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Currculo sem Fronteiras, v.1, n.1, pp.

81-95, Jan/Jun 2001

A Posio do Planejamento Participativo entre as Ferramentas de Interveno na Realidade


Danilo Gandin
Instituto Latino-americano de Planejamento Participativo Porto Alegre, Brasil

Resumo
Este artigo posiciona o Planejamento Participativo como uma escola diferenciada dentro das possveis alternativas na rea do planejamento. Depois de enumerar situaes onde o planejamento mostra-se necessrio e analisar diferentes perspectivas do campo, tais como a Gesto da Qualidade Total e o Planejamento Estratgico, o artigo trata de mostrar os pressupostos e as estratgias de ao do Planejamento Participativo. Participao para esta perspectiva inclui distribuio do poder e a possibilidade de decidir na construo no apenas do como ou do com que fazer, mas tambm do o que e do para que fazer. A viso do Planejamento Participativo avana para questes amplas e complexas, combatendo a noo de neutralidade, e buscando como se pode contribuir para interferir na realidade social, para transform-la e para constru-la numa direo estabelecida em conjunto por todos os que participam da instituio, grupo ou movimento.

Abstract
This article positions the Participatory Planning as a differentiated school among the possible alternatives in the area of planning. After enumerating situations in which planning becomes necessary and analyzing different perspectives in the field, as the Total Quality Management or Strategic Planning, the article shows the underpinnings and the strategies of action of the Participatory Planning. In this perspective, participation includes the distribution of power and the possibility of deliberating not only on the construction of the how or with what, but also of the what and for whom. The approach of the Participatory Planning goes further into more complex and ample questions, fighting the notion of neutrality and searching for ways of interfering in the social reality in order to transform it and construct it in a direction established collaboratively by all participants of the institution, group or movement.

ISSN 1645-1384 (online) www.curriculosemfronteiras.org

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Planeja-se de todos os jeitos porque planejar inerente ao pensar humano. Mas a utilizao de conceitos, modelos, tcnicas e instrumentos cientificamente fundamentados e adaptados ao que se vai planejar tem trazido resultados evidentes e compensadores.

Introduo A principal caracterstica do que hoje se chama Planejamento Participativo no o fato de nele se estimular a participao das pessoas. Isto existe em quase todos os processos de planejamento: no h condies de fazer algo na realidade atual sem, pelo menos, pedir s pessoas que tragam sugestes. Usa-se esta participao at para iludir e/ou cooptar. O Planejamento Participativo , de fato, uma tendncia (uma escola) dentro do campo de propostas de ferramentas para intervir na realidade. Ele se alinha ao lado de outras correntes, como o Planejamento Estratgico, o Gerenciamento da Qualidade Total1... Como tal, ele tem uma filosofia prpria e desenvolveu conceitos, modelos, tcnicas e instrumentos tambm especficos. Convm, desde logo, ressaltar alguns pontos em que o Planejamento Participativo se distingue das demais correntes, mesmo correndo o risco de alguma repetio posterior para melhor aprofundar alguma idia. a) Ele foi desenvolvido para instituies, grupos e movimentos que no tm como primeira tarefa ou misso aumentar o lucro, competir e sobreviver, mas contribuir para a construo da realidade social. Tais entidades, incluindo aqui governos e seus diversos rgos, no dispunham de ferramenta adequada para organizar seus processos de interveno na realidade e vo, aos poucos, aproveitando-se do que o Planejamento Participativo lhes oferece para isto. Na Amrica do Sul tm sido as escolas as instituies que mais utilizaram esta ferramenta para organizar seus processos de construo da prtica escolar com um sentido de contribuir para a construo das pessoas e das estruturas sociais. Tambm redes de ensino oficial, sobretudo as ligadas aos municpios foram beneficiadas com a aplicao de conceitos, modelos, tcnicas e instrumentos gestados dentro do Planejamento Participativo. b) Ele parte da verificao de que no existe participao real em nossas sociedades, isto , de que h pessoas e grupos dentro delas que no podem dispor dos recursos necessrios ao seu mnimo bem-estar. Mais do que isto: parte da clareza de que isto conseqncia da organizao estrutural injusta destas mesmas sociedades. c) Prope-se, por isto, como ferramenta para que as instituies, grupos e movimentos que para isto existirem, e, obviamente, para os governos e seus rgos, porque para isto existem, possam ter uma ao e um ser direcionados a influir na construo externa da

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realidade, ou seja, a serem, eles mesmos, apenas meios para a busca de fins sociais maiores. d) Como conseqncia, constri um conjunto de conceitos, de modelos, de tcnicas e de instrumentos que permitam utilizar processos cientficos e ideolgicos e organizar a participao para intervir na realidade, na direo conjuntamente estabelecida.

