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Socializando o desenvolvimento;

uma histria da cooperao


tcnica internacional do Brasil
AMADO LUIZ CERVO *
Introduo
Dos anos sessenta aos noventa, a sociedade e o governo do Brasil
buscaram a cooperao tcnica internacional, por hav-la considerado um
dos fatores capazes de modificar o perfil do desenvolvimento. Foi-lhe assim
atribuda uma funo especfica, a funo de disseminar os efeitos sociais
do desenvolvimento. Havia, por conseguinte, certa conscincia de que o
modelo de desenvolvimento ento adotado dava demasiada nfase ao
crescimento econmico em detrimento de seus aspectos sociais.
A funo social da cooperao tcnica internacional (CTI) por certo
no significou para os decisores a contrapartida ou o corretivo potencial, capaz
de estabelecer o equilbrio entre o crescimento e seu benefcio social. Mas foi
este o escopo que presidiu organizao e ao gerenciamento da CTI do Brasil
nas ltimas dcadas: agregar sempre mais consumidores e produtos ao
mercado. Por trs do objetivo materialista, a mov-lo como se fosse sua alma,
o sistema brasileiro de CTI abrigou uma funo humanista: preparar o homem
para o domnio do conhecimento inerente ao controle do processo produtivo.
Essas expectativas explicam a maneira como reagiram tanto o
governo quanto determinadas agncias sociais ante as possibilidades da
CTI. Ela acabou por ser incorporada poltica exterior do pas como uma de
suas variveis permanentes, passando a mobilizar grande nmero de entida-
des internas e externas ocupadas com a difuso ou a utilizao de tcnicas,
ou seja, com a elevao da produtividade, o aumento da produo e a posse
dos conhecimentos que se faziam necessrios.
Rev. Bras. Polt. Int. 37 (1): 37-63 [1994].
* Professor titular de Histria das Relaes Internacionais da Universidade de Braslia.
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O objetivo desse estudo consiste em avaliar o impacto histrico da
experincia brasileira de CTI sobre o desenvolvimento do pas. No seria
infundado supor que essa experincia tenha sido uma das mais notveis em
termos de aproveitamento de oportunidades concretas colocadas ao alcance
dos pases em via de desenvolvimento desde os anos sessenta. Ter-se-,
pois, todo cuidado para mensurar as dimenses, as caractersticas e os
resultados da experincia brasileira. Procedeu-se, para tal fim, ao estudo
exaustivo das modalidades, dos programas e dos projetos implementados
com participao do Brasil. O estudo levou-nos organizao de um banco
de dados, envolvendo a ao de 333 agncias nacionais ou estrangeiras e a
execuo de 1.293 projetos, praticamente a totalidade do que representou
a experincia brasileira de CTI dos anos sessenta aos anos noventa (1).
Os anos oitenta apresentaram uma tendncia para a crise que se
pde perceber quanto aos fins e quanto ao desempenho da CTI do Brasil.
Adviria essa crise do esgotamento das possibilidades histricas ou de
mudanas das condies objetivas? Com efeito, quela altura o Brasil j
havia avanado muito no domnio do conhecimento tcnico, dispensando
sua transferncia em grande escala do exterior. Buscava o avano tecnolgico,
que no era objeto da generosidade distributiva das naes mais avanadas.
Naquela dcada, o Brasil estava modificando seu perfil em termos de CTI,
ao passar de receptor de assistncia do Norte a prestador de assistncia aos
pases em vias de desenvolvimento. E o fazia, a exemplo dos pases do
Norte, para ampliar e fortalecer seus interesses externos. A anlise de
trs dcadas de experincia permitir concluir sobre o encaminhamento da
CTI do pas nos anos noventa.
Condies internas e externas favorveis
A insero da CTI no sistema internacional ocorreu com as modifi-
caes introduzidas no imediato ps-guerra, entre 1945 e 1949. Falava-se
ento em ajuda para a reconstruo da Europa e para o desenvolvimento,
porm as duas superpotncias, Estados Unidos e Unio Sovitica, tinham
em vista, antes de tudo, a montagem de seus sistemas de aliana (Organi-
zao do Tratado do Atlntico Norte - OTAN e Pacto de Varsvia), bem como
a preservao das zonas de influncia com que haviam organizado o espao
terrestre. A CTI nasceu, portanto, em contexto estratgico, no tendo como
nico escopo o que lhe era prprio, mas algo mais e distinto. Essa ambivalncia
entre fins prprios e a funo derivada manter-se- pelas dcadas seguintes.
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A noo de CTI envolveu trs elementos originais: a) transferncia
no-comercial de tcnicas e conhecimentos; b) desnvel quanto ao desen-
volvimento alcanado por receptor e prestador; c) execuo de projetos em
conjunto, envolvendo peritos, treinamento de pessoal, material bibliogrfi-
co, equipamentos, estudos e pesquisas.
A CTI foi formalmente instituda, de acordo com esse conceito
original, pela Resoluo n 200 de 1948 da Assemblia Geral das Naes
Unidas. Nessa ocasio, a ONU lanava seu programa multilateral, que foi
entretanto balanceado pelo Primeiro Programa de Cooperao Tcnica
Bilateral dos Estados Unidos para os pases subdesenvolvidos, de 1949.
Observa-se com isso que se pretendia reforar o aspecto conceitual de
ajuda ou assistncia, com a possibilidade de utilizar a CTI para fins
econmicos ou ideolgicos, em detrimento da cooperao entre as partes
(2). A ambivalncia entre a ajuda para aliviar efeitos da pobreza e a capacitao
para o desenvolvimento persistiu pelos anos cinqenta, prevalecendo o
primeiro sobre o segundo significado na cooperao tcnica que se
implementava.
A ordem internacional sofria, entretanto, nos anos cinqenta, suas
primeiras crticas. Produziram-se reaes ao sistema bipolar e diviso do
mundo em zonas de influncia, que podem ser agrupadas em trs conjuntos:
a) a Europa Ocidental decidiu reforar sua margem de autonomia econmi-
ca, integrando as unidades nacionais em um Mercado Comum; b) pases
atrasados da frica, sia e Europa exigiram do sistema internacional condi-
es mais favorveis promoo do desenvolvimento e repudiaram a diviso
ideolgica do mundo; c) a Amrica Latina, sob a orientao da Comisso
Econmica das Naes Unidas - CEPAL, engajou-se na industrializao,
considerada a via do desenvolvimento (3).
As modificaes acima descritas fizeram evoluir a noo de coope-
rao internacional em sua acepo genrica, que adquiriu a partir dos anos
cinqenta caractersticas modernas. Desde ento, a cooperao econmica
traduzia-se por um conjunto de atividades, nas reas do comrcio, das
finanas, das tarifas alfandegrias, das empresas, envolvendo parceiros de
nvel de desenvolvimento similar ou desigual. O mesmo pode-se dizer da
cooperao cientfica e tecnolgica, embora nesses domnios, de que depen-
dem a inovao criadora e o progresso, a cooperao sofresse as restries de
um clculo unilateral por parte do prestador. Esse clculo explica a dificul-
dade de cooperar, por exemplo, para a normalizao internacional (patentes,
regras, mecanismos), porque essa normalizao tanto se destina a promover
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o intercmbio de bens e servios quanto a proteger o conhecimento-
inveno e a tecnologia-inovao de origem. Estabelecia-se tambm a
moderna cooperao na rea poltica, seja para viabilizar as modalidades
acima descritas, seja para sustentar desgnios estratgicos e de segurana
comuns. A cooperao crescia ainda no domnio cultural, o mais refinado e
sutil, porquanto se destinava a criar condies psicolgicas, mentais e
polticas para que tudo o mais pudesse acontecer.
A hierarquia da cooperao internacional, estabelecida em funo da
relevncia dos desgnios a ela consignados, do volume de recursos investidos
e dos impactos esperados, situava a tradicional cooperao tcnica interna-
cional (CTI) num grau nfimo de significado. Convinha, tanto aos pases
desenvolvidos quanto aos atrasados, realar a CTI em termos de dignidade
e importncia. Para tanto, nos anos sessenta, agregaram-se-lhe duas novas
funes: associ-la captao de cincia e tecnologia (intento dos pases
receptores) ou us-la para fortalecer os interesses e a presena no exterior
(intento dos pases prestadores avanados). Somente nos anos setenta este
esquema rgido ceder diante de nova filosofia igualitria, que emergiu com
a chamada Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento - CTPD.
As melhores condies internacionais para o desempenho da CTI
existiram, pois, entre o final dos anos sessenta e o incio dos oitenta. Esse
perodo coincidiu com o apogeu do sistema de cooperao tcnica interna-
cional, se considerados forem seu nimo, ritmo, dimenso e resultados.
