TICA E MORAL

Nos dias de hoje, muitos citam a palavra "tica", mas, quando perguntados, no conseguem
explic-la nem defini-la. Por isso, o objetivo deste tpico colocar o conceito de tica em crise com a
inteno de torn-lo mais radical e profundo.
Num primeiro momento, tica lembra-nos norma e responsabilidade. Dessa forma, falar de
tica significa falar de liberdade, pois no h sentido falar de norma ou de responsabilidade se no
partirmos da suposio de que o ser humano realmente livre, ou pode s-lo.
A norma diz-nos como devemos agir. E, se devemos agir de tal modo, porque tambm
podemos no agir deste modo. Isto , se devemos obedecer, porque podemos desobedecer ou
somos capazes de desobedecer norma.
Tambm no haveria sentido falar de responsabilidade, palavra que deriva de resposta, se o
condicionamento ou o determinismo fosse to completo a ponto de considerar a resposta como
mecnica ou automtica.
Se afirmarmos que o determinismo total, no h o que falar de tica; pois a tica refere-se s
aes humanas, e, se elas so totalmente determinadas de fora para dentro, no h espao para a
liberdade, como autodeterminao e, conseqentemente, no h espao para a tica.
O extremo oposto ao determinismo, representado por uma concepo que acredita na
liberdade total e absolutamente incondicionada, nega igualmente a tica, porque se resumiria apenas
liberdade de pensamento, sem a possibilidade de se agir, na prtica, de acordo com os pensamentos.
Seria, ento, uma liberdade abstrata, deixando que a liberdade real se resumisse a algo
meramente interior.
Desta forma, vamos abordar a questo da tica de acordo com a concepo original da
reflexo grega, que no apenas terica, mas que efetivamente se manifesta na conduta do ser
humano livre.
Para a maioria das pessoas, tica e Moral tm o mesmo significado, mas, numa anlise mais
rigorosa, podemos constatar que so conceitos diferentes. So palavras que diferem na origem e s se
aproximam no significado, porque as condutas morais acabam expressando um determinado tipo de
postura tica.
O termo mos, do latim, d origem palavra moral, relacionada aos costumes e hbitos,
enquanto o termo ethos, do grego, d origem palavra tica, relacionada ao modo de ser ou
maneira pela qual algum se expressa. Portanto, servem para nomear duas disciplinas distintas,
embora a primeira seja subordinada segunda.
Os autores divergem, alguns afirmam que a tica nada mais do que a disciplina que
estabelece regras de conduta para a sociedade por influncia de fatores de ordem religiosa, poltica,
econmica, enfim, ideolgica. Dessa forma, o conceito tem sido usado em cdigos de conduta
profissional ou partidria, compostos de alguns elementos ticos que, na verdade, so conjuntos de
normas que determinado grupo se dispe a adotar.
Negam-lhe, assim, qualquer fundamento ontolgico. Ao se tratar a tica como Moral, e essa
como Religio, perde, aos olhos incrdulos dos homens da nossa poca, o seu verdadeiro valor.
Polticos, governantes, lderes religiosos e mesmo professores empregam a palavra tica, nos seus
discursos, para impressionar os ouvintes, tal o peso que ela contm. Usam-na indevidamente e
deslocada do seu real significado.
A raiz da tica de natureza antropolgica e tem como objeto o homem inserido
concretamente na vida prtica. Mas , tambm, ontolgica porque tem como objeto o posicionamento
do ser humano, que exige reflexo, escolha e apreciao de valores.
A distino entre tica e Moral mais ntida do que possa parecer primeira vista, pois
enquanto a Moral limita-se ao estudo dos costumes e da variante das relaes humanas, a tica, como
disciplina filosfica, dedica-se revelao de valores, que norteiam o dever-ser dos humanos.
Esses conceitos geralmente andam prximos e, por isso, tm sido empregados com
significados diferentes, nos mais diversos contextos, mas interpretados pelo pblico no sentido comum.
Portanto, fundamental insistir na distino entre tica e Moral, para que possamos organizar os
nossos pensamentos.
Moral o conjunto de regras que se impem s pessoas por um impulso que move o grupo,
numa ao coletiva que tende a agir de determinada maneira. a consolidao de prticas e
costumes, observadas no geral pelo receio de uma reprovao social (a presso externa). Partindo
desse pressuposto, todo ser humano moral ao cumprir ou deixar de cumprir as regras sociais, sem
questionar.
tica envolve reflexo, por isso no significa um conjunto qualquer de normas, mas sim, um
conjunto de juzos valorativos, assumidos e manifestados na ao individual de cada um (a presso
interna).
Os gregos referiam-se ao ethos como uma fora de raiz ontolgica, manifestada no indivduo
determinando sua conduta. Havia um significado profundo, relacionado a um modo de ser remetido ao
princpio universal, pressupondo sempre que algo maior fala pelo humano, que a expresso de algo
anterior a ele.
Dessa forma, a tica grega, que tambm significa uma maneira de ser em sociedade, um
campo de reflexo que envolve investigao e questionamento a respeito da conduta humana que se
determina a partir de princpios imutveis.
Essa incompreenso, predominante nos dias de hoje, um fator de confuso e prejuzo para o
prprio homem, porque este, desviado da viso ntida dos imperativos ticos, passou a compreender o
dever-ser, face a si mesmo, ao seu semelhante e, tambm, natureza, como apenas questes a
serem reguladas por normas morais ou, com mais rigor, por normas legais, ambas estabelecidas por
outros seres humanos, geralmente, de forma arbitrria.