Situaes de Planejamento Para aprofundar a compreenso da constituio, da finalidade e das especificidades, tanto gerais como estritamente tcnicas, do Planejamento Participativo, precisamos enumerar tipos e nveis de planejamento que a ao humana necessita. Como diz Matus, cuando se descubre que pueden fundamentarse varias teorias y enfoques diversos sobre la planificacin segn la naturaleza de los problemas y casos diversos a los cuales pretende aplicarse, se toma conciencia de la planificacin como mtodo, como teora y como tecnologa (Matus, 1987: 66). Com isto poderemos estabelecer as necessidades, situaes e nveis que cada corrente leva em conta ao constituir-se. Cada uma trabalha com paradigmas diversos e, sobretudo, com conceitos, modelos, tcnicas e instrumentos de planejamento para determinadas realidades e no com um superparadigma2 que atendesse a qualquer realidade. De fato elas construram-se como ferramentas, para necessidades bem determinadas, com fins especficos e motivadas por ideologias tambm prprias. A confuso se estabelece quando se d a uma ferramenta mais abrangncia do que ela tem ou quando ela aplicada a casos para os quais no foi desenvolvida. Penso, por outro lado, que impossvel enumerar todos os tipos e nveis de planejamento necessrios atividade humana. Sobretudo porque, sendo a pessoa humana condenada, por sua racionalidade, a realizar algum tipo de planejamento, est sempre ensaiando processos de transformar suas idias em realidade. Embora no o faa de maneira consciente e eficaz, como insiste Randolph (1977, pp. 51 e ss.), a pessoa humana possui uma estrutura bsica que a leva a divisar o futuro, a analisar a realidade e a propor aes e atitudes para transform-la. A relao que apresentarei omite muitos tipos e nveis de planejamento, destacando apenas aqueles que ajudam a esclarecer a questo que estamos debatendo. Cada exemplo desta relao pretende ser indicativo de vrias outras situaes aproximadas que, s vezes, menciono.

A O Conserto de um Automvel Para consertar mquinas, certamente h necessidade de planejamento. Ele consistir de trs passos:

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compreenso do padro da mquina, isto , da estrutura que lhe permite o funcionamento, ou seja, do seu estado ideal; este passo no aparece, em geral, no plano e as pessoas muitas vezes no se do conta de que ele existe porque naturalmente ele preexistente em quem vai fazer o conserto e, por isto, quase dele no se fala; um diagnstico o que mais aparece sobre as diferenas existentes na mquina real em relao ao padro ideal desta mesma mquina; o conceito central deste diagnstico o de problema e o seu resultado mais forte a relao de problemas detectados; faz parte deste diagnstico, tambm, a avaliao de possibilidades e de recursos; deciso do que se vai fazer, incluindo aqui as aes diretas de soluo do(s) problema(s) e/ou as orientaes (propostas como estratgias) de uso da mquina.

Com mais complexidade por causa do humano nele existente, o trabalho do mdico usa um esquema igual a este. Se distinguirmos as etapas do que est contido no esforo de planejamento, devemos pensar que se seguir uma fase de execuo e, logo, de avaliao, embora seja mais eficiente pensar o planejar como um processo de trs faces, completamente interligadas e concomitantes, embora com momentos fortes para cada uma delas: avaliao, execuo, elaborao.

B A Administrao de um Aeroporto (este tipo inclui, tambm, quase todas as situaes de planejamento de empresas comerciais e similares, como as de servios mais simples). Muito parecido com o caso anterior a administrao de alguns servios pblicos, no necessariamente governamentais, cujo padro esteja quase totalmente dado. H idias de segurana, bem-estar, bom atendimento, rapidez, etc. que devem ser realizadas. Estas idias do os critrios pode-se falar aqui de indicadores para o servio. As trs etapas do planejamento descritas acima permanecem. O que diferente so os contedos que se acrescentam em relao ao que se realiza no caso anterior. Alm da compreenso do padro bsico do servio que dado pela cultura dos usurios e pelo costume que se cria, necessria aqui a complementao deste padro, no sentido de buscar mais contentamento para os que usam o servio, incluindo ou no maneiras prprias de servir, oriundas de linhas ideolgicas, tomado aqui o conceito em seu sentido mais abrangente. O levantamento de sugestes junto ao pblico a forma primeira de participao dos usurios na fixao deste padro. O diagnstico, alm de verificar a existncia e a extenso de problemas, incluir o grau de satisfao das pessoas que trabalham no servio e dos que usufruem de seus benefcios.

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A deciso sobre o que se vai fazer mais abrangente em virtude dos acrscimos anteriores. Alm disto, estas decises insistiro mais em estratgias, visando aos modos de ser e de se comportar que aumentem a qualidade do servio, dentro do padro estabelecido. Pode contar com mais mudanas, algumas estruturais, que so geradas pela modificao do padro referencial estabelecido.

Estas diferenas fazem com que, mesmo conservando o modelo bsico anteriormente indicado, os administradores de tais servios necessitem de outros conceitos, modelos, tcnicas e instrumentos.

