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A DIMENSO REPRESENTATIVA DA PARTICIPAO NA TEORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA

Maria Cristina Andrade Aires

Resumo O conceito de representao tem se mostrado inadequado/insuficiente para compreender as novas formas de representao e participao que emergem no cenrio poltico contemporneo. A pluralizao de atores e espaos, o interesse por padres mais amplos de incluso e o crescente envolvimento da sociedade civil na arena decisria so apontados como alguns dos elementos que foram a expanso do conceito. Buscar-se-, portanto, apresentar algumas das formulaes alternativas em torno da noo de representao, chamando ateno para a superposio entre as dimenses representativas e participativas e ressaltando a necessidade de transpor anlises prprias do campo de estudos da participao, como os efeitos de desigualdades estruturais na ativao poltica e incluso, discusso em torno da representao. Palavras-chave: Representao Incluso; Arranjos Participativos. Poltica; Participao; Desigualdades;

Abstract The concept of representation has proved inadequate/insufficient to understand the new forms of representation and participation that emerge in the contemporary political scene. The diversification of actors and places, the interest in broader patterns of inclusion and the increasing involvement of civil society in decision-making arena are considered as some of the reasons that force the expansion of the concept. Therefore, we intend to present some of the alternative approaches to the concept of representation, focusing the combination between the representative and participative dimensions and emphasizing the need to transpose the analysis of participation field, as the effects of structural inequalities in political activism and inclusion, to the discussion of representation. Key-words: Political Representation; Participatory Arrangements. Participation; Inequality; Inclusion;

A representao poltica: origens e concepes concorrentes A representao poltica e a eficincia das instituies democrticas representativas constituem objeto de estudo antigo da cincia poltica, tendo despertado diferentes anlises e posies tericas ao longo do tempo. Partindo da constatao de que o povo no governa diretamente, coloca-se a questo de como selecionar os representantes adequados e de como control-los de modo que respondam satisfatoriamente aos interesses dos representados. Neste sentido, no apenas as formas assumidas pelas instituies representativas, mas

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tambm questes relativas participao e aos mecanismos de prestao de contas e sano se configuram como temas recorrentes na teoria democrtica, tendo ganhado importncia relevante no cenrio contemporneo. Pretende-se, portanto, aps uma reviso do conceito, apresentar algumas das principais formulaes alternativas em torno da noo de representao, bem como algumas das crticas endereadas a elas e possveis avanos contidos nas novas interpretaes. No se pretende aqui solucionar as eventuais falhas tericas de tais formulaes, mas apenas esboar um quadro geral de como tal arcabouo terico se insere no contexto atual e sua potencial aplicao na compreenso das novas formas de representao que tm marcado o cenrio poltico contemporneo. Tendo em vista que tais revises conceituais se caracterizam, aprimoramento em da grande medida, ao pela invs idia de de uma reforma e democracia, completa

transformao da ordem poltica vigente, resta saber em que medida as novas teorizaes e propostas neste sentido apresentam elementos efetivamente inovadores e promissores neste campo de anlise. Como veremos, as principais propostas de alargamento do conceito passam, em alguma medida, pela ativao da sociedade civil e pelo debate pblico, ou seja, por formatos que aludem ampliao da participao poltica. Neste sentido, nos parece altamente pertinente problematizar as condies de participao, acesso e igualdade poltica nas associaes civis, bem como nas arenas deliberativas, freqentemente apontadas como forma de ampliao da participao e, assim, da representao de grupos marginalizados. Este tema ser retomado mais adiante, na discusso acerca da superposio entre representao e participao. A teoria da representao comumente associada a Thomas Hobbes, que, partindo de sua teorizao do contrato social, est essencialmente preocupado com o estabelecimento dos pactos e acordos firmados entre governantes e populao. Sua concepo de representao est, assim, ligada a dois elementos centrais: autorizao e delegao, que vinculam o indivduo ao poder institudo. De acordo

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com as proposies contratualistas do autor, o pacto social, atravs do qual os indivduos fundam o Estado, que institui a autoridade e, assim, a existncia de um representante do povo (HOBBES, 1997). Nesta perspectiva, a autorizao constitui a essncia da representao, uma vez que a inicia e legitima. O que chama a ateno em sua concepo de representao a ausncia da idia de proteo dos interesses e de responsividade aos desejos da populao, de modo que o representante se torna totalmente livre para agir como quiser. justamente sobre este ponto que recaem as principais crticas ao pensamento hobbesiano. Muitos autores (LIMA JNIOR, 1997; PITKIN, 1983; AVRITZER, 2007) argumentam que ao considerar apenas o momento constitutivo da representao, via autorizao, Hobbes deixa de lado um elemento isso, central Pitkin do conceito: considera a responsabilidade. que a concepo Justamente por (1983)

hobbesiana define, na realidade, um ato de autorizao e no um ato representativo. Outro autor importante na teoria moderna da representao Edmund Burke, detentor de uma concepo tida como conservadora por desvincular o mandato do representante do mecanismo eleitoral, ou seja, da autorizao. Burke, analisando a Revoluo Francesa e o constitucionalismo formalmente ingls, argumenta ou aceita que um governo JUNIOR, efetivo 1997). A automaticamente representativo, independente de uma autorizao reconhecida (LIMA representao nesta perspectiva diz respeito apenas ao ato de favorecer os interesses de outrem, mesmo que no haja nenhuma autorizao ou responsabilidade formal; da sua conceituao como representao virtual1. Dada a concepo de que os representantes so mais sbios e capacitados a defender corretamente o interesse nacional, Burke dispensa a necessidade de consultar os representados, sendo que a conexo entre representantes e representados seria estabelecida,
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De acordo com Burke, representao virtual aquela em que h comunho de interesses e empatia de sentimentos e desejos entre aqueles que atuam em nome de quaisquer pessoas e as pessoas em nome das quais eles atuam embora os primeiros (fiducirios) no tenham sido, de fato, escolhidos pelos segundos (BURKE apud LAVALLE et. al., 2006, p.89).

