirio, que tm como fator decisivo a existncia de boa infraestrutura urbana e de logstica adequada, bem como as prioridades da poltica governamental de desenvolvimento. Os empreendimentos voltados ao mercado imobilirio envolvem cerca de 400 mil unidades habitacionais do programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), nos municpios da RM de Salvador, sendo a maior parte alocada em Salvador, seguida de Lauro de Freitas e Camaari. Incluem tambm a construo de grandes empreendimentos imobilirios de alto padro, ao longo da avenida Paralela,
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em Salvador, e nos municpios de Lauro de Freitas e Camaari, nas reas que compem a orla turstica da RM de Salvador, alm de grandes empreendimentos comerciais instalados ao longo deste eixo, como shopping centers, supermercados e torres empresariais. Apesar do cenrio de fragmentao institucional e do planejamento, a previso de alocao de recursos oramentrios do estado tem sido significativa neste territrio, conforme registrado nos Planos Plurianuais (PPAs) de 2008-2011 e 2012-2015. No PPA de 2008-2011, os recursos destinados para o Territrio de Identidade Metropolitano de Salvador1 correspondem a 39,5% do oramento previsto para os demais Territrios de Identidade, alocados principalmente nas reas de sade, segurana pblica e educao. Contudo, a realizao de grandes investimentos e obras em curso na regio com reflexos na dinmica metropolitana e na gerao de conflitos e demandas no tem se pautado em um plano de desenvolvimento integrado para a RM de Salvador. O ltimo, o Plano Metropolitano de Desenvolvimento (PMD), data de 1982. Este quadro revela outro lado da fragmentao institucional da RM de Salvador: o planejamento e a execuo de obras acontecem de forma setorializada, desarticulada e sem considerar a escala metropolitana.
QUADRO 3
Grandes investimentos e empreendimentos previstos e em andamento na RM de Salvador e BTS
Projetos estruturantes Descrio O PAC Mobilidade da RM de Salvador supera R$ 5 bilhes em recursos destinados infraestrutura viria e aos equipamentos urbanos. Visa congurar um novo sistema integrado de transporte metropolitano, ampliando a acessibilidade e a uidez da malha viria urbana e metropolitana. Tem como prioridade: implantao de transporte metropolitano de alta capacidade (metr) na RM de Salvador, entre Lauro de Freitas e Salvador; duplicao de vias nos corredores alimentadores; requalicao do sistema de ferry boat; e construo e recuperao de terminais nuticos na BTS. Projeto de desenvolvimento regional de integrao da RM de Salvador, Recncavo e Baixo Sul, que envolve a construo de uma ponte entre Salvador e a ilha de Itaparica. Congura-se como um investimento de infraestrutura baseada no sistema de transporte e logstica como alavancador do desenvolvimento desta regio, com repercusso na reduo de desigualdades da RMS e possvel redirecionamento da expanso urbana. Os investimentos sero da ordem de R$ 8 bilhes. (Continua)
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) Mobilidade
Sistema Virio Oeste Ponte Salvador-Itaparica
1. O Territrio de Identidade corresponde diviso territorial adotada pelo estado da Bahia para o planejamento do seu territrio e, no mbito da sua legislao oramentria, para a distribuio dos recursos. A Bahia est dividida em 27 Territrios de Identidade, entre eles o Metropolitano de Salvador, que composto pela maior parte dos municpios integrantes da RM e pelo municpio de Salinas das Margaridas, excetuando-se: os municpios metropolitanos de Pojuca, So Sebastio do Pass e Mata de So Joo esto inseridos em outros TIs.
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(Continuao) Programa de Monitoramento da Baa de Todos os Santos Integrado ao PAC, visa despoluir a Baa de Todos os Santos e seis rios da RM de Salvador. So R$ 287,5 milhes para a recuperao de mananciais e a ampliao do sistema de esgotamento sanitrio na regio. Outros R$ 82 milhes sero aplicados em Salvador. Cria alternativas para garantir a sustentabilidade econmica, fsica e social para o Centro Histrico de Salvador, com incluso dos moradores. Os investimentos do governo do estado apoiado pela Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), o Banco Interamericano de Desenvolvimento e o Ministrio das Cidades superam os R$ 500 milhes. Obras para a melhoria do porto de Aratu, estimadas em R$ 1,2 bilho, com recursos pblicos e privados. Incluem: dragagem; modernizao do terminal de granis slidos; construo de beros para granis lquidos; duplicao dos acessos rodovirios; triagem e estacionamento de veculos de carga em rea anexa ao porto; novo terminal de slidos, com foco na exportao de minrios de ferro; ampliao da rea de tancagem de lquidos; modernizao e reativao dos ramais ferrovirios; e regularizao ambiental pela entrega do PCA. Faz parte do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU) de Salvador. Visa: facilitar acesso ao porto de Salvador, um dos principais portes de escoamento da produo baiana; agilizar o trfego em reas de grande congestionamento da cidade, a exemplo da Rtula do Abacaxi, Ladeira do Cabula, avenidas Bonoc e San Martin e o Largo Dois Lees; e dinamizar e integrar a economia de Salvador e seu entorno. Os investimentos do governo federal e estadual, viabilizados pelo PAC, so da ordem de R$ 400 milhes. Requalicao das rodovias estaduais BA-093 e BA-526, por meio de concesso. Integrao dos principais polos industriais do estado Candeias, Camaari e Centro Industrial de Aratu (CIA) com os portos da baa de Aratu. Investimento em infraestrutura e logstica para superar os gargalos do setor petroqumico na Bahia. O Terminal de Regaseicao da Bahia, na Baa de Todos os Santos, se interligar com a malha do Gasoduto Cacimbas-Catu (GASCAC) e do Gasoduto de Integrao Sudeste-Nordeste (Gasene). Com o projeto, importante para interiorizar e desconcentrar a infraestrutura de distribuio de gs canalizado, a BR-101, o Sistema Ferry e a via porturia de Salvador devem constituir um canal logstico articulando o sistema porturio da RM de Salvador e o Porto Sul. Estima-se, para a BR-101, o incremento de 40% do trfego total de carga tendencial da BR-101, que se dividiro em igual porcentagem para o Sistema Ferry e a Alternativa BR-324; e, para o trfego tendencial de automveis, um incremento de 20%, que alcana 25%, se considerado o crescimento populacional, que se dividiro em igual porcentagem para o Sistema Ferry e a Alternativa BR-324. No polo industrial de Camaari, na RM de Salvador, ser instalada uma fbrica da JAC Motors, que investir no empreendimento R$ 900 milhes. A unidade ter capacidade para produzir 100 mil veculos por ano e gerar cerca de 3.500 empregos diretos e 10 mil indiretos. No municpio de Camaari, ser implantado um polo acrlico pela multinacional alem Basf, com investimento inicial de R$ 1,2 bilho. Com isso, abrem-se perspectivas para mais uma cadeia produtiva na Bahia e consolida-se a terceira gerao petroqumica. Reforma e adequao do aeroporto, mediante investimento da ordem de R$ 64,3 milhes. Investimento de iniciativa privada na rea da indstria naval da ordem de R$ 2 bilhes. A RM de Salvador dever ser a base de maior movimentao aquaviria diria para o estaleiro, devido ao uxo de entrega de materiais e transporte de pessoas em embarcaes de pequeno porte para atendimento s necessidades do estaleiro. H tendncia de restabelecimento dos terminais martimos e de reaquecimento do transporte aquavirio que ocorria no Recncavo. As rotas nuticas advindas do empreendimento podem criar uma nova rede logstica para as cidades do mar interno da BTS. Esta rede logstica permitir uma maior articulao socioeconmica com a RM de Salvador. Parceria pblico-privada (PPP) entre o governo do estado da Bahia e a Fonte Nova Negcios e Participaes (FNP). A obra gerou cerca de 3 mil empregos. O investimento foi de R$ 591,7 milhes. A Foton Motor Group, maior fabricante de caminhes e nibus da China, deve investir, em Camaari, de R$ 500 milhes a R$ 2 bilhes.
Plano de Reabilitao do Centro Antigo de Salvador
Porto de Aratu e outros portos no Complexo Porturio da BTS
Via Expressa Baa de Todos os Santos de acesso ao Porto de Salvador
Sistema BA-093 e BA-526
Usina de Regaseicao e Gasene
JAC Motors
Polo Acrlico Aeroporto de Salvador
Estaleiro Enseada do Paraguau (EEP)
Arena da Fonte Nova
Foton Camaari Elaborao: Sedur.
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4 A GOVERNANA METROPOLITANA NA RM DE SALVADOR NA PERSPECTIVA DOS ATORES METROPOLITANOS
A fragilizao da estrutura de planejamento e gesto da RM de Salvador, verificada nos ltimos anos, sinaliza para a necessidade de uma reestruturao que contemple mecanismos de cooperao e coordenao entre os Entes Federados e de solues para os problemas comuns.
De forma recorrente, jornais de grande circulao na Bahia2 publicam matrias assinadas por intelectuais, professores, empresrios e polticos a respeito do planejamento e da gesto da RM de Salvador. Do mesmo modo, tm ocorrido fruns, seminrios e oficinas3 organizadas pela iniciativa privada, por parcela do poder pblico e por universidades para discutir seus problemas, processos e transformaes. Tais reportagens e eventos tratam de temas como a ausncia de planejamento na RM e os graves problemas que existem nas mais diversas reas habitao, uso do solo, transporte e mobilidade, pobreza e excluso social etc. , destacando ainda a necessidade de o governo do estado assumir papel importante na gesto metropolitana. Esta efervescncia de manifestaes indica a existncia de certa presso da sociedade e expressa a expectativa destes atores por um tratamento integrado dos problemas da RM de Salvador. Contudo, apesar deste reclamo da sociedade, no se percebem iniciativas governamentais que conduzam ao enfrentamento dos problemas levantados mediante a construo de uma gesto compartilhada. Na perspectiva de uma governana metropolitana, foram ouvidos diferentes atores da RM de Salvador, buscando-se captar a multiplicidade de interesses e leituras da sociedade, a partir do conceito de governana de Souza (2008b). Esta governana baseia-se na criao de redes menos hierrquicas, na participao de vrios segmentos pblicos e societais, orientados para acionar a cooperao e diminuir os custos de conflitos e tenses, requerendo mais cooperao e regras mais flexveis. Pressupe, assim, que haja a concorrncia dos governantes e dos cidados e de suas organizaes para construir consensos que tornem possvel formular polticas que respondam equilibradamente ao que a sociedade espera do governo (Tomassini, 2001 apud Gonalves, 2008). Assim, nessa pesquisa, buscou-se capturar as percepes e expectativas dos diferentes segmentos sobre a construo de uma governana metropolitana e acerca do planejamento e gesto da RM de Salvador.
2. Entre as reportagens, citem-se: Sampaio (2012); Francisco (2012); Almeida (2012); Santos (2012); Vereadores... (2013); e Conselho... (2013). 3. Em 26 de abril de 2013, realizou-se o I Workshop de Vereadores da Regio Metropolitana de Salvador e Recncavo; em 31 de outubro de 2012, o I Seminrio da Agenda Bahia; e em 4 e 5 de junho de 2013, o seminrio A Regio Metropolitana de Salvador: Projetos e Transformaes.
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Entre os entrevistados, incluram-se atores: do setor pblico municipal o prefeito do municpio de Camaari, Ademar Delgado das Chagas, e o do municpio de Vera Cruz, Antnio Magno de Souza; do setor pblico estadual o chefe de gabinete da Sedur, Jos Eduardo Ribeiro Copello; o secretrio de Turismo, Domingos Leonelli; e o secretrio de Planejamento, Jos Srgio Gabrielli de Azevedo; do setor privado o vice-presidente da Federao das Indstrias da Bahia (FIEB), Reinaldo Sampaio; e os dirigentes do Sindicato da Indstria da Construo Civil (SINDUSCON), Carlos Alberto Matos Vieira Lima e Marcos Galindo Pereira Lopes; e da sociedade civil organizada os membros do grupo de trabalho institudo no Conselho das Cidades do Estado da Bahia (ConCidades) para discutir questes relativas RM de Salvador, Daniel Colina e Crispim Carvalho. As entrevistas tiveram como objetivo identificar os aspectos relevantes ou entraves existentes, bem como as possibilidades para promover uma adequada governana metropolitana e garantir o desenvolvimento sustentvel da RM de Salvador. Nesse sentido, os entrevistados foram questionados sobre os principais problemas apresentados pela RM; as reas prioritrias para investimento; a situao atual; as instncias ou os rgos com atuao relevante no tratamento da questo metropolitana; os empecilhos governana metropolitana; as propostas de arranjos institucionais e de governana; os servios de interesse comum; e os instrumentos de planejamento e gesto necessrios para a RM de Salvador. Foi apresentado um amplo leque de vises, sendo alguns aspectos mais recorrentes, sejam como problemas, sejam como solues. Os principais problemas abordados referiram-se mobilidade urbana, sade pblica, segurana pblica, habitao, saneamento, uso do solo, educao e cultura, com destaque para os dois primeiros, citados unanimemente. A questo da mobilidade urbana foi posta de forma recorrente, com nfase nos aspectos relativos aos gargalos existentes na logstica e na infraestrutura e saturao do sistema de transporte pblico. Conferiu-se maior destaque e prioridade de investimento ao transporte de massa. Outro aspecto que revelou grande preocupao foi a deteriorao do espao urbano, com a ausncia de ordenamento do uso do solo e do planejamento da expanso urbana, que tem gerado deseconomias para a sociedade. Entre outras questes, algumas mais pontuais foram lembradas, como o caso da depreciao da ilha de Itaparica, citada como um problema a ser enfrentado pela gesto metropolitana.
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A percepo dos problemas dos municpios da RM, bem como da inexistncia de rgo com atuao relevante voltado ao planejamento e gesto da RM de Salvador, tem suscitado reflexes quanto necessidade de um planejamento metropolitano e de uma gesto compartilhada entre estado e municpios, com participao da sociedade. Quanto ao planejamento metropolitano, h uma compreenso comum sobre a urgncia da elaborao de um Plano de Desenvolvimento Metropolitano, com a perspectiva integrada territorial e intersetorial. Este plano deveria orientar as aes e os investimentos, de modo a enfrentar os problemas que se avolumam na RM de Salvador e comprometem a qualidade de vida da populao e seu desenvolvimento econmico. No que se refere gesto, predominou a compreenso de que o governo estadual deve exercer o papel de coordenao e liderana, agregando os demais Entes Federados, sem, contudo, adotar uma postura centralizadora. O governo deve evoluir do modelo institudo na dcada de 1970 para os novos paradigmas vigentes, contemplados pela CF/1988 e pelo Estatuto da Cidade, compreendendo a constituio de uma governana metropolitana ampla e representativa. As proposies relativas ao modelo de gesto metropolitana centraram-se: no comando do governo estadual na retomada do planejamento e gesto; na participao social; e no protagonismo dos municpios. Ao final do trabalho, ficou evidente a percepo dos diversos atores de que uma governana metropolitana minimamente estruturada envolve as instncias de comando e deciso; de participao e controle social; e tcnica. A formalizao destas instncias apresentou alternativas diferenciadas. Entre as propostas, a que se apresentou de forma mais completa pautou-se em trs nveis: decisrio, composto pelos prefeitos e pelo governador do estado, que so eleitos e detm um mandato; estratgico e poltico, que contempla a participao da sociedade civil organizada; e o tcnico, composto por um quadro tcnico da estrutura da administrao pblica, responsvel pelos estudos e atividades operacionais. No geral, h o entendimento da necessidade de estruturas menos centralizadas; maior empoderamento dos municpios; e estreitamento da relao entre as esferas municipais e a participao social, atendendo ao Estatuto da Cidade. Como instncias de participao e articulao para a governana metropolitana, foram citadas cmaras temticas, fruns, conselhos, audincias pblicas etc. O envolvimento do Ministrio Pblico, de agncias reguladoras de transporte e saneamento, do Poder Legislativo e, em casos especficos, das comunidades tradicionais locais foi sugerido no sentido da ampliao e fortalecimento da governana. O ConCidades ressaltou a importncia do empoderamento dos atores, do seu aprimoramento e fortalecimento, bem como da mudana de olhar dos gestores
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e setor empresarial em relao gesto democrtica, ressaltando seus benefcios, como a legitimao social e a segurana jurdica. Os consrcios pblicos foram sugeridos como alternativa para a gesto compartilhada das funes pblicas, a partir de algumas experincias, ainda que incipientes. As PPPs tambm foram lembradas. Com vistas ao fortalecimento da governana metropolitana, foram considerados como principais barreiras ou entraves: a falta de tratamento igualitrio entre os municpios que compem a RM de Salvador; as mudanas geradas pela CF/1988, que atribuiu autonomia aos municpios; as desigualdades entre os municpios com diferentes capacidades de gesto, financeiras e tcnica; e a descrena no planejamento. Em sntese, o sentimento da ausncia de uma governana metropolitana minimamente estruturada, sendo preciso instituir um arranjo institucional para gerir e planejar de forma integrada a RM de Salvador, criando e fortalecendo mecanismos de cooperao e coordenao.
5 CONSIDERAES FINAIS: ENTRAVES PARA A GESTO METROPOLITANA PARTICIPATIVA
O modelo de gesto das RMs institudas em 1973 foi delineado, em linhas gerais, pelas determinaes do governo federal, cujo desenho apresentava, conforme Souza (2008b), dependncia de recursos e de decises do governo federal. Naquele contexto, procedeu-se regulamentao das estruturas para composio do sistema gestor da RM de Salvador, com a definio da agncia responsvel, e a criao do fundo metropolitano e do conselho. Durante as dcadas de 1970 e 1980, a Conder, como agncia da RM de Salvador, elaborou planos na rea de transporte e uso do solo e planos integrados de desenvolvimento metropolitano. As modificaes engendradas em fins da dcada de 1980, com a nova Constituio Federal, trouxeram inegveis avanos para a poltica urbana do pas. Contudo, no que tange questo metropolitana, a Constituio, ao tornar os municpios Entes Federados, concedendo-lhes autonomia, ao mesmo tempo que transferiu para os estados a competncia sobre a questo metropolitana, proporcionou modificaes que trouxeram problemas interfederativos no equacionados at hoje. Durante a dcada de 1990, assistiu-se a um enfraquecimento da questo metropolitana nas discusses e na agenda poltica nacional. Tal qual aconteceu com outras RMs do pas, a de Salvador sofreu um processo de desmonte progressivo das estruturas organizadas anteriormente para sua gesto. A entidade metropolitana teve sua funo alterada ao longo de inmeras reestruturaes organizacionais e o fundo metropolitano tornou-se inoperante.
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Constata-se, assim, a fragilidade do planejamento e da gesto metropolitana no contexto atual, que no contam com canais institucionais formais e informais reconhecidos e fortalecidos para promover sua governana. A estes fatores necessrio acrescentar a incapacidade do sistema governamental de articular aes dos Entes Federativos e de estimular a efetiva participao da sociedade na formulao das polticas metropolitanas. Esta incapacidade se manifesta de forma concreta na lentido do processo decisrio, que em muitos casos oscila entre a falta de clareza dos objetivos que se pretende atingir com a poltica de desenvolvimento urbano e a falta de um modelo de desenvolvimento para a RM. No caso da Bahia, apesar da existncia de um rgo responsvel pelo planejamento e pela gesto das RMs e aglomeraes urbanas no estado a Sedur , a RM de Salvador no possui um sistema de gesto com uma estrutura mnima, que compreenda um conselho e um fundo, compatvel com a dimenso dos problemas e dos investimentos que se apresentam. Tampouco h canais de cooperao e coordenao para articulao dos interesses do setor pblico (estadual e municipal), setor privado e sociedade civil organizada. A efetivao da governana e a implementao da gesto democrtica so apontadas como caminhos para a pactuao de solues entre governo e sociedade que permitam a efetivao de alternativas desejveis e adequadas pela sociedade, alm do controle social das polticas pblicas. A anlise do estgio atual relativo gesto democrtica da poltica urbana revela, no entanto, a existncia de inmeras dificuldades para a sua consolidao, entre as quais se citam: a oposio de gestores; o carter predominantemente consultivo das instncias de participao social; a falta de efetivao do carter deliberativo dos conselhos; e a fragilidade dos canais de cooperao entre sociedade e governo. Nesse contexto, o desafio para estabelecer uma governana metropolitana efetiva no termina com a simples definio de um desenho institucional que contemple a participao social. necessrio que se coloque em destaque a importncia do planejamento e da coordenao das aes para melhorar a gesto da coisa pblica, mediando-se conflitos entre a autonomia e a interdependncia dos municpios. Deve-se criar, ampliar e fortalecer os instrumentos de cooperao federativa e de participao social capazes de reverter o quadro de fragilidade jurdico-institucional da gesto metropolitana na Bahia. Para a retomada do planejamento e da gesto integrada da RM de Salvador, faz-se necessrio, no mbito institucional, o restabelecimento de um sistema de gesto em conformidade com os novos paradigmas vigentes na sociedade, proporcionando a participao social, com dilogo e pactuao entre diferentes atores, como preconiza o Estatuto da Cidade.
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Finalmente, na esfera do planejamento e da gesto, fazem-se necessrias a elaborao de planos que estabeleam uma estratgia de desenvolvimento para a RM de Salvador e a definio de mecanismos que promovam a gesto compartilhada das funes pblicas de interesse comum (FPICs).
REFERNCIAS
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CAPTULO 10
GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO

Diana Meirelles da Motta* Zoraide Amarante Itapura de Miranda**
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1 INTRODUO
Este captulo rene as principais questes apresentadas em trabalho mais detalhado e abrangente denominado Relatrio 1.1 do projeto de pesquisa Governana Metropolitana no Brasil, elaborado pela Equipe Tcnica da Emplasa.1 Este relatrio inclua tambm uma anlise especfica dos aspectos financeiros, oramentrios, legais e institucionais da Regio Metropolitana (RM) de So Paulo, e do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano (SEDM), apresentando, ainda, a legislao pertinente e a configurao da linha do tempo (1554-2010) referente formao da RM de So Paulo.
4
Este trabalho, por sua vez, apresenta e analisa o processo de governana da Regio Metropolitana de So Paulo, considerando duas principais vertentes: a organizao institucional e a sua avaliao. A organizao institucional rene os principais instrumentos a partir dos antecedentes e do processo de governana metropolitana nos mbitos institucional, de planejamento e gesto. Nesta vertente, so tratadas a caracterizao socioeconmica, os investimentos estruturadores e a organizao institucional da RM de So Paulo, bem como a criao do SEDM, realizados a partir de 2011. A avaliao da governana metropolitana efetuada tendo como base a anlise dos principais instrumentos de gesto institucionalizados e entrevistas com atores e agentes da esfera metropolitana. Por fim, so apresentados os desafios e potencialidades da governana metropolitana no territrio da RM de So Paulo. As duas vertentes enfatizam as mudanas substantivas em curso na estrutura de governana metropolitana do estado de So Paulo, a partir de 2011, para o
Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. Tcnica da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa). 1. Os participantes da pesquisa esto identicados no Relatrio 1.1.
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territrio da Macrometrpole Paulista (MMP),2 especialmente para sua poro mais dinmica a Regio Metropolitana de So Paulo, com a reorganizao de suas estruturas de gesto e de financiamento.
2 ANTECEDENTES E PROCESSO DE GOVERNANA METROPOLITANA PAULISTA
A governana metropolitana paulista pode ser analisada a partir de quatro fases, relacionadas a seguir. Dcadas de 1970 e 1980 Caracterizada, especialmente, pela atividade de planejamento e gesto metropolitana de forma centralizada. Em mbito estadual, ocorreu a implantao de processo de planejamento sistematizado no Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Nesta fase, tambm foram desenvolvidos estudos fsico-territoriais voltados assistncia tcnica aos municpios e s questes normativas e jurdico-institucionais, sendo elaboradas as leis de proteo aos mananciais e de zoneamento industrial. considerado um perodo de grande repercusso da gesto metropolitana paulista. Dcada de 1990 Fase de transio destacada pelo incio do processo de descentralizao poltica e institucional no pas. Sob a influncia dos preceitos da Constituio Federal de 1988 (CF/88), o foco das aes estava na criao de novas regies metropolitanas, no debate sobre a gesto metropolitana, incluindo a experincia internacional, mantendo-se os trabalhos de articulao com os municpios e os rgos estaduais. Dcada de 2000 So estabelecidas as estruturas institucionais de planejamento das novas Regies Metropolitanas paulistas Baixada Santista e Campinas. Foram elaborados estudos para os municpios atenderem aos dispositivos legais estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, alm de estudos setoriais transportes, saneamento e habitao , e de instrumentos de divulgao de informaes regionais. A partir de 2011 A criao do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano renova e estabelece uma nova misso para as regies metropolitanas do estado. criada a Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano, e a Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano (Emplasa) se constitui no seu principal instrumento tcnico para formulao, execuo e acompanhamento de polticas, planos e projetos metropolitanos, sendo a Macrometrpole Paulista adotada como o seu
2. A Macrometrpole Paulista (MMP) envolve as Regies Metropolitanas de So Paulo, Campinas, Baixada Santista e Vale do Paraba e Litoral Norte; as aglomeraes urbanas de Jundia, Sorocaba e Piracicaba; e as microrregies de So Roque e Bragantina, abrangendo 173 municpios.
Governana Metropolitana na Regio Metropolitana de So Paulo
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territrio de atuao. iniciada uma expressiva articulao polticoinstitucional entre a entidade metropolitana e os municpios da Macrometrpole Paulista, notadamente com atividades destinadas construo da nova governana metropolitana e a elaborao de planos e projetos para este territrio. Em 2013, o Decreto Estadual no 59.327, de 28 de junho de 2013, extingue a Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano transferindo as suas atribuies para a Casa Civil. As bases tcnicas e conceituais desse processo de institucionalizao metropolitana foram estabelecidas, em So Paulo, nas dcadas de 1950 e 1960, pelo trabalho Estrutura Urbana do Aglomerado Paulista. Coordenado pelo padre Louis Joseph Lebret e publicado em 1958, foi considerado o primeiro estudo sobre o carter metropolitano de So Paulo, fundamentando o primeiro entendimento sistmico a partir de estudos demogrficos, da capacidade da infraestrutura e do territrio para o suporte ao seu desenvolvimento (So Paulo e SAGMACS, 1958 apud Lamparelli, 1994).3 Outro trabalho importante dessa poca subsidiou o seminrio O Homem e a Paisagem Paulistana Critrios de Encaminhamento do Planejamento Territorial da Regio da Cidade de So Paulo, promovido pela seo paulista do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), que destacou a necessidade do processo de planejamento apoiar-se na articulao entre municpios, a partir de estudos desenvolvidos por um rgo eminentemente tcnico (Folha de So Paulo, 1967, p. 389 apud Mori, 1996).4 Tais trabalhos, pela sua importncia para o contexto urbano, subsidiaram a formulao da Constituio Federal de 1967 que, pela primeira vez no pas, apresentou a figura das regies metropolitanas. O texto constitucional reservou Unio o direito de criao de RM por meio de leis complementares, definindo que deveriam ser constitudas por municpios que fizessem parte da mesma comunidade socioeconmica, para a realizao de servios comuns. A Emenda no 1/1969 Constituio Federal limitou a atuao municipal ao desenvolvimento urbano, ao definir que a Repblica Federativa era formada pela unio indissolvel dos estados, do Distrito Federal e dos territrios, desconsiderando os municpios como Entes Federativos e delegando aos estados a regulao dos entes locais. A autonomia municipal se resumiu sua prpria administrao nos temas de seu peculiar interesse, devendo submeter-se s determinaes dos estados. A figura das regies metropolitanas surge, pela primeira vez em mbito estadual, na Emenda no 2/1969 Constituio Estadual, que definia como atribuio privativa do governador a criao de regies metropolitanas para a realizao de servios e a defesa de interesses comuns.
3. So Paulo (municpio); SAGMACS Sociedade para Anlises Grcas e Mecanogrcas Aplicadas aos Complexos Sociais. Estrutura urbana de aglomerao paulistana: estruturas atuais e estruturas racionais. So Paulo: SAGMACS, 1958. 4. Folha de So Paulo. Grande So Paulo, o desao do ano 2000., out./nov. 1967. Suplemento especial. (Coletnea de documentos).
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Ainda em 1969, a Prefeitura de So Paulo coordenou o desenvolvimento do Plano Urbanstico Bsico (PUB),5 que, assim como aquele desenvolvido pela SAGMACS, influenciou a elaborao do primeiro Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado da Grande So Paulo. Concludo, em 1970, e depois batizado de PMDI-I, inaugurou a primeira fase da institucionalizao da rea Metropolitana da Grande So Paulo. O PMDI-I, desenvolvido pelo Grupo Executivo da Grande So Paulo (Gegran), criado em 1967, propunha a construo de um sistema de radiais e anis perimetrais metropolitanos, para apoiar a proposta de descentralizao do emprego tercirio, em face dos congestionamentos do centro metropolitano. Desta forma, pretendia estimular a localizao dessas atividades ao longo desses novos corredores estratgicos, dotados de alta acessibilidade pelo meio de transporte individual (Mori, 1996, p. 234). Em 1973, a Unio, por meio da Lei Complementar Federal no 14, criou as primeiras regies metropolitanas no pas,6 bem como a estrutura institucional de governana metropolitana: um conselho deliberativo nomeado pelo governador e composto por um representante do municpio da capital e um dos demais municpios , um conselho consultivo composto por representantes dos municpios e presidido pelo presidente do conselho deliberativo e um rgo de gesto ligado ao governo estadual. A execuo dos servios comuns e a elaborao dos planos metropolitanos de desenvolvimento integrado (PMDIs) ficaram a cargo das entidades estaduais. No mbito estadual, foi aprovada a Lei Complementar Estadual no 94/1974, que autorizou o governo do estado de So Paulo a criar a Emplasa, organizou a Regio Metropolitana da Grande So Paulo e instituiu o Fundo Metropolitano de Financiamento e Investimento (Fumefi). Em 1975, foi criado o Sistema de Planejamento e de Administrao Metropolitana (Spam), por meio do Decreto Estadual no 611. A atuao das entidades metropolitanas brasileiras intensificou-se a partir da implementao do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) (19751979), em que a questo urbana ganhou destaque no desenvolvimento nacional com a implementao de programas urbanos integrados, articulando-se prioridades locais e regionais. A Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU) foi criada em 1974, junto com o Fundo Nacional de Desenvolvimento Urbano (FNDU), como principal instrumento institucional da poltica
5. Esse estudo foi desenvolvido com a participao de um consrcio internacional formado pelas empresas Assessoria em Planejamento S.A. (Asplan), Leo A. Daly Company Planners-Architects-Engineers, Montor Montreal S.A. e Wilbur Smith & Associates. Ver Nobre (2004). 6. Inicialmente, foram criadas as RM de Belm, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Salvador e So Paulo. Em 1974, foi criada a RM do Rio de Janeiro, junto com a fuso dos estados do Rio de Janeiro e da Guanabara.
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de desenvolvimento urbano, tratando especialmente da coordenao do planejamento de aes (Motta, 2009). Assim, o II PND estabeleceu a primeira poltica urbana nacional, cujos objetivos incluam: promover a estruturao do sistema urbano com vistas maior eficcia das funes exercidas pelas cidades e elevao dos padres de qualidade de vida mediante a implantao de regies metropolitanas; identificar as funes a serem cumpridas pelas metrpoles nacionais e regionais; e definir polos secundrios as cidades mdias. Nesse mesmo perodo, no mbito estadual, foram aprovados dois importantes instrumentos de gesto metropolitana: as Leis Estaduais de Proteo dos Mananciais no 1.172/1976 e de Zoneamento Industrial no 1.817/1978. Vale ressaltar, no entanto, que a eficcia da Lei de Proteo de Mananciais ficou comprometida pela falta de sistemas mais eficientes de fiscalizao que envolvessem o estado e os municpios. As severas restries ocupao desta regio propiciaram a instalao e o crescimento do nmero de loteamentos clandestinos e favelas, especialmente, pela falta de alternativas habitacionais para a populao de baixa renda associada oferta de emprego no vetor sul da RM de So Paulo (Ipea, 2002; Campos e Somekh, 2008). Na primeira metade dos anos 1980, a poltica urbana do III PND (19801985) destacava o papel da rede de cidades no desenvolvimento do pas, na estruturao do territrio nacional e na estruturao interna das cidades, indicando dois programas estratgicos: o de regies metropolitanas e o de cidades de porte mdio. Em 1982, a Emplasa concluiu o PMDI-II, cujos principais objetivos eram a adequao do PMDI-I dinmica das novas relaes metropolitanas e Poltica Estadual de Desenvolvimento Urbano (Emplasa, 1982). A dcada de 1980 foi um perodo de transio para transformaes significativas na gesto urbana e metropolitana que resultou no quadro regulatrio institudo pela Constituio Federal de 1988. O debate de novos direitos e os mecanismos de negociao e representao foram aprofundados com a articulao dos movimentos sociais. Neste perodo, ocorreu um agravamento institucional na rea do desenvolvimento urbano em mbito federal que repercutiu de forma negativa nas condies de vida urbana, destacando-se: o enfraquecimento das propostas de poltica urbana no nvel nacional destinadas ao do poder executivo no territrio metropolitano e no espao urbano, elaboradas a partir de 1985; a crise do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) e a extino em 1986 do Banco Nacional da Habitao, fato que influenciou fortemente na retrao da produo da construo civil e no aumento da produo informal de habitao.7
7. Em 1987, os recursos foram reduzidos pela metade em comparao com o ano de 1980.
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A crise econmica dos anos 1980 teve grande impacto nas condies urbanas das cidades e metrpoles brasileiras e contribuiu, fortemente, juntamente com as restries legais e normativas do uso do solo urbano, para a ampliao da informalidade urbana com a proliferao de loteamentos clandestinos e a favelizao (Motta, 2009). Do ponto de vista institucional, a Constituio Federal de 1988 trouxe significativas possibilidades de avanos para o desenvolvimento urbano, econmico e social. Foram mudanas significativas no compartilhamento de atribuies com os estados, garantindo Unio, alm da definio de diretrizes e bases do planejamento, a compatibilizao dos planos nacionais e regionais de desenvolvimento, da poltica urbana com as polticas setoriais, incluindo a ordenao do territrio e o desenvolvimento regional. Aos estados, a Constituio de 1988 definiu atribuies de instituir, mediante lei complementar, regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (FPICs), competncias at ento privativas da Unio. A partir deste novo quadro constitucional, o estado de So Paulo desenvolve o PMDI-III da RM de So Paulo, para o perodo 1994-2010. Em 2011, tem incio a nova fase do processo de governana metropolitana paulista, objeto da terceira seo do presente trabalho, com a criao da Secretaria Estadual de Desenvolvimento Metropolitano e a reorganizao do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano e da Regio Metropolitana de So Paulo. Esta fase d incio elaborao de importantes projetos no mbito da Emplasa, tais como o Plano de Ao da Macrometrpole Paulista, o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional e o Sistema Integrado de Informaes de Desenvolvimento Urbano e Habitao, sendo estes dois ltimos objeto de contratao pela Secretaria Estadual de Habitao.
3 A REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO NO CONTEXTO SOCIOECONMICO ATUAL E OS INVESTIMENTOS ESTRUTURADORES 3.1 Caracterizao socioeconmica da RM de So Paulo
A RM de So Paulo o maior polo de riqueza nacional. Trata-se da principal RM que compe a Macrometrpole Paulista. Seu produto interno bruto (PIB), em 2010 R$ 701,85 bilhes equivale a, aproximadamente, 56% do PIB estadual e a 20% do PIB nacional. Em 2012, a RM de So Paulo foi responsvel pelo recolhimento de um quarto dos impostos no pas. A regio abriga a principal metrpole nacional, So Paulo, destacando-se por ser:
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principal centro de decises polticas do estado, centro de servios diversificado e especializado, com destaque para as reas de telecomunicaes, cultura, educao, sade, transportes e gastronomia; polo de turismo de negcios da Amrica Latina, com 74 mil eventos por ano, atraindo 4,2 milhes de pessoas; centro gerencial e administrativo, abrigando sedes de empresas transnacionais; complexo industrial, especialmente nos municpios de So Paulo, ABC, Guarulhos e Osasco; e principal centro financeiro do pas, que inclui a Bovespa, a mais importante bolsa de valores do pas. A RM de So Paulo ocupa uma rea de quase 8 mil km2, menos de um milsimo da superfcie nacional e pouco mais de 3% do territrio paulista, sendo composta por 39 municpios. Enquanto principal polo econmico do pas, apresenta oportunidades diversificadas, resultando na maior concentrao populacional brasileira. A RM de So Paulo situa-se entre os maiores aglomerados humanos do mundo. Em 2012, abrigava 19,9 milhes de habitantes, um dcimo da populao brasileira (FSEADE, 2012). Entre os nove municpios do estado de So Paulo com mais de 500 mil habitantes, cinco localizam-se na RM de So Paulo: So Paulo, Guarulhos, So Bernardo do Campo, Santo Andr e Osasco. Um em cada dez brasileiros reside na RM de So Paulo. A cada hora, a regio ganha cerca de vinte novos habitantes. Trata-se da regio metropolitana mais complexa do pas, seja em termos sociais, econmicos e demogrficos e, portanto, o tema da governana metropolitana crucial para seu desenvolvimento socioeconmico sustentvel. No anexo estatstico desta publicao, encontra-se uma tabela com os principais indicadores demogrficos e econmicos da RM de So Paulo.
3.2 Os principais investimentos estruturadores da RM de So Paulo
A complexidade da RM de So Paulo tem implicaes alm dos limites administrativos de seu territrio, com funes de integrao e complementaridade com as demais regies econmicas e sociais da MMP, do estado de So Paulo e do pas. Para melhorar as condies de vida das pessoas que vivem neste territrio, esto sendo direcionados investimentos pblicos, visando aumentar as oportunidades de emprego e o acesso infraestrutura e servios urbanos. As informaes sobre os principais investimentos em curso e previstos para o territrio da RM de So Paulo compem um banco de dados da Emplasa que subsidia a anlise de projetos considerados estruturadores dos espaos
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metropolitanos paulistas, particularmente, nas reas de transportes, saneamento e habitao, privilegiando: projetos e aes que reorganizam o territrio ou contribuem para sua reorganizao, dos pontos de vista econmico, ambiental e fsico, devendo ser contemplada, na anlise, sua importncia quanto extenso e ao tipo de impacto decorrente; projetos e aes que sejam considerados relevantes; projetos e aes que tenham impacto regional ou sub-regional e no apenas local; projetos e aes programados, em execuo, em fase final de concluso e em fase de tramitao de processo de aprovao, legal, financeira e organizacional; e projetos e aes previstos no Plano Plurianual (PPA) 2012/2015 e no oramento estadual. Para o registro de dados e informaes de cada projeto e ao obtidos na fase de levantamento, o banco de dados est associado ao mapeamento georreferenciado no Sistema de Informaes Geogrficas da Emplasa. A partir de aerofotos do Programa Mapeia So Paulo de 2010/2011, so vetorizados os projetos e as aes decorrentes dos investimentos identificados, por setor, resultando em um mapa em que se localizam os investimentos para subsidiar a anlise de seus benefcios e impactos sobre o territrio metropolitano. Na seo quatro, ao tratar das agendas metropolitanas, so identificados os principais investimentos estruturadores do territrio em curso na MMP e na RM de So Paulo. A figura 1 apresenta os investimentos na RM de So Paulo nas reas de habitao, transportes e logstica, aeroportos e portos. Os projetos incluem a ampliao das redes de trem, metr, corredores de nibus, monotrilho, veculos leves sobre trilhos e o rodoanel Mrio Covas.
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FIGURA 1
Investimentos estruturadores da RM de So Paulo
Elaborao: Emplasa.
4 UMA NOVA GOVERNANA METROPOLITANA PARA A REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO
Desde os anos 1960, a Unio e o estado de So Paulo veem perseguindo formas de aprimorar a gesto de reas metropolitanas. No mbito estadual, a etapa mais recente deste processo ocorre a partir de 2011, com a reorganizao do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano e da estrutura institucional da RM de So Paulo.
4.1 O Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano
O SEDM tem o objetivo de tratar questes complexas da esfera regional e apoiar os municpios nas dificuldades de enfrent-las isoladamente. Para isto, exige o
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planejamento de aes articuladas e integradas nas trs esferas de governo, em especial quelas voltadas ao desenvolvimento urbano, incluindo habitao, saneamento bsico, transporte urbano, infraestrutura urbana, logstica, segurana pblica, poltica social e de desenvolvimento econmico. Sua finalidade tambm a de promover o desenvolvimento sustentvel e fomentar a cooperao de rgos estaduais executores das aes de interesse metropolitano para melhorar a efetividade dos recursos pblicos, orientar e controlar a implantao de aes que apresentem impacto metropolitano. A Casa Civil o rgo central do sistema, coordenando as suas aes e articulando o planejamento metropolitano e a execuo de funes pblicas de interesse comum exercidas por rgos e entidades estaduais no espao da MMP . A figura 2 traz o organograma geral do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano
FIGURA 2
Organograma geral do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano
Governo do estado de So Paulo Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano
Fundo Desenvolvimento de So Paulo
Fundo de Desenvolvimento da Baixada Santista
Fundo Metropolitano de Financiamento
Emplasa
AGEMCAMP1
Agem2
Elaborao: Emplasa. Notas:1 Agncia metropolitana de Campinas (AgemCamp). 2 Agncia metropolitana.
Tambm compe o SEDM e a nova governana metropolitana a Cmara de Desenvolvimento Metropolitano (CDM). Esta foi criada em 2011 para definir e estabelecer as prioridades do governo nas regies metropolitanas do estado. Responsvel por estabelecer a poltica estadual para estas regies, a CDM o frum de discusso e encaminhamento do equacionamento dos problemas comuns que atingem os municpios da MMP. Constituda de colegiado de estado para discutir as questes de carter metropolitano (Decreto Estadual no 56.887), presidida pelo governador e composta por onze secretrios: Desenvolvimento Metropolitano (Secretrio-Executivo), Fazenda, Meio Ambiente, Planejamento e Desenvolvimento Regional, Saneamento e Recursos Hdricos, Energia, Transportes Metropolitanos, Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia, Logstica e Transportes, Casa Civil e Habitao.
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Criada em 1975, originalmente, para cuidar do planejamento da Grande So Paulo, a Emplasa tem hoje como foco de suas aes o territrio da MMP. A atuao da Emplasa insere-se no SEDM, sobretudo, na elaborao e apoio de programas e projetos, visando integrao de polticas pblicas e aes articuladas, especialmente, aos temas da mobilidade e logstica, do saneamento ambiental e da habitao, nos campos de atuao a seguir. Institucional: tendo em vista a implementao de projetos e aes, visando reorganizao do territrio da MMP, a articulao de polticas pblicas com foco neste territrio, alm do fortalecimento da eficincia dos instrumentos de governana metropolitana. Articulao intersetorial: tendo em vista a integrao e viabilizao das polticas, programas e projetos, promovendo a gesto compartilhada e cooperao tcnica entre os agentes pblicos e privados envolvidos. Planejamento: desenvolvendo estudos e implementando projetos e aes para subsidiar a implementao da Poltica de Desenvolvimento Sustentvel da MMP e a atuao governamental estratgica neste territrio; inclui estruturao do acervo de dados, informaes e indicadores metropolitanos, atualizao da cartografia da MMP, instituio de sistemas geoespaciais e monitoramento de impactos das polticas, planos e projetos implantados. Poltica de Desenvolvimento Sustentvel: desenvolvendo estudos sobre as perspectivas de expanso das infraestruturas que considerem a integrao funcional do territrio; elaborao de planos setoriais articulados, tendo o territrio como plataforma de integrao das polticas pblicas e das aes do governo; avaliao de impactos sobre o territrio, bem como os benefcios para a economia e a sociedade das polticas, planos e projetos adotados. O SEDM prev que cada RM tenha uma agncia regional, sendo j institudas a AgemCamp de Campinas e a Agem da Baixada Santista. No caso da RM de So Paulo e da RM do Vale do Paraba e Litoral Norte, a Emplasa exerce a funo de agncia metropolitana.
4.2 As agendas metropolitanas
As agendas metropolitanas, enquanto instrumento de pactuao poltica e institucional do SEDM, tm sido organizadas a partir de eventos regionais em que so discutidos investimentos estruturadores necessrios ao desenvolvimento sustentvel das regies metropolitanas paulistas. Desde sua criao, foram realizados cinco grandes eventos regionais: Grande ABC (14 jun. 2011), Alto Tiet (30
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mar. 2012), Baixada Santista (11 ago. 2011), Campinas (11 nov. 2011) e Vale do Paraba e Litoral Norte (15 dez. 2012). Nestes eventos, o governo de So Paulo transfere-se para as regies, onde os secretrios estaduais renem-se com os prefeitos municipais e a comunidade para discutir e pactuar aes regionais e locais. Como exemplo dos primeiros resultados deste processo, um ano aps a realizao das cinco primeiras agendas metropolitanas, observam-se os projetos em curso relacionados a seguir (Emplasa, 2012a). A regio do Alto Tiet na RM de So Paulo foi objeto de desapropriao de terrenos para implantao do trecho norte do rodoanel Mrio Covas; sendo tambm iniciada a construo de 1.206 unidades habitacionais de interesse social. Para o Grande ABC, na RM de So Paulo, j esto em andamento o Expresso ABC, o monotrilho Linha 18 Metr Leve do ABC, o Corredor ABD, o Corredor Perimetral Jacu-Pssego e a modernizao das estaes da Linha 10 Turquesa do Metr. Na Baixada Santista destacam-se projetos e obras de porte, entre os quais, o VLT da Baixada, a aquisio de 201 nibus da EMTU e o tnel que liga Santos ao Guaruj. Na Regio Metropolitana de Campinas, esto sendo implementadas diversas aes voltadas ao setor cultural e da sade, alm de projetos anunciados para a educao, sistema virio regional e segurana pblica. As agendas metropolitanas discutem os projetos estruturantes das regies metropolitanas refletindo o esforo do governo de So Paulo, visando o aperfeioamento do planejamento metropolitano. Estas aes regionais tm norteado a atuao do Poder Executivo estadual na Macrometrpole Paulista. O processo de construo coletiva das agendas metropolitanas contribui para a priorizao da ao governamental com foco no aumento da competitividade, na preservao da sustentabilidade e na melhoria da qualidade de vida do cidado metropolitano. Este importante instrumento de pactuao resultou de iniciativa compartilhada entre o governo do estado de So Paulo e entidades como o Consrcio Intermunicipal do Grande ABC, o Consrcio de Desenvolvimento dos Municpios do Alto Tiet e os Conselhos de Desenvolvimento Metropolitano. Participam diretamente deste processo dezessete secretrios de estado e os prefeitos dos municpios que integram as regies contempladas. Nos encontros realizados, foram definidas prioridades regionais nas reas de infraestrutura, desenvolvimento econmico e regional, desenvolvimento urbano, gesto ambiental, sade, educao, cultura e esportes, assistncia e incluso social, direitos humanos e segurana pblica.
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4.3 Reorganizao institucional da RM de So Paulo
Com a finalidade de fortalecer e aperfeioar a gesto da RM de So Paulo, est em curso tambm seu processo de reorganizao, a partir da aprovao da Lei Complementar no 1.139/2011 (So Paulo, 2011), que reorganiza os 39 municpios que a compem, agrupados em cinco sub-regies (figura 3): norte: Caieiras, Cajamar, Francisco Morato, Franco da Rocha e Mairipor; leste: Aruj, Biritiba-Mirim, Ferraz de Vasconcelos, Guararema, Guarulhos, Itaquaquecetuba, Mogi das Cruzes, Po, Salespolis, Santa Isabel e Suzano; sudeste: Diadema, Mau, Ribeiro Pires, Rio Grande da Serra, Santo Andr, So Bernardo do Campo e So Caetano do Sul; sudoeste: Cotia, Embu, Embu-Guau, Itapecerica da Serra, Juquitiba, So Loureno da Serra, Taboo da Serra e Vargem Grande Paulista; e oeste: Barueri, Carapicuba, Itapevi, Jandira, Osasco, Pirapora do Bom Jesus e Santana de Parnaba. O municpio de So Paulo integra todas as sub-regies criadas, sendo que todos os municpios podem integrar mais de uma sub-regio.
FIGURA 3
Indaiatuba Salto
Sub-regies da RM de So Paulo
Itupeva Jundia Jarinu Vrzea Paulista Campo Limpo Paulista Atibaia Bom Jesus dos Perdes Nazar Paulista Igarat So Jos dos Campos Caapava Taubat
Cabreva Itu
Francisco Morato Franco da Rocha Pirapora do Bom Jesus Cajamar Caieiras Guarulhos Aruj Guararema Itaquaquecetuba Po Ferraz de Vasconcelos Suzano Mau Ribeiro Pires Rio Grande da Serra So Bernardo do Campo
Santos Cubato Bertioga So Sebastio Caraguatatuba Santa Branca
Mairipor
Santa Isabel
Jacare
Jambeiro
Redeno da Serra
Sorocaba Mairinque
So Roque
Santana de Parnaba Barueri Osasco Jandira Carapicuba Itapevi So Paulo So Caetano do Sul Santo Andr Diadema
Paraibuna
Votorantim
Mogi das Cruzes Salespolis Biritiba Mirim
Vargem GrandePaulista Cotia
Embu
Taboo da Serra
Itapecerica da Serra
Ibina Piedade
So Loureno da Serra
Embu-Guau
Regio Metropolitana de So Paulo Diviso Sub-regional

