Relações Internacionais e Direitos Humanos

Jos Blanes Sala Organizador
Relaes Internacionais e Direitos humanos
CULTURA
ACADMICA
E d i t o r a
Jos Blanes Sala (Org .)
RELAES INTERNACIONAIS
E
DIREITOS HUMANOS
Marlia 2011
UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA FACULDADE DE FILOSOFIA E CINCIAS Diretora: Profa. Dra. Maringela Spotti Lopes Fujita Vice-Diretor: Dr. Heraldo Lorena Guida Copyright 2011 Conselho Editorial Conselho Editorial Maringela Spotti Lopes Fujita (Presidente) Adrin Oscar Dongo Montoya Clia Maria Giacheti Cludia Regina Mosca Giroto Jos Blanes Sala Marcelo Fernandes de Oliveira Maria Rosngela de Oliveira Maringela Braga Norte Neusa Maria Dal Ri Rosane Michelli de Castro Ubirajara Rancan de Azevedo Marques
Capa: Fotograa da sede do Conselho de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas
em Genebra
Ficha catalogrca Servio de Biblioteca e Documentao Unesp - campus de Marlia
R382
Relaes internacionais e direitos humanos / Jos Blanes Sala (Org.). Sos Paulo : Cultura Acadmica ; Marlia : Ocina Universitria, 2011. 106p. ; 23 cm. ISBN 978-85-7983-138-6 1.Relaes internacionais. 2. Direitos humanos. 3.Racismo, discriminao e intolerncia. 4. Organizao das Naes Unidas (ONU) 5.Organizao dos Estados Americanos (OEA) I. Sala, Jos Blanes. CDD 327
SUMRIO
Introduo Jos Blanes Sala .....................................................................................................................5 Conferncia de Viena: um marco em matria de direitos humanos no ps-guerra fria Matheus Carvalho Hernandez ..........................................................................................9 Sobre o anteprojeto de Conveno Interamericana contra o racismo e toda forma de discriminao e intolerncia Ana Lcia Gasparoto ...........................................................................................................33 Diplomacia das cidades: participao dos municpios na consolidao da paz e direitos humanos Srgio Roberto Urbaneja de Brito ......................................................................................59 A conveno para a preveno e represso do crime de genocdio (1948) Janine Pacheco Souza ...........................................................................................................75 Conselho de direitos humanos das Naes Unidas: a trajetria dos Estados Unidos Hevellyn Menezes Albres .....................................................................................................91
Introduo
Jos Blanes Sala1
H um vnculo estreito entre o corpo jurdico que conforma o conjunto do

que se conhece como direitos humanos e o panorama das relaes internacionais. Prova disso , por um lado, que o referido corpo jurdico tem a sua origem intimamente ligada ao fenmeno jus-filosfico, o qual quer ser uma realidade supranacional j desde a famosa Declarao Universal dos Direitos do Homem e do Cidado em 1789. E por outro lado, que, na verdade, a aplicao eficaz no seio dos Estados do conjunto dos direitos fundamentais, o qual todas as constituies se preocuparam em explicitar desde o sculo XVIII, s ser possvel aps a Declarao Universal dos Direitos Humanos em 1948, impulsionada pela Organizao das Naes Unidas. Quando, ento, se criam mecanismos de proteo internacional, seja mediante a ratificao de tratados, seja mediante a instalao de tribunais de carter supra-estatal. Da o ttulo da presente obra, que constitui o conjunto de debates e estudos realizados por alunos e professores no mbito do grupo de pesquisa cadastrado no CNPq como Relaes Internacionais e Poltica Exterior do Brasil, na sua linha especfica que leva o nome deste livro.
Mestre e doutor em Direito Internacional pela USP. Professor e Coordenador do Curso de Relaes Internacionais da Unesp Marlia.
No 2 Seminrio Relaes Internacionais e Direitos Humanos, organizado pelo referido grupo de pesquisa no Campus de Marlia, o qual teve lugar o dia 17 de junho de 2010, enfatizou-se uma realidade que ainda se encontra em perodo de gestao no plano jurdico internacional: a questo dos povos indgenas e seus direitos. O fato infelizmente ainda no mereceu um tratado internacional de carter vinculante para os Estados que o ratifiquem, o qual seria mais do que urgente. Mas, de qualquer forma, j se coloca como um programa bem definido, mediante a Declarao de recente fatura que a ONU promoveu e que foi objeto de debate na nossa atividade. A presente obra, na verdade, no rene os debates sobre o tema especfico daquele 2 Seminrio, mas congrega os trabalhos que alguns participantes do grupo de pesquisa foram desenvolvendo ao longo do ano e tiveram ocasio de apresentar no referido evento. Os seus trabalhos foram objeto de anlise por alguns professores que discutiram o seu contedo em foro organizado pelo mencionado seminrio. O professor Andreas Hofbauer, antroplogo, o professor Jos Geraldo Bertoncini Poker, socilogo, o professor Marcelo Fernandes de Oliveira, cientista poltico, e o professor Srgio Luiz Cruz Aguilar, cultor do direito internacional. As suas observaes, advindas das respectivas diversas formaes contriburam poderosamente para melhorar o contedo dos textos apresentados, tornando-os assim aptos para a presente publicao. O primeiro trabalho apresentado neste livro desenvolve a discusso mais ampla sobre a origem internacional das Declaraes de Direitos Humanos e a questo da universalidade. O aluno de ps-graduao Matheus de Carvalho Hernandez, apresenta o seu trabalho intitulado: Conferncia de Viena: um marco em matria de direitos humanos no ps-guerra fria. Nele, ao discorrer sobre os detalhes da Conferncia, enfatiza o seu aspecto dialogal, democratizante, no sentido de constituir um verdadeiro espao de discusso altamente pluralizado, o qual contribui decisivamente para tornar a temtica dos direitos humanos globalmente debatida e para colocar em questo a universalidade dos direitos em pauta. Digamos que em Viena a universalidade se d por partida dupla, tanto no debate, o que um fato, uma vez que se supera a deficincia do nmero de pases que efetivamente discutiram a Declarao Universal em 1948 no mbito da Assemblia Geral das Naes Unidas, quanto normativamente, uma vez que se coloca em questo, novamente, a caracterstica de universalidade do conjunto de direitos expressos na Declarao Universal. O autor, alm disso, vai prolongar a sua anlise sobre o fator poltico, mostrando como a Conferncia de Viena, pelas suas especificidades, acaba sendo um fator de flexibilizao da soberania estatal, uma vez que se admitem foros de discusso extremamente relevantes para temticas que eram consideradas intocveis do ponto de vista estatal, supondo uma ingerncia do direito internacional nas questes internas.
Nos dois trabalhos subseqentes apresentados neste livro desenvolve-se, de forma diferente e complementar em ambos, a questo da aplicao eficaz no mbito estatal dos direitos humanos, mostrando aspectos do seu processo de internalizao dos valores e dos instrumentos jurdicos, principalmente pela absoro dos tratados. De um lado, o artigo de Ana Lcia Gasparoto, aluna de ps-graduao, intitulado: Sobre o anteprojeto de conveno interamericana contra o racismo e toda forma de discriminao e intolerncia. De outro lado, o trabalho de Srgio Roberto Urbaneja de Brito, tambm aluno de ps-graduao, intitulado: Diplomacia das cidades: participao dos municpios na consolidao da paz e direitos humanos. No primeiro texto podemos perceber com clareza a dificuldade que supe a criao do instrumento jurdico internacional mais adequado, apto a produzir efeitos no campo estatal. Fica patente que a Declarao Universal, que por si s no vinculante, necessita de outros meios mais eficazes para tornar-se uma realidade no dia a dia dos Estados. No caso em tela, frise-se que j possumos uma Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem de 1948 e, inclusive, uma Conveno Americana sobre Direitos Humanos de 1969. No entanto, a Organizao dos Estados Americanos, considerou necessrio apresentar uma proposta de nova Conveno Internacional, especificamente, sobre o tema discriminao, tolerncia e racismo ; certamente, adaptada realidade regional americana. Isto, na esperana de que haja um maior comprometimento dos Estados com a matria. Como reverso da moeda, temos o trabalho apresentado sobre a diplomacia das cidades. Resulta interessante verificar que desde o interior dos Estados h uma preocupao para dar aplicabilidade aos documentos jurdicos internacionais. o que nos mostra a movimentao internacional protagonizada por diversos municpios de pases diferentes no sentido de levar a termo prticas de consolidao da paz e do respeito dignidade humana. O autor esclarece que o termo diplomacia das cidades novo e no isento de controvrsias, mas deixa tambm claro que as cidades fazem parte importante do conjunto de novos atores internacionais que buscam uma aplicao efetiva dos direitos humanos em complementao ao estatal. No caso, com a implementao de polticas pblicas locais. Nos dois derradeiros captulos apresentados neste livro est presente a ao institucional que geram os dispositivos de direito internacional dos direitos humanos a fim de proteger os indivduos. De um lado, temos o excelente trabalho de iniciao cientfica de Janine Pacheco Souza, intitulado: A conveno para a preveno e represso do crime de genocdio (1948). E, de outro lado, temos tambm o timo trabalho de iniciao cientfica de Hevellyn Menezes Albres, intitulado: Conselho de direitos humanos das Naes Unidas: a trajetria dos Estados Unidos.
Ambos os trabalhos se complementam de forma admirvel, mostrando a preocupao atual da comunidade internacional para a proteo dos direitos humanos, com a criao de uma estrutura garantista mundial reforada institucionalmente.
No primeiro texto, se faz inicialmente uma anlise conceitual do crime de genocdio, como resultado de uma vontade crescente de evitar uma das formas mais hediondas de desrespeitar a pessoa humana. A seguir, se descreve a criao do tratado internacional que o tipifica e lhe atribui as correspondentes penas, buscando o concurso dos Estados para preveni-lo e reprimi-lo. No entanto, fica claro, que somente a partir da criao do Tribunal Penal Internacional -uma institucionalizao supra-estatal, portanto- que vai ser possvel garantir a efetiva proteo do ser humano. J no segundo texto, mostra-se o esforo da Organizao das Naes Unidas por melhorar o seu prprio sistema de proteo dos direitos humanos; o qual vinha se mostrando frgil e precrio ao longo dos anos, devido ao desrespeito sistemtico da maioria dos Estados Membros em acatar as recomendaes e decises emanadas do Conselho Econmico Social, com base nas propostas da aguerrida mas muito mal articulada- Comisso de Direitos Humanos. Em maro de 2006 foi criado o Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas (CDHNU) a fim de substitu-la. Esse foi o primeiro rgo responsvel pelos direitos humanos na ONU com o status de Conselho, diretamente ligado Assemblia Geral. evidente o avano institucional ; mas o artigo mostra as resistncias daquele que hoje consideramos o Estado hegemnico por antonomsia e, inclusive, por paradoxal que possa parecer, o principal responsvel pelo oramento e a manuteno estrutural da prpria ONU. assim que vo se escrevendo as vacilantes linhas da recente histria da proteo dos direitos humanos no campo das relaes internacionais. Apesar de tudo, estamos convencidos de que este binmio que d o ttulo ao livro que o leitor tem entre as suas mos -Relaes Internacionais e Direitos Humanos- h de produzir uma histria fecunda de bons resultados graas ao seu convvio duradouro. J no se podem conceber mais os direitos humanos fora do contexto das relaes internacionais. Seja pela universalidade de contedos, seja pelo compromisso dos Estados democrticos, seja pelo sistema institucionalizado de proteo internacional que foi sendo criado ao longo do sculo XX e no inicio deste XXI.
R elaes internacionais e direitos humanos
Conferncia de Viena: um marco em matria de direitos humanos no ps-guerra fria
Matheus de Carvalho Hernandez1
Introduo
A II Conferncia Mundial sobre direitos humanos convocada pela ONU

ocorreu em Viena, 1993, de 14 a 25 de junho. Este evento pode ser considerado de grande magnitude para os direitos humanos por vrios aspectos. Primeiro pela expresso numrica: durante o evento 171 delegaes de Estados estiveram envolvidas, 2000 ONGs, sendo que 813 como observadoras, totalizando cerca de dez mil indivduos participantes. Alm disso, a Conferncia de Viena chama a ateno devido ao fato de ela ter ocorrido j com a maioria dos Estados do mundo independentes, ao contrrio da I Conferncia Mundial ( Teer, 1968) ou da Declarao Universal de 1948. Cabe destacar tambm a participao pluralizada, caracterstica que muitas vezes fundamentam os choques ocorridos antes e durante o evento. Ao final da Conferncia foi aprovada a Declarao e Programa de Ao de Viena, documento elaborado pelo Comit de Redao, cuja presidncia foi exercida pelo Brasil. Este
Bacharel em Relaes Internacionais Unesp - campus de Marlia. Mestre em Relaes Internacionais & Desenvolvimento pelo Programa de Ps-graduao em Cincias Sociais da Unesp. Doutorando em Relaes Internacionais pelo Programa de Ps-graduao em Cincia Poltica da Unicamp
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J o s B l a n e s S a l a (Org.)
documento tornou-se o mais abrangente adotado pela comunidade internacional sobre direitos humanos. A afirmao de que a Conferncia de Viena se constitui em um marco para os direitos humanos se assenta em duas hipteses: uma hiptese central e uma hiptese auxiliar ligada primeira. A hiptese central deste trabalho que a Conferncia de Viena, ao ser realizada no ps-Guerra Fria e ao proporcionar um espao de discusso altamente pluralizado (com participao de delegaes dos mais diversos Estados, ONGs e outras organizaes da sociedade civil), universalizou definitivamente o debate acerca dos direitos humanos, os quais, a partir de ento, passaram a ser discutidos (mesmo no sentido de contestao) por atores das mais variadas origens culturais, sociais, polticas e econmicas. A hiptese auxiliar, a fim de demonstrar a magnitude da Conferncia, parte da idia de que o evento foi responsvel pela intensificao do complexo processo - caracterizado por avanos e limitaes - de flexibilizao da soberania estatal iniciado no ps-Segunda Guerra. A fim de problematizar tais hipteses, ser feita inicialmente uma contextualizao e uma discusso inicial do objeto deste artigo: a Conferncia de Viena. Nessa primeira parte ser apresentado o contexto do imediato ps-Guerra Fria, cenrio no qual o evento foi idealizado e preparado. Alm disso, ainda nessa seo, o processo preparatrio bem como a Conferncia em si, na qual se inclui seu documento final, sero problematizados. Finalizando a seo - e demonstrando a hiptese central deste trabalho (a influncia da Conferncia de Viena na universalizao do debate sobre direitos humanos no ps-Guerra Fria) - sero analisadas as discusses acerca da universalidade dos direitos humanos ocorridas no plenrio da Conferncia. A segunda parte servir discusso terica da tenso entre direitos humanos e soberania estatal no sistema internacional. Com esse intuito, o debate entre estudiosos de direitos humanos no campo das Relaes Internacionais ser abordado a partir da classificao, proposta por Koerner, entre globalistas e estatalistas. Na terceira e ltima parte do artigo a anlise se voltar novamente Conferncia de Viena. Nessa parte, a partir da problematizao terica realizada anteriormente, sero discutidos alguns pontos problemticos do evento relativos tenso entre direitos humanos e soberania estatal. Contextualizao e discusso inicial da Conferncia de Viena Otimismo efmero: fim da Guerra Fria e processo preparatrio Apesar da Declarao Universal de 1948 e dos Pactos de 1966 (Pacto dos Direitos Civis e Polticos e Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais) assinados no mbito da ONU, e da realizao da I Conferncia Mundial para os
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Direitos Humanos em Teer, em 1968, os direitos humanos, enquanto tema da agenda internacional, permaneceram durante a Guerra Fria na lgica do conflito ideolgico entre EUA e UR SS. Em vista disso, grande parte das discusses internacionais acerca do tema e de sua universalizao era permeada por esse embate ideolgico, acarretando em uma disputa tanto em relao a uma suposta hierarquia das geraes de direitos humanos quanto utilizao freqente do argumento da soberania estatal para refutar os padres internacionais de direitos humanos. , portanto, justamente com o fim da Guerra Fria que os direitos humanos ganham nova fora na agenda internacional. Em decorrncia do fim da disputa ideolgica acreditava-se na possibilidade de discusso de temas transnacionais, tais como os direitos humanos e o meio ambiente, e assim, na formao dos chamados regimes internacionais. Sendo assim, foi graas ao fim da Guerra Fria no final da dcada de oitenta, que a Conferncia de Viena alcanou tamanha notoriedade. J que a partir do fim do conflito poltico-ideolgico entre UR SS e EUA, e do triunfo do Ocidente capitalista, formou-se, primeira vista, segundo Trindade, o ambiente propcio para construo de um consenso mundial baseado nos direitos humanos, na democracia e no desenvolvimento ( TRINDADE, 1993). Percebia-se, segundo Alves, naquele momento uma mudana de paradigma, a qual evidenciava um forte declnio da fora das ideologias (ALVES, 2000). Foi nesse contexto de otimismo que a Conferncia de Viena foi convocada em decorrncia da necessidade de uma nova avaliao global dos direitos humanos. Entretanto, os desdobramentos do prprio contexto internacional revelaram a efemeridade do otimismo ps-Guerra Fria, fato que influenciou diretamente as discusses internacionais sobre direitos humanos. Pde-se notar, de acordo com Alves, um conflito entre:
A viso ocidental reducionista que localizava nos pases subdesenvolvidos a origem de todos os males e, de outro, pela reao das culturas autctones hipervalorizando o nativismo contra a importao de valores do Ocidente. (ALVES, 2000, p. 4).
A reemergncia do fundamentalismo religioso se mostrou extremamente problemtica e contraditria em relao quele otimismo inicial. Como forma de defenderem seus governos da crtica dos pases ocidentais, no caso, a ligao estreita destes governos com a religio, os pases no-ocidentais (e no-seculares) passaram a adotar crescentemente posturas e posies culturalistas (NESS, 1999). Na realidade, esse culturalismo ganhou fora como uma resposta ao universalismo propagado pelas potncias
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ocidentais no ps-Guerra Fria. Por isso, o debate acerca dos valores asiticos2 tornou-se fundamental no fortalecimento desse antiuniversalismo particularista3 (ALVES, 2000). Esse debate foi gradativamente ganhando espao, chegando inclusive ao plenrio da Conferncia de Viena, como observou Habermas:
Desde a comunicao do governo de Cingapura sobre os Shared Values (1991), bem como da declarao de Bangcoc (1993), formulada em conjunto com Cingapura, Malsia, Taiwan e China, iniciou-se um debate, como ficou patente na Conferncia sobre os Direitos Humanos de Viena, no qual d-se ora o embate ora o acordo entre as declaraes estratgicas dos representantes governistas com as contribuies de intelectuais da oposio e independentes. (HABERMAS, 2001, p. 155).
Portanto, neste contexto de declnio daquele otimismo inicial, o qual havia estimulado a convocao da Conferncia de Viena, pode-se observar tambm um fator extremamente relevante e responsvel por tal tendncia: a exacerbao dos nacionalismos. Ademais, pode-se recordar do ressurgimento, principalmente na Europa Ocidental, dos partidos ultranacionalistas, cujo crescimento eleitoral era acompanhado por aes terroristas de grupos neonazistas, os quais se expressavam por meio da xenofobia e do racismo, reemergentes em suas respectivas sociedades (HALLYDAY, 2001). Foi nesse contexto de mudana e decepo que a Conferncia de Viena foi preparada, isto , aquele otimismo que estimulou a prpria convocao cedeu lugar a um receio de que talvez o evento nem mesmo ocorresse, e caso acontecesse, representasse um retrocesso, ao invs de um progresso, para os direitos humanos (RIDING, 1993). A entrada dos direitos humanos, portanto, na agenda internacional provocou ao mesmo tempo certa desconfiana em vrios Estados, receosos quanto garantia de suas soberanias, mas tambm comeou a aglutinar cada vez mais atores em torno da temtica.
A grande crtica dos valores asiticos ao conceito ocidental de direitos humanos se focava no corte individualista desses direitos. Os asiticos tambm reivindicavam para si uma concepo de direitos humanos, a qual, ao ser menos individualista e mais comunitarista, mereceria igual prioridade em relao concepo ocidental. Autores, como Habermas, armam que essa crtica asitica ao Ocidente em relao ao corte individualista dos direitos humanos vazia. Habermas v nesta contestao uma ferramenta retrica dos Estados orientais a ser utilizada para encobrir violaes macias de direitos humanos. Mais do que isso, para justicar tais violaes dos direitos individuais em nome de um direito coletivo de desenvolvimento scio-econmico, impedindo e inviabilizando quaisquer reivindicaes de direitos individuais por seus governados (HABERMAS, 2001). Contudo, autores orientais armam que o Ocidente no consegue ver no comunitarismo e na tradio oriental a presena de uma conscincia a respeito da tolerncia e da liberdade, que, apesar de serem distintas das concepes ocidentais, tambm existem (SEN, 1997). Alm disso, armam que a resistncia oriental se d devido ao carter exageradamente legal e individual da concepo ocidental de direitos humanos, ademais, que esta vem sempre acompanhada de um comportamento poltico hegemnico por parte do Ocidente (YASUAKI, 1996). 3 [...] we are dealing with a very clear statist challenge that reects a shift in relative political and economic power. These are mostly strong and economically successful states whose governments perceived in the aftermath of the Cold War and the Gulf War a unipolar moment in which the United States had emerged as the dominant power and which seemed to provide the basis for expanded Western hegemony. Thus the Clinton Administrations talk of democratic enlargement and the notion of giving teeth to the enforcement of human rights were widely perceived in the region as attempts to reassert US power and frustrate the reshufing of the international hierarchy. (HURRELL, 1999, p. 296).
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Com esse intento, foram idealizadas e organizadas reunies preparatrias a fim de se preparar o ambiente para a redao de um texto consensual na Conferncia, entretanto, elas produziram o efeito contrrio. Em vez de fortalecerem a universalidade atravs do amadurecimento da discusso acerca dos direitos humanos, trouxeram Conferncia uma srie de discordncias entre os Estados, o que tornou a redao do documento final muito mais complicada (BOYLE, 1995). A primeira das trs a se realizar foi a Reunio Regional Africana, ocorrida em Tunis, de 2 a 6 de novembro de 1992. Participaram dela 42 Estados e ONGs, e dela emanou a Declarao de Tunis (aprovada consensualmente), alm de mais quatorze resolues. Esta Declarao simultaneamente salientou e defendeu a universalidade dos direitos humanos independentemente dos sistemas polticos, econmicos e culturais dos Estados o que se coadunava s aspiraes e intenes da Conferncia e alertou que a promoo e proteo dos direitos humanos devem levar em conta as peculiaridades histricas, culturais e tradicionais de cada sociedade. Tal paradoxo influiu e se fez presente tambm na Conferncia e na redao da Declarao de Viena. A segunda a ocorrer foi a Reunio Regional Latino-Americana e Caribenha, realizada em San Jos, na Costa Rica, de 18 a 22 de janeiro de 1993. O destaque da Declarao regional foi a valorizao da trade direitos humanos-desenvolvimentodemocracia. Alm da defesa dos princpios de direitos humanos, tambm foi defendida a criao do cargo de Alto Comissrio das Naes Unidas para os Direitos Humanos, questo responsvel por muitas discordncias e polmicas no Plenrio e no Comit de Redao em Viena, conforme ser visto na ltima seo. A terceira, e mais esperada das trs reunies, ocorreu em Bangkok, de 29 de maro a 2 de abril de 1993: a Reunio Regional Asitica. Assim como as outras duas, desta emanou a Declarao de Bangkok. Este documento consagrou ao mesmo tempo a trade direitos humanos-desenvolvimento-democracia, a indivisibilidade e a universalidade dos direitos humanos e a evocao da riqueza, da diversidade cultural e das tradies asiticas. A considerao, na Declarao de Bangkok, das particularidades nacionais e regionais e suas diversas bagagens histricas, culturais e religiosas foi responsvel por alimentar um dos grandes debates ocorridos na Conferencia de Viena: o debate acerca da universalidade dos direitos humanos, o qual ser analisado ainda nesta seo com o intuito de demonstrar a hiptese central deste estudo (ALVES, 2000). Pode-se perceber que as trs reunies, ao darem nfase aos direitos econmicos, sociais e culturais, ao direito ao desenvolvimento e s particularidades histricas e culturais de cada regio (principalmente a africana e a asitica), acabaram por tornar mais complexa, porm tambm mais plural, a construo do consenso na Conferncia de Viena.
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Declarao e Programa de Ao de Viena: breve exposio Os trabalhos da Conferncia foram abertos em 14 de junho de 1993. Todo o desenrolar do evento foi permeado por grandes choques e dissensos. Apesar dessa complexidade ao final do evento 25 de junho de 1993 foi aprovada, por consenso, a Declarao e Programa de Ao de Viena. A Declarao e Programa de Ao de Viena foi dividida em trs partes. A primeira delas o prembulo, o qual se caracterizou pela afirmao dos princpios mais gerais do documento e da Conferncia. Na seqncia vem o que se pode chamar de declarao em si, ou seja, a parte reservada para a redao das intenes e afirmao dos princpios bsicos dos direitos humanos. A terceira parte diz respeito ao Programa de Ao, isto , s formulaes que visavam orientar a prtica dos direitos humanos em busca da sua efetividade, fornecendo um guia de ao para implementao dos princpios consagrados pela Declarao. A Declarao, alm da defesa de vrios princpios de direitos humanos, atribui legitimidade preocupao internacional com a promoo e proteo dos direitos humanos. A presena deste ltimo ponto no documento remete hiptese aqui defendida. A Conferncia, assim como a abrangncia e difuso de seu documento final, foram responsveis por consolidar a posio e a importncia internacional do tema dos direitos humanos no ps-Guerra Fria. No se pretende aqui defender que a Conferncia de Viena tenha conseguido universalizar a aceitao ou a efetividade dos direitos humanos, mas sim que ela tenha obtido sucesso quanto a tornar os direitos humanos e seu respectivo regime internacional uma questo ou issue-area universal, isto , discutida por povos, governos e organizaes dos mais variados tipos e do mundo todo. Isso se deve tambm prpria amplitude dos temas que a Conferncia se props a discutir e que se fazem presentes em seu documento final. Terminada a Declarao pode-se perceber sua abrangncia e complexidade na promoo e proteo dos direitos humanos no mundo todo. Tais caractersticas sero transpostas tambm ao Programa de Ao dotado de cem artigos. A caracterstica principal deste programa a formulao de recomendaes, fundadas nos princpios consagrados pelo prembulo e pela Declarao, no sentido de implementar, efetivar e assegurar, na prtica, os direitos humanos. Da decorre a proposio de diversas aes efetivas e mecanismos de implementao dos direitos humanos (ALSTON, 1994). Tendo exposto a amplitude, a abrangncia e a magnitude da Conferncia de Viena faz-se impossvel discuti-la detalhadamente neste trabalho. Porm, um aspecto merece ser mais bem analisado: o debate acerca da universalidade dos direitos humanos ocorrido no plenrio daquele evento.
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Polmica aglutinadora: a universalidade na Conferncia de Viena Diferente do que usualmente feito, aqui tal questo ser analisada no como simplesmente um revs da Conferncia em relao aos princpios dos direitos humanos. Pretende-se aqui interpretar como essa pauta foi responsvel pelo envolvimento, mesmo que muitas vezes contrrio ou contestatrio, de uma grande pluralidade de atores no debate internacional sobre direitos humanos, elevando-o, de certa maneira, posio de issue-area universal. A questo da universalidade foi muito debatida em Viena. Segundo Dornelles, a Afirmao da universalidade dos direitos humanos [...] foi um dos pontos mais debatidos para a elaborao da Declarao (DORNELLES, 2004, p. 189). Apesar de j consagrada pela Declarao, ou seja, na primeira parte do documento final, a universalidade foi tema de discusses altamente polarizadas entre as delegaes. Segundo Alves,
Com o acirramento das divergncias culturais que substituram os enfrentamentos ideolgicos da Guerra Fria, a universalidade dos direitos humanos proclamada na Declarao de 1948 voltara a ser seriamente contestada no processo preparatrio da Conferncia de Viena e continuou a s-lo no Plenrio daquele evento. (ALVES, 2001, p. 13).
