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CURSOS ON-LINE – DIREITO ADMINISTRATIVO EM EXERCÍCIOS PROFESSOR GUSTAVO BARCHET

AULA 13: BENS E INTERVENÇÃO
Encerrando nosso Curso, vamos trabalhar questões da ESAF sobre bens públicos e intervenção na propriedade privada.

Questão 01 (Procurador do Distrito Federal/2004) - Marque a assertiva correta. a) Consideram-se bens públicos apenas aqueles que podem ser utilizados livremente pelo público em geral. b) Os bens públicos de uso especial são inalienáveis e não podem ser adquiridos por usucapião. c) A venda de bens dominicais depende de autorização legislativa específica. d) Todos os bens públicos são inalienáveis. e) A alienação de bens de uso especial depende de autorização passada por decreto executivo.

Gabarito: B.

Comentários:

a) Consideram-se bens públicos apenas aqueles que podem ser utilizados livremente pelo público em geral (errada). Na Administração Pública temos duas espécies de bens, os bens públicos e os bens privados. Para fins de provas da ESAF, bens públicos são aqueles que compõem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Distrito Federal, Municípios, suas autarquias e fundações públicas de direito público). Bens privados, dentro do mesmo contexto, são os bens que integram o patrimônio das entidades administrativas de direito privado (empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado). Bens públicos são aqueles que estão disciplinados por um regime jurídico diferenciado, exorbitante do direito comum, marcado essencialmente por quatro características: inalienabilidade (ou alienabilidade condicionada), imprescritibilidade, impenhorabilidade e não-onerabilidade. Ao longo dos comentários da aula trataremos destas quatro características. Bens privados, de forma oposta, são aqueles sujeitos ao mesmo regime jurídico dos bens de propriedade de particular, o qual tem suas linhas mestras no Código Civil. Para afastar quaisquer dúvidas: os comentários que se seguem, salvo disposição expressa em contrário, são aplicáveis apenas aos bens públicos, aqueles que compõem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público.

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Quanto à destinação, temos três modalidades de bens públicos: os de uso comum do povo, os de uso especial e os dominiais (ou dominicais). Os bens de uso comum do povo, como o próprio nome indica, são aqueles que têm por destinação a utilização pela população em geral. O uso, evidentemente, está sujeito à regulamentação pelo Poder Público, e eventualmente poderá até mesmo ser oneroso. O essencial, para caracterizar tais bens, é sua destinação à coletividade em geral. Entre podemos citar os mares, praças, rios, logradouros públicos etc. Como segunda modalidade, temos os bens de uso especial, assim considerados aqueles destinados à execução das atividades administrativas e à prestação dos serviços públicos em geral. Segundo a Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, bens de uso especial “são todas as coisas, móveis ou imóveis, corpóreas ou incorpóreas, utilizadas pela Administração Pública para realização de suas atividades e consecução de seus fins”. São bens de uso especial, entre outros, os imóveis onde se situam as repartições públicas; as universidades; bibliotecas e os museus; os quartéis; os hospitais públicos etc. Os bens dominiais, por sua vez, são aqueles que não estão sendo utilizados pela coletividade em geral ou para a prestação de serviços públicos. São bens utilizados pelo Estado, basicamente, para a obtenção de recursos financeiros. Entre tais bens podemos citar os terrenos da marinha, os prédios públicos sem uso, as terras devolutas etc.

b) Os bens públicos de uso especial são inalienáveis e não podem ser adquiridos por usucapião (certa). Os bens públicos de uso especial e de uso comum do povo têm, dentre outras características, a inalienabilidade e a imprescritibilidade. A inalienabilidade significa que tais bens, enquanto afetos à sua destinação específica (coletividade ou serviços administrativos), não podem ser alienados pelo Poder Público. Alguns autores denominam tal característica de alienabilidade relativa ou condicionada, já que, se perderem tal destinação, os bens de uso comum e de uso especial podem ser alienados. A ESAF prefere a terminologia tradicional: inalienabilidade. Os bens dominicais são alienáveis, pois não estão sendo utilizados em alguma finalidade especial. A imprescritibilidade significa que os bens públicos (e aqui incluídos os dominiais) não podem ser adquiridos por usucapião. Seja qual for o tempo em que o particular fique na posse de um bem público, jamais terá direito a adquirir sua propriedade.

c) A venda de bens dominicais depende de autorização legislativa específica (errada). Esta é uma questão importante da ESAF.

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Os requisitos para a alienação de bens públicos, segundo o art. 17 da Lei de Licitações, no que tange a imóveis, são: interesse público justificado, avaliação prévia, autorização legislativa específica e licitação, em regra na modalidade de concorrência. No caso de bens móveis, a Lei exige interesse público justificado, avaliação prévia e licitação, nas modalidades da Lei 8.666/93. Já para a alienação de bens da sociedade de economia mista e da empresa pública, que são bens privados, a lei não exige autorização legislativa específica. Apesar desta disciplina legal, muitos autores entendem que não se faz necessária a autorização para a alienação de bens dominiais, pelo fato de eles não estarem afetados a nenhuma destinação específica. Como comprova esta alternativa, esta é a posição da ESAF.

d) Todos os bens públicos são inalienáveis (errada). Como já dito, a inalienabilidade não se aplica aos bens dominiais.

e) A alienação de bens de uso especial depende de autorização passada por decreto executivo (errada). A autorização para a alienação de bens públicos é feita por ato do Poder Legislativo.

Síntese do Comentário: 1) temos duas espécies de bens, os públicos e os bens privados, os primeiros pertencentes às pessoas jurídicas de direito público e os segundos às pessoas jurídicas de direito privado. A diferença entre um e outro é quando ao regime jurídico, pois os bens públicos apresentam quatro características peculiares: inalienabilidade, imprescritibilidade, impenhorabilidade e não-onerabilidade; 2) com relação à destinação, temos três modalidades de bens públicos: os de uso comum do povo, os de uso especial e os dominiais; 3) os bens de uso comum do povo são aqueles destinados à utilização pela coletividade em geral, a qual pode se dar de forma gratuita (a regra geral) ou onerosa; 4) os bens de uso especial são aqueles utilizados pela Administração para a execução de suas atividades e a prestação de serviços públicos; 5) os bens dominicais, por sua vez, são aqueles que não estão vinculados a qualquer destinação específica, sendo utilizados basicamente para a obtenção de renda; 6) os bens de uso comum do povo e os especiais são inalienáveis (enquanto afetados à sua destinação específica não podem ser alienados) e imprescritíveis (não podem ser adquiridos por usucapião). Os bens dominiais não podem ser adquiridos por usucapião, mas são alienáveis; 7) a ESAF entende que não é necessária autorização legislativa específica para a alienação de bens dominiais (para os de uso comum e especial é necessário).

