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'ARLOS LESSA

o carter da crise econmica, social e


sociedade brasileira no inicio dos anos
Lente econmico ela pode ser entendida
no de Metas. Mas seu desfecho foi, sem
niliticos
dos governe s que se seguiram.
Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo
8
Tampouco lhe escapo
poltica que se abateu sobre
sessenta. Num sentido pura
como produto do xito do P1
dvida, fruto dos fracassos
Introduo
A experincia brasileira em matria de politica econmica, acu-
mulada ao longo dos ltimos 15 anos, constitui material particular-
mente interessante para o estudo dos problemas de implantao do
sistema industrial numa economia predominantemente primria. O
especial interesse que encerra o caso brasileiro fica evidenciado se
tivermos presente que:
a) do ponto de vista qualitativo o Brasil dispe de um perfil
industrial de economia madura, com reduzido coefi 'ente de impor-
tado e diversificado setor produtor de bens de capita
b) o substancial desta transformao se processou no curso do
ltimo decnio;
c) a participao direta e indireta do setor pblico na direo
deste processo de transformao ampliou-se intensamente neste inter-
valo de tempo;
d) s profundas transformaes na estrutura do aparelho pro-
dutivo no corresponderam mudanas acentuadas no aparato institu-
cional. Contudo, impuseram um esforo de instrumentalizao cujos
traos dominantes foram a heterodoxia das solues encontradas e seu
carter marcadamente pragmtico;
e) a transformao operada no setor secundrio deixou mar-
gem, escassamente fecundadas pelo progresso econmico, as antigas
regies primrio-exportadoras, as atividades agropecurias e o maior
segmento populacional, conduzindo o carter excludente do desenvol-
vimento industrial, sob mltiplos ngulos, configurao de um cor-
po econmico descontinuo, sem que, no passado, a assimetria deste
processo tivesse atuado de forma impeditiva ao desenvolvimento dos
setores dinmicos; e
10
1 ) CARLOS LESSA
) )
I
f) foi uma constante ao longo desta transformao a presena
de um acentuado processo) inflacionrio, cujo combate foi, salvo cur-
tos perodos, condicionado poltica de desenvolvimento.
A apreciao panormica da sucesso de medidas de poltica
econmica adotadas ao loingo dos ltimos 15 anos no Brasil pe em
destaque outro trao im ottante da experincia. As fases tpicas do
desenvolvimento industri )1 correspondem outros tantos esquemas de
poltica econmica que, imn
)
o sntese de decises relacionadas com a
problemtica da econo ia, constituram, de forma crescente, res-
postas conscientes s q estes levantadas pela evoluo histrica.
Tenha-se presente que, d curso do processo de transformao estru-
tural, na medida em q e ) se destacaram e ganharam hegemonia as
foras solidrias com o cinamismo industrial, logrou-se um
crescente
conhecimento dos problemas nacionais. Outrossim, incorporaram-se
ao vocabulrio mnimo c as populaes urbanas expresses tais como:
desenvolvimento e subdesenvolvimento econmico, reforma agrria,
combate ao analfabetisnio, dinamizao da regio nordeste, refletindo
uma demanda poltica, uma mobilizao nacional (o pas precisa se
desenvolver), marcos deL) referncia explicitadores da poltica econ-
mica. Na regio dinamiz da os padres de avaliao da ao dos
exe-
cutivos.
Exige-se de qualquer candidato a posto poltico um plano,
um programa ou a apresentao de um passado de realizaes con-
cretas. Tais fenmenos, hoje integrantes da vida brasileira, so muito
recentes e praticamente desconhecidos antes dos anos 50.
No se deve, cont do, extrair das linhas acima uma afirmativa
absoluta a presena de um processo racional em politica econ-
mica. Provavelmente al da se encontra muito longe o momento no
qual se revestir de perfeita coerncia e integrao os fins perseguidos
e de adequao os mios utilizados. No se logrou, at o presente,
montar um processo
mios
de deciso que confira "economi-
cidade" satisfatria poltica econmica. O policentrismo da econo-
mia brasileira, a comlexidade e compartimentalizao de sua vida
social, a assimetria de seu processo de desenvolvimento so respon-
sveis por esta ausnci t. Muitas peas da poltica econmica perma-
necem descosidas, objetivos conflitantes so adotados simultanea-
mente, bem como instrumentos de poltica so operados na ausncia
de considerao de seds efeitos paralelos. Contudo, no decnio, subs-
tanciais progressos formais foram obtidos, logrou-se montar um corpo
central de instrumentos que exerce efeitos didtico e coercitivo sobre
as reas residuais. E, o que mais importante, ao cruzar os anos 50
as principais tendncias de evoluo da economia puderam encontrar
QUI NZE ANOS DE POLI TI CA ECONMI CA 11
apoio em esquemas conscientes de poltica, tendentes a confirm-las
em suas potencialidades.
Este trabalho pretende documentar os Principais traos desta
evoluo em matria de poltica econmica. Para tal, distribui as
informaes em dois nveis. No primeiro, pretende identificar as fases
caractersticas da poltica econmica, seus contornos, via apresenta-
o das diretrizes bsicas de cada etapa e molduras scio-econmicas
que as involucraram. No segundo, em paralelo, procede a uma des-
crio sumria do painel de instrumentos da poltica econmica e
principais avanos neste terreno, bem como assinala algumas mudan-
as institucionais decorrentes da dinmica econmica.
Fases caractersticas da poltica econmica
Com referncia ao primeiro ponto pretende-se assinalar as fases
caractersticas da poltica econmica, apontando os objetivos princi-
pais perseguidos, as molduras scio-econmicas que as inspiraram,
seu desdobramento e conseqncias. Sob este ngulo, numa primeira
aproximao, podemos localizar cinco fases definidas no rol de medi-
das e esquemas.
A primeira cobre o perodo 1948/50, no qual a poltica econ-
mica esteve basicamente condicionada a comportamentos externos
que definiram seu perfil. Nesta fase, se bem que de conseqncias
fundamentais para o processo de industrializao subseqente, no se
vislumbra uma preocupao definida e consciente com o desenvolvi-
mento industrial. As decises foram assumidas face ao comporta-
mento do setor exterior e, basicamente, preocupadas com a conteno
dos desequilbrios interno e externo. A industrializao nesta etapa 'e
surgiu como uma decorrncia e no de um objetivo principal inten-L
3
cionalmente perseguido, razo pela qual podemos qualific-la de "nat
intencional".
Os problemas engendrados nesta fase de industrializao no-
complementada foraram uma conscientizao posterior da probit
-a
mtica brasileira em termos de desenvolvimento industrial. Podemos$
1
distinguir duas fases de hegemonia da poltica de desenvolvima4
industrial ao longo dos anos 50, revelando que no foi
permaneidal
no nvel da poltica econornica, sua orientao a esse objetivo. 1
primeira inicia-se em 1951 e estende-se at a segunda metade dt
1954,
consubstanciando o que poderamos denominar de "a prime,
aproximao politica de desenvolvimento". Nesta etapa lanara
a
CARLOS LESSA
as bases instrumentais da poltica econmica do decnio.
A segunda
etapa preside a metade posterior do decnio, quando, sob o esquema
do Plano de Metas, todos c s esforos foram intencionalmente diri-
gidos construo dos es kgios superiores da pirmide industrial
verticalmente integrada. A Segunda etapa se distingue da primeira
pela maior intensidade do sforo e pela amplitude e integrao dos
objetivos setoriais persegui i) s.
Viu-se que a poltica te desenvolvimento sofreu soluo de con-
tinuidade ao longo dos an s 50, tendo sido etsaiada nos trs anos
iniciais para posterior retos tilda e confirmao integral de seus obje-
tivos na segunda metade os
anos 50. Entre uma e outra etapa me-
deia um perodo de transi c que cobre o segundo semestre de 1954 e
o ano de 1955. A acentua o
do processo inflacionrio e as mudanas
na vida politica do pas intercalaram uma fase na qual observam-se
tentativas frustradas de implantao de esquemas de estabilizao de
tipo convencional. A princ'pal observao aurida deste perodo reside
no por que de seu fracasso e posterior adoo de uma poltica definida
em prol do desenvolvimentk industrial.
Esta, consubstanciada no conhecido Plano de Metas, cobre os
anos finais de 50 e constitui uma resposta problemtica de uma
economia em fase final do modelo de crescimento, via substituio de
, importaes. Seu principal trao reside na completa mobilizao em
prol da industrializao e Alocao em segundo plano e a seu servio
das prticas relacionadas om o processo inflacionrio, desequilbrio
externo, disparidades regi mais e setoriais.
Os anos iniciais da dcada de 60, finalmente, cobrem outra
fase tpica da poltica ec nmica brasileira. Em parte, devido re-
duo dos estmulos oriun os do estrangulamento externo e, em parte,
, devido intensificao o movimento inflacionrio, a politica eco-
; nmica adotada sofre a inflexo. Os principais traos do novo
esquema pesquisado residem, por um lado, no deslocamento do n-
cleo de preocupaes do esenvolvirnento industrial para a atenuao
da alta de preos, e, por atro, no ensaio de um desdobramento das
preocupaes a longo prazo a outras linhas que no a simples inte-
grao vertical da indstria desenvolvimento regional, modificao
do setor agropecurio, etc. pesquisando outras linhas de cresci-
mento econmico.
12
A evoluo do I nstrumental de poltica econmica
e mudanas I nstitucionais
Em paralelo apresentao das diretrizes bsicas, pretende-se
descrever as solues instrumentais utilizadas segundo a fase tpica da
poltica econmica. Ao mesmo tempo, preocupa-se em registrar as
mudanas institucionais requeridas e/ou decorrentes da evoluo eco-
nmica observada.
Devido limitao de espao imposta a este trabalho, no foi
possvel realizar uma descrio meticulosa dos painis de instrumen-
tos e suas principais alteraes. As informaes apresentadas a este
respeito resumem-se a um simples esboo dos traos mais marcantes
dos meios da poltica econmica. O documento, entretanto, no se
cinge a uma simples descrio. Procura localizar as principais moti-
vaes das alteraes instrumentais, bem como os fatores responsveis
pelas formas de que se revestiram os distintos instrumentos e seus
modos de operao.
Pode-se identificar, com as naturais falhas de qualquer desdo-
bramento esquemtico, no tocante abordagem do problema instru-
mental, trs atitudes que, em grandes linhas, correspondem diviso
cronolgica utilizada na apresentao das diretrizes da poltica econ-
mica. A primeira etapa estende-se do aps-guerra at os anos iniciais
da dcada de 56. Est marcada por ausncia quase total de inte-
resse pelo tema. A exceo dos instrumentos cambiais, no se re-
gistra, em relao aos demais instrumentosdeixados margem, qual-
quer preocupao com sua utilizao intencional para a consecuo
de objetivos econmicos declarados. Cumpriam, por assim dizer, fun-
es vegetativas, rotineiramente explicitadas no seio da vida social.
Assim sendo, no se reveste de interesse, neste particular, uma apre-
ciao detalhada do instrumental utilizado neste perodo.
A segunda etapa coincide com o perodo do Plano de Metas. No
intervalo que medeia esta etapa e a precedente, marcado por um es-
tado de "inconscincia" em relao ao problema instrumental, esten-
dem-se anos de transio. Nestes, registram-se algumas providncias
instrumentais, anunciadoras da nova atitude no tocante matria que
ir notabilizar o Plano de Metas a montagem emprica de instru-
mentos visando a soluo de problemas especficos, sem quallber
exame de seus efeitos secundrios e na ausncia de qualquer definio
global quanto aos instrumentos encarados conjuntamente. Com
efei-
to, o pragmatismo instrumental de que est impregnado o Plano de
Metas encontra suas origens em providncias assumidas na primeira
41911111~1eSiiietweis
14

(
CARLOS LESSA
metade dos anos 50, quando os bices da industrializao no com-
plementada comearam a se fazer sentir. Entretanto, podemos, igual-
mente, tornar estes anca introdutrios e concentrar nossas atenes
no perodo do Plano d (;Metas. No apenas porque este uma con-
firmao integral da af lide antes modestamente ensaiada e, ao ana-
lis-lo, estaremos aut inaticamente cobrindo aquelas providncias
iniciais, como tambm porque estas, em sua imensa maioria, so-
mente iro ser manipu idas plenamente no perodo de implantao
das metas, resumindo-se, no mais das vezes, anteriormente, a simples
autorizaes legais. i
Finalmente, nos 'anos iniciais da dcada de 60 iremos encon-
trar
o problema instrumental marcado por nova atitude. A trans-
formao estrutural da economia, o deslocamento de seus centros de
gravidade, a crescente nomplexidade de sua vida cotidiana e a nova
problemtica de que sn reveste sua dinmica conferiram um sentido
de urgncia redefinio do papel do Estado e ao problema instru-
mental indito na histria do pas. O tema passa de uma posio
secundria e subordinada consecuo das metas para centro de
intenso debate. Ganha autonomia e pela primeira vez, ainda que
timidamente, observa-se o exame do instrumento enquanto instru-
mento, revestido de nova dignidade no conjunto de preocupaes da
poltica econmica.
Ainda uma advertncia. No fcil estabelecer distino entre
os conceitos de instru ento de poltica econmica_carleinalituio.
Contudo, assumindo fiara esta ltima s , Y. definio sociolgica
complexo de formas sociais que se cristalizam ou se tornam mais
estveis e tradicionais,
I
e que, tendo uma funo social especfica (do-
mstica, religiosa, econmica, poltica, etc.) se destina a assegurar a
unidade e continuidade da sociedade , possvel estabelecer uma
barreira, ainda que imprecisa, entre os dois campos. A mudana no
instrumento no afetaria a estrutura social. Trata-se de modificao
nos meios de que dispe uma sociedade com uma dada estrutura no
desempenho de funes socialmente determinadas. J a mudana ins-
titucional espelharia urna alterao mais ou menos profunda na estru-
tura da sociedade e supe uma transformao paralela de suas fun-
es. Com
esta conceituao, buscaremos classificar a evoluo dos
meios de poltica econmica no Brasil, sem a pretenso de ter resol-
vido o problema satisfatoriamente, inclusive, devido natural interpe-
netrao dos dois temas em sociedade, e em to acelerado processo de
mudana.
A continuao da industrializao
"no intencional": 1947/50
Inicialmente, devemos ter recente que a escolha destes anos
como perodo inicial da exposi o no se d por coincidir com o
processo de industrializao bra ileira. Esta tem suas origens nos de-
cnios iniciais do sculo e, desde acicate da grande depresso de 1929
que a economia j havia transita o para o modelo de crescimento, via
substituio de importaes industriais.
Tratou-se, contudo, de uma industrializao extensiva, no deci-
cf _ e, de resto, objeto de excelentes anlises. A escolha dos anos finais
da dcada de 40 como marco inicial do documento procura apenas
alinhar alguns dos fatores responsveis pela nova orientao de que se
revestira o processo de industrializao nos anos 50,dispor elementos
que contrastemraindustrializao "no intencional"
s
o perodo prece-
dente com a do decnio no qual se transformou_em meta social cons-
ciente e da poltica econmica.
O exame desta faie Pirticulaithente importante para a com-
preenso dgRas posteriores do desenvolvimento econmico, pois
foi sob a gide a industrializao no coordenada fruto dos est-
mulos no intencionais decorrentes das prticas cambiais proces-
sadas neste perodo , que se engendraram as principais foras atuan-
tes na evoluo subseqente.
' Antes de_procedermos ao exame das fontes de apoio da poltjca
cambial, devemos ter presente que nestes anos residiu no instrumento
cambial a principal, seno nica. ferramenta da poltica econmica
manipulada Com certa objetividade, razo pela qual(a polti
-ca econ-
mica

do perodo praticamente se reduz s prticas cambiaisj
Os demais
instrumentos de poltica seguiram desempenhando rotineiramente as
funes que tradicionalmente lhes eram imputadas sem que se vis-
tni,111.1" ,re=
iffilee"
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CARLOS LESSA

QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA


lumbre em seu mrtrtejo o desejo de mudana intencional de qualquer

I .
comportamento eco nnuco.

A poltica c,
destes anos de contornos, extremamente r-
gidos e simplificados, pode ser resumida nos seguintes elementos:
adoo da taxa de Paridade declarada ao FMI Cr$ 18,50/US$
para todas as transaes como exterior; sustentao desta taxa durante
cinco anos (at 1950), apesar da elevao interna de preos da ordem
de 15% aa;(rgid controle administrativo das importaes atravs da
1--
emisso de licen rs para importar, detalhando por operao: quanti-
dade, qualidade preo da coisa importada; discriminao no licen-
ciamento contra s importaes "menos essenciais", bens de consumo
durveis e no-d rveis; ausncia de qualquer mecanismo especial de
captao de ren as fiscais nas transaes externas0Antes de proce-
dermos ao exam das influncias exercidas por este esquema cambial,
convm apreciar sumariamente os antecedentes de sua adoo e os
fatores que possibilitaram a continuidade destas prticas por um qin-
qnio.
Os antecedentes da poltica cambial
i 1
Durante a ,egunda Guerra Mundial, por razes normais em pe-
rodos de conflito pde o Brasil fornecedor de matrias-primas
acumular vultosas reservas cambiais. Como parte da renda monetria
criada pela aquisio dessas divisaspelo Banco do Brasil no foi este-
rilizada, e a pro utividade da economia foi rebaixada dado cCbi'Ll
^
oriundos do difi il abastecimento externo, na primeira metade
-dos
anos 40 o processo inflacionrio vivificou-se. Ao findar o conflito,
faziam-se presentes importantes presses de demanda contida por
importaes de bens de consumo e de capital para reequipamento da
indstria desgas ada durante os anos de guerra. Nesta oportunidade,
num clima de eu orla cambial, adotou-se uma poltica liberal de impor-
taes, fixando- e a taxa de cmbio a nvel de paridade equivalente ao
anterior a 193 Q. Esta poltica encontrou seu principal suporte na de-
manda contida, (porm, como bem lembrou Furtad4em boa medida
foi inspirada na Crena de que seria possvel combater o processo infla-
cionrio reduziudo os altos custos industriais internos, via uma intensi-
ficao da concrrncia com produtos importados a baixo nvel cam-
bial. Contudo, o reestabelecimento da paridade anterior crise de 1929
exigiria o retorno ao coeficiente importado nesta poca, _jrupossvel face
ao estancamento do poder de compras das exportae0Assim sendo,
a prtica cambial do perodo 1945/47 conduziu a uma rpida dimi-
-
nuio das reservas e, na metade de 1947, o estrangulamento extermi
se fazia sentir em vultosos dficits nas transaes correntes. Outross
s bem que parte pondervel das divisas tenha sido desperdiada c
importaes menos esswciais e aquisio de ativos estrangeiros o
Tetos existentes no pasWa valorizao das reservas financeiras acu
fadas pelas empresas durante a guerra permitiu seu reequipament
fortalecimento. Fato este no desprezvel na definio da poltica
terior.
Fontes de apoio da poltica cambiai
Viu-se, que face reapario dos dficits de balanos_cle_pa
mentos, adotou-se, ao invs da poltica de desvalorizao cambia
introduo de rgidos controles administrativos nas importaes. C
vm apreciar, sumariamente, alguns dos fatores que conduzira
opo neste sentido de importantes conseqncias para a evol
posterior da economia. Igualmente, convm sublinhar os eleme
responsveis pela sustentao desta poltica pelo prolongado perod
um qinqnio. Permanncia particularmente notvel, face ao re
descimento do processo inflacionrio e progressiva eliminao da pa
de exportaes dos produtos de menor rentabilidade.
Pela ordem deve-se, inicialmente, apreciar o problema do c
Poderia ter sido o principal opositor poltica de valorizao camb
pois os demais grupos exportadores no detinham nem detm p
importante no processo de deciso poltica da economia. Algum
deria supor que sofrendo uma reduo relativa de sua renda monet
teriam os produtores e exportadores de caf se oposto frontalmen
poltica cambial. Sua permanncia indicaria, assim, a presena de
forte setor industrial interno que j teria consolidado suas foras,
ponto de vencer 'esta batalha decisiva. Entretanto, malgrado os pre
zos relativos do setor cafeeiro e a presena de um setor industri
reforado com o reequipamento anterior e capaz de influenci
centros de deciso, a poltica cambial de 1948, na verdade, no en
trou oposio no setor exportador ainda majoritrio no quadro da ip
tica econmica interna.
O caf vinha de longa fase depressiva e o setor j havia se
Z3
a
tumado poltica unificada sob a responsabilidade do governo fede
Temia-se em 1948 que a desvalorizao cambial jogasse por terr
preo internacional do produto. Alm do mais, 1947/48 haviam
anos de reduo no ritmo da alta de preos internos e supunha-se
se sucederia uma fase de prolongada estabilidade para a frente. Ass
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18
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CARLOS LESSA
politica oficial centralmente decidida, a
do internacional e a crena na estabilidade
ial inicialmente atraente ao setor cafeeiro.
ma forte taxa de inflao se reintroduz n2
melhoria do preo internacional do caf',
da pela exausto dos estoques cafeeiros, fez
com que se minimizassen s presses do setor exportador por um rea-
juste na taxa de cmbio. 3 evido aos ganhos de intercmbio, a renda
real cresceu rapidamente (r o caf no cedeu renda em termos absolutos
aos importadores. Unicmente no se apropriou integralmente dos
ganhos oriundos da mel1 ria na relao de trocas, o que atenuou suas
reivindicaes.
Outrossim, a politi a cambial encontrou fundamento de apoio no
temor de que a liberao da taxa de cmbio ampliasse os estmulos
produo interna de cal' e acentuasse o processo inflacionrio. Nestes
termos, era pensamento oficial estar a estabilidade interna em estrita
dependncia da taxa de cmbio, o que tornava atraente sua susten-
tao.
Finalmente, cum14e l fazer referncia aos principais beneficiados
pela politica. O controlmadministrativo discriminado contra as impor-
taes de bens de consurlio menos essenciais e a sustentao da taxa de
cmbio face alta intenta de preos, conjugavam reserva de mercado
s produes industriais substitutivas e subsdio operao e equipa-
mento das unidades in4striais por demais favorveis ao j conside-
rvel setor secundrio, montado nos decnios anteriores. Em paralelo
ao setor industrial miliMva outra fonte de apoio que talvez no tenha
sido convenientemente sublinhada. Referimo-nos ao setor do comrcio
de importao que no n ;cessariamente se confunde com o setor indus-
trial. O acesso s licenas de importao, dado o forte subsdio, per-
mitia que comprando t oca oficial fosse a importao negociada inter-
namente a um preo d"equilbrio" crescentemente superior ao de
compra da cambial, pe miltindo fortes ganhos no setor consular de
economia com ampla p irticipao no pre" sso poltico. Tais so os
elementos que viabilizar I m a poltica cambial do perodo,.
As principais conseqM las da poltica cambial
Como principal c i
onseqncia do quadro de fortes estmulos
substituio de importaes nestes anos, processou-se uma industria-
lizao predominantemente extensiva e pouco integrada.
O setor pri-
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA 19
vado aproveitou a reserva de mercado interno na faixa de bens de con-
sumo. Contudo, como as ordens industrializao no resultavam de
um processo de seleo nacional de oportunidades industriais, mas sim
surgiam como o inverso das restries s importaes, correndo o risco
das generalizaes, pode-se afirmar ter-se nestes anos substitudo o
menos essencial, notadamente na faixa de bens de consumo durvel.
Ademais, como se viu, os ganhos de renda real decorrentes da melhoria
externa tiveram apropriao predominantemente privada. O setor p-
blico no esteve aparelhado, nem financeira, nem institucionalmente,
para fazer face s crescentes necessidades de capital social bsico de
suporte a esta industrializao acelerada. Forjou-se, assim, um impor-
tante desequilbrio estrutural, mormente no binmio energia-trans-
porte, que continuou a repousar nas velhas inverses do modelo pri-
mrio-exportador.
Os pontos de estrangulamento emergentes desta inadequao do
setor pblico aos profundos cmbios estruturais em processamento,
refletindo-se numa industrializao privada no integrada, estabele-
ceram uma escassa complementaridade no seio do plo dinmico,
principal desafio poltica de desenvolvimento que viria a ser desdo-
brada na segunda metade do decnio.
Neste contexto de economia no complementada, faz-se mister,
contudo, referncia sua principal exceo indstria siderrgica.
Com base em preocupaes de carter estratgico-militar, durante a
Segunda Guerra Mundial, implantou-se no Brasil a siderurgia de alto
forno. Inaugurada em 1946, se bem que seja difcil mensurar, atuou
sem dvida, como elemento parcialmente corretor de desconexes
emergentes.
Finalmente, cumpre registrar os efeitos da poltica de valorizao
cambial sobre a pauta de exportaes. A exceo do caf, cuja produ-
tividade monetria crescia dada a valdrizao internacional do pro-
duto, foram sendo progressivamente excludos da pauta os chamados
pequenos produtos de exportao0cuja venda ao exterior ficava supra-
ditada a um subsdio pago pelo governo federal. Assim, o nus finan-
ceiro das exportaes dos gravosos a operao de exportao do
algodo em 1952 representou prejuzos superiores a desequilbrios fis-
cais de exerccios posteriores como tambm a necessidade do setor
pblico de captar rendimentos fiscais dos fluxos externos tornaram
impraticvel a continuao da poltica cambial.
ti C /