A universalidade foi obtida, portanto, em meio a um grande nmero de discusses polmicas, permeadas por evidentes choques culturais e de concepes acerca dos direitos humanos. Tal embate dificultou em muito a redao do documento final da Conferncia, mormente no que se relaciona com os particularismos e com a soberania. A rpida exposio dessa polmica servir no apenas para apresentar os choques de concepo acerca dos direitos humanos e de sua universalidade, mas tambm para demonstrar como essa discusso aglutinou e envolveu delegaes das mais diversas origens culturais, universalizando, de fato, o debate a respeito da temtica dos direitos humanos. A argumentao chinesa, por exemplo, se pautava na pobreza (e em sua soluo) e no desenvolvimento scio-econmico como o grande critrio de anlise de nvel de direitos humanos em um pas. Outro ponto conflitante ressaltado pela delegao chinesa se referiu anterioridade e hierarquia da sociedade e do Estado em relao ao indivduo (HURRELL, 1999). Para a delegao portuguesa, defensora da universalidade, os direitos positivados, trazidos pelo Estado, no so os nicos representantes dos direitos humanos. Alm disso, tal delegao defendeu a anterioridade do indivduo frente o Estado, bem
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como a compatibilidade entre direitos humanos e diversidade cultural ( TRINDADE, 1997). A delegao de Cingapura tambm evocou o relativismo nos seus pronunciamentos ao afirmar que os direitos humanos variam de acordo com cada cultura, sendo, na realidade, um produto singularizado de cada experincia histrica. Alm disso, ressaltou a contestao que ainda sofrem os direitos e tambm que as normas internacionais refletem especificamente uma configurao de interesses e poder (BOYLE, 1995). Em resposta, a delegao da Repblica Dominicana afirmou que era inconcebvel que ainda se discutisse a universalidade dos direitos humanos e que fosse necessrio explicitar em documento que as particularidades no poderiam ser utilizadas como pretextos para violaes de direitos humanos ( TRINDADE, 1997). A delegao iraniana, por sua vez, apesar de defender a universalidade, a ligava ao Criador, sendo assim, rejeitavam a preponderncia do Ocidente na formulao e imposio de diretrizes para o comportamento da comunidade internacional. A Arbia Saudita, por sua vez, tambm defendia a universalidade, mas fazia uma ressalva quanto considerao dos particularismos (B OYLE, 1995). Essa breve exposio dos debates acerca da universalidade suficiente para demonstrar, tendo em vista a diversidade e a pluralidade dos participantes envolvidos nesta discusso, a hiptese central deste trabalho. inegvel que os pronunciamentos no foram harmoniosos e consensuais, como pde ser visto. inegvel tambm que tal discusso de princpios no estava prevista na idealizao da Conferncia de Viena e que a sua ocorrncia ameaou um dos pilares dos direitos humanos. Contudo, apesar de se ter em conta tais elementos, este trabalho tenta olhar os pontos positivos de tal acontecimento. O amadurecimento e o aprofundamento dos direitos humanos, enquanto referenciais ticos no plano internacional, dependem do estabelecimento de um dilogo contnuo e aberto maior variedade possvel de participantes e concepes. Somente a manifestao explcita das vises acerca dos direitos humanos, mesmo que contrrias ou crticas a eles, pode fomentar sua discusso no plano internacional. Pode-se dizer, desta maneira, como demonstrado pelo exemplo acima, que a Conferncia de Viena no alcanou o xito vislumbrado na efetivao universal dos direitos humanos. Todavia, ao ser realizada no ps-Guerra Fria e ao proporcionar um espao de discusso altamente pluralizado (com participao de delegaes dos mais diversos Estados, ONGs e outras organizaes da sociedade civil), universalizou definitivamente o debate acerca dos direitos humanos. A partir de ento passaram a ser discutidos (mesmo no sentido de contestao) por atores das mais variadas origens
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culturais, sociais, polticas e econmicas, contribuindo, assim, para o amadurecimento da temtica no cenrio internacional4.
[...] a idia de que existem direitos humanos universais, que estabelecem um padro mnimo de dignidade ao qual todos os indivduos deveriam ter acesso, [...] parece ganhar cada vez mais espao no plano internacional como atesta, por exemplo, a adoo pela ONU, por unanimidade, de uma nova Conveno Internacional [Conferncia de Viena] na rea de direitos humanos, em 1993. (REIS, 2006, p. 25).
Devido a isso, pode-se afirmar que a Conferncia de Viena constitui-se em um marco para os direitos humanos, assim como uma das grandes responsveis pela elevao do status do valor direitos humanos enquanto referencial tico e de legitimidade no cenrio internacional. A complexa relao entre direitos humanos e soberania estatal no sistema internacional Como visto anteriormente, um dos grandes choques ocorridos em Viena deu-se por conta da questo da universalidade dos direitos humanos. Tratando-se de direitos humanos no plano internacional um outro grande debate localiza-se na condio da soberania estatal. Percebe-se que a questo da universalidade dos direitos humanos complexa no apenas em sua dimenso cultural e filosfica, mas tambm em sua dimenso poltica, tendo em vista o carter estrutural e histrico da soberania estatal para o sistema internacional vestfaliano. Esta tenso fica evidente nas palavras de Bull: [...] levado ao seu extremo lgico, a doutrina dos direitos e deveres humanos sob a lei internacional subversiva de todo o princpio segundo o qual a humanidade deveria ser organizada como uma sociedade de Estados. (BULL, 2002, p. 152). A tenso entre Estado e direitos humanos no se faz apenas no enfrentamento entre eles na medida em que o Estado simultaneamente o grande violador e o grande protetor dos direitos humanos, mas tambm na concomitante necessidade e insuficincia da presena do Estado (pelo menos at nosso atual momento histrico) para a vigncia desses direitos (KRITSCH, 2005). Gmez identifica, neste mesmo sentido, as contradies fundamentais do regime internacional dos direitos humanos:
A existncia do regime internacional dos direitos humanos a demonstrao conclusiva da signicao e importncia alcanadas pela temtica dos direitos humanos no mundo contemporneo. Vista em perspectiva histrica ampla, esta temtica nunca havia logrado tanta legitimao discursiva em termos de atores, esferas de ao e valores, nem tanta proteo jurdica em escala nacional, regional e global, como na poca atual. (GMEZ, 2006: p. 4).
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[...] por um lado, o fato de se sustentar no sistema de Estados-nao soberanos, reconhecendo que os Estados so os agentes indispensveis da implementao e eficcia dos direitos humanos e, ao mesmo tempo, uns dos principais responsveis por suas violaes; e, por outro lado, o fato de revelar-se cada vez mais limitado e impotente para regular, responsabilizar e controlar os impactos negativos das complexas e multifacetadas estruturas e relaes de poder global que operam por fora, por cima, por baixo e por meio dos Estados, inclusive dos mais fortes. (GMEZ , 2006, p. 12).
pelo alto grau de importncia da relao tensa e complexa entre direitos humanos e soberania estatal, que a Conferncia de Viena se apresenta como um marco de grande magnitude. Pois, como ser visto adiante, ela teve grande influncia, por meio da aprovao de pautas altamente polmicas, no processo de flexibilizao da soberania estatal, iniciado no ps-Segunda Guerra e fortemente intensificado no ps-Guerra Fria. A fim de fundamentar a discusso emprica a ser realizada adiante, nesta segunda seo ser discutido como essa tenso entre direitos humanos internacionais e soberania estatal tratada na literatura de Relaes Internacionais. Para tal, sero analisados autores especialistas em direitos humanos do campo de Relaes Internacionais a partir da classificao proposta por Koerner. Debate em direitos humanos internacionais: soberania X ordem global A complexa e problemtica relao entre Estado e direitos humanos reflete a clssica discusso da relao entre Direito e Poltica. Percebe-se claramente um processo contraditrio de avanos e limitaes, intensificado no ps-Guerra Fria, entre o iderio dos direitos humanos e o paradigma da soberania estatal, sustentculo do sistema interestatal vestfaliano.
The two opposite poles of the spectrum are evident. On the one hand, there stands the principle of sovereignty with its many corollaries [] on the other, the notion that fundamental human rights should be respected. While the first principle is the most obvious expression and ultimate guarantee of a horizontally-organized community of equal and independent states, the second view represents the emergence of values and interests [] which deeply [cut] across traditional precepts of state sovereignty and non-interference in the internal affairs of other states. (BIANCHI, 1999, p. 260).
Pode-se perceber, de acordo com Koerner, que o debate contemporneo em torno dos direitos humanos se coloca em dois eixos articulados: o primeiro deles se caracteriza pela tenso entre soberania e ordem global, o outro se atm relao problemtica entre universalismo e relativismo (KOERNER , 2002). Nesta seo,
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a anlise ser focada no primeiro eixo. Este eixo guarda dois plos tericos. So eles globalismo e estatalismo5 (KOERNER , 2002). Para os estatalistas os Estados so os atores predominantes nas relaes internacionais, ou seja, a despeito da existncia de valores e normas comuns no cenrio internacional, h predominncia da ordem poltica estatal sobre a ordem global. Contudo, os autores desse eixo no so necessariamente cticos aos direitos humanos em si. Eles inclusive consideram legtimas as pretenses de universalidade (ou universalizao) dos direitos humanos defendidas pelos globalistas, como ser visto adiante. Entretanto, esses autores vem tais pretenses apenas como parmetros morais de comportamento no sistema internacional e no como condicionantes efetivos dos Estados nacionais. Segundo Koerner, para os estatalistas:
O direito internacional dos direitos humanos teria o mesmo carter que o direito internacional em geral, ou seja, de common law, direito costumeiro, cuja observncia pode ser habitual entre os parceiros, mas que no teria carter mandatrio. Os tratados e outros pactos internacionais de carter mandatrio, s criariam obrigaes imediatas, ou seja, prestaes e contra-prestaes de curto prazo e escopo limitado, dada a impossibilidade de seu enforcement efetivo pelas instituies multilaterais. Em suma, no haveria propriamente direito internacional, dada a ausncia de um ente poltico global com capacidade militar suficiente para obrigar o cumprimento das normas internacionais pelos recalcitrantes e desobedientes e, pois, dissuadir violaes. (KOERNER , 2002, p. 97).
Hurrell, a partir de traos estatalistas, alerta para os perigos do enforcement, uma vez que ele pode minar a prpria idia de consenso e auto-imposio que fundamenta a regulamentao internacional. Gerando assim, uma desconfiana por parte dos Estados, por receio de interveno, em se comprometer com qualquer tipo de documento sobre direitos humanos (HURRELL, 1999). Krasner, um estudioso estatalista dos regimes internacionais, considera a soberania estatal como o condicionante determinante na difuso internacional dos direitos humanos. Por isso tende a concentrar sua argumentao na vontade dos Estados e seus governos como condio de sucesso e desenvolvimento do regime internacional de direitos humanos (KRASNER , 1993). Porm, no se deve encarar esse eixo do estatalismo como homogneo. Na verdade, h vrias nuances entre os autores. Para Hurrell, por exemplo, o Direito Internacional dos Direitos Humanos tem sua efetividade ligada diretamente a sua incorporao s legislaes nacionais, isto , as normas internacionais devem ser
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Apesar da clara e reconhecida conexo entre os dois eixos, salientada aqui anteriormente, esta escolha se justica na fundamentao das hipteses deste trabalho uma vez que no se parte da idia da universalizao da efetividade dos direitos humanos, mas sim de que a Conferncia de Viena elevou os direitos humanos condio de tema globalmente discutido.
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minimamente compatveis com as normas estatais. A partir desta viso, o Direito Internacional dos Direitos Humanos teria fora, mas apenas enquanto fonte do Direito Internacional (HURRELL, 1993). Alm disso, para Hurrell, diferindo de Krasner, os pontos fracos do regime internacional dos direitos humanos no decorrem necessariamente da ausncia de poder coercitivo, mas do fato das presses externas tambm terem alcance limitado (HURRELL, 1999). Hurrell, a despeito de sua argumentao estatalista, v a relao entre direitos humanos e soberania estatal tambm de maneira um tanto diferente da viso de Krasner. Segundo Hurrell, a estrutura da sociedade internacional, isto , do padro de relacionamento interestatal, no plenamente adequada para a promoo dos direitos humanos, pois atribui aos indivduos e aos atores no-estatais apenas um papel secundrio quando comparado ao Estado. Essa marginalizao decorre das fundaes normativas dessa sociedade, quais sejam, o reconhecimento mtuo da soberania entre os Estados e o princpio da no interveno. Contudo, segundo o autor, esta estrutura comeou a sofrer modificaes no ps-Segunda Guerra, mais notadamente no ps-Guerra Fria. Na verdade, a partir da concepo de regime internacional de Hurrell podese depreender simultaneamente sua diferena para Krasner, assim como constatar seu raciocnio estatalista. Isso porque para Hurrell o regime internacional gera uma estabilidade que proporcionaria o hbito de obedincia s normas, as quais, com o tempo, adquiririam carter obrigatrio. Assim, as normas dos regimes internacionais, para o autor, desencadeiam processos relativamente autnomos em relao aos interesses imediatos dos Estados. Porm, seriam bastante limitadas as possibilidades de se excederem os limites dos regimes, definidos pelos Estados mais relevantes (HURRELL, 1999).
It is, of course, very clear that governments have sought to preserve their dominant position, to maintain control over the implementation procedures and to restrict the scope for individual action. It is equally clear just how difficult it has been to insulate the system from cross-cutting foreign policy goals and the ability of major powers to exempt themselves from scrutiny. (HURRELL, 1999, p. 283).
Conforme se afirmou anteriormente, a corrente estatalista no nega ou desqualifica a preocupao internacional com os direitos humanos. Porm, diferente do eixo globalista, condiciona a efetividade de arranjos de cooperao aceitao do Estado. Dessa maneira, para os autores estatalistas, as normas internacionais de direitos humanos s adquiririam fora realmente vinculante ao adentrarem a constituio nacional, na forma de direitos fundamentais (KOERNER , 2002). Da pode-se afirmar que para o estatalismo a interpretao e, mais do que isso, a implementao dos direitos
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humanos seriam funes dos sistemas polticos nacionais (e no internacionais ou transnacionais, como quer o globalismo). Donnelly, autor estatalista estudioso do regime internacional dos direitos humanos, v como invivel a efetividade a longo prazo dos tratados e pactos de direitos humanos por, segundo ele, no existir uma entidade poltica global com poder suficiente para obrigar o cumprimento e, assim, constranger e desmotivar as violaes. Isto por que, de acordo com o autor, os direitos humanos se caracterizam por serem direitos de carter moral que tem sua implementao ligada alada quase exclusiva dos Estados (DONNELLY, 1999). Donnelly argumenta, se reportando a um corte estatalista, que a abertura sociedade internacional est muito mais ligada a valores nacionais (e suas autoimagens) do que ao prprio contedo das normas (e prticas) internacionais de direitos humanos. Neste ponto observa-se, diferentemente dos autores globalistas, que para Donnelly a abertura a comprometimentos e vnculos externos est muito mais condicionada a variveis internas, qual seja, a permisso do Estado (manifestao de soberania) do que a variveis externas, como querem os globalistas, sobre as quais os Estados (e suas respectivas soberanias) detm pouco ou nenhum controle.
The global human rights regime is largely a system of national implementation of international human rights norms. [...] International human rights policies are (at most) one part of national foreign policies, which all states consider to be driven primarily by the pursuit of the national interest. Therefore, unless we implausibly assume that international human rights take priority over all other national interests, human rights must sometimes be sacrificed to other interests and values. (DONNELLY, 2000, p. 320-321).
Segundo Donnelly, praticamente todos os Estados no ps-Guerra Fria incluem o respeito aos direitos humanos internacionais como parte da sua autoimagem nacional e como um objetivo de poltica externa (at pela universalizao do debate gerado em Viena), porm poucos fazem esforos no sentido de condicionar outros interesses de poltica externa em nome dos direitos humanos (DONNELLY, 2000). Entretanto, segundo o prprio autor, os direitos humanos, ao contrrio do que afirmam os realistas, condicionam e tm seu peso enquanto matria de interesse, a despeito de muitas vezes no serem o interesse prioritrio. Ele afirma que o fato de um interesse ser limitado e ter um efeito limitado no o desqualifica enquanto interesse, o qual levado em conta, ainda que marginalmente, e pode, muitas vezes, influenciar no processo decisrio ou na formulao da poltica externa de um pas. Pode-se dizer que para Donnelly, os direitos humanos, apesar de no serem um interesse material (como
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segurana ou economia), tambm se constituem como interesse e, como tal, fazem parte do clculo na formulao de polticas de um Estado (DONNELLY, 2000). O argumento central de Donnelly que a partir do fim da Guerra Fria, os direitos humanos caracterizam-se por um real progresso e um maior impacto, ainda que limitados, nos Estados. Ou seja, ele produz um argumento de fundo estatalista (relativizando o alcance efetivo da difuso dos direitos humanos por conta da soberania estatal) que se contrape ao realismo (ao considerar os direitos humanos enquanto linguagem e enquanto referencial de legitimidade internacional). O globalismo, por sua vez, se caracteriza de modo geral pela predominncia da ordem global sobre as demais, isto , suas normas so superiores aos Estados e s normatividades sociais. De acordo com esta concepo, o mundo ps-Segunda Guerra vem caminhando para uma ordem global, ou seja, acredita-se na capacidade de transformao do sistema interestatal por meio do reforo ordem global (ARCHIBUGGI ; HELD ; KHLER , 1998).
Para essa posio [ globalismo], as transformaes pelas quais a poltica internacional tem passado desde o final da Segunda Guerra apontam para a formao de uma verdadeira ordem global. Apesar das variaes das formulaes e no alcance das reformas que propem, tm em comum a proposta de reforar a ordem global, e, para isso, supem que possvel transformar o sistema interestatal atual, hierrquico, fragmentrio, onde parecem prevalecer relaes de carter estratgico entre agentes estatais auto-interessados, numa ordem mais estvel e integrada, democratizada e promotora da cooperao, a partir de normas e valores consensuais. Devem ser adotadas reformas polticas que constituam as instituies de um verdadeiro governo global (ou, mais frequentemente, de uma governana global), atravs do fortalecimento e democratizao das instituies multilaterais [...]. (KOERNER , 2002, p. 92).
Held prope uma governana global por meio do fortalecimento e democratizao das instituies multilaterais. O autor defende o carter mandatrio do direito internacional dos direitos humanos frente a ao dos Estados. De acordo com o autor, faz-se necessria a construo de uma ordem internacional mais estvel, a partir de normas e valores consensuais, dos quais os direitos humanos seriam os principais (HELD, 1995). De acordo com Koerner, para o globalismo O direito internacional teria adquirido a condio de direito constitucional global, no qual os direitos humanos seriam a carta dos direitos fundamentais, para os direitos estatais, os quais estariam sujeitos norma de reconhecimento daqueles. (KOERNER , 2002, p. 93). Alguns tericos globalistas, como Held e Archibugi, afirmam que a cidadania nacional ir perder muito do seu valor se ela no se desvincular em alguma medida dos Estados e se articular a instituies polticas supranacionais. A argumentao de Held e
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Archibugi que com o processo de globalizao no ps-Guerra Fria polticas e atitudes de um pas interferem direta ou indiretamente em cidados de outros pases, os quais no se pronunciaram acerca dessas decises. Sendo assim, segundo esses autores, mesmo que a partir de um ponto de vista estatal esta deciso tenha sido tomada democraticamente, de um ponto de vista cosmopolita ela sofre de um dficit democrtico. Da a necessidade de um sistema internacional permeado universalmente pelos direitos humanos, os quais consideram os indivduos, e no os Estados, como sujeitos primordiais do sistema. Alguns globalistas, como Archibugi, propem que o paradigma estatal seja articulado e complementado por estruturas mais flexveis baseadas nos direitos do cidado global, livre de restries territoriais. Segundo Archibugi:
If some global questions are to be handled according to democratic criteria, there must be political representation for citizens in global affairs, independently and autonomously of their political representation in domestic affairs. The unit should be the individual, although the mechanisms for participation and representation may var y according to the nature and scope of the issues discussed. (ARCHIBUGI, 1998, p. 212, grifo nosso).
Quando Held fala de um sistema cosmopolita no significa que todas as decises e iniciativas devero passar pelo aval do mundo inteiro. Held defende que novas constituies polticas sejam criadas, sejam elas maiores ou menores do que o Estado-nao, dependendo justamente da questo a ser tratada. Na verdade, Held prope um modelo em que as pessoas podero gozar do senso de pertencimento em diversas comunidades e exerc-lo a partir de variadas formas de participao poltica. Nas palavras do autor:
People can enjoy membership in the diverse communities which significantly affect them and, accordingly, access to a variety of forms of political participation. Citizenship would be extended, in principle, to membership in all cross-cutting political communities, from the local to the global. (HELD, 1995, p. 272).
As argumentaes cosmopolitas no descartam o Estado-nao e, portanto, a soberania nacional, como esfera legtima. No entanto, defendem que nos casos em que esta esfera no for suficiente para garantir um funcionamento democrtico e humano das relaes, outras instncias, autnomas e independentes, devem atuar, legitimadas pelos direitos humanos universais de cidadania global, sem nenhum tipo de constrangimento ou restrio da estrutura estatal. Linklater explicita sua argumentao globalista (por meio da conciliao entre universalidade e diversidade, princpios sustentadores dos direitos humanos) como uma denncia aos empecilhos colocados pelo paradigma vestfaliano: In the
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new international environment it is both possible and desirable to realize higher levels of universality and diversity that break with the surplus social constraints of the Westphalian era. (LINKLATER , 2007, p. 107). Linklater, e de maneira geral o globalismo, vincula diretamente, em sua argumentao, o tema da cidadania cosmopolita temtica da universalizao dos direitos humanos e da consecuo de uma ordem global mais justa. Como j dito, os globalistas vem o Direito Internacional dos Direitos Humanos como mandatrio. Por isso, seus argumentos tericos so construdos no sentido de fortalecer as instituies multilaterais, j que isso reforaria o referido carter mandatrio. Tendo em vista esse projeto de fortalecimento das instituies multilaterais e de aprofundamento de consensos valorativos para efetivao dos direitos humanos, o globalismo exalta a realizao de conferncias globais, tal como foi a Conferncia de Viena. Alm de exaltarem o processo deliberativo pelo qual passou a Conferncia de Viena, os autores globalistas destacam a confeco consensual de planos de ao (B OHMAN; LUTZ-BACHMANN, 1997). Na verdade, o globalismo realiza um paralelo entre os direitos humanos e os direitos fundamentais nacionais, em que os primeiros representariam os direitos fundamentais do direito constitucional internacional. Seriam os princpios de organizao poltica, das relaes entre Estados e seus cidados, e dos objetivos a serem buscados pela sociedade internacional bem como pelos Estados. Enfim, esta breve exposio acerca do debate entre estatalistas e globalistas suficiente para demonstrar duas coisas. Primeiro, que realmente a tenso entre direitos humanos e soberania estatal um problema extremamente complexo no campo terico. Segundo, tendo em vista que tal complexidade terica se reflete e reflexo da condio emprica, torna-se compreensvel e, ao mesmo tempo, faz-se necessria a anlise de alguns pontos em que esta tenso pde ser observada durante a Conferncia de Viena. E sobre isso que a prxima seo tratar. As manifestaes da tenso na Conferncia de Viena Aps a apresentao da Conferncia e das discusses sobre a universalidade, e, principalmente, depois da anlise terica do debate entre estatalistas e globalistas, torna-se evidente que a tenso entre direitos humanos e soberania estatal estrutural quando se pensa em direitos humanos no sistema internacional. Tendo isso em vista e a fim de demonstrar a hiptese de que a Conferncia de Viena foi uma das grandes responsveis pela intensificao do complexo processo - caracterizado por avanos e
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limitaes - de flexibilizao da soberania estatal iniciado no ps-Segunda Guerra, sero discutidos, nesta seo, alguns pontos polmicos e especficos do evento concernentes tenso entre direitos humanos e soberania estatal. O primeiro ponto que evidencia a tenso entre soberania estatal e direitos humanos na Conferncia de Viena refere-se criao de um Tribunal Internacional para os Direitos Humanos. Este ponto, dentre os pontos que aqui sero analisados, o que mais demonstra a fora e a resistncia do paradigma da soberania estatal frente os direitos humanos. No entanto, poder ser visto, ainda que no de maneira imediata, que a Conferncia de Viena influenciou, tambm neste ponto especfico, o processo de flexibilizao da soberania estatal. Tal proposta foi timidamente veiculada j na fase preparatria do evento. Apesar do impacto da proposta, ela no foi mais do que citada poucas vezes por algumas delegaes, no entanto, encontrou ampla defesa das ONGs e grande veiculao na imprensa. Pode-se perceber, portanto, que no houve grande euforia inicial por parte dos Estados na adeso dessa proposta, haja vista, que um tribunal desse tipo, de carter supranacional e permanente em mbito mundial, representaria um grande avano no regime internacional dos direitos humanos, o que desafiaria mais uma vez as soberanias dos Estados. Tendo observado isso, o que o Programa de Ao, em seu pargrafo 92, conseguiu foi encorajar o rgo competente da ONU, no caso a Comisso de Direito Internacional, para continuar e prosseguir com seu trabalho sobre um tribunal criminal internacional, j que a referida comisso vinha elaborando um complexo projeto de Cdigo de Crimes contra a Paz e a Segurana da Humanidade, no necessariamente voltado para os direitos humanos exclusivamente. Cabe ressaltar, pois a est o avano no-imediato promovido por Viena, que logo aps a concluso do cdigo de crimes pela Comisso de Direito Internacional, o Tribunal Penal Internacional (no exclusivo sobre questes de violaes de direitos humanos), [...] instituio extraordinariamente inovadora no sistema das relaes internacionais ainda baseado no conceito de soberanias. (ALVES, 2006, p. 24), foi finalmente aprovado com poucos votos negativos na Conferncia de Roma de 1998. Com isso, pode-se observar a importncia da Conferncia de Viena no s no sentido do que ela em si consagrou, mas tambm enquanto levantadora de questes, as quais, apesar das no aprovaes imediatas, ainda seriam amadurecidas futuramente. Apesar de no ter sido nem aprovado e tampouco constitudo um tribunal internacional de direitos humanos ao trmino da Conferncia, esse estmulo foi vital para o aparecimento do Tribunal Penal Internacional, em 1998.
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Outra grande discusso ocorrida no processo preparatrio da Conferncia e com ampla relao com a tenso entre soberania e direitos humanos se deveu questo da participao das ONGs. As delegaes ocidentais eram amplamente favorveis presena delas, J que a maioria esmagadora das ONGs era de procedncia euroamericana o que no surpreende, na medida em que a prpria noo de sociedade civil como espao social separado do Estado de origem ocidental. (ALVES, 2000, p. 8). Por outro lado, as delegaes no-ocidentais, juntamente com as do Terceiro Mundo, eram extremamente desconfiadas das ONGs, j que esta forma de organizao no fazia parte representativamente de suas sociedades naquele momento. Em conseqncia disso, as viam como instrumento de propagao ideolgica das potncias ocidentais. Porm, como poder ser visto logo adiante, ao longo do processo preparatrio a participao das ONGs foi acordada e aprovada. A segunda sesso do processo preparatrio contou com a participao de 77 ONGs (com status consultivo junto ao Conselho Econmico e Social da ONU). Entretanto, deixou pendente para as sesses seguintes a questo da participao das ONGs nas reunies regionais preparatrias6 ( TRINDADE, 1993). A terceira sesso recomendou Assemblia Geral que solicitasse ao Secretrio-Geral da ONU que convidasse diferentes categorias de ONGs para as Reunies Regionais Preparatrias. Ademais, aprovou o Regulamento Provisrio da Conferncia Mundial de Direitos Humanos, no qual se autorizou a participao das ONGs como observadoras do evento (ALVES, 2003). Neste ponto de se registrar uma mudana qualitativa, ocorrida naquele momento, no alcance internacional do tema dos direitos humanos. A autorizao da participao das ONGs, ainda que como observadoras, proporcionou inegavelmente maior dilogo entre os governos e a sociedade civil no apenas durante todo o evento, mas fomentou uma tendncia que se perpetuaria em todas as grandes conferncias globais da dcada de noventa (ALVES, 2001). O Prembulo da Declarao e Programa de Ao de Viena foi que consagrou a participao das ONGs e de outros novos atores no-estatais como legtimos no cenrio internacional, inclusive estimulando sua ascenso. A Declarao ainda ressalta a defesa da participao e da importncia das ONGs, de seus direitos de atuao e do
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Neste aspecto, importante ressaltar um acontecimento que ilustra a participao das ONGs em Viena. Dias antes da Reunio Asitica intergovernamental, deu-se, tambm em Bangkok, a Reunio das ONGs de direitos humanos. Esta reunio foi pautada por uma viso diferente quando comparada a sua correspondente interestatal. Isso porque defendeu explicitamente, por exemplo, a proteo mulher, a democracia participativa e a raticao universal de tratados de direitos humanos. Essa proximidade entre os princpios defendidos no Ocidente e os defendidos pelas ONGs asiticas pode ser explicado na medida em que a constituio de uma sociedade civil separada do Estado tipicamente ocidental (ALVES, 2000). Nas palavras de Trindade: A Declarao de ONGs de Bangkok foi bem mais alm do que sua equivalente intergovernamental (a Declarao de Bangkok propriamente dita), particularmente no que diz respeito universalidade dos direitos humanos e a questo da diversidade cultural. (TRINDADE, 1993, p. 21).