C A Fbrica de Sapatos As indstrias e as empresas de servios mais complexas aumentam os campos de liberdade na ao e no planejamento, forando a utilizao de modelos, tcnicas e instrumentos mais elaborados e o alargamento dos conceitos embasadores. H necessidade de posies estratgicas mais claras e de aumentar a anlise da realidade social, chegando, eventualmente, idia mais alargada de misso, que inclua fortemente o bem-estar de pessoas e at de grupos que, s vezes, no so ligadas diretamente empresa.

D O Governo e seus Diversos rgos Aqui no desejo pensar apenas rgos que so burocrticos, cartoriais por causa da tarefa que lhes atribuda. Estes ficam bem catalogados no caso 2 e, s vezes, no caso 3. Mas h um grande nmero de organismos governamentais que precisam estabelecer seus horizontes e, mais ainda, que precisam ser inteiramente pblicos e, por isto, adotar tcnicas e instrumentos de participao que permitam a construo conjunta dos rumos e dos caminhos. As prefeituras e suas secretarias bem como pases, estados, suas secretarias e ministrios e alguns rgos no burocrticos precisam definir o tipo de sociedade que querem como horizonte de suas prticas e quem deve fazer isto no so apenas seus administradores, mas o povo todo, representado ou, como cada vez mais se exige, diretamente. Compete ao administrador abrir esta possibilidade e coordenar sua prtica. Isto coloca estas entidades no caso 5 de cujas necessidades de planejamento falarei a seguir.

E O Sonho e a Prtica da Escola, do Partido Poltico, do Sindicato... H muitos escritos sobre planejamento governamental, quase sempre assemelhando-o ao gerenciamento de empresas. Pouco, por outra parte, se tem escrito sobre o planejamento de instituies, grupos e movimentos cujo primeiro fim seja o de gerar riqueza no 85

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material, isto , o de contribuir para a construo do ser humano e da humanidade. Encontramos muitos textos e muitas falas sobre estas entidades e suas caractersticas. Mas pensa-se em geral que planej-las quer dizer administr-las. Gerenciar recursos parece suficiente: os planos de uma escola ou sindicato devem seguir os mesmos enfoques dos planos de uma fbrica ou, quando muito, de uma prestadora de servios. Embora, enquanto delas se fala, se distinga o pblico do privado, se faam exigncias maiores quanto lisura do uso de recursos, quase sempre estas entidades so remetidas, para efeitos de ferramenta de planejamento, aos mesmos modelos, tcnicas e instrumentos que so oferecidos s empresas cujo primeiro fim o lucro. Ora, estas ferramentas no servem instituies como escolas, sindicatos, partidos polticos... nem para grupos e movimentos da sociedade civil nem para rgos governamentais, porque estas entidades precisam de uma ferramenta que lhes permita cumprir melhor sua funo de participar da luta de dar estrutura sociedade. So bem-vindos livros como o de Kotler, P., Marketing para organizaes que no visam lucro (1988). E muitos que tratam das questes relacionadas s entidades que no tm o lucro como primeira finalidade. Sobre a participao das pessoas, incluindo a participao no planejamento e na administrao, h muitos escritos, quase todos num enfoque filosfico e doutrinrio, mas sem a operacionalidade necessria prtica. Por isto to importante a prtica (e a expanso terica contnua) promovida por grupos latinoamericanos, de alguma maneira relacionados entre si por se filiarem a esta corrente intitulada Planejamento Participativo. O modelo bsico de planejamento o mesmo. De fato, no pode haver ao humana sem planejamento e no h planejamento sem estes trs momentos que indiquei nos casos anteriores. O que novo a abrangncia social que o Planejamento Participativo d a estes momentos, especialmente ao primeiro, o que traz conseqncias para os outros. O modelo bsico que consta ao final deste texto um dos modos como o Planejamento Participativo d conta desta sua grande tarefa de ser ferramenta para a prtica de tais entidades.

Os caminhos do Planejamento Em geral, o Gerenciamento da Qualidade Total capaz de ser ferramenta suficiente para os casos 1 e 2. Alm disto pode servir para equacionar o planejamento administrativo nos casos 3 e 4, sempre no 3, muitas vezes no 4. O Planejamento Estratgico tem seu campo especifico como ferramenta adequada para o caso 3, embora possa ser utilizado em certas instituies, grupos ou movimentos (caso 5) e nos rgos de governo (caso 4) mais limitados em suas ambies. Nos dois casos (4 e 5), quando os grupos, movimentos, instituies ou rgos governamentais, como comum e esperado, inclurem em seu horizonte a transformaoconstruo da sociedade num determinado rumo, o Planejamento Estratgico pode, ainda, oferecer alguns modelos e instrumentos e algumas tcnicas na dimenso administrativa; no pode ser suficiente para toda a tarefa destinada a estas entidades, sobretudo no que diz respeito interveno no