Norte Leste Sudeste Sudoeste Oeste Municpio de So Paulo
Fonte: Emplasa VCP/UDI - 201
Obs: O municpio de So Paulo integra todas as Sub-regies.
Juquitiba
Praia Grande Itanham Miracatu Pedro de Toledo Mongagu
So Vicente
Guaruj
Fonte: Emplasa (2011).
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A Lei Complementar no 1.139/2011 amplia e inova as estruturas dos rgos colegiados ao criar o Conselho de Desenvolvimento da RM de So Paulo (CDRMSP) e os Conselhos Consultivos das sub-regies nos formatos e atribuies discutidos a seguir. O Conselho de Desenvolvimento da RM de So Paulo, de carter normativo e deliberativo, tem como principal atribuio deliberar sobre planos, projetos, programas, servios e obras a serem realizados com recursos financeiros do Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de So Paulo. composto pelos representantes dos municpios integrantes da RM, por representantes do Estado nas reas das funes pblicas de interesse comum e por dois representantes da Assembleia Estadual. O CDRMSP pode criar cmaras temticas para atender demandas relativas consecuo das funes pblicas de interesse comum e cmaras temticas especiais voltadas a programas, projetos ou atividades especficas. De setembro de 2011 at maro de 2013, foram realizadas seis reunies do CDRMSP , que trataram, principalmente, de sua estrutura e da criao do novo fundo de financiamento, de forma a organizar o processo de planejamento das aes e discusses dos temas do conselho.8 Os conselhos consultivos tm como principais atribuies a proposio e o encaminhamento de solues representativas da sociedade civil e dos poderes Executivo estadual, Executivo municipal, Legislativo estadual e Legislativo dos municpios que integram a RM de So Paulo, a serem submetidas deliberao do CDRMSP , alm de propor ao Conselho de Desenvolvimento a constituio de cmaras temticas e opinar, por solicitao deste conselho, sobre questes de interesse da respectiva sub-regio. A composio dos conselhos consultivos prev a participao de dois representantes da sociedade civil, um do Poder Legislativo estadual, um do Poder Legislativo dos municpios que integram a RM de So Paulo, um do Poder Executivo municipal e um do Poder Executivo estadual. O Decreto no 59.094/2013 cria o novo Fundo de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de So Paulo, com a finalidade de dar suporte financeiro ao planejamento integrado e s aes conjuntas dele decorrentes no que se refere s funes pblicas de interesse comum para a melhoria da qualidade de vida e o desenvolvimento socioeconmico da regio. Esto sendo estudadas diferentes possibilidades de reorganizao do antigo Fundo da RM de So Paulo, em funcionamento desde 1974, que dever ter suas atribuies revistas. A figura 4 traz o organograma da nova estrutura institucional da RM de So Paulo.
8. As atas das reunies esto disponveis em: <http://www.emplasa.sp.gov.br/emplasa/conselhos/rmsp/conselhos.asp>.
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FIGURA 4
Estrutura institucional da RM de So Paulo

Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano
Conselho de Desenvolvimento
Agncia Metropolitana
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano
Conselho Consultivo (sub-regies)
Cmaras temticas
Cmaras temticas especiais
Elaborao: Emplasa.
Alm dessas estruturas formalmente institudas, outras formas de organizao atuam no territrio da RM de So Paulo. Entre elas, os consrcios intermunicipais ocupam um espao importante de gesto regional de problemas comuns. Trata-se de uma forma de cooperao que muitos municpios tm adotado, em um esforo conjunto para a superao de problemas comuns que vo alm das capacidades poltica, financeira e operacional individual (Cruz et al., 2009). Esta iniciativa est amparada na Lei Federal no 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto no 6.017/2007. Para a RM de So Paulo, levantamento realizado pela Emplasa (Emplasa, 2011) identificou e mapeou onze consrcios atuantes neste territrio, sendo que dois deles tratam de aterro sanitrio, dois de sade e dois da gesto de bacias hidrogrficas. Para tratar dos temas relativos ao planejamento do uso do solo, implantao de infraestrutura de transportes e s intervenes urbanas que articulam as escalas local e metropolitana, as experincias indicam que os consrcios tm tido ao reduzida (Cruz e Arajo, 2011).
5 ATORES E AGENTES DA DINMICA METROPOLITANA
Alm das sees que trataram dos antecedentes e da estrutura atual de governana metropolitana, os aspectos qualitativos da governana metropolitana tambm foram contemplados na anlise de um conjunto de entrevistas com atores-chave, resumidas nesta seo. Estas entrevistas foram promovidas pela Emplasa, em
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2012, com 21 pessoas com atuao institucional e tcnica no planejamento e na gesto metropolitana, e que participaram em distintos momentos da construo do sistema de governana metropolitana do estado de So Paulo, ao longo de seus 40 anos de desenvolvimento (Emplasa, 2012b).9 Os aspectos abordados pelos entrevistados envolveram seis questes-chave: i) anlise do novo sistema de desenvolvimento metropolitano; ii) aspectos poltico-institucionais; iii) instrumentos metropolitanos de planejamento e gesto; iv) aspectos tcnicos e financeiros dos planos metropolitanos; v) aspectos federativos e governana metropolitana; e vi) recomendaes sobre o modelo de governana metropolitana.
5.1 Anlise do novo sistema de desenvolvimento metropolitano
A estrutura de governana criada em 2011, em So Paulo, pode ser considerada inovadora, no s na opinio de entrevistados, mas tambm na opinio de alguns pesquisadores da rea de planejamento urbano e regional (Pasternak, 2011). Alguns entrevistados destacam que este sistema pode funcionar como um facilitador na busca de consensos e pactos entre o estado e os municpios. Neste contexto, destacam ainda que a Agenda Metropolitana deva ser continuamente subsidiada por um processo de planejamento e de definio de prioridades com indicao de fontes e formas de financiamento dos investimentos. Uma parte dos entrevistados entende que esse sistema objetiva promover o planejamento integrado e articulado entre o estado e os municpios no territrio da Macrometrpole Paulista. Entre os entrevistados, alguns destacam que este sistema pode funcionar como um facilitador na busca de consensos e pactos entre o estado e os municpios. Para eles, a criao da SDM, em 2011, configura-se como uma etapa importante no processo de reorganizao da RM de So Paulo, assim como a institucionalizao de trs outras unidades regionais, alm das RMC e da RMBS: a Regio Metropolitana do Vale do Paraba e Litoral Norte e as Aglomeraes Urbanas de Jundia e de Piracicaba. Destacam, ainda, que, a despeito da importncia da questo jurdico-legal para estabelecer a institucionalizao da gesto compartilhada dos assuntos metropolitanos, a vontade poltica e a conscincia metropolitana so essenciais para viabilizar as decises tomadas por tais colegiados. Todavia, alguns entrevistados observam que a criao de uma pasta exclusiva para os assuntos metropolitanos, assim como ocorrido no passado, pode
9. O Programa de Gesto de Conhecimento e Inovao (PGCI) foi implementado, em 2006, por iniciativa do Grupo Tcnico de Gesto do Conhecimento da Emplasa e institucionalizado, em 2009, para todo o governo (Decreto Estadual no 53.963, da Poltica de Gesto do Conhecimento e Inovao). A ntegra das entrevistas est disponvel em: <http:// www.emplasa.sp.gov.br/emplasa/GestaoInovacao/index.html>. Acesso em: jan. 2013.
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prejudicar as possibilidades de integrao das aes setoriais e do planejamento estatal, podendo dificultar a gesto regional. Estes entrevistados entendem que as questes metropolitanas deveriam ser tratadas no mbito da Secretaria de Planejamento, como uma forma do planejamento oramentrio aproximar-se das aes metropolitanas e regionais. Uma parte dos entrevistados destaca que, atualmente, o estado est priorizando a formalizao das estruturas regionais e, consequentemente, da governana metropolitana. Reconhecem que h um grande esforo do governo do estado em relao a esta pauta, sendo que, nas duas ltimas gestes, vm ocorrendo avanos no processo de articulao intersetorial. Acreditam que a execuo de uma Agenda Metropolitana pode ser viabilizada e ter credibilidade quando existe uma estrutura institucional slida. Avaliam que a estrutura institucional a base para a criao desta agenda, visando firmar compromissos entre atores municipais e estaduais sobre metas prioritrias. Observam, ainda, que a Agenda Metropolitana deve ser subsidiada por um processo de planejamento conduzido conjuntamente entre os diferentes setores do governo, criando mecanismos de definio de prioridades com indicao de fontes e formas de financiamento dos investimentos, tendo como referncia um plano composto por estudos abrangentes. Neste contexto, alguns dos entrevistados percebem que, no atual momento do planejamento metropolitano paulista, a questo da governana voltou a ter importncia na organizao do estado. Quanto aos aspectos poltico-institucionais, alguns entrevistados enfatizam que o sistema de planejamento metropolitano funcionou bem durante os anos 1970, sendo que, ao longo dos anos 1990 e 2000, sofreu vrios processos de esvaziamento. Sobre esse perodo, alguns entrevistados observam que, a despeito dos avanos do Plano de Desenvolvimento Metropolitano de 1994, faltou vontade poltica para sua efetiva implementao. Alm do mais, ressaltam que as dificuldades encontradas no processo de gesto metropolitana desse perodo indicaram a existncia de uma cultura do planejamento segmentada, agindo como apndice do processo de gesto. Neste contexto, destacam a importncia de as decises polticas estarem consubstanciadas em estudos tcnicos bem elaborados a partir de um processo de integrao setorial. Com relao aos instrumentos metropolitanos de planejamento e gesto, segundo alguns entrevistados, um rgo de planejamento metropolitano precisa reunir instrumentos tcnicos atualizados e geis, sendo fundamental a continuidade da realizao de investimentos em tecnologias de informao para agilizar diagnsticos e avaliaes permanentes. Eles enfatizam que a Emplasa tem condies de transferir sua expertise acumulada com o planejamento e a gesto da RM de So Paulo para as novas unidades regionais do estado.
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Mas, para alguns entrevistados, no houve uma evoluo efetiva quanto aplicao de instrumentos de desenvolvimento regional, privilegiando-se instrumentos locais em detrimento dos regionais. Na opinio deles, deve ser privilegiada uma forma sistemtica de planejamento, retomando-se a periodicidade de elaborao de planos metropolitanos, ocorrida entre 1970 e 1994. Alguns entrevistados consideram o planejamento como um processo permanente de fazer planos, aplic-los e readequ-los e, portanto, entendem que esta forma sistemtica oferece insumos preciosos aos planos setoriais, municipais e federais. Eles lembram que este planejamento sistemtico da dcada de 1970 tinha a participao dos prefeitos e a preocupao de compatibilizao com a execuo oramentria. Com relao aos aspectos tcnicos e financeiros dos planos metropolitanos, uma parte dos entrevistados alerta para a necessidade de aprimoramento contnuo do modelo de governana, no sentido de ampliar a discusso dos assuntos metropolitanos, com efetiva participao dos prefeitos e da sociedade. Ressalta-se a importncia para o arranjo institucional metropolitano a articulao dos trs nveis de governo, com previso de participao tambm do governo federal. Uma grande dificuldade enfatizada por uma parte dos entrevistados refere-se associao dos aspectos tcnicos dos planos metropolitanos com a disponibilidade de recursos financeiros. A governana a pea-chave para criar acordos e entendimentos entre os atores para que os investimentos sejam priorizados e implementados. O esforo deve ser conjunto, inclusive com participao do setor privado. Uma contradio dos planos metropolitanos, apontada por alguns entrevistados, diz respeito baixa integrao da execuo e destinao de recursos, normalmente realizadas de forma setorial, o que no contribui para a integrao das aes pblicas. Neste sentido, eles enfatizam que preciso criar um ambiente de aproximao entre os entes setoriais e os municpios. A ausncia de um oramento regionalizado foi apontada por alguns como um obstculo na efetivao de projetos que sejam realmente metropolitanos. Nesta direo, h os que entendem que no basta planejar se no houver o compromisso de destinao de recursos, pois a efetividade da ao metropolitana ocorre, notadamente, mediante investimentos. Recursos financeiros so essenciais para a gesto metropolitana, especialmente pelo fato de haver municpios metropolitanos com baixa capacidade de investimento. A melhoria das tecnologias para o levantamento de informaes, apontada por alguns entrevistados, junto com o aumento da transparncia das aes pblicas, promoveu avanos importantes no planejamento e gesto metropolitanos. Eles entendem que estes avanos devem ser considerados nas metas para a melhoria da transparncia institucional, do acesso da populao informao e aumento do controle social.
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Os aspectos federativos e a governana metropolitana so destacados por alguns entrevistados quando tratam da figura da regio metropolitana enquanto um quarto poder federativo. Para eles, trata-se de tema controverso, necessitando de uma ampla discusso entre os Entes Federativos e a sociedade na busca de um novo pacto federativo. Apenas alteraes constitucionais poderiam viabilizar sua implementao, j que a Constituio Federal preserva a autonomia dos municpios. Estas mudanas, enfatizam, passam pela concretizao de um instrumento jurdico e administrativo que venha aglutinar parte das competncias dos estados e municpios, alm da necessria anlise por juristas constitucionalistas, acompanhadas por um amplo debate poltico. Outros entrevistados entendem que essa ideia do poder metropolitano foi discutida na dcada de 1970, no tendo prosperado naquela ocasio porque enfraqueceria muito o poder dos estados. Eles avaliam que, a despeito das deficincias do arcabouo institucional atual, existe a possibilidade de aperfeio-lo, o que dependeria mais da vontade poltica, alm da definio da diviso das competncias metropolitanas, estaduais e municipais, o que ainda no foi feito. Ressaltam, no entanto, que seria fundamental a construo de um espao para discusso das polticas metropolitanas, tendo em vista, sempre, a superao da fragmentao e da setorializao das polticas. Sobre esse mesmo tema, alguns entrevistados apontam que tal situao dificultaria a captao de recursos para manuteno dos servios comuns. Assim, para eles, deveria ser analisada a possibilidade de serem delimitadas reas-programa, levando em considerao as FPICs, com previso de recursos e envolvimento social, de forma a tratar questes levantadas pelas organizaes que vivem na prpria rea. H tambm o entendimento de que o Estatuto da Metrpole deve ser amplamente debatido com os estados e municpios para avaliar sua pertinncia e o necessrio aprimoramento desta norma que se encontra em debate no Congresso Nacional. Ainda com relao aos aspectos federativos e de governana metropolitana, alguns entrevistados enfatizam a necessidade de se elaborar, alm do planejamento de longo prazo, instrumentos tcnicos de carter operacional, pois a nova viso do planejamento no pode deixar de prever produtos tcnicos de pronta aplicao ao mesmo tempo que gera propostas de futuro. Eles entendem que os rgos metropolitanos paulistas acumularam expertise suficiente para atender a estas demandas. Do ponto de vista das recomendaes sobre o modelo de governana metropolitana, uma parte dos entrevistados entende que as mudanas que ocorrem na orientao do planejamento e gesto metropolitanos decorrentes do processo eleitoral contribuem para a descontinuidade das aes metropolitanas e para a desarticulao entre os diferentes nveis de governo e mesmo entre as prprias secretarias. As pastas acabam sendo tratadas como moeda de troca do Poder Executivo, nos trs nveis de governo, para garantir a maioria nos respectivos parlamentos.
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Outra parte dos entrevistados ressalta o fato de que a questo metropolitana mais que uma questo tcnica, apresentando, tambm, uma dimenso poltica. Nesse sentido, a profunda articulao com a sociedade e os movimentos sociais colocada por eles como necessria para que o planejamento considere a diversidade de interesses inseridos em uma metrpole, como forma de o estado no ficar restrito s aes setoriais. A diversidade de atores sociedade, mercado, Estado , entendem, deve ser considerada no planejamento estatal. Nesse contexto, alguns entrevistados reconhecem avanos importantes com a insero de segmentos da sociedade civil organizada em espaos decisrios antes ocupados exclusivamente pelo Estado. Eles enfatizam que o planejamento s pode existir em uma democracia com participao popular, e que a engenharia organizacional metropolitana deve buscar abrir mais espaos para que isto acontea de forma efetiva, apesar das dificuldades em encontrar entidades de representao metropolitana. Alguns entrevistados concluem destacando que a questo metropolitana est cada vez mais compreensvel para a sociedade, e a resoluo de problemas metropolitanos tem de ser tratada regionalmente nas suas vrias escalas, sem perder a lgica da complementaridade de funes e a cooperao entre os nveis de governo. Para eles, os planos devem ser amparados institucionalmente em um sistema de planejamento metropolitano, de modo a promover compromissos pactuados entre a comunidade e os administradores estatais.
6 DESAFIOS E POTENCIALIDADES DA GOVERNANA METROPOLITANA
A importncia e o dinamismo da Macrometrpole Paulista exigem a adoo de uma estratgia de desenvolvimento territorial e de uma nova forma de atuao do governo do estado de So Paulo, tendo como principais agentes articuladores a Secretaria de Estado do Desenvolvimento Metropolitano e a Emplasa, mediante diretrizes relativas focalizao espacial precisa, integrao setorial, institucional, espacial e social das aes e criao de novas formas de atuao e aperfeioamento dos instrumentos de poltica pblica existentes. Os principais desafios metropolitanos so de ordem social, econmica, institucional e ambiental. Do ponto de vista social, inclui-se, especialmente, o combate pobreza, com aes voltadas para habitao, saneamento, infraestrutura, equipamentos e servios pblicos comunitrios, alm da gerao de empregos. Na rea econmica, o desafio est no aumento da competitividade e da produtividade das cidades e das regies metropolitanas, melhorando a infraestrutura em geral e, particularmente, o transporte e a mobilidade urbana. No mbito institucional, necessrio adequar as polticas e os instrumentos de planejamento e gesto urbana ao atendimento das necessidades da populao, superando deficincias legais, institucionais, tcnicas e burocrticas. O desafio ambiental reside na melhoria das
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condies de saneamento das cidades, no abastecimento de gua, na coleta e no tratamento de esgoto e na coleta de lixo, bem como na reduo da poluio da gua e do ar e na preservao de reas protegidas. Enfrentar estes desafios requer: estratgia integrada de desenvolvimento metropolitano e urbano, focada nas dimenses social e econmica e ancorada na integrao das polticas pblicas e nos investimentos pblicos e privados; foco em um nmero restrito e direcionado de aes integradas e cooperativas, que articulem diferentes agentes, contribuindo para a efetividade das polticas pblicas, evitando-se a pulverizao de recursos e a interveno com enfoque exclusivamente setorial; programas e projetos estruturantes, que estabeleam sinergias entre cidades pequenas e mdias, especialmente as que esto inseridas no territrio da macrometrpole; e aes articuladas com as secretarias, os municpios e os setores da sociedade, para apoiar e promover a execuo de projetos integrados nas reas de habitao, saneamento, transporte e uso do solo, planejamento e gesto urbana.
6.1 Desenvolvimento metropolitano
Grande parte dos desafios habitacionais e sociais do estado de So Paulo se concentra nas quatro regies metropolitanas paulistas So Paulo, Baixada Santista, Campinas e Vale do Paraba Litoral Norte , onde o dficit de moradias de 68% e a inadequao de 67% dos domiclios, afetando especialmente a populao de menor renda. A precariedade habitacional nas reas metropolitanas apresenta a situao mais crtica favelas adensadas, loteamentos irregulares e precrios nas periferias, cortios insalubres nas reas centrais, ocupaes em reas ambientalmente frgeis e protegidas, ou em reas de risco, sujeitas a enchentes e deslizamentos. Para o enfrentamento dos desafios da habitao e do desenvolvimento urbano so necessrias estratgias de ao integradas do poder pblico que reflitam as necessidades habitacionais e de desenvolvimento urbano, as especificidades territoriais e a complexidade institucional e funcional que se apresenta no contexto metropolitano. A eficincia da poltica de desenvolvimento urbano em mbito metropolitano est associada qualidade da gesto pblica das cidades em grande parte conurbadas e constituindo aglomeraes urbanas. Nestes termos, objetivo estratgico do estado a oferta de servios de informao e de instrumentos que favoream a cooperao entre Estado e municpios para a efetividade dos programas
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e aes no mbito habitacional e urbano. O grande desafio consiste em articular o desenvolvimento territorial com urbanizao inclusiva, e o desenvolvimento sustentvel com equidade social, visando igualdade de acesso s oportunidades do desenvolvimento e do processo de urbanizao voltados, especialmente para: urbanizao e expanso urbana, com foco na coeso territorial e sustentabilidade ambiental, como componentes estratgicos do desenvolvimento da MMP; expanso urbana e configurao do uso do solo na MMP, com nfase em ocupao irregular, dficit e inadequao habitacional, disponibilidade de reas para interveno habitacional, dinmica do mercado imobilirio e situao fundiria; dinmica demogrfica com trajetrias de mudanas nos territrios da MMP e suas repercusses nas demandas de habitao, infraestrutura e servios; desenvolvimento da MMP com foco na integrao dos investimentos nos sistemas de infraestrutura e logstica; e investimentos estratgicos do desenvolvimento em setores e atividades de densidade tecnolgica e cientfica, inovao tecnolgica e formao de capital humano. As aes e diretrizes previstas no Plano Estadual de Habitao e nos Eixos Programticos da Poltica Estadual de Habitao10 constituem os desafios e conflitos a serem superados no Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional em curso, quais sejam: reduzir as necessidades habitacionais mediante o atendimento da demanda habitacional nas metrpoles paulistas, com nfase na populao de baixa renda em situao emergencial localizadas em reas de risco e degradadas; fortalecer centralidades territoriais com prioridade no atendimento da demanda habitacional; identificar eixos estratgicos de atuao, reas prioritrias para interveno e oportunidades para ao habitacional, considerando: i) a promoo de polticas pblicas articuladas de transporte e uso do solo; ii) a promoo de instrumentos de gesto urbana em especial os de carter regional; iii) modelos facilitadores de promoo de projetos de desenvolvimento, em especial as parcerias pblico-privadas (PPP).
10. Os cinco eixos estratgicos da Poltica Habitacional do Estado de So Paulo para a gesto 2011-2014 so: ao estratgica em reas de risco; habitao, proteo ambiental e recuperao urbana em favelas e cortios; fundos habitacionais; cidade legal e planejada.
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6.2 Saneamento e meio ambiente
Embora a RM de So Paulo apresente disfunes e inmeros desafios para a promoo e manuteno da sustentabilidade ambiental, entre os quais se destaca a escassez de gua, uma das principais questes a ser enfrentada para promover a proteo aos recursos naturais a superao dos problemas associados s questes socioambientais por exemplo, a ocupao de reas de preservao ambiental (reas de proteo de mananciais ou unidades de conservao) ou de risco (de escorregamentos ou enchentes), como alternativa de moradia para a populao de baixa renda. Nestes termos, destaca-se a necessidade de gesto forma integrada e compartilhada entre diversos municpios, rgos setoriais de governo e comunidades dos recursos hdricos, de transporte, de conservao ambiental e de resduos slidos. A gesto do saneamento e dos recursos hdricos na RM de So Paulo exige intensa integrao e articulao institucional entre os sistemas de infraestrutura e as diferentes jurisdies territoriais que compem a regio, bem como o aperfeioamento de instrumentos setoriais e locais (Silva, Nucci e Costa, 2012). O maior desafio para o desenvolvimento e a aplicao de iniciativas articuladas, integradas e conjuntas na gesto da gua ocorre no mbito institucional, j que as dimenses regionais da RM de So Paulo extrapolam a forma tradicional de organizao, planejamento e execuo destas funes por cada setorial. Isto exige um arcabouo institucional apto articulao regulatria e gerencial entre os diversos setores, o que envolve um enfoque intergovernamental, com destaque esfera estadual na articulao entre a Unio e os municpios. Neste sentido, a recente reorganizao da RM de So Paulo pelo governo do estado de So Paulo parte fundamental deste processo, funcionando como uma institucionalidade metropolitana com potencial para articular os diversos entes e atores da gesto da gua e de seus usos na regio. Nesse sentido, extrapola os papis individuais dos municpios e dos entes setoriais, funcionando como figura organizativa central das aes relacionadas aos recursos hdricos, ao saneamento e gesto de resduos slidos. Quanto aos resduos slidos, na Regio Metropolitana de So Paulo, necessrio viabilizar a ampliao destas reas e encontrar outras adequadas implantao de novos aterros sanitrios. Esta situao ainda se revela mais complexa quando se observa legislaes cada vez mais restritivas. Isto envolve alternativas e solues cada vez mais complexas para todas as etapas integradas e compartilhadas , desde a gerao dos resduos, os tipos de coleta e tratamento, as reas de transbordo, a reabilitao das reas degradadas e a recuperao daquelas contaminadas, at a adequao dos recursos humanos, tcnicos e financeiros s diferentes realidades municipais. Isto requer articulao de aes conjuntas entre os municpios, considerando a dinmica do processo de desenvolvimento regional.
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6.3 Transporte metropolitano
Os desafios do transporte metropolitano na RM de So Paulo envolvem investimentos integrados que contemplem a expanso e modernizao do transporte metropolitano de alta e mdia capacidades metr, trem e corredores de nibus , tendo como premissa a adoo de solues conjuntas entre o uso do solo, transportes e meio ambiente. Est includa a aquisio e renovao de grande parte do material rodante trens, monotrilhos e nibus e um moderno sistema de sinalizao metroferroviria. Os investimentos previstos para o metr enfatizam a conectividade da malha e na compatibilidade entre a oferta que propicia e a demanda que se prope a atender. Alm dos recursos do governo do estado, sero mobilizadas fontes federal, municipais e da iniciativa privada, com apoio de agentes financiadores nacionais e estrangeiros. O projeto de expanso e modernizao da malha da Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM) tem o objetivo de conduzir a infraestrutura instalada ao limite de seu desempenho, a fim de tornar a oferta compatvel com o potencial de demanda e atingir um padro de excelncia de servio. A proposta da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos de So Paulo prev a construo, a complementao e o melhoramento de vrios corredores metropolitanos de nibus integrados ao sistema sobre trilhos. H outros desafios que residem na escala de investimento das polticas pblicas e na eficincia da gesto compartilhada dos projetos delas derivados. Os municpios que compem a Regio Metropolitana de So Paulo, em especial os de pequeno porte, tm uma baixa capacidade de investimento frente aos recursos financeiros necessrio para os projetos metropolitanos. Destacam-se, ainda, desafios apresentados pelo atual complexo metropolitano paulista, entre os quais se incluem a dimenso dos problemas, a escala da necessidade de interveno na infraestrutura regional e o desenvolvimento sustentvel. O caminho para enfrentar esta situao a adoo de formas inovadoras de financiamento e de gesto urbana, compatveis com essa escala de urbanizao.
6.4 Potencialidades da governana metropolitana
Constituem-se potencialidades da Regio Metropolitana de So Paulo o Sistema de Desenvolvimento Metropolitano e os novos instrumentos operacionais, legais e financeiros. Com relao aos instrumentos operacionais, algumas aes estratgicas esto em curso, pela Emplasa, entre as quais, destacam-se o processo de elaborao dos seguintes projetos: o Plano de Ao da Macrometrpole (PAM), o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Habitacional (PMDH) e o Sistema Integrado de Informaes de Desenvolvimento Urbano e Habitao (SIHAB/SP), sendo estes dois ltimos elaborados mediante contrato firmado com a Secretaria de Habitao
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do Estado de So Paulo. O PAM, com horizonte para o ano de 2040, visa adoo de uma carteira de projetos metropolitanos. O PMDH objetiva a indicao de reas e eixos estratgicos de interveno habitacional e o SIHAB/SP prev o funcionamento de quatro sistemas de informaes voltados para agilizao e efetividade da poltica estadual de habitao, envolvendo o sistema de demanda habitacional e de beneficiados, alm do SIHAB Municpio, destinado a reunir informaes estratgicas para o desenvolvimento de polticas de habitao no mbito municipal, e o SIHAB Metrpole, com o objetivo de reunir e articular informaes do plano metropolitano de habitao. No mbito do Sistema Estadual de Desenvolvimento Metropolitano, esto sendo articuladas aes conjuntas entre os trs nveis de governo, contemplando os seguintes princpios: consenso social mediante a adoo de mecanismos que garantam a participao na formulao e a consulta sobre propostas definidas; e articulao poltica a partir do estabelecimento dos processos de validao permanente da poltica, do plano e da carteira de projetos metropolitanos pelos agentes polticos envolvidos, em especial a Secretaria Estadual de Desenvolvimento Metropolitano e a Cmara de Desenvolvimento Metropolitano. Nas unidades regionais j organizadas institucionalmente, esta validao formalizada por meio dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento. A Macrometrpole Paulista um territrio que permite a adoo de polticas integradas e uma agenda estratgica de poltica pblica regional. Assim, a integrao das polticas e aes setoriais no planejamento dos investimentos fundamental a fim de assegurar recursos financeiros no Plano Plurianual e nos oramentos anuais para programas e projetos regionais considerando o territrio da macrometrpole e a fim de estabelecer mecanismos de governana condizentes com as necessidades de planejamento e gesto deste fenmeno urbano.
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PARTE Iii
GESTO METROPOLITANA NA RIDE DF E EM REGIES METROPOLITANAS CRIADAS APS A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
CAPTULO 11
ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE GESTO METROPOLITANA: O CASO DA RIDE-DF