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Lucha

ti
A
Campas Aimor*
a sujeio do setor a un
defesa do produto no mer
tornavam tal poltica cari
Quando, posteriormente,
cenrio interno, a tremen
iniciada em 1948/49, caos.
%mal
A primeira a oximao poltica
de desenvo jzimento: 1951/54
No incio da dcada de 3 0, com a mudana processada nos co-
mandos polticos, observa-si uma sucesso de medidas de poltica
econmica visando modif ao da estrutura econmica nacional,
que, em seu conjunto, consut stanciam uma formulao inicial da poli-
tica de desenvolvimento.
Antes de procedermos1, um rpido exan destas providncias
que vieram a constituir pos Jriormente parcela substancial do ncleo
desenvolvimento industrial.
Em primeiro h
_iktr, d vemos ter presente que os anos anteriores
de indu
strializao no in tencionai, nos quais o setor pblico no
esteve aparelhado, nem fis al nem administrativamente, para fazer
face s tarefas de complementao industrial, havia conduzido confi-
gurao de claros pontos d estrangulamento, mormente no binmio
energia-transporte. A press o, por melhoria destes servios bsicos,
dava substncia a providti ias neste sentido que num primeiro mo-
,
mento enfocaram principal ente o reaparelhamento estatal.
En _ L
segundo lugar, le iteraramos a circunstncia da Guerra da
Coria ter levanta
do preocupaes generalizadas quanto possibili-
dade do setor industrial da economia voltar a sofrer as restries a que
-47
esteve submetido na primei
-
a metade da dcada precedente. A impos-
sibilidade conhecida de obteno de importaes conduzia, natural-
mente, ao reconhecimento da necessidade de uma diversificao indus-
trial como condio para atenuar a vulnerabilidade externa.
Finalmente, queramos fazer referncia ao fato de que providn-
cias estimuladoras do desenvolvimento industrial representavam uma
I I
lasisnsaalIS
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONOMICA 21
de instrumentos utilizados o' Plano de Metas, convm relembrar al-
guns dos fatores que orient sam a politica econmica no sentido do
seqncia natural do processo econmico que vinha se desenrolando e
no afetavam interesses internos ou externos de molde a criar resis-
tncias sua adoo.
Nesse clima favorvel assume-se no curso do trinio 51/54 segui-
das providncias estimuladoras do desenvolvimento econmico. Um
conjunto delas dizia respeito s inverses pblicas no sistema de trans-
porte e energia. As desconexes na i ra-estrutura j haviam sido inclu-
sive objeto de atenes anteriores CV Entretanto, com os estudos da
omisso Mista Brasil-Estados Unido42 )e a promessa de abertura de
'um crdito externo de USS 500 milhes para reaparelhamento desses
etores, nesta poca acumulam-se providncias eficazes neste sentido.
Devemos fazer especial meno reestruturao do Plano Nacional
Rodovirio, ao qual esto vinculados os fundos provenientes de tribu-
tao sobre combustveis (objeto de reforma tributria na oportuni-
dade), a ampliao da oferta energtica da regio Nordeste, a consti-
tuio do Fundo Federal de Eletrificao, o equacionamento do pro-
blema do carvo nacional, o reequipamento parcial da Marinha Mer-
cante e do sistema porturio, etc.
Outrossim, diretamente orientado para o propsito do desen-
volvimento industrial, foi incorporado em 1952 o Banco Nacional do
Desenvolvimento Econmico, apoiado em fundos provenientes de em-
prstimos compulsrios dos contribuintes de imposto de renda, com o
propsito declarado de apoiar a diversificao industrial. Contudo, nos
anos iniciais de vida desta agncia, o principal de seus recursos esteve
comprometido com o financiamento dos programas de infra-estrutura
e apenas na segunda- metade dos anos 50 iria orientar suas atividades
para rea propriamente industrial.
Em 1953 , realiza-se uma importantecrefOrma cambial
(Instruo
70 da SUMOC); anterior sistemtica cambial, descrita pginas atrs,
havia conduzido a uma diminuio da capacidade competitiva dos
produtos de exportao brasileiros. Por outro lado, no advinham
recursos fiscais para o setor pblico e a presso das obrisTeblicas
encarecia a necessidade de ampliao das receitas. Esta reforma
compartimentalizou as operaes cambiais em trs mercados sujeitos a
taxas mltiplas. Distribuiram-se as principais mercadorias de impor-
tao em cinco categorias com sobretaxas cambiais variveis em funo
de leiles de cmbio, nos quais a autoridade monetria ofertaria divisas
em bloco por categoria superando o mecanismo de controle adminis-
trativo direto. O mercado financeiro e certos itens de importao espe-
ciais permaneceriam apoiados numa taxa reduilda, enquanto as expor-
taes seriam divididas em distintos-grupes para os quais pagar-se-
1.
4
4
4,
4,
22
iam bonificaes fixas co
visando a estimular a di
quema permitia ao setor 1
via ganhos na negocia
cante preocupao com
nesta reforma uma sr'e de clusulas especiais beneficiadoras das
importaes de equipam Mos bsicos.
Esquematicamente poderiam ser assim resumidas as principais
implicaes desta refor ia cambial no processo de industrializao:
a) consolidao da reser ' de mercado para as produes substitutivas
mediante o encarecime relativo das importaes includas nas cate-
gorias com taxas de c bio mais elevadas; b) concesso de subsdios
(implcitos nas categori s com tipos de cmbio mais baixos) para a
internao de bens de pitai e insumos requeridos pelo desenvolvi-
mento industrial; e c) ssibilidade de que o Estado, atravs das ope-
raes de compra e ve a de divisas, voltasse a participar financeira-
mente das rendas de in ? rcmbio.
importante asse alar que por estes anos j se havia consolidado
de forma clara uma in rpretao da problemtica brasileira em ter-
mos de desenvolvime4 industrial. A este respeito significativa a
criao. em-1954, do ,i anoplio-estatal de--petrolea.,_ a.....Petrobrs.
A constituio (L a empresa, parte a descompresso relativa
posterior da pauta d !importaes qu ossibilitou, representa um
marco importante, a
esfo
t ilo que Furtad , C) denominou com felicidade
t ro nacional par a individualizao do desenvolvimento", num
quadro de debate con ciente altamente revelador da preSena de ideo-
logia desenvolvimenti ta naquela data.
A reapario do processo inflacionrio
J se viu que 1947/48 foram anos de ntida perda de intensidade
do processo inflacionrio. Contudo, a partir de 1949 reativa-se a alta
interna
de preos. Distintos fatores militam para seu reaparecimento.
Convm sumariarmos alguns destes elementos face influncia deste
aspecto nas decises de poltica econmica no perodo.
Em 1949 ocorreu a primeira importante alta do caf como decor-
rncia da exausto dos estoques cafeeiros. sabido que a monetizao
de uma oferta adicional de divisas tem efeitos expansionistas nos meios
de pagamento. No intervalo que medeia a expanso da receita cambial
e as importaes adicionais podem ocorrer repercusses inflacionrias
de tipo conjuntural. No caso brasileiro, antes que a oferta adicional de
bens importados vieite7"
. atenuar tais presses altistas, somou-se, pos-
teriormente, um segundo fator de importncia para a ativao do pro-
cesso. Referimo-nos ecloso da guerra da Coria. Independente da
alta de preos de importao, a perspectiva de uva nova fase de res-
tries fsicas s correntes externas levou o govefno a formular uma
poltica de forte endividamento externo, financiando, assim, impor-
taes adicionais; Maigradv expanso
das receitas de exportao,
fortes dficits externos vieram a surgir em 1951/52. Os bancos oficiais
expandiram fortemente suas operaes, adotando uma
poltica de cr-
dito fcil. Nestas condies favorveis, as
empresas expandiram seus
planos de crescimento e nestes a ds registram-se as mais
.- altas -taxas-de-
investimento dos dois decnioe Se bem que tais investimenios te-
nham tido
efeitos descompressivos a longo prazo, representaram forte
estimulo intensificao inflacionri A taxa salta de 7,1% em 1949
para 1,7% em 1950 e 16,4% em 1951 12
CARLOS LESSA
etoras de seus diferenciais de produtividade,
rsificao da pauta de exportaes. Este as-
ublico voltar a participar dos fluxos externos,
I de divisas, Outrossim, confirmando a eras-
( desenvolvimento industrial, foram includas
CARLOS LESSA
24
Por outro lado, ess: s inverses privadas, na ausncia de investi-
mento pblico complementar, vinham colocar em evidncia os pontos
de estrangulamento (ener k a-transporte) do sistema, que passaram a
atuar como fator adicion 1 de elevao de custos. Alm do mais, a
oferta de alimentos que, 9m base numa ocupao de fronteira agri-
cola, vinha se expandindo de forma satisfatria, permaneceu estancada
por dois anos (1951/52) os nicos desfavorveis em todo o decanto.
A convergncia desses foi res intensificou a ao dos mecanismos de
propagao e, assim, em f ' 52 um forte reajuste do salrio-mnimo
elevou-se o salrio real d 119% em relao a 1949 e a reforma,
cambial de 1953 deram co tinuidade alta de preos.
Todas essas press ; encontravam um setor pblico relativa-
mente desaparelhado do ponto de vista fiscal. At este perodo pe-
quenos reajustes na estru ira tributria, de resto com caractersticas
que se tornavam bastante lexiveis alquotas ad valorem, freqentes
revises das tabelas espe ficas, apoio nos setores mais dinmicos e
instantaneidade na percal o do tributo , haviam permitido ao setor
pblico manter sua parti i ao no PBI . Contudo, esta participao
estava referida a um Esta .o praticamente ausente de suas tarefas de
acionador de cmbios estr. turais. As deficincias de capital social b-
sico j se faziam sentir, r etindo-se em altas de custos e fechamento
de oportunidades industri .
Assim sendo, assist se a partir de 1952 a uma srie de provi-
dncias fiscais visando o aparelhamento financeiro governamental,
ensaiando a nova fase que eria definida com clareza a partir de 1956.
Para citar os ajustes mais mportantes, lembraramos a elevao das
taxas do imposto sobre co bustveis em 1952 recursos estes vincu-
lados aos programas rod rios , a criao de adicional restituvel
sobre o imposto de renda n mesmo ano pare i constituio de banco
federal de investimento - Banco Nacional de Desenvolvimento Eco-
nmico e, a reforma ; inibial j referida da instruo 70/53 da
SUMOC, captando ganh I n de cmbio. Entretanto, como se ver a
seguir, estas providncia resultaram insuficientes e, nesta poca,
reinaugura-se uma fase d violentos desequilbrios oramentrios aps
a relativa tranqilidade, n , ste aspecto, dos anos finais da dcada de 40
e binio 1951/52. I
Assim, como j se riu, o perodo 1948/53 , observa a brusca
elevao da taxa de inflal' i o de 6,4% em 1948/49 para 14,9% em 1953 ,
taxa esta que ser mantida: superada at o final da dcada.
II
A fase de transio 1954/55
A poltica expansionista dos anos precedentes somada a fatores
de natureza estrutural havia elevado rapidamente a taxa de inflao, e
as medidas posteriores de poltica econmica, assumidas no incio do
decnio, no foram de molde a desencorajar este processo. A fase que
se,
sucede at 1956, constitui, em seu conjunto, um tateio da poltica
econmica por retornar a seu pa dro convencional_preoeupada comia
estabilidade, via conteno de demanda-global
Diversos esquemasrestritivos de crdito tiveram vida efmera
neste perodo. O principal elemento restritivo se localizou nas tenta-
tivas de controle di"expanso monetria ncleo dos intentos de
poltica econmica destes anos.
De outubro de 1954 a maio de 1955 foram os_ bancos privados
obrigados a recolher aos cofres das autoridides monetrias 50%-dos
depsitos adicionais do pblico. Sem tal intensidade o esquema foi
reeditado em fins de 1955 e meados de 1956. Antes de precisarmos o
fracasso destas tentativas, til para a compreenso da fase posterior,
convm listar os principais fatores que os inspiraram.
Em primeiro lugar, o temor oriundo da reativao inflacionria
j descrita. Em segundo, a mudana de sinal na tendncia do setor
externo, que, aps possibilitar uma ampliao substancial da capaci-
dade para importar, vinha apresentando sinais de estancamento face a
uma pauta de importaes tornada mais rgida devido as substituies
processadas. Finalmente, a emergncia de um novo ciclo expansionista
da produo interna de caf, motivada pela alta de preos do produto,
e apenas postergada para aps 1956 pelas grandes geadas
/do perodo.
Tais elementos formavam um quadro de desequilbrios impres-
sionante para homens que, fundados num diagnstico ortodoxo da
dinmica econmica brasileira, tentassem impor sua correo por
baixo, contraindo a demanda global.
Todavia, essas tentativas no representavam uma eliminao dos,
pontos de estrangulamento do binmio transporte-energia, mas sim
uma reduo no nvel de atividade econmica e, finalmente, uma
atenuao do ritmo de crescimento. Pode-se, inclusive, apresentar
argumentos segundo os quais, provavelmente, no diminuiria substan-
cialmente sequer o prprio ritmo inflacionrio, se aplicados por perio-
dos mais prolongados queles esquemas contencionistas. Entretanto, o
que nos interessa pr em evidncia o conflito latente entre essas
prticas e as foras j presentes no pas. A economia ser de uma fase
de vigoroso dinamismo industrial, os excedentes acumulados no setor
26
CARLOS LESSA
urbano se defrontavam com um estrangulamento externo propiciador
de amplas novas frentes de possibilidades industriais. A reduo no
nvel de atividade econmica afetaria ramos industriais recm-insta-
lados, acostumados com altas taxas de expanso,e rentabilidade. Alm
disso, as empresas privadas brasileiras, com a caracterstica que per-
siste at os dias atuais, tinham tremenda vulnerabilidade financeira a
cortes creditcios, pois, di ta ou indiretamente, quase a totalidade de
suas necessidades de capit 1 de giro provm de fontes externas banc-
rias.
Na ausncia de um sistema seletivo de importaes e crdito,
qualquer tentativa de con eno conduziria a uma brusca e desorde-
nada contrao do setor nh s dinmico da economia.
Compreende-se assi a violncia de sua resposta s tentativas de
,
implantao de esquemas ontracionistas. Dvrtram pouco. E os inten-
tos de reedio tiveram m subproduto importante a conscienti-
zao obrigada do setor in ustrial. Este, na luta pela sobrevivncia, foi
forado a definir seus obj tivos. A estabilidade passa a ser problema
secundrio, importa o de envolvimento e a sustentao da atividade
econmica. Nega os esq emas restricionistas. E afirma sua posio
adotando o Plano de Me s. Ao enfatizar, simultaneamente, emprego e
crescimento, e ao relegar quilbrio a segundo plano, joga a economia
na segunda metade da d ada na senda da industrializao vertical.
Curioso observar e ao serem adotados os esquemas conven-
cionais de reduo da de 'landa global eles j traziam no seu seio o
germe da poltica de de nvolvimento, confirmada posteriormente.
Com efeito, o fato de que setor pblico, porque objetivamente mobi-
lizado para a correo d s pontos de estrangulamento, incorria em
dficits de caixa lanand por outra via, novamente em circulao os
recursos bancrios priv os congelados, neutralizava parcialmente a
poltica de conteno. A ' xpanso da caixa do Banco do Brasil servia
para financiar parcialm t te a formao crescente de capital social
bsico e constitui o gral e furo dos esquemas de estabilizao pro-
postos. Esta simbiose d propsitos colidentes reduziu a eficcia dos
esquemas propostos.
A fase de transi .estava, assim, abrindo caminho, na medida
em que seus esquemas f -ara rejeitados, para confirmao integral da
poltica de desenvolvimei t ia industrial que ir animar o palco brasileiro
nos anos finais da dcada de 50.
O plano de metas 1957/60
Em fins de 1956, dando resposta ao quadro de tenses antes
descrito, o governo formulou um ambicioso conunto de objetivos seto-
riais, conhecido por Plano de Metas, que constitui a mais slida
deciso consciente em prol da industrializao na histria econmica
do pas. Estes objetivos iriam servir durante os prximos cinco anos de
norteio poltica econmica e, em certos aspectos, ao longo de sua
execuo suas postulaes iniciais foram superadas e seu carter de
poltica de desenvolvimento industrial confirmado.
Or Plano conferia prioridactabsoluta__constroo_dos estpioL
superiores da pirmideindustrial verticalmente integrada e do capital
social bsico de apoio a esta estrutura. Daria continuidade ao processo
de substituio de importaes que se vinha desenrolando nos dois
decnios anteriores?
No dedicava atenes transformao estrutural do setor agro-
pecurio. Este, em sua evoluo anterior, no se havia constitudo em
entrave industrializao. Atravs da incorporao de novas terras,
a oferta de alimentos e insuetos industriais de origem primria havia se
expandido a taxa superior do crescimento demogrfico: 4 Assim
sendo, o Plano apenas marginalmente se referia ao setor, atravs de
modesta meta de armazenagem, meta de produo tritcola, cuja moti-
vao residia no problema geral do setor externo, e meta de mecani-
zao agrcola, com participao apenas simblica no conjunto de
objetivos. IS
Tampouco preocupava-se com o problema da m distribuio da
renda. Ocupavam posio de reduzido destaque as inverses e gastos
sociais. 16 E apenas em 1959 ganha contedo o propsito de dinami-
zao das antigas regies primrio-exportadoras, deixadas , margem"
,.
acho
13 43 k..
~ ~
41Jf
rirmo
".!
m.
28 CARLOS LESSA
pela industrializao concentrada na regio Centro-Sul, com a consti-
tuio da SUDENE Superintendncia de Desenvolvimento do Nor-
deste entidade federal 'de planejamento regional da principal rea-
problema. rectti i
:
Em termos mais sumrios, o Plano pos ava investimentos
diretos do governo no setor de energia-transporte e em algumas ativi-
dades industriais bsicas, notadamente siderurgia e refino de petrleo
para as quais o anime empresarial havia se revelado insuficiente
bem como favores e estmulos ampliados expanso e diversificao do
setor secundrio, produtor de equipamentos e insumos com funes de
produo de alta intensit ade de capital.
Face a estes obje .vos, que propunham uma vigorosa transfor-
mao na estrutura da e Onomia, cediam importncia as consideraes
sobre equilbrio de pre 's, situao da balana de pagamentos e com-
portamento "sadio" do setor monetrio, fiscal e cambial que se colo-
cavam em segundo pl. t e a servio da industrializao.
Nesses termos, o lano alm de ser ele prprio uma concentrao
de investimentos na in ustrializao vertical, implicava numa defesa
do nvel de atividade d economia. Compreende-se a tremenda presa
so a que seria subme 0o o esquema tendo-se presente a inverso na
tendncia do setor ex rno, j em ntida fase de estancamento, e a
inexistncia de poupa 'as voluntrias nos montantes requeridos e
canais financeiros que as transferissem fluidamente aos setores a ex-
pandir. Com
um siste ia intermedirio-financeiro orientado basica-
mente para servir a ma economia mercantil, e um setor pblico
desprovido de eficazes pstrumentos de captao de recursos, o finan-
ciamento do Plano im ficaria na intensificao dos desequilibrios j
presentes no panorant econmico. Finalmente, nesta apresentao
inicial, cumpre lembr a insensibilidade revelada pelo Plano no to-
cante a mudanas Bi tucionais e instrumentais. No se colocou o
problema. Quando, a longo de sua execuo, esses aspectos resul-
taram ser impeditivos as solues foram encontradas num quadro
pragmtico e no analico das implicaes gerais das inovaes intro-
duzidas.
Os fatores de adoo cH Plano de Metas
1
Num plano mais geral de anlise vimos que o conflito entre os
setores industriais e os intentos dapeliticasle estabilizao forjaram
como respOW til nano de
Metas," uma retomada da industrializao
nos moldes dos primeiros anos do decnio a um nvel mais ambicioso de
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA 29
racionalizao. Esquema de poltica de desenvolvimento industrial,
que propondo o avano da integrao vertical da economia no apenas
defenderia o nvel de atividade econmica, como tambm elevaria a
taxa de crescimento. Correndo o risco de repetir alguns aspectos impl-
citos na discusso atrs apresentada, da fase de transio 1954/56,
gostaramos de sublinhar alguns fatores principais de apoio ao Plano,
teis para a compreenso da forma como veio a ser executado.
J se viu que, em 1956, apresentava a economia brasileira tim
quadro de desequilbrios impressionante. O estancamento do setor
externo, o novo ciclo expansivo da produo interna desafe_a_pre-
sena de vultosos desequilibrios fiscais, e~dimensodos esequi-
librios parecia aconselhar prudncia no tocante ao dimensionamen o e
alcance dos objetivos propostos- poltica ecoitiffeic_hel:novieemi-
nistraso,. mesmo que as foras atuantes no quadro econmico interno
tornassem politicamente insustentvel a formulao de esquema con-
tracionista, como prova a vida efmera das anteriores tentativas de
conteno de crdito. Entretanto, os desequilbrios no intimidaram a
formulao de um programa que, alm de propor inverses que impli-
cavam numa vigorosa elevao dos gastos do setor pblico, postulavam
um substancial avano na industrialivao. Esta, malgrado os efeitos
deicompressivos a longo prazo do estrangulamento externo, suscitaria,
forosamente, no curso da execuo do programa, ampliadas importa-
es de equipamentos e insumos industriais, acentuando as presses
sobre a capacidade para importar. Tal formulao, na ausncia de rea-
justes do sistema financeiro, de difcil realizao no perodo, e, de um
desafogo da situao externa, em seus termos iniciais, alm de no
contemplar uma poltica de estabilizao, apontava, pelo contrrio,
uma provvel acentuao daqueles desequilbrios. No curso de seo
prxima indicado o quadro' que permitiu durante a execuo sio
Plano impedir que os desequilbrios tomassem vulto ao ponto de com-
prometer o xito do programa.
A opo realizada por desenvolvimento ao invs de estabilidade
coloca uma questo provocativa. Por que o Brasil seguiu este esquema
e no se inclinou adoo da poltica escolhida por outros pases
latino-americanos, frente a este tipo de impasse?
Verbi gratia, por que
no aceitou o que se convencionou chamar de poltica do FMI?
Indubitavelmente, o problema bastante complexo para que
possamos dar resposta interrogao. Colocando o problema da elei-
o da alternativa "desenvolvimentista" num alto nvel de abstrao
pode-se identificar fatores subjetivos e objetivos que tornaram vivel
este caminho.
"
t ,
3 0 CARLOS LESSA
Como fator subjetivo, faramos antes referncia conscientizao
do problema econmico brasileiro em termos de desenvolvimento
industrial, tanto ao nvel das empresas privadas quanto na rbita
governamental, o que impermeabilizava a economia hiptese contra-
cionista. Esta conscientizao fazia apelo inclusive aos setores mais
organizados da opinio pblica, mobilizados para o tema, principal-
mente sob a bandeira do "nacionalismo".
Por outro lado, no rol dos fatores objetivos encontrar-se-iam os
elementos de presso oriundos da no-complementaridade da prece-
dente industrializao, j referida em outra parte deste documento.
Para colocar-se, de forma clara, este ponto, deve-se ter presente que a
soluo desses problemas interessava vitalmente ao mundo empresa-
rial. Inexis tia conflito e 4tre os propsitos da poltica e os interesses dos
setores mais dinmicos da classe empresarial. Outrossim, o esquema
de financiamento expansionista, proposto implicitamente pelo Plano,
no afetaria interesses desse setor, como poderia haver feito um es-
quema de coleta de pou anas, via tributao ou emisso de ttulos de
crdito pblico.' Muito elo contrrio, .o financiamento expansionista
proposto abria possibi dades financeiras atraentes s empresas pri-
vadas nacionais e estra eiras.
Alm de todos est s pontos de apoio, coloca-se a questo objetiva
mais fundamental e pe gliar do caso brasileiro. Referimo-nos ao fato
de que o processo de desenvolvimento i sterior e as caractersticas
principais da economi faziam possvel a eleio destes objetivos. Tal
elemento deve ser subi nhado. O sistema brasileiro j havia atingido
um estgio no qual tal dpo era vivel, seja devido ao grau de diver-
sificao industrial, seja em funo do espao econmico, mormente
quando se contava com seguro o reforo, estratgico nesta conjuntura,
do exterior. Em outras alavras, ao contrrio do que ocorreu em outros
pases do continente, a onomia brasileira dispunha de um maior raio
de manobra que lhe permitiu escapar do dilema estabilidade ou
desenvolvimento e f j6 possvel coexistirem desenvolvimento e esta-
bilidade.
Observando agor o assunto de um ngulo mais concreto, pode-
mos, apreciando as di *ntas metas especficas, localizar fontes mais
particularizadas de ap i ao Plano.
Em relao ao pri eiro conjunto de metas (energia-transporte),
deve-se ter presente que o Plano de Metas nada mais era do que uma
ampliao e consolidao de programas iniciados na primeira metade
da dcada.
QUINZE ANOS
DE POLITICA ECONMICA
LEI TURAS