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Questão 02 (Procurador do Distrito Federal/2004) - Os bens públicos de uso especial são inalienáveis, porque: a) não podem ser vendidos em hipótese alguma. b) só podem ser vendidos mediante licitação pública. c) podem ser alienados, se uma comissão nomeada pelo chefe do executivo atestar sua desnecessidade. d) sua alienação depende de sentença passada em julgado. e) só podem ser vendidos após desafetados por lei.

Gabarito: E.

Comentários:

Os bens públicos de uso especial e os de uso comum do povo podem ser alienados após sua desafetação. Os bens de uso comum do povo estão afetados ao uso da coletividade, e os de uso especial à prestação de algum serviço público ou ao desempenho de alguma outra atividade administrativa. Enquanto estiverem nesta situação, enquanto estiverem afetados, não podem ser alienados. Para tanto, é necessária sua prévia desafetação, operação pelo qual o bem de uso comum ou especial deixa de ser utilizado na sua finalidade específica, passando a enquadrar-se na categoria de bem dominial. A doutrina diverge acerca da forma da desafetação. Alguns entendem que é indispensável lei, outros que é aceitável, além da lei, ato administrativo praticado com base em lei, e outros entendem que não é necessário qualquer ato formal da Administração, considerando a desafetação como um fato administrativo. Esta é a posição, dentre outros, de José dos Santos Carvalho Filho, como podemos perceber por sua lição: “Deve-se destacar que a afetação e a desafetação constituem fatos administrativos, ou seja, acontecimentos ocorridos na atividade administrativa independentemente da forma com que se apresentem. Embora alguns autores entendam a necessidade de haver ato administrativo para consumar-se a afetação ou a desafetação, não é essa realmente a melhor doutrina em nosso entender. O fato administrativo tanto pode ocorrer mediante prática de um ato administrativo formal, como através de fato jurídico de natureza diversa.

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Suponha-se, para exemplificar, que um terreno sem utilização venha a ser aproveitado como área de plantio para órgão público de pesquisa: o bem, que era dominical, passará a ser de uso especial, havendo, portanto, afetação. Essa transformação de finalidade certamente será processada através de ato administrativo. Suponha-se, contrariamente, que um incêndio destrua inteiramente determinado prédio escolar: o bem que era de uso especial se transformou em bem dominical. Do momento em que esse imóvel não mais posa servir à finalidade pública inicial, podemos dizer que terá havido desafetação, e sua causa não terá sido um ato, mas sim um fato jurídico – o incêndio. Por tudo isso é que entendemos ser irrelevante a forma pela qual se processa a alteração da finalidade do bem quanto a seu fim público ou não. Relevante, isto sim, é a ocorrência em si da alteração da finalidade, significando que na afetação o bem passa a ter uma destinação pública que não tinha, e que na desafetação se dá o fenômeno contrário, ou seja, o bem que tinha a destinação pública, passa a não mais tê-la, temporária ou definitivamente.” Apesar dos méritos do entendimento do Autor, com o qual concordamos, a posição da ESAF é extremamente formalista: a desafetação exige lei.

Síntese do Comentário: 1) o bem de uso comum do povo está afetado ao uso da coletividade, e o bem de uso especial á prestação de algum serviço público ou ao exercício de alguma outra atividade administrativa. Enquanto estiverem nesta condição, afetados a uma finalidade específica, não podem ser alienados. Necessário, então que seja promovida sua desafetação, instituto pelo qual o bem de uso comum ou especial deixa de ser utilizado para certo fim específico, a partir do que pode ser alienado pela Administração; 2) com relação à forma da desafetação, temos três correntes: (1) só por lei; (2) por lei ou ato administrativo baseado em lei; (3) independentemente de qualquer formalidade, decorrente do mero fato de a Administração deixar de utilizar o bem na sua finalidade específica. A ESAF encampa a primeira corrente, exigindo lei para a desafetação;

Questão 03 D3 (Auditor SEFAZ – PI/2002) – Considerando o domínio público, assinale a afirmativa falsa: a) as terras devolutas consideradas indispensáveis à preservação ambiental pertencem à União Federal b) os bens públicos dominicais não têm afetação c) a concessão do direito real de uso não transfere a propriedade do bem público d) pertencem ao Estado federado os sítios arqueológicos e pré-históricos.

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e) a discriminação de terras devolutas pode-se dar mediante processo administrativo ou judicial.

Gabarito: D.

Comentários:

a) as terras devolutas consideradas indispensáveis à preservação ambiental pertencem à União Federal (certa). Nos termos do art. 21, inc. II, da CF, pertencem à União “as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei”. Em complemento, o art. 26, IV determina que pertencem aos Estados as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

b) os bens públicos dominicais não têm afetação (certa). Afetação é a vinculação de um bem público a uma finalidade de interesse público, e aqui se enquadram os bens de uso comum do povo e os de uso especial. Os bens dominiais são justamente os que não estão sendo utilizados para certo fim. Dito de outro modo, são os bens públicos que não têm afetação, como conta corretamente na alternativa.

c) a concessão do direito real de uso não transfere a propriedade do bem público (certa). Na questão 04 analisaremos a concessão de direito real de uso. Neste momento só enfatizaremos que por seu intermédio não se transfere a propriedade do bem público (senão seria hipótese de alienação), mas se outorga o direito real resolúvel de uso de um terreno público ou do espaço aéreo que o recobre, para fins de industrialização, urbanização, edificação, cultivo, entre outros.

d) pertencem ao Estado federado os sítios arqueológicos e pré-históricos (errada). Os sítios arqueológicos e pré-históricos integram o domínio da União, a teor do art. 21, X, da Constituição Federal.

e) a discriminação de terras devolutas pode-se dar mediante processo administrativo ou judicial (certa).

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A discriminação de terras devolutas é um processo pelo qual a União, em certa parte do território nacional, faz a determinação exata das terras públicas e particulares. Uma vez determinadas as terras públicas, a União passa a verificar se os seus atuais possuidores satisfazem as condições estabelecidas na Lei 6.383/76, quais sejam: (1) posse de área pública de no máximo 100 hectares; (2) morada permanente na área; (3) utilização da área para fins de plantio; (4) exploração direta pelo posseiro; e (5) não ser o posseiro proprietário rural. Uma vez verificado o preenchimento destas condições, a União concede ao posseiro uma licença de ocupação, pelo período de até 04 anos. Ultrapassado o prazo fixado, se ficar comprovado que o ocupante tem condições de desenvolver adequadamente a área, tem ele direito à preferência na aquisição do imóvel, pelo valor histórico da terra nua. O processo de discriminação de terras devolutas é essencialmente administrativo. No decorrer da discriminação, entretanto, poderá haver divergências entre a União e os ocupantes da área objeto do processo quanto à definição das terras públicas e particulares, caso em que a questão será dirimida na esfera judicial. Deste modo, a discriminação das terras devolutas pode efetivar-se por processo administrativo ou judicial.

