Internacionalizacin de la economa colombiana: comercio e inversin

Mauricio Reina

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicacin, son de exclusiva responsabilidad de su autor o autores, y de ninguna manera pueden ser atribuidos a Fedesarrollo, la Corporacin Andina de Fomento (CAF), a los miembros de su Directorio Ejecutivo o a los pases que ellos representan. La CAF no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicacin y no se hace responsable en ningn aspecto de las consecuencias que resulten de su utilizacin.

Tabla de Contenido

Resumen ejecutivo .................................................................................................................... 3 Diagnstico............................................................................................................................ 3 Recomendaciones ................................................................................................................. 4 1. Introduccin ....................................................................................................................... 11 2. Diagnstico..................................................................................................................... 12 2.1 La internacionalizacin econmica es fuente de crecimiento....................................... 12 1.2 La inversin extranjera: un desempeo notable que plantea interrogantes ................ 23 1.3 La internacionalizacin de la economa colombiana: un balance deficiente ................ 25 1.5 Una estructura arancelaria deficiente ........................................................................... 28 1.6 Avances recientes y camino por recorrer ...................................................................... 29 3. Recomendaciones .......................................................................................................... 32 3.1 Para lograr mayor acceso a ms mercados ................................................................... 33 3.2 Para eliminar el sesgo antiexportador de la economa ................................................ 34 3.3 Para mejorar la competitividad del sector exportador ................................................. 36 Anexo 1: Mercados de inters para productos que Colombia exporta a Venezuela y Ecuador ................................................................................................................................................. 40

Internacionalizacin de la economa colombiana: comercio e inversin1

Mauricio Reina2 Resumen ejecutivo
Diagnstico
El anlisis que se presenta en este documento arroja un balance deficiente sobre el estado actual del proceso de internacionalizacin de la economa colombiana. A pesar del dinamismo que han tenido las exportaciones en los ltimos aos, la economa colombiana no tiene una apertura exportadora significativa y no est muy abierta a las importaciones, comparada con otros pases medianos y grandes de Amrica Latina. La oferta exportable colombiana est cada vez ms concentrada en productos primarios y sus exportaciones no tradicionales se orientan a pocos mercados marcados por la inestabilidad. Adems el pas se ha quedado rezagado en el proceso de fortalecer sus vnculos comerciales con los pases asiticos, que estn llamados a ser el motor de la economa mundial en el siglo XXI. Adicionalmente, el notable dinamismo que se ha registrado recientemente en la atraccin de inversin extranjera se debilit en 2009, dejando interrogantes sobre la sostenibilidad de esos flujos y su concentracin en el sector de minas e hidrocarburos. Lo ms preocupante de este balance es que el retraso del proceso de internacionalizacin de la economa colombiana ha generado dos situaciones lamentables. La primera es que de esta manera Colombia ha desaprovechado importantes oportunidades de acceder a mayores niveles de crecimiento econmico y bienestar social. Los pases ms dinmicos de las ltimas dcadas, tanto en el mundo como en la regin, han apoyado su modelo de desarrollo en una decidida insercin en
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicacin, son de exclusiva responsabilidad de su autor o autores, y de ninguna manera pueden ser atribuidos a Fedesarrollo, la Corporacin Andina de Fomento (CAF), a los miembros de su Directorio Ejecutivo o a los pases que ellos representan. La CAF no garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicacin y no se hace responsable en ningn aspecto de las consecuencias que resulten de su utilizacin. 2 Investigador Asociado de Fedesarrollo. Los comentarios aqu expresados no comprometen a la institucin. El autor agradece los comentarios de Pilar Esguerra, Marcela Melndez, Jorge Humberto Botero, Vctor Traverso, Rodrigo Parot, Leonardo Villar, Martn Gustavo Ibarra y lvaro Concha. A pesar de esas generosas observaciones, el texto final es responsabilidad exclusiva del autor.
1

4 la economa mundial. La segunda situacin lamentable es que el rezago de la internacionalizacin de la economa colombiana ha sido el resultado de la aplicacin de polticas pblicas que han restringido la productividad del pas y han generado ingentes beneficios para sectores poco competitivos, como lo muestra el caso de la excesiva proteccin del sector agropecuario y la frustracin generada por la aplicacin del Programa Agro Ingreso Seguro. Casos como este ilustran cmo la preservacin de los privilegios de unos pocos ha terminado perjudicando a toda la economa colombiana, minando su competitividad y sacrificando oportunidades de mayor crecimiento y empleo.

Recomendaciones
El gobierno colombiano debe trabajar simultneamente en las tres reas en que se requiere avanzar para lograr una insercin efectiva de Colombia en la economa global: (1) la bsqueda de un mayor acceso a ms mercados, (2) la eliminacin del sesgo anti exportador y (3) la superacin de obstculos bsicos a la competitividad de la economa colombiana. De lo contrario el progreso de que se logre en una de ellas se ver frustrado por el atraso de las otras dos y no se conseguir una mayor insercin global de la economa. Para lograr mayor acceso a ms mercados El acceso a mercados es la dimensin en que el pas ms ha avanzado en los ltimos aos, de las tres reas fundamentales para avanzar en la internacionalizacin de la economa. Sin embargo, es evidente el rezago frente a lo que han hecho otros pases de la regin en la negociacin de acuerdos de libre comercio. En este sentido es prioritario avanzar en iniciativas como las que se mencionan a continuacin. 1. Establecer la bsqueda de la ratificacin del TLC con Estados Unidos como una prioridad en el corto plazo Este acuerdo no slo es fundamental en s mismo, por la garanta de acceso que ofrece al mercado ms importante de los productos colombianos, sino que adems es un paso esencial en la bsqueda de otros propsitos. La concrecin de este acuerdo permitira que Colombia allanara la brecha de competitividad que se ha abierto con otros pases latinoamericanos que ya tienen un tratado con Estados Unidos, y sera un paso fundamental en la eliminacin del sesgo antiexportador de la economa y en la bsqueda de una mayor insercin en la Cuenca del Pacfico, tanto americano como asitico. Como se menciona ms adelante, un TLC con Estados Unidos es una condicin necesaria para que los pases asiticos decidan estrechar lazos con una economa latinoamericana. 2. Lograr una diversificacin efectiva de mercados para las principales exportaciones colombianas a Venezuela y Ecuador. Las ventas externas ms afectadas por la inestabilidad de estos dos mercados son las de algunos de los principales sectores manufactureros colombianos: textiles y confecciones, productos alimenticios, productos de la petroqumica, cuero y sus

5 manufacturas, la industria grfica y el sector automotor y de maquinara. Como se muestra en el Anexo 1 de este trabajo, esos productos tienen buenas posibilidades en varios pases de la regin (con algunos de los cuales Colombia ha negociado acuerdos comerciales recientemente), como Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay, Canad y algunos mercados del Caribe. 3. Desarrollar una agresiva estrategia para desarrollar los lazos comerciales y financieros con Asia. El pas ya lleva ms de una dcada perdida en la labor de conectarse con el muevo motor de la economa mundial y debe trabajar a marchas forzadas para recuperar el tiempo perdido. La iniciacin de las negociaciones de un Tratado de Libre Comercio con Corea del Sur es un buen comienzo, pero el camino por recorrer es largo y exigente. Aparte de desarrollar una agenda ms amplia de negociaciones similares, que deberan seguir con Japn (que ha manifestado su inters en ese sentido) y con Singapur, Colombia debe confirmar con hechos que tiene un genuino inters en la regin y para ello debe fortalecer su presencia diplomtica en la misma, que en la actualidad es pobrsima. Lograr la ratificacin del TLC con Estados Unidos es una condicin esencial para que los pases asiticos decidan estrechar lazos con la economa colombiana. Adicionalmente el gobierno debe desarrollar un plan consistente de mediano plazo de misiones comerciales, ruedas de negocios y eventos de acercamiento cultural, que ayuden a encontrar aliados en la regin que apoyen su propsito de ingresar al APEC (Corea del Sur puede jugar el papel de padrino en ese propsito, como Malasia lo jug en el caso de Chile).

Esta iniciativa de insercin de Colombia en la Cuenca del Pacfico es uno de los proyectos ms importantes que puede adelantar el pas para profundizar su insercin internacional en el siglo XXI, y exige una labor coordinada de largo aliento en los campos diplomtico, comercial, cultural y poltico. 4. Mantener y profundizar la estrategia de penetracin de mercados adelantada por Proexport. Proexport ha hecho un importante proceso de aprendizaje en la identificacin de oportunidades comerciales y la realizacin de ruedas de negocios, que ya ha empezado a rendir frutos. Sera un error introducir un viraje en esa estrategia, en estos momentos en que se inicia una nueva administracin en esa entidad. Estas estrategias deben orientarse hacia los mercados mencionados, sin alterar sus lineamientos fundamentales, para lo cual es esencial garantizar la solidez financiera de Proexport que se ha visto amenazada por el debilitamiento del fideicomiso que lo respalda.

6 Para eliminar el sesgo antiexportador de la economa La economa colombiana rene una serie de condiciones que hacen que sea ms atractivo para muchos productores nacionales concentrarse en el mercado domstico que buscar oportunidades en otros pases, lo que puede hacer nugatoria la estrategia de acceso a mercados ya mencionada. Entre esas condiciones sobresale la existencia de unos aranceles demasiado altos, as como de un rgimen arancelario especial para una parte importante del sector agropecuario (las Franjas de Precios) que protege sectores poco competitivos en detrimento de sectores competitivos y eleva los costos de varios otros sectores de la economa. En este contexto, el gobierno debe avanzar en los siguientes frentes: 5. Eliminar el sistema de Franjas de Precios y evitar la implementacin de cualquier otro instrumento de poltica comercial que genere una proteccin especial y excesiva para sectores agropecuarios que no tienen buenas posibilidades de competir en los mercados mundiales La ratificacin del TLC con Estados Unidos garantizara el logro de este propsito, pero ante su probable dilacin el gobierno debe adelantar una estrategia alternativa para alcanzarlo. Aunque el Sistema de Franjas se est negociando en acuerdos como el adelantado con la Unin Europea, es necesario que el Gobierno avance en su desmonte unilateral. Hay que tener en cuenta que este sistema beneficia ms a productores grandes que pequeos, lo que tiende a perpetuar las diferencias econmicas y sociales en el campo. Adems se debe tener en consideracin que la mayora de los pases que han usado esquemas arancelarios similares para el sector agrcola ya los han abandonado. Este desmonte no debe estar acompaado de la fijacin de altos aranceles fijos para los productos en cuestin, como ha sucedido en los casos de la leche y el maz, pues ello implicara reemplazar un instrumento proteccionista por otro. Es indispensable disear un plan de transicin de la proteccin de sectores agropecuarios ineficientes a la promocin real y efectiva de sectores promisorios. En este sentido, es prioritario desmontar el programa Agro Ingreso Seguro, que estaba concebido para apoyar la reconversin de sectores agropecuarios. Ese programa debe ser reemplazado por otro que canalice sus recursos hacia el fomento de actividades agropecuarias en que Colombia tenga competitividad internacional. Estas actividades abarcan cultivos de clima tropical y no los productos de clima templado que tradicionalmente han sido beneficiarios de la proteccin del Estado colombiano. El nuevo programa debera concentrarse en la provisin de bienes pblicos al sector rural y el apoyo a la poblacin campesina para que fortalezca sus capacidades productivas, y puede abarcar elementos como el desarrollo de caminos vecinales, infraestructura de riego, seguros de cosecha, mecanismos de acopio difusin de tecnologa, asesora en mercadeo y creacin de cooperativas de productores.