Estava-se antes em fase incipiente e, depois, declinante (4).
Comparando-se o Brasil com outros pases, observa-se que no foi
expressiva em termos quantitativos a cooperao tcnica bilateral ou multi-
lateral recebida por esse pas do exterior. Com efeito, at 1983, dos 4.353
projetos que o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento -
PNUD financiou em todo o mundo, envolvendo recursos estimados de 2,9
bilhes de dlares, o Brasil beneficiou-se com apenas 0,7%, corresponden-
tes a 20,5 milhes de dlares (5). Propores semelhantes verificavam-se no
que dizia respeito cooperao bilateral.
Deve-se procurar o xito da CTI no Brasil nas condies internas
que foram criadas para o aproveitamento extremamente favorvel das
iniciativas. Durante o perodo de apogeu do sistema internacional de CTI
- fins dos anos sessenta a incio dos oitenta - condies quase ideais foram
criadas no Brasil para o desempenho dos agentes de cooperao. Eram elas:
a) insero racional da CTI na poltica exterior; b) flexibilidade para aceitar
fins prprios e no-prprios definidos para a CTI pelos pases avanados; c)
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montagem de um sistema nacional articulado de gerncia da cooperao
tcnica; d) implantao de agncias internas bem preparadas em termos de
recursos humanos e equipamentos para cooperar; e) filosofia
desenvolvimentista a impregnar a opinio.
Sabe-se que a poltica exterior do Brasil, entre 1930 e 1990, orientou-
se invariavelmente para a promoo do desenvolvimento nacional. Suas
fases e suas oscilaes histricas advinham das diferentes concepes do
desenvolvimento que fizeram curso no pas e que foram duas: a idia de um
desenvolvimento nacional autnomo, tocado pela ideologia do nacionalis-
mo econmico, e a idia de um desenvolvimento integrado e aberto
externamente, tocado pela ideologia liberal. Embora nos anos sessenta estas
tendncias da poltica exterior tenham se radicalizado, nenhuma delas se
imps com exclusividade nos ltimos sessenta anos. Sem abdicar do desg-
nio de atingir o desenvolvimento em todos os seus nveis, o pas pode ser
includo entre aqueles que mantiveram elevado ndice de abertura diante de
insumos externos de toda sorte e que manifestaram interesse constante pela
liberalizao das relaes econmicas internacionais (6).
A cooperao adensou-se no Brasil, como conceito e como prtica
poltica. Na linguagem diplomtica e poltica, o termo cooperao manter
seu significado polivalente com que traduziria a filosofia desenvolvimentista
que carregava. A cooperao haveria de preencher, mediante mecanismos
concretos, a funo supletiva consignada poltica exterior para o esforo
interno de desenvolvimento. Fazia-se constantemente uma avaliao das
modalidades hierarquizadas da cooperao, conforme assinalou-se anterior-
mente, com o fim de medir a capacidade desenvolvimentista de cada uma
delas, levando-se em conta os conceitos em voga internacionalmente e as
chances de cada uma das modalidades. Observa-se, contudo, que a coopera-
o internacional adquiriu conotao especfica, no quadro da poltica exterior
brasileira, racional e coerente, que se constatou nas ltimas dcadas, at o
regresso liberal dos anos noventa, quando as condies em que ela se praticava
foram profundamente alteradas.
O conceito brasileiro de cooperao foi elaborado historicamente
com base em trs categorias de elementos:
1) Quanto ao significado poltico. A cooperao era utilizada para
refletir de forma sinttica a essncia da poltica exterior. Realava, pois, o
carter pacifista e no-confrontacionista dessa poltica, alm de legitim-la
diante da nao e da comunidade internacional. Robustecida com esses
atributos, a idia passou a ser utilizada no discurso poltico para promover a
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unio do Terceiro Mundo e firmar uma liderana nessa rea, tendo em vista
a manipulao dessa fora em favor de ganhos externos no seio do dilogo
Norte-Sul e Sul-Sul. O discurso cooperativista derramava-se com maior
alarde sobre duas reas contguas, a Amrica hispnica e a frica negra, no
intuito de captar simpatia e amizade para encaminhar aes concretas de
penetrao e realizao de interesses.
2) Quanto aos fins econmicos. A cooperao era procurada em razo do
suporte que insumos externos - empresas, capitais, tecnologias - represen-
tavam para realizar as metas do desenvolvimento em trs nveis: a indstria
de base, a de transformao e a de ponta. No se tratava de superar o
subdesenvolvimento mas de atingir o pleno desenvolvimento. Nos anos
sessenta, o modelo de desenvolvimento evolua da substituio de impor-
taes para o de substituio de exportaes. O novo comrcio de exportao
de produtos agrcolas, minrios, produtos manufaturados e servios de
engenharia tornou-se um grande desafio para a cooperao internacional.
Sabia-se que sem as novas pautas de exportao o desenvolvimento no
avanaria. Tampouco avanaria sem se captar um volume crescente de
cincia e tecnologia, sem se enfrentar as dificuldades da competio e da
proteo dos mercados.
3) Quanto ao modus faciendi. O pragmatismo da poltica exterior
caracterizava a conduta brasileira na captao e implementao da coopera-
o internacional. A cooperao pragmtica era uma cooperao
desideologizada, at mesmo despolitizada, que explorava oportunidades
com realismo, que criava alternativas diante de obstculos.
Elaborou-se, portanto, no Brasil, uma noo abrangente e complexa
de cooperao internacional, ao ponto de se poder intercambi-la com a
noo de poltica exterior. Entende-se, assim, por que a cooperao tcnica
internacional (CTI) tenha ocupado um expao muito exguo na linguagem
diplomtica. Apesar disso, percebe-se uma evoluo conceitual no pensa-
mento brasileiro, segundo a qual a CTI transitou de sua acepo primitiva,
a assistncia tcnica, para a de cooperao para o desenvolvimento. Essa
evoluo conceitual concluiu-se no momento em que se percebeu a
potencialidade da CTI promovida pelo sistema da ONU, que inclua a
CTPD (Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento) (7). Ao
pensamento brasileiro, a cooperao assistencial passou a causar repugnn-
cia, visto que se requeria da poltica exterior uma cooperao econmica,
cientfica e tecnolgica a implementar-se entre as partes, em condies cada
vez mais igualitrias. A CTI prestada pelo Brasil ir integrar progressiva-
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mente a poltica exterior brasileira com finalidades no-prprias, ou seja,
para criar e aprofundar laos econmicos, tecnolgicos e culturais (8).
Os planos nacionais de desenvolvimento (PNDs) e seus respectivos
planos bsicos de desenvolvimento cientfico e tecnolgico (PBDCTs), que
vigoraram nos anos setenta e oitenta, reconheciam a importncia da trans-
ferncia de conhecimento para o desenvolvimento auto-sustentado (9).
Nesses planos, bem como nos acordos externos firmados pelo Itamarati,
observa-se um dilema posto em termos polticos. Naquelas dcadas, o
tradicional Acordo Bsico de Cooperao Tcnica (ABCT) no mais seria
reproduzido e sim substitudo pelo Acordo Bsico de Cooperao Tcnica,
Cientfica e Tecnolgica (ABCTCT).
O dilema entre cooperao tcnica ou cientfica e tecnolgica que se
colocava nos anos setenta e oitenta espelhava a complexa realidade nacional:
um pas de grandes possibilidades e ao mesmo tempo de necessidades existen-
ciais elementares no satisfeitas. Pretendia-se avanar pelos sofisticados meca-
nismos da cooperao tecnolgica, mas no se podia deixar de carregar o fardo
de uma misria social que persistia e que, entretanto, poderia ser aliviada pela
assistncia tcnica ou pela transferncia de conhecimento.
A regulamentao da CTI no Brasil
A ambigidade dos fins consignados CTI e a precria situao que
ela ocupou na formulao da poltica exterior no foram fatores importantes
para a experincia brasileira. No cabia ao pas fomentar uma poltica prpria
de CTI. Cabia-lhe fazer o que fez: capt-la tal como provinha seja das fontes
multilaterais, como o sistema da ONU e dos rgos pan-americanos, seja dos
pases prestadores. O pas pde, por certo, influir sobre o destino da
cooperao recebida ao dirigir as aes para atividades multiplicadoras do
efeito social, e sobre a poltica de CTI, ao contribuir para a elaborao da
noo de Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento - CTPD.
No teve em mira, entretanto, discordar das diretrizes ou contrapor-se s
normas do prestador.
