Programa Certi fi cação Interna em Conheci mentos

SETOR PÚBLICO
Brasília, março de 2009
SETOR PÚBLICO
S
SUMÁRIO
1 ESTADO E GOVERNO............................................................................................................9
. 1.1. ESTADO.........................................................................................................................11
■AsfunçõesdoEstado..................................................................................................12
■AsformasdeEstado...................................................................................................12
. 1.2. GOVERNO.....................................................................................................................12
■AsfunçõesdoGoverno...............................................................................................13
■Execuçãodepolíticaspúblicas...................................................................................16
. 1.3. INTERVENÇÕES.DO.ESTADO.NA.ECONOMIA...........................................................18
■OEstadoregulador.....................................................................................................22
■ImperfeiçõesnoprocessodeintervençãodoEstado..................................................24
■Novasformasdaintervenção......................................................................................25
2 ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO.......................................................................27
. 2.1. ORGANIZAÇÃO.POLÍTICO-ADMINISTRATIVA.DA.REPÚBLICA..................................29
■Entesfederativos.........................................................................................................29
■Competências..............................................................................................................33
■Federalismofiscal........................................................................................................38
. 2.2. ADMINISTRAÇÃO.PÚBLICA..........................................................................................44
■Princípiosdaadministraçãopública............................................................................44
■OrganizaçãoecompetênciasdospoderesdaRepública...........................................46
■Administraçãodiretaeindireta....................................................................................56
3 GESTÃO DE FINANÇAS PÚBLICAS...................................................................................63
. 3.1. PLANEJAMENTO...........................................................................................................65
■PlanoPlurianual..........................................................................................................67
■LeideDiretrizesOrçamentárias..................................................................................70
■LeiOrçamentáriaAnual...............................................................................................72
. 3.2. RECEITAS.PÚBLICAS...................................................................................................74
■Classificaçãoorçamentáriadareceita.........................................................................75
■Codificaçãodanaturezadareceita.............................................................................78
■Repartiçãodereceitas.................................................................................................80
■Codificaçãoparacontroledasdestinaçõesderecursos.............................................82
. 3.3. DESPESAS.PÚBLICAS..................................................................................................85
■Classificaçãoorçamentáriadadespesa......................................................................85
■Estágiosdadespesa...................................................................................................86
■Classificaçãoquantoànaturezadedespesa-:...........................................................92
■Classificaçãoinstitucional............................................................................................95
■Classificaçãoporfunçãooufuncional.........................................................................96
■Classificaçãoporprogramaouprogramática..............................................................97
3.4 RESPONSABILIDADEFISCAL......................................................................................98
■Limitescomgastodepessoal.....................................................................................99
■Limitesdeendividamento..........................................................................................101
■Limitesàconcessãodegarantia...............................................................................102
■Limitesdegastoscomeducaçãoesaúde................................................................103
■ConsequênciaspelodescumprimentodaLRF..........................................................105
■RelatóriosdeacompanhamentodaLRF...................................................................107
3.5 FINANCIAMENTODEPROJETOSPÚBLICOS..........................................................112
■Operaçõesdecrédito................................................................................................112
■Parceriapúblico-privada............................................................................................115
. 3.6. DEMONSTRAÇÕES.CONTÁBEIS...............................................................................122
■Balançoorçamentário................................................................................................123
■Balançofinanceiro.....................................................................................................124
■Balançopatrimonial...................................................................................................126
■Demonstraçãodasvariaçõespatrimoniais................................................................128
ReconhecernoçõesteóricassobreEstadoe
Governo,bemcomodescreveraorganização
dosetorpúblicobrasileiroeosinstrumentos
utilizadosparaagestãofnanceirana
administraçãopública.
O
OBJETIVO GERAL
Espera-sequeaofnaldoestudodestetemavocêpossa:
▪ConceituarEstado.
▪ IdentifcarosprincipaiselementosconstitutivosdoEstado.
▪ IdentifcarasfunçõesdoEstado.
▪ DistinguirasprincipaisformasdeEstado.
▪ ConceituarGoverno.
▪ Identifcar as funções do Governo decorrentes de seu poder político e de
intervençãonaeconomia.
▪ Explicaroquesãobenspúblicosebenssemipúblicosoumeritórios.
▪ Conceituarpolíticaspúblicas.
▪ Identifcarosprincipaisinstrumentosparaaexecuçãodaspolíticaspúblicas.
▪ Discorrer sobre as principais falhas de mercado que impedem a alocação
efcienteouótimaderecursos.
▪ ExplicaropoderconcedenteeopoderreguladordoEstado.
▪ IdentifcarosprincipaisobjetivosdaregulaçãoefetuadapeloEstado.
▪ Identifcarosprincipaisinstrumentosdaregulação.
▪ Identifcarasprincipaisfunçõesdosórgãosreguladores.
▪ Identifcarascaracterísticasnecessáriasàefciênciadosistemaregulatório.
▪ Discorrer sobre as principais imperfeições do processo de intervenção do
Estadonaeconomia.
▪ DiscorrersobreasnovasformasdeintervençãodoEstadonaeconomia.
1
ESTADO E GOVERNO
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1.1 ESTADO
O Estado é a organização que possui o poder de legislar e tributar sobre
apopulaçãodeumdeterminadoterritório,sendoaúnicaquepossuipoder
extroverso, ou seja, a autoridade de constituir unilateralmente obrigações
para terceiros. Como responsável pela organização e pelo controle social,
cabeaoEstadofazercumpriressasobrigações,inclusiveaplicandoaforça
deformalegítima.
Dopontodevistaeconômico,aexistênciadoEstadoénecessáriapararegu-
larecomplementaromercadoque,isoladamente,nãoécapazdedesempe-
nhartodasasfunçõeseconômicasvisandoobem-estarcoletivo.
SãoelementosconstitutivosdoEstadoopovo,oterritórioeopoder.Alguns
autorescitamcomoquartoelementoconstitutivoasoberania.Paraosdemais,
noentanto,asoberaniaintegraoterceiroelemento(opoder).Aseguir,concei-
tuam-sealgunstermosrelacionados,diretaouindiretamente,aoEstado:
Povo – éocomponentehumanodoEstado.
Território – éolimiteespacialdentrodoqualoEstadoexerce,demodoefe-
tivoeexclusivo,oseupodersobreaspessoaseosbens.
Poder – éumfenômenosócio-cultural.Opoderpolíticoouestatalésuperiora
todososoutrospoderessociais,osquaisreconhece,regeedomina,visando
ordenarasrelaçõesentreosgruposeosindivíduos,demaneiraamantera
ordemeestimularoprogresso,tendoemvistaobemcomum.
Soberania – é o poder político supremo e independente. Supremo porque
nãoestálimitadointernamentepornenhumoutroeindependenteporquena
ordeminternacionalnãotemdesubmeter-searegrasquenãosejamvolunta-
riamenteaceitaseestáemsituaçãodeigualdadecomospoderessupremos
dosoutrospovos.
País – refere-seaosaspectosfísicos,àpaisagemterritorial.Expressaauni-
dadegeográfca,histórica,econômicaeculturaldoterritório.Nemsempreo
nome de um país coincide com o do respectivo Estado. Exemplo: nome do
país–Brasil;nomedoEstado–RepúblicaFederativadoBrasil.
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Pátria – éotermoqueexprimeosentimentocívicodeumpovo.
Aparelho do Estado – representaaadministraçãopúblicaemsentidoamplo,
ouseja,aestruturaorganizacionaldoEstado,emseustrêspoderes:Executi-
vo,LegislativoeJudiciário.OaparelhodoEstadoéconstituídopeloGoverno,
porumcorpodefuncionáriosepelaforçamilitar.
■ As funções do Estado
AsfunçõesexclusivasdoEstadodecorremdeseupoderextroversoepodem
ser resumidas nas atividades de regulamentar, fscalizar e fomentar. Têm-
se como exemplos: a cobrança dos tributos; a manutenção das atividades
policiais e da previdência social básica; o auxílio aos desempregados; e os
subsídiosàeducaçãobásica.
■ As formas de Estado
AsformasdeEstadorefetemomododeexercíciodopoderpolíticonoterri-
tório.Sãoelas:EstadoFederadoeEstadoUnitário.
AFederaçãoéumaaliançaouuniãodeEstados,baseadaemumaConsti-
tuição,paraaformaçãodeumEstadoúnico,emqueasunidadesfederadas
preservampartedasuaautonomiapolíticaeasoberaniaétransferidaparao
EstadoFederal.
AformafederativadeEstadoéadotadanoBrasiletambémporoutrospaíses,
com características políticas diversas, como, por exemplo, Estados Unidos
da América, Canadá, México, Argentina, Alemanha, Suíça, Austrália, Índia,
RússiaeÁfricadoSul.
Distingue-sedoEstadoUnitário,quesecaracterizapelacentralizaçãopolítico-
administrativaemumúnicocentroprodutordedecisões,ouseja,identifcaum
mesmopoder,paraummesmopovo,emummesmoterritório.Uruguai,França
eInglaterrasãoexemplosdepaísesqueadotamaformadeEstadoUnitário.
1.2 GOVERNO
OvocábuloGovernotrazconsigoosentidodeexercíciodopoderestatalper-
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sonifcado na imagem do chefe do Poder Executivo. Entretanto, em sentido
amplo,englobatambémasfunçõesexercidaspelosdemaispoderesinstituí-
dos–LegislativoeJudiciário.Narealidade,opoderestataléunoeindivisível,
oquesedividesãoasfunçõesdeGoverno,comoserávistoaseguir.
■ As funções do Governo
AsfunçõesdoGovernodecorrem,deformaampla,deseupoderpolíticoe,de
formaespecífca,deseupoderdeintervirnaeconomia.
Funções do Governo decorrentes do poder político
Embora o poder estatal seja uno, indivisível e indelegável, desdobra-se em
trêsfunçõesbásicas,pautadasnarepartiçãodepoderes:
■ afunçãolegislativaestabeleceregrasgeraiseabstratas,denomina-
dasleis;
■ afunçãoexecutivaouadministrativaéaquelaemqueoEstadoexerce
atosconcretosvoltadosparaarealizaçãodosfnsestataiseasatisfação
dasnecessidadescoletivas;e
■ afunçãojurisdicional,típicadoPoderJudiciário,atuamedianteasolu-
çãodeconfitosdeinteresses.
Essa divisão das funções estatais visa impedir a concentração de poderes
emumúnicosoberanooumagistrado,deformaapreservaroscidadãosde
abusosdosgovernantes.
Funções do Governo relacionadas à economia
ParaomelhorentendimentodasfunçõesespecífcasdoGovernorelaciona-
dasàformaeaintensidadedesuaintervençãonaeconomia,sãoapresenta-
dos,previamente,conceitosreferentesaosbenseserviçospúblicos.
Osbenseserviçospúblicossãoaquelescujoconsumoouusoéindivisívele
não-concorrente.Assim,oconsumodessesbensouserviçosporumindivíduo
ougruponãoprejudicaseuconsumopelosdemaisintegrantesdasociedade.
Dessaforma,todossebenefciamdaproduçãodebenseserviçospúblicos,
taiscomoruas,iluminaçãopública,justiçaesegurançapública.
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ÉimportantedestacarquenemsempreoEstadoéoresponsávelpelapro-
dução ou prestação de bens e serviços públicos. É comum, por exemplo,
queserviçosdeiluminaçãopúblicaetelefoniasejamfornecidosporempresas
privadas.Adenominaçãoserviçopúblicoestárelacionadaaoatendimentode
uma parcela expressiva da população. Por esse motivo, o Estado é corres-
ponsávelpelaprovisãodoserviço,zelandoparaqueapopulaçãosejaade-
quadamenteservidaemtermosdaoferta,preçoequalidade.
Alémdosbenseserviçospúblicos,existemosbenseosserviçossemipúbli-
cos ou meritórios, assim chamados em razão da importância ou do caráter
deméritoassociadoàsuaprodução.Essesbenseserviços,comosaúdee
educação,apesardepoderemserprestadospelainiciativaprivada,nãosão
fornecidosdemaneiracompatívelcomasnecessidadesdasociedade.Com
oobjetivodeoferecerquantidadessuperioresàquelasproduzidasexclusiva-
mentepelosetorprivado-oquesejustifcapelageraçãodealtosbenefícios
sociais-essesbenseserviçossãotambémprestadospelopoderpúblico.
Ofornecimentodebenseserviçospúblicosestádiretamenteligadoaduas
dasfunçõesdoGovernorelacionadasàformaeàintensidadedesuainter-
venção na economia, quais sejam, as funções alocativa e distributiva.Além
dessas,háumaterceirafunçãoquedizrespeitoàintervençãodoGovernona
economia:afunçãoestabilizadora.
Função alocativa-emrazãodeosbenefíciosgeradospelosbenseserviços
públicosestaremàdisposiçãodetodosedaresistênciadosindivíduoseor-
ganizaçõesempagarporelesvoluntariamente,énecessáriaaintervençãodo
Governoparaqueasuaofertasejamantidaemníveisadequados.
Assim,oGovernodevedeterminarotipoeaquantidadedebenseserviços
públicosaseremoferecidoseovalordascontribuiçõesdecadaconsumidor.
Comoexemplo,podemsercitadososserviçosdesegurançapúblicapagos
comosrecursosprovenientesdetributos.
Além disso, insufciências do setor privado em mobilizar recursos para pro-
jetos de grande porte, com longo prazo de maturação, são frequentemente
compensadaspelaintervençãodiretadosetorpúbliconaproduçãodebense
serviçosprivados.
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Função distributiva-emumaeconomiademercado,adistribuiçãodarenda
pelosdiferenteshabitantesdopaísestácondicionadaàdisponibilidaderelati-
vadosfatoresdeprodução—terra,capitaletrabalho—eaosseusrespecti-
vosníveisdeprodutividade.
Dessaforma,podeserqueoscritériospuramenteeconômicosoudemercado
nautilizaçãodosfatoresdeproduçãonãocorrespondamaumadistribuição
derendasocialmenteaceitável.Nessecaso,oGovernointervémvisandoà
correçãodasdesigualdades.
Para efetuar esses ajustes, o Governo utiliza os seguintes instrumentos: as
transferências,ostributoseossubsídios.
Pormeiodastransferências,oGovernopoderealizararedistribuiçãodire-
ta,tributandoemmaiormedidaosindivíduosdemaiorrendaesubsidiando
os de menor renda. Por meio dos tributos cobrados de determinados seg-
mentos da sociedade, o Governo pode fnanciar programas voltados para
as classes mais baixas. Em relação aos subsídios, o Governo pode impor
alíquotasmaisaltasparaprodutossupérfuosealíquotasmaisbaixaspara
produtosdacestabásica.
Com a utilização desses instrumentos, o Governo pode executar a função
distributivaapartirdasreceitascomo,porexemplo,fxandoalíquotasdeacor-
docomosrendimentos;eapartirdasdespesas,direcionandoogastopara
determinadaparceladapopulação.
Função estabilizadora-afunçãoestabilizadoradecorredaincapacidadede
omercado,porsisó,desenvolveraçõescentralizadasquelevemaumalto
nível de emprego, à estabilidade dos preços e à manutenção de uma taxa
adequadadecrescimentoeconômico.
Paraexercerafunçãoestabilizadora,oGovernoutiliza-sedaspolíticasmo-
netáriaefscal,visandoprotegeraeconomiadefutuaçõesbruscas,garantir
umaltoníveldeemprego,manteraestabilidadedospreçoseobterumataxa
adequadadecrescimentoeconômico.
A.política fscalenvolvetodososinstrumentosqueoGovernodispõeparaa
arrecadaçãodetributoseocontroledasdespesas.
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Autilizaçãodapolíticafscalpodeserexemplifcadapeloaumentodogasto
públicoemconsumoeinvestimentosoupelareduçãodasalíquotasdosim-
postos,queelevaarendalíquidadosetorprivado.Essasações,aplicadasde
formaconjuntaouisoladamente,tendemaaumentarademandadasocieda-
deporbenseserviços,tendoporconsequênciaumnívelmaiordeemprego
erendanaeconomia.
A.política monetáriarefere-seaumconjuntodemedidasaplicadaspormeio
deinstrumentosdeefeitodiretoouinduzido,comopropósitodecontrolara
liquidezglobaldosistemaeconômicodeumpaís.
Osprincipaisinstrumentosdapolíticamonetária,noBrasil,são:
▪ recolhimento compulsório –consistenacustódia,peloBancoCentral,
de parcela dos depósitos à vista recebidos pelos bancos comerciais.
Esteinstrumentoatuadiretamentesobreoníveldereservasbancárias,
reduzindoouaumentandooefeitomultiplicadorealiquidezdaeconomia;
▪ assistência fnanceira de liquidez ou redesconto – nesse caso, o
BancoCentralemprestadinheiroaosbancoscomerciais,sobdetermina-
doprazoetaxadejuros.Quandooprazoéreduzido,ataxadejurosdo
empréstimoaumentaeataxadejurosdaeconomiatambémaumenta,
causandodiminuiçãodaliquidez.Aumentando-seoprazodoemprésti-
mo,aumenta-sealiquidez;e
▪ compra e venda de títulos públicos–aovendertítulospúblicos,oBan-
coCentralretiramoedadaeconomia.Quandocompratítulos,aumentaa
circulaçãodemoedae,consequentemente,elevaaliquidezdaeconomia.
Alémdessesinstrumentos,noBrasil,afxaçãodataxadejurosdecurtopra-
zo(taxaSelic)peloComitêdePolíticaMonetária(Copom),tambémcontribui
para elevar ou diminuir a liquidez da economia, uma vez que infuencia na
maioroumenorutilizaçãodocréditoparaconsumoeinvestimentosdasfamí-
liasedasempresas.
■ Execução de políticas públicas
Para melhor administrar seus recursos — humanos, fnanceiros, logísticos
e materiais – e atingir seus objetivos, o Estado organiza-se em setores tais
comoenergia,transporte,telecomunicações,meio-ambienteetc.
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Parapromoveraintegraçãoentreosdiversossetores,otimizandorecursose
buscandoefciêncianoatendimentodasnecessidadespúblicas,osGovernos
valem-se das políticas públicas, nas quais estão defnidas as ações volta-
dasparaobem-estardoscidadãos.Essasaçõespodemocorrerdemaneira
centralizadapelaUniãooudescentralizada,quandoexecutadasporEstados,
Municípios,organizaçõesnão-governamentais,associaçõesesindicatos.
NoBrasil,aexecuçãodepolíticaspúblicasdeformadescentralizadateveum
grandeavançocomaConstituiçãode1988.Atéentão,asaçõeseramforte-
mentecentralizadaspeloGovernoFederal.
AConstituiçãode1988acelerouoprocessodetransferênciadeatribuiçõese
recursosfnanceirosdaUniãoparaosEstados,DistritoFederaleMunicípios.
Comessesrecursos,estesentesfederativospassaramatermaiorautonomia
nabuscadesoluçõesparaosproblemasregionaiselocais.
Épelaexecuçãodepolíticaspúblicasqueocorreainteraçãodaadministração
pública com a comunidade. Essas políticas se materializam quando os ad-
ministradorespúblicosdestinamrecursos(materiais,humanosefnanceiros)
paraaexecuçãodaquiloquefoiplanejado.
Paraquearealizaçãodosgastosestivesseaindamaispróximadoscidadãos,
oslegisladoresconstitucionaisprocuraramtransferirparaosEstados,Distrito
FederaleMunicípiosummaiornúmerodeatribuições,ampliandoatransfe-
rênciadagestãodosrecursospúblicos.
Paraaimplementaçãodaspolíticaspúblicas,particularmentenoqueserefere
aoprocessodedescentralizaçãoderecursos,oGovernoutiliza-sedefundos,
programaseconvênios.
Fundossãoinstrumentosutilizadospelaadministraçãopúblicaparagerirre-
ceitasorçamentáriasvinculadasaumpropósitoespecífco.Comoexemplos
têm-seoFundodeAmparoaoTrabalhador(FAT)eoFundoConstitucionalde
FinanciamentodoCentro-Oeste(FCO).
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SegundoAla-HarjaeHelgason(2000,p.8),
Programassãoumconjuntodeatividadesorganizadasparaseremrealizadas
dentro de cronograma e orçamento específcos disponíveis para a implemen-
taçãodepolíticas,ouparaacriaçãodecondiçõesquepermitamoalcancede
metaspolíticasdesejáveis.
São exemplos de programas governamentais o Programa de Formação do
Patrimônio do Servidor Público (Pasep) e o Programa de Financiamento às
Exportações(Proex).
DeacordocomaPortariaInterministerialdoMinistériodePlanejamento,Or-
çamentoeGestão(2008),
Convênios sãoacordosouajustesquedisciplinematransferênciaderecursos
fnanceiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade
SocialdaUniãoetenhamcomopartícipe,deumlado,órgãoouentidadedaad-
ministraçãopúblicafederal,diretaouindireta,e,deoutrolado,órgãoouentidade
da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou
ainda,entidadesprivadassemfnslucrativos,visandoàexecuçãodeprograma
deGoverno,envolvendoarealizaçãodeprojeto,atividade,serviço,aquisiçãode
bensoueventodeinteresserecíproco,emregimedemútuacooperação.
1.3 INTERVENÇÕES DO ESTADO NA ECONOMIA
Frequentementeouve-seodiscursodaprevalênciadaefciênciadosetorpri-
vadosobreosetorpúblico.
Ateoriaeconômicatradicionaldestacaque,paraaalocaçãoefcientedere-
cursos,nãoénecessáriaaexistênciadeumplanejadorcentral,ouGoverno
umavezquealivreconcorrênciaécapaz,porsisó,deatingiresseidealde
efciência.
Entretanto, para que isso ocorra, são necessários alguns pressupostos que
difcilmentepodemserencontradosnomercadoreal,como,porexemplo,a
existênciadeconcorrênciaperfeita.
Na realidade, segundo Giambiagi eAlém (2008, p. 4), existem algumas cir-
cunstâncias,conhecidascomofalhasdemercado,queimpedemqueocorraa
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alocaçãoefcienteouótimaderecursos.Essascircunstânciassão:
▪ aexistênciadebenspúblicos;
▪ aexistênciademonopóliosnaturais;
▪ asexternalidades;
▪ osmercadosincompletos;
▪ asfalhasdeinformação;e
▪ aocorrênciadedesempregoeinfação.
Apresentam-se, a seguir, considerações sobre cada uma dessas falhas de
mercado.
A existência de bens públicos
Comoexpostoanteriormente,osbenspúblicossãoaquelescujoconsumoou
usoéindivisívelounão-concorrente.Dessaforma,todossebenefciamcom
asuaprodução.
A existência desses bens públicos é uma das circunstâncias que impede a
alocaçãoótimaderecursosemrazãodoprincípiodanão-exclusãodocon-
sumo.Issosedeveaofatodequeépraticamenteimpossívelimpedirqueum
indivíduousufruadeumbempúblico.Porexemplo,seoGovernoresolvede-
senvolveralgumamelhorianosequipamentosurbanos,comoruasepraças,
todososmoradoresserãobenefciadospeladecisão.
Nessecaso,oprincipalproblemaéqueosconsumidorestendemasubavaliar
osbenefíciosproporcionadospelosbenspúblicos,alegandoquenãoquerem
ounãoprecisamdeles,negando-seapagar,aindaqueacabemporusufruir
deseusbenefícios.
Éjustamenteoprincípiodanão-exclusãonoconsumodebenspúblicosque
tornaasoluçãodemercadoinefcienteparagarantiraproduçãodaquantidade
adequadadebenspúblicosnecessáriosàsociedade.Osistemademercado
sófuncionaadequadamentequandooprincípiodaexclusãodoconsumopode
seraplicado,ouseja,quandoparaaaquisiçãodeumdeterminadobemocon-
sumidortenhaquepagarumdeterminadopreço,aopassoqueosoutroscon-
sumidoresquenãosedispuseremapagarsejamexcluídosdeseuconsumo.
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Époressemotivoquearesponsabilidadepelaprovisãodebenspúblicosrecai
sobreoGoverno,quefnanciaasuaproduçãopormeiodacobrançadetributos.
A existência de monopólios naturais
Nossetoreseconômicosemqueaescalaéfatordeterminanteparaaaferição
doscustosunitáriosdeprodução,areduçãodaquantidadedeempresaspro-
dutorasdebenseserviçospodesermaisvantajosa.Porexemplo,podeser
maisefcienteaexistênciadeapenasumaempresadefornecimentodeágua
etratamentodeesgotoservindoaumúnicomercadoconsumidorlocal.
Nesses casos, denominados monopólios naturais, o Governo pode exercer
doispapéis.Oprimeiro,oderegulador,comoobjetivodeimpedirqueopo-
derdemercadodasempresasmonopolistasrefita-senacobrançadepreços
abusivos;e,osegundo,odeprodutordobemouserviçoemquestão.
As externalidades
Asaçõesdeumindivíduooudeumaempresapodemafetarpositivaoune-
gativamenteosdemaisagentesdasociedade.Exemplifcando:seumindiví-
duo ou empresa elimina os possíveis focos de mosquitos transmissores da
dengueemsuaresidênciaousede,eleestácontribuindoparaamanutenção
dasaúdedosdemaismembrosdacomunidade.Aissosedáonomedeex-
ternalidadepositiva.
De outra forma, existem as externalidades negativas, que ocorrem quando
determinadoagenteeconômicoprejudicaosdemaisindivíduosouempresas.
Porexemplo,quandoindústriasquímicasdescartamseusdejetosnosriose
nosmares.
A intervenção do Estado, visando disciplinar a produção de externalidades,
podedar-sepormeio:
▪ daproduçãodiretadosbensoudaconcessãodesubsídios,induzindoa
geraçãodeexternalidadespositivas;
▪ depenalidadesoutributos,paradesestimularexternalidadesnegativas;e
▪ daregulamentação.
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Porexemplo,nocasodaeletrifcaçãoruralqueimplicaaltoinvestimento,com
longoprazodematuraçãoepoucarentabilidade,podeserquenãohajain-
teresse do setor privado em assumir a empreitada, em que pesem os altos
benefíciossociaisgerados.Nestecaso,oGovernopodeassumirdiretamen-
teoinvestimentoouconcedersubsídiosaosetorprivadocomoobjetivode
estimulá-loainvestir.Outraformadeintervençãoéaemissãodemultasàs
empresaseindivíduosquecausaremdanosàsociedade,comoasmultaspor
danosambientaisedetrânsito.
Os mercados incompletos
Um mercado é denominado incompleto quando um bem ou serviço não é
ofertado, ainda que o seu custo de produção seja inferior ao preço que os
potenciaiscompradoresestariamdispostosapagar.
Essa falha geralmente ocorre porque nem sempre a iniciativa privada está
dispostaaassumirriscos.
Podeser,porexemplo,queparaaproduçãodedeterminadobemsejaneces-
sáriouminvestimentoinicialelevadoqueasempresasnãoestejamdispostas
ou não tenham condições de fazer. Neste caso, o Governo pode intervir na
concessãodecréditodelongoprazoquefnancieosinvestimentosdosetor
produtivo, por meio de bancos públicos, ou realizar diretamente os investi-
mentospormeiodeempresaspúblicas.
As falhas de informação
Casoomercadoporsisónãoforneçadadoseinformaçõesparaqueoscon-
sumidorestomemsuasdecisõesdemodoracional,oEstadopodeintervira
partirdaintroduçãodeumalegislaçãoqueleveaumamaiortransparência.
Comoexemplo,pode-secitaraexigênciadequeosbalançoscontábeisdas
empresasdecapitalabertosejampublicados.
Alémdisso,tendoemvistaquegrandepartedasinformaçõeséumbempú-
blico, o Estado deve promover ações para que o fuxo de informações seja
efciente,favorecendotodososagenteseconômicos.
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A ocorrência de desemprego e infação
Alivreconcorrência,inclusiveno“aluguel”daforçadetrabalhopelasem-
presas, não impede a existência de altos níveis de desemprego e de in-
fação.Assim, cabe ao Estado desenvolver políticas que busquem o fun-
cionamento do sistema econômico com estabilidade de preços e baixos
níveisdedesemprego.
AintervençãodoGoverno,nessecaso,sedápormeiodaaplicaçãodaspolí-
ticasfscalemonetária.
■ O Estado regulador
Existemserviçosque,pelasuanatureza,sãointrinsecamentepúblicos,mes-
moqueoseufornecimentosejaprivado.Essesserviçossãoconsideradosde
utilidadepúblicaemrazãodosseguintesmotivos:grandepartedapopulação
éobrigadaautilizá-loseocrescimentodaeconomiaexigeasuaexpansão.
Osexemplosmaiscomunssãoastelecomunicaçõeseaenergiaelétrica.
Assim,aindaqueoEstadonãosejaoprodutordiretodosserviços,ele,neces-
sariamente,precisaassumiraresponsabilidadedereguladoroudefscaldo
serviçoprestado.NoBrasil,issoocorrepormeiodasagênciasreguladoras.
SegundoGiambiagieAlém(2008,p.404-405),
[...]éimportanteadiferenciaçãoentrepoderconcedenteepoderregulador,em-
boraambospossam,emdeterminadascircunstâncias,seremexercidosconjun-
tamente.Oprimeiroéotitulardaobrigaçãodaprestaçãodoserviçoe,conse-
quentemente,oresponsávelpordimensionar,planejaredecidirsobreapolítica
deofertadoserviçoeamelhorformadeatendê-la.[...]Apósexecutadaacon-
cessão, cabe ao poder concedente fazer cumprir as condições do contrato de
concessão[...]Opoderconcedenteé,emgeral,exercidopeloGoverno.Opoder
regulador,porsuavez,aindaquerepresentetambémumpoderdoEstado,não
édiretamenteresponsávelpelaprestaçãodoserviço,mastemaobrigaçãode
zelarpelasregrasestabelecidas,setorialmente,paraaprestaçãodosserviços
deutilidadepúblicaporpartedeterceiros,garantindoaqualidadedoserviço,a
serprestadoaumpreçojusto.
Aseguir,sãoapresentadososprincipaisobjetivosdaregulação,osprincipais
instrumentosregulatórios,asfunçõesdosórgãosreguladoreseascaracterís-
ticasnecessáriasàefciênciadosistemaregulatório.
Setor público 23
Universidade Corporativa BB
Objetivos da regulação
▪ bem-estardoconsumidor;
▪ maiorefciênciaalocativa,distributivaeprodutiva;
▪ universalizaçãoequalidadedosserviços;
▪ interconexãoentreosdiferentesprovedores;e
▪ segurançaeproteçãoambiental.
Instrumentos regulatórios
▪ defniçãodetarifaspormeiodepolíticatarifária;
▪ estabelecimentodequantidademínimadeserviçoaseroferecidapelas
empresas;
▪ estabelecimentoderestriçõesàentradadeconcorrenteseàsaídados
atuaisprestadoresdoserviço;e
▪ determinaçãodepadrõesdedesempenhoparaaprestaçãodosser-
viços.
Funções dos órgãos reguladores
▪ defesa,interpretaçãoesugestãoderegras;
▪ defniçãooperacionaldosconceitosfundamentaisaseremincluídosnos
contratosdeconcessão;e
▪ investigaçãoedenúnciadeaçõesanticompetitivasouabusivas.
Características necessárias para a efciência do sistema regulatório
▪ políticatarifáriadefnidaeestável;
▪ marcosreguladoresclaramentedefnidos,quedetalhemasrelaçõesen-
treosdiversosatoresdecadasetor,seusdireitoseobrigações;
▪ mecanismoágileefcienteparaasoluçãodedivergênciasedeconfitos
entreopoderconcedenteeaconcessionária;
▪ certograudegarantiacontraosriscoseconômicosepolíticos;e
▪ órgãoreguladordosetor,dotadodeespecialidade,imparcialidadeeau-
tonomianasdecisões.
programa certificação interna em conhecimentoS 24
Universidade Corporativa BB
Alémdisso,umsistemareguladordeveatenderadoisrequisitosessenciais:
▪ independência da agência reguladora, defnida como a capacidade de
buscarprioritariamenteoatendimentodosdireitoseinteressesdousuá-
rioeaefciênciadaindústria;e
▪ escolhadeinstrumentosqueincentivemaefciênciaprodutivaealocativa.
NocasodoBrasil,desdeoiníciodaatuaçãodosnovosórgãosreguladores
procurou-seestruturarumsistemaefciente,queestipulasseregrasclarase
estáveisparareduzirasincertezasdosinvestidorespotenciais,principalmen-
tenoquedizrespeitoàfxaçãoeaoreajustedastarifas.
■ Imperfeições no processo de intervenção do Estado
Comojávisto,aausênciadeconcorrênciaperfeitaeaexistênciadoquese
convencionouchamardefalhasdemercado,justifcamaintervençãoestatal
na economia. Entretanto, o processo de intervenção, por vezes, apresenta
imperfeiçõesouefeitosindesejados.
Albuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.25-26)dividemessasimperfeiçõesem:
▪ ampliaçãodogastopúblico;
▪ capturadoEstadoporalgunssetores;e
▪ inefciênciaebaixodinamismodoEstado.
Ampliação do gasto público
A necessidade de gastos para cobrir os custos com investimentos estatais
diretos,comsubsídiosecomamanutençãodeagênciasestataiseempresas
públicasédiretamenteproporcionalàquantidadedebenseserviçosoferta-
dospeloEstado.
Assim,aampliaçãodogastopúblicopodeproduzirosseguintesefeitosinde-
sejados:
▪ endividamento–quandoaampliaçãodogastoéfnanciadacomatoma-
dadeempréstimosjuntoaomercadofnanceironacionaleinternacional;
▪ infação–quandoaampliaçãodogastoéfnanciadamedianteexpan-
sãomonetária.Expandindoartifcialmenteabasemonetária,porexem-
plo,pormeiodaemissãodepapelmoeda,oGovernoinduzoaumento
Setor público 25
Universidade Corporativa BB
da demanda de mercadorias. Caso não haja o aumento da oferta de
bens e serviços de forma proporcional, o mercado tenderá a procurar
um novo ponto de equilíbrio entre demanda e oferta, provocando um
aumentodospreços;e
▪ ampliação da carga tributária–quandoaampliaçãodogastoéfnan-
ciada por meio do aumento da carga tributária, mediante a criação de
novostributosouaelevaçãodasalíquotasdosjáexistentes.
Captura do Estado por alguns setores
Acapturaocorrequandointeressesdedeterminadosgrupossociais,emra-
zãodesuamaiororganizaçãooupoder,prevalecemsobreosinteressesmais
amplosdasociedade.Namaioriadasvezes,essesgrupossãoformadospor
pessoas próximas ao Estado ou integrantes da própria burocracia. Nestas
situações,oprocessodeintervençãoestatalaoinvésdeproduzirequilíbrioe
reduzirdesigualdadessociais,aprofundaodesequilíbrioeasdesigualdades,
tendoemvistaquebenefíciossãoinjustamentedirecionadosparapoucosà
custadaexclusãodamaioria.
Inefciência e baixo dinamismo
OnaturalconservadorismodoEstadoeasualentidãoemrelaçãoaosnecessá-
riosajustesdecorrentesdadinâmicadomercadoedaaproximaçãodenovosce-
náriostendemaimporentravesàefciênciaeaodesenvolvimentodaeconomia.
■ Novas formas da intervenção
ApartirdasexperiênciassobreaintervençãodoEstadonaeconomia,ocor-
ridasprincipalmentenasegundametadedoséculoXX,surgiramimportantes
discussõesrelacionadasàdefniçãodeníveisótimosdeintervençãoestatal.
Nessasdiscussõessãoencontradosdefensoresdosmaisdiversosníveisde
intervenção,variandodoliberalismo,querepresentaaquasecompletaausên-
ciadeintervenção,aoestatismo,querepresentaaintervençãoquasetotal.
Verifca-sequeabuscadopontodeequilíbriodependedeváriosfatoreseque,
seporumlado,asfalhasdemercadodevemseratenuadaspelaintervenção
estatal,poroutro,casonãohajaefetivocontrolesocialdessaintervenção,asim-
programa certificação interna em conhecimentoS 26
Universidade Corporativa BB
perfeiçõesdeladecorrentespodemanularosbenefíciosinicialmenteprevistos.
Buscandooavançodosmecanismosdeaperfeiçoamentodaintervençãoes-
tatal,Albuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.27)relacionamumconjuntode
ideias,frutodasexperiênciasediscussõesocorridasnasegundametadedo
séculoXX.Naspalavrasdosautores,asprincipaisideiassão:
Privatização–ProcessoemqueoEstadodelegaaosetorprivadoaprovisão
debenseserviços,buscandocomissoreduzirogastopúblico,ampliaraef-
ciênciadagestãoeevitaracapturadoEstado.
Intervenção Regulatória – OEstadomantémoseupoderdeintervenção,
mas atua mediante regulação e fscalização da atividade privada, por in-
termédio da legislação, de regulamentos e de contratos de concessão de
serviçospúblicos.
Avanços Democráticos – OEstadoincentivaaorganizaçãodasociedade,
oferecendomaiortransparênciaemsuasações,assimcomodisponibilizando
mecanismosdeparticipaçãodasociedadenaformulaçãoenaexecuçãodas
políticaspúblicas.
Espera-sequeaofnaldoestudodestetemavocêpossa:
▪Descrever a organização política-administrativa da República
FederativadoBrasil.
▪ IdentifcarosentesqueintegramaFederaçãobrasileira.
▪ Identifcar as competências administrativas, legislativas e tributárias
dosentesfederativos.
▪ Discorrer sobre a distribuição de competências e a repartição das
receitastributáriasentreosentesfederativos.
▪ Explicarosprincípiosconstitucionaisdaadministraçãopública.
▪ ExplicaraorganizaçãodospoderesdaUnião,dosEstados,doDistrito
FederaledosMunicípios.
▪ Identifcarasfunçõesdospodereslegislativo,executivoejudiciário.
▪ Relacionarasfunçõesessenciaisàjustiça.
▪ Defniradministraçãopúblicadiretaeindireta.
▪ Distinguirentidadeseórgãos.
▪ Diferenciardesconcentraçãoedescentralização.
▪ Conceituarentidadesdecooperaçãoouparaestatais.
2
ORGANIZAÇÃO DO
ESTADO BRASILEIRO
Setor público 29
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2.1 ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DA REPÚBLICA
AConstituiçãoFederalde1988adotouaFederaçãocomoformadeEstado.
Aorganizaçãopolítico-administrativadaRepúblicaFederativadoBrasilcom-
preendeaUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípios:
Art. 1ºA República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
EstadoseMunicípiosedoDistritoFederal,constitui-seemEstadoDemocrático
deDireito[...]
Art.18.Aorganizaçãopolítico-administrativadaRepúblicaFederativadoBrasil
compreendeaUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,todosautô-
nomos,nostermosdestaConstituição.
DizerqueaRepúblicaFederativadoBrasiléformadapelauniãoindissolúvel
dos Estados e Municípios e do Distrito Federal não é diverso de dizer que
elacompreendeUnião,Estados,DistritoFederaleMunicípios,porqueunião
indissolúvel(emboracominicialminúscula)doart.1°éamesmaUnião(com
inicialmaiúscula)doart.18(Silva,2004,p.469-470).
AFederaçãobrasileiraéconsideradaatípica.Nomundointeiro,asfederações
são formadas por Estados-membros, mas o Brasil inovou ao frmar o pacto
federativopelauniãoindissolúveldosEstados-membros,doDistritoFederale
dosMunicípios.TodososentesqueformamanossaFederaçãosãodotados
deautonomia
1
.
Umavezcriadoopactofederativo,nãoépermitidoodireitodeseparação.No
Brasil,atentativaderetiradaensejaadecretaçãodaintervençãofederalnoEs-
tado-membro“rebelante”(princípiodaindissolubilidadedovínculofederativo).
Porfm,caberessaltarquenãopodeserobjetodedeliberaçãopropostade
emendaconstitucionaltendenteaaboliraformafederativadeEstado.
■ Entes federativos
Como vimos, dentro da atual organização do Estado brasileiro, existem os
seguintesentesfederativos:aUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMu-
nicípios.Aseguir,falaremossobrecadaumdeles.
1
Autonomiasignifcaopoderdeseorganizaredirigir.
programa certificação interna em conhecimentoS 30
Universidade Corporativa BB
União
AUniãoéoentefederativovoltadoparaosassuntosdeinteressedetodoo
Estadobrasileiro,ouseja,deinteressegeral.
AUniãonãoseconfundecomoEstadobrasileiro,ouseja,comaRepública
Federativa do Brasil. Esta, pessoa jurídica reconhecida internacionalmente,
abrangetantoaUniãocomoosdemaisentesfederativos(Estados-membros,
DistritoFederaleMunicípios).
AUniãoapresentaduplaface,poisassumeumpapelinternoeoutrointerna-
cionalmente.Internamente,elaéumapessoajurídicadedireitopúblicointer-
no,componentedaFederaçãobrasileiraedetentoradeautonomia.Interna-
cionalmente,aUniãorepresentaaRepúblicaFederativadoBrasil.
Estados-membros
OsEstados-membrossãoosentesfederativosvoltadosparaosassuntosde
interesseregional.Sãoautônomosemfunçãodesuacapacidadedeauto-or-
ganização,deautogovernoedeautoadministração.
OsEstados-membrosorganizam-sepormeiodaediçãodeConstituiçõesEs-
taduaise,posteriormente,medianteaelaboraçãodesuasprópriasleis,pelas
assembléiaslegislativas,semprerespeitadaaConstituiçãoFederal.
OsegundoaspectoinerenteàautonomiadosEstadosdizrespeitoàcapacida-
dedeautogoverno,queencontrafundamentonosdispositivosconstitucionais
quetratamdaescolhadireta,peloprópriopovodoenteemquestão,deseus
representantesnoexecutivo(governadorevice-governador)enolegislativo
(deputadosestaduais)locais.
No plano da autoadministração, os Estados-membros detêm competências
administrativas, legislativas e tributárias delimitadas de acordo com os dita-
mesconstitucionais.
Distrito Federal
ODistritoFederaléumentefederativoautônomo,comoosdemais.Suacapa-
cidadedeauto-organizaçãoexpressa-sepormeiodaediçãodeleiorgânica,
Setor público 31
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aprovada pela Câmara Distrital.A capacidade de autogoverno dá-se com a
eleiçãodogovernador,dovice-governadoredosdeputadosdistritais.Acapa-
cidadedeautoadministração,porfm,decorredasnormasconstitucionaisque
distribuemascompetênciasentreosentesfederativos.
Noentanto,essascapacidadessofremlimitações.ParaJoséAfonsodaSilva
(2004, p. 630), o Distrito Federal não é Estado, nem é Município. Em certo
aspecto,émaisdoqueoEstado,porquelhecabemcompetênciaslegislativas
etributáriasreservadasaosEstadoseaosMunicípios.Soboutrosaspectos,
émenosdoqueosEstados,porquealgumasdesuasinstituiçõesfundamen-
taissãoorganizadasemantidaspelaUnião,aexemplodoPoderJudiciário,
MinistérioPúblico,DefensoriaPública,PolíciaCivilePolíciaMilitar.
É vedada a divisão do Distrito Federal em Municípios, ao contrário do que
acontececomosEstados.Assubdivisõesexistentessãodenaturezamera-
menteadministrativa.
ODistritoFederalabrigaacapitalfederal,Brasília.ALeiOrgânicadoDFesta-
belecequeBrasília,alémdeseracapitaldaRepúblicaFederativadoBrasil,
tambémésededoGovernodoDistritoFederal.
Municípios
AConstituiçãoFederalconsagrouoMunicípiocomoentefederativo,integran-
do-onaorganizaçãopolítico-administrativadaRepúblicaFederativadoBrasil
egarantindo-lheplenaautonomia.
RessaltaPauloBonavides(2001,p.314)que:
Nãoconhecemosumaúnicaformadeuniãofederativacontemporâneaondeo
princípiodaautonomiamunicipaltenhaalcançadograudecaracterizaçãopolíti-
caejurídicatãoaltoeexpressivoquantoaquelequeconstadadefniçãoconsti-
tucionaldonovomodeloimplantadonoPaíscomaCartade1988.
AautonomiaqueaConstituiçãode1988outorgaaoMunicípiocontém,segundo
JoséAfonsodaSilva(2004,p.623),“umaqualifcaçãoespecialquelhedáum
conteúdopolíticodeextremaimportânciaparaadefniçãodeseustatusnaorga-
nizaçãodoEstadobrasileiro,completamentedesconhecidonoregimeanterior”.
programa certificação interna em conhecimentoS 32
Universidade Corporativa BB
Antes,aConstituiçãoremetiaaosEstadosopoderdecriareorganizarseus
Municípios, assegurando-lhes autonomia, mas apenas quanto às capacida-
desdeautogoverno(eleiçãodoprefeito,dovice-prefeitoedosvereadores)e
deautoadministração.
ApartirdaConstituiçãode1988,asnormasdirigem-sediretamenteaosMuni-
cípios,dando-lhesopoderdeauto-organização,queseexpressapormeioda
ediçãodeleiorgânica,aprovadapelasrespectivascâmarasmunicipais.
Destaca-se,porfm,queosMunicípiossãoosentesfederativosvoltadospara
osassuntosdeinteresselocal.
Regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões
OsEstadospodem,medianteleicomplementar,instituirregiõesmetropolita-
nas,aglomeraçõesurbanasemicrorregiões,constituídasporagrupamentos
deMunicípioslimítrofes,paraintegraraorganização,oplanejamentoeaexe-
cuçãodefunçõespúblicasdeinteressecomum.
AlexandredeMoraes(2007,p.267)assimconceituaregiõesmetropolitanas,
microrregiõeseaglomeradosurbanos:
As regiões metropolitanas são conjuntos de Municípios limítrofes, com certa
continuidade urbana, que se reúnem em torno de um Município-pólo, também
denominadoMunicípio-mãe.Microrregiõestambémconstituem-seporMunicí-
pios limítrofes, que apresentam características homogêneas e problemas em
comum,masquenãoseencontramligadosporcertacontinuidadeurbana.Será
estabelecidoumMunicípiosede.Porfm,aglomerados urbanossãoáreasur-
banasdeMunicípioslimítrofes,semumpólo,oumesmoumasede.Caracteri-
zam-sepelagrandedensidadedemográfcaecontinuidadeurbana.
Territórios Federais
Quando da promulgação da Constituição, existiam três territórios, a saber:
Roraima,AmapáeFernandodeNoronha.OAtodasDisposiçõesConstitucio-
naisTransitórias-ADCTresolveuessasituação.
Os Territórios Federais de Roraima e doAmapá foram transformados em
Estadosfederativos,mantidosseuslimitesgeográfcoseinstaladoscoma
Setor público 33
Universidade Corporativa BB
possedosgovernadoreseleitosem1990.OTerritórioFederaldeFernando
deNoronha,porsuavez,foiextinto,sendosuaáreareincorporadaaoEsta-
dodePernambuco.
ÉpossívelacriaçãodenovosTerritóriosmedianteediçãodeleicomple-
mentar.
Os Territórios constituem simples descentralizações administrativas-territo-
riaisdaprópriaUnião,ouseja,elesnãosãoentesfederativosenãopossuem
autonomiapolítica.
■ Competências
Aautonomiadosentesfederativos(União,Estados,DistritoFederaleMunicí-
pios)pressupõerepartiçãodecompetências.NadefniçãodeJoséAfonsoda
Silva(2004,p.477),
Competência é a faculdade juridicamente atribuída a uma entidade ou a um
órgãoouagentedoPoderPúblicoparaemitirdecisões.Competênciassãoas
diversasmodalidadesdepoderdequeseservemosórgãosouentidadesesta-
taispararealizarsuasfunções.
Princípio da predominância do interesse
Oprincípiogeralquenorteiaarepartiçãodecompetênciasentreosentesfe-
derativoséodapredominânciadointeresse,queassimsemanifesta:
▪ União–interessegeral;
▪ Estados-membros–interesseregional;
▪ Municípios–interesselocal;e
▪ DistritoFederal–interessesregionalelocal.
Classifcação das competências
Ascompetênciaspodemserclassifcadasquantoànatureza,àforma,àex-
tensãoeàorigem(Silva,2004,p.477-480;ePinho,2008,p.10).
Quantoànatureza,acompetênciapodeser:
▪ materialouadministrativa,quandodeterminaumcampodeatuaçãopo-
lítico-administrativa;e
programa certificação interna em conhecimentoS 34
Universidade Corporativa BB
▪ legislativa,quandosetratadecompetência,constitucionalmentedefni-
da,paraelaborarleis.
Quantoàforma(ouaoprocessodesuadistribuição),acompetênciapodeser:
▪ enumerada ou expressa, quando estabelecida de modo explícito pela
Constituiçãoparadeterminadoente;
▪ remanescenteoureservada,quecompreendeasmatériasnãoincluídas
expressamenteemumaenumeração,sendoasquesobramaumente
apósaenumeraçãodasdeoutro;e
▪ residual,quecompreendeasmatériasnãoincluídasexpressamenteem
umaenumeração,sendoasquerestamapósaenumeraçãodascompe-
tênciasdetodososentes.
Quantoàextensão(ouàparticipaçãodeumoumaisentes),acompetência
distingue-seem:
▪ exclusiva,quandoéatribuídaaumente,semapossibilidadededelegação;
▪ privativa,quandoéatribuídaaumente,comapossibilidade,noentanto,
dedelegação;
▪ comumoucumulativaouparalela,quandoéatribuídaatodososentesfe-
derativos,paraquelegislemoupratiquemcertosatosempédeigualdade;
▪ concorrente,cujoconceitocompreendedoiselementos:possibilidadede
disposiçãosobreamesmamatériapormaisdeumentefederativoepri-
maziadaUniãonoquetangeàfxaçãodenormasgerais;e
▪ suplementar,queécorrelativadacompetênciaconcorrenteesignifcao
poderdeformularnormasquedesdobremoconteúdodenormasgerais
ouquesupramaausênciaouomissãodestas.
Quantoàorigem,acompetênciapodeser:
▪ originária,quandodesdeoinícioéestabelecidaemfavordeumente;e
▪ delegada,quandooenterecebesuacompetênciapordelegaçãodaque-
lequeatemoriginariamente.
Repartição de competências na Constituição de 1988
Narepartiçãodascompetênciasmateriaiselegislativas,aConstituiçãobra-
sileiraoptouporenumerarascompetênciasdaUniãoedosMunicípiosere-
Setor público 35
Universidade Corporativa BB
servarasremanescentesaosEstados.Acrescentou,ainda,possibilidadesde
delegação;áreascomunsemquesepreveematuaçõesparalelasdosentes;
eáreasconcorrentesemqueaUniãoestabelecenormasgerais,restandoaos
EstadoseaoDistritoFederalestabelecernormasespecífcas.
Com base nos tipos de classifcação expostos, seguem exemplos de como
sedistribuemascompetênciasentreosentesfederativos,deacordocoma
Constituição.
Competências materiais ou administrativas
Exclusivas da União–porexemplo,competeàUnião:
▪ elaborareexecutarplanosnacionaiseregionaisdeordenaçãodoterri-
tórioededesenvolvimentoeconômicoesocial;
▪ explorarosserviçosdetelecomunicaçõeseosserviçoseinstalaçõesde
energiaelétrica;
▪ planejarepromoveradefesapermanentecontraascalamidadespúbli-
cas,especialmenteassecaseasinundações;
▪ instituirsistemanacionaldegerenciamentoderecursoshídricosedefnir
critériosdeoutorgadedireitosdeseuuso;e
▪ instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamentobásicoetransportesurbanos.
Remanescentes ou reservadas aos Estados – são aquelas que não lhes
sejamvedadaspelaConstituição;
Enumeradas dos Municípios – porexemplo,competeaosMunicípios:
▪ instituirearrecadarostributosdesuacompetência;
▪ organizar e prestar serviços públicos de interesse local, incluído o de
transportecoletivo,quetemcaráteressencial;
▪ manter, com a cooperação técnica e fnanceira da União e do Estado,
programasdeeducaçãoinfantiledeensinofundamental;
▪ prestar, com a cooperação técnica e fnanceira da União e do Estado,
serviçosdeatendimentoàsaúdedapopulação;e
▪ promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e
controledouso,doparcelamentoedaocupaçãodosolourbano.
programa certificação interna em conhecimentoS 36
Universidade Corporativa BB
Comuns (ou cumulativas ou paralelas) dos entes federativos – porexem-
plo,écompetênciacomumdaUnião,dosEstados,doDistritoFederaledos
Municípios
2
:
▪ cuidardasaúdeeassistênciapública,daproteçãoegarantiadaspesso-
asportadorasdedefciência;
▪ proporcionarosmeiosdeacessoàcultura,àeducaçãoeàciência;
▪ protegeromeioambienteecombaterapoluiçãoemqualquerdesuas
formas;
▪ promoverprogramasdeconstruçãodemoradiaseamelhoriadascon-
diçõeshabitacionaisedesaneamentobásico;
▪ combaterascausasdapobrezaeosfatoresdemarginalização,promo-
vendoaintegraçãosocialdossetoresdesfavorecidos;
▪ registrar,acompanharefscalizarasconcessõesdedireitosdepesquisa
eexploraçãoderecursoshídricosemineraisemseusterritórios;e
▪ estabelecer e implantar política de educação para a segurança do
trânsito.
ODistritoFederal,administrativamente,rege-sepelosomatóriodascompe-
tênciasestaduaisemunicipais.
Competências legislativas
Privativas da União – porexemplo,competeprivativamenteàUniãolegislar
sobre:
▪ direitocivil,comercial,penal,processual,eleitoral,agrário,marítimo,ae-
ronáutico,espacialedotrabalho;
▪ desapropriação;
▪ águas,energia,informática,telecomunicaçõeseradiodifusão;
▪ diretrizesdapolíticanacionaldetransportes;
▪ trânsitoetransporte;
▪ organizaçãodosistemanacionaldeempregoecondiçõesparaoexercí-
ciodeprofssões;
2
AConstituiçãoFederalprevêaediçãodeleiscomplementarescomoobjetivodefxarnormasparaacooperação
entreaUniãoeosEstados,oDistritoFederaleosMunicípios.
Setor público 37
Universidade Corporativa BB
▪ competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária
federais;
▪ seguridadesocial;
▪ diretrizesebasesdaeducaçãonacional;e
▪ normasgeraisdelicitaçãoecontratação.
Delegadas pela União aos Estados.–aUnião,pormeiodeleicomplemen-
tar,podeautorizarosEstadoseoDistritoFederalalegislarsobrequestões
específcasdasmatériasdesuacompetênciaprivativa.
Remanescentes ou reservadas aos Estados – sãoreservadasaosEstados
ascompetênciasquenãolhessejamvedadaspelaConstituição.
Exclusivas dos Municípios - competeaosMunicípioslegislarsobreassun-
tosdeinteresselocal
3
.
Suplementares dos Municípios - compete aos Municípios suplementar a
legislaçãofederaleaestadualnoquecouber.
Concorrentes da União, dos Estados e do Distrito Federal – noâmbitoda
legislaçãoconcorrente,acompetênciadaUniãolimita-seaestabelecernor-
masgerais,restandoaosEstadoseaoDistritoFederalestabelecernormas
específcas.Porexemplo,competeàUnião,aosEstadoseaoDistritoFederal
legislarconcorrentementesobre:
▪ direitotributário,fnanceiro,penitenciário,econômicoeurbanístico;
▪ orçamento;
▪ produçãoeconsumo;
▪ forestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle
dapoluição;
▪ proteçãoaopatrimôniohistórico,cultural,artístico,turísticoepaisa-
gístico;
3..
Interesselocalrefere-seàquelesinteressesquedizemrespeitomaisdiretamenteàsnecessidadesimediatasdo
Município,mesmoqueacabemgerandorefexosnointeresseregionalougeral.Dessaforma,salvoastradicionais
econhecidashipótesesdeinteresselocal(porexemplo,coletadelixo),asdemaisdeverãoseranalisadascasoa
caso,vislumbrando-sequalointeressepredominante.Porexemplo,édeinteressedamunicipalidadefxarohorário
defuncionamentodocomérciolocal.
programa certificação interna em conhecimentoS 38
Universidade Corporativa BB
▪ responsabilidadepordanoaomeioambiente,aoconsumidor,aosbens
edireitosdevalorartístico,estético,histórico,turísticoepaisagístico;
▪ educação,cultura,ensinoedesporto;
▪ previdênciasocial,proteçãoedefesadasaúde;
▪ proteçãoeintegraçãosocialdaspessoasportadorasdedefciência;e
▪ proteçãoàinfânciaeàjuventude.
Suplementares dos Estados e do Distrito Federal – noâmbitodalegisla-
çãoconcorrente,dequetrataoitemanterior,nocasodeinérciadaUnião,os
EstadoseoDistritoFederalpodemsuplementaraUniãoelegislar,também,
sobre normas gerais. A superveniência de lei federal sobre normas gerais
suspendeosefeitosdaleiestadual,noquelheforcontrário.
Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas
aosEstadoseaosMunicípios.Portanto,tudooquefoiditoacercadascom-
petênciasdosEstadosedosMunicípiostambémseaplicaàquele.
■ Federalismo fscal
Atribuição de competências e repartição de receitas tributárias
Pelaatribuição de competênciasdivide-seoprópriopoderdeinstituireco-
brartributosentreosentesfederativos,ouseja,entreaUnião,osEstados,o
DistritoFederaleosMunicípios.
OCódigoTributárioNacionaldefnetributocomo“todaprestaçãopecuniária
compulsória,emmoedaoucujovalornelasepossaexprimir,quenãoconsti-
tuasançãodeatoilícito,instituídaemleiecobradamedianteatividadeadmi-
nistrativaplenamentevinculada”.
Os textos legais dividem os tributos em impostos, taxas e contribuições de
melhoria.Muitosautores,noentanto,tambémconsideramtributososemprés-
timoscompulsórioseascontribuiçõessociais,tambémchamadasespeciais
ouparafscais.
Assim,ostributosdividem-senascategoriasaseguir:
Setor público 39
Universidade Corporativa BB
▪ impostos;
▪ taxas;
▪ contribuiçõesdemelhoria;
▪ empréstimoscompulsórios;e
▪ contribuiçõessociais.
Impostoéotributocujaobrigaçãodecorredeumasituaçãoindependentede
qualqueratividadeestatalespecífca,relativaaocontribuinte.AConstituição
confereàUnião,aosEstados,aoDistritoFederaleaosMunicípioscompetên-
ciaparainstituíremseusprópriosimpostos,quaissejam:
▪ à União.–impostosobreimportação(II),impostosobreexportação(IE),
impostosobrerendaeproventosdequalquernatureza(IR),impostoso-
breprodutosindustrializados(IPI),impostosobreoperaçõesfnanceiras
(IOF),impostosobrepropriedadeterritorialrural(ITR)eimpostosobre
grandesfortunas(IGF);
▪ aos Estados e ao Distrito Federal.–impostosobretransmissãocausa
mortisedoaçãodequaisquerbensoudireitos(ITCMD),impostosobre
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de
serviços(ICMS)eimpostosobrepropriedadedeveículosautomotores
(IPVA);e
▪ aos Municípios e ao Distrito Federal.–impostosobrepropriedadepre-
dialeterritorialurbana(IPTU),impostosobretransmissãodebensimóveis
inter vivos(ITBI)eimpostosobreserviçosdequalquernatureza(ISS).
AUniãopodeinstituir,ainda,naiminênciaounocasodeguerraexterna,im-
postosextraordinários,osquaisserãosuprimidos,gradativamente,cessadas
ascausasdesuacriação.
Essarigideznapartilhasofreumpequenoabrandamento,dadaaexistência
deumacompetênciaresidual,valedizer,umafaculdadeparacriarimpostos
nãoenunciadosnaConstituição.EssaprerrogativaéexclusivadaUnião.
TaxaéotributocobradopelaUnião,pelosEstados,peloDistritoFederalou
pelosMunicípios,emrazãodoexercícioregulardopoderdepolícia,oudauti-
lização,efetivaoupotencial,deserviçopúblicoespecífcoedivisível,prestado
ao contribuinte ou posto à sua disposição. Exemplo: taxa de licenciamento
anualdeveículos.
programa certificação interna em conhecimentoS 40
Universidade Corporativa BB
A.contribuição de melhoriaéotributocobradopelaUnião,pelosEstados,
peloDistritoFederaloupelosMunicípios,parafazerfaceaocustodeobras
públicas que resultem em valorização imobiliária, tendo como limite total a
despesarealizadaecomolimiteindividualoacréscimodevalorquedaobra
resultarparacadaimóvelbenefciado.
O.empréstimo compulsóriopodeserinstituídopelaUnião,medianteleicom-
plementar,paraatenderadespesasextraordinárias,decorrentesdecalami-
dadepública,deguerraexternaousuaiminência,ounocasodeinvestimento
públicodecaráterurgenteederelevanteinteressenacional.
As contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de
interesse das categorias profssionais ou econômicassãotributosdesti-
nadosàcoletaderecursosparacertasáreasdeinteressedopoderpúblico:
▪ associaissãodestinadasaocusteiodaseguridadesocial,quecompre-
endeaprevidênciasocial,asaúdeeaassistênciasocial;
▪ asdeintervençãonodomínioeconômicoderivamdacontraprestaçãoà
atuaçãoestatalexercidaemfavordedeterminadogrupooucoletividade,
como,porexemplo,aCide-Combustíveis
4
;e
▪ asdeinteressedascategoriasprofssionaisoueconômicassãodestina-
dasaofornecimentoderecursosaosórgãosrepresentativosdecatego-
riasprofssionaislegalmenteregulamentadas,aexemplodaOAB,oua
órgãosdedefesadeinteressedosempregadoresouempregados.
CompeteàUniãoinstituirascontribuições sociais,masessaregraéabran-
dadadiantedafaculdadeconferidaaosEstados,aoDistritoFederaleaosMu-
nicípiosdecriaremsistemasprevidenciáriospróprios,paraseusservidores,o
queensejaacobrançadacontribuiçãonamodalidadeprevidenciária.
DeacordocomHugodeBritoMachado(2002,p.38),atécnicadeatribuição
de competênciasédesumaimportância,poistemavirtudededescentralizar
opoderpolítico,mastemoinconvenientedenãoseprestarcomoinstrumen-
toparaminimizarasdesigualdadeseconômicasentreosEstadoseentreos
Municípios.AoEstadopobre,emcujoterritórionãoéproduzidanemcircula
riquezasignifcativa,denadavaleriamtodosostributosdosistema.Poristoé
quesefaznecessáriaaindaarepartição de receitas tributárias.
4
ContribuiçãodeIntervençãonoDomínioEconômicoincidentesobreaimportaçãoeacomercializaçãodepetróleo
eseusderivados,gásnaturaleseusderivados,eálcooletílicocombustível.
Setor público 41
Universidade Corporativa BB
Pelarepartição de receitas tributáriasoquesedivideentreosentesfedera-
tivoséoprodutodaarrecadaçãodotributoporumdelesinstituídoecobrado.
PertencemaosEstadoseaoDistritoFederal:
▪ oprodutodaarrecadaçãodoimpostodaUniãosobrerendaeproventos
dequalquernatureza(IR),incidentenafonte,sobrerendimentospagos
poreles,suasautarquiasefundações;e
▪ 20%doprodutodaarrecadaçãodoimpostoqueaUniãoinstituirnoexer-
cíciodesuacompetênciaresidual.
AosMunicípiospertencem:
▪ oprodutodaarrecadaçãodoimpostodaUniãosobrerendaeproventos
dequalquernatureza(IR),incidentenafonte,sobrerendimentospagos
poreles,suasautarquiasefundações;
▪ 50%doprodutodaarrecadaçãodoimpostodaUniãosobreaproprieda-
deterritorialrural(ITR),relativamenteaosimóveisnelessituados;
▪ 50%doprodutodaarrecadaçãodoimpostodoEstadosobreaproprie-
dadedeveículosautomotores(IPVA),licenciadosemseusterritórios;e
▪ 25% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre opera-
çõesrelativasàcirculaçãodemercadoriasesobreprestaçãodeservi-
ços(ICMS).
Ademais, a União deve entregar 48% da arrecadação dos impostos sobre
rendaeproventosdequalquernatureza(IR)esobreprodutosindustrializados
(IPI)naseguinteforma:
▪ 21,5% ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal
(FPE);
▪ 23,5%aoFundodeParticipaçãodosMunicípios(FPM);e
▪ 3%paraosFundosConstitucionaisdeFinanciamentodoNorte(FNO),
doNordeste(FNE)edoCentro-Oeste(FCO)
5
.
AUniãodeveentregar,ainda,daarrecadaçãodoimpostosobreprodutos
industrializados (IPI) 7,5% aos Estados e ao Distrito Federal e 2,5% aos
Municípios.
5
Os Fundos Constitucionais de Financiamento têm por objetivo contribuir para o desenvolvimento econômico e
social das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, mediante a execução de programas de fnanciamento aos
setoresprodutivos.
programa certificação interna em conhecimentoS 42
Universidade Corporativa BB
Objetivandopreservaraefetividadedofederalismoedasautonomiasestadu-
alemunicipal,aConstituiçãovedaaretençãoouqualquerrestriçãoàentrega
eaoempregodosrecursosatribuídosaosEstados,aoDistritoFederaleaos
Municípios.Noentanto,talvedaçãonãoimpedeaUniãoeosEstadosdecon-
dicionaremaentregaderecursosaopagamentodeseuscréditos,inclusive
desuasautarquias.