Todos esses, que assim entendem, deixam de reconhecer que a verdadeira essncia do
homem continua sendo o dever-ser que se frustra diante da vontade. Assim, o que caracteriza a tica
a postura assumida pelo dever-ser autodeterminado por convico, estabelecendo seus prprios
limites para a atuao no mundo.
TICA E FUNO PBLICA
Consi deraes Iniciais
A ao estatal encontra-se norteada por diversos princpios dentre os quais destaca-se o da
legalidade, que delimita o campo de atuao possvel do Estado e garante aos cidados a titularidade
de direitos. No entanto, sendo o Estado um ser tico-poltico, a avaliao da conduta de seus agentes
no pode pautar-se, apenas, pelo aspecto da legalidade. Revela-se imperiosa a verificao quanto a
obedincia preceitos ticos que estejam disseminados na prpria sociedade. A tica na conduo da
res publica emerge como instrumento eficaz de proteo dos direitos fundamentais, a exemplo da
liberdade e da igualdade.
A Administrao Pblica se constitui no instrumental de que dispe o Estado para implementar
as prioridades do Governo. Assim, merece ateno especial o estudo acerca das aes empreendidas
pelo gestor da coisa pblica, sobretudo em relao ao grau de aderncia ao interesse pblico
(efetividade). Deve haver compatibilidade entre as prioridades de governo e o querer da coletividade.
Verifica-se grande dificuldade da sociedade em avaliar a conduta dos gestores pblicos,
notadamente em funo da ausncia de informaes tempestivas, suficientes e confiveis. At mesmo
o processo de escolha dos governantes nas democracias, atravs de eleies seguras e livres, vem
sendo objeto de ressalvas quanto a sua eficcia como mecanismo garantidor de que os escolhidos
trabalharo em funo dos melhores interesses da coletividade, uma vez que os cidados no
possuem todas as informaes necessrias a uma escolha correta. O que refora a importncia do
acesso s informaes.
Dentro deste contexto torna-se imprescindvel a existncia de rgos integrantes da estrutura
estatal que componham uma verdadeira rede de agncias de accountability incumbidas de
supervisionar, controlar, aplicar sanes, e sobretudo prover o cidado das informaes relativas a
conduta do gestor pblico.
No caso brasileiro, esta rede de agencias de accountability englobaria, dentre outros, o
Ministrio Pblico, o sistema de controle interno dos Poderes, o Poder Judicirio e os Tribunais de
Contas. Estes ltimos foram, sobretudo a partir da edio da Lei de Responsabilidade Fiscal, alados
condio de grandes provedores de informaes sobre a gesto pblica.
Aos Tribunais de Contas compete verificar o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal,
que est erigida sobre alguns pilares, dentre os quais o da transparncia. Assim entendida, no s a
disponibilizao de informaes, mas sobretudo a compreenso dos dados divulgados por parte do
cidado mediano. O objetivo mais nobre do princpio da transparncia permitir e estimular o exerccio
do controle social, a mais eficaz das formas de controle da conduta do gestor pblico.
ti ca na Gesto Pblica e Exerccio da Cidadania
A palavra tica deriva do grego e expressa a idia de conformidade aos costumes. Segundo
Masip o conjunto de hbitos, costumes, normas e leis que regulam o modo de proceder das
pessoas, individual e coletIvamente..
A avaliao quanto a conduta tica tem fundamento na assertiva de que as aes refletem os
valores de quem as pratica. Devemos dissociar a tica social caracterizada pela unilateralidade de
suas normas da tica legal , cuja bilateralidade expressa-se pela imposio de deveres e concesso de
direitos.
A este trabalho interessa a tica na gesto dos negcios do Estado, assim entendida como o
conjunto de regras de conduta estabelecidas para a atuao da Administrao Pblica.
No caso brasileiro a Constituio federal define, expressamente, os princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia como norteadores da conduta administrativa.
A moralidade como princpio explcito conduz ao entendimento de que o ato administrativo,
alm da conformao lei, deve obedincia moral pblica, aos bons costumes e ao senso comum de
honestidade.
A conduta do agente pblico deve ser dirigida para a consecuo do bem comum, e sob esta
perspectiva encontra sua interface com a cidadania, cujo conceito tem sido objeto de muitos estudos
que indicam o surgimento de um novo conceito de cidadania.
Fundamentalmente, a acepo que se tem de cidadania abrange duas dimenses. A primeira
est intrinsecamente ligada e deriva at da experincia dos movimentos sociais. Dessa experincia,
boa parte aquilo que entendemos como luta por direitos que, alis, encampa o conceito clssico de
cidadania, que a titularidade de direitos.
A essa experincia dos movimentos sociais, tem-se agregado uma nfase mais ampla na
consolidao da democracia. O exerccio da cidadania relaciona-se, intimamente, com a consolidao
de uma conduta democrtica.
Uma segunda dimenso, alm da titularidade de direitos, aquela que deriva do
republicanismo clssico, enfatizando a preocupao com a coisa pblica, com a res publica.
Constata-se, na realidade, um certo desconhecimento da populao em relao a titularidade
de direitos.
Em uma pesquisa realizada na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, pedia-se que o
entrevistado citasse 3 (trs) direitos constitucionais. As respostas no podiam ter sido mais
preocupantes. No menos do que 56,7% dos entrevistados no conseguiram relacionar um nico
direito constitucional. Dentre aqueles direitos citados, os direitos sociais ligados sade, educao,
previdncia aparecem com 25,8% dos entrevistados.