7 6. Reformar la estructura arancelaria del pas, para alcanzar un sistema con menos niveles tarifarios, menos dispersos y con una tarifa promedio menor a la actual La estructura arancelaria colombiana adolece de deficiencias como la existencia de un alto promedio arancelario, demasiados niveles de tarifas con una gran dispersin, y la ausencia de criterios idneos para la fijacin de los mismos. En ese sentido, el nuevo gobierno debe adelantar una reforma que simplifique la estructura arancelaria y reduzca los niveles de proteccin. La reforma ideal debera estar orientada a alcanzar un nico nivel arancelario para todos los sectores con una tarifa relativamente baja. De esta manera se evitara la existencia de inequidades entre sectores, se reducira el sesgo antiexportador de la economa y se eliminaran las protecciones efectivas negativas que puedan existir en algunos sectores. Sin embargo, una reforma tan drstica como esa conllevara muchas dificultades de economa poltica que podran llevar al traste con la iniciativa. Por ello se propone una estructura con tres niveles bsicos, con criterios orientados a elevar la competitividad de la economa: 2% para los bienes de capital, 5% para las materias primas y 10% para los bienes de consumo. Esta reforma no debe tener un costo fiscal importante, teniendo en cuenta que el recaudo actual por concepto de aranceles ronda el 5% del valor de las importaciones. Para mejorar la competitividad del sector exportador Para aprovechar el mayor acceso a mercados y la eliminacin del sesgo anti exportador de la economa colombiana, es necesario que las autoridades trabajen para eliminar algunos importantes cuellos de botella de la competitividad del aparato productivo. Aunque cada sector tiene obstculos especficos cuyo anlisis trasciende los alcances de este documento, hay algunos que son comunes a todos y que deben ser superados mediante acciones como las que se mencionan a continuacin. 7. Superar cuanto antes el inmenso rezago que tiene el pas en vas terrestres Mientras sea ms costoso llevar las mercancas de las fbricas a los puertos del pas que de ellos a los mercados de destino, ser intil cualquier esfuerzo por avanzar en la internacionalizacin de la economa colombiana. El sector de infraestructura vial es uno de los que ms oportunidades de crecimiento tiene en el pas, teniendo en cuenta el acelerado dinamismo de la economa colombiana en los ltimos aos, y es inaudito que sea una de las reas en las que mayor retrazo hay en el Estado colombiano. Sin un revolcn en la institucionalidad, difcilmente habr internacionalizacin. Aunque una revisin completa de las medidas necesarias para superar el cuello de botella de la infraestructura vial en Colombia desborda los alcances de este documento, a continuacin se enuncian los mbitos en los que es necesario avanzar.

8 Se debe disear un Plan Maestro de Transporte que establezca prioridades en los proyectos de infraestructura vial, con criterios claros de rentabilidad econmica y social. Antes de abrir una licitacin, las entidades rectoras deben conocer caractersticas fundamentales de los proyectos, tales como su ingeniera bsica, a travs de estudios de factibilidad. En los proyectos que presenten un alto riesgo de imprevistos es necesario contar con estudios de ingeniera de detalle, antes de abrirlos a licitacin. Antes de otorgar una licitacin de una obra pblica o de una concesin, las entidades rectoras deben haber adelantado la adquisicin de predios y la gestin de las licencias ambientales requeridas. Es necesario homogenizar los procesos de licitacin, con la construccin uniforme de los pliegos, la institucionalizacin de audiencias previas para consultas y sugerencias, y la aplicacin de instancias de precalificacin que permitan detectar empresas poco idneas. Dada la debilidad y la politizacin de las entidades del sector, sus labores deben estar coordinadas por instituciones con reconocida idoneidad tcnica como el Departamento Nacional de Planeacin. Adems de estas medidas, el Estado debe promover la reubicacin empresarial en las costas del pas, donde debe estar la base productiva para atender los mercados internacionales. 8. Disear y aplicar instrumentos de poltica econmica que permitan evitar los efectos nocivos que el auge de la economa minera puede tener sobre el resto de sectores transables de la economa Colombia requiere una verdadera poltica fiscal anticclica que aminore las presiones revaluacionistas del auge minero. La iniciativa oficial de disear una regla fiscal va en el sentido correcto, pero esta idea ha perdido credibilidad ahora que se ha revelado que el pas se encuentra en una compleja situacin fiscal por cuenta de la escasa disciplina del gobierno para controlar sus gastos y su proclividad a expandir programas paternalistas con inquietante tinte populista. La aplicacin de una regla fiscal bien diseada debe ser prioridad del prximo gobierno, no slo en la retrica sino tambin en la prctica. El diseo y la aplicacin de esa regla fiscal deben tener en cuenta, por lo menos, las siguientes condiciones: La regla debe buscar que el gasto pblico est programado en funcin de los ingresos fiscales de largo plazo y no de los ingresos corrientes. Esto implica que en las pocas de auge exportador y fiscal se deben ahorrar recursos que se gastaran en las pocas de desaceleracin. Es prioritario que los ahorros de las pocas de auge se preserven en un fondo soberano en el exterior. Aunque la poltica fiscal anticclica por s misma alivia las presiones revaluacionistas (al reducir las necesidades de endeudamiento externo e

9 interno del gobierno), este alivio es mucho mayor si se garantiza que una parte importante de los ingresos externos estacionales se mantienen en el exterior. Es preciso definir adecuadamente los parmetros cuantitativos que han de determinar la magnitud del ahorro fiscal en el auge y los lmites del gasto en la desaceleracin. Para tal fin es prioritario que exista una Comisin de Expertos, independiente del gobierno, que estimen las proyecciones de crecimiento econmico, de los indicadores fiscales de mediano plazo, y de los precios y las cantidades de exportacin de los productos bsicos. Las desviaciones de esas proyecciones seran las que activaran el ahorro y el desahorro fiscal, segn sea el caso, y las magnitudes de ese ahorro y ese desahorro deben ser consistentes con el propsito de mantener la sostenibilidad de la deuda pblica en el mediano y el largo plazo. Hay que garantizar que el gobierno cumpla la regla. Para ello la regla debe tener estatus de Ley Orgnica a la cual deben sujetarse la Lay de Presupuesto y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, y su acatamiento debe recaer directamente sobre el Ministerio de Hacienda. La Ley debe contemplar la posibilidad de hacer una revisin peridica de los parmetros de la regla por parte del Congreso (no del Ejecutivo) a partir de las conclusiones del seguimiento adelantado por la Comisin de Expertos. 9. Garantizar igualdad de oportunidades y equidad en la competencia para todos los sectores de la economa La seleccin arbitraria de sectores ganadores constituye una mala poltica econmica desde el punto de vista de la competitividad y se presta para favoritismos y corrupcin. i. Es necesario corregir cuanto antes los aspectos de la poltica de Zonas Francas y del instrumento de los contratos de estabilidad jurdica que han dado pie a grandes inequidades en las condiciones de competencia del aparato productivo colombiano. En el caso de las Zonas Francas la correccin no implica su desmonte como instrumento para promover las exportaciones. Varias de las economas emergentes ms dinmicas del pasado reciente tienen Zonas Francas con condiciones similares o ms favorables que las colombianas, lo que implica que su desmonte significara que el pas quedara en una evidente desventaja frente a ellas en la atraccin de inversin extranjera. Lo que s es imperativo es eliminar dos de las ventajas que ofrece la poltica actual: la opcin que tiene una empresa establecida en Zona Franca de vender en el mercado nacional y la posibilidad de establecer Zonas Francas uniempresariales. De cualquier manera, la mejor poltica para cerrar la brecha en las condiciones de competencia entre las Zonas Francas y el resto de la economa es la aplicacin de una reforma tributaria que d lugar a una estructura impositiva simplificada, con tarifas ms bajas que las vigentes y que no tenga excepciones, as como una reforma arancelaria con las mismas caractersticas como la ya mencionada.

10 ii. Es esencial extender los beneficios del programa de transformacin productiva de los llamados sectores de clase mundial a la mayor parte del aparato productivo. No es razonable desde el punto de vista econmico ni justo desde el punto de vista poltico que slo unos pocos se puedan beneficiar de un programa que parece estar dando buenos resultados para elevar la competitividad. Es fundamental hacer una evaluacin de ese programa, identificar sus herramientas ms efectivas y ponerlas a disposicin de todos los sectores productivos. En ese mismo sentido, es fundamental poner freno a la proliferacin de incentivos a sectores especficos. Estos instrumentos generan distorsiones en las condiciones de competencia empresarial y en la bsqueda de la verdadera ventaja comparativa del pas, y adems fomentan el desarrollo del clientelismo empresarial.

iii.

10. Anticipar las tendencias de los mercados internacionales para evitar potenciales restricciones comerciales por motivos ambientales y mejorar la competitividad de los productos colombianos por las mismas causas Fenmenos como el calentamiento global y el agotamiento de recursos no renovables han vuelto a poner las preocupaciones ambientales en los primeros lugares de la agenda internacional. Las tendencias de los mercados internacionales ya reflejan esas preocupaciones, ya sea mediante la reduccin de la demanda por productos hechos con tecnologas contaminantes o a travs del pago de primas por bienes producidos con tecnologas limpias. En su condicin de pas megadiverso, Colombia tiene un gran potencial que aprovechar en este frente, pero para lograrlo debe avanzar en la investigacin y aplicacin de tecnologas limpias para la explotacin de productos tan importantes para el pas en el mediano plazo como el carbn y el petrleo. Adems es prioritario avanzar de manera audaz concienzuda en la explotacin de las posibilidades que ofrece el biocomercio para el pas.

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1.