Como j se observou, a noo de CTI que prevalecia no sistema
internacional at a dcada de sessenta supunha a existncia de partes
desiguais: um doador, fonte principal dos recursos e fonte exclusiva do
conhecimento tcnico, e um recipiendrio passivo desses recursos e tcni-
cas. Tal relao somente poderia dar-se entre pases industrializados e pases
subdesenvolvidos. A reao a esse conceito primrio de CTI esboou-se na
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srie das Conferncias para o Desenvolvimento promovidas pela ONU nos
anos sessenta (UNCTAD, Dcada do Desenvolvimento). Entre 1967 e
1970 chegou-se a um consenso, definido dessa forma pela Resoluo 2688
da Assemblia Geral de 1970: o mandado que o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento - PNUD recebeu o de prestar aos pases em
desenvolvimento a assistncia para construir capacidades destinadas auto-
sustentao (11). Evolua-se, ento, da assistncia tcnica internacional para
a cooperao tcnica internacional, sendo que este salto de qualidade
ocorreu no momento em que o Brasil estava preparado para o esforo
contrapartido, condio indispensvel para extrair da nova CTI efeitos de
desenvolvimento (12).
O consenso de 1970, todavia, no consertou todas as falhas da CTI, que
prosseguia desordenada e, de modo geral, pouco eficiente. Os pases do Sul, entre
os quais o Brasil exerceu destacado papel, exigiram que o PNUD produzisse
meios e formas de se estimular a CTI entre pases em desenvolvimento.
Em 1974, convocou-se uma Conferncia Mundial das Naes Uni-
das sobre Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvolvimento - CTPD,
que se reuniu em agosto-setembro de 1978 na cidade de Buenos Aires.
Consoante o entendimento brasileiro, decidiu-se que a nova modalidade
no se prope a substituir os programas tradicionais de cooperao, sejam
bilaterais ou multilaterais, mas sim a eles se acrescentar (13). Com a
aprovao do Plano de Ao de Buenos Aires, a 12 de setembro de 1978,
pases como o Brasil poderiam utilizar melhor sua capacidade instalada e
superar as relaes dependentes inerentes aos mecanismos da cooperao
Norte-Sul. Estava, portanto, instituda a cooperao horizontal (14).
Ao agregar-se ao planejamento estratgico do desenvolvimento e ao
implementarem-se atividades conjuntas, a CTI transformou-se em instru-
mento de poltica exterior de vrios pases atrasados. Atingiu essa maturida-
de nos anos setenta, em termos conceituais e prticos, sendo assim enten-
dida pelo governo brasileiro como: instrumento moderno, eficaz e indis-
pensvel de poltica externa e meio auxiliar de promoo do desenvolvimen-
to scio-econmico do pas (15).
Um decreto de 21 de outubro de 1969 organizou o Sistema Nacional
de Cooperao Tcnica. No Ministrio das Relaes Exteriores localizava-
se o Departamento de Cooperao Cientfica, Tcnica e Tecnolgica -
DCT, rgo poltico do sistema. Na Secretaria de Planejamento da Presidn-
cia da Repblica localizava-se a Secretaria de Cooperao Econmica e
Tcnica Internacional - SUBIN, rgo de apoio logstico do sistema. A
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SUBIN negociava com as fontes externas Programas de Cooperao Tcni-
ca, repassados aos usurios consoante normas consolidadas em dois manu-
ais, um Manual de Cooperao Tcnica e um Manual de Cooperao
Tcnica Nacional, decorrente este ltimo de programa de cooperao
tcnica interno do pas, institudo em 1971 para otimizar a utilizao dos
parcos recursos advindos da CTI. Em cada Ministrio e nas grandes
empresas estatais, uma Assessoria Internacional incumbia-se do exame e da
aprovao dos projetos pertinentes a seu ramo especfico de atividades e, ao
mesmo tempo, controlava sua execuo junto aos rgos pblicos ou priva-
dos, em consonncia com o DCT e a SUBIN. Dois outros rgos eram ainda
muito importantes para o Sistema Nacional de Cooperao Tcnica: a
Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP, voltada para programas de
apoio a consultoria e de exportao de engenharia e tecnologia, e o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq, voltado
para programas tanto bilaterais quanto multilaterais, destinados seja
elaborao da poltica de cincia e tecnologia, seja ao fortalecimento da
estrutura cientfica e tecnolgica do pas (16).
No existia no Brasil, portanto, um sistema autnomo de CTI, uma
vez que todos os rgos que dela se ocupavam tambm se ocupavam de
alguma outra modalidade de cooperao internacional, tais como a coopera-
o financeira, econmica, empresarial, comercial, cientfica, acadmica ou
tecnolgica. Somente em setembro de 1987 criou-se no Ministrio das
Relaes Exteriores a Agncia Brasileira de Cooperao - ABC, extinguin-
do-se a SUBIN e a Diviso de Cooperao Tcnica, que era parte do DCT.
O sistema brasileiro de CTI somente pde contar com um rgo central de
formulao poltica, gerncia e controle no momento em que o desempenho
daquele sistema j havia entrado em decadncia.
Modalidades, programas e projetos: o banco de dados
O objetivo principal desse estudo consiste em medir o impacto da
CTI do Brasil sobre o desenvolvimento nacional. Para tanto, uma equipe de
pesquisadores examinou cerca de 1.300 pastas de documentos referentes a
projetos concludos at 1989 e acompanhados pela SUBIN ou pela ABC. A
partir de informaes coletadas, num total de 14.163, organizou-se um banco
de dados, cuja anlise permitiria atingir o objetivo do estudo.
As informaes coletadas na documentao eram as seguintes, para
cada projeto de CTI: pases envolvidos, seu ttulo, a subrea de atuao, o
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ato formal que o viabilizou, o local de execuo, o incio, a durao, o custo
para ambas as partes, os rgos ou agncias envolvidos em sua execuo, o
exame dos resultados do projeto feito sobre os relatrios tcnicos e, final-
mente, a situao em que se encontrava a documentao de cada pasta, se
era completa ou no, precria ou de boa qualidade.
A maneira como se fez a coleta de informaes e como se organizou
o banco de dados resultou em uma classificao emprica das modalidades,
programas e projetos implementados. Embora coincidissem, via de regra,
em todos os projetos, as informaes foram agrupadas de conformidade com
a fonte externa principal.
O PNUD deu origem a dois arquivos de informao: o BRAPNUD
com 152 projetos brasileiros e o RLAPNUD com 68 latino-americanos. O
Banco Inter-Americano de Desenvolvimento - BID participou em 105
projetos (INTRABID). Outros 25 tiveram em sua origem diversas organiza-
es (COOPMULT). A essa cooperao de carter multilateral, a cooperao
tcnica recebida do exterior (CTRE) somou mais 249 projetos que integra-
ram os programas bilaterais elaborados entre o Brasil e seus parceiros
tradicionais. Finalmente, a Cooperao Tcnica entre Pases em Desenvol-
vimento - CTPD na qual houve participao do Brasil acrescentou ao banco
de dados 695 projetos, cuja documentao era freqentemente incompleta,
dificultando o estudo da cooperao prestada pelo Brasil a pases da Amrica
Latina, Caribe e frica negra. O exame da documentao permitiu identi-
ficar 333 agncias brasileiras ou estrangeiras de cooperao envolvidas na
execuo dos 1.293 projetos examinados de cooperao recebida ou presta-
da pelo Brasil. Tudo isso somado era propriamente a totalidade da experin-
cia brasileira de CTI (17).
Sociologia da cooperao
As duas modalidades relevantes de CTI recebida pelo Brasil at
1989 correspondem aos 152 projetos do PNUD (BRAPNUD) e aos 249
projetos da cooperao bilateral (CTRE). Somando-se o tempo de execuo
desses 401 projetos, chegamos a uma durao de 1.302,30 anos de captao,
por parte do Brasil, de boa cooperao tcnica externa. Os 25 projetos de
cooperao multilateral (COOPMULT) acrescentariam mais 20,6 anos,
porm no se trata nesses casos de cooperao sempre recebida, de vez que
neles o Brasil figura por vezes como prestador. Nessa condio de prestador,
o Brasil se encontra na maioria dos 68 projetos do PNUD para a Amrica
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Latina (RLAPNUD), que somaram 184,4 anos de execuo, e na quase
totalidade dos 105 projetos do BID (INTRABID) e dos 694 projetos de
cooperao entre pases em desenvolvimento (BRACTPD).
Durante o perodo de apogeu da CTI - fins dos anos sessenta a incio
dos anos oitenta - os parceiros prestadores do Brasil para a cooperao
recebida nas duas modalidades relevantes (BRAPNUD e CTRE) contavam
entre os de mais elevada capacidade internacional. Os 249 projetos de
CTRE foram implementados no Brasil por um seleto clube de pases
prestadores bilaterais: Alemanha (89), Frana (65), Japo (39), Canad (22),
Itlia (17) e Gr-Bretanha (16). Alm desses, foi localizado apenas um
projeto dos Estados Unidos.