No segundo lugar, j bem distante, aparecem os direitos civis com 11,7% e os direitos polticos,
notadamente votar e ser votado, com 1,6% de referncia pelos entrevistados. Uma das concluses da
pesquisa de que a baixa percepo dessa titularidade de direitos polticos se deve at pelo fato de
que no Brasil o voto, por ser obrigatrio, muito mais entendido como um dever do que como um
direito.
Parece que dentro dessa perspectiva da baixa percepo da populao em relao
titularidade desses direitos, no restam dvidas de que estamos vivenciando um processo, que ainda
de descoberta, de conhecimento para o exerccio da cidadania.
Esse processo envolve muitos atores e no restam dvidas de que os Tribunais de Contas se
constituem um desses atores, diretamente envolvidos no processo de difuso de direitos, de garantia
de exerccio de direitos e sobretudo de exerccio pleno de cidadania.
Kant, terico clssico do pensamento poltico, j no final do sculo XVIII, enumerava algumas
caractersticas comuns do que ele entende ser um cidado. A primeira dessas caractersticas a
autonomia. Os cidados tm de ter capacidade de conduzir-se segundo o seu prprio arbtrio. A
segunda a igualdade perante a lei. E a terceira a independncia, ou seja, a capacidade de
sustentar-se a si prprio. A simples observao dessas trs caractersticas citadas por Kant,
dificilmente permitiria identificarmos um nmero expressivo de cidados que as atendesse.
John Stuart Mill, no sculo XIX , tambm um clssico do pensamento poltico, dividia o cidado
em duas categorias: os ativos e os passivos. Ele diz que os governantes, em muitos casos, preferem
os cidados passivos, embora a democracia necessite dos cidados ativos, sobretudo na democracia
que tem a regra da maioria como uma de suas regras fundamentais. Seu pressuposto a participao
ativa.
No havendo participao ativa, ser desvirtuada a regra da maioria. Nesse caso, uma minoria
passa a tomar as decises. A absteno no condizente com regime democrtico consolidado e
cidadania efetiva.
Diante destas constataes, parece-nos que os Tribunais de Contas tm um espao
institucional, a ser ocupado, de promoo da tica na gesto pblica e garantia do exerccio pleno da
cidadania.
Sob o aspecto do republicanismo clssico, da preocupao com a coisa pblica que revela a
face da cidadania comprometida com o aperfeioamento democrtico e o bem estar coletivo construdo
sobre slidos padres ticos, no resta dvida de que se trata do campo prprio de atuao das Cortes
de Contas.
Mas, a ao dos Tribunais de Contas como instrumentos de cidadania, tambm encampa a
dimenso da titularidade de direitos.
Trabalhos recentes que analisaram a questo das eleies e da representao, tm apontado
para o fato de que as eleies no so um mecanismo suficiente para garantir que os governantes
atuem naquilo que de melhor interesse para populao. Parte-se do pressuposto de que parcela,
significativa, dos eleitores, no tem informao suficiente para escolher de forma mais adequada os
seus governantes. Dessa forma, as eleies no seriam suficientes para consolidao do processo
democrtico. No se trata de rejeio do modelo, mas de um incentivo inovao institucional. um
estmulo criao de novos mecanismos que permitam ao cidado ter acesso a todas as informaes
que lhe sirvam de parmetro para escolha, correta, de seus governantes.
Parece-nos clara a necessidade de instituies que levem ao cidado essas informaes, que
confiram transparncia gesto da coisa pblica, que sirvam como verdadeiras agncias de
accountability, agncias de transparncia, de responsividade e prestao de contas de recursos
pblicos.
A informao disponibilizada em quantidade e qualidade adequadas implicam aumento da
confiana do cidado em seus governantes. Nesse mesmo sentido, ODonnell desenvolveu o conceito
de accountability horizontal. Segundo ele, no mais suficiente apenas o conceito clssico de
accountability vertical, que se refere, sobretudo, ao controle, por parte da populao, dos atos de seus
governantes. preciso que, no mbito do Estado, dentro do aparelho estatal, exista uma teia, uma
rede de agncias interligadas que se comuniquem com regularidade para permitir o controle
permanente da administrao pblica e da gesto dos recursos pblicos. Os Tribunais de Contas
integram essa teia da accountability horizontal , que passa a ser mecanismo essencial de transparncia
e promoo da tica na gesto pblica. Devemos atentar para o fato de que a escolha do governante,
em eleies livres, no encerra o direito/dever do cidado. Torna-se imprescindvel um
acompanhamento, rigoroso, das aes do eleito.
Dentro dessa perspectiva, os Tribunais de Contas possuem os atributos necessrios para
serem os provedores de informaes para os cidados, capazes de lastrear s suas decises na hora
da escolha dos governantes e consequente avaliao de sua gesto. As informaes devem ser
disponibilizadas tempestivamente e em linguagem compreensvel pelo cidado mediano, constituindo-
se, de fato, em instrumento de transparncia. No basta s divulgar os dados, no basta s publicar,
no se trata do amesquinhamento do princpio constitucional da publicidade. Trata-se da possibilidade
de que os dados divulgados sejam compreensveis e tenham um objetivo bastante nobre, que
permitir controle e, sobretudo, o controle social, a mais eficaz das formas de controle da Administrao
Pblica.
preciso que os Tribunais de Contas utilizem linguagem acessvel pelo cidado comum.