Introduccin

La discusin sobre la internacionalizacin de la economa colombiana ha pasado a un segundo plano en el debate pblico recientemente. Temas como las negociaciones comerciales, las modificaciones a la estructura arancelaria o el desempeo de la inversin extranjera no generan hoy la polmica que produjeron en su momento los dos procesos ms significativos que ha abordado el pas en este frente: la apertura econmica de comienzos de los aos noventa y la negociacin de un tratado de libre comercio (TLC) con Estados Unidos en la primera administracin del presidente Uribe. Qu explica que una dimensin de la poltica econmica que en el pasado gener tantos debates haya perdido inters pblico? Entre las principales hiptesis sobresalen dos. La primera suele ser esgrimida por voceros de algunos gremios productivos y por ciertos sectores polticos, y afirma que la apertura econmica implementada hace dos dcadas fue tan drstica que expuso por completo a la economa colombiana a la competencia internacional, lo que implicara que cualquier desarrollo posterior tendra una relevancia menor. Una muestra de la fuerza que ha tenido esta hiptesis es que muchos aseguran que los efectos de esa apertura econmica significaron una herida mortal en la carrera poltica del presidente de ese entonces, Csar Gaviria. Sin embargo, otros hechos revelan la debilidad de esa hiptesis. Si fuera cierto que la economa colombiana se internacionaliz hace dos dcadas, por qu gener tanta sensibilidad la negociacin del TLC con Estados Unidos hace unos aos? Hechos como ste dan sustento a otra interpretacin. La segunda hiptesis sugiere que los efectos de la apertura econmica no habran sido tan grandes como muchos afirman, pero s habran revelado los efectos que una mayor internacionalizacin de la economa podra tener sobre las rentas y los privilegios de algunos sectores. Ante este llamado de atencin, sectores con gran influencia poltica (como algunas actividades agrcolas y pecuarias) habran usado su poder para generar mecanismos que en el futuro los mantuvieran al margen de cualquier nueva iniciativa aperturista. De acuerdo con esta hiptesis, varios sectores productivos colombianos se mantendran actualmente bastante protegidos en trminos relativos, mientras que los que s se abrieron a la competencia internacional lo habran hecho en menor proporcin que la observada en otros pases de Amrica Latina. Unos y otros mantendran la guardia en alto ante negociaciones que podran amenazar ese status quo, como la del TLC con Estados Unidos, pero mantendran un perfil bajo en otros procesos que les representaran menos riesgos, como otras negociaciones que ha adelantado el pas en el pasado reciente. En este documento se mostrar que la segunda hiptesis es muchsimo ms plausible que la primera y que la economa colombiana sobresale entre sus pares de Amrica Latina como una de las de menor nivel de internacionalizacin. Este rezago ha representado el sacrificio de una importante oportunidad de crecimiento econmico, y debe ser revertido con urgencia por cualquier gobierno que pretenda que la economa colombiana tenga mayores niveles de competitividad, productividad y empleo.

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2. Diagnstico
Colombia se encuentra en una situacin paradjica: aunque existe la percepcin de que la nuestra es una economa abierta, lo cierto es que sigue siendo bastante cerrada. Esto ha hecho que el pas est perdiendo una inmensa oportunidad de alcanzar un mayor crecimiento econmico y crear ms empleo, y de paso terminar con una perniciosa generacin de rentas que benefician a actores poco competitivos apertrechados en la intrincada economa poltica nacional.

2.1 La internacionalizacin econmica es fuente de crecimiento

El rezago de Colombia en el proceso de internacionalizacin de su economa ha significado el sacrificio de oportunidades para alcanzar mayores niveles de crecimiento, bienestar y empleo. Hace medio siglo exista un lgido debate acerca de los efectos del comercio internacional sobre el crecimiento econmico. Por un lado estaba la tradicin de los economistas clsicos y neoclsicos, quienes planteaban que el libre mercado genera la asignacin ms eficiente posible de los recursos productivos. En ese contexto, el comercio internacional sin distorsiones sera el mejor camino que podra seguir un pas para dinamizar su crecimiento econmico. Por otro lado haba diversos detractores, como Ral Prebisch y la CEPAL, que tuvieron gran impacto en el modelo de desarrollo de Amrica Latina. Esta vertiente propona que el libre comercio genera empobrecimiento en los pases menos desarrollados, pues encaran un intercambio desigual con los pases avanzados. De ah se desprendi un nuevo modelo de desarrollo basado en el proteccionismo, que con el tiempo deriv en problemas que an subsisten en cierta medida en pases como Colombia relacionados con la ineficiencia productiva. Hoy el debate sobre el efecto del comercio internacional en el crecimiento econmico slo subsiste en pocos pases. En la mayor parte del mundo se reconoce que la internacionalizacin de la economa es condicin necesaria, aunque no suficiente, para el desarrollo. Ms all de discusiones ideolgicas, la evidencia emprica sustenta esa idea. A modo de ilustracin, conviene mencionar un estudio liderado por el premio Nobel de Economa Michael Spence, en el marco de la Comisin sobre el Crecimiento y el Desarrollo patrocinada por el Banco Mundial, para identificar los rasgos comunes de los pases que haban alcanzado altas tasas de crecimiento durante largos periodos. Spence identific once economas que tuvieron un crecimiento sostenido superior a 7% anual durante los ltimos 25 aos del siglo pasado, y encontr que todas ellas reunan condiciones como la libertad de mercado, altas tasas de ahorro e inversin, y una apertura a la economa mundial (Tabla 1A). La revisin de las cifras de varios de esos pases presentadas en la Tabla 1B muestra que tienen una mayor insercin internacional que Colombia, tanto desde el punto de vista de sus exportaciones como de sus importaciones.

13 Tabla 1. Caractersticas de pases con altos niveles de crecimiento a) Rasgos de los pases con crecimiento alto y sostenido
11 pases con crecimiento superior a 7% anual sostenido durante 25 aos Botswana China Corea Hong Kong Indonesia Malasia Malta Omn Singapur Taiwan Tailandia Rasgos comunes

Economa de mercado Altas tasas de ahorro Altas tasas de inversin Factores de produccin mviles Apertura a la economa mundial Papel de la economa mundial

Demanda casi ilimitada Inversin extranjera: tecnologa, knowhow y acceso a mercados externos

Fuente: Spence, Michael

b) Apertura internacional de algunos de los pases ms dinmicos del mundo comparada con la de Colombia
Exportaciones/PIB(%) 2002 Colombia China Malasia Malta Omn Rep. de Corea Singapur Tailandia 12,8 22,4 93,3 50,1 55,5 28,2 141,7 53,7 2008 15,6 33,1 89,7 35,6 62,9 45,4 185,9 64,4 Importaciones/PIB(%) 2002 14,2 20,3 78,0 67,0 30,0 26,4 131,8 51,0 2008 16,5 26,2 70,5 59,9 38,2 46,8 175,8 65,4

Fuente: Clculos de Fedesarrollo

Claro que la internacionalizacin de una economa por si sola no garantiza su desarrollo sostenido. En ese sentido, corresponde a las autoridades corregir las distorsiones que la libertad de mercados puede traer. La reciente crisis internacional es muestra de ello. La libertad absoluta del mercado en sectores como las hipotecas y los derivados financieros termin generando las burbujas que detonaron la crisis, en un proceso en que la globalizacin fue mecanismo de difusin de los problemas y no causa de los mismos. Incluso severos crticos de la globalizacin, como el tambin premio Nobel de Economa Joseph Stiglitz, advierten que un pas que quiera desarrollarse no lo puede hacer a partir de una economa cerrada.

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La evidencia acerca del efecto positivo que tiene el comercio internacional sobre el crecimiento adquiere ms relevancia teniendo en cuenta que la crisis internacional no erosion la globalizacin econmica. A diferencia de lo sucedido durante la Gran Depresin de los aos treinta del siglo pasado, en la crisis reciente no se gener una espiral proteccionista que arrasara con los flujos internacionales de comercio. Aunque en efecto aumentaron las medidas proteccionistas (Grfico 1) y cay el comercio, fueron fenmenos circunstanciales que ya empezaron a revertirse. El caso de Amrica Latina es ilustrativo: la CEPAL estima que las exportaciones de la regin cayeron 24% en 2009, con una recuperacin paulatina a partir del ltimo trimestre de ese ao. El impacto positivo de la internacionalizacin de una economa sobre su crecimiento se magnifica en el caso de pases pequeos o medianos como Colombia. Una de las condiciones clave del desarrollo productivo radica en la capacidad que tengan las empresas de explotar economas de escala que permitan reducir costos mediante altos volmenes de produccin, para lo cual se requiere contar con acceso a mercados amplios. Mientras pases como Brasil (cuya economa tiene un tamao seis veces mayor que la nuestra) se pueden dar el lujo de desarrollar lneas de produccin sofisticadas e innovadoras explotando su mercado interno, Colombia no puede contar con procesos productivos innovadores y eficientes apoyada en las bajas escalas de produccin que permite un mercado local limitado y con poco poder adquisitivo. Grfico 1. Aplicacin de medidas de restriccin de importaciones
35 30 25 20 15 10 5 0 IV IV III III II II 2007-I 2008-I 2009-I II

Pases en desarrollo Pases desarrollados

Fuente: Banco Mundial.

A pesar del auge exportador registrado entre 2002 y 2008, la economa colombiana sigue teniendo un bajo nivel de apertura e internacionalizacin Colombia es uno de los pases de Amrica Latina que menos se han insertado en la economa mundial. Esta apreciacin puede sorprender a la luz del desempeo reciente del sector exportador colombiano en los ltimos aos. Como se observa en el Grfico 2, entre 2001 y 2008 se triplicaron las exportaciones colombianas. Este desempeo es notable, pero no es un logro de la estrategia de internacionalizacin del pas sino ms bien de un crecimiento inusitado de la demanda, teniendo en cuenta que se dio en el marco de la mayor expansin del comercio internacional que se ha dado en varias dcadas. Como muestra el Grfico 3, el crecimiento de las exportaciones colombianas en el periodo es prcticamente idntico al del comercio mundial.

15 Grfico 2. Evolucin de las exportaciones colombianas 19962008

40000 35000 30000 US$ Millones 25000 20000 15000 10000 5000 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
2007

Productos primarios Productos no primarios Totales

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

Para hacer una evaluacin precisa del avance de las exportaciones colombianas en los ltimos aos, conviene comparar su desempeo con el de otros pases latinoamericanos. Dos indicadores utilizados generalmente al hacer este tipo de comparaciones son la relacin entre el valor de las exportaciones y el Producto Interno Bruto (PIB), y el valor exportado por habitante en cada pas. En ambos casos el desempeo de Colombia en el contexto latinoamericano es pobre. Grfico 3. Evolucin de las exportaciones de Colombia y el mundo
4,0 3,5 3,0 ndice 1996=100 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2008

Mundo

Colombia

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

El Grfico 4 muestra que en 2008 (ltimo ao del reciente auge exportador del pas) Colombia ocupaba el undcimo lugar entre los pases latinoamericanos en cuanto a la relacin entre el valor de las exportaciones y el PIB. Cabe destacar que este indicador en el caso de Colombia ascendi a menos de la tercera parte de los de Bolivia y Chile, y a menos de la mitad de los de Ecuador, Costa Rica, Mxico, Venezuela y Per. Entre tanto, el Grfico 5 muestra que Colombia ocupa la novena posicin en Amrica Latina en cuanto a exportaciones por habitante, con un valor que es menos de la tercera parte del de Chile, y menos de la mitad de los de Venezuela, Mxico, Costa Rica, Argentina y Ecuador. Conviene destacar que el desempeo exportador de Amrica Latina, frente al cual Colombia muestra un comportamiento pobre, es a su vez mediocre comparado con los de algunos pases asiticos como Singapur y Corea del Sur, que en las ltimas dcadas han dado un salto inmenso en su desarrollo gracias a la internacionalizacin de sus economas.

2008

16 Grfico 4. Relacin entre las exportaciones y el PIB de pases latinoamericanos, 2008

Bolivia Chile* Ecuador Costa Rica Mxico Venezuela Per* Argentina Guatemala Honduras* Colombia Brasil Salvador Panama

10

15

20 %

25

30

35

40

45

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade-UN y FMI. *Valores de 2007.