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portanto, por meio da afinidade de interesses (PITKIN, 2006). Como aponta Avritzer (2007), o trao conservador da concepo burkiana est exatamente na negao do povo como origem da representao, desatrelando o representante dos mecanismos formais de autorizao e, assim, da responsabilizao e prestao de contas. Parte da concepo hobbesiana, sobretudo o elemento de autorizao, reaparece e se consolida no pensamento de John Locke que amplia a noo de representao, inserindo as idias de liberdade e igualdade entre os homens, bem como a nfase na regra da maioria. Ao contrrio de Hobbes, Locke considera que a soberania reside no povo, e no no governante. que Assim, ao a representao povo legislar via decorrncia da impossibilidade do exerccio da democracia direta, atuando como mecanismo permita representantes devidamente autorizados (CUNHA, 2004). Desta forma, a constituio do Estado no implica a transferncia automtica dos direitos do cidado ao governante, que deve atuar protegendo a populao (LIMA JNIOR, 1997). A noo de soberania popular, bem como de igualdade entre os cidados, compartilhada por John Stuart Mill, um dos maiores defensores do sistema representativo. A concepo de que a soberania deve residir na populao que o faz conceder papel central ao Poder Legislativo nos governos representativos, na medida em que a melhor forma de governo aquela em que o poder est atrelado instncia associada ao conjunto dos cidados, que devem participar ativamente das funes pblicas. Mill aponta ainda o princpio da proporcionalidade como essencial ao governo representativo, na medida em que permite a expresso fiel de todos os segmentos da populao. O governo deve, assim, ser como um mapa preciso da nao (LIMA JNIOR, 1997; MANIN, PRZEWORSKI e STOKES, 2006). O posicionamento otimista e desenvolvimentista de Mill frente democracia representativa contrasta drasticamente com o diagnstico de Max Weber. Com uma concepo altamente influenciada pelas transformaes em curso no final do sculo XIX, Weber (2003) argumenta que o crescente processo de racionalizao da sociedade e a

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formao de uma organizao bastante especfica de governo, baseada na burocratizao e na superioridade tcnica, tornariam impensvel uma administrao centrada na participao popular e na argumentao. Em decorrncia da complexidade administrativa, a soberania popular ficaria reduzida ao simples ato de votar. Na perspectiva weberiana, as eleies assumem, assim, uma funo meramente legitimadora; um mtodo de seleo de lderes. A burocracia, por sua vez, no responsvel perante o cidado, no lhe cabendo prestar contas de suas aes. Suas formulaes acerca da incompatibilidade entre complexidade administrativa e participao, assim como a noo de democracia como mero mtodo sem quaisquer atributos finalsticos, seriam aprofundadas mais tarde, com importantes implicaes polticas, sobretudo na obra de Joseph Schumpeter (AVRITZER, 2000). As formulaes de Schumpeter (1984), expoente da corrente elitista, transparecem uma completa desconsiderao pela existncia de uma vontade popular, pois tal idia, segundo ele, pressupe a existncia de um bem comum singular e capaz de ser percebido por todos, o que considera impossvel, dada a irracionalidade da populao e o carter irreconcilivel das vontades individuais. A vontade geral substituda pela noo de mltiplos interesses, sendo que o consenso seria alcanado por meio da agregao das diversas preferncias individuais. O que torna, portanto, um regime democrtico a presena de eleies livres, regulares e competitivas, instituio central da democracia representativa. O mecanismo eleitoral, entretanto, concebido como um mero procedimento de seleo dos representantes, sem implicar qualquer para funo de e sinalizao prestao de de preferncias contas, por a parte dos representados (PERUZZOTTI, 2008). No h, portanto, nenhum espao accountability sendo concepo schumpeteriana esvaziada de qualquer dimenso normativa do regime democrtico (MIGUEL, 2002). A teoria poltica formulada por Robert Dahl (1989a, 1989b, 1997, 2001) se insere neste contexto como um significativo avano em relao s teorias elitistas, ainda que no se posicione diametralmente oposto a tais formulaes. O autor apresenta proposies bastante distintas no

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que concerne participao popular, bem como a igualdade poltica, com implicaes importantes sobre as anlises acerca da democracia representativa. Segundo Dahl, todos os indivduos devem participar do processo democrtico em diversos nveis, e no como meros votantes e delegadores de poder. Integrante da corrente pluralista, Dahl enfatiza que os cidados podem inserir suas demandas na agenda poltica de diversas maneiras alm do voto, graas ao carter poroso das democracias contemporneas. Preocupado com a questo da incluso, a partir da idia de competio entre grupos da sociedade civil, o autor enfatiza a possibilidade de participao via canais de influncia destes grupos de interesse, contribuindo de forma crucial para a consolidao do tema da incluso poltica como condio essencial para a democracia. Nota-se, neste sentido, um salto importante com relao a certas teorias anteriores, para as quais a participao popular se constitui como um empecilho ao bom funcionamento do regime democrtico representativo. Ao contrrio, partindo do estabelecimento de algumas condies que julga necessrias para a realizao da poliarquia, Dahl apresenta ainda critrios complementares que devem ser observados para que tais condies se institucionalizem, como o direito liberdade de expresso, o acesso a fontes diversificadas de informao e o direito autonomia de associao, uma vez que organizaes independentes do governo so formas de ampliar a participao democrtica atravs da criao de espaos de deliberao. A observao destes critrios que vai garantir uma participao efetiva e igualitria dos cidados no processo democrtico, de modo a estabelecer uma cidadania inclusiva (DAHL, 2001). Numa tentativa de sistematizar a vasta produo sobre o debate em torno da representao, Hanna Pitkin aponta, a partir de uma reviso conceitual, centrada essencialmente na obra Thomas Hobbes, Edmund Burke e Stuart Mill, para uma controvrsia central em relao ao conceito de representao, que denomina mandato - independncia, resumida na seguinte questo: deve o representante fazer o que os eleitores querem ou o que ele acha que melhor? (PITKIN, 1983, p. 19). Pitkin chama a ateno para o fato de que o debate fundamental