Crita da Silva Sampaio* Francisca Paz** Giuliana Corra** Samuel Menezes de Castro***
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1 INTRODUO
Esta discusso props-se a identificar os arranjos institucionais do territrio da Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride-DF), no intuito de caracterizar a gesto e a governana metropolitanas desta regio de planejamento integrado, considerando os Entes Federados envolvidos e a dinmica metropolitana de seu ncleo, aqui denominado rea Metropolitana de Braslia (AMB). Para isso, foram estruturadas trs sees, alm desta apresentao e das consideraes finais. Na seo 1, buscou-se apresentar o processo de formao do espao urbano da Ride-DF, bem como a criao do aparato legal e institucional para sua formalizao. Em seguida, na seo 2, caracterizaram-se os arranjos institucionais para gesto da Ride-DF, analisando suas instncias e seus instrumentos legais de planejamento e gesto, a insero de sua gesto na Legislao Oramentria do Distrito Federal e o funcionamento dos fundos para financiamento de aes na regio. Por fim, teceu-se anlise acerca dos impactos dos arranjos institucionais descritos no item anterior, destacando-se o peso do sistema de gesto institucionalizado e das articulaes para gesto de funes pblicas de interesse comum (FPICs) presentes no territrio. Visando aprofundar a anlise, acrescentou-se a viso dos agentes com atuao no mbito metropolitano acerca da gesto e da governana na Ride-DF, por meio da apresentao dos resultados de entrevistas realizadas com atores-chave.
Gegrafa da Companhia de Planejamento do Distrito Federal (CODEPLAN). Tcnica de Planejamento da CODEPLAN. *** Gegrafo da CODEPLAN.
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2 ANTECEDENTES: FORMAO DO ESPAO URBANO E INSTITUCIONALIZAO DA Ride-DF 2.1 Ocupao e urbanizao no planalto central
O processo de ocupao do territrio do Planalto Central traz na sua origem elementos da atual dinmica socioeconmica do Distrito Federal e das cidades do seu entorno, sobretudo pelas caractersticas de formao do territrio. Para compreender melhor a evoluo urbana deste espao e da constituio da Ride-DF hoje com fortes elementos metropolitanos , faz-se necessrio recorrer a antecedentes histricos do seu processo de formao, a partir do sculo XX, antes e depois da construo de Braslia. No incio do sculo passado o Centro-Oeste brasileiro permanecia pouco habitado, estando margem dos movimentos migratrios. Neste perodo, era a regio menos povoada do pas, com apenas 373 mil habitantes. No incio da dcada de 1940, a populao ainda era bastante reduzida, no obstante o crescimento ocorrido no perodo, considerando-se a enorme extenso do territrio. Neste ano, a populao era de 1,25 milho de habitantes, com uma densidade demogrfica inferior a um habitante por km. Neste contexto, iniciaram-se aes do governo federal voltadas para a ocupao do Centro-Oeste, destacando-se duas delas: o lanamento do programa Marcha para o Oeste, proclamado por Vargas na dcada de 1940 como estratgia de interiorizao do Brasil, e, posteriormente, a transferncia da capital para a regio, com Juscelino Kubistchek. A proposta de transferncia da capital para o interior do pas foi registrada na Constituio Federal de 1891, mas somente no final do sculo XIX a Misso Cruls instituda, com o objetivo de delimitar a rea a ser ocupada pelo Distrito Federal. Em meados do sculo XX, a proposta foi efetivada, culminando com a transferncia da capital e a construo de Braslia. A parte do Planalto Central escolhida para construo do Distrito Federal era ocupada por latifndios voltados para a produo agrcola de subsistncia e a pecuria extensiva. As transformaes estruturais que atingiram a economia brasileira nas dcadas de 1940 e 1950, especialmente a estruturao do setor industrial, praticamente no ocorreram no Centro-Oeste. No entanto, do incio do sculo XX at 1960, a populao saltou de 370 mil habitantes para 3 milhes. Este grande crescimento populacional deveu-se, quase que de maneira exclusiva, expanso da atividade agropecuria (Miragaya, 2010). A virada no processo demogrfico ocorrida no Brasil a partir de 1940, particularmente quanto urbanizao, foi especialmente marcante no Centro-Oeste. A regio saiu de uma posio de menor taxa de urbanizao, da ordem de 20%, para o terceiro lugar em 1960, com 34%, at que ocupou o segundo posto,
Arranjos Institucionais de Gesto Metropolitana: o caso da Ride-DF
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em 2000, com mais de 83% de sua populao vivendo nas cidades. O processo de ocupao do Centro-Oeste est inserido no processo de urbanizao de Braslia, uma vez que um dos objetivos da transferncia da capital foi a ampliao da ocupao demogrfica no interior do pas. Com a inaugurao de Braslia, o adensamento populacional passou a ocorrer no interior do Distrito Federal e nas cidades adjacentes, processo que se intensificou no incio da dcada de 1970, com a consolidao da transferncia da capital. A expanso desta rea ocorreu de forma polinucleada e esparsa no Distrito Federal, perpassando seus limites poltico-administrativos e abrangendo um espao de influncia direta em municpios do estado de Gois, formando o aglomerado urbano da rea Metropolitana de Braslia (Paviani, 2010). Muito embora a rea Metropolitana de Braslia no existisse formalmente,1 o legislador tratou da observao deste espao articulado entre mais de um estado dispondo, na Constituio Federal de 1988 (CF/88), sobre a integrao de regies de desenvolvimento para efeitos administrativos a criao Rides. Diante da necessidade de organizao e planejamento integrado da regio que se configurou com a transferncia da capital nos arredores do Distrito Federal, foi instituda, por lei complementar, em 1998, a Ride-DF.
2.2 Legislao de referncia: criao e abrangncia da Ride e rotatividade da instncia responsvel por sua gesto
Com base na Constituio Federal, Artigos 21, 43 e 48, foi instituda a Lei Complementar no 94/1998, que criou a Ride-DF (Brasil, 1988). Com abrangncia de 56.433,53 km e, segundo o Censo Demogrfico 2010, uma populao de 3.717.728 habitantes, constitui-se em uma regio administrativa composta por trs estados (Distrito Federal, Gois e Minas Gerais) e 22 municpios (mapa 1). O maior objetivo desta criao foi realizar o planejamento conjunto de servios pblicos de interesse comum a estes Entes Federados, em especial a infraestrutura e a gerao de empregos. A lei autoriza ainda a criao de um programa especial de desenvolvimento do entorno do Distrito Federal, para tratar normas e critrios para unificao de procedimentos relativos aos servios pblicos.
1. H, no Senado, a Proposta de Emenda Constituio no 27/2008, que visa o acrscimo do inciso XXVI ao Artigo 21, o qual atribui Unio a instituio, por meio de lei complementar, de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies constitudas por municpios limtrofes, situados em estados distintos ou pelo Distrito Federal, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (Brasil, 2008). Na Cmara dos Deputados, acontece a discusso da Poltica Nacional de Planejamento Regional Urbano chamada de Estatuto da Metrpole , constituda no Projeto de Lei no 3.460/2004, proposto pelo deputado federal Walter Feldman, analisado pela Comisso Especial. Neste projeto, proposta a criao e caracterizao de unidades regionais urbanas, a saber: i) regio metropolitana; ii) aglomerao urbana; iii) microrregio; e iv) Regio Integrada de Desenvolvimento (Ride) (Brasil, 2004). Esta ltima ainda pode ser classicada em Ride metropolitana (Ride-RM), Ride aglomerao urbana (Ride-AU) e Ride microrregio (Ride-MR), no sentido de criar subsdio legal para a criao de regies de planejamento com caractersticas urbanas e/ou metropolitanas em agrupamento de municpios limtrofes localizados em mais de um estado, ou entre os estados e o Distrito Federal.
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MAPA 1
Congurao territorial da Ride-DF e da rea Metropolitana de Braslia
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). Malha municipal 2010. Elaborao: Companhia de Planejamento do Distrito Federal (CODEPLAN).
Entretanto, nem todos os municpios integrantes da Ride-DF mantm relaes metropolitanas com o Distrito Federal. Este fenmeno pde ser identificado no estudo Regies de influncia das cidades REGIC, (IBGE, 2008). Classificada como metrpole nacional, Braslia ncleo de uma rea metropolitana que abrange o Distrito Federal e onze municpios goianos (mapa 1). A influncia que Braslia exerce sobre esta regio apresenta-se de forma diferenciada, sendo mais intensa nestes onze municpios, que sofrem os efeitos polarizantes da capital.2 Dessa forma, configura-se um primeiro problema de gesto integrada na Ride, comum a regies metropolitanas brasileiras: o fato de a rea institucionalizada em lei no refletir necessariamente a dinmica e a interao real entre os municpios metropolitanos, sendo esta, em regra, mais abrangente. O processo de regulamentao da lei complementar que criou a Ride iniciou-se com a edio do Decreto no 2.710/1998, que propunha uma ao administrativa articulada entre os estados e a Unio na rea dos 22 municpios e do Distrito Federal. A forma de gesto administrativa destes servios seria efetuada por meio do Conselho Administrativo da Regio Integrada de Desenvolvimento
2. A abordagem terica e emprica desse fenmeno tem sido tratada pela CODEPLAN h pelo menos dez anos, e est em vias de ser publicada ocialmente, ainda em 2013.
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do Distrito Federal e Entorno (Coaride), criado no mbito da Cmara de Polticas Regionais do Conselho de Governo da Presidncia da Repblica. A composio do Coaride refora seu carter multidisciplinar e transversal ao eleger para seus membros o secretrio-executivo da Cmara de Polticas Regionais do Conselho de Governo, que o presidiria; representantes dos ministrios do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e da Fazenda (MF); alm de dois representantes indicados pela Cmara de Polticas Regionais do Conselho de Governo da Presidncia da Repblica. Por parte dos demais Entes Federados, haveria um representante de cada estado e um representante dos prefeitos dos municpios integrantes da Ride-DF. A tomada de deciso prevista pelo Decreto no 2.710/1998 na gesto dos processos seria realizada pela maioria simples, cabendo ao presidente o voto de desempate. Alm disso, o referido decreto institui, para o atendimento desta necessidade de articulao interfederativa, a figura do Programa Especial de Desenvolvimento do Entorno do Distrito Federal. A elaborao deste programa ficaria a cargo da ento Secretaria Especial de Polticas Regionais (Sepre), do MPOG, e versaria sobre: i) incentivos fiscais para gerao de emprego e renda; ii) tarifas, fretes e seguro; e iii) linhas de crdito especiais. Este arcabouo de incentivos econmicos deveria atrair investimentos do setor produtivo no entorno, de modo a criar oportunidades de emprego e crescimento para os municpios limtrofes ao Distrito Federal. Ficaria tambm responsvel por criar uma poltica de harmonizao de tarifas e fretes, que propiciariam o aprofundamento de fluxos econmicos entre este e o entorno. Cabia ainda ento Sepre/MPOG a articulao entre os rgos da administrao pblica federal para a obteno de recursos necessrios aos programas e projetos prioritrios para a Ride. Nota-se que a Ride no foi, em momento algum, pelo seu primeiro decreto regulamentador, dotada de oramento prprio, cabendo secretaria a elaborao de um plano definidor de metas e priorizao para alcanar, aps o momento de sua elaborao, as contribuies de recursos federais (majoritariamente) a serem utilizados na implementao das medidas. Em maio de 2000, pelo Decreto no 3.680, a Secretaria Especial de Polticas Regionais foi transformada no Ministrio da Integrao Nacional (MI). Sua misso baseada na diminuio das desigualdades regionais por meio de polticas pblicas com um carter de poltica de Estado, envolvendo a concepo de um planejamento de longo prazo, tal qual o pretendido pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Ficou, portanto, a cargo do MI a presidncia do Coaride sem, no entanto, uma estrutura organizacional de superintendncia no formato de agncias de desenvolvimento regional, como no modelo anterior.
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Muito embora as superintendncias do Norte e do Nordeste tenham sido recriadas sob a roupagem de agncias de desenvolvimento, a Superintendncia do Centro-Oeste no foi retomada nesse perodo. Foi criada, na estrutura do prprio ministrio, a Secretaria do Centro-Oeste que, sob uma estrutura diminuta, exercia responsabilidade por programas e aes e do fundo constitucional nesta macrorregio, atuando sob as diretrizes da PNDR. A Secretaria do Centro-Oeste ficar responsvel tambm pela elaborao e gesto do Plano Estratgico de Desenvolvimento do Centro-Oeste e pela gesto da Ride-DF (IBGE, 2008). O processo de recriao da Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco) iniciou-se em 2009 com a sano da Lei Complementar no 129.3 Extinguia-se a Secretaria do Centro-Oeste da estrutura do MI e passava-se a Ride-DF a um novo marco legal, o Decreto no 7.469/2011, em vigncia. Por esse decreto, trata-se de competncia do Coaride considerar de interesse da Ride-DF os servios pblicos comuns ao Distrito Federal, aos estados de Gois e Minas Gerais e aos municpios que a integram. Estes servios comuns tambm conhecidos como funes pblicas de interesse comum em regies metropolitanas configuram o desenho de articulao por meio da polarizao e dos fluxos estabelecidos no territrio da respectiva regio de planejamento. O decreto estipula quatorze FPICs para a Ride-DF, conforme o diagrama 1.
DIAGRAMA 1
Funes pblicas de interesse comum constantes no Decreto no 7.469/2011: competncias do Coaride
Fonte: Brasil (2011). Elaborao: CODEPLAN.
3. Regulamentada pelo Decreto no 7.471, de 4 de maio de 2011.
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3 ARRANJO INSTITUCIONAL DA RIDE-DF 3.1 Instncias de gesto: a prevalncia da Unio na conduo das aes na Ride
De acordo com o Decreto no 7.469/2011, as aes da Ride-DF so coordenadas pelo Coaride. Trata-se de rgo colegiado, formado por treze membros. So nove membros do governo federal, trs dos governos estaduais e apenas uma representao municipal (diagrama 2). Nota-se grande prevalncia da esfera federal na composio do conselho, justificada pelo prprio carter interfederativo da Ride, que, por agregar Unidades da Federao com possveis interesses administrativos divergentes neste territrio, requer que a Unio assuma o papel de harmonizao das polticas conflitivas a ele levadas.
DIAGRAMA 2
Composio do Coaride, de acordo com o Decreto no 7.469/2011
Fonte: Brasil (2011). Elaborao: CODEPLAN. Obs.: a quantidade de membros de cada instncia participantes do conselho est informada entre parnteses.
Muito embora esse mecanismo sirva para amenizar eventuais conflitos de interesse entre os estados, e entre estes e a representao municipal, h uma grande dependncia da esfera federal para a conduo das aes na Ride. Assim, caso
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no haja priorizao poltica deste espao por parte dos ministrios que compem o conselho, no h estmulo para a utilizao do frum por parte dos demais membros, cabendo-lhes solucionar, em sistema bilateral, os problemas que enfrentam em suas funes pblicas comuns. Esse aspecto ressaltado pelos Artigos 8o a 10o do Decreto no 7.469/2011, que apontam a necessidade da formulao de um Programa Especial de Desenvolvimento do Entorno do Distrito Federal. Este plano estabeleceria, mediante convnio, normas e critrios na unificao de procedimentos relativos aos servios pblicos de responsabilidade distrital, estadual e municipal de entes que integram a Ride. Tal programa teve sua primeira verso elaborada em 2002, visando instrumentalizar os governos federal, estaduais e municipais na resoluo de contradies existentes. Atualmente sob encargo da Secretaria-Executiva do Coaride, est sendo reformulado. Esta lacuna entre a elaborao e a implementao, e agora na reformulao do programa, refora o desestmulo das demais Unidades da Federao para utilizarem este espao para o dilogo acerca do planejamento e da gesto de suas funes pblicas e buscarem, em outros fruns setoriais, um espao para realizar os mesmos debates, mas de maneira fragmentada. Alm das atribuies de coordenao, articulao e planejamento atribudas ao Coaride, cabe ainda, segundo seu regimento interno, a criao e o estabelecimento de grupos temticos (GTs), bem como de suas regras de funcionamento. Os GTs podem ser constitudos por conselheiros titulares e/ou suplentes e/ou, ainda, representantes de ministrios e organismos da administrao pblica federal, estadual, distrital e dos municpios da Ride e entidades privadas, os quais tero direito a voz e voto nos respectivos grupos. Em dezembro de 2011, o colegiado resolveu aprovar, pela primeira vez na histria da Ride-DF, a criao desses grupos para discutir e propor encaminhamentos sobre os seguintes assuntos de interesse da regio: i) mobilidade urbana e semiurbana; ii) oramento e incentivos fiscais e creditcios; iii) segurana pblica; iv) incluso social e produtiva; v) saneamento bsico; vi) Copa do Mundo de Futebol de 2014; e vii) Programa Especial de Desenvolvimento Integrado do Entorno do Distrito Federal. Foram feitas reunies iniciais de cada grupo em 2012, mas no houve encaminhamento suficiente para o prosseguimento dos trabalhos, conforme informado pelo Coaride. Uma instncia de gesto sem fundos, sem programa, sem plano e sem a articulao poltica necessria para implementar polticas territoriais no mbito regional e metropolitano para solucionar as relaes interfederativas especficas deste territrio no conseguiria efetivar os trabalhos dos GTs. Alm disso, sua criao no passa por um debate mais amplo com a sociedade, alvo das polticas a serem discutidas neste frum criado para o planejamento integrado.
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3.2 Instrumentos de planejamento e gesto
A gesto da Ride-DF por meio de instrumentos de planejamento foi, conforme visto, prejudicada pelo longo perodo de inoperncia de sua principal instncia de articulao, o Coaride. Aps reativada, em 2011, com a criao da Sudeco, algumas iniciativas vm sendo desenhadas a fim de que possam se tornar subsdios para um planejamento integrado. A inteno que estas iniciativas sejam discutidas e deliberadas entre os membros do conselho, que, representando seus respectivos rgos e Entes Federados, daro legitimidade ao planejamento a ser implementado. Essas iniciativas visam fortalecer aspectos de infraestrutura dos municpios integrantes da Ride-DF para o efetivo desenvolvimento da regio. O que justifica o enfoque naquele tema so as polticas do governo federal mobilizadas para o desenvolvimento territorial a partir da lgica de gerao de infraestrutura desenhada pelo Programa de Acelerao do Crescimento, j em sua segunda verso (PAC2). Em consonncia com este alinhamento, foi regulamentada a Medida Provisria no 581, de 20 de setembro de 2012, que trata da criao do Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO) (Brasil, 2012a). Este fundo tem o propsito de permitir que a Unio conceda subveno econmica s instituies financeiras oficiais federais de projetos de investimentos submetidos aprovao da Sudeco para o Centro-Oeste. No mbito da Ride-DF, o FDCO motivou a consolidao de acordo de cooperao tcnica (ACT) celebrado entre os seguintes atores: Unio, Distrito Federal e Gois, Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) e Sudeco. Este acordo, publicado em dezembro de 2011, tem como objeto firmar o interesse conjunto na elaborao de estudos tcnicos, econmicos e ambientais necessrios para a outorga da explorao do servio pblico de transporte regular de passageiros no trecho ferrovirio Braslia-DF a Luzinia-GO. Por meio do ACT, ficou institudo o Comit Tcnico Ferrovia Braslia-Luzinia, que, sob coordenao da Sudeco, faz a gesto das aes nele previstas. Como primeira ao do Comit Tcnico Ferrovia Braslia-Luzinia, foi publicada, em setembro de 2012, a manifestao de interesse para seleo de consultores dentro do contrato do Banco Mundial com a ANTT (BIRD no 7383-BR). Esta consultoria visa desenvolver um estudo de viabilidade para implantao de uma nova infraestrutura ferroviria entre Braslia, Anpolis e Goinia. No mesmo contexto relacionado temtica infraestrutura, foi firmado um protocolo de inteno entre Unio, Distrito Federal, Gois, ANTT, DNIT e Valec Engenharia Construes e Ferrovias em julho de 2012. Este protocolo tem como objeto o interesse conjunto na elaborao de Estudos de Viabilidade Tcnica,
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Econmica e Socioambiental (EVTEA) necessrios outorga de explorao do servio pblico de transporte ferrovirio regular de passageiros e de carga no trecho Braslia DF, Anpolis e Goinia GO. Entre os instrumentos de planejamento e gesto, os ACTs e protocolos de intenes so os mais flexveis, fato revelado pelo baixo comprometimento dos Entes Federados na implementao e execuo das aes planejadas. A ausncia de instrumentos de planejamento e gesto mais fortes indica a fraca atuao da instncia de gesto responsvel pela Ride-DF em seu objetivo principal de conduzir o planejamento integrado da regio.
3.3 Insero da gesto da Ride-DF na legislao oramentria
A ausncia de atuao da antiga formao do Coaride e sua recente recriao, com novo organograma e subordinao Sudeco, permitiu uma grande lacuna de criao de legislao oramentria objetiva para aes e projetos na Ride-DF. Isto demonstra a dificuldade de articulao institucional e intergovernamental de uma instncia de gesto como esta, em que as legislaes oramentrias do estado de Gois e do Distrito Federal no retratam esforos de interao para a provocao de um planejamento integrado. O olhar do Distrito Federal sobre os municpios goianos dentro da legislao oramentria setorial e atende demandas pontuais em acordos bilaterais entre uma Secretaria de Estado do Distrito Federal e as prefeituras. No um olhar para a regio e no uma poltica de integrao com amlgamas baseadas nas funes pblicas de interesse comum. Por meio de consulta a rgos setoriais do Distrito Federal, foi possvel identificar um considervel grau de planejamento daquelas instituies com a perspectiva do territrio da Ride, revelando existir planejamento e/ ou aes bilaterais com os municpios da rea Metropolitana de Braslia ou com a prpria Ride-DF, por meio de acordos ou convnios em reas como capacitao de profissionais de sade, crdito e financiamento pelo Banco Regional de Braslia (BRB), apoio tcnico e logstico em atividades agropecurias, obras de saneamento, roteiros tursticos, polticas sociais, polticas culturais e segurana pblica. O estado de Gois tambm apresenta um planejamento setorial em que uma das dimenses a do desenvolvimento regional. Nesta perspectiva, o planejamento envolve programas e polos de desenvolvimento regional e, exclusivamente, um programa especial de desenvolvimento do entorno do Distrito Federal.4 Neste planejamento, esto previstas aes com execuo oramentria setorial especfica nas reas de infraestrutura (pavimentao, iluminao pblica e construo de escolas de tempo
4. Esse programa cou conhecido como Programa de Acelerao do Crescimento do Entorno. A previso oramentria descrita no Plano do Estado de Gois foi de R$ 3,006 bilhes e a contrapartida estadual, R$ 300,6 milhes. Sua execuo, no entanto, no chegou a ser realizada, por no ter sido elaborado o plano com as aes comuns ao Distrito Federal e ao Gois na utilizao desta verba federal.
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integral), abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, recuperao ambiental, estruturao de arranjos produtivos locais, segurana pblica, implementao de polos industriais e aes de ateno primria sade nos municpios goianos do entorno. O planejamento no prev ao integrada com os planejamentos setoriais do Distrito Federal, retrato da ausncia de articulao de gesto no territrio. Na esfera federal, foram analisados os Planos Plurianuais (PPAs) de 20082011 e do primeiro binio de 2012-2015. A pesquisa pautou-se em aes setoriais que entendessem a Ride como rea de planejamento e aplicao de recursos daquela temtica. Entre 2008-2011, foram identificados planejamentos e aes setoriais na Ride-DF por parte exclusivamente dos ministrios da Integrao Nacional e das Cidades (MCidades). Duas observaes podem ser feitas nesse ponto quanto ao PPA 2008-2011. A primeira que, apesar da ao prevista pelo MI provavelmente referindo-se s aes pertinentes antiga Secretaria de Desenvolvimento Regional (SDR) ou at mesmo Sudeco , de promoo de investimentos em infraestrutura na Ride-DF, os recursos5 no foram utilizados. A segunda que o MCidades, alm de incluir a Ride-DF em trs programas (Servios Urbanos de gua e Esgoto; Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios; e Fortalecimento da Gesto Urbana) e quatro aes de seu planejamento, programou a execuo do total do valor estimado para cada ao.6 Tal fato revela que, apesar da ausncia de articulao e planejamento do territrio da Ride-DF por parte de seu rgo gestor, a urgncia em se envidar esforos da rea federal, notadamente em aes de infraestrutura, acaba por permitir algum tipo de arranjo de gesto temtica na regio integrada. No planejamento do primeiro binio do PPA 2012-2015, por sua vez, possvel identificar a manuteno de aes do MCidades com relao ao saneamento bsico, para as quais delega oramento especfico, inclusive para realizar planos regionais de saneamento bsico nas trs Rides, e tambm a ampliao para a questo da mobilidade urbana nos municpios-sede das regies metropolitanas e no Distrito Federal, sem sua rea metropolitana.7 As obras voltadas para a melhoria da mobilidade no Distrito Federal, nesse sentido, devem, necessariamente, produzir efeitos no sistema de transporte semiurbano responsvel pelo deslocamento da populao proveniente dos municpios goianos da AMB.
5. Esses recursos contabilizam R$ 120 bilhes. 6. O valor estimado desses recursos somam R$ 6.177.331.843, em municpios de regies metropolitanas, em Rides com mais de 50 mil habitantes ou integrantes de consrcios pblicos com mais de 150 mil habitantes na regio Centro-Oeste. 7. Dos R$ 18,5 bilhes reservados para esta ao, R$ 14,5 so para o Distrito Federal.
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Ainda no PPA 2012-2015, o MCidades executa aes no Programa de Planejamento Urbano com o objetivo de promover a implementao de instrumentos de planejamento urbano municipal e interfederativo por meio da instituio de planos de desenvolvimento urbano integrado em regies metropolitanas e aglomeraes urbanas com gesto consorciada, selecionadas entre as metrpoles da hierarquizao estabelecida pelo estudo REGIC (IBGE, 2008). No atual PPA federal, o Ministrio da Justia (MJ) tambm passa a incluir, em seu planejamento setorial, as regies de planejamento integrado por meio do Programa Cidadania e Justia. O objetivo desta ao estruturar e fortalecer a poltica nacional de justia com nfase na articulao e integrao das aes garantidoras de direitos no mbito da cidadania, realando a participao social e os dilogos interfederativos. A meta desta ao criar e estruturar uma rede de articulao federativa por meio de um banco de dados priorizando, entre outras reas, as Rides. Diante da investigao das aes federais no territrio da Ride-DF e dos significativos volumes oramentrios executados, possvel identificar uma iniciativa, principalmente do MCidades, em se incentivar a elaborao de planos para a eficiente aplicao de recursos. Este aspecto interessante, pois no PPA anterior as aes foram mais executivas e pontuais que propriamente de planejamento. Apesar da ausncia de articulao entre os Entes Federados partcipes da RideDF, algumas aes do governo federal insistem em criar um arranjo institucional improvisado para que, por meio de aes setoriais basicamente de infraestrutura, o territrio da regio integrada seja visto como alvo de investimentos voltados para a promoo do desenvolvimento, mesmo que as atribuies especficas dos estados e municpios envolvidos no estejam articuladas com estas aes federais.
3.4 Fundos
A Ride-DF no possui um fundo especfico. No entanto, ela uma das regies de planejamento utilizada para aplicao do Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), a partir da diviso regional preconizada pela PNDR.8 Este fundo um recurso voltado para o financiamento de iniciativas privadas na regio Centro-Oeste. Sua administrao, anteriormente realizada pela Secretaria do CentroOeste, feita pelo Banco do Brasil e sua gesto atribuda, atualmente, Sudeco. A partir do relatrio de gesto publicado em 2010 pelo MI, pode-se ter preldio da distribuio do FCO na Ride-DF. A aplicao do FCO para os municpios considerados baixa renda foi nula no perodo analisado 2002 a 2008 (tabela 1). Considerando que os municpios
8. Mesorregio, faixa de fronteira e Rides.
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mais pobres tm menos capacidade de atrair investimentos de capital privado, isso razovel. No entanto, demonstra a fragilidade deste tipo de recurso pblico ao se tratar de desenvolvimento regional ou metropolitano. As regies mais pobres no alcanam os resultados da aplicao dos recursos pblicos, por mais eficientes que sejam e os nmeros mostram que o so. Nos municpios considerados de alta renda, a aplicao do FCO quase a metade ou mais que nos municpios considerados estagnados.
TABELA 1 Contrataes do FCO segundo a tipologia da PNDR (2002, 2006 e 2008)
Unidade da Federao Tipologia PNDR Alta renda Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste Total Fonte: Brasil (2012b). Baixa renda Dinmica Estagnada 2002 Nmero de operaes 7.774 5.920 7.292 20.986 R$ mil 754.582 275.725 409.032 1.439.339 2006 Nmero de operaes 16.441 13.257 22.272 51.970 R$ mil 703.352 225.987 515.011 1.444.350 2008 Nmero de operaes 26.340 17.866 27.235 71.441 R$ mil 1.689.155 633.706 1.147.202 3.470.064
Outro ponto interessante dos resultados do relatrio que, correlacionando as trs regies de planejamento da PNDR no perodo analisado, a Ride-DF recebeu consideravelmente bem menos investimentos do FCO que as outras duas regies de planejamento. Na Ride-DF, o FCO financiou, em 2008, R$ 104 milhes, um tero do financiado para a Mesorregio de guas Emendadas (R$ 304 milhes) e cinco vezes menos que financiou na Faixa de Fronteira (R$ 649 milhes). Apesar de no estar descrito no relatrio os tipos de operaes em que esse fundo aplicado, o fato de ele atingir maiores volumes em municpios considerados de alta renda ou renda estagnada aponta para a possibilidade deste crdito atingir grandes empreendimentos em detrimento daqueles pequenos, ou dos microempreendedores que aguardam uma oportunidade de crdito para alavancar seu negcio. Esta caracterstica, do ponto de vista do desenvolvimento e da dinmica regional, nociva para o aquecimento da economia da regio, indo na contramo da proposta do FCO em apoiar a promoo do desenvolvimento regional. Esse contexto refora a ideia de que a fraca participao da Ride como unidade territorial capaz de promover articulao intergovernamental traduz-se em baixa efetividade de produo de desenvolvimento no territrio. O relatrio expe tambm o volume de operaes e contrataes do FCO nas trs unidades de planejamento. A diferena de quantidades e valores alta entre a Ride-DF e as outras duas regies de planejamento. Do ponto de vista metropolitano, a discusso ausente, at mesmo pelo princpio originrio deste fundo constitucional.
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4 IMPACTOS DO ARRANJO INSTITUCIONAL NA GOVERNANA METROPOLITANA
As investigaes e anlises da estrutura organizacional da Ride-DF revelam uma sequncia cronolgica de arranjos institucionais diferenciados e independentes das necessidades de gesto da regio integrada, notadamente em seu ncleo metropolitano, fisicamente instalado no territrio goiano nas proximidades do Distrito Federal. Este descompasso entre a capacidade de gesto e planejamento integrado e as demandas da crescente populao metropolitana evidenciou o esvaziamento do formato legal do arranjo institucional da Ride-DF. Esta mesma demanda provocada por necessidades de melhoria de transportes, sade, educao, infraestrutura, emprego e renda, por sua vez, tenciona outro arranjo institucional, traduzido pela atuao de novos atores e instncias diferenciadas de governana na regio integrada. So atores da esfera pblica, distrital e federal, em diferentes instituies e com atuaes proporcionais ao grau de amadurecimento na capacidade de gesto e planejamento corporativo organizacional. Outros atores aparecem na sociedade civil, organizaes que tm como cenrio o territrio integrado com polticas pblicas fragmentadas, mas que conseguem realizar aes articuladas em trs setores da economia aqui identificados: cultura, turismo e agricultura. Com instrumentos de gesto, ou de planejamento, basicamente voltados para acordos de cooperao ou convnios, os governos do Distrito Federal e do estado de Gois realizam aes setoriais e pontuais na relao com os municpios do estado de Gois que compem a mancha urbana caracterstica da AMB. No uso da autonomia que os municpios detm sobre a gesto das funes pblicas, do planejamento territorial e do uso do solo, as cidades goianas adjacentes ao Distrito Federal tm se beneficiado com estes convnios e acordos por exemplo, com o investimento de recursos federais de infraestrutura em saneamento, projetos executados pela Companhia de Abastecimento de gua do Distrito Federal (CAESB) e com o ACT celebrado entre a Companhia de Planejamento do Distrito Federal, o governo do Distrito Federal, o governo do estado de Gois e a Associao dos Municpios Adjacentes a Braslia voltado para apoio gesto dos municpios da AMB. Esses arranjos formais e informais foram identificados por meio de consultas documentais s instituies pblicas federais, estaduais (Gois) e distritais, bem como mediante entrevistas a atores selecionados a partir do perfil do arranjo institucional apresentado. O estado de Minas Gerais no foi includo na pesquisa porque sua representatividade na Ride-DF feita por trs municpios que no guardam relao metropolitana com o Distrito Federal. Exemplo disso que o Consrcio Pblico de Resduos Slidos, a ser criado no mbito da Ride-DF, tem a abrangncia territorial de dezenove municpios de Gois e do Distrito Federal, excluindo os trs de Minas Gerais, uma vez que estes j integram um consrcio de resduos slidos regional do noroeste do estado.
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4.1 Arranjo formal ou institucionalizado
O arranjo formal da Ride-DF limita-se organizao do Coaride. Apesar de ele ter sido criado com atribuies e autonomia suficientes para criar uma rede de planejamento integrado mesmo porque todos os Entes Federados envolvidos compem o conselho , sua discreta atuao demonstra uma baixa capacidade de fortalecimento da conduo das aes em prol do desenvolvimento da regio. A alta representatividade da esfera federal no conselho no traduzida em aes de planejamento e concertao dos programas e projetos federais para as esferas estaduais, distritais e municipais. Mesmo com o respaldo legal de se produzir e implementar um programa especial de desenvolvimento do entorno do Distrito Federal, o conselho abriu mo desta estratgia de gesto. Da mesma forma, no dialoga com os estados, o Distrito Federal e os municpios acerca de outros projetos e programas estaduais ou federais que se articulam bilateralmente ou pela prpria sociedade civil. Um arranjo institucionalizado desse territrio a criao de ambas as secretarias do entorno o estado de Gois e do Distrito Federal.9 Estes dois governos estaduais introduziram em sua estrutura organizacional esta pasta, diante das demandas de se implementar solues integradas com as cidades adjacentes ao Distrito Federal. No entanto, mesmo que haja iniciativas estaduais e municipais no arranjo institucional da Ride, ela sempre ter a prerrogativa de ser uma regio de planejamento a ser conduzida pela Unio, resgatando assim o papel do Coaride. Em sua ausncia, muitas aes das secretarias de entorno estaduais e distrital ficam limitadas ou at mesmo impossibilitadas de serem realizadas.
4.2 Outras formas de articulao relevantes no mbito metropolitano
Buscou-se identificar outras formas de articulao entre instncias e atores, com impacto na gesto integrada da Ride-DF. Articulaes que no se inserem nos arranjos institucionais apresentados anteriormente. Destaque-se que o Consrcio Pblico de Manejo de Resduos Slidos para a Ride-DF, a ser criado. As discusses acerca deste consrcio surgiram no mbito do Programa Melhoria da Gesto Ambiental Urbana no Brasil (BRA/OEA/08/001), desenvolvido pela Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano do Ministrio do Meio Ambiente (MMA). O estado de Gois, por meio da Secretaria das Cidades do Estado, firmou convnio com o MMA para, no mbito daquele programa, desenvolver o Plano de Gesto Integrada de Resduos Slidos (PGIRS) em Gois e no Distrito Federal, focado na Ride-DF. At este ponto, a articulao se deu entre o governo do estado de Gois e o MMA.
9. A Secretaria do Entorno do Distrito Federal teve o nome alterado para Secretaria de Estado de Desenvolvimento da Regio Metropolitana do Distrito Federal em maro de 2013.
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As discusses acerca da possibilidade de incorporao da gesto associada como soluo de manejo de resduos slidos para os governos locais iniciaram-se em 2007. Entre os avanos conquistados est a assinatura de um protocolo de intenes, que tem induzido aprovao em todas as respectivas assembleias legislativas dos municpios goianos envolvidos, do Distrito Federal e do estado de Gois. Esse um exemplo de forma de articulao relevante que, se contasse com uma atuao mais efetiva do Coaride, poderia ter sido o primeiro passo para a gesto integrada na regio. Similarmente, este conselho tambm poderia instituir comits permanentes para centralizar questes temticas e promover debates que fundamentassem um planejamento integrado. Tais comits no existem no mbito da Ride-DF.
4.3 A viso dos atores e agentes da dinmica metropolitana
Visando aprofundar os resultados da pesquisa acerca dos arranjos institucionais e das articulaes para governana na Ride-DF, foram realizadas entrevistas com agentes pblicos e privados com atuao significativa na produo do espao urbano metropolitano. As entrevistas semiestruturadas visaram ainda conhecer e caracterizar estes atores e agentes da dinmica regional-metropolitana. Buscou-se selecionar atores da esfera pblica e da sociedade civil que representassem vises do arranjo institucional da Ride-DF sob dimenses e perspectivas diferentes. Os atores ligados s instituies pblicas foram escolhidos nos rgos que tm a atribuio formal de tratar da Ride-DF no estado de Gois, no Distrito Federal e no mbito da Unio. O objetivo foi aferir a viso institucional sobre a gesto da Ride-DF, bem como a percepo dos maiores entraves e avanos identificados no decorrer do processo de criao e conduo da regio integrada. Dessa forma, foram entrevistados os senhores: i) secretrio do Entorno do Distrito Federal; ii) secretrio da Representao de Gois, que no perodo de anlise do projeto esteve frente da Secretaria Extraordinria para o Desenvolvimento do Entorno de Braslia; e iii) diretor-superintendente da Sudeco. No segmento da sociedade civil, a pesquisa escolheu um ator do setor agropecurio, em funo de dois aspectos: i) a forte tradio do cooperativismo na regio agrcola do Distrito Federal, que revela satisfatrio grau de organizao social em um ambiente misto (urbano-rural); e ii) os elevados ndices de produtividade no setor agrcola dos municpios da AMB, proporcionados, inclusive, pelo fomento de melhoria tecnolgica a partir da organizao social do cooperativismo. Nesse contexto, foi entrevistado um engenheiro agrnomo da Cooperativa Agropecuria da Regio do Distrito Federal (Coopa-DF). Este setor da economia na regio do Distrito Federal tem estimulado investimentos em galpes, mquinas,
249
equipamentos e estruturao comercial, promovendo inovaes tecnolgicas responsveis pelos expressivos nmeros na produo, por exemplo, de soja cristalina. De maneira geral, em todas as entrevistas, buscou-se identificar se os entrevistados tinham conhecimento das estruturas formais de gesto da Ride-DF, mais propriamente do Coaride. Foi investigado como a atuao do conselho vista pelos estados; como planejada a ao no territrio; qual o meio mais frequente para solucionar os problemas nas FPICs; de que forma se pode aperfeioar o sistema; alm de pontuar os maiores avanos e entraves ao longo do tempo na gesto da Ride-DF. Em especial com o representante da sociedade civil, foi investigada tambm a questo do investimento a partir dos fundos constitucionais para a regio Centro-Oeste. possvel inferir que h, por parte dos entrevistados, baixo conhecimento a respeito do funcionamento e da importncia do papel do Coaride para a gesto metropolitana. Muito embora no se possa precisar a motivao de tal desconhecimento, sugere-se a possibilidade da nfase na gesto dos fundos, de carter mais econmico, na atuao recente do Coaride, e a tradio da resoluo de problemas relacionados FPICs de modo bilateral, principalmente devido paralizao da atuao do Coaride na ltima dcada, criando-se um vcuo institucional. Por meio das respostas obtidas, pode-se dizer que no h, dentro da Ride-DF, um rgo central com boa capacidade de articulao para promover a gesto metropolitana. Isto pode ser exemplificado pelo fato de no haver planejamento estratgico mnimo que promova o dilogo interfederativo entre as diversas polticas das FPICs, declaratrias de ambientes essencialmente metropolitanos, na execuo das polticas pblicas. Outro aspecto que demonstra a ausncia de articulao a alegao de todos os entrevistados vinculados s instituies pblicas de que h oramento disponvel especfico para a regio, entretanto, o dilogo para sua execuo d-se por FPIC, para cada municpio, sem abordagem conjunta de solues, com a clara ausncia de um frum integrado de discusso da gesto metropolitana. Tambm ficou evidente uma preocupao com a baixa capacidade operacional para a execuo de aes no mbito dos municpios, que, isoladamente, no conseguem alcanar a escala metropolitana para solucionar problemas locais. O setor agropecurio na regio do Distrito Federal tem sentido a presena do Coaride muito recentemente, devido divulgao do FDCO. O entrevistado revelou otimismo com a atuao do conselho, o qual lhe proporcionar financiamento a projetos de armazenamento e escoamento da produo agrcola. Associado a este financiamento em especial, a atual gesto do Coaride tem reforado a importncia da ampliao da malha ferroviria para a regio a fim de ampliar a capacidade deste escoamento. Antes do atual momento de divulgao do FDCO,
250
a cooperativa desconhecia o Coaride e no sabia das funes da Ride-DF no mbito da promoo de desenvolvimento territorial. A ausncia de articulao do rgo gestor, no entanto, no impediu que esta organizao social, em particular, implementasse no territrio, em escala regional-metropolitana, relaes de articulao para promover inovao tecnolgica e aumento da produo em, no mnimo, trs municpios10 da AMB. As perspectivas dos entrevistados permitem a concluso de que os maiores avanos residem justamente na retomada do processo de dilogo entre os Entes Federados atuantes no territrio, bem como na retomada do Coaride como espao de discusses. A criao das duas secretarias de Estado em Gois e no Distrito Federal para tratar dos assuntos metropolitanos na regio tambm revela um processo de amadurecimento da necessidade de planejamento integrado. Como entrave, foi citado a descrena com relao ao processo de planejamento e dilogo com a populao na execuo de aes, que no deixa de ser um resultado do descompasso entre as vises da Unio, dos estados e municpios envolvidos. Aparentemente, a Ride-DF no tem identidade. um territrio com polticas fragmentadas e, por isso, sem nenhum enfoque metropolitano.
Os arranjos institucionais identificados na Ride-DF so variados, difusos e desconectados. A constituio de um conselho gestor sem um fundo especfico fragiliza a capacidade de operao desta instncia de gesto. No entanto, isto no invalida a possibilidade de haver um mnimo processo de planejamento integrado para que se construa uma agenda positiva na consolidao da gesto desta regio de planejamento estratgica para o pas. Por seu turno, vrias aes pontuais revelam-se capazes de confirmar a necessidade de convergncia de esforos para a gesto integrada. Os programas federais esto chegando Ride-DF por meio de convnios e acordos de cooperao. O estado de Gois e o Distrito Federal, da mesma forma, utilizam estes instrumentos de gesto para estabelecer aes nos municpios integrantes da Ride-DF, com maior expresso na AMB. O crescimento da regio Centro-Oeste e a possibilidade de diversificao da economia s iro ampliar esta necessidade de gesto integrada. O sucesso do Consrcio Pblico de Resduos Slidos poder viabilizar outras aes integradas do mesmo porte, desde que a atuao do Coaride seja mais integradora e dimensionada.
10. Cristalina, Luzinia e Formosa. Ressalte-se que produo agropecuria uma das funes pblicas de interesse comum (FPICs) do decreto de reestruturao do Conselho Administrativo da Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Coaride).
251
Considerando os dois tipos de arranjos os institucionais e outros de articulao relevantes , notvel que os arranjos com articulao diferenciada dos institucionais so mais frequentes e tm demonstrado capacidade de compreenso da dimenso regional e, em algumas ocasies, at mesmo metropolitana. Quando os secretrios do entorno do Distrito Federal e de Gois revelam as dificuldades de articulao no mbito do Coaride, bem como, ao mesmo tempo, revelam os acordos bilaterais e as demandas cada vez mais frequentes, fica claro que o arranjo institucional no est funcionando e que urgente rev-lo. As impresses tiradas da avaliao dos arranjos institucionais da Ride-DF apontam um frgil estgio de governana, principalmente metropolitana. Um arranjo institucional discreto, sem iniciativa de promover um planejamento integrado; a ausncia de um fundo especfico para o apoio a projetos e aes; e a falta de representatividade da sociedade civil neste arranjo institucional reproduzem um cenrio de falta de conduo de uma instncia que facilitasse o dilogo interfederativo e promovesse a pactuao necessria para a construo de metas comuns. As aes no institucionais que se revelaram na investigao no produzem um nvel estratgico de governana, por no conseguirem se integrar com outras demandas metropolitanas. Desconexas, estas aes no conduzem a polticas pblicas consolidadas, que tenham rebatimento em melhorias na gesto das FPICs, por exemplo. Setorialmente e momentaneamente, os projetos bilaterais resolvem questes emergenciais e, exatamente por isso, no se transformam na capacidade de governana que uma regio integrada necessita. Estratgica, do ponto de vista geoeconmico, tendo como ncleo um fenmeno metropolitano na malha urbana brasileira, a Ride-DF s dever se consolidar por meio de fortes articulaes, voltadas para um planejamento integrado, sem ferir o pacto federativo, incorporando todos os atores envolvidos em seu processo de governana.
REFERNCIAS
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252
______. Decreto no 7.469, de 4 de maio de 2011. Regulamenta a Lei Complementar no 94, de 19 de fevereiro de 1998, que autoriza o Poder Executivo a criar a Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride) e instituir o Programa Especial de Desenvolvimento do Entorno do Distrito Federal. Braslia: 4 maio 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/CyvH3>. ______. Medida Provisria no 581, de 20 de setembro de 2012. Dispe sobre o Fundo de Desenvolvimento do Centro-Oeste (FDCO). Braslia: 20 set. 2012a. ______. Ministrio da Integrao Nacional. Fundos constitucionais de financiamento desempenho operacional 2009-2010. Braslia, 2012b. Disponvel em: <http://tinyurl.com/k3w5vvm>. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA; MPOG MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO. Regies de Influncia das Cidades (REGIC) 2007. Rio de Janeiro: IBGE, 2008. MIRAGAYA, J. Dos bandeirantes a JK: a ocupao do planalto central brasileiro anterior fundao de Braslia. In: PAVIANI, A. et al. (Orgs.). Braslia 50 anos: da capital metrpole. 1. ed. Braslia: Editora da UnB, 2010. v. 1. p. 55-94. PAVIANI, A. A metrpole terciria: evoluo urbana espacial. In: PAVIANI, A. et al. (Orgs.). Braslia 50 anos: da capital metrpole. 1. ed. Braslia: Editora da UnB, 2010, v. 1, p. 227-251.
MIRAGAYA, J. O processo de desenvolvimento de Braslia e a formao de sua rea metropolitana. Revista de conjuntura, Braslia, ano XII, n. 45, abr.-jun. 2011, p. 40-43. Disponvel em: <http://goo.gl/Gjegm>. PRADO, S. A questo fiscal na Federao brasileira: diagnstico e alternativas. Brasil: Cepal, 2007. Disponvel em: <http://goo.gl/nr2oQ>.
CAPTULO 12
ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE GESTO DA REGIO METROPOLITANA DE GOINIA