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social para a construo das sociedades, porque nos conceitos e modelos que desenvolveu no pode caber esta proposta. O Planejamento Participativo constitui-se, prtica e teoricamente, para responder s necessidades do planejamento social (Bustelo in Bromley e Bustelo, 1982, p. 134) das entidades includas no caso 5, como rgos governamentais (caso mencionado por Bustelo e outros), instituies (partidos polticos, sindicatos, igrejas, escolas, ONGs...) movimentos e grupos que tenham sido criados para contribuir para a construo da sociedade ou que tenham escolhido isto no decorrer de sua existncia. Os rgos governamentais (caso 4) podem apresentar todos os nveis. So aqui citadas porque deveriam ser as mais pblicas das prticas humanas. Mas, em termos de planejamento, podem necessitar desde a ferramenta para manter uma estrada funcionando (caso 1) at a ferramenta de processo de planejamento de um governo para garantir o bemestar e a felicidade de um povo ou parte dele (caso 5).

O Planejamento Participativo Todas as consideraes anteriores nos permitem complementar a caracterizao do Planejamento Participativo, firmar sua posio no contexto das atuais escolas de planejamento e completar as necessidades para as quais ele foi desenvolvido. A. O Planejamento Participativo pretende ser mais do que uma ferramenta para a administrao; parte da idia que no basta uma ferramenta para fazer bem as coisas dentro de um paradigma institudo, mas preciso desenvolver conceitos, modelos, tcnicas, instrumentos para definir as coisas certas a fazer, no apenas para o crescimento e a sobrevivncia da entidade planejada, mas para a construo da sociedade; neste sentido, inclui como sua tarefa contribuir para a construo de novos horizontes, entre os quais esto, necessariamente, valores que constituiro a sociedade. Nas escolas, por exemplo, no basta que os professores, isoladamente ou mesmo em conjunto, definam como e com que vo passar um contedo preestabelecido, dando, assim, um carcter de s administrao ao trabalho escolar; necessrio que se organizem para definir que resultados pretendem buscar, no apenas em relao a seus alunos, mas no que diz respeito s realidades sociais, e, que, a partir disto realizem uma avaliao circunstanciada de sua prtica e proponham prticas alternativas para ter influncia na construo social. O caminho de transformar tudo em gerncia (ver Ansoff. et alii, 1987) trilhado ao contrrio pelo Planejamento Participativo. Pretende ser ferramenta para que estas instituies e governos sobretudo elas e eles e grupos e movimentos da sociedade civil fujam do que diz Robert (1998, p. 40) com o nome de Administrao Cristvo Colombo: Quando ele partiu, no sabia para onde ia. Quando chegou, no sabia onde estava. Quando voltou, no sabia dizer onde esteve!, o Planejamento Participativo quer mais: deseja ser, essencialmente, o planejamento de decidir quais as coisas certas a fazer e quais os motivos

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que nos levam a faz-las, embora no renuncie aos instrumentos e s tcnicas que permitam faz-las bem. (ver Gandin, 2000a, pg. 35 ss). B. O Planejamento Participativo tem uma viso prpria de participao3. Ele nasce a partir da anlise situacional que v uma sociedade organizada de forma injusta, injustia esta que se caracteriza pela falta de participao. Neste contexto, participao no simplesmente aquela presena, aquele compromisso de fazer alguma coisa, aquela colaborao, aquele vestir a camisa da empresa nem, mesmo, a possibilidade de decidir alguns pontos esparsos e de menor importncia; participao aquela possibilidade de todos usufrurem dos bens, os naturais e os produzidos pela ao humana. Ao mesmo tempo, ficou clara a falta de uma ferramenta de planejamento que pudesse contribuir para um esforo nesta direo; ento, participao no Planejamento Participativo inclui distribuio do poder, inclui possibilidade de decidir na construo no apenas do como ou do com que fazer, mas tambm do o que e do para que fazer; alm disto, o Planejamento Participativo contm tcnicas e instrumentos para realizar esta participao. O Gerenciamento da Qualidade Total e o Planejamento Estratgico no podem ter a mesma proposta para a questo da participao: as duas tendncias servem a instituies (empresas) que tm limites quase intransponveis para fazer isto; sua concepo capitalista, em que o principal elemento do poder, o dinheiro, est na mo de alguns, dificulta profundamente a participao neste sentido; h experincias de empresas que distribuem os lucros segundo as necessidades de cada um, independentemente de sua posio hierrquica, mas isto muito restrito no espao e no tempo. Esta luta continua e as grandes estratgias neoliberais buscam criar a aceitao pacfica, atravs do senso comum, da atual distribuio de recursos e, portanto, do poder. Estamos, contudo, num mundo que anuncia claramente um sculo XXI com o poder distribudo e no mais concentrado nas mos de alguns, sejam pessoas, governos ou instituies. Estamos passando de uma poca em que se reconhecia uma cosmoviso pronta e determinada, para um tempo em que preciso construir a cada momento uma viso de mundo; mais ainda, firma-se a convico de que no so s os poderosos ou os tcnicos que tm capacidade de descobrir caminhos; todos temos esta sabedoria e este direito no pode ser subtrado das pessoas. Cada vez mais vem o tempo em que governar e at administrar entidades no-governamentais coordenar o processo de definio conjunta de rumos sociais e, conjuntamente, administrar os meios para seguir a caminhada nos rumos estabelecidos. Neste sentido, vem o tempo em que o governante e o dirigente no s diro que so, mas realmente vo ser, servidores da comunidade. A participao , contudo, hoje, um conceito que serve a trs desastres extremamente graves: a manipulao das pessoas pelas autoridades, atravs de um simulacro de participao; a utilizao de metodologias inadequadas, com o conseqente desgaste da idia; a falta de compreenso abrangente da idia de participao. Por isto, vale a pena verificar, mesmo que brevemente por causa das restries deste artigo, quais os nveis em que a participao pode ser exercida.