O Quadro 1 relaciona os principais impostos, indicação de ente federativo
competenteparatributareosrespectivospercentuaisdedestinaçãodorecur-
soarrecadado.
.
Quadro1
Principais impostos, competência e destinação dos recursos
Impostos
II ImpostosobreImportação
IE ImpostosobreExportação
IR ImpostosobreRendaeProventos
deQualquerNatureza
IPI ImpostosobreProdutos
Industrializados
IOF ImpostosobreOperações
Financeiras
ITR ImpostosobrePropriedade
TerritorialRural
ITCMDImpostosobreTransmissão
Causa MortiseDoaçãode
QuaisquerBensouDireitos
ICMS ImpostosobreOperações
RelativasàCirculaçãode
MercadoriasesobrePrestação
deServiços
IPVA ImpostosobrePropriedadede
VeículosAutomotores
IPTU ImpostosobrePropriedade
PredialeTerritorialUrbana
ITBI ImpostosobreTransmissãode
BensImóveisInter Vivos
ISS ImpostosobreServiçosde
QualquerNatureza
Competência
União
União
União
União
União
União
EstadoseDF
EstadoseDF
EstadoseDF
MunicípioseDF
MunicípioseDF
MunicípioseDF
União Estados Municípios Setor
e DF Produtivo*
100 - - -
100 - - -
52 21,5 23,5 3

42 29 26 3

100 - - -

50 - 50 -

- 100 - -

- 75 25 -

- 50 50 -

- - 100 -

- - 100 -

- - 100 -
*FundoConstitucionaisouFinanciamentodoNorte(FNO)edoCentro-Oeste(FCO)
Fonte:ConstituiçãoFederal,arts.145a162.
Setor público 43
Universidade Corporativa BB
Perspectivas de reordenamento do sistema tributário brasileiro
SenaConstituintede1988ofocopredominantedosdebatesedasdecisões
sobreareformatributáriafoiadescentralização,agora,atônicadosdebates
temsidoasimplifcaçãodosistematributárionacional.
Essadiscussãodecorredaconstataçãodequealegislaçãotributáriabrasilei-
raécomplexaedequeexisteumamultiplicidadedebasesdeincidênciados
tributos.Naprática,oquesequeréareduçãodonúmerodetributosaser
obtidaapartirdaunifcaçãodessasbases.
Umexemplobastantecitadoéapossívelunifcaçãodosimpostossobreos
produtos industrializados (IPI) e sobre a circulação de mercadorias (ICMS)
queseencontramsobascompetênciasfederaleestadual,respectivamente.
Comoasbaseseosmétodosdeapuraçãodessesdoisimpostossãomuito
semelhantes, a sua unifcação permitiria a obtenção de maior racionalidade
econômicaedemenorcustoadministrativo,tantoparaofscocomoparao
contribuinte.
Aracionalidadeeconômica,obtidapormeiodasimplifcaçãotributária,éuma
dasprincipaisjustifcativasapresentadasparaarealizaçãodareforma,uma
vezquepermiteadiminuiçãodoscustosdoscontribuintes(pessoasfísicase
jurídicas)emrelaçãoaoacompanhamento,controleeplanejamentotributário,
oqueproporciona,inclusive,maiorcompetitividadeinternacionaldosprodu-
toseserviçosdeorigembrasileira.
No caso dos entes públicos, a simplifcação tributária contribui para que as
atividadesdefscalizaçãosejamfacilitadas,acarretandomenorespossibilida-
desdeevasãofscalediminuindo,talvez,osrecursoshumanosefnanceiros
necessáriosparaastarefasrelacionadasaotema.
Alémdisso,aausênciadeumabasededadosintegradaentreosfscosfede-
ral,estaduaisemunicipaistemsignifcadomultiplicidadedeesforçosporparte
dosGovernose,muitasvezes,privilegiaoscontribuintesmal-intencionados.
Asimplifcaçãodostributoseaconsolidaçãodalegislaçãotambémpoderiam
contribuirparaainterrupçãodaguerrafscal,naqualumEstado-membropro-
piciaincentivosfscaiseatémesmorenúnciadereceitasdoICMS,visandoà
atraçãodeempreendimentosparaseuterritório.Seporumladoessamedida
programa certificação interna em conhecimentoS 44
Universidade Corporativa BB
gera no curto prazo empregos diretos e indiretos e o fomento da economia
local, por outro gera no longo prazo prejuízo para toda a Federação, seja
pela necessidade de conceder os mesmos incentivos a outras empresas já
previamenteinstaladas,paraquepermaneçam,sejapelanãoarrecadaçãode
recursosqueseriamdestinadosacumprirmetassociais.
2.2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Administraçãopúblicaéoconjuntodemeiosinstitucionais,materiais,fnan-
ceirosehumanosdestinadosàexecuçãodasdecisõespolíticas.Trata-sede
umanoçãosimplesdeadministraçãopública,quedestacaqueelaésubor-
dinada ao poder político; que evidencia que ela é meio e, por isso, algo de
queseserveparaatingirfnsdefnidos;equedenotaseusdoissentidos:um
conjuntodeórgãosaserviçodopoderpolíticoeasatividadesadministrativas
(Silva,2004,p.636).
A Constituição Federal emprega a expressão administração pública nesses
doissentidos:
▪ comoconjuntoorgânico,aofalaremadministraçãopúblicadiretaeindi-
retadequalquerdospoderesdaUnião,dosEstados,doDistritoFederal
edosMunicípios;e
▪ como atividade administrativa, ao dispor sobre sua obediência aos
princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
efciência.
■ Princípios da administração pública
AConstituiçãode1988fazexpressamençãoaalgunsdosprincípiosaquese
submeteaadministraçãopúblicadiretaeindiretadequalquerdospoderesda
União,dosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios.Sãoeles:legalida-
de,impessoalidade,moralidade,publicidadeeefciência.
Legalidade-deacordocomHelyLopesMeirelles(2008,p.89),alegalidade,
comoprincípiodaadministraçãopública,signifcaqueoadministradorpúblico
está,emtodasuaatividadefuncional,sujeitoaosmandamentosdalei.Deles
nãopodeseafastar,sobpenadepraticaratoinválidoeexpor-searesponsa-
bilidadesdisciplinar,civilecriminal.
Setor público 45
Universidade Corporativa BB
Naadministraçãopúblicanãoháliberdadenemvontadepessoal.Enquanto
naesferaparticularélicitofazertudoquealeinãoproíbe,naadministração
públicasóépermitidofazeroquealeiautoriza.
Impessoalidade-oprincípiodaimpessoalidade,nãoraramente,échamado
deprincípiodafnalidade.NosdizeresdeHelyLopesMeirelles(2008,p.93),
Oprincípiodaimpessoalidade,referidonaConstituiçãode1988(art.37,caput),
nadamaiséqueoclássicoprincípiodafnalidade,oqualimpõeaoadministrador
públicoquesópratiqueoatoparaoseufmlegal.Eofmlegaléunicamente
aquelequeanormadeDireitoindicaexpressaouvirtualmentecomoobjetivodo
ato,deformaimpessoal.
Afnalidadeéinafastáveldointeressepúblico,deformaqueoatopraticado
semfnalidadepública,ouseja,nointeresseprópriooudeterceiros,estásu-
jeitoàinvalidaçãopordesviodefnalidade.
Moralidade-peloprincípiodamoralidade,nãobastaaoadministradoro
estrito cumprimento da lei. Como ressalta Maurice Hauriou (in Meirelles,
2008,p.90),
Oagenteadministrativo,comoserhumanodotadodacapacidadedeatuar,deve,
necessariamente,distinguirobemdomal,ohonestododesonesto.E,aoatuar,
nãopoderádesprezaroelementoéticodesuaconduta.Assim,nãoteráquede-
cidirsomenteentreolegaleoilegal,ojustoeoinjusto,oconvenienteeoincon-
veniente,ooportunoeoinoportuno,mastambémentreohonestoeodesonesto.
Decertaforma,amoralidadesecomparaàboa-féobjetivadodireitoprivado,
vistacomoummodelodecondutasocial,aoqualcadapessoadeveajustara
própriaconduta,comhonestidade,lealdadeeprobidade.
Amoralidadetambémconstituipressupostodevalidadedetodoatodaadmi-
nistraçãopública.
Publicidade-deacordocomHelyLopesMeirelles(2008,p.95),publici-
dadeéadivulgaçãoofcialdoatoadministrativoparaconhecimentopúbli-
coeiníciodeseusefeitosexternos.Daíporqueoatoqueproduzconsequ-
ênciasjurídicasforadoórgãoqueoemitiuexigepublicidadeparaadquirir
validadeuniversal.
programa certificação interna em conhecimentoS 46
Universidade Corporativa BB
Apublicidadeérequisitodeefcáciaemoralidadedoatoadministrativo.Em
funçãodisso,oatoirregularnãosetornaválidocomsuapublicação,nemo
regularadispensaparasuaexecução,quandoaleiaexige.
Emprincípio,todoatoadministrativodeveserpublicado,sóseadmitindo
sigilo,noscasosprevistosemlei,como,porexemplo,nocasodeseguran-
çanacional.
Apublicaçãoqueproduzefeitosjurídicoséadoórgãoofcialdaadministra-
ção,enãoadivulgaçãopelaimprensaparticular,pelatelevisãooupelorádio.
Porórgãoofcialentendem-senãosóoDiárioOfcialdasentidadespúblicas
comotambémosjornaiscontratadosparaessaspublicaçõesofciais.
Efciência -oprincípiodaefciênciaexigequeaatividadeadministrativaseja
exercidacompresteza,queproduzaresultadospositivosparaoserviçopúbli-
coequeatendasatisfatoriamenteàsnecessidadesdacomunidadeedeseus
membros.
MariaSylviaZanellaDiPietro(2008,p.79)ensinaqueoprincípiodaefciência
apresenta,narealidade,doisaspectos:
Pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do
qualseesperaomelhordesempenhopossíveldesuasatribuições,paralograr
os melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disci-
plinar a administração pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os
melhoresresultadosnaprestaçãodoserviçopúblico.
■Organização e competências dos poderes da República
SegundoPedroLenza(2008,p.292),asprimeirasbasesteóricasparaa“tri-
partição dos Poderes” foram lançadas na antiguidade grega porAristóteles,
emsuaobra“Política”.Opensadorvislumbrouaexistênciadetrêsfunções
distintasexercidaspelopodersoberano:legislativa,executivaejurisdicional.
Ocorre que ele descreveu a concentração do exercício de tais funções na
fguradeumaúnicapessoa,osoberano.
Muitotempodepois,ateoriadeAristótelesfoiaprimoradapelavisãoprecur-
soradoEstadoliberalburguêsdesenvolvidaporMontesquieuemsuaobra“O
espíritodasleis”.Opensadorfrancêsinovouaoafrmarquetaisfunçõeses-
tariamintimamenteconectadasatrêsórgãosdistintos,autônomoseindepen-
Setor público 47
Universidade Corporativa BB
dentesentresi,nãomaisseconcentrandonasmãosdeumaúnicapessoa.
Tal teoria serviu de base para o desenvolvimento de diversos movimentos
como as revoluções americana e francesa, consagrando-se na Declaração
FrancesadosDireitosdoHomemedoCidadão.
A tradicional “tripartição dos Poderes”, exposta por Montesquieu, foi adota-
daporgrandepartedosEstadosmodernos.NocasodoEstadobrasileiro,a
Constituiçãode1988aconsagroucomoprincípiofundamental,aoestabele-
cerque“sãoPoderesdaUnião,independenteseharmônicosentresi,oLegis-
lativo,oExecutivoeoJudiciário”.Apesardessatripartição,opoderdoEstado
é uno e indivisível. O que se divide não é ele, mas sim as funções estatais
básicas,quesãoatribuídasaórgãosindependenteseespecializados.
Alémdoexercíciodefunçõestípicas,inerentesàsuanatureza,cadapoder
exerceaindafunçõesatípicas,inerentesaosoutrosdoispoderes.Porexem-
plo,oExecutivo,alémdeexercerfunçõestípicas,exercetambémfunçõesde
natureza legislativa e de natureza jurisdicional. Exemplo marcante é a pos-
sibilidadedeoPresidentedaRepública,emcasoderelevânciaeurgência,
adotarmedidaprovisória,comforçadelei.
Poder Legislativo
Poder Legislativo Federal
OPoderLegislativoFederaléexercidopeloCongressoNacional,quesecom-
põedaCâmaradosDeputadosedoSenadoFederal:
▪ Câmara dos Deputados-compõe-sederepresentantesdopovo,elei-
tospelosistemaproporcionalemcadaEstadoenoDistritoFederal.
Onúmerototaldedeputados,bemcomoarepresentaçãoporEstadoe
peloDistritoFederal,éestabelecidoporleicomplementar
6
,proporcional-
menteàpopulação,procedendo-seaosajustesnecessários,noanoan-
terioràseleições,paraquenenhumadasunidadesdaFederaçãotenha
menosdeoitooumaisde70deputados.Omandatodecadadeputado
édeumalegislatura.Cadalegislaturatemaduraçãodequatroanos.
.
.
6
Onúmerototaldedeputados,fxadopelaLeiComplementarn.°78,de30dedezembrode1993,é513.
programa certificação interna em conhecimentoS 48
Universidade Corporativa BB
AsmatériasdecompetênciaprivativadaCâmaradosDeputados(por
exemplo,elaborarseuregimentointerno)estãoprevistasnaConstitui-
çãoenãodependemdesançãopresidencial,sendomaterializadaspor
meioderesoluções.
▪ Senado Federal-compõe-sederepresentantesdosEstadosedoDis-
tritoFederal,eleitospelopovosegundooprincípiomajoritário,ouseja,
nãosetratadeestabelecerumnúmeroproporcionalàpopulação,mas
deelegeraoSenadoaquelescandidatosqueobtiveremomaiornúmero
devotos.Otextoconstitucionaloptoupelosistemamajoritáriopuroou
simples(umúnicoturno)paraeleiçãodesenadores.
CadaEstadoeoDistritoFederalelegemtrêssenadores
7
,commandatode
oitoanos,portantoduaslegislaturas,sendoquecadauméeleitocomdois
suplentes.ArepresentaçãodecadaEstadoedoDistritoFederalérenova-
dadequatroemquatroanos,alternadamente,porumterçoedoisterços.
DamesmaformaquenaCâmara,asmatériasdecompetênciaprivativa
do Senado estão previstas na Constituição, não dependem de sanção
presidencialesãomaterializadaspormeioderesoluções.
Diz-se,assim,queoPoderLegislativo,emâmbitofederal,ébicameral,istoé,
compostoporduasCasas:aprimeiracompostaporrepresentantesdopovoe
asegundaintegradaporrepresentantesdosEstadosedoDistritoFederal.
OCongressoNacionalreúne-se,anualmente,nacapitalfederal,de2defe-
vereiro a 17 de julho e de 1° de agosto a 22 de dezembro. Nesse período,
chamadodesessãolegislativa,osparlamentaressereúnemordinariamente.
Foradesseperíodo,tem-seorecessoparlamentar,duranteoqualpodemser
feitasconvocaçõesextraordinárias.
Em determinadas hipóteses, a Câmara e o Senado reúnem-se em sessão
conjunta.Issosedá,entreoutroscasosprevistosnaConstituição,para:inau-
gurarasessãolegislativa;elaboraroregimentocomumeregularacriaçãode
serviçoscomunsàsduasCasas;receberocompromissodoPresidenteedo
Vice-presidentedaRepública(posse);edeliberarsobreovetopresidencial.
.
7
OSenadoFederalpossuiatualmente81Senadores.
Setor público 49
Universidade Corporativa BB
8
Porexemplo,cabeaoCongressoNacional,comasançãodoPresidentedaRepública,disporsobretodasasma-
tériasdecompetênciasdaUnião,especialmentesobreplanoplurianual,diretrizesorçamentárias,orçamentoanual,
operações de crédito e dívida pública; planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento;
entreoutras.Poroutrolado,édecompetênciaexclusivadoCongressoNacionalapreciarosatosdeconcessãode
emissorasderádioetelevisãoetc.
Apesar de a sessão legislativa ordinária só ter início no dia 2 de fevereiro,
cada uma das Casas reúne-se em sessões preparatórias, a partir de 1° de
fevereiro, no primeiro ano da legislatura, para a posse de seus membros e
eleiçãodasrespectivasMesas.
AsMesasDiretorasdecadaCasaexercemfunçõesadministrativas,deven-
do, no tocante à sua constituição, ser assegurada, tanto quanto possível, a
representação proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que
participamdarespectivaCasa.
AsatribuiçõesdoCongressoNacionalvêmdefnidasnaConstituiçãoFederal,
sendoquenocasodealgumasseexigeaparticipaçãodoPoderExecutivo
pormeiodasançãopresidencial,enquantooutras,porseremexclusivasdo
Congresso,sãotratadassomentenoâmbitodoPoderLegislativo,pormeio
deDecretoLegislativo
8
.
AsfunçõestípicasdoPoderLegislativosãolegislarefscalizar,ambascomo
mesmograudeimportância.SeporumladoaConstituiçãoprevêregrasde
processolegislativo,paraqueoCongressoNacionalelaboreasnormasjurídi-
cas,deoutrodeterminaqueaelecompeteafscalizaçãocontábil,fnanceira,
orçamentária,operacionalepatrimonialdoPoderExecutivo.
OexercíciodafunçãotípicadefscalizaçãopeloPoderLegislativo,ouseja,o
controleparlamentar,podeserclassifcadoempolítico-administrativoefnan-
ceiro-orçamentário(Moraes,2007,p.407-409):
▪ pelopolítico-administrativo,oLegislativofscalizaecontrola,porexem-
plo, os atos do Poder Executivo. A Constituição, inclusive, autoriza a
criaçãodecomissõesparlamentaresdeinquérito(CPI),pelaCâmarae
peloSenado,emconjuntoouseparadamente,paraaapuraçãodefato
determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões encaminhadas
ao Ministério Público, com vistas à responsabilização civil ou criminal
dosinfratores;
▪ o controle fnanceiro-orçamentário corresponde à fscalização contábil,
fnanceira,orçamentária,operacionalepatrimonialdaUniãoedasenti-
dadesdaadministraçãodiretaeindireta.
programa certificação interna em conhecimentoS 50
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OPoderLegislativocontacomoauxílioeorientaçãodoTribunaldeContas
da União que, embora não subordinado ao Poder Legislativo, pratica atos
denaturezaadministrativaconcernentesbasicamenteàfscalização(Moraes,
2007,p.418).OTribunaltemsedenoDistritoFederal,quadroprópriodepes-
soalejurisdiçãoemtodooterritórionacional.
As funções atípicas constituem-se em administrar e julgar. Por exemplo, a
primeiraocorrequandooLegislativodispõesobresuaorganizaçãointerna,e
asegundaquandooLegislativoprocessaejulgaoPresidentedaRepública
porcrimederesponsabilidade.
Poder Legislativo nas demais esferas
OPoderLegislativoEstadualéexercidopelaAssembléiaLegislativa,ouseja,
diferentemente do Legislativo Federal, é unicameral, isto é, composto por
apenas uma Casa. Compõe-se de deputados estaduais, representantes do
povodoEstado.
O Poder Legislativo Distrital é exercido pela Câmara Legislativa, ou seja,
tambéméunicameral.Compõe-sededeputadosdistritais,representantesdo
povodoDistritoFederal.
ACâmaraMunicipalouCâmaradosVereadoresexerceoPoderLegislativo
Municipal.Compõe-sedevereadores,representantesdopovodoMunicípio.
Todossãoeleitosdiretamentepelopovoparaummandatodequatroanos.
Poder Executivo
Poder Executivo Federal
OPoderExecutivoéaquelequepraticaosatosdechefadeEstado,deGo-
vernoedeadministração(Moraes,2007,p.453).
AConstituiçãode1988adotouexpressamenteosistemapresidencialistade
Governo,noqualasfunçõesdeChefedeEstadoedeChefedeGovernosão
exercidaspeloPresidentedaRepública:
Setor público 51
Universidade Corporativa BB
▪ comoChefedeEstado,oPresidenterepresentaoPaísnassuasrela-
çõesinternacionais.
▪ como Chefe de Governo, a função presidencial corresponde à repre-
sentaçãointerna,nagerênciadosnegóciosinternos,tantodenatureza
política(porexemplo,participardoprocessolegislativo),comodenatu-
rezaeminentementeadministrativa(porexemplo,nomeareexoneraros
MinistrosdeEstado).Assim,oChefedeGovernoexercealiderançada
políticanacional,pelaorientaçãodasdecisõesgeraisepeladireçãoda
máquinaadministrativa.
Osistemapresidencialistadiferedoparlamentarista,noqualafunçãodeChe-
fedeEstadoéexercidapeloPresidenteouMonarcaeadeChefedeGover-
no,peloPrimeiroMinistro.
OPresidenteeoVice-PresidentedaRepúblicasãoeleitospelosistemaelei-
toralmajoritário,queconsistenaqueleemqueéconsideradovencedorocan-
didato que obtiver maior número de votos. O sistema majoritário, em regra,
divide-se em duas espécies: sistema majoritário puro ou simples e sistema
majoritáriodedoisturnos(Moraes,2007,p.454-455):
▪ sistema majoritário puro ou simples - é considerado eleito o candidato
que obtiver o maior número de votos. Por exemplo, a Constituição de
1988prevêessesistemaparaaeleiçãodeSenadoresdaRepúblicae
tambémparaaeleiçãodeprefeitosemMunicípioscomaté200milelei-
tores;
▪ sistema de dois turnos - é considerado eleito o candidato que obtiver
a maioria absoluta dos votos válidos, ou seja, não computados os em
brancoeosnulos.Senãoocorrer,deveserrealizadonovoturno.Esse
método é adotado para as eleições do Presidente da República, dos
GovernadoresdosEstadosedoDistritoFederaledosPrefeitosdeMu-
nicípioscommaisde200mileleitores.
Omandatoédequatroanos,autorizadaareeleiçãoparaumúnicoperíodo
subsequente.
AfunçãotípicadoExecutivoéadministraracoisapública.Mas,tambémexer-
cefunçõesatípicas:
▪ legisla, por exemplo, quando o Presidente da República, em caso de
relevânciaeurgência,adotamedidaprovisória,comforçadelei;e
programa certificação interna em conhecimentoS 52
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▪ julga,porexemplo,quandooConselhoAdministrativodeDefesaEconô-
mica–Cade
9
decidesobreaexistênciadeinfraçãoàordemeconômica
eaplicaaspenalidadesprevistasemlei.
SãoauxiliaresdoPresidentedaRepública:
▪ Ministros de Estado -osMinistrossãoqualifcadosauxiliaresdoPre-
sidente da República, que os pode livremente nomear ou demitir. As
funçõesdosMinistrosestãodescritasnaConstituição,queestabelece,
como principal atribuição, exercer a orientação, coordenação e super-
visãodosórgãoseentidadesdaadministraçãofederalnaáreadesua
competênciaereferendarosatosedecretosassinadospeloPresidente
da República. São nulos os atos e decretos assinados somente pelo
Presidente,semoreferendumdoMinistrodarespectivapasta.
10
▪ Conselho da República-éórgãosuperiordeconsultadoPresidente
daRepúblicaedeleparticipamoVice-PresidentedaRepública,oPresi-
dentedaCâmaradosDeputados,oPresidentedoSenadoFederal,os
líderesdamaioriaedaminorianaCâmara,oslíderesdamaioriaeda
minorianoSenado,oMinistrodaJustiçaeseiscidadãosbrasileirosna-
tos.CompeteaoConselhopronunciar-se,porexemplo,sobreasques-
tõesrelevantesparaaestabilidadedasinstituiçõesdemocráticas.
▪ Conselho de Defesa Nacional -éórgãosuperiordeconsultadoPresi-
dentedaRepúblicanosassuntosrelacionadoscomasoberanianacio-
naleadefesadoEstadodemocrático.DeleparticipamoVice-Presidente
daRepública,oPresidentedaCâmaradosDeputados,oPresidentedo
SenadoFederal,oMinistrodaJustiça,oMinistrodaDefesa,oMinistro
dasRelaçõesExteriores,oMinistrodoPlanejamentoeosComandantes
daMarinha,doExércitoedaAeronáutica.
Poder Executivo nas demais esferas
NosEstadosenoDistritoFederal,oPoderExecutivoéexercidopeloGover-
nador,auxiliadopelosSecretários,esubstituídoousucedido,seforocaso,
peloVice-Governador,comeleeleito.
9
OConselhoAdministrativodeDefesaEconômica(Cade),autarquiafederalvinculadaaoMinistériodaJustiça,é
órgãojudicantecomjurisdiçãoemtodooterritórionacional,comatribuiçõesprevistasnaLein.°8.884,de11de
junhode1994,inerentesàprevençãoeàrepressãoàsinfraçõescontraaordemeconômica.
10
OsMinistériossãocriadoseextintosporLei,porémsuaorganizaçãoeseufuncionamentosãodisciplinadospor
DecretodoPresidentedaRepública.OrganizaçãoatualdosMinistérios:Decreton.°4.118,de7defevereirode
2002,eLein.°10.683,de28demaiode2003.
Setor público 53
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OPoderExecutivoMunicipaléexercidopeloPrefeito,auxiliadopelosSecre-
táriosMunicipais,esubstituídoousucedido,seforocaso,peloVice-Prefeito,
comeleeleito.
Emtodososcasos,omandatoédequatroanos,permitindo-seareeleição
paraumúnicoperíodosubsequente.
Poder Judiciário
Aoladodafunçãodelegislareadministrar,oEstadoexerceafunçãodejulgar,
ouseja,exerceafunçãojurisdicional,aplicandoaleiaocasoconcreto,resul-
tantedeumconfitodeinteresses.EssaéafunçãotípicadoPoderJudiciário.
OJudiciário,porém,comoosdemaispoderesdoEstado,possuioutrasfun-
ções,denominadasatípicas,denaturezaadministrativaelegislativa.
Édenaturezaadministrativa,porexemplo,afunçãodeproveroscargosde
juizdecarreiradarespectivajurisdição,naformaprevistanaConstituição.É
de natureza legislativa, por exemplo, a função de elaborar seus regimentos
internos.
AConstituiçãoFederalenumeraosórgãosdoPoderJudiciário:
▪ SupremoTribunalFederal;
▪ ConselhoNacionaldeJustiça
11
;
▪ SuperiorTribunaldeJustiça;
▪ TribunaisRegionaisFederaiseJuízesFederais;
▪ TribunaiseJuízesdoTrabalho;
▪ TribunaiseJuízesEleitorais;
▪ TribunaiseJuízesMilitares;e
▪ TribunaiseJuízesdosEstadosedoDistritoFederaleTerritórios.
A justiça brasileira se divide em Justiça Especializada e Justiça Comum. O
quadro2ilustraaestruturaçãodoPoderJudiciário.
11.
Trata-sedeórgãodoPoderJudiciário,instituídonoâmbitodaReformadoJudiciário(EmendaConstitucionaln.°45,
de8dedezembrode2004),aoqualcompeteocontroledaatuaçãoadministrativaefnanceiradoPoderJudiciário
edocumprimentodosdeveresfuncionaisdosjuízes,cabendo-lhe,entreoutrasatribuições,zelarpelaautonomia
doPoderJudiciárioepelocumprimentodoEstatutodaMagistratura.
programa certificação interna em conhecimentoS 54
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ÀJustiçaComumFederalcabeprocessare
julgar as causas em que a União, entidade
autárquicaouempresapúblicafederalforem
interessadasnacondiçãodeautoras,rés,as-
sistentes ou oponentes, exceto as de falên-
cia,asdeacidentesdetrabalhoeassujeitas
àJustiçaEleitoraleàJustiçadoTrabalho.
Quadro2
Estruturação do Poder Judiciário
INSTÂNCIA CONSTITUCIONAL
Supremo Tribunal Federal
As questões de interpretação da Constituição Federal são de responsabilidade exclusiva do
SupremoTribunalFederal–STF,órgãomáximodoPoderJudiciárionacional,tambémchama-
dodeInstânciaConstitucional.
JUSTIÇA ESPECIALIZADA
Esfera Federal
Instância Trabalhista Eleitoral Militar
Especial TribunalSuperior TribunalSuperior SuperiorTribunal
doTrabalho–TST Eleitoral–TSE Militar–STM
Segunda TribunaisRegionais TribunaisRegionais
doTrabalho–TRT Eleitorais–TER
Primeira JuízesdoTrabalho JuízesEleitorais Conselhosde
JustiçaMilitar
AosórgãosdaJustiçaEspecializadacabeprocessarejulgarascausasreferentesàsmatériastrabalhistas,elei-
toraisedecrimesmilitares.
A Justiça Militar Federal trata de crimes militares no âmbito das Forças Armadas (Exército, Marinha e
Aeronáutica).
JUSTIÇA COMUM
InstânciaEspecial SuperiorTribunaldeJustiça
Esfera Estadual Esfera Federal
SegundaInstância TribunaisdeJustiça–TJ
TribunaisdeJustiçaMilitar–TJM* TribunaisRegionaisFederais-TRF
PrimeiraInstância JuízesdeDireito
ConselhosdeJustiçaMilitar* JuízesFederais
ÀJustiçaComumEstadualcabeprocessarejulgarascausas
referentes a questões locais em que não se verifque interesse
daUnião.
A criação da Justiça Militar Estadual é facultada ao Tribu-
naldeJustiçadoEstadoesuacompetênciaéprocessare
julgar policiais e bombeiros militares nos crimes militares
definidosemlei.
*Aleiestadualpodecriar,mediantepropostadoTribunaldeJustiça–TJ,aJustiçaMilitarestadualconstituída,
emprimeirograu,pelosjuízesdedireitoepelosConselhosdeJustiçae,emsegundograu,pelopróprioTribunal
deJustiça,ouporTribunaldeJustiçaMilitarnosEstadosemqueoefetivomilitarsejasuperioravintemilinte-
grantes.
Fonte:CursoAuto-InstrucionalNegócioscomoSetorPúblico,Caderno1,p.17-18.
Setor público 55
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Funções essenciais à Justiça
Comoobjetivodedinamizaraatividadejurisdicional,oconstituintede1988
institucionalizouatividadesprofssionaispúblicas(MinistérioPúblico,Advoca-
cia Pública e Defensoria Pública) e privadas (Advocacia), atribuindo-lhes o
statusdefunçõesessenciaisàjustiça.Aseguir,estãodescritasasatividades
profssionaispúblicas:
▪ Ministério Público–porexpressadefniçãoconstitucional,éinstituição
permanente,essencialàfunçãojurisdicionaldoEstado,incumbindo-lhe
adefesadaordemjurídica,doregimedemocráticoedosinteressesso-
ciaiseindividuais.Éofscaldalei.
OMinistérioPúblicoabrange:
 oMinistérioPúblicodaUnião,quecompreende:oMinistérioPúblico
Federal;oMinistérioPúblicodoTrabalho;oMinistérioPúblicoMilitar;
eoMinistérioPúblicodoDistritoFederal;e
 osMinistériosPúblicosdosEstados.
OMinistérioPúblicodaUniãotemporchefeoProcurador-GeraldaRe-
pública, nomeado pelo Presidente da República, segundo critérios de-
fnidos na Constituição Federal. Nos Ministérios Públicos dos Estados
edoDistritoFederal,ochefeéoProcurador-GeraldeJustiça,também
nomeado pelo Chefe do Poder Executivo. Os Ministérios Públicos do
TrabalhoeMilitartêmporchefes,respectivamente,oProcurador-Geral
doTrabalhoeoProcurador-GeraldeJustiçaMilitar.
▪ Advocacia Pública - aAdvocacia-Geral da União é a instituição que,
diretamenteoupormeiodeórgãovinculado,representaaUnião,judicial
eextrajudicialmente,cabendo-lhetambémasatividadesdeconsultoria
eassessoramentodoPoderExecutivo.TemporchefeoAdvogado-Geral
daUnião,delivrenomeaçãodoPresidentedaRepública,observadosos
critériosdefnidosnaConstituição.
Arepresentaçãojudicialeextrajudicialeaconsultoriajurídicadasuni-
dadesfederadassãofeitaspelarespectivaProcuradoriaGeral.Porsi-
metria ao modelo federal, as Procuradorias dos Estados e do Distrito
FederalsãochefadasporpessoasdelivrenomeaçãodoGovernador,
observadosospreceitosestabelecidosnaConstituiçãodoEstadoena
LeiOrgânicadoDistritoFederal.
programa certificação interna em conhecimentoS 56
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▪ Defensoria Pública-éainstituiçãoresponsávelpelaorientaçãojurídica
epeladefesa,emtodososgraus,dosnecessitados.Afnal,aConstitui-
çãoFederalinsere,entreosdireitosegarantiasfundamentais,apresta-
çãopeloEstadodeassistênciajurídicaintegralegratuitaaosquecom-
provareminsufciênciaderecursos.