Lucelena Melo* Dbora Ferreira da Cunha** Elcileni de Melo Borges*** Juheina Lacerda Ribeiro Viana****
1 2
1 INTRODUO
Este trabalho tem como objetivos apresentar e debater a gesto e a governana metropolitanas na Regio Metropolitana de Goinia (RMG), por meio da anlise dos arranjos institucionais formatados desde a sua instituio, em 1999. Para isso, este trabalho foi divido em cinco sees, incluindo esta introduo e as consideraes finais. A seo 2 apresenta uma breve caracterizao socioespacial da RMG, bem como o histrico do processo de conurbao e formao da dinmica metropolitana entre seus municpios, contextualizando a problemtica urbana que hoje se apresenta. A seo 3 descreve e analisa os arranjos institucionais presentes na RMG, com foco em seu processo de formalizao legal, bem como no sistema de gesto institudo na legislao estadual instncias de gesto, conselhos, fundos e instrumentos de planejamento. De forma complementar, apontada a insero desta Regio Metropolitana (RM) nos ltimos oramentos estaduais frente s demais prioridades de investimento estatal. Por fim, a seo 4 procura avaliar a governana na RMG, partindo primeiramente da anlise do funcionamento dos arranjos de gesto e do financiamento s aes na regio para, em seguida, agregar a viso de atores e agentes atuantes no desenvolvimento do espao metropolitano, acerca da governana metropolitana.
* Coordenadora estadual da Secretaria Estadual de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia (SEDRMG) e coordenadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil, em Gois. ** Pesquisadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil no Ipea e professora na Faculdade de Cincias Sociais da Universidade Federal de Gois (UFG). *** Doutoranda no Instituto de Estudos Socioambientais da Universidade Federal de Gois (Iesa/UFG). **** Pesquisadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil no Ipea.
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2 BREVE CARACTERIZAO DO ESPAO INSTITUCIONALIZADO DA RMG
A populao da Regio Metropolitana de Goinia somava, em 2010, cerca de 2,1 milhes de habitantes, distribudos em vinte municpios com taxa de urbanizao de 98%. A participao da populao metropolitana no total estadual era de 36,2% em 2010, correspondendo a dois teros do total do estado de Gois e concentrando um tero de seus eleitores, cerca de 80% de seus estudantes universitrios e 36,9% de seu produto interno bruto (PIB) (IMB e Gois, 2012). Quatro municpios da RMG concentravam aproximadamente 90% de sua populao: Goinia (o polo), Aparecida de Goinia, Trindade e Senador Canedo, somando 1.946.589 habitantes. Outros quatro municpios possuam populao entre 20 mil e 50 mil habitantes e os demais, abaixo de 20 mil habitantes (mapa 1). Os dados demogrficos evidenciam o processo de acelerado crescimento populacional pelo qual passou a RMG nos ltimos quarenta anos. Com efeito, os atuais vinte municpios da RMG totalizavam 501.063 habitantes em 1970, passando a 2,1 milhes em 2010 conforme dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) , o que representou uma taxa geomtrica de crescimento populacional de 4,31% ao ano (a.a.). Estes dados mostram que, em quarenta anos, a RMG cresceu 4,3 vezes, com um comportamento praticamente linear.
MAPA 1
Evoluo dos limites administrativos da Regio Metropolitana de Goinia (1999-2010)
Fonte: Secretaria Estadual de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia (SEDRMG). Elaborao: Juheina Lacerda R. Viana.
Arranjos Institucionais de Gesto da Regio Metropolitana de Goinia
255
Entre os municpios que integram a RMG, percebem-se diferentes nveis de integrao com a metrpole. Os municpios que apresentam nveis muito alto, alto e mdio de integrao na dinmica metropolitana,1 com exceo de Abadia de Gois, localizam-se em reas contguas a Goinia e dispem de maior mobilidade dezoito municpios esto integrados Rede Metropolitana de Transportes Coletivos (RMTC) , o que favorece o acesso aos equipamentos e servios e ao mercado de trabalho da metrpole. Tais municpios, conurbados a Goinia, vm recebendo mais investimentos de infraestrutura urbana e se tornam alvo frequente da ao do capital imobilirio, devido ao preo da terra e maior demanda da classe trabalhadora e migratria, que, por razes econmicas e sociais, vo buscar soluo de moradia no entorno: onde se concentra hoje o maior nmero de empreendimentos do programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV), do Programa de Acelerao de Crescimento (PAC) da Habitao e do programa Crdito Solidrio, entre outros. Outros municpios com integrao baixa e mdia a Goinia tiveram crescimento acima de 2,5%, so eles: Hidrolndia (2,89%); Aragoinia (2,69%); Nerpolis (2,67%); Terezpolis (2,59%); e Trindade (2,58%). Os demais municpios tiveram crescimento abaixo de 2,5%, chamando ateno o desempenho de Goianpolis, com taxa praticamente nula de crescimento (0,01%).
2.1 O processo de metropolizao de Goinia
Goinia uma cidade jovem, consolidada no perodo de franca urbanizao da populao brasileira. O processo de parcelamento da capital de Gois se acelerou nas dcadas de 1950 e 1960, e foi nesse perodo que o municpio viveu os maiores ndices de crescimento populacional, saltando de 53.389 habitantes, em 1950, para aproximadamente 260 mil habitantes, em 1964, com mais de 90% da populao estabelecida na zona urbana. No fim da dcada de 1970, explodiu a ocupao dos bairros de Aparecida de Goinia, nas reas limtrofes com a capital; em pouco tempo, as cidades de Goinia e Aparecida de Goinia j estavam conurbadas. O processo de conurbao Goinia se estende aos dias de hoje, abrangendo os municpios de Senador Canedo, Trindade, Goianira e Santo Antnio de Gois. O caso de Goianira exemplar, pois, desde os anos 1990, este municpio apresenta um crescimento concorrente com o polo metropolitano ao longo da rodovia GO-070, onde vm se formando inmeros bairros populares e continuam aflorando novos lanamentos de loteamentos, caracterizados pelo abrigo de migrantes, pessoas socialmente excludas das condies de moradia na metrpole e trabalhadores do polo industrial, o que, para muitos analistas, vem configurando uma tendncia de conurbao a noroeste da cidade Goianira e Trindade um grande vetor da expanso da periferia de Goinia (Alves e Chaveiro, 2007).
1. A classicao do nvel de integrao dos municpios metropolitanos foi elaborada no mbito do estudo Como anda Goinia, de Moyss (2009).
256
Outro aspecto importante na configurao do espao e do uso do solo urbano da RMG foi a construo de equipamentos de atendimento regional, a partir da dcada de 1980, o que agregou valor a terra e movimentou o mercado imobilirio, provocando novas dinmicas de circulao e uso na cidade. Na mesma tendncia, equipamentos urbanos de grande relevncia localizados em Goinia tm atrado grande demanda da populao metropolitana, gerando fluxos e refluxos da capital com os municpios da RMG. Destacam-se, ainda, os impactos esperados com os novos projetos virios e de transportes, como o Eixo Anhanguera implantao do veculo leve sobre trilhos (VLT em Goinia, o anel virio e a Ferrovia); Norte-Sul , que corta quatro municpios da RMG. O mapa 2 ilustra alguns dos principais equipamentos e empreendimentos de atendimento regional da RMG.
MAPA 2
Principais empreendimentos e equipamentos de atendimento regional da RMG
080
Santo Antnio de Gois

Polo Caladista
070
Neroplis Bonnpolis
153
Regio Metropolitana de Goinia

Inhumas Nova Veneza Brazabrantes Neroplis Terezpolis de Gois Goianira Santo Antnio de Gois
Sunturio de Trindade Industri a Coca-Col a
Catura
Goianira
Goianpolis Bonnpolis
Trindade Goinia Senador Canedo Caldazinha
Goinia
Campus II UFG
Abadia de Gois Guap
Aparecida de Goinia
Bela Vista de Gois Aragoinia Hidrolndia
Trindade
Shopping Passei o das guas
060
010
Estao de Tratament o de Esgoto
Conjunto habitacional Jardim do Cerrado
Estdio Serra Campus Dourada Vila ArajoI UFG Cultural Praa Jorge Cvica Centro Cultural Oscar Niemeyer PUC Hospital de Urgncias de Goinia UNIP
Rodoviria de Goinia Centro de Convenes
CRER Parque Mutirama PUC
Aeroporto Santa Genoveva
Equipamentos
VLT
Senador Canedo
Distribuidora de combustveis Polo empresarial Frigorc o
Centros culturais Rodoviria Frigorco Hospitais Universidades Parques/praas Polos empresariais
Estdio Igreja Aeroporto Shopping center Distribuidora de combustveis Estao de tratamento de esgoto
Parque Macambira Anicuns

060
153
Abadia de Gois
Aparecida de Goinia
Polo empresarial
020
Conjunto habitacional
Malha viria
Anel virio Veculo leve sobre trilhos (VLT)
Km
Rodovias estaduais Rodovias federais
02 1
468
Escala grca
Ferrovia Norte-Sul
Fonte: SEDRMG. Elaborao: Juheina Lacerda R. Viana.
3 ARRANJO INSTITUCIONAL DA RMG 3.1 O processo de institucionalizao da RMG
Na esteira da Constituio Federal de 1988 (CF/88), que facultou aos Entes Federados a possibilidade de instituio de regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies (Brasil, 1988), a Constituio do Estado de Gois
257
promulgada em 5 de outubro de 1989 tambm deliberou sobre esta questo, autorizando a criao da Regio Metropolitana de Goinia (Artigos 4o, 90 e 91). Dez anos aps o advento da Constituio do Estado de Gois, a Lei Complementar no 27/1999 criou, de fato, a Regio Metropolitana de Goinia, inicialmente composta por onze municpios. Esta mesma lei complementar instituiu a Regio de Desenvolvimento Integrado de Goinia (RDIG), composta por sete municpios.2 Antes de ser instituda oficialmente como regio metropolitana, essa unidade territorial j vinha sendo objeto de planos e programas que procuravam assumir e problematizar a questo da aglomerao urbana, levando criao do Aglomerado Urbano de Goinia (AGLURB), na dcada de 1980, com dez municpios, embrio da RMG. De sua instituio atualidade, a RMG sofreu diversas modificaes, passando em 2010 a ser composta por vinte municpios.3 O mapa 1 mostra as diversas alteraes e a evoluo dos limites administrativos da RMG de 1999 a 2010. A figura 1 expressa a trajetria temporal da institucionalizao do espao metropolitano, demarcando tambm a constituio do Aglomerado Urbano de Goinia e as modificaes na composio da RMG desde sua criao, em 1999.
FIGURA 1
1980 1980 AGLURB Lei no 8.956/1980 dez municpios
Linha do tempo: formao do espao metropolitano da RMG

1990 1989 AGLURB Lei no 10.845/1989 treze municpios 2000 2004 RMG Lei no 48/2004 doze municpios 2010 2010 RMG Lei no 78/2010 vinte municpios
1983 AGLURB Lei n 9.396/1983 onze municpios

o
1999 RMG Lei n 27/1999 onze municpios

o
2005 RMG Lei n 54/2005 treze municpios

o
Fonte: Secretaria de Estado da Casa Civil de Gois. Elaborao: Dbora Ferreira da Cunha.
3.2 Arranjos institucionais para gesto da RMG
O atual arranjo formal de gesto da RMG foi institudo pela lei que o criou e composto por vrias instncias de gesto e instrumentos de planejamento: Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia (Codemetro), Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos (CDTC), Cmara Temtica de
2. A Regio de Desenvolvimento Integrado de Goinia (RDIG) foi revogada pela Lei Complementar no 87, de 7 de julho de 2011 (Artigo 1o, inciso I). 3. Modicao dada pela Lei Complementar no 78, de 25 de maro de 2010.
258
Uso e Ocupao do Solo, Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos (CMTC), Fundo de Desenvolvimento Metropolitano (Fundemetro) e Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Goinia previsto na Constituio do Estado de Gois de 1989. A figura 2 traz a sntese do arranjo institucional da gesto metropolitana da RMG.
FIGURA 2
Institucionalidade responsvel pela gesto metropolitana
Secretaria Estadual de Desenvolvimento da Regio Metopolitana de Goinia
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano de Goinia
Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia
Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos
Cmara de Uso e Ocupao do Solo
Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos Fonte: Gois (1999). Elaborao: Dbora Ferreira da Cunha.
O Codemetro a instncia de carter normativo e deliberativo responsvel pela gesto metropolitana.4 Este conselho foi previsto para funcionar a partir de cmaras temticas correspondentes s funes pblicas de interesse comum (FPICs) consideradas na lei, tendo sido criadas naquele momento duas cmaras temticas: a Cmara de Uso e Ocupao do Solo e a Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos. Porm, apenas a CDTC foi instalada e funciona ativamente, tendo sob sua subordinao a Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos. Em 2000, foi criado o Fundemetro (Decreto no 5.192), tendo como rea de abrangncia todos os municpios que compem a RMG.
4. A instituio do Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia (Codemetro) foi prevista na Lei Complementar no 27/1999, mas sua criao e a denio de suas competncias se deram por meio do Decreto no 5.193/2000.
259
A instituio responsvel pela gesto do Fundemetro e do Codemetro passou por trs alteraes de 1999 atualidade. Primeiramente, pertencia Gerncia de Acompanhamento dos Programas Metropolitanos, da Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento (SEPLAN). No perodo 2005-2011, ficou a cargo da Secretaria de Estado das Cidades,5 estrutura que foi renovada em 2011, quando foi criada a Secretaria Estadual de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia (SEDRMG), ficando a presidncia do Codemetro e a gesto do Fundemetro a cargo do secretrio de estado de desenvolvimento da RMG.6 Alm das instncias de gesto da RM mencionadas, foi instituda, em 2001, a RMTC7 como unidade sistmica regional, composta por todas as linhas e todos os servios de transportes coletivos que servem ou que venham a servir ao municpio de Goinia e aos dezessete municpios da RMG.8 A gesto da RMTC de responsabilidade da Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos, companhia que revestida de poder de polcia e subordinada Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos. A definio de tal arranjo, visando fortalecer a gesto de FPICs na RMG, teve amparo na Constituio do Estado de Gois e na Lei Complementar no 27/1999. A Constituio estadual, em seu Artigo 90, 2o, considera como funes pblicas de interesse comum os seguintes itens: transporte e sistema virio; segurana pblica; saneamento bsico; ocupao e uso do solo; abertura e conservao de estradas vicinais; aproveitamento dos recursos hdricos; distribuio de gs canalizado; cartografia e informaes bsicas; aperfeioamento administrativo e soluo de problemas jurdicos comuns; outras definidas em lei complementar. Alm disso, o texto constitucional prev que as diretrizes do planejamento das funes de interesse comum da Regio Metropolitana de Goinia sero objeto do Plano Diretor Metropolitano (Gois, 1989). Por sua vez, a Lei Complementar no 27/1999, em seus Artigos 2o e 3o, define como diretriz a integrao dos municpios da RMG em um sistema de gesto metropolitano, com o intuito de associar a organizao, o planejamento e a execuo de FPICs, observando os princpios da autonomia municipal e da cogesto entre os poderes pblicos estadual e municipal e a sociedade civil. Foram consideradas como de interesse comum as atividades que atendam a mais de um municpio, assim como aquelas que, mesmo restritas ao territrio de um deles, sejam,
5. Lei Complementar no 53/2005. 6. Lei Complementar no 87/2011. 7. Lei Complementar no 34/2001. 8. Apenas dois municpios da Regio Metropolitana de Goinia (RMG) no integram a Rede Metropolitana de Transportes Coletivos (RMTC): Catura e Inhumas.
260
de algum modo, dependentes ou concorrentes de funes pblicas e servios supramunicipais (Gois, 1999).9 Ademais, essa lei estabeleceu como atribuio do estado de Gois:
Oferecer assessoramento tcnico e administrativo ao Conselho de Desenvolvimento da Regio Metropolitana de Goinia; acompanhar tcnica e financeiramente a execuo dos estudos, projetos, obras e atividades aprovadas e declaradas de interesse comum pelo Codemetro, bem como supervisionar sua compatibilizao intermunicipal e intersetorial (Gois, 1999).
Tais elementos permitem afirmar que, do ponto de vista de legal, h amparo gesto das FPICs na RMG, bem como instncias de gesto articuladas para tal, especialmente para a funo transporte.
3.3 Gesto metropolitana na legislao oramentria do estado
Quanto insero da gesto metropolitana na legislao oramentria do estado de Gois, observam-se alguns programas e aes desde o incio dos anos 2000: o Plano Plurianual (PPA) 2000-2003 instituiu o Programa da Regio Metropolitana de Goinia Metrpole Cidad, com aes que integravam nove secretarias, cinco agncias e seis fundos. O PPA 2004-2007 propunha, por meio da SEPLAN, apenas um programa, denominado de Regio Metropolitana de Goinia Metrpole Contempornea, e onze aes para tratar as questes metropolitanas da RMG relacionadas coordenao, ao gerenciamento e a alguns projetos pontuais, como a pavimentao de rodovia (duplicao) e um teleporto. O PPA 2008-2011, por meio da Secretaria das Cidades, indicava trs programas e quatorze aes integradas Metrobus S. A. e ao Fundo de Proteo Social do Estado de Gois (Protegegois), contemplando questes relacionadas ao transporte coletivo da RMG denominados de Programa para Mobilidade na Regio Metropolitana e Municpios de Mdio Porte e Programa de Planejamento e Infraestrutura Metropolitana , como subsdios ao cidado, mobilidade, acessibilidade, circulao no motorizada, infraestrutura e manuteno. Atualmente, no PPA 2012-2015, a SEDRMG conta com trs programas e vinte aes, visando ao ordenamento do territrio, ao transporte e mobilidade urbana. O PPA apresenta tambm outras dez aes que visam atender RMG em questes relacionadas s reas de abastecimento de gua, cultura, sade, desenvolvimento regional, segurana pblica, transporte e infraestrutura; apresentando, inclusive, contrapartidas financeiras por meio das secretarias, das empresas e dos,
9. O Artigo 5o da Lei Complementar no 27/1999 dispe que as funes pblicas de interesse comum (FPICs) sero denidas pelo Codemetro entre os campos funcionais previstos nos incisos I a VIII do art. 90 da Constituio Estadual e mais os seguintes: planejamento; poltica de habitao e meio-ambiente; desenvolvimento econmico; promoo social; modernizao institucional (Gois, 1999).
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fundos ligados s respectivas reas. A justificativa apresentada para a criao destes programas centra-se em atenuar os problemas e os conflitos consequentes do processo de metropolizao que aprofundam a desigualdade social. No mbito do Programa de Ao Integrada de Desenvolvimento (PAI) do governo estadual, que uma integrao dos principais programas do PPA 2012-2015 cuja execuo receber as prioridades da administrao pblica , a SEDRMG conta com dois programas: Implantao do VLT e Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Goinia. Com a implementao do programa de desenvolvimento da RMG, pretende-se obter um espao regional socialmente estruturado, definindo-se o seu papel, nos contextos regional e nacional, de uma metrpole moderna, justa e sustentvel. Entre as aes propostas, esto a elaborao do Plano Diretor da Regio Metropolitana de Goinia, e a elaborao do projeto e a construo da Estao Cerrado centro gastronmico 24 horas na antiga rodoviria de Goinia e a reestruturao da nova Praa Cvica. Por sua vez, o Programa de Transporte e Mobilidade Urbana da RMG est fundamentado no apoio s aes de melhoria das atuais condies de mobilidade urbana e de acesso ao servio de transporte coletivo pblico, com convergncia para integrao de polticas urbanas e sociais da RMG. O programa de implantao do VLT prev a implantao de um sistema de transporte coletivo com tecnologia ferroviria urbana tipo VLT no traado do atual sistema de trnsito rpido de nibus (BRT bus rapid transit)Eixo Anhanguera, que apresenta saturao operacional. Proposto para ser efetivado por meio de parceria pblico-privada (PPP), a estimativa oramentria do Projeto VLT Eixo Anhanguera de R$ 1,3 bilho, envolvendo recursos pblicos (municipais, estaduais e federais) da ordem de R$ 715 milhes, sendo, aproximadamente, R$ 300 milhes do oramento do estado de Gois, obtidos via instituies financeiras e operaes oficiais de crditos; outros R$ 200 milhes do oramento estadual, aportados por meio do Fundo Especial do VLT; e R$ 216 milhes originados do PAC Mobilidade Grandes Cidades. De modo geral, a execuo financeira dos programas que envolvem aes para a RMG, presentes nos PPAs de 2000 a 2015, pode ser considera baixa. Em resumo, dos quatro perodos considerados, observa-se nos dois primeiros (2000-2003 e 2004-2007) que, inicialmente, foram integradas aes de interesse comum, envolvendo vrios rgos e fundos, os quais possibilitaram maior execuo das metas programadas: respectivamente, 40,2% e 20,9%. No perodo seguinte (2008-2011), a execuo oramentria ficou abaixo de 0,5%, destacando-se que, neste PPA, as aes pouco se integravam com as reas consideradas anteriormente, pois o planejamento foi totalmente direcionado para as reas de transporte e mobilidade urbana. Finalmente, o PPA 2012-2015 registra uma execuo financeira
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de 2% do valor orado, envolvendo aes relacionadas sade e ao transporte. Comparando-se proporcionalmente as aes destinadas s questes metropolitanas em relao ao Oramento Geral do Estado (OGE), no perodo 2004-2007, constata-se que representaram apenas 1,4%; de 2008 a 2015, menos de 0,5%.
4 AVALIAO DA GOVERNANA NA RMG 4.1 A governana a partir da anlise dos arranjos de gesto
Conforme esboado ao longo deste texto, o arranjo institucional de gesto da RMG pode ser considerado um sistema consolidado de gesto, contando com vrios instrumentos e instncias de gesto metropolitana, como o Codemetro, o Fundemetro, a CDTC, a RMTC, a CMTC e a Cmara Temtica de Uso e Ocupao do Solo. A atual gesto estadual considera a elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Goinia, previsto na Constituio do Estado de Gois de 1989, uma de suas aes estruturantes, com previso oramentria no PPA 2012-2015 e processo de elaborao iniciado pela SEDRMG. Ao longo de seus treze anos de existncia, esse sistema de gesto metropolitana passou por vrias alteraes na composio das instncias que o integram via edio de leis especficas , bem como na instituio que o coordena: inicialmente, a SEPLAN; depois, a Secretaria das Cidades e, mais recentemente, a SEDRMG. Curioso observar, porm, que a nica instncia de gesto prevista que funciona ativamente a Cmara Deliberativa de Transportes Coletivos, que tem sob sua subordinao a Companhia Metropolitana de Transportes Coletivos. No h registros de realizao de reunies e deliberaes do Codemetro e/ou de atividades relacionadas ao planejamento das funes de interesse comum entre o estado e os municpios da RMG. Este conselho realizou, no perodo 2000-2012, apenas duas cerimnias para posse de seus membros. Tampouco h registros de recursos financeiros e movimentao do Fundemetro. Na prtica, o transporte a nica funo pblica de interesse comum executada no mbito do sistema de gesto da RMG desde a dcada de 1980. Em 1984, foi elaborado o Plano Diretor de Transporte Urbano de Goinia; em 2004, o Plano Diretor de Transporte Coletivo da RMG (PDSTC-RMG), cuja base foi a Pesquisa de origem e destino da RMG, realizada em 2000, e suas atualizaes. Em 2006, com aprovao da CDTC, o PDSTC-RMG foi atualizado e definido como instrumento executivo orientador da poltica de transporte coletivo para toda a RMTC, cabendo em especial CMTC e aos municpios a observncia de princpios, diretrizes, objetivos, metas e aes nele definidas caracterizando-se como o nico instrumento de gesto em pleno funcionamento na RMG.
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Alm do transporte, destaca-se uma iniciativa com carter de poltica metropolitana na rea ambiental, no mbito do Consrcio Intermunicipal do Rio Meia Ponte, que embora envolva outros municpios no integrantes da RMG estabelece uma pactuao ambiental entre Goinia e Goianira enfocada como poltica metropolitana reconhecida no Plano Diretor de Goinia. No mesmo sentido, h o Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio Meia Ponte (CBMP), de carter consultivo e deliberativo, que embora no tenha carter metropolitano conta com uma rea de abrangncia da hidrografia que envolve 38 municpios do centro-sul de Gois, dezesseis deles situados na RMG. No mbito dos instrumentos de planejamento municipais, cabe destacar que quase todos os municpios da RMG j elaboraram seus planos diretores quinze dos vinte municpios , sendo que dezesseis receberam apoio institucional do governo estadual com aporte de recursos por meio do programa Cidade pra Gente (PPA 2007-2010) e dois, alm do apoio estadual, receberam recursos do Ministrio das Cidades/Oramento Geral da Unio (MCidades/OGU) e do programa Habitar Brasil, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Atualmente, h quinze municpios com plano diretor aprovado em lei e outros dois que concluram o plano, mas no editaram a lei. No entanto, nenhum desses planos diretores abrange aes de planejamento com o propsito de resolver os problemas metropolitanos, uma vez que buscam solucionar apenas os problemas de carter local. Conforme concluso da pesquisa do Ministrio das Cidades, Rede Planos Diretores Participativos (RPDP), a nica poltica com sinergia suficiente para articular os municpios metropolitanos est relacionada Rede Metropolitana de Transporte (Moyss, Borges e Kallabis, 2011).10 Outro destaque se deve Poltica Nacional de Habitao (PNH), que condicionou o planejamento habitacional como etapa obrigatria para o acesso aos recursos pblicos. Embora no haja exigncia legal para que a PNH se torne lei, o estado de Gois aderiu esta, e dos vinte municpios da RMG, dezenove receberam recursos do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS) para elaborao de seu Plano Local de Habitao de Interesse Social. At o momento, seis municpios concluram, dez municpios concluram parcialmente, trs esto elaborando e apenas um no recebeu recursos federais Brazabrantes, municpio integrado RMG em 2010. Tal observao deixa evidente, mais uma vez, o entendimento de que o pacto federativo ensejado pela CF/88 estimula a ao local/municipal em detrimento do planejamento integrado nas palavras de Moura (2004), um padro localista de polticas pblicas.
10. Pesquisa Rede Planos Diretores Participativos (RPDP), do Ministrio das Cidades (MCidades), que avaliou cinco municpios da RMG (Goinia, Aparecida de Goinia, Senador Canedo, Trindade e Hidrolndia) (Moyss, Borges e Kallabis, 2011).
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Analisando os desafios e as possibilidades para a gesto metropolitana na RMG, Santos (2008) apurou, em seu trabalho de pesquisa de mestrado, com base em entrevistas com representantes de quatro municpios da RMG Aparecida de Goinia, Goinia, Senador Canedo e Trindade, os mais conurbados e expressivos , que a ausncia de um projeto poltico de planejamento urbano desenvolvido para a RMG dificulta a busca de solues para os vrios problemas que afligem a populao metropolitana. Por exemplo, a elaborao de planos setoriais de interveno nas questes de infraestrutura, transporte, sade, educao, emprego e renda e o planejamento oramentrio dos municpios para as questes metropolitanas (Santos, 2008, p. 105-106). No mesmo sentido, uma pesquisa feita pelo Instituto Serpes, nos Fruns Agenda Gois 2005-2015 e Agenda 21 Estadual, evidenciou como Goinia vem sofrendo com as consequncias do fluxo da populao dos municpios vizinhos, na perspectiva de atendimento de demandas e servios oferecidos por esta cidade; uma vez que estes municpios no conquistaram sua autossuficincia e autonomia na gesto dos seus problemas institucionais e administrativos. E o crescimento das demandas sobre Goinia tem sido inversamente proporcional capacidade de responder s necessidades da populao, gerando crescente insatisfao e excluso, devido ausncia de planejamento e s dificuldades de gesto dos municpios vizinhos que, cada vez mais, se tornam dependentes de Goinia. Tomando como ponto de partida o contexto nacional de expanso da metropolizao institucionalizada no Brasil a partir da CF/88, conjugada ao esvaziamento da questo metropolitana no campo das polticas pblicas, fragilizao e fragmentao da gesto destes espaos o que Costa (2012, p. 5) denomina de ambivalente avano do processo de metropolizao, em suas diferentes facetas , tecem-se algumas consideraes sobre o arranjo institucional de gesto da RMG. A Lei Complementar no 27/1999 props uma complementao das FPICs previstas na Constituio do Estado de Gois de 1989 e novos institutos para a integrao da execuo destas funes: concesso, permisso ou autorizao do servio entidade estadual, quer pela constituio de entidade de mbito metropolitano, quer mediante outros processos que, atravs de ajustes, venham a ser estabelecidos (Gois, 1999). Todos estes mecanismos normativos e de engenharia previstos permitem afirmar que a RMG tem um bom arranjo institucional de governana metropolitana, mas que a governana democrtica frgil e, na prtica, tais arranjos no funcionam. Esta constatao coincide com a tnica das anlises em contexto nacional, como a realizada por Gouva (2005), segundo o qual um aspecto comum a todas as regies metropolitanas no Brasil que, apesar de existirem legalmente, na prtica elas ainda no funcionam.
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Entre as razes para tal, Gouva (2005) destaca a ausncia de tradio de cooperao interinstitucional na formao poltica e administrativa brasileira, a viso imediatista dos gestores pblicos e os conflitos nas relaes entre os entes federativos principalmente estados e municpios , devido dificuldade de acordo entre foras polticas. Alm disso, no existe motivao para identificar os problemas metropolitanos de interesse comum, exceto quando a gravidade da questo ou a presso popular exige a articulao municipal. O iderio municipalista preconizado pela CF/88 orienta os processos de descentralizao e os modelos de gesto das polticas pblicas locais, em detrimento do desenvolvimento de uma cultura do regional. Em consequncia, as incipientes prticas para a gesto de funes pblicas de interesse comum, desenvolvidas por conjuntos de municpios, constituem-se basicamente em estratgias no interior de polticas setoriais para o enfrentamento das aes pblicas que transcendem os limites do local (Moura, 2004). Esse padro localista de polticas pblicas se evidencia fortemente na RMG, que embora ainda no tenha elaborado seu Plano Diretor Metropolitano e tenha institudo a Cmara Temtica de Uso e Ocupao do Solo, que no funciona ativamente registra vrias aes de planejamento urbano em nvel municipal. Como destacado ao longo deste texto, a funo transporte a nica com gesto metropolitana na RMG com destaque para o case RMTC/Consrcio RMTC, que representa a atuao conjunta e consorciada das concessionrias privadas do sistema na operao da Central de Controle Operacional (CCO), na prestao do Servio de Informao Metropolitano (SIM) e nas atividades de gesto, operao e manuteno dos terminais de integrao da RMTC. Para o poder pblico, o Consrcio RMTC representa a reformulao do modelo de gesto do transporte na RMG, consrcio este que veio para melhorar a eficincia do servio populao e para que o transporte fosse tratado de uma forma nica. Gestores da CMTC consideram que a centralizao da gesto das operadoras privadas com a criao deste consrcio beneficiou o controle e a fiscalizao pelo poder pblico, j que, a qualquer momento, possvel monitorar qualquer veculo nas ruas. Outro destaque na poltica metropolitana de transportes da RMG a estratgia do governo estadual, lanada em 2005, para a proviso de tarifa subsidiada aos usurios da linha 001: Eixo Anhanguera operada pela estatal Metrobrus e para as linhas semiurbanas alimentadoras da linha 001 , integrantes da RMTC. Desde 2005, o Sistema Integrado de Transportes Coletivos da RMTC (SIT-RMTC) opera com tarifa nica e disponibiliza pelo menos trs modalidades de integrao fsica, espacial e tarifria das diferentes linhas que compem a rede de transporte.
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do estado, e o servio de transporte coletivo no acompanhou as mudanas de crescimento da cidade e da regio. Como na maioria das capitais brasileiras, em Goinia a questo da mobilidade um fator preocupante e o transporte pblico da RMG deficitrio, tendo experimentado graves crises nos ltimos anos, a despeito dos investimentos que tem recebido, tanto para gesto e operao dos servios Consrcio RMTC e renovao da frota quanto em infraestrutura reforma de terminais e implantao de corredores de transporte.
4.2 A governana a partir da viso de atores e agentes
No entanto, a RMG cresceu muito e continua crescendo acima da mdia
Visando avaliar qualitativamente a poltica metropolitana na RMG, foi realizada uma pesquisa de opinio no mbito do projeto Governana Metropolitana no Brasil , entre janeiro e fevereiro de 2013, com alguns dos principais atores que representam os setores pblicos, privados e da sociedade civil organizada, e que participam da gesto e da governana metropolitanas na RMG. Para realizao dessa pesquisa, foram identificados 45 nomes que representam os trs setores citados, tendo sido definidos: no setor pblico, alm dos vinte prefeitos que compem a RMG, outros nove atores pblicos; no setor privado, quatro atores que representam reas importantes para a gesto e a governana metropolitanas; e na sociedade civil organizada, doze atores. Do universo de 45 representantes identificados, foram selecionados doze representantes para realizao das entrevistas, dos quais sete do setor pblico apenas dois prefeitos , dois do setor privado e trs da sociedade civil organizada. Os resultados confirmaram as discusses levantadas anteriormente sobre a a governana e a gesto metropolitana da RMG. Em termos de articulaes relevantes de atores e agentes da dinmica metropolitana, a pesquisa confirmou o destaque do Frum de Mobilidade Urbana de Goinia, iniciativa da Associao das Empresas do Mercado Imobilirio (Ademi), que tem como objetivo contribuir com a melhoria da mobilidade urbana, impulsionando a efetivao dos projetos BRT Norte-Sul e VLT Eixo Anhanguera, entre outros. Entretanto, no se verifica uma cultura do regional na RMG, os atores sociais, polticos e os agentes econmicos no se reconhecem neste arranjo institucional de gesto metropolitana. Todos os entrevistados, quando perguntados se existe participao da sociedade civil na gesto da RMG, disseram
No. A participao social contribuiria para equacionar muito dos problemas. Pelo menos, aumentaria a conscincia coletiva sobre os gargalos a serem superados. A falta de participao social prejudica o sentimento de pertencimento, na medida em que este sentimento importante para construir uma identidade metropolitana.11
11. Projeto Governana Metropolitana, entrevistado no 12: ator da sociedade civil.
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Sobre as FPICs que se destacam por experincias relevantes na RMG, houve certa convergncia nas respostas, apontando a funo transporte como destaque na gesto metropolitana. Porm, enfatizaram que apesar das fragilidades, as articulaes em torno do transporte coletivo so uma experincia relevante, mas insuficiente, j que os desafios que se colocam cotidianamente vo para alm dos transportes coletivos.12 Os setores pblico e da sociedade civil tambm destacaram a ausncia de articulaes em torno de algumas FIPCs, como sade, segurana pblica, educao, saneamento bsico e questes ambientais. Interessante observar que, na opinio dos atores que representam os trs setores, no h concordncia sobre as articulaes existentes para gesto das funes destacadas.
No existe esta articulao. O fato das cmaras temticas do Codemetro nunca terem sido implementadas evidencia a falta de interesse poltico na sua implantao. Este fato, enquanto existir, vai dificultar o encaminhamento de estratgias de articulao poltica (prefeitos), tcnica (servidores municipais) e social (atores da sociedade civil).13 5 CONSIDERAES FINAIS
Buscou-se neste trabalho analisar a gesto e a governana metropolitanas na RMG, por meio do estudo dos arranjos de gesto institucionalizados, bem como da insero desta regio metropolitana no oramento estadual. Em complementao, realizaram-se entrevistas com atores e agentes atuantes na RMG, buscando identificar sua viso acerca da governana e da gesto metropolitana. Os resultados mostram que o arranjo institucional identificado na RMG ainda no cumpre o papel da gesto metropolitana por falta de funcionamento das cmaras temticas; por questes polticas; por falta de uma cultura regional/metropolitana; pela ausncia de participao social; e por falta de prioridades, programas, aes e recursos destinados para as questes metropolitanas. Por seu turno, as outras articulaes no mbito metropolitano destacadas vm contribuindo para a gesto metropolitana por meio de planejamento de transportes PDSTC-RMG , projetos virios, investimentos e discusses com a sociedade civil organizada. Nesse sentido, a nica FPIC com gesto efetiva o transporte, que se destaca por experincias relevantes de gesto na RMG e que vem sendo administrado pela CMTC por meio de um arranjo de gesto envolvendo setor pblico (estado e municpios) e privado (concessionrias). Neste arranjo, evidencia-se o Consrcio RMTC, que representa a atuao conjunta e consorciada das concessionrias privadas, por meio de um servio pautado em uma estratgia tecnolgica avanada, que demonstra claramente a priorizao da eficincia de gesto em busca do aumento da lucratividade das empresas participantes da rede a lgica de mercado.
12. Entrevistado no 12: ator da sociedade civil. 13. Entrevistado no 12: ator da sociedade civil.
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Do ponto de vista do planejamento oramentrio, considerando-se o perodo 2000-2015, percebe-se que o governo do estado de Gois planejou, por meio de seus PPAs, programas e aes que atendessem RMG considerando as funes de interesse comum , com o intuito de implementar uma gesto compartilhada para atender a desigualdades e conflitos presentes no territrio metropolitano. Mas, ao longo do perodo considerado, percebe-se que o planejamento para as questes metropolitanas foi sendo direcionado especificamente para uma funo: o transporte coletivo urbano, que, desde a criao da RMG, foi a funo que conseguiu se estruturar e funcionar, no mbito da gesto metropolitana. Porm, a execuo financeira dos programas que envolvem aes para a RMG baixa. Em suma, na RMG no se verifica uma cultura do regional. Pode-se constatar nas entrevistas com atores sociais, polticos e agentes econmicos da RMG que estes no se reconhecem no arranjo institucional de gesto metropolitana. Apesar disso, os atores da sociedade civil organizada consideram o Codemetro e o Frum de Mobilidade Urbana instncias de articulaes mais relevantes para a gesto metropolitana na RMG e afirmam que se a estrutura do Codemetro fosse ativada, seria um importante canal de articulao da sociedade civil. Em sntese, apesar de existir em estrutura institucional e arcabouo legal bastante abrangentes, possvel avaliar a governana metropolitana da RMG como frgil. No entanto, pode-se afirmar que a criao da SEDRMG, em 2011, a reativao do Codemetro, em dezembro de 2012, e o incio do processo para a elaborao do PDRMG podem cumprir um papel importante para fortalecimento da gesto e da governana metropolitanas, abrindo perspectivas otimistas quanto implementao das cmaras temticas e efetivao da participao social no arranjo institucional da RMG.
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CAPTULO 13
DUAS DCADAS DE REGIO METROPOLITANA DA GRANDE SO LUS: O LENTO PROCESSO PARA IMPLEMENTAO DA GESTO METROPOLITANA
Andressa Brito Vieira* Mayara Silva Oliveira* Mnica Teixeira Carvalho*
2
1 INTRODUO
A Microrregio da Aglomerao Urbana de So Lus, no estado do Maranho, constituiu-se nas ltimas dcadas em uma grande aglomerao urbana, legalmente instituda como Regio Metropolitana, que apresentou intensivamente um crescimento demogrfico e espacial a partir da dcada de 1970, com reflexos significativos na apropriao do espao urbano pela populao, produzindo, desta forma, problemas ambientais diversos, degradao dos solos urbanos, falta de saneamento bsico, mobilidade urbana inadequada e outras agresses que atingiram, no ltimo sculo, nveis inadmissveis. Os problemas transbordam os limites de cada municpio pertencente a essa regio, devido ao constante fluxo de pessoas e acelerada dinmica dos servios entre eles. As resolues para tais problemas no conseguem mais ser encontradas pelas administraes isoladamente, o que mostra a necessidade da construo de um arranjo institucional que possibilite a gesto compartilhada entre os municpios, com o intuito de vislumbrar solues para as funes pblicas de interesse comum (FPICs). Nesse contexto, este trabalho analisa os entraves e as perspectivas para a implementao da gesto compartilhada entre os municpios da Regio Metropolitana da Grande So Lus (RMGSL), a partir da caracterizao da RM e de alguns de seus problemas socioambientais e do debate acerca da legislao vigente,1 incluindo o mapeamento do desenho institucional.
3
* Pesquisadora do Projeto Governana Metropolitana no Brasil, no Ipea.