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dilogo com os Estados. O Programa de Ao tambm afirmou, em relao ao direito ao desenvolvimento, ser vital a cooperao entre governos e ONGs a fim de que esse direito avance, isto , mais uma vez as ONGs foram reconhecidas e tiveram suas atuaes legitimadas pela Conferncia de Viena. Pode-se perceber no apoio s ONGs a clara inteno da Conferncia de Viena em fomentar um movimento internacional articulado em rede no sentido de relativizar o paradigma da soberania estatal. A participao das ONGs influenciou em muitas questes discutidas em Viena. Alm da questo do Alto Comissariado, a qual ser melhor analisada adiante, as ONGs influenciaram consideravelmente na questo da discriminao contra a mulher. O grupo das mulheres foi um dos mais defendidos durante o evento e, conseqentemente, um dos que receberam o maior nmero de referncias no documento final. Isso se deveu grande articulao promovida pelas ONGs de defesa dos direitos das mulheres, as quais, alm de estarem em grande nmero, pressionaram e direcionaram fortemente as discusses. Nas palavras de Chen: At the 1993 Vienna Conference on Human Rights, the international womens movement, brilliantly organized by Charlotte Bunch and her colleagues, forced the official delegates to recognize that womens rights were human rights (CHEN, 1996, p. 141). Dessa maneira, pode-se dizer que, o fim da Guerra Fria, o tema dos direitos humanos e a realizao da Conferncia de Viena, em 1993, liberaram uma oportunidade ainda que condicionada pela soberania estatal para a manifestao articulada de atores que no tinham at ento preponderncia alguma no sistema internacional, nos quais podemos incluir as ONGs. Esse fenmeno demonstra a hiptese, aqui defendida, de que a Conferncia de Viena foi grande colaboradora para o processo de flexibilizao (mas no supresso) da soberania estatal no ps-Guerra Fria. Um dos pontos mais polmicos, mas tambm um dos que mais avanaram no processo de flexibilizao da soberania estatal, foi a questo da criao do cargo de Alto Comissrio para os Direitos Humanos. Esse assunto vinha sendo discutido desde a dcada de setenta dentro da Subcomisso de Preveno da Discriminao e Proteo das Minorias e da Comisso dos Direitos Humanos da ONU, mas jamais havia conseguido aprovao. O cargo, segundo Reis, Foi criado [...] com a finalidade de articular as aes das diversas agncias da ONU que lidavam com o tema dos direitos humanos (REIS, 2004, p. 154). Esta proposta chegou Conferncia de Viena por meio de uma sugesto da Anistia Internacional, o que demonstra a importncia efetiva da participao das ONGs em Viena. J no processo preparatrio a proposta foi encampada por muitas delegaes, que viam a necessidade de maior coordenao e contato na matria de direitos humanos. Por sua vez, a proposta era objetada tambm por vrias outras, pois a viam como uma possibilidade de uma ingerncia intrusiva em suas soberanias. Segundo Alves,
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Aos adversrios da idia, a figura de um Alto Comissrio parecia ser vista como um mecanismo a ser teleguiado pelo Ocidente desenvolvido para o controle exclusivo de direitos civis e polticos no Terceiro Mundo, ameaador s soberanias nacionais, aparentado s sugestes, por eles igualmente rejeitadas, de diplomacia preventiva. (ALVES, 2000, p. 23-24).
A falta de consenso sobre o ponto permaneceu at o final do evento. No havendo soluo, o Plenrio se viu obrigado a encaminhar a proposta para a Assemblia Geral colocando-o como prioritrio, o que atendeu tanto aos defensores da proposta, quanto a seus opositores, os quais poderiam continuar suas argumentaes numa instncia maior. Sendo assim, a proposta acabou sendo aprovada por consenso em Nova York, na Assemblia Geral de 1993. Segundo Alves, o consenso foi obtido porque se percebeu, ao longo das negociaes, que a criao do cargo no constituiria uma ameaa s soberanias estatais (ALVES, 2003). Consideraes finais Como pde ser visto ao longo das sees, a Conferncia de Viena, realizada em 1993, conseguiu, de fato, universalizar o debate sobre direitos humanos. Como ficou evidente com a exposio acerca das discusses sobre a universalidade em Viena, talvez seja um tanto de exagero afirmar que a Conferncia conseguiu universalizar os direitos humanos no sistema internacional. Por outro lado, constata-se, por meio da mesma discusso, o xito da Conferncia em universalizar a temtica e o debate dos direitos humanos, difundindo-a pelos mais diversos atores inclusive no-estatais tornando-a efetivamente uma issue-area universal nas relaes internacionais ps-Guerra Fria. A universalizao do debate passa no apenas pela difuso do tema entre os Estados, mas tambm pela ascenso e incluso de novos atores nas discusses internacionais sobre direitos humanos, dentre eles ONGs e indivduos. A outra hiptese, articulada primeira, tambm se demonstrou ao longo do trabalho, ou seja, a Conferncia de Viena, atravs, principalmente, da universalizao do debate, da autorizao de participao de atores no-estatais e da legitimao da preocupao internacional, elevou o status da temtica direitos humanos, os quais, em essncia, so subversivos lgica da soberania. Portanto, ao alcanar tais avanos a Conferncia de Viena conseguiu intensificar o processo de flexibilizao da soberania estatal iniciado no ps-Segunda Guerra e catalisado com o fim da Guerra Fria. Por outro lado, como j dito aqui, a Conferncia relativizou, mas no suprimiu, de forma alguma, a lgica da soberania estatal existente no sistema internacional. As discusses empricas aqui tratadas demonstram tal constatao. Mais do que isso, a
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discusso terica entre estatalistas e globalistas exposta na segunda seo demonstra no apenas a permanncia dessa tenso estrutural como a sua complexidade e atualidade. Atualmente, at mesmo por obra da prpria Conferncia de Viena, no apenas a soberania condiciona os direitos humanos, mas tambm ocorre o movimento inverso. Os direitos humanos, ao se fundamentarem por meio da crena de que todos os indivduos so iguais, e como tais, possuem igual valor intrnseco, desafiam diretamente o paradigma da soberania estatal. Atualmente, toda ao interna ou internacional, mesmo contrria aos direitos humanos, deve se justificar perante seus defensores. Isso nos mostra como a introduo dos direitos humanos enquanto referencial tico para as relaes internacionais condicionou relativamente a soberania estatal, o que demonstra a magnitude da Conferncia de Viena. inegvel que a dcada de noventa e mesmo os dias de hoje, apesar dos reveses do 11/09, assistiram a uma flexibilizao da soberania pelos chamados temas globais, dentre eles os direitos humanos se afiguram como grandemente responsveis por este processo. Essa flexibilizao, catalisada pela Conferncia de Viena, fez com que a legitimidade com a preocupao internacional dos direitos humanos avanasse e que o tema fosse alado condio de referencial tico para as relaes internacionais contemporneas. O Estado necessita atualmente dos direitos humanos enquanto elemento de legitimidade poltica ou de moralidade internacional. Isso decorre, como foi ressaltado, da ascenso, sobre a qual a Conferncia de Viena teve grande influncia, dos direitos humanos enquanto issue-area universal. Com isso, pode-se dizer, portanto, que a Conferncia de Viena alcanou um avano relativo. Relativo porque permanecem ainda limitaes sistmicas aos direitos humanos no sistema internacional, sejam elas de ordem cultural, como se v nas discusses atuais sobre a universalidade, sejam elas de ordem poltica, como bem demonstra a resistncia da soberania estatal vestfaliana ao aprofundamento dos mecanismos de efetividade. Mas avano porque, a despeito desses e outros empecilhos, a Conferncia de Viena, ao, simultaneamente, alar o tema issue-area universal nas relaes internacionais e intensificar o processo de flexibilizao da soberania estatal, fortaleceu o papel dos direitos humanos enquanto referencial tico e de legitimidade do sistema internacional.
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Sobre o anteprojeto de Conveno Interamericana contra o racismo e toda forma de discriminao e intolerncia
Ana Lcia Gasparoto1
Introduo Ao procurar em renomados dicionrios uma definio de raa, constata-se que existem diversas definies para tal verbete. Todavia, devido existncia de apenas uma raa, a raa humana, parece mais prudente que se refira apenas s etnias. Guimares (2002, p. 40) aponta a definio de raa como um conceito biolgico [...] escondia tanto o carter racialista das distines de cor, quanto seu carter construdo, social e cultural. E afirma que se a noo de raa se referia a diferenas biolgicas, hereditrias e precisas, ento, a cor no podia ser considerada uma noo racialista, posto que no teria uma remisso hereditria nica e inconfundvel, mas seria apenas um fato concreto e objetivo. Poder-se-ia assim, rejeitar a noo biolgica de raa, e ainda reconhecerem-se diferenas objetivas de cor.
Bacharel em Direito pela UEL, mestre em Direito pela UNIVEM e doutoranda pelo Programa de Ps Graduao em Cincias Sociais da Unesp - campus de Marlia.
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O autor comenta que, no ps-guerra, torna-se tendncia mundial a luta antiracista, com o intuito primordial de demonstrar o carter no-cientfico e mitolgico da noo de raa, e denunciar as conseqncias inumanas e brbaras do racismo. Mbaya (1997) explica que com a criao das Naes Unidas e a adoo dos princpios da Carta da ONU, alm da Declarao Universal dos Direitos do Homem, entre outros instrumentos internacionais, finalmente foi abandonada, ao menos teoricamente, a idia da exclusividade dos direitos humanos. Vivemos, desde 1945, um perodo de reconhecimento da sua universalidade e inclusividade, sendo, tambm, um perodo de reivindicaes dos povos no sentido de exercerem o direito autodeterminao como um direito dos povos e do homem. o momento da democratizao, da descolonizao, da emancipao, da luta contra o racismo e todas as formas de discriminao racial. O direito existncia, vida, integridade fsica e moral da pessoa e no-discriminao, em particular a racial, so normas imperativas da comunidade internacional ou da natureza do ius cogens. Pode-se afirmar que, ao final da 2 Guerra Mundial, surge, alm da Organizao das Naes Unidas, da Organizao dos Estados Americanos, bem como suas declaraes em defesa dos direitos humanos, a luta contra o racismo em escala mundial. Quando falamos em racismo, devemos nos lembrar que essa prtica, alm de humilhar sua vtima, atenta contra a dignidade humana, princpio altamente difundido nos mais diversos documentos internacionais que tratam da proteo dos direitos humanos, como bem coloca Soares (2004, p. 1):
evidente que, no interior de determinada cultura, podemos saber, diante de um fato concreto, se aquilo atinge a nossa dignidade, ou a dignidade de algum. Todas as atitudes marcadas pelo preconceito, pelo racismo, pela explorao do forte sobre o fraco, atentam contra a dignidade da pessoa e ns assim sentimos; se algo humilha uma pessoa, a humilhao pode no atingir a integridade fsica, mas atinge sua dignidade espiritual como pessoa.
Lafer (2005, p. 60) observa que uma viso racista do mundo leva a condutas de agressividade, sendo tais condutas caracterizadas pela discriminao, ou pelo noreconhecimento aos outros dos mesmos direitos e garantias, e que, nesses casos os princpios gerais de igualdade e de no-discriminao que tm destinatrios genricos e o processo de especificao que cuida do ser humano em situao que, em conjunto tutelam os direitos humanos, no Brasil e no mundo, so assim diretamente afetados.
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Piovesan (1998) comenta que h um consenso na comunidade internacional acerca da urgncia de se eliminar o racismo e, ao mesmo tempo, promover a igualdade material e substantiva, sendo que, nas palavras da autora, este consenso mundial transcende a complexa diversidade cultural dos povos, que passam a compartilhar da mesma gramtica, quando o tema a discriminao racial. Em outro texto (PIOVESAN, 2005,, p. 10), a mesma autora afirma que, sendo os direitos humanos no um dado, mas um construdo, enfatiza-se que a violao desses direitos tambm o . Ou seja, as violaes, as excluses, as discriminaes, as intolerncias, os racismos, as injustias raciais so um construdo histrico a ser urgentemente desconstrudo, sendo emergencial a adoo de medidas eficazes para romper com o legado de excluso tnico-racial. H que se enfrentar essas amarras, mutiladoras do protagonismo, da cidadania e da dignidade da populao afrodescendente. Atenta urgncia de modificao desta realidade na regio, a Organizao dos Estados Americanos trabalha, desde a metade da dcada de 2000, um projeto de Conveno Interamericana contra o Racismo e toda forma de Discriminao e Intolerncia.
Anteprojeto de conveno interamericana contra o racismo e toda forma de discriminao e intolerncia 1. A Organizao dos Estados Americanos Na 9 Conferncia Internacional dos Estados Americanos (ou Conferncia de Ministros das Relaes Exteriores), realizada em 30 de abril de 1948, na cidade de Bogot, foi assinada a Carta da Organizao dos Estados Americanos, em vigor desde 13 de dezembro de 1951. A finalidade da OEA coligar os pases do continente americano visando o fortalecimento da cooperao e o desenvolvimento de interesses comuns entre seus Estados-membros. uma organizao que tem como princpio bsico a democracia, e, assim sendo, destina suas aes ao incentivo da paz e da segurana e ao fortalecimento dos direitos humanos, entre outros. No prembulo da Carta da OEA, percebemos que esta organizao visa estabelecer que o verdadeiro sentido da solidariedade e da boa vizinhana no pode ser outro seno o de consolidar um regime de liberdade individual e de justia social, fundado no respeito dos direitos essenciais do homem (RAMOS, 2001, p. 63).
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Todavia, a Carta da OEA continha poucas disposies relativas aos direitos humanos e a redao era generalizada.2 Ao tratar dos direitos fundamentais da pessoa humana, a Carta da OEA no definiu quais seriam estes direitos, tampouco estabeleceu um mecanismo de promoo ou de proteo de tais direitos (BUERGHENTAL; NORRIS; SHELTON, 1990, p. 34). A OEA composta de Assemblia Geral, que se rene anualmente com a finalidade de deliberar sobre as questes que lhe so submetidas pelos Estadosmembros, e para definir suas diretrizes e linhas de ao em seus diferentes campos de atuao (segurana, preveno do meio ambiente, construo da paz, fortalecimento da democracia etc). Tambm possui um Conselho Permanente (que atua como Comisso Preparatria da Assemblia-Geral), Conselho Interamericano de Desenvolvimento Integral (foro para o dilogo interamericano), Comisso Jurdica Interamericana (corpo consultivo da OEA em assuntos jurdicos), Corte Interamericana de Direitos Humanos (instituio judicial autnoma, interpreta e aplica a Conveno Americana de Direitos Humanos), Comisso de Segurana Hemisfrica (promove debates sobre a segurana no Hemisfrio), Secretaria Geral, Comisso Interamericana de Direitos Humanos, estudada no captulo III, entre outros (A OEA ..., 2004). A Carta da OEA foi reformada pelo Protocolo de Buenos Aires de 19673, pelo Protocolo de Cartagena das ndias de 19854, pelo Protocolo de Washington de 19925, e pelo Protocolo de Mangua de 19936 (CARTA da OEA, 2005). O objetivo da Carta conseguir uma ordem de paz e justia, e um dos princpios proclamados pelos Estados Americanos diz: respeito aos direitos fundamentais da pessoa humana, sem distino de raa, sexo, credo e nacionalidade (CARTA da OEA,
Como no caso do artigo 5o, j, cujo texto se mantm na Carta da OEA reformada da OEA, no artigo 3o, l. O texto diz que os Estados Americanos rearmam e proclamam como um dos princpios da Organizao dos Estados Americanos os direitos fundamentais sem distino de raa, credo, sexo ou nacionalidade. 3 Esta reforma teve como objetivo atender preocupao dos Estados-membros em criar mecanismos que considerassem de maneira prioritria os temas de natureza econmica, social e cultural. 4 Esta reforma introduziu os temas da promoo e consolidao da democracia, respeitado o princpio da no-interveno, como novos objetivos da Organizao dos Estados Americanos. 5 Esta reforma incorporou o mecanismo poltico de suspenso de Estados onde houvesse ocorrido quebra da ordem democrtica. No campo scio-econmico, deniu a pobreza crtica como obstculo democracia, ressaltando, assim, a necessidade de combat-la. Esse Protocolo entrou em vigor apenas em 1997, pois nesta data atingiu o nmero de raticaes necessrias. 6 Este Protocolo deniu melhor a cooperao mtua dos pases membros da OEA, dando a esta cooperao um carter integral. Nesse contexto, foi criado o Conselho Interamericano de Desenvolvimento Integral (CIDI), que atua em diversos campos, sendo eles: educao, desenvolvimento social e gerao de emprego produtivo, diversicao e integrao econmicas, abertura comercial e acesso a mercados, fortalecimento das instituies democrticas, desenvolvimento cientco e intercmbio e transferncia de tecnologia, desenvolvimento sustentvel e meio ambiente, desenvolvimento sustentvel do turismo, e cultura.
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Captulo II, artigo 3, l), o que demonstra a preocupao dos Estados americanos com a proteo dos direitos humanos7. Dentre seus propsitos, importa ressaltar o de erradicao da pobreza crtica (CARTA da OEA, Captulo I, artigo 2, g), tido pelo documento como fator que constitui um obstculo ao pleno desenvolvimento democrtico dos povos do continente americano, embasado por um de seus princpios, o de que a eliminao da pobreza crtica parte essencial da promoo e da consolidao da democracia representativa e constitui responsabilidade comum e compartilhada dos estados americanos.8
2. Projeto de Conveno Interamericana contra o Racismo e todas as formas de Discriminao e Intolerncia. Por se tratar de um anteprojeto de Conveno, vamos tratar o documento tal como est publicado oficialmente, sem as alteraes que certamente ocorrero at a finalizao da Conveno. Logo no incio do documento, no artigo 1, houve a preocupao em definir o que a Organizao entender como racismo, discriminao, medidas de proteo, intolerncia e meios de vida. O racismo definido pela OEA (em anexo) como
a prtica fundada, direta ou indiretamente, na teoria segundo a qual existiria um vnculo causal entre as caractersticas fenotpicas ou genticas e alguns traos intelectuais, de personalidade ou de natureza cultural de indivduos ou grupos. Ao conceito de racismo costuma estar associada a noo de que determinadas raas so inerentemente superiores a outras. Tal distoro busca justificar atitudes de discriminao, intolerncia e, por vezes, perseguio contra pessoas ou grupos que se considerem inferiores.
Apesar de equivoco o termo, a Conveno usar a linguagem usual e falar de racismo, ainda que tenha definido exatamente o que significa o termo para fins jurdicos (tratando como se existissem caractersticas genticas que determinassem intelectualidade, etc.). Ao tratar de discriminao, bem como de suas formas direta e indireta a Organizao coloca que discriminao significa qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia baseada em raa, cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio,
Existe no continente americano um problema relativo s normas que tratam dos direitos humanos, pois estas no tm eccia no mbito interno dos pases americanos. Essa questo ser estudada em outra oportunidade, com a amplitude que requer o problema. 8 CARTA da Organizao dos Estados Americanos, Captulo II, artigo 3, f.
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opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento, condio infecto-contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, deficincia, sofrimento psquico incapacitante ou qualquer outra condio social que tem por objetivo ou efeito anular ou restringir o reconhecimento, gozo ou exerccio num mesmo plano (em igualdade de condio) de direitos humanos e liberdades fundamentais no domnio poltico, econmico, social, cultural ou em qualquer outro domnio da vida pblica e privada. O presente documento tenta abarcar todas as formas de discriminao presentes no continente americano, para, assim, adotar medidas de proteo s vtimas da prtica discriminatria. Ao mesmo tempo em que define discriminao, a OEA busca explicitar que aes adotadas por qualquer Estado-parte objetivando unicamente promover a integrao social e o adequado progresso e desenvolvimento de pessoas e grupos que necessitem de proteo, no ser considerada discriminao. Posteriormente, o texto coloca o que so entendidos como atos e manifestaes de racismo, discriminao e intolerncia. Em seu terceiro captulo, o projeto de Conveno determina quais so os direitos protegidos pelo documento, tais como direito vida, direito ao respeito e proteo da honra e da dignidade inerente sua pessoa, direito reparao e justa e adequada indenizao por atos de racismo, discriminao e intolerncia, direito de acesso a todos os lugares e servios destinados ao uso pblico, tais como meios de transporte, hotis, restaurantes, bares, cafs, estabelecimentos esportivos, casas de diverses ou espetculos, clubes sociais abertos ao pblico e parques, direito de casar-se, escolher o cnjuge e convivncia familiar ou social, direito educao, orientada para o pleno desenvolvimento da personalidade e da dignidade humana e para o fortalecimento do respeito pelos direitos humanos, pela no-discriminao, pelo pluralismo ideolgico, pelas liberdades fundamentais, pela justia e pela paz ; direito aos benefcios da cultura, entre outros. O Captulo 4 do anteprojeto da Conveno estabelece quais so os deveres dos Estados que ratificarem a futura Conveno, sendo eles abster-se de realizar aes que se destinem, de qualquer forma, direta ou indiretamente, a criar situaes de discriminao ; adotar medidas ou polticas pblicas de ao afirmativa concebidas com vistas ao combate a todas as formas de discriminao, bem como para corrigir os efeitos presentes da discriminao praticada no passado, tendo por objetivo a concretizao do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais ou atividades da vida social como, inter alia, a educao, o emprego, a sade, a justia, a cultura, o esporte e o lazer, entre outros.
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Houve uma preocupao em determinar que o Estado promova o cumprimento do documento, atravs de aes afirmativas, ou reprimindo pessoas que tomem atitudes contrrias ao que o texto defende. No tocante aos mecanismos de proteo, a Organizao dos Estados Americanos coloca a Comisso e a Corte Interamericana de Direitos Humanos para verificar o cumprimento do disposto no documento. A Comisso Interamericana de Direitos Humanos representa todos os Estados membros da Organizao dos Estados Americanos; sua sede situa-se em Washington, D.C., mas pode transladar-se e reunir-se em qualquer outro Estado americano (ESTATUTO ..., 1979, arts. 02, 16). Esta Comisso iniciou suas atividades em 1960, sendo rgo autnomo da OEA, e o primeiro rgo efetivamente encarregado de verificar a violao dos direitos humanos no continente americano. Este rgo aceita peties de pessoas, grupos de pessoas, entidades no-governamentais, e outros Estados-membros da Organizao dos Estados Americanos. Atualmente, a Comisso Interamericana tambm tem como funes promover a observncia e a defesa dos direitos humanos, formular recomendaes aos governos dos Estados-membros da Conveno Americana, solicitar a estes governos que lhe proporcionem informaes sobre as medidas que adotarem em matria de direitos humanos, entre outras. Com a entrada em vigor da Conveno Interamericana contra o Racismo e toda forma de Discriminao e Intolerncia, seu cumprimento por parte dos Estados-parte tambm ser observado pela Comisso. Para que um pas seja observado pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos, no que se refere aos direitos estabelecidos na Conveno Americana, necessrio que esse pas ratifique esta conveno. Por outro lado, a Comisso Interamericana s encaminha um caso de violao Corte Interamericana se o pas violador for membro da Conveno e reconhecer a competncia deste tribunal. A Comisso Interamericana tambm observa a ocorrncia de violaes dos direitos humanos nos Estados-membros da Organizao dos Estados Americanos e que no ratificaram a Conveno Americana, mas apenas nos casos referentes violao do disposto na Carta da Organizao dos Estados Americanos e na Declarao Americana de Direitos e Deveres do Homem. Sediada em San Jose, Costa Rica, a Corte Interamericana de Direitos Humanos uma instituio autnoma, com funo jurisdicional e consultiva.
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No tocante funo jurisdicional da Corte Interamericana, somente os Estados que reconheceram a competncia deste Tribunal e a Comisso Interamericana de Direitos Humanos podem submeter sua deciso um caso referente interpretao ou aplicao da Conveno Americana de Direitos Humanos desde que esgotados os recursos internos do Estado acusado de violao, e os procedimentos da Comisso Interamericana. Assim que entrar em vigor a Conveno Interamericana contra o Racismo e toda forma de Discriminao e Intolerncia, casos referentes interpretao ou aplicao desta conveno tambm sero de competncia deste Tribunal. Quanto funo consultiva, qualquer Estado membro da Organizao dos Estados Americanos, desde que reconhea a competncia deste Tribunal, pode consultar a Corte Interamericana sobre a interpretao da Conveno Americana ou de qualquer outro tratado relativo proteo dos direitos humanos nos Estados americanos (CONVENO..., 2008, art. 63). Se a Corte Interamericana estiver conhecendo um caso, e este for de extrema urgncia e gravidade, ou para evitar danos irreparveis pessoa, esta Corte poder, ex officio, tomar as medidas provisrias que considerar pertinentes. No tocante a essas medidas, se o caso ainda no estiver submetido ao seu conhecimento, este Tribunal poder atuar a pedido da Comisso Interamericana, ou de qualquer Estado-parte (REGULAMENTO..., art. 25.1; CONVENO..., art. 63.2). Com o intuito de examinar os progressos realizados no cumprimento das obrigaes constantes na Conveno, so funes da Comisso Interamericana de Direitos Humanos: examinar Informes Peridicos, que devero ser enviados pelos Estados-parte da Conveno, que dever conter as medidas que tenham adotado para assegurar o devido respeito dos direitos consagrados e o cumprimento das obrigaes assumidas. Em particular, os Estados-Partes se comprometem a informar Comisso acerca das medidas legislativas, judiciais, administrativas e de outra ordem que tenham adotados na aplicao da presente Conveno a fim de prevenir, erradicar e sancionar a discriminao racial e outras formas de discriminao e intolerncia, para assistir pessoa afetada pela discriminao, assim como sobre as dificuldades na aplicao das mesmas e os fatores que contribuam para a discriminao racial e outras formas de discriminao e intolerncia ; elaborar um informe que incluir informao sobre as medidas que o Estado-parte tenha adotado na aplicao desta Conveno, os progressos que tenha realizado para a eliminao de todas as formas de discriminao, as circunstncias ou dificuldades que tenha enfrentado para a implementao da Conveno, assim como as
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concluses, observaes e recomendaes da Comisso para o cumprimento da mesma ; transmitir seus informes e os comentrios gerais que julgue oportunos aos Estadospartes. A Comisso tambm os transmitir Assemblia Geral e aos organismos especializados interamericanos.
As demais funes da Comisso e da Corte Interamericana de Direitos Humanos dispostas no documento so similares s explicitadas acima, quando estas foram explicadas suas respectivas funes e competncias.