ADefensoriaPúblicaabrange:aDefensoriaPúblicadaUnião;aDefen-
soriaPúblicadoDistritoFederaledosTerritórios;eaDefensoriaPública
dosEstados.
NãoháDefensoriaPúblicaMunicipal,assimcomonãoháPoderJudici-
árioMunicipaleMinistérioPúblicoMunicipal.

Administração direta e indireta
Administração direta
AadministraçãodiretadoEstadocompreendetodososórgãosintegrantesda
União,Estados,DistritoFederaleMunicípios,aosquaisaleiconfereoexer-
cíciodefunçõesadministrativas(DiPietro,2008,p.56).
Elaéexercida,principalmente,peloPoderExecutivodaUnião,dosEstados,
doDistritoFederaledosMunicípios,dentrodesuasrespectivasáreasdeatu-
ação,daseguinteforma:
▪ noâmbitodaUnião,aadministraçãodiretacompreendeosserviçosin-
tegradosnaestruturaadministrativadaPresidênciadaRepúblicaedos
Ministérios;
▪ naesferaestadualedoDistritoFederal,compreendeasatividadesde-
senvolvidaspeloGovernoepelasSecretariasdeEstado;e
▪ nosmunicípios,écompostapelasatividadesdaPrefeituraedasSecre-
tariasouDepartamentosMunicipais.
Administração indireta
Aadministraçãoindiretaéexercidaporentidadesdotadasdepersonalidade
jurídicaprópria:autarquias,fundaçõeseempresas estatais.
▪ autarquias-sãopessoasjurídicasdedireitopúblico,denaturezamera-
Setor público 57
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menteadministrativa,criadasporleiespecífcaecompatrimôniopróprio.
As autarquias realizam serviços destacados da administração direta e
exercematividadestípicasdaadministraçãopública,estandosujeitasao
controledasentidadesestataisaquepertencem.Exemplos:BancoCen-
traldoBrasil(Bacen)eInstitutoNacionaldeSeguridadeSocial(INSS).
Atividades industriais ou econômicas, ainda que de interesse coletivo,
nãopodemseroutorgadasaumaautarquia.Nestecaso,taisatividades
são atribuídas às empresas governamentais criadas para esse fm ou
delegadasaempresasprivadas,medianteconcessãooupermissão.
 autarquias em regime especial -sãoaquelasaquemaleiinstitui-
doraconfereprivilégiosespecífcosemaiorautonomiaemrelaçãoàs
autarquias comuns.As agências reguladoras e os conselhos profs-
sionaissãoexemplosdeautarquiasemregimeespecial.Asagências
reguladoras têm a fnalidade de regulamentar a concessão, permis-
sãoouautorizaçãodeexecuçãodeserviçospúblicosouaexploração
deatividadeeconômicamonopolizadacomoobjetivodegarantirque
o serviço seja prestado de forma a atender ao interesse público e
dentrodeumequilíbrioeconômico-fnanceiroquetambémresguarde
odireitodoconcessionário.Sãoexemplosdeagênciasreguladoras:
AgênciaNacionaldeÁguas(ANA),AgênciaNacionaldeTransportes
Aquaviários(Antaq),AgênciaNacionaldeTransporteTerrestre(ANTT)
eAgênciaNacionaldeAviaçãoCivil(Anac).
▪ fundações-sãoentidadesdedireitopúblico(fundaçãopública)oude
direitoprivado(fundaçãoprivada)querealizamatividadesnãolucrativas
eatípicasdopoderpúblico,masdeinteressecoletivo,comoeducação,
culturaepesquisa.Ainstituiçãodefundaçõespúblicasouprivadasde-
pende de autorização de lei específca. Elas possuem capacidade de
autoadministração, mas se sujeitam ao controle da administração pú-
blica,dentrodoslimitesdalei.Exemplodefundaçãopública:Fundação
NacionaldoÍndio(Funai).
▪ empresas estatais-sãopessoasjurídicasdedireitoprivado,cujacria-
çãoéautorizadaporleiespecífca,compatrimôniopúblico(empresapú-
blica)oumisto(sociedadedeeconomiamista),paraprestaçãodeserviço
público,realizaçãodeobras,comoestradas,edifícios,casaspopulares
etc.,ouparaexecuçãodeatividadeeconômicadenaturezaprivada.A
personalidadejurídicadedireitoprivadoéapenasaformaadotadapara
programa certificação interna em conhecimentoS 58
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Traços
distintivos
Traços
comuns
Háconjugaçãodecapitalpúblicoeprivado.
Ésempresociedadecomercial.
Ocapitaléinteiramentepúblico.
Podeserestruturadasobqualquerdasformas
admitidasemDireito.
Criaçãoeextinçãoporlei.
Personalidadejurídicadedireitoprivado.
Sujeiçãoaocontroleestatal.
Revogaçãoparcialdoregimededireitoprivadopornormasdedireitopúblico.Assim,porexemplo,
apesardeteremcaráterprivado,associedadesdeeconomiamistaeasempresaspublicastêmque
sesujeitaràLeideLicitaçõeseContratospararealizarsuascomprasecontraçõesdeserviços.
Vinculação aos fns defnidos na lei instituidora.
Desempenhodeatividadedenaturezaeconômica(nocasodeempresapública,porcontingênciaou
conveniênciaadministrativa).
lhes assegurar melhores condições de efciência, mas em tudo fcam
sujeitasaosprincípiosbásicosdaadministraçãopública.TantoaUnião,
comoosEstados,oDistritoFederaleosMunicípios,têmcompetência
para instituir empresas estatais, quando forem indispensáveis à segu-
rançanacionalouquandoexistirrelevanteinteressepúblico.
Háduasespéciesdeempresasestatais:sociedadesdeeconomiamista
eempresaspúblicas:
. sociedades de economia mista - são pessoas jurídicas de direito
privado em que há conjugação de capital público com particular e
participaçãodopoderpúbliconagestão.Organizam-sesobaforma
desociedadeanônima,comasregrasestabelecidaspelodireitopú-
blicoepelaprópriaLeidasS.A.(Lein.°6.404,de15dedezembrode
1976).Executamatividadeseconômicasprópriasdainiciativaprivada
eoutrasdoEstado,comoserviçospúblicos.Exemplos:BancodoBra-
silePetrobrás.
. empresas públicas - são pessoas jurídicas de direito privado, com
capitalinteiramente público,quetêmporfnalidadeaexploração de
atividade econômica por força de contingência ou de conveniência
administrativa. Exemplo: Empresa Brasileira de InfraestruturaAero-
portuária(Infraero).
OQuadro3mostraosprincipaistraçosdistintosecomunsàsempresaspúbli-
caseàssociedadesdeeconomiamista.
Quadro3
Sociedade de economia mista e Empresa pública
Sociedade de economia mista Empresa pública
Setor público 59
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12
SãopessoasjurídicasdedireitopúblicoqueintegramaestruturaconstitucionaldoEstadoetêmpoderespolíticos
eadministrativos,taiscomoaUnião,osEstados-membros,oDistritoFederaleosMunicípios.
Entidades e órgãos públicos
Entidades públicas são pessoas jurídicas, públicas ou privadas. Na organi-
zaçãopolíticaeadministrativabrasileiraasentidadesclassifcam-seemes-
tatais
12
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios), autárquicas, funda-
cionais,empresariais(sociedadesdeeconomiamistaeempresaspúblicas)e
paraestatais(serviçossociaisautônomoseorganizaçõessociais)(Meirelles,
2008,p.66-69).
Órgãospúblicossãocentrosdecompetência,sempersonalidadejurídica,ins-
tituídosparaodesempenhodasfunçõesestatais;sãoelementosincumbidos
darealizaçãodasatividadesdaentidadeaquepertencem(Meirelles,2008,p.
66-69).Exemplos:AssembléiasLegislativas,PrefeiturasMunicipais,Ministé-
rios,SecretariasdeEstadoedeMunicípio,TribunaisJudiciáriosetc.
Desconcentração e Descentralização
Adesconcentraçãoéadistribuiçãointernadecompetências,ouseja,adistri-
buiçãodecompetênciasdentrodamesmapessoajurídica.Issoéfeitopara
descongestionar um volume grande de atribuições, para permitir seu mais
adequadoeracionaldesempenho(DiPietro,2008,p.388).Éoexemplode
umEstadoquedesconcentrasuascompetênciasparasuassecretarias.
Diferentementedadesconcentração,oconceitodedescentralizaçãopressu-
põe uma distribuição de competências entre pessoas jurídicas distintas (Di
Pietro,2008,p.388-394).Elapodeserpolíticaouadministrativa:
▪ adescentralizaçãopolíticaocorrequandooentedescentralizadoexerce
atribuiçõesprópriasquenãodecorremdoentecentralizador.Éocaso
dosEstadosedosMunicípios(entesdescentralizados),quedetêmcom-
petências administrativas, legislativas e tributárias próprias, que inde-
pendemdascompetênciasdaUnião(entecentralizador),enemaelase
subordinam.
▪ adescentralizaçãoadministrativadesdobra-seemduasmodalidades:a
descentralização territorial e a descentralização por serviços. Descen-
tralizaçãoterritorialéaqueseverifcaquandoumaentidadelocal,geo-
grafcamentedelimitada,édotadadepersonalidadejurídicaprópria,de
programa certificação interna em conhecimentoS 60
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direito público, com capacidade administrativa genérica. Exemplo:Ter-
ritórios.Jáadescentralizaçãoporserviçoséaqueseverifcaquandoo
PoderPúblicocriaumapessoajurídicadedireitopúblicoouprivado(au-
tarquia,fundação,sociedadedeeconomiamistaouempresapública)e
aelaatribuiatitularidadeeaexecuçãodedeterminadoserviçopúblico.
ExemplodessetipodedescentralizaçãoéaEmpresaBrasileiradeCor-
reioseTelégrafos,criadacomoempresapública,vinculadaaoMinistério
das Comunicações, para a prestação de serviço exclusivo do Estado
(serviçopostal).
Entidades de cooperação ou paraestatais
Sãopessoasjurídicasdedireitoprivadoqueexecutamatividadesdeinteresse
públiconãoprivativasdoEstado.Sãotambémdenominadasentidadespara-
estataisporquecaminhamparalelamenteaoEstado,cooperandonarealiza-
çãodeatividadescientífcas,educacionais,técnicas,entreoutras,semfazer
partedesuaestrutura.
Osserviços sociais autônomoseasorganizações sociaisfguramentre
asespéciesdeentesdecooperação:
▪ serviços sociais autônomos-sãoinstituídosporlei,compersonalida-
dejurídicadedireitoprivadoesemfnslucrativos.Têmadministraçãoe
patrimôniopróprioseatuamemcooperaçãocomopoderpúblicopara
ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos
profssionais. Exemplos: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
(Senai), Serviço Nacional deAprendizagem Comercial (Senac), Servi-
ço Social do Comércio (Sesc), Serviço Social da Indústria (Sesi). São
mantidospordotaçõesorçamentáriasouporcontribuiçõesparafscais
13
.
etêmaformadeinstituiçõesparticularesconvencionais(fundações,so-
ciedadescivisouassociações)oupeculiaresaodesempenhodesuas
incumbênciasestatutárias.
Essasinstituições,emboraofcializadaspeloEstado,nãointegramaad-
ministraçãodiretanemaindireta,mastrabalhamaoladodoEstado,sob
seuamparo.
Os serviços sociais autônomos não têm subordinação hierárquica a
qualquer autoridade pública. No entanto, para fns de controle de sua
13
Contribuiçãoparafscalécontribuiçãocujaarrecadaçãoeaplicaçãoélegalmenteatribuídaàentidadeestranhaao
Estado,paraconsecuçãodeseusfnspróprios.
Setor público 61
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fnalidadeeprestaçãodecontasdodinheiropúblicorecebidoparasua
manutenção, vinculam-se ao órgão estatal que se relaciona com suas
atividades.
▪ organizações sociais - são pessoas jurídicas de direito privado, sem
fnslucrativos,cujasatividadessãodirigidasaoensino,àpesquisacien-
tífca,aodesenvolvimentotecnológico,àproteçãoepreservaçãodomeio
ambiente,àcultura,àassistênciasocialeàsaúde.Énecessárioqueo
PoderExecutivoFederalqualifqueasentidadescomoorganizaçõesso-
ciais para que possam receber benefícios do poder público, tais como
dotaçõesorçamentárias,isençõesfscaisetc.,necessáriosàrealização
desuasatividades.
Asorganizaçõessociaissãoumanovaformadeparceriaentreosetor
públicoeosetorprivado,paraaprestaçãodeserviçosdeinteressepú-
blico que não necessitam de órgãos e entidades governamentais. Os
EstadoseosMunicípios,parautilizaremessaformadeparceria,devem
aprovarsuasprópriasleis.Trata-sedematériadeprestaçãodeserviços
e,porconseguinte,decompetênciadarespectivaentidadeestatal.
Espera-sequeaofnaldoestudodestetemavocêpossa:
▪ConceituaroPlanoPlurianual.
▪ IdentifcarasfunçõesdoPlanoPlurianual.
▪ IdentifcarasetapasdeelaboraçãodoPlanoPlurianual.
▪ ConceituaraLeideDiretrizesOrçamentárias.
▪ IdentifcarasfunçõesdaLeideDiretrizesOrçamentárias.
▪ IdentifcarositenssobreosquaisdevedisporaLeideDiretrizesOrçamentárias.
▪ ConceituaraLeiOrçamentáriaAnual.
▪ IdentifcarosorçamentosqueintegramaLeiOrçamentáriaAnual.
▪ IdentifcarasetapasdeelaboraçãodaLeiOrçamentáriaAnual.
▪ Conceituarreceitaspúblicas.
▪ Identifcaraclassifcaçãoorçamentáriadareceitapública.
▪ Reconheceracodifcaçãodanaturezadareceitapública.
▪ Discorrersobrerepartiçãodereceitaspúblicas.
▪ Conceituardespesaspúblicas.
▪ Identifcaraclassifcaçãoorçamentáriadadespesapública.
▪ Descreverosestágiosdasdespesaspúblicas.
▪ Reconhecerasclassifcaçõesdasdespesaspúblicas:
quantoànatureza,institucional,funcionaleprogramática.
▪ IdentifcarafnalidadedaLeideResponsabilidadeFiscal.
▪ Identifcar os limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal para gastos
compessoal,educação,saúde,endividamentoeconcessãodegarantias.
▪ DescreverasconsequênciasdodescumprimentodaLeideResponsabilidadeFiscal.
▪ Discorrersobreafnalidade,aperiodicidadeeoconteúdodosrelatóriosResumidode
ExecuçãoOrçamentáriaedeGestãoFiscal.
▪ Descrever as condições para a contratação de Operações de Crédito pelo setor
público.
▪ IdentifcarascondiçõesparaacelebraçãodecontratosdeParceriapúblico-privada.
▪ Identifcar a estrutura das seguintes demonstrações contábeis: Balanço Orçamentá-
rio,BalançoFinanceiro,BalançoPatrimonialeDemonstraçãodasVariaçõesPatrimo-
niais.
3
GESTÃO DE
FINANÇAS PÚBLICAS
Setor público 65
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Asfnançaspúblicascompreendemoconjuntodetécnicaseprocessosutiliza-
dosnodesenvolvimentodasaçõesparaobtenção,gestãoeaplicaçãodosre-
cursosfnanceirospúblicos.Maiscomumente,aexpressãotambéméempre-
gadacomosinônimodadisponibilidadededinheirodosentespúblicos,ouseja,
dequantodispõemosGovernosparapagardespesaserealizarinvestimen-
tos,comoasobraspúblicaseaampliaçãodoatendimentomédicohospitalar.
Todoprocessodegestãofnanceiraenvolveplanejamento,execuçãoacom-
panhamentoecontrole.Apartirdesituaçõesdesejadasedosrecursosdis-
poníveis,éprecisodefniroquepodeserfeito,emqueépoca,porquem,a
quecusto,comqueobjetivo.Masnãobastasódefnir.Éprecisoexecutaro
planejado, acompanhar e avaliar se os resultados pretendidos estão sendo
alcançados.
Nosetorpúbliconãoédiferente.Ogestorpúblicotambémprecisaplanejar,
executar,acompanharecontrolar.Porém,osinstrumentoseprocedimentos
fnanceirosqueogestorpúblicodeveutilizarsãodefnidosemlei.
3.1 PLANEJAMENTO
Oplanejamentoéumaatividadequevemsesofsticandodeformaproporcio-
nalàcomplexidadedasorganizaçõesedasdemandasdasociedade,queexi-
gem,cadavezmais,maiorqualidade,diversidadeedisponibilidadedebense
serviçospúblicoseprivados.
Deformageral,oplanejamentopodeserentendidocomooconjuntodeações
desenvolvidasdeformasistemáticaecontinuadaparaalcançardeterminados
objetivos.
NavisãodeMatiaseCampello(2000,p.45),oplanejamentopossuitrêsní-
veisdeabrangência,defnidoscombasenoperíododetempoconsiderado:
Estratégico-planejamentodelongoprazoemquesãoanalisadasasgrandesten-
dências,amissão,osobjetivosediretrizesparaumhorizontede10anosoumais.
Tático - planejamento de médio prazo em que são verifcadas as tendências
secundárias, os objetivos e políticas das unidades administrativas e as ações
corretivasparaumhorizontedecincoanos.
Operacional-planejamentodecurtoprazo,emquesãodefnidasasaçõesa
seremimplementadasequeculminarãocomaexecuçãodosobjetivos.
programa certificação interna em conhecimentoS 66
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Naadministraçãopúblicanãoháprevisãoconstitucionalquantoànecessida-
dedeumplano estratégicoparaaUnião,paraosEstados-membros,parao
DistritoFederaleparaosMunicípioscommenosde20milhabitantes.Contu-
do,aUniãotrabalhacomaperspectivaestratégica,comoindicamosexem-
plosaseguir:
▪ Projeto Brasil 2020–noanode1998,aSecretariadeAssuntosEstraté-
gicosdaPresidênciadaRepública,elaborouoProjetoBrasil2020,queé
umconjuntoderefexõessobreofuturodoBrasil,comhorizontetempo-
ralparaoanode2020.Combaseemumlevantamentodeexpectativas
eanseiosdanação,foramdelineadosalgunsreferenciaisparaprojetos
dedesenvolvimentodelongoprazoeumcenário-síntese.
▪ Projeto Brasil em 3 Tempos–esteprojetoéumainiciativadoNúcleo
deAssuntosEstratégicosdaSecretariadeComunicaçãoedeGovernoe
GestãoEstratégicadoGovernoFederal.Adotandoavisãodedesenvol-
vimentosustentável,oprojetoprevêoenvolvimentodetodososníveis
doGovernoedasociedade.Alémdisso,estabelecemetaseobjetivosa
seremalcançadosemtrêsmomentos:
 2007–PlanoPlurianual2004-2007–UmBrasildeTodos;
 2015–PrazoparacumprimentodasMetasdoMilênio,estabelecidas
pelaONU;e
 2022–200anosdaIndependênciadoBrasil.
OsMunicípioscommaisde20milhabitantesdevemcumpriraexigênciacons-
titucionalquantoàelaboraçãodoPlanoDiretor.Trata-sedeuminstrumento,
emnívelestratégico,dapolíticadedesenvolvimentoesuaprincipalfnalidade
éorientaraatuaçãodopoderpúblicoedainiciativaprivadanaconstruçãodos
espaçosurbanoeruralenaofertadosserviçospúblicosessenciais,visando
assegurarmelhorescondiçõesdevidaparaapopulação.
Emrelaçãoaosplanejamentos tático e operacional,aConstituiçãode1988
teveapreocupaçãoclaradeinstitucionalizarseusprocessos,determinando
queleisdeiniciativadoPoderExecutivodevemestabeleceroplanoplurianu-
al,asdiretrizesorçamentáriaseosorçamentosanuais:
▪ o Plano Plurianual - PPA cumpre a função de ser o plano de médio
prazoquetransformaosobjetivosdoGovernoedasociedadeempro-
gramaseaçõesparaumhorizontedetempodequatroanos;
Setor público 67
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▪ aLei de Diretrizes Orçamentárias - LDOtemafunçãodeinformar,anu-
almente,asprioridadesdaadministração,funcionandocomoeloentreos
planosdemédioprazoeoorçamentoanualdaadministraçãopública;e
▪ aLei Orçamentária Anual - LOAtemafunçãodequantifcarealocar
recursosnecessáriosparaqueasaçõespriorizadaspelaLDOpossam
serexecutadasdamelhormaneirapossível.
Emsíntese:oPPAplanejaoquedeveserfeito,aLDOpriorizaoquepodeser
feitoeaLOAmaterializaoquevaiserfeito.
PPA
Diz o que se
quer fazer
LDO
Diz o que se
pode fazer
LOA
Diz o que se
vai fazer
Assim,oPPA,aLDOeaLOAconstituemocicloorçamentáriodosentespú-
blicos.
Emseguidasãoapresentadososdetalhamentosdecadaumadasetapasdo
cicloorçamentário.
■Plano Plurianual
O Plano Plurianual – PPA é o instrumento legal de planejamento de maior
alcance temporal e da mais alta hierarquia no sistema de planejamento da
União,dosEstados-membros,doDistritoFederaledosMunicípioscomme-
nosde20milhabitantes
14
.Todososdemaisplanoseprogramasdevemsu-
bordinar-seàsorientaçõeseaosindicadoresneleestabelecido.
OPPAtemafunçãodedefnirasdiretrizes,osobjetivoseasmetasqueorien-
tarão a aplicação dos recursos públicos e, excepcionalmente, dos recursos
privados,quandodecorrentesdeparcerias.
DeacordocomAlbuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.147-148),
Consideram-sediretrizesaslinhasgeraisquedesenhamoPlanoPlurianual.[...]
OsobjetivossãoexpressosnaprogramaçãodoPlanoPlurianual;cadaprogra-
maassociadoaumúnicoobjetivoespecífco.Asmetasrepresentam,paracada
umdosobjetivos,asparcelasderesultadoquesepretendealcançarnoperíodo
vigentedoPlanoPlurianual.(Grifodoautor).
14
NosMunicípioscommaisde20milhabitantes,apesardaexistênciadoPlanoPlurianual,odocumentodemais
altahierarquianosistemadeplanejamentoéoPlanoDiretor,conformeo§1°doart.182daCF.
programa certificação interna em conhecimentoS 68
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Asmetaspodemserfnanceiras,distribuídasportiposdedespesa,efísicas.
Na esfera Federal, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão co-
ordenaaelaboraçãodoPlanoPlurianual.Inicialmentesãodefnidasabase
estratégicadoPPA–apartirdeinsumosinternoseexternosàadministração
pública–easdisponibilidadesderecursosorçamentáriosparaoquadriênio.
Emseguida,sãoanalisadasaconsistênciaeaviabilidadefísicaefnanceira
dosprogramaselaboradospelosórgãossetoriais(Ministérios).
UmavezconsolidadooPPA,oMinistériodoPlanejamentoelaboraumprojeto
de lei, levando em conta as sugestões oferecidas por outros ministérios. O
projetodeleiéentãoencaminhadopeloPresidentedaRepúblicaàaprecia-
çãoevotaçãonoCongressoNacional.Porfm,apósaprovaçãopeloCongres-
so,oprojetoretornaaoPresidentedaRepúblicaparasanção.
Nos Estados, Municípios e DF a elaboração do PPA segue o disposto na
constituiçãoestadualouemleiorgânicaque,aprincípio,nãosedistanciado
previstoparaaesferaFederal.
OPlanoPlurianualtemvigênciadequatroanos.
Noâmbitofederal,avigênciaeosprazosparaelaboração,aprovaçãoesan-
çãodoPlanoPlurianual,atéqueseaproveleicomplementarespecífca,foi
defnidanoincisoIdo§2ºdoartigo35doAtodasDisposiçõesConstitucionais
Transitórias,conformeaseguir:
I-oprojetodoplanoplurianual,paravigênciaatéofnaldoprimeiroexercício
fnanceirodomandatopresidencialsubsequente,seráencaminhadoatéquatro
mesesantesdoencerramentodoprimeiroexercíciofnanceiroedevolvidopara
sançãoatéoencerramentodasessãolegislativa.
Assim,oprojetodeleidoPlanoPlurianual,deiniciativadoPoderExecutivo
Federal,deveserencaminhadoaoCongressoNacionalaté31deagostodo
primeiroanodomandatopresidencial.
Porsuavez,oCongressoNacional,devedevolveroPlanoparasançãodo
PresidentedaRepúblicaatéofmdasessãolegislativa,em22dedezembro.
Setor público 69
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Essesprazos,normalmente,valemparaospoderesexecutivosestaduaise
municipais,prevalecendooqueestiverdispostonassuasrespectivasconsti-
tuiçõeseleisorgânicas,conformeNascimentoeDebus(2009,p.27).
Deformaesquemática,apresentam-senaFigura1osprincipaisprazoseo
períododevigênciadoPlanoPlurianual:
Figura1
Prazos e vigências do Plano Plurianual
Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 Ano 5 Ano 6 Ano 7 Ano 8 Ano 9
Mandato Presidencial 1 Mandato Presidencial 2
Plano Plurianual 1 Plano Plurianual 2
31deagosto–PoderExecutivoencaminhaprojetodeleidoPPAaoPoderLegislativo.
22dedezembro–PoderLegislativodevolveoPPAaoPoderExecutivoparasanção.
Fonte:Albuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.149),comadaptações.
Elaboração do PPA
AformulaçãodoPPAcompreendeasseguintesetapas:
▪ análise da situação econômica e social–compreendeaanálisedos
fundamentosmacroeconômicos,asprojeçõesrelativasaosindicadores
econômicos (crescimento econômico, taxa básica de juros, taxa de in-
façãoetc.)eanálisedosindicadoressociaisesuasprojeções(taxade
desemprego,analfabetismo,mortalidadeinfantiletc.);
▪ defnição da orientação estratégica do Chefe do Executivo–éfeita
combasenasdemandasapresentadaspelapopulação,nasprojeções
dereceitas,nasrestriçõeslegaiscondicionantesdasdespesas,nopla-
nejamento regionalizado de metas e prioridades e na ação articulada
comaUnião,Estados,DistritoFederaleMunicípios;
▪ defnição de macro-objetivos – são defnidos grandes objetivos que
posteriormente serão desdobrados em programas e ações. Eis alguns
exemplos:ampliaroacessodapopulaçãoaosserviçosdesaúde,ampliar
o saneamento básico de qualidade, garantir acesso aos benefícios da
PrevidênciaSocial,garantiracidadaniaàcriança,àfamíliaeaoidosoetc.;
programa certificação interna em conhecimentoS 70
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▪ previsão dos recursos orçamentários–aconsistênciadoPPAreside
na compatibilidade das metas estabelecidas com os recursos efetiva-
mentedisponibilizadosparaexecutá-las;e
▪ defnição dos programas e ações–programaéoinstrumentodeorga-
nizaçãodeumconjuntodeaçõesgovernamentaisparaenfrentarumpro-
blemaealcançarobjetivos.Osprogramassãooeloentreoplanejamento
demédioprazoeoorçamentoanual.OordenamentodasaçõesdeGo-
vernoemformadeprogramastemcomofnalidadeoferecermaiorvisibi-
lidadeaosresultadosebenefíciosgeradosparaasociedade,garantindo
objetividadeetransparênciaàaplicaçãodosrecursos.Asaçõesquecom-
põemoprogramaestãoassociadasaosprodutosresultantesdaexecução
destas,quantifcadosnotempopormetas.Osprogramascompreendem:
 adefniçãodosproblemasaseremsolucionados;
 as ações que resultem em bens e serviços ofertados diretamente à
sociedade;
 asaçõesdegestãodoGoverno,relacionadasàformulação,supervi-
são,avaliaçãoedivulgaçãodepolíticaspúblicas;
 asaçõesqueresultamembenseserviçosofertadosdiretamenteao
Estado,porinstituiçõespúblicascriadasparaessefmespecífco;e
 asdespesasdenaturezatipicamenteadministrativaque,emboraco-
laboremparaaconsecuçãodosobjetivosdosprogramasfnalísticos
edegestãodepolíticaspúblicas
15
,nãosãopassíveis,nomomento,
deapropriaçãoaessesmesmosprogramas.
■Lei de Diretrizes Orçamentárias
A Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, elaborada para o período de um
ano,correspondeaoplanooperacionaldecurtoprazoetemafnalidadede
orientar a construção dos orçamentos anuais para adequá-los às diretrizes,
objetivosemetasdaadministraçãopública,estabelecidosnoPPA.
UmadasprincipaisfunçõesdaLDO,naspalavrasdeAlbuquerque,Medeiros
eFeijó(2008,p.163),é“estabelecer,dentreosprogramasincluídosnoPPA,
quais—comoecomqualintensidade—terãoprioridadenaprogramaçãoe
execuçãodoorçamentosubsequente”.
15
Programasfnalísticossãoosqueresultambensouserviçosofertadosdiretamenteàsociedade,cujosresultados
sejam passíveis de mensuração; Programas de gestão de políticas públicas são aqueles voltados aos serviços
típicosdeEstado,aoplanejamento,àformulaçãodepolíticassetoriais,àcoordenação,àavaliaçãoouaocontrole
dosprogramasfnalísticos,resultandoembensouserviçosdeusointerno,podendosercompostoinclusivepor
despesasdenaturezatipicamenteadministrativas.
Setor público 71
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OsobjetivosdaLDO,estabelecidosno§2ºdoart.165daConstituiçãoFede-
ral,são:
§2º-Aleidediretrizesorçamentáriascompreenderáasmetaseprioridadesda
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercí-
cio fnanceiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual,
disporásobreasalteraçõesnalegislaçãotributáriaeestabeleceráapolíticade
aplicaçãodasagênciasfnanceirasofciaisdefomento.
AlémdoprevistonaConstituiçãoFederal,aLDOdeve,conformeart.4ºdaLei
101/2000(LeideResponsabilidadeFiscal-LRF),disporsobre:
▪ oequilíbrioentrereceitasedespesas;
▪ oscritérioseformadelimitaçãodeempenho;
▪ asnormasrelativasaocontroledecustoseàavaliaçãodosresultados
dosprogramasfnanciadoscomrecursosdosorçamentos;
▪ ascondiçõeseexigênciasparatransferênciasderecursosaentidades
públicaseprivadas;
▪ oAnexodeMetasFiscais,noqualsãoestabelecidasmetasanuais,em
valorescorrenteseconstantes,relativasareceitas,despesas,resulta-
dosnominaleprimárioemontantedadívidapública,paraoexercícioa
quesereferiremeparaosdoisseguintes;
▪ oAnexodeRiscosFiscais,noqualsãoavaliadosospassivoscontingen-
teseoutrosriscoscapazesdeafetarascontaspúblicas,informandoas
providênciasaseremtomadas,casoseconcretizem;e
▪ osobjetivosdaspolíticasmonetária,creditíciaecambial,bemcomoospa-
râmetroseasprojeçõesparaseusprincipaisagregadosevariáveis,eainda
asmetasdeinfação,paraoexercíciosubsequente(somenteparaaUnião).
Os anexos de metas e de riscos fscais serão tratados com mais detalhes
nestecapítulo,noitemreferenteaosrelatóriosdeacompanhamentodaLeide
ResponsabilidadeFiscal.
NoâmbitodaUnião,oprojetodaLDO,deiniciativadoPoderExecutivo,deve
serencaminhadoaoPoderLegislativoparaanálise,aperfeiçoamentoeapro-
vação,atéoitomesesemeioantesdoencerramentodoexercíciofnanceiro,
ou15deabrildecadaano.
Porsuavez,oPoderLegislativodevedevolveraLDOparasançãodoChefe
doPoderExecutivoatéofmdoprimeiroperíododasessãolegislativa,em17
dejulhodecadaano.
programa certificação interna em conhecimentoS 72
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NoâmbitodosEstados,DistritoFederaleMunicípios,geralmentesãorepli-
cadososprazosprevistosparaaUnião,prevalecendo,entretanto,odisposto
emsuasrespectivasconstituiçõeseleisorgânicas.
■ Lei Orçamentária Anual
No processo orçamentário, a Lei OrçamentáriaAnual – LOA transforma em
númerosasdiretrizeseprioridadesestabelecidasnaLeideDiretrizesOrça-
mentárias–LDO,viabilizandoaconcretizaçãodoPlanoPlurianual–PPA.
Oorçamentopúbliconãoéimpositivo,apenasautorizaosgastos.Assim,ape-
sardaobrigatoriedadedecontemplartodasasdespesas,estaspodemounão
serrealizadaspeloPoderExecutivo.