Por outro lado, a cooperao multilateral gerenciada pelo PNUD
acionou as agncias competentes do sistema ONU de CTI: os 152 projetos
tiveram a participao da FAO (37), UNESCO (18), OIT (16), UNIDO (13),
AIEA (10), OMS (7). Afora estes projetos que integram o banco de dados,
outros de grande envergadura eram executados por agncias brasileiras que
contratavam, sob os auspcios do PNUD, especialistas estrangeiros. O pas
encontrou, pois, o caminho adequado ao suprimento que buscava.
Quadros da melhor inteligncia mundial que operava a CTI foram
atrados para o Brasil naquele perodo, por condies propcias execuo de
projetos criadas nesse pas por agncias nacionais de excelente padro. Tais
agncias dedicavam-se a atividades diversas, como o treinamento de pessoal,
a pesquisa, a produo, a melhoria da produtividade, a comercializao
(embalagens, conservao), atuando em quase todas as reas de suporte do
desenvolvimento: indstria, comunicao, desenvolvimento regional, agri-
cultura, mineralogia, alimentao, gerncia, universidades. Os projetos
BRAPNUD e CTRE eram bem sucedidos precisamente porque seleciona-
vam a cooperao de pessoal e agncias nacionais de nvel adequado. Dois
fatores internos agiam para elevar de muito a capacidade de atrao de tcnicos
e peritos estrangeiros de alta qualificao: a segurana quanto ao xito do
projeto a ser executado e a extenso de seus benefcios para a mais ampla
possvel camada da populao. A CTI do Brasil cumpria, na medida de seu
alcance, a funo social que o modelo de desenvolvimento menosprezava.
A cooperao tcnica disseminava-se atravs de centenas de agncias
de execuo, as quais cobriam as mais diversas reas de atuao e se espalhavam
pelas regies do pas. O Rio Grande do Sul, o Paran e o Distrito Federal
estimulavam a pesquisa agrcola, visando a melhoria da qualidade e da produ-
tividade; So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro desenvolviam projetos na
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rea industrial e de tecnologia de alimentos; a fruticultura e a piscicultura
situavam-se em grandes regies geogrficas; irrigao e desenvolvimento regi-
onal modificavam as condies do Nordeste; Rio Grande do Sul e Minas Gerais
modernizavam sua produo de derivados do leite.
As intenes expressas atravs dos objetivos traados pelos 401
projetos de cooperao recebida, aprovados pelo PNUD e pelos governos
estrangeiros envolvidos (BRAPNUD e CTRE), nos levam a concluir sobre
a existncia das seguintes subreas de atuao da CTI no Brasil:
1) Objetivos diversificados: 68 projetos de pesquisa, 82 de desenvol-
vimento, 28 de treinamento, 30 de planejamento, 35 de tecnologias, 28 de
ensino e Universidade, 8 de desenvolvimento regional e 7 de meio ambiente.
2) rea agrcola: 33 projetos, com nfase decrescente para tecnologias
de alimentos, irrigao, florestas, pecuria, laticnios, fruticultura, pesca,
controle de pragas.
3) rea industrial: 27 projetos, com nfase descrescente para teleco-
municaes, energia eltrica, metalurgia, aplicaes nucleares, siderurgia.
4) rea de engenharias: 28 projetos diversificados pelos variados
ramos da engenharia.
As modalidades de CTI de menor impacto social, vale dizer os 173
projetos latino-americanos (RLAPNUD e INTRABID), voltavam-se so-
bretudo para o treinamento de pessoal que se fazia atravs de seminrios,
cursos e estgios diversos.
Um balano envolvendo todos os 699 projetos de CTI do Brasil -
excluda apenas a CTPD - indica que se obtiveram resultados globais em
trs dimenses: a) quanto habilitao e capacitao de pessoal, registra-se
uma cooperao entre centenas de tcnicos estrangeiros e milhares de
tcnicos brasileiros, seja mediante atividades de ensino e pesquisa, seja
mediante experincias ou aplicaes concretas de conhecimentos; b) quan-
to disseminao do bem-estar social, registra-se a cooperao para o
aumento da produo e da produtividade em setores agrcolas vinculados
sobretudo diversificao e oferta de alimentos, tais como a produo de
frutas, de peixe, de laticnios, a melhoria das embalagens e processos de
conservao, transporte e comercializao de alimentos perecveis; c) quan-
to a setores estratgicos do desenvolvimento, registra-se a cooperao nas
mais variadas engenharias, nas telecomunicaes e nas indstrias de base,
alm do planejamento do desenvolvimento regional ou setorial.
Nessas dcadas de apogeu da experincia, a CTI do Brasil gozava de
49 NDICE DA RBPI
bom conceito na comunidade internacional. A elevada demanda externa por
cooperao tcnica brasileira bem o comprova. Nos arquivos da Agncia
Brasileira de Cooperao foram localizados 694 projetos em que o pas
deveria figurar como prestador em alguma rea de apoio ao desenvolvimen-
to do Terceiro Mundo. A experincia brasileira dos anos setenta tornara-se
conhecida e era bem conceituada tanto nas agncias do Norte, prestadoras
de CTI, quanto nas agncias recipiendrias do Sul. Dos 152 projetos
BRAPNUD concludos at 1989, 111 tiveram incio antes de 1980. A CTRE
apresentou uma evoluo similar: dos 249 projetos, dois teros (151) tiveram
incio antes de 1980. Pode-se argumentar que a Conferncia de Buenos
Aires de 1978, ao determinar ao PNUD que organizasse e apoiasse a CTPD,
teria despertado o interesse do Terceiro Mundo pela CTI brasileira. O
argumento correto, porm sem credibilidade e sem confiana no teria
havido tamanha demanda por cooperao tcnica do Brasil.
Dentre os 694 projetos BRACTPD, apenas 2 tiveram incio nos anos
sessenta e 26 nos anos setenta. A quase totalidade da demanda foi, portanto,
encaminhada na dcada de oitenta, quando declivana sensivelmente o
nmero de projetos novos relativos CTI recebida pelo Brasil. Estaria o pas
transformando-se de recipiendrio em prestador de CTI? O nmero de
iniciativas indicava que sim. Alm dos 694 projetos referidos, o Brasil ainda
figurava como prestador na quase totalidade dos 68 projetos RLAPNUD e
nos 105 INTRABID. Dentre os primeiros, 36 tiveram incio antes de 1980,
nenhum dentre os segundos.
A boa imagem de pas em desenvolvimento espalhava-se, pois, nos
anos setenta, pelo hemisfrio sul, gerando na dcada seguinte a grande
demanda por cooperao. Dentre os 694 projetos BRACTPD, os pases da
Amrica hispana e do Caribe encaminharam cerca de dois teros (475), a
frica 171, a sia 37 e a Europa 11. Chegaram s agncias brasileiras projetos
oriundos de 61 pases ao todo. O pas que solicitou o maior nmero de aes
de cooperao foi o Peru (46), seguido por Costa Rica (41), Paraguai e
Moambique (36), Equador (34), Mxico (33), Argentina e Uruguai (32),
Colmbia (30). Entre 20 e 29 pedidos foram apresentados por Bolvia,
Guiana, Angola, Senegal e Honduras; entre 10 e 19 por Chile, Venezuela, El
Salvador, Nicargua, Guatemala, Trinidad e Tobago, Panam, Repblica
Dominicana, Gana, Guin-Bissau, ndia e China; entre 5 e 9 por Cabo Verde,
Camares, Costa do Marfim, Tanznia, Nigria, Portugal e Haiti.
A CTI prestada pelo Brasil atingia certamente seus objetivos polti-
cos, que eram o fortalecimento da amizade com o Terceiro Mundo e a criao
50
NDICE DA RBPI
de condies propcias para a penetrao de interesses econmicos, como a
exportao de manufaturados e de servios de engenharia. No h certeza
quanto a consecuo dos fins prprios da CTI requerida externamente.
Estaria o pas gerando uma expectativa que iria realizar nos anos oitenta ou
estaria preparando uma frustrao de proporo hemisfrica?
As reas e subreas de atuao para as demandas que chegavam ao
pas indicavam que a capacidade do Brasil era avaliada como sendo pratica-
mente ilimitada. A cooperao assistencial dar-se-ia em aspectos to variados
de transferncia de conhecimentos e tcnicas, que somavam mais de uma
centena, de acordo com as informaes de nosso banco de dados. Como se
o pas houvesse captado a CTI do Norte, processado sua assimilao e
adaptao, e se dispusesse a repass-la ao Sul.