Lg
Sel
A Inflao Brasileira -
/gncio Range/

O Capitalismo Tardio -
Joo M. Cardoso de Mello

Desenvolvimento Capitalista no Brasil - vol. 1 e vol. 2 - Ensaios sobre


a Crise -
Vrios Autores

Desenvolvimento e Crise no Brasil -


L. C. Bresser Pereira

Economia Brasileira - Uma Introduo Critica -


L. C. Bresser Pereira

Estado e Subdesenvolvimento Industrializado -


L. C. Bresser Pereira

O Estado Superdesenvolvido -
Gilberto Mathias / Pierre Salema

Formao do Brasil Contemporneo -


Caio Prado Jr.

Formao do Capitalis o Dependente no Brasil -


Ladislau Dowbor

Histria Econmica do Brasil -


Caio Prado Jr.

Introduo Terica rise -


Ladislau Dowbor

Multinacionais e Trabalhadores no Brasil -


Paulo Freire -
CEDAL I CEDETIM
Coleo Primeiros PasHos

O que Capital Intern cional -


Rabah Benakouche
O que Capitalismo

O que Imperialismo

O que so Multinacio
O que Subdesenvol
Coleo Tudo Hist() ia

A Burguesia Brasileira -
Jacob Gorender
A Economia Brasileira
J. R. do Amaral Lapa

O Governo de Jnio uadros -


Maria Victria Benevides

O Governo J. Kubitsc ek -
R. Maranho
o Mercantilismo ao Capital Internacional -
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONOMICA

3 1
Viu-se como se havia chegado a uma industrializao desorde-
nada com claros pontos de estrangulamento. /0 desequilbrio entre o
parque industrial privado e o sistema de transporte -e-de- gerao de
energia se efetivou defasado na expanso industrial. A tardia consta-
tao do desequilibrio devida s caractersticas das atividades indus-
triais implantadas neste perodo, que podiam expandir sua produo,
face a uma oferta relativamente rgida da economia externa, a custos
crescentes, mas que no eram limitadas, em termos absolutos, por esse
estrangulamento.0uando os desequilbrios estruturais foram consta-
tados, e se tornaram crticos, impuseram uma redistribuio de re-
cursos a favor do setor pblico, iniciada com a criao do BNDE, o
Fundo de Reaparelhamento Econmico, em 1952, e do regime de
sobretaxas cambiais estabelecido pela instruo TO em 1953 . Porm,
dada a reduzida transferncia inicial de poupanas e os longos perodos
de maturao desta classe de investimentos, em 1956 persistia a neces-
sidade de ampliar, mais que proporcionalmente, as inverses no sis-
tema de transporte e de produo energtica.
No tocante montagem das indstrias intermedirias bsicas,
subsistiam fortes razes para um efetivo apoio empresarial.
O carter no seletivo do sistema de estmulos substituio de
importaes, que reservava mercado para aquilo que as autoridades
cambiais consideravam pouco essencial, levou constituio, por esses
anos, de um setor industrial inflado nas faixas menos relevantes e com
elevado grau de dependncia de matrias-primas e demais insumos
importados. bem verdade que a anterior instalao de um setor side-
rrgico havia minorado esta dependncia, e que j em 1954 se havia
iniciado um esforo para solucionar o problema da ofet7trarcombus-
rivais liquidos, via instalaro ria Petrobrs, bem como alguns setores
produtores de matrias-primas (cimento, papel, etc.) se haviam expan-
dido de maneira razovel. Porm, de modo geral, a indstria interme-
diria no havia acompanhado o crescimento do setor produtor de bens
de consumo. Por conseguinte, na ausncia de um esquema de deciso
racional quanto ao uso dos recursos, a vulnerabilidade da economia se
havia acentuado dada a elevada rigidez introduzida na pauta de impor-
taes. Desta vulnerabilidade tinha conscincia o setor industrial. Face
pouca agressividade revelada pela indstria privada nestas faixas, j
se vinha criando um estado empresrio industrial para preencher a
lacuna, o que minimizava as resistncias.
V-se, pois, que, face a tais problemas, ,o setor industrial da
economia no tinha por que se opor, em fins de 1956, adoo de um
esquema corretivo. Pelo contrrio, estas eram inverses obrigadas pela
Afrnio Mendes Catani
Afrnio Mendes Catani
ais -
Bernardo Kucinski
imento -
Horcio Gonzlez
Primeiros Vos
As Multinacionais -
Warren Dean
3 2
CARLOS LESSA
dinmica da economia. Neste sentido, o Plano de Metas, na verdade,
apenas coroava um prc cesso pelo qual o setor privado, desde o incio do
decnio, vinha progressivamente delegando ao governo poderes e ins-
trumentos para que fizesse frente s tarefas de complementao indus-
trial.
Assim sendo, fcil entender as razes pelas quais a primeira
parte do Plano de Metas., que postulava inverses complementares
estrutura industrial preexistente, encontrava apoio entusistico do
setor industrial, dada a conscincia da vulnerabilidade e do interesse de
rebaixar seus custos de operao. Ademais, este esquema no preju-
dicava diretamente interesses de qualquer setor da economia e, num
plano mais prximo, encontrava-se num conjunto de empresas direta-
mente beneficiadas pela expanso de gastos pblicos grandes firmas
empreiteiras, fornecedoras do governo, etc., aliadas incondicionais da
formulao destes objetivos.
Um segundo conjunto de metas dizia respeito, como vimos,
instalao de um setor produtor de equipamentos. Aqui no se tratava
de objetivos "obrigados" pela evoluo anterior da economia, em con-
traste com as metas anteriores, cuja realizao, porque indispensvel
ao funcionamento da economia, seria efetivada sob quaisquer ttulos.
Claro que a substituio de importaes de bens de capital, a par das
inegveis vantagens a longo prazo, alterou no perodo do Plano a din-
mica da economia. Porm, no era "necessria" para a correo do
desequilbrio do setor externo, uma vez que no perodo de realizao do
Plano atuou como fator de presso adicional sobre a procura de impor-
taes, apenas contornfiel pela adoo de uma poltica extremamente
liberal em relao atrao de capitais do exterior. Contudo, apesar de
no ser neste sentido ' necessria", a adoo destas metas foi, sem
dvida, induzida pela ea dluo anterior. No se refere ao fato de que a
natural aspirao nacional pela presena, no pas, de indstrias tpicas
de economias maduras e a inexistncia de interesses afetveis pela
concorrncia conferisse n cobertura interna adoo desta poltica de
estmulos. Assinala-se ue a procura contra por esses bens, notada-
mente equipamentos cld transporte, configurava uma estrutura de inte-
resses, por parte de se s antigos exportadores, pela produo interna
desses bens, de imposs el livre importao, fato este de inegvel parti-
cipao na formulao estas metas.'
Se a consecuo cios primeiros objetivos era vital para o sistema
econmico, e se a adoo dos segundos encontrava apoio no prprio
processo anterior, j a meta especial de construo da nova capital
(Braslia) foi formulada num plano de deciso autnoma do governo.
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONOMICA 3 3
Sua adoo no implicou em opo ao nvel dos interesses privados,
dada a natureza especial dos recursos reais e financeiros imobilizados,
cujo destino alternativo teria sido um provvel incremento das casas
construdas pelo sistema de previdncia social.
- Finalmente, cumpre meditar por que o governo, apresentando
plano que envolvia to vigoroso esforo de investimento e postulava to
profundas medidas na distribuio setorial e institucional das pou-
panas, no elaborou, em simultneo, um plano de financiamento,
preferindo procurar sua soluo ao longo da execuo do programa.
A resposta completa do porqu desta opo no caberia, evidente-
mente, no mbito destas pginas. , porm, indiscutvel ser esta a
linha de menor resistncia para a aceitao do Plano pelo setor pri-
vado; a simples formulao de um esquema de financiamento poderia
induzir resistncias por parte desta rea, que j havia demonstrado no
estar disposta a aceitar cortes em seus programas de expanso.
interessante assinalar o fato curioso de se encontrar a econo-
mia, quando da adoo do Plano, em ntida fase de perda de inten-
sidade no ritmo de crescimento e de ter a adoo do Plano de Metas,
com seus empricos e expansionistas esquemas de financiamento,
constitudo fator de dinamizao da expanso privada no perodo
subseqente, dando-se ex-post uma coincidncia de interesses que uma
formulao prematura de um esquema de financiamento que drenasse
recursos do setor privado poderia tornar inaceitvel.
Neste ponto, convm desde j lembrar que a elevao do ritmo de
crescimento em outras palavras, o xitoilanano atuou como
fator de minimizao desses desequilbrios, dissolvendo, no incremento
marginal do PRI, as disputas que poderiam impedir a soluo de
continuidade do Plano. Outrossim, o esquema de financiamento infla-
cionrio, adotado implicitamente pelo Plano, no desagradava, muito
pelo contrrio, facilitava, e por isso merecia aplauso da classe empre-
sarial, pois lhe permitia, num vazio de instituies financeiras, acesso
aos recursos requeridos, para o financiamento de suas expanses. Este
, visivelmente, outro ngulo de apoio ao Plano, concretizado pelo
crescimento econmico. Apesar da elevao observada no salrio real
da populao empregada na indstria, o processo inflacionrio permi-
tiu que a empresa privada .captasse poupanas foradas, via altas taxas
de lucro e fcil acesso ao crdito bancrio, possveis devido ao incre-
mento do produto, que impedia o intenso processo inflacionrio assu-
mir forma espiral.
Estas so consideraes que dizem respeito aos fatores de susten-
tao do Plano de Metas, decisivos, inclusive em 1958, quando condu-
QUADRO I
I NVESTI MENTO REQUERI DO PELO PLANO DE METAS
1957/1961
Custo esti-
mado dos
bens e ser-
Bens e servios importados
SETOR vios pro- Em milhes Equivalncia Investimento
duzidos no
pas
(bilhes de
de US$ em
bilhes de
Cri
total esti-
modo em
bilhes de
Cr$) Cri %do total
Energia 110,0 862,2
,
-
,
o
r
-
-

154,3 43 ,4
Transportes 75,3 582,2 105,3 29,6
Alimentao 4,8 13 0,9 11,5 3 ,2
Ind. de base 3 4,6 742,8 72,7 20,4
Educao 12,0 12,0 3 ,4
Total 23 6,0 23 18,5 119,1 3 55,8 100,0
FONTE: VI Expo iio sobre o Programa de Reaparelhamento Econmico - BNDE
Um terceiro conjunto visava instalao das indstrias produtoras de
bens de capital e, finalmente, a meta da construo da nova sede
administrativa do pas.' verdade que esta classificao no inclui
certas metas ligadas comercializao e armazenagem de produtos
agropecurios, nem expanso das exportaes de minrio de ferro,
e outros objetivos ligados a atividades primrias, nem considera, igual-
mente, as inverses sociais. Contudo, seu escasso peso permite que na
apresentao do Plano tais objetivos sejam apenas citados marginal-
mente.
Energia
O esforo principal seria realizado com vistas ampliao da
capacidade geradora de energia eltrica. A falta de inverses neste
setor, compatveis com a ampliao das inverses privadas, no perodo
que se estende do aps-guerra ao fim dos anos 40, havia engendrado
sria crise nos primeiros anos do decnio seguinte. Apesar desta crise ,
ter sido rapidamente superada em 1954/56, dado o crescimento ari