Concluso Apesar de o presente trabalho tratar apenas de uma raa, a raa humana, optou-se por usar o termo raa, para nos adequarmos definio de racismo dada pela (futura) Conveno Interamericana contra o Racismo e toda forma de Discriminao e Intolerncia. Esta Conveno pode ser vista como uma tentativa, em mbito regional, de reprimir prticas racistas e discriminatrias no continente americano. O disposto na Conveno Interamericana contra o Racismo e toda forma de Discriminao e Intolerncia receber o mesmo tratamento dado Conveno Americana de Direitos Humanos. O Estado-parte na Conveno que reconhecer a competncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos e descumprir a nova Conveno, ser submetido observao e recomendao da Comisso Interamericana de Direitos Humanos e, no fazendo o que for recomendado pela Comisso, ser submetido jurisdio da Corte Interamericana, o que significa que ser processado por um tribunal, e poder ser penalizado. Isso pode ser uma forma de avano na busca da eliminao de toda forma de discriminao e prticas racistas, pois, dentre as formas de condenao, podem constar multa em dinheiro para a vtima com valor a ser fixado pelo tribunal modificao da lei interna para que, caso a prtica se repita no mbito interno do Estado, a punio dever ser mais severa, dentre outras, como forma de inibio do racismo. Ainda que a Corte Interamericana de Direitos Humanos j tenha condenado alguns Estados do continente por prticas racistas, por se tratarem de clara violao dos direitos humanos, estas condenaes eram feitas observando-se o disposto na Conveno Americana de Direitos Humanos, e no observando uma Conveno que
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trata especificamente de prticas de racismo e discriminao, como a Conveno objeto de trabalho da Organizao dos Estados Americanos. Todavia, consta no anteprojeto da Conveno que esta entrar em vigor no trigsimo dia a partir da data de depsito do segundo instrumento de ratificao, o que significa que, se apenas dois Estados ratificarem a Conveno, aps trinta dias esta entra em vigor. H uma possibilidade de a Conveno vigorar com um nmero pequeno de Estados-parte. Obviamente, espera-se que isso no ocorra, mas para isso ser necessrio que haja uma real conscientizao de que todos so, de fato, iguais.
Referncias
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ANEXO
conselho permanente da organizao dos estados americanos (oea/

ser.g cp/cajp-2357/06 18 abril 2006)
comisso de assuntos jurdicos e polticos (original: portugus)
ANTEPROJETO DE CONVENO INTERAMERICANA CONTRA O RACISMO E TODA FORMA DE DISCRIMINAO E INTOLERNCIA
OS ESTADOS-PARTES NESTA CONVENO, CONSIDERANDO que a dignidade inerente a toda pessoa humana e a igualdade entre todos os seres humanos so princpios bsicos previstos na Declarao Universal dos Direitos Humanos, na Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem, na Conveno Americana sobre Direitos Humanos e na Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial ; REAFIRMANDO o compromisso determinado dos Estados-Membros da Organizao dos Estados Americanos com a erradicao total e incondicional do racismo e de toda forma de discriminao e intolerncia, e a convico de que tais atitudes discriminatrias representam a negao de valores universais como os direitos inalienveis e inviolveis da pessoa humana e dos propsitos e princpios previstos na Carta da Organizao dos Estados Americanos, na Declarao Americana dos Direitos e Deveres do Homem, na Conveno Americana sobre Direitos Humanos, na Carta Democrtica das Amricas, na Declarao Universal dos Direitos Humanos e na Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial e na Declarao Universal sobre o Genoma Humano e Direitos Humanos; RECONHECENDO a obrigao de adotar aes no mbito nacional e regional para promover e encorajar o respeito e a observncia dos direitos humanos e das liberdades fundamentais de todos os indivduos e grupos submetidos sua jurisdio, sem distino alguma por motivo de raa, cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento, condio infectocontagiosa estigmatizada, caracterstica gentica deficincia, sofrimento psquico incapacitante ou qualquer outra condio social ; CONVENCIDOS de que os princpios da igualdade e da no-discriminao entre os seres humanos so conceitos democrticos dinmicos que propiciam a promoo da igualdade jurdica efetiva e pressupem o dever do Estado de adotar medidas especiais em favor dos direitos de indivduos ou grupos discriminados, em quaisquer campos da atividade humana, seja privado ou pblico, a fim de promover condies eqitativas de igualdade de oportunidade e combater a discriminao em todas as suas manifestaes individuais, estruturais e institucionais; CONSCIENTES de que o fenmeno do racismo exibe uma capacidade dinmica de renovao, o que lhe permite assumir novas formas de difuso e expresso poltica, social, cultural e lingstica ; TENDO EM CONTA de que as vtimas de racismo, discriminao e intolerncia nas Amricas so, inter alia, os afrodescendentes, os povos indgenas, os migrantes, refugiados e deslocados, e seus familiares, alm de outros grupos ou minorias raciais, tnicas, sexuais, culturais, religiosas e ling sticas afetados por tais manifestaes;
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CONVENCIDOS de que certas pessoas e grupos podem vivenciar formas mltiplas ou agravadas de racismo, discriminao e intolerncia motivadas por uma combinao de fatores como raa, cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento, condio infectocontagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, deficincia, sofrimento psquico incapacitante ou qualquer outra condio social ; CONSTERNADOS pelo aumento geral em diversas partes do mundo dos casos de intolerncia e violncia motivados por anti-semitismo, cristianofobia e islamofobia, assim como contra membros de outras comunidades religiosas, includas as de matriz africana ; RECONHECENDO que a coexistncia pacfica entre as religies em sociedades pluralistas e Estados democrticos fundamenta-se no respeito igualdade e no-discriminao entre as religies e na clara separao entre as Leis do Estado e os preceitos religiosos; LEVANDO EM CONTA que uma sociedade pluralista e democrtica deve respeitar a identidade tnica, cultural, lingstica e religiosa de toda pessoa que pertena a uma minoria, alm de criar condies apropriadas que lhe permitam expressar, preservar e desenvolver sua identidade ; CONSIDERANDO que a experincia individual e coletiva da discriminao deve ser levada em conta, a fim de combater a excluso e a marginalizao de minorias raciais, tnicas, culturais, lingsticas e religiosas e proteger o projeto de vida dos indivduos em geral e dessas comunidades; ALARMADOS com o crescimento dos crimes de dio cometidos por motivos de raa, cor, etnia, sexo, religio, orientao sexual, deficincia e outras condies sociais; ENFATIZANDO o fundamental papel da educao na promoo do respeito aos direitos humanos, da igualdade, da no-discriminao e da tolerncia ; e TENDO EM MENTE que, embora o combate ao racismo e discriminao racial tenha sido priorizado em instrumento internacional anterior, a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Toda Forma de Discriminao Racial, de 1965, essencial que os direitos nela consagrados sejam reafirmados, desenvolvidos, aperfeioados e protegidos, a fim de consolidar nas Amricas, com base no respeito integral aos direitos dos seres humanos, o contedo democrtico dos princpios da igualdade jurdica e da no-discriminao, CONVIERAM no seguinte:
CAPTULO I Definio e mbito de Aplicao Artigo 1 - Para os efeitos desta Conveno, entende-se por: 1 Racismo O termo racismo deve ser entendido no contexto da prtica fundada, direta ou indiretamente, na teoria segundo a qual existiria um vnculo causal entre as caractersticas fenotpicas ou genticas e alguns traos intelectuais, de personalidade ou de natureza cultural de indivduos ou grupos. Ao conceito de racismo costuma estar associada a noo de que determinadas raas so inerentemente superiores a outras. Tal distoro busca justificar atitudes de discriminao, intolerncia e, por vezes, perseguio contra pessoas ou grupos que se considerem inferiores.
2 Discriminao a. O termo discriminao significa qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia baseada em raa, cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento,
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condio infecto-contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, deficincia, sofrimento psquico incapacitante ou qualquer outra condio social que tem por objetivo ou efeito anular ou restringir o reconhecimento, gozo ou exerccio num mesmo plano (em igualdade de condio) de direitos humanos e liberdades fundamentais no domnio poltico, econmico, social, cultural ou em qualquer outro domnio da vida pblica e privada. b. No constituem discriminao as medidas ou polticas de diferenciao ou preferncia adotada pelo Estadoparte com o nico objetivo de promover a integrao social e o adequado progresso e desenvolvimento de pessoas e grupos que necessitem de proteo que possa ser necessria, a fim de garantir-lhes, em condies de igualdade, o gozo ou o exerccio dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, contanto que tais medidas ou polticas no conduzam, em conseqncia, manuteno de direitos separados para diferentes grupos e que no prossigam aps terem sido alcanados seus objetivos. Em circunstncias especficas, tais medidas ou polticas so no apenas permissveis, mas indispensveis e obrigatrias para garantir o direito igualdade perante a Lei e a proteo contra a discriminao.
3 Discriminao Direta e Indireta a. Discriminao direta ocorre em todos os casos de tratamento diferenciado, em qualquer domnio da vida pblica ou privada, baseado em fatores como raa, cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento, condio infecto-contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, deficincia, sofrimento psquico incapacitante ou qualquer outra condio social que no tenha objetivo ou justificativa razovel. O tratamento diferenciado carece de objetivo ou justificativa razovel caso no vise a um fim legtimo ou caso no exista vnculo razovel de proporcionalidade entre os meios empregados e o objetivo almejado. b. Discriminao indireta ocorre sempre que, em qualquer domnio da vida pblica ou privada, um fator aparentemente neutro, como uma proviso, critrio ou prtica, no pode ser facilmente preenchido ou cumprido por pessoas pertencentes a um grupo especfico definido com base em elementos como raa, cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento, condio infecto-contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, deficincia, sofrimento psquico incapacitante ou qualquer outra condio social, a menos que tal fator tenha um objetivo ou justificativa razovel. Neste caso, a mesma ressalva que consta da definio anterior sobre a proporcionalidade entre os meios empregados e o objetivo almejado aplica-se ao conceito de discriminao indireta.
4 Medidas Especiais de Proteo Entende-se como medida especial de proteo discriminao positiva toda e qualquer medida ou poltica especial de ao afirmativa tomada pelo Estado ou por particulares em favor dos direitos de indivduos ou grupos discriminados, em quaisquer campos da atividade humana, seja privado ou pblico, a fim de promover condies eqitativas de igualdade de oportunidade e combater a discriminao em todas as suas manifestaes individuais, estruturais e institucionais. Tais medidas ou polticas especiais de ao afirmativa no sero consideradas discriminatrias ou incompatveis com o objeto e o escopo desta Conveno.
5 Intolerncia Atos ou manifestaes de intolerncia so todos os que se expressam pelo desrespeito, repdio e desapreo dignidade dos seres humanos, assim como riqueza e diversidade das culturas do mundo, e aos modos de expresso das qualidades dos seres humanos.
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6 Projeto de Vida O sentido da expresso projeto de vida acha-se associado ao conceito de realizao pessoal e s opes de que dispe o ser humano para conduzir sua vida e alcanar o destino a que se prope. Os seres humanos no gozam de plena liberdade se, em funo de tratamento discriminatrio, carecem de condies igualitrias para encaminhar sua existncia. Para os efeitos desta Conveno, a restrio ou a anulao do projeto de vida de vtimas de racismo, discriminao e intolerncia implica a reduo objetiva de suas liberdades fundamentais, a perda de um valor existencial inerente sua dignidade e a violao de seus direitos humanos.
CAPTULO II Atos e Manifestaes de Racismo, Discriminao e Intolerncia Artigo 2 Para os efeitos desta Conveno, luz das definies contidas no pargrafo anterior, devem ser consideradas discriminatrias e proibidas pelo Estado, inter alia, as seguintes medidas ou prticas: i a difuso de idias fundamentadas na superioridade ou dio por motivo de raa, cor, etnia, sexo, idioma, religio ou outra condio social, assim como quaisquer incitamentos discriminao, intolerncia, a atos de violncia ou provocao destes atos, dirigidos contra pessoas ou grupos em funo de sua raa, cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento, condio infecto-contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, deficincia, sofrimento psquico incapacitante ou qualquer outra condio social ; a assistncia, privada ou pblica, prestada a atividades racistas e discriminatrias, incluindo seu financiamento ; atividades de propaganda organizada e qualquer outro tipo de atividade de propaganda que incitem discriminao e intolerncia e a encoragem; a difuso, a disponibilizao ou a disseminao, por sistemas de computadores ou comunicao via internet, de qualquer material racista ou discriminatrio, entendido como qualquer imagem ou representao de idias ou teorias, que advogue, promova ou incite dio, discriminao ou violncia contra indivduos ou grupos por motivo de raa, cor, etnia, sexo, idade, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento deficincia, sofrimento psquico incapacitante, , caracterstica gentica, orientao sexual ou condio infecto-contagiosa estigmatizante ou qualquer outra condio social ; o insulto pblico, por sistemas de computadores ou comunicao via internet, de pessoas por motivo de raa, cor, etnia, sexo,idade, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento deficincia, sofrimento psquico incapacitante, distrbio mental incapacitante, caracterstica gentica, orientao sexual ou condio condio infecto-contagiosa estigmatizante, ou qualquer outra condio social ou grupo de pessoas associadas a qualquer dessas caractersticas ou condies; a difuso, a disponibilizao ou a disseminao, por sistemas de computadores ou comunicao via internet, de material que negue, minimize grosseiramente, aprove ou justifique atos que constituam genocdio ou crimes contra a humanidade, incluindo o Holocausto, assim definidos pelo direito internacional e reconhecidos, em sentenas finais, por tribunais estabelecidos por instrumentos internacionais; a violncia motivada por anti-semitismo, cristianofobia e islamofobia, assim como contra membros de outras comunidades religiosas, includas as de matriz africana ;
ii iii iv
vi
vii
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viii o crime de dio, entendido como toda prtica criminosa derivada de um nimo ou motivao racial, tnica, religiosa, de gnero ou em funo da orientao sexual, deficincia mental ou fsica da vtima, assim como de qualquer forma assemelhada de discriminao ; ix a distino, excluso, restrio ou preferncia destinada a negar ou recusar o gozo de direitos civis polticos, econmicos, sociais e culturais iguais e sua proteo a pessoas em funo de sua orientao sexual ; a ao repressora, comumente denominada racial profiling , tomada por supostos motivos de segurana ou proteo pblica, motivada por esteretipos sobre raa, cor, etnicidade, idioma, descendncia, religio, nacionalidade ou local de nascimento, ou uma combinao desses fatores, e no por suspeitas objetivas, que visa singularizar de forma discriminatria indivduos ou grupos sob a errnea suposio acerca da propenso de pessoas com tais caractersticas para a prtica de determinados tipos de crimes; iniciativas estatais, por meio da adoo de legislaes, regulamentos, polticas pblicas ou de segurana, destinadas luta contra o terrorismo que discriminem direta ou indiretamente pessoas ou grupos de pessoas em funo de sua raa, cor, etnicidade, idioma, descendncia, religio, nacionalidade ou local de nascimento, ou uma combinao desses fatores; a distino, excluso, restrio ou preferncia destinada a negar o gozo de direitos iguais e sua proteo a pessoas em funo da dupla condio da vtima ;
xi
xii
xiii a restrio ao desfrute dos direitos humanos consagrados em instrumentos internacionais e na jurisprudncia de tribunais internacionais e regionais de direitos humanos, inclusive a Corte Interamericana de Direitos Humanos, por parte dos trabalhadores migrantes e seus familiares; xiv a denegao aos povos indgenas do direito ao tratamento igualitrio perante a lei e no-discriminao, o que pressupe o respeito aos seus traos fundamentais distintivos, tais como o idioma, os sistemas normativos, os usos e costumes, as expresses artsticas, as crenas, as instituies sociais, econmicas, culturais e polticas; xv a restrio ou a limitao do uso de lngua, usos, costumes e cultura de pessoa ou grupos pertencentes a minorias, em atividades pblicas ou privadas, de acordo com as disposies aplicveis;
xvi a elaborao e a implementao de contedos, mtodos ou instrumentos pedaggicos que reproduzam esteretipos ou preconceitos em funo da raa, cor, etnia, sexo, idade, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento deficincia, sofrimento psquico incapacitante, orientao sexual, caracterstica gentica ou condio infecto-contagiosa estigmatizante ou qualquer outra condio social ; xvii impedir o acesso educao pblica ou privada, assim como a bolsas de estudo ou programas de financiamento educao ; xviii negar ou limitar informao sobre direitos reprodutivos ou impedir o livre exerccio da determinao do nmero de filhos e filhas; xix impedir o exerccio dos direitos de propriedade, administrao e disposio de bens de qualquer tipo ; xx a solicitao de exames para a deteco do vrus HIV ou de condio infecto-contagiosa estigmatizada para inscrio em concurso ou seleo para ingresso no servio pblico ou privado ;
xxi a segregao dos portadores do vrus HIV ou das pessoas com AIDS ou outra condio infectocontagiosa estigmatizada no ambiente de trabalho, escolar e em locais destinados ao uso pblico ; xxii impedir o ingresso ou permanncia no servio pblico ou privado de suspeito ou confirmado portador do vrus HIV ou pessoa com AIDS ou outra condio infecto-contagiosa estigmatizada, em razo desta condio ;
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xxiii a realizao de pesquisa ou a aplicao de resultados de pesquisa sobre o genoma humano, em particular nos campos da biologia, gentica e medicina, que vise seleo de pessoas, a clonagem de seres humanos e toda e qualquer forma de desrespeito aos direitos humanos, s liberdades fundamentais e dignidade de indivduos e grupos de pessoas; xxiv qualquer outra conduta discriminatria que se enquadre na definio contida no artigo I desta Conveno. CAPTULO III Direitos Protegidos
Artigo 3 Todos os seres humanos tm o direito ao tratamento igualitrio perante a lei e proteo contra a discriminao por motivo de raa, cor, etnia, sexo, idade, orientao sexual, idioma, religio, opinies polticas ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, posio econmica, condio de migrante, refugiado ou deslocado, nascimento, condio infecto-contagiosa estigmatizada, caracterstica gentica, deficincia, sofrimento psquico incapacitante ou qualquer outra condio social.
Artigo 4 Todos os seres humanos tm direito ao reconhecimento, desfrute, exerccio e proteo de todos os direitos humanos e liberdades consagrados nesta Conveno e em todos os instrumentos regionais e internacionais relativos aos direitos humanos, seja no plano individual ou coletivo, sem qualquer discriminao. Estes direitos abrangem, entre outros: i. ii iii. iv. v. o direito vida ; direito igual proteo perante a lei e da lei, que inclui o desfrute integral e igualitrio de todos os direitos e liberdades; o direito ao respeito e proteo da honra e da dignidade inerente sua pessoa ; o direito integridade fsica, mental e moral ; o direito liberdade e segurana pessoal, que inclui, inter alia, a proteo do Estado contra todas as formas de violncia ou leso corporal, mental ou moral cometida, quer por funcionrios do Estado, quer por qualquer indivduo, grupo ou instituio ; direito s garantias judiciais, que inclui, inter alia, o acesso ao sistema de justia e a um recurso simples e rpido ou a qualquer recurso efetivo, perante juzes ou tribunais competentes, que os protejam contra quaisquer atos que violem seus direitos fundamentais reconhecidos pela Constituio do Estado, pela lei, por instrumentos regionais e internacionais de proteo dos direitos humanos ou pela presente Conveno ; direito discriminao positiva ;
vi.
vii.
viii. direito reparao e justa e adequada indenizao por atos de racismo, discriminao e intolerncia ; ix . x. xi. direito liberdade de conscincia e de religio e ao livre exerccio de cultos religiosos, tanto em pblico quanto em privado ; direito liberdade de pensamento e expresso ; direito individual e coletivo participao livre e informada em todas as reas da sociedade, em particular nas matrias que afetam ou se referem aos seus interesses;
49
xii.
direito identidade coletiva e individual ;
xiv. direito de reunio pacfica e sem armas e de livre associao, com fins ideolgicos, religiosos, polticos, econmicos, trabalhistas, sociais, culturais, desportivos ou de qualquer natureza ; xv. direito nacionalidade ;
xvi. direito de participar, em igualdade de condies, na direo dos assuntos e nas funes pblicas de seu pas, inclusive na tomada de decises; xvii direito de acesso a todos os lugares e servios destinados ao uso pblico, tais como meios de transporte, hotis, restaurantes, bares, cafs, estabelecimentos esportivos, casas de diverses ou espetculos, clubes sociais abertos ao pblico e parques; xviii direito de casar-se, escolher o cnjuge e convivncia familiar ou social ; xix. direito educao, orientada para o pleno desenvolvimento da personalidade e da dignidade humana e para o fortalecimento do respeito pelos direitos humanos, pela no-discriminao, pelo pluralismo ideolgico, pelas liberdades fundamentais, pela justia e pela paz ; xx xxi direito aos benefcios da cultura ; direito sade, que inclui o acesso universal e igualitrio a sistemas pblicos de sade para a promoo, a proteo e a recuperao da sade ;
xxii direito previdncia social e aos servios sociais; xxiii direito ao trabalho, livre escolha de seu trabalho, a condies eqitativas e satisfatrias de trabalho, proteo contra o desemprego, a um salrio igual para um trabalho igual, a uma remunerao eqitativa e satisfatria ; xxiv direito a um ambiente sadio ; xxv direito habitao ; xxvi direito alimentao ; e xxvii direito s medidas especiais de proteo que a condio de criana e adolescente menor ou idoso requer por parte de sua famlia, da sociedade e do Estado.
Artigo 5 Todos os seres humanos podero exercer livre e plenamente seus direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais e contaro com a total proteo desses direitos consagrados nos instrumentos regionais e internacionais sobre direitos humanos. Os Estados reconhecem que o racismo, a discriminao e a intolerncia impedem e anulam o pleno exerccio desses direitos.
Captulo IV Deveres dos Estados Artigo 6 Os Estados Partes condenam todos os atos e manifestaes de racismo, discriminao (direta e indireta) e intolerncia e obrigam-se a adotar, de acordo com suas normas constitucionais e com as disposies desta Conveno, por todos os meios apropriados e sem demora, polticas destinadas a prevenir, punir e erradicar tais prticas e comprometem-se em: i abster-se de realizar aes que se destinem, de qualquer forma, direta ou indiretamente, a criar situaes de discriminao de jure ou de facto;
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ii iii
proteger indivduos e grupos contra aes e prticas de terceiros que, em virtude da ao ou omisso do Estado, mantenham ou favoream situaes discriminatrias; formular e aplicar uma poltica nacional que vise proteo especial e promoo da igualdade de oportunidade e de tratamento s vtimas de discriminao, em todas as atividades da vida social, incluindo, inter alia, o acesso ao trabalho, ao emprego, educao, sade, Justia, cultura, ao esporte e ao lazer; adotar medidas ou polticas pblicas de ao afirmativa concebidas com vistas ao combate a todas as formas de discriminao, bem como para corrigir os efeitos presentes da discriminao praticada no passado, tendo por objetivo a concretizao do ideal de efetiva igualdade de acesso a bens fundamentais ou atividades da vida social como, inter alia, a educao, o emprego, a sade, a justia, a cultura, o esporte e o lazer; estimular a adoo no mbito privado das medidas ou polticas mencionadas nos literais iii e iv; interromper a adoo das medidas ou polticas pblicas mencionadas nos literal iv to logo alcanados os objetivos a que se propem; criar instituio nacional independente responsvel pela promoo e monitoramento da aplicao dos dispositivos previstos nesta Conveno, em conformidade com os Princpios Relativos ao Estatuto das Instituies Nacionais de Promoo e Proteo dos Direitos Humanos (Princpios de Paris), aprovados pela Assemblia Geral das Naes Unidas por meio da resoluo 48/134, em 20/12/1993; promover a cooperao internacional para o intercmbio de idias e experincias, bem como a execuo de programas destinados proteo de indivduos e grupos contra o racismo, a discriminao e a intolerncia ; inserir a perspectiva de gnero em todas as polticas pblicas contra o racismo, a discriminao e a intolerncia, estimulando sua adoo no mbito privado ; coletar, compilar e disseminar dados e estatsticas sobre a situao de grupos que so vtimas de racismo, discriminao e intolerncia, fornecendo informao sobre a composio de suas populaes desagregada por raa, cor, etnicidade, nacionalidade, sexo, idade e outros fatores, conforme seja apropriado, a fim de permitir, inter alia, o desenvolvimento e a avaliao de polticas e programas no campo dos direitos humanos, especialmente no que se refere ao combate ao racismo e a todas as formas de discriminao e intolerncia ; promulgar legislaes e adotar programas de educao que contribuam para a erradicao do racismo, da discriminao e da intolerncia, e promovam a integrao social de todos os indivduos e grupos em condies de igualdade ; garantir igual acesso ao sistema de justia, assegurando o pagamento de justa indenizao a vtimas de racismo, discriminao e intolerncia ; assegurar s vtimas de racismo, discriminao e intolerncia violadas em seu projeto de vida o direito reparao judicial e justa indenizao ; adotar as medidas legislativas e administrativas necessrias para assegurar, em aes judiciais relacionadas a alegados atos de racismo, discriminao e intolerncia, a inverso do nus da prova, cabendo aos acionados provar a adoo de procedimentos e prticas que assegurem o tratamento igualitrio, isonmico e no-discriminatrio ; adequar os procedimentos nacionais para a apurao mais gil e eficaz de casos de racismo, discriminao e intolerncia, evitando demora injustificada e garantindo respostas pblicas eficazes; assegurar a vigncia do devido processo legal para a proteo do direito ou dos direitos que indivduos ou grupos vtimas de discriminao aleguem tenham sido violados; promulgar legislao que estipule que, em todos os casos de manifestaes ou prticas criminosas,
iv
v vi vii
viii
ix x
xi
xii xiii xiv
xv xvi xvii
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a motivao preconceituosa, discriminatria ou de dio baseada na raa, cor, origem nacional ou tnica, lngua, religio, sexo, idade, deficincia fsica ou mental, orientao sexual ou qualquer outra condio assemelhada constituir uma circunstncia agravante ; xviii promulgar legislao que defina o crime de dio como aquele praticado com nimo ou motivao racial, tnico, religioso, de gnero, de orientao sexual, deficincia fsica e mental, e outras formas assemelhadas de discriminao, sancionando tal prtica no campo penal e cvel ; assegurar que grupos particulares de no-cidados no sejam discriminados em relao ao acesso cidadania ou naturalizao ; reconhecer que a privao da cidadania com base na raa, cor, descendncia ou origem nacional ou tnica uma violao das obrigaes do Estado em assegurar o desfrute no-discriminatrio do direito nacionalidade ; proteger plenamente os direitos humanos universalmente reconhecidos dos trabalhadores migrantes e seus familiares, especialmente as mulheres e as crianas, independentemente de sua condio jurdica, tratando-os com humanidade, sobretudo no que se refere assistncia e proteo ; adotar todas as medidas necessrias para assegurar s vtimas de deslocamento forado interno, sujeitas a formas agravadas de discriminao e intolerncia, o desfrute de seus direitos humanos, com base na igualdade e na no-discriminao, assim como sua plena integrao sociedade e participao na vida poltica, econmica, social e cultural ; adotar todas as medidas necessrias para assegurar aos povos indgenas o desfrute de seus direitos humanos, com base na igualdade e na no-discriminao, incluindo sua participao plena, livre e informada em todas as rea da sociedade, em particular em matrias que afetem ou digam respeito aos seus interesses; adotar todas as medidas necessrias para assegurar aos afrodescendentes o desfrute de seus direitos humanos, com base na igualdade e na no-discriminao, assim como para garantir sua participao em todos os aspectos polticos, econmicos, sociais e culturais da sociedade ; adotar aes de combate s formas contemporneas de racismo, com destaque ao racismo no esporte, na mdia, na propaganda e na internet; produzir, de forma sistemtica, estatsticas vitais e anlises epidemiolgicas da morbimortalidade por doenas geneticamente determinadas ou agravadas pelas condies de vida de grupos tnico ou raciais determinados;
xix xx
xxi
xxii
xxiii
xxiv
xxv xxvi
xxvii incentivar a pesquisa sobre doenas prevalentes em populaes ou grupos tnicos ou raciais especficos e desenvolver programas de educao e de sade e campanhas pblicas de esclarecimento que promovam a sua preveno e adequado tratamento ; xxviiiadotar medidas destinadas a assegurar a todos um meio ambiente saudvel, incluindo aes para reduzir ou eliminar a poluio industrial ou de outra natureza que afete desproporcionalmente determinadas comunidades ou grupos e para recuperar reas contaminadas ou localidades prximas a essas reas nas quais se localizem tais indivduos, comunidades ou grupos; xxix deslocar e reassentar os indivduos e grupos mencionados no literal anterior, em base voluntria e aps prvia consulta aos citados indivduos e grupos, em outras reas quando no houver outra alternativa prtica capaz de assegurar-lhes o bem-estar e a sade ; proteger a existncia e a identidade tnica, cultural, religiosa e lingstica de minorias dentro de seus respectivos territrios e adotar as medidas apropriadas para a promoo dessa identidade ; e revogar toda disposio legislativa e modificar toda disposio ou prtica administrativa que sejam incompatveis com as aes, iniciativas, medidas, polticas ou programas mencionados nesta Conveno.
xxx xxxi
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Captulo V Mecanismos de Proteo Artigo 7 Com a finalidade de examinar os progressos realizados no cumprimento das obrigaes contradas pelos Estados-Partes na presente Conveno, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos e, no que for pertinente, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, desempenharo as funes estipuladas a seguir. Artigo 8 Informes Peridicos 1 Os Estados Partes na presente Conveno se comprometem a apresentar, em conformidade com o disposto neste artigo, informes peridicos a respeito das medidas que tenham adotado para assegurar o devido respeito dos direitos consagrados e o cumprimento das obrigaes asumidas. Em particular, os Estados-Partes se comprometem a informar Comisso acerca das medidas legislativas, judiciais, administrativas e de outra ordem que tenham adotados na aplicao da presente Conveno a fim de prevenir, erradicar e sancionar a discriminao racial e outras formas de discriminao e intolerncia, para assistir pessoa afetada pela discriminao, assim como sobre as dificuldades na aplicao das mesmas e os fatores que contribuam para a discriminao racial e outras formas de discriminao e intolerncia. Todos os informes sero apresentados Comisso, a fim de que os examine conforme o disposto no presente artigo. Os Estados Partes se comprometem a apresentar um informe Comisso: a. No prazo de um ano a contar da data de entrada em vigor da presente Conveno com respeito aos Estados-Partes interessados;
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b. Da em diante, a cada dois anos e toda vez que a Comisso assim o solicite ; c. A Comisso poder transmitir cpia dos informes enviados ou de partes pertinentes destes aos organismos especializados do sistema interamericano, dos quais sejam membros os Estados-partes na presente Conveno na medida em que tenham relao com matrias que sejam da competncia destes organismos, conforme os seus instrumentos constitutivos.
