Analiza Efikasnosti Postupka Izdavanja Gradjevinskih Dozvola

USAID PROJEKAT ZA BOLJE USLOVE POSLOVANJA
ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI MP&ASSOCIATES
DATUM 21. Maj 2012

Izrada ovog izvetaja omoguena je uz pomo amerikog naroda preko Amerike agencije za meunarodni razvoj (USAID). Autor je u potpunosti odgovoran za sadraj ove publikacije, koji ne mora nuno odraavati stavove USAID-a ili vlade Sjedinjenih Amerikih Drava.
USAID PROJEKAT ZA BOLJE USLOVE POSLOVANJA

IZVETAJ: ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI
Izvetaj pripremio: Cardno Emerging Markets USA, Ltd. MP & Associates Izvetaj predat: USAID Serbia Broj ugovora: 169-C-00-11-00001-0
SADRAJ
ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI .................4 TABELA: PREGLED PROBLEMA I PREPORUKA U VEZI SA IZDAVANJEM GRAEVINSKIH DOZVOLA .......... 11 ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI ............... 15 1. UVOD, CILJEVI I METODOLOGIJA ................................................................................................................... 15 1.1. Uvod ............................................................................................................................................................. 15 1.2. Metodologija i kriterijumi istraivanja ............................................................................................................ 18 2. KLJUNI PROBLEMI ......................................................................................................................................... 19 2.1. Naelne protivrenosti u politikom konceptu ............................................................................................... 19 2.2. Neusklaenost propisa ................................................................................................................................. 25 2.3. Neadekvatna organizacija nadlenosti javne uprave .................................................................................... 33 2.4. Nepotrebna multiplikacija administrativnih koraka ........................................................................................ 38 2.5. Nepostojanje jednog kanala komunikacije sa strankom i jasne institucionalne odgovornosti ....................... 39 2.6. Uticaj problema u sektoru prostornog i urbanistikog planiranja na proces izdavanja graevinskih dozvola44 2.7. Neadekvatni institucionalni i ljudski kapaciteti .............................................................................................. 52 ANEKS 1: EVIDENCIJA SVOJINSKIH PRAVA NA NEPOKRETNOSTIMA KAO ELEMENT ADMINISTRATIVNOG OKVIRA ZA IZGRADNJU ........................................................................................................................................... 55 ANEKS 2: PROSTORNI I URBANISTIKI PLANOVI I UTICAJ NJIHOVE IZRADE I SPROVOENJA NA PROCES IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U SRBIJI.................................................................................................. 66 URBANISTIKI PROJEKAT I UTICAJ NJEGOVE IZRADE I SPROVOENJA ........................................................ 80 NA PROCES IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U SRBIJI ........................................................................... 80
ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI Rezime

Izdavanje graevinskih dozvola u Srbiji se esto koristi kao primer za neefikasnost javne uprave. Karakteriu ga izrazito dugo trajanje i nepredvidive i komplikovane procedure koje podrazumevaju veliki broj koraka i iji je ishod neizvesan. Stoga investitor koji ulazi u ovaj postupak ne moe sa sigurnou znati da li e gradnja i biti odobrena.
Vaee procedure u ovim etapama stvaraju uska grla u vie oblasti. Najvanije od njih su: Usvajanje planskih dokumenata. U mnogim optinama, urbanistiki i prostorni planovi su neadekvatnog kvaliteta ili ak uopte ne postoje. Ovu situaciju izazivaju nedostatak standardizovanih tehnikih zahteva, nedovoljni kapaciteti optina, neadekvatno uee zainteresovanih strana u postupku izrade planova, monopoli na tritu izrade planova i neadekvatno kvalifikovani urbanisti. Tako planskih dokumenata esto nema ili su nepotpuni, zbog ega se investitori suoavaju sa dugotrajnim ekanjem. U mnogim sluajevima investitor mora da koriguje granice parcele da bi ispunio standarde koji vae za tu zonu (pristup javnoj saobraajnici, veliina, irina, itd). Reavanje imovinsko-pravnih odnosa. Investitori esto imaju tekoe kod utvrivanja vlasnitva nad parcelama zbog sloenih i esto nejasnih procedura za restituciju, legalizaciju i konverziju prava. Investitori se ponekad suoavaju sa preprekama pri uknjienju kupljenog zemljita. Zakoni u vie kljunih oblasti nisu usklaeni: meu njima su propisi o dokumentima koji slue kao dokaz o vlasnitvu, postupku parcelisanja, korekciji granica i podacima o parceli i postupku konverzije poljoprivrednog u graevinsko zemljite, kao i zakoni kojima se ureuje postupak konverzije prava korienja u pravo svojine (detaljnije opisano u daljem tekstu). U mnogim sluajevima investitor e morati da koriguje granice parcele da bi ispunio standarde koji vae za tu zonu (pristup javnoj saobraajnici, veliina, irina, itd). Postupak konverzije prava korienja u pravo svojine tri puta je doiveo izmene, ali je delotvornost vaeih procedura i dalje upitna. Lokacijska dozvola. Sektorskim propisima se uvode nepotrebne procedure koje predstavljaju preduslove za dobijanje lokacijskih dozvola, a investitor ne moe biti
Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 4
USAID Projekat za bolje uslove poslovanja
siguran koji su elementi neophodni za dobijanje lokacijske dozvole. Dravne agencije i javna preduzea arbitrarno donose odluke o tome ta je potrebno za izradu glavnog projekta. Nisu dosledni ni rokovi ni tehniki zahtevi za elemente koje investitor mora da ispuni da bi dobio lokacijsku dozvolu (kao, na primer, zahtevi propisani zakonima o energetici, umarstvu i telekomunikacijama). Dravne agencije i javna preduzea esto ne potuju rokove propisane zakonom. Graevinska dozvola. I ovde se sektorskim zakonima uvode nepotrebne procedure kao preduslov za dobijanje graevinske dozvole. Meu njima su i neophodnost dobijanja uverenja od dravnih agencija i javnih preduzea da glavni projekat zadovoljava sve regulatorne i tehnike zahteve. Upotrebna dozvola. Da bi dobio upotrebnu dozvolu, investitor mora prvo da dobije uverenje da je objekat izgraen u skladu sa odobrenim glavnim projektom i odobrenjima javnih agencija i dravnih preduzea o povezivanju na infrastrukturu. Dobijanje ovih odobrenja zahteva nepotrebno mnogo vremena i novca.
U svim ovim koracima dravne agencije i javna preduzea svakodnevno kre rokove. Praksa i procedure nisu usaglaene ni izmeu optina niti na nivou dravnih agencija i javnih preduzea.
Srbija na 175. mestu od 183 zemlje obuhvaene studijom Doing Business po efikasnosti izdavanja graevinskih dozvola Prema podacima izvetaja Doing Business Svetske banke za 2012. godinu, za izdavanje graevinske dozvole u Srbiji potrebno je 19 procedura, to traje 279 dana i kota 1603,8% dohotka po glavi stanovnika, to znai da je Srbija na 175. mestu od ukupno 183 drave po efikasnosti izdavanja graevinskih dozvola. Poreenja radi, u ileu, koji je na 90. mestu na ovoj listi, za izdavanje graevinske dozvole potrebno je 124 dana i 20 puta manje novca (izraeno u procentima dohotka po glavi stanovnika) nego u Srbiji.
Od 2003. godine uloeni su znaajni napori da se ovakvo stanje unapredi. Godine 2003. donet je reformski Zakon o planiranju i izgradnji. Jo radikalnije reforme uinjene su donoenjem Zakon o planiranju i izgradnji (ZPI), 2009. godine, da bi ve 2011. samo dve godine kasnije on bio znaajno izmenjen. Napori, dakle, nisu izostali, ali rezultati jesu. Manje od 10% privrednih subjekata iz istraivanja koje je projekat USAID BEP sproveo u julu 2011. smatra da se graevinske dozvole sada mogu dobiti lake nego u 2009. godini. Takoe, Srbija konstantno pada na rang listi Svetske banke prema efikasnosti u izdavanju graevinskih dozvola.
Ovom studijom obuhvaeno je istraivanje pravnog i institucionalnog okvira, ali i prakse u optinama koje vae za najefikasnije u izdavanju graevinskih dozvola, kao i u manje efikasnim optinama. Na osnovu ove analize izraene su sledee kljune preporuke:
1. Redefinisanje uloge javnih preduzea i drugih organa koji presudno utiu na trajanje i ishod postupka izdavanja graevinskih dozvola. Javna preduzea i dravne agencije uvode nepotrebne procedure i stvaraju znaajna uska grla u postupku izdavanja dozvola. Nadlenosti ovih javnih preduzea fragmentirane su, a ona i retko odgovaraju za sopstvenu neefikasnost. Na primer, nadlenosti u pogledu izdavanja graevinskih dozvola podeljene su izmeu veeg broja lokalnih i republikih javnih preduzea, agencija i slubi . Meu njima su Putevi Srbije, Srbija Vode, JKP za vodovod, kanalizaciju i daljinsko grejanje, Sektor za vanredne situacije MUP-a i Republiki zavod za zatitu spomenika. Svaki od uslova, odobrenja i dozvola koju koje ova javna tela izdaju predstavlja preduslov za dobijanje graevinske odnosno upotrebne dozvole. Ovakav sistem je stvorio uska grla i omoguio tim organima diskrecionu kontrolu kompletnog administrativnog procesa. U nekim sluajevima je ovim organima uloga u izdavanju graevinskih dozvola neeljeno optereenje, dok za druga javna tela ona predstavlja izvor velikog uticaja i znaajnih prihoda. Da bi se ovaj problem reio potrebno je politiko vostvo iji autoritet nije ogranien na jedno ministarstvo politiko vostvo koje moe da zauzda javna preduzea i dravne agencije. Uloge i nadlenosti javnih preduzea moraju biti jasno definisane, a mehanizmi za nadzor nad njihovim radom moraju se ojaati. Uloga javnih preduzea u postupku izdavanja graevinskih dozvola moe se ograniiti izmenama sektorskih zakona kojima se ureuju njihove aktivnosti, kao i unapreenjem njihovog rukovoenja i spoljnog nadzora. 2. Unapreenje postupka izdavanja graevinskih dozvola ureenjem imovinskopravnih odnosa na graevinskom zemljitu. Vie problema izaziva neizvesnost u pogledu vlasnitva i samim tim onemoguava investitore da pokrenu postupak izdavanja dozvole. Meu tim pitanjima su restitucija, privatizacija, legalizacija nelegalno sagraenih objekata i konverzija prava korienja u pravo U postupku izdavanja graevinske dozvole za industrijski objekat u tipinim okolnostima je vlasnitva. Iako su sprovedene odreene potrebno proi 52 koraka. ak 90% tih procedura je reforme propisa sa ciljem da se ove u nadlenosti javnih preduzea i drugih nosilaca procedure unaprede, pravilnu primenu javnih ovlaenja. Dvadeset organa imaju javna ovlaenja i uestvuje u ovom postupku. tih propisa ometaju nedostatak resursa i Investitor moe doi u situaciju da ak tri puta mora neusklaeni pristup. Ministarstvo da stane u red za pribavljanje razliitih akata ivotne sredine, rudarstva i prostornog jednog javnog preduzea: a) izdavanje tehnikih planiranja je 2009. godine uinilo vane uslova za projektovanje, b) izdavanje saglasnosti na konceptualne korake u pravcu projektnu dokumentaciju i c) odobrenje kojim upravlja javnog dobra verifikuje da je izgradnja privatizacije i decentralizacije vlasnitva izvrena na adekvatan nain. nad graevinskim zemljitem i konverzije prava korienja u pravo svojine. Meutim, zbog neadekvatne primene ovog propisa investitori nisu zapazili znaajniji napredak u pogledu unapreenja procedura potrebnih za ostvarivanje i dokazivanje prava svojine. tavie, zbog politiki motivisanih
blokada u postupku konverzije najvrednije lokacije su praktino postale zatvorene za izgradnju, to privredu kota stotine miliona evra.
Postupci legalizacije, restitucije i konverzije moraju biti pojednostavljeni u pravcu uvoenja jasno definisanih i ogranienih rokova. Na primer, konverziju prava korienja prvo je usporio nedostatak kapaciteta Poreske uprave za obavljanje svojih zakonom definisanih funkcija (za konverziju prava korienja privatizovanih preduzea neophodno je platiti taksu koja se obraunava na osnovu procene vrednosti koju treba da obavi Poreska uprava), a potom su je praktino zaustavila javna pravobranilatva, koja su ceo postupak aktivno ometala ulaganjem albi na svaku odluku o konverziji. Iako je proces procene vrednosti 2011. godine ponovo pretrpeo izmene,za pojednostavljivanje postupka konverzije i dalje e biti potrebna efikasna koordinacija rada vie dravnih tela, ukljuujui kancelarije za imovinu lokalnih samouprava i kancelarije javnih pravobranilaca, kao i Agenciju za privatizaciju i druga dravna tela. Uz to, u skladu sa uredbom iz 2011. godine, lokalne samouprave mogu da usvajaju svoje sopstvene pravilnike za procenu vrednosti zemljita, ali su za to potrebna izgradnja kapaciteta i politika volja, budui da nijedna od njih do sada to nije uinila. 3. Unaprediti proceduru izdavanja graevinskih dozvola donoenjem neophodnih prostornih i urbanistikih planova. Prostorni i urbanistiki planovi esto ne postoje, ili su nepotpuni ili nekvalitetni. To je uglavnom posledica nedostatka sredstava: s jedne strane priprema tih planova zahteva znaajna finansijska sredstva i vreme, a sa druge, ukupni struni kapaciteti za izradu planova su manji od potreba. Ipak, pitanje je da li ovi razlozi opravdavaju da vie od godinu dana od isteka Jedna optina od 30.000 stanovnika treba da zakonskog roka za donoenje prostornih finansira izradu PPO-a, PGR, i barem 5-6 PDRplanova i gotovo godinu dana od isteka ova u roku od 5 godina da bi ispunila ono to zakonskog roka za donoenje planova se od nje trai Zakonom i tako omoguila generalne regulacije veliki broj jedinica jednostavnije izdavanje graevinskih dozvola. lokalne samouprave nije ispunio svoju Ova inflacija planskih dokumenata esto blokira izgradnju jer optine ne mogu da zakonsku obavezu i doneo ove planske priute izradu ovih planova. dokumente. Optine nisu snosile nikakve pravne posledice zato to nisu ispunile svoje zakonske obaveze. Iako je namera zakonodavca bila da smanji broj neophodnih planskih dokumenata, u praksi se javlja fenomen njihove hiperprodukcije. To je rezultat interesa
Investitor je kupio vrednu nekretninu u Beogradu, sa ciljem izgradnje stambenoposlovnog kompleksa. U postupku konverzije prava korienja u pravo svojine, javni pravobranilac je uloio po slubenoj dunosti (i po inerciji) albu na prvostepena reenje o konverziji, iako detaljnom analizom predmeta nedvosmisleno proizilazi da takva alba nema osnovu. Postupak po albi traje ve oko 8 meseci, a predmet jo nije doao na red za odluivanje kod nadlenog organa. Praktine posledice su da Investitor ne moe da se uknjii kao vlasnik na predmetnoj parceli, i ne postoji mogunosti prometovanja i gradnje.
obraivaa planova (obino su to javna preduzea iji je osniva jedinica lokalne samouprave) da bude predvieno donoenje to veeg broja detaljnih planova regulacije, kako bi imali vie posla. Manje optine sa ogranienijim resursima esto preputaju izradu planova jeftinijim, ali i manje strunim, privatnim firmama za izradu planova. Nekoliko radnji se moe preduzeti da se pobolja kvalitet planova i ubrza postupak njihovog donoenja. Monopol javnih preduzea na izradu planske dokumentacije trebalo bi eliminisati tako to e se iz Zakona o javnim nabavkama brisati odredba kojom se optinama omoguava da javnim preduzeima dodeljuju ugovore za izradu planova bez tenderske procedure (ovo vai za sve optinske javne nabavke). Postupak usvajanja urbanistikih i prostornih planova trebalo bi da bude transparentniji i otvoreniji za uvid javnosti. Vlada bi trebalo da propie standardizovan nivo detaljnosti koji obraivai treba da postignu u dokumentima neophodnim za dobijanje lokacijske dozvole. Budui da su regulisanje imovinskopravnih odnosa i izrada prostornih i urbanistikih planova dugoroni procesi, iz iskustva se pokazalo da bi bilo od pomoi definisati zone ubrzanog razvoja u kojima se oekuje naroito intenzivna aktivnost investitora i prvo reiti hitna pitanja u tim zonama, a tek kasnije u ostatku zemlje.
4. Usaglaavanje propisa. Mada su javna preduzea i dravne agencije najvea prepreka lakem dobijanju graevinskih dozvola, sadanji fragmentirani pravni okvir zapravo omoguava postojanje tog problema. Postupanje po Zakonu o planiranju i izgradnji oteano je neusaglaenim procedurama propisanim razliitim sektorskim zakonima (npr. Zakonom o vodama, Zakonom o energetici, itd). Zakon o planiranju i izgradnji bi trebalo da bude krovni zakon kojim e se urediti procedure za sve aspekte postupka izdavanja graevinskih dozvola. Neophodno je sprovesti giljotinu sektorskih propisa u cilju izbacivanja nepotrebnih i zastarelih odredbi kojima se derogira koncept ZPI. Svaki sektorski zakon ili podzakonski akt koji preostane posle giljotine trebalo bi uskladiti sa Zakonom o planiranju i izgradnji. 5. Mapiranje i optimizacija procedura. Institucije koje vre pojedina ovlaenja u postupku izdavanja dozvola najee nemaju interne hodograme procedura koje definiu tok dokumenata i obaveze lica koji se nalaze u sistemu izdavanja graevinskih dozvola i ne primenjuju se informacione tehnologije koje bi automatizovale tok dokumenata i analiziranje brzine tog toka. Na taj nain nemogue je pratiti sa kojim kvalitetom i kojom brzinom se
Svako dobro delo se kanjava Radnik u jednoj javnoj instituciji je u roku od jednog dana obradio prijavu investitora koji je dostavio urednu i potpunu dokumentaciju. Naelnik te dravne ustanove preporuio je da se radnik kazni (odbijanjem 20% od plate) uz obrazloenje da je svojim inom naruio autoritet institucije.
sprovode razliite faze postupka, identifikovati uska grla i pravilno vrednovati rad zaposlenih. Predmeti se gube, a sadanji sistem ne spreava spoljne uticaje na redosled reavanja predmeta. Svaka institucija ukljuena u postupak izdavanja graevinske dozvole trebalo bi da izradi mapu svojih procedura kako bi se prepoznala uska grla i neefikasna mesta u sistemu. Potom bi trebalo izmeniti te procedure i reiti kadrovska pitanja. 6. Obezbeivanje potovanja rokova utvrenih propisima. Administrativna tela i javna preduzea ne potuju rokove za postupanje propisane zakonom. Na primer, rok za izdavanje pojedinih uslova po ZPI je 30 dana, dok je praksa da javna preduzea iji je osniva Republika svoje uslove dostavljaju tek nakon 60 ili 90 dana. Meutim, investitor koji razmatra da li da podnese prigovor zbog nepotovanja roka zna da ga javno preduzee moe kazniti, odnosno da javno preduzee moe da odredi tehnike uslove koji e njegovu investiciju uiniti neisplativom. Kanjenje administrativnih agencija i javnih preduzea moe se reiti odreivanjem, praenjem i kontrolom trajanja svakog proceduralnog koraka u postupku izdavanja dozvola. Tome bi usledilo uspostavljanje adekvatnog sistema podsticajnih mera i sankcija. 7. Uspostavljanje jednoalterskog sistema. Jedan od uzroka neefikasnosti sistema izdavanja graevinskih dozvola u Srbiji je nepostojanje jednostavnog sistema u kom investitor komunicira sa jednim administrativnim organom koji snosi punu odgovornost za celokupan, ili bar najvei, deo postupka izdavanja dozvola za izgradnju. Kako stvari sada stoje, stranka ima obavezu da ishoduje administrativna odobrenja od velikog broja institucija, od kojih svaka donosi odluku kojom moe zaustaviti izgradnju objekta, odnosno moe proizvesti zastoj ak i time to nee preduzeti nita. Rezultati ovakvog naina organizacije su nizak nivo kvaliteta usluga, neprimereno visoki trokovi i neefikasnost. Procena je da se u 90% sluajeva sva ovlaenja u pogledu izdavanja posebnih uslova, saglasnosti i dozvola, mogu svesti na nivo lokalne samouprave. Ovakva decentralizacija ovlaenja, uz formiranje one-stop-shop, odnosno jednoalterskih slubi na nivou lokalne samouprave, bi po naem miljenju rezultirala daleko veom orijentacijom prualaca javne usluge na korisnike usluga. Preduslov uspeha ovakvog koraka je poveanje institucionalnih kapaciteta lokalnih samouprava, to se brzo i efikasno moe obezbediti kroz korienje spoljne ekspertize.
8. Racionalizacija naknada i taksi. Izdavanje graevinskih dozvola je od strane javnog sektora prepoznato kao prilika za naplatu veeg broja taksi i naknada, od kojih mnoge predstavljaju znaajno finansijsko optereenje za investitora. Neretko se ove naknade plaaju bez ikakve protivusluge koja se dobija (naknada za javna sklonita, overe kupoprodajnih ugovora, upisi nekretnina, pa i naknada za ureivanje graevinskog zemljita u mnogim sluajevima). Tamo gde se usluge zaista i pruaju (npr. naknade za uslove javnih preduzea), investitori plaaju iznose koji prelaze njihovu cenu kotanja. Dravne agencije rukovode se logikom da investitori koji imaju novca za ulaganje mogu i da plate dodatne takse, bez obzira na to da li su one opravdane ili ne. Administracija ne zna, ili je ne zanima, da je investiranje period velikog finansijskog naprezanja za te subjekte i da svaki novi namet ugroava finansijsku konstrukciju celog projekta. Nemogunost da se rashodi u toku procesa pribavljanja dozvola iole precizno procene dodatno destimulie graevinska ulaganja. Nisu investitori jedini pogoeni visokim naknadama. Naknade za sprovoenje urbanistikih planova kroz katastar su tolike da Beskrajni krug naknada i taksi gradovi i optine odlau ove postupke koliko god mogu. U praksi, to dovodi do toga Za izradu i izdavanje uslova koje izdaje investitori ne mogu ni da krenu sa postupkom neko JP (na primer, elektrodistribucija) pribavljanja graevinskih dozvola dok se u potrebno je prethodno pribaviti uslove ostalih javnih preduzea, za ta katastru na osnovu urbanistikog plana ne predmetno javno preduzee plaa formiraju parcele javnog zemljita. naknadu drugim javnim preduzeima. Vlada Srbije bi trebalo, u saradnji sa investitorima, da razmotri opravdanost svih ovih taksi i naknada vezanih za izgradnju, i da eliminie namete za koje se ne dobija nikakva protivusluga ili je takva protivusluga viestruko skuplja od njene prave vrednosti.
Trokovi izdavanja ovih uslova se prenose na podnosioca zahteva. Istovremeno, ostala javna preduzea koja su duna da izdaju posebne uslove u postupku, takoe kao prethodno pitanje moraju da ishoduju uslove drugih javnih preduzea (izmeu ostalih, i od iste JP Elektrodistribucija), i plate taksu. Posledino, ovo ukrtanje i dupliranje u pogledu naplate se prenosi se na krajnjeg korisnika.
Sloenost postupka izdavanja graevinskih dozvola neposredno utie na mogunosti pristupa izvorima finansiranja i trokove projekta. Potreba za angaovanjem dodatnih materijalnih i ljudskih resursa radi voenja ovog dugotrajnog i sloenog postupka stvara dodatne trokove. Oekivani finansijski prilivi odlau se usled kanjenja, dok su investitori neretko prinueni da plaaju skupe usluge konsultanata i lobista. Nepredvidivo trajanje, odlaganje i trokovi projekta poveavaju percepciju rizika i cenu finansiranj a. Neefikasan administrativni okvir znaajno poveava ukupne trokove izgradnje investitora, to esto za posledicu ima odustajanje investitora od planiranih projekata.
TABELA: PREGLED PROBLEMA I PREPORUKA U VEZI SA IZDAVANJEM GRAEVINSKIH DOZVOLA

Neophodni preduslovi Kljuni problemi Predloene mere
M.1. Obezbediti koherentnu politiku i njeno dosledno sprovoenje u vezi sa graevinskim zemljitem 1. Definisanje i ureivanje okvira imovinskopravnih odnosa i registracije prava na nekretninama 1. Strateke protivrenosti u politikom konceptu M.2. Promovisanje pravne sigurnosti, predvidljivosti i efikasnost u postupcima tranzicije svojinsko pravnih odnosa, M.3. Obezbeivanje dostupnog, komercijalno atraktivnog i opremljenog zemljita za potrebe investitora, 2. Neusklaenost propisa u Srbiji M.4. Harmonizacija krovnog (ZPI) i sektorskih zakona u skladu sa konceptom krovnog zakona i sprovoenje giljotine sektorskih propisa u cilju izbacivanja nepotrebnih i zastarelih odredbi i propisa, koji pri tom derogiraju koncept ZPI.
1. Naelne protivrenosti u politikom konceptu 5. Nepotrebna multiplikacija administrativnih koraka 2. Unaprediti prostorno i urbanistiko planiranje 6. Uticaj problema u sektoru prostornog i urbanistikog planiranja na proces izdavanja graevinskih dozvola 1. Monopol nadlenosti na izradu planske dokumentacije od strane nadlenih javnih preduzea i nelojalna konkurencija 2. Nedovoljna participacija zainteresovanih strana i vidljivost procesa izrade planske i urbanistike dokumentacije
M.1. Obezbediti koherentnu politiku i njeno dosledno sprovoenje u vezi sa graevinskim zemljitem
M.14. Izmeniti zakone kojima se omoguava optinama da daju optinskom javnom preduzeu monopol na izradu planskih dokumenata. Zakonski utemeljiti minimum profesionalnih referenci privrednih drutava i razmotriti uvoenje licenci za obavljanje poslova iz domena prostornog i urbanistikog planiranja
M.15. Omoguiti participaciju zainteresovanih strana na kraju realizacije svake faze izrade planskog dokumenta umesto samo u jednoj fazi (javnog uvida) kako je sada predvieno prema odredba ma Zakona o planiranju i izgradnji
3. Nepreciznost planova u pogledu definisanja urbanistikih i tehnikih uslova
M.16. Definisati ujednaen nivo prikaza urbanistiko-tehnikih uslovljenosti (u vidu obrasca tabele) koju bi svaki obraiva plana morao da popuni za svaku planiranu namenu u prostoru i sve tipove planirane izgradnje za koju e planski dokument predstavljati osnov za izdavanje graevinske dozvole M.17. Harmonizovati ZPI i sektorske zakone koji reguliu oblasti energetike, voda, uma, odbrane, telekomunikacija i sl. posebno u domenu rokova, detaljnosti i drugih elemenata neophodnih za izdavanje graevinskih dozvola na bazi urbanistikog plana M.18. Omoguiti intenzivniju komunikaciju obraivaa plana i nadlenih organa i preduzea lokalne samouprave iz resora komunalnih delatnosti i urbanizma i graenja sa jedne, i investitora sa druge strane
4. Neophodnost detaljne urbanistike razrade prostornih planova (hiperprodukcija planova) 5. Sprovoenje urbanistikih planova kroz katastar nepokretnosti 6. Institut arbitriranja u tumaenju prostorno planske i urbanistike dokumentacije
M.19. Urbanistiku razradu Prostornih i urbanistikih planova nije mogue ograniiti normativno (kroz formu zakona)
M.20. Uvesti programirano budetiranje unutar lokalnih samouprava i obaveznu stavku svake godine: sprovoenje urbanistikih planova kroz RGZ
M.21. Uspostaviti sistemsku kontrolu urbanistikog arbitriranja od strane nadlenih urbanistikih inspekcija M.22. Zakonski uspostaviti vie profesionalne kriterijume za delegiranje lanova optinske komisije za planove
7. Kvalitet ulaznih informacija za
M.23. Komisije za planove lokalnih samouprava treba da insistiraju na to ujednaenijem nivou razrade urbanistikih uslovljenosti posebno kod PGR-ova i PDR-ova
potrebe izrade Urbanistikog projekta
2. Neusklaenost propisa
M.4. Harmonizacija krovnog (ZPI) i sektorskih zakona u skladu sa konceptom krovnog zakona i sprovoenje giljotine sektorskih propisa u cilju izbacivanja nepotrebnih i zastarelih odredbi i propisa, koji pri tom derogiraju koncept ZPI. M.5. Depolitizacija i unapreenje efikasnosti javnih slubi i upravnih organa u radu na izdavanju graevinskih dozvola
3. Neadekvatna organizacija nadlenosti javne uprave 3. Administrativne aktivnosti nadlenih dravnih organa u pojedinim fazama postupka
M.6. Decentralizacija odluivanja u upravnom postupku izdavanja graevinske dozvole u korist lokalnih samouprava ( onestop-shop) M.7. Propisati, pratiti i kontrolisati duinu trajanja svakog koraka u postupku priba vljanja dozvola M.8. Uvesti mehanizme podsticaja i sankcija za kvalitet rada i trajanje postupka nadlenih institucija M.9. Uvesti mogunost da drugi organ donese akt ili odluku u postupku u sluaju da nadlena ins titucija kasni sa postupanjem (authority of last resort) M.10. Osnaiti koordinaciju i informacione veze u upravnom sistemu izmeu javnih tela nadlenih za izdavanje posebnih tehnikih uslova M.11. Osavremeniti sistem upravljanja dokumentacijom od strane nadlenih institucija ( document management system) i uvesti sisteme elektronskog praenja predmeta u postupku
4. Nepotrebna multiplikacija administrativnih koraka 5. Nepostojanje jednog kanala komunikacije sa strankom i jasne institucionalne odgovornosti M.12. Poveanje organizacione efikasnosti sistema na nain da se ovlaenja za utvrivanje i verifikaciju pojedinih tehnikih uslova, saglasnosti i dozvola prenesu u nadlenost lokalne samouprave M.13. Pozicioniranje organa lokalne samouprave prema strankama kao one stop shop, organizovan po nebirokratskim principima procesne organizacione strukture
7. Neadekvatni institucionalni i ljudski kapaciteti
M.14. Izraditi interne procedura i hodogram aktivnosti unutar organa koji imaju nadlenost u izdavanju dozvola za izgradnju. M.15. Eliminacija monopola na informacije i promocija korienja IT u radu organa koji vre javne nadlenosti M.16. Konstantan rad na edukaciji uprave u cilju menjanja navika i ponaanja zaposlenih. M.17. Unaprediti pristup nadlenih organa spoljnoj ekspertizi.
ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI
1. UVOD, CILJEVI I METODOLOGIJA 1.1. Uvod Izrada Analize efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji, sprovedena u okviru USAID-ovog Projekta za bolje uslove poslovanja, ima za cilj identifikaciju pravnih i administrativnih prepreka izdavanju dozvola za izgradnju. Osnovni cilj ovog dokumenta je da identifikuje i definie najznaajnije bari jere za investitore, i proceni njihov negativni uticaj na poslovne aktivnosti i interese uesnika u sektoru izgradnje, ukljuujui graane, poslovne subjekte i pripadnike relevantnih profesija. Istovremeno, analiza predlae mere kojima bi uoene administrativne prepreke mogle biti prevaziene. Spor i skup postupak dobijanja graevinskih dozvola jedan je od najbitnijih pitanja koja utiu na poslovno okruenje u Srbiji. Problemi u institucijama, postupcima, propisima i procedurama brojni su i sloeni. Ove probleme odraava i rang Srbije u studiji Doing Business Svetske banke, prema kojoj je Srbija svrstana na 175. mesto od ukupno 183 zemlje po efikasnosti izdavanja graevinskih dozvola. Ovako nizak rejting je posledica toga to dobijanje graevinskih dozvola u Srbiji traje 279 dana, zahteva 19 procedura i kota 1604% dohotka po glavi stanovnika. Reforma postupka izdavanja dozvola za izgradnju je od strateke vanosti za unapreenje poslovnog okruenja u Republici Srbiji. Pojednostavljenjem ovog postupka ostvario bi se znaajan pozitivan efekat na rast BDP-a, poto graevinski sektor doprinosi BDP-u sa oko 4% (prema podacima iz 2011; ova stopa je u padu sa 5% koliko je zabeleeno 2009). Na globalnom nivou graevinarstvo predstavlja od 8 do 10 odsto BDP-a, tako da se ini da u Srbiji jo ima prostora za rast. USAID BEP je organizovao okrugle stolove sa preduzetnicima irom Srbije na kojima su preduzetnici naveli da bi manje optereenje pri izdavanju graevinskih dozvola omoguilo veu aktivnost graevinskog sektora. Time bi se pospeio ekonomski razvoj, otvorila nova radna mesta i podigao standard graana. Dravna uprava i politiki inioci ometaju pokuaje da se novi zakoni i propisi primene u praksi. Pokazalo se da su reforme procedura u oblasti graevinarstva koje su uvedene novim propisima bile kratkog veka i nepotpuno primenjene. Okosnica administrativnog okvira za izgradnju je dravna uprava. Podizanje kvaliteta rada dravne uprave i to naroito u smeru profesionalizacije ljudskih resursa i pruanja kvalitetne javnih usluga predstavlja preduslov za unapreenje postupka izdavanja graevinskih dozvola. Naalost, ovaj vaan i kompleksan segment rada dravne up rave je prepoznat kao jedna od konica ekonomskog razvoja. Postojei sistem karakterie nizak nivo
kvaliteta javnih usluga, visoki trokovi i neefikasnost. U pogledu kadrova, esto su prisutni neadekvatni stavovi, vrednosti i navike ljudi u okviru javnih organizacija. Probleme je pogorao i politiki proces koji je panju sa reformi praktino prebacio na interese birokratije. Rezultat je loa percepcija administrativnog okvira u javnosti, i povean nivo pravnog i politikog rizika za investitore. Projektni zadatak za ovu studiju obuhvata ispitivanje velikog broja znaajnih aspekata procesa izgradnje, ukljuujui: - ispitivanje uskih grla procesa izdavanja dozvola za izgradnju; - istraivanje svih procesa i procedura vezanih za pribavljanje neophodnih uslova, dozvola, saglasnosti i usluga neophodnih u projektima izgradnje u Republici Srbiji; - istraivanje uloge javnih preduzea i ostalih institucija kojima su poverena javna ovlaenja; - analiza dostupnosti i transparentnosti informacija koje su neophodni elementi administrativnog okvira izgradnje; - kritika analiza efikasnosti podele nadlenosti izmeu institucija na republikom, pokrajinskom i optinskom nivou; - analiza sektora prostornog i urbanistikog planiranja i problema koje generiu u kontekstu procesa izdavanja graevinskih dozvola; - analiza parametara koje definie katastar nepokretnosti u ukupnom procesu izrade prostornih i urbanistikih planova i posledino u procesu izdavanja graevinskih dozvola, i - anliza zakonskog okvira koji regulie izgradnju, sa akcentom na Zkon o plnirnju i izgrdnji (Sl. glsnik RS br. 72/2009, 81/2009, 64/2010, 24/2011). Projektni zadatak je jasan u definisanju fokusa i ciljeva istraivan ja. Takoe, on je i prilino ambiciozan, naroito u pogledu zahteva da se posveti detaljna panja segmentima koji predstavljaju posebne celine (npr. analiza evolucije i tranzicije razvoja imovinsko-pravnih odnosa i njihove registracije, prostornog i urbanistikog planiranja itd.). Ovi segmenti su od velike vanosti za razumevanje manjkavosti administrativnog okvira za izgradnju, ali takoe predstavljaju znaajne i samostalne pravno-institucionalne i ekonomske celine. U tom kontekstu, ovaj izvetaj nastoji da odgovori na tri pitanja: Kakav je administrativni okvir za izdavanje dozvola za izgradnju u Republici Srbiji? Koji su kljuni izazovi i problemi? Koje mere i aktivnosti mogu omoguiti prevazilaenje uoenih problema?
Na pristup je da administrativni okvir za izgradnju mora biti analiziran holistiki, a ne kao zbir odvojenih i izolovanih segmenata. U tom kontekstu, ukazali smo, u granicama mogunosti, na opte probleme pravnog i institucionalnog okvira u Republici Srbiji koji se odraavaju i na oblast dozvola za izgradnju, i predloili odgovarajue preporuke za unapreenje.
Jo jedna implikacija koja proizilazi iz projektnog zadatka je i nunost da se revidiraju dosadanja iskustva i istraivanja na polju administrativnog okvira za izgradnju. Kao polazn a taka istraivanja korieni su nalazi meunarodnih institucija poput Svetske banke. Ovakvi izvetaji pruaju detaljan prikaz procesa ishodovanja administrativnih dozvola i opis manifestacija problema u sektoru izgradnje, i jasno ukazuju na postojanje sistemskih manjkavosti pravnog i administrativnog okvira. Dosadanja iskustva su predstavljala odlinu osnovu za dalji rad na prepoznavanju i razjanjavanju uzroka koji su doveli do opisanih problema. Takoe, elimo da napomenemo da su navedeni materijali i njihovi zakljuci temeljno preispitani i u odreenim segmentima nadopunjivani na bazi terenskih i kabinetskih istraivanja. Na narednim stranama, nakon kratkog uvoda u koncept i metodologiju istraivanja, prezentovani su rezultati i nalazi ispitivanja procesa izdavanja dozvola za izgradnju na nivou est lokalnih samouprava, koji ukljuuju analizu organa rada uprave, relevantnih javnih preduzea i poslovnih subjekata. U prvoj fazi istraivanja, sainili smo pregled postojee literature i dostupne najbolje internacionalne prakse, i obavili 21 intervju sa predstavnicima jedinica lokalnih samouprava, javnih preduzea i agencija, pravnim strunjacima i projektantima i predstavnicima investitora. Druga fraza sastajala se u identifikaciji kljunih problema, baziranoj na prikupljenim podacima. U treoj fazi, definisali smo potencijalna reenja za uoene probleme u formi posebnih mera i aktivnosti. Mere su evaluirane s obzirom na njihov oekivani uticaj na trajanje i trokove postupka. Zapaanja i zakljuci izneti u Izvetaju su takoe iskustveni. Zakljuci su bazirani na injenicama i na konkretnim situacijama koje su koriene kao primeri iz prakse, uz iskljuivo oslanjanje na prepoznate i dokazive uzrono-posledine veze. Za odabrani pristup smatramo da unapreuje percepciju ukupne problematike i afirmie tzv. bottom-up pristup u istraivanju navedenog problema u Srbiji.
U Poglavlju 2 izloeni su kljuni problemi koja optereuju postupak izdavanja graevinskih dozvola. U pripremi ovog segmenta akcenat je stavljen na prepoznavanje i objanjenje stvarnih politikih i praktinih uzroka uoenih problema, a ne samo opis pukih manifestacija.
U Aneksima 1, 2 i 3 ovog izvetaja detaljno je hronoloki opisan administrativni proces potreban za kompletiranje dozvola za izgradnju, sa primerima iz prakse i jasno oznaenim kritinim takama i manjkavostima koje su evidentne u pojedinim segmentima postupka.
USAID Projekat za bolje uslove poslovanja Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 17
Posebna panja je data analizi delovanja birokratskih i administrativnih struktura koje su nosioci javnih ovlatenja u postupku izdavanja graevinskih dozvola, ukljuujui razliita javna preduzea, lokalne samouprave, nadlena ministarstva i druga administrativna tela.
1.2. Metodologija i kriterijumi istraivanja
Kao to je napred reeno, osnovni cilj ovog izvetaja je analiza administrativnih prepreka koje se pojavljuju u postupku izdavanja dozvola za izgradnju u Republici Srbiji. Pod administrativnim preprekama se u smislu ovog izvetaja podrazumevaju sve necelishodne aktivnosti koje sprovode nadleni organi sa javnim ovlaenjima, a koje predstavljaju optereenje Investitora sa aspekta utroka novca i vremena, komplikovanosti procedura i netransparentnosti postupka i informacija.
Polazna taka ispitivanja je, svakako, utvrivanje kriterijuma prema kojima se vri vrednovanje administrativnog okvira za izgradnju u Republici Srbiji. ta u stvari znai kvalitetan administrativni okvir za izgradnju? Koje pretpostavke, naela i funkcije mora ovakav sistem da ispunjava i u emu postojei administrativni okvir Republike Srbije odstupa od najboljih/optimalnih reenja?
Osnovni kriterijum kvaliteta pravnog i administrativnog okvira za izgradnju, koji je korien u ovom istraivanju, jeste da optimalan administrativni okvir mora da omogui realizaciju sledeih naela:
obezbeenje potovanja stratekih dokumenata i naela odrivog razvoja, striktno potovanje naela upravnog postupka, sa akcentom na punu zatitu interesa stranaka, zatita ivotne okoline, i zatita ljudi i dobara.
Nadalje, u definiciji kriterijuma kvaliteta administrativnog okvira za izgradnju polazimo od stanovita da praktina primena ovih osnovnih principa mora biti vrena na nain da se Investitoru omoguava ostvarivanje interesa, prava i odgovornosti uz minimum diskrecionog odluivanja od strane organa sa javnim ovlaenjima.
Iako jasna, ova naela su esto kontradiktorna. Naelo zatite ljudi i dobara esto moe biti u konfliktu sa interesom investitora za utedu vremena i novca. U narednim poglavljima utvruje se do koje mere postojea zakonska reenja i nain funkcionisanja uprave omoguavaju izbalansiranu realizaciju ovih osnovnih naela.
Nakon utvrivanja kriterijuma ispitivanja, drugi korak je definisanje sadrine pravnog i administrativnog okvira za izgradnju koji se ispituje. Sa sadrinskog aspekta, uloga organa koji vre javna ovlaenja u procesu izdavanja graevinske dozvole sutinski se svodi na sledee elemente: Definisanje i ureivanje okvira imovinsko pravnih odnosa i registraciju prava na nekretninama; Prostorno-plansko, urbanistiko, i infrastrukturno opremanje lokacije (izrada planske dokumentacije i izgradnja infrastrukture), i Administrativne aktivnosti nadlenih dravnih organa u pojednimim fazama postupka.
Rad administracije u svakom od gore navedenih segmenata kritiki je sagledan s a aspekta kvaliteta propisa, organizacije javne uprave i institucionalnih kapaciteta nadlenih institucija. Kljuni parametri procesa koji su analizirani su odgovornost nadlenih organa, transparentnost procedura, broj i meusobna usklaenost procedura, ad ekvatnost administrativnih resursa, trajanje i trokovi postupka izdavanja dozvola za izgradnju.
2. KLJUNI PROBLEMI
U sledeem poglavlju su navedeni sutinski problemi koje smo identifikovali. Prilikom analize nastojali smo da se ne ograniavamo na opis pukih manifestacija problema, ve da objasnimo njihove sutinske razloge.
2.1. Naelne protivrenosti u politikom konceptu Politiki prioriteti upravljanja graevinskim zemljitem i pravni okvir kroz koji se politika sprovodi su protivreni i nekonzistentni. Zakonski propisi i praksa nisu definisali jasan koncept ciljeva i principa koji bi predstavljali okosnicu administrativne prakse i praktinog razvoja. Zakonodavac je kroz ZPI nastojao da rei vie raznorodnih sfera: tranziciju svojinsko -pravnih odnosa na zemljitu, izradu prostorno planske i urbanistike dokumentacije i regulativu
izgradnje. Ovaj poslednji segment je regulisan na nain da zahteva ispunjavanje najviih standarda, i shodno pretpostavlja potpunu ureenost svojinsko pravnih odnosa i pr ethodno urbanistiko i prostorno plansko ureenje lokacije. Zakon o planiranju i izgradnji je meutim istovremeno postavio okvir za tranziciju prava na zemljitu i to kroz vremenski ogranieno, ad hoc, pretvaranje dravne svojine na graevinskom zemljitu u druge oblike svojine primenom konverzije prava korienja graevinskog zemljita u pravo svojine i doputanjem legalizacije bespravno podignutih objekata. Nadalje, zakon je postavio inicijalne smernice za regulisanje javne svojine i restitucije nepokretnosti. Naelno, smatramo da je zakonom utvreni koncept izmene prava, odnosa, propisa i institucionalnih aranmana na graevinskom zemljitu legitiman, neophodan i opravdan. Meutim, ovaj koncept nije dovoljno kvalitetno sproveden, naroito imajui u vidu neizbene kontroverze i konflikte koje ak i minimalna modifikacija prava na zemljitu neizostavno donosi sa sobom. Negativna karakteristika gore navedenih procesa je da mehaniki i rapidno menjaju do tada postojee pravne koncepte, esto na tetu zainteresovanih strana, to je za posledicu proizvelo visok nivo pravne nesigurnosti i nedostatak predvidljivosti. Npr. faktika privatizacija graevinskog zemljita koja je sprovedena kroz ZPI je, sa negativne strane, izvrena na nain da menja ranije steena pra va pojedinih kategorija subjekata koji su sticali prava na zemljitu u skladu sa pozitivnim propisima (npr kupovinom preduzea u postupku privatizacije ili steaja). Takoe, reforma promovisana ZPI koja je imala za cilj tranziciju svojinskih odnosa nije u dovoljnoj meri uzela u obzir tehniku usaglaenost propisa (npr. neusaglaenost sa Zakonom o dravnom premeru i katastru), kao ni pitanja institucionalnih kapaciteta neophodnih kako bi se pokrenute reforme sprovele na efikasan nain.
Primer neusklaenosti zakona