3 4 CARLOS LESSA

. it ziram a rejeio da tentati a de reedio da poltica convencional de
estabilidade apoiada pelo ? MI." Nas pginas adiante, estes aspectos
sero examinados com mai ir detalhe.
O Plano de Metas - objetivos e resultados
O exame mais detalhado dos objetivos alcanados pe em evi-
dncia o esforo que a economia realizou no perodo, bem como ilustra
o profundo processo de transformaes estruturais atravessado pelo
sistema econmico. Se bem que no sejam disponveis dados seguros
sobre o que representou o Plano de Metas em investimentos realizados
sob sua gide, na VI Exposio sobre o Programa de Reaparelhamento
Econmico se apresentam estimativas em termos de participao
do PBI , que situam a presso das inverses imediatamente relacio-
nadas com o Plano, variando no intervalo de 7,6% em 57 a 4,1% em
1961. Este dado, comparado com a taxa mdia de investimento fixo que
foi, no perodo 57/60, 14,5% do PBI , define parcialmente a amplitude
da ao do Plano. Em adio, refletindo o tipo de inverses realizadas,
. a participao do setor pblico no investimento fixo da economia
cresceu de 27,5% em 1950/56, excludo 1951/52, para 3 7,1% em
1957/60, dados estes que no mostram em toda a extenso o papel
\ preenchido pelo Estado, pois suas empresas esto computadas nas
estimativas de contas nacionais na rea privada."
Ainda que tais indicadores apontem a dimenso do esforo pro-
posto economia, preciso considerar a composio do Plano para
avaliar a profundidade d s transformaes qualitativas a que se sub-
meteu o pas. Alis, ne se particular que residem os aspectos que
notabilizam o Plano de etas, pois constitui provavelmente a mais
ampla ao orientada pelo Estado, na Amrica Latina, com vistas
implantao de uma estriitura industrial integrada. Apesar da preca-
riedade das cifras apreseis das no quadro I, a previso da composio
dos investimentos requeridos pelo Plano indica claramente a preocu-
pao dominante com a ransformao qualitativa da economia, via
montagem de indstrias p odutoras de insumos bsicos, de importante
setor produtor de bens c e capital e dos servios pblicos de apoio.
Pode-se classificar' is distintas metas perseguidas em quatro
grandes grupos. O primeiro, constitudo pelas inverses diretas do
governo no sistema de transporte e gerao de energia. Um segundo,
pelo qual se ampliavam ou instalavam setores produtores interme-
dirios, nos quais, pela sua significao, sobressai a meta siderrgica.
d
o
o
g;
2
IAM
licsrn2I P;
"R~
UI RM,M192
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA 3 7
capacidade geradora instalada de energia eltrica para suporte da
contnua expanso industrial, 23 fazia-se necessrio prever a manu-
teno de uma taxa de crescimento anual de produo de energia el-
trica pelo menos superior a 10% aa. Para tal, foi dimensionada a meta
de ampliao de capacidade instalada de energia eltrica e correspon-
dentes sistemas de distribuio, para 5 000 000 kw em 1960, bem como
incio de obras que elevassem em mais de 60% a capacidade em 1965.
Como se pode apreciar no quadro II, tais objetivos foram praticamente
atingidos, no se configurando oferta deficiente de energia ao longo do
programa. Dada a mais elevada relao produto/capital dos projetos
de grandes dimenses, o esforo de construo de novas hidreltricas
esteve basicamente concentrado em usinas de grande porte. Os vultosos
recursos exigidos, os longos perodos de maturao e a baixa rentabi-
lidade levaram o setor pbli -o a uma ampliao de sua importncia
como produtor no setor energtico.
Em 1954, com a criao da empresa estatal Petrobrs, havia-se
definido uma poltica petrolfera que, por um lado, perseguia a substi-
tuio integral das importaes de combustveis lquidos, atravs da
instalao de parque refinador, e, por outro, previa, com a implan-
tao de um programa de prospeces, a ampliao da produo na-
cional de petrleo. Neste sentido, o Plano de Metas consubstanciava
aquela poltica, propondo a ampliao da capacidade de refino para
3 08 000 bb/d, em fins de 1960, e a produo interna para 100000 bbd
de petrleo. A consecuo destes objetivos pode ser apreciada no
quadro II.
Ainda no setor energtico, o programa propunha uma modifi-
cao estrutural na indstria carvoeira em crise devido dieselizao
da rede ferroviria, que deixou sai procura os tipos inferiores de
carvo, de produo obrigatria. Apesar de no se ter expandido a
produo de carvo para trs milhes de toneladas em 1960, como se
propunha, tendo-se inclusive contrado a produo interna, durante a
realizao do Plano de Metas lanaram-se as bases para a modificao
da composio interna da procura de carvo, atravs do incio da
construo de usinas termeltricas boca das minas.
Transporte
Neste setor, o Plano de Metas procurava intensificar o processo
de transformao da anterior estrutura de transportes, herdada da fase
primrio-exportadora. Para tal, previa inverses concentradas no
QUADRO I V
FERROVI AS
Ano
Extenso da
rede (km)
Carga transportada
(t/ km)
Passageiros transpor-
todos (passas/ km)
1952 3 7019
229 257
279 542
1953 3 7 03 2
228 83 9
298 746
1954 3 7 190
23 3 23 5
3 19 783
1955 3 7 092
258 805
3 3 4 851
1959 3 7 710
3 19 114
3 88 212
1960 3 8 287
3 15 053
401 543
1961 3 8 185
296 967
441 3 96
FONTE: Anurio Estatstico do Brasil, IBGE
Contudo, a dieselizao e a melhoria das condies de trfego fizeram
com que se ampliasse de 21,7% o volume de carga transportada e de
19,0% o nmero de passageiros no perodo 1955/60 enquanto a exten-
so da rede crescia de apenas 3 ,2% (quadro IV).
Contrastando com o setor ferrovirio, no qual n
ram obtidos
brilhantes resultados, Q> setor rodovirio cresceu vertiginosamente em
extenso e qualidade, principalmente no que diz
-respeito s rodovias
federais e estaduais. A extenso destas cresceu de 47,7%, enquanto
crescia de 3 51% a rede pavimentada no perodo de 1955/56.
O Plano
compreendia apenas as rodovias federais, estabelecendo, a princpio, a
construo de 10 000 km de novas rodovias, melhoramentos em 3 800
km, bem como pavimentao de 3 000 km. Em 1957, estes objetivos
foram ampliados para compreender a construo de 12000 km e a
pavimentao de 5 000 km, sendo que, em fins de 1958, o notvel xito
do programa permitiu a ampliao da meta de pavimentao para
5 800 km.
As cifras do quadro V nos permitem ver que a meta foi total-
mente atingida, j que de
1955 a
1961 foram construdos 12 169 km
e
pavimentados
7 215 km de rodovias federais.
3 8

CARLOS LESSA
reequipamento do sistema ferrovirio, na ampliao e pavimentao
das rodovias e na melhoria dos portos e modernizao da frota comer-
cial. A considerao das seguintes cifras d uma idia do vulto dos
objetivos perseguidos neste
-
I.:tor e da presso que representou o pro-
grama setorial (vide quadro Ill).
O
programa de reeqMpamento ferrovirio concentrava todos os
;
recursos do setor na mellu ria das condies do sistema j existente,
uma vez que o conceito de ferrovia como meio de ampliao de fron-
teira agrcola foi substitub4 pelo de rodovia de penetrao. Assim, o
plano ferrovirio propunha-se a incorporar 440 locomotivas diesel el-
tricas, 12 000 vages, aplicar 791 000 t de trilhos, 6 770 dormentes e
15 milhes de m3
de pedra ide lastro nas ferrovias de maior densidade
de trfegoSinda no setor ferrovirio objetiva-se construir 1 624 km de
novas vias, importantes paa a interligao dos antigos sistemas ferro-
virios de apoio s economias de exportao. Na verdade, tais metas,
apesar de ambiciosas, no permitiriam, se integralmente cumpridas,
a correo dos desequilbrios do setor, o que no somente demandava
maiores inverses, como necessitava certas modificaes na definio
da poltica ferroviria. Porm, devido a problemas de financiamento,
as metas ferrovirias no foram integralmente cumpridas, principal-
mente no tocante aquisio de vages (apenas 7 052 at 1960) e na
reparao da via permanente (cerca de 80% da meta foi cumprida).
QUADRO III
I NVESTI MENTO BRUTO EM TRANSPORTES COMO % DO PBI
Anos Ferro-
vias
Rodo
vias
Veculos Movi-
timo
Aero-
virio
Total
Indo-
sive
Au tos
Exclu-
sive
Autos
Portos e
Navios
Avies e
Aero-
portos
Com
Autos
Sem
Autos
50/54
57/59
0,82
1,04
1,25
1,74
i 2,00
2,75
1,3 4
1,90
0,15
0,19
0,13
0,16
4,3 5
5,88
3 ,69
5,03
FONTE: APEC Estudos sem strais maio 1963 . Citando dados de estudo publicados pe
COPLAN (Camisa') de Planejamento Nacional)
QUADRO V
EXTENSO DA. REDE RODOVI RI A BRASI LEI RA
Especificao
Extenso em 31 X11(km)
1955 1961
Total 459 714 499 550
Rodovias Federais 22 250 35 419
Pavimentadas 2 3 76 9 591
No pavimentadas 19 874 25 828
Rodovias Estaduais 54 048 77 293
Pavimentadas 75' 4 542
No pavimentadas 54 251 72 751
Rodovias Municipais 383 416 386 838
FONTE: XI Exposio sobre o Prol? una de Reaparelhamento Econmico BNDE
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA 41
O quadro VI mostra claramente a estagnao, e mesmo o decli-
nio deste setor. O movimento de embarcaes nacionais (de bandeira
brasileira), que corresponde, grosso modo, ao comrcio de cabotagem,
caiu de 18 425 mil t em 193 4 para 15 647 mil em 1958.
A soluo definitiva do problema porturio complexa, envol-
vendo importantes aspectos de ordem administrativa, que no podem
ser resolvidos independentemente dos problemas da Marinha Mer-
cante, no abordados pelo Plano de Metas. Este se preocupou apenas
com o aspecto mais propriamente fsico da questo, postulando a
ampliao da faixa acostvel de diversos portos, aquisio de equipa-
mentos de carga e descarga, obras de dragagem de 23 portos e compra
de equipamentos de dragagem, segundo afirma o Relatrio do Con-
selho de Desenvolvimento. Contudo, os resultados, em termos de movi-
mento porturio, ainda so bastante insatisfatrios, como pode ser
visualizado no quadro VI.
QUADRO VI
Em relao ao transporte martimo, previa o Plano de Metas
investimentos no aumento da frota mercante e na ampliao e equipa-
mento dos portos. Em 1955, a situao da frota do pas era a seguinte
quanto a navios com mais de 100 dwt: cabotagem 3 15 embarcaes
com 600 mil dwt; longo curso 20 com 150 mil; petroleiros 3 1 com
217 mil; e frota fluvial 53 embarcaes com 23 mil dwt. O Plano d
nfase s frotas de cabotagem e de petroleiros, prevendo a elas incor-
porar, respectivamente, 200 e 3 3 0 mil dwt. Quanto frota de longo
curso, que participava com apenas 11,2% do total de fretes de impor-
tao, previa o Plano a incorporao de apenas 3 0 mil dwt. Contudo,
providncias visando a maior utilizao da frota disponvel fez com que
a participao nacional nos fretes de importao se elevasse a 18,7%
em 1959. O xito, no tocante ampliao da frota, foi praticamente
integral. Assim, entre 1956 e fins de 1960, incorporaram-se navios
somando 550 mil dwt, sendo 299 mil na frota de petroleiros, 179 mil na
de navegao de cabotagem, 64 mil na de longo curso e 8 mil dwt na
frota fluvial.'"
Tais investimentos foram acompanhados por um parcial reapa-
relhamento dos servios porturios, outro notrio ponto de estrangu-
lamento do sistema nacional de transporte.
ENTRADAS DE EMBARCAES TONELAGEM DE REGI STRO
(UNI DADE 1000 t)
muni
Anos Nacionais Estrangeiras Total
193 4 18 425 29.106 47 53 1
193 5 18 592 27 275 45 867
193 7 20 876 29 164 50 040
193 8 21 001 3 0258 51 259
1948 18 3 74 26 058 44 43 2
1949 17 281 27 923 45 204
1952 18 025 3 2 594 50 619
1954 16 728 3 6 689 53 417
1955 14 974 3 5 863 50 83 7
1957 16 928 3 8 3 08 55 23 6
1958 15 647 40 958 56 605
1960 59 294
1961 60 985
FONTE: Anurio Estatstico do Brasil.
(1) At 1958 congregou os seguintes portos: Santos, Rio de Janeiro, Salvador, Recife e Rio
Grande. De 1959 em diante inclui todos os portos.
42 CARLOS LESSA

Quanto ao transporte aerovirio nunca houve problemas de
maior vulto, tendo este se d sempre acompanhado satisfatoriamente
as necessidades. A meta co apreendia o reequipamento do material de
vo, a expanso de uma , dequada infra-estrutura de vo e o esta-
belecimento da indstria aeronutica. Apenas neste ltimo ponto o
programa no obteve xito, permanecendo incipiente a indstria de
material aeronutico. O comportamento do setor pode ser visto no
quadro VII.
QUADRO VII
AERONUTICA CIVIL
Ano
Percurso dos
realizadas (1 COO
viagens
000km)
Passageiros/km transportados
(1 000 000 Passag /km)
1951 96,1 1 492
1952 96, 6 1 505
1953 104,2 1 692
1954 112 9 1 814
1955 121 0 1 899
1959 13 4,0 2 870
1960 14518 3 529
FONTE: Anurio Estatstico do Brasil -- IBGE.
Indstrias intermedirias
O segundo grupo de metas, relativo ao setor de bens interme-
dirios, englobava tanto a expanso de atividades j existentes no pas,
como a instalao de novos e importantes sgmentos para integrao
do parque industrial. Em relao s primeiras cabe maior destaque
siderurgia e indstria de cimento, embora bem menos a esta que
quela.
No campo siderrgico, importante passo j havia sido dado, du-
rante a Segunda Grande Guerra, com a construo da Usina de Volta
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONOMICA 43
Redonda pelo governo federal. Em 1955 a capacidade produtora da
indstria montava a I 200 000 t de ao bruto em lingotes, suprindo,
aproximadamente, 80% do mercado nacional. O Plano visava a ex-
pandi-la para 2 3 00 000 t em 1960, e iniciar obras que permitissem
atingir 3 500000 t em 1965. O objetivo no era propriamente a auto-
suficincia, mas sim garantir o suprimento necessrio para fazer
frente ao crescimento da economia, sem onerar a balana de paga-
mentos. Tanto assim, que o montante absoluto das importaes ainda
cresceu um pouco ao longo do perodo, como pode ser visto no quadro
VIII. Este quadro mostra tambm o completo xito alcanado, no s
no que diz respeito produo de lingotes, como tambm de lami-
nados, cujo objetivo era duplicar, em 1960, a produo -de 1955.
QUADRO VIII
SIDERURGIA (1 000 1)
Ano
Ao em lingotes Laminados
Produo Produo
nacional Importao nacional Importao
1956 1 3 65 3 3 9 1 074 242
1957 1 470 509 113 0 3 83
1958 1 659 279 1 3 04 205
1959 1 866 651 1 492 499
1960 2 279 558 1 707 43 4
1961 2 485 43 3 1 928 3 3 1
FONTE: XI Exposio sobre o Programa de Reapareaamento Econmico BNDE.
Da mesma forma que a siderurgia, tambm a indstria brasileira
de cimento atingiu a maturidade a partir da Segunda Grande Guerra,
muito embora sua implantao date do incio deste sculo. Em 1955 a
produo nacional de cimento Portland comum j alcanabo. 2,7 mi-
lhes de toneladas, o que correspondia a mais ou menos 90% do
consumo aparente.
QUADRO I X
CIMENTO PORTLAND COMUM
(1000 t)
Ano
Produo nacional
Importao
1951
1441 .
394 .
1952
1 614
638
1953
2 041
812
1954
2 418
982
1955
2 734
332
1956
3 278
242
1957 3 376
31
1958
3 769
9
1959
3 798
O
1960
4 418
29
1961
4 678
O
1962
5 039
Produo Sindicato da Indstria de Cimento.
Comrcio Exterior Importaes SEEF, Muustrio da Fazenda.
Citado em "Auge e Dectlnio do Processo de Substituio de Importaes no Brasil"
CEPAL.
Os demais setores produtores de insumos, contemplados pelo
Plano, foram os de metais HW-ferrosos, -Tcalis, celulose e papel de
imprensa, borracha e fertilizantes.
Quanto aos metais no-ferrosos, o principal problema a eles
relacionados diz respeito ao escasso conhecimento do subsolo nacional,
tendo-se conseguido identificar apenas algumas jazidas, comercial-
mente explorveis. Deste modo, no possvel prescindir-se do comr-
cio externo, exceo feita ao estanho, em que as importaes parti-
ciparam, em 1961, com menos de 15% da oferta interna.
O fato, porm, de se ter descoberto grandes jazidas de chumbo,
bem como novos processos de obteno de zinco e nquel a partir de
minrios abundantes no pas, trouxe um novo alento produo destes
metais.
Contudo, a forte dose de incerteza que ainda caracteriza tais
exploraes no permitiu a qualificao dos objetivos. Assim que,
excetuando-se o alumnio cuja meta era produzir 18 mil t em 1960
, postulava-se simplesmente "expandir a produo".
A observao do quadro X permite avaliar o andamento do
programa, assinalando-se resultados satisfatrios para o alumnio,
chumbo e estanho. Cabe, porm, ressaltar que alguns projetos foram
iniciados e esto em andamento no tocante ao zinco e ao nquel, o que
melhora as perspectivas para o qinqnio 1961/65. Apenas para o
cobre ainda no se v, a mdio prazo, qualquer soluo fora do
comrcio exterior.
No tocante ao lcalis, a meta era teltninar a instalao da Cia.
Nacional de lcalis, empresa estatal com capacidade para produzir 140
mil t. Tratava-se, realmente, de um passo de grande importncia, j
que a capacidade instalada nesse setor, em 1955, era apenas 3 5 mil t.
Houve, porm, atraso no andamento das obras, de modo que s foi
possvel inaugurar a empresa em 1960, sendo j em 1961 de 200 t/dia a
capacidade de produo de barrilha e de 247 t/dia a de soda custica e
o consumo aparente, respectivamente, de 246 t/dia e de 460 t/dia. 25
QUADRO X
PRODUO NACI ONAL DE METAI S NO FERROSOS (EM TONELADAS)
Ano Alumnio Columbo Cobre Estanho Nquel Zinco
1953
1954
1955 1 664 4 027 399 1 203 39
1956 6 278 4 543 1349 1 568 59
1957 8 837 7 046 1 960 1 423 68
1958 9 190 4 635 1 500 1 527 72
1959 15 187 5 526 1 800 1 530 89
1960 16 573 9 976 1 212 2 330 95
1961 18 467 12 527 1 659 95
FONTES: Anurio Estatstico do Brasil.
Relatrio do Perodo 1956/60 Concelho de Desenvolvimento.
44
CARLOS LESSA
11:terminava a expanso da capacidade produ-
toneladas, em 1960, objetivando no apenas
.o da demanda, mas ainda a total indepen-
terno. O objetivo foi plenamente alcanado, o
dados de produo e importao constantes
O Plano de Metas
tora para 5 milhes de
fazer face ao crescime
dncia do suprimento e
que pode ser visto pelo
do quadro IX.
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA

45
FONTE
QUADRO 70
CONSUMO APARENTE DE FERTI LI ZANTE[ 1950 - 1961
Quantidade em elementos nutrientes
NITROGENADOS FOSFATADOS (P2 Os)
POTSSIOS