Grfico 5. Exportaciones por habitante de pases latinoamericanos, 2008

Chile* Venezuela Mxico Costa Rica Argentina Ecuador Per Brasil Colombia Bolivia Guatemala Salvador Panam Honduras*

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

US$

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade-UN y FMI. *Valores de 2007.

Algn observador podra pensar que la ventaja de otros pases latinoamericanos sobre Colombia en cuanto a su desempeo exportador no es reflejo de mejores condiciones competitivas sino de abundancia de materias primas. Esta apreciacin podra surgir del hecho de que uno de los rasgos del auge reciente de la economa mundial es que se elev sustancialmente la demanda global por materias primas, lo que benefici a los pases latinoamericanos exportadores de esos productos. Sin embargo, esa no es la causa del rezago exportador de Colombia en el entorno regional. De hecho, varias de las economas de la regin que superan a Colombia en su desempeo exportador tienen en su oferta exportable una mayor proporcin de productos elaborados que la nuestra. Como se ve en el Grfico 6, la proporcin de exportaciones que no son de sectores primarios es mayor en pases como Mxico, Chile, Per Brasil y Argentina que en Colombia.

17 Grfico 6. Exportaciones no primarias como proporcin de las exportaciones totales para pases de Amrica Latina, 2008
Mexico El Salvador Chile* Brazil Peru Argentina Colombia Nicaragua* Paraguay Panam Bolivia Ecuador Venezuela 78,7 77,5 61,9 61,2 54,5 51,2 38,2 31,9 25,3 21,8 18,0 16,2 5,4

40 50 % Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade-UN. *Valores de 2007. No primarias excluyen agrcolas, petrleo y minera.

10

20

30

60

70

80

Las exportaciones colombianas se concentran cada vez ms en productos primarios, especialmente del sector de la minera y los hidrocarburos Mientras en varios pases latinoamericanos la participacin de las exportaciones manufacturadas en las totales es mayor que en Colombia, los productos primarios han ganado una importancia cada vez mayor en la oferta exportable nacional. Este fenmeno se debe especialmente al gran dinamismo que ha tenido en el pasado reciente el sector de la minera y los hidrocarburos en el pas. El valor de las exportaciones del sector de minas e hidrocarburos se ha multiplicado ms de cuatro veces en los ltimos siete aos, al pasar de menos de 4.000 millones de dlares en 2001 a ms de 16.000 millones de dlares en 2008. Gracias a ese dinamismo, la participacin de las ventas externas del sector en las exportaciones totales colombianas salt de 25% a comienzos del siglo a 45% en 2008. En caso de mantenerse este desempeo, como es previsible que suceda teniendo en cuenta el gran dinamismo de la inversin fornea en actividades de exploracin en minera e hidrocarburos, el pas estara abocado a enfrentar los riesgos que conlleva el auge sbito y desmedido de cualquier sector primario. Por una parte, los mayores ingresos de divisas debidos a las nuevas exportaciones mineras y a los flujos de inversin para el sector presionan hacia abajo la tasa de cambio, lo que resta competitividad al resto de sectores transables de la economa, es decir a los exportadores y a los que compiten con las importaciones. Esta situacin es particularmente delicada teniendo en cuenta que por lo general los sectores primarios generan menos empleo y valor agregado que el resto de la economa. Por otra parte, los mayores ingresos destinados a diversas entidades pblicas por concepto de impuestos y regalas pueden incrementar la corrupcin que ya se ha presentado en el manejo de estos recursos en el pas. Esto no significa que se deba estigmatizar ni restringir la actividad minera en el pas, sino que se deben aplicar oportunamente los correctivos necesarios. Ambos problemas han sido resueltos satisfactoriamente por otros pases que han construido modelos de desarrollo idneos y efectivos sobre la base de los recursos que generan actividades mineras dinmicas.

18 Las exportaciones con valor agregado pesan cada vez menos y estn concentradas en mercados difciles La creciente importancia de la minera y los hidrocarburos no es el nico rasgo preocupante de la composicin de las exportaciones colombianas. El resto de las ventas externas del pas tiene un bajo nivel de sofisticacin, y los pocos productos que escapan a esta condicin se han orientado tradicionalmente a los mercados andinos (en los cuales las empresas colombianas han contado con la doble ventaja de la cercana geogrfica y las preferencias arancelarias otorgadas en el marco de la Comunidad Andina) y en menor medida al mercado estadounidense. Como se observa en el grfico 7, ms de la mitad de las exportaciones totales de Colombia se destinaron a esos mercados en 2009, cifra que es an mayor para las exportaciones no tradicionales. Estas cifras son sorprendentemente altas, teniendo en cuenta que en ese ao los tres mercados tuvieron problemas: Estados Unidos por la recesin, y Ecuador y Venezuela por el impacto comercial de las crecientes tensiones polticas con Colombia. Grfico 7. Destino de las exportaciones de Colombia, 2008 a) Exportaciones Totales b) Exportaciones No Tradicionales
Tri. Norte Centroamrica 1,9%

Resto 15,0%

Asia Pacfico 2,8%

EFTA 2,6% UE27 11,0%

Tri. Norte Centroamrica 3,2%

Resto 10,4%

Asia Pacfico 2,2% EFTA 4,0% UE27 6,8% Chile 1,9% Mercosur 2,6%

Mxico 1,6%

Chile 2,3% Mercosur 2,1%

Mxico 2,7%

Venezuela 16,2%

EE.UU. 19,6%

Venezuela 33,8%

EE.UU. 38,0%

CAN 6,5%

CAN 12,9%

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade

En este contexto, el caso de las ventas a Venezuela es el ms preocupante. En los ltimos aos las exportaciones colombianas a ese mercado se beneficiaron de las ventajas arancelarias ya mencionadas, adems de las que brinda el creciente desabastecimiento que ha generado el modelo econmico de la revolucin bolivariana. Gracias a esas ventajas, en slo cinco aos, entre 2003 y 2008, las exportaciones colombianas al mercado vecino se multiplicaron casi por 5, un dinamismo mayor que el de las ventas al mundo que se triplicaron en el periodo (Grfico 8). Esta situacin es muy relevante para las exportaciones distintas de los productos primarios, que son las que tienen cierto valor agregado, pues hasta comienzos de 2009 el mercado venezolano absorba la tercera parte de las exportaciones colombianas no tradicionales. La concentracin de las ventas de productos colombianos con cierta sofisticacin en los mercados vecinos signific que durante varios aos se subrayara la importancia de diversificar los mercados de estos productos. Este llamado se convirti en una necesidad inminente ante el impacto que han tenido en el comercio las tensiones

19 polticas con los vecinos. A la imposicin de salvaguardias a las exportaciones colombianas por parte del gobierno ecuatoriano, medida que lleg a su fin en febrero de este ao, se sum la hostilidad del gobierno venezolano contra las ventas nacionales. Esta actitud se haba manifestado en hechos como la restriccin a las compras de vehculos automotores y un manejo sesgado en la autorizacin de entrega de dlares para importar desde el pas. Recientemente las restricciones a las ventas colombianas se han hecho ms explcitas con la suspensin de la entrega de certificados fitosanitarios indispensables para la importacin de productos colombianos, lo que en la prctica ha significado el bloqueo de las exportaciones agropecuarias nacionales desde octubre de 2009. Grfico 8. Evolucin de las exportaciones colombianas segn destino, 20002008
5,0 4,5 4,0 ndice 2000=100 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1254,8 1078,2 815,7 486,9 351,2 327,4 293,6

Centroamrica y el Caribe Ecuador Resto Venezuela Mundo

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

La creciente inestabilidad de los mercados regionales ha afectado especialmente a los sectores productivos cuyas exportaciones dependen ms de los mercados de Venezuela y Ecuador. En el caso de Venezuela los principales sectores afectados son textiles y confecciones, productos alimenticios, productos de la petroqumica, cuero y sus manufacturas, la industria grfica y el sector automotor y de maquinara, que en 2008 representaron tres cuartas partes de las ventas colombianas a ese mercado. (Grfico 9). Grfico 9. Principales sectores exportadores colombianos a Venezuela, 2008
Industria Textil Productos alimenticios Petroquimica Cuero Industria Grfica Maquinaria y equipo Automotriz
0 200

400

600

800

1000

1200

US$ Millones
Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

1400

20 En el caso de Ecuador los sectores ms afectados son el de la petroqumica, el automotor, la industria grfica, los textiles y las confecciones, la metalurgia y la metalmecnica, y los productos alimenticios, que sumados representaron en 2008 casi 80% de las ventas colombianas a ese mercado (Grfico 10). Los sectores afectados coinciden en gran medida en ambos casos, representan una parte importante de la industria manufacturera colombiana y son grandes generadores de empleo, lo que confirma la urgencia de encontrar mercados alternativos para estos productos. Grfico 10. Principales sectores exportadores colombianos a Ecuador, 2008
Petroquimica Automotriz Industria Grfica Industria Textil Metalurgia y metalmecanica Productos alimenticios
0
181,8 150,6 138,5 113,2 107,0 474,0

100

200

300

400

500

US$ Millones

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

Colombia est rezagada en sus vnculos con Asia, motor del crecimiento mundial en el siglo XXI La inminente necesidad de conquistar nuevos mercados para las exportaciones colombianas va ms all de la importancia de superar la concentracin de las ventas no tradicionales en Venezuela, Ecuador y Estados Unidos. El gobierno y el sector privado colombianos han ignorado uno de los rasgos ms importantes de la transformacin de la economa mundial en el siglo XXI: la creciente importancia de Asia. Estimativos del premio Nobel de Economa Robert Fogel dan una idea clara del papel dominante que jugarn las economas asiticas: mientras a comienzos de este siglo las economas asiticas representaban una tercera parte del Producto Bruto mundial, en el ao 2040 esa proporcin ascender a dos terceras partes. Esto significa que el motor econmico global en esta centuria estar en Asia y que los pases que no estn vinculados con esa regin del mundo en trminos comerciales y de inversin estarn abocados a un entorno de menor crecimiento. En este frente el desempeo de las exportaciones colombianas es lamentable. En 2008 Colombia orient menos de 2% de sus exportaciones a los mercados asiticos, mientras que esa cifra fue de casi 20% para Chile, 13% para Per, 11% para Argentina y 10% para Brasil (Grfico 11). Si bien esta situacin es reflejo en parte del gran dinamismo de las ventas de materias primas que han hecho pases latinoamericanos a China en los ltimos aos, all no radica toda la explicacin. Al dejar de lado las materias primas y concentrar el anlisis en las dems exportaciones, Colombia vuelve a tener un desempeo muy deficiente en el contexto regional (Grfico 12). Como se ver ms adelante, el conocimiento y la posterior colonizacin de los mercados asiticos debe ser una prioridad para la poltica de comercio exterior de Colombia.