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entre os tericos da representao tende a uma polarizao em relao ao papel do representante. Enquanto alguns enfatizam a relao com os representados, o que os leva a defender que o governante deve agir em seu favor, como se eles prprios estivessem agindo, outros sustentam que o representante deve agir de acordo com seu julgamento, em favor do bem da nao. Os primeiros, os tericos do mandato, consideram que no h representao de fato se o governante age de forma oposta aos desejos dos representados. J os tericos da independncia, consideram que a representao no existe se o representante no livre para agir de acordo com seu julgamento, sendo um mero fantoche da populao (PITKIN, 1983). Pitkin se posiciona a favor de um conceito intermedirio, que una as duas argumentaes conceituais, de modo a ampliar a compreenso da representao e das formas que ela assume no Estado moderno. Nesta viso, no se deve privilegiar nem o plo formal-institucional do representante, incorrendo no risco de perder o contedo normativo da representao como atuao em benefcio do representado, nem o plo do representado, o que poderia esvaziar o contedo poltico e da institucional da representao. Aproveitando a leitura precisa

concepo de Pitkin feita por Lavalle, Houtzager e Castello,

se a autonomia poltica do representante no pode ser perseguida a ponto de esgarar definitivamente sua relao com o eleitorado, o fortalecimento da representatividade tampouco pode ser buscado s custas de anular tal autonomia (2006, p. 57).

Tendendo para a vertente formalista, em oposio ingenuidade da vertente descritiva2, Pitkin refora a relevncia do momento de constituio da autoridade e da accountability na representao. Assim,
Pitkin, a partir da j citada polarizao mandato-independncia, formula uma tipologia das concepes acerca da representao poltica, apresentando duas correntes principais: a representao descritiva e a viso formalista. A primeira afirma que o corpo dos representantes deve reproduzir as principais caractersticas da sociedade proporcionalmente, enfatizando, portanto, quem so os representantes, e no tanto como eles agem. J a vertente formalista, foca a ateno na relao estabelecida entre representantes e representados, destacando a autorizao concedida para a ao dos governantes e a conseqente necessidade de prestao de contas que o mesmo deve fazer de seus atos (MIGUEL, 2003).
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a autora aponta as caractersticas gerais da representao poltica nas democracias contemporneas, enfatizando os elementos da autorizao, a atuao em favor dos interesses dos representados e a prestao de contas. Estes elementos, segundo a autora, garantem que a representao seja democrtica (URBINATI e WARREN, 2008). Como fica claro, a partir deste breve resgate da discusso em torno da idia de representao, diferentes elementos e funes vm sendo agregados ao conceito ao longo do debate. No entanto, como veremos a seguir, a concepo de representao poltica vem sendo repensada por diversos tericos em decorrncia de sua inadequao para compreender a nova gama de demandas no cenrio contemporneo, mais amplas e dispersas. A insuficincia do conceito Como se pde perceber, apenas alguns elementos centrais, construdos ao longo do processo de consolidao do Estado moderno, so consensuais na teoria representativa. Alm da autorizao e da prestao de contas, Avritzer (2007) chama a ateno ainda para os conceitos de monoplio e territorialidade, que foram sendo associados idia de representao no decorrer do processo de consolidao do Estado moderno e da representao como uma forma de governo. Apesar das disputas tericas e da diversidade de posies em confronto, Urbinati e Warren (2008) delimitam, a partir de tais elementos consensuais, o que consideram como o conceito padro de representao na cincia poltica contempornea. Segundo eles, o conceito est estreitamente relacionado expanso da democracia de massas, nas quais partidos polticos concentram o espao central da representao, esta baseada em uma relao do tipo Agent x Principal3,
Este ponto bastante discutido por Przeworski (1998), que compreende as relaes entre Estado e sociedade atravs do estabelecimento de relaes do tipo agent x principal, nas quais o primeiro contratado, explcita ou implicitamente, pelo segundo para a realizao de algum servio. Em um sistema democrtico, tais relaes so representadas pelas interaes entre cidados, polticos e burocratas. Nesta perspectiva, o problema central fazer com que os agentes atuem em favor dos interesses do contratante, respeitando mecanismos de controle e prestao de contas. Transposto para o contexto democrtico, trata-se de criar mecanismos que induzam os burocratas a agir em consonncia com as orientaes dos polticos eleitos e garantir, ao mesmo tempo, que
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garantem

os

mecanismos

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concepo, a soberania est estreitamente associada aos limites territoriais e ao poder estatal, enquanto o mecanismo eleitoral assume importncia central como elemento de igualdade poltica. Apesar de uma relativa consolidao e aceitao deste conceito, o que os autores buscam demonstrar que este padro tornou-se altamente inadequado para compreender a representao poltica, devido nova realidade contempornea. O problema central desta referncia est na nfase na territorialidade, que, segundo os autores, abarca apenas uma das formas pelas quais indivduos se envolvem e so afetados por decises coletivas. No cenrio atual, uma srie de atores transnacionais, extraterritoriais e no-territoriais surge com novas demandas por representao, alm de reivindicarem funes representativas. Alm disso, h uma diversificao dos espaos de tomada de decises coletivas, que vo muito alm do modelo estatocntrico, ou seja, verifica-se uma pluralizao dos atores que exercem funes representativas e uma diversificao dos espaos nos quais ela exercida. Apesar de apresentarem possveis falhas de legitimidade formal e no contarem com mecanismos claros de accountability, estes novos atores e espaos foram a referncia padro de representao poltica ao seu limite, revelando sua inadequao para compreender a nova gama de demandas, mais amplas e dispersas (URBINATI e WARREN, 2008). Luis Felipe Miguel (2003) destaca trs fatores que evidenciam a crise da representao poltica nas democracias contemporneas: o declnio do comparecimento eleitoral, a ampliao da desconfiana em relao s instituies e o esvaziamento dos partidos polticos. O autor afirma que o problema central parece estar na constatao de que as instituies atualmente existentes privilegiam interesses especiais e concedem pouco espao para a participao do cidado comum

estes sejam responsivos frente aos interesses dos cidados. O desenho das instituies estatais deve, assim, facilitar o controle dos burocratas e dos polticos, a partir de mecanismos de accountability (PRZEWORSKI, 1998). Neste caso, os eleitores constituem os principais, que, por meio do mecanismo eleitoral, designam o representante como agente para agir em seu favor.