Zakon o planiranju i izgradnji je uneo znaajne novine u reim graevinskog zemljita koje imaju neposredan uticaj na primenu odredbi Zakona o dravnom premeru i katastru. I premda je Zakon o dravnom premeru i katastru krovni propis za organizaciju rada i delatnosti Republikog geodetskog zavoda kao posebne organizacije, Zakon o planiranju i izgradnji izriito nalae RGZ -u da vri upise u katastar nepokretnosti po odredbama ovog zakona. Time je materija odnosnih zakona znaajno pribliena, njihovi postupci povezani, a odredbe meusobno uslovljene. Na tehnikom nivou, prisutne su razlike u znaenju istih pojmova, nekoordinisanost procesnih radnji, protivrenost odredbi, kao i pravne praznine, to sve dovodi u pitanje celishodnost naina na koji Zakon odreuje upise u katastar nepokretnosti, odnosno kojim se proiruje delokrug RGZ. Tako, pojedine institute i postupke Zakon o planiranju i izgradnji regulie detaljno, gotovo u potpunosti iako su isti ureeni i Zakonom o dravnom premeru i katast ru. Na primer, l. 65. do 68. Zakona o planiranju i izgradnji kojima se regulie postupak sprovoenja preparcelacije, odnosno parcelacije. Konkretno, l. 66 Zakona o planiranju i izgradnji ureen je postupak podnoenja zahteva koji je istovremeno regulisan i odredbama l. 117. i 118. zakona o dravnom premeru i katastru. Pri tome, ZPI ne odreuje koja lica su aktivno legitimisana za podnoenje zahteva. Zakon o dravnom premeru i katastru, ovlauje, tanije obavezuje, imaoca prava na nepokretnosti da u roku od 30 dana od dana nastanka promene podnese zahtev za sprovoenje iste. Nadalje, ZPI precizno nabraja koju dokumentaciju treba dostaviti uz zahtev (dokaz o reenim imovinsko pravnim odnosima za sve katastarske parcele, projekat parcelacije/preparcelacije potvren od strane organa nadlenog za poslove urbanizma jedinice lokalne samouprave, iji je sastavni deo projekat geodatskog obeleavanja), ne upuujui na shodnu primenu odredaba Zakona o dravnom premeru i katastru. S duge strane, Zakon o dravnom premeru i katastru obavezuje i na podnoenje izjave geodetske organizacije o prihvatanju izvrenja geodetskih radova na terenu (na propisanom obrascu), kao i dokaz o plaenoj naknadi za utvrivanje i provoenje promene u katastar nepokretnosti. Pri svemu tome, prisutna je i terminoloka neujednaenost pa ZPI koristi prilino neprecizan pojam dokaz o reenim imovinsko-pravnim odnosima dok Zakon o dravnom premeru i katastru koristi termin isprava za upis koja je osnov za upis promene, odnosno isprave na osnovu kojih se mogu utvrditi nastale promene na nepokretnostima. Kad overi i primi elaborat, RGZ donosi reenje o formiranju katastarskih parcela i u katastar nepokretnosti vri upis (uknjibu) nepokretnosti, odnosno vri upis podataka o parceli u skladu sa lanom 74. stav 2. Zakona o dravnom premeru i katastru. Svoje reenje, u skladu sa ZPI (to predstavlja dodatni proceduralni korak) RGZ dostavlja nadlenom organu koji je potvrdio projekat preparcelacije, odnosno parcelacije i podnosiocu zahteva na koji se moe izjaviti alba u roku od 15 dana od dana dostavljanja. Poslednjim iznenama ZPI iz 2011. godine izvreno je usklaivanje sa odredbama Zakona o dravnom premeru i katastru pa je rok za albu od 8 dana produen na 15 dana od dostavljanja reenja (premda se ne precizira kom subjektu pravnog odnosa). S druge strane, pojedine procedure Zakon o planiranju i izgradnji ne regulie u potpunosti to u praksi izaziva odreene dileme. Propusti se uoavaju u odredbama o prometu graevinskog zemljita - l. 96. do 99. Zakona o planiranju i izgradnji kao i l. 167-172. o uklanjanju objekata, kojima se praktino zanemaruju vrste upisa i postupak upisa u katastar nepokretnosti. U pojedinim postupcima, kao to je promena namene poljoprivrednog u graevinsko zemljte, primeena je neusklaenost ak etiri zakona koji reguliu ovaj institut. Pored odredaba Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o dravnom premeru i katastru trebalo bi izvriti usklaivanje i sa Zakonom o poljoprivrednom zemljitu kao i Zakonom o porezu na imovinu.
Kakve su posledice ovakve tranzicije na mogunost i brzinu izdavanja dozvola za graenj e? Drugim reima, na koji je nain tranzicija svojinsko pravnih odnosa doprinela adekvatnijoj ekonomskoj i socijalnoj iskorienosti graevinskog zemljita? Naalost, stanovita s mo da je
nain na koji je ZPI uredio administrativne postupke u ovoj sferi doveo do umanjivanja i naruavanja mogunosti izvoenja graevinskih poduhvata. Imovinsko pravni odnosi, kao i prostorno planiranje, su vrlo daleko od standarda koje zahteva postavljeni regulatorni okvir za izgradnju. Jasan primer neureenosti stanja na terenu predstavljaju tekui procesi konverzije, restitucije, legalizacije, izlaganja, nepostojanje katastarskih upisa, sprovo enje privatizacije pre koverzije itd. Poto ovi odnosi nisu reeni kao prethodna pitanja, visoki zahtevi prema investitorima u pogledu administriranja dozvola esto dovode do praktine nemogunosti subjekata koji imaju interes da grade da ispune traene uslove. Tranzicija imovinsko pravnih odnosa na zemljitu kakva je promovisana ZPI, dovodi do bitnog ograniavanja mogunosti investitora za izbor i kupovinu lokacija za izgradnju. U praksi, to dovodi do situacije da postoje kompleksi infrastrukturno opremljenog gra evinskog zemljita koji nisu u prometu zbog dugotrajne tranzicije imovinsko pravnih odnosa ili, ak, u prethodnom periodu prisutnih zakonskih i administrativnih ogranienja i izgradnje koji su nametnuti ZPI (primer ispod).
Primer administrativnih i zakonskih prepreka u postupku izgradnje
Investicija: Proizvodni pogon u Vojvodini Investitor: Domaa kompanija U periodu 2009 2010 nekoliko Investitora je razmatralo realizaciju grinfild investicije u lokalnoj samoupravi u kojoj postoji raspoloiva i konkurentna radna snaga u lakoj industriji. Namera investitora je bila izgradnja pogona od 1.500 m2 do 3 000 m2, na parcelama od cca 0,5 .2 Ha, i zapoljavanje odgovarajueg broja radnika. U predmetnoj lokalnoj samo upravi u tom trenutku nije postojalo zemljite sa kojim je mogla direktno raspolagati lokalna samouprava, ali postoji kompleks infrastrukturno opremljenog graevinskog zemljita u posedu privatnih lica, u okviru kog su investitori nameravali da otkupe potrebne parcelu. Svo raspoloivo graevinsko zemljite pogodno za gradnju je u posedu naslednika ranijih sopstvenika ovog zemljita kojima su parcele nacionalizovane po osnovu odredbi Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i graevinskog zemljita (Slubeni list FNRJ br. 52/1958, 3/1959, 24/1959, 24/1961 i 1/1963). Ovi stari vlasnici, a danas korisnici, su imali pravo u skladu sa odredbama lana 84. Zakona o planiranju i izgradnji (Slubeni glasnik RS br. 47/03 i 34/06) da prodaju parcele, pod uslovom d a je doneto reenje kojim je utvreno pravo korienja na toj parceli. Meutim, Zakonom o planiranju i izgradnji (Slubeni glasnik RS br. 72/2009), ovo pravo prometa starih vlasnika zemljita je praktino ukinuto, jer odredbe zakona pre usvajanja amandm ana nisu omoguavale konverziju prava korienja ove kategorije lica u pravo svojine. Posledica: I pored dobre volje da kupi zemljite, kao pretpostavku za realizaciju investicije, i saglasnosti sa nosiocima prava na zemljitu, Zakon o planiranju i izgrad nji je uveo potpunu administrativnu zabranu mogunosti prometovanja jedinog pogodnog zemljita za gradnju i na taj nain potpuno onemoguio investiranje u predmetnoj lokalnoj samoupravi. Ova zabrana je trajala sve do usvajanja izmena i dopuna Zakona o planiranju i izgradnji.
Ovo ukazuje na sutinsku nedoslednost i dezorijentisanost u pogledu politike i ciljeva: da li je naelni cilj i logika koja se sprovodi kroz zakon omoguiti to efikasniju izgradnju i olakati postupak izdavanja dozvola, u skladu sa istorijskom i pravnom realnou? Ukoliko jeste, onda se tranzicija svojinsko pravnih odnosa i evolucija prostorno planske dokumentacije moraju sprovesti na odriv nain, uz puno potovanje imperativa pravne sigurnosti i predvidljivosti.
Smatramo da se u tom kontekstu moraju maksimalno pojednostaviti pitanja tranzicije svojinskopravnih odnosa i upisa prava. Postupci tranzicije prava na zemljitu bi se trebali maksimalno ubrzati, uz izbegavanje retroaktivnog umanjivanja ranije steenih prava, osim u situaciji da su ista rezultat krivinog dela i poveanje institucionalnih kapaciteta institucija koje sprovode tranzicione postupke). Takoe, imajui u vidu da su pitanja tranzicije svojinskopravnih odnosa jednokratna, i reavaju se u vremenski ogranienom okviru, smatramo da nije prikladno ureivati ih u okviru istog zakona koji regulie tehnika pitanja izgradnje. Sada se tranzicija svojinskopravnih odnosa vri na nain da remeti pravnu sigurnost i generie nove administrativne postupke za koje ne postoje adekvatni institucionalni kapaciteti. Ti postupci esto onemoguavaju upotrebu postojeih ogranienih zemljinih resursa za izgradnju, i to sve dok se ne okona tranzicija svojinskopravnih odnosa, izvre pravnosnani upisi u katastar i izradi prostorno planska dokumentacija po najviim standardima (to smatramo neostarivim na srednji rok).
Primer spore konverzije prava korienja graevinskog zemljita u pravo svojine
Investicija: Nekretnina u Beogradu Investitor: strana kompanija Investitor je kupio vrednu nekretninu u u Beogradu, sa ciljem izgradnje stambeno-poslovnog kompleksa. U postupku konverzije prava korienja u pravo svojine, javni pravobranilac je uloio po slubenoj dunosti (i po inerciji) albu na prvostepena reenje o konverziji, iako detaljnom analizom predmeta nedvosmisleno proizilazi da takva alba nema osnovu. Postupak po albi traje ve oko 8 meseci, a predmet jo nije doao na red za odluivanje kod nadlenog organa. Praktine posledice su da Investitor ne moe da se uknjii kao vlasnik na predmetnoj parceli, i ne postoji mogunosti prometovanja i gradnje.
Ova nedoslednost, manifestovana u potpuno nekompatibilnim prioritetima koji su promovisani istim zakonom, ilustruje se dobro kroz sledei primer: u procesu konverzije prava korienja u vlasnitvo, javni pravobranilac u pojedinim lokalnim samoupravama ulae po slubenoj dunosti albe na prvostepena reenja o konverziji u 90% sluajeva, pri emu se alba na reenje artikulie na najoptiji nain. Ovo dovodi do potpunog prekida mogunosti prometovanja i gradnje na takvim lokacijama, jer postupak po albi traje oko 2 godine. Procena strunjaka sa kojima smo imali priliku da razgovaramo je da samo u Bogradu postoji par hiljada lokacija koje su u albenom postupku. Lokacije koje su predmet ovakvog postupka su praktino stavljene van prometa. Zakljuujemo da je ukupno ureenje sektora graevinskog zemljita i izgradnje otpoelo od 2003. godine ali obrnutim redosledom u odnosu na optimalni redosled koraka. Shodno injenici da je prepoznato usko grlo u sektoru izgradnje i procesu izdavanja graevinskih dozvola, tadanji Zakon o planiranju i izgradnji (47/2003) pokuao je da sredi situaciju u sektoru prostornog i urbanistikog planiranja kako bi stvorio kvalitetnu osnovu za izradu navedenih dokumenata i posledino unapredio proces izdavanja graevinskih dozvola.
Meutim imovinskopravni odnosi i njihova tranzicija (denacionalizacija, privatizacija, prometovanje itd) ostali su kao nereen problem. Takva situacija je dovela do stvaranja haotinog stanja, posebno na onim lokacijama koje su imale ureenu plansku dokumentaciju sa neureenim vlasnikim odnosima te se uvidelo da je neophodno bilo prethodno doneti adekvatne zakone koji bi pospeili konverziju prava svojine/korienja i prometovanja graevinskog zemljita. U narednom periodu krunska aktivnost zakonodavca mora biti usmerena na harmonizaciju propisa koji reguliu imovinsko-pravne (Zakon o denacionalizaciji npr.) i urbanistiko-planerske aspekte graevinskog zemljita kao i njihovih podzakonskih akata, na osnovu kojih bi se mogla uspostaviti jednoznana politika upravljanja graevinskim zemljitem i sektorom izgradnje u Srbiji.
Primer: Inevstiranje u probelmatino zemljite
Namera zakonodavca da uredi imovinsko pravne odnose, kao i da usvoji maksimalno dobru urbanistiku platformu za realizaciju investicionih objekata, pre izdavanja graevinske dozvole, usporila je proces izgradnje. Veoma esto najatraktivnije lokacije za izgradnju su pravno imovinski nereene (privatizacija, nacionalizacija, i sl.) te iz navedenog proizilazi i problem daljeg urbanistikog reavanja lokacije i mogunosti za izgradnju. One lokacije koj e nemaju navedne probleme i za koje je izraena urbanistika osnova mogu da budu predmet izgradnje, meutim potrebno je konstatovati, da je znaajan broj pre svega manjih investitora zainteresovan za izgradnju na problematinim lokacijama koje su pravno ili urbanistiki nereene (kupovna cena im je nia) te se kroz proces pravno imovinskog i urbanistikog reavanja poveava vrednost navedene lokacije koju su prethodno jeftinije kupili. Poto je esto navedene procese teko privesti kraju (reavanje imov inskih odnosa ili izrada ili izmena odgovarajueg urbanistikog akta) pribegava se reenjima koja su netransparentna i mog u izazvati navode o korupciji.
Preporuke: M.1. Obezbediti koherentnu politiku i njeno dosledno sprovoenje u vezi sa graevinskim zemljitem
Jedan od naina odreivanja i artikulisanja relevantnih ciljeva i prioriteta upravljanja graevinskim zemljitem je izrada odgovarajueg stratekog dokumenta. Ove aktivnosti ne zahtevaju visoke trokove, ali postavljaju nosiocima politike vlasti mnogo tei zahtev za promenom naina razmiljanja i pristupa ovoj problematici, kao i drugaijem sagledavan ju uloge drave u ekonomskim pitanjima. Imajui u vidu broj razliitih oblasti koje se meusobno isprepletane u kontekstu ureivanja upravljanja graevinskim zemljitem, kao i znaaj kontrole ovog resursa za politike elite, smatramo se je neophodno koordi naciju reformskih napora na dovoljno visokom politikom i izvrnom nivou (podpredsednik Vlade ili sl.). M.2. promovisati pravnu sigurnost, predvidljivost i efikasnost u postupcima tranzicije svojinsko pravnih odnosa.
Otpoeta tranzicija svojinsko pravnih odnosa je svakako neophodna kako bi se konano utvrdio jasan i koherentan koncept prava na zemljitu. Meutim, postupci tranzicije svojinskih odnosa se moraju dizajnirati i sprovoditi na nain da ne ugroavaju steena prava,
odnosno stavljaju van funkcije ograniene infrastrukturno opremljene zemljine resurse. Legalizacija bespravno izgraenih objekata i restitucija i konverzija prava na graevinskom zemljitu se moraju administrativno pojednostaviti tako da imaju ogranieno trajanje i jasno definisan poetak i kraj, i uskladiti sa istorijskom i faktikom realnou. M.3.Usmeriti napore na promptno obezbeivanje dostupnog, komercijalno atraktivnog i opremljenog zemljita za potrebe investitora.
Procesi tranzicije prava na zemljitu, Primer: Obezbeenje lokacije za investiranje pripremanje i opremanje lokacija su dugoroni. Meutim, kratkoroni efekti u Optina Ruma je 2011. reila imovinsko pravne odnose i stekla pravo raspolaganja na potpuno pogledu obezbeivanja uslova za ulaganje infrastrukturno opremljenoj lokaciji unutar mogu biti postignuti fokusom nadlenih radne zone povrine cca 17 ha. U periodu od narednih 12 meseci, tri investitora su otpoela organa na pripremanje, opremanje i grinfild projekte na datoj lokaciji, sa planom stavljanje na raspolaganje pojedinih zapoljavanja ukupno oko 700 radnika. komercijalno atraktivnih lokacija. Ponuda U godinama koje su prethodile pribavljanju i jedne lokacije na kojoj su reena imovinsko stavljanju na raspolaganje ovog kompleksa pravna pitanja, usvojena planska zemljita, u Rumi nije bilo niti jedne ozbiljne grinfild investicije. dokumentacija i uvedena infrastruktura, jednako uspeno reava problem sa stanovita investitora kao i reavanje istog pitanja na nivou teritorije itave optine.
2.2. Neusklaenost propisa Odsustvo jasnog koncepta politike, ciljeva i principa takoe se jasno manifestuje kroz pojavu neusklaenosti propisa koji reguliu pojedine segmente postupka izdavanja dozvola za izgradnju. Sektor izgradnje je regulisan krovnim Zakonom o planiranju i iz gradnji i itavim nizom sektorskih zakona koji reguliu reim korienja, upravljanja i finansiranja pojedinih javnih resursa koji su od vanosti u postupku izgradnje (vode, putevi, elektroenergets ka mrea, ivotna sredina itd). Zakon o planiranju i izgradnji i sektorski zakoni nisu meusobno usaglaeni, to je evidentno kod ukrtanja normi pojedinih sektorskih zakona sa ZPI. Ova ozbiljna manjkavost se manifestuje na nekoliko naina. Naelna ideja Zakona o planiranju i izgradnji je pojednostavljivanje procedure izdavanja graevinske dozvole i eliminacija nepotrebnih trokova. Sektorski propisi, naprotiv, uvode dodatne parafiskalne dabine u vidu taksi za rad nadlenih organa koji upravljaju pojedinim javnim dobrima i naknada za upotrebu predmetnih resursa. Iako je potreba za finansiranjem javnih dobara nesporna, ovakav indirektan nain finansiranja kakav promoviu pojedini sektorski propisi je krajnje neadekvatan i netransparentan.
Primer: Parafiskalno optereenje

Zakon o vanrednim situacijama (Slubeni glasnik RS br. 111/2009), odredbama l. 64 i 65., odreuje da Investitor moe biti osloboen obaveze izgradnje sklonita, reenjem Javnog preduzea za sklonita. Ukoliko investitor ne gradi sklonite, duan je da uplati naknadu u visini 2% od ukupne vrednosti graevinskog dela objekta koja se uplauju Javnom preduzeu za sklonita. Obraun ove naknade vri Javno preduzee za sklonita koje investitoru nakon uplate izdaje potvrdu o regulisanju obaveze.
U pogledu procedure za izdavanje dozvola za izgradnju, konceptualne razli ke izmeu ZPI i pojedinih sektorskih propisa su jo dramatinije. Zakon o planiranju i izgradnji predvia relativno jednostavan koncept izdavanja dozvola za izgradnju po kom je komunikacija izmeu stranke i javne administracije ograniena na tri postupka u kojima nadleni organi odluuju o pravu stranke, i koji korespondiraju sa odgovarajuim fazama graevinskog poduhvata. Take odluivanja nadlenih organa su izdavanje lokacijske dozvole, graevinske dozvole i upotrebne dozvole. Meutim, sektorski propisi koji ureuju pojedine javne resurse propisuju dodatne administrativne korake u odnosu na krovni ZPI. Veina sektorskih propisa uvodi, mimo i nasuprot odredbama ZPI, nove instance odluivanja koje su u nadlenosti tela koje vre upravljanje pojedinim resursima od javnog znaaja. Sektorski propisi po pravilu najee uvode nekoliko postupaka i nivoa odluivanja kroz koje mora da proe svaki graevinski projekat. U najveem broju sluajeva to su: a) izdavanje tehnikih uslova od strane institucija ovlaenih da upravljaju odreenim javnim dobrima b) izdavanje saglasnosti na projektnu dokumentaciju i c) finalno administrativno odobrenje kojim upravlja javnog dobra verifikuje da je izgradnja izvrena na adekvatan nain. Ovo konano odobrenje, koje je preduslov z a izdavanje upotrebne dozvole, izdaje se kroz odgovarajuu dozvolu koju daje institucija koja upravlja nekim javnim resursom, ili drugi akt koji sutinski ima isti efekat odobrenja bez koga se ne moe ishodovati upotrebna dozvola (npr potpisivanje ugovora sa nadlenom institucijom. Na ovaj nain, kao deo administrativnog okvira za izgradnju, uvode se potpuno novi nadleni organi od kojih svaki moe da svojim delovanjem ili neinjenjem da zaustavi postupak izdavanja graevinske dozvole, multiplikuju se postu pci i uvode dodatni trokovi. Na ovom mestu svrsishodno je analizirati razloge i opravdanja za uvo enje ovakvih novih momenata intervencije javnog sektora u graevinski poduhvat. Ponovo, postavljaju se naelna pitanja da li su ovakve kontrole (koje se realizuju kroz posebne postupke izdavanje akata i saglasnosti javnih preduzea) jedini, odnosno najbolji nain da se osigura zatita ljudi i dobara, ivotne okoline i naela odrivog razvoja? Da li je cena koju stranka u postupku plaa u pogledu jednostavnosti i efikasnosti postupka opravdana, zato to je postojei sistem najbolji nain da se osiguraju tehniki ulazni podaci i ekspertize? Smatramo da je odgovor na ovo pitanje negativan, i da je postojea dodatna intervencija javne uprave kroz posebne dodatne upravne postupke nepotrebna. Zakon o planiranju i
izgradnji je jasno definisao nain pribavljanja tehnikih ulaznih podataka i verifikaciju kvaliteta projekta i izgradnje. Sektorski zakoni nepotrebno kreiraju paralelene nadlenosti, kontrole i procedure koje zahtevaju direktnu komunikaciju javnih preduzea i stranke, a bez dodavanja vrednosti u pogledu nivoa ostvarivanja polaznih naela. Na primer, ZPI propisuje institut lokacijske dozvole kroz koji se utvruju tehniki uslovi za projektovanje i izgradnju. Jasno je da su javna preduzea nadlena da prue ulazne podatke na osnovu kojih e se ovakva lokacijska dozvola izdavati. Meutim, to ne bi smelo da znai da javna preduzea pruaju te ulazne podatke direktno stranci u postupku, i to kroz jedan ili vie pose bnih upravnih postupaka. Na ovaj nain se umesto tehnike funkcije dostavljanja odreenih parametara upravljanja resursima, operateri ovih resursa transformiu u organ vlasti.
Primer: Preduslov za izdavanje graevinske dozvole

Investicija: Proizvodni objekat, centralna Srbija Investitor: Domai ulaga Investitor je u postupku ishodovanja graevinske dozvole kao prethodno pitanje duan da pribavi protivpoarne uslove i saglasnost. Pribavljanje protivpoarne saglasnosti u praksi znai diskrecion o pravo nadlenog javnog tela da odobri ili ne odobri projekat koji je uradio licencirani inenjer, a prema prethodno datim protivpoarnim uslovima. U pokuaju da kompletira ishodovanje saglasnosti, Investitor je od nadlenog organa jedanaest puta dobijao primedbe na osnovu kojih je morao da prepravlja projekat, bez mogunosti da nastavi sa realizacijom investicije. Potpuno je jasno da ovakvo diskreciono pravo koje ima za mogunost da stopira investiciju vrlo netransparentno sa stanovita investitora i p rojektanata. Istovremeno, ono je nepotrebno jer se zatita ljudi i materijalnih dobara moe provoditi kroz druge instrumente koji ne podrazumevaju ovakav stepen diskrecione vlasti (definisanje tehnikih uslova i njihova provera kroz tehniku kontrolu).
Slina situacija je i u koraku izdavanja graevinske dozvole. Zakon o planiranju i izgradnji jasno predvia institut tehnike kontrole kao nain verifikacije usklaenosti projektne dokumentacije sa prethodno definisanim tehnikim uslovima. U sutini, ovo je napredno reenje koje delegira kontrolnu funkciju nebirokratskim strukturama privatnog sektora (posebno ovlaenim projektantima koji svojim potpisom i licencom garantuju za kvalitet svog kontrolnog rada), u isto vreme osiguravajui odgovornost i ekspertizu neophodnu za vrenje ovog zadatka. Meutim, sektorski zakoni u potpunosti derogiraju ovaj koncept uvodei institute pojedinanih dozvola za upotrebu odreenog javnog dobra (putevi, vode, i dr.), kojima se mimo instituta tehnike kontrole verifikuje usklaenost projekata sa posebnim tehnikim uslovima, a koje izdaju operateri javnog dobra. Da li to znai da se ostvarivanje polaznih naela ne moe ostvariti kroz institut tehnike kontrole, ve je potrebna i posebna dozvola? Imajui u vidu da tehniku kontrolu sprovode licencirana lica koja ispunjavaju zakonom propisane uslove, jasno je da postupak izdavanje sektorskih dozvola naelno ne doprinosi podizanju kvaliteta zatite ljudi i dobara, i ne moe se smatrati opravdanim s obzirom na mnogobrojne manjkavosti.
Primer: Usklaivanje krovnog zakona sa sektorskim zakonima

Kao pozitivan primer mogunosti usklaivanja sektorskih zakona sa ZPI u pogledu pojednostavljivanja postupka izdavanja graevinskih dozvola, slui regulativa u oblasti energetike. Iako ve Zakon o energetici iz 2004. godine izostavlja pravo i obavezu nadlenog operatera distributivnog sistema da daje saglasnost na tehniku dokumentaciju, po automatizmu se ista i dalje pribavljala. Sa donoenjem novog Zakona o energetici (Slubeni glasnik RS 57/2011), kod koga je takoe izostavljeno davanje saglasnosti, praksa je konano sledila regulativu pa je ovaj administrativni korak u potpunosti eliminisan bez ikakvih negativnih posledica. Jasno, na proceduru izdavanja graevinskih dozvola je ukidanje saglasnosti imalo samo pozitivan efekat, pa bi oigledno bilo korisno da se isti princip primeni i u ostalim relevantnim oblastima u nadlenosti javnih preduzea.
Konceptualnu greku uvoenja reima mnogobrojnih sektorskih dozvola potvruje i injenica da ni sami sektorski zakoni nemaju ujednaen pristup. Neki sektorski propisi predviaju nadlenost odreenog operatera javnog dobra za izdavanje posebnih sekt orskih saglasnosti, a neki ne.
Primer: Graevinska dozvola kao prepreka za pristup finansiranju
Komplikovane administrativne procedure predstavljaju administrativni rizik za finansijske institucije i prepreku finansiranju izgradnje. Optimalan pristup finansiranju treba da omogui jednostavno, nesmetano i konkurentno finansiranje i realizaciju komercijalno atraktivnih projekata koji imaju ureena i reena tehnika, pravna i finansijska pitanja (npr. uredno registrovano pravo na nepokretnosti, reena korporativna pitanja, nepostojanje ekolokog rizika, nepostojanje pravnih, finansijskih ili administrativnih optereenja bilo koje vrste, verifikovan upravljaki kapacitet, sigurna tehnika i tehnoloka reenja, povoljna finansijska analiza). Meutim, prepreka u realizaciji finansiranja u Republici Srbiji je percepcija rizika koja postoji kod banaka u pogledu mogunosti projekta da dobije neophodne dozvole. Stoga, banke u praksi ne vre isplate trani odobrenih kredita pre nego to subjekt finansiranja ne pribavi graevinsku dozvolu. Meutim, do pribavljanja graevinske dozvole subjekt finansiranja je izloen visokim trokovima (npr. pribavljanje zemljita, administrativne takse i naknada za ureenje graevinskog zemljita, trokovi projektovanja, izrade studija opravdanosti). To praktino znai da subjekat fi nansiranja mora samostalno i sopstvenim sredstvima da finansira kompletnu prvu fazu projekta, uz rizik da se postupak finansiranja ne dovede do kraja, to esto koi realizaciju inae atraktivnih poslovnih ideja. Zbog ega banke odobravaju isplatu prve trane odobrenog kredita tek po pribavljanju graevinske dozvole? Zar nije logino da e zdrava kompanija, koja je pribavila zemljite, i poseduje zakonom predvienu verifikaciju nadlenog organa da je mogue realizovati izgradnju planiranog objekta (informacija o lokaciji, ili ak lokacijska dozvola), zaista i dobiti graevinsku dozvolu i realizovati projekat? Zato se banke u toj fazi ne usuuju da otponu sa isplatama trani kredita? Oigledno da finansijske institucije uviaju da su administrativni koraci koje investitor treba da preduzme izmeu pribavljanja lokacijske dozvole i pribavljanja graevinske dozvole prekomerno rizini. Pitanje pribavljanja uslova i saglasnosti moe da u velikoj meri produi vreme realizacije projekta, i da donese dodatne trokove i reputacioni rizik. Koliko god da su ovi administrativni koraci u sutini tehnike prirode (dobijanje graevinske dozvole na osnovu prethodno utvrenih uslova artikulisanih projektnom dokumentacijom), odnosi investitora sa kompleksnom birokratskom strukturom koja verifikuje projektnu dokumentaciju predstavlja korak koji banka ne el i da prati. Posledice su, kao to smo gore prodiskutovali, veliko finansijsko optereenje investitora. Smatramo da je ovo ujedno i jedan od razloga relativno niskog nivoa ozbiljnih investicija u graevinarstvo. Investitor koji posluje internacionalno, i stoga moe da plasira kapital u investicije u kojima ne mora da finansira znaajan deo investicije pre nego to uopte zna da li e se finansiranje realizovati, realizovae ulaganja sa manje administrativnog rizika i niom cenom finansiranja. Takoe se moe zakljuiti da vei administrativni rizik ima uticaj na nepovoljniji odnos izmeu iznosa kredita i traenog uea. Pored ovog problema, pravni i administrativni rizik i nesigurnost u pogledu postupka izdavanja dozvola za izgradnju je od velike vanosti i za percepciju rizika poslovanja u zemlji, i stoga utie i na cenu kapitala.
Nadalje, posebni postupci koji se vode pred javnim preduzeima uvek podrazumevaju
obavezu stranke da preduzme dodatne administrativne korake (podnoenje dodatne dokumentacije, elaborata, dokaza i sl). Ovakve obaveze su esto neusaglaene sa dinamikom progresa graevinskog poduhvata. Dalje, izrada glavnog projekta je dinamian proces podloan izmenama u zavisnosti od dobijenih tehnikih uslova. esta izmena navedenih uslova i zahtevi za dopunama onemoguavaju zavretak glavnog projekta, izradu plana graenja, planiranje resursa, podugovaranje i sl, te je neminovno i prolongiranje zvaninog poetka graenja. Zbog navedenog se deavaju situacije da se u proces izgradnje kree i pre ishodovanja graevinske dozvole.
Primer: Neuspeh harmonizovanja zakona i prakse
Kao ilustracija neusaglaenosti propisa i prakse, navodi se postupak izdavanja saobraajno tehnikih uslova od strane JP Putevi Srbije. Postupak pribavljanja ovih uslova podrazumeva pet dodatnih administrativnih koraka koje mora da preduzme investitor. U praksi se deava da se od investitora zahteva da dostavi izvod iz glavnog projekta budueg objekta. Saobraajno tehniki uslovi s e upravo i izdaju kao ulazna tehnika informacija koja je neophodna za izradu glavnog projekta. Krajnje je nelogino je da je Investitor prilikom postavljanja zahteva za dostavljanje ulazne informacije duan da dostavi izvod iz glavnog projekta koji se bazira na informaciama koje jo nije pribavio .
Kao sledei ilustrativni primer navodi se injenica da propisi ne reguliu decidno obavezu izrade posebnih vrsta projekata kao preduslova za dobijanje graevinske dozvole (npr. Zak on o vodama, Zakon o energetici - projekata za opremu pod pritiskom, Zakon o rudarstvu i geolokim istraivanjima i sl). Investitor ovako ili sporije dobija graevinsku dozvolu, ili, poto je dobije, suoava se sa zahtevom da izradi dodatnu projektno-tehniku dokumentacije, to moe usloviti i izmene same koncepcije planiranog projekta, pa samim tim i povratak na poetak.
Primer: Odnosi sa JP
Investicija: Proizvodni pogon u Vojvodini Investitor: Domai ulaga sa stranim partnerom Kao preduslov dobijanja upotrebne dozvole, Investitor je duan da obezbedi polaganje prikljunog elektro kabla, kako bi se osigurao prikljuak na elektro energetsku mreu. Za polaganje ovog kabla je bilo neophodno pribaviti saglasnost JP Voda Vojvodine, poto kabl prolazi preko parcele u kojoj se nalazi kanal za navodnjavanje. U postupku izdavanja mi ljenja i saglasnosti za polaganje kabla, JP Vode Vojvodine su kao dokumentaciju koju je potrebno dostaviti zahtevale i upotrebnu dozvolu za objekat za ije potrebe se kabl dovodi na lokaciju. Meutim ovaj objekat ne moe imati upotrebnu dozvolu zato to nema prikljuak na elektroenergetsku mreu, a za ta je predmetni kabl i neophodan. Upotrebna dozvola se ne moe dobiti ukoliko nema prikljuka. Sutinski, ovakvim stavom administracije se potpuno onemoguava realizacija investicije, a bez ikakvog realnog razloga. Izdavanje predmetne saglasnosti je ipak okonano, nakon 2 meseca trajanja postupka, uz neprekidne urgencije i intervencije same lokalne samouprave.
Bitnu manjkavost zakonodavnog okvira predstavlja nepostojanje uniformne primene postojeeg velikog broja propisa koji reguliu izgradnju, od strane nadlenih organa. Krovni
zakon i sektorski zakoni su modifikovani veliki broj puta u poslednje tri godine, to podrazumeva i promenu podzakonskih akata i postupanja administracije. Uprava, umesto da ima jasan i predvidljiv pravni okvir za postupanje, nalazi se u kontinuiranom prilagoavanju na promene zakonske osnove i pravilnika kako osnovnog Zakona o planiranj u tako i svih onih sektorskih. U kontekstu konstantnih promena propisa uoljiva je i neusklaenost, pa ak i odsustvo, pojedinih podzakonskih akata, i posledina primena starih podzakonskih akata na nain predvien prelaznim i zavrnim odredbama novih propisa. Smatramo da je ovakva praksa krajnje pogrena, naroito stoga to usvajanje novih podzakonskih akata ne trai znaajne resurse, ve samo uredan pristup.
Primer: Terminoloka i nomotehnika neusklaenost: ispunjenost uslova za izdavanje licence za
izradu tehnike dokumentacije i licence za graenje objekata za koje odobrenje za izgradnju izdaje ministarstvo, odnosno autonomna pokrajina Odredbama l. 126 128 Zakona o planiranju i izgradnji su na opti nain regulisani uslovi koje mora ispuniti privredno drutvo odnosno drugo pravno lice ili preduzetnik za obavljanje delatnosti izrade tehnike dokumentacije. Prvo, navedeni subjekti moraju biti upisani u odgovarajui registar za izradu tehnike dokumentacije. U pogledu kadrova, zaposleni moraju imati zakonom odreene licence kao to je licenca za odgovornog projektanta. Nadalje, kada je re o izradi tehnike dokumentacije za izgradnju objekata za koje graevinsku dozvolu izdaje Ministarstvo, odnosno autonomna pokrajina predvieno je da privredno drutvo, odnosno drugo pravno lice mora biti upisano u odgovarajui registar za izradu tehnike dokumentacije za tu vrstu objekata ali i da ima zaposlena lica sa licencom za odgovornog projektanta koja imaju odgovarajue strune rezultate u izradi tehnike dokumentacije za tu vrstu i namenu objekata. Precizirano je da strune rezultate ima lice koje je izradilo ili uestvovalo u izradi, odnosno u vrenju tehnike kontrole tehnike dokumentacije po kojoj su izgraeni objekti te vrste i namene. Inae, ispunjenost uslova utvruje reenjem ministar nadlean za poslove graevinarstva. Imajui u vidu da je prelaznim i zavrnim odredbama ZPI, l. 222 st. 2 utvreno da e se do donoenja podzakonskih akata na osnovu ovlaenja iz ovog zakona, primenjivati podzakonski akti doneti na osnovu prethodno vaeeg ZPI ( ako nisu u suprotnosti sa novim ZPI), i dalje se primenjuje Pravilnik o nainu, postupku i sadrini podataka za utvrivanje ispunjenosti uslova za izdavanje licence za izradu tehnike dokumentacije i licence za graenje objekata za koje odobrenje za izgradnju izdaje ministarstvo, odnosno autonomna pokrajina, kao i o uslovima za oduzimanje tih licenci (Slubeni glasnik RS, br. 114/2004, dalje: Pravilnik). U primeni ovog pravilnika evidentan je problem nomotehnike prirode budui da se odredbe Pravilnika odnose na uslove za izdavanje licence za izradu tehnike dokumentacije odnosno licence za graenje objekata iz l. 89 st. 4 Zakona o planiranju i izgradnji (Slubeni glasnik RS br. 47/03 i 34/06). Re je o objektima za ije graenje se pribavlja graevinska dozvola izdata od strane ministarstva nadlenog za poslove graevinarstva, odnosno nadlenog organa autonomne pokrajine. Istovremeno, ZPI u l. 133 st. 2 odreuje vrstu i namenu objekata za koje se graevinska do zvola pribavlja od nadlenog ministarstva odnosno organa autonomne pokrajine (a ne u lanu 89, na koji se poziva Pravilnik), ali sa znaajnim novinama I izmenama novog lana 133 novog zakona u odnosu na lan 133 starog Zakona. Imajui u vidu da podzakonski propis nije usklaen za ZPI, iz ugla potencijalnog investitora sa prostora zemalja gde se usklaivanja postojeih niih sa novim viim propisima rade sistemski i blagovremeno, postoji opravdani pravni rizik i sumnja u obim primene odredbi i dalje vaeeg Pravilnika.
Ipak mnogo su bitnije sadrinske nedoumice koje proizilaze iz primene starih podzakonskih akata a koji nisu usklaeni sa novim propisima.
Primer: Sadrinska neusklaenost: primer ispunjenost uslova za izdavanje licence za izradu tehnike
dokumentacije i licence za graenje objekata za koje odobrenje za izgradnju izdaje ministarstvo, odnosno autonomna pokrajina Oavaj primer nadovezujemo na prethodni. Odredbe Pravilnika odnose na uslove za izdavanje licence za izradu tehnike dokumentacije odnosno licence za graenje objekata iz l. 89 st. 4 Zakona o planiranju i izgradnji (Slubeni glasnik RS br. 47/03 i 34/06). Re je o objektima za ije graenje se pribavlja graevinska dozvola izdata od strane ministarstva nadlenog za poslove graevinarstva, odnosno nadlenog organa autonomne pokrajine. Istovremeno, ZPI u l. 133 st. 2 odreuje vrstu i namenu objekata za koje se graevinska dozvola pribavlja od nadlenog ministarstva odnosno organa autonomne pokrajine (a ne u lanu 89, na koji se poziva Pravilnik). Izmene novog lana 133 novog Zakona u odnosu na lan 89 starog Zakona izmeu ostalog propisuju I nove kategorije objekata za koje se pribavlja graevinska dozvola izdata od strane ministarstva nadlenog za poslove graevinarstva, odnosno nadle nog organa autonomne pokrajine (npr objekti za proizvodnju energije iz obnovljivih izvora energije, kao i elektrana sa kombinovanom proizvodnjom snage 10 i vie MW). Da li se Pravilnik primenjuje I na licenciranje projektanata i izvoaa radova ovih kategorija objekat, poto oni nisu bili navedeni u lanu 89 starog Zakona? Ovde treba imati u vidu da je re o projektima koja sa tehnike i tehnoloke strane predstavljanju apsolutnu novinu u Srbiji, to unosi posebne nedoumice. Ukoliko prihvatimo da je Pravilnik primenljiv po analogiji I na situacije za koje nije bio predvien kada je propisivan, dolazimo do problema neusaglaenog sadraja dva pravna akta. ZPI, kao i Pravilnik, zahtevaju strune rezultate odgovornih projektanata, odnosno izvoaa radova, kao preduslov za licenciranje. ZPI u lanu 126 propisuje, kao jedan od uslova za izdavanje licence pravnom licu za izradu tehnike dokumentacije za navedene objekte, strune rezultate ima zaposleno lice koje je izradilo ili uestvovalo u izradi, odnosno u vrenju tehnike kontrole tehnike dokumentacije po kojoj su izgraeni objekti te vrste i namene. Ispunjenost uslova utvruje reenjem ministar nadlean za poslove graevinarstva. Pravilnik, pak, propisuje da se uz zahtev za izdavanje licence za izradu tehnike dokumentacije (generalnog, idejnog i glavnog projekta) za gore navedene objekte podnosi dokaz da strune rezultate odgovornih projektanata - izjave overene u sudu da su ova lica izradila ili uestvovala u izradi kao odgovorni projektanti, odnosno da su vrila tehniku kontrolu glavnih projekata za izgradnju objekata iz lana 89 st. 4 (starog a l. 133 st. 2 novog) ZPI za koje se trai licenca (sa navedenom vrstom i namenom objekta, vrstom izraenog projekta i datumom izrade, odnosno vrenja tehnike kontrole projekta). Ova dva zahteva nisu identina, i unose nedoumice. Stari Pravilnik dakle tehniki ne prati odredbe novog ZPI, niti sadri odredbe koje bi razradile opte odredbe krovnog zakona, ime one ostaju nesprovodljive. Takoe, ostaje nejasno da li je intencija zakonodavca bila da se onemogui domaim pravnim licima da vre izradu tehnike dokumentaciju i graevinske radove na pred metnim objektima, s obzirom da u Srbiji jo uvek nema privrednih subjekata koji bi ispunjavali uslove (prevashodno u pogledu strunih rezultata) za dobijanje licenci, koje propisuje Pravilnik (oblast je potpuno nova, a zahtevaju se ostvareni struni rezultat).
Kao zakljuak, smatramo da je nain i pristup regulisanju procesa izgradnje kroz niz meusobno neusaglaenih sektorskih propisa principijelno pogrean, jer nepotrebno predimenzionie ulogu i ovlaenja administracije, ohrabruje birokratizaciju i umanjuje transparentnost i odgovornost organa u postupku. U praksi se sektorski zakoni pokazuju kao
najslabija karika sa aspekta investitora. Upravo su postupci pred nadlenim sektorskim organima koji upravljaju pojedinim javnim resursima, a koji su se na ovaj nain umeali i preuzeli nadlenost izdavanja gradevinske dozvole, prepoznati kao najdugot rajniji i najnetransparentniji. Sektorskim zakonima se praktino stavljaju van snage odredbe ZPI koje imaju za cilj ograniavanje broja administrativnih koraka, i ograniavanje diskrecije javne uprave, to u potpunosti obesmiljava njegov pravilni pristup. Ovakva neusaglaenost zakonodavnog okvira, praena konstantnim lutanjem uprave u pogledu primene novih propisa uzrokuje veliku pravnu nesigurnost i nepredvidljivost.
Preporuke: M.4. Harmonizovati krovni zakon i sektorske zakone u skladu sa konceptom krovnog zakona i sprovesti giljotinu sektorskih propisa u cilju izbacivanja nepotrebnih i zastarelih odredbi i propisa, koji pri tom derogiraju koncept ZPI.
U tom kontekstu naroito: Substituisati koncept posebnih uslova, saglasnosti i dozvola koje izdaju sektorski organi koji vre javnu nadlenost odgovarajuim institutima i mehanizmina ZPI. Kritiko sagledati postojee nadlenosti JP i centralnih organa, ka ko bi se iste ograniile samo na situacije u kojima je zaista neophdono upravljati resursom od regionalne vanosti. Izvriti decentralizaciju odluivanja u upravnom postupku izdavanja graevinske dozvole u korist lokalnih samouprava na bazi odgovarajue planske i urbanistike dokumentacije tokom ije izrade bi se uskladili interesi sa nadlenim sektorskim organima i javnim preduzeima Drave ime se ne bi ponovo traila njihova saglasnost u kasnijim upravnim postupcima sa pojedinanim strankama. Jasno definisati koji su projekti neophodni za ishodovanje lokacijske dozvole, a koji za izvoenje radova.
2.3. Neadekvatna organizacija nadlenosti javne uprave Nadlenosti u postupku izdavanja dozvola za izgradnju su neadekvatno koncipirane. Manjak efikasnosti u postojeem sistemu predstavlja sloen i slojevit problem, izmeu ostalog i zbog jasnih pobuda interesnih skupina da sprovode kontrolu i generiu prihode, to direktno ide na utrb efikasnosti uprave. U cilju poveanja efikasnosti uprave nune su korenite organizacione promene. Ove promene moraju imati za cilj debirokratizaciju i depolitizaciju uprave. Postupak izdavanja pojedinanih tehnikih uslova i saglasnosti za izgradnju delegiran je razliitim javnim preduzeima, zavodima itd, koji su organizovan i na razliitim nivoima vlasti i iji je rad regulisan najee sektorskim propisima.
Nesporno je da javne agencije i preduzea treba da obezbede zatitu interesa drave i graana u funkcionisanju vitalnih sektora. Takoe, posebna tela koja se osnivaju u okvir u javne uprave mogu unaprediti rad uprave dodatnom ekspertizom. Meutim, naelo efikasnosti uprave namee potrebu da se prilikom opredeljivanja nadlenosti postave vrlo praktina pitanja. Ponovo, to su naelna pitanja. Da li je ovakav komplikovan i neefikasan sistem nadlenosti zaista neophodan kako bi se zatitila materijalna dobra i ljudi i promovisao odrivi razvoj? Da li su mere kontrole koje se sprovode kroz nadlenosti javnih preduzea, u posebnim postupcima, zaista najefikasniji i najjeftiniji nain verifikacije usklaenosti graevinskog projekta sa propisima i stanjem na terenu? Ili je pak ovakav sistem jednostavno proizvod politike birokratizacije javne uprave? Nae miljenje je da je sistem sektorskih zakona opisan u prethodnom poglavlju potpuno nepotrebno uveo ovlaenja javnih preduzea u postupku izdavanja dozvola za izgradnju. Odredbe posebnih Zakona koje propisuju da upravlja javnog resursa preuzima upravnu nadlenost u postupku izdavanja graevinske dozvole nisu adekvatne i u praksi predstavljaju jedan od najveih problema celokupnog procesa izdavanja dozvola za izgradnju. S obzirom da svaki od uslova, saglasnosti ili dozvola koje ova javna tela izdaju predstavlja preduslov za dobijanje graevinske odnosno upotrebne dozvole, ovakav sistem je stvorio uska grla i omoguio javnim preduzeima diskrecionu kontrolu kompletnog administrativnog procesa. Posledica postojee organizacije nadlenosti je nepotrebno komplikovanje sistema, postojanje nepotrebnih i dupliranih administrativnih koraka. Na ovaj nain uzrokuje se nepotrebno uvezivanje poslovnih subjekata mnogobrojnim administrativnim telima od kojih svako ima svoju politiku pozadinu i u praksi ne doivljava efikasnost postupka kao prioritet. Imajui u vidu uvek prisutnu politiku pozadinu svakog od nadlenih javnih preduzea koja su stekla ingerencije u postupku izdavanja dozvola za izgradnju, moe se konstatovati da ovakav sistem ohrabruje politiki motivisanu birokratizaciju javnih organa. Konkretno, kritika postojeeg koncepta nadlenosti pri kome su javna preduzea neizostavni inioci u postupku izdavanja dozvola se moe dodatno argumentovati kroz sledee injenice: U postupku izdavanja dozvola, primeuje se da javna preduzea, agencije itd. imaju oportuni interes poveanja svojih nadlenosti i maksimizacije prihoda. Ovakvi interesi se ostvaruju kroz uveanje nadlenosti i ostvarivanje direktne komunikacije sa korisnikom usluge takvog javnog tela. Ovakva pozicija je konceptualno u suprotnosti sa interesom pravnih subjekata da imaju jedinstven i jednostavan administrativni sistem sa kojim komuniciraju u postupku izdavanja dozvola. Institucije koje vre javna ovlaenja imaju esto nedostatak kapaciteta i organizaciono-tehnike probleme da u rokovima i kvalitetno izvravaju svoje upravne obaveze, to dovodi do naruavanja prava stranke u postupku, kanjenja i problema sa kvalitetom. Najvie problema imaju institucije koje vre ovlaenja na centralnom nivou. Uoeni problemi su lo sistem rada i raspodela internih ingerencija, nemanje sredstava rada, softvera, hardvera, i nedostatak ljudi. Ovo ukazuje da su ovlaenja esto poverena organima koja nemaju niti sistemsku pozicioniranost niti kapacitet i
shodno tome postaju usko grlo postupka (npr. drugostepeno odluivanje po albi na reenja RGZ traju cca 2 godine, postupak u JP Putevi traje cca 2 meseca itd). Drastian primer neadekvatnog delegiranja administrativnih ovlaenja u postupku izdavanja pojedinih saglasnosti primeuje se u postupcima gde pojedina javna ovlaenja vre privatne firme, koje nemaju nikakav interes niti dunost da sprovode efikasan postupak niti su vezane normama Zakona o upravnom postupku.
Primer: Vodne dozvole
Jedan od koraka u pribavljanju dozvola za izgranju je pribavljanje vodnih akata i to: miljenja, vodnih uslova, vodne saglasnosti i vodne dozvole. Izdavanje miljenja u postupku izdavanja vodnih uslova na teritoriji Vojvodine traje najmanje 2 meseca, uz plaanje naknade u iznosu od 10.000 do 40.000 dinara , Miljenje u postupku predstavlja tek prethodno pitanje kako bi se uopte utvrdilo ko je zapravo nadlean za izdavanje vodnih uslova. Za izdavanje miljenja se u sutini trae tri seta informacija: zatita voda, zatita od voda i miljenje sa terena. Miljenje sa terena izdaju regionalna preduzea koja su u tranziciji svojinskih odnosa (biva drutvena preduzea od kojih su neka privatizovana). Ova preduzea nisu deo javne administracije, ali su na ovaj nain postala neizostavna karika upravnog postupka, i njihovo neinjenje moe da potpuno blokira investiciju poto se postupak ne moe nastaviti. Npr. pojedina regionalna preduzea su privatizovana i bila u trajku tokom 2011 . godine, sa svim implikacijama po postupak izdavanja akta.
Institucije koje vre pojedina ovlaenja u postupku izdavanja GD najee nemaju interne hodograme procedura koje definiu tok dokume nata i obaveze lica koji se nalaze u sistemu izdavanja dozvola. Na taj nain nemogue je pratiti ko ta radi i sa kojim kvalitetom, vrednovati rad, gube se predmeti, i otvara moguno st intervencija spolja. Organi uprave i JP ne potuju zakonom propisane rokove za dostavljanje svojih akata. Npr, rok za izdavanje pojedinih uslova po Zakonu o planiranju i izgradnji je 30 dana, dok JP Vode Vojvodine svoje uslove dostavljaju i nakon 90 dana, JP Putevi Srbije 60 dana itd. U praksi se deava da organi izdaju reenja o graevinskoj dozvoli i bez tih nedostajuih uslova (ukoliko isti ne stignu u zakonom definisanom roku). U takvim situacijama se deava da nedostajui uslovi ipak budu izdati naknadno i nakon isteka propisanih rokova, pri emu se moe se desiti da su takvi uslovi negativni, a graevinska dozvola je ve izdata. Na taj nain se dovodi u pitanje zakonitost akta koji je izdat od strane nadlenog organa, sa svim negativnim konsekvencama po investitora. Ne postoje instrumenti kontrole rada nadlenih organa, niti mogunost sankcionisanja odnosno podsticaja za rezultate rada institucija koje obavljaju javnu funkciju. U kontekstu kontrole, takoe ne postoje instrumenti kojima se moe osigurati prinudno izvrenje obaveze nadlenog organa u sluaju kanjenja.
Ne postoji koordinisano praenje rada svih nadlenih institucija koje imaju ingerencije u postupku izdavanja dozvola. Ovakav nadzor bi trebao da utvrdi postojanje kanjenja, razloge i korektivne mere. Poseban problem je loa meusobna koordinacija javnih preduzea
prilikom utvrivanja posebnih tehnikih uslova u okviru svog dela nadlenosti. Loe informacijske veze i nedostatak koordinacije loe utiu na efikasnost postupka. Primer manjka kvalitetne komunikacije je dupliranje naknada koje se naplauju stra nci u postupku. Npr, za izradu i pribavljanje uslova koje je nadleno odreeno JP (npr elektrodistribucija) potrebno je prethodno pribaviti uslove ostalih javnih preduzea, za ta predmetno javno preduzee (elektrodistribucija) plaa naknadu drugim javnim preduzeima. Trokovi izdavanja ovih uslova se prenose na podnosioca zahteva. Istovemeno, ostala javna preduzea koja su duna da izdaju posebne uslove u postupku, takoe kao prethodno pitanje moraju da ishoduju uslove drugih javnih preduzea (npr izmeu ostalih i od od iste JP Elektrodistribucija), i plate taksu. Posledino, ovo ukrtanje i dupliranje u pogledu naplate se prenosi se na krajnjeg korisnika. Nadalje, meusobno izdavanje uslova javnih preduzea, a koje je preduslov za izdavanje uslova krajnjem korisniku, je uslovljeno prethodnim plaanjem po fakturi jednog javnog preduzea drugom. Tehnika plaanja obino podrazumeva prethodno izdavanje profakture, plaanje, fakturisanje, tek nakon ega se kree sa radom na izradi uslova. Vreme koje se utroi na sprovoenje tehnike plaanja jednog dravnog organa drugom prevazilazi vreme koje isti dravni organi utroe na tehniki deo pos la prilikom izdavanja uslova.
Preporuke: M.5. Izvriti depolitizaciju javnih slubi i upravnih organa. M.6. Izvriti decentralizaciju odluivanja u upravnom postupku izdavanja graevinske dozvole u korist lokalnih samouprava, na nain detaljno definisan u narednom poglavlju (tzv. one-stop-shop). M.7. Propisati, pratiti i kontrolisati duinu trajanja svakog koraka koji je neopho dno preduzeti u postupku pribavljanja dozvola.
Na ovaj nain se jasno definie procesna odgovornost nosioca javnog ovlaenja, kao i vremenski cilj koji nadleni organ mora da ispuni. Ova mera meutim podrazumeva praenje i kontrolu koju sprovodi nezavisna institucija, kao i postojanje podsticaja odnosno sankcija za rezultate rada. M.8. Uvesti mehanizme podsticaja i sankcija za kvalitatet rada i trajanje postupka nadlenih institucija.
Samo definisanje trajanja postupka odreenim aktom ne garantuje da e se taj postupak zaista i kompletirati u predvienom roku. Neophdono je stoga uvesti odgovarajue instrumente prinude odnosno podsticaja. Ovi instrumenti mogu biti: a) Nefinansijski. Jedna od mogunosti je obaveza javnog objavljivanja kanjenja i rezultata rada, i obaveza predstavnika nadlene institucije da pretpostavljenom organu ili javnosti podnese izvetaj i objasni kanjenje.
Primer: Jednoalterski sistem (one-stop-shop)