1. O territrio maranhense abrange trs unidades metropolitanas institucionalizadas: Regio Metropolitana do Sudoeste Maranhense, Regio Integrada de Desenvolvimento Econmico (Ride) da Grande Teresina e Regio Metropolitana da Grande So Lus (RMGSL). Esta ltima rea estudo deste captulo constituda pelos municpios da Microrregio da Aglomerao Urbana de So Lus (So Lus, So Jos de Ribamar, Pao do Lumiar e Raposa) e Alcntara, municpio pertencente Microrregio Litoral Ocidental Maranhense . Esta regio metropolitana (RM) regulamentada pela Lei Complementar Estadual (LCE) no 038/1998 e recebe nova redao por meio da LCE no 069/2003.
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Tendo como norte a necessidade da implantao da gesto metropolitana para a efetivao da poltica urbana planejamento, gesto e ordenamento via plano diretor metropolitano, este captulo apresenta-se estruturado em quatro itens, alm desta introduo e das consideraes finais. Na seo 2, procura-se pontuar resumidamente o processo de formao acelerada do espao metropolitano e os problemas socioambientais decorrentes, analisando-se a interao entre os municpios que integram a RMGSL. Na seo 3, apresenta-se o histrico de formulao de legislao dessa RM e problematiza-se sua insuficincia para a implantao da gesto metropolitana. Em seguida, na seo 4, apresentam-se as instituies do poder pblico relacionadas diretamente s questes metropolitanas, explicitando suas aes e, ainda, pontuam-se algumas iniciativas desenvolvidas por entidades da sociedade civil organizada voltadas para discusso da implantao da gesto metropolitana e execuo de polticas pblicas. Por fim, na seo 5, realiza-se um balano do quadro atual da RMGSL, no que tange efetivao da gesto metropolitana da RMGSL, luz do exposto nas sees anteriores.
2 CARACTERIZAO DA RMGSL: FORMAO ACELERADA DO ESPAO METROPOLITANO E PROBLEMAS SOCIOAMBIENTAIS
A RMGSL ocupa a 18a posio em populao residente e a 22a em produto interno bruto (PIB) entre as 59 unidades metropolitanas institucionalizadas no Brasil. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), com base no Censo de 2010, a RMGSL rene 1.331.181 habitantes, concentrando 20,25% da populao total dos 217 municpios maranhenses, com um PIB a preos correntes de R$ 18,973 bilhes. No que se refere dinmica populacional e formao do territrio pela expanso urbana na RMGSL, segundo Burnett (2012, p. 34):
a base da ocupao espacial da Ilha est calcada na dinmica produtiva do estado, que gira em torno de recursos pblicos e do poder de atrao populacional da capital definindo, assim, seu padro de metropolizao. Neste contexto, os dois principais processos de urbanizao de So Lus acontecem sob a gide de programas habitacionais do governo federal, o primeiro sob o regime militar dos anos 1970, o segundo na gesto de centro-esquerda da primeira dcada do sculo XXI.
Na dcada de 1970, com a implantao de empreendimentos de grande porte fbrica de alumnio do Consrcio de Alumnio do Maranho (Alumar), porto exportador do Itaqui e ferrovia Carajs, da Companhia Vale do Rio do Doce , a cidade de So Lus inchou, acelerando o crescimento e ampliando a
Duas Dcadas de Regio Metropolitana da Grande So Lus
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urbanizao de reas prximas, interligando ncleos vizinhos. Esta continuidade urbana, que abrange vrios ncleos subordinados a municpios diferentes, gera problemas especficos que demandam soluo uniforme e comum, ou seja, exige gesto obrigatoriamente compartilhada. Essa continuidade urbana chamada de conurbao, processo que seguramente d identidade metropolizao e mesmo urbanizao na Ilha do Maranho. Assim, o processo de conurbao realiza a acumulao e a reproduo do capital, que demonstra a dialtica da formao metropolitana. Souza (1994, p. 42) destaca que indiscutvel a necessidade de aprofundar o entendimento da relao entre o processo capitalista ou o desenvolvimento do modo de produo capitalista e a concentrao urbana. As RMs surgem nesse contexto como produtos espaciais especficos, que, por sua vez, apresentam claramente problemas sociais urbanos, tais como: desemprego, insegurana, violncia, falta de poltica habitacional, mobilidade urbana ineficiente, que no se restringem somente s fronteiras territoriais dos municpios que a constituem, aspectos inerentes realidade da RMGSL. Desde o final da dcada de 1970, a chegada dos equipamentos de infraestrutura e das grandes indstrias minerais Ilha do Maranho implicou o deslocamento compulsrio de povoados rurais; fortes impactos ambientais; alteraes no modo de vida dos moradores; e ameaas constantes de novos deslocamentos (SantAna Jnior e Silva, 2009). A cidade configurava-se, ento,
flagrantemente inchada, agora com hotis cinco estrelas, lojas de departamentos, Alumar, Cia. Vale do rio Doce, Porto do Itaqui, enobrecimento da zona litornea e ereo de prdios com linhas modernas, em fino contraste com os velhos casares azulejados, e hoje decadentes que ajudaram a receber o titulo de 4 cidade mais importante do Brasil, no incio do sculo XIX (Ribeiro Jnior, 2001, p. 26).
No se tem conseguido solucionar os problemas ambientais, como o desmatamento e a degradao do solo, resultantes da urbanizao rpida e desordenada causada pelas profundas mudanas nos padres de uso dos solos impostas pelas atividades humanas. As polticas pblicas setoriais, de uma forma geral, vm apresentando pouca capacidade de resposta aos problemas ambientais e urbanos com escala metropolitana, destacando-se aqui a habitao e o transporte. Observa-se que, frequentemente, as polticas de habitao so revestidas de polticas sociais para articular interesses polticos, ideolgicos e econmicos e atender a uma situao de urgncia: o agravamento da questo da habitao e o aumento das tenses sociais. So exemplos os programas como Minha Casa Minha Vida e o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). importante ressaltar que, nas reas de implantao destas unidades uni e plurifamiliares, h um acelerado processo de urbanizao e crescimento populacional.
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Essa forma extremamente simplista est pautada na habitao em termos quantitativos, ignorando que h uma inter-relao entre a habitao e as redes de infraestrutura (gua, esgoto, energia eltrica, drenagem pluvial, pavimentao) e os servios urbanos coletivos (educao, sade, abastecimento, transporte coletivo, limpeza urbana), que vislumbrariam o aspecto qualitativo na RMGSL. Um dos principais problemas dessas polticas de habitao tem sido o local em que so implantados esses apartamentos. Geralmente desmata-se uma grande rea verde, como o caso das margens do rio Pacincia, nas proximidades da estrada de Ribamar, nos limites dos municpios de So Lus e So Jos de Ribamar, onde se percebe o assoreamento do curso dgua, em decorrncia do grande nmero de apartamentos construdos nas suas margens. Nas periferias, a precariedade habitacional mantm-se, mesmo com a implementao de programas de construo para solucionar o dficit habitacional. Corrobora-se para um aumento da fragmentao urbana, produto da relao com as reas ricas e bem servidas de infraestrutura. Na RMGSL, principalmente em So Lus, capital do estado, notrio o aumento dos condomnios fechados na malha urbana, procurados devido sensao de segurana que supostamente trazem. Tal fenmeno observado atualmente em outras metrpoles, que apresentam uma arquitetura defensiva com condomnios fechados, muros altos, alarmes e seguranas armados, aparato que tem o intuito de repelir a presena dos indesejados (Bauman, 2006). E quem possui meios de adquirir uma habitao nestes padres de segurana o faz. Na rea de transporte, destaca-se que a RMGSL conta com um sistema integrado, que facilita o deslocamento das pessoas residentes nos quatro municpios que a compem. Este sistema, porm, apresenta algumas deficincias, como: nmero insuficiente de coletivos em algumas reas, o que ocasiona a superlotao em horrios de pico, bem como pssimas condies dos veculos, ocasionando o desconforto dos passageiros. Atualmente, o grande nmero de veculos particulares circulando em horrio de pico nas malhas virias da regio o fator primordial para os congestionamentos, pois os deslocamentos tornam-se lentos e estressantes para os usurios do sistema de transportes, principalmente para os segmentos sociais menos favorecidos, que utilizam o transporte coletivo de qualidade precria. O que se pode observar no cotidiano da regio, principalmente na cidade de So Lus, uma constante disputa entre os veculos e os pedestres, a qual aumenta constantemente, com o acrscimo continuado da frota automotora, atrelado falta de uma poltica de planejamento urbano e de transporte capaz de se materializar em uma engenharia de trfego hbil para minimizar este atrito (Alcntara Jnior e Selbach, 2009).
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A fragilidade do espao da Ilha do Maranho, aliada ao excessivo acrscimo populacional e ausncia de polticas pblicas de planejamento urbano, foi o ingrediente danoso responsvel pela degradao ambiental a que so submetidos seus habitantes.
3 HISTRICO LEGAL: A INSTITUCIONALIZAO DA RMGSL E AS LACUNAS NA DEFINIO DE SEU SISTEMA DE GESTO
Para entender o processo de criao da RMGSL, indispensvel que se observe, pela via legal (Constituio federal, Constituio estadual, leis complementares), a consolidao da metropolizao no Brasil. Na dcada de 1970, mediante leis complementares federais, foram institudas as primeiras RMs no pas. Alm da criao dos espaos metropolitanos, o governo federal tambm delimitou seu modelo de gesto e definiu os servios comuns de interesse metropolitano (Costa, 2012). Neste primeiro momento, percebe-se que a instituio dos espaos metropolitanos foi realizada pela Unio, trazendo em seus dispositivos legais (leis complementares federais) instrumentos capazes de efetivar esta institucionalidade.
O estabelecimento das primeiras RMs brasileiras foi, portanto, promovido pela Unio, dentro de uma perspectiva de planejamento que, de alguma forma, inseria a questo metropolitana na agenda de desenvolvimento nacional, como um Sistema de Regies Metropolitanas, numa perspectiva integradora do territrio (Costa, 2012, p. 8).
Com a Carta Magna de 1988, o poder constituinte originrio estabeleceu, em seu Artigo 25, 3o, que os
estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (p. 21).
Sendo assim, a instituio de novos espaos metropolitanos no mais controlada pela Unio, passando os estados a figurar como nicos responsveis para a criao de suas RMs, bem como pela formulao de modelos de gesto e definio de funes pblicas de interesse comum. A partir de ento, verificam-se legislaes estaduais diversificadas e heterogneas quanto definio da metropolizao, para isto contribuindo a falta de normas, no plano federal, que orientem a criao e a gesto dessas regies. Esta discusso tem sido tema de exaustivos debates entre os intelectuais e profissionais que tratam da temtica metropolitana, questo que no ser aprofundada neste trabalho. Respaldado pelo Artigo 25, 3o da Constituio Federal de 1988, que delegou aos estados a competncia de instituir as RMs, o processo de instituio
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destas no estado do Maranho ocorreu a partir da Constituio Estadual de 1989,2 que criou a RMGSL, com a abrangncia, organizao e funes definidas em lei complementar, de acordo com o Artigo 19 do ato das disposies constitucionais transitrias (Maranho, 1989). A Lei Complementar Estadual (LCE) no 038/1998 disps sobre a RMGSL, delimitando sua abrangncia aos municpios da Ilha do Maranho So Lus, So Jos de Ribamar, Pao do Lumiar e Raposa e instituindo o Conselho de Administrao e Desenvolvimento da Regio Metropolitana da Grande So Lus (COADEGS). A lei vigente, Lei Complementar Estadual no 069/2003, d nova redao lei complementar anterior, incluindo o municpio de Alcntara e deliberando sobre a nova composio do COADEGS. A organizao do conselho, com base na lei vigente, apresentada com dezoito membros, da seguinte forma: prefeitos dos municpios e presidentes das Cmaras de Raposa, Pao do Lumiar, So Jos de Ribamar, Alcntara e So Lus; governador do estado do Maranho; gerente de Estado de Planejamento, Oramento e Gesto; representante da Assembleia Legislativa do Estado do Maranho; secretrio municipal indicado pelo prefeito de cada municpio. Conforme preceitua a Constituio Estadual, a LCE no 069/2003 orienta, em seu Artigo 2o, que a participao dos municpios componentes da RMGSL no implicar a seus governantes a perda de autonomia administrativa. Ao contrrio do que muito se ouve do senso comum e em alguns casos, dos prprios gestores polticos , a integralizao busca solucionar problemas de interesse comum, sem perpassar questes prprias de cada municpio da RMGSL. Os municpios integrantes da RMGSL devero, de acordo com o pargrafo nico do Artigo 2o da LCE no 069/2003, aderir RMGSL, sendo esta aprovada por maioria absoluta da Cmara Municipal do respectivo municpio (Maranho, 2003). No entanto, conforme jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal (STF) Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) no 1841-9/RJ , tal exigncia no se faz presente na Constituio Federal, conforme Artigo 25, 3o, o qual pressupe, to somente, a existncia de LCE, no cabendo qualquer outra condio seno a edio do respectivo ato do Legislativo estadual no caso da RMGSL, a LCE no 069/2003. Ainda quanto incluso de novos municpios, o Artigo 3o da LCE n 069/2003 disciplina que deve ser aprovada pela respectiva Cmara Municipal, aps laudo tcnico-urbanstico, com parecer favorvel do COADEGS, analisando a pertinncia socioeconmica da nova participao (Maranho, 2003).
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2. Segundo a Constituio do Estado do Maranho: Artigo 25 O estado poder, mediante Lei Complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas, microrregies e regies geoeconmicas, constitudas por agrupamento de municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (Maranho, 1989).
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Percebe-se que a lei vigente apenas disciplina os procedimentos do Legislativo municipal e a responsabilidade tcnica administrativa, definindo o COADEGS para elaborao do laudo tcnico, como citado no pargrafo acima. Porm, os trmites legais apresentados na referida lei no levam em considerao critrios importantes a serem analisados para avaliar a integrao de um novo municpio RMGSL, como: a articulao funcional, a insero na Regio de Influncia das Cidades (REGIC) de So Lus, taxa de crescimento, necessidades de FPICs, turismo, relevncia ambiental e cultural, alm do movimento pendular. Dessa forma, um elemento bastante relevante a ser considerado por uma eventual reformulao da lei vigente diz respeito aos critrios de adeso, pois o que preconiza a LCE no 069/2003 insuficiente, sendo necessrio, no aspecto tcnico, elencar os critrios a serem analisados a cada nova solicitao de incluso na RMGSL. A LCE no 069/2003, Artigo 5o, inciso III, apresenta que uma das finalidades do COADEGS seria programar e especificar os servios pblicos de interesse comum da RM, disciplinando os recursos destinados sua gesto (Maranho, 2003). Esta disposio legal, at o momento, porm, nunca foi aplicada, tampouco h registro de qualquer atuao do conselho. Ademais, a lei no contemplou a criao de outras instncias de gesto, que trabalhariam de forma complementar ao conselho: no foram criados a agncia executiva nem o fundo financeiro, que seriam importantes elementos para a efetivao da gesto e da governana metropolitana. Conclui-se que as legislaes apresentadas no possibilitaram a implantao do arranjo institucional necessrio para a efetivao da gesto compartilhada entre os municpios da RMGSL.
4 INSTNCIAS, ATORES E AES: A BUSCA PELA CONSOLIDAO DE UM SISTEMA DE GESTO METROPOLITANA NA RMGSL
A insuficincia da legislao que consolidaria um sistema de gesto metropolitana implica em que as solues para os problemas que envolvem as FPICs sejam encontradas pelas administraes dos municpios isoladamente, sendo geralmente precrias.
A ausncia de estruturas polticas e administrativas nas RMs nos ltimos quinze anos transformou questes de governana urbana/metropolitana em questes de governana local, deixando os temas metropolitanos em um vazio poltico e administrativo. Como consequncia, o tratamento da cidade como regio inexiste e a cooperao entre municpios que conformam uma dada RM extremamente rara (Souza, 2003, p. 149).
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A metropolizao,3 termo utilizado recorrentemente pelo senso comum para se referir implantao da gesto metropolitana (compartilhada), uma vontade antiga. Em 1987, dois anos antes da criao da regio, a questo j era debatida, por meio do Frum de Debates sobre a Grande So Lus, organizado pela Secretaria de Estado de Trabalho e Desenvolvimento Urbano. Este frum contou com a presena de sessenta tcnicos (arquitetos, engenheiros, pesquisadores da Universidade Federal do Maranho UFMA, entre outros), e pode ser considerado o marco zero da discusso sobre a RM, resultando na elaborao da Carta de urbanismo da Grande So Lus, que versava sobre os seguintes aspectos: habitao, saneamento, transporte urbano, limpeza pblica, patrimnio histrico, meio ambiente e metropolizao.4 No cenrio atual, observam-se alguns rgos, em mbito estadual e municipal, responsveis por discutir e articular a questo metropolitana, inclusive possibilitar condies favorveis para a implantao do arranjo institucional para a gesto compartilhada. Notam-se, ainda, algumas iniciativas da sociedade civil organizada no que tange promoo de discusso sobre a metropolizao e a execuo de polticas pblicas para essa RM. No mbito estadual, existem a Secretaria de Assuntos Metropolitanos (SAAM) e a Comisso de Assuntos Municipais e Desenvolvimento Regional da Assembleia Legislativa do Maranho (Alema). A SAAM um rgo do governo estadual criado pelo Decreto no 27.209, de janeiro de 2011. Inicialmente vinculada Secretaria de Estado da Casa Civil, passa a integrar a estrutura da Secretaria de Estado das Cidades e Desenvolvimento Urbano (SECID),5 por meio do Decreto no 28.884, em fevereiro de 2013. A SAAM tem como objetivo formular estratgias de desenvolvimento territorial/ regional, de implementao da gesto e do planejamento da execuo das funes pblicas de interesse comum em reas metropolitanas, regio integrada de desenvolvimento e aglomeraes urbanas no Maranho, com prioridade na RMGSL. De acordo com os gestores da SAAM, a atual gesto do Executivo estadual teve a iniciativa de sua criao visando cumprir o papel de implementao da gesto metropolitana, possibilitando o enfrentamento aos desafios decorrentes do fenmeno da metropolizao e de encontro aos anseios da sociedade civil.6
3. Optou-se por utilizar esse termo para pontuar uma realidade observada nas falas de diversos atores e gestores, percebidas por meio de entrevistas, participao em audincias pblicas e no cotidiano, pois so comuns frases como: Temos que implantar a metropolizao. Dessa maneira, no se trata de uma opo terico-conceitual, mas sim de ressaltar uma caracterstica marcante nas discusses da RMGSL: a carncia de conhecimento sobre os termos tcnicos prprios da gesto metropolitana. 4. Essas informaes foram adquiridas por meio de entrevista com o ex-secretrio de Estado da Secretaria de Trabalho e Desenvolvimento Urbano no governo de Epitcio Cafeteira (1987-1990). 5. A Secretaria de Estado das Cidades e Desenvolvimento Urbano (SECID) tem como nalidade planejar, executar, coordenar e controlar as polticas pblicas das reas de habitao, saneamento e urbanizao, em articulao com os municpios, visando ao desenvolvimento regional sustentvel do estado do Maranho. 6. Essa informao foi obtida por meio de entrevista com gestores da Secretaria de Assuntos Metropolitanos (SAAM).
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Desde a sua criao, a secretaria tem realizado estudos referentes ao tema e produzido materiais tcnicos para amparar as suas aes, a exemplo do documento Diretrizes de implantao da gesto metropolitana, que serviu de base para a elaborao da proposta de nova redao da LCE no 069/2003, que visa instituir novos rgos e instrumentos de gesto. Tais diretrizes foram formuladas pelo Comit Estadual de Poltica Metropolitana, composto por nove secretarias estaduais7 e Procuradoria e Controladoria-Geral do Estado, com a colaborao do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes). Entre as atividades realizadas pela SAAM, pode-se citar ainda a incluso, no Plano Plurianual (PPA) 2012-2015, dos recursos necessrios para aes de desenvolvimento e gesto metropolitana, destacando-se: a implantao do sistema de gesto metropolitana da Grande So Lus e do sudoeste maranhense; o mapeamento das estruturas fsicas do estado nos municpios integrantes da RMGSL; a emisso de pareceres tcnicos nas questes relativas s regies metropolitanas, regio integrada de desenvolvimento e s aglomeraes urbanas; o estabelecimento de parcerias com o Frum Nacional de Entidades Metropolitana (FNEM) e com o Ipea; e a representao do estado no Conselho Administrativo da Regio Integrada de Desenvolvimento (Coaride) da Grande Teresina. A Comisso de Assuntos Municipais e Desenvolvimento Regional da Alema, de carter permanente, tem como uma de suas reas de atividades a Poltica de Desenvolvimento, Regies Metropolitanas, Aglomerados Urbanos e Microrregies. Atualmente, formada por quatorze deputados, sete titulares e sete suplentes. Seu presidente alerta que nunca foi criada uma comisso especfica para tratar dos assuntos metropolitanos, embora seja necessrio, e destaca que tem trabalhado no sentido de administrar o debate entre a sociedade civil e os gestores acerca do tema. Por meio do Projeto de Lei Complementar (PLC) no 10/2011, foram apresentadas algumas alteraes lei vigente. Este projeto contempla a incluso de trs municpios na RMGSL Bacabeira, Rosrio e Santa Rita (mapa 1) e garante a participao destes no COADEGS.
7. A saber: Secretaria de Estado das Cidades e Desenvolvimento Urbano (SECID); Secretaria de Estado de Infraestrutura (Sinfra); Secretaria de Estado da Educao (SEDUC); Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Naturais (Sema); Secretaria de Planejamento Instituto Maranhense de Estudos Sociais e Cartogrcos (SEPLAN/IMESC); Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Agricultura Familiar (Sedes); Secretaria de Estado de Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (SEDINC); Secretaria de Estado da Cincia, Tecnologia, Ensino Superior e Desenvolvimento Tecnolgico (SECTEC).
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MAPA 1 Municpios integrantes e a serem includos RMGSL pelo Projeto de Lei Complementar no 10/2011
Elaborao das autoras.
No mbito municipal, observa-se que os municpios que integram a regio no criaram secretarias nem demais rgos para tratar das questes referentes RMGSL, exceo do municpio de So Lus, que criou a Secretaria Municipal de Articulao e Desenvolvimento Metropolitano (Sadem) e a Comisso de Assuntos Metropolitanos da Cmara Municipal. A Sadem, vinculada prefeitura do municpio de So Lus, foi criada por meio da Lei no 4.128, em dezembro de 2002. Entre suas principais finalidades, esto II representar o municpio de So Lus junto a entidades do governo federal e estadual nas questes afins regio metropolitana e IV Articular-se com os municpios integrantes da regio metropolitana para o desenvolvimento de atuaes conjuntas (So Lus, 2002, Artigo 1o). Com o novo cenrio poltico municipal desenhado ps-eleio de 2012, percebe-se que a Sadem est praticamente inativa, inclusive sem nomeao de secretrio, ficando a pasta temporariamente a cargo de um superintendente, o que se d devido a alteraes previstas pela nova administrao municipal, segundo o prprio.
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A Comisso de Assuntos Metropolitanos da Cmara Municipal de So Lus uma comisso permanente criada pela Emenda Modificativa no 005/2013, que alterou a Resoluo no 337/1983. De acordo com a emenda, sua competncia estudar os assuntos submetidos ao seu exame e emitir parecer sobre todos os projetos e outras funes legislativas relacionadas a temas que envolvem a rea metropolitana, sendo composta por trs membros titulares e um suplente. Entre as atividades mais recentes da comisso, citam-se as visitas s Cmaras Municipais dos demais municpios integrantes da RMGSL, com o intuito de estimul-las a criarem suas comisses tcnicas, e a realizao de audincia pblica sobre a metropolizao. importante salientar que as instituies municipais (prefeituras e cmaras) passam por um perodo de transio devido ao incio de mandatos em janeiro de 2013. Este quadro poltico-institucional apresenta caractersticas positivas e negativas para o debate da RMGSL. Positivas, medida que, com as novas composies, tem-se a possibilidade da renovao do pensamento e, consequentemente, a tendncia de nimo nas discusses sobre o assunto. Negativas porque estes gestores esto se ambientando com as questes e precisam minimamente resgatar o que foi realizado anteriormente. Alm das instituies estaduais e municipais, que sempre retomam a discusso das questes metropolitanas, importante lembrar que a sociedade civil organizada no esteve inerte a essa situao, ao contrrio, muitas vezes, foi protagonista, gerindo seminrios, fruns ou propostas, e auxiliando nas discusses e decises dos gestores. o caso das aes promovidas pelo Centro de Defesa Padre Marcos Passerini (CDMP),8 pelo Sindicato dos Engenheiros no Estado do Maranho (Senge-MA),9 e pela Associao dos Ex-deputados do Maranho (Aedem).10
8. O Centro de Defesa Padre Marcos Passerini (CDMP) uma organizao no governamental, sem ns lucrativos, criada em 1991, fruto da mobilizao de militantes maranhenses que defendiam um servio especco para garantir os direitos das crianas e dos adolescentes. Ele tem como objetivo geral a proteo da criana e do adolescente, em todas as suas formas, bem como a defesa contra toda espcie de violncia, sobretudo a violncia institucional (CDMP, Artigo 3o, 2004). 9. O Sindicato dos Engenheiros no Estado do Maranho (Senge-MA) foi criado em 1996. Ele congrega engenheiros de todas as modalidades e outras categorias, como arquitetos, agrnomos, meteorologistas, gegrafos e gelogos. Sua misso representar a classe e defender os seus direitos e interesses, promovendo a valorizao prossional quanto questo salarial, formao, legislao, condies de trabalho e atuao na sociedade civil (SENGE-MA, 2012). 10. A Associao dos Ex-deputados do Maranho (Aedem) uma instituio criada em 2007 para congregar os ex-deputados estaduais do Maranho, tendo como objetivos principais: propugnar pela melhoria dos padres de participao de seus membros na construo de uma comunidade livre, justa e solidria, tendo como fundamento a dignidade da pessoa humana e congregar os ex-deputados estaduais, promovendo a sua unio e a formao do esprito de cidadania participativa, visando superao dos problemas sociais de nossa gente (Aedem, inciso I, [s.d.]).
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Em 2007, o CDMP, por intermdio do Projeto Cidadanear Crianas e Adolescentes com Qualidade de Vida,11 organizou o seminrio Regio Metropolitana da Grande So Lus Impasses e Implicaes para as Polticas Pblicas para discutir as questes referentes implantao da gesto metropolitana e da elaborao de polticas pblicas. Em 2008, o Senge-MA, auxiliado pelo Programa Cresce Brasil + Engenharia + Desenvolvimento, organizado pela Federao Nacional dos Engenheiros (FNE), realizou algumas atividades relacionadas ao assunto, como o Seminrio Cresce Brasil Debatendo a Grande So Lus, realizado em maio de 2008, o qual apresentou, alm de outros temas, o da metropolizao de So Lus; e o Seminrio Regio Metropolitana da Grande So Lus, ocorrido em setembro do mesmo ano, apresentando o tema Como fornecer servios pblicos adequados populao da Regio Metropolitana de So Lus e integr-la. Esse ltimo resultou em uma Carta Metropolitana da Grande So Lus lanada em outubro que entre outros itens sugeriu a criao do Frum Metropolitano da Grande So Lus, com o intuito de propor uma gesto metropolitana compartilhada e democrtica, composta por representantes do poder pblico e da sociedade civil nos debates, decises e monitoramento das polticas pblicas regionais (Senge-MA, 2012, p. 3).
Propomos que seja constitudo o Frum Metropolitano da Grande So Lus, com a finalidade de desenvolver debates, estudos e proposies, junto ao poder pblico e s comunidades de todos os municpios componentes da Grande So Lus, no sentido de mobilizar a sociedade, aprofundar o conhecimento da realidade e efetivar a gesto democrtica da Regio Metropolitana da Grande So Lus (Carta..., 2008).
O seminrio aconteceu em dois dos cinco municpios integrantes da RMGSL: So Jos de Ribamar e Pao do Lumiar, nos quais houve a participao de autoridades e de diversas entidades representativas locais, tendo como resultado a elaborao de duas cartas relatando as FPICs. A Aedem tem uma proposta, ainda em formao, de criar um curso que visa esclarecer teoricamente conceitos como metropolizao, governana, sustentabilidade e mobilidade urbana, para uma utilizao apropriada destes, o que cria condies favorveis para a implantao da gesto metropolitana. Este projeto ser apresentado aos atuais deputados estaduais.
11. Esse projeto desenvolve aes que contribuem para a melhoria da qualidade de vida das crianas e dos adolescentes da Grande So Lus, tendo como objetivos articular a sociedade civil da Grande So Lus para a atuao na defesa dos direitos de crianas e adolescentes, com envolvimento direto de 100 (cem) lideranas comunitrias capacitadas para utilizar os mecanismos legais de garantia dos direitos fundamentais; promover o protagonismo infantojuvenil, com envolvimento direto de 60 (sessenta) adolescentes e jovens integrantes do FICA, sendo capacitados na temtica infantojuvenil e atuando como multiplicadores nas suas respectivas entidades e comunidades; implementar aes de cidadania em escolas da rede pblica de ensino da Grande So Lus, discutindo o projeto poltico-pedaggico que incorpore a concepo de criana e adolescente como sujeito de direitos (CDMP, [s.d.]).
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essencial, nesse processo, que as aes desenvolvidas pelos mbitos estadual e municipal e pela sociedade civil aconteam de maneira articulada, haja vista que os gestores so responsveis pela execuo das polticas pblicas e o cidado aquele que est na ponta do iceberg, ou seja, enfrenta diariamente os problemas que a gesto metropolitana ambiciona solucionar. Para esta articulao em torno da governana democrtica, necessrio que a gesto conte com a participao da sociedade e seja entendida como um mecanismo poltico importante. Do cidado, espera-se que faa parte, tome parte, ou tenha parte como a etimologia da palavra participao indica (Bordenave, 1994). Do gestor, ambiciona-se que precisa ser tcnico e poltico, isto , operar como um agente de atividades gerais que possui conhecimentos especficos, como um planejador que trabalha fora dos escritrios, com os olhos no processo societal abrangente (Nogueira, 1998, p. 189).
5 ENTRAVES E PERSPECTIVAS PARA A EFETIVAO DA GESTO METROPOLITANA
perceptvel o interesse dos gestores pblicos e da sociedade civil organizada dos municpios que fazem parte da RMGSL na efetivao da gesto metropolitana. Entretanto, a legislao insuficiente e, mesmo tendo sido alterada algumas vezes, as modificaes centraram-se na questo da incorporao de novos municpios, no pontuando aspectos relacionados ao arranjo institucional da gesto metropolitana, que permanece indefinido. Alm das lacunas na legislao, outros dois fatores se apresentam como entraves para a consolidao da gesto metropolitana: a necessidade de ampliao do conhecimento tcnico sobre o modelo de arranjo institucional para as RMs e a atuao isolada das instituies pblicas responsveis por esta regio. Sobre a necessidade de ampliao do conhecimento tcnico, alguns gestores principalmente prefeitos tm receio de convergir para a gesto integrada da RMGSL devido ao medo de perder receita ou autonomia administrativa. Ademais, observa-se que os gestores, de um modo geral, no possuem clareza sobre o arranjo institucional apropriado para uma RM, tampouco sobre os recursos para alimentao do fundo financeiro. Em relao atuao dos rgos setoriais, em que pese o aumento favorvel de debates em torno do assunto, ainda se observa esforos isolados: cada instituio continua trabalhando essencialmente de forma fragmentada. Como perspectivas para o avano da gesto metropolitana, percebem-se quatro situaes favorveis. Em primeiro lugar, iniciativas que apontam para o compartilhamento das aes, o que demasiadamente importante para a consolidao da gesto. Entre elas, as interlocues da Comisso de Assuntos Municipais da Cmara
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Municipal de So Lus, junto com as demais cmaras municipais da RMGSL e com a SAAM. Em segundo, a criao de uma secretaria adjunta estadual especfica para tratar das questes metropolitanas a j mencionada SAAM. A terceira questo a indicao de um tcnico do Executivo municipal da cidade-polo para acompanhar o processo nas articulaes com os demais municpios, sinalizando com este ato o interesse para implantao da gesto. E, por fim, a iminente aprovao do PLC no 010/2011, o qual inclui trs municpios, gerando uma nova configurao espacial para a RMGSL.
A RMGSL, instituda desde 1989, no conseguiu ter sua gesto metropolitana efetivada, ou seja, ter em sua legislao os arranjos institucionais necessrios para a gesto compartilhada. Entretanto, esta questo se apresentou pontualmente ao longo destes anos, seja por meio das sucessivas alteraes na legislao, seja mediante seminrios e fruns de iniciativa da sociedade civil organizada, seja pela criao de rgos especficos para a atuao no mbito metropolitano. A legislao vigente (LCE no 069/2003) no suficiente para a efetivao dos arranjos institucionais da gesto metropolitana, fato que observado por todos os agentes envolvidos na articulao para a implantao da gesto, o que sinaliza para a prioridade de reformular a lei passo fundamental para a materializao de um modelo de gesto compartilhada. O agravamento dos problemas comuns aos municpios da regio acentua a necessidade de uma gesto compartilhada, o que tambm percebido por muitos dos gestores, que no entendem o porqu desta implantao ser to postergada. A verdade que, para a sua consolidao, os entraves no perpassam apenas questes burocrticas, no sentido de propositura de leis, mas tambm a falta de entendimento na construo do processo no sentido terico, ou melhor, conceitual, que daria o suporte tcnico para implantao e consolidao da gesto de uma regio metropolitana. Sem este embasamento conceitual, a discusso continuar esvaziada, ficando apenas no plano da inteno. H, na atualidade, uma grande possibilidade de sucesso na efetivao da gesto pblica compartilhada e democrtica da Regio Metropolitana da Grande So Lus, o que percebido por meio dos seguintes aspectos: i) retomada das discusses pela Cmara Municipal de So Lus; ii) criao de uma secretaria adjunta estadual especfica para tratar das questes metropolitanas; iii) o aparente interesse dos novos prefeitos em colaborar com uma gesto compartilhada; iv) a iminente aprovao do PLC no 010/2011; e v) as recentes articulaes entre esse conjunto institucional responsvel diretamente pela RMGSL. A provvel consolidao da gesto metropolitana possibilita expectativas em relao s polticas pblicas resultantes, que devem contemplar as especificidades socioeconmicas, polticas e ambientais do territrio que compreende a RMGSL, o que dever impactar na melhoria da qualidade de vida do cidado metropolitano.
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REFERNCIAS
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CAPTULO 14
GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DO VALE DO RIO CUIAB: O FUNCIONAMENTO DOS ARRANJOS DE GESTO E O DESENVOLVIMENTO DAS FUNES PBLICAS DE INTERESSE COMUM TRANSPORTE E MOBILIDADE URBANA
Rita de Cssia Oliveira Chiletto* Diogo Marcelo Delben Ferreira de Lima** Flavyane Rosa Borges***
1 2
1 INTRODUO
Mesmo com a Constituio Federal de 1988 (CF/1988) e a vigncia do Estatuto da Cidade, a questo metropolitana continua indefinida no pas no que tange aos arranjos de gesto e execuo das funes pblicas de interesse comum (FPICs). O desafio que se coloca, diante do fenmeno inexorvel da metropolizao, viabilizar a integrao das polticas pblicas sociais, econmicas, culturais, ambientais etc. , de modo a atender populao metropolitana. Em Mato Grosso, a percepo dessa peculiar forma de organizao regional levou criao, em 2009, da Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab (RMVRC), envolvendo os municpios com estreitas relaes com a capital. Ao mesmo tempo, foi criado o Entorno Metropolitano, constitudo de nove municpios, na perspectiva de desenvolvimento integrado e da execuo conjunta das FPICs. Este captulo se prope a analisar a RMVRC, nico espao metropolitano mato-grossense; as condies em que ela foi instituda; os arranjos de gesto previstos; a efetivao da governana metropolitana; e a FPIC transporte e mobilidade urbana, que vem se constituindo como marco inicial da consolidao da poltica metropolitana. O intuito contribuir com o debate acerca da situao atual das regies metropolitanas (RMs) no Brasil e fornecer elementos para novas polticas pblicas e fortalecimento da governana no pas. O captulo foi estruturado em trs sees, alm desta introduo e das consideraes finais. Na prxima seo, so apresentados os aspectos da dinmica metropolitana
* Pesquisadora no Projeto Governana Metropolitana no Brasil, coordenado pelo Ipea, em parceria com a Fundao de Apoio e Desenvolvimento da Universidade Federal de Mato Grosso (Uniselva). ** Pesquisador no Projeto Governana Metropolitana no Brasil. *** Pesquisadora no Projeto Governana Metropolitana no Brasil.
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e dos municpios que compem a RMVRC, destacando-se as heterogeneidades e desigualdades socioeconmicas e os graus de integrao urbana quadro que configura os desafios postos gesto e implementao de polticas pblicas. Na terceira seo, o foco o processo de institucionalizao da RMVRC, que teve incio, nos anos 1990, com o aglomerado urbano Cuiab-Vrzea Grande, um sistema de gesto que representou a primeira experincia de articulao intermunicipal e federativa. Nesse sentido, so abordados os arranjos institucionais de gesto metropolitana e outros arranjos implantados recentemente em razo das obras da Copa do Mundo de 2014 na capital. Na quarta seo, so tratados os principais aspectos relacionados FPIC transporte e mobilidade urbana, destacada no mbito da poltica do estado de Mato Grosso, tendo em vista os projetos de reestruturao urbana e a implantao de novo modal de transporte pblico coletivo em andamento nos municpios centrais da RMVRC.
2 DINMICA DA RMVRC: PADRES E CONTRASTES NO TERRITRIO METROPOLITANO
A RMVRC, nica no estado de Mato Grosso, foi constituda em 20091 e abrange quatro municpios: Cuiab, Vrzea Grande, Nossa Senhora do Livramento e Santo Antnio do Leverger. Os dois primeiros so ligados pelo rio Cuiab. O municpio de Santo Antnio do Leverger est em processo de conurbao com a capital, enquanto Nossa Senhora do Livramento exibe slidas relaes socioeconmicas e culturais com o municpio de Vrzea Grande. Concomitantemente criao da RMVRC, foi constitudo o Entorno Metropolitano, composto de nove municpios: Acorizal, Baro de Melgao, Chapada dos Guimares, Jangada, Nobres, Nova Brasilndia, Planalto da Serra, Pocon e Rosrio Oeste. Os treze municpios citados integram a regio VI de planejamento do estado de Mato Grosso regio sul do estado (mapa 1). Os municpios metropolitanos possuem um histrico de relacionamento e vnculo com a capital, o que ressalta a necessidade de articulao para a realizao de polticas que resultem em benefcios para a populao e garantam o atendimento s FPICs. Outras caractersticas das municipalidades so: o patrimnio imaterial; a biodiversidade; a oferta de servios ambientais; a integrao das bacias hidrogrficas do rio Cuiab e rio Paraguai; e os atrativos tursticos como os conhecidos destinos do Pantanal e da Chapada dos Guimares, e as belezas naturais em Nobres e Rosrio Oeste, que podem ser exploradas racionalmente a partir de uma poltica de desenvolvimento regional de bases sustentveis.
1. Por meio da Lei Complementar Estadual no 359, de 27 de maio de 2009.
Governana na Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab
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MAPA 1
RMVRC e Entorno Metropolitano
Elaborao: Andr Luiz Santos Portela.
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Para entendimento da situao dos municpios da aglomerao metropolitana, recorre-se caracterizao utilizada pela Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao Geral do Estado de Mato Grosso (SEPLAN) (Rivera, 2011), acerca da hierarquizao do espao regional, que define: Cuiab e Vrzea Grande como centros de abrangncia estadual, de elevada diversificao e especializao das funes urbanas, associadas s altas densidades de equipamentos e estabelecimentos; Nobres e Pocon como centros com funes urbanas, que tm certa predominncia de alguns setores e densidades baixas de equipamentos e estabelecimentos; e Rosrio Oeste, Chapada dos Guimares, Santo Antnio do Leverger, Nossa Senhora do Livramento e Baro de Melgao como centros que se caracterizam pelo predomnio de nica funo urbana de carter regional; e os demais como centros onde predomina funo de carter local e o atendimento das necessidades bsicas da populao. Percebe-se a centralizao de bens e servios na aglomerao urbana de CuiabVrzea Grande. Conforme Morais e Costa (2010), a gesto e a infraestrutura das RMs refletem a dinmica do capital na produo do espao social urbano, processo que se repete em grande parte do Brasil, onde identificado o fenmeno da metropolizao, isto , integrao territorial e concentrao de pessoas, investimentos, atividades e poder em torno de uma cidade-ncleo. Os municpios centrais expandem-se para alm de seus limites administrativos, acarretando dficits de atendimento s demandas, fazendo com que a populao dos municpios vizinhos tenha dificuldade de acesso regular prestao do setor tercirio da economia. Na expressiva mancha urbana do estado de Mato Grosso, a questo demogrfica evidencia no s o contingente populacional e os movimentos migratrios, mas tambm as disparidades nos indicadores sociais. Enquanto Cuiab e Vrzea Grande so municpios populosos e tm mais de 96% da populao morando em rea urbana, Nossa Senhora do Livramento e Santo Antnio do Leverger possuem reduzida populao, as menores taxas de urbanizao e os mais baixos ndices de desenvolvimento humano municipal (IDH-M), abaixo das mdias estadual (0,773) e nacional (0,766). Esses dois municpios, com economia baseada em agricultura de subsistncia, so responsveis por 56,8% da populao rural da RM. Ambos apresentam populao mais dispersa e com atributos rurais. Notam-se as dificuldades de mobilidade devido migrao intensa da faixa masculina jovem e adulta e ao escoamento da produo primria. Os pequenos e mdios produtores dos municpios destinam a maior parte da produo agropecuria aos grandes centros
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consumidores do estado. Seguramente, as restries de mobilidade urbana e metropolitana associam-se ao difcil acesso aos servios de sade, educao, assistncia social e emprego. Para ter acesso a eles, os habitantes dos municpios metropolitanos dependem da capital, que polariza a oferta. Constatam-se duas situaes distintas no mbito da RMVRC e seu entorno. Na primeira situao, registra-se a mais alta densidade demogrfica do estado: 163,88 hab./km2, em Cuiab, e 284,45 hab./km2, em Vrzea Grande. Verifica-se, tambm, a consolidao de rede urbana polarizadora da atividade econmica estadual, em razo do vigor dos setores de servios, comrcio e indstria, de acordo com Souza-Higa, Romancini e Nunes (2011). A segunda realidade socioespacial de rarefeita densidade demogrfica e modesta relevncia econmica, conforme observado em Nossa Senhora do Livramento, em Santo Antnio do Leverger e no Entorno Metropolitano, onde se verificam novas ruralidades e territrios ocupados por atividades produtivas do setor primrio, com sensveis alteraes nas relaes sociais e culturais. Para mais esclarecimentos sobre as municipalidades em estudo, foi elaborada a tabela 1.
TABELA 1
Indicadores polticos, demogrcos e sociais dos municpios da RMVRC e do Entorno Metropolitano
Municpios da RMVRC Cuiab Vrzea Grande Livramento Santo Antnio do Leverger Municpios do Entorno Metropolitano Acorizal Baro de Melgao Chapada dos Guimares Jangada Nobres Nova Brasilndia Planalto da Serra Pocon Rosrio Oeste Ano da criao 1727 1848 1883 1890 Ano da criao 1953 1953 1953 1986 1963 1979 1991 1831 1861 Distncia da capital (km) 10 42 35 Distncia da capital (km) 59 121 65 82 151 223 254 104 133 Populao (2010, nmeros absolutos) Rural 10.348 3.880 7.345 11.261 Urbana 541.002 248.829 4.247 7.148 Crescimento (2000-2010) (%) 1,325 1,615 -0,462 1,778 Crescimento (2000-2010) (%) -0,530 -0,119 1,227 0,761 0,019 -2,283 -0,551 0,322 -0,587 Urbanizao (2007) (%) 98,52 97,34 34,09 33,33 Urbanizao (2007) (%) 59,97 44,06 56,84 43,92 79,90 72,95 73,66 71,57 57,53 IDH-M (2000) 0,821 0,790 0,655 0,717 IDH-M (2000) 0,695 0,672 0,711 0,680 0,724 0,710 0,732 0,679 0,715
Populao (2010, nmeros absolutos) Rural 2.589 4.169 6.811 4.750 2.550 930 672 8.716 7.026 Urbana 2.927 3.422 10.988 2.946 12.461 3.663 2.054 23.062 10.656
Fonte: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE, 2010) e Estado de Mato Grosso (2009a; 2011a).
Quanto participao da RMVRC na composio do valor adicionado bruto do estado, destacado referencial para a anlise produtiva e territorial, verifica-se que este montante chega a 24%. Por sua vez, a contribuio do Entorno Metropolitano
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para o total de riquezas produzidas em Mato Grosso de 2% apenas. As tabelas 2 e 3 trazem informaes mais detalhadas. Mais um fator que aponta para as desigualdades nas relaes de poder no territrio do estado a representatividade econmica de outras regies de planejamento do estado; de maneira especial, as regies Sudeste e Sudoeste onde se localizam Rondonpolis e Cceres, municpios detentores do segundo e do terceiro maior produto interno bruto (PIB) do estado , alm das regies de frentes de desenvolvimento do capitalismo no campo, representadas pelas cidades produtoras de gros (Abutakka, 2011). O Entorno Metropolitano no consegue capturar os investimentos, deixando de expandir atividades econmicas e produtivas. A capital acompanha uma tendncia estadual de fortalecimento do setor tercirio (comrcio, transporte, intermediao financeira e prestao de servios), de acordo com informaes da SEPLAN (Abutakka, 2011), tendo em vista a taxa de crescimento do PIB anual por atividade econmica no lapso temporal 20032008. Este diagnstico ratifica o crescimento da indstria e da agropecuria nos ltimos anos, atribuindo s safras recordes de gros os bons ndices macroeconmicos. Ocorre que a agricultura moderna tem oscilaes peridicas, ou caractersticas, que influenciam o desempenho deste setor e a agroindstria. O indicador do PIB municipal em 2009, disponvel na tabela 2, demonstra as diferenas entre a RMVRC e seu entorno.
TABELA 2
PIB do Mato Grosso e da regio VI (municpios da RMVRC e Entorno Metropolitano) (2009)
Unidade da Federao, regio e municpios Mato Grosso Regio VI de planejamento do estado Cuiab RMVRC Vrzea Grande Santo Antnio do Leverger Nossa Senhora do Livramento Pocon Nobres Entorno Metropolitano Rosrio Oeste Chapada dos Guimares Jangada Baro de Melgao Acorizal Nova Brasilndia Planalto da Serra Fonte: IBGE (2011). PIB Em R$ 1 mil, a preos correntes 57.300.887,56 14.261.136,00 9.816.818,57 3.000.095,89 190.544,27 98.371,23 283.639,59 218.158,06 203.422,33 161.839,52 97.908,12 59.532,47 51.665,80 45.290,42 33.849,76 Em R$ per capita 20.562,84 10.763,12 17.830,54 12.498,42 9.334,91 7.673,86 8.819,09 14.244,73 10.997,58 8.897,17 11.570,33 7.582,79 9.129,85 9.239,17 12.102,17
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A RM apresenta peculiaridades relacionadas estrutura produtiva do estado que determinaram processos de esvaziamento em determinadas reas e novas composies e concentraes nas cidades mais urbanizadas. No que se refere ao seu perfil econmico, Cuiab e Vrzea Grande tm suas economias voltadas ao comrcio, prestao de servios e indstria, enquanto os outros dois municpios baseiam sua economia no turismo, na pesca e na agropecuria. A pecuria importante em Santo Antnio do Leverger. Livramento apresenta ainda potencial para extrao mineral (ouro). A tabela 3 faz um panorama da base econmica dos municpios metropolitanos e destaca a importncia da agropecuria no Entorno Metropolitano.
TABELA 3
PIB dos municpios da RMVRC e do Entorno Metropolitano, por setor da economia (2010) (Em R$ 1 mil, a preos correntes)
Municpios Cuiab RMVRC Vrzea Grande Santo Antnio do Leverger Nossa Senhora do Livramento Acorizal Baro de Melgao Entorno Metropolitano Chapada dos Guimares Jangada Nobres Nova Brasilndia Planalto da Serra Pocon Rosrio Oeste Fonte: IBGE (2012). PIB Setor primrio 31.322 34.459 84.174 39.399 22.385 30.168 52.822 43.589 34.064 21.470 16.559 109.272 106.317 Setor secundrio 2.021.391 667.549 20.482 8.581 3.736 4.520 29.247 20.429 88.448 3.284 1.945 38.308 17.382 Setor tercirio 7.294.932 2.277.027 81.570 47.428 22.967 30.101 91.272 37.322 98.200 21.424 14.052 145.960 88.251
Seguindo caractersticas da produo primria estadual, a RMVRC e o Entorno Metropolitano possuem uma base produtiva diversificada, contudo, sem pretenso de produzir em larga escala ou para exportao. Assim, os principais produtos agrcolas da regio so a cana-de-acar, a mandioca, o milho, a banana, a manga e a soja; aqueles provenientes da pecuria so os bovinos para corte e galinceos. Ademais, a maioria dos municpios metropolitanos e do entorno se enquadram no perfil de pequenos. Apenas Cuiab, Vrzea Grande e Pocon possuem mais de 20 mil habitantes. Os demais municpios se desenvolvem socioeconomicamente apoiados em arranjos produtivos locais, organizados a partir das prprias potencialidades e da infraestrutura disponvel, com ou sem colaborao do poder pblico.
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A concentrao de estabelecimentos industriais e comerciais na capital e em Vrzea Grande proporciona a oferta especializada de produtos e servios para todo o estado, especialmente para as economias emergentes das regies MdioNorte e Norte Mato-Grossense das quais fazem parte Nova Mutum, Lucas do Rio Verde, Sorriso, Sinop , que concentram a maior produo agrcola estadual. Por sua vez, as empresas atuantes em Nossa Senhora do Livramento e Santo Antnio do Leverger atendem apenas s demandas locais, destacando-se pequenas e microempresas do setor agropecurio e do comrcio. O crescimento dos setores secundrio e tercirio contribui para a centralizao de riquezas nos municpios-polo da RMVRC, fato a ser considerado na adoo das polticas de carter metropolitano, de modo a atenuar as diferenas entre os municpios. O espao metropolitano expe estruturas produtivas e ritmos econmicos distintos, ostentando indicadores de urbanizao, fluxos de pessoas, mercadorias e capitais, investimentos e consumo dspares, o que contribui para a ocorrncia de ncleos urbanos dinmicos e de novas centralidades, especialmente na capital. Nesse contexto, certos aspectos afetos metropolizao destacam-se: i) a urbanizao intensificada em Cuiab e Vrzea Grande; ii) a predominncia do fenmeno da ruralidade nos demais municpios metropolitanos e no entorno, associada taxa de crescimento demogrfico negativo e aos menores ndices de desenvolvimento humano e social; e iii) os desnveis na participao do PIB estadual, tanto em valores quanto em setores produtivos, demonstrando o poder econmico dos municpios centrais e a diviso do trabalho no mbito da territorialidade metropolitana. Agravadas pela descontinuidade territorial da RMVRC, essas caractersticas do tecido urbano-regional refletem a ausncia de articulao intermunicipal. As polticas aplicadas em territrio mato-grossense, em que pesem os programas de alcance regional, previamente analisados por Vilarinho Neto (2009), tais como o Projeto de Desenvolvimento Agroambiental do Estado de Mato Grosso (Prodeagro), hierarquizao dos centros polarizadores, MT Regional e consrcios intermunicipais, alm da instituio das regies de planejamento do estado de Mato Grosso, ainda no priorizaram as aes ou os investimentos de natureza metropolitana. Tampouco foram institudas instncias de gesto indispensveis governana, de modo que as polticas pblicas estaduais mantiveram o foco em setores econmicos. Oliveira e Marta (2010) acrescentam que os programas estaduais tm claros objetivos voltados garantia de crescimento econmico e qualidade de vida da populao, dando nfase sade, ao saneamento, educao e ao emprego. Entretanto, estas polticas, por estarem desarticuladas entre si, s exprimem alguma espacialidade nos programas, sem, entretanto, refletir uma preocupao com polticas de gesto territorial. Assim, acabam promovendo a desigualdade intrarregional, uma vez que a execuo das polticas pblicas promove uma concentrao nos municpios-polo com maior fora poltica e econmica.
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3 ARRANJOS DE GESTO E GOVERNANA METROPOLITANA: PROCESSO DE INSTITUCIONALIZAO 3.1 Do aglomerado urbano RMVRC
A constituio da RMVRC decorreu das experincias adquiridas com a articulao das polticas de interesse comum aplicadas na vigncia do aglomerado urbano CuiabVrzea Grande. Este foi criado pela Lei Complementar Estadual (LCE) no 28/1993, tendo sua estrutura de gesto viabilizada somente a partir da LCE no 83/2001. A Secretaria Executiva do Aglomerado Urbano, responsvel pela articulao de polticas junto aos municpios, esteve inicialmente vinculada Secretaria Extraordinria de Projetos Estratgicos, depois Casa Civil e, finalmente, SEPLAN, conforme disposies da LCE no 230/2005. Importava ao aglomerado urbano contribuir no exerccio das FPICs dos entes pblicos atuantes e caracterizados por relao de integrao funcional de natureza socioeconmica e pela urbanizao contnua. As aes integradas deveriam propiciar a melhoria das condies sociais e econmicas da populao, bem como a integrao dos municpios do aglomerado urbano ao esforo de desenvolvimento estadual. A institucionalizao do aglomerado urbano consistiu na primeira estratgia de aproximao das administraes municipais no sentido de articular e implementar polticas pblicas de interesse comum. Para isso, foi institudo um conselho deliberativo, dotado de autonomia administrativa e financeira, e competente para realizar a integrao da organizao, do planejamento e do acompanhamento da execuo das FPICs. O conselho contava com representantes do governo do estado, dos municpios e de entidades civis. Dez cmaras setoriais constituram a instncia tcnica de assessoramento ao conselho deliberativo. Todas dispunham de suporte tcnico oferecido pela secretaria executiva. As cmaras setoriais se reuniam com frequncia mensal para debater questes de interesse comum e para identificar quais prioridades deveriam ser encaminhadas, na qualidade de polticas pblicas, para efetivao conjunta. A articulao entre o governo estadual e os municpios no se consolidou por causa de divergncias poltico-partidrias, vindo a prejudicar programas governamentais de alcance interurbano. Esta dificuldade desmotivou as administraes municipais, que no insistiram nos debates, tampouco na implementao de acordos direcionados execuo de polticas pblicas. O estabelecimento de um ambiente propcio ao dilogo e sua adequada manuteno permanecem como desafios governana metropolitana. Um dos poucos resultados expressivos, justamente porque era de suma importncia para as prefeituras, as empresas privadas e a populao, foi a elaborao do Plano Integrado de Transporte Coletivo para o Aglomerado Urbano Cuiab-Vrzea Grande.
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Formulado entre 2003 e 2005, o plano orientou as licitaes para o transporte coletivo, assim como embasou a proposta para o sistema de transporte coletivo intermunicipal de passageiros entre Cuiab e Vrzea Grande, conduzido, em 2005, pela Agncia de Regulao dos Servios Pblicos Delegados de Mato Grosso (Ager). Custeado pelo estado responsvel por 50% das despesas e pelos municpios cada um custeou 25% , este projeto no tramitou pelo Fundo de Desenvolvimento do Aglomerado Urbano, que foi apenas criado e no institudo. A fragilidade da instncia tcnica de gesto do aglomerado urbano atribuda a fatores operacionais e tambm polticos, a saber: i) algumas cmaras no estabeleceram as aes e as estratgias a serem articuladas; ii) no era possvel o efetivo cumprimento do calendrio anual de reunies do conselho deliberativo, devido incompatibilidade de agenda do governador do estado, seu presidente, ficando o aglomerado destitudo de fora poltica e decisria; e iii) a populao no percebia a instituio como um rgo de administrao dos seus interesses, por isso no levava suas demandas, no contribuindo para que a atuao da instncia estivesse revestida de legitimidade. O aglomerado urbano funcionou regularmente de 2002 a 2009, com os recursos especficos do governo estadual, quando deixou de existir por fora da LCE no 359/2009. Na vigncia do aglomerado urbano, entre os anos de 2006 e 2008, setores da poltica mato-grossense e da sociedade civil j discutiam temas de interesse urbano e metropolitano. Em abril de 2007, foi criada uma comisso intergovernamental para estudos e criao da RM, composta por integrantes das prefeituras de Cuiab e de Vrzea Grande, da Assembleia Legislativa e do governo do estado. Em dezembro de 2008, esta comisso apresentou o projeto de lei propondo a primeira rea metropolitana de Mato Grosso. A constituio da RMVRC foi precedida pela LCE no 340/2008, que estabeleceu: os critrios e procedimentos legais para a criao de RMs no estado; os conceitos de RM e FPICs; os objetivos de uma regio metropolitana; e a estrutura ideal de gesto.
3.2 Sistema de gesto da RMVRC: um processo em consolidao
A primeira RM de Mato Grosso, criada pela LCE no 359/2009, composta pelos municpios de Cuiab, Vrzea Grande, Nossa Senhora do Livramento e Santo Antnio do Leverger. O Entorno Metropolitano, tambm criado pela citada lei, constitudo pelos municpios de Acorizal, Baro de Melgao, Chapada dos Guimares, Jangada, Nobres, Nova Brasilndia, Planalto da Serra, Pocon e Rosrio Oeste, envolvidos no processo de metropolizao. Os municpios tm direito participao no planejamento e na execuo das FPICs, uma vez atendidos os seguintes critrios: i) dependncia da prestao
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de servios e da utilizao de equipamentos pblicos dos municpios integrantes da RMVRC; ii) vnculo socioeconmico expresso no deslocamento pendular da populao no territrio metropolitano; e iii) possibilidade de desenvolvimento integrado mediante a complementaridade de funes. Sobre a faculdade de ampliao da RMVRC, a lei imps exigncias a serem cumpridas pelos municpios do entorno interessados em fazer parte da RM: i) apresentar conurbao, ou tendncia a esta, com municpio integrante da RMVRC; ii) demonstrar necessidade de integrao de organizao, planejamento e execuo de FPICs, para que seja viabilizado o desenvolvimento integrado desta regio; e iii) mostrar a existncia de relao de integrao de natureza socioeconmica ou de servios. A lei de criao da RMVRC sucinta: definiu apenas sua composio e as FPICs, e no abordou o sistema de gesto metropolitana. Uma vez que o projeto de lei foi de iniciativa do Poder Legislativo, e que a Constituio Estadual veda que iniciativas do Legislativo gerem despesas ao Executivo, houve um entendimento para manter a autoria do projeto e agilizar o andamento da proposta, encaminhando-se texto simplificado para aprovao na Assembleia Legislativa de Mato Grosso. Acordou-se que o Poder Executivo daria continuidade ao processo, enviando projeto de lei para a criao de adequada estrutura de gesto, mas este acordo ainda no se efetivou. Considerando a importncia da iniciativa, o Ministrio Pblico Estadual (MPE) instaurou inqurito civil em virtude de no ter ocorrido a efetiva implantao dos rgos de gesto metropolitana. Esta interveno, preocupada com a inviabilizao da gesto da RMVRC, resultou em termo de ajustamento de conduta assinado pelo MPE, pelo estado de Mato Grosso, e pelos municpios de Cuiab, Vrzea Grande, Santo Antnio do Leverger e Nossa Senhora do Livramento. Esse acordo extrajudicial encontrou fundamentos na CF/1988, isto , na competncia dos estados para instituir RMs, quando interessados em integrar a organizao, o planejamento e a execuo de FPICs; e nos dispositivos das LCEs no 340/2008 e no 359/2009. O comprometimento do poder pblico para a realizao da Copa do Mundo ou melhor, para a realizao das obras de reestruturao e de mobilidade urbana tambm foi apontado como um fator poltico que enseja a implantao dos rgos de gesto da RMVRC e do seu planejamento. O impulso conferido poltica metropolitana deve-se citada interveno do MPE e atuao da Secretaria Adjunta de Planejamento Urbano e Gesto Metropolitana, vinculada Secretaria de Estado das Cidades (SECID). pasta especializada cumpre, desde 2011, o assessoramento tcnico e poltico na elaborao dos planos diretores dos municpios do Entorno Metropolitano, do Plano Diretor Metropolitano, e das leis direcionadas a implantar a estrutura adequada
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de gesto metropolitana e a garantir a governana metropolitana, com vistas execuo das FPICs. Essa estrutura foi criada juntamente com a SECID, no final de 2010, como rgo auxiliar direto do governador do estado, por meio da LCE no 413/2010, regulada pelo Decreto Executivo no 399/2011. A SECID foi encarregada de dar continuidade coordenao da poltica metropolitana, sendo transferida da SEPLAN a estrutura tcnica anteriormente constituda. Observa-se que o quadro tcnico para dar suporte s aes necessrias continua insuficiente diante das demandas e da complexidade das questes a serem tratadas. No obstante, a SECID assumiu a misso de desenvolver e implementar polticas pblicas referentes aos setores de habitao, saneamento, mobilidade e desenvolvimento urbano, executar obras pblicas, e coordenar o desenvolvimento da RMVRC. Consoante orientao da LCE no 340/2008, a legislao especfica de criao de cada regio metropolitana deveria instituir a estrutura adequada de gesto. Dessa forma, a lei previu a constituio de um conselho deliberativo de desenvolvimento metropolitano, com carter normativo e deliberativo; uma agncia ou rgo pblico de desenvolvimento metropolitano, com funo tcnica; e um fundo de desenvolvimento metropolitano, como um instrumento financeiro. Um projeto de lei complementar estadual, que dispe sobre o sistema de gesto da RMVRC, foi aprovado pela Assembleia Legislativa de Mato Grosso em julho de 2013 e aguarda sano do governador. O projeto de lei, de autoria do Executivo, elaborado com auxlio da Secretaria Adjunta de Planejamento Urbano e Gesto Metropolitana, consignou o objeto da lei organizao poltica, tcnica e administrativa do sistema de gesto da RMVRC e os objetivos da gesto compartilhada das FPICs, e apresentou uma proposta concisa, coerente e compatvel com os objetivos da poltica metropolitana, como pode ser observado no quadro 1.
QUADRO 1
Sistema de gesto metropolitana
Sistema de gesto da RMVRC Tem a nalidade de organizar, planejar e executar funes de interesse comum dos municpios da RMVRC. Conselho Deliberativo rgo normativo e deliberativo Assessorado por secretaria executiva Finalidade Orientar, acompanhar e deliberar sobre a execuo das FPICs Agncia de Desenvolvimento Entidade autrquica e autnoma Sem prazo de durao determinado Finalidade Planejar, organizar e executar as FPICs Fundo de Desenvolvimento rgo de natureza contbil Vinculado Agncia de Desenvolvimento Finalidade Dar suporte nanceiro ao planejamento e execuo das FPICs (Continua)