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(MIGUEL, 2003, p. 126), levando percepo de que as promessas da democracia representativa no so realizadas. Neste contexto, uma srie de estudos (PLOTKE, 1997; a WILLIAMS, 1998; YOUNG, 2000 e 2006; URBINATI, 2006; FRASER, 2007; URBINATI e WARREN, 2008) voltou sua ateno para representao nas democracias contemporneas em decorrncia de um recente interesse pela compreenso de padres mais amplos de incluso e excluso na representao poltica, especialmente no que se refere s minorias e a grupos historicamente desfavorecidos. David Plotke (1997) se insere como um autor fundamental neste processo, na medida em que chamou a ateno para o fato de que a representao no se ope participao e sim excluso, constituindo-se como um mecanismo crucial na melhoria das prticas democrticas: rather than opposing participation to representation, we should try to improve and expand representative practices (PLOTKE, 1997, p. 24). Ainda na tentativa de repensar a representao poltica na atualidade, Avritzer (2007) aponta o crescente envolvimento da sociedade civil nas polticas pblicas e sociais como um gerador de novas formas de representao ligadas presena deste novo ator nos arranjos institucionais. O autor sustenta que o aumento da participao de atores sociais em arranjos hbridos, que combinam a presena de atores estatais e da sociedade civil, coloca como inescapvel a discusso em torno da representao. Uma vez que alguns participantes agem com o intuito de exercer o papel de representantes da populao, faz-se necessrio avaliar quais so os mecanismos formais e informais que ordenam tais relaes e quais as possveis conseqncias, para o bem ou para o mal, das mesmas (AVRITZER, 2007). Este apontamento em direo crise4 do conceito convencional fez com que uma srie de novos entendimentos e propostas fosse
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importante ressaltar aqui, que a concepo de uma crise do conceito de representao no compartilhada por Bernard Manin, que considera que o que se processa, na realidade, a emergncia de uma nova e vivel forma de representao. Manin (1995) acredita que a crise seria endereada a determinada forma de governo, em decorrncia das transformaes sociais ocorridas nos ltimos anos, e no da representao em si. O

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lanada de modo a reformular e adaptar a noo de representao s particularidades do novo cenrio poltico. A despeito das divergncias e das diversas alternativas propostas, a idia de que o mecanismo eleitoral, apesar de sua extrema relevncia, no suficiente para garantir a plena realizao do interesse pblico parece um diagnstico relativamente difundido (MANIN, PRZEWORSKI e STOKES, 2006). A partir desta constatao, muitos autores apontam para a necessidade de reformas institucionais, que aprofundem a qualidade da democracia. Neste sentido, a criao de espaos que possibilitem maior participao, controle e incluso da sociedade aparece como alternativa importante no plano terico, assim como em termos empricos, com a ampliao significativa de tais mecanismos nos ltimos anos. Buscar-se- destacar, neste trabalho, algumas destas contribuies, apontando suas inovaes e eventuais crticas, na tentativa de clarear a compreenso das formas atuais de representao, seus limites e possibilidades de avano. O conceito reexaminado e as novas abordagens Como apontado anteriormente, Nadia Urbinati prope um olhar alternativo sobre a representao, uma vez que considera que o conceito clssico se tornou inadequado no cenrio contemporneo. A autora parte da discusso acerca das condies que tornariam a representao democrtica um modo de participao que pode ativar uma variedade de formas de controle e superviso dos cidados (URBINATI, 2006, p. 191). Urbinati sustenta que, embora a eleio tenha importncia fundamental, ela no pode ser entendida como o nico mecanismo criador de vnculo entre representantes e representados. A autora, resgatando a concepo de Hanna Pitkin, na qual a representao significa agir no interesse dos representados e de forma responsiva a eles, defende, portanto, que em um regime
autor sustenta que estamos diante de uma crise que muito menos da representao como tal do que de uma forma particular de governo representativo (MANIN, 1995, p.7). Por partir desta posio, o autor parece no sugerir novas formas de interpretao do conceito e de compreenso das novas modalidades de representao. Unicamente por este motivo, o autor aparece neste trabalho de forma secundria, uma vez que a nfase neste momento sobre as novas formulaes na tentativa de ampliar o conceito e compreender as novas formas de representao contemporneas.

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democrtico os representantes no devem jamais estar insulados da sociedade, devendo, ao contrrio, estar permanentemente ligados aos cidados. A especificidade da democracia moderna reside, neste sentido, na relao contnua que estabelece entre Estado e sociedade. baseada neste princpio que Urbinati prope que o processo de tomada de decises que liga os cidados assemblia legislativa deve se constituir como um continuum, uma vez que o voto condiciona a vontade dos legisladores de uma forma constante, e no apenas no dia da eleio (2006, p. 204). A partir de tais afirmaes, a autora, em parceria com Mark Warren, argumenta que as formas no-eleitorais de representao so cada vez mais importantes para o aprofundamento da democracia. Os autores apontam para a importncia de tais mecanismos na promoo de justia poltica, de modo a garantir que todos os cidados tenham igualdade de condies de expressar suas demandas e serem representados. Partindo da constatao de que uma srie de grupos no territoriais - como os ligados a categorias como raa, gnero, etnia, entre outros so fracamente representados, Urbinati e Warren (2008) estabelecem um princpio normativo democrtico, segundo o qual aqueles afetados por decises coletivas devem participar do respectivo processo decisrio. O intuito evitar o reducionismo do ideal democrtico a meros mecanismos decisrios institucionais. A partir deste princpio normativo, pode-se avaliar se as instituies e outros mecanismos de representao so efetivamente representativos. Neste sentido, o conceito inclui no apenas autorizao do mandato e prestao de contas (accountability), mas tambm refora a associao entre representao e incluso. Na tentativa de estabelecer solues alternativas, de modo a minimizar as limitaes do mecanismo eleitoral, Urbinati e Warren (2008) sugerem ainda formas complementares de representao que contemplem as novas demandas e grupos que no se adequam aos mecanismos clssicos de representao territorialmente limitados. Mais uma vez, a preocupao com a incluso e a representatividade aparece como elemento central. Os representantes auto-autorizados seriam

