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OS MAGISTRADOS FEDERAIS E A REFORMA DA PREVIDNCIA Teses e Antteses

NDICE

APRESENTAO ................................................................................................................... 05

JUSTIFICATIVAS PARA A MANUTENO DE UM REGIME JURDICO PRPRIO PARA OS MAGISTRADOS FEDERAIS ............................................................................................. 07

REFORMA DA PREVIDNCIA ................................................................................................ 23

APRESENTAO

No incio de 2003 foi formada pela AJUFE uma Comisso para atuar como assessoria tcnica da Entidade nas questes envolvendo a reforma da Previdncia Social. Essa Comisso foi composta pelos Juzes Federais Marcus Orione, Alexandre Laranjeira, Luis Fernando Cavalheiro, Edilson Nobre e Marcelo Tavares, sendo auxiliada pelos Juzes Federais Jorge Maurique, SecretrioGeral, e Luiz Praxedes, Diretor Coordenador de Comisses da AJUFE. J aps a primeira reunio, iniciou-se a participao da AJUFE nos grupos de trabalho do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social do Governo Lula, onde se chegou a diversas propostas destinadas a integrar a reforma da previdncia. A despeito das vrias intervenes dos componentes da Comisso em defesa dos interesses dos Magistrados Federais e da Sociedade e do acolhimento de vrias das propostas formuladas - o governo praticamente desconsiderou os trabalhos ali realizados, enviando projeto completamente divorciado dos esforos dos trabalhos do prprio Conselho. Enviada a desastrosa PEC 40/03 ao Congresso, a Comisso debruou-se sobre o texto, sendo que de seus esforos surgiu documento, enviado a todos os associados, alertando para as perdas decorrentes do projeto. Ainda, as entidades nacionais representativas da magistratura (AJUFE, ANAMATRA, AMB) e do Ministrio Pblico (ANPR e CONAMP) formaram comisses conjuntas para acompanhar a reforma e apresentar nossas reivindicaes ao Congresso Nacional. Dentre os textos produzidos pela Comisso de Previdncia da AJUFE situa-se o primeiro trabalho deste volume, em que se justifica a necessidade de preservao de um regime prprio para a magistratura. Ainda, o Conselho da Justia Federal constituiu Comisso de Altos Estudos destinada a apresentar propostas para diversos temas atuais que se relacionam com o Estado Democrtico de Direito. Um deles, a reforma da previdncia. As concluses alcanadas por essa Comisso, relatadas pelo Juiz Federal Jorge Maurique, compem o segundo texto desse volume. A Magistratura Federal no contra uma reforma da previdncia. A previdncia precisa ser sustentvel a longo prazo e ver corrigidas distores que a afligem. Contudo, responsabilidade da AJUFE alertar a Sociedade e os Poderes para as conseqncias de se tratar a previdncia da Magistratura a partir de dados parciais, que no correspondem realidade, e deles extrair um discurso de conotao populista to fcil quanto incorreto. Queremos, a partir desta publicao, contribuir para o debate e demonstrar a imperiosa necessidade de se atentar para a necessidade e a viabilidade de um regime prprio de previdncia para a Magistratura. Braslia, junho de 2002 Paulo Srgio Domingues
Presidente da AJUFE 6

JUSTIFICATIVAS PARA A MANUTENO DE UM REGIME JURDICO PRPRIO PARA OS MAGISTRADOS FEDERAIS

I - Em defesa de um sistema pblico de previdncia social Sob a perspectiva poltica da Seguridade Social, esta tem em primeiro plano e como finalidade a proteo da necessidade social, ou seja, estende-se a toda sociedade e tem como prestador o Estado, em misso fundamental. Quanto perspectiva jurdica, refere-se esta ao meio ou ao instrumento com que se pretende almejar a finalidade de proteo s necessidades sociais, atravs de uma organizao normativa instrumental e das relaes jurdicas decorrentes. Destarte, pode-se, hoje, afirmar que a noo de Seguridade Social equivalente Previdncia Social (destinada, apenas, prestao dos chamados seguros sociais), est superada, cedendo lugar a uma noo assistencial, que supera todas as deficincias contidas na estrutura da previdncia social, inclusive o mecanismo clssico do seguro privado. Portanto, a Seguridade Social passa a ser concebida como um instrumento protetor, garantindo o bem-estar material, moral e espiritual de todos os indivduos da populao, abolindo todo o estado de necessidade social em que possam se encontrar1 . E, invocando a lio de Wagner Balera a Seguridade, como sistema, deve ser conceituada como uma realidade indissocivel entre Sade, Previdncia Social e Assistncia Social2 . As noes acima podem ser facilmente constatadas a partir das disposies constitucionais a respeito da seguridade social (arts. 194 e seguintes da Constituio Federal). Assim, fica bem claro o desejo da criao de um sistema de segurana social. Para se tecer esta rede de segurana para os brasileiros, concebeu-se que necessria, dentre outras coisas, a existncia de proteo, por meio de um seguro social, de natureza previdenciria. Esta, por sua vez, na tica de nosso modelo, essencialmente redistributiva de renda e concebida a partir da solidariedade. Seria invivel a existncia de redistribuio de renda e de solidariedade social sem a existncia de um sistema pblico de previdncia social. A natureza das entidades privadas e sua natural inclinao ao lucro inviabilizam a realizao destes desideratos constitucionais da previdncia brasileira.

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Jos Manuel Almansa Pastor, Derecho de la seguridad social, p. 60. In A Seguridade Social: conceito e polmicas, extrado da obra Mnimos de Cidadanias, No.04, Programa de Estudos Ps-graduados em Servio Social da PUC de So Paulo, dezembro de 1994, p. 33.

Ainda mais recentemente vem-se constatando a preocupao crescente dos diversos pases com a reformulao de suas penses e aposentadorias, inclusive porque o investimento estrangeiro vem cada vez mais vinculado capacidade de cada Estado pagar as suas contas pblicas. Como soluo, alguns pases vizinhos buscaram a reforma do modelo, tentando como alternativa o prestgio da previdncia privada. Neste sentido, poderiam ser citados os exemplos do Chile e da Argentina. Em face de uma pretensa inviabilidade de a previdncia pblica arcar futuramente com os gastos necessrios sua sobrevivncia, muitos pases buscam soluo atravs da previdncia privada. No entanto, verifica-se que a possibilidade do acerto ou no dos rumos tomados pelo Chile, por exemplo, somente podero ser verificados mais ou menos a partir do ano 2.010, quando o sistema dever iniciar, de forma expressiva, a pagar os seus beneficirios. At o momento, havendo apenas ingresso excessivamente majoritrio de receita, no h como se assegurar o sucesso daquelas experincias. Inobstante, antes mesmo da verificao dos resultados naqueles pases, alguns, inadvertidamente tentam a transposio do modelo para o Brasil. Ao se indagar sobre uma eventual transio para o sistema privado, observa Marcelo Viana Estevo de Moraes: evidente que ns no poderemos simplesmente mimetizar experincias ocorridas em pases vizinhos, tendo em vista as especificidades da nossa realidade, as quais tm estreita correlao com a atual situao do setor pblico - ns nos encontramos numa situao de debilitamento financeiro que, por exemplo, no era a situao do Chile quando implementou, em 1980, seu sistema de Previdncia Social. um pouco mais prximo da situao da Argentina e, no caso argentino houve um processo de vendas aceleradas de ativos pblicos para financiar este processo, mas os ativos um dia tambm acabam; h limitaes. ( 3) Perceba-se, ainda, que, como lembra o autor, no caso do Chile, a implantao do sistema se deu em meio plena vigncia de um regime militar autoritrio - sendo que os mesmos os militares, com receio do insucesso do plano, se excluram do sistema - se fosse bom eles teriam sido os primeiros a se filiarem. ( 4) Alm disto, na prpria Argentina, esperava-se um pblico de 6 milhes de pessoas a serem incorporadas pelo novo regime. No entanto, por temor dos segurados e falta de interesse das seguradoras, o contingente abrangido no chegou sequer a alcanar o nmero de 2 milhes de pessoas. A guinada para um sistema privado vem sendo devidamente rechaada por doutrinadores de renome. Neste sentido confira-se o seguinte trecho (ainda que datado): A previdncia complementar tambm enfrenta dificuldades. Nos Estados Unidos, por exemplo, onde ela garantida pelo Estado at certo limite, o
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MORAES, Marcelo Viana Estevo de Moraes. Reviso constitucional - reforma previdenciria. Revista de Previdncia Social, So Paulo, n. 168, p. 846, novembro 1994. Ibid., p. 847.

Presidente Clinton est preparando projeto de reforo desta garantia. Ou seja: enquanto ns estamos aqui discutindo essa bobagem da privatizao da previdncia social, como se isso fosse possvel, os Estados Unidos esto estatizando a previdncia complementar, os fundos de penso. No Brasil como sabemos, a razo principal dos problemas previdencirios no est propriamente na previdncia social, est sobretudo na inflao e na economia como um todo. ( 5) Frisamos, diante de todo o exposto, que a realidade nacional no comporta a privatizao efetiva do sistema, como alguns preconizam. RESSALTE-SE QUE VRIOS ECONOMISTAS CONSIDERAM QUE A PASSAGEM PARA UM SISTEMA PRIVADO IMPLICARIA UM CUSTO DE CERCA DE DUAS VEZES O PIB BRASILEIRO - MESMO PORQUE HAVERIA APENAS DESPESAS COM AS APOSENTADORIAS, PENSES E DEMAIS BENEFCIOS CONCEDIDOS, SEM A CONTRAPARTIDA, HOJE EXISTENTE, DA RECEITA, QUE PASSARIA PARA OS COFRES DAS ENTIDADES PRIVADAS. DIANTE DA PERSPECTIVA ATUAL, SEQUER SERIA POSSVEL ESTA MUDANA - DUVIDASE QUE ELA SEJA CONCRETIZVEL AT MESMO DE FORMA PARCIAL, COM O ABANDONO DE UM REGIME PRPRIO PARA O SETOR PBLICO E A ADOO, COMO VEM SENDO DEFENDIDO, DE UM REGIME NICO PARA OS TRABALHADORES PBLICOS E PRIVADOS. Urge frisar que a importncia do regime pblico vem respaldada pela experincia extremamente eficiente de alguns pases desenvolvidos como o Japo. Analisemos, ainda que de forma perfunctria, este sistema, para constatar que invivel conceber-se um sistema de segurana social entregue apenas ao mercado. No Brasil, a seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (art. 194 da Constituio Federal). Assim, encontram-se bem diferenciados os sistema de previdncia social (este regido pelos arts. 201 e 202 da Constituio Federal e, infraconstitucionalmente, pelas leis nos. 8.212/91 e 8.213/91) e de sade (sendo esta regida pelos arts. 196 a 200 da Constituio Federal e, no plano infraconstitucional, pela Lei no. 8.080 de setembro de 1990). No Japo, a previdncia social no se dissocia da sade, o que faz com a que contribuio se d para ambas, sem possibilidade de iseno em relao a nenhuma delas. Por outro lado, h que registrar, neste pas, as elevadas contribuies para ambos os casos: para o seguro de sade, h a incidncia de uma contribuio de 8,5% do salrio-mensal (metade a cargo do empregado e metade por conta do empregador) e, para o seguro de penso dos assalariados, h a incidncia do montante de 17,35% sobre o salrio-mensal do trabalhador (devendo o trabalhador arcar com a metade).3 No caso de seguro de sade nacional, administrado pelas prefeituras e aplicvel aos demais segurados no assalariados, a contribuio de 5% do valor da renda mensal a cargo do trabalhador. Assim, mesmo pases de economia extremamente avanada, como o Japo, no se entregaram a aventuras de colocar merc do mercado o seu sistema previdencirio. Frise-se que, salvo raras hipteses, mesmo os pases desenvolvidos mantm, ainda que com parmetros diversos, a proteo previdenciria na esfera pblica. A importncia da previdncia pblica revelada

LEITE, Celso Barroso. Atualidade e perspectivas da Previdncia Social. Revista da Previdncia Social, So Paulo, n. 172, p. 173 e 174, maro 1995.

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pelas experincias europias em geral (Frana, Alemanha, Inglaterra) e mesmo pelo prprio Estados Unidos (que mantm um mnimo da previdncia social na esfera de atuao do poder pblico). NO H SEQUER, LUZ DAS LEGISLAES COMPARADAS, MOTIVOS PARA SE ABORTAR UM SISTEMA PBLICO DE PROTEO PREVIDENCIRIA, DEVENDO ESTE SE DAR A PARTIR, COMO OCORRE EM OUTROS PASES, DE PATAMARES DIGNOS PARA A SOBREVIVNCIA NAS INTEMPRIES. Com efeito, todas as grandes naes do mundo mantm regimes pblicos de previdncia, inclusive aquelas detentoras dos trs maiores PIBs do planeta: EUA, Japo e Alemanha. Alm disso, o financiamento da seguridade social no Brasil perfeitamente equacionvel desde que se adotem medidas destinadas a retirar da economia informal (leia-se: ilegalidade econmica) toda uma gama de contribuintes, quer sejam pessoas fsicas, quer sejam pessoas jurdicas. A esse respeito, alis, h dados oficiais no sentido de que 56 % da fora de trabalho do Pas no est integrada ao regime geral da previdncia social. Noutras palavras, a arrecadao das contribuies deveria focar o consumo, retirando da folha de pagamentos os pesados encargos que tanto estimulam o emprego informal, viabilizando o ingresso no sistema de milhes de possveis contribuintes. Em ltima instncia, percebe-se que a polmica promovida, atualmente, pelo Governo Federal exclui qualquer valorao acerca do valor tico e social da seguridade e, em especial, da previdncia. Esquece-se freqentemente que a criao do oramento da Seguridade Social foi uma das grandes conquistas obtidas por meio da Carta de 1988, a qual possibilitou, por meio dos benefcios assistenciais (em favor dos idosos, dos incapacitados e dos trabalhadores rurais), a incluso social de populaes absolutamente marginalizadas e entregues a uma situao de penria. O sistema de seguridade no deve e no pode ser encarado, portanto, apenas como um problema financeiro, dadas as suas extraordinrias repercusses no mbito da sociedade brasileira. II) Em defesa de um regime prprio para os Juzes Federais II.1) Razes institucionais para a preservao do regime prprio para os juzes De ningum desconhecido que o Estado de direito aquele que sobrevive do imprio das normas. Ao Estado de direito, expresso mais importante em determinados momentos da histria da humanidade, foi incorporado, com o passar dos anos, o adjetivo democrtico. O Estado poderia ser autoritrio ou democrtico. O Estado de Direito (do imprio das normas), portanto, poderia ser ou no democrtico. Com a incluso da adjetivao acima, nas Constituies modernas, pretendeuse dar fim a esta possibilidade, extremamente nefasta. Lembremos, acompanhando Jos Afonso da Silva, que o Estado Democrtico de Direito rene os princpios do Estado Democrtico e do Estado de Direito, no como simples reunio formal dos respectivos elementos, porque, em verdade, revela um conceito novo que os supera, na medida em que incorpora um componente revolucionrio de transformao do status quo6 . Este processo de transformao, por sua vez, concebido no contexto de uma sociedade livre, justa e

Curso de direito constitucional positivo. 8a. ed. So Paulo : Ed. Revista dos Tribunais, 1990, p. 99.

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solidria. A partir desta tica, pode-se dizer que, para a perfeio deste modelo de Estado, se faz necessria a preservao de direitos sociais, indispensveis a que se alcancem os objetivos postos no art. 3 da nossa Constituio Federal. Assim, extremamente interessante conceber-se que o Estado democrtico encontra na Constituio o meio mais eficaz de sua insero no modelo de Estado legitimamente desejado. E, por seu turno, estando o Estado democrtico atado idia da liberdade positiva, a sua plenitude somente se d com a elaborao de programas de ao, em especial de natureza social. Assim, percebe-se que, no Estado democrtico de direito, que tem a sua concretizao mxima na constitucionalizao dos ideais de democracia, os direitos sociais devem ser vistos como alicerce, j que, sem o mnimo de garantia social, impossvel a concepo de uma sociedade justa e que caminhe na busca da erradicao da pobreza e da marginalizao, com a reduo das desigualdades sociais existentes (objetivos insculpidos, no caso do nosso ordenamento jurdico, no art. 3, incisos I e III da Constituio Federal). POR OUTRO LADO, DESTACADO PELA PRPRIA CONSTITUIO, H QUE SE RESSALTAR O PAPEL DA ATUAO DO JUDICIRIO NA CONSTRUO DESTE ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO. Detectada a instabilidade ocasionada no Estado democrtico de direito decorrente da depreciao dos direitos em geral, e dos sociais em particular, indaga-se: quais seriam os meios possveis de se obter, novamente, a estabilizao, a partir do resgate do iderio do Estado democrtico posto na prpria Constituio Federal? No caso especfico da esfera jurdica, uma das manifestaes mais viscerais da cidadania encontra-se no exerccio do poder constitucional de ao (art. 5, inciso XXXV), com o correlato prestgio que assume, na correo das distores do Estado democrtico de Direito, da atuao jurisdicional. Norberto Bobbio lembra que: Todas as declaraes recentes dos direitos do homem compreendem, alm dos direitos individuais tradicionais, que consistem em liberdades, tambm os chamados direitos sociais, que consistem em poderes. Os primeiros exigem da parte dos outros (includos aqui os rgos pblicos) obrigaes puramente negativas, que implicam absteno de determinados comportamentos; os segundos s podem ser realizados se for imposto a outros (includos aqui os rgos pblicos) um certo nmero de obrigaes positivas7 . Assim, o conceito constitucional de ao integra o rol das liberdades pblicas8 , com o que o Judicirio passa a ser guardio destas, sem se olvidar, no entanto, da relevncia social de sua atuao . No de se estranhar, portanto, a sua colocao no art. 5o., inciso XXXV, da Constituio Federal, situado exatamente no ttulo dos direitos e garantias fundamentais. Segundo este dispositivo, a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito. Somente o exerccio ou possibilidade de exerccio - da ao restabelece o imprio das leis, j que a sentena, na forma tradicionalmente concebida, dita, para a controvrsia, a lei. Portanto,

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A era dos direitos. Rio de Janeiro : Campus, 1992, p 21. Como acentua Canotilho, a defesa dos direitos e o acesso aos tribunais no pode divorciar-se das vrias dimenses reconhecidas pela Constituio ao catlogo do direitos fundamentais. O sentido global resultante da combinao das dimenses objectiva e subjectiva dos direitos fundamentais o de que o cidado, em princpio, tem assegurada uma posio jurdica subjectiva, cuja violao lhe permite exigir a proteo jurdica (in Direito Constitucional. Coimbra : Livraria Almedina, 1993, p. 387).

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a constitucionalizao do direito de ao corresponde a um dos desejos mais ntimos do Estado de Direito, ou seja, a prevalncia do governo das leis sobre o governo dos homens. Ademais, a ao apareceria inicialmente como fonte de afirmao da existncia de um poder judicial independente do poder poltico. AQUI, A INDISPENSABILIDADE DO JUDICIRIO PARA A PRESERVAO DO ESTADO DE DIREITO - E MAIS DO PRPRIO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO. No caso especfico dos direitos sociais, vislumbrada sob a tica anterior de poder, a ao ser tambm elemento relevante de preservao destes, auxiliando inclusive em que se evite o seu completo desmanche, como se ver no momento oportuno. Como bem posto por Boaventura de Souza Santos9 , a consagrao constitucional dos novos direitos econmicos e sociais e sua expanso paralela do Estado de bem-estar transformou o direito ao acesso efetivo justia num direito charneiro, um direito cuja denegao acarretaria a de todos os demais. Uma vez destitudos de mecanismos que fizessem impor o seu respeito, os novos direitos sociais e econmicos passariam a meras declaraes polticas, de contedo e funo mistificadores. A existncia de regime de previdncia prprio para os Juzes , portanto, uma questo de necessidade institucional. No possvel recrutar e manter bons quadros na magistratura sem o oferecimento de vantagens mnimas que assegurem a tranqilidade e atratividade no exerccio de funes pblicas, notadamente no mbito de uma sociedade capitalista competitiva. Noutras palavras, as garantias da Magistratura, a includa a aposentadoria integral, na verdade so garantias para a prpria sociedade brasileira: garantia de recrutamento de bons quadros; garantia de resistncia presso do poder poltico; garantia da serenidade necessria ao exerccio da judicatura e garantia de resistncia s investidas do poder econmico, a considerado inclusive o crime organizado. Tambm no se pode deixar de considerar que a aposentadoria integral a justa retribuio ao exerccio de uma funo que limita inclusive a cidadania de seu titular. No possvel olvidar que ao Juiz vedado o exerccio de qualquer outra atividade profissional ou econmica, salvo a de professor. Tambm no se pode esquecer que o Juiz no pode integrar agremiao poltica, nem tampouco candidatar-se a qualquer cargo eletivo, donde exsurge a necessidade de compensao financeira para to gravoso regime jurdico que tpico, com fundadas razes, da magistratura. Alm disso, como o prprio Governo Federal j teve oportunidade de perceber, a transio para um regime geral de previdncia social altamente custosa, em face da necessidade de efetiva contribuio por parte da UNIO e vista da diminuio das receitas relativas s contribuies dos servidores, hoje calculadas sobre a totalidade das remuneraes, sem os limites existentes no regime geral de previdncia social. FACE AO EXPOSTO, PERCEBE-SE A INDISPENSABILIDADE DA PRESERVAO, COM TODAS AS GARANTIDAS PARA O SEU MELHOR EXERCCIO, DA ATUAO JURISDICIONAL. O JUDICIRIO O MAIOR GUARDIO DO ESTADO DEMOCRTICO DE DIREITO, DEVENDO SER VALORIZADA A ATUAO DOS JUZES, SOB PENA DE CONSEQNCIAS NEFASTADAS PARA A PRPRIA VIDA DO ESTADO.