ALOAcompreendeosseguintesorçamentos:
▪ orçamento fscal–referenteaospoderesexecutivo,legislativoejudici-
ário,seusfundos,órgãoseentidadesdaadministraçãodiretaeindireta,
inclusivefundaçõesinstituídasemantidaspelopoderpúblico;
▪ orçamento de investimento – referente às empresas em que o ente
federativo, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social
comdireitoavoto;e
▪ orçamento da seguridade social–abrangendotodasasentidadesda
administraçãodiretaouindireta,bemcomoosfundosefundaçõesinsti-
tuídosemantidospelopoderpúblico.
O orçamento de investimento, como o próprio nome indica, não engloba
as despesas de custeio.A exigência desse orçamento foi uma inovação da
Constituição Federal de 1988, proporcionando maior transparência e facili-
dadeparaasociedadecontrolarodesempenhodasempresasestatais.Por
outrolado,tambémaumentouadifculdadeparaatransferênciaderecursos
públicosparasuprireventualinefciênciaoperacionaldessasempresas.
Oorçamentopróprioparaaseguridadesocialsurgiu,também,comaCons-
tituiçãode1988,comoobjetivodedarmaiortransparênciaàadministração
dosrecursosdosassalariados.
Oorçamentodaseguridadesocial,integradoàLeiOrçamentáriaAnual,con-
templaasdotaçõesdestinadasaatenderàsaçõesdesaúde,previdênciae
Setor público 73
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assistênciasocialcomreceitasprópriasdosórgãos,fundoseentidadesque
integramoorçamento,alémdascontribuiçõesfeitasparaoplanodeseguri-
dadesocialdoservidor,sehouverregimeprópriodeprevidência.
Oimportanteéentenderqueoorçamentoéuno.Noentanto,istonãosignif-
caaexistênciadeumúnicodocumento,masaintegraçãoentreosdiversos
orçamentos.
NaLOAasreceitasdoorçamentofscaledaseguridadesocialsãoclassifca-
dassegundoacategoriaeconômica,subdividindo-seem:
▪ receitascorrentes;e
▪ receitasdecapital.
As despesas do orçamento fscal e da seguridade social são classifcadas,
concomitantemente,dequatroformas:
▪ porórgãos(classifcaçãoinstitucional);
▪ porfunção(classifcaçãocomafnalidadedogasto);
▪ porprograma(classifcaçãoprogramática);e
▪ pornaturezadedespesa.
Odetalhamentodasclassifcaçõesdereceitasedespesasseráapresentado
nositens3.2e3.3.
Elaboração da Lei Orçamentária Anual
A LOA, também conhecida como orçamento público anual, compreende as
etapasdeelaboração;estudoeaprovação;execução;eavaliação.
Elaboração–nestaetapasãocalculadososrecursoshumanos,materiaise
fnanceirosnecessáriosàconcretizaçãodosobjetivosfxadosnaLDO.
OPoderExecutivotemoprazodeatéquatromesesantesdoencerramentodo
exercíciofnanceiro,istoé,até31deagosto,paraencaminharaoPoderLegis-
lativooProjetodeLeideOrçamentoAnual,apartirdolevantamentodasneces-
sidadesdegastosdosdiversosórgãosqueintegramaadministraçãopública.
Estudo e aprovação–sobcoordenaçãodoPoderLegislativosãorealizadas
audiênciaspúblicasparaadefniçãodasprioridades.Nessaetapa,éestimu-
ladaaparticipaçãopopular.
programa certificação interna em conhecimentoS 74
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OPoderLegislativodeveaprovaroProjetodeLeideOrçamentoAnualatéo
encerramentodasessãolegislativa,ouseja,22dedezembro.Apósaapro-
vação, a proposta orçamentária passa a constituir o orçamento público, em
formadelei.
Aatuaçãoparlamentarocorre,fundamentalmente,porumremanejamentode
dotaçõesorçamentáriasdeumaparaoutraprogramação,postoqueasemen-
daslegislativasaoorçamentoestãosujeitasarestriçõesdediversasordens.
Constitucionalmente, a aprovação de modifcações ao Projeto de Lei Orça-
mentáriaAnualdeveseguirasseguintesregrasfundamentais:
▪ nãopodehaveraumentonadespesatotaldoorçamento,amenosque
sejamidentifcadoserrosouomissõesnasreceitas,devidamentecom-
provados;
▪ éobrigatóriaacompatibilidadedaemendaapresentadacomoPPAea
LDO;
▪ éobrigatóriaaindicaçãodosrecursosaseremcanceladosdeoutrapro-
gramação,jáque,habitualmente,asemendasprovocamainserçãoou
oaumentodeumadotação;e
▪ nãopodemserobjetodecancelamentoasdespesascompessoal,be-
nefíciosprevidenciários,juros,transferênciaseamortizaçãodedívida.
Execução – nesta etapa, cumprem-se as orientações defnidas e busca-se
alcançararacionalidadenasoluçãodeproblemasnãoprevistos,decorrentes
demudançasnascondiçõesvigentesàépocadesuaelaboração.
Avaliação – esta etapa é simultânea à execução e refere-se à verifcação
quanto:
▪ aos critérios, trabalhos e cumprimento dos objetivos fxados no orça-
mentoeàsmodifcaçõesocorridasduranteaexecução;
▪ àefciênciadasaçõesempregadas;e
▪ aograuderacionalidadenautilizaçãodosrecursos.
3.2 RECEITAS PÚBLICAS
Sãoosrecursosinstituídosearrecadadospelopoderpúblicoparaseremapli-
cadosemprogramasqueatendamàsdemandasdasociedade.
Setor público 75
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AidentifcaçãoeaprevisãodareceitanaAdministraçãoPúblicasãoimportan-
tes,poisdimensionamafxaçãodadespesapública.Poroutrolado,aarreca-
daçãodareceitaprevistaécondicionanteparaaexecuçãodadespesaorçada.
Ociclodareceitapúblicasegueosseguintesestágiosoufases:
▪ previsão–éaestimativadequantoseesperaarrecadardurantedeter-
minadoexercíciofnanceiro.Éumaexpectativadearrecadaçãochama-
danormalmentedereceitaorçada;
▪ lançamento – consiste na verifcação da procedência do crédito fscal
–quemequandodevepagar–enainscriçãoadébitodocontribuinte;
▪ arrecadação–éorecebimentodovalordotributopeloagentearreca-
dador;e
▪ recolhimento–éatransferênciadosvaloresarrecadados,pelosagen-
tes,aoTesouroPúblico.
Soboenfoquepatrimonial,receitassãoaumentosnopatrimôniopúblicodu-
ranteoperíodocontábildecorrentesdeentradaderecursos,aumentodeati-
vos ou diminuição de passivos, que não sejam provenientes de aporte dos
proprietáriosdaentidade.
Dopontodevistaorçamentário,receitassãotodososingressosdisponíveis
para cobertura das despesas orçamentárias, independentemente de haver
aumentonopatrimôniopúblico.
Nestetópico,areceitaserátratadasoboenfoqueorçamentário.
■Classifcação orçamentária da receita
Deacordocomacategoriaeconômica,areceitaéclassifcadaemreceitacor-
renteereceitadecapital.Estesdoisgrupos,porsuavez,comportamoutros
níveisdedetalhamento,conformeQuadro4.
programa certificação interna em conhecimentoS 76
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Quadro4
Classifcação orçamentária da receita
ReceitaTributária
ReceitadeContribuições
ReceitaPatrimonial
ReceitasCorrentes ReceitaAgropecuária
ReceitaIndustrial
ReceitadeServiços
OperaçõesdeCrédito
ReceitasdeCapital AlienaçãodeBens
AmortizaçãodeEmpréstimos
Receitas Correntes-sãoasobtidaspeloexercíciodasfunçõeseatividades
inerentesaoentepúblico.Sãorecursosligadosàsoperaçõescorrentes,isto
é,aquelasquenãoestejamnaleidefnidascomodecapitalouquenãopro-
venhamdaalienaçãodeumbemdecapital.Conformesuaorigemasreceitas
correntespodemser:
▪ receita tributária–refere-seaosingressosadvindosdaarrecadaçãode
tributos–impostos,taxasecontribuiçõesdemelhoria–econstituemo
principalfatordecomposiçãodareceitadaAdministraçãoPública;
▪ receita de contribuições – refere-se às contribuições sociais; às de-
correntes da intervenção no domínio econômico; e às de interesse de
categoriasprofssionaisoueconômicas;
▪ receita patrimonial –refere-seaosrendimentossobreinvestimentosdo
ativo permanente, de aplicações de disponibilidades em operações de
mercadoeoutrosoriundosderendadeativospermanentes;
▪ receita agropecuária–decorredaarrecadaçãosobreatividadeouex-
ploração agropecuária de origem vegetal ou animal. Incluem-se nessa
classifcaçãoasreceitasadvindasdaexploraçãodaagricultura(cultivo
dosolo),dapecuária(criação,recriaçãoouengordadegadoedeani-
maisdepequenoporte)edasatividadesdebenefciamentooutransfor-
maçãodeprodutosagropecuários;
▪ receita industrial–provémdatributaçãosobreatividadeindustrialde
extração mineral, de transformação, de construção e outras defnidas
pelaFundaçãoInstitutoBrasileirodeGeografaeEstatística–IBGEna
categoria“atividadesindustriais”;
▪ receita de serviços – refere-se à tributação da prestação de serviços
detransporte,saúde,comunicação,portuário,armazenagem,inspeção
efscalização,judiciário,processamentodedados,vendasdemercado-
riaseprodutosinerentesàatividadedaentidadeeoutrosserviços.
Setor público 77
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OQuadro5apresentapartedoRelatórioResumidodaExecuçãoOrçamentá-
riadoMunicípiodeNatal-RN.
Quadro5
Extrato do Relatório Resumido da Execução Orçamentária
do Município de Natal-RN.
RELATÓRIORESUMIDODAEXECUÇÃOORÇAMENTÁRIA
DEMONTRATIVODARECEITACORRENTE
ORÇAMENTOFISCALEDASUGURIDADESOCIAL
MUNICÍPIO:NATAL/RN-PODEREXECUTIVO
CNPJ:08.241.747/0001-43
Exercício:2008
Períododereferência:NOV/2007aOUT/2008
CVA:2008112610364900505553
RREO-AnexoIII(LRF,Art.53,incisoI)
CAMPO ESPECIFICAÇÃO Novembro/2007 Dezembro/2007 Janeiro/2008
1 ReceitasCorrentes(I)=(2+7+...+12+21) 64.572.211,57 85.753.126,92 108.906.669,94
2 ReceitaTributária(3+4+5+6) 12.602.654,22 14.902.794,80 38.072.727,99
3 IPTU 302.077,78 738.816,64 15.182.253,45
4 ISS 9.797.047,39 11.113.234,99 10.314.431,63
5 ITBI 1.471.283,37 1.376.434,36 2.442.567,19
6 OutrasReceitaTributárias 1.032.245,68 1.674.308,81 10.133.475,72
7 ReceitadeContribuições 3.392.017,33 4.197.298,27 3.569.204,87
8 ReceitaPatrimonial 935.189,62 970.994,63 540.900,22
9 ReceitaAgropecuária 0,00 0,00 0,00
10 ReceitaIndustrial 0,00 0,00 0,00
11 ReceitadeServiços 21.322,36 47.461,50 59.828,72
12 TranferênciasCorrente(13+...+20) 43.672.120,38 61.071.514,12 63.964.337,39
13 Cota-PartedoFPM 10.375.243,44 15.356.741,90 13.935.397,38
14 Cota-PartedoICMS 13.685,395,35 17.015.852,22 18.034.442,83
15 Cota-PartedoIPVA 482.684,63 416.805,19 763.228,52
16 Cota-PartedoITR - - 11,34
17 TransferênciasdaLC87/1996 - - 0,00
18 TransferênciasdaLC61/1989 - - 39.780,88
19 TransferênciasdoFUNDEB 4.415.562,41 5.773.306,67 6.013.958,10
20 OutraTransferênciasCorrentes 14.713.234,55 22.508.808,14 25.177.518,34
21 OutrasReceitasCorrentes 3.948.907,66 4.563.063,60 2.699.670,75
22 DEDUÇÕES(II)=(23+24+25) 5.255.107,54 7.303.084,56 7.122.638,28
23 Contrib.PlanoPrev.Assist.SocialServidor 1.237.658,72 2.119.454,20 1.317.134,18
24 CompensaçãoFinanc.entreRegimesPrevid. 0,00 0,00 0,00
25 DeduçãodeReceitaparaFormaçãodoFUNDEB 4.017.448,82 5.183.630,36 5.805.504,10
26 RECEITACORRENTELÍQUIDA(III)=(I-II)=(1-22) 59.317.104,03 78.450.042,36 101.784.031,66
Receita Corrente Líquida
AReceitaCorrenteLíquidaéutilizadacomoparâmetroparalimitardeterminadasdespesasdo
entepúblico.
Éobtidadeduzindo-sedaReceitaCorrenteTotal:
▪ os recursos destinados aos outros entes da federação, via transferências constitucionais;
▪ os recursos utilizados para os Sistemas de Previdência e Assistências; e
▪ as transferências com uso exclusivo, como, por exemplo, o Fundo de Manutenção e Desen-
volvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profssionais da Educação – Fundeb.
programa certificação interna em conhecimentoS 78
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Receita de Capital–écompostaporrecursosprocedentesde:
▪ operações de crédito – são os ingressos provenientes da colocação
detítulospúblicosoudacontrataçãodeempréstimosefnanciamentos
juntoaentidadesestataisouprivadas;
▪ alienação de bens–éoingressoprovenientedaalienaçãodecompo-
nentesdoativopermanente;
▪ amortização de empréstimos – é o ingresso proveniente do recebi-
mento de parcelas de empréstimos ou fnanciamentos concedidos em
títulosoucontratos;
▪ transferência de capital–éoingressoprovenientedorecebimentode
recursos de outros entes federativos ou entidades privadas para fazer
frenteàsDespesasdeCapital;
▪ outras receitas de capital – são os ingressos classifcados como de
Capitalnãoenquadráveisnasoperaçõesanteriores.
■Codifcação da natureza da receita
Osaportesderecursosqueintegramareceitapúblicasãoidentifcadospor
códigos numéricos que permitem identifcar a origem dos recursos.A essa
classifcaçãodenomina-secódigodenaturezadereceita.
Ocódigoéformadoporumasequênciadenúmerosdecimais,separadospor
ponto, em ordem crescente de detalhamento do fato gerador do recurso. O
desmembramentodocódigonuméricoemváriosníveisatendeàmelhoriden-
tifcaçãodosingressosaoscofrespúblicos.
Assim,naelaboraçãodoorçamentopúblicoareceitaorçamentáriaécompos-
tadosseguintesníveis:
Renúncia de Receita
A renúncia de receitas implica redução de tributos, contribuições ou outros benefícios Con-
formeoManualdeReceitaNacional,dentreosmecanismosderenúnciadereceitasestãoa
anistiadetributos,aremissãodedívidas,aconcessãodesubsídio,aalteraçãodealíquota,a
modifcação de base de cálculo ou a isenção de tributos em caráter não geral.
Setor público 79
Universidade Corporativa BB
? Codificação da natureza da receita
Os aportes de recursos que integram a receita pública são identificados por códigos
numéricos que permitem identificar a origem dos recursos. A essa classificação
denomina-se código de natureza de receita.
O código é formado por uma sequência de números decimais, separados por ponto,
em ordem crescente de detalhamento do fato gerador do recurso. O
desmembramento do código numérico em vários níveis atende à melhor
identificação dos ingressos aos cofres públicos.
Assim, na elaboração do orçamento público a receita orçamentária é composta dos
níveis abaixo:
1º Nível – Categoria Econômica
2º Nível – Origem
3º Nível – Espécie
4º Nível – Rubrica
5º Nível – Alínea
6º Nível – Subalínea
1º Nível – Categoria Econômica – permite identificar a categoria econômica da
receita: 1. Receitas Correntes ou 2. Receitas de Capital.
Exemplo:
2º Nível – Origem – identifica a procedência dos recursos públicos, em relação ao
fato gerador dos ingressos das receitas. Oferece informações sobre o tipo da receita
corrente ou da receita de capital, de acordo com o detalhamento apresentado no
item anterior.
Exemplo:
3º Nível – Espécie – oferece maior detalhe quanto ao fato gerador da receita a que
se refere o nível anterior (origem).
Exemplo:
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
? Codificação da natureza da receita
Os aportes de recursos que integram a receita pública são identificados por códigos
numéricos que permitem identificar a origem dos recursos. A essa classificação
denomina-se código de natureza de receita.
O código é formado por uma sequência de números decimais, separados por ponto,
em ordem crescente de detalhamento do fato gerador do recurso. O
desmembramento do código numérico em vários níveis atende à melhor
identificação dos ingressos aos cofres públicos.
Assim, na elaboração do orçamento público a receita orçamentária é composta dos
níveis abaixo:
1º Nível – Categoria Econômica
2º Nível – Origem
3º Nível – Espécie
4º Nível – Rubrica
5º Nível – Alínea
6º Nível – Subalínea
1º Nível – Categoria Econômica – permite identificar a categoria econômica da
receita: 1. Receitas Correntes ou 2. Receitas de Capital.
Exemplo:
2º Nível – Origem – identifica a procedência dos recursos públicos, em relação ao
fato gerador dos ingressos das receitas. Oferece informações sobre o tipo da receita
corrente ou da receita de capital, de acordo com o detalhamento apresentado no
item anterior.
Exemplo:
3º Nível – Espécie – oferece maior detalhe quanto ao fato gerador da receita a que
se refere o nível anterior (origem).
Exemplo:
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
? Codificação da natureza da receita
Os aportes de recursos que integram a receita pública são identificados por códigos
numéricos que permitem identificar a origem dos recursos. A essa classificação
denomina-se código de natureza de receita.
O código é formado por uma sequência de números decimais, separados por ponto,
em ordem crescente de detalhamento do fato gerador do recurso. O
desmembramento do código numérico em vários níveis atende à melhor
identificação dos ingressos aos cofres públicos.
Assim, na elaboração do orçamento público a receita orçamentária é composta dos
níveis abaixo:
1º Nível – Categoria Econômica
2º Nível – Origem
3º Nível – Espécie
4º Nível – Rubrica
5º Nível – Alínea
6º Nível – Subalínea
1º Nível – Categoria Econômica – permite identificar a categoria econômica da
receita: 1. Receitas Correntes ou 2. Receitas de Capital.
Exemplo:
2º Nível – Origem – identifica a procedência dos recursos públicos, em relação ao
fato gerador dos ingressos das receitas. Oferece informações sobre o tipo da receita
corrente ou da receita de capital, de acordo com o detalhamento apresentado no
item anterior.
Exemplo:
3º Nível – Espécie – oferece maior detalhe quanto ao fato gerador da receita a que
se refere o nível anterior (origem).
Exemplo:
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
1ºNível–CategoriaEconômica
2ºNível–Origem
3ºNível–Espécie
4ºNível–Rubrica
5ºNível–Alínea
6ºNível–Subalínea
1º Nível – Categoria Econômica–permiteidentifcaracategoriaeconômica
dareceita:1.ReceitasCorrentesou2.ReceitasdeCapital.
Exemplo:
2º Nível – Origem–identifcaaprocedênciadosrecursospúblicos,emrela-
çãoaofatogeradordosingressosdasreceitas.Ofereceinformaçõessobreo
tipodareceitacorrenteoudareceitadecapital,deacordocomodetalhamen-
toapresentadonoitemanterior.
Exemplo:
3º Nível – Espécie–oferecemaiordetalhequantoaofatogeradordareceita
aqueserefereonívelanterior(origem).
Exemplo:
4º Nível – Rubrica–buscaidentifcardentrodecadaespéciedereceitauma
qualifcação mais específca e, também, agrega determinadas receitas com
característicasprópriasesemelhantesentresi.
Exemplo:
? Codificação da natureza da receita
Os aportes de recursos que integram a receita pública são identificados por códigos
numéricos que permitem identificar a origem dos recursos. A essa classificação
denomina-se código de natureza de receita.
O código é formado por uma sequência de números decimais, separados por ponto,
em ordem crescente de detalhamento do fato gerador do recurso. O
desmembramento do código numérico em vários níveis atende à melhor
identificação dos ingressos aos cofres públicos.
Assim, na elaboração do orçamento público a receita orçamentária é composta dos
níveis abaixo:
1º Nível – Categoria Econômica
2º Nível – Origem
3º Nível – Espécie
4º Nível – Rubrica
5º Nível – Alínea
6º Nível – Subalínea
1º Nível – Categoria Econômica – permite identificar a categoria econômica da
receita: 1. Receitas Correntes ou 2. Receitas de Capital.
Exemplo:
2º Nível – Origem – identifica a procedência dos recursos públicos, em relação ao
fato gerador dos ingressos das receitas. Oferece informações sobre o tipo da receita
corrente ou da receita de capital, de acordo com o detalhamento apresentado no
item anterior.
Exemplo:
3º Nível – Espécie – oferece maior detalhe quanto ao fato gerador da receita a que
se refere o nível anterior (origem).
Exemplo:
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
2=ImpostossobreoPatrimônioeaRenda
programa certificação interna em conhecimentoS 80
Universidade Corporativa BB
5º Nível – Alínea–qualifcaarubrica.Apresentaonomedareceitapropria-
menteditasoboqualéregistradaaentradadorecurso.
Exemplo:
6º Nível – Subalínea–constituioníveldeinformaçãomaisespecífcosobre
osrecursos.
Exemplo:
Exemplo 2
Atítulodeilustração,arelaçãocompletadacodifcaçãodanaturezadere-
ceitapodeserconsultadanoAnexoVIIIdoManualdeReceitaNacional–1ª
Edição(p.199)disponívelemwww.tesouro.fazenda.gov.br,opção“Contabi-
lidadeGovernamental”.
■Repartição de receitas
ÉadistribuiçãoderecursosentreentesdaFederaçãoemsituaçõesespecíf-
cas,legalmenteprevistasouvoluntárias.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
2 = Impostos sobre o Patrimô nio e a Renda
04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
2 = Impostos sobre o Patrimônio e a Renda
04 = Imposto sobre a Renda e Proven tos de Qualquer Natureza
10 = Pessoas Físicas
2 = Receita de Capital (Categoria Econômica)
1 = Operações de Crédito (Origem)
2 = Operações de Crédito Externas (Espécie)
3 = Operações de Crédito Externas - Contratuais (Rubrica)
07 = Operações de Crédito Externas para Refinanciamento
00 = nível de detalhamento optativo (Subalínea)
2. 1. 2. 3. 00. 07.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
2 = Impostos sobre o Patrimô nio e a Renda
04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
2 = Impostos sobre o Patrimônio e a Renda
04 = Imposto sobre a Renda e Proven tos de Qualquer Natureza
10 = Pessoas Físicas
2 = Receita de Capital (Categoria Econômica)
1 = Operações de Crédito (Origem)
2 = Operações de Crédito Externas (Espécie)
3 = Operações de Crédito Externas - Contratuais (Rubrica)
07 = Operações de Crédito Externas para Refinanciamento
00 = nível de detalhamento optativo (Subalínea)
2. 1. 2. 3. 00. 07.
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
2 = Impostos sobre o Patrimô nio e a Renda
04 = Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
1 = Receita Corrente
1. 1. 1. 2. 10. 04.
1 = Receita Tributária
1 = Receita de Impostos
2 = Impostos sobre o Patrimônio e a Renda
04 = Imposto sobre a Renda e Proven tos de Qualquer Natureza
10 = Pessoas Físicas
2 = Receita de Capital (Categoria Econômica)
1 = Operações de Crédito (Origem)
2 = Operações de Crédito Externas (Espécie)
3 = Operações de Crédito Externas - Contratuais (Rubrica)
07 = Operações de Crédito Externas para Refinanciamento
00 = nível de detalhamento optativo (Subalínea)
2. 1. 2. 3. 00. 07.
2=ImpostossobreoPatrimônioeaRenda
04=ImpostossobreaRendaeProventosdeQualquerNatureza
Setor público 81
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Albuquerque,MedeiroseFeijó(2008,p.240,241)destacamasseguintessi-
tuaçõesquejustifcamanecessidadedarepartiçãodereceitas:
▪ opoderdetributarpertenceaumente,masaarrecadaçãoeaplicação
dosrecursosarrecadadospertencemaoutroente.Exemplo:oImposto
deRendaéumtributodecompetênciadaUnião.Contudo,oprodutoda
arrecadaçãodoimpostoincidentenafontesobreosrendimentospagos,
aqualquertítulo,pelosEstadoseDistritoFederal,suasautarquiasefun-
dações por eles instituídas e mantidas, pertence aos próprios Estados
ou DF.Assim, a previsão, a classifcação da receita, bem como a sua
aplicaçãoconstarãodoorçamentodoEstado;
▪ opoderdetributar,arrecadaredistribuirpertenceaumente,masa
aplicação dos recursos correspondentes pertence a outro ente. Exem-
plo:transferênciasparaEstados,DFeMunicípiosdatributaçãoearre-
cadaçãodoImpostosobreProdutosIndustrializados–IPIpelaUnião.
Arepartiçãodereceitasocorreviatransferênciasintergovernamentais:cons-
titucionais,legaisouvoluntárias.
Transferências legais e constitucionais–sãoasdecorrentesdedisposição
legalouconstitucional.Exemplosde:
▪ transferências legais–asefetuadaspormeiodoFundoNacionaldeDe-
senvolvimentodaEducação–FNDEcomo:ApoioàAlimentaçãoEscolar
paraEducaçãoBásica,ApoioaoTransporteEscolarparaEducaçãoBá-
sica,ProgramaBrasilAlfabetizado,ProgramaDinheiroDiretonaEscola.
▪ transferências constitucionais–asefetivadasviaFundodeParticipa-
çãodosEstados–FPEeFundodeParticipaçãodosMunicípios–FPM.
OFPEeFPMreferem-seàsparcelasdoImpostosobreaRendaeProventos
deQualquerNatureza–IRedoImpostosobreProdutosIndustrializados–IPI
arrecadadospelaUniãoetransferidaparaosEstados,oDistritoFederaleos
Municípios,conformepercentuaisestabelecidosnaConstituiçãoFederal.
Oscoefcientesdedistribuição,tantodoFPEquantodoFPM,sãodefnidos
levando-seemcontaoscritériosdepopulação,rendaper capitaedemanda
porserviçospúblicos.Essesfundosconstituemimportantesinstrumentosde
redistribuiçãodarendanacional,aotransferiremparceladosrecursosarreca-
dadosemáreasmaisdesenvolvidasparaáreasmenosfavorecidasdoPaís.
programa certificação interna em conhecimentoS 82
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Transferências voluntárias – são as realizadas pela entrega de recursos
correntesoudecapitaldeumenteaoutrodafederação,atítulodecoope-
ração,auxílioouassistênciafnanceira,quenãodecorramdedeterminação
constitucionaloulegalequenãosereframarecursosdestinadosaoSistema
ÚnicodeSaúde.
■Codifcação para controle das destinações de recursos
Assimcomoéfeitaaclassifcaçãopornaturezadereceita,faz-seaclassifca-
çãopordestinaçãoderecursosparadeterminarquefontesderecursossão
utilizadasparafnanciarasdespesas.
Ocódigoécompostonomínimoporquatrodígitos,podendo-seutilizarmais
dígitos,apartirdo5º,paraatenderpeculiaridadesinternasdosentespúblicos:
1ºdígito: IdUso–IdentifcadordeUso
2ºdígito: GrupodeDestinaçãodeRecursos
3ºe4ºdígitos: EspecifcaçãodasDestinaçõesdeRecursos
5ºao“nº”dígitos: DetalhamentodasDestinaçõesdeRecursos
Identifcador de uso – IdUso–códigoutilizadoparacomplementarasinfor-
maçõesrelativasaolocaldeaplicaçãoderecursosbemcomoindicarseos
recursoscompõemcontrapartidadeempréstimos,dedoaçõesoudeoutras
aplicações.
0–Recursosnãodestinadosàcontrapartida
1–Contrapartida–BancoInternacionalparaaReconstruçãoeoDesen-
volvimento–BIRD
2–Contrapartida–BancoInteramericanodeDesenvolvimento–BID
3–Contrapartidadeempréstimoscomenfoquesetorialamplo
4–Contrapartidadeoutrosempréstimos
5–Contrapartidadedoações
Grupo de Destinação de Recursos–divideosrecursosemorigináriosdo
TesourooudeOutrasFonteseforneceaindicaçãosobreoexercícioemque
foramarrecadados,secorrenteouanterior.
OschamadosRecursos do Tesourosãoaquelesgeridosdeformacentra-
lizadapeloPoderExecutivo,quedetémaresponsabilidadeecontrolesobre
Setor público 83
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asdisponibilidadesfnanceiras.Essagestãocentralizadasedá,normalmen-
te,pormeiodoÓrgãoCentraldeProgramaçãoFinanceira,queadministrao
fuxodecaixa,fazendoliberaçõesaosórgãoseentidades,deacordocoma
programaçãofnanceiraecombasenasdisponibilidadesenosobjetivoses-
tratégicosdoGoverno.
Por sua vez, os Recursos de Outras Fontes são aqueles arrecadados e
controladosdeformadescentralizadaecujadisponibilidadenãoestásobres-
ponsabilidadedoÓrgãoCentraldeProgramaçãoFinanceira.Deformageral
essesrecursostêmorigemnoesforçoprópriodasentidades,sejapeloforne-
cimentodebens,sejapelaprestaçãodeserviçosou,ainda,pelaexploração
econômicadopatrimôniopróprio.
Existem ainda nesta classifcação os Recursos Condicionados que são
aquelesincluídosnaprevisãodareceitaorçamentária,masquedependemda
aprovaçãodealteraçõesnalegislaçãoparautilização.Quandoconfrmadas
taisproposições,osrecursossãoremanejadosparaasdestinaçõesadequa-
dasedefnitivas.
Classifcação:
1–RecursosdoTesouro–ExercícioCorrente
2–RecursosdeOutrasFontes–ExercícioCorrente
3–RecursosdoTesouro–ExercíciosAnteriores
6–RecursosdeOutrasFontes–ExercíciosAnteriores
9–RecursosCondicionados
Especifcaçãodadestinaçãoderecursos–éocódigoqueindividualizacada
destinação.Possuiapartemaissignifcativadaclassifcação,sendocomple-
mentadopelainformaçãodoIdUsoeGrupodeDestinaçãodeRecursos.
Suaapresentaçãosegregaasdestinaçõesemdoisgrupos:
▪ destinaçõesprimárias–sãoaquelasnãofnanceiras;
▪ destinaçõesnão-primárias–tambémchamadasfnanceiras,sãorepre-
sentadas, de forma geral, por operações de crédito, amortizações de
empréstimosealienaçãodeativos.
Atabeladeespecifcaçõesdasfontesderecursosdevesercriadaemfunção
das particularidades de cada ente da federação e adaptada de acordo com
asnecessidadesinformativasoudeinovaçõesnalegislação.Naelaboração
programa certificação interna em conhecimentoS 84
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dessasespecifcações,deve-seobservaroseguinte:
▪ oscódigospodemserutilizadostantoparadestinaçãoprimáriaquanto
paranão-primária,devendo-seatentar,nomomentodacriação,paraa
classifcaçãonoagrupamentoadequado;
▪ oscódigosnãopodemserepetirnasdestinaçõesprimáriaenão-primá-
ria;nestescasosdeveserutilizadotítuloqueindiquecomclarezasua
fnalidade;
▪ nacomposiçãodocódigodaDestinaçãodeRecursos,deveserobser-
vadaacompatibilidadeentreaespecifcaçãoeorespectivoGrupo.
OsQuadros6e7trazemexemplosdetabelascomcódigosdeespecifcação
dadestinaçãoderecursos.
Quadro6
Destinação primária
....Fonte:ManualdeReceitaNacional–1ªEdição–p.171,comadaptações
Quadro7
Destinação não-primária
I – Primárias – Especificação das Destinações de Recursos
Código Descrição
00 Recursos Ordinários (não vinculado, disponível para livre
movimentação)
01 Receitas de Impostos e de Transferência de Impostos - Educação
........ .................................
41 Serviços Hospitalares
II – Não Primárias – Especificação das Destinações de Recursos
Código Descrição
90 Operações de Crédito Internas
91 Operações de Crédito Externas
92 Alienação de Bens
93 Outras Receitas Não-Primárias
94 Remuneração de Depósitos Bancários
Fonte:ManualdeReceitaNacional–1ªEdição–p.172
Detalhamentodasdestinaçõesderecursos–éocódigocompostoporseis
dígitosqueapresentaomaiorníveldeparticularizaçãodaDestinaçãodeRe-
cursos.