(Continuao) Composio e representantes Trs representantes da esfera estadual: um da SECID, que ser o presidente do conselho; um da Agncia de Desenvolvimento; e um do Legislativo estadual Seis representantes do poder pblico municipal: quatro das prefeituras da RMVRC; e dois das cmaras dos municpios da RMVRC Nove representantes da sociedade civil Elaborao dos autores. Composio e organizao Nvel de direo superior: gabinete do presidente; diretoria de planejamento; e diretoria de gesto Nvel de assessoramento superior: gabinete de direo; e unidade de assessoria Nvel de execuo programtica cargos em comisso e de conana: presidente da autarquia; dois diretores da autarquia; chefe de gabinete; dois assessores; e dois coordenadores Composio e organizao
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Superviso por um conselho gestor, composto por cinco membros: quatro representantes indicados pelos municpios metropolitanos; e o presidente da Agncia de Desenvolvimento ou pessoa por ele indicada
As dinmicas que se impuseram no cenrio poltico e administrativo do estado de Mato Grosso definiram prioridades, a princpio, paralelas ao desafio metropolitano. Como Cuiab foi escolhida cidade-sede da Copa do Mundo, as determinaes do governo federal e da Federao Internacional de Futebol (Fifa) para dar celeridade s obras do evento esportivo serviram de argumento para que fosse postergada a criao da estrutura de gesto metropolitana, inviabilizada temporariamente em funo da atuao de outra entidade.
3.3 Sistema e arranjos de gesto da RMVRC e os projetos especiais
Foi criada em 2009 a Agncia Estadual de Execuo dos Projetos da Copa do Mundo do Pantanal (Agecopa), voltada ao gerenciamento das obras de infraestrutura necessrias ao evento mundial de futebol e destinada a viabilizar a concretizao de termo de compromisso assumido com a Fifa e o Comit Organizador no Brasil. Mais tarde, o governo do estado e a Assembleia Legislativa decidiram extinguir a Agecopa e criar a Secretaria Extraordinria da Copa do Mundo (Secopa), com as mesmas atribuies, mas outra personalidade jurdica. Por conseguinte, reformularam a estrutura administrativa do rgo e estipularam um perodo de durao das atividades da secretaria at 31 de dezembro de 2014. Esse fato impactou a governana metropolitana, pois foi preterida a criao da estrutura de gesto das polticas de interesse comum, vinculada SECID. Devido realizao das obras para a Copa do Mundo em Cuiab e Vrzea Grande, a Secretaria Adjunta de Planejamento Urbano e Gesto Metropolitana reconheceu como sua atribuio a articulao entre os municpios para viabilizar as intervenes urbansticas de infraestrutura. Observando que as aes dos municpios de consulta e participao na discusso e implementao dos empreendimentos apresentam-se incipientes, a secretaria busca ser agente de integrao das aes entre o estado e os atores municipais. Observam-se no quadro 2 as competncias da SECID e da Secopa.
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QUADRO 2
Comparao entre as competncias da SECID e da Secopa