(K 2)
ANOS
Produo Import. Total Produo Import. Total Import.
1950 0,75 13 ,44 14,19 6,0 44,84 50,84 23 ,52
1951 0,76 17,80 18,56 6,45 67,12 73 ,57 28,71
1952 0,83 9,76 10,61 8,44 3 8,48 46,92 15,3 5
1953 0,93 19,65 20,58 8,53 56,28 64,81 3 1,23
1954 1,27 16,49 17,76 12,08 65,3 1 77,3 9 28,3 5
1955 1,22 21,79 22,96 23 ,84 64,73 88,57 49,52
1956 1,3 9 28,85 3 0,24 23 ,55 70,01 93 ,56 41,63
1957 1,19 27,3 6 28,56 41,3 8 77,3 1 118,70 60,19
1958 2,58 3 8,81 41,40 53 ,48 89,87 143 ,3 5 65,08
1959 10,68 3 4,11 44,78 68,49 55,52 124,13 0 57,43
1960 17,73 51,04 66,76 77,43 54,16 13 1,60 106,15
1961 12,02 43 ,04 56,06 69,77 49,00 118,77 70,73
FONTES: CACEX, Conselho de Desenvolvimento, BNDE, DNPM, SEEP SIACESP, PETROBRAS,
CSN. Apresentado em Conjuntura Econmica.
te
RBattl.,15:I0 ih kIFFTS
Mac
Ui
O conjunto de metas relativas produo de bens de capital
abrangia as indstrias automobilsticas," de construo naval, mec-
nica e de material eltrico pesado.
A deciso de instalar no pas uma indstria automobilstica , em
parte, fruto de decises no sistema de transportes, em que o transporte
rodovirio aumentou sua participao de 25%, em 1948, para 48%,
em 1953 , no total da carga transportada."
O fato da meta automobilstica conduzir nacionalizao de ve-
culos, constituiu num dos mais importantes estmulos para a expanso
da indstria mecnica. So sobejamente conhecidos os efeitos promo-
cionais para trs da indstria automobilstica, to complexa a fabri-
cao deste produto. Como exemplo, podemos dar o fato de que a
Aretn"
Indstrias produtoras de equipamentasJC.
46
C' 4
I
RLOS LESSA
Com relao meta do papel e celulose, o problema maior
localiza-se no pafiel de impreMVsendo o principal obstculo as extre-
mas facilidades concedidas ao produto impOitado. Deste modo, apenas
em 1957, com a nova lei de Tarifas, melhores condies foram criadas,
tais como subsdio ao produtor nacional, mas que assim mesmo no
foram suficientes para assegur t. o xito do progra.aa, que postulava a
A. produo de 13 0 mil t em 1 IA. A produo efetiva neste ano foi,
entretanto, apenas 60 mil t, ni seja, menos de 50% do previsto.
26
J para a celulose o pr rama logrou um relativo xito. A meta
era produzir 260 mil t em 19 ), sendo que a produo efetiva, nesse
ano, foi de 210 3 00 t, passando a 298 3 00 em 1962, o que corresponde a,
aproximadamente, 87,3 % do consumo aparente. r
O programa relativo borrach - 65 mil t em 1960 - tinha
como objetivo bsico a_instalao, at 1961, de uma fbrica de bor-
racha sinttica com capacidac ; de 40 mil t/ano. Esta seria a forma de
se resolver ema da oferta deste insumo, j que a produo de
borracha natural h muito si. 'encontrava estagnada, sem nenhuma
possibilidade de expanso a mdio prazo. Na verdade, a produo de
borracha natural caiu de apl.( ximadamente 3 0 mil t no trinio 52/54
para menos de 23 mil t no trinio 58/60.
A fbrica de borracha si ttica ficou a cargo da Petrobrs que a
instalou junto a uma de suas r finarias, com a capacidade programada
na meta e dentro do prazo pre isto. Cabe ainda assinalar que em 1959
foi criada uma sociedade de e mnomia mista, sob controle do governo
de Pernambuco, com o objeti o "de - construir e operar uma fbrica de
borracha sinttica, com capacidade inicial de 20 mil t. Este empreen-
dimento est em adiantada fase de montagem. Paralelamente, levou-se
a cabo projetos de plantac racional de seringueiras, buscando-se
uma soluo, a longo prazo, para o problema da borracha natural.
A meta de fertilizantes estabelecia uma produo de 120 mil t,
em 1960, de adubos qumico bsicos nitrogenados e fosfatados. Isto
correspondia, certo, a um importante passo frente, j que em 1955 a
produo nacional contribua 'com apenas 5% do consumo aparente de
adubos nitrogenados, e 12% do de fosfatados, subindo estas percen-
tagens, em 1960, para 23 % e 58%, respectivamente (quadro XI). No
convm, entretanto, superestimar estes resultados, pois bastante
conhecido o pequeno consumo de fertilizantes na agricultura- brasi-
41111.11SIBI
48 ARLOS LESSA
1
indstria de autopeas congreg, va, em 1955, umas setecentas fbricas,
subindo esta cifra, em 1960, ix +. 1200. E as inverses neste setor, que
at 1956 se estimavam em torn) de 117,1 milhes de dlares, apenas no
perodo 1955/60 somaram 8,1 liilhes de cruzeiros e 161,1 milhes de
dlares. O crescimento da frOta de caminhes dificilmente poderia
ter-se efetivado em condies de estrangulamento do setor externo, sem
a implantao da indstria do pas. E inegvel, a par de quaisquer
restries que possam ser feiiS maneira pela qual foi implantada,
que a criao de uma indstria automobilstica foi um dos pontos mais
importantes do Plano de Met p
At 1955 as atividades r'iste setor restringiam-se produo pela
Fbrica Nacional de Motore le, aproximadamente, 2 500 caminhes
por ano, com ndice de nacio tlizao em peso de 54% e montagem
de veculos e fabricao de pe 'as.
4 A meta automobilfstic tinha, como j assinalamos, um duplo
aspecto. Era simultaneamen e meta de produo e de ndice de nacio-
nalizao. Relativamente ao primeiro aspecto, estabelecia a fabrica-
o, no perodo 1957/60, IR 3 47 700 veculos, cuja discriminao
vista no quadro XII. Quantc4 nacionalizao tratava-se de alcanar,
em 1960, a substituio por peas nacionais de aproximadamente
90% do peso dos veculos.
O montante de investimentos previstos, avaliado na base dos
projetos aprovados pelo GEIA (Grupo Executivo da Indstria Auto-
mobilstica), alcanavam Cr$! 17,3 bilhes e US$ 3 3 2,4 milhes.
A meta foi praticamente atingida, tanto para a produo como
para os ndices de nacionalizao, como pode ser avaliado no qua-
dro XII.
Cumpre ainda ressalt# que, em 1960, o GEIA aprovou os pro-
jetos para a fabricao de tratores, principalmente leves e mdios,
programando uma produo de 3 1 mil unidades nos dois anos de
implantao da indstria, o que se daria a partir de 1960. Estabelecia,
tambm, o ndice inicial de nacionalizao de 70% em peso, que de-
veria atingir 95% em 1962. Como se pode ver no quadro XIII, os
resultados foram bastante modestos, ficando-se bem longe do cumpri-
mento da meta.
Uma meta de carter semelhante automobilstica, se bem que
mais modesta no mbito do Plano, foi a referente construo naval.
Mais modesta na mesma medida em que se deu maior nfase ao
programa de transportes rodovirios que ao martimo e fluvial. Seme-
lhante, no que respeita transmisso de seu dinamismo para o resto do
parque industrial, se bem que no se tivesse programado ndices de
QUADRO XI I
METAS DA PRODUO EFETI VA DA I NDUSTRI A AUTOMOBUI STI CA
PARA O PERI ODO 1957/1960
Especificao
Meta
Produo efetivo
Caminhes e nibus
170,8
154,7
Jipes
66,3
61,3
Utilitrios
52,6
53 ,2
Automveis
58,0
52,0
Total
3 47,7
3 21,2
I NDI CES DE NACI ONALI ZAO, EM PESO
Especificao
Previstos para 1960 Alcanados em 30/6/62
Automveis
95%
89,3 %
Caminhes leves
Caminhes mdios
90%
93 ,0%
Caminhes pesados
nibus
86,4%
Utilitrios
90%
94,3 %
Jipes
95%
90,9%
FONTES: Relatrio do Perodo 956/60 Conselho de Desenvolvimento.
Anurio Estat(rtico do Brasil IBGE.
QUADRO XI I I
PRODUO DE TRATORES (UNI DADES)
Ano Leves Mdios Pesados Total
1960 1 3 7 3 7
1961 25 1 573 80 1 678
1962 2 43 6 1 815 280 2 540
1) A produo teve inicio em dezembro.
(2) Dados do 1? semestre.
111
CARLOS LESSA
nacionalizao. At 1955 toda a indstria se resumia em alguns esta-
leiros capazes apenas de p1 luzir pequenas embarcaes e realizar
reparos de menor vulto.
A meta postulava a cri ;o de dois estaleiros, adequados pro-
duo de grandes unidades, o reaparelhamento de 14 j existentes, a
fim de dotar o pas de un capacidade total nominal de 13 0 mil
1 dwt/ano, cifra esta que f o posteriormente ampliada para 160 mil
dwt/ano. Propunha tamb a construo de trs diques secos para
navios at 3 5 mil, 10 mil e 5 fi dwt. O custo do programa foi avaliado
em Cr$ 806 milhes e US$ 8, milhes.
At 1960 o Grupo Ex utivo da Indstria de Construo Naval,
que veio a se transformar Conselho Coordenador da Indstria e
Construo Naval, tinha a i- vedo 12 projetos, sendo dois relativos
implantao de grandes es l eiros, com capaciude de 60 mil dwt/ano
e 40 mil dwt/ano. O total I
- projetos aprovados at 1960 correspondia
a uma capacidade nomina I e 158 mil dwt/ano, excetuando-se os de
produo de dragas (um p feto) e de reparao de embarcaes (um
projeto). . I
Vrias encomendas j1 oram feitas nascente indstria, e j em
1960 foi lanado ao mar in navio de 1 550 dwt. Os ndices de nacio-
nalizao em valor alcan dos em 1963 pelos trs principais estaleiros,
exceo de mquina, eb o, hlice, mancais e engrenagens, superam
50%, sendo em muitos cas is, superiores a 90%.
A ltima meta relativa produo de bens de capital tinha por
objetivo a implantao da indstria mecnica e de material eltrico
pesado. At 1955, nada h via alm da produo de aparelhos eletro-
domsticos, equipamentos leves, pequenos geradores, motores e outras
mquinas e equipamentos e pequeno porte.
Esse panorama teri , evidentemente, que ser modificado em
decorrncia dos programas de eletrificao de uma indstria automo-
bilstica nacional, etc., en resumo, de uma poltica visando a integrar
verticalmente nosso parqu industrial.
..- Deste modo, o Pla o programava a instalao e ampliao da
indstria mecnica pesa a, de material eltrico pesado e mquinas
operatrizes, sem contudo quantificar os objetivos a atingir. Segundo o
Conselho de Desenvolvimento," no perodo de 1955/60 a produo de
mquinas e equipamentos em geral cresceu mais de 100% e a de ma-
terial eltrico pesado em mais de 200%, passando o setor a produzir
inmeros equipamentos antes importados. Segundo estimativas apre-
sentadas no Plano Trienal, o esforo realizado no setor produtor de
equipamento j havia reduzido para 1/3 , aproximadamente, a parti-
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA

51
cipao externa na oferta global de equipamentos no final do dec-
nio.'
O principal obstculo implantao desse setor em uma eco-
nomia subdesenvolvida o que se relaciona com a dimenso do mer-
cado, j que o problema tecnolgico tem sido superado com certa
facilidade. Deste modo, a instalao dessas indstrias tem-se orientado
no sentido da produo daqueles tipos de mquinas e equipamentos
cujo uso relativamente universal, tais como geradores, motores el-
tricos, fornos, etc., dando-se nfase menor fabricao dos tipos de
uso mais especializado.
A quantificao da capacidade instalada neste tipo de indstria
tarefa difcil, dada a grande flexibilidade das linhas de produo.
Neste sentido, a avaliao do esforo realizado no perodo coberto pelo
Plano de Metas s pde ser feita, de forma aproximada, tomando-se o
potencial produtivo existente em 1961, e considerando-se que em 1955,
o setor estava em embrio, exceo feita s mquinas-ferramentas. Os
dados abaixo enumerados, guisa de indicao, foram transcritos de
dois trabalhos da CEPAL."
EQUIPAMENTOS PARA A REFINAO DE PETRLEO EM INDUSTRIAS
PETROQUIM2CAS -- NECESSIDADES MEDIAS ANUAIS NO PERIODO DE 1%1.
Equipamentos
Necessidade Capacidade
Tanques de armazenamento
55550t 45 000t/ano
Vasos de presso; ciclones; tubulaes de grande
dimetro; juntas de panso
7 178t 7 000t/ ano
Permutadores de calor; condensadores de super-
fcie
100 700m2 3 5 3 00m 2 / ano
Geradores de vapor; fornos de aquecimento direto
(verticais)
3 1 600m2 41 000m2 / ano
Estruturas metlicas; fornos de aquecimento direto
(horizontais)
11410t 53 500t/ ano
srsI t,
Aachtge .
h 'bN: s 4?

52
ARLOS LESSA
EQUI PAMENTOS PARA A GER O DE ENERGI A ET

- DEMANDA
PROVVEL PARA O PERI O O 1961/11 E PRODUO ESTI MADA, PARA
O MESMO PERI ODO, C M BASE NOS PLANOS DE AMPLI AO.
Equipamento
Demanda provvel
Produo nacional
Turbinas
48860t
42 700t
Geradores
653 10t
68 500 t
Transformadores
- elevadores
157981
23 770t
EQUIPAMENTOS
ARA A FABRI CAO DE CI MENTO
Capacidade
Demanda provvel
de produo
1962
10750t
11400t
EQUI PAMENTOS PAR k FABRI CAO DE PAPEL E CELULOSE
(apenas &e uso especfico nata I ndstria)
1961/70
Demanda
Capacidade de produo
49600t
3 8000t
PRODUO E IMFORTAO DE MQUINAS FERRAMENTAS
MQUINAS
Produdo(t) Importaa0W
1955 1961 1955 1961
Tornos 263 1,9 5265,0 1665,8 2911,5
Frendores 42,2 213 9,8 585,2 288,6
"Taladros" 164,9 794,9 494,2 2698,8
"Cepiladoras" 408,9 13 69,4 196,7 756,1
Roscadoras 3 ,6 3 5,0 63 ,2 182,0
Senas 19,5 3 43 .4 87,8 174,9
Refficadoras 3 ,0 57,1 63 6,8 2042,0
Miladoras - 69,3
Prensas
3 890,0
Marta1ot(pneumlticas) 24,8
Mlquinas para chapa 1071,2
Braslia
Um dos aspectos mais importantes do Plano de Metas era o
referente a construo da nova capital no interior do pas; no devido
premncia do empreendimento, mas da grande magnitude dos recursos
comprometidos e de seus aspectos de promoo politica. Contudo, no
foram sem importncia os aspectos econmicos do cometimento, do
ponto de vista do que significou como ampliao , do espao econmico
do sistema. Isto se deve principalmente montagem do sistema de
interligaes rodovirias que veio a rasgar grandes extenses do terri-
trio nacional, como pode ser apreciado pelos dados abaixo.
RODOVIA EXTENSO EM km
Belo Horizonte - Braslia 700
Goinia- Braslia
200
Belm - Braslia
2 000
Fortaleza - Braslia
1 500
Acre - Braslia
2 500
FONTE: Conjuntura Econmica, dez. 1962.
Quanto avaliao dos investimentos realizados difcil a tarefa,
pois inexistem estimativas oficiais. As cifras disponveis, a preos cor-
rentes, foram estimadas pela Fundao Getlio Vargas e apresentam
os seguintes montantes:
CONSTRUO DE BRAMI A
Despesas a preos correntes no perodo de 1957 ao 1? semestre/62 - (inclusive)
Setor pblico

13 9,0 bilhes
Setor privado

10,0 bilhes
149,0 bilhes
54
CARLOS LESSA
A preos de 1961 estes dispndios foram estimados em 250-3 00
bilhes, o que situaria Bras
l
ia mobilizando entre 2% a 3 % do PBI do
e ser estimado pelos seguintes dados apre-
congresso Nacional de 1962; populao
00 mil hab.; n? de prdios de alvenaria
;' 16 200 kw de potncia instalada;
111 km
aparelhos telefnicos instalados.
Outras metas
QUADRO XV
EXECUO DO PROGRAMA DE COMERCI ALI ZAO DO PERI ODO 1956/60
UNI DADE (t)
Aumento previsto da
capacidade esttica
Aumento
efetivo
Armazns e silos
Armazns frigorficos
800 000
45 000
569 23 3
8 014
FONTE: Relatrio do Perodo 1956/60 Concelho de Desenvolvimento.
perodo.
O xito desta meta po
sentados na Mensagem ao
estimada em 3 0/9/1961
5 114; em construo 1
de vias pavimentadas, e 5 75
Pode-se ainda registr
As metas referentes
parecer primeira vista, r
diretamente a ampliao d
que, alis, diga-se de pass
de 871 mil t em 1955 e de 3
estes anos, 1500000 t.
Procurou-se atacar o
de comercializao, da fab
em outras sees e a est
diretamente apenas com u
mitiu o aumento do nume
77 3 62 em 1960, cifra aind
agrcola do pas.
O probl
apenas com uma meta d
desta, no foi plenament
r outras metas de reduzida importncia.
limentao no se constituam, como pode
m programa agrcola. No se perseguia
produo agrcola, a no ser para o trigo,
;em, fracassou totalmente: a produo foi
mil t em 1960, quando se planejava, para
p
roblema atravs da expanso dos servios
cao de tratores e fertilizantes j tratados
.ztura do setor agropecurio foi enfrentada
t
ia modesta meta de mecanizao, que per-
de tratores em use
.,
de 45 mil em 1955 para
insignificante para a extenso da superfcie
ra do suprimento de carnes foi enfrentado
matadouros industriais que, alm de mo-
cumprida, conforme vemos no quadro XIV.
QUADRO XI V
MATADOUROS I NDI tRI AI S CAPACI DADE DE ABATE DI ARI O
PROGRAMAD iT REALI ZADA NO PERI ODO 1956/60
Bovinos
Sunos
Programada
Realizada
2 750
2 200
1 100
700
3 850
2 900
FONTE:
Relatrio do Perodo 1956/60

Concelho de Desenvolvimento.
Vemos, assim, que a capacidade diria de abate, que em 1955
era de 15 3 00 cabeas, em cinco anos cresceu para 18 200 cabeas.
Tambm, no que tange comercializao as metas no foram cum-
pridas, sendo notrio o fracasso da meta de armazns frigorficos,
como se v no quadro XV.
A expanso das exportaes de minrio de ferro foi fixada tendo
em vista as possibilidades de absoro do mercado internacional. Foi
considerando este dado que se fixou a meta de elevar a capacidade de
exportao para oito milhes de toneladas, sendo de 2 565 000 t a
exportao em 1955, o que equivaleu a US$ 3 0 milhes.
O
grosso das inverses estava concentrado nos sistemas de trans-
porte e embarque e estava sob responsabilidade direta do setor pblico,
da mesma forma que a maior parte das atividades de produo (75%
da expanso prevista estava a cargo da empresa estatal). A meta foi
cumprida em 65%, tendo-se exportado 5 240000 t em 1960, ou, em
valor, US$ 53 ,6 milhes!'
Caractersticas da poltica econmica do perodo
Os problemas de instrumentalizao do Plano de Metas sero
tratados oportunamente em sesso especfica. Por enquanto, interessa-
nos destacar as principais caractersticas da poltica econmica do
perodo. Em particular, apreciar como foi possvel colocar a parcela
pondervel de recursos reais comprometidos com a consecuo dos
objetivos propostos pelo Plano e captar os recursos nominais necess-
rios a seu financiamento.
56
CARLOS LESSA
A este respeito, convm desdobrar a poltica econmica do Plano
de Metas em quatro peas b icas. A primeira consiste no tratamento
extremamente favorvel a entradas de capital estrangeiro. Com
este
suporte foi possvel obter, principalmente via entrada de capitais de
emprstimo, os recursos externos necessrios ao Plano. A segunda
I
-repousou numa ampliao da participao direta do setor pblico na
formao interna de capital. Esta ampliao repousou, no apenas no
apelo s fontes tradicionais e recursos fiscais, como tambm, princi-
palmente, num financiamento caracterstico inflacionrio, mormente
para cobertura de important ssimos dficits extra oramentrios, sob a
responsabilidade direta do anco do Brasil. No esforo por canalizar
recursos privados para as -as consideradas estratgicas pelo Plano,
residiu a terceira grande lin de poltica econmica do perodo. Aqui
lanou-se mo de um conju to variado de favores e estmulos diferen-
ciais, que tinha seus princi ais suportes, num lado, no acesso efetivo
aos'crditos externos, e nou io, na concesso de emprstimos de longo
prazo em moeda nacional om prolongados perodos de carncia e
1
amortizao a taxas negati s de juro. Estes estmulos possibilitavam
inverses prioritrias, porq reduziam seu custo monetrio. Podemos
dizer que via a manipula estes favores outorgou-se um amplo sub-
sdio ao investimento priori no, que, se, por um lado, conduziu a uma
apropriao anti-social de rte pondervel do excedente formado no
perodo, por outro, teve ii pactos positivos na orientao das apli- /.
caes privadas de confor idade com os objetivos do Plano. Final- '4
mente, no tratamento do p iblema da estabilidade localiza-se a ltima
grande linha de poltica ! onmica. Ao permitir uma alta taxa de
inflao cerca de 20% ' , e j se disse que esta inflao foi em
boa medida resultante do f lanciamento dos gastos pblicos, colocava
o Plano disposio das e presas privadas um mecanismo de captao
de poupanas foradas da munidade, til a seus planos de expanso.
Porm, seria necessrio q o desdobramento do processo inflacionrio
no viesse a conferir-lhe feio ascensional que esterilizaria sua
funo de mecanismos d oleta de recursos. Assim, a poltica "anti-
inflacionria" iria despre r a presena da taxa elevada porm lanaria
mo de todos os expedien 915
que, no eliminando as fontes originrias
da alta de preos o que t nplicaria em fechar possibilidades de plena
execuo do Plano , servissem para conter a taxa em limites opera-
cionais. Com
inmeros l;xpedientes adiante descritos, buscou-se e
logrou-se, na segunda metade dos anos 50, contemporizar com o
processo inflacionrio mi iimizando as tenses mais superficiais, deslo-
cando para a frente a data de sua acelerao. Promoveu-se, assim,
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA

57
o que j se denominou, com razo, de preo do Plano de Metas com o
movimento inflacionrio.
Ao xito logrado pelo Plano, nesta disputa diria com a inflao,
que lhe era favorvel mas que, qual espada de Dmocles, lhe poderia a
qualquer momento cortar o caminho, no foi ausente, como j se viu, o
elevado ritmo de crescimento alcanado. Permitindo a ampliao do
salrio real da populao com poder poltico, evitou que, na segunda
metade dos anos 50 viesse a se repetir a derrota relativa de 1952,
quando uma brusca e substancial elevao das escalas salariais intro-
duziu combustvel na fogueira da inflao aps um trinio em que a
conteno salarial havia erodido a renda real da base populacional
urbana e contido, neste aspecto, a alta de preos.
a) A
poltica de capital estrangeiro
Antes de baixarmos ao exame sumrio das medidas relacionadas
com o tratamento da poupana do exterior convm relembrar o pano-
rama das relaes externas na segunda metade dos atagl.
As expor-
taes que haviam crescido substancialmente na primeira metade do
decnio em virtude da melhoria do preo internacional do caf, atin-
gindo a mdia de USS 1.566 milhes no quadrinio 51/54, eniraram-a
declinar a partir de 55 e no se apresentavam
indcios sle ttendncia
recuperao.' Os compromissos assumidos anteriormente faziam
pre-
ver um eifOro adicional de pagamentos externou e finalmente a
evoluo da economia tendia a tornar mais rgida a pauta de impor-
taes.
Compreende-se, pois, o recurso g
forte_endividamento_ex-
terno, como frmula para obter anualmente os US$ 3 50 milhes de
bens desapital importados, indispensveis para a economia siksrentar
seu nvel de investimento. A poltica de capital estrangeiro assumia,
assim, lugar fundamental dentro do esquema geral do Plano, como
nica via aberta dadas as regras de jogo das instituies brasileiras, _
continuidade-do processo de substituio de importaes.
Com as rQcei4s de exp_ortao_virtualnsites~~das com
importaes incompreensveis e amortizao de compromissos assumi-
dos no passado e outros dispndios cambiais rolineiros,_ a possibilidade
de importar equipamentos e, portanto, lograr uma alta taxa de inves-
timento, estava y inculad
a_s_entradas_liquidas-de-poupana da exte-
rior,_seja atravs de inverses diretas, seja via concesso de finan-
ciamentos pelo resto do mundo.
58

CARLOS LESSA
A, partir de 1953 , adotou o governo uma poltica extremamente
liberal quanto incorporno de poupana-externa contrastando forte-
mente coni `a-adotada no periodo 47/52. Todas as transaes neste
setor passaram a se realizar por um mercado financeiro onde se deter-
minava livre formao da taxa de cmbio. A partir de 1954 (lei 2.145),
e com maior firmeza em 1955 Pnstruo 113 da SUMOC), estabele-
ceram-se neste esquema geral dispositivos pelos quais a CACEX (Car-
teira de Comrcio Exterior) pdderia, aps exame tcnico do pedido,
conceder um conjunto adicional de favores a entidades pblicas e
empresas privadas, particularmente atraentes aos setores de "particu-
lar interesse ao desenvolvimen o da economia nacional". Em resumo,
via aqueles diplomas poderia organismo conceder cmbio de custo
(taxa cambial favorecida) par: a remessa de rendimentos e amorti-
zaes das inverses diretas do exterior, at o limite de 10% do capital
registrado da empresa no toca te a rendimentos. O registro do capital
era realizado taxa do mercad livre, o que elevava substancialmente-a
rentabilidade em moeda estra fieira d investimento. Em relao aos
financiamentos concedidos pe o exterior, desde que sua liquidao se
processasse num prazo no in Crior a cinco anos, igualmente se asse-
gurava taxa cambial de favor ara as amortizaes e juros, desde que
estes ltimos no superassem a 8% do principal. As empresas favo-
recidas se assegurava, aps re istro da operao, prioridade e garantia
para as transferncias de cm o para o exterior. Igualmente se regis-
trava como entrada de poup a externa todas as reinverses reali-
zadas.
Sob esta legislao pr ssavam-se as importaes cie equipa-
mentos seja por empresas, ja pelo setor pblico sem cobertura
cambial, componentes estrat iras, do ponto de vista qualitativo, dg
investimento fixo nestes anos. ia urante a fase de implantao do Plano
de Metas, lanou-se mo de s instrumentos criados pela adminis-
trao anterior para estimular industrializao naquelas faixas consi-
' deradas de maior interesse. D inha o governo a faculdade de, no bojo
de uma poltica geral, j em .1 atraente aos investidores estrangeiros,
conceder individualmente favores adicionais ampliados s poupanas
externas aplicadas nos setore ? rioritrios. Assegurava taxas cambiais
favorecidas para as remessa e rendimentos das inverses diretas e
amortizaes e juros aos fin ciamentos. Garantia prioridade de te-
messade cmbio para tais p tamentos, desde que realizados em ati-
vidadesindustriais de inferes
fcil compreender a uportncia dessa poltica tendo presente
que os equipamentos importados eram componentes indispensveis ao
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA 59
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tipo de industrializao que a economia atravessava e que, na ausncia
de receitas de exportao disponveis, a realizao completa das impor-
taes necessrias residia na obteno de financiamentos externos. Por
outro lado, para o empresrio realizar inverses em atividades de longa
gestao, na ausncia de um mercado interno de capitais, esta frmula
(financiamentos externos) era condio mnima efetivao do inves-
timento. Tendo-se presentes estes elementos, compreende-se porque,
na manipulao destes arbtrios, residiu a principal arma de orientao
das inverses privadas no perodo do Plano. Nesta matria, interes-
sante registrar a alta participao dos financiamentos no total das
entradas de capital exterior. No perodo 1955/62 os financiamentos
externos para projetos especficos participaram com 81,7% no total das
entradas autnomas de capitais.
O conjunto de quadros XVII a XIX sintetiza os resultados da
poltica de atrao de recursos externos.
Alm dos estmulos permitidos pela legislao de capital estrangei-
ro, detinha o governo outra fonte de favores nesta matria. Atravs do
BNDE assegurava acesso a crditos do exterior aos empresrios via co-
responsabilidade com a liquidao do dbito externo assumida por a-
quela instituio de crdito. Seu aval, em muitos casos decisivos para o
xito da operao de financiamento externo, outorgava a este banco po-
deres th(orientao das inverses privadas constitua-se, por este aspec-
to, na pea fundamental da fisiologia do Plano de Metas (ver quadroXX).
Malgrado as fortes entradas autnomas de recursos exteriores no
perodo do Plano, a reduo das receitas de exportao e as crescentes
amortizaes fizeram necessrias operaes de regularizao. Entre-
tanto, as condies externas no se apresentaram favorveis obteno
de recursos por esta via. Apenas em 1958 foram obtidos montantes
apreciveis.
Assim sendo, ao esgotarem-se as-linhas tradicionais de crdito
externo,- lanou-se mo, nos anos finais do qinqnio, de certos
expedientes de "desespero" para solucionar temporariamente_o im-
passe externo que poderia fazer malograr alguns objetivos essenciais do
Plano. Neste sentido, contraram-se os chamados swaps. Por estas
prticas o Banco do Brasil assumia urna dvida em dlares, entregando
cruzeiros ao depositante de divisas. A este era assegurado o direito de,
em certa data-, 'refazer a operao, restituindo pela mesma taxa cam-
bial, os dlares anteriormente depositados. Tais prticas permitiram a
coleta de divisas adicionais, e, se bem que representem uma das formas
mais onerosas de obteno de poupanas do exterior, serviram para
minimizar um estrangulamento ameaador.
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QUADRO XXI
COMPOSI O PERCENTUAL DOS RECURSOS FI NANCEI ROS PARA O PLANO
DE METAS ESTI MATI VA REALI ZADA EM 1857
Energia Transporte Siderurgia
Automo-
bilstica
Outras
Indstrias
Demais
Metas
Oramento
Federal [ 27,4 67,8 10,06 6,9 60,2
Estadual 21,6 0,3 12,18 7,6
Recursos
pr6prios 2 40,2 19,4 24,2 92 65,8 24,5
Financia-
mentos p-
blicos 10,8 12,5 53 ,7 8 27,3 9,7
FONTE: Plano de Metas 1957.
(1) Inclu sive fu ndos vincu lados 1 aplicaes especficas.
(2) Inclu sive reservas e lucros oito distribu ldos das empresas estatais.
Observada panoramicamente,
apoltica de capital estrangeiro do
Plano de Metas representa um conjunto 'de prticas altamente eficazes
em termos de obteno de recursos externos vitais ao xito do Plano,
ainda quetais recursos encerrem um altocusto o, em
virtude da forma pela qual foram obtidos. Um dos perigos implcitos
nesta poltica, sobre o qual se tm escrito muitas pginas, consiste em
que poderia permitir que fossem contabilizados como capitais do exte-
rior montantes superiores ao efetivamente incorporado. Possibilitaram
que uma parcela do excedente gerado internamente na economia fosse
apropriado pelas empresas que gozaram dos benefcios legais, via
subsdio implcito nas liquidaes de crditos externos com taxa cam-
bial de favor. Facilitaram a concentrao do parque industrial, pois o
acesso aos favores legais capacitava as empresas beneficiadas a contro-
lar as demais do setor. Entretanto, se bem que incorrendo em tais
prejuzos, em seu conjunto deve ser avaliada tendo presente que cum-
priu sua funo de sustentao das importaes de equipamentos,
numa conjuntura em que resultaria praticamente impossvel a adoo
de outros esquemas.
70
b) Ampliao da participao direta do setor pblico
Nesta seo interessa-nos destacar o ngulo quantitativo da parti-
cipao direta do Estado na execuo do Plano de Metas. Pr em relevo
o incremento desta participaan em funo da composio dos investi-
mentos postulados pelo Plano. Os aspectos qualitativos desta amplia-
o e suas implicaes instrumentais, bem como a mudana institu-
i cional implcita neste dilatamto das funes estatais, sero exami-
nados oportunamente, em outra seo deste documento.
Ocioso insistir nas razei que conduzem, naturalmente, os pases
subdesenvolvidos, de forma paralela construo dos estgios superio-
res da pirmide industrial, a m
i
n crescimento mais que proporcional da
participao direta' do Estado nos fliixos integrantes da demanda
global. Seja pelas maiores necessidades de capital social bsico, seja
devido inrcia empresarial na abertura de certas faixas industriais,
seja pela maior presso por servios pblicos e gastos sociais que
acompanha a urbanizao, cresce a participao do setor pblico. No
caso do Plano de MetaS, sua formulao inicial das inverses pblicas
pode ser vista no quadro XXI.
As estimativas da FGV mostram, com clareza, a extenso do
incremento resultante. Assim, a participao do governo na formao
bruta de capital fixo (exclusive empresas estatais) cresce de 25,6% no
quadrinio 1953 /56 para 3 7,1% nos quatro anos do Plano de Metas.
Esta cifra no ilustra em toda a medida o incremento relativo do setor
pblico no processo de poupana-inverso, uma vez que no computa o
papel das empresas estatais. Se includas, apenas as do governo federal
elevariam a participao para. 47,8%, no perodo 1957/60. Refletindo
a acumulao de estoques invendveis de caf, teria sido de responsa-
bilidade estatal 75% dos investimentos na formao de estoques dos
anos do Plano. Finalmente, com base nos dados apresentados no
Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico-Social 1963 /65, re-
gistra-se uma ampliao, no perodo 1947/60, da participao gover-
namental nos dispndios de consumo de 14,3 % para 20,3 %, tomando
os anos-limite da srie. Neste perodo, o consumo pblico cresceu em
termos reais taxa anual de 8,3 % contra 5,3 %, razo incremental do
consumo privado.
Observando de outro 4ngulo
esta ampliao, verifica-se uma
mudana na estrutura das operaes creditcias. A participao do
setor pblico nos saldos de emprstimos ao final do ano cresce de
15,3 % no trinio 1954/56 para 19,5% no trinio subseqente. Neste
perodo cresce, igualmente, a participao do Banco do Brasil no total
CARLOS LESSA
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA

71
das operaes bancrias,
outorgando aproximadamente metade do
total de emprstimos ao setor privado, no final dos anos 50. Curioso
observar que esta ampliao do papel exercido pelo banco oficial no
exclui o setor privado destes recursos, uma vez que marcham parale-
lamente expanso do banco suas operaes com a rea privada da
economia. Ao acentuar - se
a dependncia de emprstimos oficiais por
parte das empresas, cresceu, pelo menos em tese, o papel preenchido
peloEstasio_corno orientador das atividades econmicas. Este ponto
ver-se- melhor nas pginas adiante.
Esta ampliao da participao pblica da parcela do PBI impli-
cou em responsabilidades adicionais do mecanismo de financiamento.
Se bem que se tenha feito apelo s fontes tradicionais, necessrio
registrar-se que em sua parcela mais significativa os recursos provieram
de via expansionista, atravs de vultosos dficits de caixa do setor p-
blico, com subseqente incremento no total de meios de pagamento.
As tentativas parciais para conter a multiplicao bancria das emis-
ses adicionais conduziram porque parte dos recursos coletados da
emisso secundria serviram para financiar operaes do Banco do
Brasil ampliao da importncia desta instituio nas operaes
creditcias.
c) O estmulo s inverses privadas prioritrias
O terceiro grande pilar da poltica econmica do Plano residiu na
concesso de
estmulos ampliados s inverses privadas que se orien-
tassem para os setores contemplados no Plano de Metas. Podemos
sintetizar estes
favores em trs grandes grupos. Pelo primeiro, garan-
tia-se acesso e asseguravam- se
condies extremamente favorveis
porque implicavam numa
reduo dos custos monetrios do
investi-
mento obteno de financiamentos
externos. Pelo segundo, con-
cedia-se crditos a longo prazo, com baixa taxa de juros
e prolongados
perodos de carncia e amortizao,
que cobriam parte substancial do
investimento fixo prioritrio.
Pelo terceiro, reservava - se o mercado
interno para os novos setores industriais a instalar.
O primeiro conjunto de favores j foi objeto
de exame sumrio.
O segundo pode ser visualizado com apoio
do quadro XXII, que deta-
ffi-aa
apiiCao de recursos em moeda
nacional pelo Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico, principal
agncia financiadora. Impor-
tante sublinhar
que, em condies de acentuada deteriorao interna
de preos, a concesso de crditos
a longo prazo com baixa taxa de
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72