Síntese do Comentário: 1) os bens dominicais não têm afetação, uma vez que não estão sendo utilizados em qualquer finalidade específica de interesse público; 2) a concessão de direito real de uso é instituto pela qual se outorga o direito real resolúvel de uso de um terreno público ou do espaço aéreo que o recobre, para os fins de industrialização, urbanização, edificação ou cultivo, entre outros. A concessão não implica na transferência da propriedade do bem; 3) a discriminação de terras devolutas é processo pelo qual a União em determinada região faz a discriminação das terras públicas e particulares. Uma vez determinadas as terras públicas, a União confere o preenchimento pelos seus atuais ocupantes de alguns requisitos previstos em lei. Se positiva a conferência, outorga-lhes uma licença de ocupação por até 04 anos, ao final da qual, se o posseiro comprovar que tem condições de desenvolver adequadamente o imóvel, tem direito à preferência na sua aquisição, pelo valor histórico da terra nua. Poderá haver controvérsia na demarcação das terras públicas e particulares, a qual terá prosseguimento na esfera judicial. O processo de discriminação de terras devolutas poderá transcorrer, portanto, tanto nas esferas administrativa como judicial.

Questão 04 (Analista de Controle Externo - ACE – TCU/2002) - Em relação ao instituto do direito real de uso, referente a bens do domínio público, não é correto afirmar: a) pode-se dar de forma remunerada ou gratuita.

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b) salvo reserva contratual, este direito é transmissível por ato inter vivos ou causa mortis. c) é oponível erga omnes. d) pode-se dar em relação ao espaço aéreo sobre a superfície de terrenos públicos. e) a sua duração é sempre por prazo indeterminado, salvo se o concessionário descumprir cláusula resolutória do ajuste.

Gabarito: E.

Comentários:

A concessão de direito real de uso é um contrato administrativo que apresenta como principais características: 1) confere ao beneficiário o direito real resolúvel de uso de um terreno público ou do espaço aéreo que o recobre, para fins de industrialização, urbanização, edificação, cultivo, entre outros fins de interesse social, admitindo-se que o espaço aéreo seja concedido de forma autônoma, sem abranger o solo adjacente; 2) como se trata de direito real, pode ser transmitido pelo seu titular a título inter vivos ou causa mortis, exceto se houver vedação expressa no contrato; 3) pode ser celebrado a título gratuito ou oneroso; 4) pode ser celebrado por prazo determinado ou indeterminado (eis porque está incorreta a última alternativa); A concessão de direito real de uso é formalizada por instrumento público ou particular, ou mesmo por termo administrativo, exigindo, em qualquer caso, inscrição no Registro de Imóveis como condição para a produção de efeitos contra terceiros. Segundo a Lei 8.666/93, a concessão exige autorização legislativa e prévia licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta em duas hipóteses: - quando o uso se destina a outro órgão ou entidade da Administração Pública (art. 17, § 2º); - quando a concessão abrange imóveis construídos e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais de interesse social, por órgãos ou entidades da Administração Pública especificamente criados para esse fim (art. 17, I, f). A Professora Di Pietro apresenta uma síntese do instituto. São suas as seguintes palavras: “Esse instituto não é específico do direito público, podendo ser utilizado também por particular, como está expresso nos art. 7º e 8º do Decreto-Lei 271/67. Além disso, abrange apenas o uso da terra, podendo ter por objeto o uso do espaço aéreo sobre

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a superfície de terrenos públicos ou particulares, nos mesmos termos e para os mesmos fins impostos para a concessão de uso de terra. Caracteriza-se por ser direito real resolúvel, que se constitui por instrumento público ou particular, ou por simples termo administrativo, sendo inscrito e cancelado em livro especial (art. 7º, § 1º); pode ser remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado; a sua finalidade só pode ser a que vem expressa no art. 7º, caput, a saber: urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, ou outra utilização de interesse social; sua concretização depende de autorização legislativa e de concorrência pública; é transferível por ato inter vivos ou causa mortis; é resolúvel, antes do termo se o concessionário der ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumprir a cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.”

Síntese do Comentário: 1) a concessão de direito real de uso é contrato de direito público que apresenta como características: (a) outorga ao beneficiário um direito real resolúvel de utilização de área pública ou do espaço aéreo que a recobre, para as finalidades de industrialização, urbanização, edificação, cultivo, entre outras de interesse coletivo (a concessão pode abranger apenas o espaço aéreo, sem o solo adjacente); (b) é transmissível inter vivos ou causa mortis, salvo proibição no contrato; (c) pode ser celebrado por prazo determinado ou indeterminado, a título gratuito ou oneroso; (d) exige inscrição no Registro de Imóveis, como condição de eficácia contra terceiros; (e) está condicionada à autorização legislativa e licitação na modalidade concorrência, dispensada a licitação (1) quando o bem será utilizado por outro órgão ou entidade da Administração Pública, ou (2) quando se trata de imóveis construídos e destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais de interesse social, por órgãos ou entidades da Administração Pública especificamente criados para esse fim.

Questão 05 (Procurador do Distrito Federal/2004) - As terras devolutas: a) pertencem aos municípios. b) constituem res nullius. c) pertencem ao Estado, ressalvadas aquelas definidas por lei, como pertencentes à União Federal. d) pertencem aos proprietários dos terrenos adjacentes.

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e) constituem território reservado à preservação ambiental.

Gabarito: C.

Comentários:

Terras devolutas são as terras não destinadas a qualquer finalidade pública específica. Constituem bens dominicais (ressalvadas, segundo entendimento de alguns autores, as compreendidas na faixa de fronteira, enquadradas como bens de uso especial). Bandeira de Mello as define como “as que, dada a origem pública da propriedade fundiária no Brasil, pertencem ao Estado – sem estarem aplicadas a qualquer uso público – porque nem foram trespassadas do Poder Público aos particulares, ou, se o foram, caíram em comisso, nem se integraram no domínio privado por algum título reconhecido como legítimo”. Encontram-se sob domínio da União as terras devolutas indispensáveis à defesa da fronteira, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei (CF, art. 20, II). Nos termos do art. 26, IV, da Constituição, as demais pertencem aos Estados onde se localizarem. Na verdade, apesar de não haver expressa previsão constitucional, os Municípios também possuem terras devolutas em seus respectivos territórios, a eles transmitidas pelos seus Estados, em regra na Constituição Estadual. Contudo, como as questões da ESAF, nesta matéria, limitam-se em regra ao texto da Constituição, considere correta a seguinte assertiva: “as terras devolutivas não pertencentes à União são de propriedade dos Estados”.