21 Grfico 11. Participacin de las exportaciones a Asia en el total exportado por pases de Amrica Latina, 20002008
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
2008

Chile Argentina Panama Colombia

Peru Brasil Mexico

Grfico 12. Exportaciones no primarias de pases latinoamericanos a Asia 20002008

14000

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

Colombia
12000

Argentina Mexico Chile Brazil

US$ Millones

10000 8000 6000 4000 2000 0 2000 2001

2002

2003

2004

2005

2006

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

La economa colombiana no est muy abierta a las importaciones La internacionalizacin de una economa no slo se refleja en su desempeo exportador: las importaciones juegan un papel fundamental en la generacin de mayor eficiencia debida al libre comercio. Una mayor apertura a las importaciones permite que un pas identifique en qu actividades productivas no es eficiente, y reasigne recursos de ellas hacia otras en que tiene ventajas competitivas. Adems la apertura a las importaciones permite a un pas abastecerse de las materias primas y los bienes de capital que requiere para desarrollar sus exportaciones de forma competitiva. En este sentido, la coexistencia en un pas de polticas que promueven exportaciones con otras que restringen las importaciones, combinacin que suele dar grandes rditos polticos, constituye un absurdo conceptual y una mala poltica econmica. Como se ver ms adelante, el caso de una parte importante del sector agropecuario colombiano es una muestra de ello.

2007

22 En este contexto, resulta muy diciente que Colombia ocupe el undcimo lugar en Amrica Latina en cuanto a la participacin de las importaciones en el PIB (Grfico 13), y el noveno en el valor de las importaciones por habitante, superada en este caso por pases como Chile, Mxico, Costa Rica, Per, Argentina y Brasil (Grfico 14). Ambos indicadores muestran la baja penetracin relativa de las importaciones en el mercado domstico, lo que revela que la economa colombiana no est tan expuesta a la competencia internacional como varios de sus pares regionales y como algunos observadores domsticos sugieren. De hecho, el desempeo de las importaciones colombianas es risible comparado con el de otros pases que han encarado con xito el reto de avanzar en su proceso de desarrollo abriendo sus mercados al mundo. Como en el caso de las exportaciones, los ndices de penetracin de importaciones de Amrica Latina son bastante modestos frente a los de pases asiticos como Hong Kong y Singapur, frente a los que Colombia presenta un rezago an mayor. Grfico 13. Relacin entre el valor de las importaciones y el PIB en pases latinoamericanos, 2008
Costa Rica Honduras* Panam Salvador Guatemala Ecuador Bolivia Mexico Chile* Argentina Colombia Per* Venezuela Brasil

10

20

30 %

40

50

60

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade-UN y FMI. *Valores de 2007.

Grfico 14. Importaciones por habitante en pases latinoamericanos, 2008

Costa Rica Mexico Panam Chile* Venezuela Salvador Argentina Ecuador Guatemala Brasil Honduras* Colombia Per* Bolivia

500

1000

1500 US$

2000

2500

3000

3500

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade-UN y FMI. *Valores de 2007.

23

1.2 La inversin extranjera: un desempeo notable que plantea interrogantes

Adems del desempeo de las exportaciones y las importaciones, otro aspecto fundamental de la internacionalizacin de una economa es la atraccin de inversin extranjera. La inversin fornea ofrece ventajas a la economa receptora como la transferencia de tecnologa y el acceso a canales de comercializacin internacional, lo que a la vez puede elevar la competitividad de las exportaciones en el mercado global. Estas ventajas por lo general son ms evidentes cuando se trata de inversin que genera nuevas estructuras productivas (llamada inversin greenfield) que cuando se trata de capitales que compran empresas ya existentes. Sin embargo, incluso en este ltimo caso los capitales extranjeros suelen aplicar nuevas estrategias productivas y empresariales que elevan la competitividad de la empresa adquirida. Colombia ha tenido un desempeo notable en la atraccin de inversin extranjera en los ltimos aos, lo que contrasta con el pobre comportamiento de esa variable hasta fines del siglo pasado. Como se observa en el Grfico 15, hasta mediados de la dcada pasada el acervo de inversin extranjera en Colombia como porcentaje del PIB era menor que los del promedio de los pases latinoamericanos y no llegaba a la mitad de los del promedio de los pases en desarrollo. Esta situacin empez cambiar al comienzo de este siglo, de modo que en 2004 el indicador de Colombia super el del promedio de los pases en desarrollo y en 2006 el del promedio de los pases latinoamericanos. Grfico 15. Balance de la Inversin Extranjera como porcentaje del PIB, 19802007
40 35 30 25 % PIB 20 15 10 5 0 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Economas en desarrollo Colombia Latinoamerica y el Caribe

Fuente:UNCTAD

El Grfico 16 muestra con mayor detalle la magnitud del cambio registrado en esos aos. Mientras en 2003 Colombia estaba muy por debajo del promedio de Amrica Latina en cuanto a los flujos de inversin extranjera como porcentaje del PIB, en 2007 no slo haba superado ese promedio sino que fue el segundo destino ms apetecido por los inversionistas forneos en la regin, al lado de Per y detrs de Chile.

24 Grfico 16. Flujos de Inversin Extranjera como porcentaje del PIB

7% 6% 5% 4% % PIB 3% 2% 1% 0% 1% V enez uela A rg entina B ras il Mxico C hile C olombia P er 2003 P romedio 2003 2007 P romedio 2007

Fuente: SEGURA, Boris (2008). Colombia: Abundance of FDI Continues Morgan Stanley.

En 2009 se revirti la tendencia creciente de la inversin extranjera en Colombia, como sucedi en toda Amrica Latina y en el mundo como resultado de la crisis econmica internacional. De acuerdo con la UNCTAD, entre 2008 y 2009 la inversin fornea se contrajo 39% alrededor del mundo, cada que fue ligeramente mayor en Amrica Latina: 41%. En ese contexto, Colombia sali relativamente bien librada, con una cada de 19%, frente a descensos de 49% en Brasil, 41% en Argentina y 39% en Mxico. A pesar de ese desempeo relativamente favorable, hay que hacer dos observaciones para poner esas cifras en contexto. La primera es que ese comportamiento es bastante deficiente comparado con el de Per, que en 2009 registr un crecimiento de la inversin extranjera de 28%. Ese no es un dato menor teniendo en cuenta que Per y Colombia siguieron hasta hace poco caminos similares que los llevaron a convertirse en los casos ms exitosos de desempeo econmico regional (fueron los dos pases latinoamericanos que ms crecieron entre 2002 y 2007), lo que los condujo en cierta forma a convertirse en competidores directos por la atraccin de inversin extranjera. En los ltimos dos aos esos caminos han tomado cursos divergentes y hoy Per ha dejado atrs a Colombia tanto en crecimiento econmico como en atraccin de capitales extranjeros. La segunda observacin sobre las cifras recientes es que la gran mayora de la inversin fornea que lleg a Colombia en 2009 tuvo como destino la minera y los hidrocarburos, que de hecho fue el nico sector de la economa que registr un crecimiento positivo en atraccin de capitales en ese ao. Este dinamismo del sector de minas e hidrocarburos, tanto en la atraccin de inversin fornea como en el crecimiento de sus exportaciones, es el resultado natural de una realidad histrica: durante muchos aos la inseguridad en Colombia limit el desarrollo de la minera, lo que redund en que el subsuelo colombiano est hoy relativamente inexplorado comparado con los de pases vecinos. Ahora que las condiciones de seguridad han mejorado, Colombia est recuperando el tiempo perdido en las labores de exploracin minera.

25 Esta situacin da pie a dos interrogantes sobre las perspectivas de la inversin extranjera en el pas. La cada de los flujos de capital hacia sectores distintos de la minera y los hidrocarburos en 2009 es slo el resultado de la crisis econmica internacional, o significa que Colombia est siendo desplazada por Per en el inters de los inversionistas forneos? Se mantendr el dinamismo de los capitales extranjeros hacia el sector de minas e hidrocarburos, si las actuales actividades de exploracin no arrojan pronto un hallazgo importante?

1.3 La internacionalizacin de la economa colombiana: un balance deficiente

Las cifras analizadas hasta este momento arrojan un balance deficiente sobre la internacionalizacin de la economa colombiana. Los datos muestran que Colombia no tiene una apertura exportadora significativa, que la oferta exportable est cada vez ms concentrada en productos primarios, que las exportaciones no tradicionales se orientan a pocos mercados marcados por la inestabilidad y que el pas se ha quedado rezagado en el proceso de fortalecer sus vnculos comerciales con los pases asiticos, motor de la economa mundial en el siglo XXI. Adems la economa colombiana registra un bajo nivel de penetracin de las importaciones, lo que muestra que muchos sectores del aparato productivo domstico estn poco expuestos a la competencia internacional, y que otros deben pagar sobrecostos en los insumos y bienes de capital importados o que compiten con las importaciones. Adicionalmente, el notable dinamismo que se ha registrado en cuanto a la atraccin de inversin extranjera se debilit en 2009, dejando en el aire interrogantes acerca de la sostenibilidad de esos flujos hacia del futuro y su concentracin en el sector de minas e hidrocarburos. Lo ms preocupante de este balance es que el rezago de la internacionalizacin de la economa colombiana ha generado dos situaciones lamentables. La primera es que de esta manera Colombia ha desaprovechado importantes oportunidades de acceder a mayores niveles de crecimiento econmico y bienestar social. Aunque ya se ilustr la importancia que tiene la internacionalizacin de una economa para su crecimiento, conviene hacer una comparacin simple entre Chile y Colombia, dos pases que han tenido actitudes muy distintas frente al reto de la globalizacin. En las ltimas dcadas Chile ha tenido una estructura arancelaria mucho ms baja y simplificada que la colombiana, ha tenido una agresiva poltica de suscripcin de acuerdos comerciales y ha mantenido un entorno estable y atractivo para la inversin extranjera. Las cifras ya mencionadas reflejan parte de los resultados de esa poltica afn a los procesos de internacionalizacin. La participacin de las exportaciones en el PIB chileno triplica el valor de ese mismo indicador para el caso colombiano, las ventas externas por habitante de Chile quintuplican las colombianas y Chile ha sido el lder indiscutido en la atraccin de inversin fornea en la regin. Lo ms importante es que esta estrategia tambin ha arrojado resultados muy favorables en otras dimensiones econmicas y sociales. Desde 1990 Chile ha crecido a un ritmo promedio anual de 5,3%, mientras el promedio de Colombia ha sido inferior a 3,5%. En ese mismo periodo el ingreso por habitante en Chile se triplic, mientras que el de Colombia apenas se