Moreira Neto ensina que a grande preocupao em relao ao exerccio da cidadania deve ser com o
chamado estrato apoltico da sociedade. Esse estrato apoltico encontra-se dividido em apticos,
ablicos e acrticos. Os apticos so aqueles aos quais falta sensibilidade para participar, no tm
interesse em participar. Os ablicos so aqueles nos quais falta o desejo de atuar politicamente, no
querem participar. E, finalmente, os acrticos so aqueles que no tm condies de participar, no
podem se integrar ao processo. O trabalho dos Tribunais de Contas pode contribuir para trazer estes
cidados para o debate, constituindo-se em garantidores de uma participao popular efetiva,
notadamente na gesto fiscal.
A ttulo de exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal obriga a participao popular no
processo de elaborao dos oramentos. O que, no passado, era prtica de alguns gestores na busca
da legitimao da deciso poltico-administrativa passa a ser uma obrigao legal. No mais possvel
elaborar oramento, sem a participao popular. Os Tribunais de Contas apresentam-se como a
instituio capaz de comprovar esta participao e impor sanes pelo seu descumprimento.
A realizao de audincias pblicas, a cada quatro meses, com o objetivo de demonstrar o
cumprimento das metas fiscais , tambm expressa outro exemplo da importncia dos Tribunais de
Contas, que so os responsveis pela aferio e pela verificao do cumprimento desses comandos
legais.
Na realidade, a atuao dos Tribunais na promoo da tica e na garantia do exerccio pleno
da cidadania constri uma via de mo dupla. No s os Tribunais servem como provedores de
informaes e garantidores de que esses mecanismos de participao popular estejam sendo
respeitados, como tambm os Tribunais se legitimam junto a sociedade, maximizando suas aes.
CIDADANIA E CONTROLE SOCIAL: IMPORTNCIA DA ACCOUNTABILITY
Consi deraes Iniciais
atravs da Administrao Pblica que o Estado dispe dos elementos necessrios para
implementar as prioridades do Governo. Assim, de extrema relevncia o estudo acerca das aes
empreendidas pelo gestor da coisa pblica, destacando especial ateno ao grau de aderncia ao
interesse pblico (efetividade).
Estudaremos, ento, a evoluo do controle interno como instrumento de accountability,
centrando ateno tica na conduo da res publica.
O Controle Interno
O objetivo principal do controle interno o de possuir ao preventiva antes que aes ilcitas,
incorretas ou imprprias possam atentar contra os princpios da Constituio da Repblica Federativa
do Brasil, principalmente o art. 37, seus incisos e pargrafos.
Segundo Gomes, um sistema de controle compreende a estrutura e o processo de controle. A
estrutura de controle deve ser desenhada em funo das variveis-chave que derivam do contexto
social e da estratgia da organizao, alm de levar em considerao as responsabilidades de cada
administrador ou encarregado por centros de competncia. A estrutura contm, ainda, o sistema de
indicadores de informaes e de incentivos.
O controle interno se funda em razes de ordem administrativa, jurdica e mesmo poltica. Sem
controle no h nem poderia haver, em termos realistas, responsabilidade pblica. A responsabilidade
pblica depende de uma fiscalizao eficaz dos atos do Estado.
Neste contexto o controle interno opera na organizao compreendendo o planejamento e a
oramentao dos meios, a execuo das atividades planejadas e a avaliao peridica da atuao.
O controle instrumento eficaz de gesto e no novidade do ordenamento jurdico brasileiro.
Observemos o que a Constituio Federal brasileira dispe sobre o assunto:
Art. 70: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta, indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao de subvenes e
renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada poder (grifos nossos).
Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas
da Unio.
Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle
interno [...] (grifo nosso).
Outro fundamento do controle interno na Administrao Pblica est no art. 76 da Lei n
4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercer os trs tipos de controle da execuo
oramentria: 1) legalidade dos atos que resultem arrecadao da receita ou a realizao da despesa,
o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes; 2) a fidelidade funcional dos agentes da
administrao responsveis por bens e valores pblicos; 3) o cumprimento do programa de trabalho
expresso em termos monetrios e em termos de realizao de obras e prestao de servios.
A Lei n 4.320/64 inovou ao consagrar os princpios de planejamento, do oramento e do
controle, estabelecendo novas tcnicas oramentrias a eficcia dos gastos pblicos.
Com relao aos custos dos bens e servios, tanto a Lei 4.320/64 (art. 85), quanto o Decreto-
Lei 200/67 (art.25, IX e art. 79) estabeleceram que a contabilidade deveria apur-los, a fim de buscar
uma prestao de servios econmica e evidenciar os resultados da gesto. Mais de 30 anos se
passaram sem aplicao, e a Lei complementar n 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, volta a
exigir a apurao dos custos, como se nunca tivesse havido legislao anterior.
A aprovao da LRF deve incorporar aos costumes poltico-administrativos a preocupao com
os limites de gastos pelos administradores pblicos municipais, estaduais e federais. A lei veio
regulamentar o artigo 163 da Constituio Federal, introduzindo o conceito de gesto fiscal
responsvel. Nesse contexto, poder vir a produzir um forte impacto quanto ao controle global da
arrecadao e execuo dos oramentos pblicos.
A idia que deu origem a essa lei foi apresentada pelo Governo Federal no auge da crise fiscal
brasileira, em novembro de 1997. A partir da aprovao do projeto de lei, todos os oramentos pblicos
devero apresentar superavit primrio. Assim, espera-se que os ciclos histricos de deficits nos
oramentos pblicos sejam interrompidos, em razo deste novo sistema de monitoramento e
responsabilizao.