Síntese do Comentário: 1) terras devolutas são aquelas não utilizadas em qualquer finalidade pública específica; 2) estão sob domínio da União as terras devolutas indispensáveis à defesa da fronteira, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei. Nos termos da CF, as demais pertencem aos Estados onde se localizarem (na verdade, os Municípios também possuem terras devolutas, a eles transmitidas pelos seus Estados, mas em regra isto não é cobrado pela ESAF).

Questão 06 (Analista Judiciário - TRT - 7ª Região – 2003) - Assinale no rol abaixo o bem que integra o patrimônio do Estado Federado:

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a) praias marítimas. b) potenciais de energia hidráulica. c) recursos minerais, inclusive os do subsolo. d) cavidades naturais subterrâneas. e) águas subterrâneas.

Gabarito: E.

Comentários:

Preciosidade de questão. Exige um profundo conhecimento da matéria. Por falta de espaço, me limito a transcrever o artigo da Constituição que responde a indagação da banca. Lá vai: “Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados: I – as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União; II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros; III – as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União; IV – as terras devolutas não compreendidas entre as da União.” Resposta: águas subterrâneas (as cavidades naturais subterrâneas são bens da União). Pra num dize que o comentário num sirviu pra nada, anoti aí que, dentri os bens arroladus nu art. 20 e 26 da Cefi, podem ser de propriedade particular somente as ilhas oceânicas e costeiras.

Questão 07 (Analista de Comércio Exterior – MDIC/2002) – O recente Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001) instituiu uma nova forma de aquisição de bem público, que se dá pelo exercício do direito de preferência, pelo Poder Público, para a aquisição de imóvel urbano objeto de alienação onerosa entre particulares. Este instituto denomina-se: a) direito de superfície b) solo criado c) outorga onerosa

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d) aquisição compulsória e) direito de preempção.

Gabarito: E.

Comentários:

O direito de preempção é o direito de preferência que tem o alienante para readquirir o bem transferido, em caso de nova alienação a título oneroso. Seria o caso de João, ao vender seu imóvel a José, ter o direito de preferência, em igualdade de condições com outro comprador, no caso de José futuramente vir a alienar novamente o imóvel. O direito de preempção pode decorrer de contrato ou de lei. Quando decorrente de contrato, confere ao seu titular apenas um direito de natureza pessoal. Nesse caso, se o novo proprietário não comunicar o antigo da nova alienação, e assim não lhe possibilitar exercer o seu direito de preferência, a este resta apenas pleitear perdas e danos. Não tem o direito de readquirir seu imóvel. Quando o direito de preempção decorre de lei seus efeitos são bem diferentes. Nesse caso, se não for oportunizado ao seu titular o exercício do direito de preempção, este pode este reaver o bem anteriormente vendido do novo comprador, reembolsando-lhe o valor pago. Aqui se trata de direito de natureza real. Vista em suas linhas gerais a matéria, passemos à análise do direito de preempção na forma como regulado pelo Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), nos art. 25 a 27. Este direito decorre diretamente do Estatuto, da lei, o que significa que possui natureza de direito real. No art. 25, caput, vem previsto o conteúdo do direito de preempção: outorgar preferência para o Município adquirir imóveis urbanos objeto de alienação onerosa entre particulares. Para seu exercício é indispensável previsão no Plano Diretor da Cidade e a edição de uma lei em separado, que terá por conteúdo mínimo a especificação das áreas sobre as quais incidirá o direito e seu prazo de vigência, de no máximo 05 anos. Ultrapassado esse prazo sem atuação do Município, o direito de preempção só poderá ser previsto novamente em lei após 01 ano do decurso do prazo inicial de vigência. O art. 26 estabelece os objetivos que podem nortear a utilização do direito de preempção. De acordo com o artigo, são eles: - regularização fundiária; - execução de projetos habitacionais de interesse social; - constituição de reserva fundiária;

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- ordenamento e direcionamento da expansão urbana; - implantação de equipamentos urbanos e comunitários; - criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; - criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; - proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico. O art. 27 disciplina o procedimento a ser observado na aplicação do direito de preempção, uma vez elaboradas as duas leis exigidas pelo Estatuto. Nos seus termos, o proprietário que tiver seu imóvel localizado em área sobre a qual incide o direito deverá notificar o Município de seu interesse em vender o bem, bem como do valor por ele oferecido. A partir disso, O Município tem 30 dias para manifestar seu interesse em adquirir o imóvel. Se não houver manifestação nesse prazo, fica o proprietário autorizado a alienar o bem a terceiro, mas deve apresentar em 30 dias ao Município cópia do instrumento público de transferência da propriedade. Se o proprietário não cientificar o Município de seu interesse de vender, ou se efetuar a transação em moldes diversos dos comunicados, a transação é nula de pleno direito. Nesse caso, fica o Município autorizado a adquirir o bem pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor constante da proposta apresentada, se este for inferior àquele.

Síntese do Comentário: 1) em termos gerais, o direito de preempção pode ser definido como o direito de preferência conferido ao alienante para readquirir o bem por ele anteriormente transferido, em caso de nova alienação a título oneroso; 2) quando decorrente de contrato, o direito de preempção possui natureza pessoal, dando ensejo, uma vez desrespeitado, apenas a perdas e danos. Se decorrente de lei o direito tem natureza real, conferindo ao seu titular o direito a readquirir o bem; 3) no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) o instituto é disciplinado nos art. 25 a 27 com natureza de direito real. Nos termos da Lei, podemos defini-lo como o direito de preferência outorgado ao Município para adquirir imóveis urbanos objeto de alienação onerosa entre particulares; 4) o Estatuto exige duas leis para que possa ser aplicado o instrumento: uma primeira, que é o Plano Diretor da Cidade, na qual haverá a autorização para sua utilização, e uma segunda, mais específica, que disciplinará, pelo menos, suas áreas de aplicação e seu prazo de vigência, de no máximo 05 anos. Transcorrido este período sem sua utilização, o Município só poderá prever em lei a utilização desse instrumento urbanístico após decorrido o prazo de 01 ano; 5) o direito de preempção poderá ser utilizado com as seguintes finalidades: - execução de projetos habitacionais de interesse social; - constituição de reserva fundiária;