CARLOS LESSA
juros traduzia-se num subsdio adicional, no calculado, formao do
capital das empresas, o que tornava particularmente atraente a obten-
o destes emprstimos.
O terceiro grupo de favores dizia respeito reserva de mercado
interno s produes substitutivas. Antes da reforma da tarifa adua-
neira de 1957, a reserva baseava-se no controle de cmbio. A discri-
minao administrativa protLgia as produes internas. A partir da
reforma, o mecanismo de proteo tornou-se mais eficiente. No ape-
nas alquotas elevadas foram impostas s importaes, como tambm
manteve-se, em certas faixa.;, o controle direto da oferta de taxas
cambiais e regulamentou-se o estatuto de registro de similar, que uma
vez concedido a um setor industrial julgado maduro, impedia qualquer
importao favorecida do produto, mesmo quando objeto de financia-
mento externo.
Poder-se-ia fazer ainda referncia a um estmulo de particular
importncia na implantao da indstria automobilstica e de cons-
truo naval. A concesso de cmbio subsidiado para a importao de
insumos e partes complementares utilizadas por estes setores, desde
que atendidas certas exigncias estipuladas nos planos especficos de
seu desenvolvimento.
Esses estmulos conduziam no apenas reduo no custo de
investimento, como tambm elevavam substancialmente a rentabili-
dade das inverses nos setores prioritrios. Seja porque componentes
utilizadas no processo de produo eram fortemente subsidiadas, seja
porque o nvel fixado de barreira alfandegria permitia fixao de
preos em condies de no concorrncia. Compreende-se, pois, que
este quadro, favorecendo uma concentrao de riqueza e dos benefcios
de industrializao (dados os reduzidos empregos criado? e a baixa
tributao destas atividades, devido s caractersticas do sistema tribu-
trio brasileiro), tenha sido to atraente e provocado to ampla res-
posta empresarial s proposies do Plano de Metas.
d) O tratamento do problema da estabilidade"
A jr_etriz_bsica do Plano fica evidenciada pelai
:65~U das
caractersticas das medidasynoneanniblais, fiscais, salariais e de
fede preos, ligadas correo dos desequilbrios inflacionrios.
Isto , da-obervao do uso idestes instrumentos retira-se uma ava-
liao da qual o destaque no plano das preocupaes da poltica eco-
nmica, conferido ao objetivo maior proposto a industrializao
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA 73
pesada.Ondica com-elarezaa subordinao das medidas da poltica de
estabilidade ao atendimento dos objetivos de transformao da eco-
nomia)
J se disse que um exame superficial das condies vigentes
(superproduo de caf, dficits do Tesouro, contrao do poder de
compras das exportaes, etc.) ao dobrar os anos 50, apontando dese-
quilibrios interno e externo, aconselharia prudncia no dimensiona-
mento dos objetivos a serem propostos economia. Deveria, inclusive,
ao observador desavisado, sugerir prioridade correo dos desequi-
librios.
Pelo contrrio, como j se viu io se enfatizou o problema da
recuperao do equilbrio como meta maior) O processo de industria-
lizao j havia atingido um estgio em que explicava seus interesses.
Consciente da necessidade de continuar e ultimar aquele processo de
substituio de importaes seguido no aps-guerra,(o
Plano de Metas
veio a redinamizar a economia.) Em sua formulao inicial (adotoumr,M4c.,
atitude dl-
diferente quanto ao problema inflacionrio no revelando
qualquer particular preocupao com o problema do desequilbrio
monetrio, fiscal ou na balana de pagamentos. Esta significativa indi-
ferena inicial iria ser confirmada pela posio subordinada da correo
dos desequilbrios aos superiores interesses da industrializao.
Da observao das medidas de curto prazo ver-se- que, no
tocante instabilidade, se contemplaram providncias estabilizadoras
at o ponto em que no afetassem a consecuo dos objetivos pro-
postos. Nestas oportunidades a opo foi clara e no sentido do desen-
volvimento industrial. Na verdade, no se deu uma ao paralela,
porm condicionada, de conteno dos desequilbrios. Os(instrumentos
)
cambiais, a poltica creditcia, oramentria, etc., (com
- aciligada, ou
diretamente atuante, sobre os desequilbrios, estiveram quase sempre
Orientados a outros propsitos que o da conteno da alta de preos)
No foram operados paralelamente, segundo uma hiptese de estabi-
lidade. Como se ver a seguir, as aes instrumentais nestas matrias
estiveras askamente
preocupadas em fornecer um esquema de finah-
Oiamento eficiente para o Plano ou em criar condies polticas favo-
,
Mireis sua execuo.)
Na verdade, no apenas a (poltica "antiinflacionria"' no pe-
rodo se colocava de forma subordinada)ao Plano de Metas. Este, em
sua formulao,(trazia implcita uma intensificao da alta de preos)
Forosamente, emergiriam desajustes parciais de um esforo de trans-
formao qualitativa em tal profundidade, no previsveis pelo mais
rigoroso esquema de planejamento, quanto mais pelos empricos siste-
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mas em montagem. O conseqente boom tecnolgico e o necessrio
estmulo ao processo de substituio conduziriam e solicitariam um
certo sopro inflacionrio.
Porm, no seria este o aspecto mais importante da vocao
inflacionista do Plano de Metas.(Isla ausncia de um esquema de finan-
ciamento voluntrio) utpico em pas subdesenvolvido,(o esforo indus-
trial postulado supunha, implicitamente, a formao de poupanas
foradas e a provvel ativao dos mecanismos de propagao das
presses inflacionrias)
Com base na estimativa de que as inverses do Plano de Metas
apenas representariam 40% das inverses do setor pblico e que um
tero destas inverses teria que ser financiado pelo exterior, portanto,
no pela via forada da alta de preos, tem-se dito que no haveria por
qu, nestas condies, a execuo do Plano intensificar os movimentos
inflacionrios. A alta de preos adviria de erros dos mentores da pol-
tica econmica. Mesmo aceitando a cifra que faz tabula rasa das inver-
ses induzidas pelo Plano, que no considera os mais dilatados prazos
mdios da gestao das inverses propostas, o argumento parece ser
improcedente. Considera, implicitamente, que o Plano de Metas seria
em boa medida alternativa de outras inverses que deixariam de se
realizar, quando na realidade ele veio adicionar, em termos absolutos,
novas responsabilidades ao setor pblico no processo poupana-investi-
mento.
Qualquer que tenha sido a conscincia das conseqncias poste-
riores,(a reduzida preocupao com o problema geral da estabilidade
fica evidenciada pela no considerao do anterior movimento inflacio-
nrio e pela proposio de um esforo adicional de investimento em
projetos de longa maturao, sem a rigorosa previso do correspon-
dente esquema de financiamento.)Ao longo da execuo do programa,
na medida em que as condies externas se tornavam relativamente
menos favorveis, ao se intensificarem certos desequilbrios viria a se
confirmar a posio secundria e coadjuvante da poltica "antiinfla-
cionria".
Qualquer que seja a ponderao conferida autonomia da deci-
so poltica na implantao do Plano de Metas, indiscutvel que, ao
invs de diminuir os montantes de investimento, visando a atenuar o
movimento inflacionrio, a deciso foi no sentido de confirmar o es-
foro. As medidas de curto prazo se conferiu a tarefa de remoo dos
obstculos a esta trajetria. Deveriam postergar e amortecer os movi-
mentos inflacionrios naquilo em que prejudicassem os programas a
longo prazo.
o
76
Resumindo,) a presena de um processo inflacionrio, a dete-
riorao relativa das condies externas, conduziriam, aparentemente,
a conferir peso consecuo da estabilidade. Ao invs, o Plano de
Metas no parece considerar r levante o problema. Pelo contrrio, na
medida em que se admita um c :ao "raio de manobra", quando de sua
formulao, suas decises ten',eram mais a agravar aquele processo
inflacionrio, pela incluso desinvestimentos de urgncia e prioridade
discutveis, tais como a construo da nova capital. Demais, ao
longo da execuo do Plano ver-se-o, atuando em prol da industria-
lizao, os instrumentos monetrios, cambiais e fiscais. Estes instru-
mentos atuaram subordinand :, o problema da estabilidade indus-
, trializao por dois ngulos. Por um lado, forneceram um pragmtico
esquema de financiamento ao sforo de inverses, preenchendo, em
grande parte, a lacuna do inex atente mercado de capitais. Por outro,
procuraram atenuar aquelas Conseqncias mais perturbadoras do
processo inflacionrio, visando 1a manter as bases de apoio poltico ao
Plano. No se intimidaram, entretanto, com a intensificao dos movi-
)
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONOMICA 77
mentos inflacionrios, sempre ue sua ao fosse obletivamente impor-
tante para a consecuo das metas do Plano. Paralelamente, atravs da
adoo de medidas no mais cl' s vezes postergadas ao problema, pois
apenas continham os efeitos m is visveis dos desequilbrios do sistema,
buscavam minimizar o desgast poltico decorrente da inflao. E pre-
ciso ter presente que a orienta o das medidas de curto prazo nestes
dois sentidos antagnicos conf re um carter paradoxal ao tratamento
geral do problema inflacionrio na segunda metade dos anos 50.
Porm, tendo presente a priori ade das metas de longo prazo e que se
imputava queles instrumentcs, por um lado, a funo de carrear
recursos pelas linhas de menor resistncia e, por outro, manter politi-
camente o programa, ganha coerncia com adoo simultnea de
medidas contraditrias.
Nunca demais insistir no fato de que ao rpido crescimento
econmico alcanado se deve o conjunto de conseqncias habitadoras
desta poltica de contemporines contraditrias.(0 dinamismo da
economia brasileira absorvia /arte das tenses, na medida em que
/ possibilitava nveis crescentes de investimento, sem conduzir perda
absoluta de renda por outros setores da economia) A renda real do
trabalhador urbano no decaiu e no cmputo final nenhum setor
perdeu posio em termos absolutos. Permitindo um ajustamento na
margem, o crescimento econrnico tornou compatvel um processo de
, transferncia forada dos recursos adicionais gerados para o setor
pblico e empresas (um dos objetivos da poltica de curto prazo), com a
defesa de flutuaes acentuadas nos nveis de consumo dos assalariados
(via tentativas de conteno de preos dos produtos de subsistncia),
atravs da aplicao de medidas aparentemente incoerentes.
Com isto no se quer dizer que tivesse o governo conscincia do
que realizava com o manejo dos instrumentos monetrios, fiscais, de
controle de preos e de salrios. Nestas matrias atuou s apalpadelas,
da maneira a mais emprica. Apenas agora, olhando para trs, ex-
traem-se aquelas duas caractersticas do comportamento dos instru-
mentos. Igualmente, da observao da evoluo atravessada que se
entende o porqu das medidas assumidas sem qualquer plano diretor.
Tudo se passou como se tivesse a evoluo anterior obrigado a conti-
nuidade de transformao estrutural e disposto as condies para a
execuo da poltica, na aparncia, paradoxal.
Neste enquadramento se encontra a poltica de preos adotada no
perodo. Procurou-se, por distintos processos, resistir a reajustes nos
preos de itens bsicos de subsistncias ou de insumos, considerados de
importncia na determinao da estrutura de custos. Assimjassistiu o
1
perodo do Plano a uma continuao dos tradicionalmente mal suce-
didos esforos de conteno dos preos de subsistncia, via aplicao de
cOntroles diretos.) Tais medidas tm sido criticadas por desestimula-
dores da pr-Oduo primria. Outros ressaltam a sua inocuidade. Sem
contestar a procedncia destas crticas sublinha-se que, se por um lado
os controles diretos de preos no conseguiram beneficiar a longo prazo
os consumidores urbanos s expensas dos produtores rurais, nem tam-
pouco conduziram eliminao da alta de preos, por outro, no
menos verdadeiro que, interajustes das tabelas de preos, algum bene-
fcio adveio para os consumidores. O fato de ter-se mantido inalte-
rados, mesmo que por perodos reduzidos, os preos agrcolas, contri-
buiu para amortecer em alguma medida as solicitaes por reajustes
salariais, se bem que transferindo para a frente presses acumuladas.
um bom exemplo da tendncia para postergar o combate dos dese-
quilbrios, via contemporizao de algumas de suas conseqncias
mais visveis.
_
De qualquer forma, a crtica aos controles de preo no deve
esquecer que antes que estas prticas se desmoralizem, devido melhor
organizao dos produtores e comerciantes, elas conferem segurana
opinio pblica de que seus interesses esto sendo considerados que
no se encontram desprotegidos face s manobras altistas , finali-
dade poltica precpua destas medidas. Se,em relao aos preos
agrcolas, o esquema de conteno teve reduzido xito, quanto a outros
itens o governo obteve melhores resultados)0 mais conspcuo exemplo
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C1 4 RLOS LESSA
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QUINZE ANOS DE POLITICA ECONOMICA

79
78
7ARLOS LESSA
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s de transporte, o Estado subsidiou-os,
da taxa cambial subsidiada para as
rivados. Alis, o governo se empenhou
. cmbio de custo se mantivessem subsi-
o Plano de Metas, resistindo a reajustar
a taxa cambial destas importaes. Com
alguns destes produtos (trigo)
visava diminuir impactos alf sias no oramento domstico. Noutros,
buscava diretamente apoio politico de grupos influentes na opinio p-
blica papel de imprensa celulose. Finalmente, em certos casos,
aspirava, atravs de subsdios,' diretos a produtores, a atender direta-
mente aos consumidores petrleo e derivados. Em relao a esses
produtores, manteve o governo uma taxa cambial subsidiada e se esfor-
ou por evitar seu reajuste freqente. Tais prticas se traduziram numa
poltica de estmulo ao consumo desses bens, em muitos casos no
recomendvel ao contexto brasileiro (trigo e gasolina de autos de pas-
seio). Contudo, tiveram efeitoS favorveis se bem que reduzidos e osci-
lantes, na defesa do salrio red. De alguma forma ajudaram a manter
relativamente contidos certos mecanismos de proteo. Noutros aspec-
tos da poltica de preos, po e-se registrar a preocupao de obter
apoio poltico animando as a s governamentais. Alguns insumos (ao
e energia eltrica) tiveram seis preos relativamente contidos, bene-
ficiando o parque industrial consumidor, muito embora criando pro-
blemas ampliados para o financiamento das empresas desses se-
tores.
Outro excelente exemplo reside,no tratamento_das-exportae
(
Apesar de deciaradamente ir leressad- nrafnpliao da capacidade
para importar da economia 'o governo manteve por longos perodos
sem reajustar as bonificaes 'pagas aos exportadores de produtos pri-
mrios, desestimulando as exportaes destes bens, Assim procedeu
para evitar a imediata elevao interna de preos)e restrio a curto
prazo no consumo destes produtos. Curiosamente, pode-se registrar
medidas elevando simultaneamente a remunerao das exportaes e a
aplicao de controles restritivos, ao primeiro sinal de carncia interna.
i,,/
Em paralelo a esta poltica de conteno c'e preos atravs da
-- aplicao de controles diretos, registram-se tentativas do setor pblico
I
de intervir e substituir o esquema de comercializao e distribuio de
gneros, com xito muito reduzido.
Em seu conjunto, as prticas imediatistas em relao a preos
visavam obteno de apoio poltico para a ao governamental e
engendravam por outros mecanismos derivados (dficits das empresas
produtoras de insumos bsicos, expanso das importaes subsidiadas,
etc.) problemas execuo da prpria poltica de longo prazo, ao
acentuarem desequilbrios internos no sistema. Porm, removeram
obstculos adoo de outras prticas mais importantes para a conse-
cuo das metas. Isto particularmente pertinente em relao pol-
tica de conteno salarial (funcionalismo pblico e operrios indus-
triais).(Durante o perodo do Plano de Metas buscou-se manter cons-
tantes os Salrios nominais, resistindo concesso de reajustes, faci-
litando-se assim a captao de poupanas foradas dos setores de
rendas contratuais) Porm, bastante vlida a suposio de que sem
aquela catica e paradoxal poltica de preos, dificilmente teria o poder
pblico logrado manter, por to longos perodos, as escalas salariais,
antecipando para o perodo do Plano altas de custos perturbadoras dos
programas em curso. Evidente que o fator maior para o xito desta
poltica foi a presena da oferta flexvel de mo-de-obra sem elevado
grau de organizao sindical, porm, aquela poltica de preos explica
parte do comportamento salarial, de indiscutvel relevncia na obten-
o das altas taxas de investimento e na conteno, relativamente bem
sucedida, da exponencial inflacionria.
Outro aspecto, em que a poltica econmica do perodo esteve
visivelmente atrelada remoo de obstculos para execuo do plano
a longo prazo, impondo, em conseqncia de sua ao imediata,
problemas ampliados para os perodos subseqentes, residiu nas ope-
raes cambiais explorando linhas de crdito de curto prazo para o
financiamento de importaes correntes ou pagamentos financeiros
internacionais. Ao manifestar-se a tendncia para a alta da taxa cam-
bial nos leiles da categoria geral, preferiu realizar operaes de
swaps
a retirar divisas do mercado financeiro (que desfrutou de taxa cambial
inferior da categoria geral). Tal operao permitiu, a curto prazo, a
manuteno da taxa de cmbio estvel nos dois mercados e a obteno
de recursos adicionais em moeda nacional (diferena entre a taxa de
venda da divisa na categoria geral e taxa de contratao dos
swaps).
Porm, criou vultosos compromissos de pagamentos a curto
prazo, para os quais no se dispunha das correspondentes divisas.
Alm do mais corria o setor pblico o risco de ter que liquidar o
swap
comprando divisas a preo mais elevado. Contudo, com esta prtica, a
est nos aluguis, sujeitos a uma legislao defensiva dos inquilinos e
mantenedora dos aluguis j contratados, inalterados. Outro exemplo
se localiza nas tarifas do sisten ia estatal de transpor' e-comunicaes. O
setor concedeu preos poltico: inantendo fortemente subsidiado o item
de transporte no oramento d mstico de amplos segmentos da popu-
lao urbana.
Em relao a outros Me
indiretamente, via concess
importaes de petrleo e d
para que os itens importados
diados amplamente ao longo
CARLOS LESSA
presso sobre a taxa era transferidld, e sustentava-se o cruzeiro sobre-
, lorizado.
Ao examinar a poltica oramentria e os esquemas de finan-
ciamento dos dficits do Tesouro, videnciam-se mais outros ngulos
ua poltica econmica contempori.e:
l
iclora. Sua atitude em relao aos
stintos Itens da despesa pblica confirma os comportamentos iden-
"ficados em outros campos. Em relao ao funcionalismo, realizando
no perodo uma diminuio de seus salrios reais atravs de conteno
2
suas aspiraes salariaisNos a s de reajustes, as presses salariais
icontidas repercutiram amplam nte no nvel de gasto pblico, ampli-
ficando os desequilbrios orame krios.)Apesar de taleoltica salarial
.r conduzido, em parte, a um deteriorao dos servios pblicos
-adicionais, que tiveram sua o iria quantitativa e qualitativamente
prejudicada, obteve o governo p 1panas reai&desta origem. Contras-
bando com esta poltica salarial a nicada ao funcionalismo, ampliou-se
sais que proporcionalmente o it :m subsdios na estrutura de gastos.
Por
uma combinao da manute .,4o de preos polticos no sistema de
transporte comunicaes com
lo
atendimento s presses dos grupos
4ssalariados destas reas, que alm de ocuparem um setor estratgico
etm longa experincia em organizao sindical , assumiu o go-
verno pesados encargos financeiros sob este ttulo, seja no atendimento
de suas empresas, seja apoiando Companhias de navegao martima e
area do setor privado. Finalmente, em relao s despesas de capital,
elas refletem em sua dimenso e composio, com fidelidade, os obje-
tivos propostos pelo Plano de Metas, tendo sido preservadas, sem vaci-
laes, as dotaes. importante sublinhar que foram mantidas as
tradicionais inverses (realizadal fora do Plano) pauficadoras das rei-
vindicaes polticas de outros setores e regies no dinamizadas.
Tal poltica oramentria onduziu a uma ampliao da partici-
pao do dispndio do governo no produto nacional. Na ausncia de
adequado esquema de financiamento suscitou a apario de dficits de
importncia, constituindo-se num dos principais mecanismos de ex-
panso dos meios de pagamento na segunda metade da dcada.
Nesse contexto, no se pote responsabilizar a estrutura tributria
federal pela apario de dficits no perodo. Formada por tributos com
base impositiva dinmica (renda de empresas e indivduos; consumo de
produtos industriais; de lubrificantes e combustveis, de produtos
importados; e movimento fina aceiro), tenderia a ampliar mais que
proporcionalmente a receita fisc 11 numa economia em desenvolvimento,
desde que os impostos tivessem taxas
ad valorem
(o mesmo no ocorria
com a unidade poltica de menor dimenso municpios fato este
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA

81
que, entre outros, conduziu em 1961 a uma alterao constitucional do
sistema de diviso de tributos pelos trs nveis poltico-administrativos,
com vistas a reforar a posio fiscal da municipalidade). Em resumo,
L
a estrutura tributria federal foi flexvel alta de preos e modificao
da composio do produto.)Em relao receita tributria, a poltica
econmica no decnio foi afirmativa dentro dos marcos convencionais
do sistema fiscal brasileiro, atuando de forma eficiente. Ao longo do
perodo, transformaram-se em
ad valorem
as tabelas especficas rema-
nescentes ou se promoveu seu.
freqente reajuste. Os prazos de reco-
lhimento dos tributos foram antecipados. Ampliou-se, em certa me-
dida, a base tributria e as alquotas impositivas. Em conseqncia, a
carga fiscal acresceu-se ao longo dos anos 50. Porm, se neste parti-
cular a poltica econmica conduziu-se de forma a estabelecer um
esquema satisfatrio de financiamento governamental, fracassou em
relao aos preos de servios pblicos, particularmente s tarifas dos
sistemas de transporte. As condutas atrs apontadas fizeram inflexvel
este item da receita corrente, engendrando em parte os dficits neste
setor, que representaram aproximadamente 50% do dficit federal.
Apesar de satisfatria a captao fiscal, e mesmo admitindo-se
uma fixao mais realista das tarifas de transportes, a ampliao do
dispndio governamental teria feito aparecer dficits na execuo ora-
mentria. A anlise de como foi financiado o desequilbrio pe luz
mais um aspecto da poltica de adoo de linhas de menor resistncia
para a consecuo do Plano de Metas.
O esquema de financiamento do dficit governamental, salvo
uma pequena proporo atendida pela colocao de Letras do Tesouro,
repousou na expanso dos emprstimos do Banco do Brasil ao governo.
Contudo, no se pode assumir que o acrscimo do dbito do setor
pblico com o sistema bancrio exprima fielmente o fator primrio de
expanso de meios de pagamento, representado pelos dficits governa-
mentais. No Brasil, contou o setor pblico com uma fonte adicional de
recursos de carter tributrio, advindos do controle de sistema cambial
com taxas mltiplas. A diferena entre taxas cambiais de importao e
exportao substituiu o ausente imposto de exportao. A diferencial
foi particularmente ampla sobre aqueles produtos de maior produti-
vidade (caf e cacau). Com o montante de recursos assim obtidos,
basicamente se procedia ao pagamento de subsdios (trigo, papel, ferti-
lizantes), e se garantia o esquema de aquisio dos excedentes de caf,
visando defesa do preo internacional do produto.
3 8 ' O saldo lquido
sobrante, aps estas operaes, constituiu, na verdade, uma fonte adi-
cional de recursos para o financiamento do dficit de caix do governo.
,vivensieSIMM
82
C RLOS LESSA
O saldo dos gios cambiais ate uava, por conseguinte, como um tri-
buto extra-oramentrio, o ira acto do dbito de caixa do Tesouro
sobre os meios de pagamento. montante destes saldos dependia de
trs elementos bsicos: sobre-t' a mdia paga pelos importadores (gio
mdio); bonificao paga aos' -xportadores; produo exportvel de
caf. Em relao aos dois r metros elementos, a poltica cambial
exercia importante controle VI ando a impedir que a desvalorizao
externa do cruzeiro acelerass a alta interna de preos, a politica
cambial procurou manter est el o mais possvel a taxa de cmbio
Ao manifestar-se a tendncia ltista, buscou o governo det-la, via
ampliao de oferta de divisas, ,
omprometendo as principais linhas de
crdito de curto prazo. Igualn -nte, tendia a contrr a taxa de cmbio
aplicada s importaes subsi liadas. Tal orientao se refletia sobre a
receita do fundo de gios, alr de afetar diretamente a receita da tarifa
aduaneira (o dlar fiscal est. a relacionado com as sobre-taxas cam-
biais). Em relao ao segu i elemento bonificaes pagas aos
exportadores de caf pr rou o governo mant-las fixas o maior
perodo possvel. Porm, os gricultores e exportadores de caf, como
grupo de presso organizado no somente puderam obter em muitas
ocasies reajustes na bonific ,i
iro paga, como desfrutaram, em com-
pensao, da garantia de c rnpra de toda a produo cafeeira. Tal
politica, alm de no desesti lutar a expanso de produo nas terras
antigas, pois a taxa se formar Ha nvel de manter a rentabilidade destas
regies, tornava a cultura cafeeira, na nova fronteira agrcola uma
atividade primria de alta
l
irentabilidade, engendrando, por conse-
guinte, um ciclo expansivo na, oferta interna de caf. Se criticvel esta
poltica que conduziu ao uso * racional de fatores e posterior ampliao
de problemas financeiros, p eciso no esquecer que deu base trans-
ferncia de recursos gerado no setor exportador para as atividades
industriais, como ver-se- mais adiante. Porm, o reajuste das bonifi-
caes e a flutuao na produo do caf introduziram um elemento
perturbador adicional no li anciamento do setor pblico, chegando,
por vezes, inclusive a ampl ar o desequilbrio oramentrio (1959).
Esta vulnerabilidade fi cal foi, em certo sentido, a contrapartida
da possibilidade aberta pelo af (dada a elevada produtividade de sua
cultura na nova fronteira a rcola) ao governo, de captar
parte das
rendas do setor, estimulan o o processo de industrializao substi-
tutiva.
A diferena entre o inc emento do dbito da Unio com o sistema
bancrio e o saldo lquido d s gios dimensionava, assim, o verdadeiro
desequilbrio das contas gov rnamentais. Absorvida pelo sistema sob a
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA 83
forma de expanso primria de meios de pagamentos representava a
parcela de tributao indireta, via movimento inflacionrio, aplicada
aos setores sem grande capacidade de defesa de seus nveis de renda
real.
Poderiam ser alinhados diversos esquemas alternativos de finan-
ciamentos tendentes a afetar em menor extenso o nvel de preos do
que a forma adotada de cobertura dos desequilbrios governamentais
no caso brasileiro. Porm, a viabilidade politica destes esquemas seria
provavelmente nula. Afirmativa esta bem comprovada pelo malogro da
poltica apresentada no conhecido esquema de estabilizao proposto
em fins de 1958.
Um primeiro esquema possvel consistiria numa ampliao da
carga tributria. Porm, a observao revela ter sido esta linha explo-
rada intensivamente. As modificaes tributrias ampliaram a carga
fiscal. Os resultados obtidos representam, provavelmente, o limite de
presses tributrias que o sistema estava disposto a aceitar. Para uma
elevao da carga tributria em maior extenso, impor-se-ia reforma
de profundidade na estrutura do sistema tributrio (captando recursos
das reservas das empresas, tributando pesadamente os altos nveis de
renda, alterando a estrutura do dispndio pessoal). Isto significaria
transferncia fiscal de poupanas das empresas e limitao dos padres
individuais de consumo. Ocioso insistir no irrealismo destas medidas,
face s foras atuantes no sistema."
Uma segunda alternativa consistiria no Estado passar, atravs de
operaes de crdito a mdio e longo prazo, a captar parte das pou-
panas do setor privado. Um esquema deste tipo poderia ser vivel em
outras condies, se fosse assegurada satisfatria taxa de juros e defesa
contra a desvalorizao. Na verdade se a economia no estivesse atra-
vessando uma fase de expanso com crescentes oportunidades de inver-
so, talvez um esquema desse viesse a ser vivel. Nunca, porm, num
perodo de franca expanso, em que se abriam oportunidades face s
quais os recursos das empresas se revelavam insuficientes.
Finalmente, poder-se-ia ter alterado a distribuio do crdito
bancrio, fazendo com que a ampliao dos emprstimos ao setor
pblico no redundasse em expanso paralela do crdito s empresas.
Esta alternativa foi ensaiada pela poltica monetria, porm, a prpria
orientao do Plano de Metas, os processos de
produo mais prolon-
gados e, portanto, mais capitalistas, e a base poltica em que se apoiava
repudiaram prontamente este esquema. Inclusive, assistiu-se a uma
cordata atitude governamental face s expanses secundrias de cr-
dito ao setor privado, requerida pelo financiamento de seu capital de
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONOMICA 85
iormula o
indentes a confirmar o movimen
esquema
'ue,
no perseguiram consci temente es
setor industrial,
admiravelmente aos interesses 1