Introduo sociologia da administrao da justia. In FARIA, Jos Eduardo (organizador). Direito e Justia - a funo social do Judicirio. 3a. ed. So Paulo : Editora tica, 1997, p. 45 e 46.

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LOGO, A MANUTENO DE UM REGIME PRPRIO PARA OS JUZES SIGNIFICA INVESTIR NA PRPRIA DEMOCRACIA - NA MEDIDA EM QUE SE ESTIMULA A EXISTNCIA DE UMA JUDICATURA INDEPENDENTE E DE MELHOR QUALIDADE. Em resumo, no Estado democrtico de direito, cumpre ao Poder Judicirio a importante misso de proteo e garantia dos direitos fundamentais previstos na Constituio, sejam eles considerados em sua dimenso individual, coletiva, econmica ou social. Observado o princpio da separao dos Poderes, ao Judicirio foi atribuda a rdua tarefa de solucionar os conflitos, podendo, para fiel cumprir seu mister constitucional, julgar inclusive os outros Poderes da Repblica. Evidente, pois, que tal desiderato somente pode ser cumprido de forma imparcial e efetiva se aos magistrados forem asseguradas garantias mnimas para o exerccio da jurisdio. Tais garantias, arroladas no art. 95 da CF/88, so a base da independncia funcional da magistratura. A vitaliciedade, a inamovibilidade e a clusula de irredutibilidade de subsdios so prerrogativas constitucionais da magistratura que visam a conferir-lhe as condies de independncia e imparcialidade indispensveis para a sua atuao. Em contrapartida, como dito, aos juzes so impostas severas vedaes, inclusive no que tange possibilidade de exercer qualquer outra atividade, ainda que privada. Em outro dizer, o exerccio da magistratura exige dedicao integral e exclusiva. Por conseguinte, a vida econmica dos magistrados fica inteiramente merc do Estado. Por outro lado, no difcil inferir que a supresso ou reduo de qualquer uma de tais garantias inconstitucional, visto que pode afetar, ainda que indiretamente, as condies bsicas inerentes ao exerccio da jurisdio. Evidentemente, isso se aplica s aposentadorias e penses da magistratura. Como afirmar que o juiz tem asseguradas as condies para exercer de forma independente e imparcial a sua atividade quando no se lhes garante a estabilidade econmica futura, prpria e de sua famlia ? A aposentadoria , na verdade, corolrio da garantia da vitaliciedade conferida magistratura. Vale transcrever o ensinamento de Sahid Maluf: Exatamente pelo fato de ser vitalcia a sua funo, os vencimentos tm de ser integrais, em qualquer caso de aposentao, escapando, assim, regra geral da proporcionalidade. Como afirmou Rui, a aposentadoria a integrao especial da vitaliciedade (in Direito Constitucional, p. 270, v.2, 5a. ed., Ed. Sugestes Literrias, So Paulo, 1970). Tambm sob o ponto de vista da garantia de irredutibilidade de subsdios no h como admitir alteraes no modelo previdencirio da magistratura. Primeiro, porque os magistrados assim como ocorre em relao aos servidores pblicos - no deixam de ostentar tal condio aps a passagem para a inatividade. Ao contrrio, continuam atrelados ao vnculo jurdico-administrativo que mantinham com o Estado e ainda sujeitos a vedaes, embora menores (permanece a restrio de acumulao de cargos, por exemplo). Segundo, porque no h como negar que a possibilidade de reduo dos subsdios na passagem para a inatividade ou na hiptese de falecimento - constitui componente de insegurana pessoal incompatvel com as condies ideais para o exerccio da judicatura. Quanto a esse aspecto, importa lembrar que, ao dependerem exclusivamente da remunerao paga pelo Estado ao longo de toda a carreira, dificilmente os juzes conseguem amealhar algum patrimnio significativo que possa ser utilizado como reserva econmica na velhice. Pior ainda em caso de morte.
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II - Razes financeiras para a preservao de um regime prprio para os magistrados federais Primeiramente, urge frisar que, diversamente do que se postula, a previdncia social no pas superavitria. O diagnstico produzido pelo Governo Federal, no sentido de que a previdncia social apresenta dficits crescentes, no se revela consistente, como se percebe dos dados abaixo analisados. Em sntese, urge ressaltar que a Constituio Federal de 1988 prev regimes previdencirios distintos para os trabalhadores em geral e para os servidores pblicos. Estabelece para os primeiros um regime geral, disciplinado no artigo 201 da CF/88; para os servidores pblicos, prev um regime prprio, sujeito s regras inscritas no artigo 40 do texto constitucional. No dizer do Governo Federal, ambos os regimes so deficitrios, afetam negativamente as contas pblicas e constituem-se em verdadeiros entraves ao desenvolvimento nacional. Conforme estimativas apresentadas pelo Governo Federal, o rombo nas contas da previdncia, considerados o regime geral e os regimes prprios mantidos pela Unio, Estados e Municpios para seus servidores civis e militares, atinge a astronmica cifra de R$ 70 bilhes ao ano. Tais concluses, no entanto, incorrem em graves equvocos, tanto sob o aspecto jurdico quanto sob o ponto de vista matemticocontbil. Consideradas as diferenas inerentes aos dois sistemas, inclusive no que diz respeito s regras de filiao, de custeio e de benefcios, impe-se examin-los separadamente. a) O Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) O regime geral da previdncia social pblico, de filiao obrigatria e de carter contributivo, destinado proteo dos trabalhadores do setor privado. Est estruturado em um modelo financeiro de repartio simples, isto , as contribuies cobradas dos segurados so utilizadas para cobrir os gastos do sistema com os inativos. Contudo, no h - nem nunca houve - qualquer preocupao com a aplicao dos supervits verificados ao longo dos anos. Pior: com o passar do tempo, embora os resultados anuais apontassem um declnio dos supervits gerados pelo sistema, jamais se cogitou da formao de um fundo de reserva destinado ao pagamento de benefcios futuros. Ao contrrio, sempre foram constantes as denncias de malversao da arrecadao previdenciria, seja atravs do desvio de recursos para outras finalidades alheias previdncia social, seja em razo de um alto grau de sonegao e de fraudes milionrias praticadas contra o sistema. Apesar disso, conforme dados oficiais do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, at 1994 a arrecadao lquida do RGPS sempre superou as despesas com os benefcios pagos pelo INSS. Ainda de acordo com esses dados, somente a partir de 1995 o quadro se inverteu. Entretanto, isso no significa, como pretende o governo, que a previdncia brasileira tenha-se tornado insolvente. Primeiro, porque o financiamento da previdncia no se limita s contribuies incidentes sobre a folha de salrios, recolhidas pelas empresas, e s contribuies pagas pelos segurados. A Constituio Federal prev que a seguridade social seja financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, incluindo recursos oramentrios da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 195, caput), alm de contribuies sociais exigidas dos empregadores - incidentes sobre a folha de salrios (art. 195, I, a), sobre o faturamento (art. 195, I, b) e sobre o lucro (art. 195, I, c) - e dos trabalhadores (art. 195, II). Alm dessas, h outra contribuio, incidente sobre a
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receita de loterias (art. 195, III) e a possibilidade de instituio, mediante lei complementar, de outras fontes destinadas manuteno ou expanso da seguridade social (art. 195, 4). Portanto, incorreto imaginar que o custeio do regime geral da previdncia social se esgote na contribuio incidente sobre a folha de salrios, recolhida pelas empresas, e na contribuio paga pelos trabalhadores. Segundo, porque ainda que se admitisse tal restrio, no haveria o dficit apontado pelo Governo Federal. De acordo com os dados que tm sido apresentados sociedade, em 2002 o regime geral da previdncia social apurou um dficit correspondente a R$ 17 bilhes, valor que se estima atingir R$ 19 bilhes neste ano, ou seja, 1,4% do PIB. Outra vez, o resultado decorre da incorreta manipulao de dados. Para obter essa concluso, o Governo Federal compara o gasto total com o pagamento de benefcios de prestao continuada mantidos pelo INSS com a arrecadao total da contribuio previdenciria incidente sobre a folha de pagamentos e da contribuio paga pelos segurados. Todavia, na despesa so includos os benefcios pagos aos trabalhadores rurais e benefcios assistenciais, que, sabidamente, no dependem de contribuio especfica individual e, muito menos, da contribuio recolhida pelas empresas e trabalhadores urbanos ativos. Evidente, portanto, a necessidade de ajuste tcnico, excluindo-se da despesa o montante gasto com o pagamento de benefcios que no guardam relao direta com a contribuio incidente sobre a folha de salrios e com a contribuio recolhida pelos trabalhadores urbanos. Efetuado o ajuste, verificar-se-, novamente, um supervit nas contas previdencirias. Portanto, no chamado dficit da previdncia, o Governo est incluindo as despesas incorridas com todo o sistema da seguridade social, que, conforme j mencionado, no abrange apenas a previdncia stricto sensu, mas abarca os gastos com a sade pblica e com a assistncia social prestada populao carente. Ademais, conforme sistematicamente tem alertado a Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia Social - ANFIP, o Governo tem desviado recursos do oramento da seguridade social para o oramento fiscal da Unio, seja atravs do Fundo Social de Emergncia - FSE, posteriormente denominado de Fundo de Estabilizao Fiscal - FEF, seja atravs da chamada Desvinculao de Recursos da Unio - DRU. Ainda de acordo com os dados consolidados pela ANFIP, extrados de fontes oficiais, a seguridade social brasileira superavitria. Segundo a fonte citada, as receitas da seguridade social em 2002 corresponderam a uma arrecadao total de R$ 136,9 bilhes, mas o gasto incorrido com o pagamento de benefcios do regime geral da previdncia e de benefcios assistenciais, acrescido das despesas com a sade e dos custos administrativos de gesto de todo o sistema, atingiu R$ 105,4 bilhes, tudo a evidenciar um supervit de aproximadamente R$ 31,5 bilhes naquele exerccio. Argumenta-se, ainda, que, em breve, a situao ser ainda mais crtica, porque tem-se observado ao longo dos ltimos anos um severo aumento no nmero de benefcios concedidos em relao ao nmero de contribuintes do sistema. Dessa forma, mantido esse ritmo, e considerado o regime de repartio (solidariedade) adotado na previdncia pblica, em pouco tempo cada trabalhador em atividade teria de sustentar um aposentado ou pensionista, tudo a demonstrar a inviabilidade do sistema. Mais uma vez, as projees governamentais esto equivocadas. O crescimento vertiginoso do sistema decorreu de significativas alteraes adotadas desde a criao do regime geral da previdncia social, que passou a ser muito mais abrangente, incluindo em seu espectro protetivo categorias sociais que no gozavam originalmente de qualquer tipo de seguro social. Cumpre salientar que, embora a expanso do sistema previdencirio brasileiro tenha ocorrido desde a sua criao, na dcada de 30, foi a partir de 1966, em pleno regime militar, que tal
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processo se acentuou. A incorporao de autnomos, empregados domsticos e de trabalhadores rurais era conseqncia lgica do grande projeto de integrao nacional existente na poca. Seria razovel esperar, portanto, que, exatamente na dcada de 90, comeassem a surgir os primeiros problemas, decorrentes de um significativo aumento do nmero de benefcios. Antes disso, evidentemente, a relao contribuintes/beneficirios era extremamente alta. Tanto assim que as alquotas eram muito inferiores s atuais. Mais tarde, outros grupos populacionais foram abrangidos pela proteo estatal: as pessoas atendidas pela assistncia social, isto , os deficientes fsicos e os idosos. Tal processo de universalizao da cobertura social, todavia, est concludo, no havendo, atualmente, a previso de novos ingressos extraordinrios na previdncia pblica, sendo razovel esperar, por isso, apenas o crescimento vegetativo do sistema. Em outras palavras, h uma certa estabilidade no perfil dos segurados (contribuintes e beneficirios) abrangidos pelo regime geral da previdncia social e pela assistncia social, permitindo, assim, sejam feitas previses mais adequadas quanto ao comportamento futuro de todo o sistema. Sob o ponto de vista demogrfico, tambm no h razes para pessimismo. Ao contrrio, at 2020 a previso de que ocorra um aumento relativo da populao adulta, justamente aquela considerada em idade produtiva. Importa ressaltar, finalmente, que, sob o ponto de vista do custeio do sistema, os principais fatores que impedem o crescimento do nmero de segurados-contribuintes so o aumento do desemprego e do mercado informal de trabalho. Segundo dados do IBGE, em 1995 havia cerca de 40 milhes de brasileiros atuando na economia informal, o que representava 54% da populao economicamente ativa. Se esse contingente passasse a integrar o mercado formal de trabalho, recebendo apenas um salrio mnimo, haveria um incremento na folha de salrios da ordem de R$ 62,4 bilhes, representando um acrscimo na contribuio previdenciria equivalente a R$ 18,7 bilhes, o que corresponderia a 5 (cinco) meses do gasto total do INSS com o pagamento de benefcios e penses1 0. Os dados so, efetivamente, assustadores, especialmente se considerarmos que estas pessoas, em razo de no integrarem a previdncia social stricto sensu, pois no recolhem contribuio individual, no futuro necessitaro ser amparadas pela assistncia social, ou seja, em ltima anlise, pelo Tesouro Nacional. Como se v, a soluo efetiva para a seguridade social, inclusive no que tange previdncia stricto sensu, a adoo de medidas que permitam a retomada do crescimento econmico e a gerao de empregos formais. Isso no significa dizer que inexistem distores no sistema. Existem, sim. So exemplos disso a inexistncia de idade mnima para a aposentadoria por tempo de contribuio, a contagem de tempo de servio sem recolhimento de contribuies (trabalhadores rurais, alunos de escolas tcnicas, etc.), a relativa facilidade na obteno de aposentadorias especiais, etc. Todavia, o aperfeioamento do regime geral de previdncia social tem carter meramente complementar. A verdadeira soluo para a previdncia social brasileira depende, necessariamente, de reformas na estrutura produtiva do pas, nica alternativa capaz de garantir o xito futuro de todo o sistema de seguridade. Caso contrrio, as medidas adotadas sero apenas perfunctrias, servindo to-somente para reduzir injustamente direitos sociais das geraes de trabalhadores que, no passado, ingressaram, compulsoriamente, em um sistema que at hoje sustentaram.

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Cfe. Nvo, Miguel Arcanjo Simas. Problemas do mercado de trabalho. Efeitos na Previdncia Social.

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b) O Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos A Constituio Federal assegura aos servidores pblicos um regime previdencirio diferenciado em relao quele institudo em prol dos trabalhadores da iniciativa privada. As razes disso no esto vinculadas, absolutamente, a algum tipo de paternalismo. Decorrem, isto sim, da prpria natureza e peculiaridade do servio pblico. Tais distines verificamse desde a sua vinculao inicial ao ente pblico, mantm-se durante toda a vida funcional do servidor, e prosseguem aps a sua passagem para a inatividade. Com efeito, diversamente do que ocorre com os trabalhadores do setor privado, a posse em cargo pblico no deriva de uma relao meramente contratual, configurada segundo a vontade das partes; ao revs, os servidores pblicos submetem-se integralmente a uma relao jurdicoadministrativa, regida por normas legais, onde no lhes dado o direito de negociar sua remunerao, submetendo-se, nesse particular, a regras fixadas em lei de iniciativa exclusiva da Administrao; no acumulam ao longo de suas trajetrias profissionais o Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS; no podem celebrar acordos, convenes ou dissdios coletivos do trabalho; no participam da distribuio de lucros ou resultados; no podem acumular cargos nem nele permanecer aps a aposentadoria, etc. Em outro dizer, ficam inteiramente merc do ente estatal a que se vinculam. Por outro lado, enquanto para os trabalhadores em geral a aposentadoria implica, via de regra, a extino do contrato de trabalho, substituindo-se o empregador responsvel pelo pagamento dos salrios - pelo rgo previdencirio incumbido de pagar os proventos, isso no se verifica em relao aos servidores pblicos. Estes, quando passam inatividade, no perdem a condio de servidores, continuando, por isso, sujeitos s normas de servio pblico, inclusive no que se refere ao responsvel pelo pagamento de seus proventos, o Estado. Por conseguinte, no pertinente a idia de rombo no sistema de previdncia dos servidores pblicos. A aposentadoria dos servidores pblicos decorrncia da prpria prestao do servio pblico (pro labore facto), constituindo-se em uma obrigao do Estado e no uma contrapartida por uma contribuio paga anteriormente. Segue da que o custo de um sistema prprio de seguridade destinado aos servidores pblicos nada mais do que um item da despesa pblica e como tal deve ser tratado. Conseqentemente, os gastos com tal sistema esto diretamente relacionados ao tamanho e ao padro remuneratrio da mquina pblica. De fato, tendo o Estado autonomia plena para fixar, unilateralmente, o nmero de servidores contratados, bem assim o valor de sua remunerao, nota-se que cabe a ele estimar os custos das futuras aposentadorias, ajustando-se sua realidade oramentria. Evidente, pois, que o principal requisito para um adequado controle dos dispndios com os servidores inativos depende, nica e exclusivamente, de uma correta poltica governamental de administrao de pessoal. O que no se pode, em hiptese alguma, pretender transferir aos servidores os nus decorrentes de erros praticados no passado. Cabe, isto sim, exigir-se das autoridades pblicas seriedade e responsabilidade no trato das questes referentes administrao de recursos humanos. Cumpre observar, ainda, que recentemente j houve a introduo de significativas alteraes no regime prprio de previdncia dos servidores pblicos, seja atravs da obrigatoriedade de sua participao no custeio das aposentadorias do setor pblico (art. 40, 1o., da CF/88, com a redao da EC n. 3/93), seja mediante a exigncia de carter contributivo, a observncia de equilbrio financeiro e atuarial no sistema, e uma severa restrio s condies de elegibilidade dos benefcios (fixao de idade mnima, tempo mnimo de permanncia no servio pblico e no cargo, aumento
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no tempo faltante para a aposentadoria pedgio, etc.), estas ltimas previstas na EC n. 20/98. E, ao contrrio do que se alega, essas alteraes j esto produzindo efeitos concretos nas contas pblicas. De fato, em relao aos servidores civis da Unio, j possvel detectar uma drstica queda no nmero de aposentadorias por ano, bem assim do nmero total de inativos. Alm disso, o encargo previdencirio da Unio reduziu-se no perodo compreendido entre 1995 e 2001, tanto em termos reais quanto em relao receita corrente lquida. Evidentemente, que tais dados no significam dizer que inexistem distores no sistema. Todavia, demonstram que, sob o ponto de vista econmico-financeiro, o ajuste da previdncia pblica no requer medidas emergenciais, adotadas de afogadilho. Concluindo: mesmo em se considerando a previdncia social dos servidores pblicos federais como despesas da seguridade social (viso equivocada, j que os valores das aposentadorias e penses dos servidores so custeados mediante contribuies e parcelas do oramento da UNIO), ainda assim haveria supervit de R$ 7,159 bilhes, levando-se em conta a receita virtual decorrente da contribuio patronal da UNIO, numa proporo de 2x1, conforme o teor do art. 2. da Lei n. 9.717/98. Alm disso, de toda sorte da Carta de 1988 estipula em seu art. 169 que a despesa com o pessoal ativo e inativo no poder exceder limite fixado em lei complementar, o qual atualmente de 50 % do valor das receitas da UNIO, nos termos do art. 119, inciso I, da LC n. 101/2000, valor esse muito alm do que vem sendo gasto para a referida despesa. Logo, pode-se dizer que sequer h dficit em ambos os regimes previdencirios enfocados (o regime geral e o regime dos servidores pblicos federais, a englobada a Magistratura Federal). Em acrscimo, correto afirmar que no h dficits crescentes, haja vista que, com o advento da Emenda Constitucional n. 20/98, tornou-se impossvel a obteno de benefcio previdencirio pela simples contagem de tempo de servio, sendo necessria a efetiva contribuio para a obteno dos favores do seguro social. Portanto, normas transitrias concessivas de benefcios extraordinrios (v.g., a aposentadoria especial dos trabalhadores rurais e das supostas vtimas do Regime Militar) tendem a produzir efeitos transitrios que sero minorados com o passar do tempo, diminuindo as despesas do oramento da Seguridade Social. Alm disto, h que se analisar outras razes para a preservao de um regime prprio para os servidores em geral, que podem ser transpostos como mais propriedade ainda para o caso dos juzes federais, a saber: 1) os juzes tm autorizao legal para exercer apenas um cargo cumulativo de Professor - restrio inexistente no setor privado, onde no h qualquer restrio de cumulao. 2) os servidores em geral, o mesmo se dando como os juzes, no tm direito ao FGTS, que afinal indeniza o tempo trabalhado, auxiliando no momento de intemprie, em especial na velhice (quando, em ocorrendo a aposentadoria, possvel o levantamento dos valores). J os trabalhadores privados tm este direito, com o que, com a participao econmica de seus empregadores, possuem um valor que amortiza os efeitos nefastos do tempo de servio prestado a um mesmo patro. 3) Os juzes contribuem com 11% sobre o total de seus vencimentos, no havendo teto para contribuio. Exemplificando, com texto escrito pela Prof. rica Paula Barcha Correia, mestre e doutora em Direito Previdencirio pelo PUC/SP:
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Apenas para exemplificar, um funcionrio pblico que perceba R$ 8.000,000 recolher para o chamado PPS, a importncia de R$ 880,00, ao passo que um executivo da iniciativa privada, que perceba o mesmo valor como remunerao, recolher para o INSS o valor de R$ 171,77 (11% de R$ 1.561,56). Cabe ressaltar que se esse mesmo executivo exercer mais uma, ou duas, atividades remuneradas, continuar recolhendo esse mesmo valor, pois, de acordo com o sistema atual ele j recolhe pelo teto em uma de suas atividades. Portanto, dentro do quadro apresentado, no h como justificar a unificao dos dois regimes de trabalho; o estudo no pode ser efetuado apenas sob a tica do regime de previdncia, deixando para trs as peculiaridades e limitaes inerentes ao ocupante de cargo pblico. Por outro lado, sob a tica do financiamento dos dois sistemas, sabido que a gerao atual financia os benefcios da gerao passada, e que a gerao futura beneficiar a atual no momento oportuno. Pois bem, promovida a unificao dos regimes e passando o funcionrio pblico a contribuir de forma equivalente ao trabalhador da iniciativa privada, no se estaria comprometendo o financiamento entre as geraes? Feitas as consideraes anteriores, foroso admitir, da mesma forma, que o regime de previdncia dos juzes federais no vem sofrendo qualquer debilidade, decorrente de eventual dficit.