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- ordenamento e direcionamento da expansão urbana; - implantação de equipamentos urbanos e comunitários; - criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes; - criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse ambiental; - proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico. 6) segundo o art. 27 da Lei, o proprietário que tiver seu imóvel localizado em área abrangida pela Lei deverá comunicar ao Município o seu interesse em alienar onerosamente o imóvel, bem como o valor ofertado por ele. Uma vez cumprida esta obrigação, o Município tem o prazo de 30 dias para manifestar seu interesse em adquirir o imóvel. Silente o Município neste prazo, fica o proprietário autorizado a alienar o bem ao terceiro, devendo, contudo, apresentar ao Município, em 30 dias, cópia do instrumento público de transferência do imóvel. Se o alienante não efetuar a comunicação, ou realizar o negócio em termos diversos dos comunicados, a transferência é nula de pleno direito, ficando o Município autorizado a adquirir o bem pelo valor da base de cálculo do IPTU ou pelo valor constante da proposta apresentada, dos dois o menor.

Questão 08 (AFC – STN/2000) - Em relação à desapropriação, não é correto afirmar: a) Os ônus e direitos que existiam em relação ao bem expropriado extinguem-se e ficam sub-rogados no preço. b) A desapropriação é forma originária de aquisição de propriedade. c) A prova de domínio deverá ser feita, pelo proprietário, apenas no momento de levantar a indenização. d) Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação. e) Para propositura da ação judicial de desapropriação é essencial a identificação do proprietário do bem.

Gabarito: E.

Comentários:

Vamos alterar a ordem das alternativas, a fim de tornar mais didática a exposição.

b) A desapropriação é forma originária de aquisição de propriedade (certa).

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A desapropriação consiste num procedimento por meio do qual o Estado ou quem lhe faça as vezes, após prévia declaração de necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, transfere coercitivamente para seu domínio a propriedade de um bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial, independentemente da concordância do até então proprietário, o qual terá direito, como compensação pela perda da propriedade, a uma justa indenização, geralmente prévia e em dinheiro. Em termos materiais a desapropriação é, pois, forma compulsória de aquisição da propriedade. Como assevera Di Pietro, “sob o aspecto formal, a desapropriação é um procedimento; quanto ao conteúdo, constitui transferência compulsória da propriedade”. O fato de constituir um procedimento, como diz Carvalho Filho, “retrata a existência de uma sequência de atos e atividades do Estado e do proprietário, desenvolvidos nas esferas administrativa e judicial. Sobre esse procedimento, incidem normas de direito público, sobretudo quanto aos aspectos que denotam a supremacia do Estado sobre o proprietário.” O Professor Celso Antônio Bandeira de Mello, em seu Curso, sobre o caráter originário da desapropriação, afirma: “Diz-se originária a forma de aquisição da propriedade quando a causa que atribui a propriedade a alguém não se vincula a qualquer título anterior, isto é, não procede, não deriva, de título precedente, portanto, não é dependente de outro. É causa autônoma, bastante, por si mesma, para gerar, por força própria, o título constitutivo da propriedade. Dizer-se que a desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade significa que ela é, por si mesma, suficiente para instaurar a propriedade em favor do Poder Público, independentemente de qualquer vinculação com o título jurídico do antigo proprietário. É só a vontade do Poder Público e o pagamento do preço que constituem propriedade do Poder Público sobre o bem expropriado.” Da natureza originária da desapropriação resultam algumas consequências: 1) se o Poder Público eventualmente pagar a indenização a outrem que não o proprietário do imóvel, ou houver vício no título de aquisição deste, isto é irrelevante para a desapropriação, pois a propriedade, de qualquer modo, integrase ao domínio público. Na verdade, o procedimento pode ser instaurado sem nem mesmo se saber a quem pertence o bem, já que na desapropriação questões pertinentes ao domínio não são passíveis de discussão. Em função disso, a prova da propriedade é necessária somente no momento do levantamento pelo desapropriado do valor da indenização; 2) todos os ônus ou direitos reais até então incidentes sobre o bem extinguem-se. Seus titulares, contudo, não são prejudicados, pois dá se a sub-rogação de seus direitos sobre o valor da indenização. Já os titulares de direitos obrigacionais sobre o bem não têm a mesma garantia, só podendo buscar satisfação para suas pretensões mediante a interposição de ação própria, diversa da ação desapropriatória (Decreto-lei 3.365/41, art. 31);

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3) a inscrição da transferência da propriedade no Registro de Imóveis não é condicionada à verificação da continuidade dos registros anteriores, não podendo o oficial negar-se a proceder à alteração sob tal alegação. Em outros termos, mesmo que o nome do réu na ação de desapropriação não coincida com o do proprietário atual do bem segundo os documentos de registro, deve o oficial proceder à sua alteração.

a) Os ônus e direitos que existiam em relação ao bem expropriado extinguem-se e ficam sub-rogados no preço (certa). Correto. É segunda conseqüência apontada acima do caráter originário da desapropriação. Extinguem-se todos os direitos e ônus reais que até então gravavam o bem e ocorre sua sub-rogação no valor da indenização. Por exemplo, se alguém tinha uma dívida de R$ R$ 20.000, 00 garantida por uma hipoteca sobre um imóvel e este for desapropriado, a garantia passa a incidir sobre o valor da indenização.

c) A prova de domínio deverá ser feita, pelo proprietário, apenas no momento de levantar a indenização (certa). Outro efeito que decorre do fato de ser a desapropriação forma originária de aquisição da propriedade. A desapropriação incide sobre um bem, não sobre o seu atual proprietário. Logo, o processo em si mesmo, a transferência da propriedade, independe de se saber com certeza quem é o seu titular. A titularidade do domínio só importa para fins de pagamento da indenização, desse modo, é apenas neste instante que necessita ser comprovada.

e) Para propositura da ação judicial de desapropriação é essencial a identificação do proprietário do bem (errada). A lógica aqui é a mesma das alternativas anteriores. O processo de desapropriação tem seu trâmite regular mesmo sem a identificação do titular da propriedade, informação que só tem relevância para fins de pagamento da indenização.

d) Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação (certa). A alternativa versa sobre o art. 35 do Decreto-Lei 3.365/41, a seguir transcrito: “Art. 35 – Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, converter-se-á em perdas e danos”. Ainda hoje se discute muito na doutrina a seguinte questão: se o Poder Público, após efetivada a transferência da propriedade, integrando-a ao seu domínio, não lhe der qualquer destinação pública, seja pelo não uso puro e simples do bem, seja pela sua transferência posterior a terceiros, para fins estritamente privados, haveria direito

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para ex-proprietário reaver o bem desapropriado, reintegrando-o ao seu patrimônio, mediante devolução da indenização? Para alguns, na situação acima exposta, é conferido ao antigo proprietário o direito a readquirir o bem desapropriado. Outros, entretanto, acatam o mandamento do art. 35, afirmando que, nesta situação, o único direito que assiste ao ex-proprietário é o de perdas e danos. Os primeiros vislumbram a retrocessão como direito real (de readquirir o bem), os segundos como direito pessoal (de pleitear indenização). A ESAF, como visto, se filia à primeira orientação.