U Engleskoj i Velsu, IPC (Infrastructure Planning Commission) je institucija koja ima sve objedinjene nadlenosti (one-stop-shop) u postupku izdavanja dozvola za realizaciju i izgradnju energetskih infrastrukturnih projekata. Predsednik IPC ima obavezu da podnese izvetaj Parlamentu u sluaju kanjenja realizacije projekta.
b) Finansijski. Institucija koja vri javna ovlaenja moe imati obavezu da izvri povrat primljene naknade ukoliko kasni u sprovoenju postupka.
Primer: Rokovi
U Maarskoj, zakonom su propisani obavezujui rokovi za postupanja organa uprave. Ukoliko su ovi rokovi prekoraeni, nadleni organ je duan da izvri povrat naknade. Ukoliko je rok za donoenje a kta prekoraen dvostruko, nadleni organ je duan da izvri povrat dvostrukog iznosa primljene naknade.
M.9. Uvesti mogunost da drugi organ donese akt ili odluku u postupku u sluaju da nadlena institucija kasni sa postupanjem (tzv. authority of last resort).
Ukoliko nadleno telo ne sprovede postupak u skladu sa propisanim rokovima, drugi organ moe preuzeti ingerenciju. To moe biti npr. nadleni organ lokalne samopurave, ili via instanca. Bitno je da takva institucija ima ili odgovarajuu internu ekspertizu, odnosno mogunost pristupa spoljnoj ekspertizi, kako bi mogla brzo i kvalitet no da reaguje u predmetu.
Primer: Administrativne opcije

U Austriji, ukoliko doe do kanjenja koji se moe pripisati upravnom organu koji je nadlean da donese odluku u postupku, stranka ima mogunost da se obrati posebnoj instanci (tzv. Devolutionsantrag).
M.10. Osnaiti koordinaciju i informacione veze u upravnom sistemu izmeu javnih tela nadlenih za izdavanje posebnih tehnikih uslova. M.11. Osavremeniti sistem upravljanja dokumentacijom od strane nadlenih institucija (document management system) i uvesti sisteme on line praenja predmeta u postupku.
2.4. Nepotrebna multiplikacija administrativnih koraka U prethodnim takama pokazano je kako su nekonzistentni sektorski propisi uveli nove i nepotrebne ingerencije javnih tela i administrativne korake u postupku izdavanja dozvola za izgradnju. U prethodnoj taki je opisano dupliranje procedura izdavanja posebnih uslova, saglasnosti i dozvola koji su propisani sektorskim zakonima i taj deo analize se nee ponavljati. Meutim, dupliranje postupaka i administrativnih koraka se pojavljuje i po drugim osnovama, koje navodimo ispod. itav sistem propisa koji reguliu izgradnju se interpretira od strane javne uprave na nain da se omogui to vea i vanija uloga svakog od pojedinih tela, a ne maksimalna efikasnost. Navodimo ponovo primer pribavljanja tehnikih uslova od strane javnih preduzea. Posebni uslovi javnih preduzea, zavoda i ostalih nadlenih agencija se moraju pribaviti od strane lokalne samouprave u postupku izrade prostorno planske dokumentacije (npr. saobraajno tehniki uslovi za prikljuenje na put koji predstavljaju sastavni deo plana detaljne regulacije). Meutim, poslovni subjekti koji grade u skladu sa usvojenom planskom dokumentacijom, i dalje su u obavezi da pribave odreene tehnike uslove prilikom pribavljanja uslova za izradu projektne dokumentacije od istih tela koje su ve u ranijoj fazi pripremanja lokacija definisale svoje uslove. Zato? Zar nije celishodnije da jednom utvrene uslove nadalje potvruje i struno razrauje lokalna samouprava (putem nadlenog odeljenja za urbanizam ili direkcije za izgradnju sa osposobljenim kadrovima iz navedenih oblasti), ime bi se utedela komunikacija investitora sa mnogobrojnim telima? Preciznija obrada urbanistikih uslova, koji bi se mogli detaljnije uraditi za nivo celokupne zone, mogla bi omoguiti da se pojedinani tehniki uslovi trae samo za one investitore koji svojom tehnologijom ili specifinim kapacitetima odstupaju od osnovnih tipova predvienih objekata za izgradnju. Na ovaj nain bi se barem prepolovio broj zahteva za tehnikim uslovima. U postupku izdavanja dozvola za izgradnju sektorski propisi uvode potpuno nelogine situacije da upravni akt koji u postupku izdaje jedan dravni organ mora biti verifik ovan od strane drugog dravnog organa. Na primer, Zakon o vodama (Sl. glasnik RS, br. 30/2010) propisuje obavezu i nadlenosti za izdavanje vodnih akata kao jedan od preduslova za izdavanje lokacijske, graevinske i upotrebne dozvole. Vodna akta koja investitor mora pribaviti u postupku su miljenje, vodni uslovi, vodna saglasnost i vodna dozvola. Ukoliko uzmemo za primer administraciju AP Vojvodine, ovi akti se izdaju od strane lokalne samouprave, JP Vode Vojvodine i nadlenog pokrajinskog Sekretarijata.
Primer: Nepotrebni i nejasni uslovi

Investicija u Vojvodini Investitor: Strani ulaga Investotor je realizovao proirenje proizvodnog kompleksa (izgradnja nove hale pored ve postojee), na parceli od 7 ha. U tom postupku dobio je miljenje lokalne samouprave da postojea planska regulativa omoguava ovakvo proirenje i da se graevinska dozvola moe pribaviti bez dodatne planske razrade (to je i potpuno opravdano imajui u vidu veliinu parcele i postojanje svih neophodnih uslova). Meutim, i pored odobrenja lokalne samouprave, zakonom je propisana nadlenost pokrajinskih tela da daju saglasnost na proizvodne pogone u odreenim delatnostima. U tom postupku, nadleni pokrajinski organ je zauzeo stav da je za dobijanje graevinske dozvole neophodno izraditi novi plan detaljne regulacije. Ovo je u praksi dovelo do utroka sredstava, ogromnog gubljenja vremena i nepotrebnog meanja politikih subjekata jer se predmetni plan usvaja od strane skuptine lokalne samouprave. Ova intervencija pokrajinskog nivoa vlasti ne samo da nije donela nikak vu praktinu dodatnu vrednost, ve je investitor suoen sa neshvatljivim administrativnim zahtevima aktivno razmatrao izmetanje planirane investicije u drugu zemlju.
2.5. Nepostojanje jednog kanala komunikacije sa strankom i jasne institucionalne odgovornosti I pored kvalitetne intencije ZPI da centralizuje postupak izdavanja dozvola za izgradnju i postupke kontrole ispunjenosti tehnikih preduslova izgradnje, nek onzistentne odredbe sektorskih zakona su rezultirale podelom nadlenosti u pogledu izdavanja dozvola za izgradnju na lokalnom, pokrajinskom i dravnom nivou. Kao to je diskutovano u prethodnom delu, ova podela nadlenosti nije izvrena spram kriterijuma efikasnosti i boljeg upravljanja resursima, ve prosto reflektuje ambiciju svakog dela administrativnog aparata da vri vlast, bez obzira na opravdanost sa aspekta efikasnosti i zatite resursa. Ovakva organizacija pretpostavlja visok nivo interakcije privatnog sektora (stranaka, strunjaka, poslovnih subjekata u graevinarstvu), sa fragmentiranim upravnim organizacionim strukturama, uspostavljenim na razliitim razinama. Jedna od posledica je nepostojanje jednostavnog sistema u kom investitor komunicira sa jednim administrativnim organom koji nosi punu odgovornost za celokupan, ili bar najvei, deo postupka izdavanja dozvola za izgradnju. Naprotiv, stranka ima obavezu da ishoduje neophodna administrativna odobrenja od velikog broja institucija, od kojih svaka donosi odluku kojom moe zaustaviti izgradnju objekta, odnosno svojim nepostupanjem moe proizvesti zastoj. Rezultat ovakvog naina organizacije je nizak nivo kvaliteta usluga, neprimereno visoki trokovi i neefikasnost. Takoe, esto su prisutni neadekvatni lini stavovi, vrednosti i navike osoblja koje obavlja funkcije u fragmentiranim organizacijama. Ovakva situacija predstavlja ogroman teret za investitore, i otvara mogunosti sumnje na korupciju. Organizaciona ogranienja pojedinih organa koji vre javna ovlaenja ne bi smela da budu vidljiva korisnicima usluga. Miljenja smo da se u 90% sluajeva sva ovlaenja u pogledu izdavanja posebnih uslova, saglasnosti i dozvola, a koje predstavljaju prethodna pitanja za izdavanje lokacijske, graevinske i upotrebne dozvole, mogu svesti na nivo lokalne
samouprave. Ovakva decentralizacija ovlaenja bi po naem miljenju rezultirala daleko veom orijentacijom pruaoca javne usluge na korisnika usluga. Sa jedne strane, lokalna samouprava je motivisanija i bolje pozicionirana da ima elastian, otvoren i prilagodljiv pristup prema stranci. Sa druge strane, na ovaj nain bi se potpuno odstranilo vrenje vlasti ostalih fragmentisanih instanci javne uprave, i jasno definisala odgovornost u kome je jedan organ uprave nadlean za kompletiranje administrativnih zahteva prema korisniku. Ovakav koncept ni na koji nain ne iskljuuje sutinsku ulogu operatera javnih resursa, koji obezbeuju tehnike ulazne podatke i ekspertizu. Meutim, ova uloga bi se ostvarivala na nivou izrade planske dokumentacije, a ne kroz pojedinane upravne postupke. U tom kontekstu, nadlenosti bi bilo neophodno definisati na takav nain da se potreba za asistencijom, nadzorom ili saglasnou drugih organa koji imaju javna ovlaenja svede na najmanju neophodnu meru (objekti od posebnog znaaja, resursi od posebnog interesa, zatiena podruja itd). Ovu tezu je lako potvrditi kroz praktine primere. U ovom trenutku, neki od sektorskih zakona propisuju dvostruku nadlenost za izdavanje pojedinih uslova i saglasnosti, koja je podeljena izmeu operatera javnog resursa i organa lokalne samouprave. Na primer, Zakon o putevima propisuje da saobraajno-tehnike uslove u postupku izdavanja graevinske dozvole izdaje organ lokalne samouprave za optinske puteve i ulice. Sa druge strane, saobraajno-tehnike uslove u postupku izdavanja graevinske dozvole izdaje JP Putevi Srbije za dravne puteve prvog i drugog reda. U situaciji kada je lokalna samouprava nadlena za izdavanje predmetnih uslova, postupak u optinama koje imaju dobar administrativni kapacitet traje 7 dana. Od investitora se prilikom izdavanja uslova ne zahteva pribavljanje dodatne dokumentacije. U lokalnim samoupravama koje su uestvovale u ovom segmentu istraivanja ne naplauje se nikakva posebna naknada za korienje javnog puta. Meutim, efikasnost i trokovi postupka su drastino loiji kada investitor ishoduje saobraajno-tehnike uslove na prikljuenje na dravni put I i II reda, za ije izdavanje je nadleno JP Putevi Srbije. U ovakvoj situaciji procedura traje minimalno 2 meseca.
Primer JP Putevi Srbije kao prepreka za izgradnju

Investicija: Stambeno-poslovni objekat Novi Sad Investitor: Domai ulaga Investitor je u nameri da gradi poslovno stambeni objekat, kupio lokaciju koja ispunjava sve preduslove za gradnju. Meutim, projekat se oduio preko granica komercijalne isplativosti usled sporosti javnih preduzea na drvanom nivou da izdaju odgovarajue tehnike uslove neophodne za dobijanje graevinske dozvole, iako ne postoji objektivan razlog za trajanje postupka. U predmetnoj investiciji poseban problem je predstavljalo ishodovanje saobraajno tehnikih uslova od strane JP Putevi Srbije. Naime, saobraajno-tehnike uslove u postupku izdavanja graevinske dozvole izdaje organ lokalne samouprave za optinske puteve i ulice. Meutim, za dravne puteve prvog i drugog reda saobraajno-tehnike uslove u postupku izdavanja graevinske dozvole izdaje JP Putevi Srbije. Iako je investicija planirana u gradskoj ulici u Novom Sadu, ova ulica je kategorisana kao dravni put, stoga je nadlenost za izdavanje saobraajno tehnikih uslova poverena JP Putevima Srbije. Za razliku od ulica u neposrednoj blizini, u kojima postupak ishodovanja saobraajnih uslova traje vrlo kratko, postupak izdavanja saobraajno-tehniih uslova na predmetnoj lokaciji je nepotrebna administrativna barijera koja oduzima znaajno vreme i novac.
Preuzimanje odgovornosti lokalne samouprave (kao vid one-stop-shop-a) u praksi i postoji u nekim lokalnim samoupravama, gde lokalna samouprava preuzima na sebe odnose sa administrativnim telima u pogledu prikupljanja uslova. Ovakvo postupanje lokalne samouprave u mnogome ubrzava procedure, jer sama lokalna samouprava preuzima teret komunikacije sa centralnim telima (iako ni intervencija lokalne samouprave ni je garant da e JP kome osniva nije lokalna samouprava uredno i u rokovima sprovesti svoje zadatke). Meutim, ovakva praksa se sprovodi bez pravnog osnova, ad hoc, i samo za neke investitore od posebnog interesa za lokalne samouprave. Na ovaj nain se, naalost, ne ostvaruje jednak poloaj svih pravnih subjekata, ve su investitori sa manjim uticajem koji moraju sami da komuniciraju sa nadlenim JP u daleko nepovoljnijem poloaju. Meutim, i pored ovih manjkavosti, bolji rezultati ovih lokalnih samouprava govore u prilog tezi da upravni odnosi sa strankom i odgovornost prema stranci mora biti kanalisana na jedan nadleni organ uprave.
Preporuke: M.12. Poveanje organizacione efikasnosti sistema na nain da se ovlaenja za utvrivanje i verifikaciju pojedinih tehnikih uslova, saglasnosti i dozvola prenesu u nadlenost lokalne samouprave. Ovaj prenos moe biti potpun ili samo u sluaju da nadlena institucija kasni (authority of last resort). Ova mera mora biti u tesnoj vezi i koordinaciji sa Merom unapreenje pristupa nadlenih organa spoljnoj ekspertizi i Merom 8 - uvoenje finansijskih i nefinansijskih podsticaja i sankcija.
M.13. Pozicioniranje organa lokalne samouprave prema strankama kao o ne-stop-shop, organizovan po nebirokratskim principima procesne organizacione strukture. Optinski one-stop-shop bi trebao da bude odgovoran i nadlean za sprovoenje kompletnog procesa i da sa aspekta korisnika premoava eventualna organizaciona ogranienja raznih organa koji vre odreene nadlenosti u postupku. Time se omoguava najefikasnije kompletiranje mnogobrojnih procesa u postupku izdavanja dozvola za izgradnju i eliminiu granice izmeu pojedinih podfunkcija. Ovaj koncept bi znaajno pojednostavio postupak izdavanja dozvola, i unapredio tehnike, procesne aspekte postupka kao i odnos sa Investitorom.
One stop-shop (OSS) u potpunosti reava tri kljuna problema koja su identifikovana ranije: injenicu da se postupak izdavanja dozvola za izgradnju sastoji od velikog broja postupaka i proceduralnih koraka. OSS bi omoguio fuziju ovih mnogobrojnih postupaka. injenicu da se pojedini procesi ne mogu odvijati paralelno. Integracija procesa kroz OSS bi to omoguila. U ovom trenutku procesi su fragmentirani, i jedan administrativni postupak ne moe otpoeti pre nego to se drugi ne kompletira u celosti. Povezivanje svih ovih postupaka u okviru iste institucije bi eliminisalo usporavanja koja dolaze iz tehnike i dinamike neusklaenosti inst itucija koje sada vre ingerencije (npr. utede vremena kroz sinhronizaciju rada, uteda vremena koje se gubi na tehnikalijama naplate koje prethode otpoinjanju posla i dr.) injenicu da su odgovornosti nadlenih organa podelj ene, nejasne i nesprovodive. OSS preptostavlja jedan odgovorni nadleni organ.
Primer: Poreenje optina

Poveanje organizacione efikasnosti sistema, na nain da se ovlaenja u postupku izdavanja dozvola za izgradnju prepuste nadlenosti jedinica lokalnih samouprava, je teza koja se moe potvrditi i paljivom analizom studije Doing Business in South East Europe 2011, uraenom pod okriljem Svetske banke. Studijom su analizirani uslovi za poslovanje u 22 grada jugoistone Evorope, a na osnovu etiri kategorije meu kojima su i dobijanje graevinske dozvole, odnosno upisivanje imovins kih prava. DB 2011 je u istraivanje ukljuio i pet gradova iz Republike Srbije. Iako studija ne rangira generalni plasman za gradove koji su bili predmet ispitivanja, ve samo plasman za pojedinane kategorije koje su bile predmet istraivanja, prostom raunicom, sabirajui pojedinane plasmane, gradovi u RS se rangiraju na sledei nain na listi 22 grada: 1. Zrenjanin: 8 po redu; 2. Vranje: 11; 3. Uice: 12; 4. Kruevac: 15; 5. Beograd: 16. Studija predstavlja podatak da je prosek vremena utroenog na izdavanje dozvola za izgradnju u regionu 223 dana (od 96 u Bitolju do 554 u Mostaru). U Srbiji se graevinska dozvola, prema studiji, najbre dobija u Vranju (za 168 dana), a postupak najdue traje u Beogradu (349 dana). Izmeu su Zrenjanin (takoe bolji od proseka regiona sa 186 dana), Uice (261) i Kruevac (191). Studija sadrinski predstavlja uporedni prikaz procedura koje investitor mora da kompletira u postupku izgradnje. U tom kontekstu vrlo je vredno sagledavanje naina na koji su pojedini pravni s istemi balansirali potrebu za efikasnou procedure u interesu investitora sa jedne strane, i, sa druge strane, potrebu za zatitom ljudi i materijalnih dobara. Poreenjem broja procedura dolazi se do zakljuka da su neke od kontrolnih funkcija uprave koje postoje u Republici Srbiji, a koje se realizuju kroz posebne administrativne korake i vrenje upravne vlasti, u zemljama regiona organizovane potpuno drugaije. U kontekstu kritike organizacije uprave koja je izloena u Poglavlju 2.3. ovog Izvetaja Nead ekvatna organizacija javne uprave, dolazimo do zakljuka da su neki od ispitanih pravnih sistema promovisali kvalitetniji i efikasniji sistem obezbeivanja ulaznih podataka u pogledu uslova za izgradnju i kontrole kvaliteta izrade projektne dokumentacije i izgradnje. Ova pojednostavljivanja su, prema studiji, ostvarena kroz delegiranje odreenih funkcija privatnom sektoru, odnosno kroz eliminisanje nepotrebnih upravnih postupaka i preuzimanje komunikacije u pogledu pribavljanja ulaznih podataka sa Investitora na upravu (Npr u Bugarskoj institut kontrole podobnosti objekta za upotrebu , a koji kod nas sprovodi komisija za tehniki pregled, delegiran je privatnom sektoru po slinom principu kao to je to uraeno sa vrenjem tehnike kontrole u skladu sa lanom 129. ZPI). ini se da u studiji postoje i odreena metodoloka ogranienja. Iako je jasno da su u pitanju prosene vrednosti za odreenu investiciju, ipak nije potpuno jasno da li su svi ulazni parametri, mogui scenariji, i subjektivne i objektivne karakteristike investicije uzeti u obzir. Ovo je kljuno pitanje, zato to upravo razliiti investicioni scenariji sa razliitim ulaznim parametrima dovode do ogromnih razlika u duini trajanja procedura, i onemoguavaju kvalitetno sagledavanje uskih grla p ostupka. Da bi potkrepili ovu tezu, na osnovu ranije iznetog primera teoretski emo uporediti dve identine investicije koje se deavaju u istom gradu, ali imaju razliite ulazne parametre. Ukoliko se npr u Novom Sadu gradi objekat u Temerinskoj ulici, a koja je u nadlenosti JP Putevi Srbije u pogledu izdavanja saobraajno -tehnikih uslova, takva procedura trajae najmanje dva meseca due u odnosu na objekat koji se gradi u susednoj ulici za koju saobraajno tehnike uslove izdaje organ lokalne samouprav e. Ukoliko je pak za realizaciju prve investicije potrebno izvriti prikljuenje na infrastrukturu koje podrazumeva prokopavanje i polaganje npr. elektrokabla ispod puta, a radi prikljuka na mreu koja se nalazi sa druge strane ulice, to pak podrazumeva dobijanje posebne graevinske dozvole za polaganje takvog kabla, a koja ukljuuje i dobijanje saglasnosti upravljaa javnog puta. Kompletan postupak moe trajati 6 meseci. Da zakljuimo, razlika u trajanju pribavljanja dozvola za dve investicije, koje su locirane u istom gradu i jedna pored druge, a koje su u neposrednoj blizini neophodne infrastrukture, moe biti i 180 dana. Slini primeri se mogu navesti u kontekstu planskog opremanja lokacija, kao i prikljuaka na sve vidove infrastrukture. Ove razlike su jo evidentnije ukoliko se porede dve investicije u istom gradu a koje se realizuju u npr potpuno opremljenoj radnoj zoni, odnosno radnoj zoni koja nema potrebnu plansku dokumentaciju ili infrastrukturu.
Polazei od zakljuaka Svetske banke, kojim se jasno pokazuje razliit stepen uspenosti jedinica lokalne samouprave u pogledu trajanja postupka, kljuni faktori uspeha lokalnih samouprava koje su percipirane od strane investitora kao povoljna poslovna okruenja su: Ureeni imovinsko pravni odnosi na parcelama koje mogu biti od interesa investitorima i precizna evidencija prava na nepokretnostima Usvojena planska dokumentacija Postojea infrastruktura na lokaciji Nadlenosti za izdavanje pojedinih uslova, saglasnosti i dozvola, tamo gde su iste podeljene, nalaze se na lokalne samouprave, odnosno lokalnih javnih preduzea Jasna opredeljenost lokalne samouprave ka servisiranju investitora koja se realizuje kroz ishodovanje tehnikih uslova od razliitih institucija od strane sam e lokalne samouprave (slino kao one-stop-shop).
Lokalne samouprave koje su najbolje rangirane od strane Investitora omoguavaju gore navedene preduslove za realizaciju investicija. To ne znai da su ovi uslovi is punjeni na celokupnoj teritoriji takvih lokalnih samouprava, ili ak ni da su oni zasluga te lokalne samouprave, ali dokazuju da reavanje gornjih pitanja ak i na teritorijalno ogranienom prostoru (npr industrijska zona), u potpunosti menja lokalni investicioni milje. Teza ove analize je da lokalne samouprave, ak i u postojeoj situaciji u kojoj nemaju ingerencije nad veinom ovih faktora uspeha, svojim usmerenim i pravilnim delovanjem mogu bitno unaprediti lokalnu poslovnu klimu u pogledu izgradnje. Tim pre, smatramo da bi delegiranje nadlenosti lokalnim samoupravama bio potpuno adekvatan proces kojim bi se dodatno smanjio broj procedura i utroak vremena.
2.6. Uticaj problema u sektoru prostornog i urbanistikog planiranja na proces izdavanja graevinskih dozvola Kako bi se nagomilani problemi u prostornom i urbanistikom sektoru krenuli reavati, na nivou Drave nakon oktobarskih promena 2000. godine, zapoeta je serija aktivnosti zakonodavnog karaktera (2003. i 2009. godine) koje su imale za cilj da unaprede stanje u sektoru planiranja i izgradnje i da unesu nove svetske standarde (pre svega evropske) putem kojih bi se ubrzale procedure dobijanja neophodnih dokumenata za izgradnju za zainteresovane investitore. Iako su u odreenim aspektima, pravni okviri planiranja i izgradnje unapreeni, hiperadiministriranje procedura koje je neophodno sprovesti je ostalo i u poslednjoj verziji Zakona o planiranju i izgradnji i podzakonskim aktima. Posebno je indikativna injenica da se dravna administracija kao i administracija lokalnih samouprava morala kontinuirano prilagoavati navedenim zakonskim promenama, to je dodatno usporilo navedene procese planiranja i posledino realizacije investicija u Srbiji.
2.6.1. Monopol nadlenosti na izradu planske dokumentacije od strane nadlenih javnih preduzea i nelojalna konkurencija Shodno injenici da na teritoriji Srbije ima ogranien broj planerskih i urbanistikih kua, a preko 180 optina, jasno je da je izrada prostornih i urbanistikih planova skoncentrisana na manji broj pravnih subjekata koji se navedenom delatnou bave. Prema Zakonu o planiranju i izgradnji (lan 36), Planske dokumente izrauje Javno preduzee, odnosno druga organizacija koju osnuje jedinica lokalne samouprave za obavljanje poslova prostornog i urbanistikog planiranja, kao i privredna drutva, odnosno druga pravna lica koja su upisana u odgovarajui registar za obavljanje prostornog i urbanistikog planiranja i izrade planskih dokumenata. Sa druge strane, Zakon nije predvideo licenciranje navedenih privrednih subjekata za obavljanje navedenih delatnosti ve licenciranje strunjaka-profesionalaca, te je na taj nain stavljeno teite na kadrove umesto na institucije. To u praksi znai, da neki privredni subjekt, ukoliko ima mogunosti da dobije posao iz domena prostornog ili urbanistiko g planiranja, moe prostim angaovanjem pojedinaca oformiti struni tim i putem obaranja cena prilikom podnoenja ponuda, uticati da se ponude preduzea sa kredibilnim referencama odbiju, ili sa druge strane da bi bile konkurentne, navedene institucije rade na donjoj granici isplativosti navedene dokumente jer su uslovljene nelojalnom konkurencijom. Cena izrade planova, nelojalna konkurencija kao i monopol odreenih urbanistikih kua koje su regionalizovale prostor Srbije na svoje sektore, onemoguuju ravnopravniju trinu utakmicu, koja bi omoguila bolji kvalitet izrade planske dokumentacije.
Primer: Industrija planiranja
lan 7 Zakona o javnim nabavkama propisuje da lokalna samouprava (ili drugi organ drave) ukoliko je osniva nekog JP u ijem je opisu poslova predmet javne nabavke, moe dodeliti navedeni posao datom preduzeu bez prethodno raspisane javne nabavke uz odluku Skuptine Opt ine o dodeljivanju navedenog posla predmetnom JP-u. Na taj nain je napravljena regionalizacija Srbije po pitanju odreenih poslova od strane velikih regionalnih kua.
Preciznije, monopolizacija trita izrade planova izvrena je na nivou tipa poslova, gde su planovi najvieg ranga (prostorni plan Republike, pokrajina, regiona lni planovi i planovi podruja posebnih namena) po pravilu raeni od strane 4 najvee urbanistike kue u Srbiji. Prostorni planovi jedinica lokalnih samouprava i generalni urbanistiki planovi i planovi generalne regulacije su raeni od strane velikih regionalnih urbanistikih kua. Zbg injnic vm bru planova detaljne regulacije i urbnistikih prkt k nphdn izrditi, n tritu urbnistik-prktng knslting, pvi s vi br mlih rhitktnsk-prktntskih bir, ki su s pli bviti izrdm PDR-ova i urbnistikih prkt, r su n s invstitrim pstizli dgvr bdinjnm urbnistikm i
prktntskm knsltingu gd n urbnistiki knslting bi t ki s cnvn nipdtv zrd blg ugvr z prktvnj invstitrskg bkt. Zbg nvdng drstin i p kvlitt izrd urbnistikih prkt, ki su rni d strn ndvln strunih prktnt s mlim iskustvm u blsti urbnizm, t nminvnst bil i du zdrvnj n ptinsk kmisii z plnv (vrnj urbnistikg prkt n drdu p nklik put), t n kru rzultirl s vim vrmnm nphdnim z ishdvnjm grvinsk dzvl. Preporuke: M.14. Zakonski utemeljiti minimum profesionalnih referenci privrednih drutava i uvesti njihovo licenciranje za obavljanje poslova iz domena prostornog i urbanistikog planiranja prema kategorijama planske dokumentacije koja se izrauje. Rezultat: ureenje trita izrade planske dokumentacije i stabilizacija cena na nivou trinog optimuma a ne minimuma kako je sada sluaj.
2.6.2. Nedovoljna participacija zainteresovanih strana i vidljivost procesa izrade planske i urbanistike dokumentacije Participativno planiranje podrazumeva uee irokih grupa zainteresovanih strana (graana i investitora) prilikom analize problema i definisanja potencijalnih reenja koja bi bila u interesu najire grupe korisnika prostora. Kao ostatak iz prolosti, u sistemu planiranja u Srbiji i dalje je jak planerski stav da je struka ta koja formira potrebe i strateke pravce razvoja na terenu, uz odreenu korekciju politike elite. Kada su graani i zainteresovani investitori u fokusu, jedini nain uticaja na proces izrade Prostornih i urbanistikih planova je institut javnog uvida koji prema odredbama Zakona traje 30 dana. U toku navedenog perioda zainteresovane strane mogu u pismenom obliku dati svoje primedbe na Planska reenja, na koja na otvorenoj sednici komisije za planove obraiva plana daje odgovore. Meutim, zbog slabe vidljivosti izloenih planova, slabe komun ikacije obraivaa plana i lokalne samouprave (koja oglaava javni uvid) ka graanima o znaaju navedenih dokumenata i uticaja na njihove ivote, kao i bez komunikacije ka investitorskoj zajednici koja je zainteresovana za formulisanje odreenih planskih reenja, planovi esto nisu na adekvatan nain javno predstavljeni, a iz navedenog sledi da se graani najee susreu sa navedenim dokumentima tek prilikom realizacije odreenih svojih namera.
Primer: Izrada prostornog plana