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1. O primeiro nvel a colaborao. o nvel mais freqente na prtica concreta hoje, embora, pelo que foi dito acima, no se pudesse chamar verdadeiramente de participao a esta prtica. o nvel em que a autoridade chama as pessoas a trazerem sua contribuio para o alcance do que esta mesma autoridade decidiu como proposta. As pessoas devem participar com seu trabalho, com seu apoio ou, pelo menos, com o seu silncio, para que as decises da autoridade tenham bons resultados e, ao final, para que o status quo no seja rompido. O que este nvel de participao alcana que as pessoas se esforcem, trabalhem com vigor, sem discutir (o no discutir faz parte deste nvel de participao) quais os benefcios que adviro deste trabalho e quem deles vai se apropriar. Decorre de um pensamento ainda ligado s idias de senhor-sdito e de rei-povo que, embora superadas no discurso, pertencem mais clara realidade atual, tanto na relao entre naes como nas que se estabelecem entre grupos e pessoas. Penso que este tipo de participao tem seus pontos positivos e at importante em algumas situaes mais extremas. Seu grande mal ser entendido como o nico modo de se fazer participao e, assim, impedir que nasam outros processos mais profundos. Pior quando este tipo se manifesta como pedido de sugestes para a ao, sugestes que so aceitas ou no conforme o pensamento dos chefes. Este tipo de prtica leva inexoravelmente descrena das pessoas porque elas descobrem com o tempo que sua participao apenas secundria ou, simplesmente, no serve para nada. 2. O segundo nvel o que poderamos chamar de nvel de deciso. Vai alm da colaborao e tem uma aparncia democrtica mais acentuada. O chefe decide que todos vo decidir; leva, ento, algumas questes a um grande plenrio ou a alguns grupos e manda que todos decidam. Em geral, so decididos aspectos menores, desconectados da proposta mais ampla, e a deciso se realiza como escolha entre alternativas j traadas, sem afetar o que realmente importa. claro que no se deve condenar estas precrias manifestaes de democracia direta. Mas satisfazer-se com elas diminui a fora transformadora e transfere para outros tempos a verdadeira participao. 3. H um terceiro nvel de participao, embora, na prtica, ele seja muito pouco freqente. Poderamos cham-lo de construo em conjunto. As estruturas existentes normalmente dificultam esse tipo de participao, mesmo quando as pessoas, inclusive os governantes e os chefes, a desejem. que todo o sistema social estruturado sobre outras premissas e o prprio pensamento das pessoas no est orientado para esse modo de convivncia: em geral, as pessoas no acreditam na igualdade fundamental que tm entre si; acreditam no mais sbio, no mais rico, no mais poderoso, no mais forte... admitindo que estas caractersticas sejam suficientes para excluir de direitos fundamentais aqueles que no as possuem em to alto grau. A construo em conjunto acontece quando o poder est com as pessoas, independentemente dessas diferenas menores e fundamentado na igualdade real entre elas. A se pode construir um processo de planejamento em que todos, com o seu saber prprio, com sua conscincia, com sua adeso especfica, organizam seus problemas, suas idias, 89