Síntese do Comentário 1) desapropriação é um procedimento por meio o qual o Estado ou quem lhe faça as vezes adquire compulsoriamente a propriedade de certo bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial, pagando ao desapropriado uma justa indenização pela perda da propriedade; 2) a desapropriação é forma originária de aquisição da propriedade, do que decorrem as seguintes conseqüências: - o procedimento pode ser instaurado sem que se saiba quem é o proprietário do bem, e não é prejudicado se eventualmente transcorrer contra alguém que na verdade não é o proprietário do mesmo. A comprovação da titularidade do domínio só é necessária no momento do levantamento da indenização; - os direitos e ônus reais que incidiam sobre o imóvel são extintos e se sub-rogam no valor da indenização. Já os direitos obrigacionais devem ser pleiteados em ação autônoma, diversa da ação de desapropriação; - mesmo que o nome do réu na ação de desapropriação seja diferente do nome do proprietário que consta no Registro de Imóveis deve o oficial proceder à alteração da titularidade do imóvel, registrando que o mesmo passa a integrar o domínio do Poder Público. 3) a ESAF acata na íntegra as disposições do art. 35 do Decreto-lei 3.365/41 (“Os bens expropriados, uma vez incorporados à Fazenda Pública, não podem ser objeto de reivindicação, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriação. Qualquer ação, julgada procedente, converter-se-á em perdas e danos”). Deste modo, qualquer que seja a destinação dada ao bem, se ele estiver já incorporado ao patrimônio público resta ao ex-proprietário apenas pleitear perdas e danos.

Questão 09 (Procurador do Distrito Federal/2004) - Desapropriação indireta é: a) a expropriação efetuada pela União, para que o imóvel seja utilizado por Estado, Município ou pelo Distrito Federal.

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b) o ingresso da Administração na posse do imóvel, com pagamento de indenização provisória. c) aquela em que a indenização é feita mediante títulos da dívida pública. d) o esbulho praticado pelo Estado, sem justo título, para implantar no imóvel esbulhado um serviço público. e) a implantação, em imóvel particular de estradas ou condutores de eletricidade ou outras utilidades de consumo público.

Gabarito: D.

Comentários:

A desapropriação indireta é o ato pelo qual o Estado, sem observar os requisitos do processo desapropriatório – a emissão do ato de declaratório ou o pagamento da justa indenização -, se apropria de um bem particular. Como bem definiu a alternativa correta, trata-se de um esbulho do Poder Público, uma conduta ilícita por meio da qual ele incorpora um bem ao seu domínio. Apesar do evidente caráter ilícito dessa conduta, o entendimento que devemos adotar para fins de prova da ESAF mais uma vez advém do art. 35 do Decreto-lei 3.365/41: com a incorporação do bem ao patrimônio público não tem o particular direito à reintegração, restando-lhe apenas pleitear perdas e danos, os quais, no caso, correspondem ao valor da justa indenização pela perda de sua propriedade que deveria ter sido pago pelo Poder Público. Para fazer valer este direito o particular dispõe do prazo de cinco anos. Ultrapassado este período o particular não tem mais direito a buscar a reparação.

Síntese do Comentário: 1) desapropriação indireta é o ato ilícito pelo qual o Estado, sem observância dos requisitos da desapropriação, incorpora um bem particular ao seu domínio. 2) uma vez efetivada a incorporação, não tem direito o particular de ser reintegrado na propriedade, cabendo-lhe apenas pleitear perdas e danos, para o que tem o prazo de 05 anos.

Questão 10 (Procurador de Fortaleza/2002) – Assinale a afirmativa falsa, tratando-se de tombamento de bem a favor do patrimônio histórico ou artístico.

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a) O tombamento de coisa pertencente à pessoa natural pode-se dar de modo voluntário. b) O tombamento de bem público municipal pode-se dar de ofício, por ato da autoridade superior do órgão do patrimônio histórico e artístico nacional. c) O direito de preferência favor do Poder Público não inibe o proprietário de gravar a coisa tombada de penhora ou hipoteca. d) O tombamento pode-se dar em virtude de excepcional valor arqueológico, bibliográfico ou artístico da coisa. e) As obras de origem estrangeira estão incluídas no patrimônio histórico e artístico nacional.

Gabarito: E.

Comentários:

a) O tombamento de coisa pertencente à pessoa natural pode-se dar de modo voluntário (certa). Tombamento é forma de intervenção na propriedade, pública ou privada, que objetiva proteger o patrimônio histórico e artístico nacional, podendo incidir sobre bens móveis ou imóveis. O tombamento pode recair sobre bens públicos, quando então é denominado tombamento de ofício; ou sobre bens privados, quando então pode ser voluntário ou compulsório. O tombamento é voluntário quando é o próprio proprietário do bem que toma a iniciativa de solicitar a adoção da medida ao Poder Público ou, ainda, quando é o Poder Público que toma a iniciativa e o proprietário não se opõe a ela. Compulsório, a contrario sensu, é o tombamento feito contra a vontade do proprietário do bem atingido.

b) O tombamento de bem público municipal pode-se dar de ofício, por ato da autoridade superior do órgão do patrimônio histórico e artístico nacional (certa). O tombamento de ofício é aquele que recai sobre bens públicos. Neste caso o procedimento é bastante simples: a autoridade competente simplesmente comunica ao órgão ou entidade administrativos de que o bem foi tombado. Além disso, em se tratando de bens imóveis, é necessário registrar o tombamento no Registro de Imóveis, para que a medida produza eficácia contra terceiros.

c) O direito de preferência favor do Poder Público não inibe o proprietário de gravar a coisa tombada de penhora ou hipoteca (certa).