Para Motta, o impacto causado pela LRF, desde sua proposio, encarece o princpio jurdico
da eficincia quando focaliza o estrito liame que deve existir entre a fixao e a execuo de metas
fiscais, enfatizando o controle do percurso para consecuo de resultados. Torna concreto e palpvel o
princpio da economicidade, pela conceituao mais exata de gesto oramentria e fiscal. Reaviva a
noo de continuidade administrativa, at ento pouco explorada pelo ordenamento legislativo e
mesmo pela doutrina nacional. E desenvolve, sobretudo, o princpio fundamental da responsividade
("accountability"), correlato a todos os demais descritos no art. 37 da Carta Magna.
ti ca e Accountability na Gesto Pbl ica
A tica, entendida como conjunto de princpios que direcionam o agir do homem, apresenta,
quando estudada no mbito da gesto pblica, a interligao, profunda, com a relao entre o Estado e
a sociedade, notadamente, quanto ao exerccio da cidadania.
O conceito de cidadania tem sido objeto de muitos estudos e aqueles que se dedicam mais ao
tema so capazes de indicar o surgimento de um novo conceito de cidadania. Fundamentalmente, a
acepo que se tem de cidadania abrange duas dimenses.
A primeira est intrinsecamente ligada e deriva at da experincia dos movimentos sociais;
dessa experincia, boa parte aquilo que entendemos como luta por direitos que, alis, encampa o
conceito clssico de cidadania, que a titularidade de direitos.
A essa experincia dos movimentos sociais tem-se agregado uma nfase mais ampla na
conciliao da democracia. Assim, podemos dizer que a construo da cidadania aponta para a
edificao e a difuso de uma conduta democrtica, ou seja, as coisas esto intimamente relacionadas.
O controle interno na Administrao Pblica deve, sobretudo, possibilitar ao cidado
informaes que confiram transparncia gesto da coisa pblica. Desta forma, o sistema integrado
de controle interno deve servir como agncia de accountability, agncia de transparncia, de
responsividade e prestao de contas de recursos pblicos.
Os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ao: os
mecanismos de accountability verticais da sociedade em relao ao Estado e os de accountability
horizontais, isto , de um setor a outro da esfera pblica.
A palavra accountability um termo de origem inglesa. Para Castor citado por Peixe:
"Que traduzido por responsabilidade ou (...) melhor ainda por imputabilidade (...) obrigao de que algum
responda pelo que faz (...) obrigao dos agentes do Estado em responder por suas decises, aes e omisses, o
que j universalmente consagrado como norma nas sociedades mais desenvolvidas".
Accountability representa a obrigao que a organizao tem de prestar contas dos resultados
obtidos, em funo das responsabilidades que decorrem de uma delegao de poder. Na conceituao
de Tinoco apud Nakagawa:
"A responsabilidade (accountability), como se v, corresponde sempre obrigao de executar algo, que decorre
da autoridade delegada e ela s quita com a prestao de contas dos resultados alcanados e mensurados pela
Contabilidade. A autoridade a base fundamental da delegao e a responsabilidade corresponde ao
compromisso e obrigao de a pessoa escolhida desempenh-lo eficiente e eficazmente."
Verifica-se que a palavra accountability significa a obrigao de prestar contas dos resultados
conseguidos em funo da posio que o indivduo assume e do poder que detm.
A accountability vertical , principalmente, embora de forma no exclusiva, a dimenso
eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleies. Essa dimenso requer a
existncia de liberdade de opinio, de associao e de imprensa, assim como de diversos mecanismos
que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades
pblicas. J a accountability horizontal implica a existncia de agncias e instituies estatais
possuidoras de poder legal e de fato para realizar aes que vo desde a superviso de rotina at
sanes legais contra atos delituosos de seus congneres do Estado.
Tratamos apenas dos mecanismos de controle horizontais, pois so considerados mecanismos
essenciais de transparncia e promoo da tica na gesto pblica. Podem ser classificados em quatro
tipos principais: a) os controles administrativos, que so um autocontrole, pois exercidos pelos prprios
poderes sobre seus atos e agentes; b) os controles legislativos, que so representados pelo apoio ou
rejeio s iniciativas do poder executivo nos legislativos (trata-se aqui de um controle poltico); c) os
controles de contas, que so essencialmente tcnicos, pois tm a funo de controlar as contas
pblicas, subsidiando os legislativos; e d) os controles judicirios, que objetivam coibir abusos do
patrimnio pblico e do exerccio do poder por parte das autoridades.
Os "controles administrativos" so denominados genericamente de controles internos. Fazem
parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por funo acompanhar a execuo dos seus
atos, indicando, em carter opinativo, preventivo ou corretivo, aes a serem desempenhadas com
vistas ao atendimento da legislao. J em relao ao poder executivo, os poderes que o controlam
so os controles legislativos e de contas, denominados controles externos, ou seja, so rgos
independentes da administrao, no participando, portanto, dos atos por ela praticados, pois cabe a
eles exercer a fiscalizao. Esse conjunto de controles horizontais, internos e externos, formalmente
institucionalizado por uma rede de rgos autnomos.
Transparncia e Accountabili ty
Ao percorrer todos os setores administrativos de uma entidade, a controladoria, alm de
conhecer o funcionamento, o custo-benefcio e a performance de cada setor e seus aspectos legais,
poder oferecer alternativas de melhoria de desempenho do setor e da Administrao Pblica como
um todo.
A controladoria propicia elementos para a busca da modernidade, da qualidade, da
transparncia e da probidade administrativa.