II.3) A Emenda Constitucional no. 20 de 1998 j teria dado ensejo s perdas possveis para a magistratura nacional em relao questo previdenciria. Com a Emenda no. 20 de dezembro de 1999, emergiu uma nova modalidade de aposentadoria no direito brasileiro. Trata-se da aposentadoria por tempo de contribuio. Se partirmos da lgica da existncia de um risco futuro que merece a ser acobertado por esta aposentadoria, a questo a se resolver ser bastante complexa, na medida em que no se considera, pelo menos a princpio, um risco concreto do segurado para a obteno do benefcio (na aposentadoria por idade teramos a velhice como risco; na aposentadoria por tempo de servio teramos o desgaste provocado pela realizao do labor como risco) - o risco muito mais do sistema, que se no for custeado, ir falncia, do que do segurado. Em relao ao setor pblico, de forma bastante clara, a aposentadoria passa a se dar somente aps o segurado atender cumulativamente aos seguintes requisitos: um mnimo de contribuio e uma certa idade - distinta para homem e mulher. Assim, na nova redao dada pela Emenda 20 ao art. 40 da Constituio, tem-se que o servidor somente poder se aposentar, nesta modalidade observadas, de forma conjugada, as seguintes condies: a) tempo mnimo de dez anos de efetivo exerccio no servio pblico; b) cinco anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria; c) no mnimo, sessenta anos de idade e trinta e cinco de contribuies, se homem, e cinqenta e cinco anos de idade e trinta de contribuies se mulher. A cumulatividade de todos os requisitos anteriores patente da redao do art. 40, inciso III, letras a e b da Constituio Federal, com a redao dada pela Emenda no. 20.
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No caso da aposentadoria compulsria no setor pblico, tambm ser observada a proporcionalidade ao tempo de contribuio, o mesmo se dando em relao aposentadoria por invalidez, exceto se decorrente de acidente em servio, molstia profissional ou doena grave, contagiosa ou incurvel, especificada em lei (art. 40, inciso I, da Constituio Federal). Prev-se ainda o aproveitamento do tempo de contribuio federal, estadual ou municipal (observada aqui claro a lei de compensao, no. - ver o no.), no se admitindo o estabelecimento de qualquer forma de contagem de tempo de contribuio fictcio (par. 10 do mesmo art. 40). Por fim, foram estabelecidas, quer para o setor pblico, quer para o setor privado, as regras de transio - a fim de se obter, pelos que j estavam no sistema, o tempo de servio j prestado anteriormente. Somente assim, cr o legislador constituinte, haveria perfeita preservao do direito adquirido. No caso o servidor pblico, este, para se aposentar de forma integral pela regra de transio, dever cumulativamente, como reza o art. 8o. da Emenda Constitucional no. 20: a) ter cinqenta e trs anos de idade, se homem, e quarenta e oito, se mulher; b) fazer incidir sobre o tempo que faltaria para se aposentar o percentual de vinte por cento para efeitos de contribuio. Assim, por exemplo, se faltava um ano para certo homem se aposentar, dever contribuir mais vinte por cento sobre um ano (um ano mais vinte por cento de um ano e contar com, no mnimo, cinqenta e trs anos). No caso de servidor pblico que desejar aposentar-se proporcionalmente ao tempo de contribuio a diferena ser o acrscimo do percentual de 40% sobre o tempo restante. Como se constata das regras acima, a maioria delas aplicveis aos juzes federais em sua inteireza, j houve concesses feitas para que a correo de eventuais distores do sistema - no se tolerando outras perdas que redundem, como j visto, na instabilidade da prpria garantia institucional do exerccio da judicatura. Assim, segundo a redao original do artigo 93, VI, da CF/88, a aposentadoria dos magistrados com proventos integrais compulsria por invalidez ou aos setenta anos de idade, e facultativa aos trinta anos de servio, aps cinco anos de exerccio efetivo na judicatura. A Emenda Constitucional n. 20/98 introduziu modificao de duvidosa constitucionalidade, passando o dispositivo antes mencionado a ter a seguinte redao: a aposentadoria dos magistrados e a penso de seus dependentes observaro o disposto no art. 40. Na prtica, a modificao elevou o tempo de servio necessrio para a aposentadoria voluntria, passou a exigir o cumprimento de tempo mnimo no servio pblico, estipulou uma idade mnima para a jubilao, equiparando a magistratura aos demais servidores pblicos civis, enfraquecendo, com isso, a garantia constitucional originalmente prevista.

III - Concluso Vinha o Governo Federal acenando com a retirada ou reduo de outras garantias, tais como a integralidade dos proventos, sua paridade em relao remunerao paga aos magistrados da ativa, a reduo no valor das penses, etc. Tais propostas no podem ser admitidas sob qualquer hiptese.
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Primeiro, porque, tais alteraes afetam garantias institucionais (vitaliciedade e irredutibilidade de vencimentos) conferidas magistratura, enfraquecendo a noo de independncia funcional, indispensvel ao exerccio da judicatura, e, por conseguinte, mitigando a clusula ptrea da separao dos Poderes. Segundo, porque como mencionado anteriormente, os resultados obtidos com as alteraes j produzidas no texto constitucional indicam a possibilidade de equilbrio das contas pblicas em mdio e longo prazo. E isso sem considerar o supervit existente no oramento da seguridade social, segundo os clculos elaborados pela ANFIP. Finalmente, ainda que assim no se entendesse, importa observar que o regime previdencirio da magistratura federal altamente superavitrio, apresentando uma elevada relao entre o nmero de contribuintes e de beneficirios, a faixa etria mdia dos magistrados em atividade inferior a 40 anos, e o tempo de servio acumulado bastante reduzido, tudo a evidenciar a desnecessidade de novos ajustes financeiros ou de reduo de benefcios. Impe-se concluir, portanto, que propostas de alterao na forma de clculo das aposentadorias e penses da magistratura, bem assim de eliminao da paridade em relao aos subsdios pagos aos magistrados em atividade, implicam ofensa s garantias constitucionais previstas no artigo 95 da Constituio Federal, no podendo ser admitidas sob pena de flagrante inconstitucionalidade. Conforme mencionado anteriormente, a anlise da previdncia social dos servidores pblicos no deve ser feito sob o enfoque atuarial, visto que, tecnicamente, est muito mais vinculada a questes oramentrias do que contributivas. Entretanto, as presses internas e externas exercidas para o ajuste das contas pblicas tm compelido o Governo Federal a examinar a questo sob esse prisma. Dessa forma, embora no concordemos com a adoo desse critrio, o regime de previdncia da magistratura federal resistiria a qualquer estudo atuarial. Com efeito, circunstncias histricas e atuais favorecem a magistratura federal. Primeiro, porque a Justia Federal somente voltou a ser instalada no Brasil em 1967 e, at a Constituio Federal de 1988, seus quadros de juzes sempre foram muito reduzidos. Portanto, pequeno o nmero de juzes aposentados e de pensionistas. Segundo, porque atualmente o perfil dos juzes federais revela um quadro muito jovem (faixa etria mdia inferior a 40 anos) e com um baixo tempo de servio acumulado (no mbito da 4a. Regio, que abrange o Rio Grande do Sul, Santa Catarina e o Paran, o tempo de servio total averbado inferior a 10 anos, sendo o tempo de exerccio na magistratura inferior a 5 anos). Evidente, pois, que os atuais juzes contribuiro para o sistema, na condio de magistrados, durante praticamente toda a sua vida laborativa, o que se constitui em um dado extremamente significante sob o ponto de vista atuarial. Finalmente cumpre salientar que, considerada a relevncia da matria de competncia da justia federal, razovel projetar-se um incremento cada vez maior no nmero de varas e de juzes, tudo a favorecer, em mdio e longo prazo, o equilbrio financeiro e atuarial de um regime de previdncia prprio da magistratura federal. A seguir, a ttulo de ilustrao, transcrevemos alguns dados relativos magistratura federal da 4a. Regio, confirmam inteiramente as afirmativas anteriores:
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JUSTIA FEDERAL DE 1A. INSTNCIA

Dez/2002 RS Ativos Inativos Pensionistas Contribuintes/beneficirios Valor mensal arrecadado (R$ mil) Proventos pagos (R$ mil) Penses pagas (R$ mil) 117 1 0 117 165,6 17,4 0 SC 62 4 0 15,5 100,2 61,5 0 PR 93 3 4 13,3 171,1 50,4 46,0 RS 114 1 0 114 152,1 17,4 0 Jan/2003 SC 62 4 0 15,5 78,1 61,5 0 PR 92 3 4 13,1 106,9 50,4 46,0 RS 115 1 0 115 105,8 17,4 0 Fev/2003 SC 63 4 0 15,8 40,7 61,5 0 PR 93 3 4 13,3 112,2 50,4 46,0 141,1 17,4 0 73,0 61,5 0 130,1 50,4 46,0 RS Mdia SC PR

Resultado mensal (R$ mil)

148,2

38,7

74,7

134,7

16,6

10,5

88,4

(20,8)

15,8

123,7

11,5

33,7

rgo TRF SJ/RS SJ/SC SJ/PR

Faixa etria mdia (anos) n/d 34,9 n/d n/d

Tempo de Servio na magistratura (anos) 12,9 4,6 3,9 3,9

Tempo de servio total averbado (anos) 28,0 9,3 10,8 11,2

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REFORMA DA PREVIDNCIA1
Jorge Antonio Maurique Juiz Federal INTRODUO Um espectro ronda o mundo e atinge uma enormidade da populao mundial, que a questo da previdncia. Vrios pases esto a discutir como adotar uma previdncia que garanta a sua sustentabilidade e ao mesmo tempo, preserve a populao que necessita de proteo do Estado. Este espectro tem nome e atende por Reforma da Previdncia. sobre tal tema que me debruo e, longe de querer apresentar um quadro definitivo ou propostas mercuriais, apresento abaixo uma pequena anlise da questo previdenciria e das perspectivas da Reforma da Previdncia ora em curso no Brasil. Pretendo desenvolver o tema da seguinte maneira: uma anlise histrica da Previdncia, aps o que o trabalho ser dividido em anlise do Regime Geral da Previdncia Social, que est a cargo do Instituto Nacional de Seguridade Social e Regime Pblico da Previdncia Social, que significa a previdncia dos servidores pblicos, em especial os federais. Por fim, pretendo analisar a previdncia dos magistrados.

PREVIDNCIA: UMA PEQUENA HISTRIA A Previdncia Social faz parte do trip da seguridade social. A seguridade social constituise numa rede de proteo que composta de trs grandes eixos: a Previdncia, a Assistncia Social e a Sade. A vigente Constituio Federal estabeleceu a rede de seguridade social inicialmente no art. 194, que na sua atual redao assim dispe: Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s populaes urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade do valor dos benefcios;
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Esse texto foi elaborado pelo autor, atendendo ao cronograma proposto pela Comisso de Altos Estudos da Justia Federal, sendo um documento preliminar para anlise, crticas e sugestes.

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V - eqidade na forma de participao no custeio; VI - diversidade da base de financiamento A Organizao Internacional do Trabalho, atravs da Conveno 102, assim estabeleceu o conceito de seguridade: Seguridade social a proteo que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma srie de medidas pblicas contra as privaes econmicas e sociais que de outra derivariam no desaparecimento ou em forte reduo de sua subsistncia como conseqncia de enfermidade profissional, desemprego, invalidez, velhice e morte e tambm a proteo em forma de assistncia mdica e de ajuda s famlias com filhos. Esse conceito no foi adotado completamente pela Constituio Federal, mas ressalto que o atual texto o que mais aprofundou o conceito de seguridade social. Portanto, se a seguridade social busca a proteo social, a Previdncia Social no pode ser dissociada do conceito de proteo social que deve ser acionado nas situaes onde seja necessria ou onde exista a previso legal para o gozo de determinado benefcio. Na feliz dico de Castro e Lazzari, A Previdncia Social , portanto, o ramo da atuao estatal que visa proteo de todo indivduo ocupado numa atividade laborativa remunerada, para proteo dos riscos decorrentes da perda ou reduo, permanente ou temporria, das condies de obter seu prprio sustento. Eis a razo pela qual se d o nome de seguro social ao vnculo estabelecido entre o segurado da Previdncia e o ente segurados estatal.2 O histrico da Previdncia Social aponta para os movimentos sociais que foram se organizando, juntamente com a expanso do capitalismo industrial e encetando grandes lutas para a obteno de um trabalho minimamente decente. As primeiras leis que reconheceram algum direito de proteo ao trabalhador (e que considero, portanto, o marco inicial da Previdncia Social) surgem na Alemanha, no final do Sculo XIX e sobre elas nos fala Maria Lcia Rocha Lopes, como segue: Mesmo de forma diluda e pontual, vo surgindo os primeiros elementos, as primeiras iniciativas, que mais tarde vo dar forma a um sistema mnimo de proteo ao trabalhador e seus dependentes. Os primeiros passos foram dados na Alemanha, quando o Parlamento aprovou em 1883 a Lei do Seguro Doena e, em seguida, a Lei do Seguro Acidente (1884) e a Lei do Seguro de Invalidez e Velhice (1889).3 Outros pases foram gradativamente incorporando aos seus ordenamentos jurdicos o reconhecimento de direitos sociais, entre os quais alguns benefcios que podemos afirmar serem de previdncia social. No Brasil, o marco inicial sempre foi referido como sendo a Lei Eloy Chaves, que criou a Caixa de Aposentadoria e Penses nas empresas das estradas de ferro, embora j houvesse legislao esparsa reconhecendo determinados direitos que podemos considerar de previdncia social.4
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Castro, Carlos Alberto Pereira de / Manual de Direito Previdencirio / Carlos Alberto Pereira de Castro, Joo Batista Lazzari. 2a. ed. So Paulo: LTr, 2001, p. 39. Silva, Maria Lcia Lopes da / Previdncia Social um direito conquistado: resgate histrico, quadro atual e propostas de mudanas / Maria Lcia Lopes da Silva. 2a. ed. rev. ampliada e atualizada Braslia : Ed. do autor, 1997, p. 29. interessante que se remeta aos trabalhos de Castro e Lazzari e Maria Lcia Lopes da Silva, j citados acima, que apresentam um abreviado histrico da Previdncia Social em seus primrdios, sendo tambm elucidativo o trabalho de J. R. Feij Coimbra, Direito Previdencirio Brasileiro, que contm importantes referncias histricas.

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Com a queda da Repblica Velha comeam a surgir uma srie de institutos de acordo com a categoria profissional (IAPETC, IPASE, IAPM, etc), at que em 1945, pelo Decreto-lei n 7.526 foi criado o Instituto dos Seguros Sociais do Brasil, que absorveu todas as entidades previdencirias e institutos assistenciais j existentes, embora ficasse sem qualquer aplicao prtica, posto que no foi efetuada qualquer regulamentao. Somente em 1960 editada a Lei Orgnica da Previdncia Social LOPS, que embora no unificando os organismos de previdncia social, criou contudo normas uniformes para o amparo a segurados e dependentes dos vrios institutos, sendo que somente em 1967 foram unificados os vrios institutos de assistncia e previdncia no Instituto Nacional de Previdncia Social INPS. Em 1977 altera-se a organizao da Previdncia Social, com a criao do SINPAS Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social, com a criao de vrios rgos para funes especficas (INAMPS, IAPAS, INPS, LBA, FUNABEM), ficando margem do sistema o IPASE, que foi extinto, ficando, no entanto, os servidores pblicos regidos pela Lei 1.712/52 (Estatuto dos Servidores Pblicos Civis da Unio). Um novo marco se d com a Constituio Federal de 1988, com o estabelecimento do conceito de seguridade social, bastante ampliado do que se tinha at ento, ficando os trabalhadores da iniciativa privada albergados no art. 2015 , ficando excludos do Regime Geral da Previdncia Social os servidores pblicos civis, os militares, os magistrados e membros do Ministrio Pblico e os membros do Tribunal de Contas da Unio, todos por possurem regime prprio.

A atual redao do art. 201 a seguinte: Art. 201. A previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, e atender, nos termos da lei, a: I - cobertura dos eventos de doena, invalidez, morte e idade avanada; II - proteo maternidade, especialmente gestante; III - proteo ao trabalhador em situao de desemprego involuntrio; IV - salrio-famlia e auxlio-recluso para os dependentes dos segurados de baixa renda; V - penso por morte do segurado, homem ou mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no 2. 1 vedada a adoo de requisitos e critrios diferenciados para a concesso de aposentadoria aos beneficirios do regime geral de previdncia social, ressalvados os casos de atividades exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica, definidos em lei complementar. 2 Nenhum benefcio que substitua o salrio de contribuio ou o rendimento do trabalho do segurado ter valor mensal inferior ao salrio mnimo. 3 Todos os salrios de contribuio considerados para o clculo de benefcio sero devidamente atualizados, na forma da lei. 4 assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes, em carter permanente, o valor real, conforme critrios definidos em lei. 5 vedada a filiao ao regime geral de previdncia social, na qualidade de segurado facultativo, de pessoa participante de regime prprio de previdncia. 6 A gratificao natalina dos aposentados e pensionistas ter por base o valor dos proventos do ms de dezembro de cada ano. 7 assegurada aposentadoria no regime geral de previdncia social, nos termos da lei, obedecidas as seguintes condies: I - trinta e cinco anos de contribuio, se homem, e trinta anos de contribuio, se mulher; II - sessenta e cinco anos de idade, se homem, e sessenta anos de idade, se mulher, reduzido em cinco anos o limite para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exeram suas atividades em regime de economia familiar, nestes includos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal. 8 Os requisitos a que se refere o inciso I do pargrafo anterior sero reduzidos em cinco anos, para o professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exerccio das funes de magistrio na educao infantil e no ensino fundamental e mdio.

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Finalmente, em 1990 foi criado o Instituto Nacional do Seguro Social INSS autarquia destinada a substituir o INPS e o IAPAS, sendo em 1991 editada a Lei 8.212/91, destinada a regular o custeio da seguridade social e a Lei 8.213/91, destinada a regular os benefcios da previdncia social, sendo extinto o INAMPS em 1993, ficando as aes da sade a cargo do Sistema nico de Sade - SUS. Seguiram-se vrias alteraes na legislao entre os anos de 1993 a 1997, entre as quais merece relevncia a Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, que regulamentou o benefcio assistencial de que trata o art. 203 da Constituio Federal e por fim a Emenda Constitucional n 20, que modificou substancialmente a Previdncia Social, passando as aposentadorias a no mais ser concedida por tempo de servio, mas sim por tempo de contribuio (35/30 anos), fixando idade mnima para o ingresso no mercado de trabalho (16 anos) e combinada com essa alterao constitucional seguiu-se a Lei 9.876/99, que instituiu o fator previdencirio, que pretendia combinar o sistema de repartio com o sistema de contribuio, pelo qual o trabalhador se aposentaria pela mdia dos proventos auferidos, conjugado com a expectativa de sobrevida, ou seja, quanto mais tardasse a aposentadoria, maior seria o benefcio e vice-versa. Adotou-se, ento, uma forma de clculo de aposentadoria que pode ser dita de capitalizao escritural. Deve ser dito que todas as alteraes efetuadas na legislao da Previdncia Social tinham por finalidade aproxim-la de clculos atuariais, pois, segundo especialistas, tal como at ento existente, a Previdncia Social brasileira no sobreviveria por muito tempo. Isso significa que precisamos ingressar numa pequena digresso sobre a crise dos sistemas de previdncia.

A CRISE DA PREVIDNCIA A crise da Previdncia Social aconteceu, penso, fruto de um grande processo de mudanas no cenrio poltico nacional e internacional. Mas antes de analisar a crise da Previdncia Social implica que primeiro se faa uma anlise rpida dos sistemas contributivos. A previdncia social baseada em contribuies (no Brasil, as contribuies para a seguridade social encontram seu lastro no art. 195 da Constituio Federal), sendo que basicamente existem trs sistemas contributivos, conhecidos como sistema contributivo de repartio, de capitalizao ou misto. No regime de capitalizao, cada indivduo ou grupo de indivduo contribui e esse valor de contribuio ser capitalizado, isto , apropriado para uma conta individualizada em nome do poupador. O benefcio ser, em tese, o valor daquela poupana efetuada, isto , as contribuies sero capitalizadas em favor do contribuinte, sendo mnima a participao do Estado. O regime de capitalizao est baseado na idia de poupana individual, sendo seu exemplo o Chile.