Os organismos especializados do sistema interamericano podero apresentar Comisso comentrios aos informes enviados pelos Estados-partes relativos ao cumprimento das disposies da presente Conveno no seu campo de atividades. A Comisso examinar os informes em conformidade com as normas que adote a respeito. A Comisso poder receber e analisar informao oriunda de qualquer fonte confivel. Poder convocar audincias especiais a fim de examinar o progresso registrado na aplicao da Conveno e trocar experincias com o respectivo Estado-Parte. A Comisso poder convidar representantes de outros organismos especializados, para estar presentes e serem escutados nas audincias em que forem examinadas questes dentro do seu mbito de competncia. Tambm poder convidar organizaes no-governamentais a estar presentes e serem escutadas nas audiencias. Ao concluir seu exame do informe do Estado-parte, a Comisso elaborar um informe que incluir informao sobre as medidas que o Estado-parte tenha adotado na aplicao desta Conveno, os progressos que tenha realizado para a eliminao de todas as formas de discriminao, as circunstncias ou dificuldades que tenha enfrentado para a implementao da Conveno, assim como as concluses, observaes e recomendaes da Comisso para o cumprimento da mesma.
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A Comisso transmitir seus informes e os comentrios gerais que julgue oportunos aos Estadospartes. A Comisso tambm os transmitir Assemblia Geral e aos organismos especializados interamericanos. Uma vez transmitidos Assemblia Geral, a Comisso poder tornar pblicos seus informes e comentrios mencionados nos itens 7 e 8 deste artigo.
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Artigo 9 Informes Anuais e Especiais da Comisso 1. Em conformidade com suas atribuies, a Comisso procurar analisar, em seu informe anual, a situao que prevalea nos Estados-partes no que diz respeito preveno e supresso da discriminao racial e outras formas de discriminao e intolerncia Tambm poder preparar informes especiais sobre todos os Estados-partes, ou algum Estado-parte em particular, sobre quaisquer temas relativos presente Conveno.
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Artigo 10 Sistema de peties individuais Qualquer pessoa ou grupo de pessoas, ou entidade no-governamental legalmente reconhecida em um ou mais Estados-Membros da Organizao, pode apresentar Comisso peties que contenham denncias ou queixas de violao da presente Conveno por um Estado Parte, e a Comisso as considerar de acordo com as normas e requisitos de procedimento para a apresentao e considerao de peties estipulados na Conveno Americana sobre Direitos Humanos e no Estatuto e Regulamento da Comisso, conforme corresponda. Artigo 11 Investigao in loco Em casos de violaes presente Conveno consideradas de natureza grave e urgente pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos, a Comisso poder realizar investigao in loco no Estado em cujo territrio se alegue a prtica de tais atos, para cuja eficaz realizao solicitar, e o Estado de que se trate lhe proporcionar, todas as facilidades necessrias. Artigo 12 Denncias Interestatais 1. Todo Estado Parte poder, no momento do depsito de seu instrumento de ratificao desta Conveno ou de adeso a ela, ou em qualquer momento posterior, formular a declarao a que se refere o artigo 45 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos, reconhecendo a competncia da Comisso para receber e examinar as comunicaes em que um Estado-Parte alegue que outro Estado-parte tenha incorrido em violaes dos direitos estabelecidos nesta Conveno. As declaraes sero depositadas na Secretaria Geral da Organizao dos Estados Americanos, que transmitir copia das mesmas aos Estados-membros da referida Organizao.
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Artigo 13 Competncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos 1. Em conformidade com os artigos 51, 61 e correlatos da Conveno Americana sobre Direitos Humanos, a Comisso ou o Estado-parte poder submeter um caso considerao da Corte Interamericana de Direitos Humanos sempre que o Estado tenha formulado a declarao a que se refere o artigo 62 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos. Todo Estado-parte que no tenha formulado a declarao a que se refere o artigo 62 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos pode, no momento do depsito do seu instrumento de ratificao
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ou adeso desta Conveno, ou em qualquer momento posterior, declarar que reconhece como obrigatria de pleno direito e sem conveno especial a competncia da Corte sobre todos os casos relativos interpretao ou aplicao desta Conveno.
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A declarao pode ser feita incondicionalmente, ou sob condio de reciprocidade, por um prazo determinado ou para casos especficos. Dever ser apresentada ao Secretrio Geral da Organizao, que transmitir cpia da mesma aos Estados-membros da Organizao e ao Secretrio da Corte.
Artigo14 Opinies Consultivas Os Estados-partes nesta Conveno e a Comisso podero requerer Corte Interamericana de Direitos Humanos opinio consultiva sobre a interpretao desta Conveno.
Artigo 15 Consultas e Cooperao tcnica Os Estados-partes podero formular consultas Comisso em questes relacionadas com a efetiva aplicao da presente Conveno. Podero tambm solicitar Comisso assessoria e cooperao tcnica para asegurar a aplicao efetiva de quaisquer disposies desta Conveno. A Comisso, dentro de suas posibilidades, lhes prestar assessoria e assistncia quando for solicitada. Artigo 16 Medidas de alerta antecipado e procedimentos emergenciais 1. A Comisso Interamericana de Direitos Humanos e a Corte Interamericana de Direitos Humanos, atendido o disposto no artigo 62 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos, podero adotar medidas de alerta antecipado e procedimentos emergenciais a fim de prevenir graves violaes presente Conveno. As medidas de alerta antecipado visam evitar que casos existentes de racismo, discriminao e intolerncia resultem em conflitos, atos disseminados de violncia contra indivduo ou grupo em funo de qualquer condio definida no artigo 1.2 desta Conveno ou na prtica do crime de genocdio. Os procedimentos emergenciais destinam-se a responder a fatos que requeiram imediata ateno da Comisso e da Corte com vistas preveno ou conteno de graves violaes da presente Conveno.
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Artigo 17 A presente Conveno deixa a salvo o disposto pela Conveno Americana sobre Direitos Humanos, por outras convenes sobre a mesma matria e pelo Estatuto e Regulamento da Comisso com relao ao princpio da igualdade e no-discriminao, includa sua faculdade de solicitar a adoo de medidas cautelares e de realizar visitas in loco aos Estados-membros da Organizao dos Estados Americanos.
Artigo 18 A Comisso, de acordo com as normas que regulam seu funcionamento e sua autonomia, considerar a criao de mecanismo de trabalho mais apropriado para dar cumprimento s faculdades estabelecidas na presente Conveno. O Secretrio-Geral fornecer Comisso o apoio necessrio ao cumprimento das funes estabelecidas na presente Conveno.
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Captulo VI Disposies Gerais Artigo 19 Interpretao 1. Nada do disposto na presente Conveno poder ser interpretado no sentido de restringir ou limitar a legislao interna dos Estados-partes que oferea protees e garantias iguais ou maiores s estabelecidas na Conveno.
2. Nada do disposto na presente Conveno poder ser interpretado no sentido de restringir ou limitar a Conveno Americana sobre Direitos Humanos ou outras convenes internacionais sobre a matria que oferea protees iguais ou maiores nesta matria. Artigo 20 Depositrio O instrumento original da presente Conveno, cujos textos em espanhol, francs, ingls e portugus so igualmente autnticos, ser depositado na Secretaria Geral da Organizao dos Estados Americanos. Artigo 21 Assinatura e ratificao 1. A presente Conveno est aberta assinatura de todos os Estados-Membros da Organizao dos Estados Americanos.
2. Esta Conveno est sujeita ratificao ou adeso por parte dos Estados signtarios de acordo com seus respectivos procedimentos constitucionais. Os instrumentos de ratificao ou adeso sero depositados na Secretaria Geral da Organizao dos Estados Americanos. Artigo 22 Entrada em vigor 1. A presente Conveno entrar em vigor no trigsimo dia a partir da data em que tenha sido depositado o segundo instrumento de ratificao da Conveno na Secretaria Geral da Organizao dos Estados Americanos.
2. Para cada Estado que ratifique a Conveno depois que tenha sido depositado o segundo instrumento de ratificao, a Conveno entrar em vigor no trigsimo dia a partir da data em que tal Estado tenha depositado o instrumento correspondente. Artigo 23 Emendas 1. sua distribuio aos Estados-partes. 2. As emendas entraro em vigor para os Estados ratificantes das mesmas na data em que dois teros dos Estados-partes tenham depositado o respectivo instrumento de ratificao. Quanto ao resto dos Estados-partes, entraro em vigor na data em que tenham depositado seus respectivos instrumentos de ratificao.
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Artigo 24 Reservas Os Estados podero formular reservas presente Conveno no momento de ratific-la ou aderir a ela, sempre que no sejam incompatveis com o objeto e o propsito da Conveno e versem sobre uma ou mais disposies especficas.
Artigo 25 Denncia A presente Conveno permanecer em vigor indefinidamente, mas qualquer dos Estados-partes poder renunciar a ela. O instrumento de renncia ser depositado na Secretaria Geral da Organizao dos Estados Americanos. Transcorrido um ano, contado a partir da data de depsito do instrumento de renncia, a Conveno cessar seus efeitos para o Estado renunciante, e permanecer em vigor para os demais Estados Partes. A renncia no eximir o Estado-parte das obrigaes impostas pela presente Conveno em relao a toda ao ou omisso ocorrida antes da data em que a renncia tenha surtido efeito. Artigo 26 Protocolos Adicionais Qualquer Estado-parte poder submeter considerao dos Estados-partes reunidos por ocasio da Assemblia Geral projetos de protocolos adicionais a esta Conveno, com a finalidade de incluir progressivamente no regime de proteo da mesma outros direitos. Cada protocolo adicional deve fixar as modalidades de sua entrada em vigor, e se aplicar somente entre os Estados-partes do mesmo. 1. Qualquer Estado poder formular propostas de emenda a esta Conveno. Estas propostas sero apresentadas Secretaria Geral da OEA para
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Diplomacia das cidades: participao dos municpios na consolidao da paz e direitos humanos
Srgio Roberto Urbaneja de Brito
Consideraes gerais
O objetivo deste trabalho fazer uma anlise a partir das ideias tratadas em
artigos que compem o livro Diplomacia das Cidades1, editado e escrito por diversos especialistas internacionais e publicado sob os auspcios da VNG International Agncia Internacional de Cooperao da Associao dos Municpios dos Pases Baixos (VNG a sua sigla no idioma holands). Essa entidade tem por misso apoiar processos de descentralizao e facilitar a cooperao descentralizada. Segundo reconhecem os editores da obra, ela resultado de um longo processo de trabalhos em uma das fronteiras dos estudos de gesto e prticas de gesto, a saber, a participao dos governos locais em temas de consolidao da paz. Foi publicada por ocasio da I Conferncia Mundial sobre a Diplomacia das Cidades, que ocorreu em junho de 2008, na Haia.
O livro pode ser obtido, gratuitamente, a partir da pgina eletrnica da entidade, no seguinte endereo: <http://www.vng-international.nl/>.
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O que se aborda aqui, portanto, um esboo dos temas tratados no referido livro, cuja leitura se incentiva e recomenda. De todo modo, parece que oportuna essa apresentao, no formato de um texto com as vises gerais da obra, para proporcionar e estimular a reflexo em torno desse novo marco conceitual, estimulando o debate. A expresso diplomacia das cidades pode acarretar variadas interpretaes, em decorrncia de diversos usos.2 , tambm, um termo relativamente novo. Alguns pontos que podem constituir-se em torno da diplomacia das cidades, de acordo com o que se destaca na obra: segurana, desenvolvimento, economia, cultura, redes e representao. Nos artigos do livro, o que se faz analisar, desde um ponto de vista terico, mas tambm por intermdio do relato de casos prticos, como as cidades podem buscar uma justificao para contribuir com as atividades de consolidao da paz, o que se coloca como parte da dimenso da segurana. Nesse sentido, o livro almeja examinar a situao atual da diplomacia das cidades e inspirar os governos locais e as organizaes internacionais para que realizem atividades de diplomacia das cidades, contribuindo para a consolidao da paz. O tema da participao internacional dos governos locais, genericamente, j , por si, uma questo de grande debate. certo que cidades, assim como outros novos representantes daquilo que se convencionou chamar de atores subnacionais, vm realizando atividades internacionais e recebendo reconhecimento por essas funes. Isso tem ocorrido em um sentido amplo, sempre que esses atores se colocam internacionalmente na defesa de interesses locais na esfera da comunidade internacional. Em reas conflitivas isso tambm pode ocorrer, mas aqui frente a um contexto mais limitado, concentrado na consolidao da paz. Dentro e fora das reas de conflito tm se formado associaes entre atores internacionais e governos locais, com o objetivo de criar contornos polticos e institucionais que possibilitem reconstruo da segurana e manuteno da paz. Ainda que o termo diplomacia das cidades seja relativamente novo, o sentimento, ou atribuio de sentido que do os lderes locais, para a atuao das cidades em torno da responsabilidade em contribuir com o dilogo que possibilite a paz para os seus cidados, algo que ocorre h mais tempo. At porque, invariavelmente, nas cidades onde se sofre diretamente as consequncias dos conflitos. Alm do que, por outro lado, governos locais tm se capacitado com programas de cooperao internacional e obtido experincia, em associaes com outros, para alm das fronteiras de seus prprios
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Na introduo da obra se chama a ateno para o fato de que o termo diplomacia das cidades utilizado de distintas formas por diversos atores, sendo denido de acordo com a necessidade e a prtica. Segundo consta, um dos primeiros a utilizar o termo em relao consolidao da paz, no ano de 2003, foi o Glocal Forum, uma rede de cidades [a palavra uma mescla entre global e local].
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pases. Em instncias internacionais, como a ONU, por exemplo, tem sido reconhecida essa iniciativa, j que associaes de municpios so convidadas muitas vezes para se unirem com seus esforos na consolidao da paz, em reas conflitivas, pois valorizado o conhecimento e experincia de governos locais para poderem auxiliar no dilogo, alm de tambm potencialmente contribuirem com seus recursos tcnicos em proveito de seus congneres que estejam a sofrer com a situao de violncia. Destaca-se que a diplomacia das cidades, em certo sentido, pode ser considerada uma evoluo do desenvolvimento natural do papel das cidades como membros da comunidade internacional, compartilhando valores democrticos, o Estado de Direito e os direitos humanos. A diplomacia das cidades, portanto, de acordo com o referencial utilizado na obra, apresenta-se como uma atividade legtima em que governos locais em reas de conflitos recebem auxlio para a promoo da paz, por meio da participao de uma ou mais autoridades municipais que no sejam dessa rea. Essa contribuio pode se dar com propsitos que visem proteo dos direitos humanos, mediao para a resoluo de conflitos, manuteno da coeso, etc. Ainda algo bem novo, de modo que o campo de possibilidades est em aberto e se desenvolvendo, o que tem a capacidade de gerar um progresso conceitual. Para esse processo de ajuda, a equipe de autores responsvel pelo livro analisado neste paper identificou algumas necessidades, que, pelo lado dos governos locais em reas de conflitos podem ser listadas: uma forma de apresentar seu caso no nvel internacional de modo a maximizar a ajuda ; que parte de suas agendas estariam mais amparadas pela eventual ajuda externa de seus congneres; e, por fim, quais so suas opes em caso da ajuda no ser iminente. J pelo lado dos governos locais que queiram ir s reas conflitivas para prestar ajuda, necessitam: saber aquilo que necessrio para que sejam efetivas essas ajudas, junto a outras organizaes na rea do conflito, como as organizaes no governamentais ou mesmo a ONU; justificar sua necessidade de prestar essa ajuda. Mesmo aqueles governos locais que no queiram ter um engajamento mais direto, prestando auxlio diretamente nos locais de conflito, podem vir a apresentar necessidades distintas, como a de pressionar organizaes internacionais ou fomentar uma cultura de paz em suas prprias cidades. certo que essas diversas instncias, a dos governos locais, tanto das regies em conflito quanto os exteriores que prestam ajuda, os governos nacionais e as organizaes internacionais, e at a sociedade civil domstica, de modo geral, necessitam saber como
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trabalhar com os governos locais exteriores para que possam ser alcanados resultados sustentveis. Assim, a prioridade do livro dar destaque tanto aos assuntos de governos locais em reas de conflito quanto queles que enfrentam os governos locais exteriores quando vo s reas conflitivas. Reconhece-se, portanto, que valiosa a ajuda que os governos locais de outras reas podem dar aos envolvidos em conflitos e tambm a presso que podem fazer em plataformas internacionais. At porque, se no houver um contexto internacional favorvel, a atividade de ajuda das cidades, nesses casos, torna-se muito mais difcil. A opo da obra, portanto, ainda que no ignore a atuao destacada que os municpios podem prestar em diferentes reas e setores no contexto internacional, a de dar relevo, na maior parte dos artigos que compem o livro, expresso local da diplomacia das cidades em reas de conflitos, com esforos em busca da consolidao da paz. importante notar que o termo cidades, na acepo adotada no texto, indica a participao dos governos locais (subnacionais), excluindo-se os representantes do governo central no mbito local. E, tampouco, governos locais se confundem com as comunidades locais. Em verdade, a expresso governo local deve ser entendida enquanto associada tanto aos polticos eleitos como a administrao que represente legitimamente a uma determinada comunidade local e que tambm esteja proporcionando a ela servios pblicos. Quanto consolidao da paz, consiste no conjunto das atividades que tenham por foco dissuadir o uso da violncia e criar condies favorveis para uma soluo pacfica de conflitos, tornando esta uma opo mais atraente. De acordo com o texto, esta opo faz distino entre uma paz negativa, correspondente ausncia da violncia, e uma paz positiva, que se relaciona com a construo de condies e instituies para a resoluo pacfica de conflitos de interesse. certo que isso pode comportar uma ampla gama de potenciais conflitos, mas aqueles que sejam desde logo potencialmente violentos j poderiam ser qualificados como possveis de receberem a ateno dos governos locais no mbito internacional, dando destaque a eles, levando-os ordem do dia no plano da comunidade internacional, para que no se tornem violentos. Seria como que um mecanismo de desfazimento das estruturas da violncia, em escala global. Ainda que os governos locais apenas recentemente venham buscando mais espao internacional, certamente o campo das relaes internacionais no territrio exclusivo dos Estados nacionais. O mundo, cada vez mais, tem se mostrado interconectado, pois em muitas situaes os limites das reas internacionais, nacionais e
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domsticas se confundem. Alguns chamam a isso de desterritorializao, que seria uma fora impulsionadora dessa tendncia, dentro do prprio contexto globalizante. Isso permite que governos locais venham a trabalhar em plataformas internacionais, e, de outro lado e como contraponto, que organizaes internacionais trabalhem em associao cada vez mais com outros atores, no apenas os Estados soberanos, como os no estatais e tambm os atores subnacionais, entre os quais os governos locais. Nesse sentido, de se destacar que existe um ponto de vista que considera que as organizaes internacionais devem trabalhar com diferentes atores, inclusive os governos locais, na gesto de conflitos. Afirma-se que o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento deve apoiar os esforos de consolidao da paz dos governos locais. Afinal, as cidades costumam conhecer bem os problemas locais, so arredias a v-los como problemas de segurana e, frequentemente, so consideradas mais neutras que os Estados nacionais. Alm do que, em grande parte dos casos, os municpios costumam ser dotados de certo grau de autonomia, previsto em lei. Por outro lado, tambm, os Estados nacionais podem apoiar a diplomacia das cidades, a partir do marco geral de suas polticas externas. Existem diversas possibilidades: desde dotar os governos locais de maior capacidade para agirem internacionalmente, como incluir em programas oficiais dos governos nacionais uma poltica de apoio diplomacia das cidades. Isso depende das condicionalidades de cada pas e de suas realidades especficas, quanto ao ordenamento jurdico, vontade poltica e mesmo em relao s condies de possibilidade para cada caso em especfico (recursos, interesse, etc.). Outro argumento combatido no texto o de que a representao dos interesses estatais incompatvel com a representao dos interesses dos governos locais. At porque o termo diplomacia, tradicionalmente, implica a representao dos interesses que estejam no nvel internacional. E, disto, formam parte os debates sobre os interesses globais. Assim, quando os governos locais se unem em organizaes e se utilizam de plataformas para se dirigirem comunidade internacional o fazem no sentido do desenvolvimento internacional. So diversos os modos de atuao dos governos locais para a consolidao da paz. Podem, preventivamente, criar uma cultura de paz, solidariedade e identificao com os temas caros paz global. Nessa rea, esto, por exemplo, campanhas e festivais pacifistas, fruns da juventude e educacionais pela paz nas escolas.
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Mas os governos locais tambm podem adotar uma viso da diplomacia das cidades que considere a ajuda a seus equivalentes em reas de conflitos violentos. Para isso, podem participar de grupos de presso, desenvolver projetos ou atividades de dilogo. A questo dos grupos de presso expressa uma ampla gama de possibilidades, inclusive naquelas situaes to violentas que o envolvimento fsico de representantes dos governos locais exteriores no se coloque como uma opo, momento em que se pode, por exemplo, trabalhar-se em plataformas internacionais, com a divulgao de movimentos pacifistas, contribuindo com organizaes internacionais para deter a violncia, etc. Ao longo do envolvimento das cidades nessas situaes, sua participao pode ir evoluindo desde a contribuio com os grupos de presso at nveis mais avanados, elaborando projetos, quando se detm mais conhecimentos tcnicos e disposio para prestar solidariedade, at mesmo o envolvimento direto, fomentando o dilogo entre os envolvidos no conflito, o que inclui atividades em que se cria confiana, com formas no violentas de resoluo dos conflitos, o que, com certeza, fortalece a coeso social em reas conflitivas. No obstante, os governos locais tambm podem auxiliar ao criarem condies que favoream ou facilitem a iniciativa de mediao de outros atores, em diferentes nveis. Nesse sentido, no da manuteno da coeso social, os municpios ao se converterem tambm em atores da esfera internacional, devem se pautar pela defesa e promoo dos direitos humanos, num grau que j comum poltica internacional de cada governo nacional, afinal, a questo dos direitos humanos se afigura como universal ( o que estabelecem instrumentos como a Declarao Universal dos Direitos Humanos). A questo do que os governos locais podem e no podem fazer, em casos de guerras, ou nveis altos de violncia, por exemplo, muito importante. De todo modo, parece razovel que os governos locais exteriores possam auxiliar seus homlogos em zonas de conflito a restabelecer a confiana da populao, para que sejam capazes de organizao de polticas equilibradas. Para isso, importante o restabelecimento das estruturas para se chegar a uma resoluo pacfica dos conflitos. A criao de confiana dos governos locais em reas de conflito pode ser obtida mediante um bom trabalho, normalmente com o fornecimento de servios orientados paz (j que em situaes de falta de controle social, o recurso violncia pode ocorrer na busca individual de resoluo de conflitos de interesses).
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A diplomacia das cidades pode ajudar a solucionar esse impasse, ao contribuir com a criao de confiana nessas reas de conflito, com assistncia tcnica de especialistas municipais que possam impulsionar a legitimidade das atuaes, apoiar as foras de paz, etc. De todo modo, parece razovel supor que existam fatores favorveis, como uma vontade de estabelecer contatos entre posies diversas, o que s se faz com pacincia e energia diplomtica, com os quais os governos locais exteriores e suas associaes podem contribuir. Os processos de diplomacia das cidades se afiguram quase sempre muito frgeis, o que eventualmente ocasiona que os avanos alcanados possam se inverter facilmente. Assim, os governos locais exteriores devem ter em conta as perspectivas de toda a comunidade de cidados, devem trabalhar o aspecto da confiana, devem estar dispostos no longo prazo, devem trabalhar com outros entes e estar dispostos a isso, mas, sobretudo, jamais devem contribuir para que suas aes aumentem o impacto do conflito, j que isso acabaria com a legitimidade de sua atuao. Outro risco o de que, por serem os conflitos invariavelmente muito complicados, todos aqueles que se envolvem podem ser mal interpretados... quase certo, conforme se constata com a leitura dos captulos do livro, que a diplomacia das cidades quase sempre algo que se leva tempo. Assim, as cidades que se envolvem devem conhecer o contexto e a gente envolvida no conflito. E isso quase sempre est sujeito a inmeras variveis, j que as reas em conflito podem se revelar muito dinmicas. Por isso, muito recomendvel a associao a outros grupos para melhorar a troca de informaes. O grau de envolvimento tambm pode ser bem diferenciado, para os governos locais exteriores que decidem ajudar uma rea em conflito. Mas, desejando participar, podem faz-lo de muitas maneiras: em nvel internacional, diretamente com auxlio na rea de conflito (prestando auxlio s misses de paz, por exemplo), ou mesmo em suas prprias localidades, relacionando-se genericamente com temas que tratem da paz global. Em um mundo em que os Estados no so os atores internacionais exclusivos, o trabalho internacional se converte em norma, tambm para os governos locais, segundo a posio adotada no texto, j que eles se beneficiam de um conhecimento nico que combina processos tcnicos e polticos, que podem contribuir para a consolidao da paz e a reconstruo, j que se beneficiariam sobremaneira com tal participao. uma soma de esforos, juntamente com atores de outros nveis, sem desprez-los, mas complementando esforos e acrescentando auxlios e conhecimentos,
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unindo-se para tornarem-se mais eficazes. Nessa perspectiva, a qualidade da diplomacia das cidades est diretamente relacionada, em grande parte, qualidade dos scios. Uma condio que se apresenta necessria, de todo modo, segundo os autores do livro em analise, que os governos locais exteriores conheam suficientemente bem a rea em conflito e a poltica interna. Essas seriam condies prvias. So necessrios tambm lderes locais que estejam dispostos a construir pontes para eliminar as diferenas. Tambm a violncia deve ser controlada, de alguma forma, com pessoas que sigam as normas de representao, dos direitos humanos, etc. Uma soluo legtima para que as partes em conflito busquem uma resoluo pacfica para seu problema deve ser oferecida. E, naqueles casos em que se exige uma grande interveno exterior, devem ser aceitos amplamente os marcos legais que sejam impostos e a direo do processo. Mesmo que as contribuies se afigurem modestas, a diplomacia das cidades, se bem executada, no longo prazo, pode aproveitar ao mximo suas influncias. O livro destaca que em muitas situaes est a ocorrer um aumento da participao de governos locais, o que vem contribuindo para a consolidao da paz. So vrias as organizaes e associaes de municpios que esto a trabalhar para isso. Pode ocorrer um aumento de interessados tanto nas prticas j existentes, quanto na identificao de novas possibilidades. relevante para o sucesso dessas iniciativas a escolha de bons parceiros, elegendo os scios adequados tanto nas regies de conflito, usar os enfoques corretos, ter conhecimento da rea, mas tambm uma constante superviso do que est a se realizar, e os impactos de sua ao para a consecuo da paz. Para o bom xito da diplomacia das cidades, alm da iniciativa, necessrio que se tenha tambm suficiente qualidade no auxlio prestado.