Deve ser pormenorizado por obrigação ou convênio, conforme exemplos a
seguir:
Setor público 85
Universidade Corporativa BB
Exemplo 1 – Receita com código de destinação número 0.1.14.000010
0 (IdUso) Recursosnãodestinadosàcontrapartida
1 (Grupo) RecursosdoTesouro-exercíciocorrente
14 (Especifcação) Transferência de Recursos do Sistema Único de Saúde
000010 (Detalhamento) ProgramadeSaúdedaFamília–PSF
Exemplo 2 – Receita com código de destinação número 1.3.91.000025
1 (IdUso) ContrapartidaBancoInternacionalparaa
ReconstruçãoeoDesenvolvimento–BIRD
3 (Grupo) RecursosdoTesouro-exercíciosanteriores
91 (Especifcação) Operações de Crédito Externas
000025 (Detalhamento) OperaçõesdeCréditoExternasparaProgramasda
EducaçãoBásica
Atítulodeilustração,oAnexoIIdoManualdeReceitaNacional–1ªEdição
(p. 171), disponível em www.tesouro.fazenda.gov.br, opção “Contabilidade
Governamental”,traztabelacommodelodeespecifcaçãoedetalhamentoda
DestinaçãodeRecursos.
3.3 DESPESAS PÚBLICAS
Despesaspúblicassãooconjuntodedispêndiosrealizadospelaadministra-
çãopúblicaparaofuncionamentoemanutençãodosserviçospúblicos.
■Classifcação orçamentária da despesa
De acordo com a categoria econômica, as despesas são classifcadas em
despesas correntes e despesas de capital. Estes dois grupos, por sua vez,
comportamoutrosníveisdedetalhamento,conformeQuadro8.
Quadro8
Classifcação orçamentária das despesas
DespesasCorrentes
DespesasdeCusteio
TransferênciasCorrentes
Investimentos
DespesasdeCapital InversõesFinanceiras
TransferênciasdeCapital
programa certificação interna em conhecimentoS 86
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Despesas Correntes –sãotodasasdespesasquenãocontribuem,direta-
mente,paraaformaçãoouaquisiçãodeumbemdecapital.Podemsersub-
dividasem:
▪ despesas de custeio–referem-seàmanutençãodosserviçosjáexis-
tentesbemcomoaoatendimentodeobrasdeconservaçãoeadaptação
debensimóveis;e
▪ transferências correntes–sãoasdespesasparaasquaisnãohácor-
respondênciadecontraprestaçãodiretaembensouserviços.Astrans-
ferências de recursos a outras entidades de direito público ou privado
constam desse título. Exemplos: transferências intragovernamentais;
encargosdedívidaecontribuiçõesparaPasep.
Despesas de Capital–sãoasdespesasutilizadasparaaformaçãoouaqui-
siçãodeumbemdecapital.Podemsersubdividasem:
▪ investimento–refere-seàsdotaçõesparaoplanejamentoeaexecução
deobras,inclusiveàsdestinadasaaquisiçãodeimóveisconsiderados
necessáriosàrealizaçãodasobras,eparaaaquisiçãodeinstalações,
equipamentosematerialpermanente;
▪ inversões fnanceiras–sãoasdespesascom:
 aquisiçãodeimóveisoudebensdecapitaljáemutilização;
 aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou enti-
dadesdequalquerespécie,jáconstituídas,quandoaoperaçãonão
importeaumentodocapital;
 constituiçãoouaumentodocapitaldeempresas;e
▪ transferências de capital – são as despesas para investimentos ou
inversõesfnanceirastransferidasaoutrosentes.
■Estágios da despesa
DeacordocomoManualdeDespesaNacionaleparamelhorcompreensão
doprocessoorçamentário,asdespesasorçamentáriasseguemtrêsetapas:
▪ Planejamento;
▪ Execução;e
▪ ControleeAvaliação.
Planejamento – compreende a fxação da despesa, a descentralização de
créditos orçamentários, a programação orçamentária e fnanceira e a licita-
ção.
Setor público 87
Universidade Corporativa BB
▪ Fixação da Despesa–éaprevisãoorçamentária,ouseja,éovalortotal
dadespesaestabelecidanaLeiOrçamentáriaAnual–LOA.Étambém
denominada de dotação inicial. Este valor deve ser igual ao total das
receitasprevistas.
A criação ou expansão da despesa requer adequação orçamentária e
compatibilidadecomaLeideDiretrizesOrçamentárias–LDOecoma
LeiOrçamentáriaAnual–LOA,oquereforçaanecessidadedeplaneja-
mentonaadministraçãopública.
Ressalte-se,noentanto,quedespesasimprevisíveiseurgentes,como
asdecorrentesdeguerra,comoçãointernaoucalamidadepúblicanão
estãosujeitasàfxação.
▪ Descentralização de Créditos Orçamentários–consistenamovimen-
taçãodepartedoorçamentoaoutraunidadeadministrativa
16
paraque
estaexecuteadespesaorçamentária.
Descentralização interna ou provisão é a descentralização de créditos
entreunidadesgestoras
17
deummesmoórgão.Sefeitaentreunidades
deórgãosdiferentes,tem-seadescentralizaçãoexterna,tambémdeno-
minadadedestaque.
▪ Programação Orçamentária e Financeira–consistenacompatibiliza-
çãodofuxodasdespesascomofuxodasreceitas,visandooajusteda
despesafxadaàsnovasprojeçõesderesultadosedaarrecadação.
AtétrintadiasapósapublicaçãodaLOAenostermosquedispusera
LDO,oPoderExecutivoestabeleceaprogramaçãofnanceiraeocrono-
gramadeexecuçãomensaldedesembolso.
▪ Processo de Licitação–licitaçãoéoprocedimentoadministrativopelo
qualumentepúblicoabreatodososinteressados,quesesujeitamàs
condiçõespreviamentefxadas,apossibilidadedeformularempropostas
dentreasquaisselecionaeaceitaamaisconvenienteparaacelebração
docontrato.
16
Segmento daAdministração Direta ao qual a lei orçamentária anual não consigna recursos e que depende de
destaquesouprovisõesparaexecutarseusprogramasdetrabalho.
17
Unidades orçamentárias ou administrativas investidas do poder de gerir recursos orçamentários e fnanceiros,
própriosousobdescentralização.
programa certificação interna em conhecimentoS 88
Universidade Corporativa BB
Segundo a Constituição Federal, cabe privativamente à União legislar
sobrenormasgeraisdelicitaçãoecontrataçãoparaaadministraçãopú-
blica.ALeinº8.666,de21dejunhode1993,conhecidacomoLeideLi-
citaçõeseContratos,regeaslicitaçõeseoscontratosadministrativos.
Asprincipaisfnalidadesdalicitaçãosãoobterapropostamaisvantajosa
paraoentepúblicoedarigualoportunidadeaosquedesejamcontratar
comopoderpúblico.
Podemserlicitadosobjetosquepossamserfornecidospormaisdeuma
pessoa,jáquealicitaçãopressupõedisputaeconcorrênciaentreofer-
tantes.
Oobjetivodalicitaçãodeveserclaramentedefnidonoeditalounacar-
ta-convite.
AsfasesquecompõemoprocessodecomprasgovernamentaisnoPaís,
segundoFernandes(inMatias-Pereira2008,p.199-200),são:
. preparação – compreende a elaboração de documentos técnicos e
termosdereferênciaqueirãosubsidiaroestabelecimentodeespeci-
fcaçõesparaoedital.Asações,nestaetapa,culminamcomoedital
quecontémadescriçãopormenorizadadoobjetodacompraoucon-
tratação,dosrequisitosparaparticipaçãodofornecedornalicitação,
doscritériosdejulgamentodaspropostasedaapresentaçãodere-
cursospelosparticipantes,duranteoprocesso;
. convocação–corresponde àfasededivulgação obrigatórianaim-
prensaofcial,pormeiodapublicaçãodeaviso.Atendênciarecenteé
adeobrigatoriedadedepublicaçãotambémnaInternet;
. habilitação–consistenaverifcação dacapacidade dolicitante em
participardocertame,atendendoaosrequisitosestabelecidosnoedi-
tal. Compreende o exame dos aspectos jurídicos, econômico-fnan-
ceirosefscaisdaempresa;
. competição – é o evento público em que são abertas, examinadas
ejulgadasaspropostasencaminhadaspeloslicitantes.Ojulgamento
resultanaclassifcaçãodaspropostaseavencedorasóteráefetivida-
deseolicitantetambémcumprirosrequisitosdehabilitação;e
. contratação e execução–consistenaconvocaçãodolicitanteven-
Setor público 89
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cedorparacelebraçãodocontratoenaexecuçãodoobjetodocontra-
to,ouseja,naentregadobemadquiridoounaprestaçãodoserviço
contratado.
Excepcionalmente,oPoderPúblicopodeserdispensadodoprocedimentode
escolha da proposta mais vantajosa. São exemplos nos quais se justifca a
excepcionalidadedaescolhadapropostamaisvantajosa:
 obraseserviçosdeengenhariadevaloratéR$15milreais;
 outrosserviços(exclusiveosdeengenharia)ecomprasdevaloraté
R$8mil;
 casosdeemergênciaoudecalamidadepública;
 aquisição,porpessoajurídicadedireitopúblicointerno,debenspro-
duzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a
AdministraçãoPública(oBancodoBrasil,porexemplo)equetenha
sidocriadoparaessefmespecífcoemdataanterioràvigênciadaLei
8.666;e
 contrataçãodeinstituiçãonacionalsemfnslucrativos,incumbidare-
gimentalouestatutariamentedapesquisa,doensinooudodesenvol-
vimentoinstitucional,científcooutecnológico,desdequeapretensa
contratadadetenhainquestionávelreputaçãoético-profssional.
Alicitaçãoéinexigívelquandoháimpossibilidadejurídicadecompetiçãoentre
os contratantes, conforme previsto nos artigos 25, 26 e 89 da Lei 8.666/93.
Nessescasos,alicitaçãotorna-seinviávelemrazãodeoobjetosersingular
ouúnico.Ex.:contrataçãodeshowdeumaartistaconsagrado.
ALeideLicitaçõeseContratosprevêasseguintesmodalidadesdelicitação:
aconcorrência,atomadadepreços,oconvite,oconcursoeoleilão.Apartir
de2000,pormeiodaMedidaProvisórianº2.026,incluiu-seopregãocomo
novamodalidade.
. concorrência–éamodalidadedelicitaçãoprópriaparacontratosde
grandevalor,emqueseadmiteaparticipaçãodequaisquerinteres-
sados, cadastrados ou não, que satisfaçam as condições do edital,
convocadoscomaantecedênciamínimaprevistanalei,comampla
publicidadepeloórgãoofcialepelaimprensaparticular;
. tomada de preços–éalicitaçãorealizadaentreinteressadosprevia-
mente registrados, observada a necessária habilitação, convocados
programa certificação interna em conhecimentoS 90
Universidade Corporativa BB
com a antecedência mínima prevista em lei, por aviso publicado na
imprensa ofcial e em jornal particular, contendo as informações es-
senciaisdalicitaçãoeolocalondepodeserobtidooedital;
. convite–éamodalidadedelicitaçãomaissimples,destinadaàscon-
trataçõesdepequenovalor,consistindonasolicitaçãoescritaapelo
menostrêsinteressadosdoramo,registradosounão,paraqueapre-
sentemsuaspropostasnoprazomínimodecincodiasúteis;
. concurso–éamodalidadedelicitaçãodestinadaàescolhadetra-
balhotécnicoouartístico,predominantementedecriaçãointelectual.
Normalmente,háaatribuiçãodeprêmioaosclassifcados,masalei
admitetambémaofertaderemuneração;
. leilão–éamodalidadelicitatóriautilizávelparaavendadebensmó-
veisinservíveisparaopoderpúblicooulegalmenteapreendidospor
forçadeexecuçãojudicialou,ainda,paravendadeimóveiscujaaqui-
siçãohajaderivadodeprocedimentojudicialoudaçãoempagamen-
to,aquemofereceromaiorlance,igualousuperioraodaavaliação;e
. pregão–nessamodalidadeadisputaéfeitapormeiodepropostas
elancesdecrescentesemsessãopresencialoupormeioeletrônico.
Osbenseserviçospassíveisdeseremadquiridospormeiodepregão
sãoaquelescujospadrõesdedesempenhoequalidadepossamser
objetivamentedefnidospeloedital,pormeiodeespecifcaçõesusu-
aisdomercado.
OsvaloreslimitespormodalidadedelicitaçãoconstamdoQuadro9.
Quadro9
Modalidades de licitação e valores limites
Compras e serviços Obras e serviços de engenharia
Convite Até R$ 80 mil Convite Até R$ 150 mil
Tomada de preço Até R$ 650 mil Tomada de preço Até R$ 1,5 milhão
Concorrência Acima de R$ 650 mil Concorrência Acima de R$ 1,5 milhão
Pregão Não há limite Pregão Não se aplica
Fontes:Leinº8.666/1993eLeinº10.520/2002.
Execução–aetapadeexecuçãodasdespesasorçamentáriascompreende
oEmpenho,aLiquidaçãoeoPagamento.
Setor público 91
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▪ Empenho–éoatoquecriaobrigaçãodepagamentopeloEstado.Re-
presentaoprimeiroestágiodaetapadeexecuçãodadespesapúblicae
éemitidopelaunidadequerecebeucréditosorçamentáriosconsignados
noorçamentooupordescentralizaçãodecréditosdeoutraunidadeor-
çamentária.
A autoridade competente para emitir empenho dentro de um órgão é
chamadadeordenadordedespesa.Éelequemassinadocumentoes-
pecífco–representativodoempenho–preparadopelosetordeconta-
bilidade.Aesteatodenomina-seempenhardespesa.
Para cada empenho é extraído um documento denominado nota de
empenhoqueindicaonomedocredor,adescriçãoeaimportânciada
despesa,bemcomoadotaçãoorçamentáriaaserutilizada.Portanto,o
empenhoéoatoqueimplicaareservadeparceladoorçamentoparaa
execuçãodedespesaespecífca,dandoagarantiaaofornecedordeque
adespesacontacomdotaçãoorçamentáriasufcienteaocumprimento
daobrigação.
Emcasosespeciais–taiscomodespesascompessoaleencargos,con-
tribuição para o Pasep – a legislação dispensa a emissão da nota de
empenho.Contudo,oempenhodadespesacontinuaobrigatório.
Hátrêsmodalidadesdeempenho:
. ordinário–utilizadoparadespesasdevalorpreviamenteconhecido
ecujopagamentoocorrerádeumasóvez.Éamodalidadedeempe-
nhomaisutilizada;
. por estimativa–utilizadoparaoscasosemqueovalornãoéprevia-
menteconhecido,masnormalmenteháperiodicidadedepagamento.
Exemplo:contasdeágua,luzetelefone;e
. global–paradespesasondeovaloréconhecidoeopagamentoé
parcelado.Comumenteestamodalidadeestávinculadaacontratode
obraspúblicas.
▪ Liquidação–éoreconhecimentoformaldequeofornecedorentregou
oprodutoouserviçoemconformidadecomosolicitadopeloórgãopú-
blico.Averifcaçãododireitoadquiridopelofornecedortemporbaseos
títulosedocumentoscomprobatóriosdorespectivocrédito.Éosegundo
estágiodaetapadeexecuçãodedespesapública.
programa certificação interna em conhecimentoS 92
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Averifcaçãododireitoadquiridopelofornecedorobjetivaapurar:
 aorigemeoobjetodoquesedevepagar;
 aimportânciaexataapagar;e
 aquemsedevepagaraimportânciaparaextinguiraobrigação.
Aliquidaçãodadespesadecorrentedeserviçosprestadostemporbase:
 ocontrato,ajusteouacordorespectivo;
 anotadeempenho;e
 oscomprovantesdaentregadematerialoudaprestaçãoefetivado
serviço.
▪ Pagamento – é o terceiro estágio da etapa de execução da despesa;
corresponde à entrega da importância ao credor por meio de cheque
nominativo,ordensdepagamentosoucréditoemcontaesópodeser
efetuadoapósaregularliquidaçãodadespesa.
Ordemdepagamentoéodespachodaautoridadecompetentedetermi-
nandoopagamentodadespesaliquidada.
Controle e Avaliação–éaúltimaetapadasdespesasorçamentáriasecom-
preendeafscalizaçãorealizadapelosórgãosdecontroleepelasociedade.
Osistemadecontroletemporobjetivoavaliar:
▪ aaçãogovernamental;
▪ agestãodosadministradorespúblicos;e
▪ aaplicaçãoderecursospúblicosporentidadesdedireitoprivado.
Esse controle é feito por intermédio da fscalização contábil, fnanceira, or-
çamentária,operacionalepatrimonialparaavaliarocumprimentodasmetas
previstasnoPlanoPlurianual–PPAeaexecuçãodosprogramasdeGoverno
edosorçamentosdaUnião,Estados,DFeMunicípios.
■Classifcação quanto à natureza de despesa
Aclassifcaçãodadespesaorçamentáriasegundoasuanaturezaconsidera
osseguintesgrupamentos:
▪ categoriaeconômica;
▪ grupodenaturezadadespesa;
Setor público 93
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▪ modalidade de aplicação – identifca se os recursos serão aplicados
diretamente pela unidade detentora do crédito orçamentário, ou trans-
ferido,aindaquenaformadedescentralização,aoutrasesferasdeGo-
verno,órgãosouentidades.Comessainformaçãogerencial,elimina-se
aduplacontagemdosrecursostransferidosoudescentralizados;e
▪ elemento–identifcaoobjetogasto,comopessoalativo,inativo,mate-
rialdeexpediente,entreoutros.
Assim,conformeaPortariaInterministerialSTN/SOFnº163,de4demaiode
2001,aidentifcaçãodedespesapúblicaérepresentadaporumcódigomíni-
modeseisdígitosenomáximodeoitodígitosdaseguinteforma:
1ºdígito–categoriaeconômicadadespesa;
2ºdígito–grupodenaturezadadespesa;
3ºe4ºdígitos–modalidadedeaplicação;
5ºe6ºdígitos–elementodadespesa(objetodegasto);e
7ºe8ºdígitos–desdobramentodoelementodadespesa(facultativo).
Essa estrutura deve ser observada na execução orçamentária de todas as
esferasdeGoverno.
OQuadro10apresentaomodelodeestruturaelaboradopelaSecretariado
TesouroNacional–STN,extraídodoManualdeDespesaNacional.
programa certificação interna em conhecimentoS 94
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Quadro10
Estrutura de códigos de despesas da STN
1º dígito Categoria econômica da despesa
3 DespesasCorrentes
4 DespesasdeCapital
2º dígito Grupo de Natureza da despesa
1 PessoaleEncargosSociais
2 JuroseEncargosdaDívida
3 OutrasDespesasCorrentes
4 Investimentos
5 InversõesFinanceiras
6 AmortizaçãodaDívida
7 ReservadoRegimePrópriodePrevidênciadoServidor–RPPS
9 ReservadeContingência
3º e 4º dígitos Modalidade de aplicação
20 TransferênciasàUnião
30 TransferênciasaEstadoseaoDistritoFederal
40 TransferênciasaMunicípios
50 TransferênciasaInstituiçõesPrivadassemFinsLucrativos
60 TransferênciasaInstituiçõesPrivadascomFinsLucrativos
70 TransferênciasaInstituiçõesMultigovernamentais
71 TransferênciasaConsórciosPúblicos
80 TransferênciasaoExterior
90 AplicaçõesDiretas
91 AplicaçãoDiretaDecorrentedeOperaçãoentreÓrgãos,FundoseEntidadesIntegrantes
dosOrçamentosFiscaledaSeguridadeSocial
99 A Defnir
5º e 6º dígitos Elemento da despesa (objeto de gasto)
01 AposentadoriaseReformas
03 Pensões
04 ContrataçãoporTempoDeterminado
..... .....................
95 IndenizaçãopelaExecuçãodeTrabalhosdeCampo
96 RessarcimentodeDespesasdePessoalRequisitado
99 A Classifcar
Setor público 95
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Exemplos de utilização da codifcação
Ocódigo3.3.90.30representa:
Ocódigo4.4.20.92representa:
Obs.:7ºe8ºdígitosnãoutilizadosnestesexemplos.
■Classifcação institucional
Classifcação por órgão ou institucional–temporobjetivodemonstraras
unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa. Existem
algunsórgãosouunidadesorçamentáriasquenãocorrespondemaumaes-
truturaadministrativa,mas,pelaespecifcidadedosgastosquerepresentam,
sãoidentifcadosseparadamentenaleiorçamentária.Exemplos:Transferên-
ciasaEstados,DistritoFederaleMunicípios;EncargosFinanceirosdaUnião;
OperaçõesOfciaisdeCrédito;eReservadeContingência.
Essaclassifcaçãotemporobjetivoidentifcaroórgãoeaunidadeorçamentá-
riaemqueestáconsignadapartedadespesaaprovadanaLeiOrçamentária
Anual(LOA).
Aclassifcaçãoinstitucionalbuscaresponderàindagação:queméorespon-
sávelpelaprogramação?
Exemplos de utilização da codificação
O código 3.3.90.30 representa:
O código 4.4.20.92 representa:
Obs.: 7º e 8º dígitos não utilizados nestes exemplos.
? Classificação institucional
Classificação por órgão ou institucional – tem por objetivo demonstrar as
unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa. Existem alguns
órgãos ou unidades orçamentárias que não correspondem a uma estrutura
administrativa, mas, pela especificidade dos gastos que representam, são
identificados separadamente na lei orçamentária. Exemplos: Transferências a
Estados, Distrito Federal e Municípios; Encargos Financeiros da União; Operações
Oficiais de Crédito; e Reserva de Contingência.
Essa classificação tem por objetivo identificar o órgão e a unidade orçamentária em
que está consignada parte da despesa aprovada na Lei Orçamentária Anual (LOA).
A classificação institucional busca responder à indagação: quem é o responsável
pela programação?
Ela está estruturada em dois níveis hierárquicos totalizando cinco dígitos, em se
tratando do Governo Federal:
1º e 2º dígitos – Órgão Orçamentário e
3º, 4º e 5º dígitos – Unidade Orçamentária
O Quadro 11 traz alguns exemplos de Órgãos e Unidades Orçamentárias do
Governo Federal.
Quadro 11 – Exemplos de Órgão Orçamentário e Unidade Orçamentária do
Governo Federal
Órgão Unidade Orçamentária
Despesas Correntes
Outras Despesas Correntes
Material de Consumo
Aplicações diretas
Despesas de Capital
Investimentos
Despesas de Exercícios Anteriores
Transferências à União
Exemplos de utilização da codificação
O código 3.3.90.30 representa:
O código 4.4.20.92 representa:
Obs.: 7º e 8º dígitos não utilizados nestes exemplos.
? Classificação institucional
Classificação por órgão ou institucional – tem por objetivo demonstrar as
unidades administrativas responsáveis pela execução da despesa. Existem alguns
órgãos ou unidades orçamentárias que não correspondem a uma estrutura
administrativa, mas, pela especificidade dos gastos que representam, são
identificados separadamente na lei orçamentária. Exemplos: Transferências a
Estados, Distrito Federal e Municípios; Encargos Financeiros da União; Operações
Oficiais de Crédito; e Reserva de Contingência.
Essa classificação tem por objetivo identificar o órgão e a unidade orçamentária em
que está consignada parte da despesa aprovada na Lei Orçamentária Anual (LOA).
A classificação institucional busca responder à indagação: quem é o responsável
pela programação?
Ela está estruturada em dois níveis hierárquicos totalizando cinco dígitos, em se
tratando do Governo Federal:
1º e 2º dígitos – Órgão Orçamentário e
3º, 4º e 5º dígitos – Unidade Orçamentária
O Quadro 11 traz alguns exemplos de Órgãos e Unidades Orçamentárias do
Governo Federal.
Quadro 11 – Exemplos de Órgão Orçamentário e Unidade Orçamentária do
Governo Federal
Órgão Unidade Orçamentária
Despesas Correntes
Outras Despesas Correntes
Material de Consumo
Aplicações diretas
Despesas de Capital
Investimentos
Despesas de Exercícios Anteriores
Transferências à União
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Elaestáestruturadaemdoisníveishierárquicostotalizandocincodígitos,em
setratandodoGovernoFederal:
1ºe2ºdígitos–ÓrgãoOrçamentárioe
3º,4ºe5ºdígitos–UnidadeOrçamentária
OQuadro11trazalgunsexemplosdeÓrgãoseUnidadesOrçamentáriasdo
GovernoFederal.
Quadro11
Exemplos de Órgão Orçamentário e Unidade
Orçamentária do Governo Federal
Órgão Unidade Orçamentária
26.000-MinistériodaEducação 26.242-UniversidadeFederaldePernambuco
26.277-FundaçãoUniversidadeFederaldeOuroPreto
26.321-EscolaAgrotécnicaFederaldeManaus
30.000-MinistériodaJustiça 30.107-DepartamentodePolíciaRodoviáriaFederal
30.109-DefensoriaPúblicadaUnião
30.911-FundoNacionaldeSegurançaPública
39.000-MinistériodosTransportes 39.250-AgênciaNacionaldeTransportesTerrestres–ANTT
39.252-DepartamentoNacionaldeInfra-EstruturadeTransportes
–DNIT
74.000 - Operações Ofciais de Crédito 74.101 - Recursos sob a supervisão da Secretaria do Tesouro
Nacional
74.107-RecursossobSupervisãodoMinistériodaSaúde
Fonte:ManualdeDespesaNacional(2008,p.24),comadaptações
Caberessaltarqueumaunidadeorçamentárianãocorrespondenecessaria-
menteaumaestruturaadministrativa,comoocorre,porexemplo,comalguns
fundosespeciaisecomasUnidadesOrçamentárias“TransferênciasaEsta-
dos,DistritoFederaleMunicípios”,“EncargosFinanceirosdaUnião”,“Opera-
çõesOfciaisdeCrédito”,“RefnanciamentodaDívidaPúblicaMobiliáriaFe-
deral”e“ReservadeContingência”.
■Classifcação por função ou funcional
Essaclassifcaçãobuscaresponderàindagação:em que áreadeaçãogo-
vernamentaladespesaserárealizada?
Setor público 97
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SuaaplicaçãoéobrigatóriaparaaUnião,osEstados,oDistritoFederaleos
Municípios,oquepermiteaconsolidaçãonacionaldosgastosdosetorpúblico.
Aclassifcaçãofuncionalérepresentadaporcincodígitos.Osdoisprimeiros
referem-seàfunção,enquantoostrêsúltimosrepresentamasubfunção.
Afunçãopodesertraduzidacomoomaiorníveldeagregaçãodasdiversas
áreasdeatuaçãodosetorpúblico.Afunçãoserelacionacomamissãoinsti-
tucionaldoórgão–porexemplo,cultura,educação,saúde,defesa–que,na
União,guardarelaçãocomosrespectivosministérios.
Asubfunçãorepresentaumníveldeagregaçãoimediatamenteinferioràfun-
çãoedeveevidenciarcadaáreadaatuaçãogovernamental,porintermédio
dajunçãodedeterminadosubconjuntodedespesaseidentifcaçãodanatu-
rezabásicadasaçõesqueseaglutinamemtornodasfunções.
Exemplos
Órgão Função Subfunção
MinistériodaEducação 12Educação 365EducaçãoInfantil
CâmaradosDeputados 01Legislativa 365EducaçãoInfantil
■Classifcação por programa ou programática
Privilegiaoaspectogerencialdosplanoseorçamentos,identifcandoospro-
gramascomasoluçãodosproblemasdasociedade.Osprogramassãocom-
postosporaçõesque,porsuavez,sedesdobramemprojetos,atividadese
operaçõesespeciais.
A combinação da classifcação programática com a classifcação funcional,
resultaemumacodifcaçãocompostade17dígitosquerepresentam:
▪ 1ºe2ºdígitos–função;
▪ 3ºao5º–subfunção;
▪ 6ºao9º–programa;
▪ 10ºao13º–ação;e
▪ 14ºao17º–subtítulo.
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Exemplo
Irrigação de lotes na área do reassentamento, com 20.599 ha, na usina de
Itaparica-BA
3.4 RESPONSABILIDADE FISCAL
ALeiComplementarn.°101,de04demaiode2000,conhecidacomoLeide
ResponsabilidadeFiscal–LRF,estabelecenormasdefnançaspúblicasvol-
tadasàresponsabilidadenagestãofscal.
ALRFdeterminaquearesponsabilidadenagestãofscalsupõeaaçãopla-
nejadaetransparente,emqueseprevinemriscosesecorrigemdesviosca-
pazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Seus dispositivos exigem
cumprimentodaUnião,dosEstados,doDistritoFederal,dosMunicípiosedos
órgãosaelesligados.
ALRFatendeosartigos163,165e169daConstituiçãoFederal,conformea
seguir:
Art.163.Leicomplementardisporásobre:
I-fnançaspúblicas;
II-dívidapúblicaexternaeinterna,incluídaadasautarquias,fundaçõesede-
maisentidadescontroladaspeloPoderPúblico;
III-concessãodegarantiaspelasentidadespúblicas;
IV-emissãoeresgatedetítulosdadívidapública;
V-fscalizaçãofnanceiradaadministraçãopúblicadiretaeindireta;
VI-operaçõesdecâmbiorealizadasporórgãoseentidadesdaUnião,dosEsta-
dos,doDistritoFederaledosMunicípios;
VII-compatibilizaçãodasfunçõesdasinstituiçõesofciaisdecréditodaUnião,
resguardadasascaracterísticasecondiçõesoperacionaisplenasdasvoltadas
aodesenvolvimentoregional.
Art.165.LeisdeiniciativadoPoderExecutivoestabelecerão:
[...]
25.607.0294.3390.0029
Subtítulo – Irrigação reassentamento Usina de Itaparica - BA
Ação – Irrigação de lotes na área de reassentamento
Programa – Energia na região nordeste
Subfunção – Irrigação
Função – Energia
Setor público 99
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§9º-Cabeàleicomplementar:
[...]
II-estabelecernormasdegestãofnanceiraepatrimonialdaadministraçãodire-
taeindiretabemcomocondiçõesparaainstituiçãoefuncionamentodefundos.
Art.169.AdespesacompessoalativoeinativodaUnião,dosEstados,doDis-
tritoFederaledosMunicípiosnãopoderáexcederoslimitesestabelecidosem
leicomplementar.
Noartigo1ºdaLRFconstaoquesecompreendecomoresponsabilidadena
gestãofscal:
▪ açãoplanejadaetransparente;
▪ prevençãoderiscosecorreçãodosdesviosqueafetemoequilíbriodas
contaspúblicas;e
▪ garantia de equilíbrio nas contas, por meio do cumprimento de metas
deresultadosentrereceitasedespesaseaobediênciaalimitesecon-
dições no que tange à renúncia de receita, geração de despesas com
pessoal,daseguridadesocialeoutras,dívidasconsolidadaemobiliária,
operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão
degarantiaeinscriçãoemRestosaPagar.
O conceito mais importante para a operacionalização da LRF é a Receita
Corrente Líquida – RCL, sob a qual são calculados os percentuais para os
limitesdegastoseendividamentos.Esseconceitojáfoiapresentadonoitem
ReceitasCorrentes.
ALRFestabelecelimiteserestriçõesemrelaçãoaosgastos,endividamentos
eprestaçãodegarantias,entreoutros.
AseguirsãoapresentadososprincipaislimiteserestriçõesprevistosnaLRF.
■ Limites com gasto de pessoal
A LRF estabelece limites de gastos com pessoal, como percentual da Re-
ceitaCorrenteLíquidaparaaUnião,Estados,DistritoFederaleMunicípios,
porpoder.
DeacordocomaLei,entende-secomodespesadepessoal:
▪ osomatóriodosgastosdoentedaFederaçãocomosservidoresativos;
▪ gastoscominativosepensionistas;
programa certificação interna em conhecimentoS 100
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▪ gastosrelativosamandatoseletivos,cargos,funçõesouempregos,ci-
vis,militaresedemembrosdePoder,comquaisquerespéciesremune-
ratórias;
▪ vencimentosevantagens,fxasevariáveis;
▪ subsídios,proventosdeaposentadoria,reformasepensões;
▪ gratifcações,horasextrasevantagenspessoaisdequalquernatureza;
▪ encargossociais;e
▪ contribuiçõesrecolhidaspeloenteàsentidadesdeprevidência.
Naverifcaçãodoatendimentodoslimitesdegastoscompessoaldefnidosna
LRFnãosãocomputadasasdespesas:
▪ deindenizaçãopordemissãodeservidoresouempregados;
▪ relativasaincentivosàdemissãovoluntária;
▪ decorrentesdaconvocaçãoextraordináriadoCongressoNacional;
▪ decorrentesdedecisãojudicialdecompetênciadeperíodoanteriorao
daapuraçãodasdespesasdepessoal;
▪ depessoaldoDistritoFederaledosEstadosdoAmapáeRoraima(ex-
territórios),custeadascomrecursostransferidospelaUnião;e
▪ cominativos,aindaqueporintermédiodefundoespecífco,custeadas
porrecursosprovenientes:daarrecadaçãodecontribuiçõesdossegu-
rados;dacompensaçãofnanceiraentrediferentesregimesprevidenciá-
rios;edasdemaisreceitasdiretamentearrecadadasporfundovinculado
atalfnalidade,inclusiveoprodutodaalienaçãodebens,direitoseati-
voseseusuperávitfnanceiro.