9 Para efeito de aposentadoria, assegurada a contagem recproca do tempo de contribuio na administrao pblica e na atividade privada, rural e urbana, hiptese em que os diversos regimes de previdncia social se compensaro financeiramente, segundo critrios estabelecidos em lei. 10. Lei disciplinar a cobertura do risco de acidente do trabalho, a ser atendida concorrentemente pelo regime geral de previdncia social e pelo setor privado. 11. Os ganhos habituais do empregado, a qualquer ttulo, sero incorporados ao salrio para efeito de contribuio previdenciria e conseqente repercusso em benefcios, nos casos e na forma da lei

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J no regime de repartio, as contribuies sociais vertem para um fundo nico, e esse fundo efetuar os pagamentos dos benefcios daqueles que se tornaram elegveis nos termos da lei. Repousa no pacto de solidariedade de geraes, onde a contribuio de hoje se destina aos contribuintes de ontem, ou seja, os ativos financiam os aposentados, no existindo acumulao de reservas e os pagamentos dos atuais contribuintes ser garantido pelas futuras geraes de contribuintes. o atual sistema brasileiro. Por fim, no sistema misto h uma combinao dos sistemas de repartio simples e capitalizao, existindo um pilar bsico da previdncia, organizado de acordo com as regras de repartio simples e acima deste pilar bsico h uma previdncia complementar obrigatria. O grande problema do regime de repartio que ele se baseia num sistema que exige uma correlao prxima de ideal entre ativos e inativos. No entanto, com o aumento da longevidade e com as crises que inibiram o crescimento econmico, esse sistema entrou em crise. Mas que crise essa? s do sistema de previdncia social? No, penso que a crise no s dos sistemas de previdncia social, mas bem mais amplo, a prpria crise dos estados de bem-estar social e dos estados enquanto nao. o que Giovani Alves6 sinaliza como a mundializao do capital, que possui as seguintes caractersticas: 1. Taxas de crescimento do PIB muito baixas, inclusive em pases (como o Japo) que desempenharam tradicionalmente o papel de locomotiva junto ao resto da economia mundial. 2. Deflao rastejante. 3. Conjuntura mundial extremamente instvel, marcada por constantes sobressaltos monetrios e financeiros. 4. Alto nvel de desemprego estrutural 5. Marginalizao de regies inteiras em relao ao sistema de trocas 6. Concorrncia internacional cada vez mais intensa, geradora de srios conflitos comerciais entre as grandes potncias da Trade (Estados Unidos, Europa Ocidental e Japo). Assim, com a diminuio da oferta de emprego, com a diminuio do crescimento econmico e com a precarizao das autonomias dos Estados-nao, forma-se um quadro em que o investimento econmico em atividades produtivas torna-se cada anacrnico, ocasionando a precarizao das relaes de trabalho. Isso afeta sobretudo a possibilidade de continuidade do pacto de geraes caracterstico do regime de repartio, pois h cada vez menos gente empregada formalmente gerando as contribuies necessrias para o financiamento dos aposentados. De outro lado, h cada vez mais aposentados ou pretendentes a inativao, resultado sobretudo da elevao da longevidade da populao. nesse contexto que no mundo todo comeam a ser articulados esforos principalmente atravs das instituies multilaterais de crdito (Fundo Monetrio Internacional, Banco Mundial) no sentido de reformas estruturais dos sistemas internos
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Alves, Giovani, Trabalho e Mundializao do capital - A Nova Degradao do Trabalho na Era da Globalizao, Giovanni Alves, Editora Praxis, 1999)

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de previdncia e penso, seguindo-se como primeiro exemplo sempre citada a reforma do sistema de previdncia social do Chile, que passou de um sistema de repartio para um sistema de capitalizao. Significativo desse esforos de convencimento o posicionamento de Estelle James7, Economista Snior do Departamento de Pesquisas de Polticas do Banco Mundial, que assim escreveu: Ao longo dos prximos 35 anos, a proporo da populao mundial acima de 60 anos praticamente dobrar, de 9% para 16%. Devido aos rpidos aumentos na expectativa de vida e aos declnios das taxas de fertilidade, as populaes esto envelhecendo muito mais rapidamente nos pases em desenvolvimento do que ocorreu nos pases industraisi. medida que as pessoas jovens em idade de trabalho produtivo se aproximarem da aposentadoria por vlta de 2030 -, 80% da populao idosa do mundo vivero no que hoje so os pases em desenvolvimento. Mas no s decorrente do aumento da populao em idade avanada e elegvel para benefcios de inativao que apregoada a Reforma da Previdncia. Com efeito, como j dito que o sistema de repartio baseia-se em um sistema de pacto de solidariedade entre geraes, o sistema baseia-se (como no Brasil) em contribuies de trabalhadores e com contribuies de seus empregadores. Isso implica em custos para os empregadores, calculados sobre a folha de pagamentos, que por vezes desestimulam a oferta de empregos, com a conseqente fuga para o mercado informal de trabalho e a busca de aposentadorias o mais rpido possvel, ante o risco de quebra do sistema de aposentadoria, com o que aqueles que possuem condies de usufruir um benefcio previdencirio, por mnimo que seja, preferem antecipar a fruio do benefcio a arriscar no ter benefcio algum no futuro. Isso tambm causa a sada do mercado de trabalho de mo de obra experiente, causando problemas no processo produtivo. O Banco Mundial tem afirmado que para eliminar o risco de quebra do sistema de aposentadoria baseado na repartio, o ideal adotar um novo sistema, baseado em trs pilares, estruturados da seguinte forma: um pilar obrigatrio gerenciado pelo governo e financiado a partir dos impostos para fins de redistribuio; um pilar obrigatrio gerenciado pelo setor privado e plenamente capitalizado, para fins de poupana; um pilar voluntrio para aquelas pessoas que desejam mais proteo na aposentadoria.

Na realidade, as razes de adoo de um novo sistema de previdncia no se justifica somente pela impossibilidade de continuao do sistema de repartio. Em realidade h outras razes que no apenas a preocupao com as futuras geraes. Ocorre que o sistema mundial sofreu grandes mudanas a partir da dcada de 1970. Com efeito, o financiamento que havia para mercados emergentes, a partir de juros baixos e crdito fcil passou a sofrer cada vez mais restries a partir da primeira crise do petrleo (1973). O crdito passou a escassear e as taxas de juros para emprstimos internacionais foram crescendo, de tal forma que o crescimento econmico no conseguia gerar os supervits necessrios para pagar os emprstimos j contrados e gerar poupana interna, capaz de financiar atividades produtivas e
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James, Estelle, Novos Sistemas Previdencirios: Experincias, Evidncias e Questes Pendentes, disponivel em http:// /www.mpas.gov.br/docs/volume 09.pdf (acesso em 31/01/03)

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gerar o crescimento econmico necessrio para incorporar as novas massas de mo-de-obra ao mercado de trabalho. De outro lado, a dvida externa cresce sem a gerao de novos emprstimos, o que obriga a dispender cada vez maiores parcelas do PIB para pagar as dvidas j contradas. Os credores passam a exigir, alm de aumento das taxas de juros, garantias do pagamento da dvida, que somente podem ser dadas a partir da compresso das polticas pblicas, com a diminuio de recursos para as polticas redistributivas. Surge, ento, como frmula mgica, a adoo de sistemas de capitalizao para a previdncia social, que de um lado teria o condo de diminuir os gastos pblicos com a previdncia e de outro lado, poderia gerar a poupana interna necessria para retomar o ciclo virtuoso do crescimento econmico. Esta , em sntese apertada as justificativas tericas da necessidade de Reforma da Previdncia, surgida muito mais como um fenmeno decorrente da mundializao do capital e fragilidade das economias dependentes dos pases em desenvolvimento do que uma preocupao sincera dos organismos internacionais com o futuro dos pases em desenvolvimento e suas populaes idosas.

A REFORMA DO REGIME GERAL DE PREVIDNCIA SOCIAL O Ministrio da Previdncia Social MPAS de longa data est comprometido com reformas do sistema de previdncia social, fruto e conseqncia da viso poltica dos governantes brasileiros a partir da ltima dcada do sculo passado. Com efeito, tem feito grandes estudos nesse sentido8 , sempre com vistas a defesa da reforma do sistema, com vistas a reduo de benefcios ou aumento da idade mnima para o gozo de benefcios. O ponto culminante nesse sentido o DIAGNSTICO DO SISTEMA PREVIDENCIRIO, que pode ser visto no site do MPAS. Nesse diagnstico, apontado o crescimento da longevidade da populao, a deteriorao das relaes formais de trabalho entre 1990 a 2002 e que avanamos de uma situao de praticamente igualdade entre o montante de receitas previdencirias no ano de 1995 (com um dficit de apenas 400 milhes de reais) para um dficit de 17 bilhes de reais em 2002. Na realidade, esta avaliao pode ser contestada com relativa facilidade. Ocorre que nesse resultado no esto consideradas as contribuies da seguridade social (PIS, COFINS, CSLL, CPMF), alm do que no so computadas as renncias fiscais, que foram estimadas em mais de dez bilhes de reais apenas no ano de 2002. Por outro lado, os excedentes gerados at o ano de 1995 foram apropriados pelo Tesouro Nacional, principalmente para o pagamento de juros , sem que ocorresse qualquer retorno desses valores aos cofres da Previdncia Social. Por outro lado, a Constituio de 1988 assegurou aos trabalhadores rurais a garantia de aposentadoria de um salrio mnimo, sem a necessidade de contribuio , sendo que a Lei 8.213/

A coleo da Previdncia Social, que pode ser encontrada no site do MPAS tem desenvolvido estudos nesse sentido, sendo vasta a bibliografia nesse caminho, bem como vrios os seminrios e encontros nesse sentido.

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91 ampliou a cobertura aos segurados rurais (atravs do conceito de ncleo familiar rural). Ainda, a contribuio do meio rural calculada sobre um percentual da produo com o que tem-se um quadro que os benefcios rurais terminam por gerar um dficit apenas nessa rea de quase quinze bilhes de reais apenas no ano de 2002. No entanto, no se pode analisar a Previdncia Social apenas sobre o ponto de vista da arrecadao versus benefcios pagos. Com efeito, a Previdncia Social tem um importante papel no sentido de redistribuio de renda, do qual o melhor exemplo so os trabalhadores rurais, que embora deficitrios apenas sobre o ponto de vista atuarial, na realidade sua importncia na manuteno da sociedade brasileira dispensa maiores comentrios, at mesmo tendo em vista que a agricultura tem gerado a cada ano mais divisas externas para o Brasil. Portanto, a Previdncia Social tem a cada dia mais um papel importante no sentido de uma poltica de incentivo de superao da pobreza. O MPAS no j citado Diagnstico..., tendo como fonte o PNAD de 1999, assevera que em 1999, 34% dos brasileiros viviam abaixo da linha de pobreza e se no fosse a Previdncia, esse percentual seria de 45,3%, o que significa que a Previdncia foi responsvel por uma reduo de 11,3 pontos percentuais no nvel de pobreza, implicando que graas aos benefcios provencirios 18,1 milhes de pessoas deixaram de ser pobres. Outrossim, o pagamento de benefcios previdencirios significa para a grande maioria dos municpios importncias maiores do que os prprios retornos do FPM. A partir da constatao de que a Previdncia Social possui um importante papel redistributivo e na erradicao da pobreza, resta a necessidade de afirmar a necessidade que a Previdncia Social deve continuar pblica, afastando-se as tendncias privatizantes e apontando para a otimizao do sistema de previdncia pblica, afastando os modelos de outros pases que adotaram a capitalizao, pois isso significa a entrega de parcelas duramente poupadas pela populao para entidades privadas que somente tem em mente o lucro de tal atividade de gesto. Isso porque a reforma do sistema de previdncia social abandonando o sistema de repartio para o sistema de capitalizao implica uma srie de custos de transio que estudos apontam que custariam ao Brasil mais de 2 PIBs, parcela que evidentemente no h condies de ser custeada pela sociedade, para a simples entrega dos recursos da poupana a ser gerada para entidades privadas que cobraro custos de gesto acima do que atualmente custa ao Pas pela gesto do INSS. Por exemplo, no Chile o custo pela gesto pelas AFP de cerca de 1,8% do salrio do trabalhador, o que significaria um custo de aproximadamente mais de 15% da importncia retida para contribuio previdenciria, ou seja, do aporte seria entregue em mos de um administrador privado na suposio (e mera suposio, sem qualquer base emprica concreta, pois a histria nos mostra uma srie de falncias e gestes fraudulentas de fundos pelo mundo afora) que seria melhor administrada que os fundos pblicos. Para exemplificar o custo desses fundos, tomamos o exemplo da Argentina, atravs da palavra de Elsa Rodrigues Romero9 , Assessora do Secretrio de Seguridade Social do Ministrio do Trabalho Argentina, que assim se referiu?

Brasil. Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Seminrio Regional sobre Reformas dos Sistemas de Penso na Amrica Latina. Braslia, MPAS, 2001, Coleo Previdncia Social, p. 51.

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Na Argentina, o custo do regime de capitalizao de 3,5% do salrio, mas, de qualquer forma, dito desta maneira no representa a verdade. Na realidade 35% do aporte, o que significa uma carga um pouco diferente, pois preciso levar em conta que a contribuio de 11%, 7,5% se capitalizam e 3,5% so cobrados como comisso pela FJP. Agora, fazendo os clculos de outra maneira, se considerarmos que a FJP est administrando 7 dlares e 50 centavos e para isso cobra 3 dlares e 50 centavos, so 46% do montante que est administrando. Essas consideraes remetem as seguintes concluses: 1) no h garantia alguma que seja possvel adoo, pelo Brasil, do regime de capitalizao, tal como efetuado no Chile, at pelo elevado custo de transio do sistema, que implica mais de dois PIBs para a efetiva consolidao do sistema como custo de transio, recursos esses inexistentes ante o atual cenrio de compresso da atividade econmica mundial e a impossibilidade de endividamento a esse montante (pois, at pelo contrrio, o Brasil se comprometeu com o FMI com metas elevadas de supervit primrio, que impossibilita a assuno de tal dvida); 2) a adoo de regime de capitalizao em momento algum garante que haver a desejada poupana interna capaz de tornar o Brasil menos dependente de emprstimos externos; 3) nada garante que a gesto privada dos recursos previdencirios seja melhor que a gesto pblica , pois inclusive funciona com custos maiores (os custos do INSS, segundo estudos da ANFIP, so em torno de 7% do total das receitas administradas pela autarquia); 4) pela importncia redistributiva e como fator de erradicao da pobreza, aconselhvel que os recursos da Previdncia Social continuem sendo geridos de forma pblica; 5) um verdadeiro mito que a capitalizao reduz o gasto pblico com a previdncia, podendo inclusive ocorrer o contrrio. nesse sentido a lio de Nicholas Barr10 : As previdncias privadas podem possibilitar a soluo do gasto estadual com previdncia a longo prazo, quando os novos planos estiverem maduros. No entanto, no h uma soluo a curto prazo. Se as contribuies dos trabalhadores forem para contas individuais capitalizadas, elas no podem ser usadas para pagar as penses das pessoas mais velhas. A menos que o governo se recuse a pagar as penses das geraes mais antigas, ele precisa financi-las atravs da tributao eou dvida pblica. Conseqentemente, a necessidade de financiar a transio para um novo regime de previdncia geralmente aumenta o gasto pblico com previdncia a curto e mdio prazo. Nas palavras de um estudo do FMI: ... os custos financeiros de fazer tal mudana [para um plano totalmente capitalizado] podem ser muito altos, e... arcar com tais custos pode demandar, em muitos casos, uma quantidade de ajuste fiscal que substancialmente mais elevado do que seria necessrio para sanar o sistema de repartio simples (Chand e Jaeger, 1996, pginas 32-3). Alm do mais, os custos de privatizar um sistema de repartio simples inflado so maiores do que os custos para privatizar um sistema sustentvel. Isso resulta em uma importante concluso: a privatizao no a soluo para os problemas fiscais. Se o problema for de um plano estatal que no sustentvel, a nica soluo torn-lo sustentvel aumentando as contribuies, cortando benefcios ou uma combinao dos dois. Assim, uma mudana para a capitalizao, qualquer que seja seu mrito, no deve ser feita por motivos de restrio de despesas a curto prazo. Colocadas essas premissas, passo a analisar mudanas possveis no RGPS no sentido de torn-lo mais eficiente e otimizado.

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Barr, Nicholas, Reformas das Previdncias: Mitos, Verdades e Escolhas Polticas, , no j citado A Economia Poltica da Reforma da Previdncia

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PROPOSTAS PARA A REFORMA DO REGIME GERAL DA PREVIDNCIA SOCIAL RGPS A primeira e quase bvia proposta que os recursos da Previdncia Social sejam inseridas no conjunto dos gastos da Seguridade Social e no separados dela. Dados importantes e divulgados periodicamente por entidades srias, como a ANFIP, apontam que se considerada a arrecadao das contribuies de seguridade social, registra-se um saldo positivo no confronto entre arrecadao das receitas de seguridade social versus as despesas de previdncia, a includos os pagamentos a pensionistas e aposentados ainda que do Regime Pblico da Previdncia Social (funcionrios pblicos). Mas no pretendo me ater a isso, haja vista que essa discusso tem se dado com intensidade no seio da sociedade civil e para tanto remeto o exame dos quadros em anexo. Pretendo nesse texto propor medidas que envolvem a gesto da Previdncia Social Pblica, como a questo da evaso fiscal, sonegao fiscal, aumento da base contributiva, gesto, passando por uma breve anlise do Seguro de Acidentes do Trabalho.