26 duplic. Como si eso fuera poco, la proporcin de pobres en Chile es de 14% y la colombiana es 45%. Es destacable adems que todo esto se ha logrado en el marco de un mayor equilibrio macroeconmico: la deuda pblica de Chile como porcentaje del PIB es menos de la mitad que la colombiana. La otra cara del rezago de la internacionalizacin: las rentas y los beneficios de pocos sectores en detrimento del bienestar general La segunda situacin lamentable que ha acompaado el rezago de la internacionalizacin de la economa colombiana es que ha sido el resultado de malas polticas pblicas que han restringido la productividad del pas y han generado ingentes beneficios para sectores poco competitivos. El caso ms grave y ms elocuente es el del sector agropecuario colombiano, que se ha mantenido en gran medida al margen de los procesos de internacionalizacin, con una poltica sectorial que combina de manera insensata una elevada proteccin para subsectores que no son competitivos con tmidos apoyos para subsectores que s lo son. Como ya se mencion, una porcin significativa del sector agropecuario colombiano se mantuvo al margen de la apertura econmica de hace dos dcadas gracias a la aplicacin de un instrumento denominado las Franjas de Precios. Este instrumento se justific en el momento de su concepcin como un mecanismo que buscaba atenuar los efectos de las grandes oscilaciones de los precios internacionales de ciertos productos sobre el mercado domstico. Con el fin de lograr este objetivo, las Franjas de Precios establecieron la existencia de un arancel variable para un conjunto de productos agropecuarios (nicos bienes de toda la economa colombiana que cuentan con esa clase de mecanismo) que se elevara cuando los precios internacionales estuvieran muy bajos y se reducira cuando las cotizaciones internacionales aumentaran. Con el paso del tiempo qued claro que el diseo de las Franjas de Precios iba mucho ms all de la simple atenuacin de los efectos de las oscilaciones de las cotizaciones internacionales en el mercado domstico, y que su resultado efectivo ha sido la generacin de aranceles consistentemente ms altos para los productos beneficiados que los que tiene el resto del sector agropecuario y la economa como un todo. De esta manera, las Franjas de Precios terminaron convertidas en un instrumento de proteccin de un conjunto de productos que renen dos condiciones interesantes: la primera es que se trata, en su mayora, de productos de clima templado en los cuales Colombia no tiene una ventaja competitiva potencial que valiera la pena desarrollar. Dicho de otra manera, la mayora de estos productos no tienen posibilidades presentes ni futuras en el mercado mundial. La segunda caracterstica interesante de los productos que se benefician de las Franjas de Precios es que muchos de ellos corresponden a grandes explotaciones latifundistas que han dominado vastas regiones del pas desde hace muchas dcadas, y que tienen un gran poder poltico regional y nacional, expresado entre otras cosas a travs de su representacin en el Congreso.

27 Esta situacin del sector agropecuario es negativa desde el punto de vista econmico en dos sentidos. Por un lado, constituye una mala poltica econmica. La aplicacin de instrumentos de proteccin para ciertos subsectores contrarresta cualquier intento de promover otros sectores que compiten con los primeros en la asignacin de recursos productivos. Esto significa que mientras se sigan protegiendo actividades agrcolas de clima templado en las que el pas no es competitivo, sern inocuos los esfuerzos para fomentar otros productos de clima tropical en los que Colombia s tiene mucho potencial. De esta manera el pas est perpetuando la baja competitividad de buena parte de su sector agropecuario, mientras malgasta recursos de promocin de exportaciones del sector que no tendrn el efecto deseado mientras subsista la proteccin. Cabe anotar que en el pasado reciente las autoridades han sacado algunos productos del Sistema de Franjas de Precios, como la leche en polvo, el arroz y el maz blanco, y les ha asignado aranceles fijos supremamente altos, manteniendo as el problema generado por la excesiva proteccin. Esta situacin se da justamente en uno de los sectores en que Colombia podra desarrollar radamente un slido sector exportador, por el gran dinamismo de la demanda internacional y los recursos domsticos ociosos o mal utilizados. Hay que recordar que la mayor insercin a la economa mundial de pases de rpido desarrollo como China e India ha significado un aumento estructural de la demanda por alimentos y materias primas agrcolas. A modo de ejemplo, mientras en 1985 China tena 980 millones de habitantes que tenan un consumo de carne de 20 kilogramos per cpita, hoy en da la poblacin asciende a 1.400 millones de personas y el consumo per cpita ha aumentado a 50 kilogramos. Mientras esas tendencias de la demanda global por alimentos se acentan, se estima que Colombia explota en la agricultura menos de la mitad de sus reas cultivables. Este fenmeno perverso se denomina sesgo antiexportador y se encuentra en la base de la estructura productiva colombiana. Ese es el segundo problema que se genera con la anacrnica poltica comercial del sector agrcola: al perpetuar la ineficiencia de actividades con poco potencial competitivo con aranceles elevados, no slo se est evitando que los recursos agropecuarios se destinen a actividades con mayor competitividad internacional, sino que se le est restando competitividad a todas las actividades que usan esos productos como insumos de sus propios procesos productivos. De esta manera, los estragos de la mala poltica se extienden a otros sectores de la economa como la agroindustria, los alimentos, los textiles y las confecciones, por poner slo algunos ejemplos. Una muestra del poder poltico de los sectores beneficiarios de las Franjas de Precios es que este instrumento de poltica ha salido indemne de todas las negociaciones comerciales del pas, con una nica excepcin: la negociacin del TLC con Estados Unidos. A pesar de que esta histrica negociacin podra haber significado un viraje en la poltica comercial del sector agropecuario colombiano y en la competitividad de varias industrias que dependen de l, por el momento se ha convertido en otra fuente de frustracin.

28 Uno de los motivos por los cuales el sector agropecuario al fin accedi a que las Franjas de Precios fueran parte de la negociacin del TLC fue la promesa del gobierno de entregar cuantiosos recursos que hipotticamente se destinaran a su reconversin. Esos recursos superaban los 500.000 millones de pesos anuales y adoptaron la forma del Programa Agro Ingreso Seguro. Con el paso del tiempo el pas se ha quedado con el costo de esa decisin y sin su beneficio. El TLC an no ha sido ratificado en el Congreso de Estados Unidos, las Franjas de Precios siguen vigentes con la consecuente conservacin del sesgo antiexportador para el sector agropecuario colombiano, y el Programa Agro Ingreso Seguro est en plena aplicacin suscitando uno de los episodios de controversia ms sonados de la historia reciente del pas.

1.5 Una estructura arancelaria deficiente

La existencia del Sistema de Franjas de Precios para el sector agropecuario no es el nico elemento que introduce distorsiones a la poltica arancelaria colombiana. La estructura arancelaria del pas adolece de otras deficiencias como la existencia de un alto promedio arancelario, un elevado nmero de tarifas, una gran dispersin de las mismas y unos criterios inadecuados para su fijacin. La estructura arancelaria de Colombia en la actualidad es un hbrido entre el esquema arancelario que se estableci en los aos noventa tras la apertura econmica, las perforaciones a ese esquema generadas por las negociaciones comerciales, las condiciones especiales inherentes a mecanismos como las Zonas Francas y el Plan Vallejo, y las medidas puntuales propiciadas por las presiones del sector privado. El resultado es una estructura arancelaria con demasiados niveles de tarifas (ms de diez) y una gran dispersin de los mismos, que tiende a proteger los bienes producidos en el pas (lo que profundiza el sesgo antiexportador) y que genera en muchos casos protecciones efectivas negativas en cadenas productivas especficas (en la medida en que un insumo o una maquinaria puedan tener un arancel mayor que el producto final). La Tabla 2 muestra los niveles de proteccin efectiva vigentes en 2007 para los sectores segn uso o actividad econmica. Tabla 2. Niveles de Proteccin Efectiva en Colombia (2007)
Bienes Consumo Intermedios Capital Promedio proteccin Promedio simple 31,30 11,50 6,80 16,16 Promedio pondrado 33,10 11,90 7,54 17,10

Fuente: Clculos de Pilar Esguerra, Banco de la Repblica

Una muestra de la complejidad que ha adquirido la estructura arancelaria colombiana es la diferencia que existe entre el arancel nominal promedio y el recaudo efectivo por concepto arancelario. Hace un par de aos, cuando tuvo lugar un intento fallido del

29 gobierno de hacer una reforma arancelaria, los clculos oficiales sealaban que mientras el promedio del arancel nominal en Colombia en 2007 era 11,5%, la tasa de recaudo efectivo era de slo 5,4%. La diferencia entre una y otra cifra es el resultado de las perforaciones generadas por las negociaciones comerciales, las condiciones especiales inherentes a mecanismos como las Zonas Francas y el Plan Vallejo, y las medidas puntuales propiciadas por las presiones del sector privado, y muestra que la fuerza de los hechos ha impulsado las transformaciones arancelarias que no se han podido hacer por la va formal. Ante esta situacin, es prioritario hacer una reforma tcnica y transparente a la estructura arancelaria colombiana.

1.6 Avances recientes y camino por recorrer

El gobierno de lvaro Uribe en sus dos administraciones ha avanzado ms que los dos gobiernos anteriores en el impulso de las negociaciones comerciales internacionales del pas. Sin embargo, esos avances an son modestos comparados con lo que requiere la economa colombiana y lo que han hecho otras economas de la regin. Adicionalmente, los avances del gobierno se han concentrado slo en una de las tres reas en que se requiere trabajar para lograr una insercin efectiva de Colombia en la economa global: (i) la bsqueda de un mayor acceso a ms mercados, (ii) la eliminacin del sesgo antiexportador y (iii) la elevacin sustancial de la competitividad de la economa colombiana. Es fundamental trabajar en las tres reas simultneamente, pues de lo contrario el progreso que se logre en una de ellas se ver frustrado por el atraso de las otras dos y no se conseguir una mayor insercin global de la economa colombiana. Los avances recientes en la bsqueda de un mayor acceso de las exportaciones colombianas a ms mercados son evidentes. Despus de la ya mencionada negociacin del TLC con Estados Unidos, que como se dijo an no ha sido ratificado por el Congreso de ese pas, el gobierno ha abordado una nutrida agenda de negociaciones en el campo comercial, as como en temas concomitantes como acuerdos de proteccin a la inversin y tratados de doble tributacin. Como se muestra en la Tabla 3, el gobierno ha actualizado y consolidado viejos acuerdos que existan con Mxico (antes el marco del G3 y ahora slo en el mbito bilateral) y con Chile, y ha negociado y suscrito nuevos acuerdos con el llamado Tringulo Norte de Centroamrica, Canad y los pases miembros de EFTA. Adems se encuentra en un estado muy avanzado la negociacin de un TLC con la Unin Europea y a fines de 2009 se inici otra con Corea del Sur, primera negociacin de tal calado que se inicia con un pas asitico. En el mbito de la proteccin a la inversin (BITs) hay dos acuerdos vigentes, cuatro suscritos, tres ms negociados y cuatro en proceso de negociacin. Finalmente, estn vigentes dos acuerdos de doble tributacin, y hay cuatro suscritos y seis en negociacin.