Investicija: Prostorni plan optine Investitor: Lokalna samouprava Tokom izrade PPO lokalna samouprava je putem obraivaa plana dopisima obavestila nadlene institucije i mesne zajednice da im dostave uslove i miljenja za pot rebe izrade plana. Mesne zajednice
obavetene su dopisom o navedenom i od njih se oekivalo da izvre odreenu analizu lokalne zajednice o konkretnim potrebama. Naalost, samo mali broj ljudi bio je ukljuen u navedenu komunikaciju. Tako formulisan plan (uz strunu obradu i miljenja lokalne samouprave) poslat je na javni uvid na kojem su graani iz mesnih zajednica koji su doli dali veliki broj primedbi na planska reenja uz konstataciju da ih niko iz mesne zajednice nije kontaktirao niti obavestio o nav edenom javnom uvidu. Takoe, predlozi koje su dali obraivau plana u datom trenutku izrade planskog dokumenta (zavrna faza) ruili su osnovni koncept plana i nije ih bilo mogue implementirati bez velikih i radikalnih promena plana za koje nije bilo ni sredstava ni vremena u datom momentu. Zbog navedenog, usvojen plan bio je bogat planski ispravnim reenjima koja ne odgovaraju lokalnoj zajednici pa se postavlja pitanje, za koga je plan bio kreiran: za zajednicu koja treba da ga sprovodi ili za politiku elitu, odgovorne urbaniste i planere i njihovu viziju razvoja navedenog prostora?
Preporuke: M.15. Omoguiti participaciju zainteresovanih strana na kraju realizacije svake faze izrade planskog dokumenta umesto samo u jednoj fazi (javnog uvida) kako je sada predvieno prema odredbama zakona o planiranju i izgradnji. Neophodna je izmena zakona i utemeljivanje javnih prezentacija i komunikacije sa graanima u svim fazama izrade planske dokumentacije (koncept, nacrt i predlog plana). Rezultat: vii nivo inkorporiranosti zahteva zainteresovanih strana koji je usaglaen sa javnim interesom i organsko prihvatanje reenja plana od strane lokalne zajednice kao zajednikog interesa a ne interesa lokalne samouprave ili pojedinih investitora.
2.6.3. Nepreciznost planova u pogledu definisanja urbanistikih i tehnikih uslova O neuniformisanosti, dupliranju ingerencija i hiperadministriranju procedura u kontekstu izdavanja graevinskih dozvola govorilo se u ranijim poglavljima. Izrada i prostornih i urbanistikih planova takoe podrazumeva prikupljanje uslovljenosti i smernica od nadlenih lokalnih, regionalnih i dravnih ustanova, javnih preduzea, direkcija i drugih instanci koji imaju direktne ingerencije za upravljanje odreenim resursima Drave (vode, ume, odbrana, energetika itd). Neuniformisanost strukture i obima odgovora razliitih nadlenih institucija, dovodi do stanja u kojem se nedovoljno tehnikih informacija unosi u urbanistiki plan, te se dolazi u situaciju da plan bude upljikav kada su uslovi za izdavanje lokacijske dozvole za razliite objekte u pitanju i njihovo povezivan je na naseljsku infrastrukturu. Preporuke: M.16. Definisati ujednaen nivo prikaza urbanistiko -tehnikih uslovljenosti (u vidu obrasca tabele) koju bi svaki obraiva plana morao da popuni za svaku planiranu namenu u prostoru i sve tipove planirane izgradnje za koju e planski dokument predstavljati osnov za izdavanje lokacijske dozvole. Rezultat: uniformisan prikaz svih neophodnih elemenata za izdavanje lokacijske dozvole koji je lak za strunu kontrolu, metodoloki usaglaen i za razliite namene objekata i instruktivan kada je slubena korespondencija sa nadlenim organima u pitanju
(definisani svi neophodni elementi koje nadleni organ treba dostaviti da bi se tabela popunila iz domena njihovih ingerencija. M.17. Harmonizovati Zakon o planiranju i izgradnji i sektorske zakone koji reguliu oblasti energetike, voda, uma, odbrane, telekomunikacija i sl. posebno u domenu rokova, detaljnosti i drugih elemenata neophodnih za izdavanje lokacijskih dozvola na bazi urbanistikog plana. Rezultat: ujednaeno tumaenje rokova i detaljnosti prikaza za izdavanje urbanistikih i tehnikih uslova od strane nadlenih institucija
Primer: Podzakonski akti
Podzakonskim propisima odreen je sadraj i postupak izrade planske dokumentacije, ali ne i sadraj urbanistikih i tehnikih uslova(samo su pobrojani uslovi koji se trae). Shodno injenici da su u pitanju sektorski uslovi nadlenih institucija, one tumae svoje obaveze prema odredbama svojih sektorskih zakona a ne Zakona o planiranju i izgradnji i njegovih podzakonskih akata. Zbog navedenog bi propisivanje ujednaavanja kvaliteta i sadrajnosti urbanistiko -tehnikih uslova znaajno uticalo na kvalitet kasnije uraenih planova u koji bi svi uslovi bili obraivani i inkorporirani na podjednak nain.
M.18. Formalizovati (zakonski utemeljiti) intenzivniji nivo komuni kacije obraivaa plana i nadlenih organa i preduzea lokalne samouprave iz resora komunalnih delatnosti i urbanizma i graenja. Cilj mere je osigurati da se direktnijom i intenzivnijom komunikacijom dobije i kvalitetnija planska reenja (nasuprot prostom dopisivanju i iznoenja liste zahteva od jedne ili druge strane. Rezultat: vii kvalitet planskih i urbanistikih reenja i stepen njihove ugraenosti u razvojne planove lokalnih nadlenih preduzea i ustanova.
Primer: Komunikacija
Usled lokalnih politikih okolnosti (politika podela javnih preduzea) i razliitih ingerencija na nivou lokalne samouprave, esta je pojava neujednaene komunikacije (ili njeno popuno odsustvo) izmeu kljunih aktera lokalnog razvoja. Navedeno dovodi do izrade planske dokumentacije koja nije podjednako tretirala interese razliitih komunalnih sektora lokalne zajednice, to kasnije moe dovesti do delimine ili potpune opstrukcije u sprovoenju planskih reenja.
2.6.4. Neophodnost detaljne urbanistike razrade prostornih planova (hiperprodukcija planova) Postupak liberalizacije izgradnje koji je otpoet Zakonom iz 2003 . (u odnosu na zakon iz 1995) je zaustavljen. Sektorski zakoni kao i Zakon o planiranju i izgradnji iz 2009. postavljaju stroije korake u realizaciji graevinskih projekata u odnosu na zakonska reenja iz 2003. Sa
jedne strane, razlog tome je povezivanje tranzicije imovinsko pravnih odnosa sa samom izgradnjom (kao to je diskutovano gore). Sa druge strane, u praksi je dolo do devijacije sistema prostorno planskog ureivanja. Detaljni urbanistiki planovi (GP, PGR i PDR) imaju razliit stepen detaljnosti, a ideja zakonodavca je bila da plan generalne regulacije (PGR) tretira kao plan na osnovu kojeg bi se izdavala lokacijska dozvola. Kroz praksu se meutim pokazalo, da je intencija obraivaa planova (obino javna preduzea) da bude predvieno donoenje to veeg broja detaljnih planova regulacije, kako bi imali vie posla. Na taj nain, jedna optina od 30.000 stanovnika treba da finansira izradu PPO-a, PGR, i barem 5-6 PDRova centralnog naselja sedita lokalne samouprave u roku od 5 godina da bi imala isto stanje zahtevano Zakonom, a koje e biti osnova za jednostavno izdavanje dozvola (uz posledino veliki broj urbanistikih projekata razrade). Ovo je velika inflacija planskih dokumenata i svojevrsna blokada mogunosti izgradnje. Preporuke: M.19. Urbanistiku razradu Prostornih i urbanistikih planova nije mogue ograniiti normativno (kroz formu zakona). Svaki prostor je specifian i teorijski moe zahtevati veoma visok nivo razrade koju jedna vrsta plana detaljno ne moe omoguiti (veliki broj detalja koji se ne mogu obraditi u jednom dokumentu primer: jedan PGR moe u sebi imati potrebu razrade i sa 4-5 PDR-ova); Instrument kojim se moe donekle umanjiti vea planska razrada u budunosti jeste dogovaranje i ugovaranje izrade PGR-a (uzet kao primer), u kojem bi se dali svi elementi plana detaljne regulacije u onim zonama gde bi bila predviena njihova izrada (tamo gde je to mogue). Na taj nain bi cena izrade navedenog dokumenta bila via, ali bi se u budunosti smanjila potreba ponovne izrade plana (faktor vreme je veoma bitan za investitore). Kljuni momenat u navedenom jeste cena ugovaranja izrade plana izmeu naruioca plana i obraivaa plana to jeste odnos ponude i potranje (cena = proizvod). Zbog navedenog je demonopolizacija trita izrade planske dokumentacije od velikog znaaja i za sam kvalitet planske dokumentacije koja bi se izraivala i njen obim razrade. Trenutno, na bazi odluka lokalnih samouprava o davanju iskljuivog prava jednom javnom preduzeu kojem su osniva za izradu planske dokumentacije (omogueno trenutnim zakonom o javnim nabavkama), optine su upuene samo na jedno urbanistiko preduzee, a esto da bi se izbegao proces javnih nabavki (koji je dugaak i optereuje administraciju posebno malih optina) ta preduzea su u poziciji da i sama nameu uslove (cene i kvalitet izrade), dok su lokalne samouprave najee u poziciji da ih hitno navedeni dokument tr eba te pristaju na planove koji su manje razraeni urbanistiki, sa manjom cenom i sa manjim vremenom izrade, to kasnije uveava broj problema koji se javljaju u realizaciji odreenih investitorskih poduhvata.
2.6.5. Sprovoenje urbanistikih planova kroz katastar nepokretnosti Shodno injenici da se urbanistikim planovima utvruju koridori javnog zemljita namenjeni za izgradnju infrastrukture (putevi, elektro-energetika, vodosnabdevanje i sl.), graenje na
nekom prostoru zvanino ne moe da krene dok se ne formiraju parcele javnog zemljita (ulice) na koje bi odreene katastarske estice izlazile i na taj nain ispunjavale kriterijum da budu graevinske. Sprovoenje urbanistikih planova kroz katastar nepokretnosti bi trebalo da bude zakonski automatizam ali je zbog visoke cene sprovoenja koje su definisane jedinstvenim cenovnikom RGZ-a za celu Srbiju, ovo za lokalne samouprave najee jedna od poslednjih stvari predvienih za finansiranje (prilikom rebalansa budeta lokalne samouprave najee se ove stavke ukidaju). Preporuke: M.20. Uvesti programirano budetiranje unutar lokalnih samouprava i obaveznu stavku svake godine: sprovoenje urbanistikih planova kroz RGZ . Opcija je da navedeno bude deo obaveza lokalne direkcije za izgradnju svake godine. Rezultat: kontinuirano i fazno sprovoenje urbanistikih planova.
2.6.6. Institut arbitriranja u tumaenju prostorno planske i urbanistike dokumentacije Iako je Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predvideo rokove za izradu Prostornih planova jedinica lokalne samouprave kao i urbanistikih planova sedita lokalnih samouprava (a takoe i Zakon iz 2009.), veliki broj naselja koja nisu sedita lokalnih samouprava i dalje ili nemaju urbanistike planove ili imaju planove koji su raeni pre vie od 25 godina. U kontekstu formalno-pravnih uslova, navedena naselja sa zastarelim planovima i dalje imaju planski okvir za izdavanje lokacijskih i graevinskih dozvola (uz pomo odgovarajuih pravilnika i uredbi kojima se definiu parametri izgradnje objekata razliite namene), ali je ovde neophodna struna arbitraa odeljenja nadlenog za urbanizam lokalne samouprave. Ovo je jedno od kritinih mesta u procesima izdavanja graevinskih dozvola jer se struna arbitraa moe usmeravati u razliitim pravcima u skladu sa trenutnim interesima lokalne samouprave ili zainteresovanog investitora. Napominjemo da u ovim sluajevima nema komisije za planove koja donosi odluku ili miljenje o navedenim sluajevima, ve se direktno formulisana lokacijska dozvola potpisuje od strane nadlenih lica lokalne samouprave i dalje procesuira.
Preporuke: M.21. Uspostaviti sistemsku kontrolu urbanistikog arbitriranja od strane nadlenih urbanistikih inspekcija kreirati Zakonsku obavezu kontrole svih lokacijskih dozvola izdatih na osnovu planova starijih od 2003. godine. Rezultat: manji nivo korupcije u oblasti urbanizma i graenja i bra izrada urbanistikih planova nove generacije (planovi na osnovu postojeeg Zakona o planiranju i izgradnji). M.22. Zakonski uspostaviti vie profesionalne kriterijume za delegiranje lanova optinske komisije za planove (min. 10 god. rada u struci, posedovanje licenci Inenjerske komore
Srbije i sl.), jer postoje sluajevi gde su postavljeni lanovi komisije ljudi koji nikada nisu radili u struci niti imali veze sa oblau planiranja i izgradnje. Rezultat: vii nivo profesionalizacije i kvaliteta odluka optinske komisije za planove; depolitizacija optinskih komisija za planove.
2.6.7. Kvalitet ulaznih informacija za potrebe izrade Urbanistikog projekta Urbanistiki projekat se izrauje kada je to predvieno urbanistikim planom, prostornim planom jedinice lokalne samouprave, odnosno prostornim planom podruja posebne namene, za potrebe urbanistiko-arhitektonskog oblikovanja povrina javne namene i urbanistiko-arhitektonske razrade lokacija. Izrada urbanistikih projekata ne predstavlja kompleksan posao (u smislu brojnosti radnih operacija), meutim sutina njihove izrade ogleda se u nivou detaljnosti ulaznih podataka koje dokument mora da sadr i i koji se dobijaju kako na osnovu urbanistike ili planske dokumentacije vieg nivoa, kvaliteta Idejnog projekta za objekat koji je predmet realizacije, opisa tehnolokih procesa koji e se na parceli odvijati, tako i tehnikih uslova koje dostavljaju nadlene institucije. Probleme koji se u praksi javljaju u procesu izrade Urbanistikog projekta mogu se podeliti u tri grupe: Problemi vezani za nerealne zahteve investitora koji po svaku cenu ele da proguraju UP kroz komisiju za planove te je za navedene objekte u isto vreme teko (nemogue) dobiti odgovarajue tehnike uslove (npr namera izgradnje objekata koji svojim gabaritima premauju urbanistikim planom dozvoljene indekse izgraenosti i zauzetosti parcele, kao i uvoenje tehnologija koje su zabranjene na odreenom prostoru); Problemi vezani za nedovoljno kvalitetnu plansku i urbanistiku osnovu za izradu UP ; Problemi vezani za brzo, pravovremeno i sadrinski adekvatno dostavljanje odgovarajuih tehnikih uslova za potrebe izrade UP-a (slian problem kao i za izradu urbanistikih i prostornih planova).
Profesionalna dilema koja se namee je sledea: da li je celishodnije izraivati sadrajnije plnv dtln rgulci s svim lmntim z izdvnj dzvl (na nain kk s rdi kd s pvi vliki invstitr ki finnsir c PDR gd s z njg izrd snv z izdvnj lkcisk dozvole, z sve ostale investitore u obuhvatu plana s rdi UP, ili izraivati PDR-ov ki rvu sm snvn urbnistik prmtr, d s krz UP sv stl n prcli rv? N t nin s trt i rzrd i trkv i vrmn prbcu n invstitr? U sutini kd bi PDR bi snv z izdvnj grvinsk dzvl, nd bi s n br ishdvl pd uslvm d pln bud dvln instruktivn u svim lmntim z nvdn i da pretpostavi sve mogue kapacitete i namene objekata koji bi se mogli graditi (to je izuzetno teak posao). injenica je da je svaka parcela tehniki zaseban sistem koji zahteva individualan pristup (posebno u vezi prikljuka na j avne puteve i elektro energetsku mreu). Da li je mogue odreeno srednje reenje kako se ne bi dva puta traili slini uslovi od nadlenih ustanova (urbanistiki za PDR i tehniki za UP)? Da li je mogue traiti na kraju
procesa izrade glavnog projekta samo tehniku saglasnost na navedeni projekat koji bi bio uraen u skladu sa uslovima iz urbanistikog plana? Preporuke: M.23. Komisije za planove lokalnih samouprava treba da insistiraju na to ujednaenijem nivou razrade urbanistikih uslovljenosti posebno kod PGR-ova i PDR-ova (tamo gde je to mogue - iskljuivost u ovom zahtevu je nerealna) za sve parcele u obuhvatu plana koje bi svaki obraiva plana morao da popuni za pretene planirane namene u prostoru i tipove planirane izgradnje za koju e planski dokument predstavljati osnov za izdavanje lokacijske dozvole. Rezultat: Ujednaen planski osnov za izdavanje lokacijskih dozvola za sve parcele u obuhvatu plana i potencijalne investitore i drastino smanjena potreba i brojnost izrade urbanistikih projekata teret trokova urbanistike razrade je prebaen na lokalne samouprave na ovaj nain, dok investitor snosi trokove izdavanja graevinske dozvole. Navedeno e posledino uticati na poveanje trokova izrade planova od strane obraivaa planova ali e u budunosti pojeftiniti i ubrzati realizaciju investicija to je od krucijalnog znaaja i za lokalnu samoupravu i za zainteresovane investitore.
2.7. Neadekvatni institucionalni i ljudski kapaciteti Kvalitet procesa izdavanja dozvola za izgradnju je u direktnoj vezi sa raspoloivim institucionalnim resursima. Najvaniji aspekt institucionog kapaciteta jesu ljudski resursi. Procesne odgovornosti koje nisu praene odgovarajuim ljudskim resursima dovode do kanjenja i niskog ili nekonzistentnog kvaliteta rada. Sa aspekta rada nadlenih institucija, procesi izdavanja dozvola su samo jedan od mnogobrojnih zadataka. Naalost, adekvatni ljudski resursi najee nisu prisutni u organizacijama koje vre javna ovlaenja.
Primer: Ljudski resursi
Javna preduzea koja vre odreeni segment upravne nadlenosti na teritoriji celokupne RS esto nemaju vie od par slubenika zaduenih za servisiranje svih investicija na teritoriji RS. Manje optine esto imaju samo jednog slubenika koji servisira sve investitore na teritoriji optin e u postupku izdavanja dozvole.
Proces izdavanja graevinskih dozvola podrazumeva vrlo specifine kvalifikacije i iskustvo na strani nadlenih organa. Na osnovu obavljenih razgovora sa institucijama koje su nosioci javnih ovlaenja, stie se utisak da kanjenja u radu nadlenih organa esto imaju za uzrok manjak neophodne interne ekspertize, kako tehnike (tehnika, ekoloka, pravna itd), tako i procesne (iskustvo sa izdavanjem dozvola, komunikacija sa strankom i ostalim institucijama
itd). Takoe, nisu prisutni mehanizmi kojima se ove manjkavosti mogu nadomestiti (npr. ad hoc angaovanje eksperata iz privatnog sektora).
Primer: Spoljni strunjaci
U Austriji nadleni organi se takoe suoavaju sa manjkom resursa ta sprovoenje radnji u postu pku. Kada se to desi, postoji mogunost angaovanja nezavisnih spoljnih strunjaka, o troku stranke.
Institucije koje vre pojedina ovlaenja u postupku izdavanja GD najee nemaju interne hodograme procedura koje definiu tok dokumenata i obaveze lica koji se nalaze u sistemu izdavanja dozvola. Na taj nain nemogue je pratiti ko ta radi i sa kojim kvalitetom, vrednovati rad, gube se predmeti, i otvara mogunost intervencija spolja. Organi koji vre javna ovlaenja u postupcima davanja dozvola za izgradnju esto imaju neadekvatnu organizacionu kulturu. Slubenici poslove obavljaju rigidno, oprezno i postupaju samo onda kada se to ne moe izbei. Odstupanja od formi, koja su u korist stranke, a ne predstavljaju ni na koji nain krenje propisa, tretiraju se kao nefunkcionalna.
Primer: Kanjavanje za efikasan rad
Slubenik u instituciji koja vri javna ovlaenja je na zah tev stranke koja je prethodno dostavila kompletnu i perfektnu dokumentaciju inicirao i realizovao reavanje predmeta za 1 dan. Nadleni rukovodilac je predloio kaznene sankcije u vidu smanj enja plate za 20%, uz obrazloenje da se na ovaj nain uruava autoritet institucije.
Preporuke: Neke od preporuka izloenih na ovom mestu predstavljaju relativno jednostavna reenja kako bi se na najbri nain unapredilo postojee stanje. Meutim, to ne znai da ne treba sprovesti strateke i konceptualne izmene navedene u prethodnim poglavljima, koje zahtevaju komplikovaniji reformski proces. M.24. Izraditi interne procedura i hodogram aktivnosti unutar organa koji imaju nadlenost u izdavanju dozvola za izgradnju. M.25. Eliminacija monopola na informacije i promocija korienja IT u radu org ana koji vre javne nadlenosti. M.26. Konstantan rad na edukaciji uprave u cilju menjanja navika i ponaanja zaposlenih. M.27. Unaprediti pristup nadlenih organa spoljnoj ekspertizi.
Spoljni strunjaci mogu biti angaovani ad hoc kada su potrebni, u momentima vrhunca aktivnosti. Uloga spoljnih strunjaka je savet i operativna podrka, ali ne i formalno donoenje odluka to je puna odgovornost nadlene institucije. Spoljna podrka mogu biti kako dravni slubenici koji se dodeljuju nadlenoj instituciji kada su potrebni, tako i strunjaci iz privatnog sektora. Trokovi angaovanja spoljnih strunjaka mogu se alocirati stranci. Meutim, posebni izazov za sprovoenje ove vrste mera predstavlja osiguravanje transparentnosti i spreavanje konflikta interesa.
ANEKS 1: EVIDENCIJA SVOJINSKIH PRAVA NA NEPOKRETNOSTIMA KAO ELEMENT ADMINISTRATIVNOG OKVIRA ZA IZGRADNJU
1. Uvod Pribavljanje i evidencija prava na nepokretnostima predstavlja prvi korak u izgradnji. Ovo je segment u kom je uloga drave od kljune vanosti u osiguravanju jednostavn og, sigurnog i predvidljivog okvira. Naalost, imovinsko pravni odnosi i njihova tranzicija (denacionalizacija, privatizacija, prometovanje itd) predstavljaju veliki problem. Brojne administrativne intervencije i neusaglaenost propisa dovode do haotinog stanja posebno na onim lokacijama koje su imale ureenu plansku dokumentaciju sa neureenim vlasnikim odnosima. Konverzija prava svojine/korienja i prometovanje graevinskog zemljita predstavljaju u proteklih nekoliko godina jednu od najveih prepreka realizaciji graevinskih poduhvata.
2. Zakonodavni okvir evidencije svojinskih prava Imajui u vidu injenicu da se pravno stanje u zemljinim knjigama i katastru nepokretnosti u brojnim sluajevima razlikuje od faktikog stanja, te u cilju razreavanja ove situacije, Zakon o dravnom premeru i katastru je utvrdio osnivanje katastra nepokretnosti i voenje jedinstvene evidencije o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima. Time, katastar nepokretnosti postaje osnovni i javni registar o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima. Katastar nepokretnosti se osniva prema podacima iz: katastra zemljita, zemljine knjige i knjige tapija, odnosno intabulacione knjige i podacima neprovedene komasacije u katastru zemljita, odnosno zemljinoj knjizi, i katastarskog ili komasacionog premera. Na osnovu ovih podataka formira se baza podataka katastra nepokretnosti. Katastar nepokretnosti osniva se u postupku izlaganja na javni uvid podataka o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima od strane komisije za izlaganje na javni uvid podataka o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima (lan 90. ZDPK). Katastar zemljita je osnovna evidencija o nepokretnostima i u njemu se belee fizike osobine nepokretnosti (poloaj, oblik, povrina, kultura, bonitet, klasa, katas tarski prihod i korisnik); koristi se za potrebe statistike, utvrivanja katastarskog prihoda, izradu prostornih planova i drugo. Uveden je zakonom iz 1928. godine, a pre toga je postojao na teritoriji koja je pripadala Austro-Ugarskoj. S druge strane, sistem zemljinih knjiga ustanovljen je u Autonomnoj Pokrajini Vojvodini i jednom delu Srbije. U optinama koje su izradile katastar nepokretnosti u skladu sa ranije vaeim Zakonom, prestale su da vae zemljine knjige i knjige tapija. Na uem podruju Srbije uvoenje zemljinih knjiga poelo je stupanjem na snagu Zakona o zemljinim knjigama (Sl. novine Kraljevine Jugoslavije, br. 146/30 i 281/31),
Zakona o unutranjem ureenju, osnivanju i ispravljanju zemljinih knjiga Sl. novine Kraljevine Jugoslavije, br. 146/30) i Zakona o zemljinoknjinim deobama, otpisima i pripisima (Sl. novine Kraljevine Jugoslavije, br. 62/31) i podzakonskih akata koji su omoguavali primenu tih zakona. Navedeni zakoni i drugi propisi prve Jugoslavije izgubili su pravnu snagu prema odredbama lana 2 Zakona o nevanosti pravnih propisa donetih pre 6. aprila 1941. godine i za vreme neprijateljske okupacije (Sl. list FNRJ, br. 86/46). Na osnovu lana 4 tog zakona pravna pravila sadrana u tim zakonima primenjuju se jo uvek na zemljine knjige, sve do dana poetka osnivanja katastra nepokretnosti, o emu odluku donosi Zavod (lan 91 stav 2 ZDPK). Drugi nain evidencije podataka o stvarnim pravima na nepokretnostima vrio se u okviru tzv. tapijskog sistem vaio je u delovima Srbije (tzv. ua Srbija, AP Kosovo i Metohija) koji su bili pod turskom okupacijom, a u kojima docnije nisu uvedene zemljine knjige. U prvoj Jugoslaviji tapijski sistem je regulisan Zakonom o izdavanju tapija na podruju Apelacionih sudova u Beogradu i Skoplju i Velikog suda u Podgorici (Sl. novine Kraljevine Jugoslavije, br. 29-X/30) koji je objavljen 7.2.1930. godine, odnosno Zakonom o izdavanju tapija na podruju Kasacionog suda u Beogradu i Velikog suda u Podgorici (Sl. novine Kraljevine Jugoslavije, br. 135/31 i ispr. - od 20.8.1931. godine) od 18.6.1931. godine, kojim je stavljen van snage zakon iz 1930. godine, i nizom podzakonskih propisa. Na odnose koji nisu ureeni pozitivnim propisima mogu se, u ovoj oblasti, primeniti pravna pravila iz navedenih propisa (koji su izgubili pravnu snagu). Katastar nepokretnosti je uveden zakonom iz 1983. godine i predstavlja objedinjenu, fiziku i pravnu evidenciju nepokretnosti. Ovu evidenciju vodi Republiki geodetski zavod, isti organ koji vodi i katastar zemljita. Jedan od ciljeva Zakona o dravnom premeru i katastru je da konano zavri reformu katastra i ujednai evidenciju o nepokretnostima u celoj zemlji. Zakon o dravnom premeru i katastru (Sl. glasnik RS br. 72/09 i 18/10) je sektorski zakon koji na celovit nain ureuje postupak upisa i evidencije stvarnih prava na nepokretnostima. U sadrinskom smislu, Zakon ureuje osnovne strune poslove i poslove dravne uprave u ovoj oblasti kao to su dravni premer, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovni geodetski radovi, adresni registar, topografska delatnost i drugo, ali i nove delatnosti od opteg interesa poput procene vrednosti nepokretnosti i stvaranje geodetsko -katastarskog informacionog sistema, radi digitalizacije prostornih informacija. Osnovni subjekat koji obavlja poslove predviene Zakonom je Republiki geodetski zavod (RGZ). Poslovi iz delokruga RGZ-a su, izmeu ostalog, osnovni geodetski radovi, osnivanje, obnova i odravanje katastra nepokretnosti, katastarski i komasacioni premer i preme r vodova, osnivanje i odravanje katastra vodova, struni nadzor nad geodetskim radovima, voenje adresnog registra, premer dravne granice, procena i voenje vrednosti nepokretnosti, osnivanje i raspolaganje geodetsko-katastarskim informacionim sistemom i druge.
Upis svojine i drugih stvarnih prava u katastar nepokretnosti ima konstitutivno dejstvo, to znai da je upis osnov za sticanje, prenos i ograniavanje svih stvarnih prava, dok je pravni posao kojim se vri prenos osnov za upis. Zbog toga se postupanje u katastru nepokretnosti po pravilu vri na zahtev stranke. Svojina i druga stvarna prava na nepokretnostima mogu se stei i pre upisa u katastar nepokretnosti, ali samo u sluajevima odreenim zakonom a upisom proizvode pravno dejstvo prema treim licima tako da ima deklarativno dejstvo. Imalac prava na nepokretnosti obavezan je da podnese zahtev za upis nepokretnosti i prava svojine u katastar. Za podatke upisane u katastar nepokretnosti vai pretpostavka istinitosti i pouzdanosti a na osnovu naela javnosti svako moe da vri uvid u ove podatke. Opti uslovi za upis podataka o nepokretnostima i pravima na njima u katastar nepokretnosti zahtevaju postojanje: 1) upisane nepokretnosti ( s tim to se prihvata i da se upis nepokretnosti vri istovremeno sa upisom stvarnog prava koji se na njoj zasniva); 2) upisani prethodnik na predmetnoj nepokretnosti, osim kod novoizgraenog objekta; 3) isprava za upis, koja po sadrini i formi podobna za upis, u originalu ili overenoj kopiji. Privatna isprava (ugovor o kupoprodaji, ugovor o poklonu, ugovor o zakupu i drugo) mora biti pismena i sadravati bezuslovnu i neoroenu izjavu o dozvoli upisa, kao deo isprave o pravnom poslu ili kao samostalna isprava. Javna isprava (reenje o nasleivanju, presuda i drugo) mora biti pravosnana, odnosno da protiv nje vie nije mogua alba. Upis u katastar nije mogu ako je zakonom, odlukom suda ili drugog organa odreena zabrana up isa na pojedinoj nepokretnosti. Osnivanje katastra nepokretnosti sprovodi se prema podacima katastr a zemljita, zemljine knjige i knjige tapija, odnosno intabulacione knjige ili prema katastarskom/komasacionom premeru. Zakon precizno navodi po kojim pravilima se vri upis stvarnih prava prema prethodnim podacima, pri emu se, u sluaju nesaglasnosti izmeu katastra zemljita i zemljine knjige/knjige tapija, upis prava svojine vri u korist lica koje je poslednje upisano u zemljinoj knjizi/knjizi tapija ili lica koje ima osnov za upis ako ga izvodi od lica koje je poslednje upisano. U celom postupku osnivanja katastra nepokretnosti traje izlaganje na javni uvid podataka o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima, zakljuno sa istekom roka za osnivanje katastra iz oglasa o osnivanju. Izlaganje na javni uvid sprovodi komisija za izlaganje. Podaci koji ne budu osporeni tokom izlaganja na javni uvid utvruju se kao konani i upisuju u katastar nepokretnosti. Neodazivanje lica na uredan poziv da se izjasni o podacima kod osnivanja katastra nepokretnosti smatra se davanjem saglasnosti na postojee podatke. U sluaju osporavanja tanosti podataka, katastar nepokretnosti ne donosi odluku o spornom pitanju, ve upuuje stranku na sudsko reavanje spora, a upis vri striktnom promenom pravila o upisu stvarnih prava kod osnivanja katastra. Ovaj izvetaj nema ambiciju da analizira koncept i postupak izlaganja, ali je bitno skrenuti panju da od kvaliteta rada na terenu zavisi sigurnost imovinsko pravnih odnosa kao jedna od najfundamentalnijih vrednosti, I raspoloivost zemljita za prometovanje I izgradnju. Naalost, postoje primeri vrlo neadekvatnog rada na terenu.
Primer: Postupak izlaganja parcele od cca 1 ha u Beogradu, graevinsko zemljite