O sistema de accountability no se detm somente na preocupao com a probidade dos
gestores pblicos. Um sistema de accountability, na viso de Peixe apud Behn "... que estabelea e
reforce a confiana pblica no desempenho governamental", alm de outras formas para envolver os
cidados, uma vez que so estes que necessitam de um melhor desempenho de seu governo.
A viso de Administrao Pblica, em accountability, est diretamente ligada
descentralizao de responsabilidades, atribuindo poder base da administrao, sociedade
organizada em empresas sem fins lucrativos, tais como associaes, cooperativas, organizaes no-
governamentais, enfim a sociedade civil organizada em busca da cidadania.
Para Peixe ao citar Trosa,
"...essa mudana s pode ocorrer por meio da obrigao muito reforada de prestar contas dos resultados, a no
ser que se lance mo da entropia, ou exploso, ou da corrupo no servio pblico. A obrigao de prestar
contas para o servio pblico uma espcie de substituto do mercado. Ela tambm o corolrio normal de um
sistema democrtico em que os funcionrios devem dar conta de suas aes s autoridades."
A transparncia se impe como fundamental para substituir controles burocrticos por
controles sociais. Se a Administrao Pblica se torna acessvel, faz-se necessrio dar maior
publicidade s suas aes para poder controlar o bom uso dos recursos utilizados, alm de estimular a
concorrncia entre os fornecedores e a participao da sociedade no processo decisrio, dando mais
legitimidade ao estatal.
A accountability requer o acesso do cidado informao e documentao relativas aos atos
pblicos, as formas pelas quais seus governantes esto decidindo em seu nome ou gastando o
dinheiro que lhes foi entregue sob forma de tributos, portanto, a qualidade da democracia praticada na
sociedade depende o grau de transparncia das aes governamentais.
Concluso
Os gestores pblicos devem ter em mente a responsabilidade de se preocupar constantemente
com os produtos, bens e servios, que oferecem para os cidados aos quais devem prestar contas
permanentemente, ou seja, praticar o conceito de accountability. Para atender a essa premissa devem
estar estruturados de maneira que possam demonstrar contabilmente a origem e a aplicao dos
recursos pblicos.
O sistema de controle interno dever estar consolidado no compromisso do trinmio da
moralidade, cidadania e justia social ao atingir o processo de democratizao do Poder ao verdadeiro
cliente (cidado) que j no suporta ver tanto desperdcio e malversao de recursos pblicos.
A idia de um sistema de controle interno, pautado nos fundamentos da accountability, reflete
integridade, representando um passo importante no estabelecimento de uma poltica consistente de
controle da corrupo, mas somente o incio do caminho para uma poltica de reformas que garantam
o controle sustentvel da corrupo.
ANEXO
CDIGO DE TICA PROFISSIONAL DO SERVIDOR PBLICO CIVIL
DO PODER EXECUTIVO FEDERAL
CAPTULO I
Seo I
Das Regras Deontolgicas
I - A dignidade, o decoro, o zelo, a eficcia e a conscincia dos princpios morais so primados
maiores que devem nortear o servidor pblico, seja no exerccio do cargo ou funo, ou fora dele, j
que refletir o exerccio da vocao do prprio poder estatal. Seus atos, comportamentos e atitudes
sero direcionados para a preservao da honra e da tradio dos servios pblicos.
II - O servidor pblico no poder jamais desprezar o elemento tico de sua conduta. Assim, no ter
que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o
oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras
contidas no art. 37, caput, e 4, da Constituio Federal.
III - A moralidade da Administrao Pblica no se limita distino entre o bem e o mal, devendo
ser acrescida da idia de que o fim sempre o bem comum. O equilbrio entre a legalidade e a
finalidade, na conduta do servidor pblico, que poder consolidar a moralidade do ato
administrativo.
IV- A remunerao do servidor pblico custeada pelos tributos pagos direta ou indiretamente por
todos, at por ele prprio, e por isso se exige, como contrapartida, que a moralidade administrativa
se integre no Direito, como elemento indissocivel de sua aplicao e de sua finalidade, erigindo-se,
como conseqncia em fator de legalidade.
V - O trabalho desenvolvido pelo servidor pblico perante a comunidade deve ser entendido como
acrscimo ao seu prprio bem-estar, j que, como cidado, integrante da sociedade, o xito desse
trabalho pode ser considerado como seu maior patrimnio
VI - A funo pblica deve ser tida como exerccio profissional e, portanto, se integra na vida
particular de cada servidor pblico. Assim, os fatos e atos verificados na conduta do dia-a-dia em sua
vida privada podero acrescer ou diminuir o seu bom conceito na vida funcional.
VII - Salvo os casos de segurana nacional, investigaes policiais ou interesse superior do Estado e
da Administrao Pblica, a serem preservados em processo previamente declarado sigiloso, nos
termos da lei, a publicidade de qualquer ato administrativo constitui requisito de eficcia e
moralidade, ensejando sua omisso comprometimento tico contra o bem comum, imputvel a quem
a negar.
VIII - Toda pessoa tem direito verdade. O servidor no pode omiti-la ou false-la, ainda que
contrria aos interesses da prpria pessoa interessada ou da Administrao Pblica. Nenhum Estado
pode crescer ou estabilizar-se sobre o poder corruptivo do hbito do erro, da opresso, ou da
mentira, que sempre aniquilam at mesmo a dignidade humana quanto mais a de uma Nao.
IX - A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo dedicados ao servio pblico caracterizam o
esforo pela disciplina.