AUMENTO DO NMERO DE CONTRIBUINTES Atualmente, existem cerca de 21 milhes de benefcios sendo mantidos pela Previdncia Social, sendo que o nmero de contribuintes do RGPS de cerca de 27 milhes de pessoas. Isso aponta que h um universo de pessoas que no contribuem para a Previdncia Social estimadas entre 47% a 49% da fora de trabalho. Englobam desde menores at pessoas no mercado informal. O que pior, no sendo contribuintes, no tero expectativas de receberem no futuro qualquer tipo de benefcio da Previdncia Social. Mas, fundamentalmente, tero de ser assistidas de alguma maneira pelo Estado, inflando os benefcios da Assistncia Social. Caso existissem alternativas concretas para que pudessem se incorporar ao regime da Previdncia Social, haveria sem dvida alguma crescimento da arrecadao do RGPS e diminuio dos impactos dos futuros benefcios assistenciais. No h dvida alguma que essa evaso do mercado formal de trabalho decorreu da deteriorao do mercado de trabalho principalmente na ltima dcada, mas um fenmeno que est crescendo assustadoramente (embora, contraditoriamente, no ano de 2002, tenha ocorrido um aumento percentual do nmero de empregados com carteira assinada). Essa evaso da base de contribuintes pode ser explicada tanto pela excessiva carga tributria sobre a folha de salrios, como pela pequena ou quase nenhuma atratividade para que as pessoas envolvidas no mercado informal de trabalho venham a se formalizar. Acredito que uma possibilidade de aumento da formalizao das relaes de trabalho o aumento das fiscalizaes pelo Ministrio do Trabalho e pelo Ministrio da Previdncia, que, atuando de forma articulada por seus grupos de fiscalizao e atravs de constante trocas de informaes poderiam desestimular a prtica de contratar sem carteira assinada, aumentando, assim, a base contributiva. Combinado com esse aumento da fiscalizao, poderia haver uma alterao na forma de clculo das empresas sobre a folha de salrios, criando alquotas crescentes segundo o tamanho das empresas e o nmero da mo-de-obra empregada. Assim, mdias empresas, conforme definido na lei, pagariam um determinado percentual, ao passo que as grandes empresas pagariam um
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percentual mais elevado (ficando excludas de tal processo as empresas adotantes do SIMPLES, por j terem uma tributao privilegiada). Por outro lado, poderia ser adotado uma espcie de prmio s empresas que no tivessem passivos junto Previdncia Social, criando-se uma espcie de certificao de responsabilidade social/previdenciria, prmio esse que poderia ir desde o reconhecimento de determinados pontos quando participantes de licitaes at redues de alquotas, tal como efetuado hoje com o Seguro de Acidentes de Trabalho. Torna-se imperioso que seja atratativo que as pessoas que se encontram na informalidade e trabalhando por conta prpria filiem-se Previdncia Social. Campanhas massivas de marketing enfatizando os ganhos do sistema, combinado com a reduo de alquotas ao contribuinte individual durante um determinado perodo de tempo pode ser uma alternativa vlida, cobrando-se, por exemplo, 10% de contribuio no primeiro ano e aumentando-se gradativamente ano a ano a alquota at que se chegue ao patamar de 20%. Tal alterao de alquotas no traria prejuzos Previdncia Social, posto que ainda que a contribuio seja menor no incio, adotada como foi o fator previdencirio, eventual benefcio ser calculado pela mdia de contribuio. Por fim, como temos um grande percentual de idosos sem qualquer tipo de benefcio e deficientes fsicos com possibilidade de integrar o mercado formal de trabalho, necessrio criar ou aprofundar os estmulos para que as empresas contratem tais pessoas, o que pode gerar, de um lado, aumento do recolhimento da Previdncia Social, por outro estmulos insero de tal parcela da populao. COMBATE SONEGAO Um grande problema no tocante Previdncia Social a sonegao fiscal. A sonegao fiscal significa deixar ou retardar o ingresso dos tributos devidos aos cofres pblicos depois de ocorrido o fato gerador. Os recursos que deixam de ingressar na Previdncia Social terminam por comprimir a possibilidade de manuteno dos benefcios que por lei a autarquia devem conceder a manter. A sonegao fiscal se d de diversas formas, seja atravs de pagamentos dos salrios por fora, com recursos oriundos de caixa dois, com a conseqente diminuio dos dispndios do empregador sobre a folha de salrios, a no-assinatura da carteira de trabalho e o no-recolhimento de contribuies admitidas como devidas, atravs da GFIP (guia de recolhimento do fundo de garantia do tempo de servio e informaes Previdncia Social), ou ainda, a falsificao de GRPS. O grande problema do pagamento por fora reside num pacto perverso muitas vezes estabelecido entre o empregador e o empregado. Se o montante da contribuio da empresa a folha de salrios e o montante dos eventuais benefcios a serem deferidos, atingida a condio de elegibilidade, est circunscrito ao teto mximo de benefcios, tanto faz para o trabalhador se receber o total por dentro da folha de salrios ou por fora da folha de salrios e a diferena, ento, entre o efetivamente pago e o declarado indevidamente apropriada tanto pelo empregador como pelo trabalhador ou por ambos. A soluo em tais casos maior fiscalizao. Mas essa maior fiscalizao, se significa um nmero de fiscais adequado e eficientemente treinados, pressupe uma maior interao e cooperao entre os vrios rgos encarregados da fiscalizao como um todo.
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Desta forma, para combater tal prtica, alm da contratao de mais fiscais11 (tanto do trabalho como da Previdncia Social) implica o desenvolvimento de programas de inteligncia e constante treinamento dos fiscais. Ao lado disso, um maior partilhamento de informaes entre a Receita Federal e INSS no tocante empresas fiscalizadas certamente contribuir para a reduo da sonegao por essa via podendo-se apresentar vrias possibilidades, como por exemplo as seguintes hipteses: Identificado pelo fiscal da Receita Federal a existncia de caixa dois, imediatamente seria comunicado tal fato fiscalizao da Previdncia Social, que tentar identificar se do montante de recursos existentes na referida contabilidade paralela no h comprovantes de pagamentos de salrios por fora. O contrrio tambm deve ocorrer, ou seja, identificado pela fiscalizao do INSS a existncia de pagamentos por fora, imediatamente acionada a Receita Federal para verificao da origem dos recursos por onde foram efetuados tais pagamentos. Quanto a no-assinatura de carteira de trabalho, isso pode ser combatida com equipes integradas de fiscais do Ministrio do Trabalho e MPAS que, identificando o problema, passem rapidamente autuao para posterior inscrio em dvida ativa. No tocante ao no-recolhimento de contribuies declaradas, torna-se necessria a agilizao das inscries em dvida ativa e ajuizamento das aes. Essas campanhas macias de erradio da sonegao fiscal na rea da Previdncia Social devem ser acompanhadas de ampla publicidade de casos emblemticos da responsabilizao criminal dos autores, como a divulgao de condenaes de empresrios por sonegao Previdncia Social. Tais divulgaes tem um apurado efeito intimidatrio nos potenciais sonegadores. Isso implica em reforar a Justia Federal e a Procuradoria da Repblica com varas criminais especializadas e rgos de acusao em nmero suficiente, de modo a fornecer uma rede de deteco de fraudes eficiente e gil, capaz de desestimular a ocorrncia de tais delitos. Mas efetivamente que o combate sonegao requer muito mais. Necessrio que haja efetivamente uma Polcia Federal com equipes especializadas em deteco de fraudes e que os inquritos no se percam em escaninhos e diligncias inteis ou desnecessrias. Para isso, prope-se medidas de custos quase zero e com resultados imediatos. A qualificao das pessoas encarregadas na represso sonegao pressupe treinamento e foco nos objetivos maiores de suas atividades. Desta forma, podem ser realizados cursos de qualificao, a serem ministrados por e para magistrados, membros do Ministrio Pblico, policiais e agentes de fiscalizao nos prprios locais de trabalho, que implica em custos zero de deslocamento e pouco dispndio. importante mencionar que a ANFIP tem feito ciclos de estudos e seminrios nesse sentido por vrios locais do Brasil, que inclusive resultaram numa srie de publicaes, de grande utilidade prtica12 e que servem como um excelente componente motivacional dos envolvimentos da persecuo penal de tais delitos.

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A Revista da ANFIP n 72, ano XII, tem um interessante estudo sobre a insuficincia do quadro de fiscais e necessidade de aprimoramento, como pode ser visto no artigo Sonegadores demais, auditores fiscais de menos. Ciclos de Estudos Sonegao, Fraude e Evaso Fiscal, que redundaram em oito volumes publicados e que so resultado dos seminrios realizados em sete capitais do Brasil.

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Tambm possvel estudar-se a possibilidade de, nos casos de sonegao de contribuies previdencirias, a autarquia lesada, o INSS, figurar como assistente de acusao, subsidiando com suas informaes o Ministrio Pblico e a Polcia Federal, efetuando-se, se necessrio, a alterao na legislao penal e processual penal. Por fim, no h sentido que a representao fiscal para fins penais fique condicionada ao trmino do processo administrativo, que pode inclusive se arrastar por meses ou anos e o sonegador, e nesse perodo, poder inclusive dissipar os bens de seu patrimnio. Desta forma, o que se prope que to logo identificada prtica delitiva, tenha a fiscalizao oportunidade de efetuar a comunicao ao Ministrio Pblico, que poder ajuizar as medidas assecuratrias necessrias para o ingresso dos recursos desviados aos cofres da Previdncia Social (arresto/seqestro previstos no Cdigo de Processo Penal), at porque no se pode falar em representao tecnicamente, j que se trata de aes penais pblicas incondicionadas. Tambm necessrio campanhas de esclarecimento populao dos nefastos efeitos sobre a economia nacional (em especial para a Previdncia Social) da sonegao das contribuies previdencirias. Com efeito, visto que o sonegador de tributos em geral visto pela sociedade ou como um empresrio bem ou mal sucedido. Na realidade, h uma certa permissividade da sociedade com o sonegador. necessrio que se altere essa viso, no sentido de que estamos a falar de um crime, de extensa lesividade social, e que lesa no o patrimnio de um, mas de todos. necessrio apontar aos empresrios que aqueles que sonegam esto a competir de maneira desleal, pois desenvolvem suas atividades a um custo mais baixo, afetando a competitividade entre as empresas e acirrando o problema social. necessrio o envolvimento dos trabalhadores, por suas entidades, nesse combate, criando-se uma espcie de selo de qualidade e responsabilidade previdenciria, a ser atribudo aos empresrios que corretamente se mantm em dia com suas obrigaes. Para isso, imperioso que se altere a forma de gerncia das informaes sobre o enorme patrimnio pblico que a Previdncia Social. Voltarei a esse ponto quanto me referir gerncia. O combate efetivo sonegao, em especial na rea de sonegao de contribuies previdencirias ter extraordinrio impulso com a ampliao da Justia Federal, sendo imperioso que se aprove o PL 5756/01 que cria novas varas e amplia a estrutura da Justia Federal. Mas tambm necessrio que se aponte com firmeza que no mais sero toleradas novas anistias, suspenses de processo via diplomas legislativos e instrumentos equivalentes. Ou seja, o sonegador deve ter a certeza que uma vez que assumiu o caminho de praticar a conduta ilcita, dever se sujeitar respectiva sano, sem qualquer perspectiva de impunidade, repondo assim a lgica da conduta ilcita corresponder a uma sano correspondente.

ENTIDADES FILANTRPICAS No que se refere s entidades filantrpicas, o j referido Diagnstico da Previdncia Social aponta uma renncia fiscal na sua tributao de quase dois bilhes de reais no ano passado e cuja estimativa para o ano de 2003 de 2,18 bilhes de reais. So recursos vultuosos, decorrentes do no-recolhimento da contribuio patronal sobre a folha de salrios. Estudos indicam que um percentual de ditas entidades filantrpicas so mera fachada de pessoas jurdicas, verdadeiras empresas, que concorrem em igualdade de condies no mercado,
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principalmente educacional, com as verdadeiras entidades dedicadas a filantropia. necessrio que exista um maior controle sobre a concesso de tais renncias (at porque quem confere o carter de entidade filantrpica o CNAS), para que abusos sejam evitados. Outrossim, necessrio que se estude com profundidade a real necessidade de continuar com o reconhecimento de tal prtica, pois estudos indicam que essa renncia fiscal, arcada por toda a sociedade e principalmente pelos trabalhadores, muitas vezes terminam por beneficiar a parcela menos necessitada da populao, pois se concedida a colgios particulares, que abrigam aqueles que podem pagar pelo ensino, termina por prejudicar a parcela da populao que no pode pagar as mensalidades dos colgios particulares, e que, exatamente por estudar em colgios pblicos, termina tendo menores chances de ter seus filhos ingressando nas universidades pblicas, pois as vagas so majoritariamente ocupadas pelos egressos de instituies particulares de ensino. Desta forma, se prope em relao s entidades filantrpicas que: a) sofram constantes fiscalizaes, para ver se continua o enquadramento que autoriza que tenham o benefcio fiscal da renncia de receitas de Seguridade Social; b) se faam estudos no sentido da validade ou no, para os fins sociais que se destinam, da renncia fiscal que gozam as entidades filantrpicas, principalmente as educacionais; c) que o controle sobre o gozo de tais privilgios, no que se refere ao no-recolhimento de contribuies da Previdncia Social, fique a cargo de uma comisso quatripartite, integrada por membros do Poder Executivo, empregadores, empregados e aposentados, integrando tal comisso a estrutura do MPAS e que seja efetuada por Estado da federao e no concentrada em Braslia e 4) um estudo da Lei 9.732/98, cujos artigos na parte que regulava a iseno da contribuio previdenciria da ditas entidades filantrpicas foram suspensos, por fora da ADIn 2.028, retornando ao previsto na Lei 8.212/91, no sentido de superar as inconstitucionalidades apontadas pelo Supremo Tribunal Federal, a fim de adequ-la ao esprito do legislador que norteou a edio de dita norma, sendo necessrio, se for o caso, a edio de Lei Complementar de sentido equivalente, pois mais consentnea ao regramento constitucional que determina que a seguridade social ser financiada por toda a sociedade, como expresso no art. 195 da Constituio Federal.

SEGURO DE ACIDENTES DO TRABALHO O Brasil um dos pases onde mais ocorrem acidentes de trabalho. Em trabalho apresentado por Baldur Schubert13 , apontado que no ano de 1997 tivemos 140 bitos para 1.000.000 de pessoas seguradas, enquanto nos EUA, no mesmo perodo, a taxa foi de apenas 5, o que resulta em um grande nmero de benefcios pois alm das penses por morte acidentria, existem as aposentadorias por invalidez, o auxlio-doena e os auxlios-acidente. O nmero total de acidentes de trabalho com mortes contabilizado no ano de 2001 foi de 2.55714 , e o que mais grave, as vtimas so quase sempre jovens trabalhadores. Segundo Vinicius Carvalho Pinheiro, no j referido Seminrio Internacional Sistemas de Seguro..., a cada ms so pagos pela Previdncia Social 660.442 benefcios acidentrios (dados
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O Seguro Contra Acidente do Trabalho no Brasil: Evoluo Histrica, Situao Atual e Apresentao da Proposta do Projeto de Lei, no Seminrio Internacional Sistemas de Seguro Contra Acidentes do Trabalho nas Amricas, que resultou no vol. 5 da Coleo Previdncia Social. Manifestao do Sr. Diretor do Departamento de Segurana e Sade do Ministrio do Trabalho e Emprego realizada em 25/09/2002 em Braslia, DF, disponvel em www.mte.gov.br

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de julho de 2000), nos quais temos a assombrosa e triste cifra de 128.400 penses por morte (que mais do que o dobro de soldados americanos mortos no conflito do Vietn e que convulsionou a Amrica). Pois bem, vrias so as causas para um to grande nmero de acidentes, desde a falta de treinamento adequado, inexistncia de Equipamentos de Proteo Individual (mesmo quando obrigatrios), mquinas obsoletas ou inadequadas ou quedas. Os empregadores, para custear os acidentes de trabalho, contribuem para o Seguro de Acidentes de Trabalho (SAT) a alquotas variadas, segundo o grau de risco da atividade e podero receber benefcios de enquadramento em atividades menos gravosas (e, por com alquotas menores do SAT) caso desenvolvam esforos ou programas de preveno de acidentes, como forma de estimular investimentos nessa rea. O montante de arrecadao com esse seguro de 2,8 bilhes ano, com uma despesa de 1,8 bilho ano (dados de 2000), o que o torna, aparentemente, superavitrio.. No entanto, penso que o sistema do seguro de acidente de trabalho encontra-se erigido em patamares equivocados. Primeiro, que no se podem considerar como custos apenas os montantes pagos com benefcios acidentrios, mas sim devero ser acrescidos os custos com reabilitao e os custos com gesto e ainda os custos que esses acidentes causam ao Sistema nico de Sade, o que torna imperioso afirmar que a relao arrecadao do SAT versus despesas com acidentes de trabalho, apenas do ponto de vista econmico, est muito longe de um equilbrio. Segundo, que no se pode analisar tais despesas apenas do ponto de vista econmico, mas sim do enorme custo social, na perda de vidas humanas, na precarizao e fragilizao da sade de uma enorme parcela da populao, perdas essas que so quase sempre irreparveis. Terceiro, que muitas vezes as empresas simplesmente no entregam a CAT (comunicao de acidente do trabalho) ao empregado, ante o risco de enquadramento em atividades mais gravosas, com conseqentes pagamentos maiores a ttulo de SAT, em prejuzo da Previdncia Social que ter de pagar benefcios previdencirios comuns onde seriam devidos benefcios acidentrios. Quarto, que essa no-comunicao de acidentes de trabalho causa um outro prejuzo Previdncia Social pela impossibilidade de ajuizamento da ao regressiva de que trata o art. 120 da Lei 8.213/91. Portanto, esse quadro impe que se faam algumas propostas. A primeira proposta que se pode fazer que o INSS acompanhe mais de perto, em cada situao onde haja a comunicao de acidente de trabalho, o respectivo inqurito policial que dever apurar as responsabilidades pelo evento, a fim de embasar uma futura ao regressiva. A segunda proposta que, evidenciada a responsabilidade do empregador em decorrncia de negligncia no cumprimento das normas de segurana e sade do trabalho, o INSS ajuze a competente ao regressiva contra o empregador desidioso, pois como bem ressaltam Castro e Lazzari15 Assim, surge um novo conceito de responsabilidade pelo acidente de trabalho: o Estado, por meio do ente pblico responsvel pelas prestaes previdencirias, resguarda a subsistncia do trabalhador e seus dependentes, mas tem o direito de exigir do verdadeiro culpado pelo dado

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Castro, Carlos Alberto Pereira de, Manual de Direito Previdencirio, obra j citada, p. 451.

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que este arque com os nus das prestaes aplicando-se a noo de responsabilidade objetiva, conforme a teoria do risco social para o Estado; mas a da responsabilidade subjetiva e integral, para o empregador infrator. Medida justa, pois a solidariedade social no pode abrigar condutas deplorveis como a do empregador que no fornea condies de trabalho indene de riscos de acidentes., como forma de ser ressarcido, ainda que parcialmente, dos custos dispendidos com acidentes que poderiam ser evitados, no fosse a incria do patro. Tal medida, ajuizamento de ao regressiva, alm do evidente efeito prtico (recompor os cofres da autarquia), ainda tem o efeito pedaggico de forar os empregadores a desenvolverem cada vez mais esforos para diminuir essa verdadeira chaga social que o acidente de trabalho. Importante nesse trabalho que haja o envolvimento dos sindicatos e centrais sindicais na correta fiscalizao das emisses das CATs e apurao das negligncias, podendo apontar-se a realizao de convnios nesse sentido ou mesmo criar um rgo composto por membros do Poder Executivo (MTE, MPAS, SUS), empregadores e empregados para averiguao da infringncia das regras de segurana e sade no trabalho, encarregados de fiscalizar o enquadramento e reenquadramento das atividades segundo o risco. Quanto a esse item, pode-se pensar em criao de um controle dos sindicatos, que bem conhecem as categorias profissionais e as empresas que compe cada base sindical, no correto respeito segurana e sade do trabalho, enviando-se comunicaes peridicas aos sindicatos do nmero de acidentes registrados na base sindical, para que a entidade sindical, conhecedora da situao, pudesse apontar eventuais sonegao de dados ou no emisso de CAT. importante que tenhamos em mente que quando se trata de acidentes de trabalho mais importante que tudo a preveno, o que s pode ser efetuada com medidas que envolvam todo o amplo espectro de atores envolvidos na relao acidentria, que so o Ministrio de Trabalho e Emprego, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, os empregadores e trabalhadores. Onde essa falhar, passa-se a responsabilizao do agente faltoso, como previsto na lei. Por ltimo, no tocante ainda preveno, deve ser estudada a possibilidade de concesso de financiamentos com juros diferenciados pelos rgos gestores de crdito (BNDES, Banco do Brasil, CEF, etc) quando se trata de aquisio de mquinas industriais em substituio de mquinas obsoletas ou potencialmente perigosas, bem como a elevao das alquotas do IPI nesses casos. Desta forma, quando se tratasse de mquina com reduzido potencial de causar acidentes de trabalho ou construda com as normas tcnicas adequadas, o juro deveria ser um percentual mais baixo que o normal, enquanto se tratasse de financiamento de mquinas com potencial de risco maior ou construo inadequada, o juro seria maior que o normal para operaes do tipo, bem como a tributao seria maior ou menor. Isso implicaria, de um lado, o estmulo s empresas fabricantes de mquinas a melhorarem o desempenho dos equipamentos por eles fabricados, no tocante sade e segurana, das mquinas por eles desenvolvidas e estimularia a sua compra, desestimulando, pelo seu maior custo financeiro e tributrio, a aquisio de mquinas potencialmente perigosas, defasadas tecnologicamente ou obsoletas.16 A ltima questo que me cabe ponderar sobre o Seguro de Acidentes de Trabalho no tocante a possibilidade de privatizao do referido seguro, conforme algumas propostas que

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H um livro precioso, de autoria de Ren Mendes, com o ttulo Mquinas e Acidentes de trabalho (Braslia: TEM/SIP; MPAS, 2001), que o volume 13 da coleo da Previdncia Social, que bem aborda a questo das mquinas obsoletas e o risco de acidentes de trabalho, cuja leitura indico sobre o tema.

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comearam a circular, notadamente a partir de 1998, com relao a que entendo no deva ser aceita qualquer proposta nesse sentido. Com efeito, como j visto antes, o custo de entidades privadas no gerenciamento de verbas previdencirias muito mais alto do que se geridas pelo setor pblico. Outro motivo que tais entidades tero todo o interesse em descaracterizar qualquer acidente de trabalho, para no ter que arcar com tais custos, e jog-los para a conta de benefcios previdencirios. O terceiro motivo que os custos de acidente de trabalho no se esgotam no pagamento dos benefcios em si, mas tambm nas despesas de reabilitao, a cargo da autarquia ancilar e despesas mdicas, s custas do SUS, que notoriamente no consegue recuperar as despesas efetuadas na rede pblica dos segurados de planos de seguro privado e por fim, no h nenhum indicativo srio e seguro que a atividade privada gerenciaria melhor tais recursos, com a finalidade social que se destinam, que evitar a ocorrncia de acidentes, atravs da preveno e impor as sanes cabveis, nos casos de culpa. Portanto, a idia de eventual privatizao do Seguro de Acidentes do Trabalho est baseada mais no mito que privatizar melhor e menos dispendioso, o que uma verdadeira falcia, perfeitamente contestada pelos resultados que obtivemos em grande parte do programa de privatizao, cujos exemplos no precisam ser citados.