Repertrio dos resultados
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD
A superioridade da CTI gerenciada pelo PNUD sobre as outras
modalidades, inclusive a bilateral, manteve-se nas ltimas dcadas. Essa
superioridade resultava de atributos que lhe eram prprios: o planejamento
estratgico, a vinculao de seus programas aos rgos da ONU, a flexibili-
dade de seus programas, a universalidade de sua atuao e uma certa
mentalidade ideolgica e poltica a anim-la. O PNUD nasceu em 1965 com
a fuso da EPTA (Expanded Program of Technical Assistance, 1947) com a
UNSP (United Nations Special Fund, 1958). O sistema das Naes Unidas
previa fundos para a CTI, que seriam constitudos pelas contribuies de
seus pases membros, podendo cada qual requisitar sua prpria contribuio
para benefcio prprio. A sede central do PNUD localiza-se em Nova
Yorque, em prdio prprio, e seus escritrios regionais espalham-se por cerca
de 150 pases em desenvolvimento. A partir de 1971, a ONU passou a
controlar a CTI pelo planejamento sistemtico.
Desde 1972, Brasil e PNUD implementaram quatro programas
qinqenais de CT, estando o quinto (1992-96) em execuo. Os objetivos do
Brasil evoluram nesses ltimos vinte anos de CT planejada. Enquanto foi
possvel, procurou-se forar a transferncia de cincia e tecnologia para setores
de ponta do desenvolvimento pouco afetados pela cooperao bilateral, dado
51 NDICE DA RBPI
que os pases prestadores dessa modalidade receavam faz-lo para no
prejudicar seus interesses econmicos e comerciais; a tecnologia de ponta s
viria em pacotes controlados pelo pas de origem, sob a forma de negcio
rentvel. J o PNUD, por certo descuido dos anos setenta, efetuava alguma
transferncia em setores avanados, mas isso ocorria apenas quando o pas
recipiendrio reunisse boas condies e fosse suficientemente esperto.
Nos dois primeiros programas Brasil-PNUD (1972-76 e 1977-81), os
projetos destinavam-se a prioridades estratgicas que beneficiavam o pas
nas reas de cincia e tecnologia, recursos humanos, agricultura e abasteci-
mento, Universidades. O PNUD previu recursos prprios de 30 milhes de
dlares para cada programa, porm, desde o segundo, o governo brasileiro
passou a somar recursos adicionais para o custeio das despesas internas,
reservando os dlares do PNUD exclusivamente para obteno de insumos
externos. Ampliava-se, assim, o efeito da cooperao. Nos anos setenta, ela
foi importante para o progresso alcanado na indstria aeronutica, nas
telecomunicaes, nos correios, nos transportes rodovirios e ferrovirios,
para o programa nuclear e para programas de ps-graduao nas Universida-
des. Ajudou a preparar recursos humanos para estas e outras reas sensveis,
como a de pesos e medidas, controle de qualidade do ao, sistema nacional
de patentes, normalizao tcnica.
Os programas do PNUD contriburam para consolidar alguns cen-
tros importantes de pesquisa. A Empresa Brasileira de Pesquisas
Agropecurias - EMBRAPA fortaleceu seus centros de pesquisa do trigo em
Passo Fundo, da soja em Londrina, da pecuria de leite em Coronel Pacheco
e da pecuria de corte em Campo Grande. A Fundao Centro Tecnolgico
de Minas Gerais - CETEC, o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Florestal - IBDF e o Instituto de Tecnologias de Alimentos de Campinas -
ITAL beneficiaram-se em grande escala com a execuo de projetos conjun-
tos. O mesmo pode-se dizer do sistema nacional de controle de qualidade de
drogas e medicamentos, que era ento uma responsabilidade do Instituto
Adolfo Lutz da Fundao Osvaldo Cruz - FIOCRUZ. A Companhia de
Tecnologia e Saneamento Ambiental - CETESB e a Fundao Estadual de
Engenharia de Meio Ambiente - FEEMA recebiam especialistas e desen-
volviam estudos para controle de qualidade ambiental (ar, gua etc). Os
rgos de planejamento regional - SUDESUL, SUDECO, SUDENE E
SUDAM - utilizavam assessorias externas de alto nvel para aperfeioar o
desempenho de suas funes.
O Terceiro Programa Qinqenal (1982-86) foi elaborado sob o
52
NDICE DA RBPI
impulso do otimismo anterior. As condies favorveis dos anos setenta no
se repetiriam, todavia, na cooperao tcnica entre o Brasil e o PNUD na
dcada seguinte. Internamente, o pas mergulhou na crise da dvida
externa, na recesso e na hiperinflao. O planejamento do desenvolvi-
mento e seu ritmo foram profundamente afetados. O pas atravessou a
dcada e entrou nos anos noventa consumindo resultados anteriores. Exter-
namente, registravam-se presses dos pases desenvolvidos, cada vez mais
conclusivas no sentido de isolar dos tradicionais veculos de CTI a transfe-
rncia de tecnologias de ponta para pases de desenvolvimento mdio como
Brasil, Argentina, Mxico, Chile, Amrica Latina em geral. frica e sia
concordavam, alis, porque assim esperavam receber um volume maior de
recursos. Com efeito, os recursos destinados pelo PNUD ao Brasil sofreram
reduo de 50% nos trs ltimos programas qinqenais. Novo fator de
deteriorao verificou-se com a expanso do quadro de pessoal do PNUD e
das agncias do sistema ONU que operavam a CTI, e com o conseqente
aumento de despesas burocrticas em detrimento das atividades fins. Ao
final dos anos oitenta, com o colapso do socialismo, o fim da guerra fria, o
esfriamento do dilogo Norte-Sul e o regresso liberal, a CTI reverteu a uma
situao extremamente precria. Ao invs de agir sobre o desenvolvimento,
tendia a sanar doenas localizadas do subdesenvolvimento, tais como a
misria e a pobreza, ficando aquele por conta da livre iniciativa e das leis de
mercado. Tombavam por terra a ideologia desenvolvimentista dos anos
sessenta e setenta e a solidariedade da comunidade internacional.
Apesar dessa deteriorao geral, como reflexo da situao anterior a
ela, o Terceiro Programa Brasil-PNUD ainda se propunha a fortalecer o
sistema nacional de cincia e tecnologia, guiado pelo princpio norteador da
poltica exterior, que era alcanar a autonomia e realizar o desenvolvimento
em todos os seus graus. O processo de democratizao que o pas atravessava
explica, entretanto, uma maior preocupao com os problemas sociais,
perceptvel na busca pela CTI de tecnologias aplicveis sade pblica e
alimentao. Evitava-se o extremo de vincular a CTI a programas assistenciais,
mesmo porque o pas havia rechaado tal filosofia dcadas anteriores.
Com o quarto (1987-91) e o quinto (1992-96) programas qinqenais
Brasil-PNUD, as condies adversas verificadas nos anos oitenta levam a
termo o ciclo histrico dos ltimos 50 anos: organizao, apogeu e declnio da
CTI de apoio ao desenvolvimento. Observam-se, com efeito, desde 1987, o
peso da burocracia nos prprios objetivos do programa - esvaziamento de seu
sentido criativo - e a converso da CTI em programa assistencial de feio
53 NDICE DA RBPI
caritativa. A Agncia Brasileira de Cooperao - ABC, criada precisamente
naquele ano de 1987 como rgo central de formulao e controle da CTI do
Brasil, nasceu afetada por uma crise de identidade: como dar sentido
cooperao Brasil-PNUD que no fosse usar a quota prpria do pas; como dar
continuidade poltica anterior, se a transferncia de tecnologia foi obstruda;
como usar a CTI para apoiar os objetivos no-prprios da poltica exterior, se
esta perdia seus rumos? Faria sentido subordinar a CTI aos fins sociais
caritativos ou a extino da misria nada tinha a ver com ela? (18).
Voltemos anlise dos 152 projetos BRAPNUD concludos at
1989. Nosso interesse consiste em avaliar seus resultados. Para tanto, a
condio prvia fornecida pelo estado da documentao existente na
instituio central de controle, a SUBIN, depois a ABC. Cada projeto deu
origem a uma pasta que reunia os documentos de seu acompanhamento:
correspondncia das agncias externas e internas com o rgo central,
projeto, revises, prestao de contas e relatrios tcnicos. A adequada
avaliao de resultados no pode ser feita na ausncia do projeto e dos
relatrios parciais e finais. A displicncia ou a competncia de um rgo
central de controle da CTI mede-se, pois, pela situao da documentao.