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aqueles cuja relao com os representados est baseada em temas especficos e, geralmente, no-territoriais. o caso de grupos de interesse, associaes da sociedade civil, fundaes filantrpicas, organizaes no governamentais e organismos internacionais. Algumas questes, no entanto, so problemticas neste tipo de representao, uma vez que no estabelecido um mecanismo formal de autorizao e nem de prestao de contas frente aos representados. Alm disso, no h garantias de igualdade de representao, uma vez que, dado o carter ser informal da para relao o estabelecida, da vantagens em nvel as educacional, renda, e outros recursos desigualmente distribudos podem transpostos campo representao, reforando desigualdades j existentes. No h, portanto, critrios de igualdade poltica. O segundo formato sugerido pelos autores, os cidados representantes, consiste na escolha, por via no eleitoral, de indivduos que representem determinado grupo. Esta alternativa teria o potencial de capturar demandas no apreendidas, corrigindo desigualdades introduzidas pelo mecanismo anterior. Alguns dos exemplos apontados pelos autores so painis, grupo de jurados, coligaes, fruns deliberativos, entre outros (URBINATI e WARREN, 2008). Seja como for, o que os autores propem uma nova percepo acerca do conceito de representao poltica, que se adapte s particularidades do novo cenrio poltico. Nesta perspectiva, eleies e mecanismos de participao e deliberao no so excludentes, mas complementares, de modo a abranger os novos atores e demandas polticas. Em uma perspectiva semelhante de Urbinati, John Drysek aponta que a representao eleitoral no capaz de reunir as mltiplas dimenses da poltica moderna. O autor d ateno especial dimenso discursiva, ignorada pela tradio liberal, e que, segundo ele, surge com grande fora no cenrio contemporneo, em decorrncia da pluralidade de discursos5 que emergem e no so, necessariamente, contemplados

O discurso, nesta perspectiva, entendido como um conjunto de hipteses, suposies e concepes, e no se constitui como uma simples manifestao explcita de interesses,

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pela via eleitoral (AVRITZER, 2007). Segundo Dryzek e List (2003, p. 1), the essence of democratic legitimacy is the capacity of those affected by a collective decision to deliberate in the production of that decision. Nesta perspectiva, a legitimidade das decises repousa na deliberao, uma vez que as arenas deliberativas trazem novas informaes aos indivduos e novas perspectivas sobre determinado tema, levando-os a debater e refletir acerca de suas posies. Desta forma, criam-se espaos de interao social que legitimam a tomada de decises. A proposta de Drysek consiste, ento, na criao de uma cmara de discursos, composta por membros aleatrios6, que d vazo aos diferentes posicionamentos, paralela s formas tradicionais de representao. Este tipo de desenho institucional atuaria no sentido de expressar os discursos no captados pelo mecanismo eleitoral. Neste sentido, o autor iria alm da proposta habermasiana de uma esfera pblica informal, buscando institucionalizar um espao de deliberao entre os atores, que A representariam representao os discursos presentes na sociedade em torno de determinada rea temtica ou questo especfica (AVRITZER, 2007). discursiva, realizada nestas instituies deliberativas, seria uma forma de resgatar a promessa da democracia deliberativa, em situaes nas quais a escala se apresenta como um problema intransponvel, ou seja, quando a participao de todos os indivduos afetados por determinada deciso coletiva em um amplo debate se torna impraticvel. Isso se justifica pelo fato de que o nmero de discursos que necessitam de representao em determinada rea temtica , geralmente, muito menor que o nmero de indivduos que necessitariam desta representao (DRYZEK e NIEMEYER, 2008). A representao discursiva seria especialmente apropriada, segundo eles, em situaes nas quais difcil delimitar um conjunto preciso de cidados afetados por uma autoridade com poder decisrio.
uma vez que atuaria, ainda, na formao de identidades associadas s preferncias expostas (DRYZEK e NIEMEYER, 2008). 6 A metodologia utilizada para a identificao dos diversos discursos e para a seleo dos respectivos representantes na Cmara de Discursos amplamente discutida por Dryzek e Niemeyer (2008). Os autores, entretanto, no apontam uma nica alternativa possvel, sugerindo a utilizao de mtodos quantitativos e a possvel aplicao de surveys e grupos focais, como mecanismos complementares neste processo.

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Na medida em que a autoridade escapa cada vez mais soberania estatal e aparece difusa no sistema global sob a forma de redes e organizaes, preciso criar mecanismos, para alm da concepo formal de autorizao e territorialidade, que garantam a accountability destas novas modalidades de representao. Os autores sustentam que uma forma de garantir essa transparncia e prestao de contas assegurar que tais redes no sejam dominadas por um nico discurso, marginalizando uma pluralidade de reivindicaes alternativas. A legitimidade democrtica est, assim, associada extenso em que as decises coletivas so consistentes com a constelao de discursos existentes no interior da esfera pblica (DRYZEK e NIEMEYER, 2008, p. 14)7. Mais uma vez, o vnculo entre representao e incluso aparece como elemento central na discusso. Gurza Lavalle, Houtzager e Castello (2006) buscam a soluo para a crise de representao em outra fonte, o pensamento de Edmund Burke. Os autores resgatam a noo de mandato virtual, conferindo-lhe o sentido de uma relao no formalmente reconhecida. Tendo em vista as transformaes em curso no cenrio poltico, marcadas pela pluralizao dos atores que reivindicam o papel de representantes e a diversificao dos lugares nos quais esta relao estabelecida, os autores afirmam no ser possvel compreender as novas formas de representao a partir de um mero reordenamento dos elementos clssicos da mesma. Como novos atores passaram efetivamente a exercer a funo representativa em novos espaos, os limites estruturais do mecanismo eleitoral no so mais suficientes para compreender as novas formas de representao poltica. Segundo os autores, o processo de transformao da representao atua exatamente nos limites do modelo clssico, restrito s eleies. Desta forma, as mudanas ocorrem notadamente no controle sobre as burocracias e na representao de grupos sem expresso numrica suficiente para serem relevantes no modelo agregativo. No entanto, os novos formatos emergidos de tais demandas
Traduo livre de extent to which collective decisions are consistent with the constellation of discourses existing within the public sphere.
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apresentam,