EXECUO FISCAL DAS CONTRIBUIES PREVIDENCIRIAS Um dos problemas mais graves no tocante ao recebimento dos crditos previdencirios o relativo s Execues Fiscais. Com efeito, baixssimo o ndice de recuperao de crditos e penoso o caminho para o credor, no caso, o INSS e quando se chega a arrematar alguma coisa, grande parte, seno toda a receita auferida com o leilo do bem, j est comprometido com o pagamento de dvidas trabalhistas, que possuem preferncia de crdito. Portanto, h na execuo fiscal uma srie de problemas e tive oportunidade de abord-los quando do II Seminrio Nacional Sobre Execuo Fiscal, realizado em Braslia, DF, no ano de 2002, onde apresentei algumas propostas. Primeiramente, seria importante que o fiscal do INSS, ao efetuar o lanamento, j fizesse uma descrio do rol de bens do executado, para que se pudesse, futuramente, postular essa penhora, pois um dos problemas mais graves encontrados na execuo fiscal exatamente o fato de que no so encontrados bens. Embora entenda que tal providncia implicar um maior trabalho dos fiscais, que j so em nmero insuficiente, providncia necessria, de fcil implementao, pois a responsabilidade pela arrecadao deve ser de todos os agentes pblicos e de nada ou pouco adianta o fiscal efetuar a notificao se no houver uma garantia que o valor encontrado realmente ingressar nos cofres da Previdncia Social. Outra medida importante que o INSS aceite o arrolamento de bens como condio para recorrer na esfera administrativa, no lugar da multa de 30%. que muitas vezes o arrolamento de bens, que serviro para garantir o aparelhamento da execuo pela penhora, medida muito mais eficiente, j que engloba ou poder englobar a totalidade do crdito, que o mero depsito. Uma outra sugesto a adoo de bancos de dados comuns a ser partilhado entre as diversas procuradorias pblicas e sobre ela assim me referi na palestra antes citada:
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Outra sugesto que eu gostaria de apresentar aqui, pensando resolver esse problema da penhora, a adoo de bancos de dados comuns entre as diversas procuradorias pblicas, alimentando os dados referentes aos executados e aos bens penhorados em cada processo. Qual o objetivo dessa proposta? Primeiro, que as diversas procuradorias tenham o conhecimento de quais so os bens que esto penhorados nesse ou naquele processo, de tal maneira que saiba onde postular o gravame e onde no vale a pena postular. Eu tenho conhecimento de bens que tem 15 penhoras do INSS, da Fazenda, do INSS mais uma vez, da Fazenda, a vem a Fazenda Estadual, vem o banco tal e como se resolve isso? Resolve-se, claro que vocs vo me dizer, se resolve no concurso de preferncia, mas no esta questo. Eu pergunto, aquele que tem 15 penhoras que vale 100, mas ele est servindo como garantia de 15 execues dos quais 12 da Fazenda Pblica, que individualmente cada uma delas soma 50, mas que no seu conjunto supera e muito o valor do bem penhorado. Pergunto: h garantia do juiz capaz de justificar o ajuizamento dos embargos do devedor? Me parece que no. E bem, essa uma proposta que me parece que tambm no tem nada de inconstitucional e se resolve com alguma facilidade, por qu, porque a Lei Complementar 104 diz, possvel a cooperao entre os vrios entes da administrao inclusive federais, estaduais e municipais. Essa proposta no implica em quebra do sigilo fiscal, pois essas informaes vo estar sujeito a sigilo fiscal, mas simplesmente sero consultadas na hiptese de necessidade de ajuizamento da execuo fiscal ou da medida cautelar fiscal, ou seja, no vejo problema ou inconveniente nenhum em que se adote na prtica essa medida de adoo de bancos comuns, basta que se queira. No tocante arrematao, necessrio que ela seja efetiva e traga resultados concretos, Na realidade, a arrematao tem que ser efetiva, porque com a venda do bem que se realiza a possibilidade do credor receber o que seu. Em se garantindo que efetivamente as vendas processuais, nas praas e arrematao, aconteam efetivamente, podemos verificar um outro fenmeno: aqueles que historicamente no se preocupam se os bens que entregou em penhora vo para a arrematao, porque sabem que no sero vendidos, a partir do momento que efetivamente ocorrem as vendas judiciais, essas pessoas comeam a se preocupar com seus dbitos junto ao fisco e de um jeito ou de outro pagam ou parcelam seus dbitos. Proponho ainda, para facilitar a venda do bem, que realizado o primeiro leilo, negativo, o resultado for negativo, realizado o segundo leilo, por qualquer valor ainda que abaixo da avaliao desde que no seja vil, sendo este negativo, que o leiloeiro designado pelo juiz , dispe de um prazo de 30 dias pra apresentar proposta concreta de alienao do bem para um particular, proposta escrita de algum que no foi l no leilo mas que est interessado em comprar o bem. Esta prtica, caso adotada, no traz prejuzo algum, nenhum gravame ao executado e j tem sido adotada pelo Tribunal Regional do Trabalho da 12 Regio de Santa Catarina, que assim disciplinou essa possibilidade: A venda dos bens mediante proposta particular admissvel quando resultarem negativos os leiles, condicionados ao consentimento expresso ou tcito de parte do exeqente e do executado. Ento, se observando a ressalva efetuada pelo artigo 670 do Cdigo de Processo Civil, essa venda direta, que no nenhuma novidade e que no precisa de nenhuma alterao substancial na legislao (podendo at mesmo ser autorizada atravs de provimentos dos Tribunais) poder significar uma maior procura pelos bens que esto para ser leiloados e que conseqentemente implicar uma maior recuperao de crditos da Previdncia Social.
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Ento, so essas medidas concretas que podem fazer com que a) se encontrem bens capazes de dar origem penhoras, no momento adequado e b) garantir a eficincia na venda dos bens leiloados pelo Poder Judicirio. Alm dessas medidas, existem outras que so capazes de melhorar a eficincia e resultado nos executivos fiscais. O Brasil possui um extenso contingente de aposentados, tanto da rea pblica como da rea privada. Esse enorme contingente de pessoas poderia ser utilizado, mediante pequena remunerao por trabalho realizado e dependente do resultado desse trabalho, na localizao de devedores da Previdncia Social e localizao de seus devedores, posto que alm de estarem a desenvolver uma atividade com alguma remunerao, estaro defendendo um patrimnio que de todo o povo brasileiro, e so eles, os aposentados, os interessados diretos e imediatos de que exista uma Previdncia Social forte e economicamente vivel. O cadastramento das pessoas interessadas em realizar tal trabalho poderia se dar via sindicatos e centrais sindicais, o que implica em ampliar a responsabilidade pela recuperao dos crditos. Por ltimo, no caso dos crditos previdencirios, podemos utilizar regras aceitas no mercado financeiro no que toca a sua recuperao. Com efeito, no estoque de dvida existem aqueles que so irrecuperveis, mas que continuam simplesmente engordando errneas cifras sobre o percentual de crditos em cobrana (hoje os crditos previdencirios em cobrana ou em vias de cobrana j atingem a totalidade de cem bilhes de reais, sem que haja a mnima separao entre recuperveis e irrecuperveis). necessrio uma separao dos crditos, a fim de que a Procuradoria do INSS possa se concentrar na parte boa dos crditos, ou seja, os recuperveis, economizando tempo e dinheiro dos contribuintes com aes de execuo que levam a lugar algum. Uma tima providncia adotada pelo INSS e que merece ser fortalecida a gerncia de grandes devedores, onde h concentrao de esforos na recuperao de crditos passveis de cobrana e de grande volume. Com isso, h uma concentrao de esforos e otimizao dos resultados. Por fim, de se notar que as instituies financeiras acompanham a evoluo patrimonial de seus devedores, ou seja, gerenciam a possibilidade de pagamento, ao passo que o Poder Pblico nada faz nesse sentido. Penso que possvel o desenvolvimento de programas para o acompanhamento da evoluo do patrimnio do devedor, at mesmo para o ajuizamento de aes cautelares assecuratrias do recebimento dos crditos do INSS, como faz a iniciativa privada, o que pode ser efetuado com o acompanhamento peridico da fiscalizao/procuradorias. Mas o mais imprescindvel para quaisquer medidas que importem em melhoria na recuperao de crditos que haja interao entre fiscalizao e as vrias Procuradorias do INSS, para que a fiscalizao oriente, por exemplo, sobre a existncia de patrimnio e a Procuradoria oriente a fiscalizao sobre qual o entendimento doutrinrio e jurisprudencial sobre as autuaes, evitando com isso, que eventualmente venha o INSS a ser sucumbente em embargos, pois ento h imposio de nus da sucumbncia, que impe mais dispndios aos cofres da Previdncia Social.
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GESTO PREVIDENCIRIA E JUDICIRIO H um elevado custo social e financeiro pela crescente litigiosidade do INSS em juzo. Com efeito, verifica-se que o INSS ru em grande nmero de aes e que a tendncia, verificada quase sempre, a autarquia previdenciria no se conformar com o resultado e continuar interpondo recursos. No entanto, tal litigiosidade ou esprito de beligerncia do INSS, na realidade muitas vezes no possui qualquer justificativa, sendo, inclusive, muitas vezes contrria ao prprio interesse pblico. Ela contrria ao interesse pblico porque so direitos que, no reconhecidos na fase administrativa, so reconhecidos na fase judicial. Desta forma, a exausto recursal adotada (como, por exemplo, em casos pacificados, continuar a recorrer), contrria a prpria idia que embasa a Previdncia Social, que pagar os benefcios aqueles que so, nos termos da lei, elegveis, ocasionando um elevado custo social pela descrena daquele que contribuiu por longos anos Previdncia e v agora seus direitos negados, que pode implicar, muitas vezes, no falecimento do segurado/beneficirio. O segurado deve confiar na administrao previdenciria, pois ele, segurado, a razo da existncia da prpria Previdncia Social. Isso no ocorre se os benefcios so negados, mesmo quando presente a situao que autoriza a concesso e, a despeito da deciso judicial, mesmo em matrias j pacificadas pela jurisprudncia, insiste a autarquia em recorrer. Aliado ao elevado custo social, h um custo econmico-financeiro, basicamente pelas seguintes razes: O custo do processo, que elevado, e que arcado pela Unio, muitas vezes no justifica a existncia da demanda. O custo para autarquia, que deve muitas vezes contratar advogados particulares para efetuar sua representao e que ganham por pea processual produzida, sem que se vislumbre, em alguns casos, nenhuma retorno Previdncia Social por tal dispndio. Por fim, h um outro custo para autarquia, que o custo da sucumbncia. Com efeito, alm de ter de pagar a prestao previdenciria, reconhecida como devida pelo Judicirio (e que, portanto, a Administrao deveria reconhecer sem sequer haver necessidade de ajuizamento de ao judicial), alm de ter que remunerar advogados contratados (ou dispender o tempo dos Procuradores Federais que prestam seus servios para a autarquia, quando poderiam estar trabalhando em outros processos de maior resultado prtico), ainda ter de pagar a sucumbncia, que a imposio de pagar honorrios advocatcios parte vencedora. Deve ser frisado, quanto a esse tpico, que em sede dos Juizados Especiais Federais, institudos pela Lei 10.259/2001, a condenao em honorrios somente imposta se o vencido em primeiro grau recorrer e seu recurso for improvido. Portanto, apenas quando o INSS, vencido em primeiro grau, recorre e vencido, que so impostos honorrios. Portanto, em caso de no ocorrer recurso por parte da autarquia previdenciria em sede dos Juizados Especiais, no h imposio de honorrios. O que se tem verificado que o INSS tem sistematicamente recorrido das decises de primeiro grau, muitas vezes de forma desnecessria, o que implica em condenaes em honorrios, com maiores nus sem qualquer justificativa lgica, isso por conta de determinaes administrativas que determinam a obrigatoriedade de interposio de recursos sempre. Acredito que devam sem expandidos os poderes aos Procuradores Federais para que
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verifiquem a oportunidade e convenincia do ajuizamento de recursos ou mesmo a possibilidade de conciliaes, tendo em vista o interesse pblico de efetivamente pagar os benefcios que so devidos e que a Administrao deve funcionar com o menor custo possvel. Agrego a essas consideraes um dado: apenas na cidade de Blumenau foi constatada a condenao do INSS em mais de R$.50.000,00 em honorrios, desde a instalao dos Juizados Especiais, em recursos absolutamente desnecessrios, pois eram recursos interpostos contra decises que se limitavam a aplicar entendimento j sumulado pelo Tribunal Regional Federal da 4 Regio. Esse valor, se multiplicado pelo Brasil inteiro, certamente vai revelar o enorme dispndio de recursos da Previdncia Social apenas com pagamento em honorrios de causas cujo entendimento uniforme e que nesses casos a litigiosidade do INSS se revela absolutamente desnecessria. Desta forma, se prope que o INSS deixe de ingressar com recursos cuja matria j se encontre com jurisprudncia consolidada pelo Poder Judicirio, buscando, ao invs dessa litigiosidade, a conciliao e a transao, que vo se apresentar, com certeza, mais produtivas tanto do ponto de vista social como econmico.

GERENCIAMENTO No tocante ao gerenciamento propriamente dito, importante a adoo de algumas medidas. A primeira delas a contratao de servidores em nmero suficiente para atender a crescente demanda de segurados, haja vista que h mais de uma dcada no se realizam concursos para o provimento de cargos na estrutura administrativa, pois os concursos efetuados so apenas para atender as reas jurdicas e fiscalizao. Tambm necessrio a realizao da cursos de capacitao dos servidores do INSS, seja no tocante ao aprofundamento de questes gerenciais, como no esclarecimento das posies adotadas pelo Poder Judicirio no tocante aos benefcios, bem como para possibilitar um melhor atendimento aos segurados da Previdncia Social. Ampliao das possibilidades de recebimento dos benefcios da Previdncia Social, seja atravs de criao de unidades volantes da Caixa Econmica Federal, seja atravs da realizao de convnios com lotricas ou correios, de modo que o beneficirio no precisa efetuar longos deslocamentos para receber seus benefcios. Deve ser efetuado um amplo cadastro do patrimnio imobilirio do INSS, a fim de identificar a forma de utilizao e eventualmente a possibilidade de alienao dos imveis que no possuem qualquer possibilidade de utilizao por parte da autarquia e, nos casos de locao, para o ajuizamento das necessrias medidas para a atualizao do valor de locao. Penso que possvel que os Conselhos de Recursos da Previdncia sejam objeto de estudos, com vistas a sua reformulao ou extino. Isso porque quando h o indeferimento de algum benefcio em primeiro grau, possui o segurado a possibilidade de recorrer ao Conselho. No entanto, a remessa do processo ao Conselho pressupe toda uma preparao, notificao/intimao para resposta, colheita de novos documentos, pareceres e ao final o julgamento. Esse julgamento muitas vezes demora muito tempo, muitas vezes mais de ano, quando o ndice de reforma da deciso muito baixo, menos de 20% dos casos. Mas, de qualquer forma foi
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gasto muito tempo e recursos do INSS (com o envolvimento de uma gama de funcionrios) para a preparao necessria para o julgamento dos recursos, quando, estatisticamente, o ndice de reforma baixo. Por outro lado, no h necessidade de esgotamento da via administrativa para o ajuizamento da ao judicial, como est sendo reiteradamente decidido pelo Tribunais ptrios e com a adoo dos Juizados Especiais Federais, o julgamento clere e poder ser realizado em muito menos tempo que o reexame da deciso administrativa de primeiro grau pelo prprio INSS. Desta forma, em caso de extino dos CRPS, haver a possibilidade de um grande nmero de funcionrios, muito bem treinados, vir a integrar a administrao previdenciria no tocante a concesso de benefcios, qualificando e expandindo suas experincias para um gama enorme de funcionrios. Por fim, importante que se tenha em mente que o fundamental, quando se trata de Previdncia Social, que se alterem os paradigmas at hoje vigentes, como se a organizao e gesto previdencirias dissessem respeito nica e exclusivamente ao Poder Executivo. Acredito que a Previdncia Social muito mais que apenas um seguro, na realidade ela fruto e expresso das lutas dos trabalhadores, tendo sido construda paulatinamente ao longo do desenvolvimento da sociedade. Desta forma que deve ser entendida, ou seja, como patrimnio de todos os brasileiros e, portanto, tudo que se refere Previdncia deve ser assim tratado, ou seja, qualquer debate sobre a reforma da Previdncia Social que se trave deve partir da considerao da necessidade de preservao desse patrimnio, a expanso da seguridade e a maior integrao social possvel. Por isso, deve se caminhar para uma gesto quatripartite da Previdncia Social, com a participao efetiva de todos os atores sociais envolvidos nesse debate, buscando-se que a gesto seja efetivamente compartilhada entre os contribuintes (trabalhadores e empregadores), os maiores interessados no presente (os aposentados e pensionistas) e o Poder Executivo. Assim, essa gesto quatripartite, rompendo o monoplio hoje existente na gesto, que exclusiva do Poder Executivo, a ser feita pelos representantes dos empregados, dos empregadores, dos aposentados e pensionistas e do Poder Executivo a [nica maneira de se buscar valores que so fundamentais na gesto da coisa pblica, que a transparncia, democracia e eficincia. Somente uma gesto da Previdncia Social estabelecida nesses moldes, ou seja, realmente democrtica e comprometida com a existncia efetiva de uma seguridade social ampla e no puramente econmica poder fazer surgir e se solidificar uma conscincia previdenciria, no sentido de que a Previdncia Social de todos e no de ningum, de modo que a sociedade como um todo possa combater efetivamente os desperdcios, as fraudes, as exoneraes tributrias injustificadas (renncias fiscais) e propiciar a segurana de que a seguridade social subsistir, pois ela necessria para a existncia de qualquer projeto de nao.

REFORMA DO REGIME PBLICO DA PREVIDNCIA SOCIAL O Regime Pblico da Previdncia Social (RPPS) organiza tanto a previdncia dos atuais servidores pblicos como a dos atuais servidores inativos (aposentados) e pensionistas, cujos benefcios estejam sendo pagos por algum ente estatal. Mas importante observar que os servidores pblicos atualmente esto divididos em trs categorias: os empregados pblicos, os servidores temporrios e os servidores de cargo efetivo. Embora todos sejam servidores pblicos, apenas os
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servidores de cargo efetivo que esto atingidos pelo Regime Pblico da Previdncia Social (tambm tidos como Regimes Prprios da Previdncia Social) e englobam os servidores pblicos da Unio, dos Estados e dos municpios, cabendo aqui uma advertncia: caso os Estados e municpios no institurem RPPSs, todos os seus servidores, mesmo que de cargo efetivo, so enquadrados no RGPS. o debate desse regime o que mais suscita crticas, paixes, incompreenses e desinformao, pois a discusso efetuada a partir de dogmas, noes de senso comum e desapego histria. Com efeito, a mdia, quase sempre abastecida por noes de senso comum, afirma que os servidores pblicos so privilegiados, pois seus benefcios so bem diversos do RGPS, atingindo valores mais altos e que so esses os causadores do dficit pblico que impede o crescimento do Brasil. Discutir tais afirmaes ou rebater tais argumentos tarefa difcil e muitas vezes inglria, mas necessria para qualquer proposta sria para que se tenha de um regime de Previdncia Social para os servidores pblicos. Para isso, necessrio que se faa uma pequena retrospectiva histrica e para isso mais uma vez me valho do trabalho de Maria Lcia Lopes da Silva17 , que assim escreveu: Desde o Brasil colnia, o cargo pblico foi tratado como propriedade dos detentores de mandatos executivos, de forma que o preenchimento dos cargos no Servio Pblico ocorria de acordo com a vontade do soberano ou por acertos polticos entre as oligarquias dominantes. A maioria da populao sempre esteve excluda da participao na gesto pblica e dos seus benefcios. A relao entre o Estado e seus servidores foi marcada pela convenincia pessoal e pela submisso. As primeiras iniciativas para profissionalizar e significar a funo pblica, ocorreu no Governo Vargas. Naquela poca, graas a ao organizada do setor, em articulao com os demais trabalhadores, foi institudo o concurso pblico e assegurada uma melhor remunerao. Na Constituio de 1934, foi includo pela primeira vez um captulo sobre os servidores pblicos, instituindo-se o concurso pblico, o plano de carreira, a aposentadoria integral e o direito organizao em associao. Em 1939 surge o primeiro Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis da Unio que incorporou o Plano de Cargos e Carreira da Lei 284/36. A partir de ento, passaram a coexistir dois regimes de trabalho: Extranumerrios (contratados) e Estatutrios. (...) O segundo Estatuto foi promulgado em 1952, abrindo a possibilidade de um Plano de Cargos e Carreira, que s foi sancionado no Governo Juscelino, em 1960. No regime militar foram adotadas medidas no sentido de ajustar a Administrao Pblica aos interesses dominantes, decorrendo da dois novos regimes: CLT (Consolidao das Leis Trabalhistas) e Estatuto dos Servidores Pblicos. Como fruto das lutas sindicais, fortalecidas pela conquista do direito de sindicalizao na Constituio Federal de 1988, no ano de 1990, foi institudo o Regime Jurdico nico, atravs da Lei 8.112, de 12 de dezembro, estabelecendo direitos comuns aos servidores pblicos civis da Unio, autarquias e fundaes. Colhe-se da lio que a profissionalizao do exerccio de funes pblicas no Estado Brasileiro relativamente recente e foi ditada pela necessidade de formao de quadros prprios aptos a gerenciar a mquina pblica com eficincia, desapegados de eventuais interesses particulares de pessoas ou grupos polticos ou econmicos na conduo dos negcios de Estado. Foi no Governo Vargas chamado Estado Novo que foram implementadas trs diretrizes bsicas para o servio pblico do que se chamavam os servidores estatutrios: a) critrios profissionais para o ingresso no servio pblico (concurso); b) desenvolvimento de carreiras e
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Previdncia Social, um direito conquistado, obra j citada, fls. 120/121.