Stranka je na ostavinskoj raspravi saznala da je parcela koja je predmet ostavine i koju stranka nasleuje bila u postupku izlaganja (poto pozivi nisu uredno dostavljeni). Stranka je saznala da je vlasnik susedne parcele izneo tvrdnju da mu pripada oko 30% predmetne parcele. Komisija za izlaganje prihvatila je dokumentaciju koju su podneli vlasnici susedne parcele, i opredelila sporni parcele (30 ari), u korist vlasnika susedne parcele, bez izjanjavanja oteene strane. Postupak po albi oekuje se da traje oko 2 godine, i za to vreme oteeni vlasnik parcele nema mogunost ostvarivanja bilo kakvih ekonomskih int eresa na svojoj lokaciji.
Obzirom da RGZ ima znaajna ovlaenja u postupku upisa nepokretnosti i stvarnih prava u katastar nepokretnosti, Zakon predvia posebnu pravnu zatitu kada RGZ odluuje o pojedinanim pravima. Na sva prvostepena reenja doneta u postupcima po ovom Zakonu, koja donosi RGZ, predvieno je pravo albe, o kojoj odluuje ministarstvo za prostorno planiranje. U skladu sa optim odredbama zakona koji ureuje upravni postupak a radi obezbeenja prava na sudsku zatitu, Zakon predvia da se protiv svih drugostepenih reenja moe voditi upravni spor. Kada je drugostepeno reenje doneto u postupku osnivanja ili obnove katastra nepokretnosti, osnivanja katastra vodova i redovnog funkcionisanja ova dva katastra, RGZ po slubenoj dunosti upisuje zabelebu o tome da je u vezi nepokretnosti, odnosno voda ili stvarnog prava na njima pokrenut upravni spor, ime se obezbeuje vidljivost da se u vezi te nepokretnosti ili imaoca prava na njoj vodi upravni spor. Na taj nain se predupreuju negativne posledice relativno dugog trajanja upravnog spora. Ovakav koncept je krajnje neefikasan zato to u praksi drugostepeni postupci traju vie od 12 meseci.
3. Odnos Zakona o planiranju i izgradnji i Zakona o dravnom premeru i katastr u Zakon o planiranju i izgradnji (Sl. glasnik RS, br. 72/2009 i 81/2009 - ispr. , 64/2010 i 24/2011) uneo je znaajne novine u reim graevinskog zemljita koje imaju neposredan uticaj na primenu odredbi Zakona o dravnom premeru i katastru. Najbitnije promene koje donosi Zakon o planiranju i izgradnji odnose se na sticanje prava svojine na graevinskom zemljitu, odnosno na izgraenim objektima i njihovim posebnim delovima, na javnu svojinu, na konverziju prava korienja u pravo svojine na graevinskom zemljitu i njihov upis u katastar nepokretnosti. Premda je Zakon o dravnom premeru i katastru krovni propis za organizaciju rada i delatnosti Republikog geodetskog zavoda kao posebne organizacije, Zakon o planiranju i izgradnji izriito nalae RGZ, da vri upise u katastar nepokretnosti po odredbama ovog zakona. Ovim se istie tesna povezanost delatnosti planiranja i izgradnje sa registrom nepokretnosti i stvarnih prava, kao i meusobna povezanost dva dravna organa: ministarstva nadlenog za poslove prostornog planiranja i urbanizma i RGZ.
Naelno se moe konstatovati da je materija odnosnih zakona srodna, da su njihovi postupci povezani, a odredbe meusobno uslovljene. Meutim zakonski propisi i praksa nisu definisali jasan koncept ciljeva i principa koji bi predstavljali okosnicu administrativne prakse i praktinog razvoja. Na tehnikom nivou, prisutne su razlike u znaenju istih pojmova, nekoordinisanost procesnih radnji, protivrenost odredbi, kao i pravne praznine, to sve dovodi u pitanje celishodnost naina na koji Zakon odreuje upise u katastar nepokretnosti, odnosno kojim se proiruje delokrug RGZ. Tako, pojedine institute i postupke Zakon o planiranju i izgradnji regulie detaljno, gotovo u potpunosti iako su isti ureeni i Zakonom o dravnom premeru i katastru. Na primer, l. 65 do 68 Zakona o planiranju i izgradnji kojima se regulie postupak sprovoenja preparcelacije, odnosno parcelacije. Konkretno, l. 66 Zakona o planiranju i izgradnji ureen je postupak podnoenja zahteva koji je istovre meno regulisan i odredbama l. 117 i 118 zakona o dravnom premeru i katastru. S tim to Zakon o planiranju i izgradnji ne odreuje koja lica su aktivno legitimisana za podnoenje zahteva. Zakon o dravnom premeru i katastru, ovlauje, tanije obavezuje, imaoca prava na nepokretnosti da u roku od 30 dana od dana nastanka promene podnese zahtev za sprovoenje iste. Nadalje, Zakon o planiranju i izgradnji precizno nabraja koju dokumentaciju treba dostaviti uz zahtev (dokaz o reenim imovinsko pravnim odnosi ma za sve katastarske parcele, projekat parcelacije/preparcelacije potvren od strane organa nadlenog za poslove urbanizma jedinice lokalne samouprave, iji je sastavni d eo projekat geodetskog obeleavanja), ne upuujui na shodnu primenu odredaba Zakona o dravnom premeru i katastru. S duge strane, Zakon o dravnom premeru i katastru obavezuje i na podnoenje izjave geodetske organizacije o prihvatanju izvrenja geodetskih radova na terenu (na propisanom obrascu), kao i dokaz o plaenoj naknadi za utvrivanje i provoenje promene u katastar nepokretnosti. Pri svemu tome, prisutna je i terminoloka neujednaenost pa Zakon o planiranju i izgradnji koristi prilino neprecizan pojam dokaz o reenim imovinsko-pravnim odnosima dok Zakon o dravnom premeru i katastru koristi termin isprava za upis koja je osnov za upis promene, odnosno isprave na osnovu kojih se mogu utvrditi nastale promene na nepokretnostima. Kad overi i primi elaborat, RGZ donosi reenje o formiranju katastarskih parcela i u katastar nepokretnosti vri upis (uknjibu) nepokretnosti, odnosno vri upis podataka o parceli u skladu sa lanom 74 stav 2 Zakona o dravnom premeru i katastru. Svoje reenje, u skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji (to predstavlja dodatni proceduralni korak) RGZ dostavlja nadlenom organu koji je potvrdio projekat preparcelacije, odnosno parcelacije i podnosiocu zahteva na koji se moe izjaviti alba u roku od 15 dana od dana dostavljanja. Poslednjim izmenama Zakona o planiranju i izgradnji izvreno je usklaivanje sa odredbama Zakona o dravnom premeru i katastru pa je rok za albu od 8 dana produen na 15 dana od dostavljanja reenja (premda se ne precizira se kom subjektu pravnog odnosa). S druge strane, pojedine procedure Zakon o planiranju i izgradnji ne regu lie u potpunosti to u praksi izaziva odreene dileme. Propusti se uoavaju u odredbama o prometu
graevinskog zemljita - l. 96 do 99 Zakona o planiranju i izgradnji kao i l. 167-172 o uklanjanju objekata, kojima se praktino zanemaruju vrste upisa i p ostupak upisa u katastar nepokretnosti. Tako, u odsustvu pravila o postupku upisa prava svojine ili zakupa, primenjivae se opte odredbe Zakona o dravnom premeru i katastru iako je u pitanju pravni promet nepokretnosti za koji je Zakonom o planiranju i izgradnji predvien posebni postupak otuenja i davanja u zakup. Imajui u vidu poseban reim graevinskog zemljita u javnoj svojini, miljenja smo da ne bi bilo suvino da se Zakonom o planiranju i izgradnji blie regulie i postupak upisa ime bi se otklonile nedoumice oko eventualne saglasnosti nadlenog pravobranioca i dr. Kod postupka promene namene poljoprivrednog u graevinsko zemljite uoena je neusaglaenost ak etiri zakona koji reguliu ovaj institut. Prvo, Zakonom o planiranju i izgradnji utvreno je da se promena namene vri se u skladu sa planskim dokumentom. Organ nadlean za donoenje plana u roku od 15 dana od stupanja na snagu planskog dokumenta po slubenoj dunosti dostavlja RGZ popis katastarskih parcela kojima je promenjena namena. Potom, RGZ donosi reenje kojim dozvoljava promenu namene poljoprivrednog zemljita u graevinsko zemljite upisom (uknjibom) nepokretnosti i istovremeno upisuje zabelebu o obavezi plaanja naknade za promenu namene poljoprivrednog zemljita, pri emu se ne menja vlasnik zemljita ve oblik svojine. Navedeni nain upisa u katastar nepokretnosti predstavlja novinu, obzirom da do sada RGZ nije menjao namenu poljoprivrednog zemljita dok do nje stvarno ne doe. Tek tada je vren uviaj, o emu je sainjavan zapisnik, u skladu sa odredbom lana 3. Zakona o poljoprivrednom zemljitu (Sl. glasnik RS, br. 62/2006, 65/2008 - dr. zakon i 41/2009) kojom je propisano da se poljoprivredno zemljite koje je u skladu sa posebnim zakonom odreeno kao graevinsko zemljite, do privoenja planiranoj nameni, koristi za poljoprivrednu proizvodnju. Jasno je da lan 87. stav 2. Zakona o planiranju i izgradnji potpuno drugaije regulie postupak ime dolazi u koliziju sa odredbama Zakona o poljoprivrednom zemljitu. u praksi se ova situacija reflektuje kroz odreeni stepen pravne nesigurnosti a koji e se, do usklaivanja, vriti u skladu sa osnovnim naelima vaenja propisa kroz pravilo lex specialis derogat legi generali. Od kolikog je znaaja usklaivanje ovih propisa govori i injenica da je momenat u kom nastupa promena od znaaja i za obraun katastarskog prihoda koji, u skladu sa lanom 7 Zakona o porezima na imovinu, slui kao osnovica poreza na imovinu kod poljoprivrednog i umskog zemljita, budui da je navedenom odredbom predvieno da je osnovica poreza na imovinu kod poljoprivrednog i umskog zemljita petostruki iznos godinjeg katastarskog prihoda od tog zemljita, prema poslednjem podatku katastra nepokretnosti na dan 31. decembra godine koja prethodi godini za koju se utvruje i plaa porez na imovinu. Prema l. 87 st. 3 Zakona o planiranju i izgradnji, svoje reenje RGZ dostavlja vlasniku zemljita, ministarstvu nadlenom za poslove poljoprivrede i nadlenom poreskom organu. Vlasnik je duan da plati naknadu za promenu namene poljoprivrednog zemljita pre izdavanja lokacijske dozvole. Pored toga, vlasnik plaa i naknadu za usluge koje prua RGZ u
skladu sa lanom 174 stav 1 Zakona o dravnom premeru i katastru. Na osnovu dokaza o plaenoj naknadi (potvrda ministarstva nadlenog za poslove poljoprivrede) RGZ dozvoljava brisanje zabelebe o obavezi plaanja naknade za promenu namene poljoprivrednog zemljita. U pogledu upisa stvarnih prava, primenjuju se odredbe Zakona o osnovama svojinskopravnih odnosa (Sl. list SFRJ, br. 6/80 i 36/90, Sl. list SRJ, br. 29/96 i Sl. glasnik RS, br. 115/2005 - dr. zakon) prema kojima se svojina stie po samom zakonu, na osnovu pravnog posla i nasleivanjem. Osim toga, pravo svojine stie se i odlukom dravnog organa na nain i pod uslovima odreenim zakonom. Princip konstitutivnog upisa prepoznaje se i u lanu 83 Zakona o dravnom premeru i katastru u kojem se pod optim uslovima za upis stvarnih prava u katastar nepokretnosti odreuje obavezno postojanje: upisane nepokretnosti, upisanog prethodnika i isprave za upis. Meutim, Zakon o dravnom premeru i katastru predvia izuzetak od primene optih uslova za upis u katastar nepokretnosti (odnosno pravila o konstitutivnosti upisa) i u lanu 60 stav 2 dozvoljava upis i bez podnoenja isprave, odnosno primenu naela deklarativnog upisa stvarnih prava. S tim u vezi su: naelo obaveznosti iz lana 61 stav 2 kojim je propisano da se upis nepokretnosti i prava svojine u katastar nepokretnosti vri, osim po zahtevu i po slubenoj dunosti u skladu sa zakonom, kao i naelo zakonitosti iz lana 64 kojim je propisano da se upis u katastar nepokretnosti vri na osnovu ovog zakona i drugih propisa. Navedene odredbe Zakona o dravnom premeru i katastru omoguavaju upis stvarnih prava u katastar nepokretnosti koja se stiu po samom zakonu, odnosno omoguavaju sticanje prava svojine na originaran nain. Odredbe Zakona o planiranj u i zgradnji donose znaajne novine kojima se na originaran nain stie svojina na graevinskom zemljitu, objektima i posebnim delovima objekata. Za ovaj nain sticanja svojine bitno je da se svojina stie momentom ispunjavanja zakonom propisanih uslova dakle, upis e imati deklarativno dejstvo. Odredbama Zakona o planiranju i izgradnji predvieni su sledei naini sticanja svojine/upisa stvarnih prava na graevinskom zemljitu: konverzija prava korienja u pravo svojine bez naknade i uz naknadu, otuenje i davanje u zakup graevinskog zemljita u javnoj svojini, prestanak prava korienja graevinskog zemljita u dravnoj svojini i legalizacija objekata. III a. Konverzija prava korienja u pravo svojine bez naknade Kako je to odreeno l. 100 Zakona o planiranju i izgradnji, danom stupanja na snagu Zakona prestalo je pravo korienja na neizgraenom i izgraenom graevinskom zemljitu u dravnoj svojini i prelo u javnu svojinu, bez naknade u korist Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave koji su upisani u javnu knjigu o evidenciji nepokretnosti i pravima na njima. Na isti nain, pravnim licima kojima je osniva neki od navedenih titulara javne svojine, pod uslovom da su upisani kao nosioci prava korienja na neizgraenom i izgraenom
zemljitu u dravnoj svojini, prestaje pravo korienja na tim nepokretnostima i prelazi u pravo javne svojine svojih osnivaa, bez naknade. Upis prava svojine po slubenoj dunosti RGZ vri i kada su u pitanju lica koja su upisana kao nosioci prava korienja na neizgraenom graevinskom zemljitu u dravnoj svojini u javnoj knjizi o evidenciji nepokretnosti u sluaju da nisu podneli zahtev u roku od godinu dana od dana stupanja na snagu Zakona o izmenama i dopunama zakona o planiranju i izgradnji iz 2011. godine. III b. Otuenje i davanje u zakup graevinskog zemljita u javnoj svojini Zakon o planiranju i izgradnji dozvoljava mogunost otuenja i davanja u zakup graevinskog zemljita u javnoj svojini radi izgradnje. Pre otuenja i davanja u zakup zemljita neophodno je sprovoenje konverzije prava korienja u pravo svojine. Po izvrenoj konverziji podnosi se zahtev za otuenje, odnosno zakup graevinskog zemljita na osnovu isprave o pra vnom poslu iz lana 96 Zakona. Zakon o planiranju i izgradnji predvia da se pored zakupa iz lana 96 u katastar nepokretnosti moe upisati otuenje ili zakup graevinskog zemljita u javnoj svojini na osnovu ugovora izmeu titulara javne svojine i lica kome se otuuje ili daje u zakup. Meutim, kod odluivanja o dozvoli upisa u katastar nepokretnosti pojavlj uje se par nedoumica zbog postojanja pravnih praznina. Postavlja se pitanje da li reenje nadlenog organa o otuenju ili davanju u zakup graevinskog zemljita u javnoj svojini mora da ima saglasnost nadlenog javnog pravobranilatva kao i da li ugovor o otuenju, odnosno zakupu sa otplatom na vie rata moe biti podoban za prenos pr ava svojine ili podoban samo za upis zabelebe zakupa? O zahtevu za otuenje graevinskog zemljita u javnoj svojini RGZ donosi reenje kojim se dozvoljava upis prava svojine na graevinskom zemljitu u korist sticaoca, a o zahtevu za zakup reenje kojim se dozvoljava zabeleba zakupa u korist zakupca. Zakonom o dravnom premeru i katastru nije propisano evidentiranje roka zakupa. III c. Legalizacija objekata Zakon o planiranju i izgradnji odredbom lana 185 propisuje uslov e i postupak legalizacije odnosno naknadnog izdavanja graevinske i upotrebne dozvole za objekat/delove objekta izgraene ili rekonstruisane bez graevinske dozvole o emu se izdaje reenje o legalizaciji objekta. Na osnovu reenja o legalizaciji RGZ dozvoljava upis prava svojine na objekt u i istovremeno upisuje zabelebu o priznavanju prava svojine na objektu u postupku legalizacije, te da, s obzirom na minimalnu tehniku dokumentaciju koja je propisana, Republika Srbija ne garantuje za stabilnost i sigurnost objekta. Graevinsko zemljite u javnoj svojini na kojem se nalazi legalizovani objekat moe se otuiti ili dati u zakup neposrednom pogodbom u skladu sa lanom 96 stav 10 taka 2) Zakona o planiranju i izgradnji. U tom sluaju Reenje o otuenju i ugovor kojim se graevinsko zemljite otuuje ili daje u zakup osnov su za donoenje reenja RGZ kojim dozvoljava upis prava svojine, odnosno zabeleba zakupa graevinskog zemljita.
Mnogobrojni administrativni postupci (videti Aneks 3, i poglavlje 2.2, 2.3, i 2.4 Izvetaja) koji se sprovode u cilju izmena svojinsko pravnih odnosa na graevinskom zemljitu nisu adekvatni sa aspekta pravne sigurnosti i predvidljivosti kao osnovnih interesa investitora. Ovi postupci su kreirali mapu lokacija koja nalikuje na leopardovu kou sa aspekta prava koje nosioci prava na parcelama poseduju. Ovakvo stanje u najgorem sluaju u potpunosti stavlja odreene resurse van prometa i ekonomske upotrebe (detaljno prikazano u Poglavlju 2.1. Izvetaja), dok u svakom sluaju poveava percepciju rizika investitora i obeshrabruje investitore koji oekuju siguran i nerizian okvir za poslovanje.
4. Geodetski aspekt u procesu izdavanja graevinskih dozvola Geodetski aspekt u procesu izdavanja graevinskih dozvola, pored imovinsko-pravnog, u osnovi ima i kartografsko-geodetsko problemsko polje. Shodno injenici da je Zakon o planiranju i izgradnji iz 2009. godine definisao stvaranje graevinske parcele i reavanje imovinsko-pravnih poslova pre njene urbanistike razrade, umnogome je usporena procedura izdavanja dozvola shod no injenici da su imovinskopravni odnosi u najveem broju sluajeva bili ti koji su koili ukupni kontekst, posebno privredne izgradnje u Srbiji. Sa druge strane, izdvajanje parcelacija i preparcelacija, kao i projekta ispravke mea susednih parcela iz urbanistikog projekta (iji su sastavni deo bili prema odredbama Zakona o planiranju i izgradnji iz 2003.), pojednostavilo je sprovoenje osnovnih geodetskih radnji na onim prostorima koji su urbanistiki reeni. U Srbiji je u toku digitalizacija katastra nepokretnosti u svim lokalnim samoupravama koje to nisu samostalno uradile, kao i spajanje evidencije vlasnitva (zemljine knjige) u jedinstvenu evidenciju, Katastar nepokretnosti. Shodno injenici da je navedeno inicirano i voeno od strane Republikog geodetskog zavoda, rezultati procesa (projekat je finansiran delom iz kredita Svetske banke) mogu se videti na sajtu http://www.geosrbija.rs/Default.aspx?LanguageID=2. Osnovni problemi koji se javljaju u procesu izdavanja graevinskih dozvola u Srbiji (sa refleksijom na izradu prostornih i urbanistikih planova) a koji su inicirani kvalitetom geodetske kartografske informacione osnove su sledei:
Kartografska nepreciznost prostornih planova jedinica lokalne samouprave Ako se uzme u obzir da se prostorni planovi jedinica lokalne samouprave rade u razmeri 1:25.000 ili 1:50.000, onda se moe uvideti da se izdvajanje granica naselja ili prostornih celina ne moe raditi sa topografskih karata, ve se navedeno mora raditi prvo na geodetskim podlogama koje su krupnije razmere (1:1880, 1:2500) pa se zatim takve granice prenose na topografske karte koje su u sitnijoj razmeri. Prilikom prenoenja navedenih layera sa geodetskih na topografske karte (na kojima nema parcela), deavaju se situacije gde se neke parcele zagube ili nedovoljno precizno ucrtaju, to dalje prouzrokuje statusne
probleme za navedene parcele (da li su opte u graevinskom rejonu ili ne). Identina je situacija sa uslovima za izdavanje informacija o lokaciji ili lokacijskih dozvola za objekte infrastrukture ili pojedinane objekte koji se grade u ataru, jer urbanistike uslovljenosti nisu najbolje itljive sa navedene sitne razmere topografskih karata. Zbog ovih situacija deavaju se greke u tumaenjima uslovljenosti za odreene prostore u obuhvatu prostornog plana i posledino tekoe u izdavanju lokacijskih i graevinskih dozvola.
Sprovoenje urbanistikih planova kroz katastar nepokretnosti Shodno injenici da se urbanistikim planovima utvruju koridori javnog zemljita namenjeni za izgradnju infrastrukture (putevi, elektro-energetika, vodosnabdevanje i sl.), graenje na nekom prostoru zvanino ne moe da krene dok se ne formiraju parcele javnog zemljita (ulice) na koje bi odreene katastarske estice izlazile i na taj nain ispunjavale kriterijum da budu graevinske. Ovo je posebno indikativno na onim prostorima za koje su uraeni planovi detaljne regulacije a namenjeni su za privrednu izgradnju, gde je urbanistiki reena mrea koridora za javnu infrastrukturu ali pravno-formalno navedeno zemljite nije isparcelisano tj. nisu formirane parcele ulica, te samim tim sve one povrine unutar plana koje nemaju izlaz na postojeu putnu mreu (najee atarskih puteva) i nemaju mogunost graenja. Sprovoenje urbanistikih planova kroz katastar nepokretnosti bi trebalo da bude zakonski automatizam ali je zbog visoke cene sprovoenja koje su definisane jedinstvenim cenovnikom RGZ-a za celu Srbiju, ovo za lokalne samouprave najee jedna od poslednjih stvari kojima se bave (prilikom rebalansa budeta lokalne samouprave najee se ove stavke ukidaju primer Stare Pazove je indikativan gde se urbanistiki planovi usvojeni ak pre 5 godina i dalje nisu kompletno sproveli kroz katastar nepokretnosti).
Aurnost geodetskih podloga koje se koriste za izradu urbanistikih planova Za izradu urbanistikih planova najee se koristi geodetska podloga koju dostavlja bez nadoknade sluba za katastar nepokretnosti obraivau plana kada je jedinica lokalne samouprave investitor plana. Meutim, iako se dostavlja zadnje poznato stanje na terenu od strane slube za katastar, zaboravlja se injenica da navedena sluba prati promene na terenu tek po prijavi za konstatovanje promene stanja (knjienje izgraenih objekata, promena katastarske klase zemljita i sl.) ili kada se rade redovni katastarski premeri (veoma retko jednom u deset godina). Navedeno ima smisla ukoliko se tei voenju stanja realno zavrenih i uknjienih objekata u jedinstvenoj evidenciji. Meutim poto urbanistiki plan treba da bude i plan koji definie uslove za legalizaciju ve izgraenih objekata, a posebno ureenje prostora koji je neplanski graen i bez jasno definisanih javnih povrina, navedene geodetske podloge nisu najbolje reenje kao podloga za izradu plana. Ukoliko se ne radi plan na adekvatnom ortofoto snimku, ili satelitskom snimku odgovarajue rezolucij e, postoji mogunost da se donesu takva planska reenja koja ne odgovaraju stanju na terenu (planiranje ulica ili drugih objekata javne infrastrukture na terenu gde je to fiziki izgraenim
objektima onemogueno). Svi pobrojani problemi koji se tiu konteksta aurnosti geodetskih podloga, kao i posledino uspostavljanja koridora javnog zemljita bez kojih nema izgradnje, direktno utiu na proces izdavanja lokacijskih dozvola koje se izbegavaju izdavati pod raznim izgovorima (zbog straha od upravnog i urbanistikog inspektora, organa koji su nadleni za izdavanje lokacijskih dozvola), te se strankama objanjava najee da je usvojen plan lo, zbog greaka obraivaa plana (koje nisu konstatovane tokom javnog uvida i procesa strune kontrole), te se strankama savetuje da ekaju dok ne doe na red izmena i dopuna navedenog urbanistikog plana, to moe trajati i nekoliko godina.
ANEKS 2: PROSTORNI I URBANISTIKI PLANOVI I UTICAJ NJIHOVE IZRADE I SPROVOENJA NA PROCES IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U SRBIJI
1. Uvod Prostorno i urbanistiko planiranje u Srbiji predstavljaju odraz ukupnog socio -ekonomskog stanja u zemlji, funkcionisanja dravne uprave i lokalne samouprave i na kraju snage pravne drave. este promene politikog obrasca razvoja na dravnom nivou u toku 20. i poetkom 21. veka, uticali su da se na teritoriji Srbije napravi mozaik razliitih prostornih problema vezanih za graenje i razvoj, kako stambenih tako i infrastrukturnih objekata. Delimino nasleeni problemi iz ranijih istorijskih epoha (pre s vega u domenu matrice urbanistikog razvoja, mree naselja i koncepata infrastrukturnog opremanja) i danas su razlog zbog ega na nekim prostorima (pre svega ruralnim) postoje znaajna ogranienja po pitanju mogunosti investiranja u razvojne projekte. Preglednosti radi, administrativni koraci vezani za planiranje u kontekstu pojedinanog graevinskog poduhvata su iscrpno prikazani na Grafikonu br 2.
2. Propisi Kako bi se nagomilani problemi u prostornom i urbanistikom sektoru krenuli reavati, na nivou drave nakon oktobarskih promena 2000. godine, zapoeta je serija aktivnosti zakonodavnog karaktera koja su imale za cilj da unaprede stanje u sektoru planiranja i izgradnje i da unesu nove svetske standarde (pre svega evropske) putem kojih bi se ubrzale procedure dobijanja neophodnih dokumenata za izgradnju za zainteresovane investitore. U skladu sa navedenim, 2003. godine donet je Zakon o planiranju i izgradnji ( Sl. glasnik R. Srbije br. 47/03) koji je prema uzoru na francusku kolu prostornog planiranja e leo da napravi decentralizaciju prostornog i urbanistikog planiranja (ponovo je uspostavljen institut Prostornog plana jedinice lokalne samouprave to je zakon iz 1995. bio ukinuo) kao i da objedini ak 3 razliite tematske oblasti: prostorno planiranje, urbanistiko planiranje i izgradnju. Na navedeni nain lokalnim samoupravama je omogueno da same kreiraju svoje prostorne planove koji su pored stratekog znaaja (strategije prostornog razvoja) imale i normativni karakter (definisali su pravila ureenja i graenja na prostorima van graevinskih podruja naselja). Meutim, iako je tadanji Zakon definisao i rokove za izradu Prostornih planova jedinica lokalnih samouprava kao i urbanistikih planova njihovih sedita, injenica je da ak ni Vojvodina (kao planerski i urbanistiki najureeniji deo Srbije) nije uspela da pokrije sve svoje lokalne samouprave odgovarajuim prostornim planovima u tim zadatim rokovima. Tek je u periodu od 2009-2012 celokupni prostor AP Vojvodine pokriven prostornim
planovima jedinica lokalne samouprave, s tim da je ponovo sa usvajanjem Zakona o planiranju i izgradnji 2009. godine, uspostavljena obaveza usaglaavanja prostornih planova jedinica lokalne samouprave sa novim zakonom o planiranju i izgradnji ime se ponovo krenulo u reviziju navedenih stratekih dokumenata na nivou lokalnih samouprava. Kako bi se ispravile nedoreenosti Zakona iz 2003. godine, kao i da bi se na neki nain pripremio teren za procese denacionalizacije oduzete imovine u Srbiji nakon drugog svetskog rata (kao jednom od uslova za EU integracije), 2009. godine donet je novi Zakon o planiranju i izgradnji koji je u naredne tri godine jo dva puta dopunjavan (Sl. glasnik RS br. 72/09, 81/09 i 24/11). Pored njega menjana su i podzakonska akta koja su ga razrai vala (Pravilnik o sadrini, nainu i postupku izrade planskih dokumenata, Sl. glasnik RS br. 31/10, 69/10 i 16/11) i koja su bila zajednika i za oblast prostornog i oblast urbanistikog planiranja.
3. Situacija u praksi Prostorni planovi Prostorni planovi koji se donose na teritoriji Republike Srbije su: Prostorni plan Republike Srbije Regionalni prostorni plan Prostorni plan jedinice lokalne samouprave Prostorni plan podruja posebne namene
Hijerarhija prostornih planova koji se donose na teritoriji R.Srbije: 1 2 Prostorni plan Republike Srbije Regionalni prostorni planovi Prostorni planovi podruja posebne namene
Prostorni plan jedinice lokalne samouprave
Prostorni plan Republike Srbije, regionalni prostorni planovi kao i prostorni planovi podruja posebne namene, predstavljaju strateke dokumente na osnovu kojih se definiu razvojne smernice veih prostornih celina kao i pozicioniranje kapitalnih infrastrukturnih objekata u Srbiji. U skladu sa hijerarhijom prostornih planova koji se izrauju i donose, odreen je i stepen detaljnosti informacija i uslova za izgradnju i pozicioniranje odreenih objekata ili namenskih povrina. Prostorni planovi jedinica lokalnih samouprava (optina i gradova) jesu planovi koji generiu najvie direktnih smernica za izdavanje graevinskih dozvola, ali samo za ona podruja za
koja se nakon prostornog plana vie ne planira donoenje planova urbanistike razrade. U skladu sa navedenim, nivo urbanistike razrade i detaljnosti obrade navedenih prostora od strane ovih planova mora biti veoma detaljan kako bi postojale osnove za izdavanje lokacijskih i graevinskih dozvola. Za ove prostorne planove ne izrauje se program implementacije ve je implementacija plana sastavni deo Prostornog plana jedinice lokalne samouprave. Kako je prostorni plan jedinice lokalne samouprave jedan od najivotnijih planova u sistemu prostornog planiranja (najvie ih se izrauje u poreenju sa drugim prostornim planovima), u nastavku emo analizirati elemente formiranja planskih reenja u kontekstu uslovljenosti koje se definiu za potrebe izdavanja lokacijskih i graevinskih dozvola.
Urbanistiki planovi Prema Zakonu o planiranju i izgradnji, urbanistiki planovi su: Generalni urbanistiki plan Plan generalne regulacije Plan detaljne regulacije
Generalni urbanistiki plan se donosi kao strateki razvojni plan, sa optim elementima prostornog razvoja. Generalni urbanistiki plan se donosi za naseljeno mesto koje je sedite jedinice lokalne samouprave, koje ima preko 30.000 stanovnika. Shodno navedenom, ovaj urbanistiki dokument je stratekog karaktera i nema direktne normativne osnove za izdavanje lokacijskih i graevinskih dozvola, izuzev smernica za izvoenje prethodnih radova i izradu prethodnih studija opravdanosti. Plan generalne regulacije se obavezno donosi za naseljeno mesto koje je sedite jedinice lokalne samouprave, a moe se doneti i za druga naseljena mesta na teritoriji lokalne samouprave, kada je to predvieno Prostornim planom jedinice lokalne samouprave. Plan generalne regulacije ima sledee najbitnije zadatke koje treba da ispuni: Podela prostora na urbanistike celine sa definisanjem parametara za izgradnju Definisanje javnog zemljita za infrastrukturu, komunalne povrine i javne objekte Odreivanje prostora za koje se radi dalja razrada planovima detaljne regulacije i urbanistikim projektima
Sa druge strane Plan detaljne regulacije se donosi za delove naseljenog mesta, ureenje neformalnih naselja, zone urbane obnove, infrastrukturne koridore i objekte i podruja za koje je obaveza izrade odreena prethodno donetim planskim dokumentom. Plan generalne regulacije i plan detaljne regulacije predstavljaju urbanistike planove na osnovu kojih se izdaju informacije o lokaciji i lokacijske dozvole u najveem broju sluajeva u praksi. Podela prostora na odgovarajue urbanistike celine (stanovanje, zelenilo, stambeno poslovni kompleksi, komunalne povrine itd), i definisanje parametara za izgradnju u njima, predstavlja najbitniji posao izrade urbanistikog plana. Determinisanje urbanistikog obrasca razvoja odreenih naseobinskih celina i daljih potreba pre svega u domenu opremanja komunalnom infrastrukturom jeste osnovni zadatak analize postojeeg stanja na nekom prostoru.
4. Analiza problema
Prostorni planovi Prostornim planom jedinice lokalne samouprave definiu se strateki i normativni elementi prostornog razvoja. U zavisnosti od brojnosti socioekonomskih i naseobinskoinfrastrukturnih elemenata u prostoru, planerski zadatak moe biti delimino jednostavniji ili kompleksniji.
(1) Monopol nadlenosti na izradu planske dokumentacije od strane nadlenih javnih preduzea Shodno injenici da na teritoriji Srbije ima ogranien broj planerskih i urbanistikih kua, a preko 180 optina, jasno je da je izrada prostornih i urbanistikih planov a skoncentrisana na manji broj pravnih subjekata koji se navedenom delatnou bave. Sa druge strane, raznovrsnost i dinaminost prostornih pojava i procesa nije lako prepoznatljiva ak ni najiskusnijim strunjacima ukoliko odu na nepoznat teren u neki udal jeni deo Srbije. Zbog navedenog su kroz izradu prostornih planova esti sluajevi formiranja odreenih planskih reenja koja svojim funkcionalnim odnosima ne odraavaju na najbolji nain prostornu strukturu i dinamiku (kao posledica direktnog nepoznavanja konkretnog prostora). Primer za navedeno moe biti formiranje turistiko-rekreativnih zona, sa etno-turizmom kao delatnou, kao jedne od planskih mera za one prostore u Srbiji koji su demografski devastirani, ili potpuno ispranjeni. Prirodni potencijali i etnografsko naslee su samo jedan element razvoja, dok ostaje pitanje ko e se baviti navedenim turizmom? Drastiniji primeri su greke u nazivima naselja, njihovim granicama i sl. koja su u obuhvatu plana i koje se esto deavaju kada je obraiva plana iz vee udaljenosti od prostora koji se obrauje u obuhvatu Plana.
Prema Zakonu o planiranju i izgradnji (lan 36), planske dokumente izrauje javno preduzee, odnosno druga organizacija koju osnuje jedinica lokalne samouprave za obavljanje poslova prostornog i urbanistikog planiranja, kao i privredna drutva, odnosno druga pravna lica koja su upisana u odgovarajui registar za obavljanje prostornog i urbanistikog planiranja i izrade planskih dokumenata. Sa druge strane, Zakon nije predvideo licenciranje navedenih privrednih subjekata za obavljanje navedenih delatnosti ve licenciranje strunjaka-profesionalaca, te je na taj nain stavljeno teite na kadrove umesto na institucije. To u praksi znai da neki privredni subjekt, ukoliko ima mogunosti da dobije posao iz domena prostornog ili urbanistikog planiranja, moe prostim angaovanjem pojedinaca oformiti struni tim i putem obaranja cena prilikom podnoenja ponuda, uticati da se ponude preduzea sa kredibilnim referencama odbiju, ili sa druge strane da bi bile konkurentne, navedene institucije rade na donjoj granici isplativosti navedene dokumente jer su uslovljene nelojalnom konkurencijom. Cena izrade planova, nelojalna konkurencija kao i monopol odreenih urbanistikih kua koje su regionalizovale prostor Srbije na svoje sektore, onemoguuju ravnopravniju trinu utakmicu, koja bi omoguila bolji kvalitet izrade planske dokumentacije. Preciznije, monopolizacija trita izrade planova izvrena je na nivou tipa poslova, gde su planovi najvieg ranga (prostorni plan Republike, pokrajina, regionalni planovi i planovi podruja posebnih namena) po pravilu raeni od strane 4 najvee urbanistike kue u Srbiji. Prostorni planovi jedinica lokalnih samouprava i generalni urbanistiki planovi i planovi generalne regulacije su raeni od strane velikih regionalnih urbanistikih kua koj e su podelile Srbiju na svoje mini-regione (feudalizacija trita izrade navedenih planova). Zbg injnic vm bru planova detaljne regulacije i urbnistikih prkt k nphdn izrditi, n tritu urbnistik-prktng knslting, pvi s vi br mlih rhitktnsk-prktntskih bir, ki su s pli bviti izrdm PDR-ova i urbnistikih prkt, r su n s invstitrim pstizli dgvr bdinjnm urbnistikm i prktntskm knsltingu gd n urbnistiki knslting bi t ki s cnvn nipdtv zrd blg ugvr z prktvnj invstitrskg bkt. Zbg nvdng drstin i p kvlitt izrd urbnistikih prkt, ki su rni d strn ndvln strunih ''prktnt'' s mlim iskustvm u blsti urbnizm, t nminvnst bil i du zdrvnj n ptinsk kmisii z plnv (vrnj urbnistikg prkt n drdu p nklik put), t n kru rzultirl s vim vrmnm nphdnim z ishdvnjm grvinsk dzvl.
(2) Nedovoljna participacija zainteresovanih strana i vidljivost procesa izrade planske i urbanistike dokumentacije Participativno planiranje podrazumeva uee irokih grupa zainteresovanih strana prilikom analize problema i definisanja potencijalnih reenja koja bi bila u interesu najire grupe korisnika prostora.
Kao ostatak iz prolosti, u sistemu planiranja u Srbiji i dalje je jak planerski stav da je struka ta koja formira potrebe i strateke pravce razvoja na terenu, uz odreenu korekciju politike elite. Zbog navedenog se prostorni planovi nisu sprovodili u najveem delu svojih odredbi jer su bili spisak lepih elja umesto operativnih ciljeva, zbog ega su ih politiari implementirali samo u onim delovima koji su im bili politiki najvredniji ili najrealniji. Upravo je navedeni problem implementacije prostornih planova bio osnov da se u Zakonu o planiranju i izgradnji iz 2003. godine ubaci po prvi put i Ugovor o implementaciji kao osnov za sprovoenje planova u neposrednoj budunosti. Potpisnici navedenog ugovora trebalo je da budu sve relevantne institucije (u odnosu na teritorijalni obuhvat plana) drave i lokalne samouprave koje bi se obavezale da u svojim kratkoronim, srednjeronim i dugoronim planovima i u domenu svoje nadlenosti i odobrenih budeta realizuju odredbe planskih reenja. Navedeno je bio pokuaj da se svi relevantni faktori drave i lokalne samouprave ukljue u implementaciju planskih dokumenata ali na alost, navedena namera zakona nije zaivela u praksi (ni jedan Ugovor o implementaciji prostornog plana optine nije potpisan u Srbiji jer ni jedno javno preduzee nije elelo na sebe da preuzme finansiranje realizacije odreenih planskih reenja bez garancije drave). Zakon iz 2009. godine je izbacio Ugovor o implementaciji plana kao instrument sprovoenja planova, ali je pokuao da kroz uvoenje detaljnijeg opisa implementacije planskih reenja i uvoenjem programa za sprovoenje prostornih planova otkloni navedeni jaz izmeu onih koji planiraju i onih koji sprovode odredbe prostornih planova. Program implementacije prostornih planova donosi se za sve prostorne planove (prostorni plan republike, regionalne prostorne planove i prostorne planove podruja posebne namene) pojedinano nakon njihovog usvajanja, dok je implementacija planskih reenja sastavni deo prostornog plana jedinice lokalne samouprave. Navedeni program predstavlja elaboraciju planskih reenja i navoenje finansijskih, organizaciono-tehnikih i legislativnih mera za njihovo sprovoenje. Metodoloki pristup za izradu navedenog dokumenta prvo je razvijen za potrebe izrade Programa implementacije prostornog plana Republike Srbije od 2010 do 2020. godine (od 2011 do 2015 godine) od strane republike agencije za prostorno planiranje. Kada su graani i zainteresovani investitori u fokusu, jedini nain uticaja na proces izrade Prostornih i urbanistikih planova je institut javnog uvida koji prema odredbama Zakona traje 30 dana. U toku navedenog perioda zainteresovane strane mogu u pismenom obliku dati svoje primedbe na Planska reenja, na koja na otvorenoj sednici komisije za planove obraiva plana daje odgovore. Meutim, zbog slabe vidljivosti izloenih planova, slabe komunikacije obraivaa plana i lokalne samouprave (koja oglaava javni uvid) ka graanima o znaaju navedenih dokumenata i uticaju na njihove ivote, kao i bez komunikacije ka investitorskoj zajednici koja je zainteresovana za formulisanje odreenih planskih re enja, planovi esto nisu na adekvatan nain javno predstavljeni, a iz navedenog sledi da se graani
najee susreu sa navedenim dokumentima tek prilikom realizacije odreenih svojih namera.
(3) Kartografska nepreciznost prostornih planova jedinica lokalne samouprave Ako se uzme u obzir da se prostorni planovi jedinica lokalne samouprave rade u razmeri 1:25.000 ili 1:50.000, onda se moe uvideti da se izdvajanje granica naselja ili prostornih celina ne moe raditi sa topografskih karata, ve se navedeno mora raditi prvo na geodetskim podlogama koje su krupnije razmere (1:1880, 1:2500) pa se zatim takve granice prenose na topografske karte koje su u sitnijoj razmeri. Prilikom prenoenja navedenih layera sa geodetskih na topografske karte (na kojima nema p arcela), deavaju se situacije gde se neke parcele zagube ili nedovoljno precizno ucrtaju, to dalje prouzrokuje statusne probleme za navedene parcele (da li su opte u graevinskom rejonu ili ne). Identina je situacija sa uslovima za izdavanje informacija o lokaciji ili lokacijskih dozvola za objekte infrastrukture ili pojedinane objekte koji se grade u ataru, jer urbanistike uslovljenosti nisu najbolje itljive sa navedene sitne razmere topografskih karata. Zbog ovih situacija deavaju se greke u tumaenjima uslovljenosti za odreene prostore u obuhvatu prostornog plana i posledino tekoe u izdavanju lokacijskih i graevinskih dozvola.
(4) Nepreciznost planova u pogledu definisanja urbanistikih i tehnikih uslova Jedna od estih situacija u praksi za prostorne planove jedinica lokalne samouprave je da odreena pravila ureenja ili graenja u ataru nisu jasno definisana ili su naprotiv prestroga (i za objekte visokogradnje i za objekte niskogradnje infrastrukturu), te onda se javlja problem sprovoenja navedenih planova kroz nadlena odeljenja za urbanizam i graenja u jedinicama lokalne samouprave. Problem se sastoji uglavnom u definisanosti parametara izgraenosti i zauzetosti parcela, gde se investitoru namee na primer potreba kupovanja velikih povrina zemljita da bi izgradio odreeni objekat (npr. farma, mlin, silos). Navedeno dovodi sve investitore u isti poloaj bez obzira da li se radi o malom poljoprivrednom individualnom gazdinstvu ili velikoj kompaniji. I jedni i drugi imaju obavez u istih urbanistikih parametara esto bez obzira na kapacitet njihove predviene proizvodnje ili mogunosti finansiranja predvienog projekta. esti su sluajevi da se odreene oblasti uopte nisu obradile u prostornom planu jedinice lokalne samouprave (posebno u domenu novih tehnologija, obnovljivih izvora energije, kapitalnih investicionih objekata primer karting staza ili autodroma). Sutinski, plan ne definie mogunost izgradnje navedenih objekata, ali ih i ne zabranjuje. Upravo ovakve situacije najee prouzrokuju situacije strunog arbitriranja koje su est ali i rizian (vodi u prekraj) nain reavanja spornih situacija, dok sa druge strane vodi u proces Izmena i dopuna planskog dokumenta koji dugo traje. Ono to se na alost i dalje tee razume od strane predstavnika vrioca vlasti na nivou lokalne samouprave je da je planiranje proces a plan samo strateki dokument, te je koncept planiranja neophodno kontinuirano
sprovoditi i unapreivati, a ne od investitora do investitora i od sluaja do sluaja kako se to danas najvie i ini. Zakon o planiranju i izgradnji uveo je mogunost da se kroz prostorni plan jedinice lokalne samouprave obrauju i ona naselja za koja kasnije nee biti urbanistike razrade (graevinska dozvola dobija se direktno iz prostornog plana). Navedeno je reeno izradom ema prostornog razvoja koje imaju sve kljune determinate planova detaljne regulacije, i koji su navedenim naseljima koja se obrauju. Navedene eme prostornog razvoja nasel ja izrauju se na geodetskim osnovama namenjenim za izradu urbanistikih planova i bile bi dodatak u odeljku referalnih karata prostornog plana jedinice lokalne samouprave. Meutim, ono to jeste problem u ovakvom reavanju problema urbanistikog reavanja kroz prostorni plan, jeste cena izrade jednog takvog plana. Koliko vremena i truda treba jednoj planerskoj kui da uradi Prostorni plan jedinice lokalne samouprave sa velikim brojem seoskih naselja (preko 30) koja su morfoloki neuniformisana i neujednaena, sa razliitim prostornim problemima i sa dovoljno elemenata za izdavanje lokacijskih i graevinskih dozvola, kako za objekte infrastrukture i javne namene tako i za privatne investitore? Zbog svega navedenog dolazi do interpolacije (odabira slinih tipova izgradnje objekata) i definisanja optih pravila ureenja i graenja za sline tipove naselja, gde kao posledica dolazi do pojave izuzetaka za koja pravila ne vae i za koje je problem direktno iz plana dati lokacijsku dozvolu. U datom sluaju opet se primenjuje institut strunog arbitriranja kao instrumenta za reavanje datog problema.
(5) Neophodnost detaljne urbanistike razrade (hiperprodukcija planova) Za one prostore za koje se predvia dodatna urbanistika razrada, Prostor nim planom jedinice lokalne samouprave definie se obuhvat (geodetski opisan) i tip urbanistikog ili tehnikog dokumenta kojim se razrauje (generalni urbanistiki plan, plan generalne regulacije, plan detaljne regulacije ili urbanistiki projekat). U odnosu na brojnost problema za koje je neophodna detaljna urbanistika razrada definie se i broj navedenih planova. Meutim, ova mogunost formiranja prostornih i naseobinskih celina prostornim planom jedinice lokalne samouprave prouzrokovala je hipertrofiju planiranja izrade planskih dokumenata koja se legalizuje nakon donoenja Prostornog plana. Na ovaj nain jedna lokalna samouprava donosi Prostorni plan optine kojim reava jedan odreen broj svojih problema (pre svega u domenu izgradnje u ataru, javne infrastrukture i komunalnih povrina) dok sa druge strane sebi namee izradu veeg broja manjih planova (pre svega detaljne regulacije) manjih celina koje su mogle biti definisane tokom izrade Prostornog plana jedinice lokalne samouprave putem ema prostornog razvoja. Razlog ovakvom ponaanju tokom izrade Prostornog plana jedinice lokalne samouprave od strane obraivaa plana je veoma esto ugovorena cena izrade plana koja je niska, a sa druge strane i nepoznavanje procesa i osnova za izdvajanje urbanistikih celina koje bi se nakon usvajanja
Prostornog plana optine morale urbanistiki razraivati od strane predstavnika lokalne samouprave koji ugovaraju poslove. U sluajevima kada se urbanistiki dokumenti manjih celina moraju izraivati (planovi detaljne regulacije), lokalne samouprave najee (sem ukoliko se ne reava neki komunalni ili stambeni problem) ekaju odreene investitore koji zatim finansiraju izradu plana kako bi stvorili planski osnov za realizaciju svoje investicije, a posledino finansiraju i plansku razradu ireg prostora. Ova zamena uloga privatnih investitora i lokalne samouprave u finansiranju izrade urbanistikih dokumenata koje je predvideo prostorni plan (pre svega PDR -ova), znaajno usporava proces izdavanja graevinskih dozvola (posebno za one manje investitore koji nemaju mogunosti finansiranja izrade celokupnog PDR-a koji je iri od njihove interesne lokacije), jer umesto da jedinica lokalne samouprave ima uraen prostorni plan kojim bi mogla dati direktno uslove za izdavanje lokacijske i graevinske dozvole, ona namee investitoru potrebu izrade PDR-a iz kojeg bi te uslovljenosti dobio, ne raunajui da je investitoru daleko bitniji faktor u fazi pripreme investicije, vreme, nego novac koji je neophodan za izradu navedenog dokumenta. Zbog toga, investitori esto odlaze o d takvih lokacija, traei one gde su urbanistiko-planski uslovi povoljniji i gde direktno iz postojee dokumentacije mogu dobiti neophodne uslove i dozvole. Sa druge strane, ukoliko su lokacioni parametri lokacije izuzetno dobri, i investitor ne eli da menja lokaciju, lokalna samouprava je u situaciji da u minimalnom roku izradi odgovarajui urbanistiki dokument, to veoma esto dovodi na gornju granicu sposobnosti obraivaa plana da kreira kompleksan, kvalitetan i dugorono odriv urbanistiki plan. Ovo najee vodi u greku da se ceo urbanistiki plan formira u skladu sa interesima investitora dok se javni interes koji bi trebao da bude u fokusu izrade plana, titi samo deklarativno i u neophodnom minimumu, kao i interesi ostalih korisnika prostora. Takoe, neophodno je konstatovati da u Srbiji i dalje ima lokalnih samouprava (najvie onih nerazvijenih), koje i pored zakonskih obaveza (Zakona o planiranju i izgradnji i iz 2003. i iz 2009) i definisanih rokova, nisu izradile prostorne planove. Izgradnja u ataru ovih optina nije mogua bez planske razrade, to dodatno dovodi u nepovoljan poloaj kako lokalnu samoupravu koja bi elela da privue investitore, tako i investitore koji ne ele da ulau u planski nedefinisane i infrastrukturno slabo opremljene prostore (izuzev onih koji su sirovinsko orijentisani). Prostorni plan jedinice lokalne samouprave predstavlja najznaajniji dokument kojim se definie urbanistiko-strateki okvir razvoja ukupne teritorije jedne lokalne samouprave. Svakako da kompleksnost problema i tema koje obuhvata navedeni dokument neminovno podrazumeva i pojavljivanje odreenih greaka i potekoa u sprovoenju, ali sa druge strane nivo ureenosti sistema planiranja i izgradnje koju moe da proizvede je visok i opravdava sva ulaganja koja se ine tokom njegove izrade.
Urbanistiki planovi
(6) Sprovoenje urbanistikih planova kroz katastar nepokretnosti Shodno injenici da se urbanistikim planovima utvruju koridori javnog zemljita namenjeni za izgradnju infrastrukture (putevi, elektro-energetika, vodosnabdevanje i sl.), graenje na nekom prostoru zvanino ne moe da krene dok se ne formiraju parcele javnog zemljita (ulice) na koje bi odreene katastarske estice izlazile i na taj nain ispunjavale kriterijum da budu graevinske. Ovo je posebno uoljivo na onim prostorima za koje su uraeni planovi detaljne regulacije a namenjeni su za privrednu izgradnju, gde je urbanistiki reena mrea koridora za javnu infrastrukturu ali pravno-formalno navedeno zemljite nije isparcelisano tj. nisu formirane parcele ulica, te samim tim sve one povrine unutar plana koje nemaju izlaz na postojeu putnu mreu (najee atarskih puteva) i nemaju mogunost graenja. Sprovoenje urbanistikih planova kroz katastar nepokretnosti bi trebalo da bu de zakonski automatizam ali je zbog visoke cene sprovoenja koje su definisane jedinstvenim cenovnikom RGZ-a za celu Srbiju, ovo za lokalne samouprave najee jedna od poslednjih stvari kojima se bave (prilikom rebalansa budeta lokalne samouprave najee se ove stavke ukidaju primer Stare Pazove je indikativan gde se urbanistiki planovi usvojeni ak pre 5 godina i dalje nisu kompletno sproveli kroz katastar nepokretnosti).
(7) Aurnost geodetskih podloga koje se koriste za izradu urbanistikih planov a Za izradu urbanistikih planova najee se koristi geodetska podloga koju dostavlja bez nadoknade sluba za katastar nepokretnosti obraivau plana kada je jedinica lokalne samouprave investitor plana. Meutim, iako se dostavlja poslednje poznato stanje na terenu od strane slube za katastar, treba konstatovati injenicu da navedena sluba prati promene na terenu tek po prijavi za konstatovanje promene stanja (knjienje izgraenih objekata, promena katastarske klase zemljita i sl) ili kada se rade redovni katastarski premeri (veoma retko jednom u deset godina). Navedeno ima smisla ukoliko se tei voen ju stanja realno zavrenih i uknjienih objekata u jedinstvenoj evidenciji. Meutim poto urbanistiki plan treba da bude i plan koji definie uslove za legalizaciju ve izgraenih objekata, a posebno ureenje prostora koji je neplanski graen i bez jasno definisanih javnih povrina, navedene geodetske podloge nisu najbolje reenje kao podloga za izradu plana. Ukoliko se ne radi plan na adekvatnom ortofoto snimku, ili satelitskom snimku odgovarajue rezolucije, postoji mogunost da se donesu takva planska reenja koja ne odgovaraju stanju na terenu (planiranje ulica ili drugih objekata javne infrastrukture na terenu gde je to fiziki izgraenim objektima onemogueno). Ovo se reava terenskim radom, ali zbog male cene izrade planova kao i kratkog vremena koje je na raspolaganju lanovima tima koji izrauju plan, najee se oslanjaju na iskustvo od ranije o stanju na terenu to neminovno vodi u greke, a nemogue je obii kompletan teren ma koliko on ogranien bio, pre svega u gusto naseljenim delovima naselja. Svi pobrojani problemi koji se tiu konteksta aurnosti
geodetskih podloga, kao i posledino uspostavljanja koridora javnog zemljita bez kojih nema izgradnje, direktno utiu na proces izdavanja lokacijskih dozvola koje se izbegavaju izdavati pod raznim izgovorima (zbog straha od upravnog i urbanistikog inspektora koji bi mogao oboriti odluke ili reenja, organa koji su nadleni za izdavanje lokacijskih dozvola, to sa druge strane povlai i prekrajne prijave protiv odgovornih pojedinaca iz nadlenih odeljenja uprave i posledino obaranje reenja i ulazak u parniki postupak stranke koja tada tui lokalnu samoupravu zbog materijalne i nematerijalne t ete koja joj je naneta obaranjem navedenih reenja), te se strankama objanjava najee da je usvojen plan lo, zbog greaka obraivaa plana (koje nisu konstatovane tokom javnog uvida i procesa strune kontrole), te se strankama savetuje da ekaju dok ne doe na red izmena i dopuna navedenog urbanistikog plana, to moe trajati i nekoliko godina.
(8) Detaljnost urbanistikih i tehnikih uslova dobijenih od nadlenih institucija koji su ugraeni u plan Izrada urbanistikih planova podrazumeva i prikupljanje uslovljenosti i smernica od nadlenih lokalnih, regionalnih i dravnih ustanova, javnih preduzea, direkcija i drugih instanci koji imaju direktne ingerencije za upravljanje odreenim resursima drave (vode, ume, odbrana, energetika itd). Tokom izrade urbanistikih planova, navedenim institucijama alje se zvanini dopis sa osnovnim razvojnim elementima koji se planiraju na odreenom prostoru da bi kontaktirana ustanova mogla da sagleda problemski aspekt iz svoje vizure i da bi na pravi nain uspela da dimenzionie ogranienja i usmerenja iz sfere njihovog sektora. Meutim, iako sa najboljom namerom, dopisivanje sa zvaninim institucijama se (zbog neusaglaenosti sektorskih zakona - o vodama, umama, energetici itd) pretvara u dugotrajan i muan proces, koji najee negira osnovnu intenciju plana, a to je usaglaavanje interesa razliitih korisnika prostora. Takoe, neuniformisanost strukture i obima odgovora razliitih nadlenih institucija, dovodi do stanja u kojem se nedovoljno tehnikih informacija unosi u urbanistiki plan, te se dolazi u situaciju da plan bude upljikav kada su uslovi za izdavanje lokacijske dozvole za razliite objekte u pitanju i njihovo povezivanje na naseljsku infrastrukturu. Posebnu teinu navedeni problemi dobijaju kada se stave u kontekst finansiranja izrade planova detaljne regulacije gde investitor nije lokalna samouprava ve privatni kapital kome je vreme izrade planske i projektne dokumentacije bitan faktor. U tom kontekstu dopisivanje sa nadlenim institucijama postaje posao privatnih agencija za posredovanje gde se dodatno ojaava sistemska korupcija i gde se po privatnim linijama ubrzavaju procedure izdavanja navedenih urbanistikih uslova za pojedine investitore koji su spremni da navedeni proces dobijanja uslova ubrzaju. Na alost, iako je proces odgovora nadlenih slubi Zakonom o planiranju i izgradnji utemeljen na 30 dana, postoje veliki dravni sistemi (Vode Vojvodine npr.) koji redovno navedene rokove probijaju, te privatnim investitorima ne preostaje previe izbora ukoliko ele da dinamiku investicije ubrzaju. Sa druge strane, ukoliko je investitor lokalna samouprava, jedino direktne politike linije lobiranja doprinose da se
ubrzaju procedure dobijanja uslova za izradu odreenih urbanistikih planova, a isto vai i za tehnike uslove i saglasnosti ije je izdavanje proceduralno jo kompleksnije.
(9) Institut arbitriranja u tumaenju urbanistikih planova Iako je Zakon o planiranju i izgradnji iz 2003. godine predvideo rokove za izradu Prostornih planova jedinica lokalne samouprave kao i urbanistikih planova sedita lokalnih samou prava (a takoe i Zakon iz 2009), veliki broj naselja koja nisu sedita lokalnih samouprava i dalje ili nemaju urbanistike planove ili imaju planove koji su raeni pre vie od 25 godina. U kontekstu formalno-pravnih uslova, navedena naselja sa zastarelim planovima i dalje imaju planski okvir za izdavanje lokacijskih i graevinskih dozvola (uz pomo odgovarajuih pravilnika i uredbi kojima se definiu parametri izgradnje objekata razliite namene), ali je ovde neophodna struna arbitraa odeljenja nadlenog za urbanizam lokalne samouprave. Ovo je jedno od kritinih mesta u procesima izdavanja graevinskih dozvola jer se struna arbitraa moe usmeravati u razliitim pravcima u skladu sa trenutnim interesima lokalne samouprave ili zainteresovanog investitora. Napominjemo da u ovim sluajevima nema komisije za planove koja donosi odluku ili miljenje o navedenim sluajevima, ve se direktno formulisana lokacijska dozvola potpisuje od strane nadlenih lica lokalne samouprave i dalje procesuira. Pored arbitriranja u tumaenju urbanistikih planova, posebno p ogodno mesto na kojem se mogu zastupati interesi privatnih investitora su optinske komisije za planove, iji rad je ureen pravilnikom o radu navedene komisije, a ijim radom predsedava odabrano lice od strane SO lokalne samouprave. U radu komisije uestvuju i dva predstavnika delegirana od strane Ministarstva nadlenog za poslove. Meutim i pored njih, ostali lanovi komisije su brojniji i ukoliko se odreeni sluajevi koji se razmatraju na komisiji smatraju prioritetnim za realizaciju (i po cenu nekih urbanistikih nedoreenosti ili loih reenja), komisija moe navedeni dokument usvojiti i uz protivljenje najstrunijih lanova koji su delegirani od strane Ministarstva. Preciznije, komisija je sastavljena od 3 lana koja delegira Ministarstvo nadleno za poslove urbanizma i izgradnje, dok je ostalih 8 lanova delegirano od strane lokalne samouprave ukljuujui i predsednika komisije. Teorijski gledano, sva tri struna lana komisije mogu biti protiv odreenih zakljuaka, ali je ostatak komisije brojniji te se prostim preglasavanjem odreeni zakljuci koji nisu u saglasnosti sa optim interesom mogu usvojiti. Takoe, u sluaju da je obraiva plana na javnom uvidu odreenog planskog dokumenta zauzeo negativan stav prema odreenim primedbama zainteresovanih strana, komisija za planove (ak i bez objanjenja to se u praksi i deavalo!) moe usvojiti navedene primedbe. U svakom sluaju komisija za planove lokalne samouprave je poslednje struno telo koje odobrava planskoj dokumentaciji da bude upuena na usvajanje kod skuptine optine lokalne samouprave. Iz navedenog se moe uvideti da se odreenim intervencijama prema lanovima komisije za planove ili predsedniku komisije za planove direktno moe instruirati
donoenje odreenih odluka koje mogu biti i u suprotnosti sa odredbama javnog interesa. Struni lanovi komisije, najee zbog elje da i dalje rade u navedenim komisijama (zbog dnevnica koje su vie od prosenih dnevnica drugih organa) bivaju uzdrani ili deklarativno protiv ali ne poteu institute albe prvostepenim i drugostepenim nadlenim organima. uvena reenica jednog predsednika komisije za planove u jednoj lokalnoj samoupravi (i svojevremeno direktora direkcije za izgradnju) najslikovitije doarava atmosferu u navedenim komisijama: Drage kolege, moje miljenje je, a znam da e se komisija sloiti sa mnom, da navedeni dokument prihvatimo!
5. Preporuke
Zakonski utemeljiti minimum profesionalnih referenci privredn ih drutava i uvesti njihovo licenciranje za obavljanje poslova iz domena prostornog i urbanistikog planiranja; Rezultat: ureenje trita izrade planske dokumentacije i stabilizacija cena na nivou trinog optimuma a ne minimuma kako je sada. Uneti zakonske odredbe kojima bi se omoguila participacija zainteresovanih strana na kraju realizacije svake faze izrade planskog dokumenta umesto samo u jednoj fazi (javnog uvida) kako je sada; Rezultat: vii nivo inkorporiranosti zahteva zainteresovanih strana koji je usaglaen sa javnim interesom. Pored Zakonom definisanih referalnih karata prostornog plana jedinice lokalne samouprave, utvrditi obavezu prikaza na geodetskim podlogama svih ustanovljenih graevinskih rejona naselja i prostornih celina; Rezultat: jas an uvid u geodetske granice graevinskih rejona naselja i prostornih celina na geodetskim podlogama umesto na topografskim koje se upotrebljavaju kao podloge za referalne karte prostornog plana. Definisati ujednaen nivo prikaza urbanistiko-tehnikih uslovljenosti (u vidu obrasca tabele) koju bi svaki obraiva plana morao da popuni za svaku planiranu namenu u prostoru i sve tipove planirane izgradnje za koju e planski dokument predstavljati osnov za izdavanje lokacijske dozvole. Rezultat: uniformisan prikaz svih neophodnih elemenata za izdavanje lokacijske dozvole koji je lak za strunu kontrolu, metodoloki usaglaen i za razliite namene objekata i instruktivan kada je slubena korespondencija sa nadlenim organima u pitanju (definisani svi neophodni elementi koje nadleni organ treba dostaviti da bi se tabela popunila iz domena njihovih ingerencija). Urbanistiku razradu Prostornih i urbanistikih planova nije mogue ograniiti normativno (kroz formu zakona), jer je svaki prostor specifian za sebe i teorijski moe zahtevati veoma visok nivo razrade koju jedna vrsta plana detaljno ne moe ispratiti (veliki broj detalja koji se ne mogu obraditi u jednom dokumentu primer: jedan PGR moe u sebi imati potrebu razrade i sa 4-5 PDR-ova); Instrument kojim se moe donekle umanjiti vea planska razrada u budunosti jeste dogovaranje i ugovaranje izrade PGR -a
(uzet kao primer), u kojem bi se dali svi elementi plana detaljne regulacije u onim zonama gde bi bila predviena njihova izrada (tamo gde je to mogue). Na taj nain bi cena izrade navedenog dokumenta bila via, ali bi se u budunosti smanjila potreba ponovne izrade plana (faktor vreme je veoma bitan za investitore). Kljuni momenat u navedenom jeste cena ugovaranja izrade plana izmeu naruioca plana i obraivaa plana to jeste odnos ponude i potranje (cena = proizvod). Zbog navedenog je demonopolizacija trita izrade planske dokumentacije od velikog znaaja i za sam kvalitet planske dokumentacije koja bi se izraivala i njen obim razrade. Trenutno, na bazi odluka lokalnih samouprava o davanju iskljuivog prava jednom javnom preduzeu kojem su osniva za izradu planske dokumentacije (omogueno trenutnim zakonom o javnim nabavkama), optine su upuene samo na jedno urbanistiko preduzee, a esto da bi se izbegao proces javnih nabavki (koji je dugaak i optereuje administraciju posebno malih optina) ta preduzea su u poziciji da i sama nameu uslove (cene i kvalitet izrade), dok su lokalne samouprave najee u poziciji da ih hitno navedeni dokument treba te pristaju na planove koji su manje razraeni urbanistiki, sa manjom cenom i sa manjim vremenom izrade, to kasnije uveava broj problema koji se javljaju u realizaciji odreenih investitorskih poduhvata. Uvesti programsko budetiranje unutar lokalnih samouprava i obaveznu stavku svake godine: sprovoenje urbanistikih planova kroz RGZ ili da navedeno bude deo obaveza lokalne direkcije za izgradnju svake godine. Rezultat: kontinuirano i fazno sprovoenje urbanistikih planova. Izrada urbanistikih planova na aurnim satelitskim snimcima visoke rezolucije (min 0,2 m veliina piksela) preklopljenim sa geodetskim podlogama kao zakonska obaveza za izradu planova; Navedeni snimci mogu se komercijalno kupiti u zemlji i inostranstvu a program Google Earth Professional predstavlja jednu od alternativa za rad takoe; uvoenje GIS-a predstavlja sistemsko reenje navedenog problema, gde bi sve komunalne slube, nadlena preduzea i katastar nepokretnosti u lokalnoj samoupravi unosili svoje aurne podatke koji bi bili dostupni zainteresovanim stranama, posebno za potrebe izrade urbanistikih i prostornih planova. Rezultat: Izrada urbanistikih planova i formiranje reenja na osnovu aurnog stanja sa terena
Harmonizacija Zakona o planiranju i izgradnji i osnovnih sektorskih zakona koji reguliu oblasti energetike, voda, uma, odbrane, telekomunikacija i sl. posebno u domenu rokova, detaljnosti i drugih elemenata neophodnih za izdavanje lokacijskih dozvola na bazi urbanistikog plana. Definisanje osnovnog korpusa tehnikih informacija neophodnih za formiranje urbanistikih reenja formiranje uniformnog obrasca urbanistikih i posebno tehnikih uslova koje nadlena preduzea i ustanove treba da izdaju za potrebe izrade urbanistikih planova i glavnih projekata za razliite investitore; urediti navedeno kroz donoenje odgovarajueg podzakonskog akta ili uredbe. Rezultat:
ujednaeno tumaenje rokova i detaljnosti prikaza za izdavanje urbanistikih i tehnikih uslova od strane nadlenih institucija. Uspostaviti sistemsku kontrolu urbanistikog arbitriranja od strane nadlenih urbanistikih inspekcija kreirati zakonsku obavezu kontrole svih lokacijskih dozvola izdatih na osnovu planova starijih od 2003. godine. Rezultat: manji nivo korupcije u oblasti urbanizma i graenja i bra izrada urbanistikih planova nove generacije (planovi na osnovu postojeeg Zakona o planiranju i izgradnji). Formalizovati (zakonski utemeljiti) intenzivniji nivo komunikacije obraivaa plana i nadlenih organa i preduzea lokalne samouprave iz resora komunalnih delatnosti i urbanizma i graenja kako bi se direktnijom i intenzivnijom komunikacijom dobila i kvalitetnija planska reenja (nasuprot prostom dopisivanju i iznoenja liste zahteva od jedne ili druge strane). Zbog razliitih politikih razloga (politika podela javnih preduzea) i razliitih ingerencija na nivou lokalne samouprave, esta je pojava neujednaene komunikacije (ili njeno popuno odsustvo) izmeu kljunih aktera lokalnog razvoja. Navedeno dovodi do izrade planske dokumentacije koja nije podjednako tretirala interese razliitih komunalnih sektora lokalne zajednice, to kasnije dovodi do delimine ili potpune opstrukcije u sprovoenju planskih reenja. Rezultat: vii kvalitet planskih i urbanistikih reenja i stepen njihove ugraenosti u razvojne planove lokalnih nadlenih preduzea i ustanova. Zakonski uspostaviti vie profesionalne kriterijume za delegiranje lanova optinske komisije za planove (min. 10. god. rada u struci, posedovanje licenci Inenjerske komore Srbije i sl), jer postoje sluajevi gde su postavljeni lanovi komisije ljudi koji nikada nisu radili u struci niti imali veze sa oblau planiranja i izgradnje. Rezultat: vii nivo profesionalizacije i kvaliteta odluka optinske komisije za planove; depolitizac ija optinskih komisija za planove.
URBANISTIKI PROJEKAT I UTICAJ NJEGOVE IZRADE I SPROVOENJA NA PROCES IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U SRBIJI
1. Propisi Zakonska regulativa koja regulie oblast izrade Urbanistiko-tehnike dokumentacije (Urbanistiki projekti, Projekti preparcelacije i parcelacije kao i projekti ispravke granica susednih parcela) dugo je bila regulisana Zakonom i planiranju i izgradnji ( Sl. glasnik RS br. 47/2003) i Pravilnikom o optim uslovima parcelacije i izgradnji i sadrini, us lovima i postupku izdavanja akta o urbanistikim uslovima za objekte za koje odobrenje za izgradnju izdaje optinska, odnosno gradska uprava (Sl. glasnik RS br. 75/2003). Navedeni Zakon i
Pravilnik zajedniki su obraivali teme parcelacije, preparcelacije i definisanja uslova za izgradnju u zonama razliitih gustina izgraenosti, kao i sadrinske aspekte izrade Urbanistiko-tehnike dokumentacije. Jedna od kljunih odrednica tada vaeeg Zakona o planiranju i izgradnji (Sl. glasnik RS br. 47/2003) je bila mogunost parcelacije i preparcelacije kroz izradu Urbanistikog projekta. Sa usvajanjem Zakona o planiranju i izgradnji iz 2009. godine ( Sl. glasnik RS br.72/2009), projekti parcelacije i preparcelacije (kao i projekti ispravke granica susednih parcela) izdvojeni su iz sadraja Urbanistikih projekata, shodno tenji Zakona da procese formiranja graevinskih parcela i njihovo prethodno vlasniko reavanje, unapred definie, pa tek zatim urbanistiki reava. U skladu sa navedenim Usvojen je Pravilnik o optim pravilima za parcelaciju, regulaciju i izgradnju (Sl. glasnik RS br. 50/2011) koji je pravni naslednik prethodnog (Sl. glasnik RS br. 75/2003). Shodno navedenom pravni osnov za izradu Urbanistiko-tehnike dokumentacije jeste Zakon o planiranju i izgradnji (Sl. glasnik RS br. 72/2009, lanovi 60-68).
2. Situacija u praksi Urbnistiki prkt prdstvl svvrsnu urbnistiku rzrdu prcl, kim prdvin rzrd svih urbnistik-thnikih dtl nphdnih z izgrdnju bkt psbn u kntkstu pvzivnj n kln infrstrukturn sistm. Urbnistiki prkt s dnsi kd t prdvin drdbm generalnog urbanistikog plana (GUP), plana generalne regulacije (PGR) i plana detaljne regulacije (PDR) k i n snvu drdbi prostornog plana optine (PP) ili prostornog plana podruja posebne namene (PPPN) z n prstr ki s nlz vn grvinskih rn ili n mstim k s urbnistikim plnvim vi n rzruu. Urbanistiki projekat je investitorski dokument i njegova izrada predstavlja vezu izmeu projektovanja i urbanizma, a osnovna uloga mu je usmeravanje investitora da svoj glavni projekat to bolje uklopi u prostorni kontekst parcele i ireg okruenja. Shdn injnici, d urbnistiki prkt prdstvl dtlniu rzrdu urbnistikih uslvlnsti iz plnsk i urbnistik dkumntci vig rd, u njmu s mnifstuu sv ndrnsti plnsk dkumntci vig rng, psbn u kntkstu usl vlnsti z priklunj n rzliitu kmunlnu infrstrukturu. Zbg nvdng s z ptrb izrd urbnistikg prkt pnv tr, vg put thniki uslvi d ndlnih instituci (dk su s z izrdu dgvrug pln vig rd trili urbnistiki uslvi). Zbg vlikg br invstitrskih zhvt u prstru k i zbg st ndvln dtln rzvinih urbnistikih prmtr z izdvnj lkcisk dzvl (mu pt uzrk ml cn izrd plnv zbog velikog obima nelojalne konkurencije), dn d instrumnt sprvnj urbnistikih rnj st uprv institut izrd urbnistikg prkt, kim s cn urbnistik rzrd lkci prnsi n invstitr.
Zbg vg bra urbnistikih prkt k nphdn izrditi, n tritu urbnistik prktng knslting, pvi s vi br mlih rhitktnsk-prktntskih bir, ki su s pli bviti izrdm urbnistikih prkt, r su n s invstitrim pstizli dgvr bdinjnm urbnistikm i prktntskm knsltingu gd n urbnistiki knslting bi t ki s cnvn nipdtv zrd blg ugvr z prktvnj invstitrskg bkt. Zbg nvdng drstin i p kvlitt izrd urbnistikih prkt, ki su rni d strn ndvln strunih prktnt s mlim iskustvm u blsti urbnizm, t nminvnst bil i du zdrvnj n ptinsk kmisii z plnv (vrnj urbnistikg prkt n drdu p nklik put), t n kru rzultirl s vim vrmnm nphdnim z ishdvnjm grvinsk dzvl. Prm Zknu Plnirnju i izgrdnji iz 2003. gdin, krz urbnistiki prkt s rvl i prclci i prprclci ztim i nphdn urbnistik rzrd invstici k bi s rlizvl. Zknm Plnirnju i izgrdnji iz 2009. gdin, prclci i prprclci (k i prkt isprvlnj m), dvni su u psbn thnik prcs d urbnistikg prkt km i prthd (prv s rvu imvinsk-prvni i gdtski spkti prcl p tk nd urbnistiki). Nvdn situci dvl d injnic d s u mngim dlvim rdnih zn i nsl, tm gd ni izvrn prclci i frmirn prcl ulic (prm drdbm urbnistikg pln), ni mgu ni pristupiti izrdi urbnistikg prkt prcl, r n nm izlz n frmirnu prclu ulic (im n ispunjv uslv d pstn grvinsk prcl). Prm drdbm Zkn iz 2003. u prksi s prcl ulic u nrgulisnim dlvim nsl i rdnih zn frmirl pstpn, dvnjm dl prcl krz urbnistiki prkt (svki invstitr d sv prcl), d bi s krz izvstn prid frmirl prcl vng zmlit. Nvdn bil mgu, r PDR ir zn dfinis rgulciu vng zmlit k s krz urbnistiki prkt prtil k imprtiv. Nvi zkn iz 2009. prdvid prv frmirnj prcl ulic (krz instituciu ksprprici i utvrivnj vng intrs), t znn uspril sprvnj urbnistikih plnv n trnu gd nisu rgulisn vn pvrin ( psbn indiktivn d lkln smuprv n v nin mru d trin vlrizuu zmlit k prdmt ksprprici, dk su s u prthdnm sluu invstitri bz ndknd dricli dl prcl). S drug strn novi zakon je omoguio (posebno u zonama stanovanja), frmirnj prcl ulic uklik s svi vlsnici prcl n drnm prstru usgls d s driu dl prcl bz ndknd u krist Drv, k ztim nvdn stnj knsttu krz stvrnj prcl ulic. utim, kluni fktr z sprvnj nvdng intrs i rln lgistik lkln smuprv z sprvnj nvdnih ktivnsti n trnu (zbg brnsti urbnistikih rnj (vng zmlit)) ke nphdn sprvsti. Zbog navedenog je nphdn ir i krdinirn ktivnst lkln smuprv, k n ni zintrsvn z nvdn sm uklik n psti intrs odreenog invstitr ki frsir z rlizciu navedenih radnji.
3. Analiza problema Izrada Urbanistikih projekata ne predstavlja kompleksan posao (u smislu brojnosti radn ih operacija), meutim sutina njihove izrade ogleda se u nivou detaljnosti ulaznih podataka koje dokument mora da sadri i koji se dobijaju kako na osnovu Urbanistike ili planske dokumentacije vieg nivoa, kvaliteta Idejnog projekta za objekat koji je pr edmet realizacije, opisa tehnolokih procesa koji e se na parceli odvijati, tako i tehnikih uslova koje dostavljaju nadlene institucije. Probleme koji se u praksi javljaju u procesu izrade Urbanistikog projekta moemo podeliti u tri grupe: Problemi vezani za nerealne zahteve investitora koji po svaku cenu ele da proguraju UP kroz komisiju za planove te je za navedene objekte u isto vreme teko (nemogue) dobiti odgovarajue tehnike uslove; UP st mst gd invstitri pkuvu d prbu rnj PDR-, n kd indks izgrnsti, zuztsti, pvrin pd zlnilm i sbrnicm. u s pkuv st rzliitim frmulcim i tumaenjima nvdnih urbnistikih pmv, zbuniti i pridobiti strun kmisi, kk bi s prvukl rnj k invstitru dgvr. Problemi vezani za nedovoljno kvalitetnu plansku i urbanistiku osnovu za izradu UP, te kroz izradu UP, odgovarajui podugovara luta traei pravi urbanistiki kontekst tumaenja u prostoru, koji Komisija za planove sa jedne strane moe da prihvati ili odbije (opet u skladu sa individualnim tumaenjem situacije na terenu jer je planski osnov nedovoljno definisan). Problemi vezani za brzo, pravovremeno i sadrinski adekvatno dostavljanje odgovarajuih tehnikih uslova za potrebe izrade UP-a (slian problem kao i za izradu urbanistikih i prostornih planova).
Shodno injenici da su imovinsko pravni i geodetski aspekti parcele morali biti reavani pre izrade UP-a, navedeni problemi se ne manifestuju kod izrade UP-a.
4. Preporuke Profesionalna dilema: Ili rditi dtlni plnv dtln rgulci s svim lmntim z izdvnj dzvl (na nain kk s rdi kd s pvi vliki invstitr ki finnsir c PDR gd s z njg izrd snv z izdvnj lkcisk, z sv stl s rdi UP t s rdi u sluvim kd s zn invstitr i njgv nmr (brm idni prkt d im), ili rditi PDR-ov ki rvu sm snvn urbnistik prmtr, d s krz UP sv stl n prcli rv? N t nin s trt i rzrd i trkv i vrmn prbcu n invstitr? U sutini, kd bi PDR bi snv z izdvnj grvinsk dzvl, nd bi s n br ishdvl pd uslvm d pln bud dvln instruktivn u svim lmntim z nvdn i da pretpostavi sve mogue kapacitete i namene objekata koji bi se mogli graditi (to je izuzetno teak nemogu posao). injenica je da je svaka parcela tehniki zaseban
sistem koji zahteva individualan pristup (posebno u vezi saobraaja i struje). Da li je mogue odreeno srednje reenje kako se ne bi traili dva puta slini uslovi od nadlenih ustanova (urbanistiki za PDR i tehniki za UP)? Da li je mogue traiti na kraju procesa izrade glavnog projekta samo tehnika saglasnost na navedeni projekat koji bi bio uraen u skladu sa uslovima iz urbanistikog plana? Komisije za planove lokalnih samouprava treba da insistiraju na to ujednaenijem nivou razrade urbanistikih uslovljenosti posebno kod PGR-ova i PDR-ova (tamo gde je to mogue - iskljuivost u ovom zahtevu je nerealna) za sve parcele u obuhvatu plana koje bi svaki obraiva plana morao da popuni za pretene planirane namene u prostoru i tipove planirane izgradnje za koju e planski dokument predstavljati osnov za izdavanje lokacijske dozvole. Rezultat: Ujednaen planski osnov za izdavanje lokacijskih dozvola za sve parcele u obuhvatu plana i potencijalne investitore i drastino smanjena potreba i brojnost izrade urbanistikih projekata teret trokova urbanistike razrade je prebaen na lokalne samouprave na ovaj nain, dok investitor snosi trokove izdavanja graevinske dozvole. Navedeno e posledino uticati na poveanje trokova izrade planova od strane obraivaa planova ali e u budunosti pojeftiniti i ubrzati realizaciju investicija to je od krucijalnog znaaja i za lokalnu samoupravu i za zainteresovane investitore.
Pokrivenost Republike Srbije planskom dokumentacijom
Donoenjem Zakona o planiranju i izgradnji 2003. godine, stvoren je formalni okvir za uspostavljanje Republike agencije za prostorno planiranje, kojoj je jedna od kljunih aktivnosti bila unapreenje stanja u sektoru izrade prostornih i urbanistikih planova, posebno prostornog plana Republike Srbije, regionalnih prostornih planova i prostornih planova podruja posebne namene. Shodno injenici da su lokalne samouprave direktno nadlene za izradu, usvajanje i sprovoenje urbanistikih planova, kao i da je ivotni ciklus izrade, izmena i dopuna urbanistikih planova veoma dinamian, aurnost u praenju stanja usvojenih i vaeih urbanistikih planova iskljuivo je u nadlenosti lokalnih samouprava. Agencija za prostorno planiranje je uspostavila sistem praenja usvojenih prostornih i urbanistikih planova lokalnih samouprava (www.rapp.gov.rs:4000/planovi), ali su za aurnost navedenih podataka nadlene iskljuivo jedinice lokalne samouprave. Takoe, u nastavku navodimo i tabelarni prikaz o stanju planske dokumentacije u lokalnim samoupravama prema podacima Ministarstva ivotne sredine, rudarst va i prostornog planiranja Republike Srbije iz maja 2012. godine.
Karta regionalnih prostornih planova (stanje jun 2011)
Prostorni planovi podruja posebne namene - infrastruktura (stanje jun 2011)
Prostorni planovi podruja posebne namene zatiena i turistika podruja, akumulacije i rudarski baseni - (stanje jun 2011)
Prostorni planovi optina i gradova stanje jun 2011
Izvor: Program implementacije prostornog plana Republike Srbije od 2010. do 2020.godine za period od 2011 do 2015. godine; Beograd 2011.
ANEKS 3. PREGLED PROCEDURA PRED NADLENIM ORGANIMA, POSEBNIM ORGANIZACIJAMA I JAVNIM PREDUZEIMA
1. Uvod Administrativni koraci koji se moraju preduzeti u izgradnji su regulisani sistemskim Zakonom o planiranju i izgradnji (Slubeni glasnik RS, br. 72/2009, 81/2009 - ispr., 64/2010 - odluka US i 24/2011 - u daljem tekstu: ZPI) i nizom sektorskih zakona koji reguliu reim korienja, upravljanja i finansiranja pojedinih javnih resursa koji predstavljaju neke od najvanijih inilaca u postupku izgradnje (vode, putevi, elektroenergetska mrea, ivotna sredina itd). Meutim, sektorski propisi koji ureuju pojedine javne resurse nisu usaglaeni sa ZPI, i propisuju dodatne administrativne korake u odnosu na ZPI kao krovni zakon. Veina sektorskih propisa uvodi, mimo koncepta i u suprotnosti sa odredbama ZPI, nove instance odluivanja koje su u nadlenosti tela koje vre upravljanje pojedinim resursima od javnog znaaja. Sektorski propisi po pravilu uvode nekoliko postupaka i nivoa odluivanj a kroz koje mora da proe svaki graevinski projekat. U najveem broju sluajeva to su: a) izdavanje tehnikih uslova od strane upravljaa javnog dobra, b) davanje saglasnosti na projektnu dokumentaciju i c) finalno odobrenje koje se realizuje kroz potpisivanje ugovora. Na ovaj nain, kao deo administrativnog okvira za izgradnju uvode se potpuno novi nadleni organi od kojih svaki moe da svojim aktom ili neinjenjem da zaustavi postupak izdavanja graevinske dozvole, multiplikuju se postupci i uvode dodatni trokovi. Kao ilustrativan primer novih taaka komunikacije sa administracijom koji podrazumevaju donoenje odluke administracije kojom se odobrava nastavak projekta, ispod su navedeni tehniki uslovi koje je neophodno pribaviti u jednom tipinom poduhvatu izgradnje industrijskog objekta: 1. Tehniki uslovi za prikljuenje na elektroenergetsku mreu, 2. Tehniki uslovi za prikljuenje na vodovodnu i kanalizacionu mreu, 3. Tehniki uslovi za prikljuenje na javnu saobraajnicu (JLS), 4. Tehniki uslovi za prikljuenje na gasovodnu mreu, 5. Tehniki uslovi za prikljuenje na telekomunikacionu mreu, 6. Tehniki uslovi za prikljuenje na grejanje, 7. Vodni uslovi od JP Srbija vode / JP Vode Vojvodine, 8. Tehniki uslovi i mere protivpoarne zatite (MUP) 9. Odluka o potrebi izrade / izrada studije o proceni uticaja na ivotnu sredinu, 10. Tehniki uslovi za prikljuenje na dravne puteve od JP Putevi Srbije, 11. Tehniki uslovi za elezniku infrastrukturu (JP eleznice Srbije),
12. Uslovi za izgradnju sklonita ili obraun naknade u visini od 2% od vrednosti objekta, 13. Akt o uslovima zatite prirode od Zavoda za zatitu prirode, 14. Tehniki uslovi Zavoda za zatitu kulturnih dobara, 15. Tehniki uslovi za objekte od znaaja za odbranu zemlje (ministarstvo nadleno za poslove odbrane), 16. Tehniki uslovi od Direktorata za civilno vazduhoplovstvo, 17. Drugi tehniki uslovi nadlenih organizacije u zavisnosti od tipa objekta. ematski, ovaj proces je prikazan na Grafikonu 3. Zakonsku osnovu koja regulie oblast planiranja i izgradnje ini visok broj akata koji su doneti u prethodnih 10 godina.
Zakonsku osnovu za izradu planske i urbanistiko-tehnike dokumentacije, kao i drugih dokumenata od znaaja za proces izrade tehnike dokumentacije neophodne u procesu izdavanja graevinskih dozvola u Srbiji, ine: Zakon o poljoprivrednom zemljitu (Slubeni glasnik RS, broj 62/2006, 65/08-dr. zakon i 41/09), Zakon o zatiti vazduha (Slubeni glasnik RS, broj 36/09), Zakon o zatiti od buke u ivotnoj sredini (Slubeni glasnik RS, broj 36/09 i 88/10), Zakon o vodama (Slubeni glasnik RS, broj 30/10), Zakon o javnim putevima (Slubeni glasnik RS, broj 101/05 i 123/07), Zakon o eleznici (Slubeni glasnik RS, broj 18/05), Zakon o zatiti ivotne sredine (Slubeni glasnik RS, broj 135/04 i 36/09,36/09 dr. zakon,72/09 dr. zakon i 43/11 US), Zakon o stratekoj proceni uticaja na ivotnu sredinu (Slubeni glasnik RS, br. 135/04 i 88/10); Zakon o proceni uticaja na ivotnu sredinu (Slubeni glasnik RS, broj 135/04 i 36/09); Zakon o integrisanom spreavanju i kontroli zagaivaa ivotne sredine (Slubeni glasnik RS, br. 135/04); Zakon o eksproprijaciji (Slubeni glasnik RS, br. 53/95 i 20/09); Zakon o odbrani (Slubeni glasnik RS, br. 116/07, 88/09 i 104/09-dr. zakon ); Zakon o geolokim istraivanjima (Slubeni glasnik RS, br. 44/95 i 101/05); Zakon o elektronskim komunikacijama (Slubeni glasnik RS, br. 44/10); Zakon o telekomunikacijama (Slubeni glasnik RS, br. 44/03 i 36/06); Zakon o turizmu (Slubeni glasnik RS, br. 45/05 i 88/10); Zakon o energetici (Slubeni glasnik RS, br. 84/04); Zakon o kulturnim dobrima (Sl. glasnik RS, br. 71/94); Zakon o rudarstvu (Slubeni glasnik RS, br. 44/95, 34/06, 104/09 i 85/05, 101/05, 101/05-dr. zakoni) Zakon o umama (Slubeni glasnik RS br. 30/10); Zakon o zatiti prirode (Slubeni glasnik RS, br. 36/09, 88/10 i 91/10-ispravka); Zakon o divljai i lovstvu (Slubeni glasnik RS, br. 18/10) Zakon o zatiti i odrivom korienju ribljeg fonda (Slubeni glasnik RS, br. 36/09); Zakon o veterinarstvu (Slubeni glasnik RS, br. 91/05, 30/10, 130/06 i 3 /10- US); Zakon o vanrednim situacijama (Slubeni glasnik RS, br. 111/09); Zakon o zatiti od poara (Slubeni glasnik RS, br. 111/09); Zakon o zatiti od nejonizujuih zraenja (Slubeni glasnik RS, br. 36/09); Zakon o sahranjivanju i grobljima (Slubeni glasnik SRS, br. 20/77); Pravilnik o metodologiji za odreivanje akustikih zona (Slubeni glasnik RS, br. 72/2010); Pravilnik o metodama merenja buke, sadrini i obimu izvetaja o merenju buke (Slubeni glasnik RS, br. 72/2010); Pravilnik o metodologiji za izradu akcionih planova (Slubeni glasnik RS, br. 72/2010); Pravilnik o nainu odreivanja i odravanja sanitarne zatite izvorita za vodosnabdevanje (Slubeni glasnik RS, broj 92/2008); Pravilnik o dozvoljenim koliinama opasnih i tetnih materija u zemljitu i vodi za navodnjavanje i metodama njihovog ispitiv anja (Slubeni glasnik RS, br. 23/94); Pravilnik o nainu nekodljivog uklanjanja i iskoriavanja ivotinjskih leeva )Slubeni glasnik SRS, br. 7/81); Pravilnik o tehnikim normativima za izgradnju nadzemnih elektroenergetskih vodova nazivnog napona 1kV do 400kV (Slubeni list SFRJ, br. 65/88 i 18/92); Pravilnik o proglaenju i zatiti strogo zatienih i zatienih divljih vrsta biljaka, ivotinja i gljiva (Slubeni glasnik RS, br. 5/10 i 47/11); Uredba o indikatorima buke, graninim vrednostima, metodama za ocenjivanje indikatora buke, uznemiravanja i tetnih efekata buke u ivotnoj sredini (Slubeni glasnik RS, br. 75/2010); Uredba o kategorizaciji vodotoka (Slubeni glasnik SRS, br. 5/68); Uredba o kategorizaciji dravnih puteva (Slubeni glasnik RS, br. 14/2012); Uredba o odlaganju otpada na deponije (Slubeni glasnik RS, br. 92/10); Uredba o utvrivanju Liste projekata za koje je obavezna procena uticaja i Liste projekata za koje se moe zahtevati procena uticaja na ivotnu sredinu (Slubeni glasnik RS, br. 114/2008); Konvencija o biolokoj raznovrsnosti (Sl. list SRJ - Meunarodni ugovori, br. 11/01); Zkn plnirnju i izgrdnji (Slubni glsnik RS, br. 72/09, 81/09 i 24/11 isprvk); Prvilnik sdrini, ninu i pstupku izrd plnskih dkumnt (Slubni glsnik RS, br. 31/10, 69/10, 16/11); Zkn vnim putvim (Slubni glsnik RS, br. 101/05 i 123/07); Zkn vzdunm sbru (Slubni list SR, br. 12/98, 5/99, 38/99, 44/99, 73/00, i 70/01 i Slubni glsnik RS, br 101/05); Zkn vzduhplvnim pristnitim (Slubni glsnik SRS, br 28/75); Zkn drvnm prmru i ktstru (Slubni glsnik RS, br 72/09); Zkn ztiti ivtn srdin (Slubni glsnik RS, br. 135/04, 36/09 i 72/09); Zkn strtk prcni utic n ivtnu srdinu (Slubni glsnik RS, br 135/04); Zkn prcni utic n ivtnu srdinu (Slubni glsnik RS, br. 135/04 i 36/09); Zkn lktrnskim kmunikcim (Slubni glsnik RS, br 44/10);
Zkn nrgtici (Slubni glsnik RS, br 84/04); Zkn ztiti d pr (Slubni glsnik RS, br 111/09); Zkn ksplzivnim mtrim, zplivim tnstim i gsvim (Slubni glsnik SRS, br. 44/77, 45/85 i 18/89 i Slubni glsnik RS, br. 53/93, 67/93, 48/94 i 101/05); Zkn cvvdnm trnsprtu gsvitih i tnih uglvdnik i distribucii gsvitih uglvdnik (Slubni glsnik RS, br 104/09); Zkn ksprpricii (Slubni glsnik RS, br. 53/95, 16/01, 23/01 i 20/09); Zkn dbrni (Slubni glsnik RS, br 104/09 prin tkst); Zkn vnrdnim situcim (Slubni glsnik RS, br 11/2009); Zkn vnrdnim situcim (Slubni glsnik RS, br 11/2009); Urdb bktim i rnim d psbng zn z dbrnu Rpublik Srbi (Slubni glsnik RS, br 18/92): Urdb kritriumim i pstupku z utvrivnj visin nknd p snvu knvrzi prv z lic k imu prv n knvrziu uz nkndu (Sl. glsnik RS, br. 4/2010); dluk vrstm invsticinih bkt i prstrnih urbnistikih plnv znnih z dbrnu zml (Slubni list SR, br 39/95); Prvilnik kritriumim z drivnj nknd u pstupcim lglizci, kritriumim z bkt z k s n m nkndn izdti grvinsk dzvl, k i sdrini thnik dkumntci i sdrini i ninu izdvnj grvinsk i uptrbn dzvl z bkt ki su prdmt lglizci (Sl. glsnik RS, br. 89/2009-49, 5/2010-39); Prvilnik sdrini infrmci lkcii i sdrini lkcisk dzvl (Sl. glsnik RS, br. 3/2010-47); Prvilnik uslvim z plnirnj i prktvnj bkt u vzi s nsmtnim krtnjm dc, strih, hndikpirnih i invlidnih lic (Sl. glsnik RS, br. 18/97); Prvilnik thnikim nrmtivim z sklnit (Slubni list SFR, br. 55/83); Zkn ztiti d pr (Sl. glsnik RS br. 111/09); Zkn thnikim zhtvim z prizvd i cnjivnju usglnsti (Sl. glsnik RS br. 36/09); Prvilnik prktu izvdng bkt, dnsn thnik dkumntcii i izdvnju dbrnj z izgrdnju i uptrbn dzvl z bkt i izgrdnj zvrn bz grvinsk dzvl (Slubni glsnik RS, br. 79/2006); Prvilnik sdrini, bimu i ninu izrd prthdn studi prvdnsti i studi prvdnsti z izgrdnju bkt (Slubni glsnik RS, br. 80/2005); Prvilnik sdrini i ninu izrd thnik dkumntci z bkt viskgrdnj (Slubni glsnik RS, br. 15/2008); Prvilnik sdrini infrmci lkcii i sdrini lkcisk dzvl (Slubni glsnik RS, br. 3/2010); Prvilnik sdrini i ninu izdvnj grvinsk dzvl (Slubni glsnik RS, br. 4/2010 i 26/2010); Prvilnik sdrini, ninu i pstupku izrd plnskih dkumnt (Slubni glsnik RS, br. 31/2010 i 69/2010); Prvilnik kritriumim z drivnj nknd u pstupcim lglizci, kritriumim z bkt z k s n m nkndn izdti grvinsk dzvl, k i sdrini thnik dkumntci i sdrini i ninu izdvnj grvinsk i uptrbn dzvl z bkt ki su prdmt lglizci (Slubni glsnik RS, br. 89/2009 i 5/2010); Prvilnik uslvim i kritriumim z sufinnsirnj izrd plnskih dkumnt (Slubni glsnik RS, br. 51/2010); Prvilnik thnikim nrmtivim z lktrin instlci niskg npn (Sl. list SFR br. 53 i 54/88 i 28/95); Prvilnik thnikim nrmtivim z ztitu bkt d tmsfrskg prnjnj (Sl. list SR br. 11/96); Prvilnik sdrini i ninu izrd thnik dkumntci z bkt viskgrdnj (Sl. glsnik RS br. 15/08); Prvilnik thnikim nrmtivim z ztitu viskih bkt d pr (Sl. list SFR br. 7/84); Prvilnik thnikim nrmtivim z utmtsk ztvrnj vrt ili klpni tprnih n pr (Sl. list SFR br. 35/80); Prvilnik thnikim nrmtivim z splnu i unutrnju hidrntsku mru z gnj pr (Sl. list SFR br. 30/91); Prvilnik thnikim zhtvim z ztitu gr d pr i ksplzi z putnik vzil (Sl. list SCG br. 31/05); Prvilnik thnikim nrmtivim z stbiln ur z gnj pr uglndiksidm (Sl. list SFR br. 44/83); Prvilnik thnikim nrmtivim z prktvnj, grnj, pgn i drvnj gsnih ktlrnic (Sl. list SFR br. 10/90); Prvilnik thnikim nrmtivim z ztitu lktr nrgtskih pstrnj i ur d pr (Sl. list SFR br. 74/90); Prvilnik thnikim nrmtivim z stbilnu instlciu z dvu pr (Sl. list SFR br. 87/93); Prvilnik thnikim nrmtivim z stbiln instlci z dtkciu ksplzivnih gsv i pr (Sl. list SR br. 24/93); Prvilnik thnikim nrmtivim z vntilciu ili klimtizciu (Sl. list SFR br. 38/89); Prvilnik thnikim nrmtivim z izgrdnju ndzmnih lktrnrgtskih vdv nzivng npn d 1 kV d 400 kV (Slubni list SFR, br. 65/88,Slubni list SR, br. 18/92); Prvilnik thnikim nrmtivim z pgn i drvnj lktrnrgtskih pstrnj i vdv (Slubni list SR, br. 41/93); Prvilnik thnikim nrmtivim z lktr-nrgtsk pstrnj nzivng npn iznd 1000 v (Slubni list SFR, br. 4/74, 13/78, Slubni list SR, br. 61/95); Prvilnik thnikim nrmtivim z uzmlnj lktrnrgtskih pstrnj nzivng npn iznd 1000 V (Slubni list SR, br. 61/95); Prvilnik thnikim nrmtivim z ztitu nisknpnskih mr i pripduih trnsfrmtrskih stnic (Slubni list SFR, br. 13/78, Slubni list SR, br. 37/95); Prvilnik thnikim nrmtivim z lktrnrgtsk pstrnj nzivng npn 10 kV z rd pd npnm 20 kV (Slubni list SFR, br 10/79); Prvilnik thnikim nrmtivim z lktrin pstrnj i ur u rudnicim s pvrinskm kspltcim minrlnih sirvin (Slubni list SFR, br. 66/87, 16/92, Slubni glsnik RS, br. 37/2009); Prvilnik thnikim nrmtivim z izgrdnju nisknpnskih ndzmnih vdv (Slubni list SFR, br. 6/92), i Prvilnik thnikim nrmtivim z ztitu lktrnrgtskih pstrnj i ur d pr (Slubni list SFR, br. 74/90).
Izvor: Inenjerska komora Srbije: http://www.ingkomora.org.rs/strucniispiti/?stranica=literatura
U cilju to bolje ilustracije postojeeg koncepta, u nastavku ove analize su predstavljeni postupci dobijanja pojedinih tehnikih uslova i saglasnosti. U elji da damo to konkretniju argumentaciju za predloenu giljotinu sektorskih propisa, dali smo potpuni prikaz izdavanja saobraajno-tehnikih uslova i saglasnosti i vodnih akata, sa ilustracijom problema i predlogom mera za unapreenje stanja. Pore d ovog detaljnog prikaza sainjen je i pregled propisa koji reguliu izdavanje ostalih tehnikih uslova i saglasnosti, a koji moe biti upotrebljen kao osnova za dalji analitiki rad na nain kao u analizi dobijanja saobraajno-tehnikih uslova i vodnih akata.
2. Pribavljanje saobraajno-tehnikih uslova i saglasnosti za prikljuenje objekta na javni put
2.1. Pravni okvir Poseban upravni postupak u okviru procesa izdavanja graevinske dozvole predstavlja pribavljanje saobraajno-tehnikih uslova i saglasnosti za prikljuenje objekta na javni put. Ovaj deo procesa izdavanja graevinske dozvole je, pored ZPI, regulisan i Zakonom o javnim putevima (Slubeni glasnik RS, br. 101/2005, 123/2007 i 101/2011), koji ureuje pravni poloaj puteva u Republici Srbiji, ukljuujui izgradnju, odravanje, upravljanje i finansiranje javnih puteva. Zakon o javnim putevima, kao poseban zakon u odnosu na ZPI, derogira neke od osnovnih ideja i naela ZPI. Osnovne odredbe Zakona o javnim putevima koje direktno reguli u proces izgradnje su sledee: obaveza izdavanja saobraajno-tehnikih uslova i saglasnosti je preduslov za izdavanje graevinske dozvole; saobraajno-tehnike uslove u postupku izdavanja graevinske dozvole izdaje organ jedinice lokalne samouprave nadlean za optinske puteve i ulice; saobraajno-tehnike uslove u postupku izdavanja graevinske dozvole izdaje JP Putevi Srbije za dravne puteve prvog i drugog reda; Zakon propisuje posebnu naknadu za upotrebu javnog puta, koja se naplauje u postupku izdavanja saobraajno-tehnike saglasnosti. Ova naknada je lanom 16 Zakona o javnim putevima definisana kao jedan od naina finansiranja izgradnje i rekonstrukcije, odravanja i zatite javnog puta; pored saobraajno-tehnikih uslova, za izgradnju prikljuka na dravne puteve prvog i drugog reda potrebno je pribaviti posebnu graevinsku dozvolu koju izdaje nadleno ministarstvo (lan 133 stav 2 taka 14) ZPI).
2.2. Situacija u praksi Razgranienje na dravne puteve I i II reda i optinske puteve, koje sa sobom povlai i posledino razgranienje nadlenosti JP Puteva Srbije i jedinice lokalne samouprave za izdavanje saobraajno-tehnikih uslova i saglasnosti, u praksi esto nije racionalno sprovedeno. U praksi postoje ak i situacije da su gradske ulice kategorisane kao dravni put (sa posledinom nadlenou JP Puteva Srbije), to Primer: dovodi do ozbiljnih problema za investitore. Brzina i trokovi postupka izdavanja saobraajnotehnikih uslova i saglasnosti se dramatino razlikuju u situaciji kada predmetne uslove i saglasnosti izdaje nadleni organ jedinice lokalne samouprave (za izgradnju prikljuka na optinske puteve i ulice), odnosno JP Putevi Srbije (za izgradnju prikljuka na dravne puteve I i II reda). U situaciji kada je jedinica lokalne samouprave nadlena za izdavanje predmetnih uslova, postupak u optinama koje imaju dobar administrativni kapacitet traje 7 dana. Od investitora se prilikom izdavanja uslova ne zahteva pribavljanje dodatne dokumentacije. U jedinicama lokalne samouprave koje su uestvovale u ovom delu istraivanja ne naplauje se nikakva posebna naknada za korienje javnog puta.
Investicija: izgradnja lokalne kanalizacione infrastrukture Investitor: Jedinica lokalne samouprave (optina). Pribavljanje saobraajno-tehnikih uslova je trajalo 12 meseci. U postupku dobijanja ovih uslova, investitor je platio sledee parafiskalne dabine: a) Naknada za saobraajno-tehnike uslove, b) naknada za upotrebu javnog puta c) trokovi pripreme dokumentacija za potrebe pribavljanja uslova (trokovi izrade projekta, geodetskog snimanje profila puta, trokovi izrade stacionae).
Meutim, efikasnost i trokovi postupka su dramatino loiji kada investitor ishoduje saobraajno-tehnike uslove na prikljuenje na dravni put I i II reda, za ije izdav anje je nadleno JP Putevi Srbije. U ovakvoj situaciji procedura, prema informacijama dobijenim anketiranjem sagovornika, traje od 2 meseca do 12 meseci. Nadalje, prilikom izdavanja saobraajno-tehnikih uslova prikljuenja za dravni put, JP Putevi Srbije zahtevaju od investitora dodatnu dokumentaciju u odnosu na dokumentaciju koju zahteva jedinica lokalne samouprave. Dokumentacija koja se trai od investitora je: a) dokaz da je po vaeem planskom dokumentu mogua izgradnja predmetnog objekta (Izvod iz planskog dokumenta, informacija o lokaciji i sl); b) katastarsko-topografska podloga; c) geodetski snimljeni profili puta; d) izvod iz glavnog projekta budueg objekta, i e) miljenje nadlenog lokalnog preduzea za puteve koje odrava datu deonicu.
Sledei administrativni korak pred JP Putevi Srbije davanje saglasnosti traje oko 30 dana. Na kraju, investitor je duan da zakljui ugovor o naknadi za korienje dravnog puta, koja praktino predstavlja parafiskalni namet propisan Zakonom o javnim putevima. Pored o ve obaveze, pribavljanje dokumentacije za neophodne za izdavanje saobraajno-tehnikih uslova, kako je navedeno, takoe podrazumeva znaajne trokove (trokovi izrade projekta, geodetskog snimanje profila puta, trokovi izrade stacionae). Kao poseban paradoks, istie se praksa pojedinih jedinica lokalne samouprave da problem nekontrolisano dugog izdavanja saobraajno-tehnikih uslova i saglasnosti od strane JP Putevi Srbije prevazilaze na nain da izdaju graevinsku dozvolu bez prethodno pribavljene saglasnosti. Iako ovakva praksa predstavlja oigledno krenje propisa, ona demonstrira neadekvatnost proceduralnih reenja i esto se u javnosti prepoznaje kao dobra praksa i konkurentna prednost odreene jedinice lokalne samouprave u kontekstu brzine izdavanja graevinskih dozvola.
2.3. Analiza problema Analiza postupka izdavanja saobraajno-tehnikih uslova i saglasnosti ukazuje na niz konceptualnih problema vezanih za neusaglaenost propisa, neadekvatnu organizaciju dravne uprave i slabe institucionalne kapacitete nadlenih institucija.
Neusaglaenost propisa: ZPI i Zakon o javnim putevima su konceptualno neusaglaeni. Pre svega, naelna ideja ZPI je pojednostavljivanje procedure izdavanja graevinske dozvole i eliminacija nepotrebnih trokova. Zakon o javnim putevima, naprotiv, uvodi dodatne parafiskalne dabine u vidu naknade za upotrebu javnog puta, i, posredno, stvara okvir za naplaivanje trokova koji se pojavljuju u postupku ishodovanja saobraajno tehnikih uslova od strane JP Putevi Srbije odnosno drugih organizacija (trokovi izrade projekta, geodetskog snimanje profila puta, trokovi izrade stacionae). Iako je potreba za finansiranjem javnih puteva nesporna, ovakav indirektan nain finansiranja kakav promovie Zakon o javnim putevima je krajnje neadekvatan i netransparentan. U pogledu procedure, Zakon o javnim putevima propisuje dodatne administrativne korake u odnosu na ZPI. Naime, ZPI ne poznaje institut saglasnosti na saobraajno -tehniku dokumentaciju, ve se verifikacija usklaenosti projektno-tehnike dokumentacije sa prethodno ishodovanim tehnikim uslovima realizuje kroz postupak tehnike kontrole. Postupak tehnike kontrole nije upravni postupak, ve postupak sproveden od strane ovlatenih lica iz privatnog sektora. Meutim, ovaj koncept se derogira Zakonom o javnim putevima, i to propisanom obavezom davanja saglasnosti od strane upravljaa javnog puta, to u potpunosti obesmiljava fleksibilni pristup sistemskog zakona.
Nadalje, postupak izdavanja saobraajno-tehnikih uslova od strane JP Putevi Srbije podrazumeva pet dodatnih administrativnih koraka koje mora da preduzme investitor, kao to je navedeno. Kao kljuni primer neusaglaenosti propisa i prakse, izdvaja se obaveza investitora da dostavi izvod iz glavnog projekta budueg objekta. Saobraajno tehniki-uslovi se upravo i izdaju kao ulazna tehnika informacija koja je neophodna za izradu glavnog projekta. Krajnje je nelogino je da je Investitor prilikom postavljanja zahteva za dostavljanje ulazne informacije duan da dostavi izvod iz glavnog projekta koji se bazira na informacijama koje jo nije pribavio.
Neadekvatna organizacija javne uprave Odredba Zakona o javnim putevima koja propisuje da upravlja javnog puta preuzima upravnu nadlenost u postupku izdavanja graevinske dozvole nije adekvatno i u praksi predstavlja jedan od najveih problema celokupnog procesa izdavanja graevinske dozvole. Jedini oigledan razlog za ovakvo ustrojstvo nadlenosti je generisanje parafiskalnih prihoda od strane javnog preduzea, to oigledno ide na utrb efikasnosti i trokova postupka sa aspekta investitora. Komparativnom analizom postupka izdavanja saobraajno -tehnikih uslova u situaciji kada iste uslove izdaje jedinica lokalne samouprave, odnosno JP Putevi Srbije, dolazi se do oiglednog zakljuka da zakonom propisana nadlenost JP Putevi Srbije nije efikasno reenje. U situacijama postojanja prostorno planske dokumentacije, lokalne samouprave su u poziciji da bre, efikasnije, odgovornije i sa manje trokova izdaju predmetne uslove, odnosno saglasnost. U istom kontekstu, JP Putevi Srbije nemaju odgovarajui institucionalni kapacitet (dovoljan broj ljudi i baze informacija) koji su potrebni da bi izdavali predmetne uslove barem priblino efikasno kao lokalne samouprave. Ovu tvrdnju najbolje ilustruje primer dodatne dokumentacije koju JP Putevi Srbije mora da pribavi od investitora kako bi bili u situaciji obave postupak izdavanja uslova, dok sa druge strane lokalne samouprave nemaju potrebu da investitora optereuju takvim dodatnim zahtevima (poto ve poseduju sve ulazne informacije). ini se da ne postoji opravdanost ustanovljavanja nadlenosti JP Puteva Srbije sa aspekta unapreenja tehnikog kvaliteta rada javne uprave. Naelno opravdanje za ustanovljavanje upravnih nadlenosti posebnih tela koja se osnivaju u okviru javne uprave je unapreenje rada uprave dodatnom ekspertizom. Meutim, nedostatak informacija i nedovoljan institucionalni kapacitet u potpunosti eliminiu ovaj argument za konstituisanje nadlenosti na nain kako je u ovom trenutku ureena zakonom.
2.4. Preporuke Harmonizovati krovni zakon i Zakon o javnim putevima na nain da se davanje saglasnosti na saobraajno tehnike uslove eliminie u skladu sa konceptom krovnog zakona i u praksi substituie institutom tehnike kontrole. Rezultat: eliminacija kompletnog administrativnog koraka.
Revidirati zakonom propisanu nadlenost za izdavanje saobraajno -tehnikih uslova na nain da se nadlenost za izdavanje predmetnih uslova i saglasnosti u okviru graevinskih reona odreenih planskom dokumentacijom prenese u nadlenost lokalne samouprave za sve javne puteve, uz eventualno definisanje taksativnih izuzetaka. Rezultat: skraivanje procedure sa 2-12 meseci na 7 dana. Eliminacija pet administrativnih koraka. Revidirati zakonom propisanu nadlenost izdavanja graevinske dozvole za izgradnju prikljuka na dravne puteve prvog i drugog reda, na nain da se ova nadlenost prenese na lokalnu samoupravu za prikljuke na puteve u okviru graevinskih reona odreenih planskom dokumentacijom. Revidiranje opravdanosti naplaivanja naknade za korienje dravnog puta, kao parafiskalne dabine. Rezultat: ukidanje netransparentnog parafiskalnog nameta na izgradnju objekta. Rezultat: jeftiniji postupak izgradnje i transparentni trokovi.
3. Pribavljanje vodoprivrednih akata
3.1.
Uvod
Veliki broj propisa u pravnom sistemu Republike Srbije ureuje oblast voda i to: Zakon o vodama (Slubeni glasnik RS, broj 30/2010) i podzakonski akti, propisi o zatiti ivotne sredine, planiranju i ureenju prostora, izgradnji objekata, lokalnoj samoupravi, glavnom gradu, plovidbi, poljoprivredi i umarstvu, rudarstvu i energetici, geolokim istraivanjim a, upravljanju otpadom i drugi. Zakon o vodama direktno regulie postupak izdavanja graevinske dozvole, i to tako to uvodi posebne akte koji se izdaju od strane posebno odreenih administrativnih tela, radi obezbeivanja jedinstvenog vodnog reima i ostvarivanja upravljanja vodama. Zahtev za izdavanje ovakvih akata podnosi lice koje, u skladu sa zakonom kojim se u reuje planiranje i izgradnja objekata, pribavlja graevinsku dozvolu, izrauje prostorne i urbanistike planove, kao i lice koje gazduje umama. Prema Zakonu o vodama, rok za izdavanje vodnih akata je dva meseca od podnoenja zahteva nadlenom ministarstvu, nadlenom organu autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Administrativni akti koje je neophodno u postupku izdavanja dozvola za izgradnju su: miljenje u postupku izdavanja vodnih uslova, vodni uslovi, vodna saglasnost i vodna dozvola. U daljem tekstu je prikazan postupak izdavanja svakog od ovih akata pojedinano, uz analizu identifikovanih problema. Moda bi bilo dobro ve ovde imati odreenu legendu ta je ta od ovih akata.
3.2.
Miljenje:
Miljenje u postupku izdavanju vodnih uslova, kojim se odreuje nadleni organ od koga se pribavljaju vodni uslovi. Sastavni deo ovog miljenja je miljenje organizacije nadlene za hidrometeoroloke poslove i javnog vodoprivrednog preduzea, koje je podnosilac zahteva duan da pribavi u postupku izdavanja vodnih uslova za objekte, radove i planska dokumenta, i ono sadri: 1) naziv objekta, radova ili planskog dokumenta; 2) hidrografske, hidroloke i meteoroloke podatke; 3) podatke o godinjem monitoringu za najblia vodna tela; 4) druge karakteristine podatke za izdavanje vodnih uslova, i 5) tzv. miljenje sa terena (miljenje javnog vodoprivrednog preduzea).
3.2.1. Analiza problema Izdavanje miljenja u postupku izdavanja vodnih uslova na terito riji Vojvodine traje najmanje 2 meseca, uz plaanje naknade u iznosu od 10.000 do 40.000 dinara, iako miljenje predstavlja tek prethodno pitanje kako bi se uopte utvrdilo ko je zapravo nadlean za izdavanje vodnih uslova. Za izdavanje miljenja se u sutini trae tri seta informacija: zatita voda, zatita od voda i miljenje sa terena. Miljenje sa terena izdaju regionalna preduzea koja su u tranziciji svojinskih odnosa (biva drutvena preduzea od kojih su neka privatizovana). Ova preduzea nisu deo javne administracije, ali su na ovaj nain postala neizostavna karika upravnog postupka, I njihovo neinjenje moe da potpuno blokira investiciju poto se postupak ne moe nastaviti. Npr. regionalno preduzee Hidrosrem je privatizovano i bilo je u trajku tokom 2011. godine, sa svim implikacijama po postupak izdavanja akta. Ovo praktino implicira da javno preduzee nadleno za izdavanje miljenja nije adekvatno tehniki opremljeno i pozicionirano za povereni zadatak, jer nije u posed u relevantnih ulaznih podataka. Kao vaninstitucionalno reenje, neke lokalne samouprave potpuno prenebregavaju zahtev za izdavanje miljenja, to je krenje zakona ali se na kraju ispostavlja kao komparativna prednost optine jer nudi jednostavniji administrativni okvir. Ovaj metod reavanja administrativne prepreke smatramo svakako loim reenjem zato to projekti sprovedeni na ovakav nain nisu u skladu sa zakonom, to unosi pravni rizik i rizik od kasnijeg nemogunosti dobijanja finansiranja (nepovoljan pravni due diligence). Meutim, ova praksa svakako pokazuje mogunost pojednostavljivanja administrativnog okvira to bi se trebalo sprovesti kroz giljotinu propisa.
3.3.
Vodni uslovi
lanovima 113 do 118 Zakona o vodama propisano je da se vodni uslovi izdaju u postupku pripreme tehnike dokumentacije za izgradnju novih i rekonstrukciju postojeih objekata i izvoenje drugih radova koji mogu trajno, povremeno ili privremeno uticati na promene u vodnom reimu. Vodnim uslovima odreuju se tehniki i drugi zahtevi koji moraju da se ispune pri izgradnji i rekonstrukciji objekata, izradi planskih dokumenata i izvoenju drugih radova. Uz zahtev za izdavanje vodnih uslova za izgradnju, odnosno rekonstrukciju objekata i izvoenje radova, potrebno je dostaviti i sledeu dokumentaciju: kopiju plana parcele; izvod iz lista nepokretnosti; informaciju o lokaciji ili lokacijsku dozvolu izdatu u skladu sa zakonom kojim se ureuje planiranje i izgradnja; miljenje javnog vodoprivrednog preduzea; miljenje republike organizacije nadlene za hidrometeoroloke poslove; miljenje ministarstva nadlenog za poslove turizma za objekte i radove na teritoriji banjskog mesta; tehniki opis objekta, odnosno radova; grafike priloge: generalnu situaciju, situaciju, osnove, profile i dr; ranije izdata vodna akta u sluaju izgradnje novog objekta u sastavu postojeeg ili njegove rekonstrukcije; dokaz o reenim imovinsko-pravnim odnosima, i prethodnu studiju opravdanosti sa generalnim projektom ili studiju opravdanosti sa idejnim projektom sa izvetajem revizione komisije o strunoj kontroli.
3.3.1. Analiza problema: Izdavanje vodnih uslova moe biti u nadlenosti optine, javnog preduzea ili nadlenog ministarstva, odnosno pokrajinskog sekretarijata (kriterijum npr. veliina i kapaciteti objekta). Poreenjem postupanja navedenih nosilaca javnih ovlaenja u pogledu trokova i brzine procedure moe se konstatovati kako su vodni uslovi odlian primer nedostataka centralnog javnog preduzea da prui javnu uslugu brzo i kvalitetno u odnosu na lokalnu samoupravu. Pre svega, javna preduzea nemaju ulazne podatke za izdavanje u slova, koje moraju pribaviti od optina (pravila i uslovi gradnje itd). Takoe, javna preduzea nemaju podatke sa terena, kao to je napred predstavljeno.
U sluaju da optine koje imaju dobru administrativnu praksu izdaju vodne uslove i saglasnost procedura izdavanja uslova i saglasnosti traje 7 dana. Optine obino nemaju stalno zaposlene vodoprivredne strunjake, pa je u ovaj rok ukljueno i dobijanje miljenja spoljnog eksperta, licenciranog hidro inenjera. Ovo je dobar primer mogunosti efikasnog i ekonomski opravdanog jaanja kapaciteta administracije kroz tzv. autsorsing usluga. Nadalje, reenje o izdavanju vodnih uslova ili odbijanju ne predstavlja upravni akt i protiv njega se ne moe izjaviti alba, ve se zakonitost ovog akta eventualno ispituj e u postupku okonanim donoenjem vodoprivredne saglasnosti kao samostalnog upravnog akta, to organi uprave albe na reenja o izdavanju vodnih uslova odbacuju kao nedoputene to je protivno naelu pravne sigurnosti.
3.3.2. Preporuka: Preneti nadlenost za izdavanje miljenja na nivo lokalne samouprave, na nain da se ukljui u redovni postupak izdavanja lokacijske dozvole propisan ZPI, i bez dodatnog optereivanja stranke posebnim administrativnim postupkom.
3.4. Vodna saglasnost Zahtev za izdavanje vodne saglasnosti sadri: 1) opte podatke o podnosiocu zahteva (puno poslovno ime, sedite i adresa, pretena delatnost, matini broj (MB), poreski identifikacioni broj (PIB), jedinstveni matini broj graana (JMBG), podatke o kontakt licu podnosioca zahteva (ime i prezime, funkcija, broj telefona, broj faksa i elektronska adresa); 2) osnovne podatke (administrativni, hidrografski i geodetski podaci) o: (1) objektu, odnosno radovima, (2) planskom dokumentu, i to za: - prostorni plan jedinice lokalne samouprave i urbanistiki (generalni i regulacioni) plan, - plan gazdovanja umama (osnova gazdovanja umama i program gazdovanja umama), i 3) mesto, datum, potpis i peat podnosioca zahteva. Uz zahtev za izdavanje vodne saglasnosti za objekte i radove za koje su izdati vodni uslovi, potrebno je dostaviti: 1) reenje o izdavanju vodnih uslova; 2) lokacijsku dozvolu izdatu u skladu sa zakonom kojim se ureuje planiranje i izgradnja; 3) glavni projekat sa odgovarajuom licencom za odgovornog projektanta; 4) izvod iz glavnog projekta koji se odnosi na hidrotehniki deo i deo koji se odnosi na objekte koji utiu na vodni reim, i
5) izvetaj o tehnikoj kontroli glavnog projekta sa odgovarajuom licencom za lice koje je izvrilo tehniku kontrolu tog projekta. Zahtev za izdavanje vodne saglasnosti za objekte i radove za koje nisu izdati vodni uslovi sadri: 1) glavni projekat sa odgovarajuom licencom za odgovornog projektanta; 2) izvod iz glavnog projekta koji se odnosi na hidrotehniki deo i deo koji se odnosi na objekte koji utiu na vodni reim; 3) izvetaj o tehnikoj kontroli glavnog projekta sa odgovarajuom licencom za lice koje je izvrilo tehniku kontrolu tog projekta; 4) izvetaj komisije o strunoj kontroli generalnog projekta ili idejnog projekta; 5) kopiju plana parcele; 6) izvod iz lista nepokretnosti, i 7) lokacijsku dozvolu izdatu u skladu sa zakonom kojim se ureuje planiranje i izgradnja.
3.4.1. Analiza problema Izdavanje vodne saglasnosti takoe moe biti u nadlenosti optine, javnog preduzea ili nadlenog pokrajinskog sekretarijata, odnosno ministarstva. Stoga, sve konstatacije koje se odnose na vodne uslove se takoe mogu ponoviti i za izdavanje vodne saglasnosti, u pogledu nedostataka koncepta sa aspekta trokova i vremena. Ilustracije radi, predstavljamo situacije koje prema zakonskim kriterijumima mogu nastati u praksi na teritoriji AP Vojvodine: a) uslove i saglasnost izdaje optina: trajanje po 7 dana, ukupno 14 dana; b) uslove i saglasnost izdaje JP Vode Vojvodine: 1 mesec za izdavanje saglasnosti, uz prethodna 2 meseca za izdavanje uslova; i c) uslove izdaje JP Vode Vojvodine, a saglasnost i vodnu dozvolu izdaje nadleni Pokrajinski Sekretarijat. U praksi ova procedura ukupno traje od 6 do 12 meseci, prema navodima anketiranih ispitanika.
Primer:
Investicija u Vojvodini, skladite za itarice. Postupak izdavanja vodnih uslova u nadlenosti JP Voda Vojvodine je trajao 2 meseca, uz urgencije lokalne samouprave kako bi se isti ubrzao. Meutim, usled izmena sektorskog zakona, nadlenost za izdavanje saglasnosti u istom predmetu stekla je lokalna samouprava, i istu saglasnost u roku od 7 dana.
Konano, injenica da se u postupku izdavanja vodnih akata pojavljuju tri nadlene institucije vodi u politizaciju i birokratizaciju postupka koja ima velike negativne efekte na investitora.
Naalost, sve nadlene institucije imaju jasnu politiku obojenost upravljakih struktura. Ova injenica esto utie i na njihovu saradnju i svakodnevni rad. 3.4.2. Preporuke: Preneti nadlenost za izdavanje miljenja na nivo lokalne samouprave, na nain da se ukljui u redovni postupak izdavanja lokacijske dozvole propisan ZPI, i bez dodatnog optereivanja stranke posebnim administrativnim postupkom.
3.5. Vodna dozvola Zahtev za izdavanje vodne dozvole sadri: 1) opte podatke o podnosiocu zahteva (puno poslovno ime, sedite i adresa, pretena delatnost, matini broj (MB), poreski identifikacioni broj (PIB), jedinstveni matini broj graana (JMBG), podatke o kontakt licu podnosioca zahteva (ime i prezime, funkcija, broj telefona, broj faksa i elektronska adresa); 2) osnovne podatke (administrativni, hidrografski i geodetski podaci) o objektu, odnosno radovima, i 3) mesto, datum, potpis i peat podnosioca zahteva. Uz zahtev za izdavanje vodne dozvole za objekte i radove za koje je izdata vodna saglasnost ili vodna dozvola,potrebno je dostaviti i: 1) reenje o izdavanju vodne saglasnosti ili vodne dozvole; 2) izvetaj javnog vodoprivrednog preduzea o ispunjenosti uslova iz vodnih uslova i vodne saglasnosti za izdavanje vodne dozvole; 3) izvetaj komisije o izvrenom tehnikom pregledu objekta; 4) glavni projekat ili projekat izvedenog objekta, i 5) izvod iz glavnog projekta ili projekta izvedenog objekta. Uz zahtev za izdavanje vodne dozvole za objekte za koje je izdata upotrebna dozvola a nije izdata vodna saglasnost, dostavlja se: 1) upotrebna dozvola; 2) izvetaj javnog vodoprivrednog preduzea o spremnosti objekta za izdavanje vodne dozvole; 3) glavni projekat ili projekat izvedenog objekta, i 4) izvod iz glavnog projekta ili projekta izvedenog objekta. Uz zahtev za izdavanje vodne dozvole za objekte i radove za koje je izdata vodna saglasnost ili vodna dozvola i objekte za koje je izdata upotrebna dozvola a nije izdata vodna saglasnost, dostavlja se:
1) za industrijski i drugi objekat za koji se zahvata i dovodi voda iz povrinskih i podzemnih voda, industrijski i drugi objekat ije se otpadne vode isputaju u povrinske vode, podzemne vode ili javnu kanalizaciju, postrojenje za preiavanje otpadnih voda i objekat za odvoenje i isputanje otpadnih voda, industrijsku i komunalnu deponiju, za podzemno i nadzemno skladite za naftu i njene derivate i druge hazardne i prioritetne supstance, kao i za termoelektranu ili rudnik: (1) reenje ministarstva nadlenog za poslove zdravlja o odreivanju zo na sanitarne zatite izvorita; (2) reenje ministarstva nadlenog za poslove geolokih istraivanja o utvrenim i razvrstanim rezervama podzemnih voda; (3) saglasnost ministarstva nadlenog za poslove turizma za korienje voda sa prirodnim lekovitim svojstvom na teritoriji banjskog mesta; (4) ugovor ili drugi dokument da javno komunalno preduzee vri uslugu ienja objekta za isputanje otpadnih voda i uslugu ienja vrstog otpada; (5) izvetaj ovlaenog pravnog lica o ispitivanju kvaliteta voda (zahvaenih i isputenih) iz prethodnog perioda; (6) potvrda ovlaenog pravnog lica o ispravnosti objekata za sakupljanje, odvoenje i preiavanje otpadnih voda, ukljuujui i septike jame; (7) izvetaj ovlaenog pravnog lica o ispitivanju nivoa i kvaliteta voda u piezometri ma, u zoni skladinih objekata, i (8) badarne tablice izdate od strane ovlaenog pravnog lica samo za objekte za skladitenje.
3.5.1. Analiza problema: Vodna dozvola je prema odredbama Zakona o vodama preduslov za dobijanje upotrebne dozvole. Na ovaj nain se derogira koncept krovnog ZPI. Ideja ZPI je da se usklaenost izgradnje sa propisanim i odobrenim uslovima izgradnje verifikuje kroz institute definisane ZPI, a ne kroz dodatne dozvole. Na ovaj nain, kao deo administrativnog okvira za izgradnju uvode se potpuno novi nadleni organi od kojih svaki moe da svojim aktom ili neinjenjem da zaustavi postupak izdavanja graevinske dozvole, multiplikuju se postupci i uvode dodatni trokovi.
3.5.2. Preporuke: Uskladiti koncept verifikacije ispunjenosti vodnih uslova i saglasnosti na nain predvien ZPI.
Ovo praktino znai izmenu koncepta u kom se izdaju posebni uslovi, saglasnosti i dozvole odgovarajuim institutima i mehanizmima ZPI (tehnika kontrola, Komisija za prijem).
4. Ostali uslovi i saglasnosti: Pored gorenavedenog detaljnog prikaza pojedinih procedura za izdavanje tehnikih uslova i saglasnosti, sainjen je i pregled propisa koji reguliu izdavanje ostalih uobiajenih tehnikih uslova i saglasnosti. Ovaj dokument moe da poslui kao osnova za dalji analitiki rad na nain kao u analizi saobraajno-tehnikih uslova i vodnih akata.
4.1. Tehniki uslovi i odobrenje za prikljuenje objekta na distributivni sistem (elektrina energija, toplotna energija i prirodni gas)
4.1.1. Pravni okvir Objekat kupca elektrine energije prikljuuje se na distributivni elektroene rgetski sistem pod uslovom i na nain propisan Zakonom o energetici (Slubeni glasnik RS, br. 57/2011 i 80/2011), Uredbom o uslovima isporuke elektrine energije (Slubeni glasnik RS, broj 107/05) i Pravilima o radu distributivnog sistema izdatim od strane operatera distributivnog elektroenergetskog sistema, energetskog subjekta za distribuciju i snabdevanje toplotnom energijom, energetskog subjekta za distribuciju i snabdevanje prirodnim gasom, a u skladu sa standardima i tehnikim propisima koji se odnose na uslove prikljuenja i korienja elektroenergetskih objekata, ureaja i postrojenja. Prema Zakonu o energetici, objekat kupca ili proizvoaa elektrine energije i prirodnog gasa prikljuuje se na prenosni, transportni ili distributivni sistem na osnovu odobrenja nadlenog operatora sistema u skladu sa ovim zakonom i propisima donetim u skladu sa ovim zakonom. Objekat kupca ili proizvoaa toplotne energije prikljuuje se na distributivni sistem na osnovu odobrenja energetskog subjekta za distribuciju i snabdevanje toplotnom energijom. Odobrenje za prikljuenje objekta izdaje se reenjem u upravnom postupku na zahtev pravnog ili fizikog lica iji se objekat prikljuuje. Nadleni operator sistema je duan da odlui po zahtevu za prikljuenje objekta kupca u roku od 30 dana od dana prijema pismenog zahteva, odnosno po zahtevu za prikljuenje objekta proizvoaa u roku od 60 dana od dana prijema pismenog zahteva. Protiv reenja moe se podneti alba Agenciji za energetiku, u roku od 15 dana od dana dostavljanja reenja. Odluka Agencije po albi je konana i protiv nje se moe pokrenuti upravni spor. Energetski subjekt za distribuciju i snabdevanje toplotnom energijom je duan da odlui o prikljuenju kupca na sistem za distribuciju toplotne energije u ro ku od 30 dana od dana prijema pismenog zahteva. Protiv reenja moe se podneti alba nadlenom organu jedinice
lokalne samouprave, grada, odnosno grada Beograda, u roku od 15 dana od dana dostavljanja reenja. Odluka po albi je konana i protiv nje se mo e pokrenuti upravni spor. Odobrenje za prikljuenje objekta na prenosni, transportni ili distributivni sistem sadri naroito: mesto prikljuenja na sistem, nain i tehnike uslove prikljuenja, odobrenu snagu, odnosno kapacitet, mesto i nain merenja energije, rok za prikljuenje i trokove prikljuenja. Tehniki i drugi uslovi prikljuenja na prenosni, transportni ili distributivni sistem utvruju se u skladu sa ovim zakonom, propisima donetim na osnovu ovog zakona, tehnikim i drugim propisima i pravilima o radu sistema na koji se objekat prikljuuje.
4.1.2. Procedura odobrenja za prikljuenje na elektroenergetski distributivni sistem Uslovi za prikljuenje definiu: - primenu standarda o nainu prikljuenja na distributivni sistem (DS) i tehnike, projektne i pogonske standarde koje treba da ispune Distributer i objekti korisnika DS koji se prikljuuju na DS, i - neophodne informacije koje e svaki korisnik DS staviti na raspolaganje Distributeru. Postupak prikljuenja na DS se pokree podnoenjem zahteva za izdavanje odobrenja za prikljuenje, koji Distributeru podnosi pravno ili fiziko lice, od nosno preduzetnik, vlasnik ili nosilac prava korienja objekta ije se prikljuenje zahteva. Tehniki uslovi za prikljuenje objekata treba da omogue da operater di stributivnog sistema (ODS) obezbedi adekvatan rad DS bez naruavanje uslova korienja DS postojeim korisnicima i propisani standard usluge korisniku iji se objekat prikljuuje. Tehniki uslovi prikljuenja utvruju se u skladu sa zakonom, propisima kojima se ureuju tehniki normativi za izgradnju, kao i pogon, odravanje i zatitu elektroenergetskih objekata i postrojenja, odnosno instalacija i Pravilima. Prikljuenje objekta kupca na DS vri se na osnovu odobrenja za prikljuenje. Zahtev za izdavanje odobrenja se podnosi na obrascu koji odreuje Distributer, u skladu sa potrebom za podacima neophodnim za obradu zahteva. U postupku za izdavanje odobrenja za prikljuenje, na osnovu statistike pogonskih dogaaja, merenjem ili proraunom (ako nema merenja), Distributer proverava da li parametri elemenata DS zadovoljavaju tehnike uslove koji omoguavaju ispunjenje zahteva podnosioca. Zahtev sadri: 1. Podatke o podnosiocu zahteva: za fizika lica: lino ime, prebivalite, JMBG, kontakt telefon, i
za pravna lica: poslovno ime odnosno naziv, sedite, PIB, matini broj, raun, ime odgovornog lica, kontakt telefon. 2. Podatke o objektu za koje se trai prikljuenje: vrsta i namena objekta; adresa/lokacija objekta - mesto, ulica i broj, katastarska optina i katastarska parcela; ukupan broj stanova/poslovnih jedinica i ostalih sadraja u objektu; nain zagrevanja objekta; nain pripreme tople vode; vreme za koje se predvia prikljuenje objekta; karakter prikljuka: trajni ili privremeni; podaci o mernom mestu ukupna instalisana snaga, vrno optereenje, troila, naponski nivo i vrsti i nainu prikljuenja (trofazni, monofazni); ukupna godinja potronja planirana potronja i vrna snaga po mesecima i po smenama, specifina troila (u sluaju da je zahtevana snaga vea od 43,5 kW po jednom mernom ureaju); namena potronje, i naponski nivo. Uz zahtev se dostavlja: informacija o lokaciji; Kopija plana katastra nepokretnosti (zemljita) iz Republikog geodetskog zavoda RGZ (ne stariji od 6 meseci); Situacija iz idejnog projekta sa ucrtanim pristupnim putem, granicom parcele i objektom, pozicijom mesta za merno-razvodni orman, za kablovsku prikljunu kutiju i planiranom trasom unutranjeg prikljuka, i Sva neophodna dokumenta u zavisnosti od legalnosti objekta.
Uz zahtev za prikljuenje legalno izgraenog objekta dostavlja se: Overena pravnosnana graevinska dozvola; Overeno reenje o kunom broju (kada adresa nije nave dena u odobrenju za izgradnju), i Za prikljuenje vie brojila potrebno je dostaviti i overen do kaz o broju stambenih ili drugih jedinica.
Nakon pozitivnog reavanja zahteva, u skladu sa Zakonom o optem upravnom postupku, distributer sistema izdaje Odobrenje za prikljuenje u obliku reenja. Reenje kojim se odobrava prikljuenje objekta na distributivni elektroenergetski sistem izmeu ostalog sadri i: Podatke o vrsti objekta i nameni potronje; Odobrenu snagu i vrno optereenje; Vrstu, nain i mesto prikljuenja; Oznaku elektroenergetskog objekta na koji se vri prikljuenje; Merno mesto i nain merenja isporuene elektrine energije; Trokove prikljuka, i Druge obaveze kupca utvrene u skladu sa zakonom. Reenje se izdaje sa rokom vaenja koji odgovara roku izgradnje objekta, a najdue 2 godine od dana donoenja reenja. Na zahtev podnosioca rok vaenja reenja moe se produiti. Zahtev za produenje se podnosi najkasnije 30 dana pre isteka roka utvrenog reenjem.
4.2. Procedura odobrenja za prikljuenje na sistem daljinskog grejanja (primer: JKP Beogradske elektrane a) Podnoenje zahteva za izdavanje tehnikih uslova za prikljuenje: A) na osnovu informacije o lokaciji - Zahtev za izdavanje Tehnikih uslova za prikljuenje na komunalnu infrastrukturu JKP Beogradske elektrane, i B) na osnovu pravosnanog reenja o lokacijskoj dozvoli (ili pravosnanog reenja o odobrenju za izgradnju prema prethodno vaeem Zakonu o planiranju i izgradnji (Slubeni glasnik RS, br. 47/03 i 34/06) - zahtev za izdavanje tehnikih uslova za prikljuenje kune grejne instalacije na distributivni sistem daljinskog grejanja. Svi ostali objekti (postojei objekti, objekti u legalizaciji, objekti sa individualnim kotlarnicama i sl.) obraaju se iskljuivo zahtevom za izdavanje tehnikih uslova za prikljuenje kune grejne instalacije na distributivni sistem daljinskog grejanja.
b) Izrada projektne dokumentacije i dostavljanje na pregled i overu Po preuzimanju tehnikih uslova za prikljuenje, projektna organizacija koju odabere Investitor, izrauje glavni mainski projekat toplotne podstanice i unutranjih instalacija i pratei elektroprojekat toplotne podstanice u skladu sa izdatim tehnikim uslovima i dostavlja projektnu dokumentaciju u odgovarajuem broju primeraka na pregled i overu u slubu za projektne saglasnosti.
c) Podnoenje zahteva za odobrenje prikljuenja na daljinski sistem grejanja Po pribavljanju pozitivnog zapisnika o pregledu projektne dokumentacije i overi projekta, investitor podnosi zahtev za odobrenje prikljuenja na daljinski sistem grejanja, u cilju zakljuenja ugovora o ostvarivanju uslova za prikljuenje i izdavanja reenja o odobrenju za prikljuenje.
d) Regulisanje finansijskih i drugih obaveza Po izdavanju reenja o odobrenju za prikljuenje i meusobnog zakljuenja Ugovora o ostvarivanju uslova za prikljuenje, Investitor regulie finansijske i ostale obaveze u skladu sa odredbama Ugovora.
e) Podnoenje prijave za prikljuenje U cilju vrenja pregleda izvedenih radova na grejnim instalacijama, putanja grejanja u objektu i ukljuenja objekta u sistem naplate grejanja, Investitor podnosi prijavu za prikljuenje Sektoru tehnike operative- slubi za prijem objekata.
4.3. Procedura odobrenja za prikljuenje na gasovodni sistem Uslovi i nain davanja odobrenja za prikljuenje na transportni, odnosno distributivni sistem prirodnog gasa propisani su Uredbom o uslovima za isporuku prirodnog gasa (Slubeni glasnik RS, br. 47/2006, 3/2010 i 48/2010). Prikljuenje objekata kupaca na transportni, odnosno distributivni sistem prirodnog ga sa vri se pod uslovima i na nain propisan Zakonom, ovom uredbom i pravilima o radu transportnog, odnosno distributivnog sistema, a u skladu sa standardima i tehni kim propisima koji se odnose na uslove prikljuenja i korienja energetskih objekata, ureaja i postrojenja. Prikljuenje objekta vri se na osnovu odobrenja koje izdaje energetski subjekt na iji sistem se prikljuuje objekat uz saglasnost operatora tog sistema. Zahtev za odobrenje prikljuenja sadri podatke o: 1) vlasniku objekta, odnosno nosiocu prava korienja objekta uz saglasnost vlasnika objekta; 2) objektu za ije se prikljuenje trai izdavanje odobrenja za prikljuenje (adresa, vrsta, lokacija objekta na kopiji katastarskog plana); 3) radnom pritisku gasa koji je potreban na objektu kupca prirodnog gasa; 4) nameni potronje prirodnog gasa;
5) minimalnoj i maksimalnoj asovnoj i dnevnoj potronji prirodnog gasa i ukupnoj godinjoj potronji sa oekivanom mesenom dinamikom za objekte ija je potronja vea od 16 m3 na as; 6) tehnikim karakteristikama objekata kupca ija je potronja vea od 16 m 3 na as; 7) mogunostima zamene gasa drugom vrstom energenta i vremenu potrebnom za prelazak na alternativno gorivo i obrnuto za objekte ija je potronja vea od 16 m 3 na as, i 8) izdatom odobrenju za gradnju objekta, odnosno odobrenju za upotrebu objekta. Nakon razmatranja zahteva, podnosiocu se u roku od 30 dana od dana podnoenja dostavlja ili Obavetenje da postoje tehnike mogunosti i upuuje se na naredne korake ili se donosi Reenje kojim se odbija prikljuenje. U situacijama kada je neophodno da sam investitor izgradi energetski objekat, zakljuuje se ugovor izmeu operatera sistema JP Srbijagas i investitora ija je svrha da radi breg stvaranja uslova za potronju prirodnog gasa, investitor uloi svoj sredstva. Tehniki uslovi izgradnje energetskog objekta odreuju se Reenjem o odobrenju za prikljuenje koje e izdati Srbijagas. Uslov izgradnje ovih objekata jeste da investitor prenese izgraene energetske objekte u osnovno sredstvo-svojinu Srbijagas, bez naknade i bilo kakvih drugih potraiv anja i uslovljavanja. U ovom ugovornom odnosu, obaveze Srbijagas su da: - na osnovu podnesenog zahteva za odobrenje za prikljuenje, ispostavi predraun kojim se regulie deo trokova sistema - izda Reenje o odobrenju za prikljuenje na gasni sistem u skladu sa tehnikotehnolokim mogunostima gasovodnog sistema i raspoloivim koliinama prirodnog gasa utvrenim Bilansom Srbijagasa saglasno propisima za ovu oblast; - obezbedi nadzor nad izvoenjem radova na izgradnji energetskih objekata koji su predmet ovog ugovora; - zakljui Ugovor o prodaji prirodnog gasa sa na neodreeno vreme (Dugoroni ugovor) kojim se, izmeu ostalog, regulie trajno i kontinuirano snabdevanje prirodnim gasom, saglasno Zakonu o energetici, Zakonu o obligacionim odnosima, Uredbom u oslovima uslovima za isporuku prirodnog gasa i drugim propisima koji vae za ovu oblast; - u celom toku izgradnje sarauje sa investitorom; - nakon potpisa Zapisnika o primopredaji izgraenih energetskih objekata, a pre unosa u poslovne knjige kao osnovnog sredstva, saglasno raunovodstvenim propisima, izvri procenu vrednosti izgraenih energetskih objekata; - uredno odrava i snosi trokove odravanja izgraenih energetskih objekata, i - bude obveznik javnih prihoda po osnovu preuzimanja energetskih objekata.
S druge strane, obaveze investitora su: - da podnese zahtev za izdavanje odobrenja za prikljuenje na distributivni gasni sistem Srbijagasa sa podacima utvreni u lanu 4. Uredbe o uslovima za isporuku prirodnog gasa (Sl.glasnik RS, 47/06) i drugim podacima koje po potrebi zatrai Srbijagas; - da izvri uplatu dela trokova sistema na osnovu ispostavljenog predrauna od strane JP Srbijagas; - da finansira izradu projektno-tehnike dokumentacije, pribavljanje saglasnosti i ostalih dozvola i odobrenja zakljuno sa upotrebnom dozvolom; - da izgraene objekte finansirane od strane , i objekte nakon izgradnje, u funkciji snabdevanja prirodnim gasom preda u osnovno sredstvo- svojinu Srbijagasu bez naknade i bilo kakvih uslovljavanja; - da se u svemu pridrava Reenja o odobrenju za prikljuenje i projektno - tehnike dokumentacije; - da obezbedi zemljite za smetaj merno-regulacione stanice i drugih energetskih objekata iz predmeta ovog Ugovora i da vlasnik, odnosno korisnik zemljita, na osnov u ovog Ugovora omogui ovlaenim licima Srbijagasa pristup mernim ureajima i instalacijama radi oitavanja, provere ispravnosti, otklanjanja kvarova, zamene i odravanja ureaja i obustave isporuke prirodnog gasa. Izuzetno, __ e pre putanja prirodnog gasa i poetka njegovog korienja pravnim poslom urediti odnose sa Srbijagasom kojim se zasnivaju stvarne slubenosti ili na drugi nain omoguuje Srbijagasu vrenje odreenih radnji za potrebe korienja, odravanja u funkciji izgraenih energetskih objekata pa sve do iskljuenja sa potronje prirodnog gasa na nepokretnosti vlasnika- korisnika. Poslednja instanca kojom se izneti odnosi ureuju je ugovor o prodaji prirodnog gasa; - da obezbedi geodetsko snimanje izgraenih energetskih objekata, unos u katastar vodova i nepokretnosti i izdavanje kopije plana, i - da snosi sve trokove izgradnje energetskih objekata iz predmeta ovog Ugovora (trokove nabavke cevi, fitinga, armature i mainsko-montanih i graevinskih radova na izgradnji energetskih objekata; izgradnje merno- regulacione stanice iz predmeta ovog Ugovora; da snosi trokove takse, naknade i ostale obaveze za pribavljanje zemljita. Posle zakljuenja ugovora, dostavljanja potvrde o izvrenom plaanju, Srbijagas izrauje i dostavlja Reenje o odobrenju za prikljuenje. Podnosilac zahteva za odobrenje prikljuenja duan je da dostavi tehniku dokumentaciju ( Glavni projekat) na saglasnost JP Srbijagasu koja se daje u roku od 30 dana. Investitor je duan da po dobijanju, dostavi i graevinsku dozvolu.
U skladu sa Zakonom o planiranju i izgradnji, Srbijagas donosi Reenje u svojstvu strunog nadzora za radove na izgradnji energetskog objekta, kojim imenuje lice nadleno da obavlja poslove strunog nadzora. Po zavretku radova za izgradnju energetskog objekta, Komisija Srbijagasa izlazi i vri pregled novoizgraenih gasovodnih objekata radi utvrivanja ispunjenosti uslova za putanje gasa. Komisiji se na uvid dostavlja i: Reenje o upotrebnoj dozvoli broj izdato od strane nadlenog organa kojim se odobrava upotreba prikljunog gasovoda, MRS i unutranje gasne instalacije sa troilima; Reenje Ministarstva unutranjih poslova, Sektor za vanredne situacije kojim se odobrava lokacija za izgradnju prikljunog gasovoda, MRS i unutranje gasne instalacije sa troilima; Reenje Ministarstva unutranjih poslova, Sektor za vanredne situacije kojim se odobrava tehnika dokumentacija za izgradnju prikljunog gasovoda, MRS i unutranje gasne instalacije sa troilima; Reenje Ministarstva unutranjih poslova, Sektor za vanredne situacije kojim se utvruje da su sprovedene mere zatite od poara predviene investiciono tehnikom dokumentacijom na izgraenom prikljunom gasovodu, MRS i unutranjoj gasnoj instalaciji sa troilima; Zapisnik o izvrenom inspekcijskom pregledu, koji sainjava Republika inspekcija za opremu pod pritiskom o ispitivanju na vrstou i nepropusnost; atestno-tehnika dokumentacija za ugraene delove, opremu, zavarivaa, dodatne materijale, agregat za zavarivanje i radiografsku kontrolu; graevinski dnevnik overen od strane odgovornog izvoaa radova i nadzornog inenjera, i potvrda o izvrenom upisu u Katastar podzemnih instalacija. Potom investitor dostavlja upotrebnu dozvolu nakon ega sledi procena i preuzimanje novoizgraenog objekta, ugovaranje prodaje gasa, podnoenje zahteva za putanje prirodnog gasa i, na kraju, izrada odluke o putanju prirodnog gasa sa njegovim prvim putanjem.
4.3.
Uslovi i saglasnost za prikljuenje na vodovodnu i kanalizacionu mreu
4.4.1. Pravni okvir Zakonom o komunalnim delatnostima (Slubeni glasnik RS, broj 88/2011) odreuju se komunalne delatnosti i ureuju opti uslovi i nain njihovog obavljanja. U nadlenosti jedinica lokalne samouprave da stvore uslove za obezbeenje odgovarajueg k valiteta,
obima, dostupnosti i kontinuiteta, kao i nadzor nad njihovim vrenjem. U komunalne delatnosti se, izmeu ostalih svrstavaju i snabdevanje vodom za pie tj. zahvatanje, preiavanje, prerada i isporuka vode vodovodnom mreom, kao i preiavanje i odvoenje atmosferskih i otpadnih voda odnosno sakupljanje, odvoenje, preiavanje i isputanje otpadnih, atmosferskih i povrinskih voda sa povrina javne namene, odnosno od prikljuka korisnika na ulinu kanalizacionu mreu. U skladu sa Zakonom o komunalnim delatnostima, jedinice lokalne samouprave poveravaju obavljanje komunalne delatnosti vriocima komunalnih delatnosti koji mogu biti: javno preduzee, privredno drutvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt. U tom cilju, nadleni organ jedinice lokalne samouprave donosi Odluku o javnom vodovodu i kanalizaciji kojom e propisati uslove i nain organizovanja poslova u vrenju komunalnih delatnosti preiavanja i distribucije vode i preiavanja i odvoenja atmosferskih i otpadnih voda na svom podruju prikljuenih na vodovodnu i kanalizacionu mreu, kao i uslovi i nain korienja i odravanja javnog vodovoda i kanalizacije.
4.4.2. Procedura izdavanja uslova i prikljuenja na vodovodnu i kanalizacionu mreu U pogledu naina i uslova prikljuenja na vodovodnu i kanalizacionu mreu, predvieno je da se korisnik prikljuuje na mreu na osnovu Reenja o odobrenju koje izdaje davalac usluga. Tim reenjem se odreuje karakter prikljuka (trajni, privremeni ili prikljuak na odreeno vreme) i odreuju tehnike uslove skladu sa glavnim projektom i tehnikim normativima. Tehnike normative odreuje javno komunalno preduzee optim aktom. Uslovi za projektovanje su sastavni deo dokumentacije neophodne za pribavljanje graevinske dozvole, ali ne obezbeuju i pravo da se po njihovom dobijanju pristupi izvoenju, ve izradi Glavnog projekta unutranjih instalacija objekta. Da je Glavni projekat unutranjih instalacija vodovoda, odnosno kanalizacije objekta uraen u skladu sa Uslovima i vaeim tehnikim standardima i normama, potvruje se Reenjem o saglasnosti i overom grafikih priloga u projektu. Glavni projekat se predaje JKP uz zahtev za izdavanje Saglasnosti na projekat vodovoda i gde se kao finalni korak predaje i zahtev za realizaciju prikljuka. Oformljeni dosije prikljuka, odnosno vodovodni i kanalizacioni spoj se alje na nadlene pogone - reone, a korisnik dobija potvrdu o tome (zeleni karton). Za manje individualne porodine objekte sa utvrenim vlasnitvom i statusom, Glavni projekat uraen od strane licenciranog projektnog biroa, moe da zameni Projekat prikljuka (skica - koju po zahtevu korisnika radi JKP). Sadraj pratee dokumentacije koja je sastavni deo dokumentacije objekta i prikljuka, u zavisnosti od statusa objekta, definisan je Zakonom o planiranju i izgradnji: - uz prvi zahtev za dobijanje Uslova, za sve objekte potrebno je dostaviti - kopiju plana parcele sa ucrtanim objektom, dokaz o vlasnitvu, kopiju line karte za fizika,
odnosno kopiju Reenja o upisu u registar privrednih subjekata za pravna lica, to je i dovoljno za postojee objekte; - dodatno dostaviti, za planirane, nove objekte informaciju o lokaciji, za objekte u legalizaciji potvrdu, uverenje da e biti legalizovani, za privremene objekte reenje o postavljenju i situaciju, za sve intervencije na postojeim objektima (dogradnja, nadogradnja, rekonstrukcija, adaptacija, fizika deoba...) informaciju o lokaciji i saglasnost Skuptine stanara zgrade, i - ukoliko tehniko reenje radi prikljuenja objekata nalae regulisanje imovinsko pravnih odnosa, neophodno je pribaviti pismene overene saglasnosti vlasnika. Saglasnost na Glavni projekat unutranjih instalacija vodovoda i kanalizacije objekta se izdaje uz lokacijsku dozvolu, odnosno uz Reenje o izvedenim radovima za radove obuhvaene lanom 145 Zakona o planiranju i izgradnji. Dokumentacija za realizaciju prikljuka je potpuna uz izdatu graevinsku dozvolu.
4.5. Procena uticaja na ivotnu sredinu 4.5.1. Pravni okvir Procena uticaja na ivotnu sredinu jeste preventivna mera zatite ivotne sredine zasnovana na izradi studija i sprovoenju konsultacija uz uee javnosti i analizi alternativnih mera, sa ciljem da se prikupe podaci i predvide tetni uticaji odreenih projekata na ivot i zdravlje ljudi, floru i faunu, zemljite, vodu, vazduh, klimu i pejza, materijalna i kulturna dobra i uzajamno delovanje ovih inilaca, kao i utvrde i predloe mere kojima se tetni uticaji mogu spreiti, smanjiti ili otkloniti imajui u vidu izvodljivost tih projekata. Studija se radi u skladu sa odredbama Zakona o proceni uticaja na ivotnu sredinu (Slubeni glasnik RS, br. 135/2004 i 36/2009) i Pravilnika o obimu i sadraju i reenja o obimu i sadraju studije o proceni uticaja projekta na ivotnu sredinu (Slubeni glasnik RS, broj 69/2005). Zakon o proceni uticaja na ivotnu sredinu ureuje postupak procene uticaja za projekte koji mogu imati znaajne uticaje na ivotnu sredinu,kao i sadraj studije o proceni uticaja na ivotnu sredinu, uee zainteresovanih organa i organizacija i javnosti i dr. Predmet procene uticaja su projekti koji se planiraju i izvode, promene tehnologije, rekonstrukcije, proirenje kapaciteta, prestanak rada i uklanjanje projekata koji mogu imati znaajan uticaj na ivotnu sredinu. Predmet procene uticaja su i projekti koji su realizovani bez izrade studije o proceni uticaja, a nemaju odobrenje za izgradnju ili se koriste bez upotrebne dozvole. Procena uticaja vri se za projekte iz oblasti industrije, rudarstva, energetike, saobraaja, turizma, poljoprivrede, umarstva, vodoprivrede, upravljanja otpadom i komunalnih delatnosti, kao i za projekte koji se planiraju na zatienom prirodnom dobru i u zatienoj okolini nepokretnog kulturnog dobra.
Vlada Republike Srbije propisuje listu projekata za koje je obavezna procena uticaja kao i listu projekata za koje se moe zahtevati procena uticaja. U ovom drugom sluaju, nadleni organ odluuje o potrebi procene uticaja za projekte.
4.5.2. Postupak procene uticaja Postupak procene uticaja sastoji se od nekoliko faza: 1) odluivanje o potrebi procene uticaja za projekte za koje se moe zahtevati procena uticaja; 2) odreivanje obima i sadraja studije o proceni uticaja, i 3) odluivanje o davanju saglasnosti na studiju o proceni uticaja. Zakon u l. 7 obavezuje nadlene organe i druge organe i organizacije da na zahtev nosioca projekta obezbede potrebne podatke i dokumentaciju od znaaja za utvrivanje i procenu moguih direktnih i indirektnih uticaja projekta na ivotnu sredinu u roku od 15 dana od dana podnoenja zahteva ili da ga u istom roku pisanim putem obavesti da ne raspolae traenim podacima, obavetenjima ili dokumentacijom.
4.5.2.1. Odluivanje o potrebi procene uticaja Nosilac projekta za koji se moe zahtevati procena uticaja podnosi zahtev za odluivanje o potrebi procene uticaja nadlenom organu. Zahtev o potrebi procene uticaja podnosi se na propisanom obrascu i sadri: 1) podatke o nosiocu projekta; 2) opis lokacije; 3) opis karakteristika projekta; 4) prikaz glavnih alternativa koje su razmatrane; 5) opis inilaca ivotne sredine koji mogu biti izloeni uticaju; 6) opis moguih znaajnih tetnih uticaja projekta na ivotnu sredinu; 7) opis mera predvienih u cilju spreavanja, smanjenja i otklanjanja znaajnih tetnih uticaja, i 8) druge podatke i informacije na zahtev nadlenog organa. Uz zahtev se prilae sledea dokumentacija: 1) izvod iz urbanistikog plana ili potvreni urbanistiki projekat, odnosno akt o urbanistikim uslovima koji nije stariji od godinu dana (sada lokacijska dozvola); 2) idejno reenje ili idejni projekat, odnosno izvod iz idejnog projekta;
3) grafiki prikaz mikro i makro lokacije; 4) uslovi i saglasnosti drugih nadlenih organa i organizacija pribavljeni u skladu sa posebnim zakonom; 5) dokaz o uplati republike administrativne takse, i 6) drugi dokazi na zahtev nadlenog organa. U postupku odluivanja po podnetom zahtevu, Nadleni organ obavetava zainteresovane organe i organizacije i javnost o podnetom zahtevu o potrebi procene uticaja u roku od deset dana od dana prijema urednog zahteva. Obavetenje sadri naroito podatke o: 1) nosiocu projekta; 2) nazivu, vrsti i lokaciji projekta ije se izvoenje planira; 3) mestu i vremenu mogunosti uvida u podatke, obavetenja i dokumentaciju iz zahteva nosioca projekta; 4) prirodi odluke koja e biti doneta na osnovu podnetog zahteva, i 5) nazivu i adresi nadlenog organa. Zainteresovani organi i organizacije i zainteresovana javnost, u roku od deset dana od dana prijema obavetenja mogu dostaviti svoje miljenje. Nadleni organ, u roku od deset dana od isteka prethodnog roka, odluuje o podnetom zahtevu uzimajui u obzir specifinosti projekta i lokacije, kao i dostavljena miljenja zainteresovanih organa i organizacija i zainteresovane javnosti. Odlukom kojom utvruje da je potrebna procena uticaja projekta na ivotnu sredinu nadleni organ moe odrediti i obim i sadraj studije o proceni uticaja. Odlukom kojom utvruje da nije potrebna procena uticaja projekta na ivotnu sredinu nadleni organ moe utvrditi minimalne uslove zatite ivotne sredine, u skladu sa posebnim propisima. Nadleni organ dostavlja nosiocu projekta odluku i o njoj obavetava zainteresovane organe i organizacije i javnost u roku od tri dana od dana donoenja.
4.5.2.2. Odreivanje obima i sadraja studije o proceni uticaja Nosilac projekta za koje se obavezno vri procena uticaja i za koje je nadleni organ utvrdio obavezu procene uticaja podnosi zahtev za odreivanje obima i sadraja studije o proceni uticaja. Zahtev za odreivanje obima i sadraja podnosi se na propisanom obrascu i sadri: 1) podatke o nosiocu projekta; 1a) opis lokacije; 2) opis projekta;
3) prikaz glavnih alternativa koje su razmatrane; 4) opis inilaca ivotne sredine koji mogu biti izloeni uticaju; 5) opis moguih znaajnih tetnih uticaja projekta; 6) opis mera predvienih u cilju spreavanja, smanjenja i otklanjanja znaajnih tenih uticaja; 7) netehniki rezime podataka navedenih od 2) do 6); 8) podaci o moguim tekoama na koje je naiao nosilac projekta u prikup ljanju podataka i dokumentacije, i 9) druge podatke i informacije na zahtev nadlenog organa. Uz zahtev prilae se sledea dokumentacija: 1) izvod iz urbanistikog plana ili potvrenog urbanistikog projekta, odnosno akt o urbanistikim uslovima koji nije stariji od godinu dana (sad a lokacijska dozvola); 2) idejni projekat, odnosno izvod iz idejnog projekta; 3) grafiki prikaz mikro i makro lokacije; 4) uslovi i saglasnosti drugih nadlenih organa i organizacija pribavljeni u skladu sa posebnim zakonom; 5) dokaz o uplati republike administrativne takse, i 6) drugi dokazi na zahtev nadlenog organa. Nadleni organ u roku od deset dana od dana prijema zahteva za odreivanje obima i sadraja, obavetava zainteresovane organe i organizacije i javnost o podnetom zahtevu. Zainteresovani organi i organizacije i zainteresovana javnost mogu dostaviti svoja miljenja o podnetom zahtevu u roku od 15 dana od dana prijema obavetenja. Nadleni organ najkasnije u roku od deset dana od dana isteka ovog roka, donosi odluku o obimu i sadraju studije o proceni uticaja, uzimajui u obzir specifinosti projekta i lokacije, kao i dostavljena miljenja zainteresovanih organa i organizacija i zainteresovane javnosti. Nadleni organ dostavlja nosiocu projekta odluku i o njoj obavetava zainteresovane organe i organizacije i javnost u roku od tri dana od dana donoenja odluke.
4.5.2.3. Odluivanje o davanju saglasnosti na studiju o proceni uticaja Nosilac projekta podnosi zahtev za davanje saglasnosti na studiju o proceni uticaja nadlenom organu. Uz zahtev se podnosi: 1) najmanje tri primerka studije u pisanom i jedan u elektronskom obliku, i 2) odluka nadlenog organa iz prethodne faze postupka.
Nosilac projekta duan je da zahtev za saglasnost podnese najkasnije u roku od godinu dana od dana prijema konane odluke kojom je odreen obim i sadraj studije o proceni uticaja. Ako nosilac projekta podnese zahtev za saglasnost po isteku navedenog roka , nadleni organ e odluiti o podnetom zahtevu u zavisnosti od okolnosti svakog konkretnog sluaja. Studija o proceni uticaja i saglasnost na studiju o proceni uticaja, odnosno odluka da nije potrebna procena uticaja na ivotnu sredinu, sastavni su deo dokumentacije koja se prilae uz zahtev za izdavanje odobrenja za izgradnju ili uz prijavu poetka izvoenja projek ta (izgradnja, izvoenje radova, promena tehnologije, promena delatnosti i druge aktivnosti).
4.6.
Akt o uslovima zatite prirode
4.6.1. Pravni okvir Osnovni zakon u ovoj oblasti, Zakon o zatiti prirode (Slubeni glasnik RS, br. 36/2009, 88/2010 i 91/2010 - ispr.) uspostavlja nadlenost Zavoda za zatitu prirode, koja izmeu ostalog, obuhvata i utvrivanje uslova i mera zatite prirode i zatienih prirodnih dobara i predela u prostornim i urbanistikim planovima, projektnoj dokumentaciji, osnovama i programima upravljanja prirodnim resursima u rudarstvu, energetici, saobraaju, vodoprivredi, poljoprivredi, umarstvu, lovstvu, ribarstvu, turizmu i drugim delatnostim a od uticaja na prirodu. Zakonom je utvrena obaveza nosilaca projekata, odnosno pravnih lica, preduzetnika i fizikih lica koja koriste prirodne resurse, obavljaju graevinske i druge radove, aktivnosti i intervencije u prirodi, da postupaju u skladu sa merama zatite prirode utvrenim u planovima, osnovama i programima i u skladu sa projektno-tehnikom dokumentacijom, na nain da se izbegnu ili na najmanju meru svedu ugroavanje i oteenje prirode. Odredbe Zakona o zatiti prirode koje se primenjuju u postupku izdavanja graevinske dozvole su sledee: obaveza pribavljanja uslova zatite prirode za potrebe postupka izrade planova, osnova, programa, projekata, radova i aktivnosti u koje spadaju i graevinski radovi. Akt o uslovim zatite prirode izdaje nadleni zavod za zatitu prirode u upravnom postupku u formi reenja (Republiki zavod za zatitu prirode i Pokrajinski zavod za zatitu prirode za teritoriju Vojvodine). Na akt o uslovima zatite prirode moe se izjaviti alba ministarstvu nadlenom za poslove zatite ivotne sredine u roku od 15 dana, a na teritoriji autonomne pokrajine organu nadlenom za poslove zatite ivotne sredine autonomne pokrajine Pokrajinskom sekretarijatu za urbanizam, graditeljstvo i zatitu ivotne sredine. Ukoliko podnosilac zahteva u roku od dve godine od dana dostavljanja akta ne otpone radove i aktivnosti za koje je akt o uslovima zatite prirode izdat, duan je da pribavi novi akt.
Za prikupljanje i procenu informacija neophodnih za izdavanje akta o uslovima zatite prirode plaa se naknada iju visinu i nain obrauna i naplate utvruje zavod, uz saglasnost Vlade. Ukoliko se u postupku izdavanja uslova zatite prirode utvrdi da postoji verovatnoa da planovi, osnove, programi, projekti, radovi i aktivnosti mogu imati znaajan uticaj na ciljeve ouvanja i celovitost ekoloki znaajnog podruja, Ministarstvo, organ nadlean za poslove zatite ivotne sredine autonomne pokrajine, odnosno organ nadlean za poslove zatite ivotne sredine jedinice lokalne samouprave, spro vodi ocenu prihvatljivosti. Za planove, osnove i programe za koje se, u skladu sa posebnim zakonom, sprovodi postupak strateke procene i za projekte, radove i aktivnosti za koje se u skladu sa posebnim zakonom, sprovodi postupak procene uticaja, ocena prihvatljivosti sprovodi se u okviru tih postupaka. U sluaju kada se na osnovu ocene prihvatljivosti utvrdi da planovi, osnove, programi, projekti, radovi i aktivnosti mogu imati znaajan uticaj na ciljeve ouvanja i celovitost ekoloki znaajnog podruja, nadleni organ e odbiti davanje saglasnosti.
4.6.2. Procedura izdavanja Akta o uslovima zatite prirode Nadleni zavod za zatitu prirode izdaje uslove ve prilikom izrade planske dokumentacije ali se deava da se isti moraju traiti i za pojedinane projekte. Objanjenje ovako postavljenog dupliranja procedure nalazi se u injenici da se prilikom izrade planova generalne ali i detaljne regulacije nedovoljno precizira namena objekata koji se mogu graditi na odreenoj lokaciji. Tako, moe se predvideti industrijska zona, to ipak nije dovoljno opredeljeno jer postoje industrijska postrojenja ili fabrike koje u razliitom stepenu mogu zagaivati ivotnu sredinu. Postoji mogunost korienja uslova izdatih za potrebe planske dokumentacije i u pojedinanim projektima i to kada su u pitanju uslovi izdati za Prostorne planove podruja posebne namene. Sam Zakon o zatiti prirode ne predvia poseban rok za izdavanje uslova pa se primenjuju opte odredbe Zakona o optem upravnom postupku, prema kojima se rok odreuje u vremenu od 30 dana od dana dostavljanja urednog zahteva. Iz razgovora sa predstavnicima nadlenog Zavoda za zatitu prirode se zakljuuje da nedovoljan broj zaposlenih koji rade na predmetima predstavlja jedan od razloga za prekoraenje zakonskog roka. Prema dugogodinjoj praksi, rok za izdavanje uslova je i dva do tri meseca. Ovako dugom roku trajanja postupka znatno doprinosi i esto nepotpuna dokumentacija koju investitor dostavlja uz podneti zahtev. Sa druge strane, bilo je situacija i da se dosta vremena gubi na nivou lokalne samouprave, budui da zaposleni nisu dovoljno obueni ni struni pa est o i ne znaju gde sve treba da upute investitore za dobijanje uslova ili saglasnosti. Taj se problem reava na nivou kontrole i nadzora nadlenog organa.
Obzirom na znaaj ouvanja prirode i ivotne sredine, brojne su privredne oblasti iji propisi u svojim odredbama ukazuju na potrebu zatite i ouvanja istih. Osim terminolokih neusaglaenosti, uoava se i niz nedoslednosti meu zakonima posebno Zakon o energetici, Zakoni o rudarstvu i geolokim istraivanjima, Zakon o umama. Iako naelno proklamuju zatitu prirode, ne sadre konkretne odredbe po kojima e se izdavanje saglasnosti i dozvola u oblasti izgradnje objekata usloviti i vriti u skladu sa prethodno izdatim Ak tom u uslovima zatite prirode. S druge strane, nadleni zavodi zatitu prirode ne poseduju odgovarajui institucionalni kapacitet, koji podrazumeva i dovoljan broj zaposlenih i aurirane baze informacija, da bi se traeni dokument mogao izdati u zakonom predvienom roku od 30 dana. Od dokumentacije koja se prilae uz zahtev za izdavanje akta o uslovima zatite prirode, neophodno je dostaviti: 1) podatke o vrsti i nosiocu izrade dokumenta i investitoru; 2) podatke o lokaciji i prostornom obuhvatu sa odgovarajuim kartografskim i grafikim prilozima, a za projekte i sa kopijom katastarskog plana; 3) kratak opis ciljeva zbog kojih se dokument izrauje, nameravanih aktivnosti na njegovoj realizaciji i glavnih oekivanih rezultata, a za projekat idejno reenje. Akt o uslovima zatite prirode Zavod izdaje reenjem. Ukoliko podnosilac zahteva u roku od dve godine od dana dostavljanja akta ne otpone radove i aktivnosti za koje je akt o uslovima zatite prirode izdat, duan je da pribavi novi akt. Za prikupljanje i procenu informacija neophodnih za izdavanje akta o uslovima zatite prirode plaa se naknada. Visinu i nain obrauna i naplate naknade, obveznike naknade i oslobaanje ili umanjenje od obaveze plaanja naknade utvruje zavod, uz saglasnost Vlade. Na akt o uslovima zatite prirode moe se izjaviti alba ministarstvu nadlenom za poslove zatite ivotne sredine u roku od 15 dana, a na teritoriji autonomne pokrajine organu nadlenom za poslove zatite ivotne sredine autonomne pokrajine. Ukoliko se u postupku izdavanja uslova zatite prirode utvrdi da postoji verovatnoa da planovi, osnove, programi, projekti, radovi i aktivnosti mogu imati znaajan uticaj na ciljeve ouvanja i celovitost ekoloki znaajnog podruja, Ministarstvo, organ nadlean za poslove zatite ivotne sredine autonomne pokrajine, odnosno organ nadlean za poslove zatite ivotne sredine jedinice lokalne samouprave, sprovodi ocenu prihvatljivosti. Za planove, osnove i programe za koje se, u skladu sa posebnim zakonom, sprovodi postupak strateke procene i za projekte, radove i aktivnosti za koje se u skladu sa posebnim zakonom, sprovodi postupak procene uticaja, ocena prihvatljivosti sprovodi se u okviru tih postupaka. U sluaju kada se na osnovu ocene prihvatljivosti utvrdi da planovi, osnove, programi, projekti, radovi i aktivnosti mogu imati znaajan uticaj na ciljeve ouvanj a i celovitost ekoloki znaajnog podruja, nadleni organ e odbiti davanje saglasnosti.
Meutim, u sluaju kada se na osnovu ocene prihvatljivosti utvrdi da planovi, osnove, programi, projekti, radovi i aktivnost mogu imati znaajan uticaj na ciljeve ou vanja i celovitost ekoloki znaajnog podruja, nadleni organ e dati saglasnost, samo pod sledeim uslovima: 1) ukoliko ne postoji drugo alternativno reenje; 2) u odnosu na ekoloki znaajna podruja u kojima se nalazi makar jedan prioritetni tip stanita i/ili prioritetna vrsta, samo ukoliko postoje imperativni razlozi preovladavajueg javnog interesa, koji se odnose na zatitu zdravlja ljudi i javne sigurnosti, na korisne efekte od primarne vanosti za ivotnu sredinu; ukoliko postoje drugi preovladavajui razlozi od javnog interesa uz prethodno pribavljeno miljenje Evropske komisije. U odnosu na sva ostala ekoloki vana podruja samo ukoliko postoje drugi imperativni razlozi od javnog interesa, ukljuujui interese socijalne ili ekonomske prirode, koji preteu u odnosu na interes ouvanja ovih podruja ,i 3) ukoliko je mogue preduzeti kompenzacijske mere neophodne za ouvanje sveukupne koherentnosti ekoloke mree.
4.7.
Uslovi mera zatite kulturnih dobara i saglasnosti na projektnu dokumentaciju
4.7.1. Pravni okvir U okviru postupka izdavanja graevinskih dozvola, zavisno od tipa objekta odnosno lokaliteta nepokretnosti, potrebno je ishodovati uslove za preduzimanje mera tehnike zatite kao i saglasnosti organa nadlenog za zatitu kulturnih dobara. Osnovni zakon u ovom segmentu postupka izdavanja graevinskih dozvola je Zkon o kulturnim dobrim (Slubeni glasnik RS, br. 71/94, 52/11 i 99/11) i pratei podzakonski propis Pravilnik o sadraju i pregledu i oceni projekata i dokumentacije za izvoenje mera tehnike zatite i drugih radova na nepokretnim kulturnim dobrima. Zakon o kulturnim dobrima definie pojam kulturnih dobr kao proizvode stvrltv mterijlne i duhovne kulture ne zemlje, koji zbog svog opteg znj uivju posebnu ztitu koj se mterijlizuje kroz proceduru propisanu zakonom. Mere tehnike ztite nepokretnog kulturnog dobr ureene su l. 99. do 110. Zakona i obuhvtju rdove n konzervirnju, resturirnju, rekonstrukciji, revitlizciji i prezentciji kulturnih dobr.
4.7.2. Nadlenost Uslove z preduzimnje mer tehnike ztite n nepokretnim kulturnim dobrim i kulturnim dobrim od velikog znj, utvruje ndleni zvod z ztitu spomenik kulture, z kulturn dobr od izuzetnog znj Republiki zvod z ztitu spomenik kulture.
Ministrstvo ndleno z poslove kulture utvruje uslove z preduzimnje mer tehnike ztite, kd projekte i dokumentciju, izruje Republiki zvod. Uslove z preduzimnje bilo kkvih rdov na nepokretnim kulturnim dobrim i kulturnim dobrim od velikog znj, utvruje zvod z ztitu, z kulturn dobr od izuz etnog znj Republiki zvod.
4.7.3. Odredbe propisa koje direktno utiu na postupak izgradnje Uslovi uvnj, odrvnj i korienj kulturnih dobr, ko i dobr koj uivju prethodnu ztitu i utvrene mere ztite, ugruju se u prostorne i urbnistike plnove. Arhitektonsko-graevinski projekat, u smislu Pravilnika, podrazumeva glavni projekat za izvoenje mera tehnike zatite i drugih radova na nepokretn im kulturnim dobrima u smislu propisa o izgradnji objekata, ako je re o radovima za koje se izdaje graevinska dozvola, odnosno konzervatorski projekat, ako je re o izvoenju ostalih mera tehnike zatite i drugih radova na nepokretnim kulturnim dobrima. Pregled i ocenu podnetih projekata i elaborata vri Komisija za pregled i ocenu elaborata i projekata za izvoenje radova na nepokretnim kulturnim dobrima. Komisija je duna razmotriti svaki prispeli zahtev koji ispunjava uslove u roku od 30 dana od dana kada je zahtev predat i doneti odgovarajuu odluku. Komisija moe angaovati pojedine konsultante, odnosno revidente po pojedinim pitanjima radi pregleda i revizija elaborata, odnosno projekata ili njihovih delova, praenja radova na koje je data saglasnost ili razrade strune metodologije za izradu projekata i elaborata. Podnosilac zahteva iji zahtev nije usvojen moe podneti albu komisiji u roku od 25 dana od dana prijema obavetenja o odbijanju zahteva. Rdove n nepokretnom kulturnom dobru, predviene projektom i dokumentcijom n koje je dt sglsnost, mogu d izvode ustnove ztite i druge ustnove i preduze, drug prvn lic i preduzetnici, koji imju struni kdr i opremu propisnu u skldu sa Zakonom (lan 102 Zakona). Ako se rdovi n nepokretnim kulturnim dobrim izvode bez utvrenih uslov z preduzimnje mer tehnike ztite ili bez sglsnosti n projekt i dokumentciju, zvod z ztitu, odnosno Republiki zvod z kulturn dobr od izuzetnog znj, zbrnie dlje izvoenje rdov i podneti zhtev ndlenom orgnu z ruenje, odnosno povrj u prvobitno stnje objekt, o troku investitor. Ako se rdovi n nepokretnom kulturnom dobru ne izvode u skldu s projektom i dokumentcijom n koje je dt sglsnost z izvoenje tih rdov, zvod z ztitu, odnosno Republiki zvod z kulturn dobr od izuzetnog znj, obustvie privremeno rdove i
utvrditi rok z ispunjenje uslov z nstvk tih rdov. Ukoliko investitor ne obustvi rdove, ndleni zvod podnee zhtev ndlenom orgnu z ruenje, odnosno z povrj u prvobitno stnje objekt, o troku investitor (lan 103 Zakona). Investitor je dun d u roku od 15 dn od dn zvretk rdov n nepokretnom kulturnom dobru o tome obvesti ndleni zvod koji je doneo reenje o sglsnosti n projekt i dokumentciju z njihovo izvoenje. Ako utvrdi d rdovi nisu izvedeni u skldu s projektom, ndleni zvod e svojim reenjem nloiti investitoru d u odreenom roku izvedene rdove usglsi sa projektom. Ukoliko investitor ne postupi u skldu s reenjem, ndleni zvod koji je doneo to reenje podnee zhtev ndlenom orgnu z ruenje, odnosno z povrj u prvobitno stnje objekt, o troku investitor (lan 105 Zakona). O preduzimnju mer tehnike ztite i izvoenju drugih rdov n nepokretnim kulturnim dobrim i njihovoj ztienoj okolini investitor je dun d obezbedi voenje dokumentcije u skldu s posebnim propisim i d po zvretku rdov pred primerk dokumentcije zvodu z ztitu, z kulturn dobr od izuz etnog znj Republikom zvodu (lan 106 Zakona). Radovi se ne mogu izvoditi po osnovu projekta starijeg od pet godina ako isti prethodno nije revidiran. Ako se projektovani radovi izvode u etapama, na svakih pet godina projektant obavezno vri reviziju projekta u delu koji jo nije realizovan.
4.7.4. Dokumentacija uz projekat sadri: 1) kopiju konanog reenja o uslovima za izvoenje mera tehnike zatite i drugih radova na osnovu kojeg je projekat izraen, ukoliko su ti uslovi propisani zakonom; 2) podatke o investitoru; 3) odluku o imenovanju odgovornog projektanta i dokaz da projektant ispunjava propisane uslove za projektovanje odgovarajue vrste projekata; 4) opis, tehniku i foto dokumentaciju zateenog stanja kulturnog dobra; 5) podatke o ranije izvrenim intervencijama na kulturnom dobru; 6) stilsko-hronoloke analize kulturnog dobra i njegovu valorizaciju, koje vri nadlena ustanova zatite; 7) istorijske podatke o kulturnom dobru i podatke o kulturnom dobru prikupljene tokom prethodnih arheolokih iskopavanja i istraivanja, odnosno drugih relevantnih istraivanja; 8) nalaz proistekao iz konzervatorskih i laboratorijskih ispitivanja s interpretacijom nalaza, odnosno potvrdu odgovarajue centralne laboratorije da laboratorijska ispitivanja nisu potrebna;
9) utvrene metode ili tehnike izvoenja mera tehnike zatite i drugih radova, i 10) spisak doputenih materijala i opreme za izvoenje mera tehnike zatite i drugih radova.
4.8. Naknada za izgradnju i odravanje sklonita 4.8.1. Pravi okvir Zakon koji propisuje obavezu izgradnje sklonita odnosno plaanje naknade za izgradnju i odravanje sklonita jeste Zakon o vanrednim situacijama (Slubeni glasnik RS, br. 111/2009 i 92/2011). Tako, u lanu 60 utvrena je dunost organa dravne uprave, lokalne samouprave i privrednih drutava, u okviru svojih prava i dunosti, da obezbede da se stanovnitvo, odnosno zaposleni, sklone u sklonita i druge objekte pogodne za zatitu. Sa aspekta investitora ustanovljena je obaveza da pri izgradnji objekata u gradovima i privrednim centrima, kao i drugim naseljenim mestima koja bi, prema Proceni ugroenosti, mogla biti cilj napada u ratu, duan da, u skladu sa prostornim, odnosno urbanistikim planom, obezbedi izgradnju sklonita ili drugih zatitnih objekata za zatitu i sklanjanje. Meutim, l. 64 zakona predvia mogunost da Investitor bude osloboen obaveze izgradnje sklonita, Reenjem Javnog preduzea za sklonita, na osnovu pribavljenog miljenja organa nadlenog za poslove urbanizma o nepostojanju tehnikih uslova za izgradnju sklonita u skladu sa zakonom i drugim propisima. U konkretnom sluaju, ukoliko investitor ne gradi sklonite, duan je da uplati naknadu u visini 2% od ukupne vrednosti graevinskog dela objekta koja se uplauju Javnom preduzeu za sklonita. Obraun naknade vri Javno preduzee za sklonita koje investitoru nakon uplate izdaje potvrdu o regulisanju obaveze.
4.8.2. Postupak utvrivanja naknade za sklonita Obaveza izgradnje sklonita ili regulisanja naknade za sklonita utvruje se l okacijskom dozvolom na osnovu urbanistiko-planske dokumentacije, a plaanje se vri u postupku izdavanja graevinske dozvole, odnosno u postupku izdavanja upotrebne dozvole. Obavezna dokumentacija, koju podnose na uvid investitori izgradnje, radi utvriva nja iznosa naknade za sklonita u postupku izdavanja graevinske dozvole: - Zahtev za utvrivanje naknade za izgradnju i odravanje sklonita, i - Glavni arhitektonsko-graevinski projekat i projekti instalacije objekata. Obavezna dokumentacija koju podnose na uvid investitori izgradnje radi utvrivanja konanog iznosa naknade za sklonita u postupku izdavanja upotrebne dozvole; - zahtev za utvrivanje naknade za izgradnju i odravanje sklonita; - graevinska i lokacijska dozvola;
- glavni arhitektonsko-graevinski projekat i projekti instalacija objekta, i - okonana situacija sa izvoaem radova, Zapisnik o izvrenom tehnikom pregledu objekta ili drugi relevantni dokaz za utvrivanje stvarne cene kotanja izvedenih radova. Iznos naknade utvruje se izdavanjem Obrauna naknade za izgradnju i odravanje sklonita, najee u roku od jednog dana, a za komplikovanije objekte ne due od 3 dana. Nakon izvrene uplate naknade za sklonita izdaje se Potvrda koja slui kao dokaz o regulisanoj obavezi prema sklonitima u postupku izdavanja graevinske, odnosno upotrebne dozvole.
4.9. Saglasnost nadlenog upravljaa JP eleznice Srbije 4.9.1. Pravni okvir Zakon o eleznici (Slubeni glasnik RS, broj 18/2005) u delu koji se odnosi na zatitu eleznike infrastrukture, u lanu 46 propisuje da se u zatitnom prunom pojasu ne mogu graditi zgrade, postavljati postrojenja i ureaji i graditi drugi objekti na udaljenosti manjoj od 25 metara raunajui od ose krajnjih koloseka, osim objekata u funkciji eleznikog saobraaja. Izuzetno od ove odredbe, na eleznikom podruju mogu se postavljati kablovi, elektrini vodovi niskog napona za osvetljavanje, telegrafske i telefonske vazdune linije i vodovi, tramvajski i trolejbuski kontaktni vodovi i postrojenja, kanalizacije, cevovodi i drugi vodovi i slini objekti i postrojenja, na osnovu izdate saglasnosti upravljaa. U zatitnom prunom pojasu mogu se graditi zgrade, postavljati postrojenja i ureaji i graditi drugi objekti na udaljenosti veoj od 25 metara raunajui od ose krajnjih koloseka, na osnovu izdate saglasnosti upravljaa.
4.10. Studija uticaja na strukturu trita 4.10.1. Pravni okvir Zakon o trgovini (Slubeni glasnik RS, broj 53/10) predvia da za trgovinske formate iji ukupni prodajni i skladini prostor iznosi preko 2000 m2 bruto povrine, izrauje se studija uticaja na strukturu trita (u daljem tekstu: studija uticaja). Studija uticaja naroito sadri ocenu u pogledu: 1) interesa potroaa i drugih kupaca za postojanje trgovinskog objekta date povrine i namene; 2) potrebe postojanja razliite strukture trgovinskih formata i razliitih trgovinskih subjekata na irem i uem trinom podruju; 3) potrebe unapreenja trgovine uvoenjem novih oblika prodaje i distribucije robe, i
4) uticaja na druge privredne subjekte, male i srednje veliine, koji uestvuju u trgovini na malo na relevantnom podruju, nakon otvaranja, odnosno izgradnje datog trgovinskog formata. Studiju uticaja izrauje naunoistraivaka organizacija iz oblasti ekonomije i istraivanja trita, akreditovana u skladu sa propisima o nauno-istraivakoj delatnosti. Studija uticaja sa odobrenjem Centra za razvoj trgovine, ini sastavni deo dokumentacije koja se prilae uz zahtev za izdavanje graevinske dozvole u skladu sa propisima kojima se ureuje izgradnja objekata, za objekte koji ine navedeni trgovinski format. Ako se navedeni trgovinski format organizuje u izgraenom prodajnom objektu, studija uticaja sa odobrenjem Centra za razvoj trgovine se izrauje pre poetka rada tog trgovinskog formata. Ministar blie propisuje sadrinu i nain izrade studije uticaja. U skladu sa tim ministar je doneo Pravilnik o sadrini i nainu izrade studije uticaja na strukturu trita (Slubeni glasnik RS, broj 47/2011). U uvodnom delu Uredbe navodi se da Studija uticaja na strukturu trita predstavlja analitiki instrument kojim se primenom adekvatnih nauno -istraivakih metoda, utvruju okolnosti i daje ocena u pogledu uticaja odreenog maloprodajnog trgovinskog formata, odnosno prodajnog objekta propisanih dimenzija, na trino podruje na kojem je njegova planirana lokacija.
U funkcionalnom smislu, osnovni cilj studije jeste da prui struno zasnovanu ocenu u pogledu pitanja uticaja novog trgovinskog formata na unapreenje konkurencije i interesa potroaa, na datom podruju. Studija se izrauje na osnovu pitanja programa (koji je sastavni deo Uredbe) izrade studije, i sadri: 1) analizu postojeeg stanja i procene uticaja planiranog trgovinskog formata; 2) izvetaj o oceni uticaja na osnovu bitnih i drugih relevantnih elemenata, sa zakljukom u pogledu zavrne ocene opteg uticaja na strukturu trita, i 3) istraivanja, podatke, prikaze i drugu dokumentaciju na kojima je zasnovan izvetaj. Studija nije u funkciji spreavanja, ogranienja ili oteavanja izgradn je, odnosno rada velikih trgovinskih formata, ve treba da obezbedi usmeravanje njihovog razvoja primarno u pravcu ostvarenja interesa potroaa i razvoja konkurencije na tritu Republike Srbije.
5. Inspekcijski nadzor u postupku izgradnje objekata 5.1. Uvod Proces izdavanja dozvola za izgradnju zahteva sloenu interakciju dravne uprave i investitora, kako u cilju ostvarivanja interesa investitora, tako i u cilju zatite ljudi,
materijalnih dobara i ivotne okoline. U tom kontekstu, inspekcijskim nadzorom o rgani dravne uprave ispituju sprovoenje zakona i drugih propisa neposrednim uvidom u poslovanje i postupanje fizikih i pravnih lica i, zavisno od rezultata nadzora, izriu mere na koje su ovlaeni. U pravnoj regulativi Republike Srbije, praksa je da se svakim sektorskim zakonom koji regulie posebne upravne postupke, ureuje vrenje inspekcijskog nadzora nadlenost, prava, dunosti i ovlaenja inspektora razliitih oblasti upravne delatnosti. Inspekcijski nadzor koji u znaajnoj meri utiu na postupak izgradnje objekata jeste: Urbanistiki i graevinski inspekcijski nadzor; Inspekcijski nadzor za dravne puteve; Inspekcijski nadzor u oblasti protivpoarne zatite; Inspekcija u oblasti zatite ivotne sredine; Inspekcijski nadzor za komunalne delatnosti, i Inspekcija rada i bezbednosti na radu.
5.2. Problemi Rad inspekcijskog nadzora karakteriu neadekvatni stavovi, navike i ponaanje kako institucija tako i lica koja obavljaju dunost inspektora. Za razliku od postupka izdavanja dozvola, gde je nekvalitetan zakonski okvir najvei uoeni problem, u ovom segmentu su ljudski faktor i slabi institucionalni kapaciteti nadlenih institucija najozbiljnija z amerka. Inspekcijski nadzor predstavlja u praksi instrument represije, a ne prevencije. Inspekcije vrlo retko postupaju po slubenoj dunosti, koje za posledicu uglavnom ima delovanje kroz preventivnu kontrolu, i ne ispunjavaju zakonom propisanu obavezu pruanja strune pomoi i davanje strunih objanjenja i miljenja. Inspekcije najee postupaju po prijavi, tj kada je do krenja propisa ve dolo, odnosno u sluaju havarije. Na primer, u sluaju bespravne gradnje graevinski inspektor najee e izvriti nadzor tek kada je investitor ve daleko odmakao sa protivpravnim radovima, a protivpoarni inspektor e izvriti nadzor tek kada doe do poara. Inspekcije su stoga ograniene na vrenje represivne uloge. Meutim, i takvo postupanje karakterie niz manjkavosti:
Nejednak tretman stanaka. Prema investitorima koji imaju politiku ili ekonomsku mo, ili jednostavno ulivaju strah, inspekcijski organi nemaju instrumente kojima mogu da realizuju svoj autoritet vlasti, i nisu dovoljno zatieni. Sa druge strane, investitori koji nemaju gore navedene atribute su izloeni daleko veem pritisku koji
se ne moe opravdati potrebom uklanjanja uoenih manjkavosti ili preventivnom kontrolom. Velika diskreciona ovlaenja. Razliite inspekcije, kao i inspekcije razliitog nivoa, postupaju netransparentno u donoenju svojih odluka i esto dijametralno razliito reavaju iste probleme ili nepravilnosti u radu; Inspektori imaju velika diskreciona ovlaenja, i u istoj pravnoj situaciji imaju mogunost da potpuno razliito reaguju (npr od podnoenja krivine prijave do produenja roka za izdavanja graevinske dozvole za 30 dana). Netransparentnost postupka. Veliki broj propisa ija se primena kontrolie, njihove este izmene i iroka ovlaenja inspektora, dovode stranku u postupku u poziciju da nije u mogunosti da pravilno prepozna svoja prava i obaveze. Stranka, ak i u situaciji da potpuno ispravno postupa, moe usled komplikovanosti i sporosti administrativnog postupka pretrpeti velike gubitke vremena i novca. Naalost, ovakva situacija predstavlja idealan okvir za korupciju.
Primer
Investicija u Vojvodini, skladini objekat Investitor je u skladu sa zakonom ishodovao lokacijsku i graevinsku dozvolu. Po prijavi prvo urbanistika inspekcija, a zatim vanredna urbanistika inspekcija je izvrila kontrolu zakonitosti izdatih dozvola (prvo lokacijske, pa onda graevinske dozvole). Iako su inspekcije u kontroli potvrdile validnost izdatih dozvola, drugostepeni organ je ipak oborio reenje o lokacijskoj dozvoli iz formalnih razloga (nije sasluana druga strana). Posledica: postupak izdavanja graevinske dozvole je trajao oko 14 meseci.
Pored pogrenih stavova i ponaanja koji se ispoljavaju u odnosu na stranku u postupku, bitne manjkavosti predstavljaju i nedostaci institucionalnih kapaciteta: Nekoordinisan rad inspekcija nedovoljna obuenost inspektora u pogledu novih tehnologija, a nad ijom primenom vre nadzor; nepostojanje transparentnih evidencija sa informacijama o obavljanim kontrolama i njihovim rezultatima, i nepostojanje adekvatne nezavisne kontrole rada inspekcija.
5.3. Preporuke Osnovni problemi u delovanju inspekcijskih organa su pre svega pogreni stavovi, ponaanja i slabi institucionalni kapaciteti. Reenje problema ove vrste nije u kratkoronim aktivnostima, ve su neophodne korenite promene postojeeg mentaliteta i etike administracije.
U meuvremenu, a imajui u vidu neophodnost postojanja diskrecionih prava inspektora, fokus reformi bi morao biti usmeren na ciljeve i mere kojima se unapreuje transparentnost rada i podiu institucionalni kapaciteti nadlenih institucija: ohrabrivanje preventivnog delovanja inspekcija, i pruanje jasnih i merljivih smernica inspektorima; usvajanje propisa kojima bi se dala blia uputstva o odreivanju visine kazne, a prema kriterijumima rizika i drutvenoj opasnosti (npr. ivot i zdravlje ljudi razdvojiti od imovine); uspostavljanje sistema personalne odgovornosti inspektora i jasan sistem nagraivanja i kanjavanja, sa adekvatnim kaznama za sluajeve korupcije; obuka kadrova u administraciji u graevinarstvu; usklaivanje rada inspekcija na raznim nivoima uprave; kreiranje transparentnih baza podataka sa informacijama o izvrenim kontrolama i njihovim rezultatima. U konanici, ovakva baza moe imati funkciju baze koja umreava rad inspekcija i omoguava transparentno praenje rada sa informacijama o tokovima dokumenata, personalizovanom odgovornou i praenjem rokova, i kreiranje nezavisnog sistema kontrole inspektora.
Faze
Koraci
Aktivnosti
Dokumenti
Nadlena organizacija
Republiki geodetski zavod-Sluba za katastar nepokretnosti