Fundamentao legal para a participao internacional dos governos locais A questo da fundamentao legal para a participao internacional dos governos locais em regies de conflito, em auxlio da consolidao da paz e direitos humanos, debatida mais detidamente na obra pelo Dr. Antonio Papisca, que atualmente Professor de Relaes Internacionais e Proteo Internacional dos Direitos Humanos na Universidade de Pdua.3 Em rpida sntese, j se pode adiantar que o referido Professor o faz na linha do Direito Internacional dos Direitos Humanos, estabelecido pela Carta das Naes
3 Todas as citaes que se seguem so interpretaes em traduo livre de excertos do captulo segundo da obra, em sua verso no idioma espanhol.
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Unidas, pela Declarao Universal dos Direitos Humanos e outros instrumentos legais posteriores. Segundo ele, ao longo do captulo segundo da obra, o principal argumento que a legitimidade dos governos locais para atuar para alm das fronteiras estatais se justifica mediante duas fontes principais: 1. 2. Em razo da sua responsabilidade de proteger os direitos humanos reconhecidos internacionalmente de todos aqueles que vivam em um municpio ; Da sua participao cada vez maior, fundamentada legalmente, em um programa de gesto global do desenvolvimento humano e da segurana humana (derivado do direito humano paz, segundo a definio do artigo 28 da Declarao Universal: Toda pessoa tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos na presente Declarao possam ser plenamente realizados).
Papisca identifica que o papel internacional dos governos locais est num processo de crescimento no Direito Internacional, a partir da perspectiva do novo Direito Universal firmado na Carta das Naes Unidas e na Declarao Universal de Direitos Humanos. Em sentido estrito, os governos locais no detm personalidade jurdica internacional. Mas, no entanto, o Direito Internacional que est se desenvolvendo oferece condies de oportunidades que legitimam o papel internacional desses governos locais. Em pocas de globalizao e transnacionalizao, o envolvimento de cidades est se tornando indispensvel para conseguir a soluo pacfica de conflitos, pela democratizao genuna da poltica e das instituies internacionais. Segundo o Professor Papisca, esta perspectiva proporciona uma enorme ajuda para se conseguir Estados mais humanos e, por consequncia, mais sustentveis. A perspectiva da proteo dos direitos humanos incluiu tanto a segurana humana quanto o desenvolvimento humano. Colocam-se como novas fronteiras da gesto global de mltiplos nveis. Isso porque, em ambas, o ser humano considerado um sujeito principal. De acordo com essa posio, expressada nas palavras de Papisca, ao se encontrar no centro do desenvolvimento, o ser humano deve ter participao nas polticas de desenvolvimento. As polticas de segurana dos Estados devem ser instrumentos para os objetivos da segurana humana e o desenvolvimento humano. O desenvolvimento humano e a segurana humana so buscados ali onde vivem os cidados. Dali provm a importncia (a funo) dos centros urbanos. Os direitos fundamentais dos cidados lhes permitem peticionar s instituies dos governos locais que lhes protejam. Deste modo, pode-se sustentar que a
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responsabilidade de proteger do municpio ainda mais importante que a dos Estados nacionais. Os governos locais, que se encontram mais prximos dos cidados, so os garantidores do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Outro direito lembrado pelo Professor Papisca o direito cidade, enquanto espao de desenvolvimento coletivo, em diferentes nveis, que assume deveres de solidariedade. Do ponto de vista legal, uma outra fundamentao legal, que inclui o direito humano a ordem social e internacional em que os direitos eliberdades estabelecidos na presente Declarao possam ser plenamente realizados, previsto no artigo 28 da Declarao Universal dos Direitos Humanos. o direito paz positiva, a que j se fez referncia anteriormente. Outro argumento interessante para legitimar essa atuao, na viso de Papisca, o de que os governos locais esto mais prximos das pessoas que so a verdadeira fonte da soberania, j que ela pertence ao povo , ou seja, nessa medida, os municpios tambm deteriam legitimidade para atuarem internacionalmente, at pela prpria filosofia do Direito Internacional: igualdade de todos os seres humanos e proibio de todo tipo de discriminao. Assim, uma soberania baseada no princpio da incluso mais coerente com a identidade natural do governo local. Com o reconhecimento internacional dos direitos humanos, obriga-se a uma reconstruo da cidadania, desde o ponto de vista de seu possuidor original, o ser humano, com seus direitos inerentes reconhecidos internacionalmente. o que se pode chamar de cidadania ascendente. Nas palavras do Professor Papisca, a prtica democrtica, em sua articulao dupla de democracia representativa e participativa, deve se ampliar e se aprofundar: para cima, para a democracia internacional e cosmopolita ; e, para baixo, na democracia local direta. Ao estender a prtica democrtica para alm de seu espao territorial histrico, o territrio local se converte em uma nova fronteira. Pela sua maior proximidade e implicaes com a democracia, os governos locais so os principais interessados na boa gesto global de vrios nveis, na constatao de Papisca. At porque, em um mundo cada vez mais globalizado, faz-se difcil distinguir entre o que nacional (intranacional, subnacional, local) e o que internacional (supranacional, transnacional, multinacional). Papisca identifica que a diviso de funes e tarefas entre os diversos atores envolvidos na poltica internacional est passando por uma redistribuio. Por isso, cidados reivindicam tambm nas esferas internas o que
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antes era pauta das internacionais: segurana, bem-estar econmico, proteo ambiental e a proteo dos direitos fundamentais. A situao se revela auspiciosa. Essa dinmica pode significar, entre outras coisas: o aumento da conscincia dos atores; possibilidade de conseguir objetivos de gesto justa ; o uso de instituies internacionais e supranacionais para distribuir de forma igualitria os bens globais comuns de segurana humana e desenvolvimento humano. Uma forma de lidar com a situao da desterritorializao da poltica na posio adotada no texto de Papisca, a de voltar a se estabelecer um conceito de cidadania desde baixo, ou seja, partindo das comunidades polticas at as instituies governamentais (at porque estas devem ser consideradas enquanto seu propsito de legitimidade democrtica, antes de fontes de autoridade, poder e capacidades). Quando se consideram os conflitos que tm incio por problemas associados a questes tnicas, por exemplo, em que a reivindicao por direitos iguais aos dos nacionais, esse conceito ascendente se revela ainda mais urgente. Que est a ocorrer uma maior participao de atores no cenrio internacional, isso certo. Agora, coloca-se tambm a questo de sua legitimidade para atuarem. Por exemplo: os governos locais tm o direito para atuarem no sistema das relaes internacionais em assuntos dramticos como os de paz e segurana ? Afinal, esses temas tradicionalmente pertencem poltica exterior dos Estados nacionais. Papisca responde positivamente questo, com os seguintes argumentos: Primeiramente, o campo legal experimentou uma mutao gentica. O reconhecimento legal internacional dos direitos humanos mudou a fora impulsionadora, o raciocnio do Direito Internacional, de estadocentrista a humanocentrista. Isto tem muitas implicaes; Com a Carta da ONU e a Declarao Universal dos Direitos Humanos, a base lgica constitucional se estendeu a um nvel mundial, ultrapassando as fronteiras da soberania estatal. Pela primeira vez na histria da humanidade, o ser humano, a pessoa, reconhecido como sujeito, no como mero objeto, do Direito Internacional ; Deste modo, o raciocnio humanocentrista se refora constantemente no novo Direito Internacional, desenvolvendo um conjunto coerente de princpios e normas, como a universalidade dos direitos humanos, sua interdependncia e indivisibilidade, o afastamento da guerra, a proibio do uso da fora para solucionar disputas internacionais, o Estado de Direito, a universalidade da justia
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penal internacional, a responsabilidade pessoal por crimes de guerra, os crimes contra a humanidade e o genocdio. Portanto, e ainda nas palavras do autor, quando um sistema legal se fundamenta nos direitos humanos, entra em uma nova fase de amadurecimento humanocentrista. Estamos indo para alm da fase de relaes internacionais enquanto sistema primrio. J no estamos na era westfaliana, a primeira que se fundamentou formalmente na soberania baseada na nao. O respeito aos direitos humanos passa a ser uma exigncia da vida diria das pessoas, no plano interno dos Estados, nas cidades, comunidades, onde elas habitam. Isso leva a uma desterritorializao da poltica, por consequncia, j que essas pautas rotineiras esto a exigir garantias de proteo que surgiram a partir do plano internacional. Outro fator a ser considerado quanto desterritorializao, o de que a evoluo poltica e legal se pe contra uma gesto exclusiva dos Estados que, frequentemente, abusa em nome de princpios de integridade territorial e interesse nacional. Segundo Papisca, a opo racional, sensata e legal que os governos locais aproveitem as oportunidades cada vez maiores de desenvolver uma identidade prpria, um espao urbano dedicado prtica da incluso e da paz positiva, e que deem uma evidncia internacional a isso. Nesta perspectiva de Estados sustentveis, a cidade pode exigir verdadeiramente um reconhecimento legal do papel que desempenham nos processos de tomada de decises de governo global, tanto em nvel regional quanto mundial. So identificveis trs tipos de funes dos governos locais dentro de um sistema poltico internacional: 1. 2. 3. Participao em programas de organizaes internacionais; Representao formal na tomada de decises e, portanto, no funcionamento das organizaes internacionais; Gesto autnoma dos programas atravs de suas estruturas de associao.
A participao em programas de organizaes internacionais pode ocorrer de diferentes maneiras. Na opinio de Papisca, o programa internacional dos governos locais pode se dividir em duas partes: uma relacionada com a cooperao internacional (desde programas de cidades-irms at programas mais sofisticados de cooperao ao desenvolvimento, proteo ambiental e gesto conjunta de elementos do patrimnio da humanidade); e a outra se ocupa de tarefas extraordinrias, como a consolidao da paz e a ajuda humanitria.
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A questo da participao dos governos locais na esfera internacional fica ainda mais relevante em se tratando da garantia ou implementao dos direitos sociais, ou buscando o desenvolvimento econmico-social. Mas, certo que dentro de todas as atividades de utilidade pblica internacional, vital cumprir com os princpios e as normas do Direito Internacional, em particular com os princpios de valores do sistema global. Formam parte integral de uma estratgia coerente e exaustiva para criar uma ordem mundial mais pacfica, democrtica e justa. Portanto, espervel que as aes internacionais dos governos locais respeitem os direitos humanos, que o prprio governo paute-se de modo democrtico, representativo e eficiente. O desenvolvimento institucional, nesse sentido, tanto melhor quanto melhor for tambm a participao da sociedade civil. Deve ser buscado o respeito aos direitos civis e polticos, mas tambm aos direitos econmicos, sociais e culturais, cidadania ativa e organizao de representaes da sociedade civil. De acordo com Papisca o novo Direito est pondo abaixo a barreira da soberania do Estado que, durante sculos, monopolizou a vida humana, a personalidade jurdica internacional, o uso da fora e a cidadania. O reposicionamento desta fronteira do Direito Universal, naturalmente, est perturbando a muitos polticos. Do ponto de vista ontolgico, h uma profunda imbricao entre direitos humanos e democracia: o poder corresponde ao povo, porque o povo soberano, e soberano porque cada um de seus membros tem direitos inerentes.... O mundo atual, das organizaes da sociedade civil e dos movimentos sociais, assim como dos governos locais que atuam nas fronteiras estatais e para alm, demonstra que os papis cvicos e polticos, a cidadania ativa, j no esto limitados ao espao intraestatal e que a geometria da democracia est se estendendo e crescendo no espao mundial. O sistema interestatal tradicional sempre foi um clube exclusivo dos governantes para os governantes. Agora so os cidados, especialmente por intermdio de suas organizaes e movimentos transnacionais, os que exigem um papel legtimo e demonstram sua visibilidade no espao constitucional do mundo. A democratizao das instituies e polticas internacionais no verdadeiro sentido da democracia isto no significa um pas, um voto (uma tradio de procedimento do antigo princpio da igualdade soberana dos Estados), mas uma legitimidade mais direta dos organismos multilaterais relevantes e uma participao poltica mais efetiva em seu funcionamento converteu-se na nova fronteira de qualquer progresso significativo humanocentrista
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e pacfico do governo. A defesa de uma democracia internacional-transnacional j est pondo em prtica a nova cidadania. Esse novo conceito de cidadania implica em profundas transformaes, em todos os nveis. Afinal, os direitos humanos so os direitos de cada ser humano, e tm de ser assim considerados no plano internacional. Isso se desdobra em um grande desafio, que o de propiciar condies para que sejam implantadas polticas sociais adequadas, nos nveis local, nacional e internacional, para que se respeitem os direitos. Esse um marco na arquitetura de governo de mltiplos nveis e uma nova fronteira para a proteo humana e progresso da democracia. De acordo com a primeira afirmao do texto da Declarao Universal, de que o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da famlia humana e de seus direitos iguais e inalienveis o fundamento da liberdade, da justia e da paz no mundo, e complementando com a observao de Papisca de que o respeito da dignidade humana e dos direitos humanos deve ser garantido a partir de onde vivem as pessoas, a cidade que proporciona oportunidades iguais a todos os que vivem nela, a cidade inclusiva, a base (de trabalho) de uma ordem mundial pacfica e justa. uma cidade assim, em particular mediante o dilogo intercultural, a dinmica evolutiva das identidades avanar em uma direo universalista, transterritorial e metaterritorial, e transcultural; percebe-se, pois, que a cidade ganha em relevncia no cenrio intercultural necessrio, na incluso democrtica, podendo em muito contribuir para a revitalizao da esfera pblica. E, num cenrio de desterritorializao, a contrapartida necessria para essa maior insero no cenrio poltico, o das responsabilidades, o que inclui a responsabilidade de proteo. Sendo um novo ator internacional relevante, a cidade deve tambm desempenhar esse papel de um garantidor da paz e dos direitos humanos, j que no se pode considerar que temticas to importantes para cada ser humano isoladamente considerado, sejam exclusivas dos Estados, at porque estes so invariavelmente os que mais colocam em ameaa a paz e a segurana, alm de serem os maiores violadores dos direitos humanos. A percepo de segurana, nesse sentido, amplia-se de uma viso limitada, atrelada exclusivamente aos Estados nacionais, para uma mais ampla, associada aos direitos das pessoas e ao papel dos novos atores, com destaque tambm para os governos locais, afinal, nas cidades em que as pessoas tm a sua vida diria. Assim, como observa Papisca, a responsabilidade de proteger a vida dos seres humanos e as comunidades humanas no corresponde unicamente aos
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Estados, mas tambm aos governos locais. Os Estados, portanto, no devem minar as iniciativas internacionais dos governos locais que cumpram esse princpio legal-moral, especialmente onde a vida e a paz estejam ameaadas. Portanto, a diplomacia das cidades apoia a eficcia do Direito Internacional, comprometendo-se com o direito paz, aos direitos humanos, sendo aliada natural das instituies internacionais que se engajam em torno dessas agendas. Nesse sentido, as cidades podem dar uma valiosa contribuio para o apoio pacfico em regies conflitivas, reforando a segurana no sistema internacional. certo que a amplitude das possibilidades para a atuao da diplomacia das cidades extensa no que tange consolidao da paz e direitos humanos, o que afigura como altamente recomendvel a leitura dos captulos da obra que motivou a elaborao do presente paper.
Referncia
MUSCH, A. et al. (Eds). Diplomacia de las ciudades: el papel de los gobiernos locales en la prevencin de conflictos, la consolidacin de la paz y la reconstruccin post conflicto. La Haya: VNG International ; The Hague: United Cities and Local Governments, 2008.
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A conveno para a preveno e represso do crime de genocdio (1948)1
Janine Pacheco Souza2

Introduo
O genocdio um flagelo presente h muito na histria humana. Os casos

e nmeros de mortos so atemorizantes, demonstrando a necessidade de combate brutalidade de tal crime. Diversos casos de genocdio podem ser identificados antes de Cristo, como a destruio de Samaria ; a destruio de Jerusalm por Nabucodonosor; as matanas e escravizao de hebreus e samaritanos por Alexandre, o Grande ; e a helenizao dos judeus por Antoco IV Epifnio. Depois de Cristo, pode-se destacar a destruio de templo de Davi e do templo de Salomo, por Vespasiano, Tito e Adriano ; as Cruzadas; o martirologio cristo em Roma de Nero a Constantino ; os cagots nos Pirineus; o extermnio dos anabatistas; a Noite de So Bartolomeu; a colonizao da Amrica, da frica e da sia ; as atrocidades dos boxers chineses contra os compatriotas cristos e os repetidos massacres contra os armnios. Casos mais recentes tambm devem ser destacados, como o Holocausto, o genocdio no Camboja, os curdos no Iraque, as mortes na antiga Iugoslvia e os tutsis em Ruanda. Cristos e judeus, catlicos e protestantes, brancos e negros, amarelos e vermelhos, cidados de diferentes naes, todos sofreram alguma vez, em maior ou
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Paper apresentado no II Seminrio de Relaes Internacionais e Direitos Humanos, Marlia, 2010. Graduanda do 4 Ano de Relaes Internacionais Unesp Campus de Marlia.
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menor grau, este tipo de barbrie ou fizeram padecer ao prximo [...] (LAPLAZA, 1953, p. 34, traduo nossa).3 Porm, o termo genocdio recente, foi criado em 1944 pelo jurista e fillogo polons Raphael Lemkin4. Foi tambm esse jurista, sob a influncia das barbaridades nazistas da Segunda Guerra Mundial (1939 1945), que tomou como batalha pessoal a busca de tornar o genocdio como crime internacional. A Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio foi criada em 1948 com o intuito de condenar o genocdio e evitar que a repetio do crime. Porm, como todo documento, a Conveno possui falhas, muitas das quais decorrentes do contexto em que foi criada e que sero apresentadas em outra sesso. Decorridos quase 60 anos de sua entrada em vigor , em 1952, pode-se fazer um breve balano de suas conquistas e efetividade para a preveno e punio do crime de genocdio. Portanto, este artigo no pretende esgotar o tema, mas apresentar algumas das principais crticas feitas Conveno de 1948 e o legado da mesma. Para isso, o texto encontra-se divido em quatro partes: primeiramente, encontra-se uma sntese da criao do termo genocdio, seguido por um breve histrico e anlise do texto da Conveno ; ento so feitos comentrios sobre a criao do Tribunal Penal Internacional ( TPI), para enfim, chegar-se s consideraes finais sobre o tema analisado.
1 Criao do termo genocdio O termo surgiu em 1944, no livro de Raphael Lemkin Axis Rule in Occupied Europe: Laws of Occupation - Analysis of Government - Proposals for Redress.5 O autor dedica o nono captulo do livro, intitulado Genocdio, para argumentar sobre a necessidade da criao de um termo que denominasse um novo conceito de destruio de uma nao ou grupo tnico. Esse termo foi o neologismo fruto da unio da palavra grega genos indicando raa ou tribo - com o sufixo latino cide indicando ato ou efeito de assassinar.
Cristianos y judos, catlicos y protestantes, blancos y negros, amarillos y cobrizos, ciudadanos de distintas naciones, todos han sufrido alguna vez en mayor o menor grado, esta especie de barbarie o la hicieron padecer al prjimo [....] 4 Raphael Lemkin nasceu em 24 de junho de 1901, na Polnia. Seu primeiro emprego foi como secretrio do Tribunal de Apelaes, em Varsvia. Rapidamente se tornou procurador da cidade em 1925. Em 1929 atuou como Secretrio da Comisso das Leis da Repblica da Polnia. E foi exercendo essa funo, que ele representou a Polnia na Quinta Conferncia Internacional para a Unicao do Direito Penal, realizada em Madrid em 1933. Em 1935, saiu do servio pblico e voltou a exercer advocacia privada em Varsvia. Em abril de 1941, Raphael Lemkin se mudou para os Estados Unidos, onde comeou a lecionar na Universidade de Duke. Em 1942, foi contratado como consultor-chefe pelo Conselho de Economia de Guerra e pela Administrao da Economia Externa em Washington, e, em 1944, como especialista em Direito Internacional pelo departamento de Guerra dos Estados Unidos. Disponvel em: <http://www.ihr. org/jhr/v02/v02p-19_Martin.html> Acesso em: 14 fev. 2010. 5 LEMKIN, Raphael. Axis rule in occupied Europe: laws of occupation - analysis of government - proposals for redress. Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 1944.
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Lemkin foi fortemente influenciado pelo Holocausto, que fez parte de seu drama pessoal. Ao menos 49 familiares seus foram mortos durante o genocdio judeu. Ainda, um comentrio feito por Winston Churchill em uma entrevista sobre a violncia da Segunda Guerra Mundial incentivou a busca da palavra. Churchill apontou: Ns estamos presenciando um crime sem nome. 6 (POWER , 2004). Mesmo se tratando de um crime antigo, o genocdio no era um crime legalmente definido com uma regulamentao para puni-lo, sendo designado muitas vezes como desnacionalizao ou assassinato em massa. Para o jurista criador do termo genocdio, esses termos genricos eram inadequados por no serem capazes de conotar a destruio da estrutura biolgica dos grupos atacados ou a destruio de um determinado modelo pela substituio do modelo do opressor. Ainda, os termos implicariam mais uma retirada da cidadania dos grupos atacados: [...] Lemkin no pretende assinalar um novo fenmeno, mas antes estigmatizar uma prtica sofrida pela humanidade, designando-a como um crime em virtude do direito internacional. (BRUNETEAU, 2004, p. 14). Lemkin considera que o genocdio no implicaria necessariamente a destruio imediata de um grupo, mas um plano que intente a destruio dos fundamentos da vida do grupo para a destruio deste. Esses fundamentos poderiam ser as instituies polticas, sociais, a religio, a lngua, a cultura, entre outros. Ele ainda aponta a existncia de duas fases do genocdio: a primeira seria a destruio da matriz de grupo nacional oprimido e a segunda seria a imposio do modelo nacional do opressor para a populao oprimida que permitida a permanecer no territrio (LEMKIN, 1944).
Para Lemkin, o genocdio era inicialmente constitudo por uma multiplicidade de aces que visavam destruir as bases de sobrevivncia de um grupo enquanto tal. Era uma sntese dos diferentes atos de perseguio e de destruio. (BRUNETEAU, 2004, p. 13).
A criao e utilizao do termo genocdio foram contestadas, e as maiores crticas ocorreram por razes etimolgicas. Alguns estudiosos no aprovaram o hibridismo do grego com o latim e defendiam ser mais adequado o termo genicidio, pelo genitivo genos formar geni em correspondncia a homicdio ou infanticdio e outros defendem ser mais apropriado o termo genticidio, por derivar de gens (raa, povo) e de seu genitivo plural genti ser mais adequado por indicar a pluralidade de pessoas vinculadas. (LAPLAZA, 1953). Apesar das crticas, o termo de Lemkin foi mais aceito e utilizado, sendo codificado pelo direito internacional.
Churchill proferiu o discurso em agosto de 1941 e teve transmisso ao vivo pela BBC: We are in the presence of a crime without a name. (POWER, 2004, p. 54).
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Aps a criao do termo, Lemkin dedicou-se a que o genocdio fosse reconhecido como crime internacional, isso se deu atravs de discursos em conferncias, procura por adeptos para sua causa e lobby no Congresso dos Estados Unidos. Raphael Lemkin propagandeou vigorosa e incessantemente pela incorporao do crime no Direito Internacional na recente Organizao das Naes Unidas (ONU). A proposta do autor era de internacionalizao dos crimes, ou seja, o agressor poderia ser punido em seu prprio Estado, ou no do agredido ou em qualquer outro Estado signatrio se apreendido nele. Em outubro de 1945, na terceira acusao dos indiciados de Nuremberg, o termo genocdio teve sua primeira meno oficial em um contexto jurdico internacional. E em 11 de dezembro de 1946, a Assemblia Geral da ONU aprovou por unanimidade uma resoluo que condenava o genocdio e incumbia um comit para redigir um tratado que proibisse o crime. Lemkin ajudou na preparao do rascunho da Conveno do Genocdio da ONU, mas quando o processo se tornou oficial, ele se retirou para observar de fora e pressionar os delegados a votarem a favor da conveno.
2 Conveno para a preveno e represso do crime de genocdio 2.1 Antecedentes da conveno Durante o sculo XX, a humanidade presenciou um dos perodos mais brutais da histria mundial: as duas Grandes Guerras, denominadas por Hobsbawm (1995) como a guerra total: Ambas foram episdios de carnificina sem paralelos, deixando atrs as imagens de pesadelo tecnolgico que rondaram as noites e dias da gerao seguinte [...]. (HOBSBAWM, 1995, p. 59). No existem nmeros oficiais para as perdas humanas das guerras, mas chega-se a falar em nmeros superiores a 50 milhes de mortos, dentre os quais cerca seis milhes foram resultado da poltica genocida nazista. Entretanto, apenas nmeros no so capazes de revelar a crueldade do ocorrido: De qualquer modo, que significa exatido estatstica com ordens de grandeza to astronmica ? (HOBSBAWM, 1995, p. 50). O final da Segunda Guerra Mundial representou tentativas da sociedade internacional de punir as atrocidades e impedir que acontecessem novamente. Assim, foram criados o Tribunal Militar de Nuremberg (1945) e o Tribunal Militar Internacional para o Extremo Oriente (1946) para a punio ; e a Declarao Universal dos Direitos Humanos7 e a Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio, ambas em 1948 para a preveno dos crimes contra o homem:
A Declarao Universal dos Direitos Humanos foi adotada e proclamada pela resoluo 217 A (III) da Assemblia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948. Disponvel em: http://daccess-dds-ny. un.org/doc/resolution/gen/NR0/043/88/IMG/NR004388.pdf?OpenElement> Acesso em: 27 maio 2010.
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A incidncia de mecanismos jurdicos de proteo de minorias tnicas, religiosas ou ling sticas est, portanto, nessa linha progressiva de surgimento dos direitos humanos em nvel internacional, diretamente associada s duas grandes guerras, surgindo nitidamente ao trmino da segunda. (CNEDO, 1998, p. 39).
Os julgamentos do Tribunal de Nuremberg ocorreram de 20 de novembro de 1945 a 21 de outubro de 1946, julgando crimes de guerra, contra a paz e contra a humanidade cometidos pelos derrotados da Segunda Guerra. O Tribunal Militar Internacional para o Extremo Oriente seguiu a mesma linha de Nuremberg para julgar as atrocidades japonesas. Apesar das crticas, principalmente em relao composio dos tribunais serem de vencedores da guerra, influncia da poltica nos julgamentos, s tentativas de punir pessoas jurdicas e quebra do princpio da legalidade8; esses tribunais representaram uma evoluo no direito internacional: A grande contribuio do Tribunal de Nuremberg foi, sem dvida, implementar a idia [...] da responsabilidade penal dos indivduos no plano internacional. (CANDO, 1998, p. 63). Dessa forma, os tribunais contriburam para a realizao da Conveno do Genocdio to buscada e aclamada por Lemkin:
A Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio, de 1948, pode ser considerada o primeiro esforo de traduzir juridicamente, em documento escrito, dotado de legitimidade internacional, aqueles princpios (ou parte deles) j estabelecidos em Nuremberg, mas necessitados depois das inmeras crticas ao Tribunal - de corporificao em instrumento jurdico que consolidasse a idia da responsabilidade penal individual internacional e sinalizasse com claridade a repulsa universal por aquilo que havia se tornado o mais terrvel subproduto da Segunda Guerra Mundial. (CANDO, 1998, p. 80).
Atravs dessa, pode-se depreender a grande influncia do contexto daquele momento para a criao da para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio. A busca de punio e o trauma das atrocidades da poca incentivaram a criao da Conveno, o primeiro tratado de direitos humanos da ONU.