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c) regras de promoo baseadas no mrito, sendo criado um rgo, o Departamento de Administrao do Servio Pblico (DASP) encarregado de implementar essas diretrizes, superviosionar a Administrao Pblica e formar os recursos humanos para os altos escales do servio pblico, buscando, assim, a eficincia e racionalidade no servio pblico, pretendendo que o recrutamento do funcionalismo fosse baseado na capacidade tcnica e no mrito, substituindo a lgica da filiao partidria ou indicao poltica, sobrepondo ilgica do interesse a lgica da formao profissional. Portanto, a criao de quadros profissionalizados no servio pblico se deu no interesse do prprio Estado, que pretendia afastar aqueles que lhes prestavam servio da insegurana das convenincias polticas, onde o interesse predominante nunca era (ou o era apenas tangencialmente) da nao. , portanto, dentro dessa viso, que o servidor pblico deveria prestar seus servios apenas ao Estado, que surgiu o conceito de aposentadoria paga pelo Tesouro, como direito do servidor e reconhecimento do Estado sua dedicao exclusiva ao servio pblico. Portanto, ao contrrio do hoje afirmado senso comum, a aposentadoria do servidor pblico no tinha, como ainda no tem, qualquer tipo de paternalismo, mas sim distines prprias de suas funes e finalidades, que implicava no reconhecimento destas especificidades no tocante ao regime previdencirio. Desta forma, os direitos previdencirios dos servidores pblicos, ao terem suas aposentadorias custeadas pelo Tesouro, tinham por objetivo assegurar competitividade, atratividade e reteno de pessoal qualificado para garantir um Estado capaz de garantir funcionalidade aos servios pblicos, superando o amadorismo e o clientelismo at ento reinante no servio pblico. Por outro lado, a partir de 1938 o servidor pblico passou a contribuir com uma parcela de seus vencimentos para o custeio de determinados benefcios. Com efeito, por meio do Decreto-lei n 288, foi criado o IPASE Instituto de Previdncia e Assistncia Social dos Servidores do Estado, uma autarquia encarregada de gerir os recursos oriundos das contribuies dos servidores e da Unio, destinadas ao custeio de diversos benefcios, como penso vitalcia (para o cnjuge) e temporria (para os filhos), peclio, seguro de renda e seguro de morte. Ficava assim delineado o seguinte quadro: as aposentadorias dos servidores pblicos federais seriam custeadas por recursos oriundos do oramento da Unio, enquanto que as penses e outros benefcios seriam custeadas pelas contribuies dos servidores e geridas pelo IPASE18 . O IPASE teve regular funcionamento at 1977, quando foi incorporado ao SINPAS, mas quando de sua incorporao no foi efetuado nenhum levantamento de todo seu patrimnio e nem estimativa de capitalizao de seus eventuais supervits. As reservas do IPASE simplesmente foram incorporadas pela Unio e utilizadas para gastos correntes do oramento fiscal. Posteriormente, ocorreu a incorporao, por fora de determinao constitucional (Constituio Federal de 1988) dos antigos servidores celetistas ao Regime Jurdico nico por fora da Lei 8.112/90 e a Lei n 8.688/93 estabeleceu que a contribuio social dos servidores civis da Unio, destinadas ao custeio das aposentadorias e penses seria em percentuais (segundo a

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Esse modelo ainda seguido por muitos entes polticos da federao, onde os institutos de previdncia dos Estados e municpios apenas se responsabilizam pelas penses, enquanto as aposentadorias so custeadas pelos cofres pblicos, muitas vezes com pequena ou nenhuma contrapartida do servidor.

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classe de remunerao) entre 9% e 12% da remunerao, estabelecendo que os recursos oriundos das contribuies seriam recolhidos ao Tesouro Nacional, sendo que atualmente a contribuio dos servidores de 11% sobre o total de suas remuneraes.

A CRTICA AOS PRIVILGIOS Como dito anteriormente, atualmente efetuada uma crtica severa aos funcionrios pblicos e suas aposentadorias, chegando ao ponto dos prprios integrantes do Poder Executivo encarregados da gesto previdenciria afirmarem que hora de acabar com os privilgios. A sntese de tal ponto de vista (de que os funcionrios pblicos so privilegiados) pode ser observado no Livro Branco da Previdncia Social, de dezembro de 2002, na seguinte afirmao: No mbito dos regimes prprios de previdncia dos servidores pblicos, o desequilbrio financeiro e atuarial ainda mais gritantes. Diversos privilgios precisam ser urgentemente eliminados, como a paridade entre ativos e inativos, valor dos proventos e da penso correspondentes ltima remunerao e baixo limite de idade para aposentadoria. Na realidade, esse ponto de vista, essa posio a respeito do debate encontra-se justificada pela adoo da anlise do servio pblico unicamente como despesa e jamais como investimento na cidadania. No entanto, no se pode perder de vista que o que aparenta ser privilgio, nada mais do que a aplicao plena de caractersticas prprias do regime de contratao dos servidores pblicos, que so, ingresso via concurso, a remunerao e as obrigaes so decorrentes da lei. Logo se v que a fixao do vencimento ou remunerao que o servidor pblico estipulado unilateralmente pela Administrao Pblica e em troca de tal restrio, garante-lhe, quando da inativao, os proventos integrais. Por outro lado, necessrio vislumbrar-se algumas distines entre o regime dos servidores pblicos e os da iniciativa privada. Os servidores pblicos no possuem limite de contribuio, enquanto as pessoas que esto sujeitas ao RGPS contribuem at o teto (em torno de R$.1.500,00). Ou seja, no importa o valor da remunerao do servidor pblico, ele contribuir sobre a totalidade de sua remunerao para a previdncia, enquanto aquele que est vinculado iniciativa privada contribui sobre um determinado limite, ficando os valores que esto acima desse limite isentos de contribuio. Os servidores pblicos no possuem direito ao FGTS, ou seja, quando de sua inatividade recebero apenas os proventos, enquanto os empregados da iniciativa privada recebem, quando de sua aposentadoria, o valor de seu FGTS que durante a sua vida laboral o seu empregador recolheu. Um detalhe sempre esquecido que o empregador da iniciativa privada contribui para a inativao de seu empregado, com 20% sobre o total da folha de salrios, enquanto o empregador pblico nada contribui, pois est implcito e sempre esteve que o Tesouro quem vai custear a aposentadoria daquele que durante sua vida produtiva lhe prestou servios. Existem ainda outras diferenas, como a impossibilidade do servidor pblico firmar convenes, dissdios ou acordos coletivos de trabalho, o no-recebimento de horas extras remuneradas, a no-participao nos lucros, a inexistncia de aviso-prvio e participao nos lucros.
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Mas h um trao ainda de fundamental importncia que nunca corretamente abordado, que o fato que o vnculo jurdico estabelecido pelo servidor e a Administrao no se extingue com a inativao, posto que o servidor ainda fica sujeito a uma srie de vedaes, como a impossibilidade de exercer outro cargo pblico, ainda que na inatividade e o fato que o servidor no pode exercer atividade privada que seja incompatvel com o servio pblico, no podendo, por exemplo, ser scio de empresa que tenha contratos com o Poder Pblico. Logo se v que existem uma srie de distines entre servio pblico e servio privado que justificam o aparente privilgio de, quando da inativao, receber os proventos integrais e idnticos daquele que recebia quando da inatividade, pois isso, antes de um privilgio, uma garantia do prprio Estado no sentido de garantir a lealdade e dedicao integral daqueles que lhe prestam servios. Portanto, sendo diferentes as relaes do funcionrio pblico com a Administrao daquelas que existem entre os empregados da iniciativa privada e seus empregadores, nada mais justo que os direitos previdencirios sejam diversos, j que no se pode igualar situaes distintas. Conclui-se, assim, que a crtica que feita aos servidores pblicos efetuada por puro preconceito ou desinformao ou por pura m-f.

O PROPALADO DFICIT DO RPPS E SUAS RAZES Como j afirmado anteriormente, o propalado dficit da Previdncia Social muito mais uma questo da forma como se analisam os resultados econmico-financeiro do que uma verdade absoluta, haja vista que: 1) no so adicionadas as receitas de seguridade social Previdncia Social; 2) o patrimnio e as contribuies do IPASE foram incorporados pela Unio, sem que tenha sido efetuado um levantamento do montante desse valor e 3) as despesas com as aposentadorias e penses dos funcionrios pblicos sempre foram arcadas pelo Tesouro, decorrente de implcita pactuao nesse sentido, como forma de garantir mo-de-obra de boa qualidade nos servios pblicos, pois a estabilidade na aposentadoria era fator de incentivo ao ingresso no servio pblico, fazendo com que os profissionais qualificados abrissem mo de melhores perspectivas de ganho na iniciativa privada em troca da estabilidade na velhice. No entanto, devemos analisar os nmeros que embasam a alegao dos privilgios. Segundo o j citado Diagnstico da Previdncia Social, o total de despesas com inativos e pensionistas da Unio, no ano de 2002, foi de 32,3 bilhes de reais, correspondendo a 2,2% do PIB. No entanto, nesse clculo no est nenhum percentual da contribuio patronal, com o que as despesas j seriam reduzidas para algo como 20 bilhes de reais. Aproximadamente mais da metade desse valor corresponde aposentadorias e penses dos militares que, segundo os recentes discursos de membros do Poder Executivo devero ficar de fora da Reforma da Previdncia, pois possuem caractersticas diversas dos demais servidores, j que so servidores do Estado19 .

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Os militares ficaram de fora das Reformas em praticamente todos os pases da Amrica Latina (com exceo da Bolvia) e os grupos temticos do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social que discutem os benefcios e transio chegaram a concluso, no dia 25/03/2003, que por suas especificidades deveriam continuar com caractersticas prprias no que toca inativao.

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Portanto, chega-se a concluso de que a necessidade das reformas no tocante ao servidor pblico (fim da aposentadoria e penso integral, como ponto principal) no esto em discusso as questes relativas ao custo financeiro, mas sim questes como o tipo de Estado que desejamos. Mas importante que se tenha presente que o aumento do nmero de aposentados e pensionistas, bem como a reduo do montante de contribuio em seus valores relativos em relao ao montante de benefcios pagos no teve qualquer participao dos servidores pblicos. Com efeito, veja-se o que consta no j mencionado Livro Branco da Previdncia Socia20 . No passado, a aposentadoria importava para o servidor uma promoo, de modo que at mesmo a remunerao bruta era aumentada. Muitos servidores que se aposentaram logo aps a instituio do Regime Jurdico nico, definido pela Constituio Federal de 1988, eram empregados pblicos, portanto, contribuintes do RGPS, com contribuio limitada ao teto de benefcios daquele Regime. Poucos contriburam para o regime de previdncia que o aposentou, mesmo considerandose a contribuio financeira do INSS como esse regime. Chegamos a seguinte concluso: um grande nmero de servidores da Unio eram contratados pelo regime da CLT (havendo estimativas que aproximadamente 80% eram contratados por tal regime) e passaram ao RPPS por determinao constitucional e legal (a Lei 8.112/90), sem que os servidores tivessem qualquer responsabilidade por isso. Ainda, a Constituio Federal de 1988 determinou que aqueles que estivessem prestando servio Administrao Pblica, como empregados, sem terem efetuado concurso, eram efetivados no cargo que estivessem ocupando. Desta forma, ingressaram nos quadros de servidores pblicos estatutrios um enorme contingente de pessoas que no foram contratados na forma prevista pela lei (concurso pblico), e que posteriormente, em decorrncia do RJU, passaram a se tornar elegveis para a obteno de benefcios previdencirios como servidores pblicos. Isso ocasionou, sem dvida alguma, um enorme aumento do nmero de funcionrios pblicos e, conseqentemente, implicou a curto e mdio prazo, no aumento de benefcios previdencirios (penses e aposentadorias) suportados pelo RPPS. Por outro lado, por conta da viso poltica implementada a partir de 1989, com a eleio de Fernando Collor, o padro de contratao no servio pblico foi a terceirizao, com a conseqente a fragilizao dos direitos dos servidores pblicos. Desta forma, verificou-se a diminuio do nmero de servidores pblicos, seja em decorrente da no contratao de novos servidores, seja atravs da diminuio do nmero de servidores em atividade devido aposentadorias, exoneraes e falecimento, como tambm por conta de uma poltica de pessoal de arrocho salarial, no corrigindose as perdas salariais. Isso significou que o nmero de servidores contribuindo para a Previdncia Social diminuiu, aumentando o nmero de servidores inativos e pensionistas, bem como com a diminuio de seus vencimentos/remuneraes, em decorrncia de uma poltica de arrocho salarial, ocasionou uma menor contribuio para o RPPS. Portanto, o propalado dficit do RPPS tambm decorre de uma srie de polticas governamentais equivocadas de desestmulo ao servio pblico, como a diminuio do nmero de servidores, a no reposio do nvel remuneratrio vigente quando da contratao, decorrentes da praticamente inexistncia de aumentos aos servidores pblicos (com exceo de determinadas carreiras), o

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aproveitamento no quadro de servidores pblicos de contratados via CLT e que passaram a estatutrios, a efetivao indiscriminada ocorrida pela CF de 1988, entre outros fatores. Por fim, deve ser dito que tambm, por conta de reviso de equvocos histricos ou pagamento de dvidas polticas, tambm ocorreu um aumento do nmero de aposentados e pensionistas, sem qualquer contribuio anterior21 , concedendo-se benefcios previdencirios, suportados pelos cofres da Unio, para uma extensa gama de pessoas que de alguma forma deveriam ter o reconhecimento da nao, como os soldados da borracha, os ex-combatentes da For;a Expedicionria Brasileira que lutaram na 2a. Guerra Mundial (os pracinhas da FEB) e os perseguidos ou presos polticos do Regime Militar de 1964, que foram anistiados, com a anulao dos atos exoneratrios do servio pblico dos que eram servidores pblicos na poca e que, portanto, puderam se aposentar pelo RPPS, com os cofres pblicos arcando com tais benefcios.

O FUTURO DO REGIME PBLICO DA PREVIDNCIA DOS SERVIDORES A partir do avano da mundializao financeira, os Estados nacionais terminaram por se adequar ao novo papel que os entes pblicos deveriam passar a ocupar no cenrio poltico, institucional e econmico, que cada vez mais perifrico, ausente das grandes formulaes de desenvolvimento, substitudos que foram nessas atividades por organismos multilaterais como Banco Mundial, FMI, Unio Europia, ALCA, etc. Na esteira de tais formulaes, est a idia de menor interveno dos Estados na economia, o que pressupe uma desestatizao crescente e praticamente ilimitada. nesse sentido que a criao de agncias reguladoras busca, atravs de rgos colegiados (onde o Poder Executivo sofre uma srie de amarras e condicionantes) minimizar o desenvolvimento de polticas pblicas, uma maior desestatizao no desenvolvimento de atividades que at ento ficavam condicionadas apenas aos interesses e programas polticos que se colocavam a escolha dos eleitores nas urnas. Essa reduo do papel do Estado via agncias deve ser complementada por outra srie de polticas, como o desenvolvimento de atividades pblicas por terceiros (sejam elas econmicas, culturais, assistenciais, etc) como naquelas atividades que o Estado ainda formalmente continua desenvolvendo atividades h uma busca maior para que o exerccio de tais atividades sejam efetuadas com escassa mo-de-obra de funcionrios pblicos, atravs da terceirizao, buscando com isso a reduo do nmero de servidores pblicos22 . Nesse sentido que foram introduzidas uma srie de diplomas legislativos, inclusive em nvel constitucional, buscando a alterao do perfil do funcionalismo pblico, visando a reduo do nmero de funcionrios sujeitos ao Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos. Assim, a Lei 9.717/98 de 27/11/98 estabeleceu normas sobre a organizao e o funcionamento dos regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados e do Distrito Federal e dos municpios, bem como dos militares dos Estados e do Distrito Federal (os militares federais esto fora de tal legislao, por conta da Emenda Constitucional n 18). Seguese a Emenda Constitucional n 19, conhecida como Reforma Administrativa. Posteriormente, a

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Essa observao no significa uma crtica ao reconhecimento de direitos efetuada, mas sim uma constatao ftica, at porque concordo com o tratamento dado aos anistiados polticos. sintoma dessa tendncia as projees do Livro Branco, que indica para o ano de 2049 menos de 100.000 servidores pblicos federais, como pode ser visto na pgina 142.

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Emenda Constitucional n 20 modificou o sistema de previdncia social e estabeleceu normas de transio e culminou com a Lei Complementar n 101, chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabeleceu limites para os gastos com remunerao de funcionrios pblicos (sejam ativos ou inativos). O professor Francisco Queirs assim se refere sobre a Reforma Administrativa: Dentro do vasto elenco de normas alteradas, poder-se-ia destacar pelo relevo que tm: A atenuao da estabilidade (...) A quebra dos regimes jurdicos uniformes, para cada pessoa poltica. A fixao da proporcionalidade em relao remunerao da disponibilidade. A fixao de teto mais preciso para a remunerao dos Agentes Pblicos, com a criao do regime de subsdio. O estabelecimento de regras mais rigorosas em relao aos limites de comprometimento de receita dos entes pblicos com despesas de pessoal. O desaparecimento de permissivo de vinculaes de remuneraes, alm das contempladas na prpria Constituio. A previso de adequao de quaisquer excessos de remuneraes ou de proventos aos limites da emenda. 23 A Emenda Constitucional n 20 estabeleceu que o regime previdencirio dos servidores pblicos ser de carter contributivo, observados critrios que preservem o equilbrio atuarial, buscando romper o paradigma que as despesas com a inativao despesa do Tesouro. Buscou-se, assim, desestimular tanto a contratao dos servidores pblicos como a manuteno de servidores efetivamente prestando um servio pblico. No entanto, toda reforma tem o seu preo e esse preo pago atualmente encontrarmos um servio pblico defasado tanto em seu aspecto quantitativo como qualitativo no ponto de vista de recursos humanos, como ocasionou um aumento do nmero de servidores na inatividade, pois antes obter um benefcio, por mnimo que seja, do que correr riscos de, no futuro, no ter benefcio algum, o que ocasionou, por exemplo, o completo sucateamento das universidades e hospitais pblicos, ante o grande nmero de inativao. Mas ainda que identificado tal fenmeno, o que se observa uma reduo do nmero de aposentadorias concedidas, pois se no ano de 1991 tivemos 46.196 aposentadorias concedidas (muitas aos ex-celetistas), verificou-se uma reduo ano a ano (em 1993 foram 14.153 aposentadorias), que aumentou para 33.848 em 1995 (ocasionada, principalmente, pela assuno de um novo governo, com a promessa de reformar o Estado, isto , reduzir os benefcios dos funcionrios) sendo que no ano de 1999, em virtude das novas regras, tivemos apenas 8.786 aposentadorias e a mdia de aposentadorias nos anos seguintes ficou bem abaixo desse patamar. Verifica-se que se tnhamos 700.000 funcionrios pblicos federais em atividade em 1988, em 2002 esse nmero apontava para 459.000 servidores, uma reduo de 35% em doze anos. De outro banda, evidente que o nmero de aposentados aumentou, sendo que hoje h praticamente um aposentado para cada servidor em atividade. Mas (o que parece contraditrio) em relao ao PIB constata-se uma reduo no tocante dispndio com pessoal, inclusive inativos, pois se em 1995 se gastava 5,68 do PIB, em 2002 a previso de 5,55% do PIB (a includas as despesas com militares). Assim, a tendncia da despesa do RPPS manter-se por algum tempo constante em relao ao PIB, mas declinante do total geral do oramento da Unio, sendo que a longo prazo haver uma

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Consideraes sobre o novo regime previdencirio dos servidores pblicos (ps E. C. n 20/98), Francisco de Queiroz Bezerra Cavalcanti.

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equalizao entre o montante arrecadado a ttulo de contribuies dos servidores e da Unio com o montante das despesas com aposentados e pensionistas. O prprio Livro Branco remete essa equalizao para um perodo entre 2029 e 2037 (sendo que para os militares o equilbrio dever demorar uma ou duas dcadas mais). Portanto, o futuro do RPPS ser de uma equalizao, ou seja, ainda que continue sendo adotado o sistema de repartio, o futuro aponta para uma situao em que haja uma relao de otimizao entre o montante gasto e o montante arrecadado, sendo que se realmente admitido a existncia de crditos do RPPS como a Unio por conta da incorporao do IPASE e pela existncia de supervits, esse prazo de otimizao tende a diminuir ainda mais, ainda mais quando analisarmos que no futuro haver um ingresso no servio pblico com idade baixa, o que significa que por longos anos o servidor contribuir para sua inativao, alm do que ter de haver, obrigatoriamente, a contribuio do empregador, no percentual de 2X1, com o que o regime prprio altamente sustentvel . Portanto, que necessrio, como mais do que isso, vivel a manuteno do RPPS dos servidores da Unio em regime de repartio, at porque a adoo desse regime implica na discusso que ainda no foi feita, que QUE TIPO DE BRASIL QUEREMOS, o que implica, dependendo da resposta, QUAL O TIPO DE SERVIDORES TEREMOS, ou seja, para um estado ausente, sem polticas pblicas, possvel a fragilizao dos funcionrios, a terceirizao crescente, a inexistncia de garantias, mas, de outro lado, se queremos um estado presente na busca de superao de desigualdades e na construo/resgate da cidadania dos brasileiros isso implica em servidores valorizados, seguros e integrados, no marginalizados, e para isso necessria, como condio sine qua non, a existncia de garantias aos servidores, como um regime previdencirio que realmente reconhea todo o esforo e dedicao durante a vida produtiva. Portanto, quando se pensa em Regime Prprio de Previdncia dos Servidores Pblicos da Unio, devemos levar em conta que: a) esse regime (RPPS) faz parte de um sistema que garante a atuao e reteno de servidores, o que interessa ao Estado (que os selecionou) e sociedade, que a beneficiada com tal labor; b) existe especificidade das funes exercidas; c) o RPPS instrumento de poltica de pessoal, pois as contrataes e remuneraes, inclusive da inatividade, depende da legislao, ou seja, uma relao unilateral decorrente da vontade poltica da nao, sendo no uma relao de trabalho simplesmente, mas sim uma relao administrativa; d) no existe dficit, mas necessidade de financiamento, derivado do no provisionamento de recursos, pois no foram feitos fundos, ocorrendo o desvio das contribuies dos servidores para o Tesouro, para fazer frente s despesas gerais e, por fim, e) a E.C. 20/98 impede a adoo de normas extravagantes ou com excesso de generosidade.