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O tombamento implica inúmeras restrições para o proprietário do bem. Todavia, ele sempre representa uma restrição parcial ao exercício do direito de propriedade. Se a restrição for de tal monta que implicar a impossibilidade de utilização do bem não é o tombamento o instrumento a ser adotado. Nesse caso impõe-se a desapropriação do bem, com a devida indenização ao seu proprietário. Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino apresentam uma síntese dos efeitos do tombamento, nos seguintes termos: “a) é vedado ao proprietário, ou ao titular de eventual direito de uso, destruir, demolir ou mutilar o bem tombado; b) o proprietário somente poderá reparar, pintar ou restaurar o bem após a devida autorização do Poder Público; c) o proprietário deverá conservar o bem tombado para mantê-lo dentro de suas características culturais; para isso, se não dispuser de recursos para proceder a obras de conservação e restauração, deverá necessariamente comunicar o fato ao órgão que decretou o tombamento, o qual poderá mandar executá-las a suas expensas; d) independentemente de solicitação do proprietário, pode o Poder Público, no caso de urgência, tomar a iniciativa de providenciar as obras de conservação; e) no caso de alienação do bem tombado, o Poder Público tem direito de preferência; antes de alienar o bem tombado, deve o proprietário notificar a União, o Estado e o Município onde se situe, para exercerem, dentro de trinta dias, seu direito de preferência; caso não seja observado o direito de preferência, será nula a alienação, ficando autorizado o Poder Público a seqüestrar o bem e impor ao proprietário e ao adquirente multa de 20% (vinte por cento) do valor do contrato; f) o tombamento do bem não impede o proprietário de gravá-lo por meio de penhor, anticrese ou hipoteca; g) não há obrigatoriedade de o Poder Público indenizar o proprietário do imóvel no caso de tombamento.” Como bem esclarecem os autores, o proprietário do bem tombado não fica impedido de gravá-lo, mediante penhor, hipoteca ou anticrese, para garantir o pagamento de dívidas. Isto se deve ao fato de que, apesar de a medida implicar restrições e obrigações para o proprietário, ela incide sobre o bem. Logo, se vier a ser executada a garantia, em caso de inadimplemento da dívida, o novo proprietário sofrerá as mesmas restrições e estará sujeito às mesmas obrigações que o proprietário anterior, pois o bem permanece tombado.

d) O tombamento pode-se dar em virtude de excepcional valor arqueológico, bibliográfico ou artístico da coisa (certa). O art. 1º do Decreto 25/1937 define patrimônio histórico e artístico nacional como “o conjunto de bens móveis e imóveis existentes no país cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil,

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quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico”. Logo, a alternativa contempla alguns dos motivos que podem justificar o tombamento de um bem.

e) As obras de origem estrangeira estão incluídas no patrimônio histórico e artístico nacional (errada). As obras de origem estrangeiras não estão incluídas no patrimônio histórico e artístico nacional. Contudo, poderão vir a estar, se preencherem o conceito do art. 1º do Decreto 25/37, transcrito na alternativa anterior, e não se enquadrarem em algum dos casos do art. 2º do mesmo diploma, que define os bens estrangeiros excluídos do patrimônio histórico e artístico nacional. Dispõe a norma: “Art. 2º. Excluem-se do patrimônio histórico e artístico nacional as obras de origem estrangeira: 1) que pertençam às repartições diplomáticas ou consulares acreditadas no país; 2) que adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas estrangeiras, que façam carreira no país; 3) que se incluam entre os bens referidos no art. 10 do da Introdução do Código Civil, e que continuam sujeitos à lei do proprietário; 4) que pertençam a casas de comércio de objetos históricos e artísticos; 5) que sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou comerciais; 6) que sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos respectivos estabelecimentos. Genericamente falando, portanto, está incorreto afirmar que um bem estrangeiro está incluído ou excluído do patrimônio histórico e artístico nacional. Ele poderá estar nele incluído, desde que se enquadre no conceito do art. 1º do Dec. 25/37 e não corresponda a um dos bens relacionados no 2º do mesmo diploma.

Síntese do Comentário: 1) tombamento é um instrumento de intervenção na propriedade, pública ou privada, mediante o qual se objetivo proteger o patrimônio histórico e artístico nacional; 2) o tombamento pode incidir sobre bens públicos, quando então é denominado tombamento de ofício; ou sobre bens privados, quando então pode ser voluntário (quando o particular solicita o tombamento ou não se opõe a ele) ou compulsório (quando o particular se opõe ao tombamento);

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3) Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino trazem uma síntese dos principais efeitos do tombamento, quais sejam: “a) é vedado ao proprietário, ou ao titular de eventual direito de uso, destruir, demolir ou mutilar o bem tombado; b) o proprietário somente poderá reparar, pintar ou restaurar o bem após a devida autorização do Poder Público; c) o proprietário deverá conservar o bem tombado para mantê-lo dentro de suas características culturais; para isso, se não dispuser de recursos para proceder a obras de conservação e restauração, deverá necessariamente comunicar o fato ao órgão que decretou o tombamento, o qual poderá mandar executá-las a suas expensas; d) independentemente de solicitação do proprietário, pode o Poder Público, no caso de urgência, tomar a iniciativa de providenciar as obras de conservação; e) no caso de alienação do bem tombado, o Poder Público tem direito de preferência; antes de alienar o bem tombado, deve o proprietário notificar a União, o Estado e o Município onde se situe, para exercerem, dentro de trinta dias, seu direito de preferência; caso não seja observado o direito de preferência, será nula a alienação, ficando autorizado o Poder Público a seqüestrar o bem e impor ao proprietário e ao adquirente multa de 20% (vinte por cento) do valor do contrato; f) o tombamento do bem não impede o proprietário de gravá-lo por meio de penhor, anticrese ou hipoteca; g) não há obrigatoriedade de o Poder Público indenizar o proprietário do imóvel no caso de tombamento.” 4) segundo o art. 1º do Decreto 25/37 o patrimônio histórico e artístico nacional é “o conjunto de bens móveis e imóveis existentes no país cuja conservação seja de interesse público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico”; 5) um bem estrangeiro pode fazer parte do patrimônio histórico e artístico nacional, quando se adequar ao seu conceito do art. 1º do Dec. 25/37 e não se enquadrar entre os bens listados no art.2º; 6) segundo o art. 2º, estão excluídas do patrimônio histórico e artístico nacional as obras estrangeiras que: - pertençam às repartições diplomáticas ou consulares acreditadas no país; - adornem quaisquer veículos pertencentes a empresas estrangeiras, que façam carreira no país; - se incluam entre os bens referidos no art. 10 do da Introdução do Código Civil, e que continuam sujeitos à lei do proprietário; - pertençam a casas de comércio de objetos históricos e artísticos; - sejam trazidas para exposições comemorativas, educativas ou comerciais;

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- sejam importadas por empresas estrangeiras expressamente para adorno dos respectivos estabelecimentos.