2.2 Redao e texto da Conveno Em 11 de dezembro de 1946, Cuba, ndia e Panam apresentaram um projeto de resoluo na primeira sesso da Assemblia Geral da ONU com o objetivo de declarar que o genocdio poderia ocorrer tanto em tempos de paz, como nos de guerra
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A quebra do princpio da legalidade est relacionada com a criao da categoria de crimes contra a humanidade. De acordo com o princpio nullum crimen nulla poena sine lege - no haver crime sem lei escrita e pena para ele os rus no poderiam ser acusados por crime contra humanidade, visto que esta categoria de crime foi criada pelo prprio Tribunal de Nuremberg. Ver: LAPLAZA, 1953.
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e que se tratava de um crime de jurisdio universal. A resoluo 96 (I)9 foi aprovada por unanimidade e incumbiu um comit para preparar a Conveno. A aprovao da resoluo refletia o momento em que a sociedade internacional tinha um acesso maior s atrocidades cometidas por Hitler durante o Holocausto:
Confrontada com o inusitado da barbrie nazista, a comunidade internacional se disps a instrumentalizar mecanismos jurdicos com vistas a fazer valer com mais efetividade [...] um sistema de punio que pudesse transcender os sistemas penais internos dos Estados e que deixasse manifesto o repdio universal s praticas de extermnio de grupos raciais, tnicos, nacionais ou religiosos. Da o surgimento da Conveno de 1948. (CANDO, 1998, p. 84-85).
O projeto foi elaborado em trs estgios: primeiramente, o texto do projeto foi redigido pelo Secretariado da ONU, com assistncia dos especialistas Raphael Lemkin, Vespasian Pella10 e Henri Donnedieu de Vabres11; em seguida, um comit ad hoc sob autoridade do Conselho Econmico e Social avaliou o texto do Secretariado ; e finalmente, o texto revisado pelo comit foi utilizado como base para negociaes na Assemblia Geral, em 1948. (SCHABAS, 2008). Assim, a resoluo 260 A (III)12 da Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio foi aprovada por 55 votos, dos 61 participantes (POWER , 2004). A conveno composta por 19 artigos e adotou como lnguas oficiais o ingls, o chins, o espanhol, o francs e o russo. O prembulo declara que o genocdio um crime de direito dos povos e coloca a cooperao internacional como necessria para libertar a humanidade de um flagelo to odioso. Em seu primeiro artigo coloca que os Estados contratantes se comprometem a prevenir e a punir o crime de genocdio, que pode ocorrer em tempos de paz ou de guerra.
Resoluo 96 (I) The crime of genocide est disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-ddsny.un.org/doc/resolution/gen/nr0/033/47/img/nr003347.pdf?OpenElement>. Acesso em: 18 maio 2010. 10 Vespasian Pella foi representante da Romnia para a Liga das Naes, Vice-Pre!edinte al Asocia"iei Interna"ionale de Drept penal (1924-1vice-presidente da Associao Internacional de Direito Penal (19241939), presidente Pre!edinte al Comisiunii Juridice !i Constitu"ionale a Adun#rii Societ#"ii Na"iunilor (193da Associao Internacional de Direito Penal (1946-1952), Expert !i consultant juridic n dreptul interna"ional penal al ONU (1948-1952).especialista e consultor jurdico da ONU para o direito penal internacional (1948-1952). Tambm foiProfesor agregat (1921-1924) !i profesor titular (1924-1935) la catedra de Drept penal !i procedur# penal# din cadrul Universit#"ii Ia!i. professor (1924-1935) no Departamento de Direito Penal e Processo Penal na Universidade de Iasi e Profesor la catedra de Drept penal !i procedur# penal# a Universit#"ii din Bucure!ti (1935-1948)da Universidade de Bucareste (19351948) e Profesor invitat la Institutul de nalte Studii interna"ionale din Paris (1928), Institutul Universit#"ii de nalte Studii Interna"ionale din Geneva (1929), Academia de Drept interna"ional de la Haga (1926-1939). professor visitante do Instituto de Estudos Internacionais, em Paris (1928), do Instituto Universitrio de Estudos Internacionais de Genebra (1929), e da Academia de Direito Internacional de Haia (1926-1939). Disponvel em: <http://150.uaic.ro/personalitati/drept/vespasian-v-pella/>. Acesso em 16 de mai. 2010. 11 Henri Donnedieu de Vabres foi juiz no Tribunal de Nuremberg pela Frana, lutou por uma Corte Internacional de Justia enquanto era professor de Direito Penal na Universidade de Paris. Disponvel em: <http://www.biographie.net/Henri-Donnedieu-de-Vabres> Acesso em: 16 maio 2010. 12 Resoluo 260 A (III) est disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ resolution/gen/nr0/044/31/img/nr004431.pdf?OpenElement>. Acesso em: 18 maio 2010.
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J o segundo artigo define que so considerados como genocdio os atos cometidos com a inteno de destruir, no todo ou em parte, um grupo nacional, tnico, racial ou religioso. Os atos enumerados so: a) Assassinato de membros do grupo ; b) Atentado grave integridade fsica e mental de membros do grupo ; c) Submisso deliberada do grupo a condies de existncia que acarretaro a sua destruio fsica, total ou parcial ; d) Medidas destinadas a impedir os nascimentos no seio do grupo ; e) Transferncia forada das crianas do grupo para outro grupo. O terceiro artigo coloca como passveis de punio o genocdio, o acordo com vista a comet-lo, o incitamento direto e pblico ao crime, a tentativa de comet-lo e a cumplicidade. O artigo IV aponta que qualquer pessoa pode ser punida pelo crime, eliminando justificativas que retirassem a gravidade e a possibilidade de indivduos imunes punio. O quinto artigo coloca a obrigatoriedade das partes contratantes de adotar as medidas legislativas necessrias para assegurar a aplicao das disposies da Conveno e a prever sanes penais eficazes para os responsabilizados pelo crime de genocdio. O VI artigo coloca que os julgamentos de genocdio deveriam ocorrer em tribunais competentes do Estado em cujo territrio o ato foi cometido ou pelo tribunal criminal internacional que tiver competncia quanto s Partes Contratantes que tenham reconhecido a sua jurisdio. A idia da jurisdio universal que havia no projeto inicial e nas idias de Lemkin foi rejeitada na Conveno. J, o VII desconsidera genocdio como crime poltico, com fim de negar a possibilidade de extradio. O oitavo artigo aponta que os rgos competentes da ONU podem ser recorridos pelos Estados contratantes em caso de genocdio, para que aqueles tomem as aes cabveis. O nono artigo referente submisso Corte Internacional de Justia em casos de diferendos entre os contratantes em relao interpretao, aplicao ou execuo da Conveno. Os demais artigos discorrem acerca dos contedos formais, como as lnguas, o nmero de ratificaes necessrias e a denncia. importante destacar que a Conveno no comenta a possibilidade de reservas, tendo em vista que muitas foram feitas. As reservas so destinadas em sua maioria aos artigos IX e XII. Como j apontado, o nono artigo referente submisso Corte Internacional de Justia, j o XII determina que os Estados-membros podem, em qualquer momento e por notificao dirigida ao Secretrio-Geral da ONU, estender a aplicao da Conveno a territrios cujas relaes exteriores assumam. tambm interessante destacar as posies de alguns Estados em relao ao XI, que visto como de natureza discriminatria, ao excluir Estados da possibilidade de adeso, visto que se coloca aberta aos membros da ONU e a no-membros sob convite.13
13 As declaraes e reservas Conveno esto disponveis no site das Naes Unidas: <http://treaties. un.org/doc/Publication/mtdsg/Volume%20I/Chapter%20IV/IV-1.en.pdf>. Acesso em: 17 mar. 2010.
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Ainda relevante apontar que a Conveno foi considerada como uma norma imperativa de Direito Internacional, de observncia geral e obrigatria para todos os Estados, ou seja, uma norma cogente. As normas cogentes requerem obrigaes erga omnes14 que so obrigaes impostas a todos os sujeitos de direito internacional. 2.3 Crticas Conveno Apesar de todos os avanos da Conveno e de sua inegvel importncia humanidade em geral, e ao Direito Internacional, em particular, seu texto possui lacunas, muitas das quais se fizeram necessrias para que pudesse ser aprovada e ratificada pelos pases. Assim, o conceito de genocdio da Conveno excluiu o genocdio poltico e cultural. Alegou-se que a definio de grupo cultural vaga e tambm permitiria a interveno na soberania estatal. A Conveno no menciona tambm grupos polticos, devido s grandes divergncias e a busca pelo consenso. Os contrrios afirmavam que grupos polticos no apresentam caractersticas estveis, sendo perigoso admiti-los pela possibilidade de intromisso em assuntos internos dos Estados, entre outros. Cando, por sua vez, contesta a excluso dos grupos polticos por permitir que o Estado utilize a desculpa de que ataques contra grupos tnicos ou religiosos ocorrem por motivos polticos. (CANDO, 1998). Grande parte das crticas se refere ao escopo limitado da Conveno: Foi realmente mais um caso de frustrao com a falta de capacidade do direito internacional em lidar com as atrocidades em massa. (SCHABAS, 2008, p. 4, traduo nossa).15 Cnedo destaca o receio dos Estados de infraes contra sua soberania como principal motivo das falhas da Conveno: A principal razo de sua ineficcia pode ser encontrada nos ainda bastante fortes e influentes princpios da soberania absoluta dos Estados e da no-interveno. (CANDO, 1998, p. 147). O no estabelecimento da jurisdio internacional para o julgamento do crime de genocdio visto por Fragoso (1973) como o mais grave defeito da Conveno.
14 As obrigaes erga omnes foram reguladas pelo Instituto de direito internacional na sesso de Cracvia, em 2005. Resoluo: Les Obligations Erga Omnes en Droit International. Sesso de Cracvia, 2005. Disponvel em: <http://www.idi-iil.org/idiF/resolutionsF/2005_kra_01_fr.pdf>. Acesso em: 25 maio 2010.
So denidas como: (a) obrigao decorrente do direito internacional geral, em relao qual o estado, em qualquer circunstncia, tem a obrigao de observar, quanto comunidade internacional, com base em valores comuns e no prprio interesse do estado, que tal obrigao seja respeitada, de maneira que a sua violao autoriza todos os estados a reagirem contra a referida violao; ou (b) obrigao decorrente de tratado multilateral, em relao qual o estado-parte nesse tratado tem a obrigao de observar, em qualquer circunstncia, em relao a todos os estados partes do tratado, em razo de valores comuns e do interesse de todos, que e tal obrigao seja respeitada, de tal modo que sua violao autoriza todos os estados a reagirem (ACCIOLY; SILVA; CASELLA, 2009, p. 33). 15 This was really more a case of frustration with the inadequate reach of international law in dealing with mass atrocities.
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Para ele, sem a criao de um tribunal internacional permanente a punio seria sempre quimrica. Laplaza (1953) tambm v de forma negativa delegar a punio e julgamento aos direitos nacionais, defendendo a necessidade de que a lei internacional precisa da descrio dos delitos e a advertncia das penas. A obrigatoriedade de ao dos membros da Conveno em um caso de genocdio tambm no foi garantida. Como aponta Power (2004), os Estados passaram a evitar utilizao do termo, que passou a ser designado como palavra com g com o objetivo de impedir o imperativo de agir. Ainda, existe a crtica referente punio apenas de pessoas fsicas: Isso significa, portanto, que no se admite a responsabilidade de pessoa jurdica nem da entidade estatal por este crime, o que acarreta lacunas importantes mas no acidentais no que concerne queles que podem ser punidos por terem cometido genocdio. (CAMPOS, 2007, p. 19). A falta de interesse dos Estados poderosos do Sistema Internacional de combater o crime tambm apontado como um dos motivos para a pouca eficcia da Conveno: [...] a ausncia de interesse estratgico dos pases mais poderosos torna ineficaz o carter preventivo da Conveno de 1948, assim como a possibilidade de interveno baseada somente em critrios morais. (CAMPOS, 2008, p. 24). A crtica em razo da ausncia de um mecanismo de monitoramento comeou a serresolvida a partir de 2004com a criao do cargo de Conselheiro Especial do Secretrio-Geral sobre a Preveno do Genocdio na ONU, que foi ocupado pelo argentino Juan Mndez16 at 2007 e atualmente pertence ao sudans Francis Deng.17As responsabilidades do conselheiro foram determinadas em uma carta18 do Secretrio Geral ao Conselho de Segurana e englobam a coleta de informaes existentes sobre violaes macias dos direitos humanos e lei internacional humanitria sobre origem
Juan Mndez dedicou sua carreira jurdica na defesa dos direitos humanos. Durante a ditadura militar argentina foi preso e submetido tortura e de deteno administrativa de um ano e meio, por colocar-se em prol de prisioneiros polticos. Em 1994, tornou-se Conselheiro Geral da Human Rights Watch, com funes de nvel mundial de apoio misso da organizao, incluindo a responsabilidade da resoluo de litgios da organizao e as atividades de normalizao. De 1996 a 1999, foi o Diretor Executivo do Instituto Interamericano de Direitos Humanos, na Costa Rica. Entre outubro de 1999 e maio de 2004, foi professor de Direito e diretor do Centro para os Direitos Civis e Humanos da Universidade de Notre Dame, Indiana. Entre 2000 e 2003 foi membro da Comisso Inter-Americana de Direitos Humanos da Organizao dos Estados Americanos, sendo presidente em 2002. Lecionou na Georgetown LawSchool e na Johns Hopkins School of Advanced International Studies, e ensina regularmente no programa do Mestre em Oxford International Human Rights Law no Reino Unido. Disponvel em: < http://www.un.org/News/ Press/docs/2004/sga880.doc.htm>. Acesso em 18 de maio 2010. 17 Francis Deng atuou como diretor do Projeto de Apoio Paz no Sudo de 2006 a 2007. Ele tambm trabalhou no Centro de Estudos Internacionais do Instituto de Tecnologia de Massachusetts (MIT) e foi professor de Pesquisa de Poltica Internacional, Direito e Sociedade da Universidade Johns Hopkins Paul H. Nitze School of Advanced International Studies. Deng foi diretor de Direitos Humanos no Secretariado da ONU de 1967 e 1972 e foi embaixador do Sudo para o Canad, Dinamarca, Finlndia, Noruega, Sucia e Estados Unidos. Ele tambm serviu como ministro de Estado sudans dos Negcios Estrangeiros. Disponvel em: <http://www.un.org/preventgenocide/adviser/sa.shtml>. Acesso em: 18 maio 2010. 18 Letter dated 12 July 2004 from the Secretary-General addressed to the President of the Security Council. Disponvel em: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/undoc/gen/n04/424/63/PDF/N0442463. pdf?OpenElement>. Acesso em: 18 maio 2010.
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tnica e racial, agir como um mecanismo de aviso prvio ao Secretrio Geral e, atravs do Conselho de Segurana, chamar a ateno para as situaes que podem resultar em genocdio ; fazer recomendaes ao Conselho de Segurana, atravs do Secretrio-Geral, em aes para prevenir ou interromper o genocdio ; e unir-se ao sistema das Naes Unidas sobre as atividades para a preveno do genocdio. Em 2006, ainda foi criado o comit conselheiro para a preveno do genocdio pelo ento secretrio geral da ONU Kofi Annan. Esse comit tem a funo de fornecer orientao e apoio ao trabalho do Conselheiro Especial do Secretrio-Geral sobre a Preveno do Genocdio e contribuir para impedir o genocdio. Um dos pontos que foi pouco esclarecido pela Conveno e ainda gera debates em relao ao nmero de pessoas mortas para que se considere a ocorrncia de genocdio. Alguns consideram ser necessria a morte de um nmero considervel de pessoas, enquanto grande parte defende que se apenas um assassinato ocorrer visando destruio de parte ou total de um grupo pode ser considerado como genocdio. Porm, no se pode deixar de lado a dificuldade de provar a intencionalidade do crime, visto que a inteno um fator de ordem psicolgica. Tambm no ocorreu uma definio para o que poderia ser entendido pelos termos racial, tnico, nacional e religioso. (CAMPOS, 2007). Outro problema para a Conveno foi a demora na ratificao pelos EUA, apesar de terem sido um dos impulsionadores do projeto e o primeiro pas a assinar a Conveno, demoraram quarenta anos para ratific-lo. Ainda, quando ratificaram colocaram duas reservas que foram motivo de objeo de outros membros. As reservas dos EUA so responsveis por 10 das 19 objees feitas pelos membros da Conveno. A primeira reserva corresponde com as reservas da maioria dos Estados-parte em relao ao artigo IX, do tribunal internacional, j a segunda determinava que antes de os Estados Unidos poderem ser chamados perante a Corte Internacional de Justia, o presidente do pas teria de concordar com a jurisdio do tribunal. A segunda reserva permite que se os EUA tentarem acusar um pas de genocdio, o pas acusado poderia invocar a ressalva americana, seguindo a doutrina da reciprocidade (POWER , 2004). A conveno no tinha ambies de criao de um tribunal internacional em seu incio, porm na data da aprovao tambm foi adotada uma resoluo que direcionava os incios de um projeto de uma Corte Penal Internacional. (SCHABAS, 2008). Essa resoluo foi a 260 B (III)19 e coloca que a Conveno do genocdio levantou a vontade e a possibilidade de que pessoas ficassem encarregadas de analisar o crime de genocdio
19 Resoluo 260 B (III) est disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ resolution/gen/nr0/044/31/IMG/NR004431.pdf?OpenElement>. Acesso em: 18 maio 2010.
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em tribunal internacional competente. Dessa forma, convidou a Comisso de Direito Internacional (CDI) a estudar as possibilidades de uma Corte Internacional de Justia. Apesar das crticas feitas, a conveno foi proposta em um contexto de incio de Guerra Fria, sendo este um dos principais motivos para suas falhas e lacunas. Ainda assim, ela representou um marco para o histrico dos Direitos Humanos e deu incio s tentativas de estabelecimento de tribunal internacional permanente. Alm disso, foi pela Conveno que [...] o genocdio adquiriu expressamente status de infrao internacional, ou seja, de fato contrrio ao Direito Internacional e que, por ferir bruscamente o interesse protegido dos Estados pertencentes comunidade internacional, lhe atribudo carter criminal. (CAMPOS, 2006, p. 31).
3 Tribunal Penal Internacional As tentativas de criao do Tribunal Penal Internacional ( TPI) so antigas, como j apontado anteriormente. Os Tribunais militares de Nuremberg e para o Extremo Oriente, bem como os tribunais ad hoc para a antiga Iugoslvia e para Ruanda foram os antecedentes para sua criao. A necessidade de uma Corte Internacional de Justia foi discutida desde 1948, como j apontado:
O Tribunal Militar Internacional e o Tribunal Militar para o Extremo Oriente alimentaram a esperana de que, no futuro, os crimes cometidos contra os direitos humanos seriam julgados em um tribunal penal permanente das Naes Unidas, livre de presses polticas, dotado de uma jurisdio definida e com base em uma legislao abarcando os crimes contra a humanidade. (MAIA, 2001, p. 50).
As concluses da Comisso de Direito Internacional (CDI) apontaram que era possvel e desejvel a criao de uma corte internacional para julgar crimes de genocdio e outros de natureza similar. Diante disso, foi preparado um anteprojeto em 1951, mas o cenrio de Guerra Fria no foi propcio para discusses desse nvel e o projeto parou por falta de consenso. Assim, as discusses permaneceram paradas at 1989, quando a Assemblia Geral da ONU solicitou CDI um resumo dos trabalhos sobre uma corte em cuja jurisdio inclusse o trfico de drogas em resposta a um requerimento de Trinidad e Tobago. Dessa forma, levantou-se novamente a questo da necessidade dessa Corte e a CDI iniciou trabalhos para viabiliz-la. Porm, o cenrio ainda era de Guerra Fria e os trabalhos no avanaram por divergncias ideolgicas. (MAIA, 2001).
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Em 22 de fevereiro de 1993, foi criado o Tribunal ad hoc para a ex-Iugoslvia pela Resoluo 808 do Conselho de Segurana da ONU20, para os crimes de violaes das leis e costumes da guerra, genocdio e crimes contra a humanidade. Em julho de 1994, foi criado o Tribunal ad hoc para Ruanda, pela resoluo 935 do Conselho de Segurana da ONU21, com estatuto adaptado do Tribunal para a ex-Iugoslvia. A criao desses dois Tribunais influenciou uma nova tentativa de criao do Tribunal Internacional, ao demonstrar a necessidade do mesmo. Assim, em 1994, a CDI encaminhou Assemblia Geral o projeto de estatuto do TPI. A Resoluo 49/5322 determinou a criao de um comit ad hoc aberto a todos os Estados-membros para encaminhar a discusso.
A criao, pelo Conselho de Segurana, de tribunais ad hoc para a ex-Iugoslvia (1993) e Ruanda (1994) acabou por demonstrar que os governos no so capazes de julgar violadores de direitos humanos. [...] At mesmo quando h vontade poltica por parte de um Estado, a instaurao dos processos criminais torna-se freqentemente uma coisa impossvel, devido ao fato de os conflitos apresentarem uma envergadura tal que ameaa interromper ou mesmo desintegrar o sistema judicial do Estado. (MAIA, 2001, p. 53).
Em 1995, com a concluso do mandato do Comit ad hoc, a Assemblia Geral convocou um Comit Preparatrio para o estabelecimento do TPI. Em 1996, a Assemblia Geral decidiu na resoluo 51/20723 que a Conferncia Diplomtica dos Plenipotencirios para a criao do Tribunal Penal Internacional deveria ser realizada em 1998, ano do aniversrio de 50 anos da Conveno para o Genocdio e da Declarao Universal dos Direitos Humanos. A resoluo 52/16024 convocou a Conferncia que aconteceu entre 15 de junho e 17 de julho em Roma. O estatuto foi aprovado e na resoluo 53/10525 da Assemblia Geral convocou-se novamente o Comit Preparatrio para elaborar os documentos adicionais previstos no estatuto:
O Estatuto do Tribunal Penal Internacional consagrou como princpio norteador do relacionamento entre as jurisdies interna e internacional o da complementaridade, ou seja, cabe aos prprios pases-membros, internamente,
20 Resoluo 808 encontra-se disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ undoc/gen/N93/098/21/IMG/N9309821.pdf?OpenElement>. Acesso em: 27 maio 2010. 21 Resoluo 935 encontra-se disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ undoc/gen/N94/273/51/PDF/N9427351.pdf?OpenElement>. Acesso em: 27 maio 2010. 22 Resoluo 49/53 encontra-se disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ undoc/gen/N95/767/77/PDF/N9576777.pdf?OpenElement>. Acesso em: 27 maio 2010. 23 Resoluo 51/207 encontra-se disponvel no site das Naes Unidas: <http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ undoc/gen/N96/766/21/PDF/N9676621.pdf?OpenElement> .Acesso em: 27 maio 2010. 24 Resoluo 52/160 encontra-se disponvel no site das Naes Unidas: < http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ undoc/gen/N98/762/49/PDF/N9876249.pdf?OpenElement>. Acesso em: 27 maio 2010. 25 Resoluo 53/105 encontra-se disponvel no site das Naes Unidas: < http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ undoc/gen/N99/762/49/PDF/N9976249.pdf?OpenElement>. Acesso em: 27 maio 2010.
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julgar os delitos definidos no Estatuto. Somente quando se verificar a falta de disposio a punir, ou quando se estabelecer um estado de absoluta incapacidade de punir, que este Tribunal poder ser acionado. (MAIA, 2001, p. 44).
O Tribunal possui como sede a cidade de Haia e apresenta jurisdio complementar s nacionais. A competncia do TPI abrange os crimes de alta gravidade, sendo estes o genocdio, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e de agresso. Ele no possui primazia de jurisdio, diferentemente dos tribunais ad hoc: Assim, o Tribunal destina-se a intervir somente nas situaes mais graves, em que se verifique a incapacidade ou falta de disposio dos Estados-parte de processar os responsveis pelos crimes previstos pelo Estatuto de Roma. (MAIA, 2001, p. 78). O Tribunal composto por 18 juzes eleitos e seus rgos so: presidncia, cmaras (de questes preliminares, de julgamento e de recurso), assemblia dos Estadosparte, registro e promotoria. O rgo de acusao no se insere no quadro administrativo comum, sendo um rgo independente que funciona junto ao TPI e no nele. No h dvidas sobre a importncia do Tribunal e a evoluo que este representou para o direito internacional:
A adoo, em 1998, do Estatuto do Tribunal Penal Internacional tem sido considerada um marco na histria da humanidade na luta contra a impunidade, pois constitui uma antiga aspirao da comunidade internacional e vem suprir uma lacuna apontada pelos estudiosos do direito internacional. (MAIA, 2001, p. 61). Sua criao constitui um avano importante, pois esta a primeira vez na histria das relaes entre Estados que se consegue obter o necessrio consenso para levar a julgamento, por uma corte internacional permanente, polticos, chefes militares e mesmo pessoas comuns pela prtica de delitos de mais alta gravidade, que at agora, salvo raras excees, tm ficado impunes, especialmente em razo do princpio da soberania. (LEWANDOWSKI, 2002, p. 187).
Porm, existem alguns pontos polmicos em relao ao TPI, como sua relao com a ONU que ficou indeterminada, estando submetida a um acordo futuro ; em relao ao Conselho de Segurana, o Tribunal Penal Internacional depende da adoo de uma resoluo pelo Conselho que permita a investigao ou incio e continuidade de um processo ; ainda, alguns autores consideram o carter complementar do TPI pode acabar sufocando a jurisdio do mesmo. Cabe tambm destacar que pases importantes no cenrio internacional ainda no fazem parte do Estatuto, como EUA, Israel, China, ndia e Rssia. Atualmente, esto sendo realizadas investigaes do TPI em: Uganda, Repblica Democrtica do Congo e Darfur, no Sudo. Tambm, no dia 31 de maro
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de 2010 foi autorizada a abertura de uma investigao da situao do Qunia. Dez mandados de priso j foram emitidos pela Corte, entre eles encontra-se o do presidente do Sudo Omar al-Bashir, por crimes contra a humanidade e de guerra.26
Consideraes finais Sem dvidas, a Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio foi extremamente importante para o desenvolvimento do Direito Internacional na conjuntura aps as Grandes Guerras. Destaca-se o fato de ter sido o primeiro tratado de direitos humanos da ONU, abrindo o caminho para outros. Ainda, importante destacar a funo desse tratado para o conceito de crime internacional. Porm, as diversas crticas destinadas a ela revelam que se trata de um tratado com falhas importantes. No podemos deixar de lado que a Conveno fez com que os pasesmembros inclussem o crime de genocdio em seus cdigos penais e o texto da Conveno funciona como base para suas leis. O Brasil ratificou a conveno em 15 de abril de 1952 e promulgou em primeiro de dezembro de 1956 a Lei n. 2.889, que define e pune o crime de genocdio. Os quase 60 anos de vigncia demonstram que a Conveno tem sido pouco eficaz, principalmente no que se refere preveno do crime, tendo em vista que diversos casos aconteceram e no foram impedidos pela sociedade internacional. A maioria dos autores destaca que a principal razo de sua ineficcia devido aos princpios da soberania absoluta dos Estados e da no-interveno, que impedem que os Estados aceitem a Conveno sem reservas e possam agir visando o bem comum da humanidade. Assim, pode-se concluir que enquanto os Estados permanecerem considerando a questo da soberania nacional como superior defesa e preservao dos direitos humanos, a efetivao da Conveno para a Preveno e Represso do Crime de Genocdio estar comprometida.
Referncias
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Informaes sobre o caso de Omar al-Bashir encontram-se disponveis em: <http://law. queensu.ca/international/globalLawProgramsAtTheIsc/courseInfo/courseOutlines/criminal2010/ iccAlBashirCaseInfoSheet.pdf>. Acesso em: 30 maio 2010.
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Conselho de direitos humanos das Naes Unidas: a trajetria dos Estados Unidos1
Hevellyn Menezes Albres2

Introduo
O Conselho de Direitos Humano das Naes Unidas (CDHNU) foi criado em Maro de 2006 a fim de substituir a Comisso de Direitos Humanos, antigo rgo subsidirio do Conselho Econmico e Social (ECOSOC). Esse foi o primeiro rgo responsvel pelos direitos humanos na ONU com o status de Conselho, diretamente ligado Assembleia Geral, o que institucionalmente representou um avano. No entanto, foram grandes as suspeitas de que, na prtica, mantivesse os mesmos problemas da antiga Comisso, dvidas que em alguma medida permanecem at hoje. Os Estados Unidos da Amrica, ator preponderante em iniciativas de direitos humanos e membro mais importante das Naes Unidas, exerceram uma interessante transio no Conselho. Apesar de manterem uma cadeira na Comisso quase ininterruptamente durante seus 60 anos de existncia, em 2006, os Estados Unidos foram votaram contra a criao do Conselho de Direitos Humanos e, dois anos depois, decretaram boicote econmico. No fim do Governo Bush (2000-2008), os americanos
1
Paper elaborado para apresentao no II Seminrio de Relaes Internacionais e Direitos Humanos da FFC Unesp - campus de Marlia. Graduanda de Relaes Internacionais da Universidade Estadual Paulista. Bolsista PIBIC. Colaboradora do INCT - INEU.