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seus ideais, seu conhecimento da realidade, suas propostas e suas aes. Todos crescem juntos, transformam a realidade, criam o novo, em proveito de todos e com o trabalho coordenado. claro que as dificuldades para isto so muitas e vo desde a resistncia dos que perderiam privilgios at a falta de metodologias adequadas, passando pela falta de compreenso e de desejo de realizar isto e pelo constrangimento exercido pelas estruturas existentes. C. O Planejamento Participativo incorpora a viso estratgica e situacional. Por entender a idia de MISSO de forma mais abrangente e situada no contexto da globalidade social (ver modelo bsico, ao final), com a perspectiva no apenas de ajud-las a sobreviver, mas a intervir na realidade estrutural da sociedade, oferece s instituies, grupos, movimentos e organismos governamentais uma ferramenta que incorpora as conquistas do planejamento na perspectiva situacional e estratgica. Vale a pena fazer duas observaes para compreender melhor isto4. 1. No mundo ocidental h dois momentos importantes para o desenvolvimento do planejamento. O primeiro logo aps a Segunda Guerra Mundial quando fica claro que um dos motivos da fora guerreira da Unio Sovitica em to pouco tempo o planejamento. O mundo ocidental deixa, ento, de lado seus escrpulos sobre se possvel o planejamento num pas democrtico e abraa o planejamento. O segundo surto na dcada de 80 como concepo e nestes anos 90 como realizao, quando a crise econmica e a necessidade de sobrevivncia superam a resistncia que se havia desenvolvido contra o planejamento. Nesta segunda exploso, o planejamento tecnicamente mais maduro, supera filosofias, conceitos, instrumentos, tcnicas, processos e modelos anteriores; h um esforo consistente em aperfeioar ferramentas que sejam eficientes na superao da crise econmica e alguma busca, com maior ou menor clareza, de resposta s trs grandes questes sempre presentes e mais importantes nos dias de hoje: a) possvel planejamento com democracia, isto , que seja realizado sem opresso? b) pode o planejamento organizar a prtica de modo a interferir na realidade, transformando o conjunto de idias nela presentes? c) h possibilidade de que a participao v alm do aspecto tcnico e inclua o poltico-social, contribuindo, pois, para a distribuio do poder? 2. Destes esforos firmam-se as trs tendncias (linhas, correntes) que j despontavam, mas que no tinham estrutura tcnica e base cientfica suficientemente desenvolvidas: Gerenciamento de Qualidade Total, Planejamento Estratgico, Planejamento Participativo. Cada uma delas incorpora as trs idias que so fundamentais no planejamento de nosso tempo: participao, qualidade e misso; estas trs idias crescem e se consolidam de tal modo que ningum pode falar em processos tcnicos de planejamento sem inclu-las; mas cada uma das trs linhas entende cada uma destas idias de modo diferente, coloca-as em hierarquias que no se equivalem e relaciona-as entre si e com os elementos tcnicos de uma maneira bastante distinta. Com isto a viso estratgica (naturalmente situada) torna-se 90

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imprescindvel. Fiis s suas origens, as correntes utilizam a idia para as necessidades s quais querem atender. Assim, o Planejamento Participativo assume uma viso estratgica que no est direcionada apenas a como empresas vencedoras dominam seus concorrentes, conforme o subttulo do livro de Robert (1998). Ela avana para questes mais amplas e complexas, como a de ver como se contribui para interferir na realidade social, para transform-la e para constru-la numa direo estabelecida em conjunto, num p de igualdade fundamental, mas com a contribuio prpria de cada um, por todos os que participam da instituio, grupo ou movimento ou, mesmo, de uma cidade, de um estado e de uma nao. D. Aponto brevemente algumas diferenas tcnicas que estas trs tendncias apresentam entre si, embora o essencial desta diferena j tenha sido apontado nas consideraes feitas at aqui; estas comparaes ajudaro a compreender melhor a filosofia e os propsitos de cada uma delas e, tambm, a verificar que seus conceitos, tcnicas, processos, instrumentos e modelos tambm diferem. Buscando ver qual a ateno especial de cada uma das tendncias, destaco: as ferramentas que gravitam ao redor do Gerenciamento da Qualidade Total assumem com toda a fora a idia de que a finalidade do planejamento satisfazer o cliente; para o Planejamento Estratgico (alguns preferem Administrao Estratgica), o propsito ltimo firmar-se no mercado, melhor, produzir ambiente de lucro futuro e, portanto, de permanncia; o Planejamento Participativo quer contribuir para a transformao da sociedade na linha da justia social, no sentido de que todos participem das decises, mas, sobretudo, dos bens materiais e no materiais encontrados na natureza ou produzidos pelas pessoas humanas. Para o Gerenciamento da Qualidade Total, planejar solucionar os problemas que aparecerem os conceitos centrais so os de problema e de satisfao do cliente; o Planejamento Estratgico quer analisar oportunidades, descobrir pontos fracos e pontos fortes e compatibilizar tudo conforme os objetivos da empresa os conceitos bsicos so os de misso, de viso estratgica, de oportunidade e de ameaa; no Planejamento Participativo, planejar desenvolver um processo tcnico para contribuir num projeto poltico tem como conceitos distintivos o de marco referencial e o de necessidade. As trs correntes encaram de modo distinto cada um dos trs momentos de qualquer plano que so a definio de horizonte, a descoberta da distncia entre a prtica e este horizonte e a proposta de alterao da realidade para aproxim-la do ideal traado. O Planejamento Participativo chama o primeiro momento de Marco Referencial, dando-lhe uma importncia extraordinria porque nele inclui uma dimenso poltica, ideolgica, de opo coletiva, e divide-o em trs partes, para: a compreender a realidade global na qual se insere a instituio planejada (marco situacional); propor 91