rial, dominantes do
Resumindo a exposio;

significa terem perseguido direta-


,
rianorama poltico.
I
mente a inflao como mstrume to, porm, q
ses
ue a engendraram devido
estrutura e entrechoques de . s interesses. o

do a p
'poltica
econmica ao assegura[
a el
sso ao crdito pelo setor privado/ao
sustentar-se, salriO ao subsidiar-se e incentivar-se

um satisfatrio
de popana-inverso, explorador das oportunidades industriais aber-
tas na evoluo do processo d
i
substituio de importaes que, de
certa forma, repousava na alta de reos. A resultante inflacionria,
P
fruto da poltica econmica c posta, possibilitou a captao, pelo
governo e empresas, de parcela. do acrscimo de produto da economia
,
via redistribuio regressiva de rendas)
Viu-se que(a alta de pre s resultou da convergncia de um con-
tr e completar o p
junto de foras tendentes a complemena
rocesso de
diversificao industrial do pais) Viu-se que, no plano da poltica
econmica, resultou de seu encaminhamento pelas linhas de menor
resistncia, via montagem de esquema de financiamento o mais vivel
face s
.
condies objetivas d ) pas, canalizando energias na direo
anunciada pelo Plano de Metas. Tais prticas foram compatveis, no,
CARLO LESSA
4 tendo
Oro. Alis, outra no poderia ser a atitude do setor pblico,

)ramte o quadro de interesse exist nte. Sem insistir nesta matria,
de ja-se apenas registrar, dassag In, que a vulnerabilidade e pronta
reao do setor privado a qualquer entativa de aplicao de poltica
resaitiva de crdito foi, no caso rasileiro, sublinhada pela quase
a' =luta dependncia do capital

giro, pelas empresas, do finan-


i-pento bancrio. Numa etapa de ogresso econmico, os fundos das
empresas comprometiam-se

quisio de ativos fixos,


aumen-
t. do a responsabilidade bancria tas operaes correntes e do
e ida sensibilidade do setor priv o a quaisquer cortes crediticios. d
Neste sentido, compreende-s que o esquema expansionista de
i
. ;ias de pagamentos, apoia o

'f' it do setor pblico, incorrendo


custos sociais ao recair rincipalmente sobre as class
altos resultava de ui a sntese de distintos interesses de
rendas contratuais,
, i
forma convergentes na manutno do movimento n rio
"io porque, conscientemente, ast rasse a extrair v

ns da infla-
-Ui, mas sim porque suas posie, no processo econmico conduziam
litica econmic pelas linhas de menor resistncia,
inflacionrio. Porm, indiscutvel
liado, ele serviu
perodo, com o desenvolvimento econmico, tanto que o prolongado
processo inflacionrio no apresentou nestes anos os prejuzos acade-
micamente apontados, 4 e a economia desfrutou alta taxa de cresci-
mento do produto atingindo um estgio de profunda integrao indus-
trial. .
Claro est que tais resultados poderiam ter sido obtidos em
termos tericos por um esquema mais racional, mais ajustado, sem tal
acentuao dos desequilbrios. De resto, no se deve esquecer que,
c
neste perodo e em grande medida como seqncia dessas prticas,
riaram-se problemas ampliados para a fase posterior, no seio dos
quais a economia atualmente se debate) como ver-se- a seguir. Po-
deriam ter sido obtidos sem to desrespeitosa atitude em relao a uma
taxa anual de inflao superior a 20%. Porm, na medida em que
desenvolvimento um processo histrico vivido por uma sociedade e
marcado por todos os seus traos, e no um modelo de laboratrio,
cabe a pergunta se tem sentido enunciar juzos de valor, ou julga-
mentos morais, sobre um esquema poltico que revelou tal adequa-
bilidade etapa que a economia atravessou.
O saldo do perodo
(A concluso do Plano de Metas, teoria_ forma, coincide com a
finalizao do longo processo de diversificao industrial atravessado
pela economia brasileira no contexto do modelo de desenvolvimento
por substituio de importaes) A kindustrializao induzida pelo
estrangulamento externo) que caracteriza o modelo, iniciada na de-
presso de 1929, teve seu coroamnto e sublimao na segunda metade
do ltimo decnio.(pieste perodo sob o esquema do Plano de Metas,
C
oram superadas as anteriores taxas de crescimento da economia) No
--
perodo 57/61 o PBI cresceu 7,9% aa contra 5,2 aa no qinqnio
precedente. Tal resultadodecorreu do esforo concentrado de inverses
na montagem de um sistema industrial integrado em termos verticais,
onde se fizessem presentes, com peso, setores produtores de bens de
capital e de insumos bsicos. Se bem que esta estrutura industrial
-*ainda apresente algumas desconexes, o principal foi realizado. Em
ermos qualitativos, o Brasil abre a dcada dos 60 com um perfil
industrial de economia madura. Algumas indicaes sintetizam o es-
o realizado. kg setor de transportes cresceu.) a 8,8% no perodo
Na ltima dcada a renda mdia do setor industrial pratica-
nte dobrou.
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONOMICA 87
desenvolvida) Pelo contrrio, na medida em que uma homogeneidade
relativa de situaes atributo especfico de pas desenvolvido, a evo-
luo parece ter acentuado os desnveis pre-existentes na economia. Ao
manter parte do progresso econmico, sob distintos ngulos, o setor
primrio, as regies menos desenvolvidas e o segmento majoritrio da
populao, a evoluo econmica acentuou os desnveis setoriais, regio-
nais e sociais. Porm, simultaneamente, disps as pr-condies neces-
srias para a correo destas disparidades, ao montar uma estrutura
industrial integrada."
A acentuao dos desequilbrios estruturais no curso da ltima
etapa do processo de substituio das importaes brasileiras pode
assim ser resumida. Apesar da oferta de produtos agro-pecurios ter
crescido 4,6% aa de 1947 a 1961, taxa algo superior ao ritmo de
expanso demogrfica (3 ,1%), praticamente se manteve inalterada a
produtividade fsica mdia da terra, tendo a expanso da oferta se
originado basicamente do alargamento da fronteira agrcola. No ltimo
decnio a populao "ocupada" no setor primrio cresceu mais de 41%
e tal fato praticamente conduziu a manter quase estancado o produto
gerado por homem utilizado na agricultura. A preos de 1949, regis-
tra-se uma melhoria de 10% no produto per capita do primrio de 1950
a 1960. Todavia, a observao de dados globais oculta o fenmeno do
progresso em algumas regies agrcolas. Contudo, apesar desta res-
salva, os dados acima apontados indicam claramente o amplo desnvel
existente entre o primrio e o setor urbano, particularmente dramtico
face presena de mais da metade da populao brasileira neste setor
estancado.
O .esnveis regionais explicam-se historicamente pela presena
no territrio brasileiro de distintos sistemas econmicos primrio-
exportadores, e do fato de apenas um deles, a regio centro-sul, ter
engendrado um processo substitutivo. 44'.\ A relativa autonomia da evo-
luo deste plo, no deflagrou, seno tardiamente, um processo de
integrao horizontal. Apenas nos ltimos anos comea a se delinear
um movimento expansivo da regio mais desenvolvida e paralela dina-
mizao das antigas regies estancadas. Sem perquirir no porqu do
fenmeno, os seguintes nmeros ilustram a extenso das atuais dispa-
ridades inter-regionais. Em 1959, a renda per capita do mais rico
Estado da regio nordeste (nesta regio est presente aproximada-
mente um tero da populao brasileira) consistia em 3 0% da renda
por habitante do Estado da Guanabara, o mais rico do pas, foi
superior em 76% daquele Estado, e do Piau, unidade mais pobre,
gia apenas 16,2%.
86
CARLOS LESSA
N
outro trabalho do Centro de Desenvolvimento Econmico
CEPAL/BNDE41)est apresen ada e discutida a afirmativa, segundo a
qual o processo de industrializao induzido pelo estrangulamento
externo, que havia conduzido a economia ao longo das trs dcadas
posteriores grande depress , enquanto modelo dinmico de desen-
volvimento a p
teriricamente umprido suas etapas fnais sob gide do
Plano de Metas, na
at
segunda etade dos anos 50- A
l
serem vlidas as
concluses daquele estudo, n o mais adviria do setor externo o impe-
iativo industrializao subs itutiva, que havia suscitado o desenvol-
viMehto anterior. Isto no sig 'fica que a li
_aH41-4---a3
aa nas faixas de
substituio tenha passado a nvivel. Apenas sekonsiderava que para
tal o principal elemento di izador residia no montante de gasto
autnomo do setor pblico

lamento c
no na procura insatisfeita, devido ao
estrangulamento externo\ .deria este estrangu
ontinuar
induzindo inverses substitu vas marginais na economia, porm, o
montante de inverses da r ultapte no seria capaz de sustentar o
ritmo passado de cresciment (devendo o impulso principal derivar de
crescentes investimentos gov namentais)
or da economia o fato mais
Contudo, para a evol co posteri
marcante foi oacentuado p esso de substituio da importao or-
de
bens de capita00 coeficient e participao de equipamentos imp
tados na oferta interna de quipamentos caiu de 54% em 1949 para
3 3 % em 1958. Dada a vers ihdade da indstria mecnica instalada, e
a presena de certa subut ao no setor, acredita-se que, solucio-
nados alguns problemas ( eficincias de
engineeri
cient
ng,
emas
ausncia de
financiamento interno das
l
endas, etc.), sejam sufi r
inverses complementares pra que a substituio de equipamentos, j
realizada em termos pote ciais, seja bem superior indicada pelo
coeficiente acima apontad . Estudo recente da CEPAL
42
indica que
80% dos equipamentos r queridos para a expanso os s ustrial
b
sicos podero ser produz dos internamente com parque ind
existente. m paralelo industrializao, assiste o perodo a supre-
macia e a conformao
c
conquista dos centros de decisodispe,
poli-
a field setor urbano.) A conjugao destes dois
de
fatores
irc
pela primeira vez para e onomia, a p
mossibilidade

, com grande
autonomia das relaes c

o resto do mundo, definir qual ser


lia
sua futura trajetria evol tiva. Esto presentes algumas da pr-con-
dies para um processo '
e
desenvolvimento auto-sustentado e inde-
pendente.
Contudo, o enuncia' destes aspectos (no significa ter eco-no
a judies-
trializao, via substituio, conduzido configurao de

ra.
'
--
CARLOS LESSA
Finalmente, (em relao s disparidades sociais) so escassos os
dados para c.,aracteriz-las co n preciso. Porm, tem-se por provvel
' que ostesniveis so
-
cials se ampliaram no bojo do processo industrial.
45
No nos refefimos aos evidentes aspectos que decorrem da combinao
dos dois desnveis anteriormente citados. O que se quer sublinhar o
fato de, apesar do vertiginosc crescimento industrial, se terem criado
empregos industriais no decnio 50/60 taxa inferior da expanso
demogrfica. No decnio, o emprego na indstria cresceu de 29%
contra 3 7,2% da populao. '., al comportamento, aliado expulso do
campo e atrao metropo itana de populaes rurais, conduziu
formao do tercirio ocioso onde se deposita parcela importante da
populao urbana brasileira, cujo montante est por definir mas cuja
presena visvel no cresci ento populacional da periferia urbana
i
pauperizada. Em alguma m lida, esta 2 ferta abundante de o-de-
obra no-qualificada prejud cou a barganha salarial naiabra Ade
s
-
mais, o tipo de industrializa
I
o processada tendeu a javorece3 mai , .....
que proporcionalmente, em rmos de oportunidades de emprego e
incrementos salariais, alai ali
-
fiada. Assumindo-se que pouco
mais de 60% da popula -rbina estaria, em 1950, integrada no
sistema de alta produtividat que esta proporo se deteriorou no l-
timo decnio luz dos dado itados, e que os 55% de brasileiros que
vivem no campo se encontra em nvel muito inferior ao da populao
J urbana, pode-se avaliar o orte existente na sociedade brasileira.
Tenha-se presente, em adi' situao dos desnveis sociais, que estes
no tendem a ser minoradoela poltica de inverses e gastos sociais
asl: do setor pblico. As popul es deixadas margem do processo eco-
nmico, dada sua inexpres .vidade em termos econmicos e conse-
qente m organizao pollca, no encontram, at o presente, acesso
aos incrementos de produtif dade da economia. Em muitos casos, na
medida em que provm da xpulso do campo, pioram de condies
econmicas, devido inr obrigada das zonas- de precipitao ur-
bana.
Se bem que a pblic constatao dos desnveis e a correspon-
dente tomada de conscin a das disparidades constituam o tema que
anima o palco poltico bras pairo dos ltimos anos, difcil
afirmar que
tenham constitudo nota minante da evoluo econmica anterior.
Neste trabalho, assumir-s - a constatao dos desnveis estruturais
como precondio coloca
I
o de novos objetivos poltica econmica.
Neste sentido, sua emerge Iia adiciona objetivos alternativos evolu-
o posterior da economia num novo modelo de desenvolvimento.
Porm, para este documento, o importante constitui a necessidade da
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA 89
economia de pesquisar vias de entrada para um novo esquema de
desenvolvimento, vencida a fase de transio em que se encontra, na
qual se apresentam parcialmente indefinidas as linhas da futura evo-
luo.
Em adio ao problema supracitado, podemos extrair do perodo
do Plano mais dois dados de importncia, para a anteviso dos pro-
blemas de poltica econmica no ltimo trinio.
Em primeiro lugar, lembraramos aquilo que se poderia deno-
minar sgotamento" das possibilidades de financiar, via inflao,
o processo de formao de capital) Vimos que ao longo do Plano de
Metas, no tocante ao problema inflacionrio, procurou-se atenuar seus
efeitos mais imediatos, sustentando-se, simultaneamente, o ncleo de
decises alimentador do prprio processo. O xito do Plano tornou
possvel esta poltica, minimizando, no rpido crescimento econmico,
as tenses oriundas do conflito de decises. Entretanto, no as elimi-
nou. Unicamente postergou a data de sua ecloso numa exponencial de
preos. Poderia algum otimista supor que a ulterior maior flexibili-
dade da economia e que a ampliao posterior da oferta interna resul-
tante do xito do Plano disporiam
a posteriori condies para um efi-
ciente combate aos movimentos inflacionrios. Entretanto, teria se
esquecido de um dado elementar, inerente ao jogo realizado na se-
gunda metade dos anos 50. Aps um prolongado perodo, o processo
inflacionrio corre o perigo de se desligar dos fatores que o originaram
e se tornar, neste sentido, "autnomo". Alm disso, jogando na possi-
bilidade de atenuar a alta de preos por cima, via incremento da oferta,
estaria supondo, em decorrncia, a continuidade do processo de inver-
so, o que reconstituiria no futuro quadro o mesmo problema de finan-
ciamento enfrentado no perodo do Plano. Esta hiptese s seria, por
conseguinte, vivel se a transformao da economia tivesse colocado
disposio do setor pblico e empresas um mecanismo alternativo de
coleta de poupanas ofertadas voluntariamente.
\
Assim sendo, (coloca-se como natural decorrncia do Plano de
Metas) na ausncia de ampliao substancial do mercado de capi-
tais, seja para valores pblicos ou privados --(uma intensificao do
processo inflacionrio') O fato de que a esta tendncia se vieram somar
posteriormente outros fatores, inclusive perturbaes de ordem pol-
tico-social, amplificadores do processo, no permite
refutar a afir-
mativa
segundo a qual o Plano gerou o ncleo
da alta acentuada de
preos nos ltimos anos. Na verdade esgotou as possibilidades do
modelo pretrito de financiamento por via inflacionriakntes de ter
surgido na economia um mecanismo alternativo} Conduziu a poltica
90 CARLOS LESSA
econmica a se defrontar com dolorosa opo. No poderia o governo
continuar financiando a expanso de seu dispndio com base na ge-
rao adicional de meios ,de pagamento. Conduziria rapidamente a
economia a uma hiper-inflao insustentvel. Entretanto, tendo que
contrair seus gastos (no quadro brasileiro hiptese bastante admissivel,
dada a prtica impossibilidade de captar recursos adicionais, via tribu-
tao ou apelo a operaes de i crdito pblico), diminuiria paralela-
mente o mais importante conrponente autnomo da procura global,
desestimulando a atividade econmica. Assim, o "esgotamento" con-
duziu colocao da politkaSscal do perodo seguinte, face a essi
opo de custosas alternativas)

.._
Por outro lado, se observamos (o setor privacliQ vemos que o
esquentaMS Plano Me( possi ( ilitou um mecanismo de autofinancia-
mento, via captao de poup nas foradas, que repousou no escasso
controle (talvcrexce,es-atrs itadat) tobre a alta extensiva de preos e
na subseqente sano mone "riaroriu ciika da combinao de vultosos
dficit com o pronto atendi ento s solicitaes creditcias do setor
privado. Entretanto, este mecanismo, tornado possvel pelo rpido
crescimento, tende na seq cia de sua operao, igualmente, a esgo-
tar suas possibilidades. Face < uma maior prontido e intensidade dos
reajustes salariais, na mediu em que vo constituindo seus meca-
nismos de defesa, resta ao setor privado intensificar o processo infla-
cionrio, lanando mo de a tecipaes dos reajustes de preos. Desta
forma, defenderia (a eroso e salrios reais no ltimo trinio parece
indicar ter sido bem sucedid este particular) suas altas taxas de lucro
e, conseqentemente, sob e ngulo, no haveria para as empresas
privadas, ao nvel do proble i a de financiamento, necessidade de con-
verso de esquema. TodavM esbarraria em crescentes dificuldades no
outro suporte. Referimo-no[ sano monetria-creditcia. Seja por-
que venha a ocorrer dimi lio do ritmo de expanso da moeda ,.
escriturai, pela aplicao d Medidas de controle direto, seja porque a
diminuio relativa dos gas os governamentais :,nha a reduzir a fonte
primria de expanso monetria, defrontar-se-iam as empresas pri-
vadas com o problema de fmanciar suas operaes correntes ao nvel
crescente de preos. Isto , aSara elas se colocaria o problema de capital
de giro.
Ao abrir-se, por coguinte, o outro perodo, a economia na-
cionar defrontar-se-ia com tT
.
maturao de todas essas tenses latentes.
Tais desajustes encontram hma economia mais diversificada, com pro-
cessos mais capitalistas dr. produo e com importantes setores alta-
mente sensveis a inflex, no ritmo de crescimento, portanto, vulne-
QUINZE ANOS DE POLITICA ECONMICA
rvel
a uma depresso conjuntural gerada internamente,

dos anos do decnio passado,
ao contrrio
O outro aspecto a destacar no
final do Plano refere-se ao pro-
blema instrumental-institucional, e objeto de tratamento detalhado
em outra seo deste trabalho.
guisa
de anncio, lembramos que a
insensibilidade revelada no particular, ao longo da consecuo das
metas e conseqente desgaste do
quadro
instrumental, deteriorou a
situao ao ponto de ter
transformado
sua adequao em problema
prioritrio dos anos 60.
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