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j haviam flexibilizado essa posio, participando como observadores e em 2009, o novo presidente Barack Obama catalisou o processo de aproximao, ao lanar a candidatura dos Estados Unidos e obter uma cadeira no organismo. A fim de investigar a trajetria estadunidense, dividimos esse artigo em dois grandes blocos, o primeiro referente ao Conselho de Direitos Humanos e o segundo, poltica externa americana para os direitos humanos. Discutiremos primeiramente sobre o contexto de criao do Conselho - ps-Guerra Fria e processo de reforma onusiana, luz do debate neo-institucionalista/neo-realista das Relaes Internacionais. Levando em conta tal conjuntura, abordaremos o processo de substituio da Comisso pelo Conselho, apontando as principais discusses postas. A seguir, daremos uma breve explanao sobre os principais atores e paradoxos da poltica externa americana que viabilize melhor entendimento da formulao das polticas para o Conselho. Por fim, daremos enfoque ao posicionamento dos Estados Unidos em relao ao Conselho, assinalando as sucessivas posies adotadas de 2005 a 2009.
CDHNU: contexto e debate A criao do Conselho se insere no quadro de reformas da Organizao das Naes Unidas (ONU), caracterizadas pelos esforos em democratizar das Organizaes Internacionais (OIs) e reavaliar o papel dos Estados no ps-Guerra Fria. Esse reordenamento teria como caracterstica bsica o fim do sistema bipolar, em virtude do desmantelamento da UR SS (Unio das Repblicas Socialistas Soviticas) e no substituio por outra potncia que rivalizasse com os Estados Unidos. Na nova configurao que est sendo produzida, h um movimento de insero de novos temas e atores que dividiriam a cena e disputariam status quo com os anteriormente postos. Neste cenrio em formao, as Organizaes Internacionais Governamentais (OIGs) e, mais recentemente, tambm as No-Governamentais (ONGs), alm de outros atores, passariam a partilhar com o Estado as iniciativas de Relaes Internacionais. Complementarmente, questes de direitos humanos, sobretudo os de titularidade coletiva, ou terceira gerao, assumiriam novo enfoque, com relativa reduo da importncia dada segurana nacional. Nesse contexto, colocado um debate acerca das iniciativas de institucionalizao do sistema internacional, adequando-se s demandas pela insero dos novos temas e atores. Segundo a abordagem do Neo-institucionalismo o Estado
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deixou de ser o ator preponderante das relaes internacionais em detrimento de novas estruturas, como as organizaes internacionais. Estas instituies teriam papel imprescindvel na configurao do sistema internacional por serem foros privilegiados para discusso e cooperao e expresso mxima da ordem multilateral caracterstica do ps-Guerra Fria, alm de atuarem como efetivadoras dos regimes internacionais3 (SEITENFUS, 2005). J a corrente Neo-realista, apesar de no desconsiderar o papel das instituies internacionais, apresenta-as de forma marginal, j que para seus adeptos o Estado continua tendo como principais preocupaes sua segurana e posio relativa no sistema. De acordo com essa linha, como no h uma autoridade supranacional independente, os arranjos e instituies internacionais dependem quase que exclusivamente das percepes e da vontade de agir dos Estados (SATO, 2003). Assim, ainda que os Estados aceitassem participar dessas organizaes, reproduziriam nelas a assimetria do poder mundial, com grandes decises dependendo das grandes potncias (ONUKI ; RACY, 2002). Uma das grandes indagaes contemporneas, a ser analisada luz desse debate, consiste em saber o quanto as grandes potncias esto dispostas a participar de um empenho conjunto para a construo efetiva de uma ordem internacional que contemple as demandas mundiais por paz e progresso. Um esforo histrico feito para a obteno de solues globais pode ser notado na criao da ONU. Apesar de seu carter universal, a ONU fortemente marcada por ter sido construda como um sindicato de vencedores da Segunda Guerra Mundial (19391945) - Estados Unidos, China, UR SS, Gr-Bretanha e Frana. Essas potncias trataram de assegurar seu poder relativo na nova ordem que estava sendo construda, atravs de alguns mecanismos. Um exemplo o poder de veto no Conselho de Segurana, que foi e continua sendo constantemente usado inadequadamente com fins egostas, o que demonstra que os mecanismos diplomticos das ONU podem no ser suficientes para a obteno das to desejveis solues globais (GALT, 1955; SATO, 2003). A criao da ONU revolucionou a forma de tratar os direitos humanos. Apesar disso, os direitos humanos so uma das principais reas em que a ONU est defasada . Eles so apresentados na Carta da ONU entre os propsitos e princpios da organizao (Art. 1), mas no foi criado um rgo para tratar das especificamente das questes pertinentes ao tema. A tarefa ficara a cargo do Conselho Econmico e Social (ECOSOC) e da Comisso de Direitos Humanos, posteriormente implementada.
3 De acordo com Krasner (1983, p. 2), os regimes so denidos como um conjunto de princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso, implcitos ou explcitos, ao redor dos quais as expectativas dos atores convergem em uma dada rea das relaes internacionais, sendo que os procedimentos de tomada de deciso so prticas para formular e implementar a ao coletiva.
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A extinta Comisso de Direitos Humanos foi criada em 1946 para auxiliar o ECOSOC, examinando a situao dos direitos humanos nos Estados e suas violaes em nvel mundial, informando publicamente em ambos os casos. Ela era integrada por membros de 53 Estados, eleitos para mandatos de trs anos, como no ECOSOC. Para exercer suas atividades, estes delegados tinham como auxiliares a subcomisso de promoo e proteo dos direitos humanos, grupos de trabalho e ainda peritos independentes e relatores especiais que permitiam inquiries mais imparciais. Todos os anos os representantes de todos os Estados-membros e demais observadores reuniamse durante seis semanas para avaliar o andamento das atividades realizadas. Em seus 60 anos de existncia, deixou um grande legado no estabelecimento de normas internacionais na rea, entre os quais a Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948), uma das maiores conquistas de toda a histria da ONU (ALVES, 1994; SHORT, 2008). Apesar desses aspectos positivos, a Comisso era alvo de incisivas crticas e costuma ser lembrada por sua ineficcia e demasiada politizao (SHORT, 2008). Um dos principais problemas era escolha dos membros da organizao, j que o nmero era avaliado como excessivo e o controle do cumprimento das normas de proteo dos direitos humanos era considerado falho. Outra crtica recorrente era que o perodo ordinrio de discusso era insuficiente e normalmente havia acmulo de trabalho.
CDHNU: criao e desafios Como a credibilidade da Comisso era continuamente questionada, colocouse em debate a possibilidade da criao de um Conselho de Direitos Humanos, que fosse mais autnomo e, se possvel, corrigisse as falhas do antigo rgo. Em 21 de Maro de 2006, o ento Secretrio Geral da ONU, Kofi Annan, apresentou 101 sugestes de reformas, entre as quais a da formao do Conselho. Diante da proposta, Jan Eliasson, presidente da Assembleia Geral no perodo, apresentou o projeto de resoluo4 que foi aprovado em 15 de maro, por uma maioria de 170 votos5. O passo seguinte foi dado pelo ECOSOC que, em 22 de maro, aboliu a Comisso de Direitos Humanos, que deixaria de existir em 16 de junho para, no dia 19, o Conselho ter sua primeira reunio. Analogamente Comisso, o Conselho de Direitos Humanos deveria: analisar violaes, promover assistncia e educao na rea, esforar-se para evitar abusos, responder a situaes de emergncia e servir de frum internacional para o dilogo sobre questes de direitos humanos. (SHORT, 2008). A
Resoluo AG 60/251de 2006, que aprova a criao do Conselho de Direitos Humanos e a extino da antiga Comisso. 5 Apesar da ampla maioria, as abstenes e os contras foram signicativos: quatro votos contra (Israel, Ilhas Marshall, Palau e Estados Unidos) e trs abstenes (Bielorrssia, Ir e Venezuela).
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fim de desempenhar suas funes, na construo do rgo buscou-se conjugar o que a antiga estrutura tinha de melhor com os aperfeioamentos necessrios. Entre as apropriaes da Comisso esto: a adoo da Declarao Universal de Direitos Humanos e de outros tratados essenciais para a proteo das liberdades fundamentais; a utilizao de mecanismos especiais (peritos independentes e relatores especiais) e ; a participao de ONGs e outros observadores6. J as principais melhorias, so: reunies com maior freqncia, ao longo de todo o ano, e ainda podendo ser convocadas sesses extraordinrias7; possibilidade de suspenso dos membros que cometam violaes flagrantes e sistemticas dos direitos humanos; execuo do trabalho de forma preventiva e no apenas paliativa ; adoo do mecanismo de Reviso Peridica Universal, que permite avaliar a situao dos direitos humanos em todos os Estadosmembros da ONU. Outros avanos dizem respeito forma de eleio dos seus membros, ponto mais polmico nas discusses de formao do rgo. Este deve ser integrado por 47 membros, escolhidos segundo distribuio geogrfica equitativa, eleitos de forma direta e individual em votao secreta pela maioria dos membros da Assembleia Geral, para um mandato de trs anos, sendo no mximo dois mandatos consecutivos (BARB OSA, 2005). Acreditamos que esse ponto extremamente relevante no apenas por demonstrar o empenho em democratizar o rgo, como tambm por ser, segundo nossa hiptese, um dos principais motivos para que os Estados Unidos no aderissem ao rgo no perodo de sua formao. Apesar de ter sido demonstrada a evoluo no tratamento das questes de direitos humanos com a criao do Conselho, v-se ainda a necessidade de provar que no cometer os mesmos erros da antiga comisso. Short (2008) aponta que o novo rgo herdou como maior desafio conseguir a adeso das principais potncias, mantendo-se livre das influncias polticas que prejudicaram a anterior Comisso. Compreendemos que seja invivel uma libertao de influncias polticas, apesar disso, a democratizao do processo de tomada de decises pode e deve ser tentada. Ademais, observamos tambm como difcil que as grandes potncias (por exemplo, as que compem o CSNU) aceitem a perda relativa de poder que essa democratizao representaria, como foi demonstrado pelo debate neo-realista/neoinstitucionalista. Os Estados Unidos so colocados como ponto nevrlgico da questo j que, apesar da discusso sobre uma relativa perda de supremacia no Sistema Internacional, ainda tem grande peso nas organizaes internacionais. Nas Naes Unidas a situao
Os observadores, como as organizaes no-governamentais, as organizaes intergovernamentais, as instituies nacionais de direitos humanos e os organismos especializados tinham direito de participar das reunies anuais da comisso assistindo e fazendo falas. 7 At Junho de 2010, o Conselho j realizou: 14 sesses regulares e 12 sesses extraordinrias.
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no diferente, medida que seu maior contribuinte e um dos cinco que tem assento permanente e poder de veto no Conselho de Segurana (CS). Assim, ao menos em tese, sua adeso seria primordial para a credibilidade do Conselho.
Poltica externa dos Estados Unidos: atores e paradoxos Os Estados Unidos tem os direitos humanos, comumente associados a outros valores e ideais, como a democracia, o excepcionalismo e o destino manifesto, como princpios norteadores de sua poltica externa desde sua formao. Nesse sentido, promover e defender os direitos fundamentais e democrticos da pessoa humana uma espcie de obrigao moral e uma misso para os estadunidenses. (APODACA, 2006; PECEQUILO, 2005; DOBSON; MAR SH, 2006; CHRISTOPHER , 1993). Considerando tais afirmaes forte o questionamento do que teria levado os Estados Unidos a agir de forma to descrente, negligente e mesmo contraproducente em relao ao Conselho. Enquanto o senso comum costuma apontar para a mudana do Executivo das mos de um republicano ( W. Bush) para um democrata (Obama), sugerimos que a resposta passa por um estudo mais detalhado tambm dos outros policy makers, em especial o Congresso. Apodaca (2006) assinala que a formulao e a realizao da poltica externa americana envolvem muitos atores, destacadamente: o Executivo (presidente e seu gabinete), o Congresso (Casa dos Representantes e Senado), a Burocracia (especialmente o Departamento de Estado e a U.S. Agency for International Development - USAID) e a opinio pblica (com destaque para as Organizaes No Governamentais ONGs). O Congresso considerado o segundo ator mais relevante na poltica externa americana, j que tem a prerrogativa constitucional de limitar o poder presidencial, pelo mecanismo de checks and balances. O Executivo o principal ator e seu embate com o Congresso pode ser considerado o paradoxo fundamental da poltica externa americana. Adicionalmente, a competio institucional entre presidente e Congresso complicada pelas polticas das subdivises burocrticas do Departamento de Estado8, do Departamento de Defesa, do Departamento do Tesouro e da USAID9 (APODACA, 2006).
De acordo com Apodaca (2006, p. 13): The rst and foremost bureaucracy in charge of diplomacy and foreign policy implementation in the U.S. Department of State. The Secretary of State is the highestranking cabinet ofcer under the authority of the president of the United States. 9 Segundo Apodaca (2006, p. 14): Under the direction of Department of State, USAID is the bureaucracy that directly administers U.S. bilateral economic, development, and humanitarian assistance around the world in support of U.S. foreign objectives. Essa agncia reete ainda outro importante paradoxo Americano, o que travado entre realistas e idealistas, medida que is shaped by a battle of ideological positions. Realists believe that foreign assistance is simple an instrument of U.S power to further U.S interests abroad. Idealists, on the other hand, believe that granting of foreign aid serves a basic moral rationale: to save lives to help the poor (APODACA, 2006, p. 27).
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Por sua vez, a opinio pblica atua no Congresso talvez mais do que em qualquer outro espao governamental estadunidense, o que facilmente notado nos discursos e resolues dos congressistas (APODACA, 2006; KEY, 1964; UNITED STATE OF CONGRESS, 2006). A opinio pblica a que nos referimos trata-se principalmente das Organizaes No Governamentais (ONGs) e lobbies, portanto, no diz respeito ao povo americano. De acordo com Nye (2002), a indiferena a principal responsvel por fazer com que a maioria da populao deserte os campos de batalha de poltica externa, permitindo que ativistas polticos decidam em nome de todo os Estados Unidos10. Nye (2002, p.222) explica ainda como esse processo decisrio implica na formulao de polticas por parte do Congresso: O Congresso d ateno especial a quem faz mais barulho, e os interesses especiais o pressionam para que legisle as tticas de poltica externa e os cdigos de conduta e sanes contra os outros pases. Nessa mesma linha de raciocnio, assinala que tal prtica implica em uma definio estreita do interesse nacional que sempre aliena outras naes (NYE, 2002, p. 220, grifos nossos). Alm da demonstrada ligao com os outros policy makers, o Congresso tambm se destaca por ser palco das principais discusses de poltica externa. Por exemplo, na questo da oposio direitos humanos x segurana nacional, Apodaca (2006) assinala:
The American population and the U.S Congress unreservedly accepted the argument that, in times of crisis, national security requires strength, speed, and often secrecy on the part of the president. The defiant and rebellious Congress of the Clinton Administration quickly transformed into a group of deferent, retiring followers of President George W. Bush in the aftermath of 9/11. (APODACA, 2006, p. 170).
O trecho mais bem entendido medida que observamos outro paradoxo, o do padro dual que caracteriza o sistema partidrio americano no qual, apesar da existncia de outros partidos, o Congresso e o eleitorado dividem-se basicamente em Democratas ou Republicanos. Tal caracterstica dificulta sobremaneira a tarefa do Executivo de conseguir a maioria necessria para aprovar seus decretos. Como comentaremos, houve uma dissoluo (que se mostrou momentnea) desse paradoxo com os atentados de 11 de Setembro, que permitiram que Bush conseguisse um indito consenso entre as bancadas do Congresso. De acordo com Apodaca (2006), a partir dessa faanha, o Executivo pde alterar uma srie de
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Entre os grupos de presso atuantes, Mearsheimer e Walt (2006) assinalam que o lobby de Israel um dos que tm o maior poder de sugesto sobre a poltica externa americana, por vezes, sendo capaz de convencer os americanos de que os Estados Unidos e Israel tm interesses essencialmente idnticos.
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segmentos da legislao nacional, que implicaram em danos s garantias de direitos humanos, tanto nacional quanto internacionalmente.O terceiro paradoxo mencionado refere-se adoo do unilateralismo ou do multilateralismo como padro de poltica externa. Almeida (2002) evidencia dois pontos importantes para nossa anlise: o papel contraditor do Congresso no Governo Clinton, e os atos unilaterais de Bush aps o alcanado consenso. Segundo ele:
Mais preocupante ainda foi a evoluo da poltica multilateral do governo americano, que abandonou a atitude relativamente cooperativa para com a ONU, que tinha caracterizado a administrao Clinton ainda que o Congresso, em especial as alas mais conservadoras do Senado, tenha continuado a hostilizar os esquemas multilaterais - , em troca de uma atitude chamada unilateralista e arrogantemente imperial, como revelado desde o incio pela nova presidncia George W. Bush. (ALMEIDA, 2002, p. 117-118).
Nye (2002) tambm demonstra preocupao com as implicaes desse paradoxo. De acordo com ele: Essa luta entre multilateralistas e unilateralistas, que muitas vezes adquire a forma de disputa entre o presidente e o Congresso, levou-nos a uma poltica externa um tanto esquizofrnica (NYE, 2002, p. 251). O resultado que, por exemplo, tratados internacionais importantes como os de adeso ao Tribunal Penal Internacional e ao Protocolo de Kyoto, foram assinados pelo Executivo, mas depois no ratificados devido recusa dos congressistas. Por fim, o ltimo paradoxo apontado o estabelecido entre o idealismo e o realismo. De acordo com Apodaca (2006), as prticas de poltica externa so baseadas na oposio entre os princpios idealistas e a balana de poder11 realista. Por outro lado, as prticas de poltica externa demonstram que a tendncia parece ser uni-los. Por exemplo, a ajuda externa ao mesmo tempo em que promove os princpios morais, preserva a segurana nacional dos Estados Unidos (APODACA, 2006). Notamos nessa breve explanao sobre os principais atores e paradoxos da poltica externa americana a grande influncia do Congresso e da opinio pblica e a contradio entre valores e interesses que perpassa a formulao e a execuo dessas polticas. Tais constataes podem ser aplicadas ao Conselho, como demonstraremos a seguir.
11 De acordo com Waltz (1979, p. 126): In anarchy, security is the highest end. [...] Because power is a means and not an end, states prefer to join the weaker of two coalitions. [...] The rst concern of states is not to maximize power but to maintain their positions in the system.
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Poltica externa dos Estados Unidos: posicionamento no Conselho, de Bush a Obama O perodo de discusso sobre a formao do Conselho e sua criao situa-se no segundo mandato de George W. Bush. O republicano assumiu o Executivo, em 2001, aps um processo eleitoral de legitimidade questionada, com instabilidade poltica e econmica, apresentando desde sua campanha at o perodo inicial de seu mandato uma retrica tendendo ao realismo clssico (PECEQUILO, 2005). A situao foi alterada a partir dos atentados de 11 de Setembro12, quando foi forjado um consenso interno pelo qual o presidente conseguiu o apoio tanto do Congresso quanto da opinio pblica para levar adiante suas medidas de segurana da guerra contra o terror. Desse modo, a partir do final de 2001, a poltica externa de direitos humanos dos Estados Unidos intensificou sua cruzada ideolgica para proteger e propagar os valores e a influncia americanos ao restante do mundo13 (APODACA, 2006). Pensando nos paradoxos inicialmente propostos, podemos caracterizar o perodo com predomnio da defesa da segurana nacional (em detrimento dos direitos humanos), do unilateralismo, com o idealismo sendo instrumentalizado para alcanar os fins realistas e com os democratas cedendo e aderindo s propostas republicanas, alcanando um raro consenso. Em tal conjuntura, natural que, nas discusses postas a partir de 2005 e na prpria criao do Conselho em 2006, esse rgo composto por membros rotulados pelos Estados Unidos como terroristas14 no recebesse apoio estadunidense. Nesse contexto, as principais crticas americanas em relao ao Conselho diziam respeito formao do rgo, que permitiria que pases infratores se unissem em blocos e alcanassem maioria nas votaes. Outro ponto constantemente levantado era a indignao com uma suposta perseguio a Israel, Estado de quem aliado, enquanto negligenciava as violaes de Estados infratores como o Sudo, que chegou a presidir o Conselho (BLANCHFIELD, 2009). Essas crticas foram usadas por Bush repetidas vezes quando cobrado de sua omisso, sendo tambm as justificativas para sua incredulidade no Conselho. Em Dezembro de 2007, foi aprovada uma lei do Congresso Americano de proibio de envio de recursos ao Conselho a no ser que o Secretrio de Estado certificasse que atendia os interesses dos Estados Unidos ou este Estado se tornasse membro do rgo. O boicote seria efetivado em Abril do ano seguinte, quando o Representante Permanente
12 Os atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001 foram vistos por Bush como a possibilidade de criao de um inimigo externo que seria veculo para projeo dos interesses estadunidense. A partir de ento, a Guerra ao Terror foi o grande marco da Presidncia Bush. (APODACA, 2006; PECEQUILO, 2005). 13 De acordo com Pecequilo (2005), a viso de poltica externa adotada pelos republicanos era de um multilateralismo adaptado realidade de uma supremacia sem adversrios, em que os instrumentos da globalizao e os temas transnacionais foram deixados em segundo plano. 14 Como era o caso de Sudo, Sria e Ir.
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dos Estados Unidos para a ONU, Zalmay Khalilzad, anunciou que os Estados Unidos no enviariam parte da verba destinada ao fundo anual da ONU equivalente parcela que caberia ao Conselho de Direitos Humanos (BLANCHFIELD, 2009). Apesar de tudo, desde 2007 os Estados Unidos passaram a participar como membros observadores do Conselho, fazendo falas nas assembleias e opinando sobre diversos temas, inclusive denncias de ilegalidade nos assentamentos de Israel15. No final de 2008, os americanos elegeram seu novo presidente, o democrata Barack Obama, que avanou significativamente na aproximao com o Conselho. Obama adotou desde sua plataforma de campanha uma tendncia ao multilateralismo e cooperao, mostrando-se favorvel democratizao das OIs e dispondo-se a um maior comprometimento na participao destas16. Tentando fazer a mesma anlise adotada para Bush, podemos dizer que houve predomnio dos direitos humanos, do multilateralismo, um maior peso do idealismo e foi quebrado o consenso entre democratas e republicanos, sendo que estes assumiram seu papel de oposio e dificultaram muito a execuo das escolhas presidenciais. Essa postura foi conservada aps a chegada Casa Branca, lanando, j em Maro de 2009, a candidatura dos Estados Unidos a um assento no Conselho. Considerando as chances de vitria, podemos dizer que a eleio em si no foi difcil, j que havia apenas trs candidatos para as trs vagas destinadas aos Estados da Europa Ocidental e outros Estados 17. Apesar de alcanarem o objetivo com folga (167 votos da Assemblia Geral), os Estados Unidos receberam dez votos a menos que a Blgica e 12 a menos que a Noruega. No nosso entendimento, esse resultado demonstrou que a efetivao de sua insero no Conselho pode demandar um pouco mais de vontade poltica do que se esperava. Quanto s implicaes das polticas estadunidenses, podemos dizer que a credibilidade do Conselho foi e continua sendo questionada, devido no apenas aos desafios que deve superar, mas tambm ao descrdito de Estados importantes como os Estados Unidos. Por outro lado, a negligncia americana permitiu que o Conselho fosse criado sem precisar ceder a excessivas exigncias, o que facilitou seu processo de estruturao e possibilitou a democratizao j mencionada (SHORT, 2008). Ademais, os Estados Unidos tambm foram afetados por suas escolhas em relao ao Conselho. A falta de apoio ao Conselho e, por extenso, s iniciativas em
A/HRC/2/9 (22 de maro de 2007). Segundo Power (2008) o presidente que sucedesse Bush teria diculdade em recuperar completamente a inuncia global que os Estados Unidos tm perdido desde o incio do sculo, mas um caminho para tanto seria ampliar a legitimidade do Estado trabalhando em conjunto com as instituies internacionais. Apodaca (2006) tambm aponta que uma questo crucial para os policy makers hoje responder como restabelecer a fundao moral da poltica externa americana. 17 Por isso, s necessitavam de maioria simples, 97 votos da Assembleia Geral, para garantir a cadeira.
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favor dos direitos humanos foi duramente criticada pela comunidade internacional. De acordo com Short (2008), essa espcie de coero foi um dos fatores que os levou a, ainda durante o Governo Bush, buscar maior envolvimento com o Conselho, participando de suas reunies como membro observador.
Consideraes Finais A partir das anlises feitas, podemos apreender que a criao do Conselho representa um avano na proteo dos direitos humanos em nvel internacional, medida que democratizou tanto o mtodo de escolha dos membros quanto a avaliao de todos os Estados pertencente s Naes Unidas, pela Reviso Peridica Universal. Essa tentativa de reforma e democratizao de um organismo pertencente ONU enfrentou, como era esperado, retaliaes no sentido de manuteno do status quo das potncias hegemnicas. Os Estados Unidos, maior potncia da atualidade, demonstraram ser um dos atores que exerceriam maior resistncia nessa repartio de poder. Nye (2002, p. 238) assinala que: Uma estratgia global para proteger nossos (dos Estados Unidos) interesses vitais e promover os bens pblicos contitui dois teros do interesse nacional. Os direitos humanos e a democracia so o terceiro elemento, muito embora no se integrem facilmente aos demais. Infelizmente, esse terceiro elemento no integrado tem implicado em um crescente nmero de violaes aos direitos humanos, especialmente depois do 11 de Setembro. Tal realidade desperta preocupaes reais e, no por acaso, Apodaca (2006) aponta que o grande desafio para a poltica externa dos Estados Unidos hoje restabelecer sua fundao moral. A presso para que os Estados Unidos entrassem no Conselho, assim como para o fechamento da priso na base naval de Guantnamo, entre outras questes, provam que o mundo est cada vez menos tolerante s aes unilaterais estadunidenses. A grande questo qual a efetividade da presso da comunidade internacional sobre a superpotncia mundial. A insistncia para que os Estados Unidos entrassem no Conselho e o temor de alguns de que o rgo no subsistisse sem apoio estadunidense mostram que esse Estado ainda tem papel importante para a efetivao de iniciativas globais de direitos humanos. Analisando o Conselho, notamos que ele, de fato, foi idealizado e criado sem o apoio estadunidense. Mas poderia cumprir suas atividades sem os recursos financeiros e humanos do maior contribuinte da ONU? Observamos ainda que houve real evoluo na escolha dos membros para o Conselho e na criao de um mecanismo para avaliao da situao dos direitos humanos sem privilgios em todos os membros da ONU. Mas essa investigao realmente imparcial ou persiste reproduzindo as assimetrias do sistema
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internacional? E mais, as violaes encontradas podem ser efetivamente combatidas ou ficam apenas constando nos relatrios ? Em 2011 est prevista a avaliao institucional do Conselho de Direitos Humanos e as Naes Unidas tero que dar respostas para essas e outras importantes perguntas. Quanto aos Estados Unidos, resta-nos aguardar e ver como Obama lidar com as questes de direitos humanos e se ter ou no o apoio do Congresso e dos demais policy makers para as decises que tomar. Por fim, resta-nos dizer que os desafios do Conselho persistem e so os mesmos que os direitos humanos enfrentam para serem protegidos num mundo em que os interesses econmicos e polticos parecem sempre prevalecer.
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SOBRE O LIVRO Formato Tipologia Catalogao Normalizao Capa Diagramao 16X23cm Garamond Telma Jaqueline Dias Silveira Lilian Demori Barbosa Edevaldo D. Santos Edevaldo D. Santos
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CULTURA
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