Dos 152 projetos analisados, 83 apresentam documentao comple-
ta, 56 incompleta - geralmente sem o projeto ou um relatrio - e 13
apresentam documentao precria - geralmente projetos no concludos ou
abandonados por reduo do oramento do PNUD. Para avaliao dos
resultados efetivos, agrupamos os projetos nas subreas de atuao abaixo
descritas.
1) Treinamento de pessoal e planejamento do desenvolvimento regional
Esse conjunto composto de projetos gerais de alcance nacional. A
documentao tornou possvel o exame dos resultados de 17 projetos e
impediu, em razo de sua precariedade, o exame de 13 outros. A proporo
no , portanto, favorvel a esse tipo de projeto de treinamento de pessoal
e de planejamento. Dois projetos importantes foram executados (BRAPNUD
82/001 e 76/023) para o treinamento de pessoal das instituies de gerncia
de cincia e tecnologia (CNPq, FINEP, CAPES, IBICT etc), dando solidez
meta do II Plano Nacional de Desenvolvimento em gerncia de cincia e
tecnologia.
A cooperao da OIT serviu a 4 projetos notveis dirigidos formu-
lao de polticas pblicas e criao de rgos de planejamento de recursos
54
NDICE DA RBPI
humanos (BRAPNUD 70/550 e 81/001) ou ainda para habilitar o Centro
Nacional de Aperfeioamente de Pessoal para Formao Profissional -
CENAFOR ao perfeito exerccio das funes de formao profissional (70/
542 e 75/035). Bons resultados foram igualmente alcanados com projetos
voltados para finalidades especficas: elaborao e controle de projetos de
CTI ou de desenvolvimento regional, planejamento do desenvolvimento
nacional, organizao do sistema nacional de formao de mo-de-obra,
controle e orientao do mercado de trabalho, promoo comercial no
exterior, tecnologias de educao especial para excepcionais.
2) Desenvolvimento regional
A Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco -
CODEVASF obteve a cooperao da FAO para dois programas (74/008 e 78/
007), cujos projetos beneficiaram o Nordeste brasileiro com estudos tcni-
cos, irrigao, pecuria e agricultura. O desenvolvimento do Nordeste ainda
seria objeto de estudos e iniciativas, envolvendo diversas agncias externas
e internas em quatro projetos bem executados. A regio do alto Paraguai,
ento uma zona de expanso agrcola situada a oeste do pas, teve seu
desenvolvimento estrategicamente programado (74/028), o mesmo ocorren-
do com a bacia do rio Jaguaro no extremo Sul do pas (71/561). Trs outros
projetos de desenvolvimento regional no apresentaram relatrios com que
se pudesse avaliar seu impacto scio-econmico.
3) Agricultura e alimentao
Essa rea de atuao da CTI gerenciada pelo PNUD foi aquela em
que o pas obteve os maiores benefcios sociais: 44 projetos sobre 152, dentre
os quais apenas 6 no apresentaram relatrios suficientes para anlise dos
resultados.
Tcnicos da FAO e de outras agncias externas, inclusive de Univer-
sidades, juntamente com especialistas brasileiros lotados em rgos diver-
sos, dedicaram-se ao planejamento da poltica agrcola do pas e ao treina-
mento de pessoal para execuo ou acompanhamento de trabalhos no
campo (5 projetos importantes). A FAO auxiliou na organizao do Sistema
Nacional de Informao e Documentao Agrcola (SNIDA) junto ao
Ministrio da Agricultura, que resultou em um sistema modelo para pases
55 NDICE DA RBPI
do Terceiro Mundo (72/020 e 82/012). Tambm colaborou com o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE para o aperfeioamento da
estatstica agrcola (77/004). O Servio Nacional de Formao Profissional
Rural - SENAR teve o apoio tcnico da OIT para seu desempenho (75/011
e 77/016). Quatro outros projetos cuidavam da melhoria da infra-estrutura
agrcola: drenagem, irrigao, energia, estocagem, estradas.
A expanso e a melhoria do gado de leite, bem como a gerao e a
difuso de tecnologias para produo de alimentos derivados do leite
envolveram a FAO, o ITAL e a EMBRAPA em projetos audaciosos (75/015,
75/029 e 79/010). Essas e outras agncias levaram a bom termo projetos
similares para o gado de corte (71/552, 75/023 e 82/015). Os imensos recursos
da pesca brasileira, tanto fluvial quanto martima, deveriam ser postos ao
alcance de consumidores em maior nmero (69/022, 69/543, 78/004 e 79/
017). A fruticultura tropical desenvolveu-se na Bahia mediante esforos
conjugados de rgos regionais com a FAO (71/555). A produo de outros
alimentos, bem como o controle de pestes e pragas da agropecuria no eram
esquecidos, tampouco as condies de comercializao (6 projetos). Ao
mesmo tempo, agncias especializadas (FAO, UNIDO, ITAL, CETEC E
CEDEP entre outros) ocupavam-se com a apropriao de tecnologias de
alimentos (produo, industrializao, conservao e embalagem), tendo
em vista repass-las ao setor privado (73/017, 76/026, 79/017, 82/030). A
pesquisa e o desenvolvimento florestal (produo de mudas, conservao de
parques, conservao do pantanal matogrossense) reuniram peritos da FAO
e do IBDF em 4 projetos bem sucedidos.
4) Indstria, qualidade industrial e telecomunicaes
Estas subreas de atuao somaram 17 projetos, dentre os quais 5
foram descartados de nossa anlise por falta de documentao. A siderurgia
brasileira assimilou conhecimentos estratgicos, sobretudo atravs da cola-
borao da UNIDO, para seu planejamento global (75/012), gerncia (75/
003), formao tcnica (74/001) e qualidade industrial (75/003). Estudos
sobre padronizao e controle da qualidade industrial beneficiaram variados
ramos da indstria (75/018 e 82/020). Dois projetos voltaram-se para o
desenvolvimento industrial do Nordeste (70/001 e 80/006).
A cooperao entre a holding brasileira TELEBRAS e a International
Telecommunications Union - ITU da ONU ajudou a consolidar o sistema de
telecomunicaes do pas mediante resultados importantes para a transfern-
56
NDICE DA RBPI
cia de tecnologias, o treinamento de pessoal, a inovao tecnolgica e a
expanso da indstria (antenas, microondas, produtos eletrnicos e equipa-
mentos diversos, transmisso por satlites). Tinha-se em vista o abastecimen-
to interno e a exportao de bens e servios (71/520, 71/011, 74/009 e 82/032).
5) Aeronutica
A aeronutica foi mais uma rea em que se constatou a transferncia
de tecnologias de ponta. A International Civil Aviation Organization - ICAO,
da ONU, intermediou projetos que envolveram rgos e empresas brasilei-
ras (Centro Tecnolgico da Aeronutica e EMBRAER) para obteno de
resultados concretos em termos de proteo de vo, informatizao, aeropor-
tos e homologao aeronutica para venda e exportao de aeronaves (73/
004, 74/004, 82/005, 6 e 7).
6) Energia eltrica e lcool combustvel
A dependncia externa de energia era um gargalo de estrangula-
mento do desenvolvimento econmico nos anos setenta. A cooperao
estabeleceu-se entre a UNESCO e a FINEP para o planejamento de
decises na rea de energia (82/004), entre a UNIDO e a Secretaria de
Tecnologia Industrial - STI para viabilizar a substituio de insumos
energticos na indstria (82/003), entre a UNIDO, a FAO e rgos do
Ministrio da Indstria e Comrcio para substituio do petrleo e produo
de etanol (77/008 e 82/002). A ELETROBRAS, holding do setor eltrico,
sediou um projeto de 8 anos para treinamento e pesquisa em engenharia
eltrica (76/007).
7) Tecnologia nuclear
A Agncia Internacional de Energia Nuclear - AIEA envolveu-se em
8 projetos de cooperao com um instituto da Universidade de So Paulo ou
com a Comisso Nacional de Energia Nuclear - CNEN. A documentao
depositada na ABC no suficiente para a anlise dos resultados. As
intenes se voltavam para a pesquisa, o desenvolvimento da tecnologia
nuclear aplicada agricultura e para a operao de usina nuclear.
57 NDICE DA RBPI
8) Transportes
O treinamento de pessoal e o equipamento tcnico da marinha mercan-
te foram aperfeioados atravs de dois projetos executados com xito pela
Organizao Martima de Comrcio Internacional e um centro de instruo da
Marinha brasileira (71/554 e 76/015). Um longo estudo foi desenvolvido para
melhorar o planejamento do setor rodovirio do pas (74/012).