ALRFestabeleceosseguinteslimitesparagastoscompessoal,empercen-
tuaissobreaReceitaCorrenteLíquida-RCL:
▪ União–50%;
▪ EstadoseDistritoFederal–60%;e
▪ Municípios–60%.
Esseslimitessãorepartidospelospoderespúblicospresentesemcadaente
daFederaçãodaseguinteforma:
▪na esfera federal:
 2,5%paraoLegislativo,incluídooTribunaldeContasdaUnião;
 6%paraoJudiciário;
 40,9%paraoExecutivo,destacando-se3%paraasdespesascompes-
soaldoDFedosex-territórios;e
 0,6%paraoMinistérioPúblicodaUnião;
Setor público 101
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▪na esfera estadual:
 3%paraoLegislativo,incluídooTribunaldeContasdoEstado;
 6%paraoJudiciário;
 49%paraoExecutivo;e
 2%paraoMinistérioPúblicodosEstados;
▪na esfera municipal:
 6%paraoLegislativo,incluídooTribunaldeContasdoMunicípio,quan-
dohouver;e
 54%paraoExecutivo.
■Limites de endividamento
Paraapresentaroslimitesdeendividamentodosentespúblicos,éimportante
destacarosconceitosdedívidapúblicaconsolidadaelíquida.
Considera-sedívida pública consolidadaomontantetotalapurado:
▪ das obrigações fnanceiras do ente da Federação, inclusive as decor-
rentes de emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos,
convêniosoutratados;
▪ dasobrigaçõesfnanceirasdoentedaFederaçãoassumidasemvirtude
darealizaçãodeoperaçõesdecréditoparaamortizaçãoemprazossu-
perioresadozemesesouque,emboradeprazoinferioradozemeses,
tenhamconstadocomoreceitasnoorçamento;e
▪ dosprecatóriosjudiciaisemitidosapartirde5demaiode2000enãopa-
gosduranteaexecuçãodoorçamentoemquetiveremsidoincluídos.
A. dívida consolidada líquida representa a dívida pública consolidada de-
duzidasasdisponibilidadesdecaixa,asaplicaçõesfnanceiraseosdemais
haveresfnanceiros.
ApesardeaLRFnãoexplicitaroslimitesmáximosdeendividamentodosen-
tesfederativos,eladeterminouqueopresidentedaRepúblicadeveriasubme-
teraoSenadoFederalpropostadelimitesglobaisparaomontantedadívida
públicaconsolidada,tantodaUniãocomodosEstados,doDistritoFederale
dosMunicípios.
Dessaforma,aResoluçãonº40/2001doSenadoFederalestabeleceuosse-
guinteslimitesparaadívidaconsolidadalíquida:
programa certificação interna em conhecimentoS 102
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▪ EstadoseDF–duasvezesasuareceitacorrentelíquidaanual;e
▪ Municípios–1,2vezesasuareceitacorrentelíquidaanual.
ALRFestabeleceprazos,condiçõesepuniçõesfscaisparaosentesqueul-
trapassaremoslimitesdeendividamento.
Assim,seaofnaldeumquadrimestredeterminadoenteultrapassaroslimites
deendividamento,aelesdeverãoretornarnostrêsquadrimestresseguintes,
eliminando,nomínimo,25%noprimeiroperíodo.
Asprincipaispuniçõesfscaisrelativasàultrapassagemdoslimites,vigentes
noperíodonoqualosentessemantiveremacimadeles,são:
▪ proibiçãoderealizaroperaçõesdecrédito,inclusiveAntecipaçãodeRe-
ceitaOrçamentária–ARO,excetuandoorefnanciamentodedívida;
▪ obrigatoriedadedeobtençãoderesultadoprimárionecessárioàrecon-
duçãodadívidaaolimite,promovendo,entreoutrasmedidas,limitação
deempenho;e
▪ proibiçãoderecebimentodastransferênciasvoluntárias,apartirdoven-
cimentodoprazopararetornoaolimiteeenquantoperduraroexcesso.
Para realizar uma nova operação de crédito, além do limite para a Dívida
ConsolidadaLíquida,osEstados,oDFeosMunicípiosdevemobservardois
outroslimitesestabelecidospelaResoluçãonº43/2001doSenadoFederal:
▪ olimiteparacontrataçãodeoperaçõesdecréditoemumexercíciofnan-
ceiro,queéde16%daRCL;e
▪ o limite de comprometimento anual com amortizações, juros e demais
encargosdadívidaconsolidada,queéde11,5%daRCL.
■Limites à concessão de garantia
AscondiçõesestabelecidasnaLRFparaconcessãodegarantias,combase
emNascimentoeDebus(2009,p.67),sãobasicamenteasseguintes:
▪ aconcessãodegarantiaestácondicionadaaooferecimentodecontra-
garantiapeloseubenefciário,emvalorigualousuperioraodagarantia
aserrecebidaeàadimplênciadaentidadeparacomoentegarantidor;
▪ aUnião,osEstados,oDistritoFederaleosMunicípiospodemvincular
assuasreceitastributáriasprópriaseastransferênciasconstitucionais
naconcessãodegarantias;
▪ as entidades da administração indireta estão impedidas de conceder
Setor público 103
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garantia, com exceção da que envolva empresa controlada
18
à própria
subsidiária,ouporinstituiçãofnanceiraaempresanacional;e
▪ asdívidasdosentespúblicosquetiveremsidohonradasemconsequên-
ciadegarantiaprestadaimplicarãonasuspensãodenovoscréditosaté
acompletaliquidaçãodadívidaemcausa.
A concessão de quaisquer garantias em operações de crédito internas ou
externas está sujeita aos limites e condições estabelecidos pela LRF e por
resoluçõesdoSenadoFederal.
OsaldoglobaldegarantiasconcedidaspelosEstados,DFeMunicípiosnão
podeexcedera22%daRCL.
Esselimitepodeserelevadopara32%daRCL,desdequecumulativamente,
quandoaplicável,ogarantidor:
▪ nãotenhasidochamadoahonrar,nosúltimos24meses,quaisquerga-
rantiasanteriormenteprestadas;
▪ estejaatendendoolimitedadívidaconsolidadalíquida;
▪ estejacumprindooslimitesdedespesacompessoalprevistosnaLRF;e
▪ estejacumprindooProgramadeAjusteFiscalacordadocomaUnião.
■Limites de gastos com educação e saúde
ALRFestabeleceexigênciaspararealizaçãodetransferênciavoluntáriape-
losentesdaFederação.Entreasexigênciasencontra-seacomprovação,por
parte do benefciário, do cumprimento dos limites constitucionais relativos à
educaçãoeàsaúde,queveremosaseguir.
A Emenda Constitucional n° 53 e o Fundeb
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Va-
lorização dos Profssionais da Educação – Fundeb é um fundo de natureza
contábil,instituídopelaEmendaConstitucionaln.°53,de19dedezembrode
2006.AimplantaçãodoFundebfoiiniciadaem1°dejaneirode2007eestá
sendorealizadadeformagradual.
18
Considera-secontroladaasociedadenaqualacontroladora,diretamenteouatravésdeoutrascontroladas,étitular
dedireitosdesócioquelheassegurem,demodopermanente,preponderâncianasdeliberaçõessociaiseopoder
deelegeramaioriadosadministradores.Lei6404/76,art.243,§2º.
programa certificação interna em conhecimentoS 104
Universidade Corporativa BB
DesdeapromulgaçãodaConstituiçãode1988,25%dasreceitasdosimpos-
tosedastransferênciasdosEstados,doDistritoFederaledosMunicípiosse
encontramvinculadosàEducação.
Art.212.AUniãoaplicará,anualmente,nuncamenosdedezoito,eosEstados,
oDistritoFederaleosMunicípiosvinteecincoporcento,nomínimo,dareceita
resultantedeimpostos,compreendidaaprovenientedetransferências,nama-
nutençãoedesenvolvimentodoensino.
ComaEmendaConstitucionaln.°14,de12desetembrode1996,60%desses
recursosdaeducaçãopassaramasersubvinculadosaoEnsinoFundamental
(60%de25%=15%dosimpostosetransferências),sendoquepartedessa
subvinculação de 15% passava pelo Fundo de Desenvolvimento do Ensino
FundamentaledeValorizaçãodoMagistério–Fundef,cujapartilhadosrecur-
sos,entreoGovernoEstadualeseusMunicípios,tinhacomobaseonúmero
dealunosdoensinofundamentalatendidosemcadarededeensino.
ComaEmendaConstitucionaln.°53,asubvinculaçãodasreceitasdosim-
postosedastransferênciasdosEstados,doDistritoFederaledosMunicípios
passoupara20%esuautilizaçãofoiampliadaparatodaaEducaçãoBásica,
pormeiodoFundodeManutençãoeDesenvolvimentodaEducaçãoBásica
e de Valorização dos Profssionais da Educação – Fundeb, que promove a
distribuiçãodosrecursoscombasenonúmerodealunosdaeducaçãobásica.
Ouseja,osMunicípiosrecebemosrecursosdoFundebcombasenonúmero
de alunos da educação infantil e do ensino fundamental e os Estados com
basenosalunosdoensinofundamentaledoensinomédio.
OFundotemvínculocomasesferas:
▪ Federal–queparticipadacomposiçãoedistribuiçãodosrecursos;
▪ Estadual–queparticipadacomposição,dadistribuição,dorecebimento
edaaplicaçãofnaldosrecursos;e
▪ Municipal–queparticipadacomposição,dorecebimentoedaaplicação
fnaldosrecursos.
AEmendaConstitucionaln.°53estabeleceuoprazode14anos,apartirde
suapromulgação,paraavigênciadoFundeb(2007-2020).
Setor público 105
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A Emenda Constitucional n° 29 e a Saúde
AEmendaConstitucionaln.°29,de13desetembrode2000,fxouosvalo-
resmínimosaseremaplicadosanualmentepelaUnião,pelosEstados,pelo
DistritoFederalepelosMunicípiosemaçõeseserviçospúblicosdesaúde,
estabelecendoregrasparaoperíodode2000a2004.
AEmendaobrigouaUniãoainvestiremsaúde,em2000,5%amaisdoque
havia investido no ano anterior e determinou que nos anos seguintes esse
valorfossecorrigidopelavariaçãonominaldoProdutoInternoBruto–PIB.Os
EstadoseoDistritoFederalfcaramobrigadosaaplicar12%dosimpostose
transferências,eosMunicípios,15%.
Trata-se de uma regra transitória, que deveria ter vigorado até 2004, mas
quecontinuaemvigorporfaltadeumaleicomplementarqueregulamentea
Emenda.
■Consequências pelo descumprimento da LRF
OdescumprimentodaLRFgerasançõesinstitucionaisoufscais,paraoente
público,epessoais(penaiseadministrativas)paraogestorpúblico.
Assançõesinstitucionais,oufscais,correspondemàinterrupçãodetransfe-
rênciasvoluntáriasouasuacontratação,realizadaspeloGovernoFederal;ao
impedimentodecontrataçãodeoperaçõesdecrédito;eàimpossibilidadede
obtençãodegarantiasdaUniãoparaacontrataçãodeoperaçõesdecrédito
externo.
ALRFgaranteacontinuidadedetransferênciasvoluntáriasrelativasàsações
desaúde,educaçãoeassistênciasocial,emrelaçãoàquelesconvêniosjáem
execução.Entretanto,acontrataçãodenovosconvêniosnãoserápermitida,
mesmoparaaquelesdestinadosàsaçõescitadas.
A seguir são apresentadas, segundo Nascimento e Debus (2009), algumas
açõesquepodemgeraraaplicaçãodepuniçõesfscais:
▪ não realizar a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os
impostosdasuacompetência;
▪ deixardeordenaroudepromover,naformaenosprazosdalei,aexecu-
programa certificação interna em conhecimentoS 106
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çãodemedidaparaareduçãodadespesatotalcompessoalquehouver
excedidoarepartiçãoporpoderdolimitemáximo;
▪ estaracimadolimitedasdívidasconsolidadaoumobiliáriaeoperações
decréditodentrodolimitedeprazo;
▪ deixardepromoveroudeordenarocancelamento,aamortizaçãooua
constituiçãodereservaparaanularosefeitosdeoperaçãodecréditore-
alizadacominobservânciadelimite,condiçãooumontanteestabelecido
emlei;
▪ nãoressarcirpagamentodedívidahonradapelaUniãoouEstado;não
liquidartotalmenteadívidaquetiversidohonradapelaUniãoouporEs-
tado,emdecorrênciadegarantiaprestadaemoperaçãodecrédito;
▪ nãoremeterascontasaoExecutivodaUniãoaté30deabril;
▪ nãopublicaroRelatórioResumidodaExecuçãoOrçamentárianoprazo
estabelecido;
▪ deixar de divulgar ou de enviar ao Poder Legislativo e ao Tribunal de
ContasoRelatóriodeGestãoFiscal,nosprazosestabelecidosemlei;e
▪ não se enquadrar no limite da despesa total com pessoal em até dois
exercícios,casoem1999estivesseacimadesselimite.
Alémdaspuniçõesfscais,odescumprimentodaLRFpodeacarretarparao
gestorpúblicoaaplicaçãodesançõespessoais(penaiseadministrativas),de
acordocomaLeinº10.028,de10denovembrode2000.SegundoNascimen-
toeDebus(2009),asançãopessoal:
[...]recairásobreaqueleadministradorpúblicoquenãoseguirasregrasgerais
daLRF,desdeaconfecçãodasleisorçamentáriasnostermosdaLRF(artigo4º),
atéapublicaçãodetodososrelatóriosexigidos,passandopelaobservaçãodos
limitesparacontrataçãodepessoal,serviçosterceirizadoseendividamento.
Assançõespessoaisrecairãodiretamentesobreoagenteadministrativo,impor-
tandonacassaçãodemandato,multade30%dosvencimentosanuais,inabili-
taçãoparaoexercíciodafunçãopúblicaedetenção,quepoderávariarentre6
mesese4anos.
Existemcercade60situações,referentesaaçõeseomissõesrelacionadas
àLRF,quepodemlevarasançõespenaiseadministrativasdosgestorespú-
blicos.
Setor público 107
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■Relatórios de acompanhamento da LRF
Os relatórios de acompanhamento, junto às ações de divulgação, têm por
fnalidadepromoveratransparênciadagestãofscal.Sãorelatóriosprevistos
naLRFoRelatórioResumidodaExecuçãoOrçamentária–RREO,oRelató-
riodeGestãoFiscal–RGFeosAnexosFiscais.
Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO
ORREOécompostoporduaspeçasbásicasedealgunsdemonstrativosde
suporte.DeacordocomNascimentoeDebus(2009),
[...]aspeçasbásicassãoobalançoorçamentário,cujafunçãoéespecifcar,por
categoriaeconômica,asreceitaseasdespesas,eodemonstrativodeexecução
das receitas (por categoria econômica e fonte) e das despesas (por categoria
econômica,grupodenatureza,funçãoesubfunção).
Os demonstrativos de suporte têm por objetivo evidenciar a receita corren-
te líquida, as receitas e despesas previdenciárias, os resultados primário e
nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar.
EspecifcamentenoRREOdoúltimobimestredecadaexercício,éexigidaa
demonstraçãodasprojeçõesatuariaisdosregimesdeprevidênciasocial;da
variaçãopatrimonial;edaconformidadedomontantedasoperaçõesdecrédi-
toemrelaçãoàsdespesasdecapital.
O RREO e seus demonstrativos alcançam os órgãos da administração di-
reta, dos poderes e entidades da administração indireta, constituídas pelas
autarquias,fundações,fundosespeciais,empresaspúblicasesociedadesde
economiamistaquerecebemrecursosdosorçamentosfscaledaseguridade
social. O Poder Executivo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípiosdevemelaborarepublicar,obrigatoriamente,oRREO.
As informações devem ser elaboradas a partir do consolidado de todas as
unidadesgestoras,noâmbitodaadministraçãodireta,autarquias,fundações,
fundosespeciais,empresaspúblicasesociedadesdeeconomiamista.
Osdemonstrativosaseguirdevemserpublicadosatétrintadiasapósoencer-
ramentodecadabimestre:
programa certificação interna em conhecimentoS 108
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▪ BalançoOrçamentário;
▪ DemonstrativodaExecuçãodasDespesasporFunção/Subfunção;
▪ DemonstrativodaReceitaCorrenteLíquida;
▪ DemonstrativodasReceitaseDespesasPrevidenciáriasdoRegimeGe-
raldePrevidênciaSocial;
▪ Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime
PrópriodosServidoresPúblicos;
▪ DemonstrativodoResultadoNominal
19
;
▪ DemonstrativodoResultadoPrimário
20
;
▪ DemonstrativodosRestosaPagarporPodereÓrgão;
▪ DemonstrativodasReceitaseDespesascomManutençãoeDesenvol-
vimentodoEnsino;
▪ DemonstrativosdasDespesascomSaúde.
Especifcamente,atétrintadiasapósoencerramentodoúltimobimestre,de-
vemserpublicadososseguintesdemonstrativos:
▪ DemonstrativodasReceitasdeOperaçõesdeCréditoeDespesasde
Capital;
▪ Demonstrativo da ProjeçãoAtuarial do Regime Geral de Previdência
Social;
▪ Demonstrativo da ProjeçãoAtuarial do Regime Próprio de Previdência
SocialdosServidoresPúblicos;
▪ DemonstrativodaReceitadeAlienaçãodeAtivoseAplicaçãodosRe-
cursos.
Quandoforocaso,sãoapresentadasjustifcativasdalimitaçãodeempenhoe
dafrustraçãodereceitas,especifcandoasmedidasdecombateàsonegação
eàevasãofscal,adotadaseaadotar,easaçõesdefscalizaçãoecobrança.
Excepcionalmente, no caso dos Municípios com população inferior a 50 mil
habitantes, é facultativa à apresentação dos demonstrativos a seguir, que
acompanhamoRREO,semestralmente:
▪ apuraçãodaReceitaCorrenteLíquida;
▪ receitasedespesasprevidenciárias;
▪ resultadosnominaleprimário;
19
OResultadoNominaléadiferençaentretodasasreceitasarrecadadasetodasasdespesasempenhadas,incluin-
doosjuroseoprincipaldadívidaeaindaacrescentandoasreceitasfnanceiras.
20
OResultadoPrimárioéadiferençaentrereceitasedespesasprimárias,delasexcluídososjuros,receitasfnancei-
ras(aplicações),receitadeprivatizações,encargoseoprincipaldadívidapública(pagoserecebidos)etc.
Setor público 109
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▪ despesascomjuros;e
▪ restosapagar.
Relatório de Gestão Fiscal – RGF
ORGFocupaposiçãocentralnoquedizrespeitoaoacompanhamentodas
atividadesfnanceirasdoEstado.
CadaPoder,alémdoMinistérioPúblico,deveemitiroseupróprioRelatóriode
GestãoFiscal,abrangendotodasasvariáveisimprescindíveisàconsecução
dasmetasfscaiseàobservânciadoslimitesfxadosparadespesasedívi-
da.
FazempartedoRGF:
▪ asinformaçõesnecessáriasàverifcaçãodaconformidade,comoslimi-
tesdequetrataaLRF,dasdespesascompessoal,dasdívidasconsoli-
dadaemobiliária,daconcessãodegarantias,dasoperaçõesdecrédito
edasdespesascomjuros;e
▪ asmedidasadotadascomvistasàadequaçãodasvariáveisfscaisaos
seusrespectivoslimites;tratando-sedoúltimoquadrimestre,demonstra-
çãodomontantedasdisponibilidadesaofnaldoexercíciofnanceiroe
dasdespesasinscritasemrestosapagar.
AperiodicidadedeemissãodoRGFéquadrimestraleérealizadapelostitu-
laresdospodereseórgãos.
Excepcionalmente, no caso dos Municípios com população inferior a 50 mil
habitantes,éfacultativaàapresentaçãodoRGFsemestralmente.
ORelatóriodeGestãoFiscal,emitidoquadrimestralmente,deveconterinfor-
maçõesrelativasa:
▪ despesatotalcompessoal;
▪ dívidaconsolidada;
▪ concessãodegarantiasecontragarantias;e
▪ operaçõesdecrédito.
Alémdisso,oRGFdeveindicarasmedidascorretivasadotadasouaadotar,
seultrapassadoqualquerdoslimites.
programa certificação interna em conhecimentoS 110
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Noúltimoquadrimestre,oRelatóriodeveseracrescidodedemonstrativosre-
ferentesaomontantedasdisponibilidadesdecaixaem31dedezembro,das
inscriçõesemRestosaPagaredadespesacomserviçosdeterceiros.
.
ALRFdeterminaqueoRGFdeveserpublicadoedisponibilizadoaoacesso
público,inclusiveemmeioseletrônicos,atétrintadiasapósoencerramento
doperíodoaquecorresponder.
Apuniçãorelativaànão-divulgaçãodoRGF,nosprazosecondiçõesestabe-
lecidosemlei,correspondeàmultade30%dosvencimentosanuaisdoagen-
tequelhedercausa,sendoopagamentodamultadesuaresponsabilidade
pessoal.
Alémdamultadecaráterpessoal,oentedaFederaçãofcaimpedidodere-
cebertransferênciasvoluntáriasecontrataroperaçõesdecrédito,excetoas
destinadasaorefnanciamentodoprincipalatualizadodadívidamobiliária.
NoQuadro12éapresentadaaperiodicidadedeelaboraçãodosRelatóriosRe-
sumidosdeExecuçãoOrçamentáriaeRelatóriosdeGestãoFiscalparaaUnião,
EstadoseMunicípioscompopulaçãoigualousuperiora50milhabitantes;e
noQuadro13paraosMunicípioscompopulaçãoinferiora50milhabitantes.
Quadro12
Periodicidade de elaboração do RREO e RGF para a União, Estados e
Municípios com 50 mil habitantes ou mais
Quadro13
Periodicidade de elaboração do RREO e RGF para os Municípios com
menos de 50 mil habitantes*
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
RREO RREO RREO RREO RREO RREO
RGF RGF RGF
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
RREO RREO RREO RREO RREO RREO
Parcial** Parcial Completo Parcial Parcial Completo
RGF RGF
* OsMunicípioscommenosde50milhabitantespodemutilizar-sedaperiodicidadedescritanoquadro13.
**Parcialsignifcaaelaboraçãodorelatóriosemosdemonstrativosdeapuraçãodareceitacorrentelíquida;receitas
edespesasprevidenciárias;resultadosnominaleprimário;despesascomjuros;erestosapagar.
Setor público 111
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Anexo de Metas Fiscais
NoAnexo de Metas Fiscais, introduzido pela LRF, são estabelecidas metas
anuaisemvalorescorrenteseconstantesporumperíododetrêsanos.Es-
sas metas, conforme Nascimento e Debus (2009, p. 28) “correspondem às
previsõesparareceitasedespesas,resultadonominaleresultadoprimário,
alémdomontantedadívidapúblicaparatrêsanos,istoé,oexercícioaque
sereferiraLDOeosdoisseguintes”.
Alémdasmetas,oAnexodeveconter:
▪ aavaliaçãodocumprimentodasmetasdosexercíciosanteriores;
▪ aevoluçãodopatrimôniolíquidodosentespúblicos,principalmenteno
que tange aos recursos originários das privatizações e alienações de
ativos;
▪ aavaliaçãodosfundosdecaráterprevidenciário;e
▪ asestimativasdosefeitosdosincentivosfscaisouqualquertipodere-
núnciaqueimporteperdadereceitasprópriasdaUniãodosEstadosou
dosMunicípios.
OAnexodeMetasFiscaisépublicadoanualmente,emgeralnoencerramento
doprimeiroperíodolegislativo,eintegraaLeideDiretrizesOrçamentárias.
Anexo de Riscos Fiscais
OAnexodeRiscosFiscais,previstonaLRF,deveevidenciarosfatosquepo-
demimpactarosresultadosfscaisestabelecidosparaoexercício.
OAnexodeRiscosFiscaisépublicadoanualmente,geralmentenoencerra-
mentodoprimeiroperíodolegislativo,eintegraaLeideDiretrizesOrçamen-
tárias.
SegundoaLRF,osdoisanexosdaLDO—metaseriscosfscais—devem
serapresentadosemaudiênciapúblicapeloPoderExecutivo,nofnaldosme-
sesdefevereiro,maioesetembro,àscasaslegislativas,visandodemonstrar
eavaliarocumprimentodasmetasfscaisdecadaquadrimestre.
programa certificação interna em conhecimentoS 112
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3.5 FINANCIAMENTO DE PROJETOS PÚBLICOS
Para o fnanciamento de projetos públicos, além da utilização de recursos
próprios, geralmente provenientes da arrecadação de tributos, os entes da
Federaçãovalem-sedasoperaçõesdecréditoe,maisrecentemente,daspar-
ceriaspúblico-privadas.
■Operações de crédito
Operaçõesdecréditorepresentamoscompromissosassumidospelosentes
federativoscomcredoressituadosnoPaísounoexterior,emrazãodemútuo,
aberturadecrédito,emissãoeaceitedetítulo,aquisiçãofnanceiradebens,
recebimentoantecipadodevaloresprovenientesdavendaatermodebense
serviços,arrendamentomercantileoutrasoperaçõesassemelhadas,inclusi-
vecomousodederivativosfnanceiros.
QualqueroperaçãoquecontrariarasdisposiçõesdaLeideResponsabilidade
Fiscal é considerada nula e deve ser cancelada, devolvendo-se o principal,
semopagamentodejuroseencargosfnanceiros.Enquantonãoefetuadaa
devolução,oentenãopoderecebertransferênciasvoluntárias,obtergarantia
oucontrataroperaçãodecrédito.Paratanto,ainstituiçãocredoradeveobter
préviaautorizaçãodaSecretariadoTesouroNacional–STN(créditointerno),
oudoSenadoFederal(créditoexterno).
SãovedadasasoperaçõesdecréditoentreosentesdaFederação,sobqual-
querforma,incluindoorefnanciamentoouapostergaçãodedívidaanterior-
mentecontraída.Háumaúnicaexceção:épermitidaacontrataçãoentreins-
tituiçãofnanceiraestatal(casodoBB)eoutroentedaFederação(Estados,
DFeMunicípios,inclusaaadministraçãoindireta),desdequeaoperaçãonão
seja destinada a fnanciar despesas correntes, nem ao refnanciamento de
dívidascontraídasjuntoàoutrainstituição.
Outra proibição refere-se a operações de crédito entre instituição fnanceira
estataleorespectivoentecontrolador,sendoesteobenefciário.Dessafor-
ma,estãovedadasasoperaçõesentreosbancosestaduaiseosrespectivos
GovernoseentreoBancodoBrasileoGovernoFederal.
ALRFvedaaindaosseguintesprocedimentos,equiparando-osaoperações
decrédito:
Setor público 113
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▪ antecipaçãodereceitadetributoantesdaocorrênciadoseufatogera-
dor;
▪ antecipação de valores por empresa estatal, com exceção de lucros e
dividendos;
▪ assunçãodequalquermodalidadedecompromissocomfornecedores,
inclusive para pagamento a posteriori, sem autorização orçamentária,
exceçãofeitaàsempresasestatais.
Contingenciamento do crédito
Aevoluçãodadívidapúblicaresultounadefniçãodelimitesecondiçõesao
SistemaFinanceiroNacional–SFNparanovascontrataçõeseconduçãodas
operaçõesvigentes.
CompeteaoConselhoMonetárioNacional–CMNestabelecerregrasparaas
instituições do Sistema Financeiro Nacional operarem com o setor público,
oqueéfeitopormeioderesoluçõeseditadaspeloBacen.Essasregrassão
denominadasdecontingenciamentodocréditoaosetorpúblico.
OBancoCentralfxouem45%doPatrimôniodeReferência
21
olimitedeope-
rações de crédito que cada instituição do SFN pode realizar com órgãos e
entidadesdosetorpúblico.
Alémdesselimite,asinstituiçõesdoSFNdevemestarenquadradasnoslimi-
tes operacionais estabelecidos pela regulamentação em vigor, para realizar
novasoperaçõescomosetorpúblico.
Devem também observar os limites globais estabelecidos por programa de
fnanciamento(exemplos:ProgramadeIntervençõesViárias–Provias,Pro-
gramaCaminhodaEscolaeProgramadeSaneamentoAmbiental)eoutras
exceções(exemplos:operaçõesprevistasnoProgramadeAjusteFiscaldos
21
DeacordocomFortuna(2008,p.726-728),oconceitoatualdePatrimôniodeReferência–PR,parafnsdeapura-
çãodoslimitesoperacionaisdasinstituiçõesfnanceirasedemaisinstituiçõesautorizadasafuncionarpeloBacen,
estádefnidopelaResoluçãon.°3.444,de28.02.2007.OPRéobtidopelosomatóriodosdoisníveisdecapitalque
compõemaestruturadecapitaldasinstituições:oNívelIeoNívelII.Conceitualmente,oNívelIrefere-seaosca-
pitaisdemelhorqualidade,comoocapitalsocial(dinheiroefetivamentesubscritoeintegralizadopelosacionistas)
easreservaselucrosretidos(lucrosnãodistribuídosagregadosaopatrimônio).NoNívelII,foramincluídosos
capitaisaseremobtidoscomnovosinstrumentosdecapitalização(porexemplo,títulosdedívidasubordinada,que
representamdívidasquesãopreteridasemrelaçãoatodasasoutraseque,porisso,são“quasecapitais”)eainda
itensquejáfaziampartedoPR,taiscomoasreservasdereavaliação(decorrentesdereavaliaçãodeimóveis)e
asreservasdecontingência(parafazerfaceàsperdasdifíceisdeestimar).
programa certificação interna em conhecimentoS 114
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Estados,ProgramadeModernizaçãodosMunicípios–PMAT,operaçõesga-
rantidas formal e exclusivamente por duplicatas de venda mercantil ou de
prestaçãodeserviços,deemissãodaprópriabenefciáriadocrédito).
São vedadas às instituições fnanceiras e demais instituições autorizadas a
funcionarpeloBacen:
▪ a realização de operação de crédito com órgãos e entidades do setor
público que estiverem inadimplentes com as instituições fnanceiras e
demaisinstituiçõesautorizadasafuncionarpeloBancoCentral;
▪ orecebimentoemqualquermodalidadedeoperaçõesdecrédito,como
garantiaprincipalouacessória,denotaspromissórias,duplicatas,letras
de câmbio ou outros títulos da espécie, bem como cartas de crédito,
avaisefançasderesponsabilidadediretaouindiretadeórgãoseentida-
desdosetorpúblico,correspondentesacompromissosassumidosjunto
afornecedores,empreiteirosdeobrasouprestadoresdeserviços.Esta
vedaçãonãoseaplicaaoperaçõescomempresasestataisoucomem-
presas privadas garantidas formal e exclusivamente por duplicatas de
vendamercantiloudeprestaçãodeserviçossacadascontraempresas
estatais;e
▪ arealizaçãodequalquertipodeoperaçãoqueimporteemtransferência,
aqualquertítulo,daresponsabilidadediretaouindiretapelopagamento
dadívidaparaórgãosouentidadesdosetorpúblico.
Autorização da Secretaria do Tesouro Nacional
TodaequalqueroperaçãodecréditopleiteadaporEstado,DFouMunicípio,
inclusiveempresasporelecontroladas,estásujeitaàverifcaçãodocumpri-
mento dos respectivos limites de endividamento pela Secretaria doTesouro
Nacional–STN,excetonocasodeempresaestatal“não-dependente”.
CompeteàSTNverifcaroslimiteseascondiçõesdeendividamentoestabe-
lecidospelaLRFeporresoluçõesdoSenadoFederal.
AinstituiçãofnanceiraeoentepúblicoassinamPropostaFirmee,juntamente
com outros documentos, encaminham para análise da STN, observando as
orientações do Manual de Instrução de Pleitos – MIP , disponível em www.
tesouro.fazenda.gov.br.
Setor público 115
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■Parceria público-privada
A intenção do Governo Brasileiro, quando iniciou o processo de discussão
daquiloqueaLein.°11.079,de30dedezembrode2004,veioachamarde
Parceriapúblico-privada–PPP,eraoferecermaiorfexibilidadeparaaestrutu-
raçãodeprojetosdeinfraestruturapúblicapormeiodeinvestimentoprivado.
Nessesentido,eraprecisoaprimoraromarcolegalecontrolareventuaisres-
triçõesorçamentárias.