SECID Conforme a LCE no 413/2010, SECID compete desenvolver e implementar polticas pblicas destinadas aos setores de habitao, saneamento, mobilidade e desenvolvimento urbano, executar obras pblicas e coordenar o desenvolvimento das RMs. Elaborao dos autores. Secopa Conforme a LCE no 434/2011, a Secopa responsvel pelo planejamento, execuo, controle, scalizao e coordenao dos projetos especiais do governo destinados a viabilizar as aes pertinentes realizao da Copa do Mundo da Fifa de 2014.
No intuito de impulsionar o funcionamento da mquina administrativa e contribuir com a integrao dos municpios durante a realizao das intervenes urbansticas, o Decreto Executivo no 1.249, de 13 de julho de 2012, criou o Comit de Assuntos Metropolitanos (CAM), incumbido de discutir, avaliar e deliberar sobre as questes de interesse comum envolvendo os municpios da RMVRC. O poder pblico compreendeu a necessidade de deliberar sobre as funes pblicas comuns da RM, em especial aquelas relacionadas realizao da Copa do Mundo, em sintonia com as determinaes das LCEs no 340/2008 e no 359/2009. A entidade constitui a primeira instncia daquele que ser o Conselho Deliberativo Metropolitano, sendo composta pelas seguintes instituies, representadas por dois membros, na qualidade de titular e suplente: i) SECID, cujo representante ser o presidente do conselho; ii) Secopa; iii) prefeitura de Cuiab; iv) prefeitura de Vrzea Grande; v) prefeitura de Santo Antonio do Leveger; e vi) prefeitura de Nossa Senhora do Livramento. Em 16 de agosto de 2012, foi realizada a reunio de posse do CAM. Na ocasio, iniciaram-se os entendimentos sobre os problemas metropolitanos que exigem instrumentos de planejamento e execuo das FPICs. Embora a lei tenha imposto a obrigatoriedade de ser realizada uma sesso por ms, os trabalhos do CAM foram paralisados por causa do perodo eleitoral e da renovao dos gestores pblicos ou seja, pela impossibilidade de se cumprir uma agenda de sesses que consiga reunir os seus membros e logre xito em sistematizar demandas, alm de consolidar iniciativas e aes. H previso de novos encontros do CAM, j com os novos prefeitos municipais eleitos.
4 GOVERNANA E GESTO DAS FPICs NA RMVRC: A POLARIZAO DO SETOR DE TRANSPORTE E MOBILIDADE URBANA
As FPICs da RMVRC foram introduzidas pela LCE no 340/2008, a qual estabeleceu seu conceito legal:
atividades ou servios de natureza local, cuja realizao seja de interesse de mais de um dos municpios de aglomerao urbana; ou cuja realizao por parte de um municpio, de maneira isolada, seja invivel, no atinja aos objetivos propostos ou cause impactos nos outros municpios integrantes da regio metropolitana (Mato Grosso, 2008, Artigo 2, inciso II).
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O seu objetivo promover o desenvolvimento econmico e social da regio metropolitana, a partilha equilibrada dos seus benefcios e a definio de polticas compensatrias dos efeitos de sua polarizao (op. cit., Artigo 2, inciso II, 1o). Complementando, a LCE no 359/2009 ratificou o conceito das FPICs, estabelecendo que
so funes pblicas de interesse comum no mbito da Regio Metropolitana do Vale do Rio Cuiab: I desenvolvimento socioeconmico; II planejamento do uso e ocupao do solo; III acessibilidade e mobilidade; IV saneamento ambiental; V preservao e conservao do meio ambiente; VI desenvolvimento urbano e polticas setoriais (habitao, sade, educao, segurana, turismo, esporte e lazer), entre outras (Estado de Mato Grosso, 2009b, Artigo 5, pargrafo nico).
Logo, elas devem ser planejadas de forma integrada e concretizadas por meio de um rgo de gesto com a participao dos municpios envolvidos e do governo estadual, baseando-se nas diretrizes e instrumentos definidos no Plano Diretor Participativo Integrado (PDPI), em elaborao. Esse plano de abrangncia metropolitana se estrutura a partir dos planos diretores elaborados de Cuiab e Vrzea Grande, assim como dos planos diretores, em elaborao, de Santo Antnio do Leverger e Nossa Senhora do Livramento. Pretende-se identificar os aspectos relevantes e de interesse regional, cujas estratgias sero definidas de forma integrada, e a melhor forma de conduo das FPICs, para estabelecer as polticas adequadas e prioritrias RMVRC. Tanto a estrutura adequada de gesto quanto o PDPI carecem de implementao e de instrumentos legais vigentes. Sobre o arranjo formal de gesto, j foram feitos os devidos esclarecimentos. No que se refere ao PDPI, oportuno destacar que os trabalhos de prospeco e anlise do territrio metropolitano e as leituras comunitrias foram concludos em 2011. No plano de trabalho, est prevista a definio de estratgias adequadas para 2013. Por ora, a abrangncia das FPICs bem ampla e suficiente ao planejamento e gesto metropolitana, dispensando acrscimos ou reparos na legislao urbanstica estadual. Portanto, o desenvolvimento da RMVRC mais uma questo poltica que jurdica, embora seja indispensvel, para a constituio da estrutura de gesto, a aprovao do projeto de lei de autoria do Poder Executivo sobre o sistema de gesto da RMVRC. As foras polticas do estado ainda no se mostraram aptas a constituir o sistema metropolitano, que envolve a administrao de recursos e pessoal qualificado. Enquanto isso, a articulao intermunicipal deve ser fomentada. O dilogo e a parceria do governo estadual com os municpios mostram-se oportunos para a elaborao do PDPI, e mais, para a execuo de planos, programas e projetos no
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mbito metropolitano por meio de rgo pblico habilitado para este fim. Fato que no foi instalada a Agncia de Desenvolvimento Metropolitano da Regio do Vale do Rio Cuiab. Assim sendo, no h uma gesto das FPICs a cargo de ente pblico especializado, mas aes difundidas pela SECID e a Secopa, ainda que o CAM seja um arranjo de gesto. Com a preocupao de promover a adequao da infraestrutura urbana, o estado apresenta as intervenes urbansticas direcionadas Copa do Mundo de Futebol de 2014, a ser realizada na capital, como impulsos dinamizadores para a poltica metropolitana e o desenvolvimento da RMVRC. Consequentemente, um conjunto de investimentos pblicos e privados projeta-se na inteno de melhorar a rede metropolitana, visando ao atendimento da populao residente e visitante. Assim, os principais programas do governo estadual, que concentram os maiores volumes de recursos e possuem impactos significativos na RMVRC, dizem respeito realizao do megaevento e no propriamente concretizao das FPICs. Sobre este mpeto de desenvolvimento metropolitano, o quadro 3 mostra as iniciativas do governo estadual a serem implementadas nos prximos anos, conforme o Plano Plurianual 2012-2015.
QUADRO 3
Descrio e objetivos O Programa Copa Verde, conduzido pela Secopa, objetiva realizar a Copa do Mundo da Fifa Brasil 2014 em Cuiab, contribuindo para o desenvolvimento sustentvel em Mato Grosso. Recursos R$ 1.126.077.005. Aes Estruturao da arena multiuso e implantao de seu entorno e de centros ociais de treinamento. Organizao do Fifa Fan Fest. Ampliao da mobilidade e acessibilidade urbana na regio metropolitana. Melhoria da infraestrutura na regio. Publicidade, promoo e divulgao da Copa. Insero de aes de incentivo ao esporte. Portal de comunicao para a Copa. Estmulo participao voluntria de grupos sociais. Fomento s atividades ldicas nas escolas para o fortalecimento do esprito da Copa. Fomento captao de investimentos e gerao de novos negcios. Fomento e articulao das aes do turismo para a Copa e promoo de eventos tursticos. Fomento qualicao de mo de obra especializada para a recepo turstica para a Copa. Revitalizao de reas urbanas. Ampliao de oferta de acomodaes para a Copa. Implantao de novo sistema modal de transporte coletivo: o veculo leve sobre trilhos (VLT). Desenvolvimento dos planos de segurana e de defesa civil. Fonte: Estado de Mato Grosso (2011b).
Programa Copa Verde e aes do governo de Mato Grosso com repercusso na RMVRC
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A maioria das obras pblicas de infraestrutura se concentra na aglomerao urbana Cuiab-Vrzea Grande. Os efeitos positivos decorrentes da efetivao dos equipamentos tendem a se manifestar nas reas centrais da metrpole, em detrimento de investimentos em outras reas e nos demais municpios (mapa 2). Sero realizadas, em Cuiab e Vrzea Grande, as seguintes intervenes voltadas melhoria da mobilidade urbana: reestruturao do anel perimetral que contorna a aglomerao urbana (trevos e viadutos); e reforma e ampliao do aeroporto Marechal Rondon. Outras obras de travessia urbana ocorrero na estrada da Guarita; nas avenidas Mrio Palma, Jurumirim, Juliano Marques e Archimedes Pereira Lima; nas ligaes Beira RioCoophema, Jardim das Palmeiras-Archimedes Pereira Lima e Parque Atalaia-Parque do Lago; e nas vias Parque do Barbado e Verde. Os espaos pblicos para atividades de lazer e entretenimento tambm se destacam como investimentos pblico-privados, a exemplo da Arena Pantanal e do Fifa Fan Fest.
MAPA 2
Mobilidade urbana: intervenes urbansticas decorrentes das aes para a Copa do Mundo de 2014
Elaborao: Andr Luis Santos Portela e Flavyane Rosa Borges.
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Alm das intervenes na infraestrutura urbana, uma das obras mais significativas se refere implantao do sistema de transporte metropolitano de VLT, que possui dois eixos integrados: linha 1: Aeroporto-centro poltico administrativo (CPA), com 15.035 m de extenso, dois terminais de integrao e 22 estaes de transbordo; e linha 2: Centro-Coxip, com 7.145 m de extenso, um terminal e onze estaes de transbordo. Esse dever ser o primeiro sistema de transporte metropolitano, demandando administrao integrada e em tempo real. Esta ao no est sendo coordenada por arranjo de gesto metropolitana, mas deve ter resultado positivo na consolidao da FPIC mobilidade, fortalecendo o pacto metropolitano. As transformaes devem ser analisadas e incorporadas s estratgias do Plano Diretor Metropolitano. imperioso dotar as cidades das condies necessrias para fazer frente aos impactos gerados, garantindo a qualidade de vida e o bem-estar da populao metropolitana e evitando a segregao socioespacial hoje vigente. Embora as obras citadas se relacionem ampliao da mobilidade urbana, seus efeitos extrapolam esta poltica. A valorizao do solo urbano nas imediaes das obras pode contribuir para o deslocamento da populao de baixa renda para a rea perifrica das cidades, alterando usos e concorrendo em determinadas reas para seu adensamento e verticalizao, requisitando mais servios e equipamentos urbanos. Haver presso por ocupaes irregulares e, sem o planejamento adequado, a ser aplicado por estrutura institucional gil e flexvel, a especulao imobiliria poder prevalecer, junto com a forte presso sobre a rea ambiental e o crescimento desordenado de no apenas um, mas de todos os municpios metropolitanos. O sistema virio, as polticas de habitao, o saneamento ambiental e o abastecimento de energia eltrica devem ser redimensionados, e os investimentos devem acompanhar a demanda identificada. Ser necessrio promover simultaneamente oferta e qualidade, de modo a garantir o suporte adequado da rede de infraestrutura urbana. Como consequncias negativas, ainda ocorrero certos impactos sobre a arborizao, a paisagem urbana e o conforto ambiental, com a consequente ampliao das ilhas de calor. Estimando-se as provveis consequncias no campo econmico, nota-se que o cenrio atual de fortalecimento da construo civil tem atrado movimento migratrio de mo de obra de baixa qualificao. Aos trabalhadores ser preciso garantir moradia, educao e sade, alm da oferta formal de emprego e renda antes e aps a realizao do evento Copa do Mundo. H possibilidades de xito, com a transformao do cenrio urbano metropolitano. Ao mesmo tempo, so maiores os riscos de perpetuar a excluso social nas cidades e os danos ambientais.
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A poltica metropolitana do estado de Mato Grosso, iniciada com as LCEs no 340/2008 e no 359/2009, diante de novos desafios postos gesto urbana integrada e sustentvel, pretende responder ao fenmeno da metropolizao, identificar os desdobramentos na realidade social e contribuir com a efetividade das FPICs. Isto ocorre na sequncia de uma proveitosa experincia adquirida com a integrao das polticas do aglomerado urbano Cuiab-Vrzea Grande, em que pese a sua fragilidade e a aplicao restrita das estratgias propostas. Com o passar do tempo, as iniciativas direcionadas realizao da Copa do Mundo de 2014 aparentemente conflitantes com os interesses metropolitanos, haja vista ter sido priorizada a atuao da Secopa em detrimento da constituio de uma estrutura de gesto metropolitana e da execuo das FPICs devem superar a suposta dicotomia instituda e contribuir com o fortalecimento das polticas pblicas intermunicipais. As possibilidades decorrentes das significativas intervenes na rea metropolitana, e, mais tarde, no entorno, revelam as parcerias em andamento que serviro consolidao do pacto metropolitano. As novas dinmicas urbanas que se estabelecem praticamente induzem concretizao do planejamento metropolitano, atendendo ao objetivo do PDPI. Nesse contexto, merece destaque a poltica de mobilidade urbana, particularmente a inovao no transporte coletivo, com a implantao de novo modal, o VLT, que ser o primeiro sistema de transporte metropolitano mato-grossense, dando incio gesto integrada desta FPIC. So perceptveis os fatores que impulsionaro os avanos na gesto das FPICs, o que deve fortalecer a governana metropolitana e justificar socialmente a constituio da RMVRC, uma vez que sero promovidas melhorias no ambiente metropolitano e na qualidade de vida da populao.
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CAPTULO 15
INDUSTRIALIZAO E METROPOLIZAO: DESAFIOS PARA O PROCESSO DE GOVERNANA DA REGIO METROPOLITANA DA GRANDE VITRIA
Adauto Beato Venerano* Rossana Mattos** Larissa S. Oliveira*** 1 INTRODUO
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Este captulo retrata os processos de urbanizao e consolidao institucional da Regio Metropolitana da Grande Vitria (RMGV), caracterizados por um modelo predominantemente econmico, iniciado na dcada de 1980, que gerou impactos no processo de construo da governana metropolitana. A anlise tambm busca identificar as tenses e os conflitos no mbito das relaes econmicas e sociais, que se expressam na constituio das polticas pblicas e na viso dos atores sociais envolvidos na dinmica desta regio metropolitana (RM). Neste sentido, destaca-se a influncia das alteraes recentes na estrutura produtiva na configurao socioespacial da Grande Vitria. Foram desenvolvidas trs sees centrais, alm desta introduo e das consideraes finais. Na seo 2 traado o histrico de formao da RMGV, destacando os processos econmicos e sociais pelos quais a regio passou, especialmente a partir da dcada de 1970. Em seguida, na subseo 2.1, abordado o processo de institucionalizao desta RM, incluindo no apenas as leis que a demarcaram, mas tambm as instncias e os rgos designados para sua gesto at os processos de reformulao iniciados em 2001. Na seo 3 descrito o sistema de gesto hoje vigente na RMGV, apontando as instncias que o compem e os desafios a serem enfrentados para a efetivao de sua operao. A seo 4 debate as possibilidades de governana na Grande Vitria, agregando anlise aspectos conceituais e a viso dos atores envolvidos hoje na formao do espao metropolitano, entrevistados no mbito do Projeto Governana Metropolitana no Brasil.
* Tcnico do Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN); e coordenador do Projeto Governana Metropolitana no Brasil. ** Professora adjunta da Universidade Federal do Esprito Santo (Ufes); professora do Centro Universitrio do Esprito Santo (UNESC); coordenadora do Ncleo de Estudos Socioespaciais e da Violncia (NESV/UNESC); e assistente de pesquisa III do Subprograma de Apoio a Redes de Pesquisas (PROREDES) do Programa de Mobilizao da Competncia Nacional para Estudos sobre o Desenvolvimento (PROMOB), do Ipea. *** Auxiliar de pesquisa I do Subprograma de Apoio a Redes de Pesquisas (PROREDES) do Programa de Mobilizao da Competncia Nacional para Estudos sobre o Desenvolvimento (PROMOB), do Ipea.
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2 DESENVOLVIMENTO ECONMICO E FORMAO DO ESPAO URBANO DA REGIO METROPOLITANA DA GRANDE VITRIA
A Constituio Federal de 1937 (CF/1937) permitiu o agrupamento de municpios para prestao de servios comuns, estes assumiram a denominao de regies metropolitanas.4 Dcadas depois, a Lei Complementar (LC) no 14/1973 deu novo impulso ao debate, por meio da criao das primeiras oito RMs brasileiras.5 Apesar de fazer parte da regio Sudeste, que passava por processo de urbanizao acelerado j na dcada de 1970, o Esprito Santo no possua uma aglomerao ou centro urbano com porte suficiente que justificasse a sua insero entre as primeiras RMs criadas no Brasil. Entende-se tal fato ao observar a histria do desenvolvimento do estado, marcado pela cafeicultura como atividade econmica predominante at a dcada de 1950. Nesse contexto, a capital Vitria se desenvolveu de forma lenta, mantendo seu aspecto colonial, com funes administrativas prprias da capital e comerciais, destacando-se o porto que centralizava a exportao de caf e o movimento importador local (Mattos, 2011). O declnio do setor cafeeiro e a reorientao da economia estadual, a partir da dcada de 1950, afetaram profundamente a economia capixaba, que tinha sua estrutura produtiva baseada na pequena produo familiar. A partir da segunda metade da dcada de 1970, h uma acelerao expressiva no processo de urbanizao da Grande Vitria,6 principalmente em razo da adoo de polticas de incentivos industrializao. Todavia, a grande reviravolta estaria para acontecer ao final dos anos 1970. A anlise da tabela 1 permite identificar os efeitos do processo de urbanizao no Esprito Santo, resultante do movimento migratrio campo-cidade, decorrente do declnio da economia cafeeira, aliado s polticas de incentivo industrializao que tiveram como consequncia o inchao populacional na Grande Vitria.
TABELA 1
Anos 1940 1950 1960 1970 1980 1991 2000
Evoluo da populao rural e urbana Esprito Santo (1940-2000)

Populao total 750.107 861.562 1.169.553 1.599.333 2.023.340 2.600.618 3.097.232 Populao rural 593.099 666.627 799.478 877.417 729.962 676.030 634.183 % 79,07 77,37 68,36 54,86 36,08 25,99 20,48 Populao urbana 157.008 194.935 370.075 721.916 1.293.378 1.924.588 2.463.049 % 20,93 22,63 31,64 45,14 63,92 74,01 79,52
Fonte: banco de dados do Setor de Divulgao e Disseminao de Informao/Diretoria de Pesquisa/Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica SDDI/DIPEQ/ES/IBGE, 2000.
4. Emenda Constitucional no 848, que foi incorporada Constituio Federal de 1967 (CF/1967). 5. So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza. Posteriormente, a Lei Complementar Federal no 20, de 1o de julho de 1974, criou a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ). 6. A zona siogrca de Vitria, at 1960, era formada pelos municpios de: Aracruz, Cariacica, Fundo, Guarapari, Ibirau, Serra, Viana, Vila Velha e Vitria. Em 1970, o censo demogrco dividiu os estados brasileiros em microrregies, instituindo a microrregio de Vitria, formada pelos municpios de Cariacica, Serra, Viana, Vila Velha e Vitria (IBGE, 1970).
Industrializao e Metropolizao
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A regio no possua infraestrutura bsica que suportasse tamanho fluxo migratrio, composto por pessoas originrias do norte do Rio de Janeiro, oeste de Minas Gerais, sul da Bahia e oriundas do interior decadente do Esprito Santo. O grfico 1 representa os efeitos deste intenso xodo rural, observado a partir da segunda metade do sculo XX em que, em um curto perodo de tempo, a populao urbana capixaba passou de 20% da populao, em 1940, para 79,5%, em 2000.
GRFICO 1
(Em %)
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1940 1950 1960 Populao urbana Fonte: Mattos (2011, p.103). 1970 1980 Populao rural 1991 2000
Evoluo da populao urbana e rural Esprito Santo (1940-2000)
Considerando que o Esprito Santo possui 78 municpios e a RMGV conta hoje com apenas sete, fica mais evidente ainda a concentrao populacional na regio, que em 2010 passou a responder por 49,68% da populao do estado (tabela 2).
TABELA 2
Municpios Cariacica Fundo Guarapari Serra Viana Vila Velha Vitria Grande Vitria Esprito Santo Grande Vitria/ Esprito Santo (%)
Participao da Grande Vitria na evoluo populacional Esprito Santo (1940-2010)

1940 15.228 8.630 11.256 6.415 7.661 17.079 45.212 111.481 750.107 14,86 1950 21.741 8.096 12.350 9.245 5.896 23.127 50.922 131.377 861.562 15,25 1960 39.608 7.655 14.861 9.192 6.571 55.589 83.351 216.827 1.169.553 18,54 1970 101.422 8.170 24.105 17.286 10.529 123.742 133.019 418.273 1.599.333 26,15 1980 189.089 9.215 38.496 82.581 23.440 203.406 207.747 753.974 2.023.340 37,26 1991 274.532 10.204 61.719 222.158 43.866 265.586 258.777 1.136.842 2.600.618 43,71 2000 324.285 13.009 88.400 321.181 53.452 345.965 292.304 1.438.596 3.097.232 46,45 2010 348.933 17.028 105.227 409.324 64.999 414.420 325.453 1.685.384 3.392.755 49,68
Fonte: SDDI/DIPEQ/ES/IBGE, 2000.
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Alm da desestruturao da sociedade rural, j mencionada anteriormente, outro fator que contribuiu para a migrao para a Grande Vitria foi a instalao dos grandes projetos industriais, a partir da dcada de 1960, que fizeram com que a economia capixaba passasse a integrar a lgica de expanso planejada da economia brasileira, processo que se consolidou no estado do Esprito Santo a partir de 1970. Na dcada de 1980, o esgotamento do modelo de substituio da economia agrrio-exportadora pela industrial e o processo de abertura da economia brasileira como mecanismo de integrao da economia nacional ao mercado global tornaram o setor tercirio o principal gerador dos novos postos do trabalho, ampliando o espao do setor informal na metrpole. Desta forma, surgiram novos padres de produtividade que resultaram na precarizao do assalariamento. Estas alteraes no mercado de trabalho urbano geraram um recrudescimento da populao miservel e o aumento da pobreza metropolitana. As alteraes na estrutura produtiva tiveram impactos no apenas na configurao espacial, mas, fundamentalmente, em sua estrutura social, tornando a regio da Grande Vitria um espao altamente complexo para o desenvolvimento da governana democrtica.
2.1 O processo de institucionalizao da RMGV
O processo de institucionalizao da RMGV teve seu incio com a aprovao da Lei Estadual no 3.176/1977, que estabeleceu a microrregio da Grande Vitria como Regio de Desenvolvimento Prioritrio, constituda pelos municpios de Vitria, Cariacica, Serra, Viana e Vila Velha. Desde o fim da dcada de 1960 diversas instncias com atuao no mbito metropolitano vinham sendo criadas7 e, em 1977, com o estabelecimento da microrregio, foi criado o Conselho de Desenvolvimento Integrado da Grande Vitria (CODIVIT), composto pelo governador do estado, pelos trs secretrios de estado, pelos cinco prefeitos municipais e pelo diretor superintendente da Fundao Jones dos Santos Neves (FJSN) atual Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN), rgo designado a dar suporte tcnico e administrativo. Esse arranjo de gesto acabou tornando-se inoperante, perdendo de vista a integrao e no efetivando o processo de planejamento metropolitano, em grande parte devido ao descompasso entre as abordagens tcnica e poltica, problema encontrado em outras regies metropolitanas do pas. Sendo assim, a separao do planejamento tcnico e da tomada de deciso poltica foi evitada pelos governos seguintes, contrapondo-se aos conflitos vivenciados nesse perodo.
7. Em 1968, foi criada a Comisso de Planejamento Integrado da Grande Vitria (Copi); em 1969, a Companhia de Desenvolvimento Urbano Sociedade Annima (COMDUSA); e, em 1975, foram criadas a Secretaria de Estado do Planejamento (SEPLAN) e a Fundao Jones dos Santos Neves (FJSN). Alm destes rgos, a Companhia Esprito-Santense de Saneamento (CESAN), a Esprito Santo Centrais Eltricas (Escelsa) e a Companhia Telefnica do Esprito Santo (TELEST) passaram gradualmente a dar tratamento metropolitano s suas abordagens, aes e programas, necessrios caracterizao efetiva da aglomerao como rea metropolitana.
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Com a delegao de competncia dada aos estados, por meio do Artigo 25 da Constituio Federal de 1988 (CF/1988), para a institucionalizao das regies metropolitanas mediante leis complementares, possibilidade reiterada na Constituio do Estado do Esprito Santo, promulgada em 1989, as discusses relativas institucionalizao da Regio Metropolitana de Vitria ganharam impulso. Em abril de 1990 foi assinado o Protocolo de Intenes subscrito por representantes dos Executivos e dos Legislativos (estadual e municipais) e pela Coordenao Estadual de Planejamento, com o objetivo de definir o encaminhamento do planejamento e a gesto metropolitana. E assim, em 23 de fevereiro de 1995, foi publicada a Lei Complementar no 58, instituindo a RMGV, formada pelos municpios de Cariacica, Serra, Viana, Vila Velha e Vitria, objetivando organizao, ao planejamento e execuo de funes pblicas de interesse comum no mbito metropolitano (Esprito Santo, 1995, Artigo 1o).8
3 SISTEMA DE GESTO DA RMGV
A Lei Complementar no 58/1995 estabeleceu que a gesto da RMGV era de competncia do Conselho Metropolitano da Grande Vitria (CMGV), constitudo pelo governador do estado e pelos prefeitos dos municpios integrantes desta RM. O CMGV tinha carter deliberativo e sua secretaria executiva ficava incumbida de adotar as providncias necessrias ao cumprimento das resolues do conselho. As deliberaes deste conselho deveriam considerar as proposies do Comit de Planejamento Metropolitano da Grande Vitria (CPMGV), conforme previsto no Artigo 7o da LC no 58/1995:
Artigo 7o Em suas deliberaes o CMGV, dever considerar as proposies do Comit de Planejamento Metropolitano da Grande Vitria (CPMGV), constitudo pelo secretrio de estado de Aes Estratgicas e Planejamento (Seplae), pelos secretrios municipais de Planejamento ou representantes indicados pelos prefeitos, por um representante da assembleia legislativa, por um representante da Cmara de Vereadores de cada municpio integrante da RMGV, por um representante do movimento popular de cada municpio da RMGV e um representante do movimento popular do estado e seus respectivos suplentes. 3o O CPMGV poder constituir Cmaras Tcnicas Metropolitanas (CTM), compostas por representantes do estado, dos municpios e da sociedade civil e sero definidas e regulamentadas por resolues do CPMGV (Esprito Santo, 1995).
8. Nos anos seguintes, foram realizadas alteraes na composio do mapa da Regio Metropolitana da Grande Vitria (RMGV). Em 8 de julho de 1999, a Lei Complementar no 159 incluiu o municpio de Guarapari na RMGV. J em 21 de junho de 2001, por meio da Lei Complementar no 204, por iniciativa da Assembleia Legislativa, o municpio de Fundo foi includo na RMGV. Em 2005, a Lei Complementar no 318 reestruturou a RMGV, que passou a compreender os municpios de Vitria, Vila Velha, Serra, Cariacica, Viana, Guarapari e Fundo.
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MAPA 1
Mapa da RMGV
Fonte: Coordenao de Geoprocessamento (CGeo) do Instituto Jones dos Santos Neves (IJSN) (2011).
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Considera-se que essa legislao criou entraves operacionalizao da estrutura de gesto proposta, repercutindo na consecuo de seus objetivos, ao deixar lacunas, como a no instituio de um rgo de apoio tcnico para assessoramento ao conselho e a indefinio de um instrumento de gesto. Havia, ainda, dificuldade de estruturar a secretaria executiva. Dessa forma, mesmo com o aparato institucional, observou-se que em um perodo de seis anos o CPMGV realizou apenas cinco reunies em carter informal, delas originando procedimentos e resolues de inexpressivos resultados para a RMGV. Grande alterao da estrutura jurdico-organizacional da RMGV foi inserida com a Lei Complementar no 204/2001, de iniciativa da Assembleia Legislativa Estadual e sancionada pelo governo do estado. Reestruturou-se completamente o modelo de gesto, excluiu-se a Secretaria Executiva do CMGV e o CPMGV.9 Manteve-se a competncia da gesto metropolitana no Conselho Metropolitano da Grande Vitria, que passou a ser composto por dezessete membros, submetido aprovao da Assembleia Legislativa e nomeados pelo governador do estado. Com o aumento da representatividade de interesses envolvidos nas questes relativas aos problemas da regio, a nova composio do CMGV trouxe mais dificuldades de ordem operacional e poltica, quando da definio e execuo de aes integradas de interesse comum, objetivo principal da gesto metropolitana. As modificaes estabelecidas na Lei Complementar no 204/2001, tanto com relao ampliao do territrio metropolitano quanto ao modelo de gesto, alterou de forma substancial o processo histrico de consolidao institucional da regio, prejudicando e ampliando a complexidade dos procedimentos de gesto compartilhada. Sentindo a necessidade de reestruturao do sistema gestor da RMGV, um movimento liderado pela Associao de Vereadores da Regio Metropolitana da Grande Vitria (Averem) ganhou espao junto aos rgos estaduais e municipais, atraindo tambm para o debate a sociedade civil organizada interessada na questo metropolitana. Deste movimento surgiu a proposta de reestruturao do sistema gestor da RMGV, a qual previa a criao de uma agncia gestora. Esta proposta foi encaminhada em 2003 para o governo estadual, que iniciava a sua gesto e que, com a Assembleia Legislativa Estadual, promoveu uma intensa articulao tcnica e poltica para legitimar um novo modelo, que fosse adequado realidade da RMGV.
9. Pela mesma lei incluiu-se o municpio de Fundo na RMGV.
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Aps ser submetido aos diversos segmentos afeitos questo metropolitana e as municipalidades integrantes da RMGV, foi enviado, em 2004, pelo governo estadual para a Assembleia Legislativa um projeto de lei complementar que reestruturava o sistema gestor da RMGV (Venerano, 2007). Em 2005, a Lei Complementar no 318 reestruturou a RMGV (mapa 1), criou o Conselho Metropolitano da Grande Vitria (COMDEVIT) e institui o Fundo Metropolitano de Desenvolvimento da Grande Vitria (FUMDEVIT). Nesse mesmo ano, foi promulgada a Lei Complementar no 325, de 16 de junho de 2005, com o objetivo de viabilizar a operacionalizao do sistema gestor da RMGV e adequar o IJSN para o exerccio de suas funes de Secretaria Executiva do COMDEVIT e de execuo oramentria e financeira do FUMDEVIT. O COMDEVIT criado tem carter deliberativo, composto por dezessete membros, sendo: sete representantes do estado, um representante de cada municpio que integra a RMGV e trs representantes da sociedade civil. Mesmo com este arcabouo institucional, a gesto da RMGV apresenta insuficincias que emperram a operacionalidade do sistema gestor, tornando-o lento e sem condies de atender a seus propsitos, sendo necessria uma nova articulao de poder na regio, capaz de lidar com os diferentes interesses polticos de cada prefeitura e, ao mesmo tempo, fornecer respostas conjuntas s demandas que emergem. Por isto, pode-se assegurar que o obstculo maior na gesto da RMGV de natureza poltica e no institucional.
4 O DESAFIO DA GOVERNANA METROPOLITANA NA RMGV
O fenmeno da metropolizao, ou seja, a concentrao em grande quantidade de pessoas, servios e rendas em um determinado espao, resultado do acelerado processo de urbanizao desenvolvido em todos os continentes, em especial na Amrica Latina, frica e sia, demandando amplos e complexos estudos na construo do sistema metropolitano de gesto. Conforme pode se constatar na opinio de Fernandes Junior (2004, p. 71),
o processo de metropolizao tem lgica prpria medida que desrespeita tradicionais limites administrativos constitucionalmente assegurados e reconhecidos dos municpios para formar a grande rea urbana, faz com que esses mesmos municpios sejam atropelados por um processo que tem lgica prpria e que os une de maneira indissocivel, criando problemas comuns que s podem ser resolvidos de maneira coletiva, de tal sorte que os problemas metropolitanos no podem ser solucionados somente pela atuao isolada de cada municpio, tampouco pelo somatrio dessas aes locais, devendo-se pensar a questo de maneira integrada, colegiada e orgnica.
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A RMGV caracteriza-se como um espao altamente excludente, resultado da forma histrica de estruturao das relaes de poder e do aprofundamento das desigualdades socioespaciais, consequncia dos efeitos restritivos da reestruturao econmica sobre a qualidade e a quantidade de postos de trabalho e das condies monetrias de reproduo da populao, particularmente da residente na periferia, a partir da dcada de 1980, perodo da industrializao estadual (Mattos, 2011). Essas constataes so cruciais para a anlise da dinmica e das possibilidades de governana democrtica na RMGV, principalmente com a descoberta de petrleo na camada de pr-sal no Esprito Santo, que tem sido apontada como um novo ciclo de desenvolvimento estadual, mas que se for tratada apenas em uma perspectiva econmica, poder reproduzir os efeitos indesejados do processo de industrializao. Estas questes tornam-se mais relevantes quando se agrega o conceito de governana:
centrada sobre a noo de poder social que permeia as relaes entre o governo e a sociedade, como espao do exerccio responsvel e solidrio, mas tambm conflitivo, na criao de solues alternativas para o tratamento dos problemas vinculados pobreza e as desigualdades, sustentada por atores participativos (Ivo, 2002, p. 13).
Assim, o desafio analisar a governana da RMGV, considerando as tenses inerentes esta, principalmente no que se refere ao paradoxo na forma como se distribui efetivamente os direitos e deveres sociais, no plano da responsabilidade social e pblica entre estado e cidados; s complexas mudanas da sociedade; e forma especfica como se efetiva a transio e estes ajustes no plano da poltica (Ivo, 2002). Na RMGV, essas tenses so evidentes e podem ser constatadas a partir das entrevistas realizadas com os atores sociais no mbito do Projeto Governana Metropolitana no Brasil. De modo geral, os entrevistados desconhecem a existncia de polticas pblicas voltadas para a governana metropolitana e dos arranjos institucionais de gesto ou questionam a sua estruturao e composio, tendo como principais os argumentos a seguir. 1) Desarticulao entre os gestores municipais e estaduais com as comunidades, o que os distanciam dos reais problemas e, consequentemente, de aes que possam vir a minimiza-los e/ou solucion-los. Um exemplo citado por um dos entrevistados foi a incapacidade de implantao e implementao da coleta seletiva de lixo pelo poder pblico municipal em Vitria, capital do estado, que agrega a populao de maior renda e escolaridade do Esprito Santo. 2) Desconhecimento das especificidades locais por parte dos gestores, como resultado da falta de informao do processo de construo da
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RMGV, uma vez que grande parte dos gestores no so originrios dos municpios ou do estado. 3) Pouco ou nenhum engajamento e participao da comunidade cvel no processo de governana metropolitana. 4) Falta de coordenao entre os atores pblicos, privados e sociedade civil. Alm disso, a maior parte dos atores sociais no se reconhece na dinmica metropolitana da Grande Vitria, o que sinaliza para uma governana metropolitana extremamente fragilizada. Portanto, apesar do arranjo institucional da RMGV, do ponto de vista de seu desenho institucional, ser considerado adequado governana metropolitana, isto no atende minimamente s expectativas quanto a sua efetividade, o que contribui para a ausncia de mecanismos de participao da sociedade civil nas instncias de gesto. Assim, as polticas pblicas adotadas na RMGV, em confronto com a realidade local, nas reas de sade, educao, transporte urbano e, principalmente, segurana pblica e saneamento, demonstram que apenas um bom desenho institucional no garante a qualidade e efetividade destas. Nesse contexto, algumas questes precisam ser levantadas e discutidas para se buscar alternativas viveis que concretizem o processo de governana metropolitana, por exemplo: desenho institucional que possibilite a insero de uma maior diversidade de atores sociais, principalmente da comunidade civil; e adoo de estratgias mais flexveis que atendam aos mltiplos interesses do novo cenrio da RMGV, a partir da dcada de 1980, entre outras.
Esse cenrio destaca a importncia da construo de um modelo de governana metropolitana que minimize as tenses citadas neste estudo e seus efeitos sobre os significados das polticas pblicas, de forma a possibilitar a definio ou a viabilizar o sistema de representaes polticas e sociais na construo de sistemas de cooperao e governana democrtica.
A anlise do processo de desenvolvimento ocorrido na RMGV crucial para o entendimento de que o acirramento da desigualdade socioespacial a partir da dcada de 1980, aliado ao nmero de trabalhadores em situao de vulnerabilidade, concentrados de forma intensa na periferia, evidencia o aumento da distncia social entre o centro e a periferia.
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Nesse contexto, verifica-se o aprofundamento das desigualdades socioespaciais na RMGV, como consequncia dos efeitos restritivos da reestruturao econmica e das condies monetrias de reproduo da populao, particularmente das mais fragilizadas econmica e socialmente. Os processos de urbanizao de favelas convivem com os de remoo e se somam aos projetos de controle dos espaos pblicos. Nesta perspectiva, a desigualdade afeta a qualidade de vida de um enorme contingente populacional, principalmente dos segmentos pauperizados e de baixa renda, e tambm diminui a capacidade de o estado garantir polticas pblicas para este grande contingente populacional. Essas alteraes produzem impactos, no apenas na configurao espacial da RMGV, mas, fundamentalmente, em sua estrutura social, refletindo-se desta forma no processo de governana metropolitana. Assim, esses fatos sinalizam que a construo da governana metropolitana passa pelo conhecimento das demandas locais, resultantes de sua configurao espacial, econmica, poltica e social.
REFERNCIAS
ESPRITO SANTO. Lei Complementar no 58, de 21 de fevereiro de 1995. Institui a Regio Metropolitana da Grande Vitria e da outras providncias. Esprito Santo: Assembleia Legislativa Estadual, 1995. FERNANDES JUNIOR, Edsio. Gesto metropolitana, Caderno Escola do Legislativo, Belo Horizonte, v. 7, no 12, p. 65-69, jan/jun. 2004. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Censo Demogrfico do Estado de Esprito Santo 1970. Esprito Santo: IBGE, 1970. IVO, Anete. Governabilidade e governana na Amrica Latina: teses e paradoxos. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DEL CLACO SOBRE LA REFOEMA DEL ESTADO Y DE LA ADINISTRACIN PBLICA, 7. Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002. MATTOS, Rossana. Expanso urbana, segregao e violncia: um estudo sobre a Regio Metropolitana da Grande Vitria. Vitria: Edufes, 2011. VENERANO, Adauto Beato. Gesto metropolitana no Brasil. Estudo de caso: Regio Metropolitana da Grande Vitria. Dissertao (Mestrado), UCAM/RJ, 2007.
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ABE, Andr Tomoyuki. Grande Vitria, E.S.: crescimento e metropolizao. 1999. Tese (Doutorado) Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, 1999. SEN, Amartya. A ideia de justia. Portugal: Coimbra, 2012, SIQUEIRA, Maria da Penha Smarzaro. Industrializao e empobrecimento urbano: o caso da Grande Vitria 1950-1980. Vitria: Edufes, 2001. WANDERLEY, Luiz Eduardo. A questo social no contexto da globalizao: o caso latino-americano e o caribenho. In: BGUS, Lucia; YAZBEK, Maria Carmelita; BELFIORE-WANDERLEY, Mariangela (Orgs.). Desigualdade e a questo social. 2. ed. So Paulo: EDUC, 2004. p. 51-161.
PARTE IV
40 ANOS DE REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL: BALANO E PERSPECTIVAS
CAPTULO 16
QUARENTA ANOS DE REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL: Um bREVE bALANO EXPLORATRIO