Questão 11 (AFC/2002) – O instituto jurídico de intervenção do Estado na propriedade privada, impositiva de ônus real de uso pela Administração, para assegurar a realização e conservação de obras e serviços públicos ou de utilidade pública, mediante indenização dos prejuízos efetivamente suportados pelo proprietário, é uma forma de a) desapropriação b) servidão administrativa c) limitação administrativa d) requisição administrativa e) ocupação temporária

Gabarito: B.

Comentários:

A servidão administrativa é o direito real conferido ao Poder Público ou a seus delegados para se utilizarem de imóveis necessários para a realização de obras e a prestação de serviços público. Nas palavras de Bandeira de Mello, “servidão administrativa é o direito real que assujeita um bem a suportar uma utilidade pública, por força da qual ficam afetados parcialmente os poderes do proprietário quanto ao seu uso e gozo”. As servidões exigem prévio ato declaratório do poder público. Uma vez publicado o ato, elas são constituídas mediante contrato, quando há consenso entre a Administração e o administrado, ou por sentença judicial, quando inexistente o acordo. Em qualquer caso, o procedimento é encerrado com o registro da servidão no Registro de Imóveis competente, condição necessária para a produção de efeitos contra terceiros. A servidão é instrumento de caráter permanente, o que significa que, uma vez constituída, só é desfeita quando não for mais necessária à construção da obra ou à prestação do serviço. A indenização não é elemento obrigatoriamente presente nas servidões, pois só é devida se a medida acarretar efetivos prejuízos para o proprietário do imóvel, caso em que deve ser paga de forma prévia, antes da constituição da servidão. Este é o instituto a que se refere o enunciado da questão.

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Mais três institutos nela citados merecem ser comentados: administrativa, a requisição administrativa e a ocupação temporária. a limitação

A limitação administrativa, segundo Hely Lopes Meirelles, “é toda imposição geral, gratuita, unilateral e de ordem pública condicionadora do exercício de direitos e atividades particulares às exigências do bem-estar social”. Em um ponto a limitação administrativa se distancia de todas as demais modalidades de intervenção: seu caráter geral. A limitação nada mais é do que uma lei que estabelece restrições e obrigações para todos aqueles que quiserem exercer certa atividade ou gozar certo direito. Como tem caráter geral, não dá ensejo à indenização. Como exemplos podemos aqui citar a obrigação de os proprietários efetuarem a limpeza de seus terrenos e a proibição de construir prédio acima de determinado número de andares etc. A seguir, a questão fala em requisição administrativa, modalidade de intervenção mediante a qual a Administração, perante situação de perigo público imediato ou iminente, por ato unilateral e auto-executório se utiliza de bens móveis, imóveis e serviços de particulares. A Constituição disciplina a requisição no art. 5º, XXV: “XXV - No caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;” A requisição pode ser civil ou militar, conforme a finalidade com que seja utilizada, e dá direito à indenização, desde que resulte em prejuízo para o particular, como consta no texto constitucional. Entretanto, também com base na CF, ao contrário da servidão, na qual a indenização é prévia, na requisição o pagamento é devido, quando devido, apenas posteriormente, após o uso do bem ou do serviço, pois a situação de risco imediato ou iminente impossibilita que seja realizado previamente. Bandeira define assim o instituto: “Requisição é o ato pelo qual o Estado, em proveito de um interesse público, constitui alguém, de modo unilateral e autoexecutório, na obrigação de prestar-lhe um serviço ou ceder-lhe transitoriamente o uso de uma coisa in natura, obrigando-se a indenizar os prejuízos que tal medida efetivamente acarretar ao obrigado.” A utilização das dependências de um clube para acolher os desabrigados de uma enchente ou dos serviços de um hospital particular para socorrer os sobreviventes de um desmoronamento de terra são exemplos de requisição administrativa. A última figura citada na questão é a ocupação temporária, que pode ser definida como o instrumento de intervenção que permite ao Poder Público, gratuita ou onerosamente, se utilizar, por ato auto-executório, de imóveis de terceiros, quando necessários para a prestação de um serviço público ou para a realização de uma obra pública. Apesar de alguns autores defenderem sua utilização também com relação a bens móveis e serviços, prevalece o entendimento que ela abrange apenas bens imóveis.

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José dos Santos Carvalho Filho a define como “a forma de intervenção pela qual o Poder Público usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de obras e serviços públicos”. A ocupação das dependências de um clube para campanhas de vacinação, em situação que não seja de iminente perigo público, é exemplo de utilização do instituto. A ocupação, ao contrário da servidão, tem natureza transitória, cessando com o encerramento da obra ou do serviço, ou da sua utilidade para qualquer deles. Também de forma diversa da servidão, a ocupação se concretiza por ato autoexecutório. No que tange à indenização, a regra para ambas, regra geral, é idêntica: só é devida a indenização no caso de efetivo prejuízo para o proprietário do imóvel. Dizemos que é a regra geral, pois em uma hipótese a indenização na ocupação é sempre devida: quando ela incide sobre terrenos não edificados vizinhos a uma obra pública realizada em um imóvel desapropriado. Isto se deve ao disposto no art. 36 do Decreto-lei nº 3.365/41, que estabelece como absoluto o cabimento de indenização nesta hipótese. Segundo Cretella Júnior, nessa hipótese são pressupostos da ocupação: (a) realização de obras públicas; (b) necessidade de ocupação dos terrenos vizinhos ao local de realização das obras; (c) inexistência de edificação no terreno ocupado; (d) obrigatoriedade de indenização e (e) prestação de caução prévia, quando exigida pelos proprietários ou possuidores dos terrenos ocupados.

Síntese do Comentário: 1) quanto à servidão administrativa: - tem natureza de direito real; - recai apenas sobre bem imóvel; - tem caráter de definitividade; - a indenização é prévia, mas condicionada (só é devida se houver prejuízo); - não há auto-executoriedade (a servidão só se constitui mediante acordo ou sentença judicial). 2) quanto à limitação administrativa: - é ato normativo, de caráter unilateral e geral; - tem caráter de permanência; - não dá direito à indenização. 3) quanto à requisição administrativa: - é direito pessoal; - seu pressuposto é o perigo público imediato ou iminente; - incide sobre bens móveis, imóveis e serviços; - é instrumento de natureza transitória;

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- a indenização é posterior e condicionada à efetiva ocorrência de dano. 4) quanto à ocupação temporária: - é direito pessoal; - recai apenas sobre bens imóveis; - tem natureza transitória; - é constituída por ato auto-executório. - a indenização, se a ocupação é vinculada à desapropriação, nos termos antes expostos, é sempre devida; do contrário, só tem lugar se ocorrer efetivo prejuízo para o proprietário.

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