PROPOSTAS DO PODER EXECUTIVO DE REFORMA O Governo Lula props uma nova sistemtica de discusso das Reformas, criando o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, integrado por representantes da sociedade e do Executivo, com a finalidade de realizar e conduzir a discusso das trs grandes reformas prometidas, que so a Reforma Tributria, Reforma Trabalhista e Reforma Previdenciria. Esse conselho tem a caracterstica de ser consultivo e no deliberativo, pois a deliberao sobre tais reformas incumbncia indeclinvel do Congresso Nacional. No mbito do CDES, fizeram-se trs grupos temticos, e foram divididos os integrantes de cada grupo em subgrupos. Na Reforma da Previdncia, os participantes desse grupo temtico
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foram divididos em quatro subgrupos, a saber: a) grupo 1, discutindo a gesto, o que significa basicamente o RGPS; b) grupo 2, discutindo a Previdncia Complementar e c) grupos 3 e 4, discutindo benefcios e regras de transio, que onde se d precisamente a discusso sobre o RPPS. Ento, a partir das propostas apresentadas pelo Poder Executivo no CDES que analiso as propostas de alterao do RPPS. EXTINO DA REGRA DE TRANSIO NO TOCANTE IDADE MNIMA PARA APOSENTADORIA: Na realidade, o que se precisa no Brasil mais estabilidade jurdica e menos alterao do panorama jurdico-institucional. A supresso da regra de transio que fixou a idade mnima de 48/ 53 anos de idade para mulheres/homens, est condicionada ao pedgio e leva em conta a realidade de contribuio durante longos anos e reconhece, ento, direitos aos servidores que j esto submetidos ao regime da Administrao. Qualquer alterao unilateral que se faa implicar em aumentar a insegurana dos servidores, podendo vir a causar um efeito perverso, que uma nova corrida s aposentadorias. Frise-se que a idade mnima j est fixada definitivamente em 55/60 anos, combinada com um tempo mnimo de contribuio (35 anos), patamar bem razovel dentro da realidade brasileira. Penso que, ao contrrio de se propor uma supresso de direitos, deve ser buscado estmulos para que o servidor que conte com tempo de servio ainda continue em atividade, pagando-se um adicional, por exemplo, a cada perodo na atividade alm do necessrio para se tornar elegvel para aposentadoria. Com isso, mantm-se uma mo-de-obra j experimentada e qualificada no servio pblico, no gerando novos dispndios, pela desnecessidade de contratao de novos servidores. Inverte-se a tendncia, que que se busca, em vez de comprimir o direito inativao, estimular-se a permanncia em atividade. AUMENTO DO TEMPO MNIMO NO EXERCCIO Na atualidade, o servidor pblico para se tornar elegvel para a inativao, dever ter, alm do tempo de contribuio (35 anos), um tempo mnimo no servio pblico de 10 anos e cinco anos no cargo. Prope o Poder Executivo que o tempo mnimo passe para 20 anos no servio pblico e dez no cargo. Essa medida parece salutar, no sentido de que, para a inativao, com os proventos que a lei prev (e hoje, integralidade), fazendo com que no existam no servio pblico as passagens metericas, com a finalidade de apenas obter uma aposentadoria no menor espao de tempo. Apenas deve ser observado que o tempo mnimo de 10 anos no cargo dever ser entendido no cargo ou carreira, quando fizer parte de uma carreira estruturada em diferentes cargos (como o caso dos magistrados, que so cargos distintos na mesma carreira). FIXAO DE UM TETO PARA A REMUNERAO DO SETOR PBLICO Eis mais uma medida salutar e que depende de regulamentao desde 1998, visando a moralizao da Administrao Pblica, vedando a acumulaco de proventos ou a fixao de proventos em valores astronmicos, tanto que alterada a denominao, passando a subsdios o que se paga aos servidores pblicos. Na realidade, essa fixao de um teto de remunerao depende muito mais da vontade poltica dos atores sociais, pois a sua fixao depende de uma lei conjunta dos Presidentes dos trs poderes (que na realidade so quatro, o Presidente da Repblica, os Presidentes da Cmara e do Senado e por fim o Presidente do Supremo Tribunal Federal) e aprovao pelo Congresso Nacional.
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No entanto, como se afigura difcil a realizao de tal reunio (que, em mais de quatro anos, nunca existiu ou se chegou a um consenso sobre o valor), necessrio que exista a vontade poltica para se chegar a tal fixao que tem o mrito, acima de tudo, de ser moralizadora do servio pblico. SITUAO DOS MILITARES FEDERAIS O Poder Executivo pretende uma equalizao melhor do plano de previdncia dos militares, embora reconhea que (como o fizeram todos os pases latino-americanos que reformaram suas previdncias, com exceo da Bolvia) os militares possuem especificidades que implica que ter necessariamente a participao de recursos fiscais no regime de previdncia dos militares. Isso implica que embora na atualidade o propalado dficitdo Tesouro Nacional tenha um grande componente da necessidade de aporte de recursos para o pagamento das aposentadorias e penses dos militares, isso um reconhecimento que os militares exercem funes tpicas de carreiras de Estado. ALTERAO DO LIMITE DE IDADE PARA APOSENTADORIA DAS MULHERES Na atualidade, as mulheres se aposentam com cinco anos menos de contribuio e com uma exigncia de idade mnima inferior em cinco anos dos servidores homens. proposto que sejam igualados os tempos de contribuio/idade para homens e mulheres. Na realidade, o tratamento dedicado s mulheres nada mais do que o reconhecimento de uma discriminao positiva, pois estudos desenvolvidos comprovam que as mulheres necessitam de mais anos de estudo (em mdia, cinco anos) do que os homens para se inserirem no mercado de trabalho, alm do qu se integram ao mercado de trabalho bem mais tarde do que os homens e ocupam, via de regra, cargos subalternos na hierarquia. O tratamento dedicado s mulheres se justificam pelo fato de estarem elas sujeitas a uma tripla jornada de trabalho, e fator de reconhecimento social de sua especificidade, sendo indicado que continue a diferenciao ou que se criem outras regras de reconhecimento da mulher enquanto trabalhadora, capaz de distingui-la do homem. O PROVENTO DE APOSENTADORIA SER CALCULADO PELO SEU VALOR LQUIDO, DESCONTADA A CONTRIBUIO PREVIDENCIRIA Na realidade, uma forma disfarada de exigir, mais uma vez, a contribuio previdenciria do servidor aposentado. A contribuio do aposentado de contribuio previdenciria j foi rechaada pelo Supremo Tribunal Federal, haja vista que ele j contribuiu, quando em atividade, para a sua aposentadoria. A lio antiga e vem relembrada por Wagner Balera24 , como segue: Muitos servidores pblicos honraram o contrato por trinta e cinco anos ou mais e de justia que percebam, a seu tempo, a contraprestao que, de iure prprio, lhes devida. Seria incompatvel com a certeza e segurana jurdicas que o Estado, no momento em que deve contraprestar a sua parte, crie clusula adicional impositiva de nova exigncia que nunca figurou no contrato. O aposentado e o pensionista no se enquadram no conceito constitucional de trabalhadores. Nem mesmo uma emenda constitucional pode modificar a natureza das coisas.
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Wagner Balera, Contribuio do inativo, Jornal do 16 Congresso Brasileiro de Previdncia Social, 24/25 de maro de 2003, p. 28.

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Recordemos, para finalizar, esta enumerao parcial de argumentos, a conhecida lio de nosso tribuno maior: O cidado, que a lei aposentou, jubilou ou reformou, assim como o a que ela conferiu uma penso, no recebe esse benefcio, a paga de servios que esteja prestando, mas a retribuio de servios que j prestou, e cujas contas se liquidaram e encerraram com um saldo a seu favor, saldo reconhecido pelo Estado com a estipulao legal de lho amortizar mediante uma renda vitalcia, na penso, na reforma, na jubilao, ou na aposentadoria. O aposentado, o jubilado, o pensionista do Tesouro so credores da Nao, por ttulos definitivos, perenes e irretratveis. Sob um regime, que afiana os direitos adquiridos, santifica os contratos, submete ao cnon da sua inviolabilidade o Poder Pblico, e, em garantia deles, adstringe as leis norma tutelar da irretroatividade, no h considerao de natureza alguma, juridicamente aceitvel, moralmente honesta, socialmente digna, logicamente sensata, pela qual se possa autorizar o Estado a no honrar a dvida, que com esses credores contraiu, obrigaes para com eles firmou. (Rui Barbosa, Obras Seletas X Trabalhos Jurdicos, p. 10 e segs. ). Fora concluir: incompatvel com o regime constitucional da seguridade social a instituio de contribuio incidente sobre proventos pagos a aposentados ou pensionistas do servio pblico. Portanto, a proposta de pagar o aposentado pelo lquido inconstitucional, j tendo sido rejeitada vrias vezes pelos Tribunais ptrios propostas com idnticos propsitos, como a unnime doutrina se inclina no mesmo sentido, como podemos ver na lio de Dallari25 , que segue: Segundo entendo, nem mesmo por via de emenda constitucional o direito do servidor aposentadoria com vencimentos integrais poder ser reduzido ou eliminado. Nos termos do artigo 60, pargrafo 4o , inciso IV, a Constituio probe a deliberao sobre proposta de emenda tendente a abolir os direitos e garantias individuais. O direito aposentadoria com vencimentos integrais, previsto na Constituio e que o servidor adquire ao ingressar no servio pblico, direito individual que se incorpora ao seu patrimnio. Assim, pois, nem atravs de emenda constitucional ele poder ser abolido, o que refora a concluso de que inconstitucional a lei complementar ou ordinria que pretenda aboli-lo. Ademais, essa proposta tambm implica em ferir o contido na Lei 9.717/98, que determina que o empregador contribua com uma poro equivalente a duas vezes ao recolhido pelo servidor, pois, dessa forma, haver a reteno sem o correspondente pagamento da quota parte que o empregador , por lei, obrigado a recolher. REDUO DO VALOR DAS PENSES PARA 70% DO BENEFCIO A idia que, com o falecimento do instituidor da penso, haver menos dispndios na manuteno do ncleo familiar, pela sada de um membro. Na realidade essa proposta tem em conta a realidade de outros pases, como a Frana, onde a penso calculada em um percentual mdio de 75% do valor que percebia o servidor em atividade. No entanto, essa no a realidade em nosso pas onde os servios pblicos de sade e assistncia so cada vez mais precrios e onde no se pode deixar o ncleo familiar ao desabrigo ou ao desamparo, diminuindo o padro de vida que ostentavam quando o servidor era vivo.

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Dalmo Dallari, artigo Previdncia e Dignidade Humana, no livro Previdncia e Imprevidncia?/ AJURIS; org. de Maria Isabel Pereira da Costa. Porto Alegre: AJURIS, 2001, p. 21.

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A FIXAO DO QUE SEJAM CARREIRAS TPICAS DE ESTADO Ao longo das discusses travadas sobre a Reforma da Previdncia, em momento algum foi proposta pelo Poder Executivo a definio do que sejam carreiras tpicas de Estado, o que indispensvel para qualquer debate, num pas como o Brasil, para que se tenha um norte, uma viso de que tipo de pas est se construindo para o futuro. O atual governo no d nenhum indicativo do que considera carreiras indispensveis para a existncia de um projeto e existncia de nao. Essa discusso indispensvel e necessria, pois a partir dessa conceituao que poderemos desenvolver uma ampla discusso sobre quais os rumos do Brasil. Portanto, concluo que o grande defeito que possui a atual discusso sobre a Reforma da Previdncia que a primeira questo, o conceito bsico sobre o qual deveria se pautar o debate quais as carreiras que devem ser mantidas como prioritrias pelo Estado, como, alis, fez a Argentina em deixar, quando da Reforma da Previdncia que por l houve, os militares e os magistrados de fora do regime geral, vinculando-os a um regime prprio. Penso que carreiras ligadas segurana tanto pblica como institucional devem ser tidas como carreiras tpicas de Estado, devendo ser submetidas a um regime prprio e diferenciado de previdncia. Assim, os policiais (civis e militares) os militares da Unio, a magistratura e Ministrio Pblico, a advocacia pblica, as atividades que envolvam a fiscalizao de tributos e pessoas e aplicao de recursos (fiscais da Receita Federal, INSS, do Ministrio do Trabalho) e a diplomacia, entre outras, pelo seu carter de indispensabilidade para qualquer nao, devam receber especial proteo, no se justificando qualquer crticas que a eles se faam como privilegiados, j que suas atividades somente podem ser desenvolvidas no Estado e para o Estado, no havendo similar na atividade privada.

A PREVIDNCIA DOS MAGISTRADOS Em primeiro lugar, importante que se traga a lume uma importante e primordial questo. Os magistrados gozam das garantias da inamovibilidade, da irredutibilidade de vencimentos e da vitaliciedade como garantias do cidado, e no como privilgios. Foi com a primeira Constituio Republicana que ficaram plasmadas tais garantias, como necessrias para que, num pas cuja conscincia republicana ainda era tnue, os juzes fossem efetivamente independentes, j que, no Estado Democrtico de Direito, cumpre ao Poder Judicirio a importante e indeclinvel misso de proteo e garantia dos direitos fundamentais previstos na Lei Fundamental, sejam eles considerados em quaisquer dimenses (individual, coletiva, econmica ou social). Ao Poder Judicirio foi atribuda a rdua tarefa de solucionar os conflitos, podendo inclusive apreciar e julgar atos dos demais poderes da Repblica. Assim, as garantias constitucionais dos magistrados, tal como plasmadas no art. 95 da Constituio Federal, foram consideradas fundamentais e necessrias para a independncia funcional e institucional da magistratura. De outro lado, contrapondo tais garantias, so impostas aos magistrados severas restries aos magistrados, num amplo elenco de proibies, tudo com a finalidade de resguard-los de presses externas. Assim, o juiz no pode exercer outra atividade remunerada, salvo uma funo de professor,
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no pode exercer atividade poltica partidria, no pode exercer cargos de representao (com exceo de exercer cargo de representao em seu rgo de classe), no pode exercer atividade econmica privada (salvo como cotista). uma extensa lista de vedaes que se impe ao magistrado (no pode, por exemplo, sndico do edifcio em que mora, no pode exercer qualquer cargo de direo na instituio de ensino a que eventualmente est vinculado), tudo com finalidade de exigir dele dedicao integral ao mister de bem julgar os processos que lhe foram afetados. Portanto, por conta dessa dedicao exclusiva, a sobrevivncia econmica do juiz fica entregue inteiramente nas mos de seu empregador, o Estado. Mais ainda, alm dessa srie de limitaes, a sociedade ainda exige, implicitamente, do magistrado que tenha vida discreta, seja homem/mulher ponderado e equilibrado, distante dos acontecimentos econmicos, polticos e sociais do meio em que vive. Exatamente por tais exigncias que a Constituio, desde a primeira Repblica, entendeu de conferir garantias aos magistrados dada as suas peculiares situaes pessoais e institucionais. nesse sentido a aposentadoria integral dos magistrados faz parte do ncleo central dos direitos fundamentais para o estabelecimento de uma Repblica, j que essa decorrncia lgica da vitaliciedade e irredutibilidade de remunerao, tenha essa o nome de proventos, vencimentos ou subsdios. Colhe-se a antiga lio, hoje cada dia mais atual, como segue: Exatamente pelo fato de ser vitalcia a sua funo, os vencimentos tm de ser integrais, em qualquer caso de aposentao, escapando, assim, regra da proporcionalidade. Como afirmou Rui, a aposentadoria a integrao especial da vitaliciedade.26 A mera possibilidade de reduo dos proventos/subsdios dos magistrados na passagem para a inatividade um componente de insegurana que se mostra contrrio ao interesse pblico, pois torna a garantia do jurisdicionado que ser julgado por um magistrado independente e avesso de presses de qualquer ordem, inclusive s presses financeiras e econmicas incerta, pois inseguro estar o juiz quanto ao seu futuro. Portanto, qualquer proposta de alterao na forma de clculo das aposentadorias e penses da magistratura, como a eliminao da paridade entre ativos e inativos, implica em ofensa s garantias constitucionais, tambm conhecidas como predicamentos da magistratura, necessrias desde a instituio da Repblica e fundamentais na era de direitos que se espera acontea no Brasil.

A PREVIDNCIA NA JUSTIA FEDERAL A Justia Federal uma experincia bem sucedida no cenrio brasileiro e seu ressurgimento fenmeno recente, tendo se dado efetivamente a partir de 1967. Por conta desse fato o seu quadro de pessoal apresenta uma elevada participao de servidores ativos em relao aos servidores inativos, como pode ser visto nos quadros a seguir.
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Sahid Maluf, Direito Constitucional, 5a. ed., 2o. vol. So Paulo: Ed. Sugestes Literrias, 1970, p. 270.

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CONSELHO DA JUSTIA FEDERAL SECRETARIA DE PLANEJAMENTO, ORAMENTO E FINANAS QUANTITATIVOS EXERCCIO : 2001

ATIVOS
INCLUDOS NA FOLHA UNIDADES TRF 1 REGIO TRF 2 REGIO TRF 3 REGIO TRF 4 REGIO TRF 5 REGIO Total 1 a 4 SOF 1 REGIO SOF 2 REGIO SOF 3 REGIO SOF 4 REGIO SOF 5 REGIO Total 1 a 4 TOTAL GERAL SERVIDORES 1.129 1.144 1.442 1.003 4.718 3.872 2.225 2.771 2.941 11.809 16.527 JUZES 26 27 24 27 104 215 137 201 229 782 886 TOTAL 1.155 1.171 1.466 1.030 4.822 4.087 2.362 2.972 3.170 12.591 17.413

INATIVOS
INCLUDOS NA FOLHA UNIDADES TRF 1 REGIO TRF 2 REGIO TRF 3 REGIO TRF 4 REGIO TRF 5 REGIO Total 1 a 4 SOF 1 REGIO SOF 2 REGIO SOF 3 REGIO SOF 4 REGIO SOF 5 REGIO Total 1 a 4 TOTAL GERAL SERVIDORES 61 76 166 87 390 754 525 553 281 2.113 2.503 QUANTITATIVOS EXERCCIO : 2002 JUZES 10 8 17 14 49 44 10 39 12 105 154 TOTAL 71 84 183 101 439 798 535 592 293 2.218 2.657

ATIVOS
INCLUDOS NA FOLHA UNIDADES TRF 1 REGIO TRF 2 REGIO TRF 3 REGIO TRF 4 REGIO TRF 5 REGIO Total 1 a 4 SOF 1 REGIO SOF 2 REGIO SOF 3 REGIO SOF 4 REGIO SOF 5 REGIO Total 1 a 4 TOTAL GERAL SERVIDORES 1.171 1.151 1.587 982 4.891 4.054 2.244 2.979 3.058 12.335 17.226 JUZES 27 27 25 25 104 216 169 221 270 876 980 TOTAL 1.198 1.178 1.612 1.007 4.995 4.270 2.413 3.200 3.328 13.211 18.206

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INATIVOS
INCLUDOS NA FOLHA UNIDADES TRF 1 REGIO TRF 2 REGIO TRF 3 REGIO TRF 4 REGIO TRF 5 REGIO Total 1 a 4 SOF 1 REGIO SOF 2 REGIO SOF 3 REGIO SOF 4 REGIO SOF 5 REGIO Total 1 a 4 TOTAL GERAL SERVIDORES 65 78 151 91 385 762 525 431 281 1.999 2.384 JUZES 10 8 16 17 51 47 10 37 15 109 160 TOTAL 75 86 167 108 436 809 535 468 296 2.108 2.544

Como se pode ver, h no ano de 2002 uma relao de mais de seis servidores em atividade para cada um na inatividade. Isso permite que se faa uma afirmao sem qualquer risco de impreciso, que que a Justia Federal superavitria, pois o nmero de servidores em atividade superam em muito a relao que se pode chamar de tima para a manuteno, num regime de repartio, dos servidores inativos e pensionistas. Com relao aos magistrados federais essa relao ainda mais favorvel. De um total de 1098 magistrados federais de 1 Grau (dados de janeiro de 2003, obtidos junto ao Conselho da Justia Federal e englobando as cinco regies), temos um total de apenas 130 aposentados . Essa relao de mais de sete magistrados em atividade para cada aposentado revela, do ponto de vista atuarial, que os magistrados federais, no que tange s aposentadorias e penses, no geram qualquer dficit ao Tesouro, ao contrrio, geram um grande resultado financeiro e econmico. Outro dado que deve ser analisado, do ponto de vista unicamente atuarial (e que, como se denota de todo o exposto anteriormente, absolutamente equivocado quando se trata da magistratura), os magistrados federais ingressam na carreira ainda muito jovens, e que contribuiro por muitos anos para a Previdncia Social antes de se tornarem elegveis para qualquer tipo de benefcio. Com efeito, a idade mdia da magistratura federal de primeiro grau de 34 anos de idade, o que indica que o ingresso na magistratura com baixa idade e que os magistrados, de maneira geral, continuaro contribuindo por muito tempo antes de se tornarem aptos ao gozo do benefcio da aposentadoria. Por ltimo e no menos importante, que a Justia Federal, face a sua relevncia e importncia no cenrio nacional, bem como tendo em vista os bons resultados at hoje colhidos do ponto de vista da eficincia e segurana na prestao jurisdicional, est em constante expanso, o que permite inferir que haver cada vez mais ingresso de jovens magistrados, que contribuiro por muito tempo para o Plano de Seguridade Social antes da inativao (lembremos, a idade mnima para aposentadoria 55/60 anos), com o que, o equilbrio financeiro e atuarial de um regime prprio da magistratura federal, ainda que adotada uma capitalizao apenas da categoria profissional, adicionada dos valores j vertidos para a Unio e acrescentada a contribuio obrigatria da Unio (2X1, nos termos da Lei 9.717/98) produzir constantes supervits, tanto hoje como no futuro. Logo, no h razo alguma, salvo razes ideolgicas ou preconceito puro, para pretenderse uma alterao no atual regime de aposentadorias e penses dos magistrados federais.
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Anotaes

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