Dopontodevistadomarcolegal,existiamdoisobjetivosprincipais:
▪ viabilizar a implementação de projetos incapazes de, por si só, alcan-
çarem a autossustentabilidade fnanceira, apesar de seu autorretorno
econômicoesocial.Nessesentido,aLeidePPPpassouaadmitirarea-
lizaçãodepagamentospelaAdministraçãoPúblicaaosconcessionários
de serviços públicos, em projetos que não se sustentam com a mera
cobrançadetarifas;e
▪ viabilizaraamortizaçãodeinvestimentosrealizadosparaprestarservi-
çosdiretamenteaoPoderPúblicoemprazomaiorque5anos,queéo
limitetrazidopelaLeideLicitaçõeseContratosAdministrativosparaas
contrataçõestradicionaisdeserviçoseobraspelaAdministraçãoPública.
ALeidePPPbuscou,tantoquantopossível,aproveitaroarcabouçolegale
institucionalmontadoaolongodosanos90paraarealizaçãodeprocessos
de desestatização, incorporando alguns aperfeiçoamentos e inovações, tais
como:possibilidadedeutilizaçãodearbitragemedistribuiçãoderiscoentre
AdministraçãoPúblicaeoparceiroprivado,direitodofnanciadordeassumir
ocontroledaconcessionáriaeagarantiadepagamentodacontraprestação
públicaaoparceiroprivadointroduzindoafguradefundogarantidor.
Quantoàsrestriçõesorçamentárias,tambémsejustifcavaacriaçãodasPPP
pelaconveniênciadeviabilizarinvestimentoseminfraestruturasemaumentaro
endividamentopúblicoecomreduzidoimpactonametadoresultadoprimário.
Conceitos
ALeidePPPinstituiunormasgeraisparalicitaçãoecontrataçãodeParceria
público-privada no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
FederaledosMunicípios.
programa certificação interna em conhecimentoS 116
Universidade Corporativa BB
Ela trouxe ao cenário jurídico nacional um método diferenciado de gestão
públicadeserviços,quandocriouduasnovasmodalidadesdecontratosad-
ministrativos
22
deconcessão
23
:apatrocinadaeaadministrativa.
A.concessão patrocinadaéaconcessãodeserviçospúblicosoudeobras
públicas que envolve, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contra-
prestaçãopecuniáriadoparceiropúblicoaoparceiroprivado.
Ouseja,épossíveldefnirconcessãopatrocinadacomoocontratoadministra-
tivopeloqualaAdministraçãoPública(ouoparceiropúblico)delegaaoutrem
(oparceiroprivado)aexecuçãodeumserviçopúblico,precedidaounãode
umaobrapública,paraqueoexecute,emseupróprionome,mediantetarifa
pagapelosusuários,acrescidadecontraprestaçãopecuniáriapagapelopar-
ceiropúblico.
A.concessão administrativa,porsuavez,éocontratodeprestaçãodeser-
viçosemqueaAdministraçãoPúblicaéausuáriadiretaouindireta,aindaque
envolvaexecuçãodeobraoufornecimentoeinstalaçãodebens.
Ouseja,naconcessãoadministrativa,aAdministraçãoPúblicaéusuáriade
serviçosprestadospeloparceiroprivado.Oquenãoexistenaconcessãoad-
ministrativaéatarifacobradadousuário,porque,nessecaso,haveriacon-
cessãopatrocinada.
Aconcessãopatrocinadaeaadministrativadiferenciam-sedaconcessãoco-
mum
24
. Nesta, a receita do parceiro privado é obtida, exclusivamente, das
tarifascobradasdosusuáriosdoserviço.Naconcessãopatrocinadaenaad-
ministrativa,areceitadoparceiroprivadoéobtida,obrigatoriamente,notodo
ouemparte,doparceiropúblico.
Contratos de Parceria público-privada
ÉvedadaacelebraçãodecontratodePPP:
▪ cujovalorforinferioraR$20milhões;
▪ cujoperíododeprestaçãodoserviçoforinferiora5anos;ou
22
ContratoadministrativoéoacordoqueaAdministraçãoPúblicafrmacomparticularououtraentidadeadministra-
tiva,paraconsecuçãodeobjetivosdeinteressepúblico,nascondiçõesestabelecidaspelaprópriaAdministração.
Atualmente,temcomoprincipalamparolegalaLein.°8.666,de21dejunhode1993(LeideLicitaçõeseContratos
Administrativos)e,noquecouber,leiespecífcaaplicávelaoobjetodocontrato.
23
Aentrega,aparticular,depoderparaexecutarobraouprestarserviçopúblico.
24
Lein.°8.987,de13defevereirode1995.
Setor público 117
Universidade Corporativa BB
▪ quetivercomoobjetoúnicoofornecimentodemão-de-obra,oforneci-
mentoeainstalaçãodeequipamentosouaexecuçãodeobrapública.
Devemserobservadasasseguintesdiretrizes:
▪ efciência no cumprimento das missões de Estado e no emprego dos
recursosdasociedade;
▪ respeito aos interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos
entesprivadosincumbidosdasuaexecução;
▪ indelegabilidadedasfunçõesderegulação,jurisdicional,doexercíciodo
poderdepolíciaedeoutrasatividadesexclusivasdoEstado;
▪ responsabilidadefscalnacelebraçãoeexecuçãodasparcerias;
▪ transparênciadosprocedimentosedasdecisões;
▪ repartiçãoobjetivaderiscosentreaspartes;e
▪ sustentabilidadefnanceiraevantagenssócio-econômicasdosprojetos
deparceria.
AscláusulasdoscontratosdevematenderàscondiçõesconstantesdaLeide
PPP,dentreasquaismerecemdestaque:
▪ oprazodevigênciadocontrato,compatívelcomaamortizaçãodosin-
vestimentos realizados, não inferior a cinco, nem superior a 35 anos,
incluindoeventualprorrogação;
▪ aspenalidadesaplicáveisàAdministraçãoPúblicaeaoparceiroprivado
emcasodeinadimplementocontratual,fxadassempredeformapropor-
cionalàgravidadedafaltacometidaeàsobrigaçõesassumidas;
▪ asformasderemuneraçãoedeatualizaçãodosvalorescontratuais;
▪ osfatosquecaracterizemainadimplênciapecuniáriadoparceiropúbli-
co,osmodoseoprazoderegularizaçãoe,quandohouver,aformade
acionamentodagarantia;
▪ oscritériosobjetivosdeavaliaçãododesempenhodoparceiroprivado;
▪ arepartiçãoderiscosentreaspartes,inclusiveosreferentesacasofor-
tuito,forçamaior,fatodopríncipe
25
eálea
26
econômicaextraordinária;e
▪ ocompartilhamentocomaAdministraçãoPúblicadeganhoseconômi-
cosefetivosdoparceiroprivadodecorrentesdareduçãodoriscodecré-
ditodosfnanciamentosutilizadospeloparceiroprivado.
25..
Denomina-sefatodopríncipetodadeterminaçãoestatalgeral,imprevisível,queimpeçaou,maiscomumente,que
oneresubstancialmenteaexecuçãodocontrato,autorizandosuarevisão,oumesmosuarescisão,nahipótesede
tornar-seimpossívelseucumprimento.Ofatodopríncipeencontra-seexpressamentemencionadonoart.65,inci-
soII,alínea“d”,daLein.°8.666,de1993,comosituaçãoqueensejarevisãocontratualparagarantiramanutenção
doequilíbrioeconômico-fnanceirodocontrato.NamesmaLei,mesmoartigo,parágrafo5°,éprevistaarevisão
contratual(paramaisouparamenos)semprequehouvermodifcaçãodacargatributáriaousejameditadasoutras
disposiçõeslegaisquerepercutamnospreçoscontratados.
26
Áleaéumtermojurídicoquesignifcaliteralmenteapossibilidadedeprejuízosimultaneamenteàdelucro-ou,em
outraspalavras,risco(DicionárioHouaiss,verbete“álea”).
programa certificação interna em conhecimentoS 118
Universidade Corporativa BB
A contraprestação daAdministração Pública pode ser feita por ordem ban-
cária,cessãodecréditosnão-tributários,outorgadedireitosemfacedaAd-
ministração Pública, entre outros. Os contratos podem prever o pagamento
aoparceiroprivadoderemuneraçãovariávelvinculadaaoseudesempenho,
conformemetasepadrõesdequalidadeedisponibilidadedefnidosnocon-
trato.AcontraprestaçãodaAdministraçãoPúblicadeveserobrigatoriamente
precedidadadisponibilizaçãodoserviçoobjetodocontrato.
Garantias
AsobrigaçõespecuniáriascontraídaspelaAdministraçãoPúblicaemcontrato
dePPPpodemsergarantidasmediante:
▪ vinculaçãodereceitas;
▪ instituiçãoouutilizaçãodefundosespeciaisprevistosemlei;
▪ contratação de seguro-garantia com as companhias seguradoras que
nãosejamcontroladaspeloPoderPúblico;
▪ garantiaprestadapororganismosinternacionaisouinstituiçõesfnancei-
rasquenãosejamcontroladaspeloPoderPúblico;
▪ garantiasprestadasporfundogarantidorouempresaestatalcriadapara
essafnalidade;e
▪ outrosmecanismosadmitidosemlei.
Sociedade de Propósito Específco – SPE
Antesdacelebraçãodocontrato,deveserconstituídaumasociedadedepro-
pósitoespecífcoparaimplantaregeriroobjetodaparceria,sendovedadoà
AdministraçãoPúblicasertitulardamaioriadoseucapitalvotante.Essaso-
ciedadepodeassumiraformadecompanhiaaberta,comvaloresmobiliários
admitidos à negociação no mercado, e deve obedecer a padrões de gover-
nançacorporativa.
Consulta pública e licitação
Acontrataçãodeparceriapúblico-privadadeveserprecedidadelicitaçãona
modalidadedeconcorrência;masumaconcorrênciaespecialqueadmite,se
estiverprevistonoedital,umleilãocomlancesavivavoz,apósaaberturadas
propostasescritas.
Setor público 119
Universidade Corporativa BB
AaberturadoprocedimentolicitatórioécondicionadaaqueoobjetodaPPP
estejaprevistonoplanoplurianualemvigornoâmbitoondeocontratoserá
celebrado.
Antesdaaberturadalicitação,aminutadeeditaledecontratodevesersub-
metidaàconsultapública,mediantepublicaçãonaimprensaofcial,emjornais
degrandecirculaçãoepormeioeletrônico.Aminutadeveconterajustifcativa
paraacontratação,aidentifcaçãodoobjeto,oprazodeduraçãodocontrato,
seuvalorestimado,fxando-seprazomínimode30diaspararecebimentode
sugestões.
Oscritériosdejulgamentosãomenortarifaasercobradapeloserviço;menor
valor da contraprestação a ser paga pelaAdministração Pública; ou melhor
proposta em razão da combinação de um dos critérios anteriores com o de
melhortécnica.Admite-se,assim,queojulgamentosejaprecedidodeetapa
de qualifcação de propostas técnicas, desclassifcando-se os licitantes que
nãoalcançaramapontuaçãomínimaexigida.
Outracaracterísticadessaconcorrênciaéapossibilidadedeinversãodaor-
demdasfasesdehabilitaçãoejulgamento,oqueoeditaldevepreverexpres-
samente.Encerradaafasedeclassifcaçãodaspropostasouooferecimento
de lances, é aberto o invólucro contendo os documentos de habilitação do
primeiroclassifcado,paraverifcaçãodoatendimentodascondiçõesfxadas
noedital;atendidas,olicitanteédeclaradovencedor;nãoatendidas,omesmo
procedimentoéadotadocomosegundoclassifcadoeassimsucessivamen-
te,atéqueumdosclassifcadosatendaàscondições.
Despesas com os contratos
ComoasParceriaspúblico-privadasenvolvemocomprometimentodasrecei-
tasdasentidadesestatais,aUniãosomentepodecontratarumaPPPquan-
do a soma das despesas de caráter continuado derivadas do conjunto das
parceriasjácontratadasnãotiverexcedido,noanoanterior,a1%dareceita
corrente líquida do exercício, e as despesas anuais dos contratos vigentes,
nos10anossubsequentes,nãoexcederema1%dareceitacorrentelíquida
projetadaparaosrespectivosexercícios.IssovaletambémparaosEstados,
oDistritoFederaleosMunicípios,que,seviolaremtalproibição,nãopodem
receberdaUniãogarantiasetransferênciasvoluntárias.
programa certificação interna em conhecimentoS 120
Universidade Corporativa BB
Disposições aplicáveis à União
A Lei de PPP distinguiu, em suas normas, as que têm natureza de normas
gerais–aplicáveisàUnião,aosEstados,aoDistritoFederaleaosMunicípios
–easquesãoaplicáveissomenteàUnião.Comrelaçãoaestasúltimas,os
demaisentesfederativostêmcompetênciaparalegislar.
AsdisposiçõesaplicáveissomenteàUniãodizemrespeitoao:
▪ ÓrgãoGestordePPP;e
▪ FundoGarantidordeParcerias–FGP.
Órgão Gestor de PPP
ALeidePPPprevêacriação,pordecreto,deórgãogestordeParceriaspú-
blico-privadasfederais,comasseguintescompetências:
▪ defnirosserviçosprioritáriosparaexecuçãonoregimedeParceriapú-
blico-privada;
▪ disciplinarosprocedimentosparacelebraçãodessescontratos;
▪ autorizaraaberturadalicitaçãoeaprovarseuedital;e
▪ apreciarosrelatóriosdeexecuçãodoscontratos.
Oórgãogestorfoiinstituído,naesferafederal,comadenominaçãodeComitê
GestordeParceriaPública-Privada–CGP.
27
.
O órgão gestor conta com a participação de um representante titular e um
suplentedoMinistériodoPlanejamento,OrçamentoeGestão(quecoordena
os trabalhos), do Ministério da Fazenda e da Casa Civil da Presidência da
República,sendoqueemcadareuniãoparticipa,ainda,umrepresentantedo
órgão da administração direta cuja área de competência seja pertinente ao
objetodocontratoemanálise.
ParadeliberaçãodoórgãogestorsobreacontrataçãodeumaPPP,éneces-
sáriaamanifestaçãopréviaefundamentadadoMinistériodoPlanejamento,
OrçamentoeGestão,sobreoméritodoprojeto,edoMinistériodaFazenda,
quantoàviabilidadedaconcessãodagarantiaeàsuaforma,relativamente
aosriscosparaoTesouroNacionaleaocumprimentodolimitededespesa
vistoanteriormente.
27
OComitêGestordeParceriaPúblico-Privada–CGPfoiinstituído,naesferafederal,peloDecreton.°5.385,de4
demarçode2005,alteradopeloDecreton.°6.037,de7defevereirode2007.
Setor público 121
Universidade Corporativa BB
Noquedizrespeitoàlicitação,oórgãogestornãoarealiza,limitando-sea
autorizaraaberturadoprocedimentoeaprovarseuedital.Alicitaçãoére-
alizadapeloMinistériooupelaAgênciaReguladora,nasuarespectivaárea
decompetência.
Fundo Garantidor de Parcerias – FGP
ALeidaPPPautorizaacriaçãodeumFundoGarantidordeParcerias–FGP,
comafnalidadedeprestargarantiadepagamentodeobrigaçõespecuniárias
pelosparceirospúblicosfederais.
ALeinãoinstituiupropriamenteoFundo,limitando-seadaralgumasdesuas
característicaseautorizandoaUnião,suasautarquiasefundaçõespúblicasa
participarnolimiteglobaldeR$6bilhões.OFundoseriacriado,administrado,
gerido e representado judicial e extrajudicialmente por instituição fnanceira
controlada,diretaouindiretamente,pelaUnião.
Formas de atuação do Banco
AatuaçãodoBancodoBrasil,nocasodaUnião,dá-secomaadministração
doFundoGarantidordeParceriasPúblico-Privadas–FGP.
NosEstados,DistritoFederaleMunicípios,aatuaçãodoBBpodeserdeuma
oumaisformas:
▪ assessoria aos entes governamentais–prestaçãodeserviçosnamo-
delagemdasgarantiasdasPPP,comasfunçõesdeanálisedosinstru-
mentosjurídicosereguladores,dosriscos,dosativosdadosemgarantia
edofuxofnanceirodaPPP;
▪ administração de garantias–prestaçãodeserviçosdeadministração
dasgarantiasenvolvidasedegestãodeseusativos;
▪ gestão dos ativos do fundo garantidor – prestação de serviços de
manutenção dos ativos que compõem a garantia, com as funções de
buscararentabilidadeacordadaentreaspartes,demodoamantersua
capacidadedepagamento;e
▪ gestão do fuxo fnanceiro do projeto–prestaçãodeserviçosdege-
renciamentodascontasenvolvidasnoprojeto,centralizaçãodaarreca-
daçãodetarifasououtrodesenhodemodoaviabilizaronegócio.
programa certificação interna em conhecimentoS 122
Universidade Corporativa BB
Nosetorprivado,oBancoatuacomofnanciadordoprojeto,pormeiodacon-
trataçãodeoperaçãodecrédito.
Por fm,os projetos de PPP devem ser tratados como operações estrutura-
das,nãohavendo,portanto,ummodelopreviamentedefnido.
Atítulodeilustração,apresentamosnaFigura2ofuxodeumaPPPpa-
trocinada:
Figura2
Fluxo da PPP
Tarifa
Contraprestação
GOVERNO FEDERAL
SPE
USUÁRIOS
FUNDO
GARANTIDOR
FINANCIADOR
Garantia
Financiamento
Serviços
3.6 DEMONSTRAÇÕES CONTÁBEIS
Asdemonstraçõescontábeisoubalançospúblicosevidenciamasituaçãoeco-
nômico-fnanceiradosentespúblicosemumdeterminadoperíodo,tomando-
seporbaseasorigenseaaplicaçãoderecursosdosórgãosdaadministração
públicadiretaeindireta.
Sãoinstrumentosdeanáliseecontrolegerencialdaadministraçãopública:
▪ balançoorçamentário;
▪ balançofnanceiro;
▪ balançopatrimonial;e
▪ demonstraçãodasvariaçõespatrimoniais.
Setor público 123
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Essesinstrumentossãorelatóriospadronizadosporleiedeelaboraçãoepu-
blicaçãoobrigatórios,pelomenosumavezporano,aofnaldoexercíciofnan-
ceiro,em31dedezembro.
■Balanço orçamentário
O balanço orçamentário apresenta as receitas e despesas fxadas em con-
frontocomasrealizadas.Noladodasreceitas,adisposiçãodositenséefetu-
adaporcategoriaeconômica(correntesedecapital)enoladodasdespesas,
portipodecrédito(orçamentário/suplementar,especialeextraordinário).
PodemocorrertrêssituaçõesnoResultadoOrçamentário:
▪ receita>despesa→superávitorçamentário
▪ receita<despesa→défcitorçamentário
▪ receita=despesa→resultadonulo
Obalançoorçamentárioéumquadrocomduasseções:receitaedespesa.
Cadaumadelasapresentaquatrocolunas,conformeQuadros14e15.
Quadro14
Receita orçamentária
Quadro15
Despesa orçamentária
Primeira Coluna Segunda Coluna Terceira Coluna Quarta Coluna
Relacionaostítulos
porcategoria
econômica
Apresentaomontante
dareceitaprevistapor
categoriaeconômica
Apresentaototal
daexecuçãoda
receitaporcategoria
econômica
Observa-sea
diferençaentrea
receitaprevistaea
receitaexecutada
Primeira Coluna Segunda Coluna Terceira Coluna Quarta Coluna
Relacionaostítulospor
tipodecrédito(iniciale
suplementar,especial
eextraordinário)eem
seguidaporcategoria
econômica
Apresentaomontanteda
despesa fxada por tipo
decréditoeemseguida
porcategoriaeconômica
Apresentaototalda
execuçãodadespesa
portipodecrédito
eporcategoria
econômica
Observa-sea
diferençaentrea
despesa fxada e a
despesaexecutada
programa certificação interna em conhecimentoS 124
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O Quadro 16 apresenta um exemplo de quadro completo do balanço orça-
mentário,dentrodosparâmetrosdaLei4.320/1964.
Quadro16
Balanço orçamentário
Receitas
Tipo Previsão Execução Diferença
Receitas Correntes
-ReceitaTributária
-Receitadecontribuição
-Receitapatrimonial
-Receitaagropecuária
-Recitaindustrial
-Receitadeserviços
-Transferênciascorrentes
-OutrasReceitascorrentes
Receitas de Capital
-Operaçõesdecrédito
-Alienaçãodebens
-Amortizaçãode
empréstimos
-Transferênciasdecapital
-Outrasreceitasdecapital

Défcit
Total
Despesas
Tipo Fixação Execução Diferença
Créditos orçam.
e suplementares
Despesas Correntes
-Desp.Custeio
-Pessoaleencargos
-Juroseencargosdadívida
-Outrasdespesascorrentes
-Transferênciascorrentes
Despesas de capital
-Investimentos
- Inversões fnanceiras
-Amortizaçãodadívida
Créditos especiais
Despesascorrentes
Despesasdecapital
Créditos extraordinários
Despesascorrentes
Despesasdecapital
Superávit
Total
■Balanço fnanceiro
O balanço fnanceiro demonstra os ingressos e dispêndios (entradas e saí-
das) de recursos fnanceiros a título de receitas e despesas orçamentárias,
bem como os recebimentos e pagamentos de natureza extra-orçamentária,
conjugadoscomossaldosdedisponibilidadesdoexercícioanterioreaqueles
quepassamparaoexercícioseguinte.
Deacordocomalei4.320/1964,obalançofnanceiroéumquadrocomduas
colunasdenominadasRECEITAS(ingressos)eDESPESAS(dispêndios).O
totaldasduascolunasseigualacomainclusãodossaldosdedisponibilida-
desdoexercícioanterioredosaldodedisponibilidadesquepassamparao
exercícioseguinte(Quadro17).
Tanto na receita quanto na despesa, há distinção entre a orçamentária e a
extra-orçamentária,demonstrandomaisumavezagrandeimportânciadoor-
çamentoparaosórgãospúblicos.
Setor público 125
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Quadro17
Quadro do balanço fnanceiro
Receitas $ Despesas $
Receitaorçamentária Despesaorçamentária
Receitaextra-orçamentária Despesaextra-orçamentária
Disponíveldoexercícioanterior Disponívelparaoexercícioseguinte
TOTAL TOTAL
Enquanto o balanço orçamentário contém apenas fatos orçamentários, o f-
nanceiroevidenciafatosorçamentárioseextra-orçamentários.
OQuadro18apresentaumexemplodeestruturadobalançofnanceiro.
Quadro18
Balanço fnanceiro
Receita
Tipo $
Orçamentária
Receitas correntes
Tributárias
Patrimonial
Agropecuária
Industrial
Deserviços
Transferênciascorrentes
Outrasreceitascorrentes
Receitas de capital
Operaçõesdecrédito
Alienaçãodebens
Amortizaçãodeempréstimos
Transferênciasdecapital
Outrasreceitasdecapital
Extra-orçamentária
InterferênciasAtivas
RestosaPagar
(contrapartidadadespesa)
ServiçodaDívidaaPagar
(contrapartidadadespesa)
RetençõesdeTerceiros
(recebimentosdoExercício)
DepósitosdeTerceiros
(recebimentosdoexercício)
Saldo disponível anterior
Caixaúnico
Bancoscontamovimento
Aplicaçõesfnanceiras
Total
Despesa
Tipo $
Orçamentária
Legislativa
Judiciária
Essencialàjustiça
Administração
Defesanacional
Segurançapública
Previdênciasocial
Extra-orçamentária
InterferênciasPassivas
RestosaPagar(pagamentos)
ServiçodaDívidaaPagar(pagamentos)
RetençõesdeTerceiros(devoluções)
DepósitosdeTerceiros(devoluções)
Saldo disponível para o exercício seguinte
Caixaúnico
Bancoscontamovimento
Aplicaçõesfnanceiras
Total
programa certificação interna em conhecimentoS 126
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■Balanço patrimonial
Obalançopatrimonialéconstituídopeloativo(bensedireitos),passivo(obri-
gações)epelopatrimôniolíquido(diferençaentreoativoeopassivo).
Oartigo105dalei4.320/74dizqueoBalançoPatrimonialdevedemonstrar:
▪ ativo fnanceiro–créditosevaloresrealizáveisindependentementede
autorizaçãoorçamentária.Incluicontasdoativocirculante,apenas;
▪ ativo permanente–compreendeosbens,créditosevalorescujamobi-
lizaçãooualienaçãodependedeautorizaçãolegislativa.Incluicontasdo
ativocirculante,realizávelalongoprazo,permanenteediferido;
▪ passivo fnanceiro–compreendeoscompromissosexigíveiscujopa-
gamentoindependadeautorizaçãoorçamentária.Incluicontasdopas-
sivocirculante,apenas;
▪ passivo permanente–compreendeasdívidasfundadaseoutrasque
dependamdeautorizaçãolegislativaparaamortizaçãoouresgate.Inclui
contasdopassivocirculante,exigívelalongoprazoeresultadodeexer-
cíciosfuturos;
▪ ativo e passivo compensado–sãoregistradososbens,valores,obri-
gações e situações não compreendidas nas rubricas anteriores e que,
diretaouindiretamentepossamviraafetaropatrimônio;
▪ ativo real–compreendeosomatóriodositensdoativofnanceiroedo
ativopermanente(nãofnanceiro);e
▪ passivo real–compreendeosomatóriodositensdopassivofnanceiro
edopassivopermanente(nãofnanceiro).
OQuadro19apresentaumasíntesedaestruturadobalançopatrimonial,con-
formeoanexo14dalei4.320/1964.
Quadro19
Estrutura do balanço patrimonial
ATIVO
Título $
AtivoFinanceiro(AF)
AtivoNãoFinanceiro(ANF)
AtivoReal(AR=AF+ANF)
SePR>AR:
SaldoPatrimonial=
PassivoRealaDescoberto(PRD)
AtivoCompensado(AC)
ATIVO TOTAL (AR+PRD+AC)
PASSIVO
Título $
PassivoFinanceiro(PF)
PassivoNãoFinanceiro(PNF)
PassivoReal(PR=PF+PNF)
SePR<AR:
SaldoPatrimonial(PatrimônioLíquido)=
AtivoRealLíquido(ARL)
PassivoCompensado(PC)
PASSIVO TOTAL (PR+ARL+PC)
Setor público 127
Universidade Corporativa BB
Doconfrontoentreoativorealeopassivoreal,obtém-seopatrimôniolíquido
positivo ou negativo, que é denominado ativo real líquido ou passivo real a
descoberto.
OQuadro20apresentaumexemplodeBalançoPatrimonial,nosmoldesda
Lei4.320/1964.
Quadro20
Exemplo de um balanço patrimonial
ATIVO
TÍTULO $
ATIVO FINANCEIRO 73.194.012,60
Disponível 22.750.211,10
- Disponível em Moeda Nacional 22.750.211,10
Créditos em Circulação 50.443.801,50
- Limite de Saque c/Venc. Pagamento 628.935,12
- Limite de Saque p/Pagto R. a Pagar 49.814.866,38
ATIVO NÃO-FINANCEIRO 258.500.891,76
Realizável a Curto Prazo 3.093.722,12
- Créditos em Circulação 235.652,86
- Bens e Valores em Circulação 2.858.069,26
Realizável a Longo Prazo 177.679.39
- Depósitos a Longo Prazo 0,01
- Créditos a Longo Prazo 177.679,38
Permanente 255.229.490,25
- Investimentos 2.086,58
- Imobilizado 255.227.403,67
ATIVO REAL 331.694.904,36
ATIVO COMPENSADO 178.471.421,36
- Responsáveis por Valores 324.859,61
- Garantia de Valores 8.284.410,64
- Convênios de Obrigações 92.166.310,86
- Contratos de Obrigações 77.695.840,25
TOTAL 510.166.325,72
PASSIVO
TÍTULO $
PASSIVO FINANCEIRO 53.500.731,33
Depósitos 787.904,76
- Consignações 1.719,12
- Recursos do Tesouro Nacional 15.233,14
- Depósitos de Diversas Origens 770.952,50
Obrigações em Circulação 52.712.826,57
- Restos a Pagar Processados 28.780.219,81
- Fornecedores 621.092,50
- Convênios a Pagar 27.930.900,96
- Pessoal a Pagar do Exercício 228.226,35
- Restos a Pagar Não Processados 23.932.606,76
PASSIVO NÃO-FINANCEIRO 1.414.767,83
Valores Pendentes a Curto Prazo
- Valores Diferidos 14.156,28
Exigível a Longo Prazo
- Obrigações Exigíveis a Longo Prazo 1.400.611,55
PASSIVO REAL 54.915.499,16
PATRIMÔNIO LÍQUIDO 276.779.405,20
- Patrimônio 256.466.657,04
- Resultado Acumulado 49.421.973,24
- Resultado do Exercício 29.109.225,08
PASSIVO COMPENSADO 178.471.421,36
- Valores sob Responsabilidade 324.859,61
- Valores em Garantia 8.284.410,64
- Obrigações Conveniadas 92.166.310,86
- Obrigações Contratadas 77.695.840,25
TOTAL 510.166.325,72
programa certificação interna em conhecimentoS 128
Universidade Corporativa BB
Cabe registrar que o objetivo principal de se fazer a separação de ativo f-
nanceiroenãofnanceiroésabersehouveSuperávitFinanceiro,queservirá
defonteparaaberturadecréditosadicionais,suplementaresouespeciaisno
exercícioseguinteautorizadospeloLegislativo.
■Demonstração das variações patrimoniais
Deacordocomoartigo104dalei4.320/1964,aDemonstraçãodasVariações
Patrimoniais–DVPevidenciaasalteraçõesverifcadasnopatrimônio,ocorri-
dasduranteoexercíciofnanceiro,resultantesouindependentesdaexecução
orçamentária,eindicaoresultadopatrimonialdoexercício.
Ademonstraçãodasvariaçõespatrimoniaisequivaleàdemonstraçãodore-
sultadodoexercíciofnanceirosecomparadoaosdocumentoselaboradospor
umaempresaprivada.
As variações passivas estão representadas pelas classes de despesas e o
resultado diminutivo do exercício. As variações ativas estão representadas
pelasclassesdereceitaeresultadoaumentativodoexercício.
Ademonstraçãodasvariaçõespatrimoniaiséumquadrocomduasseções:
“VariaçõesAtivas”e“VariaçõesPassivas”,distribuídasemdoisgrandesgru-
posresultantesdaexecuçãoorçamentáriaeextra-orçamentária.
OQuadro21trazumexemplodedemonstraçãodasvariaçõespatrimoniais.
Setor público 129
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Quadro21
Demonstração das Variações Patrimoniais
VARIAÇÕESATIVAS
TÍTULO $
ORÇAMENTÁRIAS
Receitas
-Correntes 10.664.624,91
-Patrimonial 3.028.938,61
-deServiços 419.319,55
-Outras 7.216.366,75
Capital 138.922,76
-AlienaçãodeBens 56.072,40
-AmortizaçãodeEmpréstimos 82.850,36
InterferênciasAtivas
-CotaFinanceira 1.016.696.485,19
MutaçõesAtivas
-AquisiçãodeBensImóveis 2.401.342,77
-AquisiçãodeBensMóveis 12.378.649,30
-ConcessãodeAdiantamentos 24.553.726,54
EXTRA-ORÇAMENTÁRIAS
Receitas 0,00
InterferênciasAtivas
-TransferênciasdeBensMóveis 528.435,92
AcréscimosPatrimoniais
-IncorporaçãodeBensImóveis 144.523,55
-IncorporaçãodeBensMóveis 3.080.143,33
-IncorporaçãodeTítulos 2.647.802,32
-IncorporaçãodeCréditos 49.979.648,60
-ValorizaçãodeBensImóveis 1.691.440,26
-AjustesdeCréditos 33.133,85
-DesincorporaçãodeObrigações 8.142.148,69
SOMADASVARIAÇÕESATIVAS 1.133.081.027,99
RESULTADOPATRIMONIAL
Défcit 29.109.225,08
TOTAL 1.162.190.253,07
VARIAÇÕESPASSIVAS
TÍTULO $
ORÇAMENTÁRIAS
Despesas
-Correntes 1.029.541.214,48
-PessoaleEncargosSociais 859.310.188,30
-OutrasDesp.Correntes 170.231.026,18
Capital 15.203.261,19
-Investimentos 15.203.261,19
MutaçõesPassivas
-AlienaçãodeBens 14.732,96
EXTRA-ORÇAMENTÁRIAS
Despesas 0,00
InterferênciasPassivas
-TransferênciasdeBensMóveis 528.435,92
DecréscimosPatrimoniais
-BaixadeBensImóveis 128.908,96
-BaixadeBensMóveis 5.271.782,67
-BaixadeTítulos 2.846.120,32
-BaixadeCréditos 56.165.181,42
-IncorporaçãodeObrigações 1.400.611,55
-AjustesdeObrigações 51.090.003,60
SOMADASVARIAÇÕESPASSIVAS 1.162.190.253,07
RESULTADOPATRIMONIAL
Superávit
TOTAL 1.162.190.253,07
R
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