9) Sade
Dentre os sete projetos executados na rea da sade, seis no
recolheram ABC todos os documentos necessrios a seu controle. A
Organizao Mundial da Sade - OMS e a Fundao Osvaldo Cruz aparecem
na maioria deles, com o objetivo de consolidar um sistema nacional de
controle de sade e de qualidade de medicamentos (82/025, 71/563, 77/006).
10) Universidades
Inmeros projetos referidos acima tiveram a colaborao de Univer-
sidades. A UNESCO estabeleceu, outrossim, a cooperao para o reforo de
reas fundamentais de ensino e pesquisa: com a Universidade de Campinas
para a qumica (77/003), com o CNPq e a Universidade Federal de Santa
Catarina para a poltica em cincia e tecnologia (76/022), com a Universidade
Federal do Rio Grande do Sul para a engenharia hidrulica (75/007) e para
a hidrologia (67/527), com a Universidade de Braslia para a eletrnica e a
computao (71/016), com a Universidade de So Paulo para a oceanologia
(79/003). A Organizao Metereolgica Mundial da ONU executou projeto
conjunto com a Universidade Federal do Rio de Janeiro para a meteorologia
(68/021). Para a maioria desses projetos, no foram encontrados os relatrios
finais nos arquivos compulsados, restando destarte a dvida quanto aos
resultados alcanados.
11) Patentes, pesos e medidas
Tanto o sistema brasileiro de patentes coordenado pelo Instituto
Nacional de Propriedade Industrial - INPI (71/559) quanto o de pesos e
medidas do Instituto National de Pesos e Medidas - INPM (71/560) tiveram
seu desempenho aperfeioado pela assistncia da CTI.
58
NDICE DA RBPI
12) Recursos hdricos e controle ambiental
rgos diversos do sistema ONU (FAO, OMS, OMM, UNESCO) e
do Brasil (ministrios, secretarias, superintendncias, empresas)
implementaram com bons frutos seis projetos destinados ao levantamento,
conservao e aproveitamento de recursos hdricos (66/521, 72/010, 75/033,
82/009, 82/011 e 82/031). Um importante projeto, embora tenha sido mal
conduzido pela direo brasileira, desenvolveu estudos e apresentou pro-
postas para o controle ambiental da imensa costa martima (82/010). Outro
produziu resultados inovadores para o saneamento urbano de baixo custo
(85/001). A OMS assistiu a dois projetos de controle ambiental, um no Rio
de Janeiro (73/003) e outro em So Paulo (71/547).
A cooperao tcnica bilateral recebida - CTRE
A cooperao tcnica que o Brasil recebe de pases desenvolvidos
regula-se geralmente por um acordo bsico, nos termos do qual elaboram-se
notas verbais, ajustes e memoranda. O planejamento feito em reunies
bilaterais. Essa cooperao envolve, em princpio, transferncia de conhe-
cimentos e tcnicas entre agncias de ambos os lados, que executam
projetos conjuntos. Os mecanismos operacionais se reduzem praticamente
vinda de peritos estrangeiros para misses especficas (projeto), ao treina-
mento de pessoal brasileiro no Brasil ou no exterior e doao de equipa-
mentos (19).
Freqentemente, essa cooperao tcnica bilateral vincula-se, no
Brasil, aos grandes empreendimentos econmicos e financeiros do pas de
origem, dando-lhes suporte acessrio em termos polticos, psicolgicos e
operativos. Ela serve, portanto, integrao de ambas as naes, conquanto
no se descuide de realizar interesses bilaterais que, no caso do Brasil,
significavam apoiar o desenvolvimento social, econmico e tecnolgico.
O controle dos projetos feito pelas respectivas agncias governa-
mentais incumbidas da cooperao tcnica. No Brasil, criada em 1987, a
Agncia Brasileira de Cooperao - ABC no recebia toda a documentao
adequada ao controle das aes de cooperao: correspondncia, projeto,
ajustes, notas verbais e relatrios. Tampouco havia condies para concluir
sobre a importncia dos recursos alocados pelos pases de origem (estimados
em 100 milhes de dlares anuais nos anos oitenta) e pelo Brasil, como
contrapartida. Apenas 30 sobre 249 projetos analisados continham relatrios
59 NDICE DA RBPI
tcnicos indispensveis avaliao de desempenho, 160 continham o
projeto e a quase totalidade reunia correspondncias diversas, incluindo
notas verbais e ajustes. Em razo de estar a documentao incompleta, 80
projetos ficaram sem comprovao de resultados. Embora isso no signifi-
que necessariamente inexistncia de resultados, significa necessariamente
negligncia por parte do rgo brasileiro de controle.
Nos anos setenta e oitenta, os projetos CTRE pulverizavam-se em
dezenas de subreas de atuao, o que denota uma fraqueza na elaborao
de programas conjuntos que atendessem com marcada prioridade interesses
do desenvolvimento nacional. Eram geralmente pequenos projetos que
intercambiavam viagens de peritos e treinandos ou assessorias a inmeras
agncias brasileiras para fins especficos. Percebe-se, todavia, alguma orien-
tao precisa, por parte da Itlia para a modernizao do transporte ferrovi-
rio, do Japo para a pesquisa agrcola no cerrado, da Frana para a coopera-
o cientfica com Universidades brasileiras e a concesso de bolsas para
realizao de estudos em Universidades francesas, da Alemanha que opera-
va projetos vigorosos em reas de tecnologias avanadas. Dessa forma, a
CTRE completava e ampliava os benefcios em quase todos as subreas de
atuao do PNUD, utilizando peritos de agncias do sistema ONU de
cooperao e de agncias nacionais, que aperfeioavam a capacidade
operacional das agncias brasileiras, geralmente as mesmas.
A cooperao interamericana - RLAPNUD e INTRABID
Afora a chamada CTPD, at 1989 dois programas importantes de
cooperao entre pases da Amrica Latina e Caribe foram implementados:
o RLAPNUD com 68 projetos e o INTRABID com 105. Nesses ltimos, o
Brasil figura como prestador de cooperao em sua quase totalidade, ao
passo que no RLAPNUD as atividades envolviam simultaneamente pesso-
as de inmeros pases da regio. Os documentos encontrados so adequados
para o estudo dos resultados em 15 projetos RLAPNUD; apenas trs
projetos INTRABID apresentaram relatrio tcnico.
O PNUD orientou sua ao multilateral na Amrica Latina para a
promoo de cursos, seminrios, congressos e publicaes. As aes tinham
em vista treinamentos diversos, integrao regional, cooperao universit-
ria, criao de redes de informao sobretudo para a expanso do comrcio
regional ou modernizao de rgos administrativos. O setor produtivo
muito raramente era objeto dessa cooperao.
60
NDICE DA RBPI
Os projetos financiados pelo Banco Interamericano de Desenvolvi-
mento - BID reduziram seu raio de ao seja vinda de tcnicos ao Brasil,
seja viagem de tcnicos brasileiros aos pases da regio, na grande maioria
dos casos com a finalidade de promover a capacitao de pessoal. O
treinamento, que era coordenado por tcnicos e instituies, voltava-se para
as subreas de educao, servios, administrao pblica, informao e, em
alguns casos, para a rea de produo agrcola ou industrial. O Brasil aparece
como solicitante de cooperao em 18 dos 105 projetos encontrados e como
prestador em 87. Procurava conhecer experincias de pases vizinhos na rea
de desenvolvimento rural, educao distncia, planejemento em cincia e
tecnologia, formao profissional e desenvolvimento regional.
A cooperao prestada pelo Brasil - CTPD
A cooperao tcnica prestada pelo Brasil aos pases em desenvolvi-
mento (CTPD) registrada nos arquivos da ABC nem sempre correspondeu
a projetos formais. As aes previstas de cooperao traduzem mais precisa-
mente a demanda por cooperao que chegava ao governo ou s agncias
brasileiras. Elas impressionam pela quantidade: 694 iniciativas.
O estado da documentao o mais precrio de todas as modalidades
existentes. Nas pastas da ABC, para cada ao de cooperao existe alguma
correspondncia, mas apenas 90 incluem o projeto e 87 o relatrio. Os
executores brasileiros eram as mesmas agncias que no Brasil assimilavam
a CTI prestada pelos pases do Norte, mas no se tem informao suficiente
acerca das agncias externas envolvidas nessa CTPD. Quanto s fontes de
financiamento, alm de rgos dos prprios governos, contribuem o PNUD,
as agncias da ONU e, em menor escala para a cooperao entre os pases da
regio, a OEA e o BID. A insuficincia de documentos no permitiu
identificar a fonte de 243 projetos.