tambm,

limitaes

claras,

relativas

ausncia

de

mecanismos formais e estveis de autorizao, prestao de contas, responsividade e sano. Com base neste quadro, Lavalle, Houtzager e Castello (2006) sugerem alterar a perspectiva analtica, de modo a avanar na reviso do conceito e ampli-lo. Neste sentido, consideram o pensamento de Edmund Burke promissor, na tentativa de manter o ncleo normativo mnimo da representao, a saber, atuar em favor do representado, e avaliar as novas prticas de representao sem conden-las a priori ilegitimidade, em decorrncia da ausncia de mecanismos formais clssicos, buscando avaliar seus efeitos de incluso sem, contudo, suspender as exigncias normativas prprias de toda representao poltica democrtica, o que inclui dispositivos de expresso de preferncias e sano sobre o representado (LAVALLE et. al., 2006, p. 88). O conceito de representao virtual retomado pelos autores com o objetivo de aplicar a noo de comunho de interesses entre representantes e representados, ainda que no exista uma aceitao ou reconhecimento formal da atuao por parte dos ltimos. Lavalle e seus co-autores identificam essa viso com a idia contempornea de advocacy, utilizando-a como ferramenta para compreender a atuao de atores da sociedade civil que desempenham, de acordo com tal perspectiva, um papel de intermediao perante o poder pblico de interesses difusos e diversos. Uma vez que se promove a defesa de interesses que no autorizaram essa defesa ou que, embora simpticos a ela, carecem de qualquer mecanismo estvel para control-la ou comunicar-lhes preferncias, configura-se a representao virtual (LAVALLE et. al., 2006, p. 92). O grande valor de tais prticas est, para eles, na expresso de demandas de segmentos da sociedade, temas ou interesses sub-representados nos arranjos tradicionais de representao poltica. Apesar da utilizao da representao virtual como alternativa possvel na correo de vieses sistemticos de excluso e de vocalizao de demandas no contempladas pelos dispositivos convencionais, os autores reconhecem as limitaes existentes, em decorrncia da

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inexistncia de mecanismos de prestao de contas e sano. No entanto, argumentam que a crescente importncia assumida por esta modalidade representativa pode levar ao aumento de presses para torn-la compatvel com tais exigncias democrticas. Assim, a despeito da eliminao da autorizao formal, a representao virtual entendida, nesta perspectiva, como instrumento de incluso poltica, podendo ser aprimorada com o tempo, via novas formas de vinculao entre representante e representados (LAVALLE et. al., 2006). Ao analisar as trs propostas acima mencionadas, Avritzer (2007) sugere uma outra alternativa no esforo de construo de um conceito mais amplo de representao, que envolva tanto a dimenso eleitoral quanto os dispositivos extra-eleitorais. Apesar de considerar os esforos de Urbinati relevantes, Avritzer considera que a autora falha em incorporar uma nova institucionalidade que d vazo s novas formas de representao poltica que tm origem extra-eleitoral. Drysek, em que pese seu avano no plano institucional, falha, segundo Avritzer, por separar representao de indivduos da representao relativa a idias, o que o autor no considera apropriado. Em relao leitura de Lavalle, Houtzager e Castello, o autor considera equivocada a retomada do conceito de representao virtual, uma vez que tal noo remete, segundo ele, mais a uma justificativa de representao sem eleies do que a uma representao que no formalmente reconhecida. Assim, seria pouco elucidativo resgatar um conceito que no considera o povo como origem da representao para o debate em torno das formas de participao e representao da sociedade civil (AVRITZER, 2007). A partir desta anlise, Avritzer sustenta que a articulao das mltiplas dimenses da representao nas democracias contemporneas requer o questionamento da relao direta entre representao e soberania, assim como a compreenso do papel da autorizao nas novas formas de representao. A confluncia da crise enfrentada pelos dois conceitos - o de soberania em decorrncia da crescente presena de atores com origem fora do Estado Nacional, e o de representao associado necessidade de integrar os elementos eleitorais s formas de participao extra-eleitorais - leva o debate para os diferentes tipos

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de autorizao que emergem. Avritzer sustenta que cada tipo est relacionado a trs papis polticos distintos: agente, advogado e partcipe, estando presente em todos eles a idia de Pitkin, de agir no lugar de. O agente constitui o caso clssico da representao, escolhido via eleitoral, e, portanto, no implica grandes discusses acerca da autorizao, j que esta garantida pelo processo formal das eleies (AVRITZER, 2007). O caso da advocacia8, representado por organizaes internacionais e no-governamentais, que atuam em determinadas reas temticas fora do mbito estatal e defendem atores que no as indicaram para tal funo, coloca o elemento da autorizao em outro plano. Como a advocacia se d em torno de temas especficos9, parece ser a identificao de um conjunto de indivduos com a situao vivida por outros indivduos que legitima a advocacia (AVRITZER, 2007, p. 457). Desta forma, tal modalidade representativa parece prescindir de qualquer necessidade de autorizao formal, uma vez que sua legitimao se d, na realidade, pela identificao com a causa. A representao aqui, no de pessoas, mas de idias e discursos. O terceiro caso o da representao da sociedade civil, que se d em conselhos ou outros rgos responsveis por polticas pblicas. Nesta forma de representao, no existe a igualdade matemtica do mecanismo eleitoral - uma vez que a escolha dos representantes feita entre atores da sociedade civil e, geralmente, entre membros das associaes - nem o monoplio territorial, j que o processo decisrio partilhado com outras instituies. Mais uma vez, a representao se legitima no pela autorizao, apesar da importncia do processo de escolha, mas tambm pela agregao de interesses parciais. a relao com o tema que confere legitimidade representao via sociedade civil (AVRITZER, 2007). A partir da anlise destas duas novas formas de

Optamos por utilizar o termo advocacia, pois o prprio autor faz a traduo em seu texto utilizado aqui como referncia para esta discusso (AVRITZER, 2007). Em outros momentos, utilizaremos o termo em sua forma original, advocacy, pois consideramos que transparece de forma mais clara a idia nele embutida. 9 O autor utiliza organizaes como Greenpeace e Anistia Internacional para exemplificar os casos de advocacia.