DA
START I F A Z A P R I P R E M A Z A G R A E NJ E
Dokaz o vlasnitvu
Reeni imovinsko pr. odnosi (svojina ili pravo korienja)
NE
Mogunost konverzije prava korienja u pravo svojine
NE STOP Zahtev za konverziju izgraenog graevinsog zemljita (bez naknade)
DA
Zahtev za konverziju
Zahtev za konverziju nauzgraenog graevinskog zemljita (uz naknadu)
Kopija plana katastarske parcele
Izvod iz katastra podzemnih instalacija
Dokaz o vlasnitvu
Dokaz o uplati naknade za promenu namene poljoprivrednog zemljita
Prostorni i urbanistiki planovi Aktivnosti Nadlena organizacija
Prostorni plan jedinice lokalne samouprave
Organi uprave lokalne samouprave nadleni za poslove: - planiranja i izgradnje; - poljoprivrednog zemljita
Prostorni plan Republike Srbije
Plan generalne regulacije
Podaci za projekat parcelacije i preparcelac ije Zahtev za izdavanje Informacije o lokaciji Informacija o lokaciji Da
Pravno/fiziko lice ovlaeno za izradu planske dokumentacije
Plan detaljne regulacije
Zahtev za ispravku granica susednih parcela Zahtev za izradu urbanistik og projekta
Promena namene poljoprivrednog u graevinsko zemljite Dokaz o uplati naknade za promenu namene
Da
Potreba za promenom namene zemljita?
Zahtev organu l.s. nadlenom za poljoprivredu
Ne
Formiranje graevinske parcele
Projekat ispravke granica susednih parcela
Potreba za izradom urbanistikog projekta?
Projekat parcelacije ili preparcelacije
Da
Urbanistiki projekat
Javna prezentacija urbanistikog projekta (7 dana)
Potvrivanje urbanistikog projekta
Provera usklaenosti sa planskom dok. od strane Komisije za planove
Aktivnosti
Dokumenti
- JP za vodovod i kanalizaciju; - JP za distribuciju elektrine energije; - JP za grejanje / toplane; -JP distribuciju gasa; - JP telekomunikacije; - Zavod za zatitu prirode; - Zavod za zatitu spomenika kulture; - JP Srbija Vode / Vode Vojvodine - JP Putevi Srbije; - MUP, sektor za vanredne situacije; - JP za sklonita; - JP eleznice Srbije; - i druge ovlaene organizacije u zavisnosti od vrste objekta ija se izgradnja planira - Organ uprave l.s nadlean za urbanizam, planiranje i izgradnju - Ministarstvo odbrane - Direktorat za civilno vazduhoplovstvo
Zahtev za izdavanje lokacijske dozvole
Pravila i uslovi graenja
Potreba izrade urbanistikog projekta?
Da li se tehniki uslovi mogu izdati na osnovu postojee planske dokumentacije?
Da li se tehniki uslovi dobiti od specijalizovanog in. pr.drutva za urbanizam
Studija o lokacijskim uslovima
NE NE DA
DA
OPTI USLOVI
OPTI USLOVI
Tehniki uslovi za prikljuenje na elektroenergetsku mreu Tehniki uslovi za prikljuenje na vodovodnu i kanalizacionu mreu Tehniki uslovi za prikljuenje na javnu saobraajni cu (JLS) Tehniki uslovi za prikljuenje na gasovodnu mreu Tehniki uslovi za prikljuenje na telekomunikacionu mreu Tehniki uslovi za prikljuenje na grejanje
Zahtev za izdavanje uslova od JP za elektrodistr ibuciju
Zahtev za izdavanje uslova od JP vodovod i kanalizacija
Zahtev za izdavanje uslova za prikljuenje na javnu saobraajnic u (JLS)
Zahtev za izdavanje uslova za prikljuak na gasovodnu mreu
Zahtev za izdavanje uslova prikljuak telekomuni kacionu mreu
Zahtev za izdavanje uslova za prikljuak na grejanje
POSEBNI USLOVI POSEBNI USLOVI