Tratar mal uma pessoa que paga seus tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe dano
moral. Da mesma forma, causar dano a qualquer bem pertencente ao patrimnio pblico,
deteriorando-o, por descuido ou m vontade, no constitui apenas uma ofensa ao equipamento e s
instalaes ou ao Estado, mas a todos os homens de boa vontade que dedicaram sua inteligncia,
seu tempo, suas esperanas e seus esforos para constru-los.
X - Deixar o servidor pblico qualquer pessoa espera de soluo que compete ao setor em que
exera suas funes, permitindo a formao de longas filas, ou qualquer outra espcie de atraso na
prestao do servio, no caracteriza apenas atitude contra a tica ou ato de desumanidade, mas
principalmente grave dano moral aos usurios dos servios pblicos.
XI - 0 servidor deve prestar toda a sua ateno s ordens legais de seus superiores, velando
atentamente por seu cumprimento, e, assim, evitando a conduta negligente Os repetidos erros, o
descaso e o acmulo de desvios tornam-se, s vezes, difceis de corrigir e caracterizam at mesmo
imprudncia no desempenho da funo pblica.
XII - Toda ausncia injustificada do servidor de seu local de trabalho fator de desmoralizao do
servio pblico, o que quase sempre conduz desordem nas relaes humanas.
XIII - 0 servidor que trabalha em harmonia com a estrutura organizacional, respeitando seus colegas
e cada concidado, colabora e de todos pode receber colaborao, pois sua atividade pblica a
grande oportunidade para o crescimento e o engrandecimento da Nao.
Seo II
Dos Principais Deveres do Servidor Pblico
XIV - So deveres fundamentais do servidor pblico:
a) desempenhar, a tempo, as atribuies do cargo, funo ou emprego pblico de que seja titular;
b) exercer suas atribuies com rapidez, perfeio e rendimento, pondo fim ou procurando
prioritariamente resolver situaes procrastinatrias, principalmente diante de filas ou de qualquer
outra espcie de atraso na prestao dos servios pelo setor em que exera suas atribuies, com o
fim de evitar dano moral ao usurio;
c) ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu carter, escolhendo sempre,
quando estiver diante de duas opes, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum;
d) jamais retardar qualquer prestao de contas, condio essencial da gesto dos bens, direitos e
servios da coletividade a seu cargo;
e) tratar cuidadosamente os usurios dos servios, aperfeioando o processo de comunicao e
contato com o pblico;
f) ter conscincia de que seu trabalho regido por princpios ticos que se materializam na adequada
prestao dos servios pblicos;
g) ser corts, ter urbanidade, disponibilidade e ateno, respeitando a capacidade e as limitaes
individuais de todos os usurios do servio pblico, sem qualquer espcie de preconceito ou
distino de raa, sexo, nacionalidade, cor, idade, religio, cunho poltico e posio social, abstendo-
se, dessa forma, de causar-lhes dano moral;
h) ter respeito hierarquia, porm sem nenhum temor de representar contra qualquer
comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Estatal;
i) resistir a todas as presses de superiores hierrquicos, de contratantes, interessados e outros que
visem obter quaisquer favores, benesses ou vantagens indevidas em decorrncia de aes morais,
ilegais ou aticas e denuncilas;
j) zelar, no exerccio do direito de greve, pelas exigncias especficas da defesa da vida e da
segurana coletiva;
l) ser assduo e freqente ao servio, na certeza de que sua ausncia provoca danos ao trabalho
ordenado, refletindo negativamente em todo o sistema;
m) comunicar imediatamente a seus superiores todo e qualquer ato ou fato contrrio ao interesse
pblico, exigindo as providncias cabveis;
n) manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os mtodos mais adequados sua
organizao e distribuio;
o) participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exerccio de suas
funes, tendo por escopo a realizao do bem comum;
p) apresentar-se ao trabalho com vestimentas adequadas ao exerccio da funo;
q) manter-se atualizado com as instrues, as normas de servio e a legislao pertinentes ao rgo
onde exerce suas funes;
r) cumprir, de acordo com as normas do servio e as instrues superiores, as tarefas de seu cargo
ou funo, tanto quanto possvel, com critrio, segurana e rapidez, mantendo tudo sempre em boa
ordem.
s) facilitar a fiscalizao de todos atos ou servios por quem de direito;
t) exercer, com estrita moderao, as prerrogativas funcionais que lhe sejam atribudas, abstendo-se
de faz-lo contrariamente aos legtimos interesses dos usurios do servio pblico e dos
jurisdicionados administrativos;
u) abster-se, de forma absoluta, de exercer sua funo, poder ou autoridade com finalidade estranha
ao interesse pblico, mesmo que observando as formalidades legais e no cometendo qualquer
violao expressa lei;
v) divulgar e informar a todos os integrantes da sua classe sobre a existncia deste Cdigo de tica,
estimulando o seu integral cumprimento.