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um projeto poltico-social de ser humano e de sociedade (marco doutrinal); firmar um processo tcnico ideal para contribuir com a construo deste ser humano e desta sociedade (marco operativo); o Planejamento Estratgico importa-se muito com este primeiro momento, dando-lhe o nome de Misso, mas deixando-o dentro dos limites da sobrevivncia e do crescimento da empresa; o Gerenciamento da Qualidade Total no se preocupa com este primeiro ponto porque isto j est definido e resume-se satisfao do cliente. Para o Planejamento Participativo, o diagnstico (segundo momento) a intermediao entre a proposta ideal, do sonho, e a proposta de prtica. Neste sentido, o diagnstico um juzo continuado sobre a prtica, para verificar a distncia em que ela est do ideal estabelecido em seu referencial. No Planejamento Participativo, o plano no comea com um diagnstico, mas com um referencial. O Gerenciamento da Qualidade Total segue a tradio do planejamento que comea com um diagnstico porque o referencial j est dado e no precisa ser definido; isto leva a dois desastres muito grandes quando se passa esta proposta de planejamento para as instituies sociais: confunde-se diagnstico com o levantamento de problemas5 isto no Planejamento Participativo o Marco Situacional ou pensa-se que se fez um diagnstico quando se levantam dados6 isto no Planejamento Participativo a descrio da realidade e da prtica. O Planejamento Estratgico fica numa situao intermediria porque a idia de misso o leva a uma definio de horizontes, mas de modo limitado ao negcio da empresa e o diagnstico coloca-se na perspectiva de levantar as ameaas e as oportunidades que so apresentadas pelo meio. A proposta de nova prtica, aquilo que quase todos os tericos chamam de programao, tem, para o Planejamento Participativo, uma dupla dimenso: propemse mudanas no fazer e mudanas no ser. Em verdade fazendo novas coisas e sendo diferente que se transforma a realidade existente; esta maneira de organizar a programao, derivando desta premissa as quatro categorias de propostas (aes, rotinas, atitudes e regras) fez aumentar a clareza, a preciso, permitindo mais fora na interveno sobre a realidade. verdade que o planejamento sozinho no realiza aquilo que teramos que fazer e vivenciar; mas verdade tambm que o Planejamento Participativo contm os elementos necessrios, enquanto ferramenta, para realizar o que vontade de todos ou de maiorias expressivas. Naturalmente, para transformar a realidade, preciso que exista um conjunto de idias e um querer que nasce da paixo; de qualquer modo, um contnuo processo de Planejamento Participativo levado rigorosa e persistentemente tem sido fonte de crescimento do grupo, tanto em idias como em paixo. Do ponto de vista metodolgico, as conseqncias destas vises distintas so muito claras. O Planejamento Participativo desenvolveu um conjunto7 de conceitos, de modelos, de processos, de instrumentos e de tcnicas para dar importncia ao

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crescimento (do coletivo e do pessoal) e, neste crescimento, construir o referencial, avaliar a prtica, propor e realizar uma nova prtica. Insisto que a construo coletiva necessita de processos rigorosos que incluem trabalho individual, trabalho em pequenos grupos e plenrios para reencaminhamentos. H, no Planejamento Participativo, um conjunto de tcnicas e de instrumentos para que se chegue ao que o pensamento coletivo e para evitar discusses polarizadas e formao de grupos que se degladiam.

Modelo Bsico de Plano no Planejamento Participativo Finalizo apresentando um quadro do modelo bsico de plano global de mdio prazo, dentro da tradio do Planejamento Participativo. No insistir aqui em planos de longo prazo no significa dizer que eles no sejam importantes sempre e muitas vezes necessrios: apenas reconhecer o estgio ainda primrio da compreenso da teoria do planejamento, o que quase impede a elaborao de tais planos. Este plano global necessita ser complementado por planos setoriais, tendo eles a mesma durao que j consta ou que venha a ser assumida pelos planos globais (Gandin, 2000a, pp. 126 e ss). De fato, o plano global de mdio prazo, alm de ser o ponto de partida para os planos setoriais, precisa, ainda, ser desdobrado em planos de curto prazo que se encarregam de definir as aes concretas, as atitudes, as regras e as rotinas para o perodo de durao de cada um destes planos. As tarefas da administrao so importantes em todo este processo de elaborao, execuo e avaliao de planos. Os administradores coordenaram o esforo das pessoas para que a instituio, grupo ou movimento chegue, participativamente, ao plano global de mdio prazo. Com a elaborao dele finalizada, a administrao organiza os trabalhos para que os planos menos abrangentes sejam elaborados e para que eles se realizem na prtica. A operacionalizao que envolve a elaborao de projetos, o acompanhamento, o cuidado para a criao de recursos, so tarefas genuinamente administrativas.