30 Tabla 3. Negociaciones de Colombia

Vigentes CAN G2 Chile Suscritos EE.UU Triangulo Norte Canad EFTA Suiza India China Reino Unido Blgica Corea del Luxemburgo Sur Per (profundizacin) Suiza Chile Canad Mxico Negociados En negociacin Unin Europea

TLCs

APPRIs (BITs)

Per Espaa

Alemania Francia Japn Rep. Dominicana

ADTs

CAN Espaa

Estados Unidos Alemania Pases Bajos India Rep. Checa Blgica Corea Venezuela (suspendido)

Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

A pesar de la gran importancia de estos avances, Colombia tiene un largo camino por recorrer si quiere ubicarse en el nivel de otros pases de la regin que han avanzado ms en su proceso de internacionalizacin. A modo de ejemplo, los siguientes mapas muestran el gran trecho que an existe entre los acuerdos negociados por Colombia y por Chile (Ilustracin 1). Ilustracin 1 a) Colombia: tratados de libre comercio, 2009

31 b) Chile: tratados de libre comercio, 2009

Fuente: Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

Adicionalmente, estos esfuerzos no rendirn muchos frutos si no se avanza de manera decidida en la eliminacin del sesgo antiexportador ya mencionado. En la medida en que existan incentivos para vender en un mercado domstico protegido, es difcil que un empresario colombiano que no ha tenido una cultura exportadora se decida a explorar mercados desconocidos de Europa o Asia. Incluso si el TLC con Estados Unidos no fuera ratificado en el Congreso de ese pas, el gobierno debera avanzar en la racionalizacin de la estructura arancelaria colombiana: menos niveles de tarifas, una menor dispersin de los mismos, un promedio arancelario ms bajo y, por supuesto, la eliminacin de tratamientos excepcionales con sesgos proteccionistas como el del sector agrcola. Adicionalmente, para poder aprovechar los beneficios de un mayor acceso a ms mercados y la eliminacin del sesgo antiexportador, las empresas colombianas deben contar con un entorno competitivo ms favorable que el actual. Para mencionar slo un ejemplo ilustrativo, vale la pena mencionar el caso de la infraestructura vial. Los estudios que se adelantaron durante la negociacin del TLC con Estados Unidos mostraron que para muchas empresas es ms costoso sacar sus productos desde sus plantas hasta los puertos colombianos, que transportarlos desde ah hasta la costa oeste estadounidense, para no hablar de mercados ms distantes. Esta situacin es particularmente grave para las regiones cntricas del pas, donde histricamente se desarrollo una parte importante de la base productiva nacional. Por supuesto que una revisin de los obstculos que enfrenta la competitividad de las empresas colombianas excede por mucho los lmites de este documento. Sin embargo, es importante mencionar uno de ellos por las distorsiones que ha conllevado la estrategia gubernamental para superarlo. Una empresa colombiana tiene unas tarifas impositivas comparativamente altas frente a sus pares de otros pases de la regin y del mundo, as como una estructura arancelaria ms alta que la de muchos de sus competidores, lo que eleva sus costos y hace perder competitividad a sus productos.

32 Aunque esta situacin est suficientemente diagnosticada, los intentos de distintos gobiernos por alcanzar una estructura tributaria y arancelaria ms racional y competitiva se han visto frustrados, generalmente en su trnsito legislativo. Ante esa situacin, el actual gobierno opt por profundizar agresivamente la poltica de Zonas Francas, que ofrecen diversos beneficios para empresas que cumplan metas especficas de inversin y generacin de empleo, entre ellos unas tarifas tributarias mucho ms razonables que las vigentes en el resto de la economa. Las empresas en Zona Franca tienen una tarifa de impuesto de renta de slo 15% (frente a una superior a 30% vigente para el resto de las empresas), exencin de los impuestos de remesas de utilidades y desgravacin de insumos desde el territorio nacional. En la medida en que estos beneficios no estn atados a la actividad exportadora sino a metas de inversin y generacin de empleo, dos empresas que tengan tamao y actividad econmica similares pueden terminar sujetas a condiciones tributarias y arancelarias muy distintas dependiendo de si estn o no en Zonas Francas, con las distorsiones de competencia que ello conlleva. Algo similar sucede con los convenios de estabilidad jurdica creados por el gobierno con el propsito de garantizar un entorno normativo estable para las empresas que los suscribieran. Ante la inminencia de cambios normativos asociados con la poltica econmica, como por ejemplo la elevacin de ciertas tarifas impositivas o su extensin en el tiempo, estos convenios han generado un agujero en la poltica econmica y redundarn en nuevas condiciones de inequidad competitiva entre las empresas. Las medidas mencionadas no son las nicas que generan inequidad en las reglas de juego de la gestin empresarial. A la posibilidad de que las empresas establecidas en Zonas Francas puedan vender en el mercado nacional, pagando un impuesto de renta menor que sus pares, y a la opcin de suscribir contratos de estabilidad jurdica se suman otros instrumentos que tambin distorsionan las condiciones de competencia entre las firmas en el pas. Entre ellos vale la pena mencionar la existencia de incentivos sectoriales para actividades como la hotelera, el ecoturismo, el desarrollo de software, los biocombustibles, el sector forestal y los productos mdicos, entre otros. La existencia de estos tratamientos excepcionales no slo distorsiona las condiciones de competencia entre empresas y dificulta la bsqueda de la verdadera ventaja comparativa del pas, sino que adems se presta para el desarrollo de una especie de clientelismo empresarial en que puede ser ms rentable para una industria hacer lobby ante el gobierno que elevar su productividad.

3. Recomendaciones
El gobierno colombiano debe trabajar simultneamente en las tres reas en que se requiere avanzar para lograr una insercin efectiva de Colombia en la economa global: (1) la bsqueda de un mayor acceso a ms mercados, (2) la eliminacin del sesgo anti exportador y (3) la superacin de obstculos bsicos a la competitividad de la economa colombiana. De lo contrario el progreso de que se logre en una de ellas se

33 ver frustrado por el atraso de las otras dos y no se conseguir una mayor insercin global de la economa.

3.1 Para lograr mayor acceso a ms mercados

El acceso a mercados es la dimensin en que el pas ms ha avanzado en los ltimos aos, de las tres reas fundamentales para avanzar en la internacionalizacin de la economa. Sin embargo, es evidente el rezago frente a lo que han hecho otros pases de la regin en la negociacin de acuerdos de libre comercio. En este sentido es prioritario avanzar en iniciativas como las que se mencionan a continuacin. 1. Establecer la bsqueda de la ratificacin del TLC con Estados Unidos como una prioridad en el corto plazo Este acuerdo no slo es fundamental en s mismo, por la garanta de acceso que ofrece al mercado ms importante de los productos colombianos, sino que adems es un paso esencial en la bsqueda de otros propsitos. La concrecin de este acuerdo permitira que Colombia allanara la brecha de competitividad que se ha abierto con otros pases latinoamericanos que ya tienen un tratado con Estados Unidos, y sera un paso fundamental en la eliminacin del sesgo antiexportador de la economa y en la bsqueda de una mayor insercin en la Cuenca del Pacfico, tanto americano como asitico. Como se menciona ms adelante, un TLC con Estados Unidos es una condicin necesaria para que los pases asiticos decidan estrechar lazos con una economa latinoamericana. 2. Lograr una diversificacin efectiva de mercados para las principales exportaciones colombianas a Venezuela y Ecuador Las ventas externas ms afectadas por la inestabilidad de estos dos mercados son las de algunos de los principales sectores manufactureros colombianos: textiles y confecciones, productos alimenticios, productos de la petroqumica, cuero y sus manufacturas, la industria grfica y el sector automotor y de maquinara. Como se muestra en el Anexo 1 de este trabajo, esos productos tienen buenas posibilidades en varios pases de la regin (con algunos de los cuales Colombia ha negociado acuerdos comerciales recientemente), como Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay, Canad y algunos mercados del Caribe. 3. Desarrollar una agresiva estrategia para desarrollar los lazos comerciales y financieros con Asia El pas ya lleva ms de una dcada perdida en la labor de conectarse con el muevo motor de la economa mundial y debe trabajar a marchas forzadas para recuperar el tiempo perdido. La iniciacin de las negociaciones de un Tratado de Libre Comercio con Corea del Sur es un buen comienzo, pero el camino por recorrer es largo y exigente.

34 i. Aparte de desarrollar una agenda ms amplia de negociaciones similares, que deberan seguir con Japn (que ha manifestado su inters en ese sentido) y con Singapur, Colombia debe confirmar con hechos que tiene un genuino inters en la regin y para ello debe fortalecer su presencia diplomtica en la misma, que en la actualidad es pobrsima. Lograr la ratificacin del TLC con Estados Unidos es una condicin esencial para que los pases asiticos decidan estrechar lazos con la economa colombiana. Adicionalmente el gobierno debe desarrollar un plan consistente de mediano plazo de misiones comerciales, ruedas de negocios y eventos de acercamiento cultural, que ayuden a encontrar aliados en la regin que apoyen su propsito de ingresar al APEC (Corea del Sur puede jugar el papel de padrino en ese propsito, como Malasia lo jug en el caso de Chile).

ii.

iii.

Esta iniciativa de insercin de Colombia en la Cuenca del Pacfico es uno de los proyectos ms importantes que puede adelantar el pas para profundizar su insercin internacional en el siglo XXI, y exige una labor coordinada de largo aliento en los campos diplomtico, comercial, cultural y poltico. 4. Mantener y profundizar la estrategia de penetracin de mercados adelantada por Proexport. Proexport ha hecho un importante proceso de aprendizaje en la identificacin de oportunidades comerciales y la realizacin de ruedas de negocios, que ya ha empezado a rendir frutos. Sera un error introducir un viraje en esa estrategia, en estos momentos en que se inicia una nueva administracin en esa entidad. Estas estrategias deben orientarse hacia los mercados mencionados, sin alterar sus lineamientos fundamentales, para lo cual es esencial garantizar la solidez financiera de Proexport que se ha visto amenazada por el debilitamiento del fideicomiso que lo respalda.

3.2 Para eliminar el sesgo antiexportador de la economa

La economa colombiana rene una serie de condiciones que hacen que sea ms atractivo para muchos productores nacionales concentrarse en el mercado domstico que buscar oportunidades en otros pases, lo que puede hacer nugatoria la estrategia de acceso a mercados ya mencionada. Entre esas condiciones sobresale la existencia de unos aranceles demasiado altos, as como de un rgimen arancelario especial para una parte importante del sector agropecuario (las Franjas de Precios) que protege sectores poco competitivos en detrimento de sectores competitivos y eleva los costos de varios otros sectores de la economa. En este contexto, el gobierno debe avanzar en los siguientes frentes: 1. Eliminar el sistema de Franjas de Precios y evitar la implementacin de cualquier otro instrumento de poltica comercial que genere una proteccin especial y