Marco Aurlio Costa*
1 INTRODUO
Os captulos apresentados anteriormente trazem a contribuio das equipes estaduais que esto participando do projeto Governana Metropolitana no Brasil e conformam um conjunto de informaes e anlises que complementam e qualificam, em maior detalhe, o balano apresentado no captulo introdutrio deste livro. Enquanto o captulo inicial tratou de apresentar os principais resultados encontrados, numa perspectiva comparativa, por meio da sistematizao das informaes coletadas e analisadas pelas equipes estaduais numa matriz analtica, este captulo final e conclusivo procura tambm analisar os achados da pesquisa, mas sob outra perspectiva, mais provocativa, na forma de um balano exploratrio. Essa proposta mais livre tambm tem a ver com o fato de que esta a primeira publicao do projeto que se encontra em curso com a investigao da gesto e da governana de algumas funes pblicas de interesse comum selecionadas, cujos resultados sero apresentados numa prxima publicao. Portanto, parte das hipteses e provocaes que so feitas aqui esto endereadas para a continuidade das investigaes e devem ser respondidas ou melhor qualificadas nas prximas etapas da pesquisa. Como afirmado na introduo, o incio dessa investigao reporta a esforos anteriores de compreender aspectos institucionais associados ao processo de metropolizao no Brasil, no de forma geral, mas observando justamente as principais regies metropolitanas (RMs) do pas. A essa altura, pode-se afirmar com alguma segurana que o quadro no d margens a muitas dvidas: no h, rigorosamente falando, gesto metropolitana no pas, ao menos no no sentido de que um determinado desenho institucional responda aos anseios, estratgias e objetivos de uma poltica de ordenamento territorial e/ou gesto integrada de desafios compartilhados.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, coordenador da Rede Ipea e do projeto Governana Metropolitana no Brasil.
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H, como visto no primeiro captulo deste livro, uma tipologia de diferentes nveis de institucionalizao e de densidades de articulaes institucionais nas principais RMs do pas. Contudo, mesmo esse pequeno, mas significativo, conjunto de casos, no traz resultados muito promissores: o quadro geral de fragilidades. O que h so alguns poucos arranjos institucionais, ainda incipientes ou insatisfatrios, que, na prtica, ou no do conta de realizar a gesto metropolitana ou do conta de elementos parciais desta gesto. Se esta avaliao um tanto dura est correta, preciso questionar por que e para que existem essas RMs e por que, alm de tudo, h um vigoroso processo de metropolizao institucional. Ou seja, qual o sentido de se institucionalizar este recorte territorial e de se buscar estruturar algo como uma gesto metropolitana? Inicialmente, vale resgatar aqui uma discusso j feita em outras contribuies (Costa, Matteo e Balbim, 2010; Costa, 2010; Ipea, 2010a) sobre o processo de metropolizao institucional. J se apontou para a necessidade de se distinguir metrpoles de RMs: se, de um lado, h um processo socioespacial e a conformao de um espao que percebido como comum por uma populao que compartilha (no de forma homognea e no sem conflitos) de seus recursos, infraestrutura, servios e possibilidades; de outro, h uma instituio de ordem jurdico-institucional, baseada em motivaes mltiplas nem sempre explcitas , que sugere a inteno de tratar, intervir ou gerir esta nova territorialidade, a qual pode ou no, integral ou parcialmente, corresponder a um espao metropolitano resultante de um processo socioespacial. No Brasil, especialmente aps a Constituio Federal de 1988 (CF/1988) (Brasil, 1988), o divrcio entre as metrpoles e as RMs mostrou-se evidente. As RMs brasileiras (expresso de um processo de matriz institucional) j somam algo acima de cinco dezenas, ao passo que os espaos metropolitanos (expresses de processos socioespaciais), a depender da metodologia e dos critrios utilizados para identific-los e caracteriz-los, no passariam de duas dzias.2 Esse divrcio, portanto, informa que, no que diz respeito questo metropolitana no Brasil, a adoo do instrumento da regionalizao no tem relao direta com o processo socioespacial de conformao dos espaos metropolitanos. Mas mais que isto, a fragilidade e baixa efetividade dos arranjos e desenhos institucionais, quando existentes, pe em cheque o prprio sentido dessa institucionalizao.
2. Estudo recente, que se encontra em elaborao no Ipea, sugere que o nmero de RMs, considerado o critrio utilizado na dcada de 1970, chegaria a 22, entre consolidadas e incipientes, conforme dados de 2010.
Quarenta Anos de Regies Metropolitanas no Brasil: Um Breve Balano Exploratrio
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2 RM: EM BUSCA DE UMA POSOLOGIA
Afinal, qual o sentido de se propor, institucionalmente, um recorte territorial, e de se instituir uma RM? Para que servem as RMs no Brasil atual? Toda regio deveria pressupor uma inteno de interveno e de gesto, estabelecendo elementos de controle e limites. Ao menos isso que se encontra na raiz da palavra regio.3 No Brasil, esta assertiva no parece ser assim to bvia ou de aplicao automtica. RMs podem ser institudas com base em qualquer critrio ou mesmo sem a explicitao de critrio nenhum. A cobrana de tarifas telefnicas locais para ligaes entre municpios inseridos na mesma RM tem sido uma das justificativas utilizadas para a proliferao de RMs. Ainda que isso seja verdadeiro, isto parece uma justificativa frgil ou insuficiente. Este pode ser um estmulo adicional, mas no parece ser o protagonista. A possibilidade da gesto compartilhada de algumas funes pblicas, em especial a de transporte, mas tambm aquelas associadas ao saneamento socioambiental tambm poderiam justificar a metropolizao institucional, mas a existncia, no sistema jurdico brasileiro, de outras solues, em especial dos consrcios pblicos, fragiliza tal argumento. Considerando as caractersticas do federalismo brasileiro, em particular, a forma como os recursos tributrios se encontram distribudos entre Unio, estados e municpios e, sobretudo, a maior capacidade da Unio em disponibilizar recursos para os investimentos em infraestrutura social e urbana, tal como apontado em trabalho anterior (Ipea, 2010b), nota-se que estados e municpios buscam na constituio das RMs uma forma de se qualificarem como elegveis para receber investimentos federais. Portanto, nossa hiptese aqui a de que o processo de metropolizao institucional tem muito mais a ver com a limitada capacidade fiscal de municpios e estados e com a possibilidade que vislumbram de terem acesso a recursos tributrios federais para a realizao de investimentos em infraestrutura social e urbana que de outra forma no iriam acessar (na avaliao deles). como se a Unio, ao ser protagonista no financiamento dos investimentos em infraestrutura social e urbana, estimulasse, por meio de algumas de suas polticas, o processo descontrolado de institucionalizao de RMs. A Unio que, aps a CF/ 1988, se afasta da gesto metropolitana (via estadualizao), acaba mantendo um enorme protagonismo sobre os rumos da questo metropolitana do pas, via investimentos em infraestrutura urbana e via os estmulos gerados por polticas setoriais.
3. A palavra regio tem origem no verbo latino regere, que quer dizer dirigir, comandar. De regere vem a palavra regio que designava distrito, pas, limite. De regio vm as palavras regio e regional (cf. http://origemdapalavra.com. br/palavras/regiao/).
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Assim, seja por via da transferncia de recursos para os municpios metropolitanos, seja por meio das polticas setoriais e de seus critrios de elegibilidade, a Unio desempenha um papel importante na questo metropolitana, a despeito de essa agenda no estar claramente formulada nos planos governamentais. Seguindo essa hiptese, no de espantar que a gesto metropolitana no pas se mostre como algo to frgil do ponto de vista institucional e incuo em termos dos objetivos que, em geral, justificam a adoo de regionalizaes. Mas o que dizer dessas que so as principais RMs do pas? O que as contribuies apresentadas neste livro oferecem para o entendimento da questo metropolitana no Brasil? Qual o sentido de se instituir uma RM? As perguntas so provocativas, mas, em alguma medida, retricas. No temos, aqui, a inteno de propor uma resposta definitiva. Mas, de alguma forma, olhando para a experincia de algumas das principais RMs do pas, temos a oportunidade de fazer uma anlise desta experincia, de levantar hipteses para explicar suas peculiaridades e de sugerir reflexes sobre a questo metropolitana no pas, especialmente no momento em que a Cmara Federal, por meio de uma comisso, discute (e prope um substitutivo) para o Projeto de Lei no 3.460/2004, conhecido como Estatuto da Metrpole.
3 ENTRE O REGIONAL E O URBANO: EM BUSCA DE ABRIGO
A instituio de uma RM, a rigor, tem a ver com uma inteno de atuar no espao-tempo que objeto de seu recorte territorial. No faz sentido pensar uma RM sem pensar em sua gesto, qualquer que seja a inteno que levou sua instituio observada a hiptese da racionalidade, que se sabe ser frgil. Ainda que haja uma inteno que implique, necessariamente, esforo de gesto da regio criada, diferentes possibilidades se apresentam. Correndo o risco de ser reducionista e simplista, pode-se supor que as RMs envolvam uma combinao de dois elementos, que implicam diferentes dinmicas, eventualmente complementares: de um lado, h o campo que se pode chamar de desenvolvimento regional; de outro, h o que se pode chamar de desenvolvimento urbano-metropolitano. Sob a perspectiva do desenvolvimento regional, podem ser criadas RMs cujo objetivo maior a promoo do desenvolvimento da regio que se desenvolve em torno do(s) municpio(s) polo. Um determinado ncleo urbano que exerce ou tende a exercer um papel de comando numa regio, independentemente de ser um espao metropolitano real, reconhecido com este papel e passa a receber investimentos em infraestrutura econmica, social e urbana que iro favorecer seu desenvolvimento: polarizao, atrao de investimentos e do fluxo de pessoas, bens e servios.
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As RMs criadas no Brasil na dcada de 1970, ainda que configurassem espaos metropolitanos, eram RMs que tinham em sua matriz institucional esse vis de promoo do desenvolvimento regional. Elas receberam incentivos e impulsos para se tornarem polos regionais e nacionais, ao mesmo tempo, submetendo ao seu domnio a rede de cidades do pas, e liderando seu desenvolvimento econmico, em dilogo com o que propunha o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). No se est aqui reduzindo a criao das RMs, na dcada de 1970, apenas lgica do desenvolvimento regional, nem dizendo que esta estratgia foi correta ou tecnicamente consistente e isenta de motivaes polticas, especialmente no que tange definio de quais espaos metropolitanos ganhariam este reconhecimento e este tratamento prioritrio. Reconhece-se que houve esta motivao e o tratamento prioritrio s RMs constitudas existiu e implicou canalizao de recursos diversos para a promoo destes espaos, em detrimento de outros. Mal ou bem, um certo ordenamento territorial associava-se criao daquelas RMs na dcada de 1970. A estratgia de instituio das RMs da dcada de 1970, as quais agora completam 40 anos, mostrou-se bem-sucedida medida que os espaos metropolitanos a elas associados continuam a ser os mais importantes do pas, seja em termos demogrficos, seja em termos do produto interno bruto (PIB). Ademais, o prprio Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), por meio do estudo da Regio de Influncia das Cidades REGIC (IBGE, 2008), reconhece a existncia de poucos outros espaos metropolitanos no pas para alm das RMs originais.4 Em alguma medida, ao se instituir uma RM, a perspectiva da promoo do desenvolvimento regional estar sempre presente. Trata-se de favorecer, no e ao limite, as possibilidades dos ganhos de aglomerao e das economias urbanas. E, nesse sentido, trata-se de buscar o fortalecimento da regio, de sua posio e da posio de seu ncleo na rede de cidades do pas (e, por que no, na rede global de cidades), atraindo recursos de outras regies, ampliando ou consolidando seu domnio sobre o territrio sob sua influncia e firmando-se como um centro hierrquico. Mas as RMs tambm podem ser criadas a partir do reconhecimento dos espaos metropolitanos, de sua dinmica de relaes imbricadas e da necessidade de buscar formas de gesto destes espaos que configurem alternativas aos eventuais entraves poltico-institucionais que a gesto de territrios fragmentados impem.
4. O projeto Governana Metropolitana no Brasil privilegiou justamente as RMs associadas aos doze espaos metropolitanos reconhecidos pela REGIC e, em uma estratgia de incorporao de novos espaos dinmicos do pas, tambm incorporou na pesquisa trs RMs de trs diferentes macrorregies do pas: Vale do Rio Cuiab (CO), Grande Vitria (SE) e Grande So Lus (NE).
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Nesse sentido, a criao das RMs pode ter como escopo menos a sua posio na rede de cidades, e a perspectiva relacional (sua posio em vista da posio de outras RMs e de outros espaos metropolitanos) e mais o que se passa em seu prprio espao, e tem a ver mais diretamente com os recursos, infraestruturas e servios que so compartilhados na regio: o foco, neste caso, o que se pode chamar de desenvolvimento urbano-metropolitano ou, simplesmente, desenvolvimento metropolitano, numa perspectiva na qual a cidade e a experincia citadina so percebidas de forma integrada e para alm dos limites poltico-administrativos. Os desenvolvimentos regional e metropolitano podem e frequentemente esto presentes em todas as RMs. No Brasil, as RMs da dcada de 1970 tambm visavam o desenvolvimento metropolitano, buscavam lidar com a gesto das funes pblicas de interesse comum, e vinham com uma proposta de gesto baseada num arranjo institucional que deveria favorecer o desenvolvimento metropolitano. Portanto, as duas perspectivas aqui apresentadas no so excludentes.
4 QUE HISTRIA CONTAM AS RMS bRASILEIRAS?
A partir da anlise do quadro atual da gesto metropolitana no pas, considerando o quadro apresentado nos captulos anteriores, o que dizer da gesto metropolitana no Brasil, considerando estas duas perspectivas? Seria de pouca utilidade tentar classificar as RMs aqui analisadas numa rgua que contivesse possveis combinaes de motivaes regionais e urbano-metropolitanas. Ainda assim, ao olhar para as principais RMs do pas, questiona-se acerca do que move a gesto metropolitana em cada uma delas e quais desafios e possibilidades se colocam para elas e como esto se esto respondendo a estes desafios. De incio, um quadro convergente emerge da leitura dos captulos anteriores: a ltima dcada trouxe um aumento considervel de recursos e investimentos para a grande maioria dessas RMs. Seja por conta da Copa do Mundo, seja por conta, no caso do Rio de Janeiro, dos Jogos Olmpicos de 2016, seja por conta da recuperao econmica experimentada nos anos 2000, a verdade que os principais espaos metropolitanos so o palco de parte considervel dos investimentos em infraestrutura econmica, social e urbana no pas e por parcela no desprezvel dos investimentos produtivos (pode-se citar o Complexo Petroqumico do Rio de Janeiro, os investimentos nos portos de Rio de Janeiro, Salvador, Fortaleza, So Lus e Vitria; o Complexo Industrial Porturio de Suape, na RM do Recife; entre outros). Esse quadro que pode ser qualificado como favorvel no encontrou, contudo, RMs que estivessem preparadas para gerir vantagens, desafios,
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efeitos e consequncias deste novo ciclo expansivo (para alguns, um novo padro de desenvolvimento). Com efeito, observando os registros e relatos aqui deixados, nada ou muito pouco do que se encontra em processo nesses espaos metropolitanos resulta de um planejamento e gesto metropolitanos que tenha tais investimentos como resultado. Por sua vez, a governana metropolitana no tem sido protagonista nestes processos. Agentes e atores reagem a decises tomadas de forma isolada e tendem a atuar com pouca coordenao. Tais investimentos, portanto, desafiam os agentes econmicos e atores polticos e sociais para lidar com a gesto e a governana metropolitanas, mas h pouca coordenao, sugerindo a baixa efetividade da regionalizao metropolitana, sobretudo no que diz respeito promoo do desenvolvimento regional. Nesse sentido, vale observar com maior ateno o que se passa na RM de So Paulo. Neste caso, para alm da escala tipicamente metropolitana, emerge a priorizao de uma escala que transcende o recorte metropolitano: a macrometrpole. Reunindo as RMs paulistas de So Paulo, Campinas, Baixada Santista e a recente RM do Vale do Paraba e Litoral Norte, a macrometrpole que poderia se estender at a RM do Rio de Janeiro aparece como uma nova escala regional. Num contexto no qual a gesto do que diz respeito ao desenvolvimento urbano-metropolitano se depara com grandes desafios, a marcometrpole se impe como um recorte novo e mais convergente com os investimentos que podem contribuir para a permanncia da primazia da metrpole de So Paulo no pas e para seu papel de ncleo regional (do bloco latino-americano) na rede global de cidades. Em So Paulo, a despeito da longa trajetria da instituio encarregada da gesto metropolitana, o denso conjunto de articulaes institucionais ali identificadas uma expresso de fora e capacidade (de articulao), mas tambm expresso da fora das novas formas de articulao em nvel metropolitano, em contraste com o modelo de gesto herdado dos anos 1970 e seus instrumentos, os quais se mostram pouco efetivos. De forma similar ao que ocorre em So Paulo, mas de forma bastante diversa, o caso da RM do Recife tambm merece destaque. A estruturao de distintos territrios dentro do espao metropolitano e a tentativa de exercer alguma proatividade no que diz respeito s oportunidades e aos desafios trazidos pelos novos investimentos produtivos e em infraestrutura econmica, social e urbana so singulares nos casos observados, inclusive no que diz respeito ao arranjo de governana proposto para lidar com estes diferentes territrios.
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No caso do Recife, vale salientar que a governana dos territrios passa por uma articulao que envolve empresrios e municipalidades, buscando a criao de condies mais favorveis para o desenvolvimento metropolitano e regional. Ainda assim, ao observar os efeitos e consequncias do processo em curso, vale perguntar: afinal, a quem servem os arranjos criados e quem, de fato, est produzindo esse espao urbano-metropolitano? H um projeto metropolitano a alimentar ou, ao menos, resultar destes territrios, ou a metrpole se submete aos interesses envolvidos na promoo destes territrios? Em contraponto ao que se observa, ainda que de forma tentativa, em So Paulo e no Recife, o caso do Rio de Janeiro aparece como um dos mais icnicos: no Rio, o tema da gesto metropolitana foi marginalizado e a municipalidade do Rio de Janeiro no se mobiliza pela questo metropolitana, envolta em desafios que lhe parecem mais legtimos e apoiada pelos recursos que lhe so transferidos anualmente trata-se do municpio que mais recebe transferncias voluntrias da Unio endereadas a investimentos em infraestrutura social e urbana (Ipea, 2010b). A cidade-estado se impe ao metropolitano, ainda que a cidade vivida pela populao desconhea essas fronteiras e o extenso conjunto de investimentos em curso siga gerando impactos que devero alterar profundamente seu espao metropolitano. Nas RMs de Fortaleza e Salvador, embora o volume de investimentos no se compare quele observado na RM do Rio de Janeiro, um quadro similar se verifica: esvaziamento da gesto metropolitana e falta de protagonismo do Estado na proposio, construo e implementao de um projeto metropolitano que consiga lidar com os interesses em jogo, aproveitar as oportunidades presentes e, ainda assim, abrigar uma governana metropolitana que permita a coordenao das aes e dos projetos em curso e a produo de metrpoles que traduzam os anseios de suas populaes, de seus agentes econmicos, mas tambm de seus atores sociais. Nota-se, portanto, que, em algumas das maiores metrpoles do pas, investimentos engendram o crescimento econmico e conformam processos de desenvolvimento regional que no so, necessariamente, produto ou resultado de um projeto metropolitano. No limite, iniciativas e estratgias regionais mais amplas, como a que se v em So Paulo, ou mais recortadas como se v em Recife, procuram aproveitar as oportunidades e conferir ao Estado um maior protagonismo, ainda que estas iniciativas no reflitam um claro projeto de metrpole. Assim, no que diz respeito perspectiva do desenvolvimento regional, observa-se que, na ltima dcada, os investimentos se fizeram presentes, mas poucas, parciais e fragmentadas foram as iniciativas de gesto e governana metropolitanas que buscaram e vm buscando construir algum protagonismo, alguma proatividade
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na conduo deste processo ou, ao menos, na minimizao dos impactos e na identificao dos efeitos e das consequncias advindos deste novo momento. Desse modo, nas principais RMs do pas, poucos, limitados e parciais so os casos de RMs que justificam sua existncia (ou seja, a adoo de uma regionalizao) para lidar com aspectos associados promoo do desenvolvimento regional. Mesmo os casos mais interessantes encontrados, as RMs de So Paulo e Recife (e em menor intensidade, Porto Alegre, Curitiba e Belo Horizonte), conformam experincias marcadas por ambivalncias e esto longe de serem exemplos clssicos de sucesso. Se as principais RMs do pas no so geridas com foco na promoo do desenvolvimento regional, estariam elas voltadas para a promoo do chamado desenvolvimento urbano-metropolitano? No o que parece. Observa-se, em alguns casos especficos, iniciativas de gesto de funes pblicas de interesse comum, como o caso da RM de Goinia em relao ao transporte pblico. A avaliao detalhada destes casos nas reas de transporte, saneamento socioambiental e uso do solo o objeto do prximo componente da pesquisa em curso. No entanto, uma anlise mais geral dessa gesto voltada para a cidade metropolitana no caracteriza nenhuma das RMs brasileiras. De forma ampla, articulada e coordenada, nenhuma das RMs aqui apresentadas se dispe a cuidar e consegue faz-lo , de forma integrada, de seu espao metropolitano. A principal justificativa dos atores sociais entrevistados pelas equipes para essa ausncia repousa, em ltima instncia, no vazio jurdico deixado pela CF/ 1988. A delegao da gesto metropolitana aos estados, numa Federao em que os municpios so protagonistas na gesto de seus territrios, sem que isto seja claramente regulamentado e sem que a Unio fornea qualquer orientao ou regras para a gesto metropolitana, fez da gesto metropolitana uma tarefa improvvel. Os conflitos federativos verticais e horizontais, potencializados no caso singular da Regio Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride/DF), intimidam governos estaduais e amplificam os conflitos polticos (e tambm os conflitos partidrios) e as disputas que se travam entre os prefeitos das maiores cidades das RMs (em geral, as capitais) e os governadores.
5 A GUERRA DOS LUGARES E O LUGAR DAS RMS
Num contexto em que, segundo autores como Mongin, os fluxos se sobrepem aos lugares, e o espao citadino de ontem, seja qual for o trabalho de costura dos arquitetos e dos urbanistas, perde terreno em benefcio de uma metropolizao que um fator de disperso, de fragmentao e de multipolarizao (Mongin, 2009, p. 18), tais fatores encontram correspondncia na fragilizao da gesto metropolitana e,
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de certa forma, alimentam-se das dificuldades que se colocam para a existncia da construo e implementao de projetos metropolitanos efetivos. Entre a ingenuidade de acreditar que aspectos de ordem tcnica e institucional a busca de um modelo e de um desenho institucional ideais e a utopia, a gesto metropolitana assiste, passivamente, no Brasil, transformao intensa dos principais espaos metropolitanos, especialmente no contexto atual. Qualificar melhor esse processo um imperativo da pesquisa aplicada. Neste sentido, caracterizar e analisar o que se passa na gesto das funes pblicas de interesse comum pode ser bastante til. Talvez, na anlise das funes, seja possvel reconhecer a efetividade, ainda que fragmentada, parcial, da gesto de algumas funes pblicas selecionadas. Casos de sucesso, por ventura existentes, devem contribuir para a construo de tipologias que apoiem uma anlise crtica da gesto e da governana metropolitanas. Neste sentido, a hiptese de que h funes pblicas mais favorveis a arranjos cooperativos. De uma forma ou de outra, a verdade que os espaos metropolitanos brasileiros so espaos dinmicos. So palco de alguns dos principais conflitos sociais e polticos do pas. E se os processos de reterritorializao que esto ocorrendo nas metrpoles brasileiras no forem compreendidos e submetidos ao crivo da crtica analtica, dificilmente ser possvel devolver formas e limites a um mundo ps-urbano carente de formas e limites (Mongin, 2009, p. 21). Sim, parece que a fluidez e a flexibilidade resistem em ser aprisionadas em formas e limites. Mas se projetos no so construdos para a produo da cidade e da experincia urbana que se quer, a livre produo do espao urbano e metropolitano ir gerar to somente espaos homogneos e fragmentados, no sentido de Lefebvre (2005). Aparentemente, os antigos modelos e arranjos institucionais no esto dando conta da construo dessas formas e limites. Seriam as novas articulaes institucionais uma resposta a esses modelos antigos de gesto? No o que parece, uma vez que tais articulaes produzem experincias fragmentadas e pouco integradas. A anlise destes casos, de toda forma, faz-se necessria. Fora do centro da agenda poltica nas ltimas dcadas, a questo metropolitana parece estar se impondo na opinio pblica. A recente experincia da elaborao do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado da Regio Metropolitana de Belo Horizonte sugere um renovado interesse dos atores sociais pelo tema metropolitano. As tambm recentes manifestaes ocorridas em todo o pas e, em especial, nas principais metrpoles brasileiras, confirmam o potencial da agenda metropolitana.
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Entretanto, preciso avaliar em que medida a mobilizao social que se viu saber enderear adequadamente as questes levantadas para os gestores pblicos das diferentes esferas de governo envolvidas na questo metropolitana. Ou seja, importa saber em que medida a experincia do espao citadino-metropolitano ir se impor, questionar e propor solues e projetos urbano-metropolitanos que se contraponham a reterritorializao produtora de espaos fragmentados e de segregao social. Essas e outras questes dessa mesma matriz crtica s sero respondidas ao longo do tempo. Trata-se de processos, conflitos e contradies centrais para o capitalismo contemporneo e conformam processos de longa durao. Cabe aos acadmicos, pesquisadores e, em especial, aos gestores pblicos, estarem preparados para lidar com as consequncias das aes em marcha e as demandas sociais e polticas que muito provavelmente lhes sero endereadas.
6 BREVE BALANO E POSSIBILIDADES
Num balano geral dos 40 anos de RMs no Brasil, h mais dvidas e questionamentos que razes para celebrar. As motivaes e solues do passado, se um dia foram satisfatrias para a sociedade brasileira e/ou para seu projeto de desenvolvimento, hoje no mais o so. O quadro antes de fragmentao e esvaziamento de sentido que de experincias inspiradoras. Mas h possibilidades. Os efeitos e as consequncias dos investimentos em curso e do processo correlato de reterritorializao fragmentadora do espao provocam reaes nos atores sociais e polticos. E esta a aposta deste trabalho: no ser pela via de um modelo ideal de gesto e de arranjos de governana que as metrpoles brasileiras sero espaos apropriados pela sociedade. O protagonismo deve ser tambm e sobretudo dos atores sociais e polticos e dos conflitos nascidos dos embates econmicos, polticos e sociais que se do nessas metrpoles. Nesse contexto, o que se pode esperar e como subsidiar as discusses do Estatuto da Metrpole? Um balano das discusses e dos debates em torno deste estatuto foge dos objetivos aqui propostos e demandaria uma reflexo mais detida dos diversos aspectos relativos regulamentao desta importante fonte de conflitos federativos. De todo modo, finalizando este livro, colocam-se seis questes provocativas que deveriam ser tratadas (seria melhor dizer, resolvidas) no mbito do Estatuto da Metrpole, como segue. 1) A questo dos critrios: caberia Unio estabelecer critrios para definir/ criar RMs no pas? Estes critrios so autorizativos (no sentido de que os estados podem criar as RMs a partir de um aval da Unio? Ou so compulsrios, ou seja, uma vez definidos que os critrios esto atendidos, ocorre a criao da RM?
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2) Ainda sobre critrios entre o regional e o urbano-metropolitano: tais critrios esto dissociados das intenes presentes na adoo de uma regionalizao metropolitana? Ou devem variar? Se a RM est voltada para a promoo do desenvolvimento regional, ela pode ser um tipo particular de regio (uma regio de desenvolvimento, por exemplo), sem a necessidade de cumprir eventuais critrios estabelecidos por norma federal? Em outro sentido, se a RM decorre de uma efetiva conformao metropolitana, o atendimento de funes pblicas de interesse comum exigiria sua institucionalizao? 3) O sentido do metropolitano e seu nus: a riqueza e a pobreza convivem no espao metropolitano, espao no qual a reproduo social se realiza. Reconhecer-se metropolitano significa identificar-se como parte de um espao dinmico e singular, que demanda a adoo de escalas e parmetros distintos para a sua gesto. No deveriam as RMs ter de atender a alguns parmetros e oferecer servios compatveis com a sua escala? O Estatuto da Metrpole poderia estabelecer a exigncia de alguns recursos e instrumentos para tornar universal, para o cidado metropolitano (hoje, uma abstrao), servios tais como o transporte pblico multimodal integrado com tarifa nica (o caso da RM de Goinia mostra que isto possvel). Da mesma forma, a adoo de solues integradas para outras funes pblicas poderiam ser consideradas: o tratamento e a disposio de resduos slidos seria outro exemplo. Para alm do questionamento conservador de que estas solues ferem o arranjo federativo brasileiro, as pessoas que moram nas metrpoles se beneficiariam destas solues que, no limite, beneficiariam o desenvolvimento metropolitano em suas diversas dimenses. 4) Por um desenho institucional: outra questo que tem lugar no debate do Estatuto da Metrpole tem a ver com a adoo de algum modelo de gesto metropolitana ou algum desenho institucional ideal. No parece que h modelos a serem seguidos e que tais modelos, por si s, sejam garantias de boas condies para a gesto e a governana metropolitanas. Se critrios e parmetros ou condies so estabelecidos, o desenho institucional de cada RM pode variar, o desenho no precisa ser nico, mas deve obedecer a alguns princpios, tais como aqueles sobre os quais se manifestou o Supremo Tribunal Federal (STF) (obrigatoriedade do rgo de gesto metropolitana, equilbrio entre os entes federativos, sem a predominncia de nenhum deles). 5) Estatuto da Cidade versus Estatuto da Metrpole: no mbito do arranjo institucional para a gesto metropolitana, sobretudo no caso de a RM assumir a gesto da funo pblica do uso e da ocupao do solo,
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por meio do estabelecimento de um macrozoneamento e de parmetros urbansticos de referncia, observa-se uma sobreposio entre o Estatuto da Cidade e o Estatuto da Metrpole. Para que no haja retrocessos no que diz respeito aos instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade, inclusive aqueles que tratam da gesto participativa, as complementariedades de um Estatuto da Metrpole devem ser explicitadas inclusive para justificar sua existncia. A tenso potencial entre estes dispositivos faz com que muitos estudiosos e legisladores considerem o Estatuto da Metrpole desnecessrio (ou mesmo indesejvel). 6) Da participao: na esteira das tenses entre os dois estatutos da Cidade e da Metrpole , a questo da participao merece destaque e deve estar contemplada no apenas no que diz respeito a questes especficas associadas a alguma das funes pblicas, mas no prprio arranjo institucional. Experincias como a de Belo Horizonte demonstram a qualidade das contribuies que a sociedade civil organizada pode conferir aos processos de planejamento e gesto metropolitanos.
REFERNcIAS
BALBIM, Renato et al. Desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. In: LINHARES, Paulo de Tarso F.; MENDES, Constantino C.; LASSANCE, Antonio (Orgs.). Federao brasileira: questes para discusso. Braslia: Ipea, 2012. BRASIL. Presidncia da Repblica. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia, 1988. COSTA, Marco Aurlio. Metropolizao e fragmentao: paradoxos do desenvolvimento territorial e da gesto contempornea nas metrpoles brasileiras ps-Constituio de 1988. In: Seminrio Internacional da Rede Internacional de Investigadores sobre GlobaliZao e Territrio, 11., 2010. Mendoza. Anais... Mendoza: Universidad Nacional de Cuyo, out. 2010. COSTA, Marco Aurlio; MATTEO, Miguel; BALBIM, Renato. Faces da metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. In: IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Regio de influncia das cidades REGIC. Rio de Janeiro: IBGE, 2008.
336
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010a. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro, livro 6). ______. Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010b. (Brasil: o Estado de uma Nao). LEFEBVRE, Henri. The production of space. 23. ed. Malden, MA: Blackwell Publishing, 2005. MONGIN, Oliver. A condio urbana: a cidade na era da globalizao. So Paulo: Estao Liberdade, 2009.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada EDITORIAL

Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Everson da Silva Moura Reginaldo da Silva Domingos Reviso Clcia Silveira Rodrigues Idalina Barbara de Castro Laeticia Jensen Eble Leonardo Moreira de Souza Luciana Dias Marcelo Araujo de Sales Aguiar Marco Aurlio Dias Pires Olavo Mesquita de Carvalho Regina Marta de Aguiar Luana Signorelli Faria da Costa (estagiria) Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria) Editorao Aline Rodrigues Lima Bernar Jos Vieira Daniella Silva Nogueira Danilo Leite de Macedo Tavares Jeovah Herculano Szervinsk Junior Leonardo Hideki Higa Cristiano Ferreira de Arajo (estagirio) Diego Andr Souza Santos (estagirio) Capa Aline Rodrigues Lima
Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
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Volume 1

Srie Rede Ipea Projeto Governana Metropolitana no Brasil

40 anos de Regies Metropolitanas no Brasil

Srie Rede Ipea Projeto Governana Metropolitana no Brasil

40 anos de Regies Metropolitanas no Brasil

Organizadores Marco Aurlio Costa Isadora Tami Lemos Tsukumo

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013

CAPTUlO 3 GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE.........................................................................................69

CAPTUlO 4 O ARRANJO INSTITUCIONAL DE GESTO NA REGIO METROPOLITANA DE CURITIBA......................................................87

CAPTUlO 7 REGIO METROPOLITANA DO RECIFE: ATORES E FORMAS DE ARTICULAO E GOVERNANA METROPOLITANA...............................145

CAPTUlO 8 GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO......................................................165

CAPTULO 9 GOVERNANA NA REGIO METROPOLITANA DE SALVADOR: COMO ESTAMOS?.................................................................187

CAPTUlO 10 GOVERNANA METROPOLITANA NA REGIO METROPOLITANA DE SO PAULO..............................................................205

CAPTUlO 12 ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE GESTO DA REGIO METROPOLITANA DE GOINIA..................................................................253

40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

1 DE ONDE PARTIMOS E O QUE TRAZEMOS NESTE CAPTULO?

40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

Para uma Anlise-Sntese

1) Sistema de gesto institucionalizado

1.1) Instncias responsveis pela gesto da RM

Tempo de operao na funo anos (2)

40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

1.1) Instncias responsveis pela gesto da RM

1.2) Fundo institudo por lei/decreto

Alimentao (7) 1) Sistema de gesto institucionalizado

1.3) Conselho consultivo institudos por lei/decreto

Tempo de operao (9)

1.3.1) Conselho deliberativo institudo por lei/decreto

Tempo de operao (13) Participao da sociedade civil no conselho deliberativo (14)

1) Sistema de gesto institucionalizado

1.3.1) Conselho deliberativo institudo por lei/decreto

ltima reunio com registro em ata (15) Nunca operou (16)

Para uma Anlise-Sntese

- 2 pontos para cada articulao citada

Soma de todas as articulaes Pontuao nal: soma dos subtotais anteriores

40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

Para uma Anlise-Sntese

Vale do Rio Cuiab

RM hipottica-Referncia dcada de 1970

Subtotal sistema de gesto institucionalizado

Subtotal articulaes para governana

Elaborao dos autores.

Ride Distrito Federal

40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

Para uma Anlise-Sntese

Tempo de operao da instncia responsvel pela gesto da RM (jun. 2013)

Elaborao dos autores.

Elaborao dos autores.

40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

4 CONSTRUINDO TIPOLOGIAS PARA OS ARRANJOS DE GESTO E GOVERNANA DAS REGIES METROPOLITANAS

Elaborao dos autores.

Para uma Anlise-Sntese

Classicao dos graus de articulao institucional nas RMs (jun. 2013)

Articulao forte (maior que 20 pontos)

Articulao fraca (menor ou igual a 10 pontos)

Articulao mdia (maior que 10 e menor ou igual a 20 pontos)

Elaborao dos autores.

Articulao para governana

RM de Fortaleza RM de Salvador RM de Rio de Janeiro RM de Vitria Ride/DF RM de Belm

RM de Cuiab RM de Manaus RM de So Lus

Elaborao dos autores.

40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

Para uma Anlise-Sntese

40 Anos de Regies Metropolitanas no Brasil

4 CONSTRUINDO TIPOLOGIAS PARA OS ARRANJOS DE GESTO E GOVERNANA DAS REGIES METROPOLITANAS