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DANILO GANDIN

QUESTES FUNDAMENTAIS DO PLANEJAMENTO E MODELO BSICO DE PLANO NO PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO


Aspectos a considerar
A. Realidade global Existente B. Realidade global Desejada

Significado de cada parte


Diz como o grupo percebe a realidade global em seus problemas, desafios e esperanas Expressa a utopia social, o para que direo nos movemos do grupo. Expe as opes sobre o homem e sobre a sociedade e fundamenta essas opes em teoria. Expressa a utopia instrumental do grupo. Expe as opes (em termos ideais) em relao ao campo de ao e instituio (grupo ou movimento) e fundamenta essas opes em teoria. Expressa o juzo que o grupo faz da sua realidade, em confronto com o ideal traado para seu fazer. Deste julgamento (avaliao) ficam claras as necessidades da instituio. a descrio da realidade e da prtica especficas da instituio (grupo ou movimento) que se est planejando. Prope: 1) aes; 2) comportamentos, atitudes; 3) normas e 4) rotinas para modificar a realidade existente (da instituio, do campo de ao), diminuindo a diferena entre C e D e, como conseqncia, influindo na realidade global

Modelo (esquema) do plano


1.1 Marco situacional

1.2 Marco doutrinal

C. Realidade desejada do campo de ao e (sobretudo) da instituio (grupo ou movimento) em processo de planejamento. Confronto entre C e D.

1.3 Marco operativo

2. Diagnstico Necessidades

D. Realidade institucional existente E. Propostas concretas para a transformao da realidade institucional existente (para o tempo do plano).

(No se inclui no plano, mas necessrio conhec-las para elaborar o diagnstico) 3. Programao 3.1. Objetivos 3.2. Polticas e estratgias 3.3. Determinaes gerais 3.4. Atividades permanentes

Notas
1

Estes nomes firmam-se sem exatido. Para poder comunicar-se e, muitas vezes, simplificando, os usurios das ferramentas utilizam nomes muitas vezes deficientes. Por exemplo, a expresso Planejamento Participativo se consagrou sem que fosse utilizada pelos principais tericos da corrente; no caso do Planejamento Estratgico, mais exato seria falar em comportamento estratgico como anotam Pierre Davous e James Deas, em Ansoff (1987, p.91); quanto ao Gerenciamento da Qualidade Total, h muitas manifestaes sobre a inadequao do uso da expresso, no que diz respeito ao termo total. 2 Sobre a idia de paradigma aplicada ao planejamento, ver Haselhoff, in Ansoff, 1987, pp. 28 e ss.

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A Posio do Planejamento Participativo

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Estas idias esto aprofundadas em Gandin, 2000b, pp. 131 e ss. Gandin e Gandin, 2000, pp.38 e ss. 5 No caso da medicina, isto a realizao e o resultado dos exames, tanto os efetuados pelo mdico como os de laboratrio; a ningum passaria pela cabea pensar que este conjunto de dados o diagnstico. 6 No caso da medicina, isto a realizao e o resultado dos exames, tanto os efetuados pelo mdico como os de laboratrio; a ningum passaria pela cabea pensar que este conjunto de dados o diagnstico. 7 O livro A Prtica do Planejamento Participativo (Gandin, 2000a), apresenta, sobretudo no captulo que inicia na pgina 63, mas em outras partes tambm, este conjunto de tcnicas e procedimentos, com sugestes de instrumentos, para recolher e organizar o pensamento das pessoas participantes num processo de planejamento.

Referncias Bibliogrficas
Ansoff, H. Igor. (1990). Administrao estratgica. So Paulo : Editora Atlas. Ansoff, H. Igor (Org.) (1987). Do planejamento estratgico administrao estratgica. So Paulo : Editora Atlas. Bromley, Ray e Bustello, Eduardo (Org.). (1982) Poltica X Tcnica no Planejamento. So Paulo : Editora Brasiliense. Gandin, Danilo. (2000a). A Prtica do Planejamento Participativo. Petrpolis : Vozes, 8 ed. Gandin, Danilo. (2000b). Escola e Transformao Social. Petrpolis : Vozes, 6a ed. Gandin, Danilo e Gandin, Lus Armando. (2000). Temas para um Projeto Poltico-Pedaggico. Petrpolis : Vozes, 3 ed. Kotler, Philip. (1988). Marketing para organizaes que no visam o lucro. So Paulo : Editora Atlas. Matus, Carlos. (1987). Poltica, planificacin y gobierno. Caracas : Publicao do ILPES. Matus, Carlos. (1987). Adis Seor Presidente. Caracas : Editorial Pomaire. Randolph, Robert. (1977). A administrao do planejamento. So Paulo : McGraw-Hill do Brasil. Robert, Michel. (1998). Estratgia. So Paulo : Negcio Editora. Schiefelbein, Ernesto. (1974). Teoria, tcnicas, procesos y casos en el planeamiento de la educacin. Buenos Aires : Editorial El Ateneo.

Correspondncia
Danilo Gandin, Instituto Latino-americano de Planejamento Participativo, Porto Alegre, Brasil. E-mail: dgandin@portoweb.com.br

Texto publicado em Currculo sem Fronteiras com autorizao do autor.

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