35 excesiva para sectores agropecuarios que no tienen buenas posibilidades de competir en los mercados mundiales. La ratificacin del TLC con Estados Unidos garantizara el logro de este propsito, pero ante su probable dilacin el gobierno debe adelantar una estrategia alternativa para alcanzarlo. Aunque el Sistema de Franjas se est negociando en acuerdos como el adelantado con la Unin Europea, es necesario que el Gobierno avance en su desmonte unilateral. Hay que tener en cuenta que este sistema beneficia ms a productores grandes que pequeos, lo que tiende a perpetuar las diferencias econmicas y sociales en el campo. Adems se debe tener en consideracin que la mayora de los pases que han usado esquemas arancelarios similares para el sector agrcola ya los han abandonado. Este desmonte no debe estar acompaado de la fijacin de altos aranceles fijos para los productos en cuestin, como ha sucedido en los casos de la leche y el maz, pues ello implicara reemplazar un instrumento proteccionista por otro. Es indispensable disear un plan de transicin de la proteccin de sectores agropecuarios ineficientes a la promocin real y efectiva de sectores promisorios. En este sentido, es prioritario desmontar el programa Agro Ingreso Seguro, que estaba concebido para apoyar la reconversin de sectores agropecuarios y se ha convertido en uno de los casos ms sonados de controversia de los ltimos aos en el pas. Ese programa debe ser reemplazado por otro que canalice sus recursos hacia el fomento de actividades agropecuarias en que Colombia tenga competitividad internacional. Estas actividades abarcan cultivos de clima tropical y no los productos de clima templado que tradicionalmente han sido beneficiarios de la proteccin del Estado colombiano. El nuevo programa debera concentrarse en la provisin de bienes pblicos al sector rural y el apoyo a la poblacin campesina para que fortalezca sus capacidades productivas, y puede abarcar elementos como el desarrollo de caminos vecinales, infraestructura de riego, seguros de cosecha, mecanismos de acopio difusin de tecnologa, asesora en mercadeo y creacin de cooperativas de productores. 2. Reformar la estructura arancelaria del pas, para alcanzar un sistema con menos niveles tarifarios, menos dispersos y con una tarifa promedio menor a la actual. La estructura arancelaria colombiana adolece de deficiencias como la existencia de un alto promedio arancelario, demasiados niveles de tarifas con una gran dispersin, y la ausencia de criterios idneos para la fijacin de los mismos. En ese sentido, el nuevo gobierno debe adelantar una reforma que simplifique la estructura arancelaria y reduzca los niveles de proteccin. La reforma ideal debera estar orientada a alcanzar un nico nivel arancelario para todos los sectores con una tarifa relativamente baja. De esta manera se evitara la existencia de inequidades entre sectores, se reducira el sesgo antiexportador de la economa y se eliminaran las protecciones efectivas negativas que puedan existir en

36 algunos sectores. Sin embargo, una reforma tan drstica como esa conllevara muchas dificultades de economa poltica que podran llevar al traste con la iniciativa. Por ello se propone una estructura con tres niveles bsicos, con criterios orientados a elevar la competitividad de la economa: 2% para los bienes de capital, 5% para las materias primas y 10% para los bienes de consumo. Esta reforma no debe tener un costo fiscal importante, teniendo en cuenta que el recaudo actual por concepto de aranceles ronda el 5% del valor de las importaciones.

3.3 Para mejorar la competitividad del sector exportador

Para aprovechar el mayor acceso a mercados y la eliminacin del sesgo anti exportador de la economa colombiana, es necesario que las autoridades trabajen para eliminar algunos importantes cuellos de botella de la competitividad del aparato productivo. Aunque cada sector tiene obstculos especficos cuyo anlisis trasciende los alcances de este documento, hay algunos que son comunes a todos y que deben ser superados mediante acciones como las que se mencionan a continuacin. 1. Superar cuanto antes el inmenso rezago que tiene el pas en vas terrestres Mientras sea ms costoso llevar las mercancas de las fbricas a los puertos del pas que de ellos a los mercados de destino, ser intil cualquier esfuerzo por avanzar en la internacionalizacin de la economa colombiana. El sector de infraestructura vial es uno de los que ms oportunidades de crecimiento tiene en el pas, teniendo en cuenta el acelerado dinamismo de la economa colombiana en los ltimos aos, y es inaudito que sea una de las reas en las que mayor retrazo hay en el Estado colombiano. Sin un revolcn en la institucionalidad y los funcionarios a cargo del sector, difcilmente habr internacionalizacin. Aunque una revisin completa de las medidas necesarias para superar el cuello de botella de la infraestructura vial en Colombia desborda los alcances de este documento, a continuacin se enuncian los mbitos en los que es necesario avanzar. Se debe disear un Plan Maestro de Transporte que establezca prioridades en los proyectos de infraestructura vial, con criterios claros de rentabilidad econmica y social. Antes de abrir una licitacin, las entidades rectoras deben conocer caractersticas fundamentales de los proyectos, tales como su ingeniera bsica, a travs de estudios de factibilidad. En los proyectos que presenten un alto riesgo de imprevistos es necesario contar con estudios de ingeniera de detalle, antes de abrirlos a licitacin. Antes de otorgar una licitacin de una obra pblica o de una concesin, las entidades rectoras deben haber adelantado la adquisicin de predios y la gestin de las licencias ambientales requeridas.

37 Es necesario homogenizar los procesos de licitacin, con la construccin uniforme de los pliegos, la institucionalizacin de audiencias previas para consultas y sugerencias, y la aplicacin de instancias de precalificacin que permitan detectar empresas poco idneas. Dada la debilidad y la politizacin de las entidades del sector, sus labores deben estar coordinadas por instituciones con reconocida idoneidad tcnica como el Departamento Nacional de Planeacin.

Adems de estas medidas, el Estado debe promover la reubicacin empresarial en las costas del pas, donde debe estar la base productiva para atender los mercados internacionales. 2. Disear y aplicar instrumentos de poltica econmica que permitan evitar los efectos nocivos que el auge de la economa minera puede tener sobre el resto de sectores transables de la economa Colombia requiere una verdadera poltica fiscal anticclica que aminore las presiones revaluacionistas del auge minero. La iniciativa oficial de disear una regla fiscal va en el sentido correcto, pero esta idea ha perdido credibilidad ahora que se ha revelado que el pas se encuentra en una compleja situacin fiscal por cuenta de la escasa disciplina del gobierno para controlar sus gastos y su proclividad a expandir programas paternalistas con inquietante tinte populista. La aplicacin de una regla fiscal bien diseada debe ser prioridad del prximo gobierno, no slo en la retrica sino tambin en la prctica. El diseo y la aplicacin de esa regla fiscal deben tener en cuenta, por lo menos, las siguientes condiciones. La regla debe buscar que el gasto pblico est programado en funcin de los ingresos fiscales de largo plazo y no de los ingresos corrientes. Esto implica que en las pocas de auge exportador y fiscal se deben ahorrar recursos que se gastaran en las pocas de desaceleracin. Es prioritario que los ahorros de las pocas de auge se preserven en un fondo soberano en el exterior. Aunque la poltica fiscal anticclica por s misma alivia las presiones revaluacionistas (al reducir las necesidades de endeudamiento externo e interno del gobierno), este alivio es mucho mayor si se garantiza que una parte importante de los ingresos externos estacionales se mantienen en el exterior. Es preciso definir adecuadamente los parmetros cuantitativos que han de determinar la magnitud del ahorro fiscal en el auge y los lmites del gasto en la desaceleracin. Para tal fin es prioritario que exista una Comisin de Expertos, independiente del gobierno, que estimen las proyecciones de crecimiento econmico, de los indicadores fiscales de mediano plazo, y de los precios y las cantidades de exportacin de los productos bsicos. Las desviaciones de esas proyecciones seran las que activaran el ahorro y el desahorro fiscal, segn sea el caso, y las magnitudes de ese ahorro y ese desahorro deben ser consistentes con el propsito de mantener la sostenibilidad de la deuda pblica en el mediano y el largo plazo.

38 Hay que garantizar que el gobierno cumpla la regla. Para ello la regla debe tener estatus de Ley Orgnica a la cual deben sujetarse la Ley de Presupuesto y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, y su acatamiento debe recaer directamente sobre el Ministerio de Hacienda. La Ley debe contemplar la posibilidad de hacer una revisin peridica de los parmetros de la regla por parte del Congreso (no del Ejecutivo) a partir de las conclusiones del seguimiento adelantado por la Comisin de Expertos.

3. Garantizar igualdad de oportunidades y equidad en la competencia para todos los sectores de la economa La seleccin arbitraria de sectores ganadores constituye una mala poltica econmica desde el punto de vista de la competitividad y se presta para favoritismos y corrupcin. i. Es necesario corregir cuanto antes los aspectos de la poltica de Zonas Francas y del instrumento de los contratos de estabilidad jurdica que han dado pie a grandes inequidades en las condiciones de competencia del aparato productivo colombiano. En el caso de las Zonas Francas la correccin no implica su desmonte como instrumento para promover las exportaciones. Varias de las economas emergentes ms dinmicas del pasado reciente tienen Zonas Francas con condiciones similares o ms favorables que las colombianas, lo que implica que su desmonte significara que el pas quedara en una evidente desventaja frente a ellas en la atraccin de inversin extranjera. Lo que s es imperativo es eliminar dos de las ventajas que ofrece la poltica actual: la opcin que tiene una empresa establecida en Zona Franca de vender en el mercado nacional y la posibilidad de establecer Zonas Francas uniempresariales. De cualquier manera, la mejor poltica para cerrar la brecha en las condiciones de competencia entre las Zonas Francas y el resto de la economa es la aplicacin de una reforma tributaria que d lugar a una estructura impositiva simplificada, con tarifas ms bajas que las vigentes y que no tenga excepciones, as como una reforma arancelaria con las mismas caractersticas como la ya mencionada. ii. Es esencial extender los beneficios del programa de transformacin productiva de los llamados sectores de clase mundial a la mayor parte del aparato productivo. No es razonable desde el punto de vista econmico ni justo desde el punto de vista poltico que slo unos pocos se puedan beneficiar de un programa que parece estar dando buenos resultados para elevar la competitividad. Es fundamental hacer una evaluacin de ese programa, identificar sus herramientas ms efectivas y ponerlas a disposicin de todos los sectores productivos. En ese mismo sentido, es fundamental poner freno a la proliferacin de incentivos a sectores especficos. Estos instrumentos generan distorsiones en

iii.

39 las condiciones de competencia empresarial y en la bsqueda de la verdadera ventaja comparativa del pas, y adems fomentan el desarrollo del clientelismo empresarial. 4. Anticipar las tendencias de los mercados internacionales para evitar potenciales restricciones comerciales por motivos ambientales y mejorar la competitividad de los productos colombianos por las mismas causas Fenmenos como el calentamiento global y el agotamiento de recursos no renovables han vuelto a poner las preocupaciones ambientales en los primeros lugares de la agenda internacional. Las tendencias de los mercados internacionales ya reflejan esas preocupaciones, ya sea mediante la reduccin de la demanda por productos hechos con tecnologas contaminantes o a travs del pago de primas por bienes producidos con tecnologas limpias. En su condicin de pas megadiverso, Colombia tiene un gran potencial que aprovechar en este frente, pero para lograrlo debe avanzar en la investigacin y aplicacin de tecnologas limpias para la explotacin de productos tan importantes para el pas en el mediano plazo como el carbn y el petrleo. Adems es prioritario avanzar de manera audaz concienzuda en la explotacin de las posibilidades que ofrece el biocomercio para el pas.

40

Anexo 1: Mercados de inters para productos que Colombia exporta a Venezuela y Ecuador

Textiles: mercados interesantes en el hemisferio, 2008

Alimentos: mercados interesantes en el hemisferio, 2008

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

Petroqumica: mercados interesantes en el hemisferio, 2008

Cuero: mercados interesantes en el hemisferio, 2008

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

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Industria grfica: mercados interesantes en el hemisferio, 2008

Maquinaria y equipo: mercados interesantes en el hemisferio, 2008

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.

Sector automotor: mercados interesantes en el hemisferio, 2008

Fuente: Clculos de Fedesarrollo con datos Comtrade.