Zahtev za izdavanje vodnih uslova od JP Srbija vode / Vode Vojvodine Zahtev za izdavanje uslova od Zavoda za zatitu prirode Zahtev za izdavanje tehnikih uslova za mere protivpoarne zatite Zahtev za odluku o potrebi izrade Studije o proceni uticaja na ivotnu sredinu Zahtev za uslove za prikljuenje na dravne puteve I i II reda (JP Putevi) Zahtev za izdavanje tehnikih uslova za elezniku infrastrukturu (JPeleznice Srbije) Zahtev za uslove od Direktorata za civilno vazduhoplovstvo Zahtev za izdavanje uslova JP za sklonita Vodni uslovi od JP Srbija vode / Vode Vojvodine Tehnikih uslovi i mere protivpoarne zatite (MUP) Odluka o potrebi izrade / izrada Studije o proceni uticaja na ivotnu sredinu Tehniki uslovi za prikljuenje na dravne puteve od JP Putevi Srbije Tehnikiuslov aza elezniku infrastrukturu (JPeleznice Srbije) Uslovi za izgradnju sklonita ili obraun naknade u visini od 2% od vrednosti objekta
Zahtev za izdavanje uslova od Zavoda za zatitu kulturnih dobara
Zahtev za uslove za objekte od znaaja za odbranu zemlje (ministarstvo odbrane)
Drugi tehniki uslovi nadlenih organizacije u zavisnosti od objekta
Akt o uslovima zatite prirode od Zavoda za zatitu prirode
Tehniki uslovi Zavoda za zatitu kulturnih dobara
Tehniki uslovi za objekte od znaaja za odbranu zemlje (ministarstvo odbrane)
Tehniki uslovi od Direktorata za civilno vazduhoplovstvo
Drugi tehniki uslovi nadlenih organizacije u zavisnosti od tipa objekta
LOKACIJSKA DOZVOLA
Aktivnosti
Dokumenti
- Privredno drutvo, pravno lice, preduzetnik