A CTPD do Brasil vinculou esse pas como prestador de CTI a 61 pases
da Amrica Latina, Caribe, frica e sia. As subreas de atuao revelam que
a gama de atividades solicitadas s agncias brasileiras cobria todos os setores em
que se processava a CTI Norte-Sul: transferncia de conhecimentos e tcnicas,
treinamento, pesquisa, servios e setores produtivos.
A precariedade da documentao tornou impossvel tirar concluses
seguras acerca dos resultados para a modalidade em seu conjunto. Em 600
casos, nada consta acerca de resultados; a confirmao da aprovao do
projeto no foi registrada em 472 casos. A correspondncia existente deixa
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transparecer enormes dificuldades burocrticas para o deslocamento dos
peritos entre os pases, bem como a falta de disposio por parte dos peritos
brasileiros em aceitar misses a pas sobre o qual o nvel de conhecimento
no Brasil era precrio. A cooperao fazia-se principalmente atravs da vinda
de pessoas a serem treinadas no prprio Brasil.
Concluses
Os benefcios que a cooperao tcnica internacional do Brasil
auferiu, nas ltimas dcadas, para apoiar seu esforo de desenvolvimento,
devem ser tributados sobretudo cooperao mediada pelo PNUD
(BRAPNUD) e cooperao bilateral recebida das naes avanadas do
Norte (CTRE), visto que a cooperao interamericana desviou-se em boa
medida das atividades de efeito social para promover reunies de burocra-
tas. Os fatores internos responsveis pelo xito da CTI do Brasil foram a
criao de um sistema nacional eficiente e racional para absorver a coopera-
o e a elevada capacidade de atrao exercida sobre os agentes externos. Os
resultados foram relevantes para o desenvolvimento brasileiro nas mais
variadas reas bsicas de atividades, na medida em que afetavam as condi-
es de vida da populao. Em particular, com a CTI, ampliou-se enorme-
mente a quantitade, a variedade e a qualidade dos alimentos produzidos e
comercializados; melhorou a capacitao profissional no campo e na cidade
e a prestao de servios pde estender-se a novas camadas da populao.
O Brasil procurou e teve xito at certo limite em extrair da
inteligncia internacional conhecimentos e tecnologias avanadas. Mas o
objetivo de repass-los aos agentes sociais no foi alcanado como convinha.
Um volume significativo de conhecimentos socialmente teis permaneceu
enclausurado em relatrios no divulgados. Assim mesmo, a experincia
brasileira de cooperao tcnica produziu efeitos sociais de grande alcance,
em razo da multiplicidade de projetos atravs de cujas aes atingiam-se
numerosos grupos de produtores e consumidores.
O controle do rgo central de governo (SUBIN, depois ABC) sobre
a execuo dos projetos nas diversas modalidades de CTI no foi suficiente.
Falha muito mais grave observou-se quanto cooperao prestada pelo
Brasil aos pases em desenvolvimento. Apesar de preencher os requisitos
para tal, apesar da enorme demanda registrada por parte desses pases,
apesar do propalado terceiro-mundismo da poltica exterior do Brasil nas
ltimas dcadas, o pas no formulou uma poltica de cooperao tcnica em
62
NDICE DA RBPI
favor dos pases atrasados e sua precria atuao a tal respeito no se pode
qualificar seno de decepcionante. Esse problema permanece sem soluo
nos anos noventa.
A experincia brasileira de CTI nas ltimas dcadas leva a crer que,
em razo do estgio de desenvolvimento alcanado e da maturidade das
agncias, empresas e Universidades do pas, convm desativar nos anos
noventa todas as tradicionais modalidades de cooperao tcnica recebida.
Na verdade, j se caminhava no sentido da mudana desde os anos setenta.
A cooperao internacional ser, todavia, adequada ao desenvolvimento
auto-sustentado se vier a preencher com rigor os novos requisitos: restringir-
se rea cientfica e tecnolgica, fazendo-se com responsabilidades e
vantagens de ambos os lados; orientar-se para subreas de atuao de maior
impacto sobre as condies de vida da grande populao; despir-se de todo
carter assistencial inerente seja tradicional cooperao tcnica, seja ao
gnero recente de cooperao caritativa.
NOTAS
1 Agradecemos direo e aos funcionrios da ABC pelas facilidades para a
pesquisa. Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
pelas bolsas com que se pde constituir o grupo de trabalho. A meus alunos da
Universidade de Braslia que o compuseram: Josinei de Assis, Mauro Teixeria de
Figueiredo, Tnia Maria Pechir Gomes, Mrcia Foresti de Matheus Cota,
Danilo von Sperling e Patrcia Helena Vicentin.
2 Ver BLACK L. A estratgia da ajuda externa (Rio de Janeiro: O Cruzeiro, 1968).
DOMERGUE M. Technical Assistance: Theory, Practice and Policies (N. York: Praeger,
1968). UNDP - United Nations Development Programme, Programme Evaluation
(Genebra: 1992). FUNCEX - Fundao Centro de Estudos do Comrcio Exterior,
Estudo do sistema interministerial de cooperao tcnica (Rio de Janeiro: 1985, v. I, p. 1-10).
3 Ver COLARD D. Les relations internationales depuis 1945 (Paris: Masson, 1991).
VASSE M. Les relations internationales de 1945 nos jours (Paris: A. Colin, 1991).
VIZENTINI P. G. F. Da guerra fria crise (1945-1990) (Porto Alegre: Ed. da
Universidade, 1990).
4 FUCHS Y. A cooperao: ajuda ou neocolonialismo (Lisboa: Estampa, 1974).
SCARABOTOLO H. A. A cooperao internacional em Educao, Cincia e Cultura
(Rio de Janeiro, MRE, 1968). MENDE T. Ajuda ou recolonizao? As lies de um
fracasso (Lisboa: Dom Quixote, 1974). PEREIRA M. V. (org.) Cooperao
internacional (Rio de Janeiro: Salamandra, 1984). BETTATI M. Le Nouvel Ordre
conomique International (Paris: PUF, 1983). VIGEVANI T. Terceiro Mundo;
Conceito e Histria (So Paulo: tica, 1990).
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5 FUNCEX, op. cit. v. III, p. 36.
6 CERVO A.L. Dos tendencias de la politica exterior del Brasil desde los aos
treintas, in: Sanchez J.N. (org.) Poltica exterior y proyectos de integracin (Quito: Ed.
Nacional, 1992, p. 171-184). CERVO A.L. & Bueno C. Histria da poltica exterior
do Brasil (So Paulo, tica, 1992). CERVO A.L. (org.) O desafio internacional; a
poltica exterior do Brasil de 1930 a nossos dias (Braslia: Ed. Universidade de
Braslia, 1994).
7 Para o estudo do conceito de cooperao na linguagem e no pensamento da
diplomacia brasileira foram selecionados dezenas de textos oficiais das publica-
es da Chancelaria, Textos e declaraes sobre poltica externa (1964-65), Documentos
de poltica externa (1976-73, 8 v.), Resenha de poltica exterior do Brasil (revista
trimestral publicada desde 1974).
8 FUNCEX, op. cit. v. I, p. 20.
9 BRASIL, MRE, Agncia Brasileira de Cooperao - ABC, I seminrio sobre A
cooperao entre os povos para o progresso da humanidade (Braslia: 1989).
10 FUNCEX, op. cit., passim.
11 UNDP, op. cit. p. 2.
12 PINTO-AGUERO C. Relaciones entre cooperacin tcnica y desarrollo de los
paises, in: Montes I.R. (org.) Cooperacin internacional y desarrollo (Santiago: 1978,
p. 125).
13 BRASIL, MRE, Conferncia Mundial das Naes Unidas sobre cooperao tcnica
entre pases em desenvolvimento; Documento nacional do Brasil, 1978.
14 UNDP - United Nations Development Programme, The Buenos Aires Plan of
Action for Promoting and Implementing Technical Co-operation among Developing
Countries (New York: 1978). O plano foi aprovado por delegaes de 138 Estados.
15 Ver I Seminrio..., op. cit.
16 FUNCEX, op. cit., v. I, p. 37-45; v. III, p. 1-15.
17 As informaes incorporadas ao texto, que no tenham indicao de outra fonte,
foram extradas do banco de dados elaborado a partir de documentos originais
que se localizam nos arquivos da Secretaria de Planejamento da Presidncia da
Repblica ou da Agncia Brasileira de Cooperao - ABC do Ministrio das
Relaes Exteriores.
18 BRASIL, MRE, Agncia Brasileira de Cooperao - ABC, Relatrio Anual de
Atividades 1989 (Braslia: 1989). Ver MARCOVITCH J. e Baio M. S. (org.) Gesto
da cooperao internacional: experincias e depoimentos (So Paulo: Universidade de
So Paulo, 1993).
19 Ver os relatrios do PNUD e da ABC citados anteriormente.