Seo III
Das Vedaes ao Servidor Pblico
XV - E vedado ao servidor pblico;
a) o uso do cargo ou funo, facilidades, amizades, tempo, posio e influncias, para obter qualquer
favorecimento, para si ou para outrem;
b) prejudicar deliberadamente a reputao de outros servidores ou de cidados que deles
dependam;
c) ser, em funo de seu esprito de solidariedade, conivente com erro ou infrao a este Cdigo de
tica ou ao Cdigo de tica de sua profisso;
d) usar de artifcios para procrastinar ou dificultar o exerccio regular de direito por qualquer pessoa,
causando-lhe dano moral ou material;
e) deixar de utilizar os avanos tcnicos e cientficos ao seu alcance ou do seu conhecimento para
atendimento do seu mister;
f) permitir que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos, paixes ou interesses de ordem
pessoal interfiram no trato com o pblico, com os jurisdicionados administrativos ou com colegas
hierarquicamente superiores ou inferiores;
g) pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira, gratificao,
prmio, comisso, doao ou vantagem de qualquer espcie, para si, familiares ou qualquer pessoa,
para o cumprimento da sua misso ou para influenciar outro servidor para o mesmo fim;
h) alterar ou deturpar o teor de documentos que deva encaminhar para providncias;
i) iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento em servios pblicos;
j) desviar servidor pblico para atendimento a interesse particular;
l) retirar da repartio pblica, sem estar legalmente autorizado, qualquer documento, livro ou bem
pertencente ao patrimnio pblico;
m) fazer uso de informaes privilegiadas obtidas no mbito interno de seu servio, em benefcio
prprio, de parentes, de amigos ou de terceiros;
n) apresentar-se embriagado no servio ou fora dele habitualmente;
o) dar o seu concurso a qualquer instituio que atente contra a moral, a honestidade ou a dignidade
da pessoa humana;
p) exercer atividade profissional atica ou ligar o seu nome a empreendimentos de cunho duvidoso.
CAPTULO II
Das Comisses de tica
XVI - Em todos os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal direta, indireta autrquica e
fundacional, ou em qualquer rgo ou entidade que exera atribuies delegadas pelo poder pblico,
dever ser criada uma Comisso de tica, encarregada de orientar e aconselhar sobre a tica
profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimnio pblico, competindo-lhe
conhecer concretamente de imputao ou de procedimento susceptvel de censura.
XVII -- Cada Comisso de tica, integrada por trs servidores pblicos e respectivos suplentes,
poder instaurar, de ofcio, processo sobre ato, fato ou conduta que considerar passvel de
infringncia a princpio ou norma tico-profissional, podendo ainda conhecer de consultas, denncias
ou representaes formuladas contra o servidor pblico, a repartio ou o setor em que haja ocorrido
a falta, cuja anlise e deliberao forem recomendveis para atender ou resguardar o exerccio do
cargo ou funo pblica, desde que formuladas por autoridade, servidor, jurisdicionados
administrativos, qualquer cidado que se identifique ou quaisquer entidades associativas
regularmente constitudas.
XVIII - Comisso de tica incumbe fornecer, aos organismos encarregados da execuo do quadro
de carreira dos servidores, os registros sobre sua conduta tica, para o efeito de instruir e
fundamentar promoes e para todos os demais procedimentos prprios da carreira do servidor
pblico.
XIX - Os procedimentos a serem adotados pela Comisso de tica, para a apurao de fato ou ato
que, em princpio, se apresente contrrio tica, em conformidade com este Cdigo, tero o rito
sumrio, ouvidos apenas o queixoso e o servidor, ou apenas este, se a apurao decorrer de
conhecimento de ofcio, cabendo sempre recurso ao respectivo Ministro de Estado.
XX - Dada a eventual gravidade da conduta do servidor ou sua reincidncia, poder a Comisso de
tica encaminhar a sua deciso e respectivo expediente para a Comisso Permanente de Processo
Disciplinar do respectivo rgo, se houver, e, cumulativamente, se for o caso, entidade em que, por
exerccio profissional, o servidor pblico esteja inscrito, para as providncias disciplinares cabveis. O
retardamento dos procedimentos aqui prescritos implicar comprometimento tico da prpria
Comisso, cabendo Comisso de tica do rgo hierarquicamente superior o seu conhecimento e
providncias.
XXI - As decises da Comisso de tica, na anlise de qualquer fato ou ato submetido sua
apreciao ou por ela levantado, sero resumidas em ementa e, com a omisso dos nomes dos
interessados, divulgadas no prprio rgo, bem como remetidas s demais Comisses de tica,
criadas com o fito de formao da conscincia tica na prestao de servios pblicos. Uma cpia
completa de todo o expediente dever ser remetida Secretaria da Administrao Federal da
Presidncia da Repblica.
XXII - A pena aplicvel ao servidor pblico pela Comisso de tica a de censura e sua
fundamentao constar do respectivo parecer, assinado por todos os seus integrantes, com cincia
do faltoso.
XXIII - A Comisso de tica no poder se eximir de fundamentar o julgamento da falta de tica do
servidor pblico ou do prestador de servios contratado, alegando a falta de previso neste Cdigo,
cabendo-lhe recorrer analogia, aos costumes e aos princpios ticos e morais conhecidos em
outras profisses;
XXIV - Para fins de apurao do comprometimento tico, entende-se por servidor pblico todo aquele
que, por fora de lei, contrato ou de qualquer ato jurdico, preste servios de natureza permanente,
temporria ou excepcional, ainda que sem retribuio financeira, desde que ligado direta ou
indiretamente a qualquer rgo do poder estatal, como as autarquias, as fundaes pblicas, as
entidades paraestatais, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, ou em qualquer
setor onde prevalea o interesse do Estado.
XXV - Em cada rgo do Poder Executivo Federal em que qualquer cidado houver de tomar posse
ou ser investido em funo pblica, dever ser prestado, perante a respectiva Comisso de tica, um
compromisso solene de acatamento e observncia das regras estabelecidas por este Cdigo de
tica e de todos os princpios ticos e morais estabelecidos pela tradio e pelos bons costumes.
D.O.U., 23/06/1994
REP., 08/07/1994