koji su upisani u odgovarajui registar za izradu tehnike dokumentacije; - Odgovorni projektant; - JP za izgradnju; - JP za vodovod i kanalizaciju; - JP za distribuciju elektrine energije; - JP za grejanje / toplane; - JP distribuciju gasa; - JP telekomunikacije; - JP Srbija Vode / Vode Vojvodine - JP Putevi Srbije; - MUP, sektor za vanredne situacije; - JP za sklonita;
ZAHTEV ZA IZDAVANJE GRAEVINSKE DOZVOLE (moe izdata u 2 faze za objekte >800 m): 1. za izgradnju temelja i podzemnih instalacija; 2. za ostatak objekta
Izdata lokacijska dozvola
Glavni projekat (potvrda i izvetaj o izvrenoj tehnikoj kontroli)
Dokaz o vlasnitvu
Provera usklaenosti Glavnog projekta sa uslovima lokacijske dozvole i pravilima struke
Dokaz o ureivanju odnosa u pogledu plaanja za ureivanje graevinskog zeljita
Ostali dokazisaglasnosti na Glavni projekat
LOKACIJSKA DOZVOLA
Saglasnost za prikljuenje na elektroenergetsku mreu; Saglasnost za prikljuenje na vodovodnu i kanalizacionu mreu; Saglasnost za prikljuenje na telekomunikacionu mreu; Saglasnost za prikljuenje na gasovodnu mreu / grejanje; Saglasnost na projekat u pogledu ispunjenja uslova i mera zatite od poara; Saglasnost za prikljuenje na javnu saobraajnicu; Vodna saglasnost;
GRAEVINSKA DOZVOLA
Graevinske dozvole za obavljanje priprermnih radova

Analiza Efikasnosti Postupka Izdavanja Gradjevinskih Dozvola

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Analiza Efikasnosti Postupka Izdavanja Gradjevinskih Dozvola

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

USAID PROJEKAT ZA BOLJE USLOVE POSLOVANJA

ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI MP&ASSOCIATES

DATUM 21. Maj 2012

USAID PROJEKAT ZA BOLJE USLOVE POSLOVANJA

ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI Rezime

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 5

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 6

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 7

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 8

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 9

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 10

TABELA: PREGLED PROBLEMA I PREPORUKA U VEZI SA IZDAVANJEM GRAEVINSKIH DOZVOLA

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 11

3. Nepreciznost planova u pogledu definisanja urbanistikih i tehnikih uslova

7. Kvalitet ulaznih informacija za

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 12

potrebe izrade Urbanistikog projekta

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 13

7. Neadekvatni institucionalni i ljudski kapaciteti

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 14

ANALIZA EFIKASNOSTI POSTUPKA IZDAVANJA GRAEVINSKIH DOZVOLA U REPUBLICI SRBIJI

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 15

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 16

1.2. Metodologija i kriterijumi istraivanja

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 18

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 19

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 20

Primer neusklaenosti zakona

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 21

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 23

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 24

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 25

Primer: Parafiskalno optereenje

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 26

Primer: Preduslov za izdavanje graevinske dozvole

Primer: Usklaivanje krovnog zakona sa sektorskim zakonima

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 28

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 29

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja

Analiza efikasnosti postupka izdavanja graevinskih dozvola u Republici Srbiji Strana 30

USAID Projekat za bolje uslove poslovanja