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representao, Avritzer defende a idia de representao por afinidade, que no necessita de autorizao e mandatos explcitos, uma vez que a identificao com o tema que encerra sua legitimidade. Luis Felipe Miguel (2003), ao discutir as dimenses representativas da poltica, chama a ateno para a importncia da participao no debate pblico, fora da esfera legislativa, o que implica, segundo ele, a participao na prpria formao da agenda poltica, uma vez que os diferentes grupos envolvidos buscam destacar ou, ao contrrio, obscurecer, determinados temas e assuntos especficos. A partir desta perspectiva, o autor argumenta que a representao poltica deve ser entendida a partir de trs dimenses: a participao nos processos de tomada de deciso em nome de outros, a participao na elaborao da agenda poltica em nome de outros e, por fim, a representao de preferncias formuladas autonomamente pelos indivduos. Esta ltima dimenso est associada concepo de que os interesses no so fixos e nem estabelecidos a priori, como reflexos de determinadas condies materiais, mas sim construdos a partir do entendimento intersubjetivo de sua situao social, em um processo dialgico (MIGUEL, 2003). A existncia de espaos autnomos de produo de preferncias torna-se, nesta perspectiva, crucial. No entanto, o autor se distancia da noo de esfera pblica formulada por Habermas, uma vez que o debate entre diferentes posies em uma nica arena levaria a distores e reiterao de excluses, j que grupos com menor capacidade de constituio autnoma de suas preferncias, seja por escassez de recursos econmicos ou culturais, estariam em posio desvantajosa. A soluo seria a constituio de arenas discursivas paralelas, onde os membros de determinado grupo possam formular suas prprias interpretaes, construindo suas identidades (MIGUEL, 2003). A terceira dimenso apontada por Luis Felipe Miguel aproxima, portanto, a representao poltica da sociedade civil, retomando o ideal substantivo da democracia e defendendo no apenas a representao dos interesses, mas sua construo autnoma e constante reformulao. O esforo de aprimoramento dos mecanismos de representao deve,

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neste entendimento, estar ligado a espaos externos s instituies formais de tomada de deciso. Por fim, o autor enfatiza o que considera como uma precondio do funcionamento do regime democrtico e, portanto, da representao poltica: a difuso de condies materiais mnimas que propiciem, queles que o desejem, a possibilidade de participao na poltica (MIGUEL, 2003, p. 136). Tendo em vista que a esfera poltica no est desconectada do restante da sociedade, a igualdade poltica encontra-se automaticamente vinculada no somente s condies de acesso ao debate pblico, mas, sobretudo, a condies bsicas de existncia. Consideraes Finais As principais novas formulaes discusses que aqui abordadas representam acerca vem da algumas das e contemporneas tal modalidade reformulao no

ampliao do conceito de representao, na tentativa de abarcar as formas assumindo cenrio contemporneo, no esgotando, contudo, os diversos estudos que tm sido realizados neste campo. O que se pretende ressaltar que todas elas passam, em alguma medida, pela ativao da sociedade civil e pelo debate pblico, ou seja, por formatos que aludem ampliao da participao poltica. Um ponto central nesta discusso que tais propostas, centradas na deliberao e na ampliao da participao, no pretendem se opor representao, mas sim agregao automtica de preferncias. A representao , assim, um veculo da participao. Neste sentido, nos parece altamente pertinente problematizar as condies de participao, acesso e igualdade poltica nas associaes civis, bem como nas arenas deliberativas, freqentemente apontadas como forma de ampliao da participao e, assim, da representao de grupos marginalizados. A idia de representao como um vnculo permanente entre Estado e sociedade civil, via ativao dos atores sociais e responsividade contnua do governo, estabelece uma relao conceitual entre representao e participao. Nesta perspectiva de aprofundamento e reforma da democracia, como nas formulaes aqui apresentadas, a

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participao no entendida como uma alternativa ou ameaa representao, mas sim como um requisito essencial ao bom funcionamento do governo representativo. Isso nos fora a pensar mais detidamente sobre o papel das formas no-eleitorais de participao. Como bem aponta Plotke,
the opposite of representation is not participation. The opposite of representation is exclusion. And the opposite of participation is abstention. Rather than apposing participation to representation, we should try to improve representative practices and forms to make them more open, effective and fair. Representation is not an unfortunate compromise between an ideal of direct democracy and messy modern realities. Representation is crucial in constituting democratic practices (PLOTKE, 1997, p. 19).

Perceber

representao

desta

forma

abre

inmeras

possibilidades empricas de expandir a participao, sobretudo de grupos excludos ou sub-representados, via arranjos representativos, ampliando os espaos e modalidades de representao. justamente neste contexto que se situam os novos arranjos participativos ou hbridos10. Tendo em vista, portanto, que estas novas formas de participao baseadas na deliberao e na ativao da sociedade civil constituem, em ultima instncia, novas formas de representao poltica, pretende-se aqui chamar ateno para o fato de que as propostas de compreenso destas novas modalidades de representao devem considerar elementos da adicionais participao relevantes, poltica. As at ento circunscritos temtica instituies

participativas que emergem no Brasil democrtico implicam, portanto, o aumento da representao, entendida como o
crescimento das formas como os atores sociais exercem, nessas instituies, a apresentao de certos temas [...] e o fato de que em instituies como os conselhos de polticas, alguns atores so eleitos com o
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Instituies hbridas, segundo a definio de Avritzer e Pereira (2005, p. 18), seriam instituies mistas, formadas em parte por representantes do Estado, em parte por representantes da sociedade civil, com poderes consultivos e/ou deliberativos, que renem, a um s tempo, elementos da democracia representativa e da democracia direta.

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intuito de exercer o papel de representantes da sociedade civil (AVRITZER, 2007, p. 444).

Nesta perspectiva, as novas formas de representao, associadas presena da sociedade civil no processo decisrio, so entendidas como mecanismos de incluso poltica e promoo da justia social, por meio da incluso de demandas sub-representadas na agenda pblica. Tendo em vista a relevncia de tais arranjos, torna-se fundamental avaliar o desempenho de tais inovaes institucionais. Uma vez que a produo das normas, a despeito de sua grande relevncia formal, no garante a traduo automtica em prticas inclusivas mais efetivas, faz-se necessrio avaliar em que medida a disseminao destes canais participativos realmente eficaz na incluso igualitria da populao no processo decisrio estatal. Como tal processo depende de outras variveis, que no apenas a implementao da lei, acredita-se que a anlise de tais arranjos fundamental para a compreenso do processo de reforma e aprofundamento da democracia. De modo geral, o que se pretende ressaltar aqui que, apesar dos grandes avanos e possibilidades ensejados pelas experincias participativas, alguns estudos vm apontando uma srie de dificuldades no estabelecimento parecem de processos a efetivamente inclusivos. ateno Tais mais verificaes sinalizar necessidade uma

detalhada e cautelosa em relao s promessas que a introduo da participao da sociedade civil nestes espaos sugere. importante no perder de vista que fatores impeditivos de processos participativos, advindos das desigualdades estruturais presentes na sociedade brasileira, so complexos e podem levar ao desigual preenchimento dos direitos polticos, ou seja, a uma situao na qual os direitos esto legalmente garantidos, mas so atravessados por assimetrias sistemticas em sua efetivao. Torna-se, neste contexto, altamente relevante e desejvel que tais formulaes acerca das novas modalidades representativas, em que pese sua enorme contribuio terica, abordem temas usualmente prprios a estudos de participao poltica, como os efeitos de

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desigualdades estruturais na ativao poltica e incluso (inclusiveness), que no tem sido satisfatoriamente colocados discusso em torno da representao. Da mesma forma, preciso, dada a superposio entre a prtica representativa e participativa, transpor discusses usualmente prprias 2006). Nossa inteno aqui chamar ateno para a primeira parte desta tarefa, ainda pouco explorada, na tentativa de compreender em que medida as assimetrias que atravessam a participao poderiam atingir tambm as novas formas de representao no-eleitorais. Em outras palavras, consideramos que o debate sobre desigualdade poltica, geralmente utilizado na literatura sobre participao, deve ser transposto para a discusso sobre representao, uma vez que os novos espaos deliberativos claramente incorporam as duas dimenses. Esta anlise dupla dos arranjos representativos nos parece crucial na tarefa de as compreender prticas alguns dos dilemas e at democrticos mesmo prprios das sociedades contemporneas. Como tais arranjos pretendem aprimorar representativas desenvolver novas modalidades de incluso poltica, o problema aqui considerado a possibilidade do exerccio de uma representao excludente, distorcida por padres enviesados de participao, ou seja, por assimetrias na propenso participao poltica. Como j demonstrado em estudos clssicos da sociologia e da cincia poltica (MILBRATH, 1965; VERBA, 1967; VERBA, SCHLOZMAN e BRADY, 1995), variveis sociodemogrficas, como renda, escolaridade, raa e gnero, so preditores relevantes da participao. De modo geral, tais variveis indicam que a atividade poltica enviesada a favor dos estratos de renda e escolaridade mais elevados. Sendo assim, da primeira, como questes acerca dos
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elementos

de

autorizao e accountability, participao poltica

(REIS e BUENO,

Segundo Castiglione e Warren (2005), os elementos tradicionais da representao eleitoral, como autorizao legal e controle pblico regular, no podem ser exigidos nas novas formas de representao, uma vez que justamente sua ausncia que as distingue. Os autores sugerem, ento, equivalentes funcionais para os elementos da autorizao e accountability nas modalidades informais de representao, como justificao pblica, transparncia, entre outros.

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torna-se relevante questionar se tais impactos da desigualdade poltica na participao atingiriam tambm a prtica representativa, dado o cenrio de superposio entre os dois elementos. Uma vez que as novas modalidades de representao surgem, em grande medida, como tentativa de superar ou ao menos reduzir as distores e excluses no campo poltico, torna-se crucial avaliar se tais arranjos no reproduzem, ou at reforam, as desigualdades de origem socioeconmica. Tendo em vista que os direitos polticos, ainda que legalmente garantidos, podem ser desigualmente preenchidos, distores importantes no plano da participao podem comprometer a efetiva ampliao da representao poltica. Uma vez definida a esfera pblica e a ativao da sociedade civil como canais de participao e de ampliao da representao, importante questionarmos se, de fato, as minorias e grupos de estratos mais pobres da populao tero acesso a estes espaos. Em um pas como o Brasil, marcado por enormes desigualdades e heterogeneidades estruturais, o impacto da exposio a esses processos podem exacerbar tais caractersticas ao impedir ou dificultar o acesso de grupos fora dos estratos mais privilegiados da sociedade. Como aponta Fbio Wanderley,
para a maioria dos que se acham submetidos s privaes materiais e intelectuais ligadas a tais condies, os prospectos de participao autnoma em processos significativos de deliberao coletiva so deveras pobres (1988, p. 40).

A anlise dos novos formatos representativos, como Oramentos Participativos, Conselhos de Polticas Pblicas, entre outros, deve, portanto, atentar para os riscos do exerccio de uma representao sistematicamente excludente. Como muito bem pontuado por David Plotke (1997), o perigo aqui que se dissemine o oposto da participao, ou seja, a absteno, neste caso derivada das desigualdades econmicas e culturais que acabam por transbordar para o campo poltico. Acreditamos que esta anlise terica dos arranjos empricos pode se mostrar muito mais eficiente e produtiva na compreenso das condies de participao, nas possibilidades de

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expanso da representao e, assim, da dinmica democrtica nas sociedades contemporneas.

Maria Cristina Andrade Aires mestranda pelo Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais. Formada em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais e em Relaes Internacionais pela Pontifcia Universidade Catlica De Minas Gerais. Email: crisaires@gmail.com.

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